sou 2017 92

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 1 december 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en bred kartläggning av transperson- ers villkor och situation i samhället och föreslå insatser som bidrar till förbättrade levnadsvillkor och ett tryggare livsutrymme för trans- personer (dir. 2016:102).

Som särskild utredare förordnades den 1 december 2016 Ulrika Westerlund. Utredningen har antagit namnet Utredningen om stärkt ställning och bättre levnadsvillkor för transpersoner (Ku 2016:05).

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 23 januari 2017 Karin Stenson och Pia Kjellander, Kulturdepartementet, Filip Nilsson, Utbildningsdepartementet och Caroline Nilsson, Socialdepartemen- tet. Från och med den 25 april 2017 entledigades Filip Nilsson och Karin Stenson från sina uppdrag och Marie Ek, Kulturdepartemen- tet och Åsa Karlsson, Utbildningsdepartementet förordnades från och med samma dag som sakkunniga i utredningen.

Som experter i utredningen förordnades den 23 januari 2017 Tommy Eriksson, Folkhälsomyndigheten, Malte Sundberg, Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Johanna Jupiter, Socialstyrelsen. Georg Lagerberg, Socialstyrelsen, förordnades som expert i utredningen från och med den 25 april 2017. Johanna Jupiter entledigades från sitt uppdrag från och med den 22 juni 2017. Från och med den 26 juni 2017 förordnades Bassam Michel El-Khouri, Socialstyrelsen som expert i utredningen.

Utredningen har även knutit till sig en referensgrupp bestående av bland annat läkare och jurister.

Som sekreterare förordnades Jonah Akleye den 16 januari 2017 och Annelie Larsson den 1 februari 2017.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			21
Summary ..........................................................................			41
1	Begreppsordlista .......................................................		61
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		67
2.1	Utredningsuppdraget..............................................................		67
	2.1.1	Kartläggning av transpersoners levnadsvillkor ......	67
	2.1.2	Kartläggning av den könsbekräftande vården........	69

2.1.3Gemensamma utgångspunkter för

	utredningens båda delar...........................................	69
2.2 Hur arbetet bedrivits ..............................................................		70
2.2.1	Transpersoners berättelser......................................	70

2.2.2Den könsbekräftande vården – berättelser från

professionen.............................................................

2.2.3Bilaterala kontakter, samrådsmöten och

	hearing......................................................................	72
2.2.4	Referensgrupp och konsulter..................................	74
2.2.5	Befintligt material....................................................	74

2.2.6Sprida kunskap om transpersoners

		levnadsvillkor...........................................................	77
2.3	Betänkandets innehåll.............................................................		77
3	Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter....................		81
3.1	Globala mänskliga rättigheter och principer.........................		82
	3.1.1	Generella rättigheter och principer ........................	82

Innehåll

SOU 2017:92

3.1.2Trans- och intersexspecifika

	rekommendationer..................................................	92
3.2 Trans- och intersexrättigheter inom Europarådet................		99
3.2.1	Europakonventionen och domar från
	Europadomstolen....................................................	99
3.2.2	Istanbulkonventionen...........................................	101

3.2.3Resolutioner från Europarådets

	parlamentariska församling...................................	103
3.2.4	Ministerrådets rekommendation..........................	106
3.2.5	Rekommendationer från Europarådets
	kommissionär för mänskliga rättigheter..............	108

3.3EU:s lagstiftning och arbete för lika rättigheter för

	transpersoner och personer med intersexvariation		............ 113
	3.3.1	EU:s lagstiftning på asylrättsområdet .................	115
	3.3.2	Brottsofferdirektivet.............................................	116
4	Utredningens sammanhang.......................................		117

4.1Regeringens strategi för det nationella arbetet med

mänskliga rättigheter............................................................

117

4.1.1En nationell institution för mänskliga

rättigheter ..............................................................

118

4.1.2Ett samordnat och systematiskt arbete med

mänskliga rättigheter inom offentlig
verksamhet.............................................................	119

4.1.3Några konventioner och protokoll som

ej tillträtts ..............................................................

119

4.1.4Granskningen av Sverige i FN:s råd för

mänskliga rättigheter 2015....................................

120

4.2Staten, kommuner och landstings ansvar i arbetet för

transpersoners levnadsvillkor ..............................................		120
4.2.1	Staten .....................................................................	121
4.2.2	Kommuner och landsting .....................................	129
4.3 Internationella exempel på nationellt strategiskt arbete ....		133

4.3.1Rekommendationer från Europarådets avdelning för frågor om sexuell läggning och

könsidentitet..........................................................

134

SOU 2017:92		Innehåll
4.3.2	Norge .....................................................................	135
4.3.3	Malta.......................................................................	136
4.3.4	Storbritannien........................................................	137
4.3.5	Ytterligare internationella exempel ......................	137
4.4 Arbetet mot diskriminering .................................................		138
4.4.1	Diskrimineringslagen ............................................	138

4.4.2Diskrimineringsombudsmannen och Nämnden

	mot diskriminering................................................	139
4.4.3	Föreslagna förändringar ........................................	141

4.4.4Anmälningar till

	Diskrimineringsombudsmannen ..........................	143
4.4.5	Antidiskrimineringsbyråerna................................	144
4.5 Ett transperspektiv på jämställdhetspolitiken.....................		145

4.5.1De jämställdhetspolitiska målen och kritik

	från ett hbtqi-perspektiv .......................................	145
4.5.2	Ett transperspektiv på arbetet med
	Jämställdhetsintegrering i myndigheter, JIM........	148

4.5.3En feministisk jämställdhetspolitik och en ny

myndighet ..............................................................	151
4.6 Folkhälsopolitiken ................................................................	152

4.6.1Folkhälsopolitikens övergripande mål och

	målområden ...........................................................	153
4.6.2	Folkhälsopolitikens struktur ................................	155
4.6.3	Kritik och förbättringspotential ...........................	160

4.6.4Folkhälsoarbetet en global fråga

		– Agenda 2030........................................................	162
		DEL I
5	Transpersoners levnadsvillkor ...................................		167
5.1	Generella iakttagelser............................................................		167
5.2	Att leva i enlighet med sin könsidentitet.............................		168
	5.2.1	Livskvalitet, nöjdhet och framtidstro...................	171
	5.2.2	Det juridiska könet................................................	172
5.3	Utsatthet för kränkning och diskriminering.......................		174
	5.3.1	Utsatthet för kränkningar och trakasserier .........	174

Innehåll

SOU 2017:92

5.3.2	Upplevelser av diskriminering..............................	176
5.4 Utsatthet i det offentliga rummet .......................................		177

5.4.1Utsatthet vid besök på könsuppdelade

		toaletter..................................................................	181
5.5	Utsatthet vid resor ...............................................................		186
	5.5.1	Upplevda hinder i samband med resor ................	186
5.6	Utsatthet för våld .................................................................		190
	5.6.1	Utsatthet för våld och hot om våld......................	190
	5.6.2	Utsatthet i nära relationer ....................................	194
	5.6.3	Hedersvåld och begränsningar .............................	195
	5.6.4	Hatbrott.................................................................	195
5.7	Allmänt hälsotillstånd ..........................................................		204
	5.7.1	Vänner, familj och partnerrelation.......................	205
	5.7.2	Fysisk hälsa............................................................	209

5.7.3Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter

(SRHR)..................................................................	209
5.8 Attityder till transpersoner..................................................	219

5.8.1Hbt-personers upplevelser av förekomsten av

		negativa yttringar gentemot transpersoner	......... 221
6	Fler perspektiv på transpersoners levnadsvillkor ..........		223
6.1	Livscykelperspektiv ..............................................................		224
	6.1.1	Levnadsvillkor för barn och unga som är
		transpersoner.........................................................	224
	6.1.2	Äldre transpersoners levnadsvillkor.....................	236
	6.1.3	Föräldraskap ..........................................................	244
6.2	Transpersoner med särskilda erfarenheter..........................		254

6.2.1Transpersoner med annan etnisk bakgrund

	än svensk................................................................	254
6.2.2	Transpersoner med funktionsnedsättning...........	257

6.2.3Transpersoner med erfarenhet av sex mot

	ersättning ...............................................................	259
6.2.4	Transpersoner med erfarenhet av migration .......	262

SOU 2017:92 Innehåll

7	Transpersoners psykiska hälsa ..................................		279
7.1	Psykiskt välbefinnande .........................................................		279
	7.1.1	Minoritetsstressmodellen som möjlig
		förklaringsmodell ..................................................	282
	7.1.2	Psykosocial livssituation, utsatthet och
		psykiskt välbefinnande..........................................	284
7.2	Befintliga insatser för att stärka den psykiska hälsan .........		287

7.2.1Regeringens strategi inom området psykisk

		hälsa ........................................................................	287
	7.2.2	Överenskommelse mellan staten och SKL ..........	288
7.3	Ätstörningar..........................................................................		290
7.4	Självmordstankar och självmordsförsök..............................		292

7.4.1Att förebygga självmord och

		självmordsförsök ...................................................	295
7.5	Alkohol, narkotika, dopning och tobak (ANDT)..............		297
	7.5.1	Alkohol ..................................................................	297
	7.5.2	Narkotika...............................................................	298
	7.5.3	Tobak......................................................................	298
	7.5.4	Struktur för ANDT-arbetet..................................	298
8	Bemötande inom hälso- och sjukvården
	samt social omsorg ..................................................		305
8.1	Generella iakttagelser............................................................		305

8.1.1Transpersoners upplevelser av bemötande

		inom hälso- och sjukvården ..................................	306
	8.1.2	Brister i bemötande påverkar teamen för den
		könsbekräftande vården ........................................	310
8.2	Bemötande på vårdcentraler.................................................		311
8.3	Bemötande inom psykiatrin .................................................		312

8.4Bemötande inom gynekologi, graviditets- och

förlossningsvården samt inom fertilitetsvården..................		314
8.4.1	Gravida män och ickebinära transpersoner..........	316
8.5 Bemötande inom barn- och ungdomspsykiatrin.................		318

Innehåll

SOU 2017:92

8.6	Bemötande på ungdomsmottagningar ................................		320
8.7	Bemötande inom elevhälsa...................................................		323
	8.7.1	Elevhälsans uppdrag..............................................	324
8.8	Bemötande inom äldreomsorgen.........................................		325
8.9	Bemötande inom socialtjänsten...........................................		326
8.10	Bemötande inom LSS-verksamheter ...................................		328
8.11	Initiativ till ett bättre bemötande ........................................		329
	8.11.1	Västra götalandsregionens pågående arbete ........	330
	8.11.2	RaTe – health care for trans people .....................	331
8.12	Utredningens uppdrag att sprida kunskap..........................		331
9	Transpersoners fritid ................................................		333
9.1	Generella iakttagelser ...........................................................		333
	9.1.1	Många politikområden berör fritiden ..................	334
	9.1.2	Kommunernas roll ................................................	334
9.2	Om unga transpersoners fritid ............................................		335
	9.2.1	Mötesplatser för unga hbtq-personer ..................	337
9.3	Transpersoners egenorganisering........................................		341

9.3.1Behov av verksamhet för anhöriga till

transpersoner.........................................................

343

9.3.2Befintliga föreningar och arrangemang för

		och av transpersoner .............................................	343
9.4	Internets särskilda betydelse................................................		347
	9.4.1	Transformering.se .................................................	348
9.5	Möjligheter till motion och träning.....................................		349
	9.5.1	Idrottens åldersindelning......................................	350

9.5.2Transpersoners upplevelser av barn- och

ungdomsidrott.......................................................	351
9.6 Omklädningsrummens bristande tillgänglighet .................	354

9.6.1Könsuppdelade omklädningsrum och brist

	på möjlighet till ombyte........................................	354
9.6.2	Simhallar ................................................................	355

SOU 2017:92 Innehåll

9.7	Att besöka idrottsevenemang...............................................		358
9.8	Den svenska idrottspolitiken ...............................................		358
	9.8.1	Riksidrottsförbundet.............................................	361

9.8.2Granskning av statsbidragen till

idrottsrörelsen .......................................................

365

9.8.3Kulturutskottets uppföljning av statens

	idrottspolitiska mål................................................	367
9.8.4	Centrum för idrottsforskning ..............................	368
9.8.5	Pågående förändringsarbete..................................	369

9.9Uppdraget att sprida kunskap om transpersoners

	levnadsvillkor ........................................................................		370
10	Transpersoners situation på arbetsmarknaden ............		371
10.1	Generella iakttagelser............................................................		371
10.2	Befintliga studier om transpersoners villkor på den
	svenska arbetsmarknaden .....................................................		373
10.3	Internationell utblick............................................................		374
10.4	Situationen för transpersoner på den svenska
	arbetsmarknaden...................................................................		377
	10.4.1	Psykosocial arbetsmiljö.........................................	377
	10.4.2	Fysisk arbetsmiljö..................................................	379
	10.4.3	Yrkesverksamma som genomgår
		könsbekräftande vård och behandling..................	381

10.4.4Hinder och diskriminering i samband med

		rekrytering .............................................................	383
10.5	Myndigheters arbete och lagstiftning på
	arbetsmarknadsområdet .......................................................		386
	10.5.1	Arbetsförmedlingen ..............................................	386
	10.5.2	Arbetsmiljöverket..................................................	387
	10.5.3	Diskrimineringsombudsmannen ..........................	389
	10.5.4 Nytt centrum för kunskap och utvärdering
		om arbetsmiljö.......................................................	391
10.6	Dialog med arbetsgivarorganisationer .................................		392
10.7	Dialog med fackliga organisationer .....................................		393

Innehåll

SOU 2017:92

11	Administrativa problem för personer som ändrat
	juridiskt kön............................................................		395
11.1	Generella iakttagelser ...........................................................		396
11.2	Socialstyrelsens kartläggning för administrativa
	problem för personer som ändrat juridiskt kön .................		399
	11.2.1	Bakgrund................................................................	399
	11.2.2	Uppdraget..............................................................	400
11.3	Personnumret – en nyckel till information om enskilda....		401
	11.3.1 Betydelsen av personnumrets näst sista siffra.....		401

11.3.2Hur personuppgifter hanteras i

folkbokföringen ....................................................

403

11.3.3Uppgifter från folkbokföringen till

myndigheter...........................................................

404

11.3.4Uppgifter från folkbokföringen till andra

		aktörer än myndigheter ........................................	405
	11.3.5	Sekretessmarkering ...............................................	406
	11.3.6 Relationen till närstående i folkbokföringen.......		407
11.4	Administrativ hantering för vissa myndigheter..................		409
	11.4.1 Erhållande av nya id-handlingar ...........................		409
	11.4.2 X som könsmarkör i pass .....................................		412
	11.4.3	Pension ..................................................................	416
	11.4.4	Hälso- och sjukvård ..............................................	416
11.5	Administrativ hantering för vissa övriga aktörer................		419
	11.5.1	Bankväsendet.........................................................	420
	11.5.2	Kreditupplysning...................................................	423
	11.5.3	Försäkringsbolagen...............................................	425
11.6	Orsaker till problem.............................................................		427
11.7	Diskriminering?....................................................................		427
12	Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat
	juridiskt kön............................................................		429
12.1	Arbetsintyg ...........................................................................		431
12.2	Problemformulering.............................................................		431
	12.2.1	Administrativa utmaningar...................................	432

SOU 2017:92	Innehåll
12.2.2 Statliga myndigheters hantering ...........................	433

12.2.3Examensbevis i fokus – Sveriges förenade

HBTQ-studenters rapport....................................

434

12.2.4Tillämpning och egna rutiner hos skolor och

	lärosäten .................................................................	435
12.2.5	Behovet av riktlinjer ..............................................	436
12.2.6 Datering av nya betygsdokument.........................		437
12.2.7	Kopia eller original?...............................................	438
12.3 Rättsliga förutsättningar för att utfärda nya
betygsdokument....................................................................		439

12.3.1Europeiska konventionen om skydd för de

	mänskliga rättigheterna.........................................	439
12.3.2	Att utfärda betygsdokument ................................	441
12.3.3	Originalhandling....................................................	447
12.3.4	Datering .................................................................	449
12.3.5 Möjligheter att få ett beslut ändrat.......................		449

12.3.6Administrativa problem för personer som bytt

		juridiskt kön...........................................................	455
12.4	Möjliga lösningar...................................................................		456
	12.4.1 Andras förslag på lösningar...................................		456
	12.4.2 Utredningens tankar om möjliga lösningar .........		459
13	Transpersoner i statistiken........................................		461
13.1	Inkludering av ickebinära i enkäter och undersökningar ...		461
	13.1.1 Exempel på hur ickebinära kan inkluderas...........		462
13.2	Transerfarenhet som bakgrundsvariabel..............................		465
13.3	Inkludering av ickebinära i könsuppdelad statistik.............		466
	13.3.1	Personuppgiftslagen (PUL)..................................	467
	13.3.2	Dataskyddsförordningen ......................................	469
13.4	Den officiella statistiken.......................................................		470

13.4.1Krav på könsuppdelning i den officiella

statistiken...............................................................

471

Innehåll

SOU 2017:92

14	Överväganden och förslag .........................................		475
14.1	Transpersoners levnadsvillkor .............................................		475
	14.1.1	Samordning av arbetet för hbtqi-personers
		rättigheter ..............................................................	476
	14.1.2	Utredning om att införa ett tredje juridiskt
		kön .........................................................................	488
	14.1.3	Kunskap om hbtqi-personers levnadsvillkor
		i relevanta utbildningar .........................................	490
	14.1.4	Ökade möjligheter till personlig upprättelse
		för diskriminerade.................................................	492
	14.1.5	Utred vilka hinder transpersoner upplever vid
		resande ...................................................................	494
	14.1.6	X som könsmarkör i svenska pass........................	496
	14.1.7	Tillgängliga toaletter och omklädningsrum.........	497
	14.1.8	Ökad kunskap om transpersoners
		brottsutsatthet.......................................................	499
	14.1.9	Stöd till civila samhällets arbete med
		brottsofferstöd ......................................................	500
	14.1.10	Stärkt och förbättrat arbete för sexuell och
		reproduktiv hälsa och rättigheter.........................	501

14.1.11Pågående och kommande lagstiftningsarbete och arbete med uppföljning av Sveriges

		åtaganden med mänskliga rättigheter ..................	502
14.2	Fler perspektiv på transpersoners levnadsvillkor ...............		505
	14.2.1 Barn och unga transpersoners levnadsvillkor......		506
	14.2.2	Äldre transpersoners levnadsvillkor .....................	507
	14.2.3	Föräldraskap och familjebildning .........................	509
	14.2.4	Asylsökande transpersoners situation .................	511
14.3	Transpersoners psykiska hälsa.............................................		515
	14.3.1 Kunskapshöjande insatser och ett mer riktat
		arbete ......................................................................	515
14.4	Bemötande inom hälso- och sjukvård samt social
	omsorg	...................................................................................	519
	14.4.1 .....................Ökad kunskap om en tryggare vård		520
14.5	Transpersoners ............................................................fritid		522

SOU 2017:92

Innehåll

14.5.1Tryggare mötesplatser och stärkt

		egenorganisering....................................................	522
	14.5.2	Idrott och motion..................................................	524
14.6	Transpersoners situation på arbetsmarknaden....................		527
	14.6.1	Kunskapsspridande insatser..................................	527
14.7	Administrativa problem för personer som ändrat
	juridiskt kön ..........................................................................		529
	14.7.1	Tillgänglig information .........................................	529

14.7.2Hänvisningspersonnummer blir obligatorisk

		uppgift....................................................................	531
	14.7.3	Uppföljning av kartläggning.................................	532
	14.7.4	Ökad patientsäkerhet ............................................	533
	14.7.5	Ny utredning .........................................................	534
14.8	Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt
	kön .........................................................................................		536
	14.8.1 Nationella riktlinjer ska tas fram..........................		537
	14.8.2	Ny utredning .........................................................	538
14.9	Transpersoner i statistiken ...................................................		539

14.9.1Bättre inkludering av transpersoner i enkäter

		och undersökningar...............................................	539
		DEL II
15	Den könsbekräftande vården.....................................		545
15.1	Socialstyrelsens kunskapsstöd..............................................		549
	15.1.1	Kunskapsstödens rekommendationer..................	549
	15.1.2	Tillämpningen av kunskapsstöden .......................	560
	15.1.3 Socialstyrelsens utredning från 2010....................		568
	15.1.4 Exempel på andra former av styrning av vård......		574
15.2	Transpersoners upplevelser och erfarenheter av den
	könsbekräftande vården........................................................		576

15.2.1Generella erfarenheter och skillnader mellan

transpersoner med olika könsidentitet.................

578

15.2.2Erfarenheter av olika instanser inom den

könsbekräftande vården ........................................	630
15.2.3 Erfarenheter av de olika teamen ...........................	632

Innehåll

SOU 2017:92

15.2.4 Ungas erfarenheter och behov .............................

639

15.2.5Erfarenheter från personer med

funktionsnedsättningar.........................................

651

15.2.6Könsbekräftande vård för personer utan

		uppehållstillstånd ..................................................	666
	15.2.7	Erfarenheter av självbehandling ...........................	669
15.3	Organisationernas ståndpunkter .........................................		683
	15.3.1 RFSL och RFSL Ungdom ....................................		683
	15.3.2	FPES ......................................................................	684
	15.3.3	Benjamin/Transsexuella i Sverige.........................	684
	15.3.4 Föreningen KIM – Kön Identitet Mångfald........		685
	15.3.5	Transförsvaret .......................................................	685
	15.3.6	Transammans.........................................................	685
	15.3.7	TGEU ....................................................................	686
15.4	Erfarenheter från utredningsteamen ...................................		686

15.4.1Teamens och Svensk förening för transsexuell

hälsa, SFTH:s, beskrivningar av utmaningar.......

686

15.4.2Beskrivning av väntetiderna och orsakerna till

dessa .......................................................................	703
15.4.3 Insatser för sexuell hälsa och fertilitet.................	715
15.4.4 Utmaningar för eftervården enligt
endokrinologer......................................................	730
15.4.5 Nationella kvalitetsregistret .................................	733
15.5 Socialstyrelsens rättsliga råd ................................................	734
15.5.1 Rättsliga rådet och dess uppgifter........................	734
15.5.2 Det tidigare steriliseringskravet i
könstillhörighetslagen...........................................	735

15.5.3Tillstånd till sterilisering krävs fortfarande i

	vissa fall..................................................................	736
15.5.4	Antalet ansökningar 1972–2016...........................	738
15.5.5	Avslag på ansökningar 2013–2017 .......................	739

15.5.6Riktlinjer och liknande som har inverkan på

	besluten från Rättsliga rådet.................................	750
15.6 Kommande förändringar av vården.....................................		759
15.6.1	Revidering av ICD ................................................	759
15.6.2	Uppdatering av kunskapsstöden..........................	767
15.6.3 Nytt initiativ för könsbekräftande vård ..............		768

SOU 2017:92		Innehåll
15.6.4	Förändring av könstillhörighetslagen...................	768
15.7 Internationella erfarenheter och goda exempel...................		776
15.7.1	Norge och Danmark .............................................	776

15.7.2Mänskliga rättigheter, könsbekräftande vård

	och juridiskt erkännande.......................................	779
15.7.3 Goda exempel från Sverige....................................		784
15.8 Levnadsvillkor för personer med intersexvariation..............		786
15.8.1	Generella iakttagelser ............................................	787
15.8.2	Socialstyrelsens kartläggning ................................	788

15.8.3Kritik från ett juridiskt mänskliga rättigheter-

perspektiv...............................................................

790

15.8.4Mer om andra dokument med ställningstaganden om vård för personer med

intersexvariation ....................................................	792
15.8.5 Resultat från dsd-LIFE .........................................	792

15.8.6Andra studier om CAH, hypospadi och tidiga

ingrepp....................................................................

798

15.8.7Andra erfarenheter från personer med intersexvariation – och från föräldrar till barn

	med intersexvariation ............................................	799
15.8.8	Kommentar från Statens medicinsk-etiska råd....	800
15.8.9	INIS position.........................................................	802
15.8.10	CAH-föreningens position...................................	804
15.8.11	Klinefelternätverkets position ..............................	806
15.8.12	RFSL och RFSL Ungdoms position ....................	807
15.8.13	Intersex Scandinavias och OII:s position ............	809

15.8.14Ställningstagande från det tredje internationella intersexforumet 2013 och uttalande från det

fjärde internationella intersexforumet 2017.........	809
15.8.15 Uttalande från det första europeiska
intersexcommunityeventet ...................................	811
15.8.16 Amnesty Internationals rapport (fokus på
Danmark och Tyskland) .......................................	812
15.8.17 Transgender Europes ställningstagande...............	814
15.8.18 Förslaget i SOU 2014:91.......................................	815
15.8.19 Pågående arbete i Norge .......................................	817
15.8.20 Ytterligare erfarenheter från andra länder............	817

Innehåll

SOU 2017:92

16	Överväganden och förslag .........................................	819
16.1	Kortare köer och en mer jämlik vård ..................................	820
	16.1.1 En överenskommelse med Sveriges
	Kommuner och Landsting....................................	820
16.2	Ytterligare tankar kring framtida förändringar...................	827
	16.2.1 Tillgängligare information och vård.....................	827
16.3	Insatser för att förbättra livskvaliteten för personer
	med intersexvariation ...........................................................	830
	16.3.1 Utredning om lagstiftning mot ingrepp och
	åtgärder för förbättrad vård för alla med
	intersexvariation....................................................	830
17	Konsekvensbeskrivningar..........................................	833
17.1	Konsekvenser för kommuner och landsting – den
	kommunala självstyrelsen och finansieringsprincipen .......	833
	17.1.1 Förslag som berör kommuner och landsting ......	834
	17.1.2 Förslag som berör vissa landsting ........................	834
17.2	Konsekvenser för statens finanser.......................................	835
	17.2.1 Den könsbekräftande vården ...............................	835
	17.2.2 Ökningar i befintliga statsbidrag..........................	836
17.3	Konsekvenser för brottsligheten .........................................	838
17.4	Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service
	i olika delar av landet ............................................................	839
17.5	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor
	och män.................................................................................	839
17.6	Konsekvenser för möjligheterna att nå de
	integrationspolitiska målen..................................................	840
17.7	Övriga konsekvensbeskrivningar enligt utredningens
	direktiv (dir. 2016:102) ........................................................	841
18	Referenser ..............................................................	847

Sammanfattning

Utredningen om stärkt ställning och bättre levnadsvillkor för trans- personer redogör i detta betänkande för resultaten av vår kartlägg- ning av transpersoners levnadsvillkor. Vi lämnar också förslag till åt- gärder inom flera områden i syfte att stärka transpersoners ställning.

Utredningens utgångspunkter och sammanhang

Utredningen redogör inledningsvis för några av de politikområden som våra förslag berör. Med start i det globala och europeiska arbetet för mänskliga rättigheter går vi sedan vidare till arbetet för mänskliga rättigheter generellt i Sverige, åtgärder för hbtq-personers rättigheter, arbetet mot diskriminering, för jämställdhet och för folkhälsa.

Bland annat beskriver vi utformningen av En strategi för lika rättig- heter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller köns- uttryck, utvärderingen av denna, och några goda exempel på strategier från andra länder. Vi gör också en kortare analys av jämställdhets- arbetet ur ett transperspektiv, och redogör ur ett transperspektiv för några av de senaste satsningarna mot diskriminering och för jäm- ställdhet. Förslagen under nedanstående rubrik har sin bakgrund i såväl båda dessa kapitel som i kapitlet om levnadsvillkor.

Transpersoners levnadsvillkor

Utredningen ska, enligt direktiven, undersöka hur transpersoner på- verkas av samhällets cis- och heteronorm samt identifiera de hinder som finns i samhället för transpersoners möjligheter att leva i enlig- het med sin könsidentitet. Vid behov ska utredningen även föreslå insatser för att åtgärda eventuella brister.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Utredningens slutsats är bland annat att arbetet för att förbättra transpersoners levnadsvillkor måste stärkas på ett strukturellt plan, med förtydliganden av ansvar och uppdrag till myndigheter.

Utredningens kartläggning om transpersoners levnadsvillkor

Utredningens resultat visar bland annat att en relativt hög andel av transpersonerna inte kan leva i enlighet med sin könsidentitet och att detta försämrar hälsan. Det är vanligare bland transpersoner än bland befolkningen i stort att skatta sin egen hälsa som dålig.

Det finns också en tydlig skillnad inom gruppen transpersoner, där ickebinära i högre utsträckning skattar sin hälsa som dålig, lik- som de som uppger att de inte kan leva i enlighet med sin könsiden- titet. Unga transpersoner skattar sin livskvalitet som lägre än unga cispersoner. Självmordstankar och självmordsförsök är vanligare bland transpersoner än bland befolkningen i stort. Bland unga transper- soner uppger en majoritet att de har haft självmordstankar.

Att inte ha stöd av sin närmaste omgivning tycks leda till sämre hälsa, och resultat från flera undersökningar tyder på att transper- soner som grupp har sämre stöd i sin omgivning än befolkningen i stort.

Det är vanligare att transpersoner utsätts för trakasserier, krän- kande behandling och diskriminering än vad det är för befolkning- en i allmänhet. Många transpersoner upplever också att de osynlig- görs i samhället, till exempel genom språkbruk som könar, de svenska personnumrens konstruktion och att det saknas möjlighet att ha en juridiskt erkänd identitet som något annat än kvinna eller man.

Många transpersoner har erfarenheter av utsatthet och otrygg- het på olika arenor, bland annat olika platser i det offentliga rummet, på restauranger, under resor och vid toalettbesök.

Det är vanligare att transpersoner är utsatta för fysiskt våld än vad befolkningen som helhet är. När det gäller våld i nära relationer kan transpersoner utsättas för en specifik form av våld som tar sikte just på könsidentiteten och könsuttrycket. Hatbrott och heders- relaterade brott drabbar också transpersoner.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Ett konstaterat problem är att statistiken gällande transperson- ers utsatthet är bristfällig. Detta kan delvis förklaras av att många utsatta inte anmäler brott till polisen på grund av bristande tillit, eller bristande tilltro till att det kommer att göra någon skillnad.

Yngre transpersoner uppger att de önskar mer information om sexuell hälsa, till exempel vilka effekter hormonbehandlingar kan ha på den sexuella hälsan och sexualiteten. Även vad gäller reproduktiv hälsa och rättigheter finns brister i den tillgängliga kunskapen om till exempel behovet av stöd.

Förekomsten av hiv bland transpersoner i Sverige är inte känd, eftersom statistiken inte omfattar könsidentitet eller könsuttryck som en variabel. Transspecifik information om säkrare sex är något som efterfrågas.

Baserat på ovanstående föreslår utredningen följande insatser:

Bättre samordning av och struktur på arbetet för hbtqi-personers rättigheter

•Regeringen tar fram en handlingsplan för hbtqi-personers lika rättigheter och möjligheter. Fler myndigheter utses till strategiska myndigheter och en av myndigheterna får ett permanent samord- nande ansvar.

•Migrationsverket, Polismyndigheten, Statens skolverk, Barnom- budsmannen och den nya Jämställdhetsmyndigheten utses till nya strategiska myndigheter i tillägg till de redan existerande fem.

•Jämställdhetsmyndigheten ges ett samordnande ansvar och ett stödjande uppdrag.

En utredning om möjligheten till ett tredje juridiskt kön

•Regeringen tillsätter en utredning i syfte att utreda möjligheten till ett tredje juridiskt kön i Sverige samt därmed ett införande av könsneutrala personnummer.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Bättre kunskap om hbtqi-personers levnadsvillkor

•Ändringar i examensbeskrivningarna i högskoleförordningen i re- levanta utbildningar genomförs för att säkerställa att kunskap om hbtq-personers och personer med intersexvariationers levnads- villkor ingår.

Förbättrade möjligheter att resa

•Jämställdhetsmyndigheten ges i uppdrag att utreda vilka hinder transpersoner upplever i samband med resor.

•Polismyndigheten ges i uppdrag att undersöka möjligheten att införa alternativet X som könsmarkör i svenska passhandlingar.

Tillgängligare toaletter och omklädningsrum

•Regeringen inför ett statsbidrag för stöd till utvecklingsprojekt för transinkluderande miljöer.

•Diskrimineringsombudsmannen ges i uppdrag att, i samarbete med Boverket, ta fram en vägledning för hur transinkluderande om- klädningsrum och toaletter kan utformas.

•Alla offentliga aktörer bör skylta enskilda toaletter könsneutralt.

Stärkt stöd till brottsoffer

•Ett uppdrag ges till Polismyndigheten att genomföra en intern kompetenshöjning med hbtqi-perspektiv, med tydligt transper- spektiv, gällande hatbrott, hedersrelaterade brott och våld i nära relationer.

•Ett uppdrag ges till Brottsförebyggande rådet att inkludera trans- personer i Nationella trygghetsundersökningen.

•Ett långsiktigt ekonomiskt stöd till civila samhällets stödverksam- het för hbtqi-personer som brottsoffer ska säkerställas.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Stärkt och förbättrat arbete för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att se över statistiken avse- ende överföringar av hiv i syfte att utreda om transpersoner bättre kan inkluderas i denna.

•Regeringen tar fram en nationell SRHR-strategi, med ett tydligt hbtqi-perspektiv integrerat.

Fler perspektiv på transpersoners levnadsvillkor

I utredningens direktiv framgår att vi ska anlägga ett intersektionellt perspektiv på uppdraget och bland annat belysa hur andra diskri- mineringsgrunder som etnisk tillhörighet, funktionsnedsättning och ålder samspelar med frågorna om könsidentitet och könsuttryck. Utredningen ska även ha ett livscykelperspektiv och belysa vilka hin- der som kan uppkomma under ett liv som transperson, samt redo- göra för skillnader mellan transpersoner med olika könsidentitet. I detta avsnitt har vi särskilt belyst situationen för transpersoner i olika delar av livscykeln, samt för bland annat transpersoner med er- farenhet av att rasifieras och av att ha en funktionsnedsättning. Utred- ningen föreslår följande insatser:

Stärkt trans- och intersexperspektiv i arbetet för barns rättigheter

•Barnombudsmannen ges i uppdrag att prata med barn och unga om frågor som rör könsidentitet och om intersexvariationer, utifrån sin metod Unga Direkt. Detta syftar till att öka kunska- pen i samhället om hur barns rättigheter enligt barnkonventionen tillgodoses för unga transpersoner och barn och unga med inter- sexvariation.

•Skolinspektionen ges i uppdrag att utreda transpersoners situation som elever i grundskola och gymnasium.

Barnombudsmannen har uppgett för utredningen att antalet barn med transerfarenhet som hör av sig har ökat. Barnkonventionen har före- slagits bli svensk lag och enligt utredningen finns det ett behov av

Sammanfattning

SOU 2017:92

att inkludera ett trans- och intersexperspektiv i arbetet med att säker- ställa att konventionens intentioner följs.

Många av de berättelser som kommit in till utredningen från yngre transpersoner handlar om skolan. Att alla har lika rätt till utbildning och att kunna ta del av denna utan att utsättas för trakasserier eller diskriminering, är av central betydelse.

Stärkt hbtqi-perspektiv i arbetet för äldres levnadsvillkor

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att ta fram ny kunskap om äldre transpersoners levnadsvillkor och särskilda behov, samt att kartlägga vilka insatser som behövs för att öka äldre transper- soners psykiska välbefinnande.

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram rekommendationer för hur kommuner kan inkludera ett hbtqi-perspektiv, med ett tyd- ligt transperspektiv, i de planer och styrdokument som rör äldre- omsorgen.

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram en handbok för hur verk- samheter inom äldrevården kan arbeta med frågor som rör köns- identitet, könsuttryck, sexuell läggning och sexualitet.

Kunskapen om äldre transpersoner är begränsad. Det finns mer kun- skap om situationen för äldre homo- och bisexuella personer, och mer om unga transpersoner. Bland de äldre svarande i Folkhälsomyn- dighetens studie var det vanligare än bland de yngre svarande att sakna emotionellt stöd.

Inom äldreomsorgen finns brister i såväl kunskap som åtgärder för att säkerställa att äldre transpersoners behov uppfylls.

Stärkt stöd till hbtqi-familjer

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att kartlägga behovet av stödmaterial till familjer där någon eller flera av föräldrarna är transpersoner, samt till familjer med transbarn.

•Regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en översyn av föräldrabalken i syfte att göra den könsneutral.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Det finns bristande kunskap om transpersoner och föräldraskap. I en undersökning från EU:s byrå för grundläggande rättigheter uppgav 58 procent av de svarande transpersonerna att de var föräldrar.

Transpersoner som är föräldrar har behov av transkompetenta vårdgivare inom till exempel vården för gravida och på barnavårds- centraler.

Att föräldrabalken inte är könsneutral leder till administrativa problem vad gäller registrering av transpersoner som är föräldrar i folkbokföringen. De förslag som lämnats av tidigare utredningar adresserar inte detta problem på ett tillfredsställande sätt enligt ut- redningen. Utredningen menar därför att det finns ett behov av att se över föräldrabalken. Alternativt bör en utredning tillsättas med ett begränsat uppdrag att föreslå nödvändiga åtgärder ur ett trans- och intersexperspektiv.

Förbättrat arbete för asylsökande hbtqi-personer

•Migrationsverket ges i uppdrag att förbättra möjligheterna att kontinuerligt utvärdera kvaliteten av prövningarna av hbtqi-per- soners asylansökningar. Utvärderingarna ska ha ett normkritiskt perspektiv så att eventuella stereotypa föreställningar som kan prägla beslut blir belysta.

•Migrationsverket ges i uppdrag att förändra utformningen av LMA-korten så att de inte skapar hinder för transpersoner.

•Migrationsverket ges i uppdrag att i myndighetens register regi- strera asylsökandes könstillhörighet baserat på självidentifikation.

•Migrationsverket ges i uppdrag att säkerställa trygga boenden för asylsökande hbtqi-personer.

Asylsökande transpersoner som utredningen varit i kontakt med upp- ger att de saknar trygga boenden. Det skapar problem att LMA- korten som används för att identifiera asylsökande inte återspeglar deras könsidentitet och/eller könsuttryck och att transkompetensen hos Migrationsverkets handläggare varierar.

Juridiska biträden och kuratorer som utredningen varit i kontakt med ger en liknande bild av bland annat beslut som fattas på stereo-

Sammanfattning

SOU 2017:92

typ och godtycklig basis och om utsatthet på Migrationsverkets boenden.

Migrationsverket har själva utvärderat kvaliteten i beslut vad gäller ansökningar med ”hbtq-skäl” och konstaterat att det finns förbätt- ringspotential.

