E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N  
  T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 7 - 1 1 - 2 3
 
    D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 1 5 8 3
    R I R 2 0 1 7 : 3 0

HÀrmed överlÀmnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Riktade statsbidrag till skolan

– nationella prioriteringar men lokala behov

Riksrevisionen har granskat riktade statsbidrag till skolan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehÄller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.

Riksrevisor Helena Lindberg har beslutat i detta Ă€rende. Ämnessakkunnig Sofia Sandgren Massih har varit föredragande. Revisionsdirektör Sara Monaco har medverkat i den slutliga handlĂ€ggningen.

Helena Lindberg

Sofia Sandgren Massih

För kÀnnedom:

Regeringskansliet/Utbildningsdepartementet

Skolverket

R I K S R E V I S I O N E N

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

InnehÄll

Sammanfattning och rekommendationer 5
1 Inledning 9
1.1 Bakgrund 9
1.2 Motiv till granskning 10
1.3 Syfte och frÄgestÀllningar 13
1.4 Bedömningsgrunder 13
1.5 Metod och genomförande 15
1.6 Granskningens omfattning och avgrÀnsningar 16
1.7 Disposition 17
2 Riktade statsbidrag till skolan 18
2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag 18
2.2 Ett fÄtal bidrag stÄr för större delen av de utbetalade medlen 22
2.3 Stora skillnader mellan huvudmÀnnen 23
2.4 Hur söks bidragen? 24
3 Analys 25
3.1 Hur skiljer det sig Ät mellan huvudmÀn hur de anvÀnder sig av statsbidragen? 25

3.2Hur bedömer huvudmÀnnen att de riktade statsbidragen pÄverkar dem i deras

  skolutveckling? 31
3.3 Avslutande reflektioner 47
4 Slutsatser 50

4.1Fungerar systemet med riktade statsbidrag vÀl för att stödja huvudmÀnnens

arbete med skolutveckling? 50

4.2Finns mer ÀndamÄlsenliga sÀtt att stödja huvudmÀnnen givet de medel som

i dag anvÀnds? 52
4.3 Riksrevisionens rekommendationer 55
Referenslista 56

Elektronisk bilaga

Till rapporten finns en bilaga att ladda ned frÄn Riksrevisionens webbplats. Bilagan kan Àven begÀras ut frÄn Àrendets akt genom registraturen.

Bilaga 1. Metod

Övrigt material

PÄ Riksrevisionens webbplats finns ocksÄ digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingÄr inte i den beslutade rapporten men kan begÀras ut frÄn Àrendets akt genom registraturen.

Underlag a. Genomförda intervjuer Underlag b. EnkÀt till enskilda huvudmÀn Underlag c. Litteraturöversikt

R I K S R E V I S I O N E N

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

Staten styr kommuner och landsting pĂ„ flera olika sĂ€tt. Ett sĂ€tt Ă€r genom riktade statsbidrag – en form av sĂ„ kallad mjuk styrning dĂ€r deltagandet bygger pĂ„ frivillighet. Bidragen Ă€r knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting.

Riktade statsbidrag har anvÀnts i olika utstrÀckning under lÄng tid och kan exempelvis röra personalförstÀrkningar inom prioriterade omrÄden och fortbildningsinsatser. I början pÄ 1990-talet genomfördes en reform dÀr mÄnga av de riktade statsbidragen togs bort. Med tiden har antalet bidrag ökat igen, sÀrskilt inom skolomrÄdet. Under 2017 hanterar och fördelar Skolverket omkring

15 miljarder kronor i mer Àn 70 olika bidrag. Bidragen fortsÀtter dessutom att öka trots regeringens uttalade ambition om motsatsen.

Flera olika aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen inom skolomrÄdet, bland annat för att de Àr för mÄnga och flyttar fokus frÄn helheten till delar av verksamheten. DÀrutöver har framförts att de mÄnga bidragen orsakar en oförutsÀgbar och ryckig styrning, att administrationen kring dem Àr oproportionerligt krÄnglig och tidskrÀvande och att de mindre huvudmÀnnen Àr underrepresenterade.

Kritiken mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrÄgasÀtta om nuvarande system med riktade statsbidrag inom skolan i enlighet med budgetlagen karaktÀriseras av hög effektivitet och god hushÄllning med statens medel.

Syfte med granskningen

Riksrevisionen har granskat om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmÀn Àr ÀndamÄlsenligt. Ett ÀndamÄlsenligt system innebÀr enligt Riksrevisionen att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nÄ de nationella mÄlen. Vid en bedömning av om systemet med riktade statsbidrag Àr ÀndamÄlsenligt utgÄr Riksrevisionen frÄn att den skolutveckling som ska stimuleras med hjÀlp av statsbidragen avser sÄdana aktiviteter som huvudmannen Àr i behov av. Ett ÀndamÄlsenligt system utgÄr alltsÄ frÄn lokala förutsÀttningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ÀndamÄlsenligt system prÀglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsÀttningar för ett lÄngsiktigt utvecklingsarbete.

Fokus för granskningen Àr de riktade sÄ kallade stimulansbidragen till skolvÀsendet som administreras av Skolverket. Stimulansbidragen Àr de bidrag som avser att pÄverka huvudmÀnnens prioriteringar och stimulera deras

R I K S R E V I S I O N E N 5

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

skolutveckling. Mer Àn 90 procent av de riktade bidragen berÀknas vara stimulansbidrag, som andel av utbetalade medel.

Granskningens resultat

Det Àr frivilligt att ansöka om statsbidrag och det Àr huvudmÀnnen sjÀlva som avgör vilket eller vilka av de tillgÀngliga bidragen de ska ansöka om. Riksrevisionens granskning visar att större kommunala huvudmÀn oftast har en organisation som ger dem kapacitet att söka fler bidrag och de har ocksÄ överlag fler bidrag Àn de mindre huvudmÀnnen. Enskilda huvudmÀn tar del av statsbidrag i samma omfattning som kommunala totalt sett, men med stora variationer för enskilda bidrag. De smÄ kommunala huvudmÀn som ingÄr i granskningen pÄverkas i högre grad av de riktade statsbidragen jÀmfört med större kommunala huvudmÀn i den meningen att bidragen styr skolutvecklingen. Lokala behov riskerar dÀrmed att nedprioriteras.

Riksrevisionen kan konstatera att det uppstÄtt en problematisk situation dÀr mÄnga huvudmÀn anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag de enligt skollagen har eget ansvar för.

I sÄvÀl de intervjuer som i den enkÀt till enskilda huvudmÀn som ligger till grund för Riksrevisionens granskning framkommer en rad problem kopplade till de riktade statsbidragen som pÄverkar huvudmÀnnens skolutveckling.

Statsbidragen försvÄrar lÄngsiktig planering

Av de problem som tas upp av huvudmÀnnen Àr ett av de allvarligaste enligt Riksrevisionen att den stora mÀngden statsbidrag orsakar splittring och försvÄrar, ibland omöjliggör, bÄde fokusering och lÄngsiktig planering hos huvudmÀnnen. I granskningen framkommer att det ibland görs sÄdana insatser som det finns statsbidrag för, i stÀllet för sÄdant som verksamheten behöver mest. Det kan fÄ till följd att specifika lokala utvecklingsbehov fÄr stÄ tillbaka, vilket i sin tur kan inverka negativt pÄ mÄluppfyllelsen. Problemen förstÀrks av de korta ledtiderna som gör det svÄrt att planera lÄngsiktiga och ÀndamÄlsenliga insatser. HuvudmÀnnen föredrar att sjÀlva fÄ prioritera ett mindre antal insatser för sin skolutveckling.

Ekonomisk sÄrbarhet hos smÄ huvudmÀn

Ibland ges besked om beviljad ansökan inte förrÀn efter det att aktiviteten enligt bidragens riktlinjer bör ha startat, och vissa bidrag betalas ut i efterhand. För huvudmÀnnen innebÀr det att de mÄste ligga ute med pengar vilket kan vara sÀrskilt problematiskt för smÄ aktörer som Àr mer ekonomiskt sÄrbara.

6 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I flertalet regioner rĂ„der det arbetskraftsbrist inom mĂ„nga av de yrkeskategorier som statsbidragen riktar sig till. Det gör att huvudmĂ€nnen ibland mĂ„ste rekrytera icke-legitimerad personal för att kunna anvĂ€nda bidragen. Samtidigt tvingas de ibland erbjuda tillsvidareanstĂ€llningar för den utbildade personalen för att kunna konkurrera om den – trots att det saknas finansiella resurser att behĂ„lla den personalen om bidraget upphör.

Omfattande administration men svag uppföljning

Riksrevisionens granskning visar att den stora mÀngden bidrag ocksÄ skapar en omfattande administration. De Ärsarbetskrafter som lÀggs ned pÄ ansökningsförfaranden och avrapporteringar skulle huvudmÀnnen föredra att lÀgga pÄ mer kvalitetsutvecklande arbete. Samtidigt efterfrÄgar mÄnga huvudmÀn ett större intresse frÄn statligt hÄll för vad satsningarna faktiskt lett till, utöver kunskapen om hur mÄnga lÀrare och elever som deltagit i de olika verksamheterna.

Slutsatser

Riksrevisionens samlade bedömning Àr att systemet med riktade statsbidrag inom skolomrÄdet inte fungerar vÀl för att stödja huvudmÀnnen i deras skolutveckling. Systemet kan dÀrmed inte anses vara ÀndamÄlsenligt.

Riksrevisionens rekommendationer Àr framtagna med utgÄngspunkt i att regeringen Àven fortsatt avser att stödja huvudmÀnnens skolutveckling. UtifrÄn resultaten i granskningen gör Riksrevisionen bedömningen att medlen kan anvÀndas mer ÀndamÄlsenligt och effektivt Àn i dag. Det kan ske genom att de fördelas utifrÄn huvudmÀnnens förutsÀttningar och behov och att samtliga huvudmÀn fÄr tillgÄng till ett nationellt analysstöd. Riksrevisionen anser ocksÄ att regeringen pÄ sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag inom skolomrÄdet och samla dem i en enda pott med inriktning pÄ skolutveckling.

Fördelarna med ett sÄdant förslag Àr flera:

Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmÀn som inte tar del av nÄgot statsbidrag.

Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en socioekonomisk viktning sÀkerstÀlla att sÄ sker.

HuvudmÀnnen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan vilket gör att samtliga huvudmÀn mÄste ta ansvar för sin skolutveckling.

HuvudmÀnnen behöver inte stÀlla lokala utvecklingsbehov mot nationella statsbidragssatsningar.

R I K S R E V I S I O N E N 7

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Om huvudmÀnnen bedömer att personalförstÀrkningar Àr en prioriterad insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsÀttningar.

HuvudmÀnnen fÄr en i förvÀg faststÀlld bidragsram att förhÄlla sig till vilket ger förutsÀttningar för en mer lÄngsiktig planering och fokusering.

Den tid som huvudmÀnnen i dag avsÀtter för att bevaka olika statsbidrag, ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stÀllet lÀggas pÄ skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt systematiska uppföljningar och utvÀrderingar.

Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken pÄ bidrag inte heller relevanta i samma omfattning.

Rekommendationer

Riksrevisionens rekommendationer utgÄr frÄn principer som kÀnnetecknar ett ÀndamÄlsenligt system i form av transparens, enkelhet och tydlighet. Det skapar förutsÀttningar för ett lÄngsiktigt utvecklingsarbete och utgÄr frÄn lokala förutsÀttningar och behov. Sammanfattningsvis rekommenderar alltsÄ Riksrevisionen regeringen att:

ÖvervĂ€ga att ersĂ€tta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgĂ„r frĂ„n huvudmĂ€nnens behov. Vi föreslĂ„r att för Ă€ndamĂ„let avsatta medel fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrĂ„n elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsĂ€ttningar. HuvudmĂ€nnen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning.

SÀkerstÀlla att ett nationellt analysstöd finns tillgÀngligt för huvudmÀnnen. Ett sÄdant stöd ska kunna bistÄ huvudmÀn med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem. Det Àr viktigt att se till att ett sÄdant stöd Àr tillgÀngligt för samtliga huvudmÀn.

8 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning

”NĂ„gonstans sitter vi som huvudmĂ€n, mottagare för det hĂ€r flödet av olika typer av riktade statsbidrag. Man kan ofta gĂ„ in och titta pĂ„ ett av de riktade statsbidragen. Det Ă€r vĂ€llovligt, hyggligt underbyggt. DĂ€rför Ă€r det svĂ„rt att statsbidrag för statsbidrag kritiskt granska och sĂ€ga att det hĂ€r, eller det hĂ€r, Ă€r alldeles fel. Men helheten Ă€r inte vad den borde vara, ocksĂ„ vad det gör ute i vĂ„r verksamhet, med rektorerna – de har ansvar för den inre verksamheten, ska de prioritera statsbidrag eller behov pĂ„ skolan? ”

(Skolchef, stor kommunal huvudman)

1.1 Bakgrund

Staten styr kommuner och landsting1 pĂ„ flera olika sĂ€tt. Ett sĂ€tt Ă€r genom riktade2 statsbidrag – en form av sĂ„ kallad mjuk styrning som principiellt sett bygger pĂ„ frivillighet. Bidragen Ă€r knutna till specifika verksamheter eller insatser i kommuner eller landsting. I den hĂ€r granskningen behandlas systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmĂ€n, vilket Ă€ven inkluderar enskilda huvudmĂ€n3.

Riktade statsbidrag har anvÀnts i olika utstrÀckning under lÄng tid. I början av 1990-talet genomfördes en reform dÀr mÄnga av de dÄvarande riktade statsbidragen togs bort. Riksdag och regering ansÄg att ett system med generella bidrag stÀmde bÀttre överens med det kommunala sjÀlvstyret och att resurserna sannolikt skulle anvÀndas mer ÀndamÄlsenligt om kommuner och landsting hade hela ansvaret för den egna verksamheten. Dessutom hade bidragsfloran blivit svÄröverskÄdlig och krÄnglig. Inriktningen var att riktade statsbidrag skulle anvÀndas undantagsvis och vara tidsbegrÀnsade.4 Regeringen uttryckte ocksÄ att statliga medel inte borde ges till projekt som syftar till att utveckla och förnya

1HÀr inkluderas Àven regioner.

2Ibland anvÀnds termen specialdestinerade statsbidrag och ibland riktade statsbidrag för de bidrag som granskas i denna rapport. Riksrevisionen anvÀnder sig i rapporten av termen riktade statsbidrag.

3Med skolans huvudmÀn avses juridiska personer som driver skolor. Det finns flera sorters huvudmÀn men de vanligaste Àr kommunala och enskilda. En enskild huvudman Àr den som driver fristÄende skola, fritidshem eller förskola med tillstÄnd frÄn Skolinspektionen, alternativt kommunen. I denna granskning kommer vi att anvÀnda termen kommunal huvudman nÀr vi avser en representant för huvudmannen vilket kan vara sÄvÀl tjÀnstemÀn pÄ förvaltningen som politiker, alternativt enskild huvudman.

4Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetÄret 1992/93 m.m.; Finansutskottet, bet. 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, rskr. 1991/92:345.

R I K S R E V I S I O N E N 9

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

verksamhet vars utformning Àr den kommunala sektorns ansvar, och denna princip gÀller fortfarande.5

Skolan Ă€r en del av den kommunala sektorns ansvar. Som Riksrevisionen tidigare konstaterat började dock regeringen redan mot slutet av 1990-talet att Ă„ter komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolan i önskad riktning6. Ökningen av de riktade bidragen har skett successivt sedan dess genom enskilda beslut, oberoende av regering, och inte som resultat av en strategisk omorientering. SkolvĂ€sendet Ă€r det omrĂ„de som har flest riktade statsbidrag7, och de anvĂ€nds för att pĂ„verka kommunala och enskilda huvudmĂ€ns verksamhet inom omrĂ„den av stort nationellt intresse dĂ€r regeringen har identifierat brister. Utvecklingen visar pĂ„ den naturliga spĂ€nning som finns mellan principerna om kommunalt sjĂ€lvstyre Ă„ ena sidan, och skollagens krav om likvĂ€rdig utbildning pĂ„ nationell nivĂ„ Ă„ andra sidan8.

1.2 Motiv till granskning

Av de ca 240 miljarder kronor som finansierar skola och annan pedagogisk verksamhet utgör de riktade statsbidragen ca 6 procent.9 Enligt Skolverkets Ärsredovisning 2016 fattades över 16 000 beslut om riktade statsbidrag Är 2016, att jÀmföra med ca 3 800 Är 2012, till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag om 210 miljoner kronor. Under 2017 kommer Skolverket att hantera och fördela omkring 15 miljarder kronor i över 70 olika bidrag och transfereringar som regleras i mer Àn 50 förordningar samt i Skolverkets regleringsbrev.10 För 2018 har ytterligare tvÄ stora bidrag om sammanlagt

5Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillvÀxt; Finansutskottet, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

6Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sĂ€tt att styra mot en mer likvĂ€rdig skola? RiR 2014:25, 2014.

7Enligt SKL:s berĂ€kningar var antalet riktade bidrag till kommuner och landsting 2016 ca 140. Av dem rörde omkring 65 skolans omrĂ„de. DĂ„ ingĂ„r inte de bidrag som gĂ„r till andra organisationer. (Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv vĂ€lfĂ€rd”, DN debatt, Dagens Nyheter, 2017-10-12)

8Samma spĂ€nning kan noteras inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden, se Riksrevisionen, Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden – frivilligt att delta men svĂ„rt att tacka nej, RiR 2014:20, 2014; och Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning pĂ„ vĂ„rdomrĂ„det, RiR 2017:3, 2017.

9Kommunens huvudsakliga intÀkter bestÄr av kommunalskatt (70 procent), generella statsbidrag (14 procent) och övriga intÀkter (ca 11 procent). (SKL, SÄ mycket kostar skolan, hÀmtad 2017-08-31,

https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samycketkostarskolan.2 785.html). Andelen riktade statsbidrag i relation till intÀkterna varierar stort mellan sÄvÀl kommuner som enskilda huvudmÀn.

10Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020, 2017-02-28, dnr 2017:348.

10 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1,5 miljarder kronor aviserats.11 Det största riktade statsbidraget Àr maxtaxan, inklusive kvalitetshöjande insatser i förskolan, för vilket 3,5 miljarder kronor betalades ut Är 2016.

Det har lÀnge framförts kritik mot den stora mÀngden riktade statsbidrag inom skolomrÄdet. Riksdagens revisorer kritiserade redan 2002 den frekventa anvÀndningen och menade att det stora antalet bidrag innebar svÄrigheter för kommunerna att planera sin verksamhet12. Riksdagens revisorers granskning (vari statsbidragen endast utgjorde en liten del) Àr dock 15 Är gammal, och statsbidragslandskapet Àr i dag betydligt brokigare Àn 2002.

Riksrevisionen konstaterade 2014 att det inte Àr de huvudmÀn som behöver bidragen mest som söker dem i första hand, vilket gjort att bidragen snarare har förstÀrkt likvÀrdighetsproblemen i skolan i stÀllet för att motverka dem. Granskningen visade att skolor med lÄga kunskapsresultat i Ärskurs 9 generellt tog emot statsbidrag i mindre utstrÀckning Àn skolor med höga kunskapsresultat.13

Kritik har Àven kommit frÄn en mÀngd andra aktörer, bland annat Skolverket, Statskontoret, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), kommunala utbildningsförvaltningar samt utredningar och forskare.14 NÄgra av problemen med riktade statsbidrag som ofta lyfts fram Àr som följer:

De riktade bidragen bryter mot tanken om det kommunala sjÀlvstyret och kan försvÄra det kommunala ansvarsutkrÀvandet.

De riktade statsbidragen flyttar fokus frÄn helhet till delar av verksamheten.

