E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N | ||
T I L L R I K S D A G E N | D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 0 8 | |
D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 5 3 | ||
R I R 2 0 1 7 : 1 1 |
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:
Regeringens medelfristiga makroprognoser
Riksrevisionen har granskat regeringens medelfristiga makroprognoser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser finansdepartementet.
Företrädare för finansdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisionen vill tacka referenspersonen Carl J Nordén för synpunkter.
Riksrevisor Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Håkan Jönsson har varit föredragande. Revisionsdirektör Helena Knutsson samt avdelningschef för effektivitetsrevisionen och chefsekonom Robert Boije har medverkat i den slutliga handläggningen.
Ingvar Mattson
Håkan Jönsson
För kännedom:
Regeringen, Finansdepartementet
R I K S R E V I S I O N E N
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Innehåll
Sammanfattning och rekommendationer | 5 | |
1 | Inledning | 9 |
1.1 | Bakgrund och motiv | 9 |
1.2 | Tidigare granskning | 10 |
1.3 | Avgränsningar | 10 |
1.4 | Frågeställningar | 11 |
1.5 | Bedömningsgrunder | 11 |
1.6 | Metod | 12 |
1.7 | Disposition | 12 |
2 | Medelfristiga makroprognoser på finansdepartementet | 13 |
2.1 | Prognosorganisation | 13 |
2.2 | Innebörden av en makroprognos med oförändrade regler | 14 |
2.3 | Beräkningsmetod för de medelfristiga makroprognoserna | 14 |
2.4 | Vilka över- och underskattningar kan förväntas givet beräkningsmetoden? | 19 |
3 | Vad de medelfristiga makroprognoserna används till | 21 |
3.1 | Makroprognoserna och de offentliga finanserna | 21 |
3.2 | De medelfristiga makroprognoserna och budgetmålen | 23 |
4 Över- eller underskattningar i regeringens medelfristiga | ||
makroprognoser | 25 | |
4.1 | Nulägesbedömning av |
25 |
4.2 | Potentiell |
28 |
4.3 | Slutning av |
30 |
4.4 | BNP och försörjningsbalansens komponenter | 31 |
5 | Effekten på de offentliga finanserna | 40 |
5.1 | Statlig konsumtion | 41 |
5.2 | Kommunal konsumtion | 42 |
5.3 | Hushållens konsumtion | 43 |
5.4 | Lönesumma | 44 |
5.5 | Räkneexempel: effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor | 45 |
6 | Redovisning av prognosrevideringar och prognososäkerhet | 47 |
6.1 | Redovisning av prognosrevideringar | 47 |
6.2 | Redovisning av prognososäkerhet | 47 |
6.3 | Iakttagelser gällande prognosrevideringar och prognososäkerhet | 48 |
Referenslista | 49 | |
Bilaga 1. Centrala termer och begrepp | 50 | |
Bilaga 2. Alternativscenarion | 51 |
R I K S R E V I S I O N E N
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Sammanfattning och rekommendationer
Bakgrund
Hur statens budget och de offentliga finanserna utvecklas bestäms i hög utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna förutsätter därför träffsäkra makroprognoser. Regeringens medelfristiga makroprognoser används som underlag för att bedöma budgetutrymmet och lämna förslag på nominella utgiftstak, vilket ger en koppling mellan de medelfristiga prognoserna och finanspolitiken i närtid. Regeringens medelfristiga prognoser har dock inte utvärderats i samma utsträckning som de kortfristiga. Det är därför motiverat att Riksrevisionen granskar dessa. Denna granskning har ett medelfristigt perspektiv med särskilt fokus på sammansättningseffekter i den medelfristiga makroprognosen som har betydelse för den offentligfinansiella prognosen.
Frågeställning
Den övergripande frågeställningen i granskningen är:
Har regeringen redovisat medelfristiga makroprognoser av hög kvalitet i de ekonomiska propositionerna?
Den övergripande frågeställningen bryts ner i följande delfrågor:
Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna?
Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet?
Dessutom ställs följande följdfråga:
På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet?
Iakttagelser
Granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser perioden
Granskningsperioden innefattar finanskrisen 2009 men i hur stor omfattning detta har påverkat över- och underskattningarna under hela den granskade perioden går inte att bedöma säkert.
R I K S R E V I S I O N E N | 5 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Potentiell BNP och
I en tydlig majoritet av de granskade propositionerna har
Granskningen har därtill visat att de initiala prognoserna för den potentiella BNP- tillväxten de första åren i medelfristperioden (år T + 2 och T + 3) har i senare prognoser reviderats ner.
Slutningen av
Prognosrevideringar avseende de medelfristiga makroprognoserna redovisas sedan 2011 års ekonomiska vårproposition regelbundet och systematiskt i de ekonomiska propositionerna. Detta är en väsentlig förbättring jämfört med den redovisning som skedde tidigare. I de propositioner som har granskats har osäkerheten i de medelfristiga prognoserna belysts i flera alternativscenarier, främst kopplade till osäkerhet och risker i bedömningen av de potentiella variablerna.
Slutsatser
Regeringens makroprognoser tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslaget regelverk (oförändrade regler). Detta antagande görs eftersom den budget som läggs på riksdagens bord inte bara ska vara en prognos utan också fungera som underlag inför tillkommande beslut i framtiden. Givet denna förutsättning kan regeringens makroprognoser inte, i alla avseenden, anses ha som syfte att generera den mest väntevärdesriktiga prognosen d.v.s. minsta möjliga fel i förhållande till utfallet. Regeringens prognoser i det medelfristiga perspektivet har i stället som främsta uppgift att generera den mest sannolika bilden givet gällande regelverk.
BNP på övergripande nivå begränsas inte av antagandet om oförändrade regler, då BNP i det medelfristiga perspektivet beräknas från utbudssidan. Antagandet om oförändrade regler har inte medfört någon underskattning av
6 | R I K S R E V I S I O N E N |
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
konsekvens av antagandet om oförändrade regler. Prognosen för kommunal konsumtion vilar och baseras på antagandet om att konsumtionen inte kan utvecklas på ett annorlunda sätt än vad som är förenligt med det kommunala balanskravet. Oförändrade regler innebär att de generella statsbidragen, som kräver diskretionära beslut för att ändras, är nominellt oförändrade i den medelfristiga horisonten. Sammantaget medför detta begränsningar i hur mycket den kommunala konsumtionen kan öka i de medelfristiga prognoserna.
Hushållens konsumtion har varit tydligt överskattad. Indirekt är detta en effekt av antagandet om oförändrade regler i kombination med metoden med vilken man beräknar de medelfristiga makroprognoserna. BNP på övergripande nivå begränsas inte av antagandet om oförändrade regler. Då den kommunala konsumtionen begränsas av antagandet om oförändrade regler medför detta att andra
Riksrevisionen har funnit att den statliga konsumtionen tydligt underskattats men frågan om orsakerna till underskattningen behöver utredas vidare. Beräkningsantagandet om oförändrade regler torde i någon mån kunna förklara underskattningen men det kan också handla om svårigheter att transformera utgifter i budgettermer till nationalräkenskapstermer.
Riksrevisionen visar, i ett räkneexempel, att över- och underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna har stor betydelse för den offentliga sektorns finansiella sparande. I räkneexemplet visas att över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna har medfört ett starkare finansiellt sparande än vad som skulle varit fallet utan sådana. Ackumulerat det sista året i medelfristprognosen uppgår effekten av överskattningen på de offentliga finanserna till cirka 75 mdkr, motsvarande knappt 2 procent av BNP. En del av den uppskattade effekten avser underskattningen av kommunal konsumtion som följer av antagandet om oförändrade regler. Denna underskattning ska alltså inte ses som något egentligt prognosfel som skulle kunna undvikits eftersom prognosen utgör ett underlag inför tillkommande beslut. En stor del av den uppskattade effekten på det offentligfinansiella sparandet härrör dock till alltför högt prognostiserade makrovariabler som i sin tur leder till alltför högt prognostiserade skattebaser. De överskattade skattebaserna kan enligt Riksrevisionen inte ses som en konsekvens av oförändrade regler utan kan i stället kopplas till själva metoden för hur man beräknar BNP. Denna slutsats följer av att skattebaserna så konsekvent och tydligt överskattats. Den exakta storleken på överskattningen är emellertid osäker även om ett räkneexempel illustrerar effekten
R I K S R E V I S I O N E N | 7 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
av de genomsnittliga avvikelserna. Som tidigare har nämnts påverkas överskattningens storlek av de speciella omständigheter som är kopplade till finanskrisen.
Den överskattning av offentliga sektorns finansiella sparande som, allt annat lika, följer av över- och underskattningarna i de makroekonomiska variablerna, och som inte beror på antagandet om oförändrade regler, riskerar leda till att finanspolitiken blir alltför expansiv i nutid. Beslut om skattesänkningar och utgiftsökningar kan med andra ord riskera att beslutas utifrån missvisande beslutsunderlag.