Transpersoners psykiska hälsa

Enligt direktiven ska utredningen, i samråd med den nationella sam- ordnaren för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:09), identifiera hur insatser för att öka den psykiska hälsan och minska stressen bland transpersoner kan inkor- poreras i det arbete som utförs av myndigheter, kommuner, lands- ting och organisationer inom området psykisk hälsa. Utredningen ska även föreslå hur riktade preventiva insatser mot självmord och självmordsförsök bland transpersoner kan inrymmas i Folkhälsomyn- dighetens uppdrag att samordna det suicidförebyggande arbetet samt föreslå hur det nuvarande alkohol, narkotika- och tobaksförebyg- gande arbetet kan säkerställa att den förhöjda risk som finns hos gruppen transpersoner beaktas. Dessutom har utredningen ett gene- rellt uppdrag att kartlägga transpersoners levnadsvillkor, vilket vi i detta kapitel har gjort med fokus på psykisk hälsa. Utredningen lämnar följande förslag:

Folkhälsomyndighetens arbete får ett tydligare trans- och intersexperspektiv

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att genomföra kunskaps- höjande insatser riktade mot personer med strategiskt ansvar för folkhälsoarbete.

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att fokusera på transperson- ers utsatthet och särskilda behov i sitt arbete med suicidpreven- tion. Detta ska bland annat ske genom att det nyligen inrättade anslaget på området för stöd till civila samhällets organisationer permanentas och höjs.

SOU 2017:92

Sammanfattning

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att kartlägga förekomsten av ätstörningar bland transpersoner i Sverige samt ta fram förslag på möjliga åtgärder och identifiera utvecklingsbehov.

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att ta fram ny kunskap samt utveckla ett stödmaterial om hbtq-personer och ANDT-proble- matik. Stöd till peer-to-peer-insatser och metodutveckling ska tillgängliggöras i syfte att möjliggöra för mindre organisationer som representerar särskilt utsatta grupper att söka bidrag.

En tydligare ANDT-strategi

•Den befintliga ANDT-strategin ska uppdateras på så sätt att det finns tydliga förslag kring hur särskilt utsatta grupper ska nås.

Ett tillägg i överenskommelsen med SKL

•I överenskommelsen för psykisk hälsa mellan staten och SKL skrivs in att kommunerna i sina länsvisa handlingsplaner ska redo- göra för hur de planerar att arbeta med att främja den psykiska hälsan och förebygga psykisk ohälsa hos transpersoner.

Undersökningar visar att utsattheten för stress är mycket högre bland transpersoner än hos befolkningen i allmänhet. Mer forskning om situationen för transpersoner i Sverige behövs bland annat vad gäller ätstörningar och vad gäller vilka insatser som får effekt när det gäller att till exempel minska utsattheten för minoritetsstress.

I svenska enkätundersökningar uppger en högre andel av gruppen transpersoner att de funderat på självmord eller har försökt ta sitt eget liv, jämfört med befolkningen i stort.

I överenskommelsen mellan staten och SKL om arbetet för psy- kisk hälsa ingår bland annat att länsvisa planer för att förbättra den psykiska hälsan ska tas fram. Hbt-gruppen finns nämnd i 9 av de 21 planerna, som en särskilt utsatt grupp.

Inom det suicidpreventiva arbetet finns en nationell handlings- plan, som saknar ett hbtq-perspektiv. Den nationella ANDT-strate- gin har inte heller något uttalat transperspektiv, eller ett hbtq-per- spektiv.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Bemötande inom hälso- och sjukvården samt social omsorg

I utredningens direktiv står att vi, med utgångspunkt i tidigare genom- förda studier, ska kartlägga hur bemötandet ser ut för transpersoner inom hälso- och sjukvården. Utredningen lämnar följande förslag:

Kunskapen och säkerheten inom hälso- och sjukvården ska öka

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att göra en förstudie om vilka ut- bildningsinsatser för befintlig vårdpersonal som behövs.

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att kartlägga om de journalsystem som används i Sverige för graviditetsrelaterad vård, förlossnings- vård och fosterövervakning är anpassade för individer med man- ligt personnummer.

•Landsting och regioner bör säkerställa att journalsystem som köps in inte har spärrar mot vissa personnummer.

•Socialstyrelsen och Statens skolverk ges i uppdrag att uppdatera Vägledning för elevhälsan med kunskap om unga transpersoners levnadsvillkor.

Undersökningar visar bland annat att upp till en fjärdedel av de sva- rande transpersonerna uppger att de utsatts för diskriminering eller dåligt bemötande inom vården och att detta leder till att de drar sig för att uppsöka vården igen.

Utredningen har också via vår webbplats tagit emot ett stort antal berättelser om problematiskt bemötande inom vården, bland annat från vårdcentraler, psykiatrin inklusive BUP, samt ungdomsmottag- ningar.

Vi har noterat specifika utmaningar för transmän och ickebinära som är gravida, både vad gäller behov av särskilt stöd, och tekniska svårigheter med journalsystem.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Transpersoners fritid

Enligt direktiven ska utredningen föreslå konkreta insatser för att förbättra transpersoners förutsättningar att tryggt kunna delta i olika typer av fritidsaktiviteter, i det civila samhället och i andra sociala sammanhang, samt föreslå åtgärder för att förbättra transper- soners möjligheter att delta i träning och idrott. Utredningen läm- nar följande förslag:

Tryggare mötesplatser och stärkt egenorganisering

•MUCF ges i uppdrag att fördela projektstöd till aktörer som möjliggör mötesplatser och verksamheter för transpersoner och personer med intersexvariationer samt möjlighet till organisering för anhöriga till dessa.

•Statsbidraget till hbtq-organisationer bör höjas.

•MUCF ges i uppdrag att kartlägga hur transpersoner upplever sina möjligheter att vara delaktiga i civilsamhället.

•MUCF tilldelas särskilda medel i syfte att uppdatera utbildnings- material och stärka transperspektivet i sitt arbete med att stödja den öppna fritidsverksamheten.

Att ha tillgång till mötesplatser riktade till den egna gruppen är något som unga transpersoner uppger är mycket viktigt i en undersök- ning från Ungdomsstyrelsen, nuvarande MUCF.

Egenorganisering och kontakten med andra transpersoner nämns i flera av de berättelser som kommit in till utredningen som avgö- rande för välmåendet. Även anhöriga kan ha behov av kontakt med andra anhöriga. Det kan också finnas behov av att organisera sig i grupper med särskilt fokus på transpersoner med vissa erfarenheter, det är därför viktigt att bidrag är möjliga att söka också för mindre organisationer.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Transpersoners möjligheter att idrotta och träna ska stärkas

•Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att identifiera orsaker till transpersoners stillasittande samt föreslå åtgärder för att få trans- personer i rörelse.

•Regeringen bör inleda en dialog med Riksidrottsförbundet om transpersoners situation inom idrotten.

•Regeringen bör utforma anslagen, anslagsposterna och anslags- villkoren på ett sådant sätt att endast barn- och ungdomsidrott som bedrivs med beaktande av barnrättsperspektivet får bidrag.

•Centrum för idrottsforskning (CIF) ges i uppdrag att utveckla indikatorer så att statens stöd till idrotten kan följas upp ur ett barnrättsperspektiv.

Transpersoner har en mer stillasittande fritid än befolkningen i stort. I en undersökning från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, FRA, uppgav en dryg fjärdedel av de svarande transpersonerna att de upplevt diskriminering på träningsanläggningar. Flera undersök- ningar visar också att transungdomar har negativa erfarenheter av att vara aktiva inom idrotten, har upplevt trakasserier kopplade till trans- identiteten och även brist på stöd från tränare när detta inträffat. Mer kunskap behövs för att kunna undanröja hinder.

Den svenska idrottspolitiken syftar bland annat till att främja folkhälsan och stödja den fria idrottsrörelsen. Det ekonomiska stödet till idrottsrörelsen har fokus på barn och unga, och lägger vikt vid allas möjlighet att delta. Riksidrottsförbundet är svensk idrotts- rörelses paraplyorganisation, som bland annat fördelar bidrag.

Transpersoners situation på arbetsmarknaden

Utredningen har haft i uppdrag att i dialog med arbetsmarknadens parter kartlägga hinder för transpersoners möjligheter att på lika vill- kor delta i arbetslivet, samt vid behov föreslå konkreta insatser för att förbättra arbetsmiljön och situationen på arbetsmarknaden för transpersoner. Utredningen lämnar följande förslag:

SOU 2017:92

Sammanfattning

Kunskapen om transpersoners situation på arbetsmarknaden ska öka

•Den nya myndigheten Nationellt Arbetsmiljöcentrum ges i upp- drag att med utgångspunkt i befintliga studier utforma ett kun- skapsunderlag för arbetsmiljöfrågor med ett hbtq-perspektiv, med särskilt fokus på transpersoners situation. Materialet ska rikta sig till såväl arbetsgivare som skyddsombud och andra förtroende- valda på arbetsplatser.

•Arbetsmiljöverket ges i uppdrag att omarbeta eller komplettera de paragrafer i arbetsmiljöföreskriften Arbetsplatsens utformning som rör regler för omklädningsrum, tvätt- och duschutrymmen samt toaletter i syfte att inkludera ett transperspektiv.

•Diskrimineringsombudsmannen ges i uppdrag att genomföra kun- skapsspridande insatser till arbetsgivare med goda exempel och metoder för implementering av aktiva åtgärder ur ett transper- spektiv.

Utredningen konstaterar att kunskapen om transpersoner på arbets- marknaden är begränsad och borde öka. Det finns vissa faktorer som gör att transpersoners situation inom arbetslivet särskiljer sig från cispersoners. Detta handlar bland annat om tillgång till toaletter och omklädningsrum. Det finns också en rädsla för att komma ut på arbetsplatsen och riskera att bli utsatt för diskriminering.

Arbetsgivare uppger för utredningen att de gärna vill göra mer för att motverka diskriminering, men att det saknas kunskap, och att det är svårt att veta hur de ska implementera de nya reglerna om aktiva åtgärder.

Fackförbunden konstaterar att det kommer in få anmälningar men att mörkertalet vad gäller diskriminering antagligen är ganska stort. Dock har utredningen kunnat konstatera att fackförbunden har drivit en del ärenden om diskriminering av transpersoner till förlik- ning, vilket borde bli mer känt.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Administrativa problem för personer som ändrat juridiskt kön

Utredningen ska identifiera vilka administrativa hinder transperso- ner möter i sin vardag. Utredningen ska också föreslå konkreta in- satser för hur transpersoners vardag kan underlättas när det gäller handläggning och bemötande i kontakt med myndigheter och andra aktörer. Utredningen lämnar följande förslag:

Obligatorisk uppgift från Skatteverket, förbättrad information och en ny utredning

•Skatteverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram lättill- gänglig information om de administrativa konsekvenserna av ändrad juridisk könstillhörighet.

•Skatteverket ges i uppdrag att säkerställa att hänvisningsperson- nummer anges som obligatorisk uppgift i informationssystemet Navet.

•Socialstyrelsen ges i uppdrag att följa upp sin kartläggning från 2014 av administrativa problem för personer som ändrat juridiskt kön.

•Regeringen tillsätter en utredning med uppgift att utreda hur det kan säkerställas att en person som byter personnummer inte blir behandlad som en ny person.

Utredningen har fått in ett mycket stort antal berättelser om problem som har uppstått efter ändring av juridiskt kön och därmed person- nummer, vid kontakt med såväl privata aktörer som myndigheter.

Problemen beror på att information om enskilda i Sverige oftast är knuten till personnumren och en ändring av den juridiska köns- tillhörigheten innebär att personen tilldelas nytt personnummer. Rela- tivt många samhällsaktörer har system som inte kan hantera en sådan förändring, det finns inga rutiner för att hantera situationerna och informationen till de som ändrat juridisk könstillhörighet är brist- fällig.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Nytt utfärdande av examensbevis, betyg

och annan dokumentation vid ändrat juridiskt kön

Utredningen ska enligt direktiven kartlägga vilka eventuella hinder som kan uppkomma när en person som ändrat juridiskt kön behöver använda dokumentation som är utfärdad i enlighet med tidigare per- sonnummer. Vid behov ska utredningen lämna förslag på åtgärder som kan vidtas på kort respektive lång sikt för att komma tillrätta med sådana eventuella hinder samt föreslå hur kontakterna mellan individer och aktörer inom utbildningsväsendet och arbetsmarkna- den kan förenklas.

Utredningen har inriktat sig på aktörer inom utbildningsväsen- det och transpersoners behov av och möjlighet att få ut dokumen- tation om genomgången utbildning i nytt personnummer och lämnar följande förslag:

Åtgärder för att förenkla möjligheten att få ut betyg och examensbevis i rätt personnummer

•Statens skolverk, Universitets- och högskolerådet och Myndig- heten för yrkeshögskolan får ett gemensamt uppdrag att utreda och ta fram riktlinjer kring hur nya betygsdokument kan tas fram inom respektive utbildningsväsende.

•En utredning bör tillsättas i syfte att säkerställa rätten för per- soner med ändrat juridiskt kön att få ut betygsdokument och närliggande handlingar i sitt nya personnummer.

Utredningen har fått information om att hanteringen har sett olika ut för olika personer och att olika skolor, universitet och högskolor fattar olika beslut när det gäller att få ut examensbevis eller slutbetyg med nytt personnummer. Till utredningen har framförts att en lik- värdig hantering är önskvärd.

Sammanfattning

SOU 2017:92

Transpersoner i statistiken

Enligt direktiven ska utredningen belysa hur enkäter och undersök- ningar kan inkludera ickebinära personer och peka på goda exempel på hur detta kan genomföras. Utredningen ska också belysa hur köns- uppdelad statistik kan kompletteras genom att inkludera ickebinära personer. Utredningen lämnar följande förslag:

Bättre inkludering av transpersoner i enkäter och undersökningar

•Statistiska centralbryån (SCB) ges i uppdrag att ta fram ett stöd- material för hur offentliga aktörer kan inkludera binära och icke- binära transpersoner i enkäter och undersökningar.

Utredningen har tagit del av erfarenheter och exempel från bland andra SCB, RFSL och Göteborgs stad, gällande inkludering av icke- binära i enkätundersökningar. Bland annat betonas vikten av att ha tänkt igenom vilken aspekt av kön det är som ska belysas i undersök- ningen (juridiskt kön, könsidentitet, könsuttryck) och ställa frågan utifrån detta. För att uppfylla lagkrav om könsuppdelad statistik och samtidigt vara inkluderande måste enkäter ställa frågor både om juridiskt kön och om könsidentitet. För att få korrekta resultat om alla transpersoner krävs också en explicit fråga om transidentitet.

Vid könsuppdelad statistik som baseras på registerdata finns en del utmaningar när det gäller att komplettera denna så att ickebinära personer, men även binära transpersoner, inkluderas. Detta handlar bland annat om risken för identifiering av individer som inte gett sitt samtycke till detta. Även personuppgiftslagens förbud mot in- samling av data som räknas som känsliga uppgifter är relevant i sam- manhanget. Utredningen påpekar att det kan finnas anledning att ifrågasätta vad som numera kan anses vara känsliga uppgifter.

Utredningen menar att en inkludering av ickebinära personer i registerbaserad könsuppdelad statistik är komplicerat bland annat med anledning av att det inte är möjligt fullt ut. Vi hänvisar därför här till vårt förslag om att utreda möjligheterna att införa ett tredje juridiskt kön.

SOU 2017:92

Sammanfattning

Den könsbekräftande vården

Enligt direktiven ska utredningen belysa hur personer som genom- går könsbekräftande vård uppfattar utredning, vård och behandling, inklusive eftervård; belysa hur dessa personer uppfattar kontakten med olika instanser; kartlägga väntetider för start av utredning och tiden för utredning, samt föreslå konkreta insatser för att öka välbe- finnandet hos personer som väntar på vård; samla goda exempel på korrekt information till personer som behöver genomgå vården och hur dessa kan spridas; undersöka i vilken omfattning könsbekräf- tande vård och behandling är anpassad till ickebinära personers be- hov och föreslå eventuella insatser. Utredningen lämnar följande förslag:

En överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting för att korta köerna och göra tillgången till vård mer jämlik

•Regeringen tar initiativ till att en överenskommelse med SKL ingås i syfte att göra den könsbekräftande vården mer jämlik över lan- det och säkra tillgång till könsbekräftande vård för alla som har behov av den oavsett till exempel ålder och könsidentitet.

•Till överenskommelsen knyts ett belopp för fördelning mellan de olika teamen och specialistläkare inom olika vårdområden. För- delningen ska ske utifrån längden på köerna och teamens presta- tioner och justeras vid behov.

Socialstyrelsen gav 2015 ut två kunskapsstöd för den könsbekräftan- de vården, ett för vården av barn och ungdomar och ett för vården av vuxna. Året därefter gjordes en uppföljning. Socialstyrelsen kon- staterade att bristande kunskap och resurser hos remitterande lands- ting leder till att vården är fortsatt ojämlik mellan landstingen.

Svensk förening för transsexuell hälsa, SFTH, har också upp- märksammat att den könsbekräftande vården är ojämlik i landet, på liknande områden som Socialstyrelsen iakttagit, och menar att detta är ett problem.

Utredningen har också fått in ett ganska stort antal berättelser om svårigheter med att få remiss till den könsbekräftande vården,

Sammanfattning

SOU 2017:92

samt tagit del av enkätundersökningar som visar på ett relativt utbrett missnöje.

De berättelser utredningen fått in om problem inom vården kan delas in i sex olika huvudområden: de långa väntetiderna och de nega- tiva följderna för den psykiska hälsan; problem med brist på infor- mation och delaktighet; oklar nytta med psykologtester och ”real- life-period”; upplevelse av att man förväntas leva upp till stereotypa bilder; känsla av maktlöshet och utsatthet; varierande erfarenheter av bemötande från vårdgivare.

Enligt teamen för den könsbekräftande vården finns utmaningar på flera områden vad gäller möjligheten att bedriva god vård. Brist- ande resurser och svårigheter att rekrytera tillräckligt med personal med rätt kompetens, bristande kunskap hos beslutsfattare, och där- med svårigheter att få gehör för vikten av verksamheten hör till ut- maningar som nämns.

Utredningen har också kartlagt väntetiderna för att få komma till de olika teamen och till de olika behandlingarna som erbjuds efter utredning och diagnos. Väntetiderna varierar kraftigt över landet.

Levnadsvillkor för personer med intersexvariation

Utredningen ska, enligt direktiven, där det är lämpligt, undersöka levnadsvillkoren för personer med intersexvariation. Vi har tagit del av synpunkter från organisationer som representerar personer med intersexvariation, samt av forskning inom ämnet. Utredningen läm- nar följande förslag:

Åtgärder för att förbättra vård och rättigheter för personer med intersexvariation

•Regeringen tillsätter en utredning med uppgift att förutsättnings- löst utreda frågan om lagstiftning eller andra åtgärder gällande kirurgiska och andra ingrepp på personer med intersexvariation.

•Socialstyrelsen ges ett uppdrag att utreda möjligheten att säkra patientens rätt till information om den egna medicinska historien.

•Socialstyrelsen ges ett uppdrag att, i samarbete med organisationer som företräder berörda personer, ta fram ett kunskapsstöd för

Summary

In this official report, the Inquiry concerning a Stronger Status and Improved Living Conditions for Trans People provides an account of the results of our survey of trans people’s living conditions. We also propose measures in several areas with the aim of strengthening the status of trans people.

Context of the inquiry

In these sections, the inquiry describes some of the policy areas that our proposals touch on. Beginning with the work undertaken to pro- mote human rights at the global and European level, we then move on to general human rights efforts in Sweden, action to promote the rights of LGBTQI people, efforts to combat discrimination and to promote gender equality and public health.

We describe the design of A Strategy for Equal Rights and Opportunities Regardless of Sexual Orientation, Gender Identity or Gender Expression, the evaluation of this and some good examples of strategies from other countries. We also conduct a brief analysis of gender equality efforts from a trans perspective and provide an account, from a trans perspective, of some of the latest initiatives to tackle discrimination and promote gender equality. These chapters, as well as the chapter on living conditions, provide the background to the proposals under the following heading.

Trans people’s living conditions

According to its terms of reference, the inquiry is to investigate how trans people are affected by society’s cis and hetero norms, identify the barriers in society to trans people’s opportunities to live according

Summary

SOU 2017:92

to their gender identity and, where necessary, propose interventions to remedy any shortcomings.

Among the inquiry’s conclusions is that efforts to improve trans people’s living conditions must be reinforced at a structural level, with the responsibilities and tasks of public authorities being set out clearly.

The inquiry’s survey of trans people’s living conditions

The inquiry’s results indicate that a relatively high proportion of trans people cannot live in accordance with their gender identity and that this has a detrimental impact on their health. Trans people are more likely than the population as a whole to rate their own health as poor.

There is also a clear difference within the group, trans people, where non-binary people to a greater extent rate their health as poor, as is the case with those who state that they cannot live in accord- ance with their gender identity. Young trans people rate their quality of life as poorer than young cis people. Suicidal thoughts and attempt- ed suicide are more common among trans people than among the population as a whole. A majority of young trans people state that they have had suicidal thoughts.

Not having the support of those closest to you is thought to lead to poorer health, with the results of several studies suggesting that trans people as a group have less support from those around them than the population as a whole.

It is more common for trans people to experience harassment, degrading treatment and discrimination than the general population. Many trans people also feel they are made invisible in society, for example, through the use of gendered language, the format of Swedish personal identity numbers and because it is not possible to have a legally recognised identity other than as a woman or a man.

Many trans people have experienced vulnerability and insecurity in various public spaces, for example, in restaurants, while travelling, or when accessing public toilets.

Trans people are more likely than the general population to experience physical violence. In close relationships, there is a specific form of violence that affects trans people, specifically focusing on

SOU 2017:92

Summary

gender identity and gender expression. Trans people are also affected by hate crimes and honour-related crimes.

One clear challenge is that the crime statistics are incomplete, partly, because many victims do not file police reports due to a lack of trust or confidence that doing so will make a difference.

Younger trans people state that they want more information about sexual health, for example, what impact hormone treatments can have on sexual health and sexuality. Regarding reproductive health and rights, there is also a lack of knowledge available concerning factors such as the need for support.

The incidence of HIV among trans people in Sweden is not known because the statistics do not reveal gender identity or gender expres- sion as a variable. There is a demand for trans-specific information about safe sex.

On the basis of this information, the inquiry proposes the following:

Improving the coordination and structure of work to promote the rights of LGBTQI people

•The Government develops an action plan for the equal rights and opportunities of LGBTQI people. This work should involve additional public authorities being appointed as strategic authori- ties and one assigned permanent responsibility for coordination.

•The Swedish Migration Agency, the Swedish Police Authority, the National Agency for Education, the Ombudsman for Children in Sweden, and the forthcoming Swedish Gender Equality Agency are appointed as new strategic authorities in addition to the existing five.

•The new Gender Equality Agency is given responsibility for co- ordination and an supportive mandate.

An inquiry into the feasibility of a third legal gender

•The Government establishes an inquiry to investigate the feasibi- lity of introducing a third legal gender in Sweden, as well as gender-neutral personal identity numbers.

Summary

SOU 2017:92

Improved knowledge about LGBTQI people’s living conditions

•Changes should be made to the qualification criteria in the Swedish Higher Education Ordinance for relevant study programmes to ensure that these include knowledge of the living conditions of LGBTQ people and people with intersex variations.

Improved opportunities to travel

•The Gender Equality Agency is tasked with investigating difficul- ties experienced by trans people when travelling.

•The Police Authority is tasked with investigating the possibility to introduce the option X as a gender signifier on Swedish pass- port documents.

More accessible toilets and changing rooms

•The Government establishes state funding to support develop- ment projects for trans-inclusive environments.

•The Swedish Equality Ombudsman, in collaboration with the National Board of Housing, Building and Planning, is tasked with developing guidelines on designing trans-inclusive changing rooms and toilets.

•All public agencies should provide gender-neutral signage on individual toilets.

Stronger support for victims of crime

•The Police Authority is tasked with implementing an internal skills development programme with an LGBTQI perspective and a distinct trans perspective regarding hate crimes, honour-related crimes and violence in close relationships.

•The Swedish National Council for Crime Prevention is tasked with including trans people in the Swedish Crime Survey.

SOU 2017:92

Summary

•A long-term grant for support activities provided by civil society to LGBTQI victims of crime is to be secured.

Strengthened and improved efforts to promote sexual and reproductive health

•The Public Health Agency of Sweden is tasked with reviewing the HIV transmission statistics to see how best to include trans people.

•The Government develops a national SRHR strategy that inte- grates a specific LGBTQI perspective.

More perspectives on the living conditions of trans people

The inquiry’s terms of reference state that we must apply an inter- sectional perspective to the task and explore how other grounds of discrimination such as ethnicity, disability or age intersect with issues pertaining to gender identity and gender expression. The inquiry must also have a life cycle perspective and highlight the barriers that impact the life of a trans person, as well as present the differences among trans people with diverse gender identities. In this section, we have specifically highlighted the situation for trans people at different stages of the life cycle in addition to, among others, the experiences of trans people who are being racialised and trans people with dis- abilities. The inquiry proposes the following:

Strengthened trans and intersex perspective in efforts to promote children’s rights

•The Ombudsman for Children in Sweden is tasked with talking to children and adolescents about issues pertaining to gender identity and to intersex variations, using its Young Speakers method as a basis. The aim of this is to improve society’s knowledge of how children’s rights according to the Convention on the Rights of the Child are fulfilled for young trans people and children and adolescents with intersex variations.

Summary

SOU 2017:92

•The Swedish Schools Inspectorate is tasked with investigating the situation trans people face as pupils in compulsory and upper secondary schools.

The Ombudsman for Children has reported to the inquiry that there has been an increase in the number of children with trans experience contacting the office. It has been proposed that the Convention on the Rights of the Child becomes Swedish law and, according to the in- quiry, there is a need to include a trans and intersex perspective in the work to ensure that the intentions of the convention are adhered to.

Many of the submissions received by the inquiry from younger trans people concern school. Of central importance is that everyone has an equal right to education and to be able to exercise this right without being subjected to harassment or discrimination.

Strengthened LGBTQI perspective in efforts to improve the living conditions of older people

•The Public Health Agency is tasked with developing new know- ledge about the living conditions and specific needs of older trans people and investigate what initiatives are required to improve the psychological well-being of older trans people.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with develop- ing recommendations concerning how municipalities can include an LGBTQI perspective, and a distinct trans perspective, in the plans and governance documents that pertain to elder care.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with pro- ducing guidelines that set out how organisations within the field of elder care can work with issues related to gender identity, gender expression, sexual orientation, and sexuality.

Knowledge about older trans people is limited. More is known about the situation of older lesbian, gay and bisexual people, and of young trans people. In the Public Health Agency’s study, the older re- spondents were more likely to lack emotional support than their younger counterparts.

Within the field of elder care, there is a lack of knowledge and measures to ensure that the needs of older trans people are met.

SOU 2017:92

Summary

Strengthened support to LGBTQI families

•The National Board of Health and Welfare is tasked with in- vestigating support material needs for families where one or more of the parents are trans people and in families with trans children.

•The Government establishes an inquiry tasked with reviewing the Children and Parents Code to make it gender neutral.

There is a lack of knowledge about trans people and parenthood. In a survey by the European Union Agency for Fundamental Rights, 58 per cent of the trans respondents stated that they were parents.

Trans people who are parents are in need of trans-qualified care- givers within, for example, prenatal care and at child health centres.

The lack of gender neutrality in the Children and Parents Code results in administrative problems when registering trans people as parents in the national population register. The proposals put forward by previous inquiries do not, according to the inquiry, address this problem in a satisfactory manner. According to this inquiry, there is a need to review the Children and Parents Code. Alternatively, an inquiry should be established with the limited task of suggesting necessary amendments from a trans and intersex perspective.

Improved work for LGBTQI asylum-seeking people

•The Migration Agency is tasked with improving the possibilities of continually evaluating the quality of the review of LGBTQI people’s asylum applications. These evaluations are to have a norm- critical perspective so that any stereotypical assumptions that may shape decisions are highlighted.

•The Migration Agency is tasked with changing the format of the asylum seeker card so that it does not create barriers for trans people.

•The Migration Agency is tasked with registering asylum-seeking people’s gender on the basis of self-identification.

•The Migration Agency is tasked with ensuring there is safe accom- modation for LGBTQI asylum-seeking people.

Summary

SOU 2017:92

Asylum-seeking trans people with whom the inquiry has been in contact state they do not have safe accommodation. It is problematic that the asylum seeker card used to identify them does not reflect their gender identity and/or gender expression and that the Migration Agency’s officers’ trans expertise varies.

Legal counsel and welfare officers with whom the inquiry has been in contact paint a similar picture that includes decisions based on a stereotypical and arbitrary basis and vulnerability in the Migration Agency’s residential facilities.

The Migration Agency has itself evaluated the quality of its decisions pertaining to applications on ‘LGBTQ grounds’ and con- cludes that there is room for improvement.

Trans people’s mental health

The inquiry’s terms of reference state that it is to identify, in con- sultation with the national coordinator for development and coordi- nation of interventions within the field of mental health (S 2015:09), how interventions that aim to improve mental health and reduce stress among trans people can be incorporated into the work being carried out by public authorities, municipalities, county councils and organisations within the field of mental health. The inquiry is also to propose how targeted interventions to prevent suicide and attempt- ed suicide among trans people can be accommodated in the Public Health Agency’s task of coordinating suicide prevention and propose how current alcohol, drug and tobacco prevention can ensure that the increased risk existing among trans people is taken into account. In addition, the inquiry has a general mandate to investigate trans people’s living conditions, which has been addressed in this chapter with a focus on mental health. The inquiry proposes the following:

The Public Health Agency’s work given a more distinct trans and intersex perspective

•The Public Health Agency is tasked with conducting educational interventions aimed at people with strategic responsibility for public health efforts.

SOU 2017:92

Summary

•The Public Health Agency is tasked with focusing on trans people’s vulnerability and specific needs as part of its work on suicide prevention. This is to be achieved through means such as increasing, and making permanent, the recently established grant to support civil society organisations in this area.

•The Public Health Agency is tasked with mapping the incidence of eating disorders among trans people in Sweden and drawing up proposals for possible actions and identifying developing needs.

•The Public Health Agency is tasked with developing new know- ledge and support materials concerning LGBTQI people and alco- hol, narcotics, doping and tobacco (ANDT) problems. Support for peer-to-peer interventions and developing methods should be made available with the aim of facilitating smaller organisations that represent particularly vulnerable groups to apply for grants.

A clearer ANDT strategy

•The existing ANDT strategy should be updated so that it includes clear proposals concerning how particularly vulnerable groups are to be reached.

A supplement to the agreement with SALAR

•It should be included in the agreement for mental health between the Government and the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) that municipalities are to report in their county-wide action plans how they plan to promote mental health and prevent mental ill health among trans people.

Surveys indicate that trans people are much more susceptible to stress than the general population. More research about the situation for trans people in Sweden is needed regarding, among other matters, eating disorders and interventions that are effective, for example, in reducing susceptibility to minority stress.

In Swedish surveys, a higher proportion of trans people state they have contemplated suicide or have attempted to take their own lives, compared with the general population.

Summary

SOU 2017:92

The agreement between the Government and SALAR regarding efforts to promote mental health includes the creation of county- wide plans for improving mental health. The LGBT group is named in 9 of the 21 plans as a particularly vulnerable group.

The suicide prevention programme contains a national action plan, which is lacking an LGBTQI perspective. In addition, the national ANDT strategy lacks any explicit trans perspective or an LGBTQI perspective.

Attitudes within the health and social care sectors

The inquiry’s terms of reference state that, on the basis of past studies, how trans people are treated within the health sector is to be explored. The inquiry proposes the following:

Knowledge and privacy within the health sector shall improve

•The National Board of Health and Welfare is tasked with con- ducting a preliminary study of required training interventions for existing healthcare personnel.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with in- vestigating whether the medical record systems used in Sweden for obstetric care and foetal monitoring are adapted to individuals with male personal identity numbers.

•County councils and regions should secure that new medical record systems do not have a block against certain personal iden- tification numbers.

•The National Board of Health and Welfare and the National Agency for Education are tasked with updating Vägledning för elevhälsan (Guide to Pupils’ Health) with information about the living conditions of young trans people.

Research indicates that up to one in four trans respondents have been subjected to discrimination or been treated badly within the health sector and that this leads to a reluctance to seek further care.

SOU 2017:92

Summary

Through its website, the inquiry has also received a large number of submissions concerning problematic treatment within the health sector, for example, at primary care centres, psychiatric services, in- cluding child and adolescent psychiatry, and young people’s clinics.

We have noted specific challenges for trans men and non-binary people who are pregnant, relating to both the need for specific supports and technical difficulties with the medical records system.

Trans people’s leisure time

The inquiry’s terms of reference state that it is to propose concrete initiatives that improve trans people’s opportunities to safely parti- cipate in various recreational activities, in civil society, and in other social contexts, as well as propose measures that improve trans people’s opportunities to participate in exercise and sports. The inquiry proposes the following:

Safer meeting spaces and strengthened self-organising

•The Swedish Agency for Youth and Civil Society is tasked with allocating grants to actors that facilitate meeting places and activities for trans people and people with intersex variations, and facilitate relatives of trans people and people with intersex variations to form organisations.

•The Government grant to LGBTQ organisations should be in- creased.

•The Agency for Youth and Civil Society is tasked with investigat- ing how trans people perceive their opportunities to participate in civil society.

•The Agency for Youth and Civil Society is allocated specific fund- ing to update educational materials and strengthen the trans per- spective in its efforts to support open and inclusive recreational activities.

Summary

SOU 2017:92

Access to meeting places specifically for their own group is some- thing that young trans people indicated is very important in a survey conducted by the National Board for Youth Affairs, now the Agency for Youth and Civil Society.

Forming organisations and contacts with other trans people is mentioned in several of the submissions received by the inquiry as vital to well-being. Relatives can also be in need of contact with other relatives. There can also be a need to organise groups with a specific focus on trans people with certain experiences, which is why it is im- portant that smaller organisations are also able to apply for grants.

Increased opportunities for trans people to participate in sports and exercise

•The National Board of Health and Welfare is tasked with iden- tifying reasons for the sedentary leisure time of trans people, as well as suggesting initiatives to encourage greater activity.

•The Government should initiate a dialogue with the Swedish Sports Confederation on the situation of trans people in sports.

•The Government should design grants and terms of funding in such a way that only children and youth sports taking account of the child rights perspective receive funding.

•The Swedish Research Council for Sport Science is tasked with developing indicators so that the state’s support for sports can be reviewed from a child rights perspective.

Trans people have more sedentary leisure time than the general population. In a survey by the European Union Agency for Funda- mental Rights (FRA), just over one in four trans respondents stated that they had experienced discrimination at sports facilities. Several studies indicate that young trans people also have negative experiences from their involvement in sports, have experienced harassment as- sociated with their trans identity, as well as a lack of support from coaches when this occurred. More knowledge is required to address these barriers.

Swedish sports policy has aims that include promoting public health and supporting the independent sports movement. The finan-

SOU 2017:92

Summary

cial support provided to sports is focused on children and young people and emphasises everyone having the opportunity to parti- cipate. The Sports Confederation is the umbrella organisation for Swedish sports and its role includes allocating grants.

Trans people’s situation in the labour market

The inquiry has been tasked with mapping, in dialogue with the social partners, the barriers to trans people’s opportunities to parti- cipate in working life on equal terms and, where necessary, with proposing concrete actions to improve the work environment and the labour market situation for trans people. The inquiry proposes the following:

Increase knowledge about trans people’s situation in the labour market

•The new agency, National Work Environment Centre, is tasked with, on the basis of existing studies, developing basic information materials concerning work environment issues with an LGBTQ perspective, including a special focus on the situation of trans people. The information should target employers, as well as safety representatives and other elected representatives at the work place.

•The Swedish Work Environment Authority is tasked with amen- ding or adding to the paragraphs in the work environment direc- tive, Workplace Design concerning the rules for changing rooms, washing and shower facilities, and toilets, with the purpose of including a trans perspective.

•The Swedish Equality Ombudsman is tasked with disseminating knowledge to employers with good examples and methods for implementing active measures from a trans perspective.

The inquiry concludes that there is limited knowledge about trans people in the labour market, which should increase. There are certain factors entailing to the situation of trans people in working life differs from that of cis people. These include access to toilets and changing

Summary

SOU 2017:92

rooms. There is also a fear of coming out in the workplace and risk being subjected to discrimination.

Employers are telling the inquiry that they would like to do more to combat discrimination, but that there is insufficient know- ledge, and that it is difficult to know how to implement the new regulations concerning active measures.

The trade unions are realising that while there are few reports of discrimination, there is probably a rather large number of incidents that go unreported. The inquiry has found that the unions have taken a number of settled cases of discrimination against trans people, which should be highlighted.

Administrative challenges facing people who have changed their legal gender

The inquiry is to identify the administrative barriers that trans people experience in their everyday lives. The inquiry is also to propose concrete initiatives that can ease trans people’s everyday lives in terms of administration and treatment when engaging with public author- ities and other actors. The inquiry proposes the following:

Obligatory data from the Swedish Tax Agency, improved information, and a new inquiry

•The Tax Agency and the National Board of Health and Welfare are tasked with producing accessible information about the ad- ministrative consequences of a change in legal gender.

•The Tax Agency is tasked with ensuring that the reference per- sonal identity number should be an obligatory item of data in the information system Navet.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with follow- ing up its 2014 survey of administrative problems for people who have changed their legal gender.

•The Government establishes an inquiry tasked with investigating how to ensure that a person changing their personal identity num- ber is not treated as a different person.

SOU 2017:92

Summary

The inquiry has received a very large number of submissions regarding problems that have arisen when engaging with both private sector actors and public authorities following a change of legal gender and subsequent personal identity number.

These problems are due to the individual’s information in Sweden most often being connected to their personal identity number and a change of legal gender means that the person is assigned a new personal identity number. Relatively many organisations that engage with the public have systems that cannot facilitate this change, their procedures are lacking or non-existent and the information pro- vided to those having changed their legal gender is inadequate.

Reissuing degree certificates, grades and other documentation after change of legal gender

The inquiry’s terms of reference state that it is to map any barriers that may arise when someone who has changed their legal gender must use documentation in accordance with their previous personal identity number. Where necessary, the inquiry is to propose measures that can be implemented in the short and long term to remove any barriers and propose how contact between individuals and actors within the education system and the labour market can be facilitated.

The inquiry has focused on actors within the education system and trans people’s needs and opportunities to obtain documentation for completed courses and study programmes that lists their new personal identity number, and makes the following assessments:

Measures to make it simpler to obtain grades and degree certificates with the correct personal identity number

•The Swedish National Agency for Education, Swedish Council for Higher Education, and the Swedish National Agency for Higher Vocational Education are to jointly investigate and develop guide- lines for issuing new diplomas and certificates within their re- spective educational fields.

Summary

SOU 2017:92

•A new inquiry is established to ensure the right to diplomas and related educational documents for people who have received a new personal identity number.