11Prop. 2017/18:1, utgiftsomrÄde 16, s. 225, 241. Fullt uppbyggt ska det största av de tvÄ nya statsbidragen omfatta 6 miljarder kronor.

12Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – frĂ„n mĂ„lstyrning till uppsökande bidragsförmedling,

2001/02:1.

13Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 10, 15.

14Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar pĂ„ skolomrĂ„det, intern PM 2013-03-19, dnr. 2010:16, 2013; Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus pĂ„: Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014, 2015; Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Specialdestinerade statsbidrag – Ett sĂ€tt att styra mot en mer likvĂ€rdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12; Statskontoret, Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner och landsting, 2005:28, 2005; Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvĂ€rderas, 2007:17, 2007; Statskontoret, TĂ€nk efter före: om viss styrning i kommuner och landsting, 2011:22, 2011; Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk, 2015:16, 2015; Statskontoret, Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 3, ”En konsultrapport av Kontigo AB”, 2016; SKL, FĂ€rre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner, skrivelse till Finansdepartementet, Ă€rendenr: 16/02375, 2016; Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till Gustav Fridolin frĂ„n ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat; Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsomrĂ„det, skrivelse frĂ„n 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03; Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, ESO 2010:5, 2010; SOU 2014:5, Staten fĂ„r inte abdikera; SOU 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvĂ€rdighet, slutbetĂ€nkande av 2015 Ă„rs skolkommission.

R I K S R E V I S I O N E N 11

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

De riktade bidragen orsakar en oförutsÀgbar och ryckig styrning, och deras temporÀra natur gör att effekten, om den uppstÄr, oftast blir kortvarig.

Bidragen Àr för mÄnga och för smÄ för att kunna ge nÄgon effekt.

De riktade bidragen ger undantrÀngningseffekter i form av att huvudmÀnnen prioriterar den statliga satsningen snarare Àn satsningar som de sjÀlva definierat behov av.

Vissa riktade statsbidrag upplevs som orÀttvisa dÄ en huvudman som gjort ett bra jobb straffas genom att inte vara tillgÀnglig för bidrag medan de som inte bedrivit ett bra utvecklingsarbete belönas.

Ansökan och framför allt uppföljningen anses ibland vara oproportionerligt krÄnglig och tidskrÀvande.

Uppföljningen Àr inriktad pÄ genomförandet i stÀllet för effekten.

Det Àr svÄrt för mindre kommuner att delta, och de mindre huvudmÀnnen Àr underrepresenterade.

Enskilda huvudmÀn Àr underrepresenterade.

OvanstÄende kritik mot de riktade statsbidragen gör det befogat att ifrÄgasÀtta om nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktÀriseras av hög effektivitet och god hushÄllning med statens medel samt överensstÀmmer med riksdag och regerings intention att inte styra sÄdant som Àr den kommunala sektorns ansvar.

Regeringen Àr vÀl medveten om problematiken med statsbidrag och har i flera sammanhang meddelat att den har för avsikt att minska bidragsfloran, inte minst inom skolomrÄdet15. I budgetpropositionen 2017 understryks att generella bidrag bör vara utgÄngspunkten nÀr staten förmedlar pengar till kommunerna men att det inom skolvÀsendet finns behov av riktade statsbidrag. Ambitionen Àr alltsÄ att pÄ sikt minska antal statsbidrag, i huvudsak genom tillskott till kommunernas generella statsbidrag.16 Trots detta har antalet riktade statsbidrag fortsatt att öka och nya satsningar presenteras kontinuerligt. Riksrevisionens rapport kan bidra med ökad kunskap om systemet med riktade statsbidrag och dÀrmed fungera som underlag inför den översyn av statsbidragen som Skolkommissionen rekommenderat regeringen att göra17.

15Se till exempel Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ”SĂ„ ska detaljstyrningen i vĂ€lfĂ€rdssystemenen minska”, DN debatt, Dagens Nyheter, 2016-02-08.

16Prop. 2016/17:1, utgiftsomrĂ„de 16, Utbildning och forskning, s. 201–202.

17Prop. 2017/18:1, utgiftsomrÄde 16, Utbildning och forskning, s. 192.

12 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1.3 Syfte och frÄgestÀllningar

Granskningens syfte Àr att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmÀn Àr ÀndamÄlsenligt.

Följande frÄgor har vÀglett Riksrevisionens granskning:

1.Fungerar systemet med riktade statsbidrag vÀl för att stödja huvudmÀnnens arbete med skolutveckling?

2.Finns mer ÀndamÄlsenliga sÀtt att göra detta givet de medel som i dag anvÀnds?

GranskningsfrÄgorna har operationaliserats i följande undersökningsfrÄgor:

Hur skiljer det sig Ät mellan huvudmÀn hur de söker och anvÀnder sig av statsbidragen?

Hur bedömer huvudmÀnnen att de riktade statsbidragen pÄverkar dem i deras skolutveckling?

1.4 Bedömningsgrunder

1.4.1 UtgÄngspunkter

Enligt regeringsformen 1 kap. 6 § styr regeringen riket och Àr ansvarig inför riksdagen. Detta innebÀr att regeringen har ett ansvar för att styrningen fungerar pÄ ett tillfredsstÀllande sÀtt, och det Àr en av vÄra utgÄngspunkter i granskningen. En annan övergripande utgÄngspunkt för granskningen Àr budgetlagens krav pÄ hög effektivitet och god hushÄllning med statens medel18. Ansvaret att styra riket pÄ ett tillfredsstÀllande vis medför enligt Riksrevisionen att regeringen kan behöva agera om den nÄs av signaler om att en viss styrmodell inte fungerar. God hushÄllning med statens medel föreligger enligt budgetlagen nÀr onödiga utgifter inte förekommer och verksamheten bedrivs med hög effektivitet. Riksrevisionen tolkar detta som att satsade medel, i detta sammanhang riktade statsbidrag till skolvÀsendet, ska ge högsta möjliga effekt i form av ökad mÄluppfyllelse i skolorna.

Regeringen slĂ„r fast att mĂ„let för verksamhetsomrĂ„det skola Ă€r en utbildning av hög och likvĂ€rdig kvalitet dĂ€r alla ges förutsĂ€ttningar att uppnĂ„ de nationella mĂ„len19. Sverige riksdag har tagit beslut om att skolan inte ska styras med hjĂ€lp av bidrag, utan kommuner – och sedermera Ă€ven enskilda huvudmĂ€n – ska ges det fulla ansvaret för verksamheten, som styrs med hjĂ€lp av mĂ„l. Riksdag och regering

18Budgetlagen (2011:203), 1 kap. 3 §.

19Prop. 2017/18:1, utgiftsomrÄde 16, Utbildning och forskning, s. 85.

R I K S R E V I S I O N E N 13

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

faststĂ€ller mĂ„len för skolan, och varje huvudman utformar sin verksamhet efter de lokala förutsĂ€ttningar som rĂ„der dĂ€r de verkar, sĂ„ att alla elever fĂ„r sĂ„dana förutsĂ€ttningar att de kan utvecklas sĂ„ lĂ„ngt som möjligt.20 Nationella utvecklingsinsatser – vilket inkluderar riktade statsbidrag – ska anvĂ€ndas för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och information om verksamhetsomrĂ„den.21 NĂ„gra av de riktade statsbidragen kan anses vara just utvecklingsinsatser, till exempel vissa fortbildningsinsatser, men mĂ„nga kan det inte. Samtidigt framgĂ„r av skollagen att varje huvudman inom ramen för ordinarie verksamhet har ett ansvar för sĂ„vĂ€l kompetensutveckling av personalen som att ”systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen”22. Finansutskottet uttryckte i ett betĂ€nkande Ă„r 2004 att stabila förutsĂ€ttningar och rimliga planeringshorisonter Ă€r avgörande för en effektiv och framtidsinriktad utveckling av de kommunala verksamheterna.23

Riksrevisionen har inte funnit styrdokument som tar upp nĂ„gon sammantagen avsikt med de riktade statsbidragen – utöver varje enskilt statsbidrags specifika mĂ„l. Flera dokument slĂ„r fast att styrningen av skolan ska ske med andra medel Ă€n med bidrag. I budgetpropositionen för Ă„r 2017 görs bedömningen att Skolverkets arbete med utvecklingsinsatser, inklusive riktade statsbidrag, bidrar till en bĂ€ttre skola i Sverige24. Skolverket anger pĂ„ sin hemsida att ”syftet med alla bidragen Ă€r att ge barn och elever bĂ€ttre förutsĂ€ttningar för att lĂ€ra sig och nĂ„ mĂ„len”.25 Det Ă€r sĂ„ledes svĂ„rt att slĂ„ fast nĂ„gra konkreta bedömningsgrunder med hjĂ€lp av avsikter explicit formulerade av riksdagen. Riksrevisionen tar dĂ€rför avstamp i regeringsformen och budgetlagen och ser det som underförstĂ„tt att avsikten med de riktade statsbidragen Ă€r att bistĂ„ huvudmĂ€nnen i de insatser för skolutveckling som de behöver men inte sjĂ€lva prioriterar.

1.4.2 Riksrevisionens operationalisering

Med skolutveckling avses i granskningen huvudmÀnnens arbete med att förbÀttra mÄluppfyllelsen i skolans verksamhet.26 Med mÄluppfyllelse menar vi hÀr inte enskilda statsbidrags mÄluppfyllelse, till exempel om statsbidraget för lovskola

20Skollagen (2010:800), 1 kap. 4 §.

21Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter, s. 31.

22Skollagen (2010:800), 2 kap. 34 § och 4 kap. 3 §.

23Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushÄllning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105), s. 23.

24Prop. 2016/17:1, utgiftsomrÄde 16, s. 115.

25Skolverket, hÀmtad 2017-09-06, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag.

26Se Ă€ven Skolverkets definition: ”Skolutveckling Ă€r en stĂ€ndigt pĂ„gĂ„ende lokal förnyelseprocess utan slutdatum som har till yttersta syfte att varje elev eller barn ska utvecklas sĂ„ lĂ„ngt som möjligt i förhĂ„llande till de nationella mĂ„len och kunskapskraven.” (Skolverket, 2015, s. 9)

14 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

medför att fler elever fÄr tillgÄng till lovskola, och fler elever dÀrigenom blir behöriga till nationellt program pÄ gymnasiet. Vi avser i stÀllet om de riktade statsbidragen sammantaget bidrar till en högre nationell mÄluppfyllelse. De nationella mÄlen Àr de som Äterfinns i skollag och lÀroplaner, exempelvis att alla elever utvecklas sÄ lÄngt som möjligt27. Fokus för granskningen Àr dock inte sjÀlva mÄluppfyllelsen utan om statsbidragen som system för statens styrning av skolan Àr ÀndamÄlsenliga som instrument för att nÄ ökad mÄluppfyllelse.

Ett ÀndamÄlsenligt system innebÀr att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nÄ de nationella mÄlen. Vid en bedömning av om systemet med riktade statsbidrag Àr ÀndamÄlsenligt utgÄr Riksrevisionen frÄn att den skolutveckling som ska stimuleras med hjÀlp av statsbidragen avser sÄdan typ av aktiviteter som huvudmannen Àr i behov av. Ett ÀndamÄlsenligt system utgÄr alltsÄ frÄn lokala förutsÀttningar och behov. Riksrevisionen menar vidare att ett ÀndamÄlsenligt system prÀglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsÀttningar för ett lÄngsiktigt utvecklingsarbete. Som huvudsakligt underlag för bedömningen av systemets ÀndamÄlsenlighet har vi genomfört intervjuer med kommunala och enskilda huvudmÀn kring deras syn pÄ de riktade statsbidragen. I avsnittet nedan redogör vi för granskningens metod och genomförande.

1.5 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts med hjÀlp av flera datainsamlingsmetoder. Metoderna har valts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara revisionsfrÄgorna. Datainsamlingen genomfördes mellan januari och september 2017. Nedan beskrivs metod och genomförande översiktligt. En mer utförlig beskrivning Äterfinns i bilaga 1 som finns tillgÀnglig elektroniskt.

Det huvudsakliga underlaget i denna granskning bestÄr alltsÄ av intervjumaterial. Vi har intervjuat kommunala huvudmÀn i 16 kommuner och fem enskilda huvudmÀn. Urvalet av kommunerna gjordes strategiskt för att fÄ en spridning med avseende pÄ antal beviljade statsbidrag, kommunstorlek, kommuntyp och geografisk placering. I kommunerna har vi Àven strÀvat efter en spridning av de intervjuade och har utöver skolchefer/motsvarande Àven intervjuat ordföranden för utbildningsnÀmnden, kommundirektörer, kommunalrÄd och rektorer. DÀrutöver har vi intervjuat arbetsmarknadens parter inom skolomrÄdet samt en

27De nationella mÄlen Àr mÄnga och Äterfinns framförallt i skollagen och lÀroplanerna. Skollagen (2010:800); Skolverket, LÀroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 (reviderad 2016); Skolverket, LÀroplan, examensmÄl och gymnasiegemensamma Àmnen för gymnasieskola 2011. Se Àven Skolverket, MÄl, krav och riktlinjer, hÀmtad 2017-10-12, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20och%20riktlinjer.pdf.

R I K S R E V I S I O N E N 15

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

branschorganisation. Sammanlagt har 44 intervjuer genomförts utöver de samtal som har förts med tjÀnstemÀn vid Utbildningsdepartementet och Skolverket. I underlag a, som finns tillgÀngligt elektroniskt, Äterfinns en förteckning över alla intervjuer.

MÄnga av de tidigare studier som gjorts pÄ riktade statsbidrag har fokuserat pÄ de kommunala huvudmÀnnen. För att komplettera dessa genomfördes en enkÀtundersökning riktad till samtliga enskilda huvudmÀn, se underlag b. EnkÀtsvaren har bidragit till ökad kunskap kring enskilda huvudmÀns syn pÄ statsbidrag och kopplingen till skolutveckling.28

Med hjÀlp av registerdata frÄn Skolverket har vi ocksÄ genomfört analyser för att se pÄ fördelningen av bidrag över kommunstorlek, samt om de enskilda huvudmÀnnen tar del av riktade statsbidrag i samma omfattning som kommunala huvudmÀn.

DÀrutöver har vi bedrivit dokumentstudier. Vi har gÄtt igenom statliga utredningar, myndighets- och forskarrapporter inom omrÄdet, samt propositioner och bidragsförordningar, för att inhÀmta sÄ mycket kunskap som möjligt om frÄgan vi studerar. I litteraturöversikten, som Äterfinns i underlag c, tas de viktigaste rapporterna och utredningarna upp.

FöretrÀdare för Utbildningsdepartementet och Skolverket har fÄtt tillfÀlle att faktagranska rapporten. Docent Henrik Jordahl, Institutet för nÀringslivsforskning, och Gunnar Iselau, f.d. undervisningsrÄd vid Skolverket, har varit referenspersoner för granskningen.

1.6 Granskningens omfattning och avgrÀnsningar

I granskningen har vi studerat systemet med de riktade sÄ kallade stimulansbidragen till skolans huvudmÀn. Detta innebÀr att vi inte inkluderar de sÄ kallade ersÀttningsbidragen, det vill sÀga bidrag som Àr transfereringar till huvudmÀn för sÄdant som ska utföras av huvudmannen men bekostas av staten.29 ErsÀttningsbidragen stÄr för enbart nÄgra procent av de medel som gÄr ut som riktade statsbidrag. Stimulansbidragen Àr av mer tillfÀllig karaktÀr och syftar till att pÄverka huvudmÀnnens prioriteringar och stimulera skolutveckling.30 Exempel pÄ stimulansbidrag Àr maxtaxan i förskolan, lÀrarlyften, lÄgstadiesatsningen och bidrag till höjda lÀrarlöner.

28EnkÀten hade en svarsfrekvens pÄ 44 procent, se vidare metodbilagan (bilaga 1).

29Exempel pÄ ersÀttningsbidrag Àr sÀrskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial utbildning för elever med funktionsnedsÀttning, verksamhetsstöd för riksrekryterande utbildning och bidrag till svensk utbildning i utlandet.

30Statskontoret, 2011:22; Utbildningsutskottet, 2015/16:UbU1, bilaga 5, s. 207–208.

16 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Granskningen fokuserar pÄ riktade bidrag som administreras och utbetalas av Skolverket, vilket innebÀr att vi till exempel inte inkluderar bidraget för upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem som administreras av Boverket. Vi inkluderar inte heller de bidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), eller eventuellt ytterligare bidrag som finns att söka frÄn andra instanser. Det ingÄr inte i granskningen att undersöka hur Skolverket sköter administrationen av bidragen.

Granskningen fokuserar pÄ riktade stimulansbidrag till skolvÀsendet31, exklusive förskolan. Kommunala och enskilda huvudmÀn Àr de vanligast förekommande mottagarna av statsbidrag, men en del andra mottagare förekommer ocksÄ. Fokus i denna granskning Àr pÄ de statsbidrag som har huvudmÀn som mottagare.

Granskningen ser inte pÄ effektiviteten i enskilda statsbidrag utan om systemet som sÄdant Àr ÀndamÄlsenligt. Riksrevisionen tar inte stÀllning till om det Àr rÀtt sorts satsningar i frÄga om inriktning.

Granskningen avser ingen specificerad tidsperiod. Vid vÄra intervjuer har samtalen oftast rört sig om nulÀget. EnkÀten har avsett Är 2016 och 2017, och dataanalyserna Är 2016.

Med en liten kommun avser vi i granskningen en kommun med fÀrre Àn 10 000 invÄnare och med en stor kommun avser vi en kommun med fler Àn 35 000 invÄnare. Det motsvarar den 25:e och 75:e percentilen storleksmÀssigt. Kommunerna dÀremellan kallar vi medelstora kommuner.

Granskningsobjekt i granskningen Àr regeringen.

1.7 Disposition

I kapitel 2 ges en beskrivning av de riktade statsbidrag som granskningen fokuserar pÄ. Kapitel 3 analyserar den empiri vi samlat in och kapitel 4 diskuterar och summerar vÄra slutsatser.

31 För en definition av skolvÀsendet, se skollagen (2010:800), 1 kap. 1 §.

R I K S R E V I S I O N E N 17

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

2 Riktade statsbidrag till skolan

I detta avsnitt beskriver vi vilken typ av riktade statsbidrag som finns, hur de hanteras och fördelas och hur ansökningsförfarandet gÄr till pÄ en övergripande nivÄ. Vi ger Àven en kort beskrivning av hur huvudmÀnnen kan skilja sig Ät. Syftet Àr att fÄ en grundlÀggande förstÄelse för bidragen och deras konstruktion innan vi gÄr vidare till sjÀlva analysen.

2.1 Dagens system – ett brokigt landskap av bidrag

Under Ă„r 2017 hanterar Skolverket enligt sitt budgetunderlag över 70 olika bidrag och transfereringar32. Enligt Skolverkets Ă„rsredovisning 2016 fattades 16 381 beslut om riktade statsbidrag Ă„r 2016, att jĂ€mföra med 3 849 Ă„r 2012. Det Ă€r förvĂ„nansvĂ€rt svĂ„rt att fĂ„ en exakt siffra pĂ„ hur mĂ„nga statsbidrag som faktiskt existerar – det florerar olika antal i olika skrivelser och tabeller och frĂ„n olika avsĂ€ndare. Enligt Skolverkets budgetunderlag för 2017–201933 hanterade och fördelade myndigheten över 60 olika bidrag under 2016, men i ett annat dokument frĂ„n Skolverket anges 84 olika bidrag och transfereringar för Ă„r 2016, och dĂ„ saknas Ă€ndĂ„ Ă„tminstone fem bidrag34. Även i skrivelser och rapporter frĂ„n SKL och Statskontoret anges antal statsbidrag för skolomrĂ„det som inte helt stĂ€mmer överens med Skolverkets egna uppgifter.35

Det kan finnas flera skĂ€l till varför det Ă€r sĂ„ svĂ„rt att fĂ„ en exakt och med andra kĂ€llor överensstĂ€mmande siffra pĂ„ antalet statsbidrag. En anledning Ă€r att ersĂ€ttningsbidragen ibland inkluderas, ibland inte. En annan anledning Ă€r att berĂ€kningen ibland inkluderar statsbidrag som avser andra mottagare Ă€n skolans huvudmĂ€n, och ibland inte. DĂ€rutöver kan en satsning ibland innehĂ„lla tvĂ„ olika bidrag, till exempel finns tvĂ„ poster inom lĂ€slyftet – ett handledarstöd och ett huvudmannastöd. Tabell 1 visar de bidrag som Riksrevisionen bedömer vara stimulansbidrag riktade till enskilda och kommunala huvudmĂ€n för grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning, under Ă„r 201636. I de fall en satsning har flera bidrag knutna till sig, som till exempel lĂ€slyftet, har vi rĂ€knat det som ett bidrag. Vi har Ă€ven rĂ€knat lĂ„gstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som ett bidrag dĂ„ de lyder under samma förordning och ligger under samma projekt i dataunderlaget

32Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020, s. 8.

33Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019, s. 11.

34SammanstĂ€llning STB 201101–201610, underlag frĂ„n Skolverket.

35SKL, 2016; Statskontoret, 2016:24.

36Exkluderade bidrag Àr ersÀttningsbidrag, maxtaxan och statsbidraget för mindre barngrupper i förskolan, samt alla bidrag som riktar sig till andra mottagare Àn skolans huvudmÀn i Sverige.

18 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

frÄn Skolverket. Med dessa bearbetningar uppgÄr antalet statsbidrag till 34. Vi har utgÄtt frÄn data som levererats frÄn Skolverket över utbetalda bidrag 2016.

Tabell 1 Riktade stimulansbidrag, utbetalade till enskilda och kommunala huvudmÀn Är 2016, för verksamhet i grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

Namn pÄ statsbidrag   Belopp i kr MÄlgrupp TillgÀngligt för
        enskilda och/eller
        kommunala
        huvudmÀn
         
Statsbidrag för lÄgstadie- och 1 563 488 208 Förskoleklass till Enskilda
fritidshemssatsningen     Äk 3 Kommunala
         
Statsbidrag för lÀrarlönelyftet 1 363 578 760 Alla utom vux Enskilda
        Kommunala
         
Statsbidrag för karriÀrtjÀnster 1 212 111 927 Alla utom förskolan Enskilda
        Kommunala
         
Statsbidrag för yrkesvux 850 549 451 Vux Kommunala
         
Statsbidrag för gymnasial 449 179 648 Gymnasiet Enskilda
lÀrlingsutbildning       Kommunala
         
Statsbidrag för lÀxhjÀlp37 348 308 100 Alla utom förskolan Enskilda
      och vux  
        Kommunala
         
Statsbidrag för lÀrlingsutbildning 132 429 079 Vux Kommunala
för vuxna        
         
Statsbidrag för personal- 121 231 493 Alla utom vux Enskilda
förstÀrkning inom elevhÀlsan &       Kommunala
specialpedagogik        
         
Statsbidrag för lovskola 98 576 436 Alla utom förskolan Enskilda
      och vux Kommunala
         
Statsbidrag för omsorg pÄ 78 237 246 Förskola och Kommunala
kvÀllar, nÀtter och helger     fritidshem  
         
Statsbidrag till utbildningsplatser 69 725 860 Vux Kommunala
för arbetslösa ungdomar        
         
Statsbidrag för ökad under- 67 088 000 Grundskolan Enskilda
visningstid för nyanlÀnda elever       Kommunala
         
         

37I detta statsbidrag ingÄr en del organisationer som mottagare, dvs. utöver kommunala och enskilda huvudmÀn.

R I K S R E V I S I O N E N 19

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Namn pÄ statsbidrag Belopp i kr MÄlgrupp TillgÀngligt för
        enskilda och/eller
        kommunala
        huvudmÀn
       
Statsbidrag för 65 416 247 Vux Kommunala
yrkesförarutbildning      
       
Statsbidrag för lÀslyftet 56 123 869 Alla utom vux Enskilda
        Kommunala
       
Statsbidrag för 53 568 042 Vux Enskilda
behörighetsgivande utbildning av     Kommunala
yrkeslÀrare      
       
Statsbidrag för utbildning för 49 999 878 Alla Kommunala
barn som vistas i landet utan      
tillstÄnd      
       
Statsbidrag för utvecklingen av 48 711 510 Gymnasiet Enskilda
det arbetsplatsförlagda arbetet     Kommunala
       
Statsbidrag för ett fjÀrde tekniskt 44 280 926 Gymnasiet Enskilda
Är       Kommunala
       
Statsbidrag för hÀlsofrÀmjande 42 354 266 Alla utom förskolan Enskilda
skolutveckling   och vux Kommunala
       
Statsbidrag för utbildning som 34 634 133 Vux Kommunala
kombineras med trainee      
       
Statsbidrag för matematiklyftet 29 645 279 Alla utom förskola Enskilda
        Kommunala
       
Statsbidrag för kostnader för 24 923 650 Alla Kommunala
samordnare – nyanlĂ€nda      
       
Statsbidrag för yrkesintroduktion 24 853 040 Gymnasiet Enskilda
        Kommunala
       
Statsbidrag för att frÀmja 20 935 726 Gymnasiet Kommunala
lÀrlingsutbildning      
       
Statsbidrag för att utveckla sfi 20 400 000 Sfi Sfi-anordnare
       
Statsbidrag för lÀrarlyftet 18 005 000 Alla utom förskolan Enskilda
        Kommunala
       
Samverkan för bÀsta skola 17 408 161 Alla utom vux Enskilda
        Kommunala
         
20 R I K S R E V I S I O N E N      

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Namn pÄ statsbidrag Belopp i kr MÄlgrupp TillgÀngligt för
      enskilda och/eller
      kommunala
      huvudmÀn
       
Statsbidrag för 14 515 571 Alla utom förskolan Enskilda
personalförstÀrkning i   och vux Kommunala
skolbibliotek      
       
Statsbidrag för 11 743 977 Gymnasiet Enskilda
kompetensutveckling av lÀrare i   Vux Kommunala
yrkesÀmnen      
       
Statsbidrag för entreprenörskap i 6 923 665 Alla Kommunala
skolan – huvudmĂ€n      
       
Statsbidrag specialpedagogik för 6 763 350 Grundskolan Enskilda
lÀrande     Kommunala
       
Naturvetenskaps- och 2 000 405 Alla Enskilda
tekniksatsningen     Kommunala
       
Statsbidrag till skolledare och 1 719 436 Alla utom förskolan Enskilda
extra karriÀrtjÀnster   och vux Kommunala
       
Statsbidrag för lÀrare i nationellt 1 625 000 Alla Enskilda
minoritetssprÄk     Kommunala
       

KÀlla: SammanstÀlld av Riksrevisionen med hjÀlp av data frÄn Skolverket.

Bidragens inriktning varierar – det finns till exempel mĂ„nga bidrag för personalförstĂ€rkningar av olika slag, men ocksĂ„ mĂ„nga som rör kompetensutvecklingsinsatser. DĂ€rutöver finns en del bidrag mer inriktade pĂ„ specifika satsningar, till exempel lovskola och lĂ€xlĂ€sning.

Statsbidragen beskrivs av Utbildningsdepartementet som ett verktyg för att förverkliga regeringens idéer om vilka insatser skolan behöver för att nÄ mÄlen38. Vid de flesta beslut om en statsbidragssatsning beslutar regeringen om en förordning som anger bidragets syfte, villkor och vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att kunna beviljas bidraget. Förordningen anger inriktningen pÄ bidraget, det vill sÀga om det rör personalförstÀrkningar och vilket slag i sÄ fall, eller andra insatser. Regeringen för en dialog med Skolverket inför beslutet, men det varierar i vilken grad Skolverket Àr involverat i det förberedande arbetet. Skolverket har uttryckt önskemÄl om en djupare dialog i samband med utformningen och en i högre grad gemensam samverkan nÀr bidragen ska utformas. I enlighet med respektive bidragsförordning meddelar Skolverket ibland

38 Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

R I K S R E V I S I O N E N 21

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

sÄ kallade verkstÀllighetsföreskrifter som rör handlÀggning och formalia av varje statsbidrag. Föreskrifterna kan ocksÄ ange vilka kostnader respektive bidrag kan tÀcka.39

2.2Ett fÄtal bidrag stÄr för större delen av de utbetalade medlen

Det Ă€r stor variation vad gĂ€ller hur mycket medel som fördelas med varje enskilt statsbidrag. I nedanstĂ„ende diagram (diagram 1) framgĂ„r storleksordningen pĂ„ de största bidragen i förhĂ„llande till varandra Ă„r 2016. Eftersom det finns mĂ„nga bidrag Ă€r det svĂ„rt att urskilja de mindre frĂ„n varandra – cirkeldiagrammet bestĂ„r av 34 olika bidrag (det vill sĂ€ga samma som i tabell 1). Diagrammet nedan visar att de 5 största bidragen till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning stĂ„r för mer Ă€n 75 procent av medelstilldelningen, medan 29 olika bidrag ryms i resterande knappt 25 procent av medlen. Noterbart Ă€r att frĂ„n och med 2017 kommer bidraget för lĂ€rarlönelyftet att vara ungefĂ€r dubbelt sĂ„ stort eftersom det bara var en halvĂ„rseffekt under 2016.

Diagram 1 De största stimulansbidragen 2016

LĂ„gstadie- och fritidshemssatsningen

LÀrarlönelyftet

KarriÀrtjÀnster

Yrkesvux

Gymnasial lÀrlingsutbildning

KÀlla: Riksrevisionens bearbetning av data frÄn Skolverket. Se tidigare angivna avgrÀnsningar gÀllande vilka statsbidrag som inkluderats.

39 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 37, och samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.
22 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.3 Stora skillnader mellan huvudmÀnnen

Som illustrerats ovan skiljer sig de olika bidragen Ă„t avsevĂ€rt vad gĂ€ller sĂ„vĂ€l typ som storlek. Även huvudmĂ€nnen som kan söka de hĂ€r aktuella statsbidragen skiljer sig Ă„t vĂ€sentligt. En första indelning gĂ€ller om huvudmannen Ă€r kommunal eller enskild. Det finns 290 kommunala huvudmĂ€n, drygt 700 enskilda huvudmĂ€n, tvĂ„ statliga huvudmĂ€n (Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten), samt nĂ„gra landstingskommunala huvudmĂ€n som driver gymnasieskolor. De kommunala huvudmĂ€nnen har ansvar för att bedriva skolverksamhet i sin kommun40. Samtliga kommuner i Sverige har förskoleklass och grundskola men ett antal kommuner saknar gymnasieskola. Ett trettiotal mindre kommuner har gĂ„tt samman med nĂ€rliggande kommuner i sammanlagt elva olika gymnasieförbund för att kunna erbjuda gymnasieskola.

Den största kommunen Stockholm har ungefĂ€r 87 500 elever i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola (Ă„r 2016), exklusive vuxenutbildning. Den minsta kommunala huvudmannen (Ă„r 2016) Ă€r Överkalix med sammanlagt 260 elever i nĂ€mnda skolformer, dĂ€refter kommer Bjurholm med sammanlagt 276 elever i förskoleklass och grundskola, dock ingen gymnasieskola.

De allra flesta enskilda huvudmĂ€n driver bara en skola. Ett fĂ„tal huvudmĂ€n Ă€r stora företag som Ă€r huvudman för ett antal skolenheter med mĂ„nga tusen elever sammanlagt. År 2016 fanns det 17 enskilda huvudmĂ€n med fĂ€rre Ă€n tio elever i grundskolan, och tvĂ„ enskilda huvudmĂ€n med fĂ€rre Ă€n tio elever i gymnasiet. Det finns ungefĂ€r 450 enskilda huvudmĂ€n med fĂ€rre elever i grundskolan Ă€n den minsta kommunala huvudmannen. Den största enskilda huvudmannen Ă€r Internationella engelska skolan med lite drygt 20 000 elever i grundskolan plus ca 800 i gymnasiet. DĂ€refter kommer nĂ„gra enskilda huvudmĂ€n med drygt 10 000 elever i grundskolan. De största enskilda huvudmĂ€nnen inom gymnasieutbildningen har lite drygt 5 000 elever var.

Förutom stora skillnader i elevantalet skiljer sig de enskilda skolorna Ät vad gÀller Àgandeform. NÄgra huvudmÀn Àr stora skolföretag medan andra Àr smÄ icke vinstdrivande ideella föreningar, förÀldrakooperativ eller smÄ aktiebolag dÀr VD Àr bÄde huvudÀgare och rektor. DÀrutöver kan de enskilda huvudmÀnnen skilja sig Ät vad gÀller inriktning, till exempel olika konfessionella eller pedagogiska inriktningar.

40För kommunala huvudmÀn har kommunfullmÀktige enligt skollagen det yttersta huvudmannaansvaret. Enligt skollag och kommunallag ska kommunfullmÀktige utse en nÀmnd för att fullgöra de statliga uppdragen för skolverksamheten. Som Skolverket konstaterar i en PM har begreppet huvudman i praktiken kommit att förstÄs som nÀmndens tjÀnstemÀn (Skolverket 2013, s. 12).

R I K S R E V I S I O N E N 23

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Alla kommunala huvudmÀn har Ätminstone nÄgra riktade statsbidrag. Drygt 50 enskilda huvudmÀn har inte ett enda riktat statsbidrag.41

2.4 Hur söks bidragen?

Besluten om vilka statsbidrag som ska sökas tas i allmÀnhet pÄ tjÀnstemannanivÄ i kommunerna. NÀr det gÀller större satsningar, satsningar som krÀver ett riktningsbeslut och satsningar som krÀver egenfinansiering stÀms frÄgan oftast av med den politiska nÀmnden. Hos de enskilda huvudmÀnnen Àr det vanligen nÄgon i ledningsposition som söker bidragen. I smÄ fristÄende skolor Àr det vanligt att det Àr rektor som ansvarar för att söka bidragen.

Mellan 30 och 40 procent av statsbidragen kan vid tiden för denna granskning sökas digitalt i Skolverkets E-tjĂ€nster för statsbidrag. Oftast Ă€r gĂ„ngen sĂ„dan att huvudmannen först gör en ansökan om bidraget, en fas som krĂ€ver varierande arbetsinsats – vissa bidrag Ă€r okomplicerade att söka och vissa krĂ€ver mer vad gĂ€ller exempelvis insamlande av personuppgifter. I vĂ„r granskning har det framgĂ„tt att det inte Ă€r sĂ„ att mindre bidrag krĂ€ver en mindre arbetsinsats i frĂ„ga om ansökningsförfarande, uppföljning och avrapportering Ă€n de större. Om huvudmannen fĂ„r ett positivt beslut ska mĂ„nga bidrag Ă€ven rekvireras före ett specifikt datum. Andra bidrag betalas ut pĂ„ basis av en beviljad ansökan enbart, det vill sĂ€ga utan rekvisition. DĂ€refter ska bidraget eventuellt fördelas inom huvudmannens verksamhet och sĂ„ smĂ„ningom ska en uppföljning skickas in till Skolverket. Att vissa bidrag ska rekvireras men andra inte Ă€r nĂ„got som oftast beslutas av regeringen och regleras i förordningen för respektive statsbidrag.

Som illustrerats i detta kapitel finns mÄnga statsbidrag av varierande slag att söka för skolans huvudmÀn, samt en stor variation vad gÀller hur huvudmÀnnen ser ut. För den fortsatta analysen Àr det viktigt med en förstÄelse för huvudmÀnnens olikheter och varierande förutsÀttningar eftersom det pÄverkar möjligheterna att ta del av de riktade statsbidragen.

Vi kommer nu att gÄ vidare och besvara revisionsfrÄgorna med hjÀlp av det empiriska material vi samlat in, det vill sÀga intervjusvar, enkÀtsvar och registerdata.

41 Egna berÀkningar pÄ registerdata frÄn Skolverket.
24 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3 Analys

Syftet med granskningen Àr att bedöma om systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmÀn Àr ÀndamÄlsenligt. I följande kapitel analyserar vi detta med hjÀlp av de frÄgor som formulerats för att operationalisera revisionsfrÄgorna. De citat som Äterfinns i texten har valts ut för att de illustrerar och förtydligar de aspekter som beskrivs i aktuellt stycke. Citaten kommer frÄn vÄra intervjuer och enkÀtens fritextsvar.

3.1Hur skiljer det sig Ät mellan huvudmÀn hur de anvÀnder sig av statsbidragen?

Detta avsnitt tar upp hur det kan variera mellan olika huvudmÀn hur de anvÀnder sig av de riktade statsbidragen. Vi har tyvÀrr inte haft tillgÄng till data över vilka bidrag som huvudmÀnnen sökt och kan dÀrför bara diskutera utifrÄn vilka huvudmÀn som beviljats och fÄtt bidrag.

3.1.1 Större kommuner fÄr fler bidrag

Som framgick av tabell 1 finns det en stor mÀngd statsbidrag. De varierar bÄde med avseende pÄ storlek, inriktning och konstruktion. Det har tidigare konstaterats av sÄvÀl Riksrevisionen som Skolverket att de större kommunerna fÄr bidrag i högre utstrÀckning Àn de mindre42. I diagram 2 framgÄr hur mÄnga statsbidrag43 de kommunala huvudmÀnnen nyttjade under 2016 fördelat utifrÄn kommunstorlek.44

42Skolverket, 2015; Riksrevisionen, RiR 2014:25.

43Riktade stimulansbidrag till grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning, enligt tidigare definition.

44Vissa kommuner arbetar gemensamt med nÀrliggande kommuner kring gymnasieskolan i olika former av gymnasieförbund. Om ett förbund har fÄtt bidrag för exempelvis tre satsningar för gymnasieskolan har samtliga kommuner i förbundet fÄtt sig tre bidrag medrÀknade. Det Àr inte helt uppenbart hur de gemensamma gymnasiebidragen ska hanteras i statistiken, men det medför ingen vÀsentlig skillnad pÄ diagrammet om de utesluts.

R I K S R E V I S I O N E N 25

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Diagram 2 Antal utbetalade statsbidrag under 2016 per kommunal huvudman

Antal statsbidrag 30

25

20

15

10

5

0

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000
          Befolkning

KÀlla: Riksrevisionens bearbetning av data frÄn Skolverket. Se tidigare angivna avgrÀnsningar gÀllande vilka statsbidrag som inkluderats. Observera att Stockholm, Göteborg och Malmö Àr exkluderade för att göra bilden mer lÀsvÀnlig. De har 33, 36 respektive 30 statsbidrag vardera.

Vad gÀller kommunerna med upp till 50 000 invÄnare Àr det stor spridning pÄ hur mÄnga statsbidrag de tar del av. Vissa har bara ett fÄtal, medan andra har mÄnga. Bland kommunerna med mellan 50 000 och 100 000 invÄnare finns inte en enda kommun som har fÀrre Àn 15 statsbidrag, och bland kommuner med över 100 000 invÄnare Àr det ingen som har erhÄllit fÀrre Àn 23 statsbidrag.

Det Ă€r komplicerat att inkludera de enskilda huvudmĂ€nnen i jĂ€mförelsen eftersom skillnaderna mellan enskilda och kommunala huvudmĂ€n Ă€r sĂ„ stora. Enskilda huvudmĂ€n har sĂ€llan tillgĂ„ng till lika mĂ„nga statsbidrag som en kommun som ju enligt lag mĂ„ste ha de flesta skolformerna. Det Ă€r ocksĂ„ mycket varierande mellan de enskilda huvudmĂ€nnen vilka Ă„rskurser de bedriver undervisning i – vissa skolor har till exempel bara lĂ„gstadiet vilket gör att de inte kan söka de bidrag som riktar sig till mellan- och/eller högstadiet, medan vissa huvudmĂ€n har sĂ„vĂ€l hela grundskolan som gymnasieskolan. Vi Ă„terkommer dock till de enskilda huvudmĂ€nnen nedan.