Nivån på utgiftstaken motiveras ofta, när de föreslås och beslutas, med att de ska uppgå till en viss andel av potentiell BNP. Granskningen har visat att den potentiella
Rekommendationer
Regeringen bör överväga att förändra metoden för hur man prognostiserar BNP i de medelfristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden i högre utsträckning än idag står i samklang med antagandet om oförändrade regler. En förändring av metoden i denna riktning skulle medföra mindre överskattningar av offentliga sektorns inkomster och därmed mer väntevärdesriktiga prognoser, givet oförändrade regler, av det finansiella sparandet.
Regeringen bör utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen så tydligt underskattats och vid behov förändra beräkningsmetoden för hur denna post beräknas. Den del av avvikelsen som beror på antagandet om oförändrade regler bör inte föranleda någon metodkorrigering.
8 | R I K S R E V I S I O N E N |
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
1 Inledning
1.1 Bakgrund och motiv
Regeringens makroekonomiska prognoser utgör underlag till statens budget och finanspolitiska beslut. Hur statens budget och de offentliga finanserna utvecklas bestäms i hög utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. Makroprognoserna utgör grunden för bedömningen av skattebasernas utveckling och för betydande delar av utgiftssidan, främst den offentliga konsumtionen. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna förutsätter därmed träffsäkra makroprognoser. De medelfristiga makroprognoserna används som underlag för att bedöma budgetutrymmet och lämna förslag på nominella utgiftstak, vilket ger en koppling mellan de medelfristiga prognoserna och finanspolitiken i närtid.
En finanspolitik som styrs av framåtblickande och preciserade mål förutsätter att den makroekonomiska prognosen är tillförlitlig. Makroprognoser som inte är träffsäkra kan medföra tvära kast i finanspolitiken och försvårar uppfyllandet av de budgetpolitiska målen.
Enligt 9 kap. budgetlagen (2011:203) är regeringen skyldig att i de ekonomiska propositionerna redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen för budgetåret och de tre följande åren. Budgetlagen anger inga specifika kvalitetskrav på dessa prognoser. Regeringen framhåller dock i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken1 att det ”är viktigt att prognoser och effektberäkningar är gjorda med bästa möjliga metoder”.
Vidare finns det krav från EU på prognosernas träffsäkerhet. I rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 juni 20112 fastslås att medlemsstaterna ska se till att finanspolitiken grundar sig på realistiska makroekonomiska prognoser. I direktivet framgår också att om systematiska avvikelser som påverkat de makroekonomiska prognoserna under ett antal år i rad upptäcks, ska åtgärder vidtas.
Vad gäller revideringar av prognoserna och redovisning av osäkerheten i prognosen kräver budgetlagen att regeringen regelbundet ska redovisa en utvärdering av prognoserna. Detta är ett uttryck för att osäkerheten i prognoserna bör belysas. Vidare framgår av ovan nämnda
1Skr. 2010/11:79.
2EUT L 306, 23.11.2011, s.
3EUT L 306, 23.11.2011, kapitel 3, artikel 4, punkt 4.
R I K S R E V I S I O N E N | 9 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
olika antaganden som används i de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna vägledas av utfallet av tidigare prognoser, samtidigt som hänsyn ska tas till relevanta riskscenarier.
Regeringens kortfristiga makroekonomiska prognoser, för innevarande och nästkommande budgetår, utvärderas regelbundet. Det sker främst då regeringens prognoser används som jämförelseobjekt av andra prognosmakare såsom Konjunkturinstitutet, men utvärderingar sker även av regeringen själv sedan några år tillbaka. Regeringens medelfristiga prognoser har dock inte utvärderats i samma utsträckning som de kortfristiga. Det är därför motiverat att granska dessa. Denna granskning har ett medelfristigt perspektiv med särskilt fokus på sammansättningseffekter i den medelfristiga makroprognosen då dessa har betydelse för den offentligfinansiella prognosen.
1.2 Tidigare granskning
Riksrevisionen har i en tidigare granskning analyserat regeringens makroekonomiska prognoser
Det fanns en osäkerhet i konjunkturprognoserna (d.v.s. de kortfristiga prognoserna) men regeringens prognosprecision överlag var inte sämre än andra prognosmakares.
Redovisningen av konjunkturprognoserna var utförlig men beskrivningen av de medelfristiga kalkylerna var knapphändig.
Det saknades en samlad bedömning av osäkerheter och risker samt dokumentation av metoder och modeller.
Riksrevisionen lämnade ett antal rekommendationer baserade på dessa iakttagelser.
1.3 Avgränsningar
Endast de medelfristiga prognoserna redovisas i denna rapport. Med medelfristiga prognoser avses prognoserna för åren T + 2 till T + 4 där T avser innevarande år. De kortfristiga prognoserna, d.v.s. prognoserna för innevarande och nästkommande år (T och T + 1), har inte ingått i granskningen. En granskning av de kortfristiga prognoserna är mindre angelägen eftersom dessa regelbundet utvärderas av olika prognosinstitut samt av regeringen själv.
Granskningen har därtill avgränsats så att den endast har omfattat de makroekonomiska prognoser som regeringen lämnar i de årliga ekonomiska vår- och budgetpropositionerna. Det tas fram fler bedömningar av den ekonomiska utvecklingen än så på Regeringskansliet. Sådana presenteras av finansministern vid exempelvis
4 Riksrevisionen (2006). Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna.
10 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
möten på Harpsund och andra pressträffar. Men eftersom dessa i hög utsträckning utgörs av snabbuppdateringar som offentliggörs i begränsad form har vi valt att inte inkludera dessa prognosuppdateringar i granskningen.
Vidare har granskningen endast omfattat ett urval av de makroekonomiska variabler som beräknas och presenteras i de ekonomiska propositionerna. Dessa har valts utifrån perspektivet att de har störst relevans för den offentligfinansiella prognosen.
1.4 Frågeställningar
Den övergripande frågeställningen i granskningen är:
Har regeringen redovisat medelfristiga makroprognoser av hög kvalitet i de ekonomiska propositionerna?
Den övergripande frågeställningen bryts ner i följande delfrågor:
Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna?
Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet?
Dessutom ställs följande följdfråga:
På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet?
1.5 Bedömningsgrunder
Nedan redovisas hur respektive delfråga och följdfråga har bedömts i granskningen.
Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna?
Denna fråga har besvarats genom en analys av avvikelser mellan prognos och utfall samt revideringsriktningar för de prognoser där utfall saknas. I viss mån görs också jämförelser med Konjunkturinstitutet.
Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet?
Den första delen av frågan har besvarats genom att granska hur redovisningen av prognosrevideringarna sett ut i propositionerna. Prognososäkerhet kan i sin tur beskrivas på olika sätt. Det handlar bland annat om att i text beskriva de risker som kan förekomma men osäkerheten kan också beskrivas, i siffersatt form, genom redovisning av alternativa scenarier. Därför granskades i denna del om, och på vilket sätt, regeringen regelbundet redovisat alternativscenarier för den medelfristiga makroekonomiska utvecklingen.
På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet?
Denna fråga har besvarats genom ett räkneexempel som visar hur de eventuella genomsnittliga prognosavvikelserna slår på den offentliga sektorns inkomster och utgifter.
R I K S R E V I S I O N E N | 11 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
1.6 Metod
Granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser är huvudsakligen genomförd genom statistiksammanställningar och genomgångar av de ekonomiska propositionerna
Genomgående har tillväxttakterna och inte nivåerna i prognoserna granskats. En granskning av nivåerna hade medfört svårhanterliga problem. I en granskning med sikte på nivåerna hade det varit svårt att särskilja medelfristprognosen från den kortfristiga. Denna rapport avser endast en granskning av de medelfristiga prognoserna. Vidare hade en granskning med avseende på nivåerna i de makroekonomiska variablerna varit svår att genomföra eftersom omläggningar av statistiken har medfört stora nivåskift under den granskade perioden.
När det gäller frågan om prognoserna har över- eller underskattats analyseras prognosavvikelserna utifrån diagram. Att vi inte har valt en mer teknisk inriktning med statistisk utvärdering beror på att en sådan försvårar identifieringen av avvikelsernas fördelning över den granskade perioden. Ett statistiskt mått skulle kunna leda till felaktiga slutsatser gällande hela den granskade perioden på basis av effekter som endast avser delar av den granskade perioden, såsom exempelvis finanskrisen 2009. Därtill söker vi i granskningen finna förekomst av över- eller underskattningar och dess orsaker snarare än en exakt uppskattning av dessas storlek.
Prognoserna jämförs mot utfall som publicerades av SCB i mars 2017. I de fall prognosrevideringsriktningar studeras utgör vårpropositionen 2017 jämförelsenorm i egenskap av senast publicerade prognos.