The inquiry has obtained information that the process has been different for different people and that different schools, univer- sities and university colleges make different decisions with respect to obtaining degree certificates or final grades with a new personal identity number. It has been suggested to the inquiry that equivalent processing of such cases is desirable.

Trans people in statistics

According to the inquiry’s terms of reference, it is to address how questionnaires and surveys can include non-binary people and present good examples of how this can be implemented. The inquiry is also to review how gender-differentiated statistics can be supplemented by including non-binary people. The inquiry proposes the following:

Better inclusion of trans people in questionnaires and surveys

•Statistics Sweden is tasked with producing support material to assist public sector actors to include binary and non-binary trans people in questionnaires and surveys.

The inquiry has reviewed experiences and examples pertaining to the inclusion of non-binary people in questionnaire surveys from organisations including Statistics Sweden, the Swedish Federation for Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender and Queer Rights (RFSL) and the City of Gothenburg. These emphasise the importance of con- sidering which aspect of gender is to be highlighted in the survey (legal gender, gender identity, gender expression) and posing the question on the basis of this. In order to comply with the legal re- quirements concerning gender-differentiated statistics, while still being inclusive, questionnaires must ask questions about both legal gender and gender identity. If accurate results are to be obtained from all trans people, there also needs to be a specific question about trans identity.

SOU 2017:92

Summary

Gender-differentiated statistics that are based on registry data present some challenges in terms of supplementing these so that non- binary people, as well as binary trans people, are included. These challenges include the risk of identifying individuals who have not consented to this. The Swedish Personal Data Act’s ban on collecting data that is considered sensitive is also relevant in this context. The inquiry points out that there may be grounds to call into question what might now be regarded as sensitive data.

The inquiry argues that including non-binary people in registry- based gender-differentiated statistics is complicated because it is not entirely possible. Consequently, we present here our proposal to investigate the feasibility of introducing a third legal gender.

Gender-confirming care

The inquiry’s terms of reference state that it is to explore how people who undergo gender-confirming care perceive the assess- ment, care and treatment, including aftercare; how these people per- ceive their contact with various authorities; map how long people have to wait before assessments begin and the duration of assess- ments, and propose concrete initiatives to increase the well-being of people who are waiting for care; collect good examples of accurate information provided to people who need to undergo this care and how these can be disseminated; investigate the extent to which gender-confirming care and treatment are adapted to the needs of non-binary people and propose any initiatives that may be required. The inquiry proposes the following principal action:

An agreement with the Swedish Association of Local Authorities and Regions to shorten waiting times and make access to care more equal

•The Government initiates an agreement with SALAR with the aim of making gender-confirming care more equal across the country and ensuring that all those who need have access to this care, irrespective of factors such as their age and gender identity.

Summary

SOU 2017:92

•A budget attached to this agreement is to be distributed between the various teams and specialist doctors within various fields of care. The length of waiting times and gender teams’ performance will determine the distribution of funding which will be adjusted as needed.

In 2015, the National Board of Health and Welfare published two evidence-based guides on gender-confirming care, one for paediatric and adolescent care and one for adult care. A follow-up was con- ducted the following year. The National Board of Health and Welfare concluded that a lack of knowledge and resources among referring county councils leads to the care provided remaining unequal between different regions.

The Swedish Association for Transsexual Health (SFTH) has also noted that gender-confirming care is unequal across the country in similar areas to those identified by the National Board of Health and Welfare and argues that this is a problem.

The inquiry has also received quite a large number of reports of difficulties obtaining a referral for gender-confirming care and has reviewed questionnaire surveys that indicate there is relatively wide- spread dissatisfaction.

Reports received by the inquiry concerning problems within the health sector can be divided into six main areas: long waiting times and the negative consequences for mental health; problems with a lack of information and participation; uncertain benefit of psycho- logical tests and the ‘real-life experience’; perception of being expected to conform to stereotypes; feelings of powerlessness and vulnera- bility; varying experiences of the attitude of care providers.

According to the gender teams, there are challenges in several areas in terms of the feasibility of delivering a high standard of care. Lack of resources and difficulties recruiting sufficient staff with the correct expertise, lack of knowledge among decision makers and thus difficulties conveying the importance of these services are among the challenges identified.

The inquiry has also mapped the waiting times for accessing the various teams and the subsequent various treatments offered follow- ing assessment and diagnosis. Waiting times vary greatly across the country.

SOU 2017:92

Summary

Living conditions of people with intersex variations

The inquiry’s terms of reference state that, where appropriate, it is to investigate the living conditions of people with intersex variations. We have explored points of view from organisations that represent people with intersex variations and research in this field. On the basis of this, we propose the following:

Measures to improve care and rights for people with intersex variations

•The Government appoints an inquiry tasked with unconditionally investigating the matter of legislation or other measures pertain- ing to surgical and other procedures on people with intersex variations.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with in- vestigating opportunities to ensure the patient’s right to infor- mation about their own medical history.

•The National Board of Health and Welfare is tasked with de- veloping, in collaboration with representative organisations, an evidence-based guide for the care of people with intersex va- riations. This work can be initiated by conducting a survey and is to complement the previous survey.

The inquiry has reviewed the results of a questionnaire survey, dsdLIFE, in which Swedish people with intersex variations answered questions about their quality of life. The majority of respondents are satisfied or quite satisfied with their experiences, but at the same time many argue that the health sector should actually postpone irreversible procedures. The results must be interpreted with care.

The Swedish National Council on Medical Ethics argues in a com- ment that surgical procedures on infants or young children should not be conducted without a medical indication or when there is a lack of supporting evidence. More knowledge is required, as is more support for parents and children.

There are a variety of perspectives among the organisations that represent people with intersex variations on the issue of performing surgical procedures on infants and young children. However, there

1 Begreppsordlista

AFAB (assigned female at birth) betyder att en person tilldelats det juridiska könet kvinna vid födelsen. Juridiskt kön tilldelas i den abso- luta majoriteten av alla fall baserat på utseendet på de yttre köns- organen hos det nyfödda barnet och grundar sig alltså på tanken om kroppsliga egenskaper som könsbestämmande. Alla barn som föds i Sverige tilldelas ett kön för att kunna registreras i folkbokföringen.

AMAB (assigned male at birth) betyder att en person tilldelats det juridiska könet man vid födelsen. Se även ovan.

Binär En binär transperson identifierar sig som ett kön som, inom ramen för ett tvåkönssystem, är motsatt det kön personen tilldela- des vid födelsen. En vanlig benämning på binära transpersoner är transsexuell. En person vars könsidentitet är kvinna och som vid födelsen blivit tilldelad det juridiska könet man kan benämnas exem- pelvis transkvinna eller transsexuell kvinna. En person vars köns- identitet är man och som vid födelsen blivit tilldelad det juridiska könet kvinna kan benämnas exempelvis transman eller transsexuell man. Benämningar som används om personer måste alltid respektera personens egen identitet och de begrepp personen själv föredrar.

Biologiskt kön Begrepp som vanligen syftar till de kroppsliga egen- skaper som legat till grund för att en person tilldelats ett visst juridiskt kön vid födelsen. De kroppsliga egenskaper som allmänt anses vara könsbestämmande är könskromosomer (”kromosomalt kön”), inre könsorgan/könskörtlar (”gonadalt kön”), yttre könsorgan (”genitalt kön”) och hormonnivåer (”endokrint/hormonellt kön”). En indelning i två så kallat biologiska kön bygger på en uppfattning om normalvariationer inom dessa fyra aspekter och kombination- erna av dessa, där vissa variationer anses falla utanför det normala

Begreppsordlista

SOU 2017:92

och därför diagnostiseras som avvikelser (intersexvariationer). Indel- ningen i två ”biologiska kön” är en medicinsk konstruktion som an- tyder en betydligt mer begränsad variation än vad som i praktiken förekommer bland människokroppar.

Cisnormativitet Antagandet att alla människor identifierar sig som det kön de blivit tilldelade vid födelsen och lever enligt de sociala normerna för det könet. Cis är latin för ”på samma sida”. Se vidare begreppet Cisperson.

Cisperson En person som identifierar sig med det kön hen blivit tilldelad vid födelsen. Cis är latin för ”på samma sida”. En cisman är en person som identifierar sig som man och som tilldelats könet man vid födelsen. Vanligen uttrycker personen också sin könsidentitet på sätt som i den tid och det samhälle där personen befinner sig allmänt kodas som ”manliga”. En ciskvinna är en person som identifierar sig som kvinna och som tilldelats könet kvinna vid födelsen. Vanligen uttrycker personen också sin könsidentitet på sätt som i den tid och det samhälle där personen befinner sig allmänt kodas som ”kvinn- liga”. Se vidare begreppet Biologiskt kön.

Hbtq Hbtq är ett paraplybegrepp för homosexuella, bisexuella, trans- personer och personer med queera uttryck och identiteter. I det här betänkandet förekommer begreppet i olika variationer. Det har bland annat att göra med hur det är formulerat i källtexten. I vissa källor nämns endast hbt och i internationella sammanhang är per- soner med intersexvariation ofta representerade med ett i.

Heteronormativititet Antagandet att det bara finns två kön, flicka/kvinna respektive pojke/man och att dessa är varandras mot- satser eller komplement. Män och kvinnor förväntas vara hetero- sexuella och bete sig enligt normer för det kön de blivit tilldelade vid födelsen. Se vidare begreppen Biologiskt kön, Cisperson och Cis- normativitet.

Ickebinär Personer som tidvis eller alltid identifierar sig som både man och kvinna, inget av det, mellan eller bortom könsindelningen man och kvinna. Ickebinär används som ett paraplybegrepp för olika

SOU 2017:92

Begreppsordlista

ickebinära könsidentiteter. Begreppet ickebinär kan också vara ett sätt att benämna sin egen identitet.

Intersexvariation Benämning som används för tillstånd där kroppen inte enkelt går att könsbestämma utifrån föreställningen om två bio- logiska kön. Det finns ett stort antal intersexvariationer. Gemen- samt för detta är att någon eller några kroppsliga egenskaper skiljer sig från det som anses som ”normalvariationer” i sådan omfattning att det kan bli föremål för diagnos. De egenskaper det här rör sig om är könskromosomer, inre könsorgan/könskörtlar, yttre könsorgan och hormonnivåer. De variationer som diagnostiseras är både sinse- mellan och inom respektive kategori olika och har olika orsaker. De yttrar sig på olika sätt och påverkar individen i olika stor omfattning. Intersexvariationer kan upptäckas under barndomen, i puberteten eller i vuxen ålder.

Uppskattningar av hur vanligt det är med intersexvariationer vari- erar beroende på vilka tillstånd som inkluderas. En uppskattning är att 0,5–1,5 procent av alla nyfödda barn har något slags intersex- variation.

Juridiskt kön eller juridisk könstillhörighet Det kön som registre- rats för en person i folkbokföringen. Juridiskt kön tilldelas i den absoluta majoriteten av alla fall baserat på utseendet på de yttre könsorganen hos det nyfödda barnet. Juridiskt kön registreras i folk- bokföringen i Sverige bland annat genom personnumret där det juridiska könet framgår av en siffra i detta nummer. Bedömningen av kroppens ”kön” och det åtföljande tilldelandet av juridiskt kön kan också sammantaget benämnas som (vid födelsen) tilldelat eller till- skrivet kön.

Kön Begreppet kön används i de flesta sammanhang för att särskilja människor genom att dela in dem i grupperna kvinnor och män. Kön är dock mycket mer komplext än så. Kön kan brytas ned i fyra olika delar: Kropp/”biologiskt kön”, juridiskt kön, könsidentitet och köns- uttryck. Se vidare dessa begrepp.

Könsidentitet En persons självupplevda kön, det vill säga det kön man identifierar sig med. Könsidentitet kallas ibland också psyko- logiskt eller mentalt kön. Socialstyrelsen definierar könsidentitet som

Begreppsordlista

SOU 2017:92

”en persons självidentifierade kön, den inre upplevelsen av att vara man/pojke, kvinna/flicka eller att tillhöra inget eller något annat kön”. Även den inre upplevelsen av att inte ha något kön alls räknas här alltså som en könsidentitet, vilket tyder på att begreppet könsiden- titet är allt för snävt för alla de sätt att identifiera sig som det är tänkt att omfatta.

Könskongruens och könsinkongruens En person vars tilldelade kön överensstämmer med könsidentiteten är könskongruent. Ibland räknas också könsuttryck in i könskongruensen. Socialstyrelsen definierar cisperson som ”en person vars könsidentitet, könsuttryck och födelsekön /vid födelsen tilldelade kön, utredningens anmärk- ning/ är och alltid har varit kongruenta”. En person vars tilldelade kön inte överensstämmer med könsidentiteten är könsinkongruent. Att det finns en ickeöverensstämmelse mellan en persons tilldelade kön och personens självvalda könsuttryck kan också betecknas som en inkongruens. Ett vanligt sätt att benämna personer med köns- inkongruens är transpersoner.

Könsuttryck Med könsuttryck, eller socialt kön, avses attribut som allmänt uppfattas som ”manliga” eller ”kvinnliga”. Sådana attribut kan vara till exempel kläder, kroppsspråk och hår. Dessa kan variera beroende på vilken tid och vilket samhälle en person befinner sig i. Socialt kön kan också vara hur en person uppfattas utifrån kropps- liga egenskaper som allmänt förknippas med kön, så som röst och kroppsform. Transpersonsbegreppet innefattar även personer som, i olika sammanhang eller olika omfattning, använder sig av könsut- tryck som i ett tvåkönssystem anses vara motsatta dem som personen förväntas använda. Ett sådant sätt att vara transperson på är att vara transvestit. Transvestiter kan, med en definition av könskongruens som enbart omfattar tilldelat kön och könsidentitet, räknas som cispersoner då deras tilldelade kön överensstämmer med könsiden- titeten. Ibland räknas också personer som gör drag (att överdriva könsuttryck som en del av exempelvis performance eller aktivism) till gruppen transpersoner. Se vidare begreppet Transperson.

Könsöverskridande identitet och uttryck En av diskriminerings- grunderna som avser transpersoner i lagen mot diskriminering och kränkande behandling. Diskrimineringsombudsmannen beskriver

SOU 2017:92

Begreppsordlista

könsidentitet och könsuttryck på följande sätt: ”/.../ att någon inte definierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel (eller på annat) sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön än det som regi- strerats för hen vid födelsen. Begreppen omfattar dels en persons mentala eller självupplevda könsbild, dels hur någon uttrycker det som kan kallas personens sociala kön, till exempel genom kläder, kroppsspråk, smink eller frisyr.”

Könskaraktäristika Kan delas upp i primära och sekundära köns- karaktäristika, där de primära är yttre könsorganens utseende och de sekundära är andra aspekter av kroppen som allmänt anses som ”könade”, som kroppsform och röst. Se begreppet Biologiskt kön och begreppet Könsuttryck.

Könsdysfori Psykiskt lidande eller en försämrad förmåga att fungera i vardagen som orsakas av att könsidentiteten inte stämmer överens med det kön personen blivit tilldelad. Könsdysfori är individuell. Den kan omfatta olika kroppsdelar och variera i intensitet och omfatt- ning över tid eller mellan olika sammanhang. Lidandet kan ha såväl psykiska som sociala aspekter. Könsdysfori kan bli föremål för olika diagnoser, beroende på vilken av de internationella sjukdomsklassi- fikationerna (ICD eller DSM) som används. En del utgår primärt från individens lidande eller upplevda hinder, andra tar sin utgångs- punkt i identifikationen med ett visst kön.

Könsbekräftande vård och behandling Samlingsbegrepp för olika sätt att ändra på kroppen så att den stämmer mer överens med köns- identiteten. I direktivet används även ordet könskorrigering, men utredningen har valt att inte använda detta begrepp annat än i citat.

Transpersoner och personer med transerfarenhet eller transbak- grund Paraplybegrepp för en mängd olika individer med erfaren- heter av att det juridiska kön de tilldelats vid födelsen inte stämmer överens med könsidentiteten och/eller könsuttrycket. Transpersoner används som ett paraplybegrepp för personer med identiteter och ut- tryck som på olika sätt bryter mot samhällets normer för kön/köns- identitet. Begreppet transperson kan också vara ett sätt att benämna sin egen identitet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

•undersöka hur transpersoner påverkas av samhällets cis- och heteronorm, och

•identifiera de hinder som finns i samhället för transpersoners möj- ligheter att leva i enlighet med sin könsidentitet, och vid behov föreslå insatser för att åtgärda eventuella brister.

Utredningen skulle även svara på hur transpersoner i Sverige kan få en bättre psykisk hälsa och belysa hur arbetslivet ser ut för trans- personer i Sverige, samt föreslå konkreta insatser för att förbättra transpersoners arbetsmiljö och situation på arbetsmarknaden. Ytter- ligare ett syfte var att ta reda på hur transpersoner bemöts inom hälso- och sjukvården. Vidare skulle utredningen ta reda på hur en tryg- gare fritid för transpersoner kan säkerställas och föreslå insatser för att förbättra transpersoners förutsättningar att tryggt kunna delta i olika typer av fritidsaktiviteter och i det civila samhället. I uppdraget har också ingått att föreslå åtgärder för att förbättra transpersoners möjligheter att delta i träning och idrott. I utredningens uppdrag ingick också att belysa hur enkätundersökningar kan inkludera icke- binära personer samt hur könsuppdelad statistik kan kompletteras genom att inkludera ickebinära personer.

Utredningen skulle dessutom synliggöra hur transpersoner bemöts i sin kontakt med myndigheter, genom att identifiera vilka admini- strativa hinder personer som ändrat juridiskt kön möter i sin vardag, föreslå insatser för att avhjälpa dessa hinder och vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningen uppdrogs även att svara på hur personer som ändrat juridiskt kön lättare kan få ut nya betyg och examensbevis från lärosäten och arbetsgivare. Utredningen kunde även på detta område föreslå nödvändiga författningsänd- ringar.

I delar har uppdraget varit utåtriktat och det har ingått att med- verka till att sprida kunskap om transpersoners levnadsvillkor till personer som i sin yrkesroll eller roll inom det civila samhället möter transpersoner, men även till allmänheten.

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

2.1.2Kartläggning av den könsbekräftande vården

När det gäller uppdraget att belysa hur personer som genomgår köns- bekräftande vård uppfattar utredning, vård och behandling skulle utredningen fokusera på hur eventuella brister i dagens utrednings- förfarande kan åtgärdas. I uppdraget har ingått belysa hur personer som genomgår könsbekräftande vård uppfattar dagens utrednings- förfarande, vård och behandling samt kontakten med olika instan- ser. Utredningen skulle även kartlägga väntetider, samla goda exempel på inkluderande och korrekt information samt undersöka i vilken omfattning könsbekräftande vård är anpassad till ickebinära per- soners behov och föreslå insatser. I arbetet med frågorna som berör den könsbekräftande vården skulle utredningen anlägga ett geogra- fiskt perspektiv.

2.1.3Gemensamma utgångspunkter för utredningens båda delar

I direktiven beskrivs också några utgångspunkter för utredningen och dess arbete. Där står det att utredningen bör tillämpa ett inter- sektionellt perspektiv och belysa hur övriga diskrimineringsgrunder samspelar med frågor kring könsidentitet och könsuttryck. Utred- ningen ska synliggöra eventuella skillnader i levnadsvillkoren mellan transkvinnor och transmän.

I direktiven konstateras också att det saknas studier om levnads- villkor för personer med intersexvariation och att utredningen därför, där det är lämpligt, ska undersöka levnadsvillkoren för dessa.

Det har ingått i vårt uppdrag att beakta andra pågående processer som är relevanta för uppdraget, till exempel lagstiftningsarbete inom Regeringskansliet. Det har även ingått i uppdraget att ha ett utåtrik- tat arbetssätt genom att delta i den allmänna debatten och medverka i olika former av utbildningstillfällen för att bidra till diskussion i frå- gor relaterade till uppdraget.

Det har ingått i vårt uppdrag att samråda med statliga myndighe- ter, kommuner, landsting/regioner och civilsamhällesorganisationer. Det har också ingått i vårt uppdrag att inhämta kunskap och erfa- renheter från vårdpersonal vid de utredningsteam som arbetar med könsbekräftande vård och behandling, från Socialstyrelsens rättsliga

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

råd och från organisationer som arbetar med transpersoners rättig- heter.

Utöver att redovisa konsekvenser i enlighet med kommittéför- ordningen, skulle utredningen enligt direktiven även beakta ett barn- rättsperspektiv och ett ungdomsperspektiv samt redovisa hur för- slagen som lämnas förhåller sig till europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och Sveriges övriga åtaganden om mänskliga rättigheter.

2.2Hur arbetet bedrivits

Utredningen har strävat efter att ha ett utåtriktat arbetssätt där det funnits flera olika sorters möjligheter för berörda personer att komma i kontakt med oss och ge sin bild av situationen för transpersoner i Sverige.

2.2.1Transpersoners berättelser

Som framgår i detta betänkande är det vanligt förekommande att transpersoner saknar tilltro till det offentliga. En viktig del av vårt arbete har varit att påbörja en process av att skapa det förtroendet. En utgångspunkt i arbetet har därför varit att transpersoner själva ska vara delaktiga och komma till tals i utredningen. För att åstad- komma detta har vi huvudsakligen använt två arbetssätt. Det ena är att skapa en webbplats för utredningen. Det andra att bjuda in trans- communityt till ett antal communityforum.

Utredningens webbplats

Vi har haft en egen webbplats, transpersonerslevnadsvillkor.se, där transpersoner och personer med intersexvariation kunnat lämna be- rättelser anonymt. Möjligheten att lämna berättelser på detta sätt fanns mellan den 4 maj och den 20 augusti 2017. I en text på webb- platsen bad vi berörda personer berätta för oss om sina upplevelser, att det gick bra att berätta om både negativa och positiva erfaren- heter och att de själva fick välja vad de ville fokusera sin berättelse kring. Några områden, där utredningen identifierat kunskapsluckor

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

lyftes dock särskilt, till exempel upplevelser från arbetsliv och för- eningsliv samt vilka problem personer haft när de varit i kontakt med myndigheter. Totalt 122 berättelser har inkommit till utredningen genom denna kanal.

De som lämnat berättelser är huvudsakligen personer som själva identifierar sig som transpersoner, men det finns även ett mindre antal berättelser från anhöriga till transpersoner. Vissa berättelser be- står av enstaka anekdoter, medan andra berättar om hela eller delar av livsförlopp. Materialet har begränsningar i form av att det inte alltid framgår när i tid en händelse som beskrivs har inträffat. Det är också olika hur mycket information personer valt att lämna om sig själva. Medan vissa har angett både vilken typ av transidentitet de har, hur gamla de är och kanske vilken stad de bor i eller vilket utred- ningsteam de sökt vård hos så finns det andra som helt utelämnat sådan information.

Communityforum och deltagande vid arrangemang för hbtq-personer

Vi har anordnat fem forum för transcommunityt under olika evene- mang på olika platser i landet: Trans Fest Stockholm, Båstadträffen, LundaPride, West Pride i Göteborg och Luleå Pride. Utöver detta har vi deltagit och presenterat vårt arbete på exempelvis Transam- mansdagen i Västerås, FPES årsmöte i Uppsala, RFSL:s förtroende- råd i Södertälje, RFSL Ungdoms kongress i Örebro, Stockholm Pride, Linköpings regnbågsvecka och en träff för medlemmar i RFSL Stockholms transanhöriggrupp. Samtliga arrangemang där utredning- en närvarat finns redovisade i bilaga 3.

2.2.2Den könsbekräftande vården – berättelser från professionen

I syfte att få detaljerad information om vad företrädare för den köns- bekräftande vården har identifierat för utmaningar inom sitt om- råde har vi skickat ut en enkät till teamen för den könsbekräftande vården. Vi har även genomfört djupintervjuer med fem endokrino- loger med fokus på livscykelperspektiv och behov av eftervård. Vi

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

har också deltagit vid en konferens som European Professional Association for Transgender Health (EPATH) anordnad i Belgrad.

2.2.3Bilaterala kontakter, samrådsmöten och hearing

Under arbetets gång har vi haft ett stort antal bilaterala kontakter och samrådsmöten. Från civila samhället har vi träffat representanter för RFSL, RFSL Ungdom, FPES, Intersex Scandinavia, INIS, Trans- försvaret, RFSL Newcomers, Blattetrans, Funkisprojektet (RFSL), Sveriges förenade hbtq-studenter, CAH-föreningen, Malmö mot diskriminering, Nätverket Transhälsa, Klinefelternätverket. Utred- ningen har även träffat Riksidrottsförbundet.

Statliga myndigheter som vi haft samrådsmöten eller avstämning- ar med inkluderar: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Socialsty- relsen (samt Socialstyrelsens rättsliga råd), Arbetsförmedlingen, Folkhälsomyndigheten, Universitetskanslerämbetet(UKÄ), Skatte- verket, Barnombudsmannen (BO), Statistiska centralbyrån (SCB), Boverket, Transportstyrelsen, Statens Kulturråd, Polisen, Migra- tionsverket, Arbetsmiljöverket, Statens Skolverk, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Kommissionen för jämlik hälsa, Nationella samordnaren för psykisk hälsa och Utredningen för in- rättande av en jämställdhetsmyndighet. Vi har även varit i kontakt med Nationella sekretariatet för genusforskning och Centrum för idrottsforskning.

Vi har träffat Sveriges kommuner och landsting (SKL), och även representanter för enskilda kommuner och landsting/regioner till exempel Stockholms Stad, Göteborgs Stad och Kunskapscentrum för sexuell hälsa Västra Götalandsregionen. Utredningen har även genomfört ett studiebesök på anläggningen Högevall i Lund.

Utredningen har träffat Akademikerförbundet SSR, Unionen, Vision, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) liksom representanter för den könsbe- kräftande vården i Sverige; Svensk förening för transsexuell hälsa (SFTH), Louise Frisén, överläkare på BUP konsultenhet vid Astrid Lindgrens barnsjukhus, samt Västra Götalandsregionen, via Lundströmmottagningen i Alingsås, i syfte att ta del av deras arbete

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

med ett kvalitetsregister. Vi har även träffat Svenska bankför- eningen.

Vi har varit i kontakt med ett flertal forskare. Utöver de som in- gått i utredningens referensgrupp så är det Signe Bremer vid Uppsala universitet, Johan Norberg vid Malmö högskola, Erik Mägi vid Göteborgs universitet, Tove Lundberg vid Lunds universitet, Anna Nordenström på Karolinska Institutet och Jeff Hearn som leder forskningsprojektet Trans Rights. Utredningen har också träffat Arbetsgruppen för Forskning inom TransOmrådet (AFTO) via Transföreningen FPES.

Utredningen har även varit i kontakt med internationella aktörer så som ILGA World, Transgender Europe, enheten för frågor om sexuell läggning och könsidentitet (sogi-unit) vid Europarådet, Amnesty Danmark, samt med anställda vid regeringskansliet på Malta och i Norge.

Hearing

Den 30 augusti 2017 anordnade utredningen en hearing med repre- sentanter huvudsakligen från civilsamhällesorganisationer, statliga myndigheter, kommuner och landsting/regioner i syfte att diskutera utredningens förslag. Av de 61 inbjudna (som redovisas i bilaga 2) närvarade följande 37 aktörer: RFSU, RFSL, RFSL Ungdom, FPES, Transförsvaret, Transammans, Hbt-Liberalerna, Feministiskt Initiativ, Öppna kristdemokrater, Öppna moderater, psykoterapeut Anneli Svensson, Diskrimineringsbyrån Uppsala, Malmö mot diskriminering, DO, Försäkringskassan, BO, Polisen, Brottsofferjouren, Svensk för- ening för transexuell hälsa, Universitets- och högskolerådet (UHR), UKÄ, Akademikerförbundet SSR, TCO, LO, Arbetsförmedling- en, Arbetsmiljöverket, Göteborgs Stad, Jönköpings kommun, Norrköpings kommun, Malmö stad, Uppsala kommun, Luleå kom- mun, Västerås stad, Växjö kommun, Örebro kommun, Landstinget i Västernorrland, och Närhälsan kunskapscentrum för sexuell hälsa i Västra Götalandsregionen.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

2.2.4Referensgrupp och konsulter

Utöver den expertgrupp som förordnats av Regeringskansliet har ut- redningen knutit till sig en referensgrupp bestående av Cecilia Dhejne (överläkare, samt patientflödesansvarig för transmedicin vid ANOVA, Karolinska universitetssjukhuset), Reb Kerstinsdotter (jurist samt förvaltningsrättsfiskal), Axel Repka (läkare samt initia- tivtagare till Nätverket Transhälsa), Kerstin Burman (jurist), Micah Grzywnowicz (internationellt sakkunnig, RFSL), Jameson Garland (postdoktor vid juridiska institutionen, Uppsala Universitet), Erika Alm (lektor i genusvetenskap, Göteborgs universitet), Lina Axelsson Kihlbom (jurist samt grundskolechef), Nils-Olof Zethrin (expert för området fritid och idrott, SKL), Lina Fjelkegård (processutvecklare, SCB) och Mathilda Piehl (författare till rapporten Hbtq och idrott, RFSL).

Utredningen har även tagit hjälp av konsulter som författat delar av betänkandet: Vierge Hård (RFSL Ungdom), Christian Antoni Möllerop, Linnea Ornstein, Marie Nordström, Josefin Nauri, Chris Schenlaer och Pom Sandhagen. Utredningen har även haft Sara Sjölander som praktikant under våren 2017.

2.2.5Befintligt material

Utredningen har begärt ut handlingar med för oss relevant material från Justitiekanslern, Diskrimineringsombudsmannen och Social- styrelsens rättsliga råd. Vi har även i stor utsträckning utgått från befintlig forskning eller av andra redan insamlat material.

Kvantitativa undersökningar

Vi har huvudsakligen använt oss av resultat från nedanstående under- sökningar. Vi har även fått ta del av insamlat material från en enkät- undersökning som RFSL Stockholm genomförde 2016 i syfte att kartlägga behovet av stödjande och sociala insatser för hbtq-per- soner kopplat till föräldraskap/umgänge med barn, i hela landet samt svaren från en enkät som RFSL Ungdom genomfört med medlem- mar i Newcomers Youth. För läsbarhetens skull har vi oftast avrun- dat procentdecimaler och redovisat hela procentandelar.

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

Folkhälsomyndighetens enkät om hälsan och hälsan bestämningsfaktorer

Folkhälsomyndigheten genomförde 2015 en enkätundersökning som riktade sig uteslutande till transidentifierade individer. Totalt 800 personer svarade på enkäten, vilket innebär att det är den största folkhälsoenkät riktad till transpersoner som genomförts i Sverige. Enkäten innehöll frågor om livsvillkor, levnadsvanor, hälsa och livskvalitet. Totalt 53 procent av respondenterna var mellan 15 och 29 år gamla. De svarande representerar olika transidentiteter så som transsexuella, transvestiter och intergender. De vanligaste trans- identiteterna var transperson, transsexuell och intergender. En hög andel var högutbildad. En hög andel var även låginkomsttagare. De bodde oftare i större län som Stockholm, Västra Götaland och Skåne. När det gäller sexuell identitet var de vanligaste sätten att identifiera sig på bisexuell och queer. Stora delar av resultaten finns redovisade i Folkhälsomyndighetens rapport Hälsan och hälsans bestämnings- faktorer för transpersoner. En rapport om hälsoläget bland transper- soner i Sverige. Utredningen har även fått ta del av några tidigare opublicerade resultat avseende svar på frågor om den könsbekräf- tande vården.

Transgender Europes enkät om hälsa och hälso- och sjukvård för transpersoner samt enkät om transrelaterade frågor till vårdgivare

Transgender Europe genomförde två enkätundersökningar under 2016. Den ena riktade sig till transpersoner och handlade om deras upplevelser av könsbekräftande vård och allmän hälso- och sjukvård. Den andra vände sig till vårdpersonal och handlade om deras erfa- renheter av och syn på transpersoner som patienter. Totalt 472 per- soner svarade på den svenska brukarenkäten. Nästan alla hade svenskt medborgarskap eller permanent uppehållstillstånd i Sverige. Respon- denternas åldrar varierade mellan 16 och 77 år och medianåldern var 27. Totalt 36 procent identifierade sig som transmän, 36 procent som ickebinära och 23 procent som transkvinnor and 5 procent hade annan transidentitet. Den sista gruppen är dock för liten för att ingå i en analys. Totalt 70 procent av respondenterna hade tillskrivits kvinnligt kön vid födseln och 30 procent hade tillskrivits manligt

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

kön vid födseln. Bland de som identifierade sig som ickebinära hade 84 procent tillskrivits kvinnligt kön vid födseln och 16 procent till- skrivits manligt kön vid födseln. Totalt 487 svarade på den svenska enkäten för vårdpersonal.

Delar av resultaten finns publicerade i TGEU:s rapport Over- diagnosed but Underserved. Trans Health Care in Georgia, Poland, Serbia, Spain and Sweden: Trans Health Survey. Fler resultat finns i den av RFSL publicerade rapporten “In society I don't exist, so it's impossible to be who I am.” – trans people’s health and experiences of health care in Sweden. Det finns ett stort antal frågor i enkäten som inte redovisas i någon av dessa rapporter och utredningen har fått ta del av även det materialet varav en del används i betänkandet. I materialet ingick även fritextsvar.

EU LGBT survey

EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA) genomförde 2012 en enkätundersökning riktad till hbt-personer. I enkäten ställdes frågor om upplevelser av diskriminering, upplevelser i vardagslivet, på skola och i arbetslivet, utsatthet för våld och trakasserier samt vilken medvetenhet personer har kring vilka rättigheter de har. I under- sökningen fanns möjlighet att välja alternativen transperson (med ett antal underkategorier), homosexuell man, homosexuell kvinna, bisexuell man och bisexuell kvinna. De som angav att de var trans- person fick även svara på ett antal transspecifika frågor. Dessa rörde bland annat lagstiftning avseende juridiskt könsbyte och tillgång till könsbekräftande vård.

Antalet svarande från Sverige var totalt 2464 personer. Av dessa var 374 transpersoner, 427 homosexuella kvinnor, 1053 homosexuella män, 269 var bisexuella kvinnor och 269 var bisexuella män.

MUCF:s nationella ungdomsenkät

MUCF genomför var tredje år en nationell ungdomsenkät som be- svaras av ett slumpmässigt urval av personer mellan 16 och 25 år om arbete, studier, hälsa, trygghet och inflytande. Den redovisade statisti- ken i utredningen är baserad på en sammanslagning av datamaterial från två ungdomsenkäter, från 2012 och 2015.

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

Ungdomsenkäten 2012 och 2015 har besvarats av 4551 personer, vilket utgör en svarsfrekvens på 48,8 procent. Sammanlagt besvarade 4423 unga frågan om huruvida de identifierar sig som transperson. Av dessa svarade 1,1 procent ”ja” på frågan och 2,6 procent svarade ”osäker”. De som har svarat ”ja” och ”osäker” redovisas tillsammans som en grupp. I analysen jämförs dessa personer med resterande 96,3 procent som inte identifierade sig som transpersoner. Endast statistiskt signifikanta resultat redovisas i detta betänkande.

2.2.6Sprida kunskap om transpersoners levnadsvillkor

Utredningens arbetssätt och breda uppdrag har fört med sig att många aktörer som inte tidigare arbetat med eller reflekterat över trans- frågor fått en anledning att börja.

Utredningen har även medverkat vid ett antal arrangemang (se bilaga 3) för att sprida kunskap om transpersoners levnadsvillkor och om vårt pågående arbete.

2.3Betänkandets innehåll

Utredningens uppdrag har enligt regeringens direktiv varit att göra en bred kartläggning av transpersoners levnadsvillkor och föreslå konkreta insatser som ska bidra till förbättrade levnadsvillkor och ett tryggare livsutrymme för transpersoner. Uppdraget har omfattat möjligheten att lämna förslag till författningsändringar när det gäller betyg och administrativa hinder. Resterande delar av uppdraget har inte omfattat att lämna färdiga förslag till författningsändringar.

Utredningen har valt att lämna förslag till möjliga nya utrednings- uppdrag, men lägger inte själva fram några förslag om författnings- ändringar.

Uppdraget har varit synnerligen brett och har inkluderat att både att ge en övergripande beskrivning av de problem som det tvåköns- normativa och cisnormativa samhället skapar i transpersoners vardag, men även att belysa specifika frågeställningar som hur man kan in- kludera ickebinära i statistiken. Detta gör också att betänkandets olika delar skiljer sig mycket åt både gällande innehåll och kom- plexitet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:92

Kapitel 3 redogör för utredningens utgångspunkt i mänskliga rättigheter.

Kapitel 4 placerar utredningen i ett politiskt sammanhang. Där går vi igenom Sveriges arbete med mänskliga rättigheter, samt hur ut- redningen relaterar till jämställdhetspolitiken, diskrimineringsområ- det och folkhälsopolitiken. Kapitlet innehåller även en genomgång av ansvarsfördelning mellan staten, kommuner och landsting/regio- ner i arbetet att förbättra transpersoners levnadsvillkor.

Kapitel 5 ger en generell beskrivning av transpersoners levnads- villkor: i vilken utsträckning transpersoner anser att det är möjligt att leva i enlighet med sin könsidentitet, utsatthet för kränkningar och trakasserier samt för våld och hot om våld, sexuell och repro- duktiv hälsa och rättigheter samt attityder till transpersoner.

I kapitel 6 belyser vi levnadsvillkoren ur ett livscykelperspektiv och synliggör särskilda erfarenheter som vissa transpersoner har, till exempel transpersoner med funktionsvariation och asylsökande trans- personer.

Kapitel 7 ger en bild av hur transpersoners psykiska hälsa ser ut. Vi redogör för befintliga insatser på nationell nivå för att stärka den psykiska hälsan. Kapitlet tar även upp förekomsten av självmords- tankar och självmordsförsök, ätstörningar och bruk av alkohol, narko- tika och tobak.

I kapitel 8 skildrar vi transpersoners upplevelser av bemötande inom den allmänna hälso- och sjukvården och ger exempel på ini- tiativ som tagits för att förbättra bemötandet.

Kapitel 9 handlar om transpersoners fritid. Behovet av egna mötes- platser och stärkt egenorganisering behandlas, liksom transpersoners upplevelser och behov gällande fysisk aktivitet och idrottsutövan- de. Kapitlet behandlar även de idrottspolitiska målen och statens stöd till idrotten.

Kapitel 10 beskriver vilka hinder som finns för transpersoner att på lika villkor delta i arbetslivet.

Kapitel 11 består av en kartläggning av de administrativa hinder som transpersoner kan uppleva i sin vardag. Fokus i kapitlet är de problem som uppstår för personer som ändrat juridiskt kön. Ett så- dant problem behandlas även i kapitel 12 som behandlar de möjlig- heter som finns att få ut betyg och intyg med de nya personupp- gifterna.