3.1.2 Stora kommunala huvudmÀn har kapacitet att söka fler bidrag

I intervjuerna framtrÀder en tydlig bild av att de större kommunala huvudmÀnnen har fördelar gentemot de mindre kommunala huvudmÀnnen vad gÀller sökförfarandet genom det faktum att de helt enkelt har en större utbildningsförvaltning. De större kommunerna har oftast nÄgon anstÀlld som har

26 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ansvar för att ha kontroll över vilka statsbidrag som finns att söka samt för att administrera och följa upp dem. I de minsta kommunerna bestÄr utbildningsförvaltningen ibland av endast en person och det Àr naturligt svÄrt för den att utöver alla andra uppgifter hÄlla sig uppdaterad vad gÀller vilka statsbidrag som finns att söka och Àven ha tid att söka dem. Vissa mindre kommuner avstÄr regelmÀssigt frÄn de statsbidrag som krÀver egenfinansiering, vilket vi Äterkommer till nedan.

3.1.3Enskilda huvudmÀn tar del av statsbidrag i samma omfattning som kommunala vad gÀller andel av utbetalade medel

Hur ser det ut vad gĂ€ller nyttjandet av statsbidrag för enskilda huvudmĂ€n i jĂ€mförelse med kommunala? Enligt Skolverkets fokusrapport om statsbidrag tar kommunerna emot 90 procent av de utbetalda bidragen45. Detta medför att de enskilda huvudmĂ€nnen tar emot mindre Ă€n 10 procent eftersom det Ă€ven finns en mĂ€ngd andra huvudmĂ€n som inkluderas i Skolverkets statistik (till exempel organisationer, utlĂ€ndska utbildningsinstitutioner med flera). År 2016 gick drygt 1,5 miljoner elever i svensk förskoleklass, grundskola eller gymnasieskola (inklusive grundsĂ€rskola och gymnasiesĂ€rskola). Av dessa elever gick ca

16,8 procent i fristĂ„ende skolor.46 Mindre Ă€n 10 procent synes alltsĂ„ vara en underrepresentation för de enskilda huvudmĂ€nnen. Även Riksrevisionens tidigare rapport om statsbidrag konstaterar att de enskilda huvudmĂ€nnen Ă€r underrepresenterade vad gĂ€ller de riktade statsbidragen – som andel av de respektive huvudmĂ€n som har de aktuella statsbidragen47.

Riksrevisionen har analyserat fördelningen av statsbidrag mellan kommunala och enskilda huvudmÀn. I jÀmförelsen har vi inkluderat sÄdana riktade stimulansbidrag som kan sökas av skolhuvudmÀn. Vi har exkluderat de bidrag som enbart kan sökas av kommunerna, men som ska förmedlas vidare till de enskilda huvudmÀnnen, till exempel bidraget för maxtaxa inom förskolan och bidraget för papperslösa barn. DÀremot har vi inkluderat bidrag som enbart kommuner kan söka, men som inte uppenbart riktar sig till endast kommuner och inte heller vidarebefordras frÄn kommuner till enskilda huvudmÀn. Ett sÄdant exempel Àr bidraget för att frÀmja lÀrlingsutbildning. Analysen avser utbetalda medel för Är 2016. I jÀmförelsen fÄr de enskilda huvudmÀnnen ca 16,3 procent av det utbetalade beloppet, vilket alltsÄ ska jÀmföras med att de har 16,8 procent av

45Skolverket, 2015.

46Tabell 1, Skolverkets statistik om Skolor och elever, hÀmtad 2017-08-18, https://www.skolverket.se/statistik-och-utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever.

47Riksrevisionen, RiR 2014:25.

R I K S R E V I S I O N E N 27

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

eleverna. VÄra berÀkningar tyder alltsÄ inte pÄ nÄgon underrepresentation för de enskilda huvudmÀnnen.

NĂ€r varje statsbidrag studeras var för sig skiljer det sig Ă„t mellan olika bidrag hur stor andel av de utbetalade medlen som gĂ„r till enskilda huvudmĂ€n. För Ă„r 2016 var de bidrag som i lĂ€gst utstrĂ€ckning gick till enskilda huvudmĂ€n Samverkan för bĂ€sta skola48 (2,3 procent) och Lov- och sommarskola (6,2 procent). Gymnasial lĂ€rling var det bidrag som i störst utstrĂ€ckning gick till enskilda huvudmĂ€n – 50 procent. De allra flesta bidrag har dock en andel till enskilda huvudmĂ€n pĂ„ mellan 10 och 20 procent.

Vi har Àven analyserat nÄgra utvalda statsbidrag specifikt och med hjÀlp av registerdata undersökt om de enskilda huvudmÀnnen har en lÀgre sannolikhet att fÄ del av just de satsningarna. De utvalda statsbidragen Àr: elevhÀlsa/specialpedagogik, lÄgstadiesatsningen, lÀslyftet och lÀxlÀsning. De Àr alla relativt breda satsningar som bör kunna sökas av de flesta huvudmÀn som bedriver undervisning i aktuella Ärskurser. I nedanstÄende tabell anges dels hur stor andel av utbetalade medel som de enskilda huvudmÀnnen fick i respektive satsning 2016, dels den genomsnittliga sannolikheten att en enskild huvudman har de aktuella satsningarna. Vi har kontrollerat för antalet elever i de relevanta Ärskurserna.

Tabell 2 Enskilda huvudmÀns andel av utbetalade medel och sannolikhet att ha bidraget, Är 2016

  Andel av Sannolikhet att
  utbetalade medel ha bidraget
     
ElevhĂ€lsa/specialpedagogik 25 % – 0,25
     
LĂ„gstadiesatsningen 9 % – 0,21
     
LĂ€slyftet 13 % – 0,42
     
LĂ€xlĂ€sning 21 % – 0,25
     

KÀlla: Riksrevisionens bearbetning av data frÄn Skolverket, sannolikheten Àr framtagen med hjÀlp av probitanalys. Alla estimat Àr högt signifikanta.

Analysen visar att om vi jÀmför tvÄ huvudmÀn, en enskild och en kommunal med samma antal elever, sÄ Àr det mindre troligt att den enskilda huvudmannen har statsbidraget, Àn den kommunala. För till exempel lÀslyftet Àr det nÀstan

40 procent mindre troligt att de enskilda huvudmÀnnen har bidraget Àn de kommunala. För att illustrera vad det kan innebÀra tÀnker vi oss 100 kommunala

48Samverkan för bÀsta skola har dock inte ett öppet ansökningsförfarande utan medverkande skolenheter vÀljs ut pÄ basis av Skolinspektionens analys.

28 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

huvudmÀn och 100 enskilda huvudmÀn av medelstorlek. Av dessa kommer 73 av de kommunala och 29 av de enskilda huvudmÀnnen att ha statsbidraget.

Noterbart Àr att sannolikheten att ha nÄgot av de studerade statsbidragen Àr signifikant lÀgre för de enskilda huvudmÀnnen, Àven i de fall dÀr de har en relativt stor andel av utbetalade medel (elevhÀlsa och lÀxlÀsning). Detta kan troligen förklaras av att de fÄr ett högre belopp per elev för dessa bidrag. Vi har inte gjort vidare analyser för att ta reda pÄ varför enskilda huvudmÀn har högre belopp per elev för vissa statsbidrag, men det kan ha att göra med bidragens konstruktion. Statsbidraget för elevhÀlsa/specialpedagogik bestÀms till exempel utifrÄn verksamhetens lÀrartÀthet, vilket kan medföra att de enskilda huvudmÀn som beviljats statsbidraget fÄr ett jÀmförelsevis högre bidragsbelopp eftersom de i genomsnitt har lÀgre lÀrartÀthet Àn kommunala huvudmÀn.49

Sammanfattningsvis visar vÄr analys att de enskilda huvudmÀnnen tar del av statsbidragen i samma omfattning som de kommunala nÀr vi ser pÄ totalt utbetalade medel. För vissa statsbidrag har de större andel Àn de kommunala huvudmÀnnen och för vissa statsbidrag har de mindre andel. Vid en sannolikhetsanalys kan vi se att Àven i vissa fall dÀr de enskilda huvudmÀnnen har en relativt stor andel av medlen sÄ har varje enskild huvudman ÀndÄ en lÀgre sannolikhet att ha statsbidraget.

3.1.4SmÄ kommunala huvudmÀn styrs av bidragen i högre utstrÀckning

I intervjuerna framgĂ„r att de större kommunala huvudmĂ€nnen som regel har sĂ„ pass mĂ„nga satsningar rullande samtidigt att de brukar kunna placera in de flesta bidrag i den pĂ„gĂ„ende verksamheten utan att egentligen justera den nĂ€mnvĂ€rt. En skolchef i en större kommun uttryckte det som att de gör det mesta oavsett statsbidrag eller inte, men att bidragen blir ”lite grĂ€dde pĂ„ moset”. För de större kommunala huvudmĂ€nnen blir statsbidragen dĂ€rmed mer av ett finansiellt tillskott till den verksamhet som redan bedrivs och inte speciellt styrande för verksamheten.

En större kommun har ocksÄ fler skolor att fördela satsningarna pÄ och alla skolor behöver dÀrmed inte driva alla satsningar samtidigt. En av de större kommunala huvudmÀn vi intervjuat hade till exempel 36 statsbidrag50 rullande under 2016, men varje skola nyttjade bara den satsning som skolledningen ansÄg att de behövde och klarade av. En mindre kommun med bara en skola i varje

49Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

50Detta Àr deras egen berÀkning och inkluderar bland annat Àven bidrag till förskolan.

R I K S R E V I S I O N E N 29

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

verksamhetsform kan inte ha sÄ mÄnga statsbidrag igÄng samtidigt av det enkla skÀlet att skolenheterna inte mÀktar med det.

De mindre kommunala huvudmÀnnen vi intervjuat styrs av statsbidragen i högre utstrÀckning Àn de större kommunala. De söker de statsbidrag de bedömer att de kan fÄ, och mÀktar med, och lÄter statsbidragen styra skolutvecklingen i kommunen. Det finns mer sÀllan utrymme för andra utvecklingsinsatser Àn de som huvudmannen kan fÄ statsbidrag för.

”Det vore ju bra om jag kunde sĂ€ga att vi först analyserar vad vi behöver och sedan söker bidrag utifrĂ„n det men sĂ„ funkar det inte. Vi söker det vi har möjlighet att fĂ„. Och sĂ„ söker vi allt. Och sedan gör vi det bĂ€sta av det. Jag skulle ju önska att det började tvĂ€rtom.”

(Skolchef, liten kommunal huvudman)

BÄde större och mindre kommunala huvudmÀn söker ibland bidrag för att de finns och inte för att de nödvÀndigtvis behöver dem. Ett exempel pÄ det Àr en politiker i en mindre kommun som vid intervjun frÄgade sig hur smÄ de ska behöva göra klasserna för att kunna fÄ bidrag nÀr de redan har klasser om bara tio elever. Riksrevisionen ser detta som ett exempel pÄ att huvudmannens ansats Àr hur de kan anvÀnda ett visst statsbidrag, snarare Àn om de faktiskt har behov av det.

3.1.5 Riksrevisionens sammanfattande iakttagelser och bedömningar

Riksrevisionen kan konstatera att det finns stora skillnader mellan huvudmĂ€n hur de anvĂ€nder sig av statsbidragen. De viktigaste skillnaderna Ă€r att större huvudmĂ€n fĂ„r riktade statsbidrag i högre omfattning Ă€n mindre huvudmĂ€n, och att mindre kommunala huvudmĂ€n styrs av de riktade statsbidragen i större utstrĂ€ckning Ă€n de större. Det senare gör att deras skolutveckling oftare utgörs av de verksamheter de fĂ„r statsbidrag för, trots att de lokala behoven kan vara andra. Detta bedömer vi som problematiskt i nuvarande system. Att de större huvudmĂ€nnen fĂ„r mer statsbidrag innebĂ€r, som Riksrevisionen tidigare visat51, att huvudmĂ€n med sĂ€mre förutsĂ€ttningar i termer av ekonomiska och administrativa resurser i högre grad vĂ€ljer att avstĂ„ frĂ„n att söka bidragen. Det kan vara ett problem sĂ„vĂ€l ur ett likvĂ€rdighetsperspektiv – att bidragen inte nĂ„r de huvudmĂ€n och skolor som Ă€r i behov av bidrag – som ur perspektivet systemets potential att bidra till en högre mĂ„luppfyllelse.

51 Riksrevisionen, RiR 2014:25.
30 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.2Hur bedömer huvudmÀnnen att de riktade statsbidragen pÄverkar dem i deras skolutveckling?

Det Àr frivilligt att ansöka om statsbidrag och det Àr huvudmÀnnen som avgör vilka av de tillgÀngliga bidragen som de ska ansöka om. Som vi visat ovan finns det stora skillnader nÀr det gÀller i vilken grad huvudmÀnnen söker och hur de anvÀnder bidragen. I följande avsnitt redogör vi för hur huvudmÀnnen i vÄr granskning bedömer att statsbidragen pÄverkar dem i arbetet. Vi har Àven frÄgat om varför huvudmÀn avstÄr frÄn att söka bidrag. FrÄgan om hur statsbidragen pÄverkar huvudmÀnnen och vilka hinder de upplever för att ta del av statsbidrag har studerats tidigare, till exempel av Riksrevisionen och Skolverket52. MÄnga av de aspekter som anges dÀr Äterkommer Àven i vÄr granskning. I vÄra intervjuer framkommer dock ytterligare nÄgra skÀl till att de avstÄr frÄn att söka, i första hand rörande bidragens konstruktion. Eftersom Riksrevisionens granskning ger mer utrymme Ät de enskilda huvudmÀnnen Àn vad som gjorts i tidigare studier har vi ocksÄ fÄtt en bredare insikt i olika huvudmÀns förutsÀttningar och hur de bedömer att statsbidragen pÄverkar dem i deras skolutveckling.

Vi har kategoriserat de aspekter som Ă„terkommer oftast i intervjuer och enkĂ€tens fritextsvar under frĂ„gan â€Ă¶vriga kommentarer” för att fĂ„ en överblick över de huvudsakliga synpunkterna. En del relaterar till organisatoriska förutsĂ€ttningar hos huvudmannen. Andra rör synpunkter som kan klassificeras som administrativa. En tredje kategori handlar om sjĂ€lva bidragens konstruktion och en fjĂ€rde kategori, slutligen, rör statsbidragens ekonomiska utformning. Flera av aspekterna hĂ€nger ihop med varandra och Ă€r delvis överlappande. Storleken pĂ„ bidrag, som hĂ€r klassificerats som en ekonomisk aspekt, kan exempelvis Ă€ven passa in under aspekten som rör bidragets konstruktion.

HuvudmÀnnens organisatoriska förutsÀttningar

De aspekter som rör huvudmÀnnens organisatoriska förutsÀttningar att söka bidrag Àr:

konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar

svÄrighet att rekrytera personal.

Administrationen kring statsbidragen

De administrativa aspekterna rör frÀmst frÄgor kring sjÀlva ansökningsförfarandet och Äterrapporteringen, och de Àr:

omfattande administration

detaljerad Ă„terrapportering

korta ledtider och sena besked.

52 Riksrevisionen, RiR 2014:25; Skolverket, 2013; och Skolverket, 2015.

R I K S R E V I S I O N E N 31

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Statsbidragens konstruktion

Följande punkter handlar om hur sjÀlva bidragen Àr konstruerade och vilka konsekvenser huvudmÀnnen i granskningen bedömer att det fÄr för deras arbete med skolutveckling och förutsÀttningarna att söka bidraget:

kortsiktighet

oönskade bieffekter

oklarhet och oförutsÀgbarhet kring kriterier och regelverk.

Statsbidragens ekonomiska aspekter

Dessa punkter rör aspekter kring finansiering och vilken pÄverkan de kan ha pÄ huvudmÀnnens skolutveckling:

krav pÄ egenfinansiering

storleken pÄ vissa bidrag.

Innan vi fortsĂ€tter diskussionen vill vi lyfta att huvudmĂ€nnen förstĂ„s ocksĂ„ ser positivt pĂ„ de riktade statsbidragen i vissa avseenden. I intervjuerna bad vi om positiva och negativa exempel pĂ„ statsbidrag. Vad gĂ€ller exempel pĂ„ bĂ€ttre utformade statsbidrag har mĂ„nga huvudmĂ€n lyft matematik- och lĂ€slyften. De positiva aspekterna av matematik- och lĂ€slyften har rört dels att de riktat sig mot ett reellt behov – kompetensutveckling för verksamma lĂ€rare – och dels att deras konstruktion i form av sĂ„ kallade utbildningsmoduler varit vĂ€l utformad och möjliggjort en flexibilitet. MĂ„nga tar upp lĂ€rarlönelyftet och bidraget för mindre barngrupper som exempel pĂ„ dĂ„ligt utformade statsbidrag. Det rĂ„der dock ingen samsyn kring vilka statsbidrag som huvudmĂ€nnen anser bra respektive dĂ„liga.

3.2.1 HuvudmÀnnens organisatoriska förutsÀttningar

Konkurrens mellan lokala behov och statsbidragssatsningar

En av de frĂ„gor som vi diskuterat i intervjuerna Ă€r hur huvudmĂ€nnen upplever trĂ€ffsĂ€kerheten i de riktade statsbidragen. Med trĂ€ffsĂ€kerhet avser vi hur vĂ€l de anser att inriktningen pĂ„ statsbidragen stĂ€mmer överens med de behov de sjĂ€lva identifierar inom skolomrĂ„det pĂ„ lokal nivĂ„. PĂ„ en generell nivĂ„ har de intervjuade förstĂ„else för de prioriteringar som lyfts fram i statsbidragen. Det Ă€r relevanta omrĂ„den, och som en kommunal skolchef uttrycker det Ă€r det ”svĂ„rt för staten att komma pĂ„ riktade satsningar som man inte redan tĂ€nker pĂ„ som huvudman”. En annan kommunal huvudman beskriver att statsbidragen absolut kan matcha de behov de identifierat lokalt; efter en kartlĂ€ggning av de Ă€mnen som saknade behöriga lĂ€rare kom lĂ€rarlyftet som gav möjlighet att utbilda personal. Även de enskilda huvudmĂ€nnen uttrycker i sĂ„vĂ€l intervjuer som enkĂ€ter att de riktade statsbidragen ofta rör insatser som kan vara till gagn för verksamheten.

32 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statsbidragens inriktningar upplevs ofta som rimliga och relevanta bland huvudmÀnnen, Àven om de inte alltid rör faktorer som huvudmÀnnen upplever att de sjÀlva skulle haft fokus pÄ. Det Àr sÄledes inte sjÀlva inriktningen i statsbidragen som huvudmÀnnen ser som mest problematisk, utan snarare utformning, tidsaspekterna och antalet bidrag. Att, som mÄnga huvudmÀn upplever det, stÀndigt överösas med nya typer av statsbidrag gör den lokala skolutvecklingen ryckig och oförutsÀgbar. Vissa huvudmÀn anser att de dÀrför inte har möjlighet att bedriva just det utvecklingsarbete som lokalt behövs eftersom de kÀnner en press att hela tiden söka de riktade bidrag som lanseras. Det kan leda till att utvecklingsarbetet fokuserar pÄ det de fÄr pengar för, snarare Àn att fokusera pÄ ett mindre antal prioriterade uppgifter.