1.7 Disposition
Rapporten inleds, i kapitel 2, med en genomgång av hur de medelfristiga makroprognoserna tas fram på finansdepartementet. I kapitlet beskrivs prognosorganisationen och prognosmetoderna för de medelfristiga beräkningarna.
I kapitel 3 beskrivs hur de makroekonomiska prognoserna påverkar prognoserna för de offentliga finanserna och uppfyllelsen av de budgetpolitiska målen.
Frågan om över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna granskas i kapitel 4.
Konsekvenserna av förekomsten av över- eller underskattningar för de offentliga finanserna beskrivs sedan vidare i kapitel 5.
Kapitel 6 behandlar frågan om prognosrevideringar och prognososäkerhet.
12 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
2Medelfristiga makroprognoser på finansdepartementet
Medelfristiga prognoser i de ekonomiska propositionerna har förekommit i närmare 20 år. Fram till 1996 utgjorde innevarande och nästkommande år tidshorisonten i de ekonomiska prognoserna i vår- och höstpropositionerna. Införandet av fleråriga utgiftstak 1997 medförde ett behov av att förlänga prognosperioden till en medelfristig tidshorisont.
2.1 Prognosorganisation
Finansdepartementet ansvarar för att ta fram de medelfristiga makroprognoserna. Dessa prognoser beräknas av makroprognosenheten på ekonomiska avdelningen med bidrag från enheten för offentliga finanser avseende de delar som handlar om offentlig sektor.
Ett tiotal personer är involverade i framtagandet av makroprognoserna. Ansvarsuppgifterna på makroprognosenheten är fördelade på ett sådant sätt att handläggarna har tämligen väl definierade bevaknings- och prognosområden. Två personer arbetar med real BNP (BNP i fasta priser) och försörjningsbalansen (privat och offentlig konsumtion, investeringar, export och import). En person på enheten arbetar med så kallade potentiella variabler. En potentiell nivå på en viss variabel avser i detta sammanhang variabelns nivå i ett normalt konjunkturläge. Detta arbete består således av att uppskatta olika variablers storlek i ett tänkt jämviktsläge med fullt resursutnyttjande i ekonomin. En person arbetar specifikt inriktat på de medelfristiga prognoserna. En person prognostiserar inflation och prisbildning och någon/några är inriktade på arbetsmarknadsområdet och prognoser som är kopplade till det.
Avstämningsmöten och diskussioner sker löpande på enheten för att säkerställa konsistens men mötena fungerar också kvalitetshöjande då prognoserna på mötena och i diskussionerna får utstå kollegial granskning.
Makroprognoserna tas fram av opolitiska tjänstemän men prognoserna kommuniceras med den politiska sfären inom departementet. Detta sker när prognosen är färdigställd varpå den presenteras för statssekreterare och finansminister. I intervjuer som Riksrevisionen har genomfört med tjänstemän på finansdepartementet har det framkommit att det kan förekomma så kallade ”halvvägsavstämningar”. Sådana ska enligt lämnade uppgifter ha förekommit såväl under den förra som nuvarande mandatperioden.
Den del av makroprognosen som behandlar den offentliga sektorn beräknas av enheten för offentliga finanser. Detta handlar om variabler som exempelvis statlig
R I K S R E V I S I O N E N | 13 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
och kommunal konsumtion, offentliga investeringar och utvecklingen av arbetsmarknaden i offentlig sektor. Dessa prognoser lyfts in i makroprognosen av makroprognosenheten som vid behov – exempelvis vid stora prognosförändringar till följd av tillkommande finanspolitik – justerar övriga delar i makroprognosen. I så fall krävs nya beräkningar av variablerna för offentlig sektor, vilket utlöser ett iterativt förfarande så att den samlade prognosen blir inbördes konsistent.
2.2 Innebörden av en makroprognos med oförändrade regler
Makroprognoserna tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslaget regelverk (oförändrade regler). Detta antagande görs eftersom den budget som läggs på riksdagens bord inte bara ska vara en prognos utan också fungera som underlag inför tillkommande beslut i framtiden. Antagandet om oförändrade regler innebär bland annat att:
skattesatserna är de som har beslutats eller tydligt aviserats
de generella statsbidragen till kommunerna uppgår till beslutade belopp
Antagandet om oförändrade regler är naturligt ur beslutssynpunkt men har vissa implikationer för makroprognosen, bland annat hur vissa delar av försörjningsbalansen kan utvecklas i prognosen. Kommunal konsumtion är exempel på detta där ovanstående antagande om oförändrade generella statsbidrag, under vissa förutsättningar, sätter begränsningar för hur starkt konsumtionen kan utvecklas (se avsnitt 2.3.3 för en närmare beskrivning av hur poster som är budgetbegränsade beräknas). Antagandet om oförändrade regler innebär vidare att det på förhand i det närmaste kan förväntas uppstå avvikelser mellan prognos och utfall på vissa variabler. Se vidare om detta i avsnitt 2.5.
2.3Beräkningsmetod för de medelfristiga makroprognoserna
För makroprognoserna på kort sikt, för innevarande och nästa år, är indikatorer och kvartalsutfall i hög utsträckning styrande.5 I de kortfristiga prognoserna beräknas BNP, i ett första steg, från efterfrågesidan vilket innebär att BNP summeras av konsumtion (offentlig och privat), investeringar och nettoexport (export minus import). Först i steget därefter beräknas BNP från utbudssidan, dvs. arbetade timmar och produktivitet. Det finns ingen övergripande modell som genererar färdiga prognoser utan varje handläggare gör inom sitt ansvarsområde bästa möjliga bedömning utifrån den statistik och information som finns tillgänglig vid prognostillfället.
5Indikatorer avser i detta sammanhang bland annat förtroendeindikatorer såsom inköpschefsindex och Konjunkturinstitutets barometrar för företags- och konsumentförtroende samt annan högfrekvent statistik från de finansiella marknaderna (bland annat börs- och ränteutveckling) och från arbetsmarknaden (till exempel månadsstatistik från SCB:s arbetskraftsundersökningar).
14 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Kvartalsstatistiken från nationalräkenskaperna utgör en av de viktigaste formerna av input i det arbetet.
- Arbetade timmar | - Hushållens konsumtion |
- Produktivitet | - Offentlig konsumtion |
- Investeringar | |
- Export | |
- Import |
|
När prognoshorisonten är medelfristig, d.v.s. bortanför nästkommande år, är det svårt att förutse konjunktursvängningar. Indikatorer och kvartalsutfall är inte användbara på denna sikt. För de medelfristiga prognoserna används en helt annan ansats. I det medelfristiga perspektivet prognostiseras BNP i stället med utgångspunkt från utbudssidan. Det innebär att arbetade timmar och produktivitet blir centrala prognosvariabler. När BNP har beräknats från utbudssidan fördelas sedan den medelfristiga BNP prognosen ut på efterfrågesidans komponenter.
Potentiell BNP och
Figur 1 Principskiss lågkonjunktur – faktisk BNP lägre än potentiell
T | T+1 | T+2 | T+3 | T+4 | |
Utfall | Kortfrist | Medelfrist |
Potentiell BNP | Faktisk BNP | |
Källa: Egen sammanställning.
Om bedömningen är att det finns ett gap mellan faktisk och potentiell produktion antas gapet minska under den medelfristiga prognosperioden. Om gapet i utgångsläget inte är alltför stort nås den potentiella nivån under prognosperioden. Om
R I K S R E V I S I O N E N | 15 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
gapet däremot är betydande kan det innebära att det sluts först efter prognosperiodens slut. Fram till dess att gapet är slutet växer BNP, givet potentiell BNP, per definition snabbare/långsammare beroende på om gapet bedöms vara negativt eller positivt i utgångsläget. En snabbare (långsammare) tillväxt innebär att de offentliga finanserna förbättras (försämras) snabbare än om tillväxten skulle ske med den potentiella tillväxttakten. Nulägesbedömningen av gapet är således helt central för den makroekonomiska prognosens profil, som i sin tur är avgörande för beräkningen av det offentligfinansiella sparandet och i förlängningen den ekonomiska politikens utformning. Om det finns över- eller underskattningar i makroprognosen, innebär det följaktligen att finanspolitiken riskerar att bli felaktigt utformad.
Den medelfristiga makroprognosen kan sägas vara avhängig svaret på fyra frågor.
Vilken bedömning görs av potentiell
Hur stort är
Hur snabbt antas
Hur fördelas BNP på efterfrågesidans komponenter?
2.3.1Bedömningen av potentiell BNP och nutidsbestämning av BNP- gapet
I de medelfristiga kalkylerna förutsätts faktisk produktion och sysselsättning närma sig eller nå sina potentiella nivåer. Väl underbyggda och precisa bedömningar av potentiell BNP är därför avgörande för prognosprecisionen avseende BNP och försörjningsbalansens komponenter under den medelfristiga perioden. Potentiell BNP är en
Det finns en rad olika metoder för bestämning av den potentiella nivån. Gängse metod saknas. Vissa metoder innehåller större inslag av statistiska modeller och mindre av bedömningar medan det omvända gäller för andra metoder. Finansdepartementets metod innehåller inslag av såväl bedömningar som statistiska modeller.