SOU 2017:92

Utredningens uppdrag och arbete

I kapitel 13 ger vi exempel på hur ickebinära kan inkluderas i enkätundersökningar och belyser hur könsuppdelad statistik kan kompletteras genom att inkludera ickebinära. Även frågan om trans- erfarenhet som bakgrundsvariabel behandlas i kapitlet.

I kapitel 14 återfinns utredningens överväganden och förslag på hur transpersoners levnadsvillkor kan förbättras.

Kapitel 15 beskriver transpersoners upplevelser och erfarenheter av den könsbekräftade vården samt identifierar utmaningar hos de olika vårdteamen. I slutet av kapitlet finns ett avsnitt som handlar situationen för personer med intersexvariation.

I kapitel 16 finns utredningens överväganden och förslag gällan- de den könsbekräftande vården och förslag på insatser för att för- bättra livskvaliteten för personer med intersexvariation.

Kapitel 17 innehåller en konsekvensbeskrivning.

Utredningens direktiv har fogats till betänkandet i bilaga 1. Bila- ga 2 utgör kallelse och sändlista till den hearing som utredningen genomförde i syfte att diskutera våra förslag. Bilaga 3 är en lista på de arrangemang som utredningen deltagit i. Bilaga 4 utgör en samman- ställning av länder som har infört möjligheten att ha X som köns- markör i pass.

3Med utgångspunkt

i mänskliga rättigheter

I arbetet med att stärka transpersoners ställning och förbättra lev- nadsvillkoren måste respekten för de mänskliga rättigheterna stå i centrum. I utredningens direktiv påpekas att de mänskliga rättig- heterna är universella och gäller för alla utan någon åtskillnad, samt att de svårigheter transpersoner möter aktualiserar viktiga frågor kring samhällets ansvar för implementeringen av de mänskliga rättigheter- na och skyddet mot diskriminering. Särskilt nämns också rekommen- dationen från Europarådets ministerkommitté från 2010 om skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet.

Vi tolkar direktivets skrivning som en vilja att lyfta fram dokument och ställningstaganden om mänskliga rättigheter generellt i utred- ningen, och inte bara till exempel betona dem som har ställning som lag i Sverige, som Europakonventionen (1994:1219). Vi har gjort en övergripande indelning i globala mänskliga rättigheter och principer, med bland annat kärndokument från FN, följt av dokument med olika status från Europarådet, och till sist EU-direktiv.

I de FN-dokument som brukar kallas för kärnkonventioner om mänskliga rättigheter finns inga direkta hänvisningar till transperson- er eller personer med intersexvariation, liksom inte heller till homo- sexuella eller bisexuella personer1. Däremot har under de senaste åren flera av de kommittéer som bevakar att konventionerna följs gjort

1 Internationell konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (ICERD), Inter- nationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR), Internationell konvention om ekonomiska, social och kulturella rättigheter (ICESCR), Konvention om av- skaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), Konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CAT), Konvention om barnets rättigheter (CRC), Internationell konvention om skyddet av rättigheter för alla migrantarbetare och deras familjer (ICMW), Internationell konvention för skydd av alla personer mot på- tvingat försvinnande (CPED), Konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning (CRPD).

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

explicita uttolkningar som inkluderat dessa grupper av personer. Dessutom har tre resolutioner om gruppernas rättigheter röstats igenom i FN:s råd för mänskliga rättigheter.

Terminologin i dokumenten varierar något, men det har över tid blivit allt vanligare att också personer med intersexvariationer inklu- deras i samma sammanhang som hbtq-personer. När detta är fallet använder vi därför förkortningen hbtqi-personer.

De olika FN-organen har under senare år producerat mycket informationsmaterial och material för påverkansarbete inom området hbtqi-personers rättigheter. Mycket av detta finns samlat av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter2.

De mänskliga rättigheterna gäller alla, och i såväl FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna3 som i Europakonvention- en4 finns också en öppen lista gällande förbud mot diskriminering. I detta avsnitt redogör vi för dels de mest relevanta hbtqi-specifika dokument som finns, dels för några av uttolkningarna, inom några särskilt relevanta områden. I kommande kapitel återkommer vi i våra förslag med hänvisningar till några av de dokument som redogörs för här.

Oftast omfattar de dokument vi här hänvisar till hela hbtqi- gruppen. Det är också relativt vanligt att hbtqi-personers rättigheter nämns i samma kontext som kvinnors rättigheter. I den här utred- ningen fokuserar vi på rättigheter för transpersoner och personer med intersexvariation, men redogör för när dokumenten också in- kluderar andra.

3.1Globala mänskliga rättigheter och principer

3.1.1 Generella rättigheter och principer

Rätten till liv och säkerhet

Rätten till liv finns inskrivet i artikel 3 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 6 i konventionen om medbor- gerliga och politiska rättigheter, artikel 6 i barnkonventionen och

2www.ohchr.org/EN/Issues/Discrimination/Pages/LGBTUNSystem.aspx (hämtad 2017-09-20).

3Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna (UDHR).

4Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (ECHR).

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

artikel 2 i Europakonventionen. I artikel 9 i konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter garanteras allas rätt till säkerhet för sin person, och i artikel 33 i konventionen om flyktingars ställ- ning stadgas att ingen ska skickas tillbaka till platser där personens frihet eller liv hotas.

I en allmän kommentar från FN:s kommitté för mänskliga rättig- heter konstateras att artikel 9 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, om personlig frihet och säkerhet, också gäller bland annat hbtq-personer5. Detta inkluderar frihet från kroppsska- dor och mentala skador och rätten till kroppslig och mental integritet.

UNHCR har också klargjort att personer som söker asyl baserat på förföljelse på grund av sexuell läggning eller könsidentitet ska räk- nas in i termen ”särskild social grupp” och därmed omfattas av kon- ventionens skrivningar6.

I en skrift från OHCHR7 från 2012 klargör FN-organet att lag- stiftning mot hatbrott som skyddar människor från att utsättas för våld på grund av sin sexuella läggning eller könsidentitet ska finnas, och att staterna också ska anta effektiva system för att kunna doku- mentera och anmäla hatbrott.

Förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning förbjuds i artikel 5 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, i artikel 7 i konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter och i artikel 3 i Europakonventionen. Som nämnts tidigare finns också den särskilda konventionen mot tortyr, CAT.

I en rapport från 2016 av FN:s särskilda rapportör om tortyr och annan grym, omänsklig och nedvärderande behandling eller straff, anläggs ett genus- och hbtqi-perspektiv på frågorna, och situationen för transpersoner och personer med intersexvariation belyses särskilt,

5CCPR/C/GC/35.

6Guidelines on International Protection No. 9: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity within the context of Article 1A(2) of the 1951 Con- vention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees.

7Born Free and Equal. Sexual Orientation and Gender Identity in International Human Rights law.

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

ihop med situationen för kvinnor, samt homosexuella och bisexu- ella personer8.

Rapportören berör bland annat situationen för kvinnor och hbtqi- personer som har frihetsberövats av olika skäl. Bland annat nämns särskilt situationen för asylsökande, som löper särskild risk att ut- sättas för misshandel och annat dåligt bemötande från andra personer i samma boende som de själva, eller från personal. Rapportören på- minner också om att stater inte får skicka tillbaka någon till en situation där det finns stor anledning att tro att de kommer att ut- sättas för tortyr eller annan misshandel och att detta förbud är av särskild betydelse för kvinnor och hbtqi-personer.

Rapportören konstaterar också att transpersoner löper särskilt stor risk att utsättas för dåligt bemötande inom rättssystemet och inom vården, genom att till exempel placeras på könsindelade enheter utan att hänsyn tas till personens könsidentitet. Det är också en större risk för hbtq-personer att utsättas för våld i fängelse, än vad det är för andra. Dessutom är det vanligare att dessa inte rapporte- rar övergrepp de utsatts för, eftersom de har bristande förtroende för de instanser som ska ta emot anmälningarna. Att till exempel säker- ställa representation av kvinnor och hbtqi-personer i de funktioner som jobbar med att övervaka situationen i fängelser och andra platser där människor hålls i förvar skulle kunna vara en väg framåt.

Rapportören belyser också problemen för transpersoner och per- soner med intersexvariation när det gäller att få tillgång till lämplig hälso- och sjukvård, vilket bland annat beror på personalens diskri- minerande agerade eller brist på kunskap. Rapportören påpekar också att barn som föds med atypiska könskaraktäristika, personer med intersexvariation, ofta utsätts för irreversibla, normaliserande ingrepp och ofrivillig sterilisering, vilket leder till lidande och stigmatisering.

Rapportören konstaterar vidare att transpersoner och personer med intersexvariation ofta utsätts för handlingar som kan likställas med tortyr för att de inte uppfyller konstruerade förväntningar på kön. Staterna misslyckas ofta med ett bekämpa homofobiskt och transfobiskt motiverade handlingar, som våldsbrott, inklusive heders- relaterade brott.

8 Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treat- ment or punishment, A/HRC/31/57, 5 januari 2016

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

Rapportören rekommenderar staterna att försäkra sig om att asyl- sökande får individuella prövningar, som inkluderar möjligheten att göra till exempel sin trans- eller intersexidentitet känd, och att asyl- sökande transpersoner som frihetsberövas ska få sin könsidentitet respekterad. Vidare rekommenderas staterna att utbilda aktörer inom hälso- och sjukvården för att motarbeta diskriminering av hbtqi- personer, till följd av könsstereotypa uppfattningar. Staterna upp- manas också att lagstifta bort möjligheten att genomföra ”normali- serande” kirurgi på intersexpersoner, som inte haft möjlighet att ge sitt samtycke, samt att anta transparenta och tillgängliga procedurer för att ändra juridiskt kön. Vidare rekommenderas staterna att säker- ställa att alla offer för våld, inklusive i en nära relation, och inklusive transpersoner och personer med intersexvariation, har tillgång till skyddat boende och stöd. Lagar som skyddar mot våld och diskri- minering måste gälla lika för alla, oavsett till exempel könsidentitet.

I en tidigare rapport från 2013 från samma rapportör fördöms medicinskt onödiga kirurgiska ingrepp på personer med intersex- variation i starka ordalag9. Rapportören beskriver bland annat hur de irreversibla ingreppen kan skapa ärr, smärtor och depressioner, samt ofrivillig sterilitet, och rapportören menar också att ingreppen ofta är påtvingade, ovetenskapliga och bidrar till stigma.

Rätten till respekt för privatlivet

Rätten till respekt för privatlivet finns med i artikel 12 i den all- männa förklaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 17 i kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 16 i barnkonventionen och artikel 8 i Europakonventionen.

I mars 2017 antog FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, den kommitté som övervakar implementeringen av ICCPR, Internatio- nell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, sitt första yttrande gällande transpersoners mänskliga rättigheter10. Det gällde en gift transkvinna i Australien som inte fick tillgång till ett nytt födelsebevis, där hon var registrerad som kvinna. Australien menade att de inte kunde ge henne ett sådant, eftersom äktenskap i Australien

9UNHCR (2013), Report of the Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, A/HRC/22/53

10CCPR/C/119/D/2172/2012

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

endast finns tillgängligt för olikkönade par. Däremot hade hon fått ut ett pass där hon angavs ha kvinnligt kön. Kommittén menade att Australien hade brutit mot artikel 17 (rätten till privatliv) och arti- kel 26 (diskriminering) i ICCPR. Kommittén menade att de olika behandlingarna av gifta och ogifta personer som ville ändra sitt juridiska kön på sina födelsebevis, inte var rimliga och därmed hade kvinnan diskriminerats på grund av sin könsidentitet och sitt civil- stånd.

Rätten till hälsa

I FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter stadgas i artikel 12 att konventionsstaterna erkänner vars och ens rätt att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. För att denna rätt ska kunna tillgodoses ska staterna vidta åtgärder för att skapa förutsättningar som ger alla läkarvård och sjukhusvård i händelse av sjukdom. Artikel 12 har också en koppling till artikel 15, som garan- terar rätten att åtnjuta fördelarna av vetenskapliga framsteg och dessas tillämpningar, liksom rätten till skydd mot vetenskapliga risker och ovissheter. UNESCO har klargjort detta i The Right to Enjoy the Benefit of Scientific Progress and its Applications (2009).

Rätten till hälsa finns också i artikel 25 i den allmänna förklaring- en om de mänskliga rättigheterna, artikel 17, 23 och 24 i barnkon- ventionen och artikel 25 i FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning. Inom Europarådet finns rätten i artikel 11 och 13 i den reviderade Europeiska sociala stadgan från 1996 (SÖ 1998:35).

UNESCO:s Universal Declaration of Bioethics and Human Rights från 2005 stadgar också i artikel 4 att det inom medicinsk praktik ska eftersträvas minimal skada på individer, och att fördelarna ska maximeras. Artikel 6 framhåller att den berörda personens medgivan- de ska eftersträvas i största möjliga utsträckning; och i artikel 8 fram- hålls att när det gäller sårbara individer ska särskilt skydd finnas för att säkerställa att deras integritet respekteras.

Inom Europarådet finns Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och människans värdighet med avseende på tillämpning av biologi och medicin, vilken också stadgar att kvaliteten på vården måste bedömas i ljuset av vetenskaplig kunskap (artikel 3)

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

och att informerat samtycke ska inhämtas när det är möjligt (arti- kel 5 och 6). I Explanatory Report to the Convention on Human Rights and Biomedicine klargörs att detta också gäller barn, beroende på hur allvarligt ingreppet är (paragraf 24 och 45).

Rätten till skydd mot diskriminering

I artikel 2 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter finns ett förbud mot diskriminering gällande de rättig- heter som konventionen gäller. Könsidentitet nämns inte uttryck- ligen, men i ett uttalande från Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (CESCR) från 2009 betonades att ”köns- identitet är erkänt som en av de skyddade diskrimineringsgrunderna; till exempel utsätts personer som är transgender, transsexuella eller intersex ofta för allvarliga kränkningar av sina mänskliga rättigheter, som till exempel trakasserier i skolor eller arbetsplatser” (vår över- sättning)11.

Också artikel 26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 14 i Europakonventionen berör rätten att skyddas mot diskriminering.

I en rapport från FN:s särskilda rapportör om den mänskliga rätten till vatten och sanitet från 2016 konstaterar rapportören att hbtqi-personer och andra personer som avviker från normer för kön utsätts för diskriminering när det gäller tillgång till bland annat toaletter och också riskerar att utsättas för våld, trakasserier och övergrepp i dessa sammanhang12. Rapportören betonar att toaletter måste vara tillgängliga och trygga för alla, inklusive transpersoner och andra som avviker från normer för kön, vilka riskerar att utsättas för våld och övergrepp när de använder könssegregerade sanitets- anläggningar.

Transpersoner undviker ibland att använda allmänna toaletter helt och hållet av denna anledning. Transungdomar kan vara extra utsatta när de försöker använda skoltoaletter. Rapportören uppmanar stat- erna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att få bort de hinder som

11CESCR (2009), General comment NO. 20: Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights (Article 2, paragraph 2, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), (E/C.12/GC/20).

12A/HRC/33/49.

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

avskräcker människor från att använda sanitetsanläggningar. Det vore också värdefullt att studera hur ojämlikheten när det gäller att få tillgång till toaletter får inverkan på andra mänskliga rättigheter, påpekade rapportören, eftersom bristen på detta leder till svårig- heter med att gå i skolan och delta i arbetslivet.

I Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, Kvinnokonventionen, (CEDAW) stadgas i artikel 2 att de undertecknande staterna ”fördömer diskriminering av kvinnor i alla dess former”. Detta inkluderar också diskriminering från enskilda personer, organisationer och företag.

Artikel 5 stadgar att staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att ”ändra mäns och kvinnors sociala och kulturella beteendemönster för att därmed avskaffa fördomar samt seder och bruk som grundar sig på föreställningen om det ena könets underlägsenhet eller på stelnade roller för män och kvinnor”.

Artikel 12 specificerar åtagandena för staterna på hälso- och sjuk- vårdsområdet, och syftar till att säkerställa kvinnors tillgång till hälso- och sjukvård, inklusive lämplig vård under havandeskap och för- lossning.

I artikel 13 förtydligas att staternas förpliktelser går utöver de områden de själva är direkt ansvariga för. Bland annat stadgas att de ska ”vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor inom andra områden av det ekonomiska livet och samhälls- livet”. Särskilt nämns sedan rätten till banklån, och rätten att delta i fritidsverksamhet, i idrott och i kulturlivet.

Artikel 16 berör rätten att ha lika rättigheter och skyldigheter som föräldrar, med bland annat skrivningar om ”lika rätt att fritt och under ansvar bestämma om antalet barn /…/ liksom till de medel som erfordras för att kunna utöva denna rätt”.

Kvinnokonventionen har också ett tilläggsprotokoll som antogs 1999. Protokollet innebar att en mekanism för individuella fall inför- des och att individer i och med detta kan klaga direkt till CEDAW- kommittén i sitt eget personliga fall. Kommittén kan sedan ge den aktuella staten rekommendationer. Tilläggsprotokollet ger också kommittén möjlighet att initiera utredningar och komma med re- kommendationer, gällande de stater som ratificerat protokollet. Sverige gjorde detta 2003.

CEDAW-kommittén har varit en av de mer aktiva kommittéerna när det gäller att explicit inkludera transpersoner i sitt arbete. 2010

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

antogs två rekommendationer av kommittén som båda bekräftade att ”diskriminering av kvinnor baserat på kön och genus är oupp- lösligt sammanlänkat med andra faktorer som påverkar kvinnor, så som /…/ könsidentitet” (vår översättning)13. 2014 kom ytterligare en rekommendation, om kvinnors asylrätt, som explicit refererar till transpersoner, den här gången med ordvalet ”transgender status”14. 2015 kom en rekommendation som handlar om möjligheter att få upprättelse i rättssystemet, och här märks ett allt mer intersektionellt perspektiv. Bland annat transpersoner och intersexpersoner finns med i en uppräkning av grupper som ”oproportionerligt ofta kriminali- seras” (vår översättning)15.

I artikeln ”Designing Women: The Definition of ‘Woman’ in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women” argumenterar juristen Elise Meyer för att begreppet “kvinna” i CEDAW måste tolkas på så sätt att alla transpersoner också inkluderas i begreppet, inte bara transkvinnor.16 Meyer utgår från Wienkonventionen om traktaträtten (1969) och påpekar att konventionens artikel 31 stadgar att tolkningar av traktat ska göras ”ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte”. Meyer konstaterar att det finns flera olika sätt att tolka vem som är kvinna och att alla dessa skulle kunna anses vara ”gängse”.17

Ett transperspektiv på barns rättigheter

Under 2016 kom Barnrättighetsutredningen med sitt betänkande Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19). Utredningen före- slog att konventionen skulle inkorporeras i svensk lag. Sverige rati- ficerade barnkonventionen 1990.

13General recommendation No. 27on older women and the protection of their human rights,

16december 2010, CEDAW/C/GC/27; respektive General recommendation No. 28 on the Core Obligations of State Parties under Article 2 of the Convention on the Eliimination of All Forms of Discriminaton Against Women, 16 december 2010, CEDAW/C/GC/28.

14General recommendation No. 32 gender-related dimensions of refugee status, asylum, nationality and statelessness of women, 14 november 2014, CEDAW/C/GC/32.

15General recommendation No.33 on women’s access to juatice, 3 augusti 2015, CEDAW/C/GC/33.

16Artikeln är publicerad i Chicago Journal of International Law 2016, vol. 16, no.2, article 7.

17Ibid, sidan 572ff.

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

Flera av konventionens artiklar är relevanta för transbarn och barn med intersexvariation. Barnkonventionens artikel 16 slår fast att inget barn får utsättas för godtyckliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv och att barn har rätt till skydd mot sådana ingripan- den. Ur ett intersexperspektiv kan påpekas att artikel 16 skulle kunna anses vara relevant när det gäller utförandet av irreversibla kropps- liga ingrepp, som inte är medicinskt nödvändiga, men som ändå ut- förs på personer som är för unga för att själva ha kunnat ge sitt med- givande.

I artikel 22 beskrivs konventionsstaternas förpliktelser gällande barn som är flyktingar. Dessa ska erhålla lämpligt skydd och huma- nitärt bistånd och åtnjuta ”tillämpliga rättigheter”. Här kan finnas särskilda behov för transbarn och barn med intersexvariation som är flyktingar.

Artikel 23 stadgar att konventionsstaterna ska erkänna att ett barn med ”fysiskt eller psykiskt handikapp” ska åtnjuta ett fullvär- digt och anständigt liv, som säkerställer värdighet, främjar självför- troende och möjliggör ett aktivt deltagande i samhället. Vissa inter- sextillstånd kan leda till ett liv med funktionsnedsättningar, vilket aktualiserar artikel 23.

I konventionens artikel 24 finns skrivningar om att erkänna varje barns rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering, samt att konventionsstaterna ska sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till hälso- och sjukvård. Dessutom finns skrivningar om att konventionsstat- erna ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Många trans- barn och barn med intersexvariation har behov av trans- eller inter- sexspecifik hälso- och sjukvård, utöver annan sjukvård, vilket ju aktualiserar rättigheterna som specificeras i artikel 24.

Också situationen för transpersoner och personer med intersex- variation som är föräldrar berörs av barnkonventionen. I barnkon- ventionens artikel 7 nämns barns rätt att om möjligt få kännedom om vilka dess föräldrar är, och att bli omvårdat av dessa. Betydelse- fullt här är bland annat hur ”förälder” definieras, så att det till exem- pel inte endast handlar om personer som har en genetisk eller bio- logisk koppling till sina barn.

I sammanhanget kan också nämnas att FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC, som övervakar staters efterlevnad av barnkonven-

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

tionen, i januari 2015 under den 68:e sessionen uttryckte oro över att hbt-barn utsätts för mobbning, hot och våld i Sverige18. Sverige borde särskilt fokusera på att förebygga diskriminering och där det är nödvändigt jobba med positiv särbehandling för att skydda hbt- barn och andra särskilt sårbara grupper av barn, som barn från mar- ginaliserade och missgynnade familjer, barn med migrationsbak- grund och romska barn, ansåg kommittén.

I december 2016 antog kommittén för barnets rättigheter, CRC, en så kallad allmän kommentar (general comment no. 20) om imple- menteringen av barns rättigheter under adolescensen19. I kommen- taren nämns hbtqi-ungdomar särskilt. Bland annat konstateras att dessa ofta utsätts för förföljelse, våld, stigmatisering, diskriminering och exkludering från utbildning, liksom brist på stöd från familj och svårigheter att få tillgång till information om sexuell och repro- duktiv hälsa. Kommittén fördömer förekomsten av påtvingade kirur- giska ingrepp eller behandlingar på ungdomar med intersexvariation, och uppmanar staterna att vidta åtgärder för att skydda alla hbtqi- ungdomar från våld och diskriminering, bland annat genom att genomföra informationskampanjer.

Till och med oktober 2017 har fem FN-kommittéer gett rekom- mendationer till 26 stater att vidta åtgärder på området rättigheter för barn och andra med intersexvariation. Rekommendationerna är alltid desamma: att säkerställa att medicinskt onödiga, ej brådskan- de och irreversibla behandlingar inte utförs utan samtycke från den berörda personen; att säkerställa att föräldrar och barn är fullt med- vetna om riskerna och fördelarna med de olika ingreppen innan de samtycker; och att erbjuda kompensation för åsamkad skada och för inkräktandet på de berörda personernas rättigheter. Rekom- mendationerna har hänvisat till barnkonventionen, kvinnokonven- tionen, konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning, konventionen mot tortyr och konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter20, 21.

18CRC/C/SWE/CO/5

19CRC/C/GC/20

20Se till exempel: Committee on the Rights of the Child: Concluding observations on the fifth periodic report of the United Kingdom, CRC/C/CHL/CO/4-5 (2015), Committee on the Rights of the Child, Concluding observations on the combined third and fourth periodic reports of Ireland, (2016) CRC/C/IRL/CO/3-4; Committee on the Elimination of Discrimi- nation against Women: Concluding observations on the combined fourth and fifth periodic reports of Switzerland, CEDAW/C/CHE/CO/4-5 (2016); Concluding observations on the

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

3.1.2Trans- och intersexspecifika rekommendationer

Yogyakartaprinciperna

Yogyakartaprinciperna arbetades fram 2006 av experter på mänsk- liga rättigheter, i syfte att klargöra tillämpningen av internationell rätt när det gäller brott mot mänskliga rättigheter på grund av sexuell läggning eller könsidentitet. Bland andra var Internationella jurist- kommissionen inblandade i framtagandet av rättsprinciperna. 2010 tog svenska regeringen fram en svensk översättning av principerna22. Yogyakartaprinciperna är inte juridiskt bindande men har haft stort inflytande över utvecklingen av hbtqi-rättigheter såväl internatio- nellt som i enskilda länder.

Dokumentet består av 29 principer samt ett antal rekommenda- tioner till bland annat regeringar om åtgärder för att förbättra skyddet för de mänskliga rättigheterna. Vi redogör här kortfattat, med något moderniserat språkbruk, för några av de principer som är mest in- tressanta ur ett svenskt transperspektiv i dag.

Princip 3: Rätten till erkännande inför lagen, betonar allas rätt att erkännas som en person i lagens mening. Ingen ska tvingas genom- gå medicinska processer för att få sin könsidentitet erkänd. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att det finns förfaran- den som säkerställer att alla identitetshandlingar som tillhandahålls av staten som anger en persons kön, till exempel pass, speglar per- sonens egendefinierade könsidentitet, och att alla förfaranden är

combined seventh and eighth periodic reports of Germany, CEDAW/C/DEU/CO/7-8 (2017); Committee Against Torture: Concluding observations on the seventh periodic report of Switzerland, CAT/C/CHE/CO/7 (2015); Committee Against Torture, Concluding observations on the sixth periodic report of Austria, CAT/C/AUT/CO/6 (2016), Committee Against Torture, Concluding observations on the sixth periodic report of Denmark, CAT/C/DNK/CO/6-7 (2016); Concluding observations on the seventh periodic report of France, CAT/C/FRA/CO/7 (2016); Committee on the Rights of Persons with Disabilities: Concluding observations on the initial report of Italy, CRPD/C/ITA/CO/1 (2016); Com- mittee on the Rights of Persons with Disabilities, Concluding observations on the initial report of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, CRPD/C/GBR/CO/1; Human Rights Committee (Comité des droits de l’homme), Observations finales concernant le quatrième rapport périodique de la Suisse, CCPR/C/CHE/CO/4 (2017).

21En sammanställning finns i The Rights of Children in Biomedicine: Challenges posed by scientific advances and uncertainties, utgiven av The Committee on Bioethics of the Council of Europe 2016.

22www.regeringen.se/49baf9/contentassets/fadeb656cb2e44bba5cb076100e1cb70/ yogyakartaprinciperna-pa-svenska

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

effektiva, rättvisa och icke-diskriminerande. Till personer som genom- gått könsbekräftande behandlingar ska socialt stöd erbjudas.

Princip 5: Rätten till personlig säkerhet, betonar staters förplik- telse att skydda alla mot våld och kroppsskador. Staterna ska bland annat säkerställa att våldsgärningar som begås mot någon på grund av dennes sexuella läggning eller könsidentitet ska utredas noggrant, dömda förövare straffas och offren få upprättelse.

Princip 9: Rätten till human behandling under frihetsberövande, betonar att alla som är frihetsberövade ska behandlas med respekt. Staterna ska säkerställa att frihetsberövade personer inte utsätts för våld, fysiska, mentala eller sexuella övergrepp och att alla frihets- berövade personer har tillgång till medicinsk vård och rådgivning, inklusive könsbekräftande behandlingar; i möjligaste mån garantera att alla frihetsberövade är delaktiga i beslut som rör vilken anstalt som är lämplig med hänsyn till könsidentitet; införa skyddsåtgärder för frihetsberövade personer, som är särskilt utsatta på grund av köns- identitet eller sexuell läggning; säkerställa att personalen utbildas.

Princip 11: Rätten att skyddas mot alla former av utnyttjande av, försäljning av och handel med människor, betonar vikten av att staternas åtgärder mot detta beaktar faktorer som ökar utsattheten, bland annat ojämlikhet och diskriminering beroende på sexuell lägg- ning eller könsidentitet.

Princip 12: Rätten till arbete, uppmanar staterna att bland annat tillhandahålla lämpliga utbildningsprogram för att motverka diskri- minerande attityder.

Princip 15: Rätten till en lämplig bostad, uppmanar staterna att etablera stödprogram för att komma till rätta med faktorer som är knutna till sexuell läggning eller könsidentitet som ökar utsattheten för hemlöshet, inklusive till exempel avvisande från familj eller våld i hemmet.

Princip 17: Rätten till bästa uppnåeliga hälsa, påminner staterna om att alla har rätt till högsta uppnåeliga standard för fysisk och psy- kisk hälsa, och att sexuell och reproduktiv hälsa är en grundläg- gande aspekt av denna rättighet. Staterna uppmanas bland annat att vidta alla lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som krävs för att se till att alla människor har tillgång till inrättningar, varor och tjänster med anknytning till hälso- och sjukvård, också vad gäller sexuell och reproduktiv hälsa och till de egna medicinska journalerna, utan diskriminering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet. Sär-

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

skilt betonas också vikten av att underlätta tillgång till kompetent och icke-diskriminerande könsbekräftande behandling, samt av att anta utbildningsprogram för att säkerställa att all personal kan till- handahålla högsta uppnåeliga standard inom hälso- och sjukvården för alla, utan diskriminering.

Princip 18: Skydd mot medicinskt utnyttjande, uppmanar stater- na att vidta alla åtgärder som krävs, inklusive lagstiftning, för att säker- ställa att inget barns kropp förändras oåterkalleligt genom medi- cinskt förfarande i ett försök att ge barnet en könsidentitet utan ett fullständigt, frivilligt och informerat samtycke från barnet i enlighet med barnets ålder och mognad.

Princip 23: Rätten att söka asyl, påminner staterna om att alla har rätt att söka och åtnjuta asyl från förföljelse. Ett land får inte utvisa en person till ett land där denna riskerar att bli utsatt för tortyr, förföljelse eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning på grund av sexuell läggning eller könsidentitet.

Princip 24: Rätten att bilda familj, uppmanar staterna att vidta alla åtgärder som krävs för att garantera rätten att bilda familj, också genom tillgång till adoption eller konstgjord befruktning, utan diskri- minering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet; och att se till att all lagstiftning och politik erkänner olika familjeformer.

Princip 28: Rätten till effektiva rättsmedel och skadestånd, kon- staterar att alla offer för brott mot de mänskliga rättigheterna, in- klusive brott som baseras på sexuell läggning eller könsidentitet, har rätt till effektiva, lämpliga och tillräckliga rättsmedel. Detta inklu- derar rätten till skadestånd. Staterna ska etablera de rättsliga förfaran- den som krävs för att garantera att offer har tillgång till ett fullstän- digt skadestånd och också bland annat säkerställa att alla personer har tillgång till all nödvändig information om förfaranden för an- sökan om kompensation och upprättelse.

Yogyakartaprinciperna hänvisades till av regeringen i Avskaffan- de av steriliseringskrav som villkor för ändrad könstillhörighet (DS 2012:46). Socialstyrelsen gjorde också en referens i sin rapport från 2010, Transsexuella och övriga personer med könsidentitetsstörningar: Rättsliga villkor för fastställelse av könstillhörighet samt vård och stöd. I The Yogyakarta Principles at Ten av Michael Flaherty23 konstateras

23 I Nordic Journal of Human Rights, 33:4, 280–298.

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

att principerna allt mer erkänns av aktörer som arbetar för mänsk- liga rättigheter.

Under hösten 2017 pågår en uppdatering av principerna, med planerad lansering i november. Experterna som jobbade med upp- dateringen har enats om att lägga till ytterligare nio principer, vilka tillsammans innehåller 52 uppmaningar till stater. Till de befintliga principerna har ytterligare 50 uppmaningar till stater lagts till. Dess- utom har det tillkommit fem nya rekommendationer till icke-stat- liga aktörer.

De nio nya principerna är: rätten att skyddas av staten mot kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna; rätten att erkännas juridiskt; rätten till kroppslig och mental integritet; rätten att vara befriad från kriminalisering och straff på grund av sexuell läggning, könsiden- titet, könsuttryck och könskarakteristika; rätten att skyddas mot fattigdom; rätten till sanitet; rätten till främjande, skydd och åtnjutan- de av mänskliga rättigheter genom information och kommunika- tionsteknologi; rätten till sanning; rätten att praktisera, skydda, bevara och återuppliva kulturell mångfald24.

Resolutioner i MR-rådet om hbtq-personers rättigheter

Den första resolutionen om hbtq-personers rättigheter från FN:s råd för mänskliga rättigheter kom 2011. Resolutionen innehöll bland annat skrivningar om att rådet ”uttrycker stark oro över de våldshand- lingar och den diskriminering som begås i alla regioner i världen mot människor på grund av deras sexuella läggning och könsidentitet” (vår översättning)25. Resolutionen gav också bland annat i uppdrag till FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter att dokumen- tera diskriminerande lagar och våldshandlingar.

2014 antogs en ny resolution, bland annat med innehållet att den tidigare beslutade och genomförda rapporten skulle uppdateras26. Den senaste resolutionen inom området antogs i juni 2016, och inne- håller framför allt ett beslut om att tillsätta en oberoende expert. Experten ska under tre år utvärdera implementeringen av redan existe- rande mekanismer som ska motverka våld och diskriminering mot

24Uppgifter från samtal med Micah Grzywnowicz, RFSL

25Human rights, sexual orientation and gender identity, 15 juni 2011, A/HRC/17/19

26Human rights, sexual orientation and gender identity, 2 oktober 2014, A/HRC/RES/27/32

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

hbtq-personer, skapa medvetenhet om problemen och identifiera orsakerna till dem, konsultera bland annat stater och civila samhället, samarbeta med stater och stödja dem i deras arbete för att motverka våld och diskriminering27.

I de två rapporterna från FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter som kom 201128 respektive 201529 redogörs för det våld som drabbar transpersoner. Rapporterna tydliggör att transpersoner drabbas av ett liknande våld som det som kvinnor utsätts för, vilket inkluderar våldtäkter och hedersrelaterade mord. Rapporten från 2011 lyfter explicit fram artikel 2 i kvinnokonventionen, som handlar om förbud mot diskriminering, och applicerar denna på transpersoner.

Till mötet med FN:s råd för mänskliga rättigheter i juni 2017 kom den första rapporten från den oberoende experten30. I texten betonar rapportören att de redan existerande instrumenten till skydd för mänskliga rättigheter gäller också hbtqi-personer. Bland annat nämns rekommendationer från CEDAW-kommittén, rapporter från WHO och uttalanden av kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (se nedan).

Den oberoende experten pekar särskilt ut sex åtgärder som av- görande för att motverka våld och diskriminering: avkriminalisering av samkönade relationer; effektiva antidiskrimineringsåtgärder; juri- diskt erkännande av könsidentitet; avstigmatisering och avpatologi- sering; sociokulturell inkludering; och främjande av utbildning och empati (våra översättningar). Experten betonar genomgående vikten av att ha ett intersektionellt perspektiv i arbetet och redogör bland annat för vad andra FN-mekanismer gjort på området på senare tid.

Gällande vikten av att ha effektiva antidiskrimineringsåtgärder på plats konstaterar experten bland annat att transpersoner ofta diskri- mineras i skolan och att detta leder till marginalisering och risk för utsatthet längre fram i livet. Experten pekar också på att även om det finns lagar mot diskriminering kan implementeringen vara svag

27Protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity, 30 juni 2016, A/HRC/RES/32/2.

28Discriminatory laws and practices and acts of violence against individuals based on their sexual orientation and gender identity: report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 17 november 2011, A/HRC/19/41.

29Discriminatory laws and practices and acts of violence against individuals based on their sexual orientation and gender identity: report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 4 maj 2015, A/HRC/29/23.

30Report of the Independent Expert on protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity, 19 april 2017, A/HRC/35/36.

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

och möjligheten till personlig upprättelse vara för otillgänglig. Så- dana svagheter måste också åtgärdas.

Gällande juridiskt erkännande av människors könsidentitet på- pekar experten att det finns ett behov av att staters lagstiftning er- känner människors könsidentitet utan någon form av tvingande krav. Identifierade problematiska krav som experten nämner inkluderar bland annat påtvingade psykologiska utvärderingar och medicinska ingrepp, svårigheter att få tillgång till önskad vård, som till exempel hormonbehandling, och byråkratiska hinder. Allt detta kan leda till svårigheter att få tillgång till utbildning och arbetsmarknad. I sam- manhanget nämner experten också problemen med påtvingade kirur- giska ingrepp på små barn med intersexvariation.

I frågan om avpatologisering konstaterar experten att det gällande transpersoner är av stor vikt att säkerställa tillgången till önskad vård, samtidigt som arbetet med att minska stigmatiseringen genom att till exempel justera klassificeringen av transidentiteter inom ICD pågår.

På områdena sociokulturell inkludering och främjande av utbild- ning och empati betonar experten vikten av olika åtgärder som mot- verkar exkludering av hbtqi-personer, vilket kan leda till utsatthet och ökad risk för ohälsa. Inom utbildningsområdet pekar experten på att goda resultat kan uppnås genom att inkludera frågor om sexuell läggning och könsidentitet i till exempel arbetet mot mobbning generellt.

Experten betonar att detta är den första rapporten i arbetet, och att fler kommer att följa med ytterligare rekommendationer. Ex- perten har också bjudit in stater att skicka in relevant information gällande de av experten sex utpekade prioriterade åtgärderna.

De avslutande rekommendationer till stater som ges i denna rap- port och som berör transpersoners och personer med intersexvaria- tioners rättigheter är följande: staterna uppmanas att ratificera kärn- fördragen på området mänskliga rättigheter och implementera dem till fullo också vad gäller hbtqi-personer; staterna uppmanas att följa de rekommendationer som getts av de olika organen för mänskliga rättigheter och inom Universal Periodic Review-processen; arbetet med hållbarhetsmålen borde inkludera ett hbtqi-perspektiv; på natio- nell nivå borde diverse åtgärder vidtas för att säkerställa respekten för mänskliga rättigheter, bland annat inom rättsväsendet genom kapacitetsstärkande åtgärder; samarbetet med oberoende mänskliga rättigheter-aktörer borde stärkas nationellt och regionalt; civila sam-

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

hällets insatser måste skyddas och arbetet med ökad medvetenhet stärkas.

Gemensamma uttalanden från FN-organ

2014 publicerade flera FN-organ (FN:s högkommissarie för mänsk- liga rättigheter, OHCHR; UN Women; UNAIDS; Förenta natio- nernas utvecklingsprogram, UNDP; FN:s befolkningsfond, UNFPA, UNICEF och Världshälsoorganisationen, WHO) en gemensam rap- port om tvångssteriliseringar, bland annat av transpersoner och per- soner med intersexvariation31. Enligt rapporten innebär tvångssteri- liseringar ett brott mot rätten att slippa tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning, men också mot rätten till hälsa, rätten till privatliv, rätten att bilda familj och rätten att inte diskrimineras. FN-organen rekommenderar att ingrepp som leder till sterilitet ska skjutas upp till dess att den berörda person- en är mogen nog att själva fatta ett informerat beslut, om ingreppen inte är medicinskt nödvändiga.