”Det Ă€r vĂ€l den sĂ€msta effekten av statsbidragen. Man koncentrerar sig pĂ„ det man fick pengar för. NĂ€sta Ă„r fick man pengar för nĂ„got annat, sĂ„ koncentrerar man sig pĂ„ det.” (Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman)

TjĂ€nstemĂ€n i intervjuerna lyfter att det finns en press frĂ„n politiken att de ska söka ”allt”. I en av intervjuerna beskriver tjĂ€nstemĂ€n i en mindre kommun hur utbildningsnĂ€mndens beslut om att genomföra matematiklyftet fick som följd att hela organisationen tvingades pausa eftersom alla lĂ€rare involverades i satsningen och det dĂ€rför inte fanns utrymme till annat utvecklingsarbete. NĂ€r lĂ€slyftet kom valde samma kommun bort det för att den inte mĂ€ktade med. I en annan kommun uttryckte skolchefen att det kan vara sĂ„ att förvaltningen söker sĂ„dant som den egentligen inte anser vara prioriterat.

”Ibland söker vi för att vi inte har tillrĂ€ckligt rĂ„g i ryggen för att vara de som inte söker bidragen.”

(Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman)

Även ur rektorernas perspektiv ifrĂ„gasĂ€tts ibland statsbidragens trĂ€ffsĂ€kerhet. Vi har noterat att det varierar vilka möjligheter rektorer har att sjĂ€lva vĂ€lja vilka satsningar deras skola ska delta i.

”Ibland tĂ€nker jag att nu gör vi kanske saker bara för att bidraget finns, men vi kanske annars egentligen hade gjort pĂ„ ett annat sĂ€tt. DĂ„ kan man till och med som skolledning sitta och tĂ€nka: Varför gör vi egentligen detta? Är det för att vi bedömer att vi behöver ha lovskola och lĂ€xhjĂ€lp i de hĂ€r Ă€mnena, eller Ă€r det för att möjligheten finns?”

(Intervju med rektor pÄ kommunal gymnasieskola, stor kommunal huvudman)

Flera politiker lyfter Ä sin sida den förvÀntan de kÀnner frÄn lokala aktörer att söka alla statsbidrag som finns att tillgÄ. En utbildningsnÀmndsordförande framhöll att om det kommer fram att de inte sökt, eller att de missat att söka nÄgot bidrag, riskerar kommunen kritik frÄn lokalpressen och ytterst frÄn

R I K S R E V I S I O N E N 33

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

kommunmedborgarna. PÄ frÄgan om de som politiker dÄ anses vara duktiga om de lyckas söka mÄnga bidrag var svaret nekande.

”Jag tror inte man fĂ„r nĂ„gon positiv feedback för att man Ă€r duktig pĂ„ att söka, dĂ€remot fĂ„r man negativ om man inte söker.”

(Intervju med nÀmndordförande, medelstor kommunal huvudman)

Även om huvudmĂ€nnen har en plan för skolutvecklingen och har som ambition att följa den pĂ„verkas arbetet av statsbidragen. HĂ€r kunde vi i intervjuerna skönja en skillnad mellan större och mindre huvudmĂ€n vad gĂ€ller förhĂ„llningssĂ€ttet. I slutĂ€nden Ă€r resultatet dock detsamma, nĂ€mligen att de flesta huvudmĂ€n söker sĂ„ mycket de kan, men de beskriver det pĂ„ lite olika sĂ€tt. Större huvudmĂ€n har lĂ€ttare att lĂ€gga in statsbidragen i pĂ„gĂ„ende skolutveckling, medan mindre huvudmĂ€n oftare uttrycker att de söker det de kan och mĂ€ktar med men att vissa lokala behov dĂ€rmed kan bli nedprioriterade.

”Har man en idĂ© som huvudman kring vad som ska göras sĂ„ gĂ„r det att anvĂ€nda statsbidragen bra. Men om man inte har det kan de nog ramla ned och dĂ„ blir det bara en massa saker som ska genomföras utan att de hĂ€nger ihop.”

(Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman)

Vad gÀller enskilda huvudmÀn framkommer i sÄvÀl intervjuer som i enkÀt att de överlag anser att statsbidragens syfte ligger i linje med de egna utvecklingsinsatserna. UngefÀr 20 procent av de som besvarat enkÀten anger dock att de avstÄtt frÄn att söka statsbidrag eftersom de inte legat i linje med de egna utvecklingsbehoven. Vi intervjuade bara tvÄ mindre enskilda huvudmÀn, men bÄda framhÄller att de söker alla bidrag de kan söka. De tre stora friskoleföretagen som vi intervjuat söker ocksÄ mÄnga bidrag och anser att de flesta passar in i det utvecklingsarbete de bedriver. DÀremot Àr det inte sÄ att alla beviljade bidrag rekvireras. Ett av företagen beskriver att de söker för att skapa möjligheter. De ofta korta ledtiderna gör att de ibland söker utan tillrÀckligt förberedelsearbete. Under processen kan de inse att ett bidrag kanske fÄr motsatt effekt och vÀljer dÄ att avstÄ trots att de blivit beviljade det.

Statsbidragen inbegriper personal som ska arbeta med eller i satsningarna. I flera av vĂ„ra intervjuer berĂ€ttar huvudmĂ€nnen att de inte sökt ett visst bidrag eftersom de anser att de inte mĂ€ktar med pĂ„ grund av andra uppgifter som redan utförs eller mĂ„ste prioriteras. Framför allt Ă€r det mindre kommunala huvudmĂ€n som lyfter det som ett problem. Som nĂ€mnts tidigare har en mindre huvudman, oavsett om den Ă€r kommunal eller enskild, fĂ€rre skolor att fördela ut de olika satsningarna pĂ„. Även i större kommuner kan det vara ett problem för de enskilda skolorna med för mĂ„nga statsbidrag igĂ„ng samtidigt.

34 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

”En skola kan fĂ„ ta del av 9–10 statsbidrag, enskilt kanske de stöder skolutvecklingen, men sammanlagt kan de fĂ„ till effekt att de inte bidrar till en positiv utveckling. Man sĂ€tter igĂ„ng nĂ„got som till slut blir för komplext, det blir omöjligt att fĂ„ ut nĂ„got av det och att mĂ€ta dess resultat.”

(Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman)

Samtidigt kan det finnas lokala satsningar, utöver de statsbidragsfinansierade, som ocksÄ ska ges utrymme i form av resurser pÄ förvaltningen, men framför allt ute i skolorna.

Det Ă€r frivilligt för huvudmĂ€nnen att ansöka om bidragen. UtifrĂ„n intervjuer och enkĂ€tsvar kan Riksrevisionen dock konstatera att huvudmĂ€n söker statsbidrag Ă€ven om de anser att de inte direkt passar in i pĂ„gĂ„ende skolutveckling. Det verkar finnas en kultur hos mĂ„nga huvudmĂ€n att söka ”allt” utan att fundera pĂ„ om det alltid Ă€r det bĂ€sta för den lokala skolutvecklingen. Det Ă€r i sig inget som systemet med statsbidrag kan beskyllas för, men situationen synes vara den att bĂ„de kommunala och enskilda huvudmĂ€n vill maximera sina skolbudgetar. Att det förekommer att huvudmĂ€n beviljas bidrag utan att sedan rekvirera dem bedömer Riksrevisionen som en ineffektiv anvĂ€ndning av statliga medel. Vi har försökt fĂ„ klarhet i hur stora belopp som inte rekvireras, alternativt Ă„terbetalas pĂ„ grund av att en viss satsning inte sĂ€tts igĂ„ng eller blir försenad, men det har visat sig svĂ„rt att fĂ„ denna information. En anledning till att det Ă€r svĂ„rt att fĂ„ dessa uppgifter Ă€r enligt Skolverket att det finns flera olika orsaker till att medel inte rekvireras och Ă„terbetalas53.

Att huvudmÀn avstÄr frÄn att söka vissa statsbidrag dÀrför att de bedömer att det saknas utrymme för insatserna hos förvaltning och lÀrare Àr inte nödvÀndigtvis ett problem. Det som dÀremot framstÄr som problem enligt Riksrevisionen Àr att det framför allt Àr de mindre huvudmÀnnen som avstÄr pÄ grund av denna anledning, vilket, som konstaterats tidigare, kan leda till ökade skillnader mellan huvudmÀn och skolor om det finns huvudmÀn som trots behov avstÄr frÄn att söka.

SvÄrighet att rekrytera personal

Det rÄder stor brist pÄ pedagogiskt utbildad personal i hela landet. Intervjupersonerna ser lÀrarbristen som den frÀmsta utmaningen för svensk skola i dag. MÄnga statsbidrag inbegriper rekrytering av ny personal, och huvudmÀnnen vittnar om att den ekvationen inte gÄr ihop. Satsningar som krÀver utbildad personal kan vara praktiskt omöjliga att genomföra eftersom det helt enkelt inte finns tillrÀckligt med personalresurser, alternativt ingen att rekrytera. En nÀmndordförande i en medelstor kommun beskrev att kommunen haft

50 förskollÀrartjÀnster ute under vÄren (2017) men att de bara fÄtt tre sökande till

53 Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

R I K S R E V I S I O N E N 35

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

tjÀnsterna. En annan kommunal huvudman hade 11 tjÀnster ute pÄ en skola med 400 elever. Konsekvensen blir att de tvingas bemanna förskolor och skolor med outbildad personal.

”Den svenska skolan blir inte bĂ€ttre för att vi kraftigt ökar statsbidragen. Grundproblemet Ă€r att vi inte kan rekrytera just den kompetensen som statsbidragen Ă€r riktade mot. Man mĂ„ste vĂ„ga titta pĂ„ det. Vad fĂ„r vi för effekt av att öka riktade statsbidrag för ökad lĂ€rartĂ€thet, eller fler psykologer, eller fler skolsköterskor, nĂ€r det vi samtidigt ser Ă€r att det hĂ€r Ă€r verkliga bristyrkesomrĂ„den.”

(Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman)

Riksrevisionen menar att det Àr problematiskt med de statsbidrag som krÀver nyrekrytering av utbildad personal som det rÄder brist pÄ. Risken finns att det medverkar till att ytterligare förvÀrra en situation dÀr skolans huvudmÀn aktivt konkurrerar om samma personal. De huvudmÀn som inte har resurser att utlova fasta anstÀllningar till tjÀnster som finansieras av statsbidrag fÄr svÄrare att delta i satsningarna.

3.2.2 Administrationen kring statsbidragen

Omfattande administration

Vid sÄvÀl intervjuer som i enkÀtsvaren har huvudmÀnnen tagit upp hur betungande de anser att administrationen av statsbidragen Àr. Ibland har vi frÄgat specifikt om detta, och ibland har de sjÀlva tagit upp det som problem. Det framhÄlls Àven att ansökningsprocedurerna Àr onödigt krÄngliga och ibland avstÄr huvudmÀn frÄn att söka bidrag för att det Àr för krÄngligt.

”Vid flera tillfĂ€llen har vi tittat pĂ„ olika bidrag att söka men krĂ„nglet att söka dessa pengar och kraven för att uppfylla de mĂ„l som Ă€r satta för att tillhandahĂ„lla pengarna Ă€r inte vĂ€rda besvĂ€ret.”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende skola Ă„k 1–3, 51–100 elever)

”Vi har ingen personal som har tid att skriva ansökningar, det blir rektor som fĂ„r göra det pĂ„ bekostnad av det pedagogiska ledarskapet. Vad kostar all den tiden egentligen?”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende skola Ă„k 1–3, 51–100 elever)

”Vi gjorde en berĂ€kning 2015 av arbetet som gjordes hĂ€r inne, och det uppskattades till tvĂ„ heltidstjĂ€nster. Men det Ă€r bara en brĂ„kdel i dag, rĂ€cker inte alls. Det var bara central administration, i dag mĂ„ste skolorna rapportera in, lĂ€rare, elever, frĂ„nvaro pĂ„ lĂ€rarna. Det Ă€r en helt absurd detaljnivĂ„ i dag.”

(Intervju med stor kommunal huvudman)

Vi har i intervjuerna stÀllt frÄgan hur stor del av en Ärsarbetskraft, alternativt hur mÄnga Ärsarbetskrafter, som arbetet med administrationen av de riktade statsbidragen krÀver. FrÄgan Àr svÄr att svara pÄ och svaren varierar frÄn

ca 20 procent av en heltid till ungefÀr tvÄ Ärsarbetskrafter, men det Àr oklart om

36 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

alla inblandades insatser inkluderas i dessa uppskattningar. Klart Àr att huvudmÀnnen upplever att administrationen tar mycket arbetskraft i ansprÄk, ibland arbetskraft de inte har. Det finns Àven en önskan om att kunna lÄta den personal de har Àgna sig Ät skolutveckling i stÀllet för att söka och administrera bidrag.

I intervjuerna framkommer att det inte Àr sÄ att mindre bidrag krÀver mindre administration vid ansökningsförfarande och rapportering. Det bekrÀftas ocksÄ av Skolverket54. Flera mindre bidrag, som till exempel statsbidraget för lÀxhjÀlp, upplevs som krÄngliga att söka av flera huvudmÀn.

Som tidigare nĂ€mnts krĂ€ver mĂ„nga statsbidrag att bidraget rekvireras senast ett visst datum, det vill sĂ€ga efter att ansökan beviljats, för att pengarna ska betalas ut. Detta Ă€r nĂ„got som upplevs som en onödig extra administrativ pĂ„laga, och det har Ă€ven hĂ€nt att huvudmĂ€n oavsiktligt missat rekvireringen och dĂ€rmed blivit utan det redan beviljade bidraget – nĂ„got som kan fĂ„ allvarliga konsekvenser för huvudmannens budget.

Hur huvudmĂ€nnen uppfattar administrationen kring statsbidragen beror delvis pĂ„ hur frĂ„gan stĂ€lls och i vilken form (intervju/enkĂ€t, fasta/öppna svarsalternativ). Skolverket tolkar sin enkĂ€t frĂ„n 2014 som att kommunerna inte anser att administrationen Ă€r ett stort hinder för att ansöka om statsbidrag55. I Riksrevisionens granskning frĂ„n samma Ă„r upplevs i intervjuerna administrationen som omfattande av vissa huvudmĂ€n.56 I vĂ„ra intervjuer Ă€r det tydligt att huvudmĂ€nnen anser att administrationen Ă€r betungande. Antalet statsbidrag har ökat sedan 2014, och mĂ„nga kommunala utbildningsförvaltningar har pĂ„ senare tid och i olika sammanhang nĂ€rmat sig regeringen med frĂ„gan om statsbidragens administration och de problem den medför. Ansvariga chefer för skolverksamheterna i Östergötland redogör till exempel för konsekvenserna av den ökade mĂ€ngden statsbidrag i ett brev till regeringen. De beskriver problem i form av kortsiktighet, otydlighet, administrativ börda och försĂ€mrad likvĂ€rdighet.57 Även förvaltningscheferna inom utbildningsomrĂ„det i kommunerna i Stockholms lĂ€n, SkĂ„ne-VĂ€stra Blekinge, samt i Göteborgsregionen (sammanlagt 73 kommuner) visar i en skrivelse att en stor del av kommunernas resurser lĂ€ggs pĂ„ sjĂ€lva bidragsprocessen. Följden blir att en avsevĂ€rd del av de ekonomiska medlen inte kommer barn och elever till godo utan gĂ„r till ren administration.58 Vid

54Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

55Skolverket, 2015, s. 41.

56Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 60.

57Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till Gustav Fridolin frĂ„n ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat.

58Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsomrÄdet, skrivelse frÄn 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03.

R I K S R E V I S I O N E N 37

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

tillfÀllet för vÄra intervjuer (maj 2017) hade ingen respons kommit frÄn regeringen pÄ nÄgon av skrivelserna.

De mindre enskilda huvudmĂ€n vi intervjuat har inte upplevt sjĂ€lva administrationen kring statsbidragen som speciellt betungande. En tĂ€nkbar förklaring Ă€r att det beror pĂ„ att det hos de riktigt smĂ„ huvudmĂ€nnen Ă€r sĂ„ korta vĂ€gar mellan alla instanser – rektor kan vara bĂ„de huvudman och VD – men Ă€ven att det för en mindre enhet Ă€r tydligt och avgrĂ€nsat vilka statsbidrag som finns att söka. En fristĂ„ende skola som enbart bedriver undervisning i mellan- och högstadiet har ett betydligt mindre antal statsbidrag att förhĂ„lla sig till Ă€n en kommun som har bĂ„de grundskola och gymnasieskola i kommunen. En mindre skolenhet har inte heller lika mĂ„nga listor med personal och elever att hĂ„lla reda pĂ„ samt rapportera in i samband med statsbidragen som de större har, nĂ„got som av mĂ„nga huvudmĂ€n i intervjuerna framhĂ„lls som mycket tidsödande.

I enkÀten till enskilda huvudmÀn Àr det ca 15 procent som helt eller till stor del angett den administrativa belastningen som skÀl för att inte söka bidrag och ca 20 procent som i enkÀtens fritextsvar angett att administrationen Àr för betungande. Det Àr dÀrför svÄrt att veta hur representativa de huvudmÀn vi intervjuat Àr.

Skolverket Àr vÀl medvetet om att administrationen kring statsbidragen kan underlÀttas. Ibland finns det dock budgettekniska anledningar till att hanteringen Àr utformad pÄ ett visst sÀtt. Enligt anslagsförordningen ska exempelvis utbetalning av bidrag ske i nÀra anslutning till att bidraget ska anvÀndas av mottagaren. Ekonomistyrningsverkets allmÀnna rÄd Àr att bidrag som betalas ut i förvÀg för att finansiera fortlöpande verksamhet inte bör betalas ut som engÄngsbelopp.59 Statsbidrag som inbegriper specifika personer krÀver av naturliga skÀl personuppgifter och kan av den anledningen uppfattas som omfattande Àven om bidraget i pengar Àr litet. Skolverket uppger att de kan förtydliga den information som gÄr ut till huvudmÀnnen inför varje ansökan. Exempelvis förs diskussioner om att införa rutiner som kan hjÀlpa huvudmÀnnen att komma ihÄg rekvisitionerna. En viktig kugge Àr ocksÄ ansökningsverktyget E- tjÀnster för statsbidrag som ska utvecklas och pÄ sikt inkludera samtliga statsbidrag.60 Skolverkets kostnader för hantering av statliga stöd och bidrag var ca 210 miljoner kronor Är 2016.61

Riksrevisionen bedömer att det stora problemet med administrationen Àr mÀngden statsbidrag som ska hanteras. Det Àr en balans att krÀva in tillrÀckligt

59Anslagsförordningen (2011:223) 11 §; ESV:s allmÀnna rÄd till 11 §.

60Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

61Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020.

38 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

mycket information i ansökan för att inte bidragen ska kunna missbrukas och samtidigt göra hanteringen smidig för anvÀndarna. Vi har svÄrt att bedöma om varje enskilt bidrags administration har potential för förenklingar, men det vore önskvÀrt om regeringen inför varje beslut om att införa riktade bidrag strÀvade efter enhetlighet med avseende pÄ administrativa aspekter. En översyn av hur inrapportering av data bÀttre kan koordineras och utnyttjas för flera ÀndamÄl skulle ocksÄ vara efterstrÀvansvÀrt för att undvika onödig dubbelrapportering.

Detaljerad Ă„terrapportering

I propositionstexterna ges oftast en beskrivning av varför regeringen valt att satsa pÄ den aktuella ÄtgÀrden i form av ett riktat statsbidrag. Det Àr dock svÄrt att med propositionstexterna som utgÄngspunkt utvÀrdera satsningarna mot det angivna syftet för respektive bidrag. MÄnga huvudmÀn har i sÄvÀl intervjuer som enkÀt fört fram att det i Skolverkets uppföljning av bidragen aldrig, eller ytterst sÀllan, efterfrÄgas information om i vilken utstrÀckning mÄlen har kunnat nÄs med hjÀlp av bidraget. Den rapportering som ska in rör framför allt deskriptiv statistik, som till exempel hur mÄnga och vilka elever och lÀrare som har deltagit i en viss satsning. Det regeringen i sin tur krÀver in av Skolverket Àr i första hand rapporter om i vilken utstrÀckning alla tillgÀngliga medel har förbrukats. Samtidigt framkommer kritik frÄn en del huvudmÀn i vÄra intervjuer att den rapportering som krÀvs in av Skolverket ibland Àr onödigt detaljerad, och mer detaljerad Àn den som kommunen sjÀlv tar in av sina skolledningar.