Finansdepartementets metod för att beräkna potentiell BNP framgår av promemorian
Metod för beräkning av potentiella variabler som publicerades i april 2016. Riksrevisionen har även i intervjuer med företrädare för Finansdepartementet tagit del av information kring metoden. Beräkningen av potentiell BNP baseras på potentiellt antal arbetade timmar och potentiell produktivitet. Dessa två variabler bestäms i sin tur av ett antal underkomponenter.
16 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Figur 2 Potentiell BNP och dess beståndsdelar
BNP
Produktivitet | Timmar | ||||||||||||||||||||||
Näringslivet | Offentlig sektor | Sysselsättning | Medelarbetstid | ||||||||||||||||||||
och HIO | |||||||||||||||||||||||
Arbetskraft | Jämvikts- | ||||||||||||||||||||||
arbetslöshet | |||||||||||||||||||||||
Källa: Finansdepartementet, april 2016, Metod för beräkning av potentiella variabler.
Potentiell produktivitetstillväxt
Metoden för att beräkna potentiell produktivitet är uppdelad i en del avseende näringslivet och en resterande del för offentlig sektor och hushållens ideella organisationer (HIO). För den senare kategorin antas att produktivitetsgapet är noll. Potentiell produktivitet bedöms således vara lika stor som faktisk produktivitet när det gäller offentlig sektor och HIO. Detta antagande motiveras främst av att det är svårt att mäta offentlig produktion och produktivitet. När det gäller produktiviteten i näringslivet ser beräkningsmetoden för den potentiella produktiviteten olika ut beroende på vilket tidsperspektiv som avses.
För att skatta den potentiella produktiviteten i näringslivet bakåt i tiden används ett
Nulägesbedömningen sker emellertid genom tolkning av olika typer av indikatorer. Dessa tolkningar ger en uppskattning av produktivitetsgapet som tillsammans med faktisk produktivitet ger den potentiella produktiviteten. Eftersom nulägesbedömningen handlar om tolkningar av indikatorer riskerar metoden att generera olika resultat beroende på vem som gör tolkningen. Enligt finansdepartementet har dock inga tvära kast eller större revideringar skett i samband med byte av handläggare. Nulägesbedömningen är, som tidigare påpekats, kanske den viktigaste frågan när det handlar om makroprognosens profil.
Framåt i tiden är den historiskt genomsnittliga faktiska produktivitetstillväxten styrande för bedömningen av den potentiella produktivitetstillväxttakten. Mellan
R I K S R E V I S I O N E N | 17 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Potentiellt antal arbetade timmar
För att beräkna antalet arbetade timmar behövs flera olika variabler. Storleken på arbetskraften minskad med arbetslösheten ger antalet sysselsatta som multiplicerat med medelarbetstiden ger antalet arbetade timmar i ekonomin.
Arbetsmarknadsvariablerna uppskattas bakåt i tiden med olika typer av ekonometriska modeller. I likhet med bedömningen av potentiell produktivitet görs nulägesbedömningen främst utifrån tolkningar av olika indikatorer. Inte heller på detta område har tjänstemännen på finansdepartementet noterat att det förekommit förändringar i bedömningen i samband med byte av handläggare på departementet.
Framåt i tiden skrivs de potentiella arbetsmarknadsvariablerna fram med bland annat demografiska effekter och effekter av nya politiska beslut. De demografiska effekterna beräknas i en särskild modell inom finansdepartementet avsedd för det ändamålet. Effekten av de nya politiska besluten uppskattas utifrån en samlad bedömning som görs inom ekonomiska avdelningen vid varje enskilt prognostillfälle.
Riksrevisionen konstaterar att det i beräkningen av de potentiella variablerna finns tämligen stort utrymme för bedömningar och tolkningar av indikatorer. Detta gäller nulägesbedömningen av såväl potentiell produktivitet som potentiellt arbetade timmar. Vad gäller potentiellt arbetade timmar tillkommer också bedömningar för prognosåren i vilken utsträckning politiska beslut påverkar.
2.3.2 Hur snabbt gapen förväntas slutas
Givet de beräknade gapen och bedömningarna av potentiella variabler blir nästa fråga att ta ställning till hur snabbt eventuella gap ska slutas under prognosperioden. Om ett negativt
2.3.3 Fördelning av BNP på efterfrågesidans komponenter
Efter att de potentiella variablerna har beräknats och bedömningen av hur snabbt gapen ska slutas under prognosperioden har avgjorts är
Beräkningen av de potentiella variablerna påverkas inte av den finanspolitik som antas föras. Undantaget rör de bedömningar av effekter på arbetsmarknaden som väntas uppstå till följd av eventuella politiska beslut. Att makroprognosen görs med utgångspunkten att den endast medräknar gällande eller föreslagen finanspolitik har i övrigt inte påverkat bedömningen av den potentiella produktionen. BNP:s efterfrågesida påverkas däremot i varierande utsträckning av att den endast medräknar gällande eller föreslagen finanspolitik.
18 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Poster i försörjningsbalansen som är budgetbegränsade
Den statliga konsumtionen beräknas med utgångspunkt från hur främst utgifterna för de statliga myndigheterna utvecklas. Pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag medför att den statliga konsumtionen endast växer måttligt i prognosen.
På finansdepartementet sorteras de utgifter på statens budget som klassificeras som statlig konsumtion ut med hjälp av en realekonomisk fördelning. I nivå överensstämmer dessa konsumtionsutgifter på budgeten inte med nivån på statlig konsumtion i nationalräkenskaperna (vilken används i beräkningarna av BNP och dess komponenter). Utvecklingstakten för den statliga konsumtionen på budgeten används för att räkna fram utvecklingstakter och nivåer i nationalräkenskapstermer.
Kommunal konsumtion är den post som tydligast och mest påverkas av restriktioner från budgetsidan. Ett antagande i budgetberäkningen är att kommunerna i prognoserna anpassar sin konsumtion utifrån vad inkomsterna tillåter. Det kommunala balanskravet ska respekteras och därtill ska hänsyn i viss mån också tas till kravet på god ekonomisk hushållning. I kombination med att de generella statsbidragen, som utgör en stor andel av den kommunala inkomstsidan, är oförändrade under den medelfristiga prognosperioden medför detta, om inte kommunsektorn har ett stort sparande att ta av i utgångsläget, att den kommunala konsumtionen utvecklas svagt.
Poster i försörjningsbalansen som inte är budgetbegränsade
Näringslivets investeringar, hushållens konsumtion, export och import är poster som inte är begränsade av budgetrestriktioner. Det innebär emellertid inte att dessa variabler kan utvecklas helt utan koppling till andra omständigheter. Exporten kan exempelvis inte på ett trovärdigt sätt utvecklas fristående från världsmarknadstillväxten. Hushållens konsumtion har å sin sida koppling till utvecklingen av disponibelinkomsten. Prognoser för hushållens konsumtion som utvecklas markant annorlunda än den disponibla inkomsten medför att hushållens sparkvot förändras på ett sätt som påkallar en grundlig förklaring.
2.4Vilka över- och underskattningar kan förväntas givet beräkningsmetoden?
I rapporten identifieras och beräknas storleken på hur mycket makroprognoserna avviker från utfall. I vissa fall kommer avvikelsen bero på själva antagandet om oförändrade regler. Så är fallet när det handlar om kommunal konsumtion. De generella statsbidragen har historiskt sett ökat, vilket också har resulterat i en högre kommunal konsumtion än vad som varit fallet om statsbidragen varit oförändrade. Att prognoserna skiljer sig från utfall till följd av att tillkommande politik medför en annan utveckling än den ursprungligen prognostiserade är således ett resultat av att regeringen utgår från antagandet om oförändrad politik. Antagandet om oförändrade regler innebär med andra ord att vi kan förvänta oss att den kommunala konsumtionen har underskattats.
R I K S R E V I S I O N E N | 19 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Innebär metodiken med oförändrade regler också att vi kan förvänta oss en underskattning av BNP i regeringens medelfristiga prognoser? Om prognosen på BNP byggdes upp från efterfrågesidan borde svaret på frågan vara jakande. Emellertid prognostiseras BNP i det medelfristiga perspektivet från utbudssidan och begränsningen med oförändrade regler påverkar inte beräkningarna där. Enär den kommunala konsumtionen underskattas men inte BNP innebär detta att andra variabler på försörjningsbalansens efterfrågesida torde bli överskattade.