Den 29 september 2015 publicerade tolv olika FN-organ (ILO, OHCHR, UNAIDS, UNDP, UNESCO, UNFPA, UNHCR, UNICEF, FN:s organ mot brott och narkotika, UNODC; UN Women, FN:s livsmedelsprogram, WFP; WHO) ett gemensamt ut- talande mot våld och diskriminering av hbtqi-personer. Organen upp- manade regeringar över hela världen att göra mer för att komma till- rätta med våld, diskriminering och övergrepp mot hbtqi-personer. Bland annat nämns särskilt att stater inte borde utvisa hbtqi-personer till platser där deras liv eller frihet hotas, och att onödiga medicinska ingrepp på personer med intersexvariation, utan samtycke, borde upphöra. Staterna borde också möjliggöra juridiskt erkännande av könsidentitet utan kränkande krav, samt arbeta mot fördomar om hbtqi-personer genom till exempel kampanjer och utbildningssats- ningar.

Den 17 maj 2017 uppmanade en grupp experter på mänskliga rättigheter, från bland annat FN-organ, stater att skydda barn och ungdomar med transidentiteter, eller andra könsöverskridande iden-

31 OHCHR, UNWomen, UNAIDS, UNDP, UNFPA, UNICEF, WHO (2014): Eliminating forced, coercive and otherwise involuntary sterilization: An interagency statement.

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

titeter, från diskriminering, exkludering, våld och stigmatisering och arbeta för att skapa stödjande familjer för transpersoner32.

3.2Trans- och intersexrättigheter inom Europarådet

I Europakonventionen saknas en referens till könsidentitet, köns- uttryck, könskaraktäristik eller andra ord som explicit inkluderar transpersoner och personer med intersexvariation. Däremot har Europadomstolen i en dom från 201533 slagit fast att transpersoner inkluderas i konventionens artikel 14, som handlar om rätten att inte diskrimineras vad gäller tillgången till de rättigheter som konven- tionen har etablerat. Sedan 1992 har domstolen kommit med en rad domar som positivt har tydliggjort transpersoners rättigheter. Den senaste domen kom så sent som april 2017 (se nedan).

Också andra mekanismer inom Europarådet har tagit ställning för transpersoners och personer med intersexvariationers rättigheter. Kommissionären för mänskliga rättigheter har givit ut flera betydelse- fulla publikationer och 2010 kom en banbrytande rekommendation från ministerrådet. Här redogör vi för innehållet i några av dessa.

3.2.1Europakonventionen och domar från Europadomstolen

Enligt regeringsformen 2 kap. 19 § får svensk lag inte strida mot Europakonventionen, om det inte rör sig om en konflikt mellan själva regeringsformen och konventionen. Det är dock möjligt för perso- ner vars rättigheter skyddas av konventionen att också i sådana fall driva sina fall i svenska domstolar34. Europakonventionen är alltså både gällande svensk rätt och internationell rätt, och individer kan driva sina fall både i Sverige och till Europadomstolen om deras rättig- heter har kränkts.

Flera rättigheter i Europakonventionen är av särskild vikt för trans- personer och personer med intersexvariation: skydd mot tortyr och nedvärderande behandling (artikel 3); rätt till frihet och säkerhet

32www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=21622&LangID=E (hämtad 2017-10-14)

33Identoba and others v. Georgia, (no. 73235/12), dom 12 maj 2015

34Se bland annat Ian Cameron, Introduction to the European Convention on Human Rights (7 edition, Iustus 2014)

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

(artikel 5); rätten till privat- och familjeliv (artikel 8) och frihet från diskriminering (artikel 14). Europadomstolens Grand Chamber, den högsta beslutsfattande instansen, har klargjort att staterna har ett begränsat tolkningsutrymme när det gäller statens ansvar att skydda individers rätt till privatliv. Staterna har också en plikt att skydda barn från skada i situationer där staten kände till risken för skada, eller borde ha känt till den35.

Vad gäller rätten till juridiskt erkännande av könsidentitet har domstolen slagit fast att även om det inte finns konsensus hos med- lemsstaterna kring exakt hur rättigheterna på området ska utformas, så ska den vetenskapliga och samhälleliga utvecklingen följas och analyseras. Särskilt ska också proportionaliteten analyseras när det gäller lagstiftning på områden som berör intrång i en individs privat- liv36.

I april 2017 kom den senaste betydelsefulla domen gällande trans- personers rättigheter från Europadomstolen. Det gällde tre separata fall från Frankrike och frågan om rätten att ändra namn och juri- diskt kön utan att genomgå ett ingrepp som med stor sannolikhet skulle leda till sterilitet37. Domstolen ansåg att kraven från Frankrike på att de sökande måste genomföra ingreppet innebar en kränkning av artikel 8, rätten till privatliv, vad gällde sökande två och tre. Dom- stolen ansåg dock samtidigt att det inte hade inneburit någon kränk- ning av artikel 8 att Frankrike ställde krav på sökande två att bevisa att hen ”led av könsidentitetsstörning”, eller att krav hade ställt på sökande ett att genomgå en medicinsk undersökning. Dock betona- des att Frankrikes krav hade inneburit att rätten att fullt ut åtnjuta rätten till privatliv hade villkorats av att göra avkall på rätten till den personliga integriteten.

I den tidigare nämnda domen från 2015, Identoba and others v. Georgia, klargörs också att transpersoner inkluderas i skyddet under artikel 3, förbud mot tortyr (eller omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning). Skyddet gäller mot handlingar utförda såväl av statens representanter, som av privata aktörer eller individer. Artikel 3 lämnar inget tolkningsutrymme för stater och domen är därför betydelsefull.

35Jmf Söderman v. Sverige (GC) no. 5786/08 (2013).

36Jmf Goodwin v UK (GC), no. 28957/95, och Van Kück v Tyskland, no. 35968/97.

37A.P.(no. 79885/12), Garcon (no. 52471/13) and Nicot v. France (no. 52596/13), dom

6april 2017.

100

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

2015 kom också en annan dom som klargjorde att det innebär en kränkning av artikel 8 att kräva att en person är steril för att per- sonen ska få genomgå könsbekräftande behandlingar38.

Tidigare domar från domstolen har bland annat gällt rätten att gifta sig i sitt nya juridiska kön39 och rätten att få tillgång till till- räcklig könsbekräftande vård, inklusive inte bara kirurgi utan också till exempel hormonbehandling och hårborttagning40.

Europadomstolen har i ett par fall, som inte direkt gällt transper- soner eller personer med intersexvariation, men ändå kan vara väg- ledande vad gäller domstolens uppfattning gällande frågor som berör dessa, haft uppfattningen att också mindre ingripanden av vårdper- sonal i personers fysiska integritet kan vara ett brott mot artikel 841.

3.2.2Istanbulkonventionen

Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (CETS no. 210) öppnades för under- tecknande i maj 2011 i Istanbul av Europarådets ministerråd och kallas ofta Istanbulkonventionen. Konventionen handlar inte direkt om transpersoners rättigheter, men den är det första juridiskt bin- dande regionala instrumentet som explicit refererar till könsidentitet i sin antidiskrimineringsartikel, som här är artikel 4(3). I Sverige trädde konventionen i kraft i november 2014.

I en förklarande rapport till konventionen utvecklas uttolkningen av begreppet ”könsidentitet”. Bland annat sägs, i paragraf 53, att män- niskor kan bli diskriminerade på grund av sin könsidentitet, vilket definieras som ”könet de identifierar sig med inte är detsamma som det som tilldelades dem vid födseln. Detta inkluderar kategorier som transpersoner, transsexuella, ’cross-dressers’, transvestiter och andra personer som inte motsvarar det samhället anser hör till ’manliga’ eller ’kvinnliga’ kategorier” (vår översättning)42.

38Y.Y. v. Turkey (no. 14793/08), dom 10 mars 2015.

39Goodwin and I v UK (no. 28957/95 och 25680/94), dom 11 juli 2002.

40L. v. Lithuania (no. 27527/03), dom 11 september 2007.

41Till exempel Storck v. Germany, application No. 61603/00, dom 16 juni 2005; Glass v. United Kingdom, application No. 61827/00, dom 9 mars 2004.

42Ministers’ Deputies, Council of Europe Conventionon preventing and combating violence against women and domestic violence (Explanatory report), 7 April, 2011, CM(2011)49addfinal, para 53.

101

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

Enligt artikel 5.2 har stater som anslutit sig till konventionen ett ansvar för att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åt- gärder för att förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som omfattas av konventionen (bland annat psykiskt och fysiskt våld, tvångsäktenskap, tvångsabortering och tvångssterilisering) och begås av icke-statliga aktörer. Staterna ska också på nationell nivå anta och genomföra en effektiv, omfattande och samordnad politik för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet (artikel 7). Civila samhällets arbete på området ska stödjas (artikel 9) och staterna ska utse eller inrätta offentliga organ som ansvarar för att samordna, genomföra, bevaka och utvärdera politi- ken och åtgärderna på området (artikel 10).

Konventionen innehåller också bestämmelser om förebyggande åtgärder, bland annat om utbildning av yrkesgrupper som kommer i kontakt med brottsoffer eller förövare (artikel 15), och om åtgär- der som ska syfta till skydd. Bland annat finns en artikel om tillgång till skyddat boende (artikel 23). De förebyggande åtgärderna och åt- gärderna gällande stöd och skydd ska genomföras på ett sätt som tar särskilt utsatta personers särskilda behov i beaktande (artikel 12.3 och 18.3) och dessa grupper specificeras i den förklarande rappor- ten så som varandes bland annat personer med funktionsvariation, äldre, barn, gravida, personer med missbruksproblematik och hbtq- personer.

Implementeringen av konventionen övervakas av en expertgrupp, GREVIO, och de anslutna staterna ska rapportera till gruppen om sitt arbete. Sverige ska rapportera i november 201743.

Den 12 september 2017 röstade Europaparlamentet ja till att EU ska ratificera och implementera konventionen. I rapporten som ledde fram till beslutet nämns lesbiska och bisexuella kvinnor, transkvinnor och kvinnor med intersexvariation explicit som en särskilt utsatt grupp vars behov måste beaktas i arbetet. Dessutom rekommende- ras kommissionen att revidera EU:s lagstiftning så att hatbrott mot personer med anledning av deras sexuella läggning, könsidentitet och könskaraktäristika inkluderas44.

43nck.uu.se/kunskapsbanken/amnesguider/mans-vald-mot-kvinnor-ett-globalt-perspektiv /istanbulkonventionen/ (hämtad 20170912).

44www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT +A8- 2017-0266+0+DOC+PDF+V0//EN (hämtad 2017-09-20).

102

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

3.2.3Resolutioner från Europarådets parlamentariska församling

I oktober 2017 antog PACE, Parliamentary Assembly of Council of Europe, Europarådets parlamentariska församling, en resolution om mänskliga rättigheter och personer med intersexvariation45. Resolu- tionen uppmanar medlemsstaterna att förbjuda ”medicinskt onödiga, normaliserande kirurgiska ingrepp” och andra behandlingar som ut- förs på små barn och unga utan deras tydliga samtycke. I rapporten som resolutionen bygger på, konstateras bland annat att barns kropps- liga integritet och självbestämmande måste skyddas genom att utveck- la vården, tillsammans med organisationer som arbetar för personer med intersexvariation. Resolutionen uppmanar dessutom staterna att göra registrering av kön valfritt för alla, och att erbjuda flera olika alternativ till registrerat juridiskt kön.

I april 2015 antog PACE en resolution som beskriver situationen för transpersoner i Europa och ger rekommendationer till Europa- rådets medlemsstater46.

I resolutionen uttrycks oro över de kränkningar av grundläggan- de rättigheter, som rätten till privatliv och till fysisk integritet, som förekommer i staters krav på personer som ansöker om att ändra juridiskt kön. Särskilt noteras förekommande krav på sterilisering, skilsmässa, vissa medicinska behandlingar, diagnoser eller en särskild period då den person som ansöker måste visa att den under en viss tid har ”levt i” det kön som personen önskar ändra sitt juridiska kön till, något som ibland kallas för ett ”real life test”. Den problematiska administrativa bördan för personer som bytt juridiskt kön noteras också.

Som en positiv kontrast nämns bland annat stater som baserar sin lagstiftning på självdefinition och rätten att få sin könsidentitet juridiskt erkänd.

Vad gäller åtgärder mot diskriminering uppmanas staterna att explicit förbjuda diskriminering på grund av könsidentitet och inklu- dera situationen för transpersoner i mandatet till nationella mänsk- liga rättigheter-institutioner, implementera internationella standarder för mänskliga rättigheter, inklusive domar från Europadomstolen,

45Resolution 2191 (2017) Promoting the human rights of and elimination discrimination against intersex people.

46Resolution 2048 (2015) Discrimination against transgender people in Europe.

103

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

samla in och analysera information om situationen för transperso- ners mänskliga rättigheter, inklusive diskrimineringsfall och före- komsten av hatbrott, introducera hatbrottslagstiftning som inklu- derar transpersoner och utbilda aktörer inom rättsväsendet, erbjuda effektivt skydd mot diskriminering på grund av könsidentitet till exempel på arbetsmarknaden och vid tillgång till boende och sjuk- vård, involvera och konsultera transpersoner och organisationer som representerar dem när lagstiftning och andra åtgärder som berör dem ska införas och implementeras.

Medlemsstaterna uppmanas också att utveckla snabba, transpa- renta och tillgängliga tillvägagångssätt, baserat på självdefinition, för byte av juridiskt kön. Att ändra juridiskt kön ska också göras till- gängligt för alla personer som önskar sig detta, oavsett till exempel ålder, medicinsk diagnos och personlig ekonomisk situation. Det ska också vara möjligt att på samma tillgängliga sätt genomföra änd- ringarna på alla relevanta dokument, som till exempel id-kort, pass och betyg. Staterna uppmanades också att förbjuda steriliseringar och andra tvingande medicinska behandlingar, liksom psykiatriska diagnoser, som krav för att kunna ändra juridiskt kön. Regler som hindrar rätten för transpersoner att fortsätta vara gifta, eller som leder till att personer som är gifta med transpersoner eller deras barn förlorar rättigheter, ska också tas bort.

Andra rekommendationer till medlemsstaterna är att överväga att införa ett tredje alternativ för juridiskt kön för de som önskar, och att göra könsbekräftande behandlingar, inklusive hormonbe- handlingar, kirurgi och psykologiskt stöd, tillgängliga och finansiera- de av det offentliga. Staterna uppmanas också att explicit inkludera transpersoner i forskning om suicidprevention och åtgärder på detta område, liksom att utforska alternativa modeller för könsbekräftan- de vård, baserad på informerat samtycke. Nationella klassifikations- manualer för sjukdomar bör justeras, och staterna medverka till förändring av internationella manualer, för att säkerställa att trans- personer inte klassificeras som psykiskt sjuka, och garanteras tillgång till vård fri från stigmatisering.

Staterna rekommenderas också att arbeta med informationssprid- ning om transpersoners mänskliga rättigheter och om diskriminering mot transpersoner, genom informationskampanjer och genom ut- bildning av till exempel lärare, poliser, psykologer, psykiatriker och

104

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

allmänläkare. Särskilt fokus bör ligga på kravet på respekt för privat- livet.

2013 antogs en annan resolution från Europarådets parlamenta- riska församling, om tvångssteriliseringar47. Resolutionen innehöll tydliga ställningstaganden om att tvångssteriliseringar innebär grava kränkningar av mänskliga rättigheter och inte kan accepteras bland Europarådets medlemsstater.

I resolutionen konstateras bland annat att definitionen av ”tvång” (engelskans ”coerced”) är under utveckling inom internationell mänsk- liga rättigheter-lagstiftning, men att den utgår från situationer där informerat samtycke saknats. Även om en person har skrivit på ett dokument om samtycke kan det anses ha förelegat en tvångssitua- tion om personen har blivit felinformerad eller manipulerad eller ut- satts för ekonomiska eller andra påtryckningar. Ibland anses till och med tvång ha förelegat om situationen där beslutet om sterilisering fattades präglades av till exempel en maktobalans, som mellan en läkare och en patient.

Resolutionstexten konstaterar vidare att det är nödvändigt att, för att motverka framtida liknande övergrepp, arbeta förebyggande med att förändra attityder och fördomar mot människor som fram- står som annorlunda. Inom sjukvården finns behov av att arbeta mot ”paternalistiska attityder” som möjliggör övergrepp.

Den parlamentariska församlingen anser vidare att offer för tvångs- steriliseringar ska ges upprättelse genom officiella ursäkter och åt- minstone symbolisk kompensation. Församlingen uppmanar med- lemsstaterna att förändra sina lagar och policys så att ingen form av tvångssterilisering längre kan förekomma; säkerställa upprättelse för offren; be om ursäkt offentligt; och arbeta för att säkerställa att sjuk- vården erbjuder evidensbaserad vård baserad på informerat samtycke.

Samma år, 2013, antogs ytterligare en resolution av Europarådets parlamentariska församling, om barns rätt till fysisk integritet48. I resolutionen berörs kvinnlig könsstympning, omskärelse av pojkar av religiösa skäl, tidiga medicinska ingrepp på barn med intersex- variationer och ofrivilliga tatueringar, piercings och plastikkirurgiska ingrepp på barn. Församlingen rekommenderar medlemsstaterna att

47Resolution 1945 (2013) Putting an end to coerced sterilisations and castrations.

48Resolution 1952 (2013), Children’s right to physical integrity.

105

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

arbeta för förbättrad medvetenhet kring riskerna dessa företeelser kan ha för barns hälsa och att utöka det rättsliga skyddet för barn.

Staterna uppmanas bland annat att undersöka förekomsten av de olika kategorierna av icke-medicinskt motiverade operationer och ingrepp och besluta om vad som borde göras utifrån ett tydligt barnrättsperspektiv; initiera medvetandehöjande åtgärder och utbild- ning om alternativ till vissa av ingreppen inom bland annat sjuk- vården; ta initiativ till forskning för att öka kunskapen om situation- en för personer med intersexvariationer, säkerställa att ingen utsätts för onödiga medicinska eller kirurgiska behandlingar som är kos- metiska snarare än nödvändiga för hälsan under spädbarnstiden eller barndomen, garantera kroppslig integritet, autonomi och självbe- stämmande för berörda personer och erbjuda familjer med barn med intersexvariation nödvändigt stöd. Staterna uppmanas också att öka medvetenheten om att säkerställa att barn själva, när det är möjligt, är delaktiga i beslut som rör deras fysiska integritet och att anta lagstiftning som säkerställer att vissa operationer och praktiker inte utförs innan ett barn är gammalt nog för att vara delaktigt i beslutet.

3.2.4Ministerrådets rekommendation

2010 antog Europarådets ministerråd en rekommendation till med- lemsstaterna, gällande arbetet mot diskriminering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet49. Dokumentet är ett framförhandlat, men ej bindande dokument, som fortfarande gäller. En första åter- rapporteringsrunda genomfördes 201350 och en ny är planerad till 2018. I utredningens direktiv nämns rekommendationen särskilt.

Rekommendationen innehåller uppmaningar till staterna att bland annat utvärdera sin lagstiftning regelbundet och samla in informa- tion för att övervaka diskrimineringen och avhjälpa den; införa ny lagstiftning och vidta andra åtgärder för att motarbeta diskriminering; samt säkerställa att de som diskriminerats känner till och har till- gång till effektiv hjälp.

49Recommendation CM/REC(2010)5 of the Committee of Ministers to member states on measures to combat discrimination on grounds of sexual orientation or gender identity, an- tagen 31 mars 2010.

50Återrapporteringarna är tillgängliga på www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Others_issues/LGBT/Follow_up_en.asp

106

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

Rekommendationen innehåller specifika uppmaningar på ett antal områden. Här redogör vi för några av åtagandena som är särskilt relevanta för Sverige och transpersoners rättigheter:

•Rätten till liv, säkerhet och skydd mot våld. Staterna uppmanas att vidta åtgärder för att säkerställa att hbtq-personer skyddas mot hatbrott, inklusive hetsande tal (engelskans ”hate speech”). Bland annat ska staterna se till att aktörer inom rättsväsendet har till- räcklig kunskap för att kunna identifiera hatbrott så att offer kan anmäla dem och få upprättelse och stöd. Åtgärder ska vidtas för att motarbeta hatbrott, inklusive hetsande tal i medier och på nätet. Staterna ska också samla in statistik på ett tillfredsställande sätt.

•Rätten till respekt för privat- och familjeliv. Staterna rekommen- deras att regelbundet utvärdera krav, inklusive krav på fysiska för- ändringar, som ställs upp för att en person ska få ändra juridiskt kön, för att kunna avlägsna krav som är ”kränkande”. Staterna ska också vidta åtgärder för att säkerställa det fulla rättsliga erkän- nandet av en persons könskorrigering på alla livets områden, sär- skilt genom att göra det möjligt att byta namn och juridiskt kön på ett snabbt, transparent och tillgängligt sätt. Där det är lämp- ligt ska staterna också säkerställa att också icke-statliga aktörer, som till exempel utbildningsanordnare, genomför ändringarna på viktiga dokument. Staterna ska också, med hänsyn till barnets bästa, säkerställa att beslut om vårdnaden om barn inte är diskri- minerande.

•Anställning. Staterna ska säkerställa att det finns ett effektivt skydd mot diskriminering, och att detta särskilt ska skydda transper- soners privatliv så att tidigare juridiskt kön eller namn inte måste avslöjas i till exempel anställningssituationer.

•Utbildning. Staterna ska lagstifta och vidta andra åtgärder för att säkerställa att alla barn kan ta del av utbildning utan att utsättas för våld, mobbning, social exkludering eller annan diskrimineran- de eller nedlåtande behandling på grund av sexuell läggning eller könsidentitet.

•Hälsa. Staterna ska lagstifta och vidta andra åtgärder för att säker- ställa att den högsta uppnåeliga hälsostandarden kan åtnjutas av alla, oavsett sexuell läggning och könsidentitet. Hbtq-personers särskilda behov ska särskilt tas hänsyn till när det gäller nationella

107

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

åtgärder på hälsoområdet, som till exempel suicidpreventions- handlingsplaner, hälsoenkäter, medicinska läroplaner och vid ut- värderingar av hälso- och sjukvården. Transpersoner ska ha tillgång till könsbekräftande vård, inklusive expertis inom psykologi, endokrinologi och kirurgi, utan att utsättas för orimliga krav. Ingen ska utsättas för behandlingar personen inte samtyckt till. Beslut om att inskränka de offentligt finansierade delarna av den könsbekräftande vården ska vara lagliga, objektiva och propor- tionerliga.

•Sport. Homofobi, transfobi och diskriminering inom idrotten är oacceptabelt och ska bekämpas. Sportaktiviteter och idrottsan- läggningar ska vara tillgängliga för alla. Dialog ska föras med idrottsklubbar för att jobba med medvetandehöjande åtgärder mot diskriminering.

•Rätt att söka asyl. Staterna ska särskilt säkerställa att asylsökan- de inte skickas till ett land där deras liv eller frihet hotas, eller där de riskerar att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av sexuell läggning eller könsidentitet.

•Nationella strukturer för mänskliga rättigheter. De funktioner som finns inom staten ska ha ett tydligt mandat att arbeta mot diskriminering på grund av sexuell läggning och könsidentitet. De ska särskilt ha möjlighet att komma med rekommendationer om lagstiftning, arbeta med medvetandehöjning mot allmänheten, och undersöka individuella klagomål, samt initiera rättsfall.

3.2.5Rekommendationer från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter

Mänskliga rättigheter och personer med intersexvariation

2015 publicerade Europarådets kommissionär en skrift med fakta och ställningstaganden gällande mänskliga rättigheter för personer med intersexvariation51. Rapporten är en uppföljning av ett tidigare

51 Human rights and intersex people. Issue paper published by the Council of Europe Com- missioner for Human Rights, 2015

108

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

mindre omfattande dokument från 201452 och innehåller beskriv- ningar av situationen för personer med intersexvariation vad gäller bland annat registrering av juridiskt kön, diskriminering och medi- cinska ingrepp och ger en vägledning utifrån ett mänskliga rättig- heter-perspektiv. Kommissionären ger också ett antal rekommen- dationer till stater, som handlar i huvudsak om två olika områden: att få stopp på ”medicinskt onödiga” behandlingar som genomförs utan samtycke; och att ge förslag på hur diskrimineringsskyddet för personer med intersexvariation kan stärkas. Kommissionären ger åtta olika rekommendationer (våra översättningar):

1.Medlemsstaterna uppmanas att inte längre genomföra onödiga ”normaliserande” behandlingar, som till exempel kirurgiska in- grepp som inte kan återställas och steriliseringar, om inte den berörda personen själv haft möjlighet att samtycka till behand- lingen. Personer med intersexvariation ska få tillgång till den köns- bekräftande vård de själva önskar från en ålder då de själva kan uttrycka sitt samtycke.

2.Personer med intersexvariation och deras familjer ska erbjudas stöd, inklusive stöd från andra i liknande situation. Personernas tillgång till sina egna medicinska journaler måste säkras.

3.Nationella och internationella medicinska klassifikationer som patologiserar variationer i könsutvecklingen borde ses över för att avlägsna hinder för personer med intersexvariation att åtnjuta sina mänskliga rättigheter, inklusive rätten till bästa möjliga hälsa.

4.Staterna rekommenderas att göra det möjligt för personer med intersexvariation att få juridiskt erkännande för den självdefini- erade könsidentiteten, att göra det enkelt att ändra juridiskt kön i officiella dokument och att göra det möjligt att inte tvingas välja mellan endast manlig eller kvinnlig könsmarkör. Staterna upp- manas också att generellt beakta proportionaliteten vad gäller krav på att ange kön i officiella dokument.

52 A boy or a girl or a person – intersex people lack recognition in Europe, Human Rights Com- ment, 2014

109

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

5.Kommissionären rekommenderar också att ”könskaraktäristik” explicit ska inkluderas i hatbrottslagstiftning och diskriminerings- lagstiftning, som en egen diskrimineringsgrund eller som tydligt inkluderat i diskrimineringsgrunden kön.

6.Nationella diskrimineringsombudsmän och liknande funktioner ska aktivt arbeta med frågor som rör situationen för personer med intersexvariation, inklusive gällande möjligheten att få upprättel- se rättsligt för tidigare kränkningar.

7.Staterna borde genomföra forskning om situationen för personer med intersexvariation, bland annat vad gäller behovet av skydd för de mänskliga rättigheterna. De berörda personerna och orga- nisationer som representerar dem borde aktivt involveras i forsk- ningen som rör dem och i utvecklandet av åtgärder som för- bättrar respekten för deras mänskliga rättigheter.

8.Stater som har utsatt personer med intersexvariation för kränk- ningar borde erkänna detta och kompensera de berörda personer- na, samt säkerställa att mänskliga rättigheter inte kränks fortsätt- ningsvis.

Rapport om diskriminering av hbtq-personer

2011 publicerades resultaten av en stor studie om hbtq-personers situation i Europarådets medlemsstater53. Såväl lagstiftning som den sociala situationen hade studerats på sex olika områden: Attityder och uppfattningar; rättslig standard och implementering av denna; skydd: våld och asyl; deltagande: demonstrationsfrihet, yttrandefri- het och organisationsfrihet; privatliv: erkännande av könsidentitet och familjeliv; tillgång till hälso- och sjukvård, utbildning och an- ställning. I rapporten framfördes också ett flertal rekommendationer på dessa områden, samt vad gäller forskning och datainsamling.

Många av dessa rekommendationer är snarlika dem som gjordes redan 2009 i rapporten gällande transpersoners mänskliga rättigheter (se nedan). Här nämner vi några av de rekommendationer som är relevanta ur ett svenskt transperspektiv och som inte återfinns nedan.

53 Discrimination on grounds of sexual orientation and gender identity in Europe.

110

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

På området rättslig standard och implementering av denna rekom- menderade kommissionären att stater undertecknar och ratificerar tilläggsprotokoll nummer 12 till Europakonventionen, samt att effek- tiviteten och implementeringen av lagstiftning på antidiskrimine- ringsområdet ska övervakas. Inom området gällande skydd (våld och asyl) rekommenderas staterna att utbilda aktörer inom rättsväsendet om hatbrott, samt anställda inom migrationsmyndigheterna i frågor om asylsökande hbtq-personers situation. Situationen för asylsö- kande hbtq-personer i boenden för asylsökande ska också ses över.

På området tillgång till hälso- och sjukvård, utbildning och an- ställning betonas bland annat vikten av att ta bort krav på att få en psykiatrisk diagnos för att få tillgång till vård, att personer som utbildar sig till ett yrke inom hälso- och sjukvård måste få kunskap om hbtq-personers behov, att könskorrigerande behandlingar borde göras tillgängliga baserat på informerat samtycke, och att särskilda satsningar borde göras för att få stopp på exkluderandet och diskri- mineringen av transpersoner på arbetsplatser.

Vad gäller forskning och datainsamling betonas behovet av att systematiskt samla in fakta om diskriminering genom att bland annat inkludera hbtq-relaterade frågor i attitydundersökningar.

Mänskliga rättigheter och könsidentitet

2009 publicerade kommissionären en skrift om mänskliga rättig- heter och könsidentitet54. Skriften berör, utifrån gällande lagstiftning i olika länder, frågor om könsidentitet som diskrimineringsgrund i Europarådets medlemsstater, juridiskt erkännande av könsidentitet, familjepolitiska frågor, tillgång till hälso- och sjukvård, tillgång till arbetsmarknaden, transfobiskt våld och situationen för asylsökande transpersoner. Den existerande lagstiftningen är i många fall djupt problematisk utifrån ett mänskliga rättigheter-perspektiv, enligt kom- missionären.

Bland annat nämns förekomsten av tvångssteriliseringar, tvång på medicinska diagnoser för att få ändra juridiskt kön, tvångsskils- mässa och olika hinder vad gäller rätten att uppnå bästa möjliga hälsa, som till exempel stigmatiserande diagnoser, brist på tillgång till offent-

54 Human Rights and Gender Identity. CommDH/IssuePaper(2009)2.

111

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

ligt finansierad vård eller krav på att till exempel framträda på ett stereotypt sätt för att uppfylla krav för att få tillgång till vård. Diskriminering och kränkande bemötande på arbetsmarknaden var ett annat problem, liksom utsatthet för våld och hatbrott. Särskilt nämndes också situationen för asylsökande transpersoner och bristen på lagstiftning där de explicit nämns så som tillhörande särskilda grup- per i behov av skydd, samt tillgång till tryggade boenden. Problem vid resor och förflyttningar generellt togs också upp.

Kommissionären pekade på att transpersoners åtnjutande av mänskliga rättigheter länge hade ignorerats och kränkts och att när det fanns lagstiftning på plats inkluderade denna oftast bara trans- sexuella personer, medan övriga i gruppen lämnades utanför. Det var anledningen till framtagandet av skriften. Kommissionären konsta- terade också att det fanns en stor brist på kunskap och att en stor jämförande studie därför hade lanserats (se ovan).

I skriften lämnades 12 rekommendationer till Europarådets med- lemsstater:

1.Implementera internationell mänskliga rättigheter-standard utan någon form av skillnad i tillämpning mellan människor och intro- ducera diskrimineringsgrunden könsidentitet. Använd Yogyakarta- principerna som guide för implementeringen;

2.Introducera hatbrottslagstiftning som uttryckligen inkluderar skydd för transpersoner;

3.Skapa snabba och transparanta processer för att ändra namn och juridiskt kön i pass, id-kort, intyg från utbildningar, och andra liknande dokument;

4.Förbjud lagkrav på sterilisering och annan obligatorisk medicinsk behandling för att erkänna en persons könsidentitet juridiskt;

5.Gör könsbekräftande behandlingar, som till exempel hormonbe- handlingar, kirurgi och psykologiskt stöd, tillgängliga och be- kostade av det offentliga;

6.Ta bort alla begränsningar vad gäller rätten för transpersoner att fortsätta vara gifta efter ändrat juridiskt kön;

7.Förbered och implementera policies som bekämpar diskriminer- ing och exkludering av transpersoner på arbetsmarknaden, inom utbildning och i hälso- och sjukvården;

112

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

8.Involvera och konsultera transpersoner och deras organisationer när policies och lagar som berör dem tas fram;

9.Utbilda om transpersoners mänskliga rättigheter och diskrimi- nering baserad på könsidentitet, till exempel genom kampanjer;

10.Ordna med utbildning till aktörer inom hälso- och sjukvården, till exempel psykologer, psykiatriker och allmänläkare, om trans- personers behov och rättigheter och kravet på att respektera transpersoners värdighet;

11.Inkludera frågor om transpersoners mänskliga rättigheter i det arbete som utförs av aktörer som arbetar för likabehandling och mänskliga rättigheter;

12.Utveckla forskningsprojekt för att samla in och analysera data om situationen för transpersoners mänskliga rättigheter, inklusive erfarenhet av diskriminering och intolerans.

3.3EU:s lagstiftning och arbete för lika rättigheter för transpersoner och personer med intersexvariation

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna55 finns inte könsidentitet eller könsuttryck explicit inkluderat, men i artikel 21 som förbjuder diskriminering finns en öppen lista, som bland annat nämner kön och sexuell läggning. Transpersoner som planerar att ändra juridiskt kön och genomgå könsbekräftande be- handling, eller har gjort det, skyddas av EU:s lagstiftning mot köns- diskriminering, på de områden där EU har mandat att lagstifta56.

Diskrimineringsgrunderna könsidentitet och könsuttryck har sedan 2011 inkluderats uttryckligen i några EU-direktiv på ett par specifika områden (se nedan). På de flesta områden som direkt berör transpersoners rättigheter och levnadsvillkor finns däremot inte, åtminstone inte än så länge, någon lagstiftning på EU-nivå som in-

552000/C 364/01.

56Se tex EU Fundamental Rights Agency, Being Trans in the European Union (2014, s. 19 och 21), samt P v S and Cornwall County Council, C-13/94 (1996).

113

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

kluderar alla transpersoner. Inget av de anti-diskrimineringsdirektiv57 som har antagits inkluderar diskrimineringsgrunderna könsidentitet eller könsuttryck, men direktiven som gäller tillgång till varor och tjänster och likabehandling i arbetslivet inkluderar åtminstone trans- sexuella. I en rapport om implementeringen av direktiv som gäller tillgång till varor och tjänster 2015 klargjorde dock kommissionen att all lagstiftning som förbjuder diskriminering på grund av köns- bekräftande vård ska tolkas så att den inkluderar förbud mot diskri- minering på grund av könsidentitet58.

Efter en rapport om transpersoner och personer med intersex- variationer som togs fram av kommissionen 201259, har såväl Euro- peiska unionens råd och Europaparlamentet uttryckt uppfattningen att framtida lagstiftning måste skydda hela gruppen transpersoner och personer med intersexvariation mot diskriminering60. Sedan 2014 har också parlamentet två gånger uppmanat medlemsstaterna att upphöra med medicinskt onödiga ingrepp på barn med intersex- variation som inte gett sitt medgivande61. EU:s byrå för grundläg- gande rättigheter har också kritiserat dessa praktiker och uppmanat till en omvärdering vad gäller ett binärt system vad gäller registrering av kön62.

I den årliga rapporten om jämställdhetsarbetet i EU som antogs av Europaparlamentet i mars 201763, finns en tydlig inkludering av hbtqi-personer. Parlamentet uppmanar kommissionen att inkludera hets på grund av sexuell läggning, könsidentitet och könskaraktäris-

57De mest centrala är: Direktiv 2000/78/EC (om inrättande av en allmän ram för likabe- handling); Direktiv 2000/43/EC (om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung); Direktiv 2006/54/EC (om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet, om- arbetning); Direktiv 2004/113/EC (om genomförande av principen om likabehandling av kvin- nor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster).

58ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/law_reviews/directive_2004_113_report_en.pdf

59S. Agius och C. Tobler, Trans and Intersex People: Discrimination on the grounds of sex, gender identity and gender expression (2012).

60Europeiska unionens råd, Guidelines to promote and protect the enjoyment of all human rights by lesbian, gay, bisexual, transgender and intersex (LGBTI) persons, 11153/13 COHOM

125COPS 240 PESC 728; Europaparlamentets resolution den 4 februari 2014 om EU:s färdplan mot homofobi och diskriminering på grund av sexuell läggning och könsidentitet (201372183(INI)).

61Betänkande om jämställdhet mellan kvinnor och män i Europeiska unionen 2014–2015 (2016/2249 (INI)); Europaparlamentets resolution den 14 februari 2017 om främjande av jämställdhet inom psykisk hälsa och klinisk forskning (2016/2096 (INI)).

62EU Fundamental Rights Agency, The fundamental rights situation of intersex people (2015).

63A8-0046/2017.

114

SOU 2017:92

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

tika i lagstiftningen mot hets mot folkgrupp. Rapporten poängterar också att den framtida strategin för EU:s arbete med jämställdhet borde inkludera transpersoner och personer med intersexvariation. Medlemsstaterna uppmanas att inkludera diskrimineringsgrunderna könsidentitet och könskaraktäristika i sin egen jämställdhetslagstift- ning, när EU-direktiv implementeras. Rapporten adresserar också situationen för asylsökande hbtqi-personer och poängterar att dessa ska få stöd i alla stadier av migrationsprocessen, inklusive förflytt- ning om deras säkerhet hotas, psykologiskt stöd och omedelbart er- kännande av sin könsidentitet under asylprocessen.

3.3.1EU:s lagstiftning på asylrättsområdet

Det första EU-direktivet som explicit inkluderade diskriminerings- grunden könsidentitet var det så kallade skyddsgrundsdirektivet 2011 (2011/95/EU), en omarbetning av ett äldre direktiv. Förutom att det var ett framsteg på asylrättsområdet för asylsökande transpersoner var det betydelsefullt också i ett större perspektiv att en explicit skrivning om könsidentitet fanns med i ett direktiv.

Diskrimineringsgrunden finns med i ett sammanhang där ett re- sonemang förs om vikten av att introducera en gemensam tolkning av vad förföljelsegrunden ”tillhörighet till en särskild samhällsgrupp” (vår översättning) innebär. När en sådan grupp ska definieras ska hänsyn tas till problem som kan ha uppstått på grund av till exem- pel den asylsökandes ”kön, inklusive könsidentitet och sexuell lägg- ning, och som kan ha samband med till exempel vissa lagliga tradi- tioner och sedvänjor och resultera i till exempel könsstympning, tvångssterilisering eller tvångsabort” så länge som de hänger samman med den sökandes välgrundade rädsla för förföljelse.