”Om man tar det hĂ€r med mindre barngrupper i förskolan. Rekvisition och uppföljning bygger pĂ„ att man Ă€r nere i en detaljnivĂ„ som Ă€r mycket högre Ă€n den som vi sjĂ€lva har mellan oss som huvudman och verksamhetens chefer. Vi fĂ„r en statlig detaljstyrning som Ă€r pĂ„ en högre detaljeringsnivĂ„ Ă€n den vi sjĂ€lva tillĂ€mpar.”

(Intervju med skolchef, stor kommunal huvudman)

Den upplevda bristen pĂ„ intresse frĂ„n Skolverket och regeringen att utvĂ€rdera insatsernas effekt nĂ€r det gĂ€ller att nĂ„ de nationella mĂ„len lyfts som problematisk. MĂ„nga huvudmĂ€n gör egna utvĂ€rderingar och uppföljningar, men ett nationellt krav pĂ„ en mer systematisk uppföljning av insatsernas effekter menar huvudmĂ€nnen skulle bidra till en förbĂ€ttrad styrning av skolverksamheten. BĂ„de hos de intervjuade huvudmĂ€nnen och i enkĂ€tsvaren framtrĂ€der generellt en hög vilja att bli utvĂ€rderad för vad de gör och Ă„stadkommer, i stĂ€llet för den i dag upplevda uppföljningen pĂ„ ”skonummernivĂ„â€ – det vill sĂ€ga i deras ögon alltför detaljerade och irrelevanta indikatorer.

DÄ Riksrevisionen tagit upp frÄgan om Äterrapportering med Skolverket och Utbildningsdepartementet framgÄr att departementet ger Skolverket uppföljningsansvar för statsbidragen, och att Skolverket tolkar detta som att det innebÀr att redogöra för hur medlen anvÀnts. Skolverket anser sig inte heller ha

R I K S R E V I S I O N E N 39

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

kapacitet att göra mer kvalificerade utvÀrderingar av satsningarna i nulÀget.62 För effektutvÀrderingar ger departementet exempelvis Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) sÄdana uppdrag, och Skolverket anlitar universitet och högskolor för olika utvÀrderingsuppdrag.63 Riksrevisionen ser dock en avsaknad av ett systematiskt och sammanhÄllet system för hur statsbidragen följs upp och utvÀrderas utifrÄn mÄluppfyllelse. I det ingÄr en diskussion kring vilka relevanta indikatorer som ska ingÄ.

Korta ledtider och sena besked

BĂ„de i intervjuer och enkĂ€t lyfts de korta ledtiderna som ett stort problem. Tiden frĂ„n det att huvudmĂ€nnen första gĂ„ngen fĂ„r information om ett statsbidrag till det att ansökningstiden gĂ„r ut upplevs ofta som alldeles för kort. Ett fĂ€rskt exempel pĂ„ hur processen kan se ut, frĂ„n beslut om ett visst statsbidrag till ansökan och rekvirering, Ă€r statsbidraget för ökad jĂ€mlikhet som regeringen beslutade om i en förordning den 29 juni 2017. Förordningen trĂ€dde i kraft en mĂ„nad senare, den 1 augusti64. Tio dagar senare, alltsĂ„ den 11 augusti, fattade Skolverket beslut om bidragsramarna – sammanlagt 500 miljoner kronor fördelat till de huvudmĂ€n som utifrĂ„n socioekonomiska förutsĂ€ttningar har störst behov av bidraget. Bidragen ska rekvireras av huvudman mellan 1 oktober och 1 november och fĂ„r anvĂ€ndas för insatser under perioden 1 augusti 2017–30 juni 2018. HuvudmĂ€nnen har alltsĂ„ bara ett par mĂ„nader pĂ„ sig att formulera hur de ska anvĂ€nda det belopp de har möjlighet att fĂ„.65

En annan aspekt av de korta ledtiderna Àr att huvudmÀnnen ofta ges ont om tid att planera sin verksamhet men sedan fÄr vÀnta pÄ besked om de fÄr bidraget och hur mycket de fÄr. Det kan orsaka stora problem för huvudmÀnnens ekonomi. NÀr huvudmannen inte fÄr besked om de fÄr bidrag, och hur mycket i sÄ fall, förrÀn mÄnader efter att insatsen planerats inledas mÄste de ta beslut om de ska utgÄ frÄn att de fÄr sökta medel, anstÀlla nödvÀndig personal och inleda satsningen, alternativt avvakta tills besked kommer men dÄ inte komma igÄng som planerat. En kommunal tjÀnsteman beskriver i intervjun en situation prÀglad av stor osÀkerhet. Kommunen har sökt ett bidrag men Ànnu inte fÄtt besked. Projektet behöver dock bemannas och för att kunna anstÀlla folk till lÀsÄrets början i augusti borde bidragsbesluten egentligen vara klara i mars eller april.

62Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

63Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

64Förordningen (2017:818) om statsbidrag för ökad jÀmlikhet i grundskolan.

65Skolverket, Statsbidrag för ökad jÀmlikhet, hÀmtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/ skolutveckling/ statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184.

40 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

IP: ”Ibland vet vi inte ens om vi fĂ„r pengarna. Ibland har vi anstĂ€llt folk Ă€ndĂ„, och dĂ„ vill vi ju rekvirera frĂ„n augusti. Men ibland har vi inte vĂ„gat, och dĂ„ fĂ„r vi ju inte nyttja hela bidraget för dĂ„ vĂ„gar vi ju inte sĂ€ga att vi haft folk pĂ„ plats sedan augusti. [
]”

RiR: ”Förstod jag rĂ€tt. Ni har sökt bidrag, sĂ€g lĂ€xhjĂ€lp för en halv miljon kronor, som ni sökt under vĂ„ren pĂ„ kort varsel. Men ni vĂ„gar inte börja i augusti för ni har inte fĂ„tt besked, men i november fĂ„r ni beslut men dĂ„ fĂ„r ni inte hela eftersom ni inte anstĂ€llt enligt den ansökan ni skickat in flera mĂ„nader tidigare?”

IP: ”Nej, det sjuka Ă€r att det Ă€r Ă€nnu vĂ€rre. Vi fĂ„r hela bidraget i november, men vi vet att vi inte hade hela satsningen igĂ„ng i augusti sĂ„ vi vet ocksĂ„ att december Ă„ret efter mĂ„ste vi betala tillbaka. DĂ„ mĂ„ste ekonomi lĂ€gga de pengarna i en pott för att kunna betala tillbaka nĂ€sta Ă„r. Om vi Ă€r Ă€rliga vill sĂ€ga. Jag vet kommuner som vĂ„gar chansa.”

(Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman)

PÄ Utbildningsdepartementet Àr man medveten om de korta tidsramarna och menar att en del av svÄrigheten ligger i att Skolverkets cykel ska samordnas med politiska beslut.66 Skolverket i sin tur anser sig behöva strikta deadlines för att internt kunna bli klara med handlÀggningen av statsbidragen och fatta beslut inom rimlig tid.67

Riksrevisionen menar att sÄvÀl de korta ledtiderna inför ansökan som de sena beskeden pÄverkar möjligheten för statsbidragen att bidra till mÄluppfyllelse. MÄnga huvudmÀn Àr komplexa organisationer dÀr beslut om eventuella nya satsningar mÄste diskuteras i flera olika steg och stÀmmas av i diverse olika beslutsforum. En eller tvÄ mÄnader kan dÄ vara alldeles för kort tid för att hinna förankra en satsning, men Àven för att kunna planera och rekrytera för den. Det faktum att beskeden om beviljat belopp kommer sent, ibland mÄnader efter att satsningen borde ha sjösatts, medför naturligtvis problem för huvudmÀnnen. Ibland startar inte satsningar pÄ grund av osÀkerheten kring dem. Ibland innebÀr det att huvudmÀn fÄr ligga ute med pengar som de inte alltid vet om de fÄr igen senare. Sammantaget skapar detta en osÀkerhet hos huvudmÀnnen eftersom inga lÄngsiktiga garantier för finansieringen kan ges.

3.2.3 Statsbidragens konstruktion

Kortsiktighet

Kortsiktigheten lyfts som ett problem i sÄvÀl intervjuer som i enkÀtsvar, och kan ses i tvÄ dimensioner. Ett första problem Àr att kortsiktigheten, alltsÄ det faktum att satsningarna ligger under en begrÀnsad tid, gör det svÄrt för huvudmÀnnen att göra en genomtÀnkt planering av skolutvecklingen. De vet inte hur lÀnge de kan

66Samtal med tjÀnsteman pÄ Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

67Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Skolverket, 2017-09-12.

R I K S R E V I S I O N E N 41

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

ha satsningarna, och de vet inte vad som ska komma framöver i tillrÀckligt god tid för att kunna göra en lÄngsiktig plan.

”Rektorerna Ă€r just nu rĂ€tt frustrerade över att de har personer inne pĂ„ lĂ„gstadiesatsningen och fritidshemssatsningen som de vill behĂ„lla, som vill veta att de har jobb i höst. Vi sa till dem senast igĂ„r att ni fĂ„r sĂ€ga till dem att vi har ambitionen att ni ska fĂ„ vara kvar men ingenting garanterat.”

(Intervju med skolchef, medelstor kommunal huvudman)

Ett andra problem Àr att kortsiktigheten gör det svÄrt, ibland omöjligt, att faktiskt hinna se nÄgra effekter av dem. En satsning pÄ till exempel förstÀrkt elevhÀlsa i form av en extra kurator pÄ skolan som bara rÄder i ett Är gÄr knappt att utvÀrdera. DÀrmed blir det svÄrt för huvudmÀnnen att ta stÀllning till om det finns anledning för dem sjÀlva att fortsÀtta finansieringen av insatsen nÀr bidraget inte lÀngre kommer.

Ytterligare ett problem som lyfts, framför allt i enkÀten till de enskilda huvudmÀnnen, berör kortsiktigheten i kombination med oförutsÀgbarheten (som diskuteras specifikt nedan). Som framgÄr av citatet nedan bidrar det till en sÄrbarhet som kan vara sÀrskilt mÀrkbar pÄ en mindre skola.

”Det blir ocksĂ„ vĂ€ldigt svĂ„rt nĂ€r vi som detta lĂ€sĂ„ret 2016/2017 fĂ„tt bidrag för satsning pĂ„ speciallĂ€rare för en liten grupp elever med stora sĂ€rskilda behov, vi har satsat och organiserat verksamheten och det har blivit sĂ„ bra för dessa elever och dĂ„ fĂ„r vi inget fortsatt bidrag för 2017/2018. NĂ€r man fĂ„tt bidrag och satsat och anstĂ€llt en lĂ€rare och sedan inte fĂ„r bibehĂ„lla bidraget pga. att det Ă€r för mĂ„nga som söker. Hur gör vi nu med den övertaliga lĂ€raren och eleverna som Ă€ntligen har hittat en trygghet och fungerar bra i skolan... ? Det kĂ€nns inte rimligt för varken lĂ€rare, elever och kollegor att man Ă€r berĂ€ttigad till bidrag ett Ă„r, men blir bortprioriterad nĂ€sta pga. att fler har sökt och att pengarna inte rĂ€cker till alla som sökt.”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende skola Ă„k 1–9, 201–500 elever)

Riksrevisionen gör bedömningen att fÄ ÄtgÀrder bedrivs tillrÀckligt lÀnge för en tillförlitlig utvÀrdering av insatserna, vilket medför att huvudmÀnnen inte fÄr ledning i vilka ÄtgÀrder som kan vara lÀmpliga att satsa pÄ lÄngsiktigt. De huvudmÀn som Àr beroende av statsbidragen för sin skolutveckling fÄr en ryckigare verksamhet, jÀmfört med om bidragen vore mer lÄngsiktiga. Det drabbar i högre utstrÀckning huvudmÀn med mindre resurser eftersom de oftast Àr mer beroende av de bidrag de har.

Oönskade bieffekter

Bidragen leder ibland till oönskade bieffekter. Bland de bidrag som nÀmndes oftast av intervjupersoner och i enkÀtsvar i detta sammanhang hör bidragen för elevhÀlsa och mindre barngrupper. De har tagits upp som exempel pÄ bidrag som inte kan fÄs om ett medvetet förbÀttringsarbete har bedrivits tidigare. En

42 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

illustration pÄ en sÄdan negativ, och sÀkerligen inte avsedd, konsekvens Àr nÀr en större kommunal huvudman i en intervju beskrev hur de mÄste flytta fokus frÄn förskolor i utanförskapsomrÄden till mer resursstarka omrÄden för att kunna ta del av bidraget för mindre barngrupper. Eftersom en satsning pÄ förskolorna i utanförskapsomrÄdena redan har gjorts inom ramen för ordinarie skolverksamhet, Àr det i de resursstarkare omrÄdena man mÄste minska barngrupperna först för att kunna fÄ bidraget.

Ytterligare ett exempel kommer frĂ„n en kommunal huvudman som kĂ€nner sig lĂ„st av lĂ„gstadiesatsningen eftersom den medför att inga resurser kan föras över till exempelvis mellanstadiet utan att de dĂ„ gĂ„r miste om hela satsningen. En sĂ„dan sak upplevs som komplicerad att kommunicera utĂ„t. MĂ„nga huvudmĂ€n har tagit upp att de inte kunnat fĂ„ del av elevhĂ€lsosatsningarna för att de redan prioriterat elevhĂ€lsa, och upplever att huvudmĂ€n som inte gjort sitt jobb belönas i och med bidraget. Och omvĂ€nt beskrivs hur de som redan prioriterat vissa omrĂ„den upplever att de blir ”straffade” genom att inte kunna söka bidrag för det omrĂ„det.

”Ett av de största problemen pĂ„ politisk nivĂ„, en av de största negativa effekterna, Ă€r att huvudmĂ€n, oberoende av om man Ă€r kommun eller enskild, fristĂ„ende – har man lĂ„ga ambitioner, till exempel lĂ„gskattekommuner eller fristĂ„ende som inte har sĂ„ höga ambitioner – de premieras av vissa av de hĂ€r specialdestinerade statsbidragen. Det tycker jag Ă€r djupt problematiskt.”

(Intervju med ordförande i utbildningsnÀmnd, stor kommunal huvudman)

I enkÀtens fritextsvar framkommer att kommunala huvudmÀn ibland minskar skolpengen som en följd av att de fÄtt stora belopp i lÄgstadiesatsningen, vilket medför att de enskilda huvudmÀnnen fÄr mindre ersÀttning per elev. Vi har svÄrt att bedöma hur vanligt detta Àr, men om det sker Àr det nÄgot som kan slÄ hÄrt mot mindre enskilda huvudmÀn som rekryterar elever frÄn huvudsakligen en kommun.

Det Àr naturligtvis svÄrt att konstruera riktade statsbidrag som i alla avseenden fungerar ÀndamÄlsenligt för samtliga huvudmÀn och som inte kan leda till oönskade eller till och med negativa konsekvenser. HuvudmÀnnen behöver hela tiden göra prioriteringar mellan olika behov. Att vissa huvudmÀn sedan kan fÄ statsbidrag för sÄdant som de avstÄtt frÄn att prioritera, men enligt lag Àr skyldiga att tillhandahÄlla, medför att dessa huvudmÀn i realiteten belönas för att de inte gjort vad de ska. Som Riksrevisionen tidigare har konstaterat Àr det problematiskt nÀr det upplevs som att dÄliga resultat premieras med extra medel frÄn staten68. Det Àr viktigt att regeringen genom styrningen med riktade statsbidrag inte ger

68 Riksrevisionen, RiR 2014:25, s. 69.

R I K S R E V I S I O N E N 43

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

motsÀgelsefulla signaler. Regeringen behöver vara medveten om att en satsning pÄ ett omrÄde kan leda till att andra, kanske pÄ lokal nivÄ mer prioriterade, behov av utveckling kan fÄ stÄ tillbaka. Riksrevisionen menar att regeringen i högre grad behöver följa upp konsekvenserna av bidragen och agera om de nÄs av signaler att ett bidrag har omfattande negativa bieffekter.

Oklarhet och oförutsÀgbarhet kring kriterier och regelverk

Ibland uppfattas kriterierna för statsbidraget som ofĂ€rdiga vid ansökningstillfĂ€llet och det Ă€r oklart hur insatsen ska utvĂ€rderas. OsĂ€kerheten gör att huvudmĂ€n ibland avstĂ„r frĂ„n att söka. I vĂ„r granskning framhĂ„lls detta som ett problem av framför allt enskilda huvudmĂ€n. Det handlar om en rĂ€dsla att ”göra fel” och dĂ€rmed bli Ă„terbetalningsskyldig, alternativt uthĂ€ngd i media, vilket kan vara förödande för en mindre enskild huvudman. En fristĂ„ende gymnasieskola uttrycker det pĂ„ följande vis i enkĂ€ten:

”NĂ€r man inte rekvirerar bidrag, utan söker ett bidrag som blir utbetalt pĂ„ förhand, men dĂ€r det Ă€r oklart vad kriterierna egentligen kommer att vara i efterhand och hur det ska redovisas, dĂ„ hĂ„ller Ă„tminstone vi oss frĂ„n att söka, i rĂ€dsla för att bli Ă„terbetalningsskyldig.”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende gymnasieskola, 201–500 elever)

OförutsÀgbarheten leder ocksÄ till att huvudmÀn inte vÄgar permanenta satsningar eller insatser. Detta gÀller bland annat lönesatsningarna som sÀgs ska permanentas, men dÀr huvudmÀnnen inte alltid vÄgar lita pÄ detta. Till exempel Àr det bara ungefÀr en tredjedel av de enskilda huvudmÀnnen som har permanentat lÀrarlönelyftet, och ca hÀlften av de kommunala huvudmÀnnen69. En av de enskilda huvudmÀnnen vi intervjuade hade permanentat satsningen, och det vÄgade man göra för att skolans hemkommun har permanentat satsningen. Skolan rÀknar med att kommunen, om satsningen trots allt inte permanentas, kommer att höja skolpengen i motsvarande omfattning och dÀrmed kan de ÀndÄ behÄlla de högre lÀrarlönerna. Andra enskilda huvudmÀn har i intervjuer och enkÀt konstaterat att de inte kunnat permanenta satsningar.

Ett annat problem som lyfts rör karriÀrtjÀnsterna vars fördelning baseras pÄ elevantal. Om befolkningen minskar kan kommunen bli av med medel, men nÀr kommunen tillsvidareanstÀllt förstelÀrarna fÄr detta ekonomiska konsekvenser för budgeten.

69Riksrevisionen, KarriĂ€rstegsreformen och LĂ€rarlönelyftet – högre lön men sĂ€mre sammanhĂ„llning, RiR 2017:18, 2017.

44 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

”Detta pĂ„verkar den slutliga redovisningen dĂ„ vi vid en minskning av endast en elev kan tappa vĂ„r berĂ€knade person/elev kvot. (
) Vi har övervĂ€gt att inte söka alls dĂ„ en Ă„terbetalning av pengar som nyttjats under Ă„ret blir betydande för oss.”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende skola F–6, 51–100 elever)

Att inte kunna erbjuda tillsvidareanstÀllningar innebÀr naturligtvis en konkurrensnackdel i rekryteringssituationer gentemot huvudmÀn som har permanentat satsningar som lÀrarlönelyftet. PÄ motsvarande sÀtt har andra huvudmÀn sett sig tvungna att permanenta lÀrarlönelyftet för att just kunna konkurrera. Om de inte kan erbjuda högre löner permanent kan de inte heller locka till sig de bÀst kvalificerade lÀrarna.