20 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
3Vad de medelfristiga makroprognoserna används till
De makroekonomiska bedömningarna som regeringen lämnar i de ekonomiska propositionerna är framför allt ett underlag för ekonomiskpolitiska beslut men är även viktiga i sig. Om makroprognosen exempelvis indikerar att målet för arbetslösheten inte ser ut att nås kan arbetsmarknadspolitiken behöva korrigeras för att så ska bli fallet. Regeringen lämnar förslag om utgiftstak baserat på den makroekonomiska utvecklingen och offentliga sektorns finansiella sparande följs upp i termer av potentiell BNP. En prognostiserad makroekonomisk utveckling som visar sig vara felaktig riskerar att medföra att politiken utformas utifrån fel premisser.
3.1 Makroprognoserna och de offentliga finanserna
Den offentliga sektorns inkomster och utgifter påverkas i hög utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. Det är svårt att ge ett entydigt svar på exakt hur känsliga de offentliga finanserna är för variationer i de makroekonomiska variablerna. Det beror i praktiken på vilket sätt som BNP förändras och hur arbetsmarknaden utvecklas. Om BNP växer genom att exempelvis investeringarna skjuter i höjden blir effekterna på de offentliga finanserna små. I händelse av att offentlig konsumtion driver
Begreppet budgetelasticitet används ofta för att ge en ungefärlig bild av hur mycket det finansiella sparandet påverkas av en förändring av BNP. Enligt
6 DG ECFIN (2014). Adjusting the budget balance for the business cycle: the EU methodology.
R I K S R E V I S I O N E N | 21 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
3.1.1 Offentliga sektorns inkomster
Tillväxten och därmed utvecklingen av skattebaserna påverkar i hög grad den offentliga sektorns inkomster. Detta gäller särskilt ett land som Sverige med förhållandevis hög skattekvot.
Skatt på arbete, såväl direkta som indirekta skatter, påverkas främst av lönesumman som i sin tur beror på löneutvecklingen och sysselsättningen. I tabell 1 nedan redovisas de makroekonomiska variabler som har störst betydelse för den offentliga sektorns inkomster.
Tabell 1 Makroekonomin och den offentliga sektorns inkomster
Makroekonomisk variabel | Offentlig sektors inkomster |
Lönesumma (arbetade timmar | Skatt på arbete (kommunalskatt, |
och timlön) | arbetsgivaravgifter, statlig inkomstskatt m.m.) |
Hushållens konsumtion | Skatt på konsumtion (mervärdesskatt, |
punktskatt) | |
Räntor (statslåneränta m.m.) | Skatt på kapital (avkastningsskatt, |
ränteinkomster, avdrag |
|
Inflation | Diverse poster påverkas (om skattebasen t.ex. |
följer utvecklingen av prisbasbeloppet eller | |
liknande) | |
Källa: Egen sammanställning.
Kapitalskatterna utgörs av såväl företagsskatter som skatt från hushåll. Dessa påverkas i varierande grad av makroekonomin. Storleken på skatt på kapital från hushåll är bland annat avhängigt ränteutvecklingen där ränteavdragens storlek bl.a. beror på räntenivån.
Skatt på konsumtion utgörs till största delen av mervärdesskatt som är beroende av hushållens konsumtion.
3.1.2 Offentliga sektorns utgifter
Utgifterna är mindre beroende av den ekonomiska utvecklingen jämfört med inkomsterna. Men det finns ett beroende mellan utgiftsutvecklingen och makroekonomin som inte är försumbar. Nivån på arbetslösheten påverkar exempelvis statens utgifter för arbetslöshetsersättning. Stora delar av bidragssystemen har därtill kopplingar till löne- och prisutvecklingen via inkomst- och prisbasbeloppet. Vidare beror statsskuldsräntornas storlek på ränteutvecklingen. Statlig konsumtion utgör i sig själv en post i försörjningsbalansen.
22 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Tabell 2 Makroekonomin och den offentliga sektorns utgifter
Makroekonomisk variabel | Offentlig sektors utgifter |
Löneutveckling | Utbetalda pensioner (avhängig utvecklingen |
för den pensionsgrundande inkomsten) | |
Offentlig konsumtion | Statlig och kommunal konsumtion |
Arbetslöshet | Statliga utgifter för |
arbetsmarknadsutbildningar, kommunala | |
utgifter för ekonomiskt bistånd | |
Räntor | Räntor på statsskulden |
Inflation | Många bidrag är knutna till utvecklingen av |
prisbasbeloppet | |
Källa: Egen sammanställning.
Utgifterna i ålderspensionssystemet utgörs huvudsakligen av utbetalda pensioner som i mycket hög utsträckning avgörs av makroekonomiska faktorer. Pensionsuppräkningen är avhängig utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten som i sin tur är ett resultat av antalet sysselsatta och den genomsnittliga löneutvecklingen.
Också bland kommunsektorns utgifter finns det kopplingar till den makroekonomiska utvecklingen även om den största utgiftsposten, kommunal konsumtion, i sig utgör en
3.2 De medelfristiga makroprognoserna och budgetmålen
Det finns en stark koppling mellan de medelfristiga makroprognoserna och budgetmålen.
3.2.1 Budgetutrymme och överskottsmål
Grundläggande för bedömningen av budgetutrymmet är hur det offentliga finansiella sparandet förhåller sig till överskottsmålet. Finanspolitiska rådet har definierat budgetutrymmet som:
”Summan av permanenta skattesänkningar och offentliga utgiftsökningar som riksdagen kan ta aktiva beslut om och som är förenliga med målet att den offentliga sektorn ska ha ett överskott på en procent av BNP över en konjunkturcykel”7.
7 Finanspolitiska rådet (2011). Svensk finanspolitik, s. 72.
R I K S R E V I S I O N E N | 23 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
I praktiken uppskattar regeringen budgetutrymmet utifrån en samlad bedömning. Icke desto mindre är denna samlade bedömning till stor del avhängig av hur den offentligfinansiella prognosen på några års sikt förhåller sig till överskottsmålets nivå. Av detta följer att det finns en risk för att alltför optimistiska medelfristiga offentligfinansiella prognoser ger upphov till (ofinansierade) reformer på kort sikt som det egentligen inte finns budgetutrymme för. Omvänt kan alltför negativa prognoser leda till omotiverade besparingsbeting.
Överskottsmålskommittén8 har föreslagit förändringar som kommer att innebära att de medelfristiga prognoserna får mindre betydelse i bedömningen av uppfyllelsen av överskottsmålet jämfört med idag. Den framåtblickande uppföljningen, som idag sträcker sig till och med det sista prognosåret, föreslås begränsas till innevarande och nästkommande budgetår. Som en anpassning till detta har regeringen i den ekonomiska vårpropositionen för 2017 valt att inte förlänga prognoshorisonten med ett nytt prognosår vilket annars har skett i de ekonomiska vårpropositionerna sedan 2010.
3.2.2 Utgiftstak och potentiell BNP
Nivån på utgiftstaken föreslås och motiveras med
8Se SOU 2016:67. En översyn av överskottsmålet.
9Se t.ex. budgetpropositionen för 2007, s. 26.
10Se t.ex. budgetpropositionen för 2015, s. 176.
24 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4Över- eller underskattningar i regeringens medelfristiga makroprognoser
4.1 Nulägesbedömning av
Bedömningen av
Diagram 1 Det bedömda
Procent av potentiell BNP
1,0
0,0
2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
Källa:
Endast vid 5 av de granskade prognostillfällena har
4.1.1 Jämförelse med senaste bedömning
Som konstaterades ovan har bedömningen i den övervägande delen av prognoserna varit att
R I K S R E V I S I O N E N | 25 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Diagram 2 Det bedömda
Procent av potentiell BNP
4,0
2,0
0,0
2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |||
Prognos |
Senaste bedömning (VÅP2017) | ||||||||||||
Källa:
I jämförelse med den prognos som gjordes för
4.1.2 Jämförelse med Konjunkturinstitutet
Regeringens nulägesbedömning av
26 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Diagram 3
Procent av potentiell BNP
2,0
1,0
0,0
2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | ||
Regeringen | Konjunkturinstitutet | |||||||||||
Källa:
Under perioden
4.1.3 Iakttagelser gällande nulägesbedömningen av
I en tydlig majoritet av de granskade propositionerna har
R I K S R E V I S I O N E N | 27 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
4.2 Potentiell
För de bortre prognosåren, när
Diagram 4 Avvikelse mellan initital bedömning av potentiell
Procentenheter
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||||
Avvikelse T+2 prognoserna | Genomsnittlig avvikelse T+2 prognoserna |
Källa:
Bedömningarna av potentiell
Även bedömningarna av den potentiella
11 Avser fasta priser.
28 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Diagram 5 Avvikelse mellan initital bedömning av potentiell
Procentenheter
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||||
Avvikelse T+3 prognoserna | Genomsnittlig avvikelse T+3 prognoserna | |||||||||||||||||||||||
Källa:
I genomsnitt har bedömningarna av den potentiella
Diagram 6 Avvikelse mellan initital bedömning för potentiell
Procentenheter
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 |
Avvikelse T+4 prognoserna | Genomsnittlig avvikelse T+4 prognoserna | ||||||||||||
Källa:
R I K S R E V I S I O N E N | 29 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Prognoser för år T + 4 gjordes för första gången i 2010 års ekonomiska vårproposition och datamaterialet är därför mindre. Fram tills budgetpropositionen för 2010 utgjorde T + 3 det sista redovisade prognosåret. Bedömningarna av den potentiella
4.2.1 Iakttagelser gällande potentiell
För de bortre prognosåren, när
4.3 Slutning av
Tabell 3 visar de år
Tabell 3 Slutning av
Antal prognoser
År då |
Regeringen | Konjunkturinstitutet |
T + 1 | 1 | 4 |
T + 2 | 1 | 1 |
T + 3 | 7 | 3 |
T + 4 | 4 | 7 |
Sluts efter prognosperioden | 8 | 7 |
Gapet slutet vid prognosstart | 1 | 0 |
Anm. År för slutning av
Källa:
Vilken profil gapslutningen har skiljer sig åt mellan propositionerna. Det finns ingen systematik i den meningen att gapen alltid sluts ett visst förutbestämt år eller med en viss takt mellan åren. Den genomgång av propositionerna som Riksrevisionen gjort har visat att antalsmässigt är det en viss övervikt mot prognoser där den
30 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
snabbaste gapslutningen sker mellan år T + 1 och T + 2 (påverkar
Magnituden i gapen har varit av skiftande storlek i de granskade propositionerna. En generell iakttagelse är att ju större gapet är i utgångsläget desto snabbare är takten i vilken man närmar sig ett slutet gap.
Tabell 4 Genomsnittlig slutning av gapen
Procentenheter
Regeringen | Konjunkturinstitutet | |
Mellan år T + 1 och T + 2 | 0,7 | 0,8 |
(påverkar prognosen T + 2) | ||
Mellan år T + 2 och T + 3 | 0,7 | 0,7 |
(påverkar prognosen T + 3) | ||
Mellan år T + 3 och T + 4 | 0,5 | 0,3 |
(påverkar prognosen T + 4) | ||
Anm. Exklusive prognoser där gapen slutits före T + 2. Året för slutning av
Källa: Egna beräkningar samt
4.3.1 Iakttagelser gällande slutningen av
Gapslutningen visar inte på någon uppenbar systematik i den meningen att gapen alltid sluts ett visst förutbestämt år eller med en viss takt mellan åren. Men Riksrevisionen noterar att takten som gapslutningen sker i är högre när magnituden i det initiala gapet är stort. I händelse av djup lågkonjunktur innebär prognosmetoden således att det sker en snabb rekyl uppåt i konjunkturen.
4.4 BNP och försörjningsbalansens komponenter
I detta avsnitt granskas hur de medelfristiga prognoserna på BNP och dess komponenter på efterfrågesidan förhåller sig till utfallen. För de medelfristiga prognoser som avser år som ännu inte hunnit bli utfall, analyseras prognoserna i stället mot senast publicerade prognos. I det senare fallet blir det en granskning av revideringsriktningen. I detta avsnitt är det den årliga procentuella förändringen i fasta priser för respektive variabel som granskas.
12Exklusive prognoser där gapen slutits före år T + 2. I dessa prognoser är regeringens genomsnittliga gapstorlek sista kortfriståret (T + 1)
R I K S R E V I S I O N E N | 31 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
I diagrammen nedan innebär en avvikelse som är större än noll att prognosen är överskattad, d.v.s. prognosen är högre än utfall, medan en avvikelse som är mindre än noll betyder att prognosen är lägre än utfall, d.v.s. en underskattning. Generellt gäller att en prognos utan tydlig över- eller underskattning har avvikelser som i genomsnitt ligger nära noll.
4.4.1 BNP
Den medelfristiga
Diagram 7 Avvikelse mellan prognos för BNP och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||
* | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 |
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 5 BNP, fasta priser
Procentenheter om inget annat anges
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | 1,2 | 0,8 | 0,0 |
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | 1,5 | 1,0 | |
Utfall, proc. utveckling | 1,7 | 2,3 | 3,3 |
Anm. Avser genomsnittsvärden. Utfall för T + 2 avser
32 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Materialet visar att
Diagram 8 Försörjningsbalansens komponenter, andel av BNP år 2016
4,6%
24,9%
Hushållens konsumtion | ||
19,0% | Statlig konsumtion | |
Kommunal konsumtion | ||
6,9% | Investeringar inkl. lager | |
Nettoexport (export - import) | ||
Källa: Statistiska centralbyrån.
R I K S R E V I S I O N E N | 33 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
4.4.2 Statlig konsumtion
Den statliga konsumtionen har tydligt underskattats, se diagram 9.
Diagram 9 Avvikelse mellan prognos för statlig konsumtion och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
1,0 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 |
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa:
Underskattningen är stor och tydlig oavsett prognoshorisont. Den statliga konsumtionen har underskattats i stort sett i varje proposition.
Tabell 6 Statlig konsumtion, fasta priser
Procentenheter om inget annat anges
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | |||
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | |||
Utfall, proc. utveckling | 2,4 | 2,5 | 2,5 |
Anm. Avser genomsnittsvärden. Utfall för T + 2 avser
Såväl för prognosåret T + 2 som T + 3 är underskattningen större än vad den statliga konsumtionsökningen varit i utfall. Underskattningen är betydande även för T + 4. Bilden av underskattning framträder än tydligare om endast de prognoser som jämförs mot utfall utvärderas.
34 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4.4.3 Kommunal konsumtion
Granskningen visar att den kommunala konsumtionen i genomsnitt har underskattats tydligt. De senaste prognoserna uppvisar inte samma underskattning men detta kan vara ett uttryck för att dessa prognoser alltjämt utvärderas mot prognoser då något utfall ännu inte är känt. För dessa prognoser handlar granskningen om riktningen på revideringen.
Diagram 10 Avvikelse mellan prognos för kommunal konsumtion och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
3,0
2,0 | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1,0 | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
- 1,0 | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
- 2,0 | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
-3,0
-4,0
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 |
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 7 Kommunal konsumtion, fasta priser
Procentenheter om inget annat anges
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | |||
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | |||
Utfall, proc. utveckling | 1,5 | 1,4 | 2,3 |
Anm. Avser genomsnittsvärden. Utfall för T + 2 avser
Underskattningen av kommunal konsumtion har främst uppkommit i prognoserna gjorda efter år 2010. Tidigare var underskattningen mindre. Utvecklingstakten för kommunal konsumtion har i genomsnitt, sett till hela perioden, underskattats med
R I K S R E V I S I O N E N | 35 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
4.4.4 Hushållens konsumtion
Utvecklingen av hushållens konsumtion har tydligt överskattats i regeringens medelfristiga prognoser. Under senare år verkar överskattningen blivit mindre men för några av dessa senare år sker utvärderingen alltjämt mot prognoser då något utfall ännu inte är känt.
Diagram 11 Avvikelse mellan prognos för hushållens konsumtion och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
4,0
3,0
2,0
1,0 | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 8 Hushållens konsumtion, fasta priser
Procentenheter om inget annat anges
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | 1,2 | 0,9 | 0,4 |
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | 1,5 | 1,2 | 0,8 |
Utfall, proc. utveckling | 1,8 | 2,0 | 2,1 |
Anm. Avser genomsnittsvärden. Utfall för T + 2 avser
36 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Överskattningen av hushållens konsumtionsutveckling är stor för alla prognosår i den medelfristiga perioden. Särskilt stor är den för prognosåret T + 2 då underskattningen är nästan lika stor som konsumtionsökningen varit i utfall.
4.4.5 Investeringar
I genomsnitt har utvecklingen för investeringarna varit något överskattad men det är ingen tydlig överskattning och en stor del av överskattningen härstammar till perioden kring finanskrisen och återhämtningen från denna. I posten ingår också lagerinvesteringarna som i nivå är små men som är volatila och kan påverka utvecklingstakten för investeringarna mellan enskilda år kraftigt.
Diagram 12 Avvikelse mellan prognos för investeringar och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
30 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
25 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
20 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
15 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
10 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
5 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0 | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Inkl. lagerinvesteringar. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa:
Tabell 9 Investeringar
Procentenheter om inget annat anges
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | 2,8 | 1,7 | 0,0 |
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | 3,5 | 2,0 | |
Utfall, proc. utveckling | 2,4 | 4,2 | 6,7 |
Anm. Inkl. lagerinvesteringar. Avser genomsnittsvärden. Utfall för T + 2 avser
R I K S R E V I S I O N E N | 37 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
4.4.6 Export och import
Prognoserna för exporten och importen uppvisar likartade avvikelser mot utfall. Felet på nettoexporten blir därmed mindre. Undantaget de prognoser som gjordes vid finanskrisåren har export- och importutvecklingen varit tydligt överskattade.