Ett annat betydelsefullt direktiv på asylrättsområdet är direktivet som behandlar gemensamma förfaranden för att bevilja och åter- kalla skydd (2013/32/EU), som också det är en omarbetning av ett äldre direktiv. I detta direktiv som antogs 2013 anges att personer som genomför intervjuer med asylsökande ska vara utbildade i hbtq- frågor. I artikel 15 stadgas att den som genomför intervjun ska ha tillräcklig kompetens för att kunna ta hänsyn till de personliga och generella omständigheterna i en ansökan, ”inklusive vad gäller den

115

Med utgångspunkt i mänskliga rättigheter

SOU 2017:92

sökandes kulturella ursprung, kön, sexuella läggning, könsidentitet eller sårbarhet” (vår översättning).

EU:s lagstiftning på asylområdet är under omarbetning och skyddsgrundsförordningen (KOM(2016) 466), antogs av kommis- sionen 13 juli 2016. Syftet med denna förordning anges vara en ökad harmonisering mellan medlemsstaterna vad gäller bedömningar av asylansökningar och att säkerställa att rättigheterna för asylsökande är desamma i alla länder. Förändringen är en del av reformen av hela det gemensamma asylsystemet och förhandlingar är klara att inledas64.

3.3.2Brottsofferdirektivet

Den 25 oktober 2012 antogs brottsofferdirektivet (2012/29/EU), som ersatte ett äldre beslut (2001/220/JHA). Direktivet behandlar vilken minimistandard som ska gälla vad gäller rättigheter till, stöd för och skydd av brottsoffer. I detta direktiv nämns såväl könsiden- titet som könsuttryck, vilka båda ska vara skyddade diskriminer- ingsgrunder i arbetet mot diskriminering av brottsoffer i och med detta direktiv. I direktivet står bland annat att brottsoffer ska be- handlas med ”respekt, känslighet och professionalitet, utan någon form av diskriminering baserad på någon grund, som till exempel ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska egenskaper, språk, religion eller tro, politisk eller annan uppfattning, tillhörighet till nationell minoritet, egendom, födelse, funktionsvariation, ålder, kön, könsuttryck, könsidentitet, sexuell läggning, uppehållstillståndsstatus eller hälsa” (vår översättning). Det tydliggörs också att våld mot transpersoner ska ses i kontexten av annat könsbaserat våld: ”våld som begås mot en person på grund av den personens kön, könsiden- titet eller könsuttryck, eller som drabbar personer av ett särskilt kön oproportionerligt ofta, kallas för könsbaserat våld” (vår översättning).

64 www.consilium.europa.eu/sv/press/press-releases/2017/07/19-qualification-protection	-
standards (hämtad 2017-09-12).

116

4 Utredningens sammanhang

Utredningen vill i följande kapitel ge ett sammanhang och en bak- grund till de områden som vi har kartlagt och kommer att lägga förslag om. Vårt breda utredningsuppdrag berör ett flertal olika politik- områden. Här beskriver vi arbetet med mänskliga rättigheter, hbtq- personers rättigheter, antidiskrimineringsarbetet, jämställdhetsarbet- et och folkhälsoarbetet. Vi beskriver bland annat ansvarsfördelning, pågående arbete och kommande satsningar. I vårt kapitel med över- väganden och förslag återkommer vi med bedömningar och förslag kring hur arbetet borde förändras och utvecklas.

4.1Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter

I oktober 2016 beslutade regeringen om sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (skr. 2016/17:29). Strategin tar sin utgångspunkt i målet för politiken för mänskliga rättigheter som riksdagen antagit, nämligen att säkerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

I strategin gör regeringen bedömningen att för att säkerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rät- tigheter behövs en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. En sådan struktur bör bestå av ett starkt rättsligt och institutionellt skydd, ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet och ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet. I den lägesrapport som ingår i skri- velsen redovisas de internationella instrument om mänskliga rättig- heter som Sverige tillträtt sedan 2006 och det pågående arbetet med att konkret säkerställa full respekt för Sveriges konventionsåtagan-

117

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

den om mänskliga rättigheter med utgångspunkt i 2015 års gransk- ning av Sverige i FN:s råd för mänskliga rättigheter.

I strategin behandlas delar av de förslag som framfördes i Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) och de re- kommendationer som gavs i Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29). Betänkandena framhåller bland annat att det saknas ett helhetsgrepp i arbetet med mänskliga rättig- heter, att samordningen är begränsad och att anknytningen till Sveriges konventionsåtaganden är svag. Mot den bakgrunden betonas vikten av etablerandet av en struktur som på ett hållbart sätt och med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden, kan skydda och främja de mänskliga rättigheterna.

4.1.1En nationell institution för mänskliga rättigheter

Som en del i ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänsk- liga rättigheterna gör regeringen i strategin bedömningen att en natio- nell institution för mänskliga rättigheter enligt de så kallade Paris- principerna, bör inrättas i Sverige. Riksdagen bör vara huvudman för en sådan institution.

Enligt Parisprinciperna bör uppgifterna för institutionen bland annat inkludera att på eget initiativ eller på uppdrag lämna rekom- mendationer och rapporter i frågor som rör främjande och skydd av mänskliga rättigheter, lämna synpunkter på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, samt föreslå att staten ansluter sig till inter- nationella överenskommelser.

Sverige har i nuläget ingen institution som svarar mot Parisprin- ciperna. Diskrimineringsombudsmannen nedgraderas 2011 från A- till B-status av Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI), som bedömer huruvida en nationell institution upp- fyller Parisprinciperna. Skälen till bedömningen var bland annat att DO:s mandat är begränsat till frågor om lika rättigheter samt att re- geringen både tillsätter och kan avsätta ombudsmannen utan tyd- liga kriterier. Sverige accepterade rekommendationer om att inrätta en institution för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprincip- erna i granskningen i MR-rådet 2015.

118

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

4.1.2Ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet

Som en del i ett samordnat och systematiskt arbete inom offentlig sektor görs i skrivelsen bedömningen att regeringens arbete med internationell konventionsgranskning bör förbättras. Samråd med berörda aktörer, också inom civila samhället, bör därför vidgas till att omfatta förslag på åtgärder som är nödvändiga med anledning av granskningarna. Uppsala universitet har regeringens uppdrag att kom- petensutveckla statligt anställda om mänskliga rättigheter och Läns- styrelsen i Dalarna har ett uppdrag att samordna och utveckla läns- styrelsernas arbete med mänskliga rättigheter.

Regeringen har också en överenskommelse med Sveriges Kommu- ner och Landsting om att stärka arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Det övergripande målet för överenskommelsen är att bidra till förverkligandet av målet för politiken för mänskliga rättigheter och att bidra till Sveriges genomförande av Agenda 2030. Detta ska ske bland annat genom att öka kunskaper hos förtroende- valda och anställda samt öka integrering av mänskliga rättigheter i ordinarie processer för styrning och ledning.

4.1.3Några konventioner och protokoll som ej tillträtts

Det fakultativa protokollet till FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Detta ger kommittén som bevakar staters efterlevnad av konvention- en rätt att ta emot och granska klagomål från enskilda individer. Fråg- an om eventuell ratificering analyseras för närvarande i Regerings- kansliet.

Det fakultativa protokollet till barnkonventionen om ett individuellt klagomålsförfarande

Gör det möjligt för enskilda som anser sig har blivit utsatt för en kränkning av bestämmelser i barnkonventionen att göra en fram- ställning om detta till kommittén. Sverige har inte undertecknat pro- tokollet, och ett argument som framförs i skrivelsen är att Sverige vill vara säkra på att det är görligt att leva upp till åtaganden som görs.

119

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

Oavsett om Sverige ratificerar tilläggsprotokollet eller inte så är det av vikt att det finns nationella system för att se till att rättigheterna är tillvaratagna.

Tilläggsprotokoll 12 till Europakonventionen

Protokollet innehåller ett generellt förbud mot diskriminering avse- ende alla rättigheter som erkänns i nationell lag. Sverige har hittills ansett att protokollet är för allmänt hållet och har ett för brett tillämpningsområde. Utvärderaren av handlingsplanen 2006–2009 re- kommenderade att Sverige borde tillträda protokollet, liksom även Europarådets kommission mot rasism och intolerans, ECRI.

4.1.4Granskningen av Sverige i FN:s råd för mänskliga rättigheter 2015

Under den senaste granskningen genomförd av FN:s råd för mänsk- liga rättigheter 2015 (Universal Periodic Review 2015) fick Sverige rekommendationer på flera områden, dock inget som explicit berör rättigheter för transpersoner eller personer med intersexvariation. Rekommendationerna är inte bindande.

Sverige rekommenderades bland annat att utveckla arbetet mot diskriminering genom att bredda Diskrimineringsombudsmannens mandat och stärka lagstiftningen. Sverige tillsatte med anledning av detta bland annat en utredning om hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras (se nedan under avsnittet om diskri- minering).

Sverige rekommenderades också att förstärka arbetet mot hat- brott och rasism, och har därför under hösten 2016 antagit en natio- nell plan mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott.

4.2Staten, kommuner och landstings ansvar i arbetet för transpersoners levnadsvillkor

Staten, kommuner och landsting spelar olika roller i förhållande till transpersoners levnadsvillkor. Kommuner och landstings självstän- diga ställning i förhållande till staten är en viktig del av det svenska

120

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

styrelseskicket och regleras främst av kommunallagen (1991:900), men även av lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) och i annan lag eller författning. Den senaste revisionen av kommunal- lagen gjordes under 2017. Kommunernas befogenheter regleras i kom- munallagens kapitel 2: Kommunala angelägenheter. Lagstiftningen skiljer där mellan så kallad allmän kompetens och specialkompetens. Den allmänna kompetensen tillåter kommunerna att sköta sina egna angelägenheter som är av allmänt intresse och som har anknytning till kommunen eller landstingets område eller deras invånare (2 kap. 1 §).

Specialkompetensen är de uppgifter kommunen har enligt särskild lagstiftning beslutad av riksdagen. Staten kan utfärda förordningar, riktlinjer, bevilja ekonomiska bidrag, samt stifta lagar (specialkom- petens) som reglerar särskilda uppgifter kommunerna eller landsting- en ska ansvara för. Staten kan även skapa arenor för samordning och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter, kommuner och landsting. Landstingens främsta uppgift relaterat till transpersoners levnads- villkor är koncentrerad kring vården och att skapa förutsättning för transpersoner att kunna färdas tryggt i lokaltrafiken. Kommunerna har däremot en större flexibilitet då dessa i princip kan genomföra de åtgärder de själva anser nödvändiga för att förbättra transper- soners levnadsvillkor (allmän kompetens) förutom i de sektorer som andra myndigheter ansvarar för och/eller där särskild lagstiftning gäller. Ansvarsområden som kommunerna har avseende transperso- ners levnadsvillkor är till exempelvis skolan, äldreomsorgen och fri- tidsliv.

För att kunna förändra transpersoners levnadsvillkor behöver in- satser ske lokalt, regionalt och nationellt. Med den kommunala själv- styrelsen som utgångspunkt vill vi i detta kapitel beskriva, genom att presentera ett urval konkreta exempel, vilka möjligheter staten, kommuner och landsting har att genomföra insatser som kan bidra till att förbättra transpersoners levnadsvillkor.

4.2.1Staten

Staten har ett flertal verktyg för att förbättra transpersoners lev- nadsvillkor. Det handlar om utvecklandet av ny lagstiftning, imple- mentering av lagstiftning, förordningar och regleringsbrev, samt till-

121

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

delning av medel genom regeringens budgetproposition och den av riksdagen slutgiltigt beslutade statsbudgeten. Staten kan ta fram stra- tegier, handlingsplaner, mål och indikatorer för genomförande av olika politikområden. I det följande kommer vi att ge några exempel på vilket sätt staten har jobbat med frågor om transpersoners lika rättig- heter och möjligheter i budget, regleringsbrev och förordningar. Vi kommer lägga särskilt fokus på den av regeringen beslutade hbt- strategin, En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck som antogs 2014.

Budget, regleringsbrev, förordningar

I budgetpropositionen kan regeringen föreslå mål för olika politik- områden om dessa inte redan är beslutade om genom särskilda pro- positioner, handlingsplaner eller strategier. I de fall sådana planer finns hänvisas det ofta till dessa i budgetpropositionen. Budgetpro- positionens mål styr förordningar och/eller regleringsbrev som i sin tur styr myndigheternas verksamhet. Genom regleringsbreven kan staten ge olika uppdrag till myndigheter och genom förordningar kan exempelvis syfte och riktlinjer för olika former för statsbidrag som fördelas av myndigheterna regleras.

Transpersoners situation har berörts i ett flertal budgetpropo- sitioner, men oftast i termer av nulägesanalyser inom områden som diskriminering, barns och ungas situation, folkhälsa, brottsofferstöd med mera (se exempelvis prop. 2011/12:1, prop. 2013/14:1, prop. 2014/15:1, prop. 2016/17:1).

Avseende transpersoners levnadsvillkor och vård specifikt skiljer propositionen för budgetåret 2013 (prop. 2012/13:1) ut sig från övriga budgetpropositioner. Där konstaterar regeringen att det i och med ändringar i lagen (1972:119) om fastställande av ändrad könstillhörig- het i vissa fall, och när det gäller villkoren för beslut om fastställande av ändrad könstillhörighet, krävs förändringar i vården till transper- soner. I propositionen aviserar regeringen att det finns behov av ett kunskapsstöd vars ändamål är att göra vården för transpersoner mer jämlik och enhetlig över hela landet. 23 miljoner kronor beviljades över tre år för detta ändamål, men även i syfte att minska den admi- nistrativa bördan för personer som ändrat könstillhörighet, stärka det nationella kunskapsstödet, förbättra informationen till patienter

122

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

och vårdpersonal, samt stimulera till ökad regional samordning exem- pelvis genom gemensamma utrednings- och behandlingsteam.

I ett regeringsbeslut (S2012/4530/FS) ges Socialstyrelsen i upp- drag att ta fram ett ”Nationellt kunskapsstöd för vård och behand- ling av personer med könsdysfori” (Socialstyrelsen 2015h) riktat till hälso- och sjukvården med rekommendationer för utredning, vård, behandling och eftervård vid transsexualism samt andra könsiden- titetsstörningar. Socialstyrelsen fick även ansvar för att samordna ett myndighetsövergripande samarbete i syfte att minska den admi- nistrativa bördan för personer i samband med ändring av könstill- hörighet. Socialstyrelsen fick 2,5 miljoner kronor för detta ändamål och uppdraget slutredovisades den 15 december 2014. Förutom dessa uppdrag finns relevanta förordningar så som förordningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, trans- sexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt förordningen (2014:1542) om statsbidrag till kommuner och landsting för att öka kunskapen om homosexuellas, bisexuellas och transpersoners situation.

Detta är inte en heltäckande redovisning av alla de insatser reger- ingen, myndigheter och andra statliga aktörer genomför i syfte att förbättra transpersoners rättigheter, vård och levnadsvillkor, men det är exempel på olika sätt att gå tillväga för att åstadkomma för- ändring genom styrdokument som budget, förordningar och myn- dighetsuppdrag.

Strategiskt arbete på nationell nivå

Nationella strategier varierar i karaktär och det varierar i vilken om- fattning strategierna får budgetmässiga konsekvenser och på vilket sätt de implementeras. I det följande kommer vi att redogöra för den gällande strategin som omfattar transpersoner.

En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

I januari 2014 lanserade regeringen strategin, som var den första i sitt slag i Sverige. Syftet är att ha en samlad strategi med långsiktiga in- satser. Strategin består av ett övergripande mål: Lika rättigheter och

123

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. Sex fokusområden definierades och bedömdes vara av särskild bety- delse för att nå strategins övergripande mål. Särskilda myndigheter fick ansvaret för att genomföra insatser och prioriteringar inom varje fokusområde. Nedan finns en sammanställning av strategins olika fokusområden, regeringens ambitionsnivå, problembeskrivning samt vilka myndigheter som har det strategiska ansvaret för genomförande av fokusområdet. Sammanställningen är tagen från Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck (2016:31) gjord av Statskontoret (2016).

Fokusområde: Våld, diskriminering och andra kränkningar.

Regeringens ambitionsnivå: Hbt-personers utsatthet för våld, diskri- minering och andra kränkningar ska minska. Hela Sverige ska vara ett tryggt land att leva i oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Problembeskrivning: Anmälningar om homofobiska hatbrott har ökat och brotten har större inslag av våld i jämförelse med andra hat- brott. En hög andel hbt-personer har utsatts för diskriminering, tra- kasserier och våld. Hbt-personer utsatta för våld i nära relationer är särskilt utsatta. Hbt-personer söker sällan hjälp eller anmäler det de utsatts för.

Strategisk myndighet: Diskrimineringsombudsmannen

Fokusområde: Unga hbt-personer

Regeringens ambitionsnivå: Unga hbt-personer ska ha verklig till- gång till välfärd och inflytande, och ges möjligheter att självständig- het och oberoende utan att begränsas av stereotypa könsroller, tvång eller förtryck som minskar individens handlingsutrymme.

Problembeskrivning: Unga hbt-personer, mår betydligt sämre än unga heterosexuella och cispersoner. En betydligt högre andel i denna grupp har någon gång försökt begå självmord. Det är också mer van- ligt att unga hbt-personer utsätt för fysiskt våld av förälder, partner eller någon annan närstående. Många unga hbt-personer vittnar om negativt bemötande inom samhällets olika instanser och det finns få mötesplatser för gruppen.

Strategisk myndighet: Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF)

124

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

Fokusområde: Hälsa, vård och sociala tjänster

Regeringens ambitionsnivå: Hbt-personer ska ha lika förutsättning- ar och möjligheter som heterosexuella och cispersoner att uppnå god hälsa. En mer jämlik vård och social omsorg ska också skapas.

Problembeskrivning: Den psykiska ohälsan i form av nedsatt psykisk välbefinnande förekommer dubbelt så ofta bland homo- och bi- sexuella. Självmordsförsök är dubbelt så vanligt bland hbt-personer jämfört med heterosexuella. Det finns brister i hälso- och sjukvården avseende vård och behandling, och många upplever dåligt bemötande och mycket okunskap.

Strategisk myndighet: Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen

Fokusområde: Privat- och familjeliv

Regeringens ambitionsnivå: Rätten till integritet och frihet för den egna personen och familjen skall värnas. Det ska gälla oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck.

Problembeskrivning: Fokusområdet rör främst frågor som rör för- äldraskap och möjligheterna att bli förälder. Därutöver är respekten för privatlivet en angelägen fråga för många hbtq-personer, bland annat när det gäller rätten att ändra könstillhörighet.

Strategisk myndighet: Strategisk myndighet saknas. Regerings- kansliet har det övergripande ansvaret.

Fokusområde: Kulturområdet

Regeringens ambitionsnivå: Kulturområdets goda möjligheter att bidra till ökad mångfald och öppenhet ska främjas genom att normer som begränsar människor med avseende på sexuell läggning, köns- identitet eller könsuttryck synliggörs och utmanas.

Problembeskrivning: Det anges inga egentliga problem under detta fokusområde, men de möjligheter kulturområdet har att synliggöra, öka kunskapen och medvetenheten om hbt-frågor diskuteras. Kultur- sektoren kan, enligt regeringen exempelvis utmana normer och syn- liggöra mångfald genom kulturuttryck.

Strategisk myndighet: Statens kulturråd

125

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

Fokusområde: Civila samhället

Regeringens ambitionsnivå: Förutsättningarna för organisationer som företräder hbt-personer att främja lika rättigheter och möjlig- heter ska stärkas.

Problembeskrivning: Föreningslivet kan bidra till en känsla av att ingå i ett sammanhang och ge människor möjligheten att vara sig själva. En inkluderande miljö kan också stärka självkänslan och egen- makten. Studier visar att människor som engagerar sig inom det civila samhället mår bättre och har en bättre hälsa. Föreningar inom det civila samhället som arbetar med att förebygga och motverka diskri- minering fyller en viktig funktion, bland annat genom sitt arbete med att ge råd och stöd om diskrimineringsfrågor på lokal nivå.

Strategisk myndighet: Strategisk myndighet saknas. Regerings- kansliet hare det övergripande ansvaret.

Ekonomiska förutsättningar för genomförande av strategin

I strategin presenterades åtta nya insatser utöver det att de strate- giska myndigheterna utsågs. Av dessa bekostades sju stycken huvud- sakligen under utgiftsområde 13, Jämställdhet och nyanlända invand- rares etablering. När strategin beslutades avsattes 21 miljoner kronor för perioden 2014–2016 (Utgiftsområde 13). Från 2014 till 2017 har totalt sett 32 miljoner kronor avsatts till åtgärder för att stärka homosexuellas, bisexuellas och transpersoners lika rättigheter och möjligheter varav åtta miljoner till de strategiska myndigheterna.

Statskontorets utvärdering av ”En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck”

Den 22 juni 2016 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utvär- dera strategin. Utvärderingen analyserade i vilken utsträckning stra- tegins insatser och struktur har bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. Huvuddragen i utvärderingen kan summeras på följande sätt:

•Statskontoret slår fast att regeringen har haft ett annat syfte och en annan ambition med strategin än vad de strategiska myndig- heterna och de berörda intresseorganisationerna har haft. Myndig-

126

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

heterna och organisationerna har saknat tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av strategins effekter. Det föreslås därför att framtida strategier måste få ett förtydligat syfte och en förbättrad förankring av strategins ambi- tioner.

•De problem och utmaningar som hbt-personer möter i samhället är föränderliga och nya kunskaper om hbt-personer tillkommer ständigt. Problembeskrivningen i en framtida strategi måste därför revideras och uppdateras.

•I och med att problembilden har förändrats och måste revideras måste valet av strategiska myndigheter ses över. Statskontoret före- slår att även Skolverket och Migrationsverket utses som strate- giska myndigheter.

•Styrningen av strategiarbetet är inte tillräckligt för att nå upp till regeringens ambitioner. Roll- och ansvarsfördelning mellan stra- tegiska myndigheter samt regeringen och Regeringskansliet bör förtydligas genom gällande styrdokument för myndigheterna.

•Kontakterna mellan Regeringskansliet och berörda aktörer anses som goda, men ingen direkt samordning av insatser och resurser har skett. Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndig- het med ett särskilt samordnande ansvar för strategiarbetet.

•Statskontoret föreslår att regeringen, genom myndigheternas reg- leringsbrev ger alla strategiska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbt-perspektiv.

•Det föreslås vidare att regeringen, genom preciseringar i myndig- heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och redovisas, exempelvis genom att strategins övergripande mål kom- pletteras med ett begränsat antal mätbara mål.

Som framgår av översikten ovan som redogör för strategins fokus- områden, problembeskrivning och ambitionsnivå hänvisar regeringen till ett flertal svenska studier om hbt-personers levnadsvillkor och konstaterar att det finns särskilda utmaningar i förhållande till hbt- personers livssituation och levnadsvillkor, i synnerhet när det gäller transpersoners situation. Transpersoners särskilda behov lyfts fram i några av strategins åtgärder, men de är få och präglas av en beskrivan-

127

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

de karaktär där redan pågående utredningar och uppdrag beskrivs, men inga nya satsningar eller insatser föreslås. I Statskontorets (2016) utvärdering framkommer det att både de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna anser att fler insatser för transpersoner behövs.

Statskontoret (2016) konstaterar också att berörda intresseorga- nisationer anser att arbetet behöver utökade ekonomiska resurser. Bland de strategiska myndigheterna är uppfattningarna om finansier- ingen av strategins implementering olika. Några anser att genom- förande borde integreras i myndigheternas ordinarie verksamhet och därigenom även finansieringen av åtgärderna. Andra anser att fler särskilda uppdrag med specifika medel vore det bästa. En fara med att integrera denna typ av insatser i en myndighets ordinarie verk- samhet utan särskilda uppdrag med tydliga krav på uppföljning och återrapportering är att genomförande av åtgärder till stor del faller på respektive myndighets engagemang i frågorna. Finns det ingen vilja att lyfta hbt-frågorna från ledningsnivå finns det en risk att frå- gorna nedprioriteras till fördel för annan verksamhet som uppfattas som mer angelägen. Det behöver dock inte vara ett motsatsförhål- lande mellan en integrering av ett hbt-perspektiv i ordinarie verk- samhet å ena sidan och särskilda uppdrag å den andra.

Överenskommelser och rekommendationer

Ett vanligt förekommande tillvägagångssätt är att staten skriver över- enskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) där sär- skilda satsningar ska genomföras inom politikområden som faller inom landsting och kommuners ansvarsområde, i synnerhet i de fall då öronmärkta medel ska gå till specifika ändamål. En förutsättning för sådana överenskommelser är att både stat och SKL gemensamt identifierar ett utvecklingsbehov och att det finns behov av att sti- mulera till förbättring, ökad tillgänglighet och jämlikhet.

Det finns överenskommelser som berör också transpersoners situ- ation. I överenskommelsen Stöd till riktade insatser inom området psykisk hälsa 2017 (Regeringen 2017) nämns transpersoner som en särskilt utsatt grupp. I denna överenskommelse, liksom i en hel del andra överenskommelser följer det med stimulansmedel till kom- muner och landsting/regioner. I fallet med överenskommelsen om

128

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

psykisk hälsa fördelas stimulansmedlen av SKL, men detta varierar från överenskommelse till överenskommelse. I vissa fall ansvarar sär- skilda myndigheter för att fördela bidrag, i andra fall fördelar SKL vissa delar av ett bidrag och en myndighet fördelar en annan del. Överenskommelser är en effektiv modell för reell samordning och fördelning av eventuella statsbidrag och stimulansmedel som ska rik- tas mot verksamhet som faller inom landsting eller kommuners an- svarsområden.

Ett ytterligare verktyg som kan bidra till att skapa mer enhetlig praxis inom något område som kommuner och landsting ansvarar för är att SKL tar fram en rekommendation. SKL har tagit fram ett flertal olika rekommendationer som rör områden där enhetlighet och samordning behöver utvecklas och där skillnader mellan kommuner och landsting borde minskas. Ett exempel på en sådan rekommenda- tion är Rekommendation om enhetlighet i landstingens och region- ernas erbjudande av offentlig finansierad assisterad befruktning (SKL 2016e, SKL:s diarienummer: 16/01938). Senaste uppdateringen av rekommendationen gjordes i samband med den nya lagstiftningen från 1 april 2016 gällande ensamståendes tillgång till assisterad be- fruktning.

När och hur en rekommendation träder i kraft varierar. I vissa fall informeras kommuner och landsting om att SKL har antagit en rekommendation, i andra fall har varje enskilt landsting formellt an- tagit rekommendationen.

4.2.2Kommuner och landsting

Kommuner

RFSL – Riksförbundet för Homosexuella, Bisexuella, Transperson- er och Queeras rättigheter har vid tre tillfällen, 1998, 2006 och 2014/2015 tagit fram en undersökning där organisationen har poäng- satt och rankat landets kommuner utifrån olika hbt-relevanta variab- ler. Den senaste undersökningen gjordes i samarbete med SKL under 2014 och 214 av landets 290 kommuner svarade på enkäten. RFSL och SKL (RFSL 2015a) slår fast att inom det kommunövergripande arbetet och på arbetsgivarområdet har gjorts framsteg sedan 2006. 84,5 procent av landets kommuner, i jämförelse med 34,1 procent 2006, har styrdokument eller policydokument där sexuell läggning

129

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

uttryckligen nämns i arbetet med att motverka diskriminering. 2006 hade ingen kommun något styr- eller policydokument som in- begrep könsidentitet eller könsuttryck. 2014 svarar däremot 63,2 pro- cent av kommunerna att de har inkluderat kön och könsidentitet/ könsuttryck i plan- och policydokument. Det framkommer dock att det i vissa fall kan ha varit en sammanblandning av kön å ena sidan och könsidentitet/ könsuttryck å andra. I undersökningen slås det vidare fast att 35,1 procent av kommunerna under de senaste fyra åren har genomfört kompetenshöjande insatser, motsvarande siffra för 2006 var 19,6 procent.

RFSL och SKL (RFSL 2015a) undersökte även huruvida social- tjänsten har beredskap att erbjuda hbt-personer, oavsett kön och könsidentitet, som har utsatts för våld eller hot om våld, skyddat boende av en likvärdig kvalitet som den för andra personer i behov av skyddat boende. 36,3 procent av kommunerna svarar att de har sådan beredskap och 12,1 procent svarar att de inte har tillräcklig beredskap. På följdfrågan om vilka det är som kommunerna har svårt att erbjuda ett likvärdigt skydd svarar 39,1 procent att det är män, och 56,5 procent att det är transpersoner.

I Socialstyrelsens regleringsbrev för budgetåret 2016 (S2014/00197/FS, S2014/01928/FS, S2015/08135/RS) fick myndig- heten i uppdrag att genomföra en förstudie om vilken typ av kun- skapsstöd eller insatser som det finns behov av inom Socialtjänstens olika verksamheter. I förstudien konstateras det att 90 procent av kommunerna inte nämner hbt-perspektivet i introduktionsutbild- ningar för personal i socialtjänsten, 80 procent av kommunerna har inte någon blankett med möjlighet att kryssa i ett tredje alternativ gällande kön, samt att mindre än 10 procent av kommunerna har tagit hänsyn till hbt-perspektivet i utformningen av sin hemsida.

Enligt Socialstyrelsen är bemötande en viktig fråga för hela hbt- gruppen, men det framkommer att det är för transpersoner, och sär- skilt de unga transpersonerna extra svårt i möte med socialtjänsten. Socialtjänsten kan ha svårt att ge ett bra bemötande då personalen saknar transkunskap. De känner sig osäkra på vilka frågor som kan ställas och vad som kan upplevas kränkande eller inte. Det faktum att 80 procent av kommunerna inte ger möjlighet att kryssa i ett tredje alternativ gällande kön, är, enligt Socialstyrelsen, en indikation på att majoriteten av kommunerna inte analyserat sitt bemötande av trans- personer. Som en uppföljning av förstudien fick Socialstyrelsen

130

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

genom regleringsbrev för budgetåret 2017 (S2015/04635/FST, S2016/07779/RS – delvis) uppdraget att ta fram och sprida ett kun- skapsstöd för socialtjänsten avseende hbt-frågor. Stödet ska bygga på den förstudie som genomförts och syftar till att skapa förutsätt- ningar för ett bättre bemötande. Regeringen beviljade 2 miljoner kro- nor till ändamålet för 2017.

Trots brister i kommunernas arbete och att hbt-frågor fort- farande är ett eftersatt område drar RFSL och SKL (RFSL 2015a) slutsatsen att hbtq-perspektivet är mer närvarande 2014 än 2006 i olika plan- och styrdokument. Det är även fler kommuner 2014 som har genomfört särskilda satsningar på området i jämförelse med 2006.

Det finns några kommuner som har egna handlingsplaner eller strategier för sitt hbt-arbete. Till exempel Örebro, Härnösand, Ovanåker, Göteborg stad och Kumla kommun. I Katrineholm har det genomförts en inventering kring behovet av särskilda insatser och på vilket sätt kommunen kan jobba med frågorna. I Karlstad bedriver kommunen ett systematiskt hbt-arbete med ett flertal akti- viteter och insatser i kommunal regi, men som inte är reglerat i en särskild handlingsplan. I Göteborgs stad finns ett Hbtq-råd med re- presentanter från civila samhället. Detta är ingen fullständig översikt, men det ger exempel på att det sker olika former av insatser inom kommunerna för att förbättra hbt-personers levnadsvillkor.

Socialstyrelsen fördelade 1,9 miljoner kronor 2015 och 2,9 mil- joner kronor 2016 till kommuner och landsting och där syftet med bidraget var att öka kunskapen om homosexuella, bisexuellas och transpersoners situation (förordning 2014:1542 om statsbidrag till kommuner och landsting för att öka kunskapen om homosexuellas, bisexuellas och transpersoners situation).Under oktober 2017 beslu- tades att fördela ytterligare medel enligt samma förordning (dnr Ku2017/02014/DISK).

Landsting

Med förbehåll om att landsting kan ha ett policyarbete på gång har utredningen inte kännedom om att det är något landsting som i dags- läget har aktuella policydokument avseende landstingets hbt-arbete. Stockholm läns landsting hade en policy mellan 2012 och 2016,

131

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

Landstinget Sörmlands hbt-plan gällde till 2013 och Örebro Läns Landstings genomförandeperiod var mellan 2010 och 2014.

Inom några landsting pågår dock olika former av insatser. I Västra Götaland och Stockholm Läns Landsting har landstingen själva tagit fram ett utbildningspaket, HBT-Diplomering, som riktar sig till an- ställda inom landstingets verksamheter. Diplomeringarna har även köpts in av andra landsting i Sverige, exempelvis har Adlon-gruppen (Regionerna Halland, Östergötland, Kronoberg, Jönköping samt landstingen Örebro Kalmar, Blekinge och Sörmland) använt sig av Västra Götalands HBT-Diplomering. I Region Skåne drivs ett eget utbildningskoncept, HBTQompetens, som är en processutbildning i normkritik och hbtq-personers livsvillkor. Västerbotten Läns Lands- ting har påbörjat ett projekt som syftar till att ta fram ett utbild- ningspaket för landstingets verksamheter för att förbättra vården, bemötandet och arbetsmiljön.

Stockholm Läns Landsting har även tagit fram en webb-utbild- ning som riktar sig till personal inom vården. Andra landsting har i stället för att driva ett eget hbt-utbildningsinitiativ använt sig av till exempel RFSL:s utbildning ”Hbtq-Certifiering”, alternativt har särskilda föreläsare hyrts in från RFSL eller någon annan organisa- tion i syfte att föreläsa om ett särskilt ämne. Västra Götalands- regionen har bildat en rättighetskommitté som träffas varje kvartal. I kommittén sitter bland annat representanter från regionens olika RFSL- föreningar och FPES.

Gemensamma nämnare och utmaningar

Det är viktigt att understryka att antalet hbt-planer i landsting eller kommun inte ger en heltäckande och nödvändigtvis rättvis bild av vad samtliga landsting och kommuner gör på området. Frågor som rör sexuell läggning och/eller könsidentitet och könsuttryck kan finnas inkluderade i andra planer så som likabehandlingsplaner eller mångfaldsplaner. En utmaning är dock att en inkludering av frågor- na i mer generella och övergripande styrdokument kan leda till ett osynliggörande av de särskilda utmaningarna som homosexuella, bi- sexuella och transpersoner har i sin vardag.

Vad som framträder som en gemensam nämnare i flertalet av kom- munernas och landstingens styrdokument för hbt-arbetet är att hela

132

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

gruppen homosexuella, bisexuella och transpersoner adresseras ge- mensamt. Detta är inte nödvändigtvis ett problem i de fall där gene- rella och övergripande insatser, mål och visioner ska formuleras, men det finns utmaningar kopplat till ett sådant tillvägagångssätt när kon- kreta åtgärder och insatser ska formuleras och implementeras. Detta då vi kan konstatera att utifrån de studier som gjorts om homo- sexuella, bisexuella och transpersoners levnadsvillkor kan utmaning- arna och orsakerna till ohälsa och utsatthet skilja sig mellan grup- perna.

Lite av bakgrunden till svårigheterna är exempelvis att studier visar på psykisk ohälsa inom samtliga grupper. Utmaningen som då uppstår när policydokument och insatser ska utvecklas och formu- leras är att orsakerna till den psykiska ohälsan, och behoven av stöd och insatser, kan se mycket olika ut mellan homosexuella, bisexuella och transpersoner. För homosexuella cispersoner kan kompetent och professionellt bemötande inom hälso- och sjukvården vara det centrala, samtidigt som det för transpersoner självklart kan handla om behov av ett professionellt bemötande inom hälso- och sjukvård- en, men också för vissa transpersoner om tillgång till en specifik form av vård. Detta kräver att de riktade insatser som görs grundar sig på analyser av särskilda behov inom varje grupp.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) kan spela en viktig roll i att ta fram rekommendationer, men även olika former av stöd- verktyg till kommuner och landsting. Sådana stödverktyg måste, säkerställa att de olika grupperna inom hbtq-gruppen får riktade in- satser som tar utgångspunkt i varje grupps särskilda behov.

4.3Internationella exempel på nationellt strategiskt arbete

2010 antog Europarådets ministerkommitté rekommendation CM/Rec(2010)5. Rekommendationen uppmanar medlemsstaterna att genomföra insatser för att motverka diskriminering på grund av sexuell läggning och könsidentitet. Sedan 2010 har ett antal med- lemsstater utvecklat och beslutat om nationella handlingsplaner, lik- som alltså även Sverige i och med den ovannämnda strategin.

Handlingsplanerna varierar i karaktär och detaljnivå, men gemen- samt är att de alla som syftar till att koordinera, främja och skydda

133

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

hbtqi-personers mänskliga rättigheter, samt att systematiskt motverka diskriminering baserat på sexuell läggning och könsidentitet (Europa- rådet 2016c). Bland hbtqi-organisationer i Europa har nationella hand- lingsplaner lyfts som ett viktigt verktyg för att motverka diskrimi- nering av hbtqi-personer. Transgender Europe (TGEU) skriver bland annat i sin rapport Human Rights and Gender Identity – Best practice catalogue (TGEU 2016) att det är osannolikt att transpersoner kom- mer uppnå jämlikhet om inte specifika och omfattande nationella handlingsplaner tas fram och beslutas om av länders regeringar. De skriver även att lokala och/eller regionala handlingsplaner kan vara ett alternativ om nationella handlingsplaner inte kan tas fram av politiska skäl. Slutligen poängteras det att handlingsplanerna måste utvärderas och vara tidsbegränsade.

4.3.1Rekommendationer från Europarådets avdelning för frågor om sexuell läggning och könsidentitet

I en konferensrapport (från en konferens som hölls i december 2015) om hur stater kan ta fram handlingsplaner för frågor som rör lika rättigheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck och könskarakteristika listade Europarådet åtta egenskaper som de anser att ideala handlingsplaner bör ha (Europarådet 2016c):

•Görliga: handlingsplaner ska presentera realistiska mål och få stöd från en funktion på departementsnivå eller myndighetsnivå. Funk- tionen ska vara ansvarig för framtagandet och implementeringen av handlingsplanen.

•Ha tillgång till tillräckliga resurser: de ansvariga för handlings- planerna ska ha tillräcklig tid, budget och kompetens, och dessa resurser ska vara avsatta specifikt för detta ändamål.

•Samverkande: när handlingsplanerna tas fram och implementeras ska de ansvariga funktionerna involvera hbtqi-communityt.

•Omfattande och övergripande: alla områden där staten är ansvarig som påverkar hbtqi-personer och deras liv ska undersökas under framtagandet av handlingsplanen.

•Djärva: handlingsplanerna ska adressera potentiellt känsliga frågor, som till exempel familjepolitiska frågor, transpersoners rättig-

134

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

heter, inklusive rätten till könskorrigerande vård, och rättigheter för hbqti-personer i fängelse.