”Som fristĂ„ende skola mĂ„ste vi hĂ„lla oss till de pengar som betalas ut i skolpeng m.m. Misslyckas vi gĂ„r skolan i konkurs. Det innebĂ€r att vi tvingas ha visstidsanstĂ€llningar nĂ€r vi gör speciella satsningar typ riktade insatser frĂ„n staten.”

(Fritextsvar i Riksrevisionens enkĂ€t, fristĂ„ende skola Ă„k 1–9, 51–100 elever)

I enkÀten till de enskilda huvudmÀnnen stÀlldes en frÄga om de avstÄtt frÄn att söka statsbidrag och varför, med flera svarsalternativ (se underlag b). Det skÀl som flest svarande angav som anledning till att de avstÄtt frÄn att söka var att regelverket gör vissa bidrag svÄra att söka. Drygt 32 procent ansÄg att det stÀmde till stor del eller helt. I intervjuerna med de större enskilda huvudmÀnnen, samt i nÄgra av enkÀtens fritextsvar, framkommer att de anser att de riktade statsbidragen ofta Àr utformade för att passa en medelstor kommunal huvudman som bedriver undervisning pÄ ett traditionellt vis. En del satsningar passar inte in i hur dessa enskilda huvudmÀn bedriver skola, och gör det svÄrt för dem att delta i dem. Exempelvis kan kompetensutvecklingssatsningarna fungera dÄligt med vissa skolors arbetssÀtt eftersom de krÀver deltagande dagtid i fastlagda perioder. Skolor kan dÄ ha svÄrt att avvara den undervisande personalen under de tider som krÀvs för att delta i kompetensutvecklingen.

Att kriterierna Àr oklara vid ansökningstillfÀllet, eller Àndras under pÄgÄende bidragsperiod, Àr problematiskt. Ibland beror det pÄ Àndrade politiska förutsÀttningar, som exempelvis nÀr beloppen för lovskolan drogs ned70. Det kan ocksÄ handla om att förberedelsearbetet inte Àr klart men Skolverket har fÄtt i uppdrag att utlysa medel och fÄ ut dem inom en viss period. Inriktningen pÄ ett bidrag kan ocksÄ komma att Àndras frÄn ett Är till ett annat, som exempelvis vilken tjÀnstekategori som skulle prioriteras i statsbidraget för stöd till elevhÀlsa.

Riksrevisionen menar att en förutsÀttning för ett ÀndamÄlsenligt system med riktade bidrag Àr att det Àr transparent och dÀrmed tydligt för huvudmÀnnen vad

70 Samtal med tjÀnstemÀn pÄ Utbildningsdepartementet, 2017-05-16.

R I K S R E V I S I O N E N 45

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

som gÀller. Större förÀndringar under bidragsperioden bör om möjligt undvikas. Det behöver ocksÄ vara klart för huvudmannen redan inledningsvis hur de beviljade insatserna ska utvÀrderas.

3.2.4 Statsbidragens ekonomiska aspekter

Krav pÄ egenfinansiering

I de flesta kommuner Àr gÄngen sÄdan att politikerna delegerar ansökningsförfarandet till förvaltningen. I vÄra intervjuer framkommer att det vanligaste Àr att förvaltningen hÄller koll pÄ vilka bidrag som finns att söka och söker utan att först stÀmma av med politikerna. TjÀnstemÀnnen upplever att de har ett övergripande mandat att söka allt som passar in. Avrapportering sker vid ordinarie nÀmndsammantrÀden och nÀmnden informeras om vilka bidrag som sökts och/eller beviljats. Vid bidrag som krÀver egenfinansiering, till exempel statsbidraget för personalförstÀrkning inom elevhÀlsan och specialpedagogik, Àr det normala att beslut krÀvs frÄn nÀmnden. HuvudmÀnnens ekonomiska situation kan vara en anledning till att de inte söker bidrag om det krÀvs egenfinansiering. Det finns kommuner som omedelbart vÀljer bort alla bidrag som krÀver egenfinansiering dÄ fullmÀktige eller nÀmnd meddelat att det inte finns nÄgon sÄdan att fÄ.

Att bidrag ibland krÀver egenfinansiering Àr inget som behöver vara problematiskt enligt Riksrevisionen. Egenfinansiering kan vara ett sÀtt att fÄ huvudmannen att kÀnna ökat Àgarskap och stimulera fram en nödvÀndig prioritering. Det förutsÀtter dock att det finns tillrÀckligt med resurser. Problemet i systemet med statsbidrag uppstÄr om det bara Àr vissa typer av huvudmÀn som avstÄr frÄn att söka bidrag som krÀver egenfinansiering. Eftersom det framför allt Àr de minsta kommunala och enskilda huvudmÀnnen som pÄ grund av resursbrist vÀljer bort denna typ av bidrag kan det pÄverka likvÀrdigheten om det finns huvudmÀn som trots behov avstÄr frÄn att söka.

Storleken pÄ vissa bidrag

MÄnga huvudmÀn tar bidragets storlek i beaktande nÀr de ska söka och anser ibland att det Àr för lite pengar för att vara vÀrt besvÀret. Det finns dock samtidigt en uppfattning att Àven de smÄ bidragen kan göra stor skillnad för den aktuella skolan, alternativt just de elever som deltar i satsningen, och att det kan finnas mindre satsningar med en inriktning som bedöms som symboliskt viktig av politikerna och som söks av den anledningen.

HuvudmÀnnen i vÄra intervjuer önskar hellre en möjlighet att fokusera pÄ ett mindre antal insatser med större kraft. Som ett exempel pÄ smÄ bidrag vill Riksrevisionen lyfta det nyligen annonserade bidraget för ökad jÀmlikhet i skolan. Bidraget ska leda till att fler elever blir behöriga till de nationella programmen i

46 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

gymnasieskolan. Elva huvudmÀn har tilldelats ramar om mindre Àn 10 000 kronor, den minsta med ett belopp pÄ 2 236 kronor71. Det Àr svÄrt att se hur en huvudman ska kunna anvÀnda ett par tusenlappar till att göra nÄgot som fÄr en faktisk betydelse för andelen elever som blir behöriga till nationellt program.

Även om smĂ„ bidrag kan ha stor pĂ„verkan genom att lyfta fram ett visst arbetssĂ€tt eller premiera en sĂ€rskild verksamhet anser Riksrevisionen att en avvĂ€gning behöver göras om det Ă€r resurseffektivt och Ă€ndamĂ„lsenligt att fördela mycket smĂ„ belopp.

3.3 Avslutande reflektioner

Vi har hittills listat en hel del av de problem och svÄrigheter med det nuvarande systemet av riktade statsbidrag som skolans huvudmÀn upplever. Samtidigt Àr det mÄnga huvudmÀn som anser att bidragen riktar sig mot lÀmpliga insatser.

I detta avslutande analysavsnitt berör vi kort om huvudmÀnnen anser att de behöver statsbidragen och i vilken form de i sÄdana fall anser att statsbidragen ska komma.

3.3.1 Statsbidragen Àr viktiga för huvudmÀnnens skolutveckling

I sÄvÀl intervjuer som enkÀt hÀvdar huvudmÀnnen att det ekonomiska tillskott som statsbidragen ger Àr viktigt för deras verksamhet. I snitt stÄr de riktade statsbidragen för ca 6 procent av skolans totala kostnader, men för huvudmÀnnen, sÄvÀl stora som smÄ, kan dessa pengar vara av avgörande betydelse för arbetet med skolutveckling. De kan ocksÄ ha en betydande pÄverkan genom att exempelvis premiera specifika metoder, arbetssÀtt eller verksamhetsomrÄden.

Baserat pÄ underlaget i denna granskning Àr vÄr slutsats dÀrför att mÄnga av huvudmÀnnen nu anser sig vara beroende av statsbidrag för att bedriva skolutveckling. De extra medel som tillkommer i form av statsbidrag Àr öronmÀrkta för utvecklingsinsatser i nÄgon form. Dessa extra investeringar kan vara viktiga för mÄnga kommunala huvudmÀn för att kunna stödja ett utvecklingsarbete utöver att enbart förvalta och bibehÄlla den verksamhet som bedrivs. Det gÀller Àven mÄnga enskilda huvudmÀn eftersom den finansiering de fÄr bestÀms av vilken nivÄ kommunerna lÀgger sig pÄ för sina utgifter för skolan.

Samtidigt Ă€r det viktigt att ha i Ă„tanke att skollagen Ă€r tydlig vad gĂ€ller huvudmannens eget ansvar. I 4 kap. 3 § slĂ„s följande fast: ”Varje huvudman inom

71Skolverket, Statsbidrag för ökad jÀmlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar 2017, hÀmtad 2017-10-30, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_bidragsramar %202017-18.pdf.

R I K S R E V I S I O N E N 47

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

skolvĂ€sendet ska pĂ„ huvudmannanivĂ„ systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.”72 Eftersom denna gransknings fokus har varit de statliga bidragen till skolans huvudmĂ€n har vi inte gĂ„tt djupare in pĂ„ hur och i vilken omfattning huvudmĂ€nnen faktiskt arbetar aktivt med ett systematiskt kvalitetsarbete i sin verksamhet. Flera studier pekar dock pĂ„ att det varierar avsevĂ€rt. I en av Skolinspektionens kvalitetsgranskningar framgĂ„r att stora enskilda huvudmĂ€n ofta har ett tydligt och vĂ€l förankrat kvalitetsarbete som Ă€r transparent för alla nivĂ„er. Bland de stora kommunala huvudmĂ€nnen finns exempel pĂ„ sĂ„vĂ€l organisationer med vĂ€l förankrade beslut om uppföljningar som de med oklar beslutskedja och splittrad uppföljning av skolresultat. Även mindre kommunala huvudmĂ€n kan ha tydliga mĂ„lprocesser, men ocksĂ„ hĂ€r varierar det. Skolinspektionens granskning visar att det varken Ă€r storlek eller organisationsform som Ă€r avgörande för en tydlig mĂ„lprocess utan snarare att det finns en styrkedja med tydlighet i rollfördelning och uppdrag. Samtidigt pekar Skolinspektionen pĂ„ att just storleken skapar viss problematik om huvudmannen Ă€r liten. BĂ„de i smĂ„ kommuner och hos smĂ„ enskilda huvudmĂ€n identifieras ett behov av stöd i rollen som huvudman.73 I en annan studie, i vilken enskilda huvudmĂ€n inte ingick, framgĂ„r att stora kommuner som generellt har mer resurser ocksĂ„ har mer struktur för mĂ„l- och resultatstyrning och systematiskt kvalitetsarbete Ă€n smĂ„ kommuner. Analysen visar samtidigt att kvaliteten pĂ„ strukturen inte har med kommunstorleken att göra, och att goda exempel pĂ„ hur kommunala skolhuvudmĂ€n arbetar med mĂ„l- och resultatstyrning och systematiskt kvalitetsarbete Ă€ven Ă„terfinns i smĂ„ kommuner.74

I vÄr granskning upplever mindre huvudmÀn ofta att de har mindre resurser och att de dÀrmed har fullt upp med att förvalta och bibehÄlla den verksamhet som bedrivs, med mindre tid och resurser över till ett aktivt och medvetet kvalitetsarbete. Riksrevisionen bedömer att bristerna i styrkedjan med avseende pÄ det systematiska kvalitetsarbetet förstÀrks av att politiker med ansvar för utbildningsfrÄgor i mindre kommuner sÀllan har mycket tid avsatt för detta arbete. Skillnaden i kunskap och delaktighet i beslut Àr stor jÀmfört med de större kommuner dÀr utbildningsnÀmndens ordförande jobbar heltid.75 VÄr bedömning Àr att det dÀrmed oftare hos mindre kommunala huvudmÀn Àn hos större Àr sÄ att det utvecklingsarbete som bedrivs Àr insatser som nÄgon annan bÄde tÀnkt ut och finansierar. Vi konstaterar vidare att det uppstÄtt en problematisk situation dÀr

72Skollagen (2010:800), 4 kap. 3 §.

73Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus, rapport 2015:01, 2015, s. 9, 19–20, 33.

74Successful schools, Tre Ă€mnen och Ă„rskurs 9 – ska â€Ă¶ka” eller ”stĂ€ndigt förbĂ€ttras”. Om skolans styrning

– vilka mĂ„l styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmĂ€n mot? 2017, s. 18.

75En liknande slutsats dras i Skolverket, 2013, s. 7.

48 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

mÄnga huvudmÀn anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det de enligt skollagen har eget ansvar för.

3.3.2HuvudmÀnnen efterfrÄgar ett flexiblare system med möjlighet att fokusera

Vi har vid intervjuerna alltid stÀllt frÄgan hur huvudmÀnnen, det vill sÀga politiker och tjÀnstemÀn, skulle ha prioriterat om de fÄtt samma belopp som de fÄr i dag via statsbidrag men med friheten att anvÀnda dem som de anser lÀmpligast. NÄgra huvudmÀn sÀger att de skulle ha gjort ungefÀr samma saker, men de flesta sÀger att de skulle ha fokuserat mer, inte gjort lika mycket utan valt ut ett mindre antal satsningar och satsat mer pÄ dem. NÄgra huvudmÀn sÀger att de skulle valt helt andra insatser.

Vi har Àven frÄgat huvudmÀnnen hur de anser att en optimal modell för att bidra till huvudmÀnnens skolutveckling skulle se ut, givet att regeringen vill satsa ungefÀr motsvarande vad de gör i dag genom de riktade statsbidragen. De allra flesta sÀger att en modell dÀr de sjÀlva fÄr vÀlja vad de ska satsa pÄ, och sedan söka medel för, Àr att föredra. De efterfrÄgar ocksÄ ett intresse för vad deras arbete lett fram till. MÄnga huvudmÀns instÀllning Àr dÀrför att de gÀrna vill bli utvÀrderade och granskade med avseende pÄ vad de gör. De vill dock sjÀlva fÄ avgöra vilka insatser som Àr mest prioriterade i deras verksamhet. De vill ocksÄ ha möjlighet att fokusera pÄ fÀrre satsningar Ät gÄngen, och gÀrna under en lÀngre tid Àn vad som ofta Àr fallet med satsningar som finansieras av statsbidrag.

Även om huvudmĂ€nnen i vĂ„r granskning mĂ„nga gĂ„nger har helt olika förutsĂ€ttningar rĂ„der det en samstĂ€mmighet i att de önskar möjlighet till mer lĂ„ngsiktiga bidrag som Ă€r flexibla och inte för styrda. Det stĂ€ller i sin tur krav pĂ„ huvudmĂ€nnen att i högre grad Ă€n i dag ta ansvar för styrning mot mĂ„luppfyllelse. Skolinspektionen konkluderar i sin kvalitetsgranskning (2015) att ”mĂ„nga huvudmĂ€n behöver tydliggöra sitt ansvarstagande för styrning av skolan” och i det arbetet fokusera pĂ„ de nationella mĂ„len som framgĂ„r i skolans styrdokument76. Även i den ovan refererade studien av kommunala huvudmĂ€n konstateras att det finns stor utvecklingspotential vad avser deras systematiska kvalitetsarbete77. Med större frihet följer ocksĂ„ större ansvar. Riksrevisionen menar att ett mer Ă€ndamĂ„lsenligt system för riktade statsbidrag till skolan i högre grad ska fokusera pĂ„ de enskilda skolornas behov och resultat och möjliggöra för huvudmĂ€nnen att bedriva en lĂ„ngsiktig skolutveckling.

76Skolinspektionen, 2015, s. 7.

77Successful schools, 2017.

R I K S R E V I S I O N E N 49

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

4 Slutsatser

I detta kapitel summerar vi vad vÄr empiri och analys lett fram till i relation till granskningens frÄgor. Diskussionen mynnar ut i rekommendationer till regeringen.

4.1Fungerar systemet med riktade statsbidrag vÀl för att stödja huvudmÀnnens arbete med skolutveckling?

I det inledande kapitlet angavs ett antal konsekvenser av den stora mÀngden riktade statsbidrag som tidigare rapporter landat i. Vi kan konstatera att den första punkten, att statsbidragen stÄr i konflikt med tanken om kommunalt sjÀlvstyre, inte lyfts sÄ ofta av vÄra intervjupersoner. Det betyder inte att det Àr en oviktig frÄga, men den var inte del av vÄrt syfte och dÀrför har vi inte fokuserat pÄ den i intervjuerna. Alla övriga punkter har genom vÄra intervjuer och i enkÀten bekrÀftats och givit en bild av att det rÄder stora problem och svÄrigheter med dagens system av riktade statsbidrag till skolan.

Av de problem som tas upp av huvudmÀnnen anser Riksrevisionen att ett av de mest allvarliga Àr att den stora mÀngden statsbidrag orsakar splittring och försvÄrar, ibland omöjliggör, lÄngsiktig planering och fokusering hos huvudmÀnnen. Ibland görs sÄdana insatser som det finns statsbidrag för i stÀllet för sÄdant som verksamheten behöver mest. Det kan fÄ till följd att de specifika lokala utvecklingsbehoven fÄr stÄ tillbaka, vilket i sin tur kan inverka negativt pÄ mÄluppfyllelsen. Finansiella problem kan ocksÄ uppstÄ nÀr huvudmÀn mÄste ligga ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland fÄr veta först i efterhand om de beviljas det sökta bidraget. Problemen förstÀrks av de korta ledtiderna som gör det svÄrt att planera ÀndamÄlsenliga insatser. Den stora mÀngden bidrag skapar ocksÄ en omfattande administration. De Ärsarbetskrafter som lÀggs ned pÄ ansökningsförfarandet och avrapportering föredrar huvudmÀnnen att lÀgga pÄ mer kvalitetsutvecklande arbete.

DÀrutöver bekrÀftar vÄr studie att det kan finnas problem ur ett likvÀrdighetsperspektiv dÄ större huvudmÀn har en tydlig tendens att söka och fÄ fler statsbidrag och högre belopp. I förlÀngningen gör detta att elever hos större huvudmÀn har större sannolikhet att fÄ del av dessa insatser. Enskilda huvudmÀn har ocksÄ lÀgre sannolikhet att fÄ statsbidrag. Riksrevisionen bedömer att det Àr problematiskt eftersom det kan innebÀra att det inte Àr behoven som i första hand avgör om huvudmÀnnen fÄr ta del av statsbidragen.

HuvudmÀnnen i vÄr granskning efterfrÄgar ett intresse av vad satsningarna faktiskt lett till, inte bara hur mÄnga elever och lÀrare som deltagit. Riksrevisionen

50 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

menar att avsaknaden av tillrÀcklig kvalitativ uppföljning av insatserna kan medföra att det inte heller byggs upp kunskap i den utstrÀckning som borde vara möjlig kring vilka ÄtgÀrder som faktiskt fungerar, och under vilka förutsÀttningar.

Att definiera satsningar pĂ„ nationell nivĂ„ som överensstĂ€mmer med lokala behov hos huvudmĂ€nnen – 290 kommuner och över 700 enskilda huvudmĂ€n – synes vara svĂ„rt, för att inte sĂ€ga omöjligt. I vĂ„r granskning har vi sett mĂ„nga exempel pĂ„ detta, bland annat nĂ€r det gĂ€ller satsningar som pĂ„ olika vis syftar till en högre lĂ€rartĂ€thet. MĂ„nga huvudmĂ€n har snarare problem med att de har för fĂ„ elever och för smĂ„ undervisningsgrupper. Att undervisningsgrupperna Ă€r stora Ă€r i viss mĂ„n ett storstadsproblem och inte nödvĂ€ndigtvis lika relevant i mer glesbefolkade omrĂ„den.