Diagram 13 Avvikelse mellan prognos för export och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
25
20
15
10
5
0
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | |
Avvikelse T+2 prognoserna | |||||||
* | * | * * | * * * * * * * * | * * * * * |
* |
VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||
Avvikelse T+3 prognoserna | Avvikelse T+4 prognoserna | ||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Diagram 14 Avvikelse mellan prognos för import och utfall/senaste prognos (fasta priser)
Procentenheter
25
20
15
10
5 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0 | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | |||
Avvikelse T+2 prognoserna | Avvikelse T+3 prognoserna | Avvikelse T+4 prognoserna | |||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
38 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
4.4.7Iakttagelser gällande prognoserna för BNP och försörjningsbalansen
Av granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser har det framgått att
R I K S R E V I S I O N E N | 39 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
5 Effekten på de offentliga finanserna
En av granskningens frågor är hur eventuella över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna leder till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet. I föregående kapitel visades att hushållens konsumtion samt export och import uppvisade tecken på att vara tydligt överskattade. Statlig konsumtion liksom kommunal konsumtion har däremot varit tydligt underskattade i de medelfristiga prognoserna.
Prognosavvikelserna i föregående kapitel avsåg fasta priser men eftersom de offentliga finanserna redovisas i löpande priser måste vi först säkerställa hur förhållandena ser ut när prisutvecklingen inkluderas. I detta kapitel granskas alltså prognoserna för den årliga procentuella förändringen i löpande priser. Utifrån genomsnittliga prognosavvikelser visas sedan ett räkneexempel på hur sådana avvikelser slår på den offentliga sektorns inkomster och utgifter.
Exporten, importen och investeringarna granskas inte vidare i denna del då dessa poster inte har någon stark koppling till de offentliga finanserna. En av de viktigaste makroekonomiska variablerna för de offentliga finanserna är lönesumman vilken därför har inkluderats i granskningen nedan.
40 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
5.1 Statlig konsumtion
Underskattningen av den statliga konsumtionsutvecklingen i fasta priser är tydlig även i löpande priser.
Diagram 15 Avvikelse mellan prognos för statlig konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser)
Procentenheter
1,0 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,5 | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Avvikelse T+2 prognoserna | Avvikelse T+3 prognoserna | Avvikelse T+4 prognoserna | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 10 Statlig konsumtion, löpande priser
Procentenheter
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | |||
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | |||
Anm. Avser genomsnittsvärden.
I genomsnitt har den statliga konsumtionsutvecklingen för T + 2 till T + 4 underskattats med 5,3 procentenheter. Omvandlat i kronor innebär prognoserna för T + 2 en underskattning av den statliga konsumtionsnivån med i genomsnitt 6 mdkr.13 Prognoserna för T + 3 och T + 4 har i genomsnitt inneburit en underskattning med ytterligare 6 respektive 4 mdkr. Sammanlagt för T + 2 till T + 4 innebär detta en underskattning av den statliga konsumtionsnivån med i genomsnitt 15 mdkr.
13 Beräknat utifrån nivån på den statliga konsumtionen år 2015.
R I K S R E V I S I O N E N | 41 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
5.2 Kommunal konsumtion
Den prognostiserade utvecklingen av kommunal konsumtion har varit underskattad även i löpande priser.
Diagram 16 Avvikelse mellan prognos för kommunal konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser)
Procentenheter
4
3 | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
2 | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1 | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 11 Kommunal konsumtion, löpande priser
Procentenheter
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | |||
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | |||
Anm. Avser genomsnittsvärden.
I genomsnitt har den kommunala konsumtionsutvecklingen för T + 2 till T + 4 underskattats med 3,4 procentenheter. Omräknat i kronor innebär prognoserna för T + 2 en underskattning av den kommunala konsumtionsnivån med i genomsnitt 7 mdkr. Den kommunala konsumtionen T + 3 och T + 4 har i genomsnitt underskattats med ytterligare 5 respektive 15 mdkr. Sammantaget för T + 2 till T + 4 innebär detta en underskattning av den kommunala konsumtionsnivån med i genomsnitt 27 mdkr.
42 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
5.3 Hushållens konsumtion
Hushållens konsumtion, som är skattebas för mervärdesskatt, har överskattats även när man betraktar utvecklingen i löpande priser.
Diagram 17 Avvikelse mellan prognos för hushållens konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser)
Procentenheter
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5 | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1,0 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,5 | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | * | * | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Avvikelse T+2 prognoserna | Avvikelse T+3 prognoserna | Avvikelse T+4 prognoserna | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 12 Hushållens konsumtion, löpande priser
Procentenheter
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | 1,4 | 1,3 | 0,8 |
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | 1,6 | 1,8 | 1,5 |
Anm. Avser genomsnittsvärden.
I genomsnitt har hushållens konsumtionsutveckling för T + 2 till T + 4 överskattats med 4,9 procentenheter. Det innebär en överskattning av hushållens konsumtionsnivå med i genomsnitt cirka 30 mdkr per prognosår. Sammanlagt för T + 2 till T + 4 innebär detta en överskattning av hushållens konsumtionsnivå med i genomsnitt 90 mdkr.
R I K S R E V I S I O N E N | 43 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
5.4 Lönesumma
Lönesumman utgörs av arbetade timmar och timlöner som i sin tur är nära kopplade till utvecklingen av potentiell BNP. Lönesumman är den viktigaste skattebasen för skatt på arbete. I de medelfristiga prognoserna har utvecklingen för lönesumman överskattats.
Diagram 18 Avvikelse mellan prognos för lönesumma och utfall/senaste prognos
Procentenheter
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | * | * | * | * | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
0,0 | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | * | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
* | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
BP2007 | VÅP2007 | BP2008 | VÅP2008 | BP2009 | VÅP2009 | BP2010 | VÅP2010 | BP2011 | VÅP2011 | BP2012 | VÅP2012 | BP2013 | VÅP2013 | BP2014 | VÅP2014 | BP2015 | VÅP2015 | BP2016 | VÅP2016 | BP2017 | |||||||||||||||||||||||||||||||
Anm. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos.
Källa:
Tabell 13 Lönesumma
Procentenheter
T + 2 | T + 3 | T + 4 | |
Avvikelse - prognos minus | 0,5 | 0,6 | 0,2 |
utfall/senaste prognos | |||
Endast prognos minus utfall | 0,6 | 0,9 | 0,4 |
Anm. Avser genomsnittsvärden.
I genomsnitt har utvecklingen av lönesumman för T + 2 till T + 4 överskattats med 1,9 procentenheter. Sammantaget för T + 2 till T + 4 innebär det en överskattning av nivån för lönesumman med i genomsnitt 30 mdkr.
44 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
5.5Räkneexempel: effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor
Över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna leder, allt annat lika, till att det finansiella sparandet i offentlig sektor överskattas. Utgifterna (statlig och kommunal konsumtion) underskattas samtidigt som skattebaserna, och därmed i förlängningen skatteinkomsterna, från mervärdesskatt och skatt på arbete överskattas.
Hur mycket denna överskattning av de offentliga finanserna – som följer av den överskattade makroekonomiska utvecklingen – uppgår till kan åskådliggöras genom ett räkneexempel. Räkneexemplet utgår från hur mycket makroprognoserna i genomsnitt avvikit från utfall, d.v.s. vad som redovisats i avsnitt 5.4. För att beräkna hur stor effekt som avvikelserna i skattebaserna har på den offentliga sektorns skatteinkomster används implicitskattesatser14.
Tabell 14 Räkneexempel – effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor Mdkr om inget annat anges
Årlig | Årlig | Årlig | |||
Makroekonomisk | Offentligfinansiell | effekt | effekt | effekt | Ackumulerat |
variabel | variabel | T + 2 | T + 3 | T + 4 | T+2 – T+4 |
Inkomster | |||||
Hushållens konsumtion | Mervärdesskatt | 5 | 5 | 4 | 14 |
Lönesumma | Skatt på arbete | 6 | 9 | 4 | 20 |
Summa inkomster | 11 | 14 | 8 | 34 | |
Utgifter | |||||
Statlig konsumtion | Statlig konsumtion | ||||
Kommunal konsumtion | Kommunal konsumtion | ||||
Summa utgifter | |||||
Finansiellt sparande | 24 | 25 | 27 | 76 | |
% av BNP | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 1,8 | |
Källa: Egen beräkning.
Räkneexemplet visar att över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna har stor betydelse för den offentliga sektorns finansiella sparande. I exemplet ovan visas att över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna, allt annat lika, har inneburit ett starkare finansiellt sparande än vad som
14 Beräknade utifrån uppgifter om skatter och skattebaser år 2015.
R I K S R E V I S I O N E N | 45 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
skulle varit fallet utan sådana över- eller underskattningar. Effekten på det finansiella sparandet uppgår till cirka 25 mdkr årligen för T + 2 till T + 4. Sammanlagt uppgår effekten av överskattningen på de offentliga finanserna under hela medelfristperioden i genomsnitt till cirka 75 mdkr, motsvarande knappt 2 procent av BNP.