•Mainstreamade: alla nivåer och områden på regerings- och myn- dighetsnivå ska veta hur handlingsplanen påverkar deras ansvars- områden och ha tillräckliga resurser för att integrera detta arbete i det ordinarie arbetet.

•Övervakade och utvärderade: handlingsplanerana är levande doku- ment, ansvariga funktioner ska övervaka kränkningar av mänsk- liga rättigheter, utvärdera effekten av handlingsplanerna och an- passa sitt arbete efter detta.

•Välkommunicerade: kommunikation med allmänheten och civila samhället om handlingsplanerna är nödvändigt för att de ska lyckas, särskilt om det finns ett motstånd.

4.3.2Norge

Norge fick sin första handlingsplan 2009. Planen hade ett treårs- perspektiv och involverade 64 konkreta åtgärder som skulle genom- föras under planperioden. I samband med handlingsplanen etablera- des även Lhbt-Senteret som är ett nationellt kunskapscentrum för frågor som rör sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck och köns- karakteristika. Centret sorterar under Barne-, ungdoms og familie- direktoratet.

2013 påbörjades en omfattande utvärdering av handlingsplanen som resulterade i en ny handlingsplan, Trygghet, mangfold, åpenhet

– Regjeringens handlingsplan mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttryk 2017–2020 (Norge 2017). Planen innehåller 40 olika åtgärder som täcker ett brett antal sam- hällsområden. Åtgärderna reglerar budgetssatsningar och planen ska utvärderas halvvägs in i genomförandeperioden samt efter genom- förandeperiodens slut.

Nytt för denna handlingsplan jämfört med tidigare planer är att personer med intersexvariationer är inkluderade och att planen inne- håller specifika åtgärder som riktar sig till denna grupp. Utöver den nationella handlingsplanen finns även ett flertal lokala och regionala handlingsplaner i Norge.

135

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

LHBT-senteret, Oslo, Norge

LHBT-senteret är ett nationellt kunskapscentrum för sexuell lägg- ning, könsidentitet och könsuttryck i Norge. Centret arbetar för att förbättra levnadsvillkoren för lesbiska, homosexuella män, bi- sexuella, transpersoner och personer med intersexvariationer (lhbti). Det övergripande målet för verksamheten är att bidra till bättre livs- kvalitet för lhbti-personer och centrets vision är ett samhälle där alla oberoende av sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck åtnjuter respekt, acceptans och öppenhet. Centret etablerades 2011 och är en integrerad del av den nationella myndigheten, Barne-, ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir) och fungerar som norska myndig- heters expertmyndighet på lhbti-frågor.

Verksamheten hade 2011 en verksamhetsbudget på 4 miljoner kro- nor och tre anställde. Förutom verksamhetsbidraget erhåller centret olika former för projekt- och forskningsbidrag.

Centrets viktigaste uppgifter är att

•Systematisera, förvalta och sprida kunskap om lhbti-frågor. Ge vägledning, råd och kunskap till andra myndigheter, förvaltning och verksamheter.

•Bedriva forskning om lhbti-personers levnadsvillkor, utsatthet och rättigheter.

•Vara en samlingspunkt för lhbti-kompetens i samarbete med andra myndigheter, forskare och frivilliga organisationer

•Se till att regeringens politik och handlingsplan på området blir genomförda och implementerade, samt att bidra till att identi- fiera utvecklingsbehov och föreslå ny politik på området.

4.3.3Malta

Malta lanserade en hbtqi-handlingsplan för perioden 2015–2017 i juli 2015 (Malta 2015). Handlingsplanen togs fram i nära dialog mellan Ministry for Social Dialogue, Consumer Affairs and Civil Liberties och det nationella hbtqi-rådet som består av representanter från civil- samhällets organisationer. Handlingsplanen består av en omfattande intentionsförklaring, samt 10 målområden och totalt 38 olika åtgär- der tillhörande varje målområde som ska genomföras under perioden.

136

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

Åtgärderna består av allt ifrån lagförändringar till attitydförändrings- kampanjer.

4.3.4Storbritannien

2011 lanserades en hbt-handlingsplan och en särskild handlingsplan avseende transpersoners situation, Advancing Transgender Equality (Her Majestys Government 2011) i Storbritannien. Både planerna täcker ett antal politikområden som exempelvis utbildning, hälso- och sjukvård och hatbrott. I januari 2016 publicerades en rapport från Women and Equalities Committee i brittiska parlamentet,

Transgender Equality – First Report of Session 2015–16 (House of Commons 2016). I rapporten konstateras det att de flesta av åtgär- derna i handlingsplanen från 2011 inte har genomförts, vilket föran- leder ett behov av att regeringen ansluter sig till kommitténs före- slagna strategi, där ett antal åtgärder föreslås i syfte att förbättra transpersoners levnadsvillkor och rättigheter.

4.3.5Ytterligare internationella exempel

Montenegro antog en hbt-handlingsplan 2013 (Montenegro 2013). Planen består av ett antal strategiska mål inom områdena 1) mänsk- liga rättigheter, 2) utbildning, 4) kultur, säkerhet och attityder, 5) rättsväsendet, 6) hälso- och sjukvård, 7) media, 8) idrott, 9) ekono- misk växt och turism, 10) internationella hbt-frågor. Under varje mål- område finns indikatorer för måluppnåelse, totalt 51 stycken.

Utöver exemplen ovan finns det även framtagna handlingsplaner i Italien (Italien 2013), Nederländerna (Nederländerna 2013) och Frankrike (Frankrike 2012). 2015 antog det albanska parlamentet re- solutionen On Protection of Rights and Freedoms of persons be- longing to the LGBT community in Albania. I resolutionen lyfts ett flertal åtgärder som rör levnadsvillkor och rättigheter där en av åtgär- derna är att regeringen ska ta fram en handlingsplan. I Serbien (2013) finns en anti-diskrimineringsstrategi för perioden 2013–2018 där ett flertal diskrimineringsgrunder ingår och där hbt-personer nämns särskilt.

137

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

4.4Arbetet mot diskriminering

Arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett könsidentitet, könsuttryck och sexuell läggning styrs ytterst av diskriminerings- politiken. Regeringens arbete utgår sedan från den ovannämnda stra- tegin för Lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck.

4.4.1Diskrimineringslagen

Diskrimineringslagens (2008:567) syfte är att motverka diskriminer- ing och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. I 1 kap. 5 § 2 diskrimineringslagen anges definitionen av köns- överskridande identitet eller uttryck som ”att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön”.

Med direkt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § 1 att någon miss- gynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunder- na. Med indirekt diskriminering menas enligt 1 kap. 4 § 2 att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt, men som kan komma att särskilt missgynna personer med till exempel en viss könsöver- skridande identitet eller uttryck – såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som an- vänds är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Lagen inne- håller också ett förbud mot diskriminering i form av bristande till- gänglighet, trakasserier och sexuella trakasserier och mot instruktioner att diskriminera.

Aktiva åtgärder

Sedan 1 januari 2017 gäller kravet på aktiva åtgärder alla diskrimi- neringsgrunderna. Aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjan- de arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och

138

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter. Regler om aktiva åtgärder för att motverka diskriminering på arbetslivsområdet finns i 3 kap. 1–13 §§ diskrimineringslagen. Arbetet innebär enligt 3 kap. 2 § att bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möj- ligheter i verksamheten, analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, vidta skäliga förebyggande och främjande åtgärder och följa upp och utvärdera arbetet. Kravet på aktiva åtgärder gäller inom arbetslivet och utbildning.

4.4.2Diskrimineringsombudsmannen och Nämnden mot diskriminering

Diskrimineringsombudsmannen ska utöva tillsyn över att diskrimi- neringslagen följs. Enligt 4 kap. 1 § diskrimineringslagen ska ombuds- mannen i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att fri- villigt följa den.

Med tillsyn avses i diskrimineringslagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den granskade verksamheten uppfyller kraven i lagen (4 kap. 1 a §). Den som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är enligt 4 kap. 3 § bland annat skyl- dig att på begäran av ombudsmannen lämna de uppgifter om för- hållandena i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen och komma till överläggningar med ombudsmannen. Den som inte rättar sig efter en begäran enligt 4 kap. 3 § kan föreläggas vite (4 kap. 4 §), liksom den som inte fullgör skyldigheterna att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (4 kap. 5 §).

Enligt 4 kap. 7 § ska Nämnden mot diskriminering pröva fram- ställningar om vitesförelägganden enligt 4 kap. 3 § och överklagan- den av beslut om vitesförelägganden enligt 4 kap. 4 §.

Bestämmelser om ombudsmannens uppgifter finns också i lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen. Här framgår bland annat att ombudsmannen ska ta emot anmälningar om diskriminering och repressalier enligt diskrimineringslagen och medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter, men också informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myn-

139

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

digheter, företag, enskilda och organisationer, följa den internatio- nella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisa- tioner, följa forsknings- och utvecklingsarbete, hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskri- minering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

Vikten av ombudsmannens oberoende

I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) där lagen om Diskrimineringsombudsmannen och dis- krimineringslagen föreslogs betonades vikten av myndighetens obero- ende, bland annat med hänvisning till artikel 13 i EU-direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG) enligt vilket medlemsstaterna ska utse ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla per- soner utan åtskillnad på grund av ras eller etniskt ursprung. Med- lemsstaterna ska säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskrimi- nering genom att driva klagomål om diskriminering, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering och att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan diskriminering. När det gäller kön, konstaterades i samma proposition, finns en motsvarande artikel 8a i likabehandlingsdirek- tivet (direktiv 76/207/EEG, ändrat genom direktiv 2002/73/EG) och en annan motsvarande artikel 12 i direktivet om varor och tjänster (direktiv 2004/113/EG).

Regeringen betonade att det är viktigt för ombudsmannens själv- ständighet och oberoende att myndighetens grundläggande ansvars- områden och uppgifter regleras i lag och att det är riksdagen som bestämmer mandatet. Därigenom garanteras en hög grad av självstän- dighet och oberoende i förhållande till regeringen eftersom eventuella ändringar av ombudsmannens grundläggande ansvarsområden och uppgifter måste beslutas av riksdagen.

Propositionen hänvisade också till de så kallade Parisprinciperna (se även tidigare avsnitt 4.1.1), där vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänsk- liga rättigheter understryks. En sådan nationell institution ska ha ett så brett mandat som möjligt och mandatet ska vara reglerat i grundlag eller annan författning. Regeringen menade i propositionen

140

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

att Diskrimineringsombudsmannen uppfyllde dessa krav, men som redogjorts för ovan, är bedömningen att detta inte är fallet fullt ut.

Vikten av Diskrimineringsmannens oberoende betonas även i be- tänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87), också här med hänvisning bland annat till Parisprinciperna.

4.4.3Föreslagna förändringar

En särskild utredare fick i uppdrag att ta ställning till behovet av en ändring av termen könsöverskidande identitet eller uttryck och de- finitionen vilket redovisades i betänkandet Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m (SOU 2015:103). I betänkandet föreslås att termen könsöverskridande identitet eller uttryck ska ersättas med könsidentitet eller könsuttryck i diskrimineringslagen, lagen om Diskrimineringsombudsmannen, skollagen (2010:800) och lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare. Vidare ska definitionen ändras till ”en persons identitet eller uttryck i form av kläder, kropps- språk, beteende eller annat liknande förhållande med avseende på kön”.

I betänkandet konstateras att termen ”könsöverskridande iden- titet och uttryck” har mötts av kritik sedan den infördes. Utred- ningen menar också att termen och den legala definitionen av den är otydlig och missvisande. Med anledning av detta, men också med an- ledning av att formuleringen avviker från benämningen i internatio- nella engelskspråkiga dokument där termerna är ”gender identity” och ”gender expression”, vilket i det närmaste kan översättas till köns- identitet och könsuttryck i det svenska språket, föreslås en föränd- ring. Förändringen innebär, konstateras i betänkandet, att alla indi- vider ska skyddas mot diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck, oavsett om de är transpersoner eller cispersoner. De föreslagna författningsändringarna är under behandling samtidigt som arbetet med detta betänkande pågår.

I betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) föreslås ett flertal förändringar i syfte att stärka den enskildes skydd mot diskriminering, och även möjligheterna till upprättelse. Bland annat föreslås en ny diskrimineringsnämnd i form av ett domstols- liknande organ som prövar diskrimineringstvister. Nämndens uppdrag ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen

141

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

och den ska pröva diskrimineringstvister inom samtliga de samhälls- områden som omfattas av diskrimineringsförbuden i diskriminerings- lagen och föräldraledighetslagen, förutom diskrimineringstvister som rör skollagsreglerad verksamhet och tvister på arbetslivsområdet där anmälaren är medlem i en arbetstagarorganisation som valt att föra anmälarens talan.

Nämnden ska pröva anmälningar om diskriminering och när diskriminering förekommit kunna rekommendera en lösning som till exempel en viss summa i diskrimineringsersättning. Nämnden ska även kunna föreslå att olika åtgärder vidtas för att förhindra att diskrimineringen fortsätter eller upprepas. Nämndens beslut ska inte vara bindande, inte gå att överklaga och förfarandet vid nämnden ska vara skriftligt.

I samma utredning föreslås också att Diskrimineringsombuds- mannen i sitt tillsynsarbete bör utreda fler ärenden, sända fler anmäl- ningar till den anmälde för yttrande och överväga möjligheten till för- likning i fler ärenden än i dag. Utredningen föreslår ingen förändring vad gäller huvudregeln för rättegångskostnader i diskrimineringstvist- er, det vill säga att förlorande part ersätter motpartens rättegångs- kostnader.

Utredningen föreslår att bevisbörderegeln i diskrimineringslagen ska förtydligas så att det framgår att om den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering kan visa omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit diskriminerad, så är det svaranden som ska visa att diskriminering inte har förekommit. Det föreslås också att stödet till de fristående antidiskrimineringsbyråerna ska öka och att DO ska stödja byråernas arbete med råd och stöd. Ett krav på byråerna för att få bidrag ska vara att minst hälften av med- len används till avgiftsfri rådgivning och stöd till enskilda, föreslår utredningen.

I ett remissyttrande (Ku2016/02814-65) om utredningens förslag framhåller Riksorganisationen för Sveriges Antidiskrimineringsbyrå- er (SADB) bland annat att förslaget med nämnden är bra eftersom det något skulle öka chanserna för den enskilde att få upprättelse, men att detta är organisationens uppfattning framför allt för att övriga för- slag inte kommer att ha denna effekt. SADB är tveksamma till för- slaget om att endast skriftlig bevisning ska få användas.

Gällande förslaget om ökade resurser till antidiskriminerings- byråerna är SADB positiva, men motsätter sig förslaget om att det

142

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

huvudsakliga målet ska vara att stödja enskilda. Behoven ser olika ut på olika platser i landet. SADB pekar också på att byråernas dåliga ekonomi i nuläget gör att utveckling av verksamheten är svårt. Det är orimligt att hälften av stödet ska gå till att stödja enskilda.

Förslaget om stöd från DO till byråerna är positivt, menar SADB, men ställer sig frågande till varför juridisk rådgivning inte ska om- fattas, då det är detta som byråerna har mest behov av.

SADB framhåller rekommendationen från EU:s byrå för grund- läggande rättigheter, FRA, om att medlemsstaterna bör utforma sina rättssystem så att de som inte har tillräckliga ekonomiska resurser tillförsäkras tillgång till adekvat hjälp. Utredningen har själva också redogjort för denna rekommendation, men föreslår ingen direkt lös- ning.

SADB förordar att reglerna gällande rättegångskostnader ändras så att vardera parten bär sina egna rättegångskostnader. Risken för att få betala motpartens rättegångskostnader är, enligt SADB, den enskilt största anledningen till att så få mål drivs i domstol (se vidare avsnitt 4.4.5). Detta leder till att diskrimineringsersättningen hålls nere på låga nivåer, och SADB menar att det är tveksamt om Sverige lever upp till EU-rättens krav på effektiva, avskräckande och proportionerliga sanktioner vid överträdelse av diskrimineringsför- buden. SADB menar att det måste utredas mer hur sanktionsmöjlig- heterna kan förbättras.

Förutsättningarna för enskilda att få upprättelse i domstol måste förbättras, och SADB vill bland annat att det sker en ändring av reg- lerna om rättegångskostnader i diskrimineringsmål, samt reglerna om rättshjälp och skadestånd i diskrimineringsmål.

4.4.4Anmälningar till Diskrimineringsombudsmannen

Av Diskrimineringsombudsmannens årsredovisningar framgår att det inkommit 213 anmälningar på grunden könsöverskridande iden- titet eller uttryck under perioden 2009 – 2016. Hittills har ingen an- mälan på diskrimineringsgrunden lett till dom. DO har stämt i ett fall, gällande en man som utsattes för trakasserier och sexuella trakasserier på ett sätt som hade samband med sexuell läggning och könsuttryck. Stämningen gjordes i december 2015, men stämningsansökan åter- kallades senare (DO:s diarienummer 2015/2269).

143

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

Utredningen redogör för några andra inkomna anmälningar inom olika samhällsområden i de kapitel i betänkandet där detta område behandlas.

4.4.5Antidiskrimineringsbyråerna

Antidiskrimineringsbyråerna är en del av det civila samhället. Verk- samheterna drivs lokalt och regionalt bland annat med hjälp av statligt stöd enligt förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Enligt 1§ i denna för- ordning får statligt stöd lämnas till organisationer och stiftelser för verksamhet som syftar till att förebygga och motverka diskrimi- nering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning och ålder. Detta stöd fördelas av Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) enligt 4 § i samma förordning. För verksamhetsåret 2017 fördelades 13,5 mil- joner kronor till 15 antidiskrimineringsbyråer.

Antidiskrimineringsbyråernas verksamhet syftar till att hjälpa indi- vider som blivit utsatta för diskriminering genom att erbjuda juri- diskt stöd och rådgivning, men de arbetar också förebyggande för att främja allas lika rätt och motverka diskriminering, främst genom utbildnings- och opinionsbildningsinsatser. Antidiskrimineringsbyrå- erna kan även hjälpa till att anmäla ärendet till den myndighet som ska se till att lagen följs och har även möjlighet att driva ärenden i domstol.

Flera fall på diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck har drivits till förlikning av en antidiskrimineringsbyrå. Bland annat har det gällt ett försäkringsbolag som inte ändrade namn på en kund när kunden bytt namn, för att bolaget menade att nam- net inte passade det juridiska könet på personen, och en person som nekades att få börja på Polishögskolan för att personen var trans- person.

En försvårande omständighet för antidiskrimineringsbyråerna är att de saknar de ekonomiska förutsättningarna för att driva andra fall än så kallade förenklade tvistemål, där ersättningen till den diskrimi- nerade kan bli högst 22 400 kronor. Detta på grund av den förut-

144

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

nämnda regeln om att förloraren fullt ut ska ersätta motpartens rätte- gångskostnader, vilken inte tillämpas i förenklade tvistemål.

4.5Ett transperspektiv på jämställdhetspolitiken

Utredningen kommer att göra en konsekvensanalys av våra över- väganden och förslag ur ett jämställdhetsperspektiv, i enligt med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Vi vill därför nu göra en kortare analys av de jämställdhetspolitiska målen ur ett transperspektiv och problematisera dessa i relation till vårt kommittédirektiv, enligt vilket vi ju bland annat särskilt ska belysa situationen för ickebinära per- soner.

Vi vill också lyfta fram några områden där vi lagt märke till möjliga synergieffekter mellan arbetet för jämställdhet och arbetet för att stärka transpersoners ställning.

4.5.1De jämställdhetspolitiska målen och kritik från ett hbtqi-perspektiv

Jämställdhetspolitikens övergripande mål är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv (Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid, skr. 2016/17:10). Syftet med målet är att ta sikte på både samhälleliga strukturer och den individuella friheten, kopplat till kön och makt. Ett jämställt samhälle är ett samhälle där kvinnor och män har samma makt på kollektiv nivå att forma samhället och att på individuell nivå forma sina liv. Det eftersträvade resultatet är att kvinnor ska ha samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter som män. Regeringen arbetar efter sex delmål, utifrån det övergripande målet, och vi beskriver dem här i korthet.

•En jämn fördelning av makt och inflytande

Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.

•Ekonomisk jämställdhet

Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

145

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

•Jämställd utbildning

Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig ut- veckling. (Nytt mål sedan november 2016.)

•Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet

Kvinnor och män ska ha samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor.

•Jämställd hälsa

Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma förutsättning- ar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor. (Nytt som självständigt delmål sedan november 2016.)

•Mäns våld mot kvinnor ska upphöra

Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möj- lighet till kroppslig integritet.

Jämställdhetspolitiken utvärderades senast under 2014–2015 då Jäm- ställdhetsutredningen (2014:06) hade i uppdrag att följa upp och analysera utvecklingen i fråga om jämställdhet de senaste tio åren. I sitt betänkande Mål och myndighet – en effektiv styrning av jäm- ställdhetspolitiken (SOU 2015:86) föreslog utredningen bland annat två nya självständiga mål. Utredningen föreslog också att en jäm- ställdhetsmyndighet skulle inrättas.

I sitt remissyttrande till utredningen påpekade Nationella sekre- tariatet för genusforskning att ”transpersoners erfarenheter av könad ojämlikhet exkluderas” på grund av hur målen är formulerade. Sekre- tariatet hade också annan kritik: ”Genom att fokusera på fysiska kvinnor och män, som ska ha samma och lika mycket av olika saker, i stället för att låta normer och kön och makt stå i centrum för jäm- ställdhetsbegreppet tenderar en sådan binär förståelse att i själva verket återskapa och förstärka genusrelationer snarare än förändra dem.”, skriver sekretariatet (Nationella sekretariatet för genusforskning 2015).

Nationella sekretariatet för genusforskning kritiserade också de jämställdhetspolitiska målen, såväl de gamla som de nya, för att sakna ett intersektionellt perspektiv generellt. ”Om jämställdhetspolitiken ska kunna göra skillnad på allvar krävs att både analyser, mål och

146

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

konkreta insatser bygger på en komplex förståelse av den könade ojämlikhetens konkreta uttryck.”, påpekar sekretariatet och menar att målformuleringarna inte speglar kunskapsläget som det ser ut i dag. Sekretariatet exemplifierar med delmålet ”Mäns våld mot kvinnor ska upphöra”, och konstaterar bland annat att ”formuleringen genom sin binära utformning dels etablerar en rigid bild av vem som kan vara förövare och vem som kan vara offer, och dels tar fokus från informella normer och strukturer i samhället gällande kön, makt och våld genom att så starkt fokusera på fysiska kvinnor och män.”

RFSL, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transper- soners och queeras rättigheter, framförde liknande kritik i sitt remiss- yttrande (RFSL 2015c) till utredningen. Förbundet konstaterade att utredningen i bakgrundsbeskrivning och utvärdering haft vissa inter- sektionella perspektiv och på flera platser lyft upp hbtq-personers situation och bland annat särskilt nämnt transpersoners hälsositua- tion. Medvetenheten om problemen återspeglades dock inte i för- slagen på mål för jämställdhetspolitiken, konstaterade RFSL, som påpekade begränsningarna och uteslutningseffekterna av ett binärt synsätt på kön. Utredningens uppdrag borde ha innefattat alla som påverkas av normer kopplade till kön, könsidentitet och könsut- tryck. En förklaring till att detta inte var fallet är förstås att de före- slagna målen i stort utgår från tidigare lagda mål, som inte haft ett intersektionellt perspektiv, eller ett hbtq-perspektiv, påpekade RFSL.

Jämställdhetsarbetet bör inkludera alla som missgynnas på grund av kön, och därför borde såväl det övergripande målet som de olika delmålen formuleras på ett mer inkluderande sätt, skriver RFSL, som också pekar på hur utredningen själva konstaterat att en binär syn på kön inte är oproblematisk, men sedan ändå gått vidare med binära skrivningar. RFSL föreslår ett tillägg i målskrivningarna där ”alla, oavsett kön, könsidentitet och könsuttryck” läggs till efter skriv- ningen om ”kvinnor och män”.

RFSL välkomnade att delmålet ”jämställd hälsa” blev ett nytt själv- ständigt delmål. De pekade på hur utredaren visat på medvetenhet om att gruppen transpersoner har sämre hälsa än befolkningen i stort och att den utsatthet som transpersoner lever med påverkar hälsan negativt. RFSL är därför starkt kritiska till att formuleringarna av delmålet inte heller de inkluderar alla transpersoner.

RFSL välkomnade förslaget om en särskild jämställdhetsmyndig- het – om denna också gavs i uppdrag att arbeta med hbtq-personers

147

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

situation, eftersom våld och fördomar som möter dessa också utgår från föreställningar om kön och sexualitet, samt hetero- och cis- normativitet. Myndigheten bör få i uppdrag att arbeta utifrån ett intersektionellt perspektiv, annars kommer myndigheten inte kunna ”förbättra arbetet med att säkerställa alla människors möjligheter att forma sina liv, oavsett kön, könsidentitet och könsuttryck”, menade RFSL. Myndigheten måste också få ett tydligt uppdrag och tillräck- liga resurser.

I regeringens skrivelse (skr 2016/17:10) betonas att strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, trots den köna- de målbeskrivningen, omfattar hbtq-personers utsatthet för våld i nära relationer. I genomförandet ska såväl ett barnrättsperspektiv som ett hbtq-perspektiv beaktas. Regeringen menar att strategin därmed uppfyller kraven i Istanbulkonventionen.

I skrivelsen bemöter regeringen kritiken från RFSL med flera med att konstatera att en binär syn på kön kan vara problematisk, både ur ett jämställdhets- och ett transperspektiv, exempelvis för personer som inte identifierar sig enligt könsuppdelningen kvinna/man. Reger- ingen menade också att arbetet för att förändra föreställningar om kön och könsnormer, såsom normer kring femininitet och maskul- initet, fortsatt är en viktig del av arbetet för jämställdhet och också en central fråga för att främja transpersoners rättigheter och möjlig- heter i samhället.

4.5.2Ett transperspektiv på arbetet med Jämställdhetsintegrering i myndigheter, JIM

Regeringen menar att en grundläggande förutsättning för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen är att arbeta med jämställdhetsinte- grering. Med detta avses att beslut inom alla politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Jämställdhetsintegreringen på Regeringskansliet styrs av ett regeringsbeslut för perioden 2016–2020. På myndighetsnivå har sedan 2013 pågått en satsning med regerings- uppdraget Jämställdhetsintegrering i Myndigheter, JiM. 59 myndig- heter och en organisation ingår nu, sedan 2016, i arbetet med att säkerställa att myndigheternas arbete bättre bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Uppdraget sträcker sig till och med 2018.

148

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

Nationella sekretariatet för genusforskning har, genom Göteborgs universitet, i uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrer- ing i statliga myndigheter. Det senaste uppdraget fick sekretariatet 2015 och det löper till 2018 (Regeringsbeslut 2014). Inom ramen för uppdraget har sekretariatet publicerat ett antal handledningar för anställda på myndigheter som jobbar med jämställdhetsintegrering. I augusti 2017 publicerades en handledning med kunskap och för- slag på arbetssätt för att utveckla tillämpningen av jämställdhets- integreringen genom att inkludera ett hbtq-perspektiv, så att ”strate- gin utmanar heteronormen, snarare än cementerar den”, Så gör du: HBTQ-kompetent jämställdhetsarbete. En handledning för dig som arbetar med jämställdhetsintegrering på myndighet (Nationella sekre- tariatet för genusforskning 2017). I arbetet med att ta fram hand- ledningen har de fem av regeringen utsedda hbt-strategiska myndig- heterna, bidragit. De fem myndigheterna är Diskrimineringsom- budsmannen, Folkhälsomyndigheten, Kulturrådet, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Socialstyrelsen.

I handledningen konstateras att det finns begränsad kunskap om framgångsrika arbetssätt för att kombinera jämställdhetsintegrering med hbtq-perspektiv och att det därför finns ett stort behov av metodutveckling. Handledningen föreslår sedan ett antal arbetssätt för hur arbetet med jämställdhet kan kombineras med ett hbtq-per- spektiv, på områdena kvalitetssäkring, inkluderande kommunikation och könsuppdelad statistik.

På området kvalitetssäkring nämner handledningen bland annat vikten av att säkerställa att de som jobbar med jämställdhetsarbetet också har hbtq-kompetens, och att fördjupa och förtydliga analyser av jämställdhetsproblem genom att anlägga ett hbtq-perspektiv på dem. I handledningen understryker också Nationella sekretariatet för genusforskning hur viktigt det är att myndigheter påtalar behov för regeringen. Detta för att säkerställa att regeringen får kunskap om jämställdhets- och hbtq-arbetet som görs vid myndigheterna och för att undvika att myndigheter får uppdrag utan jämställdhets- eller hbtq-perspektiv, i uppdrag då detta skulle vara lämpligt. Utredningen konstaterar också att det fortsatt är centralt att myndigheter får explicita skrivningar i regleringsbreven om vikten av hbtq-perspek- tiv i arbetet med uppdragen, för att säkerställa att detta alltid finns med när det är motiverat. Annars riskeras en situation där det är upp

149

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

till enskilda särskilt engagerade medarbetare att se till att till exem- pel ett transperspektiv kommer med.

Sekretariatet ger också tipset att undvika ”beköning” som strategi, särskilt i utåtriktade skrivelser. Sekretariatet konstaterar att det är ett vanligt tillvägagsångssätt när styrdokument ska jämställdhets- integreras att ”kvinnor och män” skrivs ut i stället för könsneutrala beskrivningar av målgruppen som till exempel ”invånare”. Sekreta- riatet konstaterar att detta kan vara en problematisk strategi som exkluderar individer, eftersom alla inte identifierar sig som kvinna eller man. I stället rekommenderas skrivningar som till exempel: ”Verk- samheten ska fungera likvärdigt och bra oavsett mottagarens kön.”

På området inkluderande kommunikation rekommenderar sekre- tariatet att kön ska benämnas på ett inkluderande och tydligt sätt. De konstaterar att ”/d/en ständiga upprepningen av ’kvinnor, män, flickor och pojkar’ i jämställdhetsarbete osynliggör andra möjlig- heter.” Det är bättre att ”åtminstone bända något i de stela katego- rierna: Kvinnor, män och personer med annat kön.”

Ett annat sätt kan vara att specificera vilken aspekt av kön som avses i ett visst sammanhang (biologiskt, juridiskt, könsuttryck, köns- identitet). Vilken aspekt som är intressant beror ju på myndighetens verksamhet. Språkbruket på myndigheten kan också göras mer in- kluderande, genom att till exempel använda ”hen” om hypotetiska personer, men alltid det pronomen som faktiska personer själva före- drar. Ett annat tips är att undvika formuleringar som till exempel ”båda könen”, som signalerar att det bara finns två kön.

Det sista området som berörs i handledningen är könsuppdelad statistik (se även kapitel 13 i detta betänkande). Sekretariatet rekom- menderar att myndigheter som producerar egna enkäter för in ett tredje könsalternativ, med till exempel benämningen ”annat/inget”. Om myndigheten baserar sin statistik på personnummerbaserade re- gisterutdrag så är det de två juridiska könen som kommer att synas i statistiken, vilket kan vara viktigt att tydliggöra i analysen. Sådan statistik kan också gärna kompletteras med till exempel egna under- sökningar.

Sekretariatet konstaterar också att om arbetet med hbtq-rättig- heter ska bli framgångsrikt krävs att resurser avsätts för arbetet. Efter- som ”/d/en myndighet som väljer att på ett mer systematiskt sätt kombinera perspektiven är bland de första att göra det”, så finns inga belägg för att till exempel en viss metod fungerar (Nationella sekre-

150

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

tariatet för genusforskning 2017). Det kan också kosta mer att utveckla nya arbetssätt än att implementera befintliga. Arbetet med jämställdhetsintegrering har under en lång tid haft mer resurser än arbetet för hbtq-rättigheter i svensk offentlig sektor, konstaterar sekretariatet. Därför har det arbetet bland annat resulterat i mer syste- matiska arbetssätt, så som integrering av förändrade arbetssätt i be- fintlig verksamhet. Arbetet för hbtq-rättigheter har oftast större betoning på utbildning som ska förändra attityder, vilket ska leda till förändrade arbetssätt. Men, konstaterar sekretariatet, denna kedja har visat sig vara svag i praktiskt jämställdhetsarbete – det krävs mer, som mätbara mål, aktivt ägarskap från ledning, förändrade styrdoku- ment och annat för att förändra en verksamhet.

Avslutningsvis konstaterar sekretariatet bland annat att ett lägsta krav på jämställdhetspolitiken måste vara att den inte reproducerar normer som inskränker rättigheter och möjligheter avseende andra maktförhållanden.

4.5.3En feministisk jämställdhetspolitik och en ny myndighet

I budgetpropositionen för 2017 och i skrivelsen Makt, mål och myn- dighet – feministisk politik för en jämställd framtid (skr. 2016/17:10) presenterades regeringens jämställdhetspolitik. Regeringen slår fast att de jämställdhetspolitiska målen formuleras utifrån grupperna kvin- nor respektive män, men reflekterar kort kring behovet av inter- sektionella analyser i genomförande och uppföljning av jämställd- hetspolitiken för att öka genomslaget och träffsäkerheten. Däremot anser inte regeringen att en inkludering av alla maktordningar som är relevanta för jämställdhetspolitiken i målformuleringar skulle bidra till tydlighet och genomförbarhet.

Regeringen lyfter också fram problematiseringen av en binär syn på kön, som såväl Jämställdhetsutredningen, som ett antal remiss- instanser betonat, men skriver ändå att ”könsuppdelad statistik, kart- läggning och jämställdhetsanalyser med utgångspunkt i grupperna kvinnor och män” är en författningsstyrd grundförutsättning för jämställdhetsarbetet.

Regeringen klargjorde också skälen för bildandet av den nya jäm- ställdhetsmyndigheten. Den nya myndigheten ska bidra till strategisk, sammanhållen och hållbar styrning och effektivt genomförande av

151

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

jämställdhetspolitiken. Myndigheten ska också ansvara för uppfölj- ning, analys, samordning och stöd utifrån de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheten ska också samordna och genomföra uppdrag som rör flera departement och myndigheter, och i sitt uppdrag utgå från hur andra maktordningar i relation till kön påverkar genom- förandet av jämställdhetspolitiken. Dessutom ska myndigheten stödja arbetet med jämställdhetsintegrering vid myndigheter, landsting, re- gioner och kommuner och även arbeta med att fördela bidrag till kvinnors organisering och jämställdhetsprojekt. Myndigheten ska också bistå regeringen i bland annat det internationella samarbetet på jämställdhetsområdet, samt överta en del uppdrag som nu ligger på till exempel länsstyrelser.

Några av skälen för bildande av myndigheten är att det är mest effektivt och ger störst genomslag på politiken att bilda en myndig- het, att en myndighet stärker jämställdhetsarbetet i ordinarie struktur och att det ger en kontinuitet och en sammanhållen organisation.

I december 2016 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet så att myndigheten ska kunna inleda verksamheten den 1 januari 2018 (dir. 2016:108 ). I mars 2017 överlämnade utredaren ett första förslag på verksamhetsplan för myndigheten (Komm2017/00201) och redogjorde där bland annat för ett förslag att myndigheten under 2018 ska arbeta med att analy- sera effekter av jämställdhetsintegrering som metod och också bygga upp en systematisk form för analys och utveckling inom de sex delmålen.

Vad gäller uppdraget att ge stöd till myndigheter, landsting, regioner och kommuner i genomförandet av jämställdhetspolitiken betonade utredaren att detta arbete ska ha som utgångspunkt att också andra maktordningar, som till exempel könsidentitet och könsuttryck, i relation till kön påverkar genomförandet av jämställdhetspolitiken.

4.6Folkhälsopolitiken

Folkhälsa handlar om att arbeta med utveckling och hållbarhet där folkhälsan lägger grunden för befolkningens välmående (SKL 2017a, hämtad 2017-10-15). Det är därför en skillnad mellan att arbeta med hälsa å ena sidan och folkhälsa å andra. Världshälsoorganisationen (WHO) definierar hälsa som fysiskt, psykiskt och socialt välbefin-

152

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

nande och inte bara frånvaron av sjukdom och funktionsnedsätt- ning. Det betonas att god hälsa ska ses som en resurs för samhället och dess individer och inte som ett mål i sig (SKL 2017a, hämtad 2017-10-15).

Folkhälsa är i motsättning till WHO:s definition av hälsa inte individfokuserat, däremot syftar folkhälsa på hela befolkningens sam- lade hälsa där det tas hänsyn till både nivå och fördelning, och där en god folkhälsa innebär att hälsan är så god och jämlikt fördelad som möjligt bland olika grupper i samhället (SKL 2017a, hämtad 2017-10-15). Folkhälsopolitikens bredd och de insatser som görs lokalt, regionalt och nationellt berör ett flertal politikområden som på olika sätt påverkar transpersoners levnadsvillkor, välbefinnande och livssituation. Vi kommer därför att nu presentera folkhälspolitikens mål, organisering och diskutera folkhälsopolitikens elva målområd- en i relation till transpersoners särskilda utsatthet för ohälsa som diskuteras i denna utredning.

4.6.1Folkhälsopolitikens övergripande mål och målområden

I Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) föreslog regeringen för första gången ett övergripande nationellt mål och en sektorsövergripande målstruktur för det samlade folkhälsoarbetet med elva målområden. Målsättningarna berör ett stort antal politikområden och det över- gripande nationella målet för folkhälsoarbetet är ”att skapa samhälle- liga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolk- ningen” (prop. 2002/03:35). I propositionen framhålls även vikten av att det sker regelbundna och samlade folkhälsorapporteringar som gör det möjligt att analysera och bedöma effekterna av insatserna som sker inom de olika målområdena. Sen dess har det tagits fram ett fler- tal folkhälsorapporter som ger en statusrapport om befolkningens folkhälsa. Hbt-personer diskuteras i varierande grad i dessa rapporter.

I En förnyad folkhälsopolitik (prop. 2007/08:110) ligger grund- strukturen för folkhälsoarbetet fast med samma övergripande mål som definierats i prop. 2002/03:35 och ett flertal målområden. Efter några mindre justeringar i målområdenas rubriker beslutas de att vara: 1) Delaktighet och inflytande i samhället, 2) Ekonomiska och sociala förutsättningar 3) Barns och ungas uppväxtvillkor, 4) Hälsa i arbetslivet, 5) Miljöer och produkter, 6) Hälsofrämjande hälso- och

153

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

sjukvård, 7) Skydd mot smittspridning, 8) Sexualitet och reproduk- tiv hälsa, 9) Fysisk aktivitet, 10) Matvanor och livsmedel, 11) Tobak, alkohol, narkotika, dopning samt spel.