Statsbidragen som syftar till ökad personaltĂ€thet medför andra typer av svĂ„righeter. Enligt de intervjuade huvudmĂ€nnen Ă€r det ofta svĂ„rt att rekrytera till dem dĂ„ det i mĂ„nga regioner rĂ„der arbetskraftsbrist pĂ„ relevanta yrkeskategorier, vilket försvĂ„rar ett fullföljande av satsningarna trots att medel beviljats. Bristen pĂ„ utbildad arbetskraft gör ibland att huvudmĂ€nnen i stĂ€llet rekryterar outbildad personal. HuvudmĂ€nnen menar ocksĂ„ att det kan medföra svĂ„righeter dĂ„ de tvingas erbjuda tillsvidareanstĂ€llningar för att kunna konkurrera – trots att det saknas finansiella resurser att behĂ„lla personalen om bidraget upphör.

Riksrevisionen menar att ytterligare ett problem med dagens system Àr att det synes sakna en systematisk process inför beslut om att införa riktade statsbidrag. Det gÀller inte bara inom skolomrÄdet utan samma brist har uppmÀrksammats av Riksrevisionen nÀr det gÀller hÀlso- och sjukvÄrden78. Det Àr dÀrför svÄrt att se hur bidragen samspelar med varandra och de uppfattas av mÄnga huvudmÀn snarare som öar av insatser inom förvisso viktiga utvecklingsomrÄden. DÀrutöver Àr vÄr bedömning att Àven om mÄnga statsbidrag Àr till gagn för verksamheten sÄ inriktar de sig sÀllan pÄ avgörande behov hos huvudmÀnnen.

VÄr samlade bedömning nÀr vi vÀger samman allt som framkommit i intervjuer och enkÀt, tillsammans med den kritik som förts fram i rapporter och granskningar under de senaste 15 Ären, Àr att systemet med riktade statsbidrag inte fungerar vÀl för att stödja huvudmÀnnen i deras skolutveckling. Systemet kan dÀrmed inte anses vara ÀndamÄlsenligt. Riksrevisionen menar att regeringens uttalade ambition att minska antalet riktade statsbidrag Àr lovvÀrd, men att det behövs nÄgot mer för att förbÀttra förutsÀttningarna för huvudmÀnnen att bedriva en kontinuerlig och hÄllbar skolutveckling och ytterst bidra till ökad nationell mÄluppfyllelse.

78Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hÀlso- och sjukvÄrden, RiR 2016:29, 2016.

R I K S R E V I S I O N E N 51

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

4.2Finns mer ÀndamÄlsenliga sÀtt att stödja huvudmÀnnen givet de medel som i dag anvÀnds?

Riksrevisionen gör bedömningen att nuvarande system med en mÀngd olika riktade statsbidrag inte Àr effektivt och ÀndamÄlsenligt givet att syftet med statsbidragen Àr att bistÄ huvudmÀnnen i deras skolutveckling.

Riksrevisionen vill föreslĂ„ regeringen att övervĂ€ga att i betydligt högre grad sĂ€tta fokus pĂ„ huvudmĂ€nnens lokala förutsĂ€ttningar och behov. Riksrevisionen förutsĂ€tter i sin bedömning att regeringen avser att Ă€ven fortsĂ€ttningsvis satsa en motsvarande summa pĂ„ skolutveckling för huvudmĂ€nnen som i dag görs via statsbidragen. Riksrevisionen gör bedömningen att medlen kan anvĂ€ndas mer Ă€ndamĂ„lsenligt Ă€n i dag genom att i stĂ€llet ha ett system som utgĂ„r frĂ„n huvudmannens behov, med möjlighet till nationellt analysstöd. Riksrevisionen har i andra sammanhang lyft fram vikten av att regering och berörda myndigheter i ökad utstrĂ€ckning arbetar för att offentliga resurser fördelas efter behov nĂ€r ersĂ€ttningssystem, upphandlingssystem, valfrihetssystem, och annan statlig styrning – till exempel statsbidrag till skolan – utformas. För att kunna göra detta behövs utökad kunskap om hur behoven ser ut, och framtagandet av sĂ„dan kunskap bör prioriteras.79

Riksrevisionens förslag utgÄr frÄn de principer som vi menar kÀnnetecknar ett ÀndamÄlsenligt system, nÀmligen transparens, enkelhet och tydlighet samt att det skapar förutsÀttningar för ett lÄngsiktigt utvecklingsarbete. Systemet ska ocksÄ utgÄ frÄn lokala förutsÀttningar och behov. Mer konkret föreslÄr vi att regeringen via Skolverket tilldelar varje huvudman en bidragsram utifrÄn elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsÀttningar. Huvudmannen analyserar och definierar vilka behov som finns och vilka ÄtgÀrder och resurser som krÀvs. Med analysen som underlag söker huvudmannen medel inom sin bidragsram. Fördelarna anser Riksrevisionen vara flera, och vÄr bedömning Àr att mÄnga av de problem som identifierats i granskningen pÄ sÄ vis kan motverkas:

Varje huvudman tilldelas en bidragsram för att bedriva skolutveckling. I nuvarande system finns ett antal enskilda huvudmÀn som inte tar del av nÄgot statsbidrag.

Om regering och riksdag vill fördela bidragen kompensatoriskt kan en socioekonomisk viktning sÀkerstÀlla att sÄ sker.

Genom att huvudmÀnnen ska göra en inledande behovsanalys inför ansökan mÄste samtliga huvudmÀn ta ansvar för sin skolutveckling.

79Se bland annat Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38, ”Kvalitet i vĂ€lfĂ€rden – bĂ€ttre upphandling och uppföljning”, 2017-09-06.

52 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

HuvudmÀnnen behöver inte stÀlla lokala utvecklingsbehov mot nationella statsbidragssatsningar.

Om huvudmÀnnen bedömer att personalförstÀrkningar Àr en prioriterad insats kan rekryteringar ske med beaktande av lokala förutsÀttningar.

Genom att huvudmÀnnen har en i förvÀg faststÀlld bidragsram att förhÄlla sig till ges förutsÀttningar för en mer lÄngsiktig planering och fokusering.

Den tid som huvudmÀnnen i dag avsÀtter för att bevaka olika statsbidrag, ansöka om dem, rekvirera samt avrapportera kan i stÀllet lÀggas pÄ skolutveckling i form av behovsanalys, verksamhetsplanering samt systematiska uppföljningar och utvÀrderingar.

Med en ansökan per huvudman blir problemen i dagens system kring korta ledtider, oklara kriterier, omfattande administration och storleken pÄ bidrag inte heller relevanta i samma omfattning.

Förslaget kan inbegripa vissa svÄrigheter, sÀrskilt i en övergÄngsfas. Med Riksrevisionens förslag följer ocksÄ höga krav pÄ huvudmÀnnen. En invÀndning kan vara att alla huvudmÀn inte har förmÄga eller resurser att sjÀlva göra behovsanalysen. Vi föreslÄr att alla huvudmÀn fÄr möjlighet till stöd via ett sÀrskilt analysstöd för att genomföra en behovsanalys pÄ huvudmannanivÄ. Med hjÀlp av den analysen kan huvudmannen sedan ansöka om medel för de ÄtgÀrder som anses vara motiverade för att uppnÄ mÄlen. Var ett sÄdant analysstöd ska finnas i praktiken fÄr utredas vidare, eventuellt inom ramen för den pÄgÄende organisationsöversynen av de statliga skolmyndigheterna80. En sÄdan stödfunktion kan dock aldrig ta över ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet frÄn huvudmannen.

Observera att Àven om förslaget fokuserar pÄ lokala utvecklingsbehov, finns inget som utesluter att det pÄ nationell nivÄ erbjuds olika fortbildningsinsatser liknande matematik- och lÀslyften. Ett alternativ Àr att lÄta dem ramas in i det professionsprogram som nu behandlas i utredningen BÀttre skola genom mer attraktiva skolprofessioner81.

En annan invĂ€ndning kan vara att nĂ„gon mĂ„ste hantera alla ansökningar frĂ„n huvudmĂ€nnen – sammanlagt 290 kommuner och drygt 700 enskilda huvudmĂ€n – potentiellt drygt 1 000 ansökningar. Ansökningarna kommer att krĂ€va annan kompetens att bedöma Ă€n den som behövs för nuvarande statsbidragshantering pĂ„ Skolverket. Samtidigt kommer stora administrativa resurser pĂ„ Skolverket att frigöras om nuvarande system med drygt 80 olika bidrag att hantera tas bort.82

80Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolvÀsendet.

81Dir. 2016:76, BĂ€ttre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

82Ett antal av dessa drygt 80 statsbidrag Àr ersÀttningsbidrag vilka troligen mÄste finnas Àven framöver.

R I K S R E V I S I O N E N 53

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Ytterligare en frÄga som mÄste lösas Àr hur lÀnge en huvudman ska kunna fÄ bidrag för en och samma satsning. Det kan exempelvis vara en kommunal huvudman som vill prova att införa ett tvÄlÀrarsystem och beviljas detta. Om kommunen efter tre Är kan konstatera att det var ett lyckosamt projekt, som visat sig i högre mÄluppfyllelse för kommunens elever, ska den dÄ kunna fÄ fortsatt finansiering frÄn staten för detta, eller förvÀntas kommunen ta över finansieringen? Vi tror att en tidsgrÀns för satsningarna bör införas, eventuellt pÄ fem Är, för att möjliggöra tillförlitliga utvÀrderingar. En tidsgrÀns möjliggör för huvudmÀnnen att prova ytterligare insatser utan att staten finansierar permanenta insatser hos huvudmÀnnen.

Regeringen har nyligen aviserat förstÀrkningar av den statliga finansieringen av skolan, i form av en sÄ kallad jÀmlikhetspeng samt ett stöd för stÀrkt likvÀrdighet och kunskapsutveckling, om sammanlagt drygt 6 miljarder kronor fullt utbyggt83. Den exakta utformningen av det senare stödet var vid tidpunkten för denna granskning inte klar. Om vi förutsÀtter att bÄda stöden kommer att utformas pÄ liknande sÀtt, med i förvÀg tilldelade bidragsramar och ansökningar som utgÄr frÄn lokala förutsÀttningar och behov84, innebÀr det i praktiken redan en utveckling i linje med Riksrevisionens förslag. Riksrevisionen anser dock att regeringen pÄ sikt bör avveckla alla enskilda riktade stimulansbidrag och samla dem i en enda pott för skolutveckling.

Regeringen skriver att Skolkommissionens förslag att avveckla ett antal befintliga bidrag inte gĂ„r att driva igenom ”utan att först göra en noggrann analys av vilka konsekvenser det skulle fĂ„â€85. Samtidigt delar regeringen Skolkommissionens uppfattning att statsbidragen bör ses över för att exempelvis lĂ€gga samman vissa av dem, alternativt förenkla dem. Riksrevisionen anser dock att en reducering av antalet statsbidrag stĂ€ller Ă€nnu högre krav pĂ„ dem att de Ă€r trĂ€ffsĂ€kra för den stora majoriteten av huvudmĂ€n. Vi menar att det Ă€r svĂ„rt att finna satsningar som Ă€r nationellt trĂ€ffsĂ€kra, det vill sĂ€ga att de passar samtliga huvudmĂ€n.

Ett alternativ vore givetvis att i stÀllet öka de generella bidragen och avskaffa de riktade. Vi föreslÄr dock ett fortsatt riktat stöd frÄn regeringen till huvudmÀnnens skolutveckling enligt ovan. Vi bedömer att det pÄ sÄ vis sÀkerstÀlls att medlen gÄr till skolverksamheten, samtidigt som huvudmÀnnens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete frÀmjas. SjÀlvfallet behöver ett sÄdant förslag utredas vidare och konsekvensanalyser göras innan en eventuell implementering.

83Utbildningsdepartementet, Unik förstÀrkning av den statliga finansieringen av skolan, PM, 2017-09-14.

84Skolverket, Statsbidrag för ökad jÀmlikhet, hÀmtad 2017-10-18, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och-gymnasieutbildning/ statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184.

85Utbildningsdepartementet, 2017, s. 6.

54 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.3 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen utgÄr i rekommendationerna frÄn att regeringen Àven framöver avser att stödja huvudmÀnnen med ungefÀr samma belopp som utbetalas i dag. DÄ vÄr huvudrekommendation Àr att nuvarande system fasas ut gÄr vi inte in i detalj pÄ hur delar av det kan förbÀttras. Kostnaden för det vi föreslÄr beror pÄ hur mycket medel regeringen önskar bistÄ huvudmÀnnen med samt kostnaden för det föreslagna analysstödet. VÄr bedömning Àr dock att ett mer behovsstyrt system bidrar till en mer effektivt utformad skolutveckling.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att övervÀga att ersÀtta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgÄr frÄn huvudmÀnnens behov. Vi föreslÄr att för ÀndamÄlet avsatta medel fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrÄn elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsÀttningar. HuvudmÀnnen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att sÀkerstÀlla att ett nationellt analysstöd finns tillgÀngligt för huvudmÀnnen. Ett sÄdant stöd ska kunna bistÄ huvudmÀn med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem. Det Àr viktigt att se till att ett sÄdant stöd Àr tillgÀngligt för samtliga huvudmÀn.

R I K S R E V I S I O N E N 55

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Referenslista

Litteratur

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, ESO 2010:5, 2010.

OECD, Improving Schools in Sweden: An OECD perspective, 2015.

Riksdagens revisorer, Statens styrning av skolan – frĂ„n mĂ„lstyrning till uppsökande bidragsförmedling, 2001/02:1.

Riksrevisionen, Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden – frivilligt att delta men svĂ„rt att tacka nej, RiR 2014:20, 2014.

Riksrevisionen, Specialdestinerade statsbidrag – Ett sĂ€tt att styra mot en mer likvĂ€rdig skola? RiR 2014:25, 2014.

Riksrevisionen, Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hÀlso- och sjukvÄrden, RiR 2016:29, 2016.

Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning pĂ„ vĂ„rdomrĂ„det, RiR 2017:3, 2017.

Riksrevisionen, KarriĂ€rstegsreformen och LĂ€rarlönelyftet – högre lön men sĂ€mre sammanhĂ„llning, RiR 2017:18, 2017.

Skolinspektionen, Huvudmannens styrning av grundskolan – ett uppdrag med eleven i fokus, kvalitetsgranskning, rapport 2015:01, 2015.

Skolverket, Enskilda huvudmÀn och skolmarknadens Àgarstrukturer, 2012.

Skolverket, Nyttjande av statliga satsningar pÄ skolomrÄdet, intern PM 2013-03-19, dnr. 2010:16, 2013.

Skolverket, Bidrag till skolans utveckling. Fokus pĂ„: Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014, 2015.

Skolverket, Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2014:25 Specialdestinerade statsbidrag – Ett sĂ€tt att styra mot en mer likvĂ€rdig skola? dnr 2015:95, 2015-02-12.

Skolverket, Budgetunderlag 2017–2019, dnr 2016:316. Skolverket, Budgetunderlag 2018–2020, 2017-02-28, dnr 2017:348.

Statskontoret, Reglering och andra styrmedel. En studie av hur staten styr kommuner och landsting, 2005:28, 2005.

Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvÀrderas, Statskontoret 2007:17, 2007.

56 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Statskontoret, TÀnk efter före: om viss styrning i kommuner och landsting,

Statskontoret 2011:22, 2011.

Statskontoret, Myndighetsanalys av Statens skolverk, 2015:16, 2015.

Statskontoret, Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 3, ”En konsultrapport av Kontigo AB”, 2016.

Successful schools, Tre Ă€mnen och Ă„rskurs 9 – ska â€Ă¶ka” eller ”stĂ€ndigt förbĂ€ttras”. Om skolans styrning – vilka mĂ„l styr Sveriges lokala skolpolitiker och skolhuvudmĂ€n mot? 2017.

Artiklar

Ardalan Shekarabi, Magdalena Andersson och Per Bolund, ”SĂ„ ska detaljstyrningen i vĂ€lfĂ€rdssystemenen minska”, DN debatt, Dagens Nyheter, 2016-02-08.

Lena Micko m.fl. SKL, ”Statens detaljstyrning leder till mindre effektiv vĂ€lfĂ€rd”, DN debatt, Dagens Nyheter, 2017-10-12.

Utredningar

SOU 2014:5, Staten fÄr inte abdikera.

SOU 2017:35, Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvÀrdighet, slutbetÀnkande av 2015 Ärs skolkommission.

Författningar

Anslagsförordningen (2011:223).

Budgetlagen (2011:203).

Skollagen (2010:800).

Riksdagstryck

Dir. 2016:76, BĂ€ttre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

Dir. 2017:37, Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolvÀsendet.

Finansutskottet, betÀnkande 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, rskr. 1991/92:345.

Finansutskottet, bet. 2004/05:FiU8, God ekonomisk hushÄllning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105).

Finansutskottet, betÀnkande 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Förordningen om statsbidrag för ökad jÀmlikhet i grundskolan (2017:818).

R I K S R E V I S I O N E N 57

RIKTADE STATSBIDRAG TILL SKOLAN – NATIONELLA PRIORITERINGAR MEN LOKALA BEHOV

Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetÄret 1992/93 m.m.

Prop. 2007/08:50, Nya skolmyndigheter.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillvÀxt.

Prop. 2016/17:1, utgiftsomrÄde 16 Utbildning och forskning. Prop. 2017/18:1, utgiftsomrÄde 16 Utbildning och forskning.

Utbildningsutskottet, betÀnkande 2015/16:UbU1, utgiftsomrÄde 16 Utbildning och forskning.

PM och skrivelser

Effekter och konsekvenser av riktade statsbidrag inom utbildningsomrÄdet, skrivelse frÄn 73 kommuner inom storstadsregionerna till Utbildningsdepartementet, 2017-04-03.

Komplement till de synpunkter som lyftes under dialogmötet i Linköping 21 december 2016, brev till Gustav Fridolin frĂ„n ansvariga skolchefer i kommuner i Östergötland, odaterat.

Riksrevisionen, Riksrevisionens yttrande över SOU 2017:38, ”Kvalitet i vĂ€lfĂ€rden – bĂ€ttre upphandling och uppföljning”, 2017-09-06.

SKL, FÀrre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och kommuner, skrivelse till Finansdepartementet, Àrendenr: 16/02375, 2016.

Utbildningsdepartementet, Unik förstÀrkning av den statliga finansieringen av skolan, PM, 2017-09-14.

Övrigt

SammanstĂ€llning STB 201101–201610, underlag frĂ„n Skolverket.

SKL, SÄ mycket kostar skolan, https://skl.se/skolakulturfritid/skolaforskola/vagledningsvarpavanligafragor/samy cketkostarskolan.2785.html (hÀmtad 2017-08-31).

Skolverket, LÀroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011

(reviderad 2016).

Skolverket, LÀroplan, examensmÄl och gymnasiegemensamma Àmnen för gymnasieskola 2011.

Skolverket, MÄl, krav och riktlinjer, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.234197!/M%C3%A5l%2C%20krav%20oc h%20riktlinjer.pdf (hÀmtad 2017-10-12).

Skolverkets information om statsbidrag https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag (hÀmtad 2017-09-06).

58 R I K S R E V I S I O N E N

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Skolverkets statistik om skolor och elever: https://www.skolverket.se/statistik-och- utvardering/statistik-i-tabeller/grundskola/skolor-och-elever (hÀmtad 2017-08-18).

Skolverket, Statsbidrag för ökad jÀmlikhet, https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/grundskole-och- gymnasieutbildning/statsbidrag-for-okad-jamlikhet-1.262184 (hÀmtad 2017-10-18).

Skolverket, Statsbidrag för ökad jÀmlikhet i grundskolan 2017, beslut om bidragsramar 2017, https://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.262401!/Beslutsbilaga_ bidragsramar%202017-18.pdf (hÀmtad 2017-10-30).

R I K S R E V I S I O N E N 59