Det är emellertid värt att betona att det i granskningen inte har gjorts någon regelrätt utvärdering av prognoserna för de offentliga finanserna. En sådan utvärdering skulle behöva granska många fler orsakssamband och händelser utöver de som är föremål för granskning i denna rapport. Räkneexemplet visar endast de isolerade effekterna på det finansiella sparandet som över- och underskattningarna av makroprognosen har haft.
46 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
6Redovisning av prognosrevideringar och prognososäkerhet
6.1 Redovisning av prognosrevideringar
Under den granskade perioden har redovisningen av de medelfristiga makrorevideringarna varierat i omfattning. Till och med 2009 års ekonomiska vårproposition nämns revideringarna i princip bara som förklaringar till hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter har reviderats. Till följd av detta är det i huvudsak endast makrovariabler direkt kopplade till utvecklingen av enskilda inkomst- och utgiftsposter som nämns, exempelvis BNP, lönesumma, hushållens konsumtionsutgifter och KPI.
Utöver dessa beskrivningar börjar det i vissa propositioner, med start från budgetpropositionen för 2009, förekomma mycket kortfattade redogörelser av medelfristiga makrorevideringar i anslutning till prognosens makrobild. Dessa beskrivningar har utökats och utgör sedan 2011 års ekonomiska vårproposition ett fast avsnitt i alla propositioner. I avsnittet redogörs på ett sammanhållet sätt för de huvudsakliga kort- och medelfristiga makrorevideringarna. Här beskrivs den reviderade makrobilden utifrån en standarduppsättning av centrala makrovariabler som BNP, BNP- gap, potentiell
6.2 Redovisning av prognososäkerhet
I de ekonomiska propositionerna finns det alltid ett avsnitt som beskriver riskbilden och de största riskerna för att den makroekonomiska utvecklingen ska bli annorlunda än den prognostiserade. Beskrivningen betonar ofta, men inte alltid, om riskbilden dominerar på upp- eller nedåtsidan eller om den är neutral. Ett sätt att åskådliggöra effekterna av en annan makroekonomisk utveckling än den redovisade/prognostiserade är genom alternativscenarion. Sådana redovisas också i de ekonomiska propositionerna. Ofta redovisas ett alternativscenario som ger en högre ekonomisk utveckling än i huvudscenariot och ett alternativscenario som innebär lägre tillväxt.
R I K S R E V I S I O N E N | 47 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Den genomgång av alternativscenariona som Riksrevisionen genomfört har visat att det i tämligen hög utsträckning redovisas alternativscenarion som berör potentiella variabler med konsekvenser för den medelfristiga prognosen. Några exempel på alternativscenarion som har berört den medelfristiga prognoshorisonten:
högre arbetskraftsutbud till följd av regeringens politik (jämfört med bedömningen i huvudscenariot)
högre potentiell produktivitet
högre sparande i hushållssektorn än prognostiserat
I två av de granskade propositionerna redovisas tre alternativscenarion. I övriga propositioner redovisas två alternativa scenarion.
I bilaga 2 finns en förteckning över de alternativscenarion som presenterats i de granskade propositionerna.
6.3Iakttagelser gällande prognosrevideringar och prognososäkerhet
Prognosrevideringar avseende de medelfristiga makroprognoserna redovisas sedan 2011 års ekonomiska vårproposition regelbundet och systematiskt i de ekonomiska propositionerna. Detta är en väsentlig förbättring jämfört med den redovisning som skedde tidigare.
I de propositioner som har granskats har osäkerheten i de medelfristiga prognoserna belysts i flera alternativscenarier, främst kopplade till osäkerhet och risker i bedömningen av de potentiella variablerna.
48 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Referenslista
Budgetlagen 2011:203.
Budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner
DG ECFIN (2014). Adjusting the budget balance for the business cycle: the EU methodology, Economic Papers 536.
Finanspolitiska rådet (2011). Svensk finanspolitik (Finanspolitiska rådets rapport 2011).
Kommunallagen 1991:900.
Konjunkturinstitutet. Konjunkturläget mars/augusti
Riksrevisionen (2006). Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna. RiR 2006:23.
Rådets direktiv 2011/85/EU, EUT L 306, 23.11.2011, s.
SOU 2016:67. En översyn av överskottsmålet. Betänkande av Överskottsmålskommittén.
R I K S R E V I S I O N E N | 49 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Bilaga 1. Centrala termer och begrepp
Balanskrav
Balanskravet innebär att kommuner och landsting inte får budgetera för underskott och att eventuella underskott som ändå uppstår ska återtas inom tre år.
BNP
Bruttonationalprodukt. Värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land under ett år.
Den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP.
Budgetpolitiska mål
Det finns tre budgetpolitiska mål: målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål), utgiftstak och balanskrav.
Finanspolitik
Den politik som påverkar efterfrågan via den offentliga sektorns utgifter och inkomster.
God ekonomisk hushållning
I kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande finansiellt mål för god ekonomisk hushållning är att årets resultat bör uppgå till 2 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.
Offentliga sektorns finansiella sparande
Inkomster minus utgifter.
Potentiell BNP
Nivån på produktionen som skulle uppnås om vi hade normalt utnyttjande av de i dag tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.
Resursutnyttjande
Mått på i vilken grad produktionsfaktorerna arbete och kapital nyttjas.
Utgiftstak
Utgiftstaket begränsar hur stora utgifterna får vara under ett budgetår. Utgiftstaket omfattar utgifterna i statsbudgeten och i ålderspensionssystemet. Räntorna för statsskulden omfattas inte.
Överskottsmål
Den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till 1 procent över en konjunkturcykel.
50 R I K S R E V I S I O N E N
E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
Bilaga 2. Alternativscenarion
Tabell 15 Alternativscenarion
Högre alternativ | Lägre alternativ | |
BP2007 | Högre arbetskraftsutbud till följd | Svagare arbetsmarknad, ansträngt |
av regeringens politik | resursutnyttjande | |
VÅP2007 | Högre arbetskraftsutbud till följd | Svagare internationell |
av regeringens politik | konjunktur/prisfall på | |
tillgångspriser i USA | ||
BP2008 | Högre arbetskraftsutbud till följd | Lägre produktivitet, permanent |
av regeringens politik | ||
VÅP2008 | Högre arbetskraftsutbud till följd | Förvärrade finansiella problem i |
av regeringens politik | USA | |
BP2009 | Högre potentiell produktivitet | Svagare inhemsk efterfrågan |
(boprisfall) | ||
VÅP2009 | Snabbare återhämtning efter | Svag konjunktur ger deflation |
finanskrisen | ||
BP2010 | Snabbare återhämtning efter | Starkare produktivitet ger högre |
finanskrisen | arbetslöshet | |
VÅP2010 | Högre arbetskraftsutbud till följd | Svagare internationell utveckling |
av regeringens politik | ||
BP2011 | Snabbare återhämtning efter | Svagare internationell utveckling |
finanskrisen | ||
VÅP2011 | Snabbare återhämtning | Svagare internationell utveckling |
BP2012 | Starkare inhemsk efterfrågan | Ökade problem i banksektorn |
VÅP2012 | Högre potentiell | Svagare utveckling av den |
produktivitetstillväxt i näringslivet | internationella ekonomin | |
BP2013 | Fortsatt stark motståndskraft mot | En tillfällig förstärkning av kronan |
eurokrisen och en starkare | ||
inhemsk efterfrågan | ||
VÅP2013 | En starkare tillväxt i omvärlden | 1. En betydligt sämre tillväxt i |
omvärlden | ||
2. Högre sparande hos hushållen | ||
BP2014 | En starkare omvärldsefterfrågan | Högre räntor i omvärlden |
och högre konsumentförtroende | ||
VÅP2014 | Exporten förstärker | 1. Svagare internationell |
återhämtningen | utveckling | |
2. Svagare potentiell produktivitet | ||
R I K S R E V I S I O N E N | 51 |
R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R
Högre alternativ | Lägre alternativ | |
BP2015 | En starkare inhemsk konsumtion | Svagare internationell utveckling |
VÅP2015 | Starkare inhemsk efterfrågan | Svagare omvärldsutveckling |
BP2016 | Starkare inhemsk efterfrågan | Svagare omvärldsutveckling |
VÅP2016 | Färre asylsökande | Fler asylsökande |
BP2017 | Starkare återhämtning i | Konjunkturnedgång i Kina |
euroområdet | ||
VÅP2017 | Starkare investeringskonjunktur i | Krisande banksystem i EU |
euroområdet | ||
52 R I K S R E V I S I O N E N