Utanförskapet – det stora hotet mot folkhälsan

Regeringen skriver i prop. 2007/08:110 att folkhälsoarbetet bör ha människans behov av integritet och valfrihet som grund och bygga på relationen mellan hälsans villkor och individens förutsättningar. Regeringen lyfter i propositionen fram utanförskapet som det största hotet mot folkhälsan och poängterar att för att må bra har män- niskor behov av att känna delaktighet och möjlighet att kunna på- verka sina egna liv. Det är i gemenskap som präglas av omtanke, an- svarstagande och solidaritet människan utvecklas och mår som bäst (prop. 2007/08:110).

Utanförskap diskuteras i propositionen ur särskilt två perspek- tiv: 1) Behovet av sociala nätverk: Hälsan i befolkningen påverkas av hur sociala relationer ser ut på samhällsnivå, organisationsnivå och mellan människor. Sociala nätverk är, enligt propositionen, en skydds- faktor av psykosocial natur som förstärker identitets- och själv- känslan. Vänner, familjen och övriga släkten lyfts som särskilt bety- delsefulla. 2) Vikten av att ha arbete och vara en del av yrkeslivet: Det andra området som regeringen lyfter är betydelsen yrkeslivet har på välbefinnandet och för folkhälsan. Arbete ger människor inkomst och försörjning, vi blir delaktiga i samhällets aktiviteter, lär oss nya saker och kommer i kontakt med människor. Det framhävs att arbets- löshet kan leda till stress och sociala problem, psykisk ohälsa, och i vissa fall även risk- eller missbruk.

Som särskilda angelägna grupper lyfts barn, unga och deras för- äldrar samt äldre fram. Insatserna riktade mot barn och unga bör ta sikte på att öka förutsättningarna för goda relationer, framför allt mellan barn och deras föräldrar, men även med andra barn och vuxna. Regeringen skriver vidare att en trygg anknytning till föräldrarna de första levnadsåren är en avgörande förutsättning för god psykisk hälsa senare i livet. Andra viktiga insatsområden för barn och ungas hälsa är miljön i hemmet, i bostadsområdet, i förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolan, på fritiden samt andra förhållanden som berör deras levnadsvanor och utvecklingsmöjligheter.

154

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

Det konstateras att människor i Sverige lever längre vilket är positivt, men det ställer krav på samhällets insatser och den fysiska tillgängligheten i samhället. Regeringen pekar på att förändrade lev- nadsvanor kan ge positiva hälsoeffekter högt upp i åldrarna och att hälsofrämjande och förebyggande insatser riktade till äldre kan skjuta upp funktionsnedsättning och hjälpberoende. Det poängteras även här att insatser som bidrar till att äldre mår bättre och har en bättre hälsa kommer ge samhällsekonomiska vinster då fler äldre kan arbeta.

Hbt i folkhälsopropositionerna

I prop. 2002/03:35 lyfts relationen mellan sexuell läggning och hälsa, och ett avsnitt ägnades åt homo- och bisexuellas hälsa. I proposition- en hänvisas det till forskning som visar på sämre hälsa bland homo- och bisexuella i jämförelse med befolkningen i övrigt, men att det behövs ytterligare kunskap om hur gruppens levnadsvillkor påverkar hälsan. Transpersoners levnadsvillkor diskuteras inte i propositionen från 2002.

I prop. 2007/08:110 skriver regeringen att det finns skillnader i den självupplevda hälsan mellan utrikes och inrikes födda, mellan personer med funktionshinder och övriga befolkningen samt bland homo- och bisexuella i jämförelse med heterosexuella. Trots att hälsan i befolkningen har förbättrats de senaste decennierna har de relativa skillnaderna i hälsan mellan olika grupper i samhället förblivit oför- ändrade och i några fall ökat. Regeringen skriver vidare att homo- och bisexuella samt transpersoner har en sämre självrapporterad hälsa än befolkningen i övrigt. Regeringen avser dock att särskilt uppmärk- samma frågan om hur hbt-personer bemöts i hälso- och sjukvården.

4.6.2Folkhälsopolitikens struktur

Folkhälsopolitikens grundstruktur bygger på politikens övergripan- de mål och de elva olika målområdena som diskuteras i avsnitt 4.6.1 ovan. De elva målområdena grupperar hälsans bestämningsfaktorer och ger uttryck för vilka faktorer som har störst betydelse för män- niskors livsvillkor. Enligt regeringen är det mer effektivt att inrikta folkhälsoarbetet på särskilda bestämningsfaktorer där det finns veten- skapligt stöd för att avsaknaden av insatser kan leda till ohälsa. Be-

155

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

stämningsfaktorerna kan både främja hälsa och leda till ohälsa. Inom varje målområde finns bestämningsfaktorer som totalt är 42 styck- en. Bestämningsfaktorerna mäts via 36 huvudindikatorer och 47 del- indikatorer. Kommuner, landsting och länsstyrelser innehar nyckel- positioner i folkhälsoarbetet och har ansvar för strategiskt viktiga verksamheter för folkhälsan och dess utveckling. Folkhälsomyndig- heten ansvarar för sektorsövergripande uppföljning och utvärder- ingar av insatser inom folkhälsoområdet.

Ett transperspektiv på de folkhälsopolitiska målen

Bredden och omfattningen av politiken ger utrymme för en hel del insatser å ena sidan, men omfattningen och de övergripande ansats- erna som präglar politiken riskerar att försvåra styrningen och möjlig- heten att rikta insatser mot mindre och särskilt utsatta grupper å andra. I syfte att synliggöra på vilket sätt folkhälsopolitiken kan an- vändas för att påverka transpersoners levnadsvillkor kommer vi att kortfattat exemplifiera, utifrån övriga kapitel i denna utredning, vilka insatsområden som finns och på vilket sätt de kan relateras till de elva folkhälsopolitiska målområdena. Det är viktigt att understryka att exemplen nedan inte är en heltäckande bild av samtliga insatser som kan eller borde genomföras, utan exempel som syftar till att visa vilka möjligheter som finns att inom ramen för folkhälsoarbetet på- verka transpersoners levnadsvillkor.

Delaktighet och inflytande i samhället

Regeringen skriver att i demokratiska samhällen tillerkänns människor lika värde med jämlika möjligheter att vara delaktiga och ha inflytan- de. Rätten till delaktighet och inflytande gäller oavsett kön, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (prop. 2007/08:110). Som diskuteras i kapitel 5 om transper- soners levnadsvillkor och i kapitel 7 om psykisk hälsa i detta betän- kande visar Folkhälsomyndighetens (2015a) studie att transpersoner är en grupp som i hög utsträckning är utsatt för diskriminering, tra- kasserier och våld, och många känner rädsla för att gå ut ensamma.

Enligt myndigheten har många transpersoner särskilda strategier för att hantera vissa situationer som exempelvis att avstå från att

156

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

delta sociala sammanhang och vardagliga aktiviteter på grund av rädsla för att bli trakasserad, diskriminerad, eller i värsta fall utsatt för våld (Folkhälsomyndigheten 2015a). Detta begränsar transper- soners möjlighet till delaktighet och inflytande i samhället.

Ekonomiska och sociala förutsättningar

Regeringen skriver att ekonomisk och social trygghet är en av de mest grundläggande förutsättningarna för en god och jämlik folkhälsa. En hög sysselsättningsnivå som möjliggör för människor att försörja sig genom eget arbete är grundläggande för ett välfärdssamhälle. Som utredningen påpekar i kapitel 10 om transpersoners situation på arbetsmarknaden är kunskapen låg på detta område. I Folkhälso- myndighetens enkätundersökning (2015a) konstateras det att fler- talet av respondenterna arbetar eller studerar, men cirka en fjärdedel svarade att de är arbetslösa, får sjukersättning/sjukpenning eller för- sörjningsstöd. Andelen arbetslösa bland respondenterna är högre än i befolkningen i sin helhet, 13 procent jämfört med 8 procent (Folk- hälsomyndigheten 2015a). Siffrorna visar på att det finns en utsatt- het inom gruppen avseende ekonomiska och sociala förutsättningar.

Barns och ungas uppväxtvillkor

Enligt prop. 2007/08:110 är trygga och goda uppväxtvillkor avgöran- de för barns och ungas hälsa. Som framgår i diskussionen i kapitel 7 om psykisk hälsa är det sociala stödet, särskilt från föräldrarna och nära familj till transpersoner en viktig bestämningsfaktor för psykiskt välbefinnande. En trygg och stabil psykosocial livssituation med goda uppväxtvillkor är centralt för unga transpersoners välmående och därigenom en skyddande faktor mot ohälsa.

Hälsa i arbetslivet

Regeringen skriver i prop. 2007/08:110 att arbetsmiljö är en viktig fråga både för den enskildes hälsa och välbefinnande, för verksam- heternas utveckling och därmed även för förutsättningar för tillväxt och konkurrens. Regeringen skriver vidare att arbetsmiljön ska vara

157

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

utformad på så sätt att arbetet inte innebär risk för att den anställde skadas eller drabbas av ohälsa. För att säkerställa att detta inte är fallet för transpersoner i arbetslivet behövs mer kunskap.

Miljöer och produkter

Regeringen skriver i prop. 2007/08:110 att det på lång sikt finns ett sammanhang mellan en god folkhälsa och en bra yttre miljö. Fokus i målområdet är främst miljöfrågor, men utredningen vill poängtera att en del av insatsområdena inom målområdet är relevanta för trans- personers folkhälsa. Detta rör exempelvis inomhusmiljöer, samt utomhusmiljöer som parker eller andra offentliga områden där män- niskor vistas. Fokus i propositionen är främst hur byggnader och anläggningar kan byggas med miljövänlig standard, men utredningen vill lyfta ett par andra perspektiv som kan påverka transpersoners folkhälsa.

Det första perspektivet rör inomhusmiljön. Som utredningen dis- kuterar i kapitel 9 om transpersoners fritid finns det ett stort behov av könsneutrala toaletter och omklädningsrum. Rutiner och bygg- normer för detta borde ses över då det har en koppling till transper- soners välbefinnande och därigenom folkhälsa. Det andra perspek- tivet som borde kunna lyftas inom detta målområde och som disku- teras i kapitel 5 om transpersoners levnadsvillkor, är hur man väljer att utforma offentliga områden där människor vistas. Byggnormer och rutiner för hur man kan skapa offentliga områden (till exempel tunnelbanestationer) som ökar människors säkerhet och därigenom försvårar möjligheten för personer att utöva våld eller sexuellt våld är centralt för särskilt utsatta grupper som till exempel transperson- er. Ändrade byggnormer kan därmed bidra till att reducera antalet brott.

Hälsofrämjande hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården bör ha hög tillgänglighet och god kvalitet samt erbjuda valfrihet för den enskilde (prop. 2007/08:110). Som utredningen diskuterar i kapitel 15 om den könsbekräftande vården, finns det en förbättringspotential inom den könsbekräftande vård- en. Samma behov av förbättring finns inom den övriga hälso- och

158

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

sjukvården också, vilket vi belyser i kapitel 8 om bemötande inom hälso- och sjukvården, samt socialtjänsten.

Skydd mot smittspridning

För att nå framgång i det förebyggande arbetet mot hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar är det viktigt att stimulera in- satser på lokal och regional nivå och att arbetet bedrivs med ett brett perspektiv på sexuell hälsa (prop. 2007/08:110). Som utredningen diskuterar i kapitel 5 om transpersoners levnadsvillkor så finns det en hel del utmaningar relaterat till skydd mot sexuellt överförbara infektioner bland transpersoner. Förekomsten av hiv bland transper- soner i Sverige verkar vara låg, men det är även dokumenterat i Folk- hälsomyndighetens (2015a) enkätundersökning att det är få transper- soner som testat sig. Utredningen lyfter därför behovet av insatser som syftar till att öka kunskapen om hiv och andra sexuellt överför- bara infektioner inom gruppen samt öka testningsbenägenheten.

Sexualitet och reproduktiv hälsa

Sexualiteten är en viktig faktor i människors liv för lust och livsglädje och enligt prop. 2007/08:110 formas människors syn på sexualitet i samspel med andra och efter det samhälle där man växer upp och lever. Som diskuteras i kapitlet om levnadsvillkor, framkommer i Folkhälsomyndighetens enkätundersökning (2015a) att många trans- personer känner att de inte kan leva sexuellt som de själva önskar. Kunskapen om transpersoners reproduktiva hälsa är mycket låg och insatser behöver göras inom vården i syfte att exempelvis öka kun- skapen om transmän och graviditet. Det behövs vidare insatser för att transpersoner ska kunna få fertilitetsbevarande åtgärder.

Fysisk aktivitet och matvanor och livsmedel

Osunda matvanor och fysisk inaktivitet bidrar till ökad dödlighet och flera vanligt förekommande sjukdomar (prop. 2007/08:110). Som framgår av utredningens kapitel 5 om transpersoners levnadsvillkor är det många transpersoner som inte idrottar eller deltar i fysisk

159

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

aktivitet. Som vi även diskuterar i kapitel 7 om psykisk hälsa finns det indikationer på att det är vanligare med en ätstörningsproblema- tik inom gruppen transpersoner än bland befolkningen i stort.

Tobak, alkohol, narkotika, dopning samt spel

Åtgärder mot skador på grund av tobak, alkohol och spel samt för ett samhälle fritt från narkotika och dopning är både viktiga för att förbättra människors individuella hälsa och välbefinnande och för folkhälsan generellt menar regeringen i prop. 2007/08:110. Som fram- går i kapitlet om psykisk hälsa i detta betänkande, är de riktade in- satserna gentemot små som till exempel transpersoner få och det skulle behövas till exempel en ny handlingsplan på området som lyfter utsatta grupper särskilt.

4.6.3Kritik och förbättringspotential

Kommissionen för jämlik hälsa

Kommissionen för jämlik hälsa tillsattes av regeringen i juni 2015 och har till uppgift att lämna förslag som kan bidra till att hälsoklyftor- na i samhället minskar. Till grund för kommissionens uppdrag ligger regeringens mål om att de påverkbara hälsoklyftorna ska slutas inom en generation.

Kommissionen konstaterar i sitt första delbetänkande, Det handlar om jämlik hälsa – Utgångspunkter för Kommissionens vidare arbete

(SOU 2016:55), att skillnaderna i hälsa mellan hbtq-personer och den övriga befolkningen återfinns i synnerhet vad gäller psykisk hälsa. Lägg där till att personer som befinner sig i minoritetsposition på grund av sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck i större utsträckning än övriga befolkningen riskerar att utsättas för olika stressfaktorer, till exempel diskriminering och negativt bemötande. Den högre förekomsten av psykisk ohälsa och användning av psyko- farmaka bland hbtq-personer kan tolkas som ett tecken på stress- relaterad ohälsa i gruppen.

I sitt andra delbetänkande För en god och jämlik hälsa – En ut- veckling av det folkhälsopolitiska ramverket (SOU 2017:4) bedömer kommissionen det som centralt att förbättra uppföljningen av hälsan

160

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

bland grupper i särskilt utsatta situationer för en stärkt kunskap och stärkta möjligheter att vid behov vidta specifika åtgärder för att främja hälsan i dessa grupper. När det gäller analys av exempelvis situationen för hbtq-personer och nationella minoriteter finns det ett begränsat kunskapsunderlag, inte minst för att det finns uppen- bara etiska och integritetsmässiga problem med att registrera exem- pelvis nationella minoriteter. Det saknas därför i flera fall såväl re- gisterbaserade underlag som direkta möjligheter att identifiera dessa grupper för att nå ut med enkät- eller intervjustudier. För att det ska kunna vidtas lämpliga åtgärder för att främja en god och jämlik hälsa bland grupper i särskilt utsatta situationer bedömer Kommis- sionen att ett löpande uppdrag till Folkhälsomyndigheten att göra en strukturerad uppföljning av hälsan i dessa grupper är avgörande. Uppföljningen bör ske i nära samverkan med berörda målgrupper, myndigheter och andra relevanta aktörer.

I sitt slutbetänkande Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa

– Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa (SOU 2017:47) föreslår Kommissionen att regeringen, inom Regerings- kansliet, bör samordna det strategiska och långsiktigt förebyggande arbetet mot våld, hot, mobbning, diskriminering och annan kränkan- de behandling. Kommuner och landsting bör verka för att ett icke- diskriminerande förhållningssätt används i vård, skola, omsorg och andra relevanta offentliga verksamheter. Personal som har direkt- kontakt med medborgare, elever, patienter, brukare och så vidare bör utbildas och fortbildas i ett sådant förhållningssätt.

Kommissionen skriver även i sitt slutbetänkande att det folkhälso- politiska ramverket behöver reformeras i syfte att få bättre effekt. Kommissionen föreslår ett antal åtgärder för att strama in målstruk- turen, effektivisera styrningen av folkhälsoarbetet på lokal, regional och nationell nivå. Kommissionen föreslår även att det utvecklas en folkhälsolag. Kommissionen hänvisar till Den Nationella folkhälso- kommittén som föreslog en sådan lag redan under år 2000 (SOU 2000:91). Kommissionen poängterar att ett ytterligare motiv till en särskild folkhälsolag är att tydliggöra ansvarsfördelning mellan stat, landsting, regioner och kommuner då det i dagsläget finns en risk för att olika aktörers ansvar blir otydligt och arbetet ”faller mellan stolarna” och att allas uppdrag blir ingens ansvar.

161

Utredningens sammanhang

SOU 2017:92

RFSL:s kritik av folkhälsoarbetet

RFSL har i flera år arbetat för att folkhälsopolitiken borde refor- meras utifrån argumentet att hbtq-gruppen faller mellan stolarna då insatserna blir så breda att ingen tar ansvar för mindre och särskilt utsatta grupper. RFSL tillstyrker därför många av Kommissionen för Jämlik hälsas förslag i SOU 2017:4, avseende tydligare styrning, tyd- ligare målstruktur samt förslaget om en folkhälsolag (RFSL 2017d). RFSL har också lyft frågan om en egen folkhälsolag i två tidigare remissvar, gällande Gör det enklare! (SOU 2012:33) samt En mer sam- lad myndighetsstruktur inom folkhälsoområdet (DS 2012:49). I re- missvaren argumenterar RFSL för att behovet för en folkhälsolag beror på behovet av ett smartare och effektivare folkhälsoarbete där det finns tydliga strukturer för ansvarsutkrävande, uppföljning och rapportering (RFSL 2012, RFSL 2013a).

4.6.4Folkhälsoarbetet en global fråga – Agenda 2030

Det har i decennier bedrivits ett systematiskt och omfattande arbete på internationell nivå för att förbättra folkhälsan. Rätten till bästa uppnåeliga hälsa är en mänsklig rättighet som skyddas av flera inter- nationella konventioner. Inom Världshälsoorganisationens (WHO) konstitution lyfts rätten till bästa uppnåeliga hälsa fram som en mänsklig rättighet (prop. 2007/08:110). Insatser som görs är exem- pelvis inom områden som fattigdom, infektioner på grund av dålig hygien, insektsburna sjukdomar, brist på mat och rent vatten.

På ett toppmöte i FN i september 2015 antogs Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. Agenda 2030 är en utveck- lingsagenda som består av 17 globala mål med 169 delmål och ersätter de tidigare Milleniemålen. Målområde 3 lyfts av Global Forum on MSM och Hiv och Outright Action International som särskilt viktigt för hbtqi-personer. Målområde 3 är att ”säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar”.

I rapporten Agenda 2030 for LGBTI Health and Well-Being lyfter Global Forum on MSM och Hiv och Outright Action Inter- national det faktum att forskning, trots att den på global nivå är be- gränsad, visar att hbti-gruppens hälsa är sämre än övriga befolkning- ens. Diskriminering, våld, kriminalisering och social exkludering är alla determinanter som leder till ohälsa.

162

SOU 2017:92

Utredningens sammanhang

I rapporten föreslås nio sektorövergripande rekommendationer för vad FN:s medlemsländer borde göra i syfte att realisera målområ- de 3 för hbtqi-personer: 1) förpliktiga sig att stoppa all diskrimi- nering baserat på sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck eller könskarakteristika i de tjänster som ges av hälso- och sjukvården; 2) säkerställa att alla hbtqi-personer ges möjlighet att på ett menings- fullt sätt aktivt delta i utvecklandet av policys på hälsoområdet som är lyhörda och respektfulla gentemot hbtqi-personers särskilda be- hov; 3) samla data och genomföra forskning som inkluderar hbtqi som variabler; 4) avskaffa all lagstiftning och styrdokument som förbjuder samkönad kärlek eller relationer, samt människors rätt att själva bestämma sin könsidentitet; 5) förbjuda medicinska ingrepp och procedurer där patienten inte samtyckt till ingreppet; 6) säker- ställa att anställda inom hälso- och sjukvården har kunskap om hbtqi- personers särskilda behov och kan adressera dessa vid behov; 7) ge ekonomiskt stöd till communitybaserade organisationer och aktörer som arbetar med och/ eller för hbtqi-frågor; 8) säkerställa att hälso- tjänster som rör sexuell och reproduktiv hälsa, så som hormonbe- handling, rutinmässig screening, testning för sexuellt överförbara in- fektioner och familjeplanering är hbtqi-inkluderande; 9) eliminera ekonomiska hinder för hbtqi-personer att få medicinsk vård och behandling.

I dir. 2016:18 fick en nationell kommitté i form av en nationell delegation i uppgift att i november 2016 lämna en delredovisning av Sveriges genomförande av Agenda 2030 som skulle innehålla en över- siktlig helhetsbild av i vilken utsträckning Sverige uppfyller agendans mål och senare i mars 2017 lämna ett fullständigt förslag till hand- lingsplan för Sveriges genomförande av Agenda 2030.

I delegationens delbetänkande konstateras det att avseende agen- dans målområde 3 finns betydande skillnader i hälsa, exempelvis mellan personer som har hög respektive låg utbildningsnivå, mellan kvinnor och män, inrikes och utrikes födda och mellan personer bo- ende i olika geografiska områden. Delegationen påpekar att det finns särskilt tydliga hälsoskillnader jämfört med befolkningen i stort för personer med funktionsnedsättning, hbtq-personer, vissa nationella minoriteter och det samiska folket (2030-delegationen Fi 2016:01). Under agendans mål nummer 5 där målet är att ”uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt” skriver delegationen att många aktörer har påpekat vikten av att ha ett intersektionellt per-

163

5 Transpersoners levnadsvillkor

Utredningen ska, enligt direktiven, undersöka hur transpersoner på- verkas av samhällets cis- och heteronorm samt identifiera de hinder som finns i samhället för transpersoners möjligheter att leva i enlig- het med sin könsidentitet, och vid behov föreslå insatser för att åtgärda eventuella brister.

5.1Generella iakttagelser

För att ta reda på hur transpersoners levnadsvillkor i Sverige ser ut har utredningen använt flera olika tillvägagångssätt. Dessa finns redo- visade i kapitel 2 om utredningens uppdrag och arbete. I detta kapi- tel beskrivs levnadsvillkoren övergripande och i följande kapitel i utredningens del 1 gör vi nedslag inom de områden som skrivits fram särskilt i våra direktiv, exempelvis transpersoners psykiska hälsa, fritid och arbetsliv. Det finns också ett kapitel som belyser levnadsvill- koren ur ett livscykelperspektiv samt villkoren för transpersoner med vissa erfarenheter, till exempel asylsökande.

Gruppen transpersoner är heterogen och består, i likhet med den allmänna befolkningen, av individer med olika bakgrund och erfaren- heter. Som grupp betraktat är det dock betydligt vanligare att trans- personer blir utsatta för kränkningar, trakasserier, våld och hot om våld än den allmänna befolkningen. Detta påverkar transpersoners hälsa negativt. Det är vanligare att transpersoner upplever sin hälsa som dålig än att befolkningen i stort gör det. Det är också betydligt vanligare att transpersoner har självmordstankar eller har gjort själv- mordsförsök. I utredningen är det därför naturligt att det mestadels, men långt ifrån uteslutande, är berättelser om negativa erfarenheter som lyfts fram.

167

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

Den sammantagna bild som framträder i materialet är att gruppen transpersoner lever med en stor utsatthet. På individnivå är det van- ligt att vara utsatt inom flera områden i livet (exempelvis i hemmet, i skolan och på offentliga platser), även om detta inte gäller för varje enskild person. Det är vanligt att transpersoner uppger att de inte fullt ut kan leva i sin könsidentitet.

Upplevelsen av att vara osynliggjord i samhället är genomgående, särskilt hos ickebinära personer som ofta beskriver hur detta osynlig- görande sker på daglig basis. Det är väldigt vanligt att transpersoner får sin könsidentitet ifrågasatt av omgivning. För binära transper- soner tar det sig uttryck i att de förväntas ha ett stereotypt könsut- tryck för att visa att de är ”riktiga” män eller kvinnor. För ickebinära kan ifrågasättandet handla om huruvida de är ”riktiga” transper- soner eller att deras könsidentitet förlöjligas eller förnekas.

I detta kapitel skildrar vi transpersoners erfarenheter, ofta i form av citat, så att de själva kommer till tals i materialet. Vi ger exempel på svårigheter som kan uppstå för transpersoner att röra sig i det offentliga rummet, att resa, att besöka (den könsuppdelade) toalett- en men även hur transpersoner har det med sina nära och kära, hur viktigt det är att få stöd från sina närmast anhöriga och hur svårt det är när det stödet inte finns. I kapitlet synliggörs också det våld som transpersoner utsätts för; det fysiska våldet, det sexuella våldet, men även det subtila våldet, i form av mikroagressioner1. Vi redo- gör även för hur attityden gentemot transpersoner ser ut bland all- mänheten i Sverige.

5.2Att leva i enlighet med sin könsidentitet

Att komma ut som trans är bara en liten del av resan, att sedan leva öppet som trans – det är då den verkliga kampen börjar. Jag blir felkönad varje dag – av alla – läkare, vården, jobbet, folk på stan… Jag har blivit trakas- serad i sociala medier, och av fullkomliga främlingar på allmän plats… Min egen familj och vänner har haft problem att acceptera min köns- identitet och bekräfta mig med rätt pronomen, namn och så vidare, och språket har uppenbara brister! Vad ska min familj kalla mig? Barn istäl-

1 En mikroaggression är en subtil men kränkande kommentar eller handling riktad mot en minoritetsgrupp eller person tillhörande en minoritetsgrupp och som ofta förstärker stereotyper som finns om den aktuella minoritetsgruppen.

168

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

let för dotter? Broster istället för syster? morskon/farskon istället för moster/faster? Vi får själva uppfinna nya ord för det som är jag… (berättelse 54 ickebinär).

År 2015 släppte Folkhälsomyndigheten rapporten Hälsan och hälsans bestämningsfaktorer för transpersoner. En rapport om hälsoläget bland transpersoner i Sverige. I rapporten redovisas resultaten från en en- kätundersökning riktad specifikt till transpersoner som myndig- heten genomfört. Av de 800 personer som svarade på enkäten var det endast 11 procent som uppgav att de helt kan leva enligt sin köns- identitet. Totalt 32 procent uppgav att de i stort sett lever i enligt sin könsidentitet och 33 procent att de gör det till viss del. En fjärde- del svarade däremot att de alltid eller för det mesta döljer sin trans- erfarenhet. Att leva dolt var vanligare i de äldre åldersgrupperna (Folkhälsomyndigheten 2015a).

Organisationen Transgender Europe2 (TGEU) genomförde under 2016 en enkätundersökning som riktade sig till brukare av den köns- bekräftande vården och personal inom den vården i fem europeiska länder; Georgien, Polen, Serbien, Spanien och Sverige. Totalt svarade 885 personer på brukarenkäten, 472 av dessa svarade på den svenska brukarenkäten.

Svaren från respondenterna i Sverige visar att transmän (59 pro- cent) och transkvinnor (60 procent) i större utsträckning än icke- binära (42 procent) har möjlighet att alltid eller nästan alltid leva i enlighet med sin könsidentitet. Personer som inte kan leva i enlighet med sin könsidentitet upplever i större utsträckning sin hälsa som dålig (56 procent) jämfört med de som kan leva i enlighet med sin könsidentitet (24 procent). De tre huvudsakliga skälen till att trans- personer i Sverige inte kan leva i enlighet med sin könsidentitet är:

•generella reaktioner från samhället (81 procent),

•rädsla att bli diskriminerad (78 procent) och

•föräldrars reaktioner (51 procent) (TGEU 2017b).

2 Transgender Europe är en paraplyorganisation som samlar organisationer inom Europa som arbetar för transpersoners rättigheter. www.tgeu.org

169

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

För transpersoner är det vanligt att bli uppfattade av omgivningen som det kön man tillskrevs vid födseln. Särskilt vanligt är det för icke- binära. Totalt 85 procent av ickebinära har erfarenhet av det. Mot- svarande andel bland transkvinnor är 45 procent och för transmän 35 procent. Endast 2 procent av ickebinära uppger att de aldrig blir uppfattade som det kön de tillskrevs vid födseln. Motsvarande andel för transkvinnor är 14 procent och för transmän 27 procent. Att bli felkönad av omgivningen påverkar också hälsan. Av de som upplevt att de alltid eller mestadels blir felkönade upplever 46 procent sin hälsa som dålig. Motsvarande andel hos dem som inte felkönas är 21 pro- cent (TGEU 2017b).

Utredningen har under en period haft en egen webbplats där det funnits möjlighet för transpersoner att själva lämna berättelser om sina liv. Det har kommit in ett stort antal berättelser till utredning- en som berör felköning och vilka konsekvenser den får för individen. En transkvinna beskriver att det blivit vardag för henne att bli fel- könad och att det är något som känns som ett hugg i bröstet. Hon menar att hon vänjer sig, men att det gör lika ont varje gång (berät- telse 35). En ickebinär person berättar om den transfobi den möter i samhället och hur det är att nekas rätten till sin identitet:

Folk som frågar om mina genitalier, folk som säger att eftersom jag ser ut som ett visst binärt kön så är det okej att felköna mig. Folk som säger att ens genitalier bestämmer ens kön och att ickebinära identiteter är hittepå. Total ovilja att förstå, försöka förstå eller ens lyssna på mig om min identitet och mina upplevelser (berättelse 63 ickebinär).

En transkille bär på liknande erfarenheter av att ständigt behöva försvara och förklara sig:

Att ständigt behöva förklara, komma ut och försvara sin egen identitet och samtidigt föreläsa om vad det egentligen innebär. Att ständigt be- höva förklara att jag ÄR kille, inte någonting som jag så småningom KOMMER att bli (berättelse 33).

Studentorganisationen Rainbows genomförde på eget initiativ en fokusgrupp med några transidentifierade högskolestudenter och del- gav sedan utredningen resultateten av denna. En student, som är icke- binär, berättar att vissa i omgivningen reagerar starkt på pronome- net hen. Personen, som är lingvistikstuderande, möter irritation över pronomenet – att det är löjligt och dumheter. Personen beskriver att det är svårt att säga ifrån från en personlig position och att den

170

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

i stället utifrån en neutral utgångspunkt redogör för de olika för- klaringsmodellerna för pronomenet. Personen berättar att den skulle vilja säga ifrån, säga att den själv använder hen som personligt pro- nomen, men att den inte gör det. Ibland berättar personen däremot att andra använder pronomenet (Rainbows 2017).

Att ickebinära ofta upplever att deras identitet inte tas på allvar och måste försvaras kan också få konsekvensen att de väljer att inte komma ut:

Jag är ickebinär och vågar inte komma ut. Jag vet inte om jag vågar stå upp för mig själv för att vara ute. Eftersom många inte vet vad icke- binär är för något måste en förklara saker från grunden för så många människor. Jag vet inte om jag vågar försvara mig mot människor som kommer att ogiltigförklara mitt kön. Jag är konflikträdd och ser fram- för mig ett liv med mycket ångest om jag skulle komma ut.

I alla sammanhang som jag är i offentligt påverkar det mig att jag är icke- binär men inte kommit ut. Varenda felköning. Jag önskar att det var vedertaget att ickebinära existerar och att en inte kan se på någon vad någon har för kön. Jag önskar att juridiskt kön skulle avskaffas och att vem som helst skulle kunna få transvård genom informed consent. Jag önskar att det inte var någon stor grej att komma ut. I en ideal värld skulle vi inte tilldela kön till barn när de föds. Det skulle vara något som var och en får utforska själv (berättelse 53, ickebinär).

5.2.1Livskvalitet, nöjdhet och framtidstro

När transpersonerna i Folkhälsomyndighetens enkätundersökning (2015a) fick skatta sin allmänna livskvalitet på en skala mellan 0 (mycket dålig livskvalitet) och 10 (mycket bra livskvalitet) var det 42 procent som skattade sin livskvalitet som 7 eller högre.

De yngre åldersgrupperna upplevde sämre livskvalitet än de äldre. I en undersökning som EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA) genomförde år 2012 fick respondenterna ange hur nöjda de var med livet överlag på en skala från 1 (mycket missnöjd) till 10 (mycket nöjd). Det genomsnittliga värdet för de svarande transper- sonerna var 6,2. För homo- och bisexuella män och kvinnor var mot- svarande siffra 6,9. Hbt-personerna i Sverige var något nöjdare än den genomsnittliga transpersonen inom EU (6) respektive den genom- snittliga homo- och bisexuella personen inom EU(6,6).

171

Transpersoners levnadsvillkor SOU 2017:92

Tabell 5.1	Hur nöjd eller missnöjd är du i största allmänhet med ditt liv
	när det handlar om följande?
	Andel ganska/mycket nöjda (procent)

		Transpersoner och personer som	Cispersoner
		är osäkra på sin könsidentitet
Din arbets-/skolsituation		55	69
Din hälsa		58	68
Dina familjerelationer		75	85

Din utbildning		53	64
Ditt liv i sin helhet		66	78

Källa: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nationella ungdomsenkäten 2012 och 2015

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) genomför regelbundet en nationell ungdomsenkät i åldersgruppen 16 till 25 år. Den visar att transungdomar och unga som är osäkra på sin könsidentitet3 i lägre utsträckning än cisungdomar är ganska eller mycket nöjda med sin arbets-/skolsituation, sin hälsa, sina familje- relationer, sin utbildning och sitt liv i helhet. Transpersoner och unga som är osäkra på sin könsidentitet är också mindre optimistiska in- för framtiden än cispersoner. På en skala från 1 till 5, där 1 betyder mycket pessimistisk och 5 betyder mycket optimistisk är det 55 pro- cent av transungdomarna och 70 procent av cisungdomarna som an- gett 4 eller 5, det vill säga att de är optimistiska inför framtiden för egen del (MUCF: Ungdomsenkäten 2012 och 2015).

5.2.2Det juridiska könet

Jag tycker att det kan vara svårt att bli tagen på allvar, när en som trans- person inte är i behov av vård, utan väljer att leva i den kropp som en föddes i. Jag önskar mer än något annat att det fanns ett tredje juridiskt kön, så omgivningen kunde förstå att min könsidentitet är på riktigt och att det är viktigt för mig att få den respekterad (berättelse 85, icke- binär transperson).

Ovanstående är skrivet av en ickebinär transperson, som inte är i be- hov av könsbekräftande vård, utan väljer att leva med kroppen som den är och som upplever att det är svårt att bli tagen på allvar av om-

3 Unga som svarar ”vet ej” på frågan ”Identifierar du dig som transperson?”.

172

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

givningen. Personen är en av flera ickebinära som påtalat för utred- ningen att det behövs ett tredje juridiskt kön. För vissa skulle det också vara ett godtagbart alternativ att det juridiska könet togs bort. Många har också lyft problematiken med att de svenska person- numren är könade. Den näst sista siffran är jämn för kvinnor och ojämn för män. (En fråga som angränsar till detta är möjligheten att ha ’X’ som könsmarkör i passet i stället för ’F’ eller ’M’, den avhand- las i kapitel 11 i detta betänkande.) En ickebinär person berättar:

En av mina hjärtefrågor i transpolitik är införandet av ett neutralt juri- diskt kön och neutrala personnummer, för att mitt pass är en lögn. Och att inte ha sig själv erkänd på mitt identitetsbevis som jag får utfärdat av staten? Det är besvikelse på nya nivåer.

Jag är stolt över att vara trans. Inte för att det är coolt, trendigt eller ens särskilt kul. Jag är stolt för att det är en del av vem jag är, och jag är stolt över mig själv (berättelse 63).

I enkätundersökningen som EU:s byrå för grundläggande rättigheter genomförde 2012 angav 23 procent av de svarande transpersonerna i Sverige att de personligen upplevt att de blivit diskriminerade när de behövt visa identitetshandling som visar juridiskt kön under de senaste tolv månaderna. Motsvarande siffra för homo- och bisexuella kvinnor och män var två procent (European Union Agency for Fundamental Rights 2012, hämtad 2017-04-04).

I TGEU:s enkätundersökning (2017b) framkommer att 41 pro- cent av respondenterna hade bytt juridisk könstillhörighet eller var i processen att göra det. Av dessa var 69 procent transkvinnor, 61 pro- cent transmän och 6 procent ickebinära. Av de 59 procent som inte hade bytt juridiskt kön svarade fler än hälften att de vill göra de i framtiden. Bland de som inte ville byta juridiskt kön uppgav hälften att det var för att det kön de ville ha inte fanns tillgängligt.

I Transgender Europes rapport Overdiagnosed but Under Served. Trans Health Care in Georgia, Poland, Serbia, Spain and Sweden: Trans Health Survey (2017a) konstateras att den generella processen för juridiskt könsbyte i Sverige behöver bli enklare samt att den be- höver separeras från medicinska bedömningar. Sverige behöver också erkänna minderårigas könsidentitet och tillåta juridiskt könsbyte för personer under 18 år. En annan fråga gäller att det för närvarande är omöjligt för ickebinära att få sin könsidentitet erkänd juridiskt. Sverige rekommenderas att dels sluta använda könskodade person-

173

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

nummer samt att införa ett tredje juridiskt kön eller avskaffa de juridiska könen (TGEU 2017a).

År 2015 rekommenderade4 Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter staterna att göra det möjligt för personer med intersexvariation att få juridiskt erkännande för den självdefinierade könsidentiteten, att göra det enkelt att ändra juridiskt kön i officiella dokument och att göra det möjligt att inte tvingas välja mellan endast manlig eller kvinnlig könsmarkör i identitetshandlingar. Staterna uppmandes också att generellt beakta proportionaliteten vad gäller krav på att ange kön i officiella dokument.

PACE (Europarådets parlamentariska församling) har antagit två resolutioner där medlemsstaterna uppmanas skapa ett mer inklude- rande juridiskt kön. Den första, Discrimination against transgender people in Europe5antogs 2015 och innehöll en rekommendation till medlemsstaterna att överväga att införa ett tredje alternativ för juri- diskt kön för de som önskar.

I oktober 2017 antog PACE en resolution6 om mänskliga rättig- heter och personer med intersexvariation. I resolutionen uppmanas staterna att göra registrering av kön valfritt för alla, och att erbjuda flera olika alternativ till registrerat juridiskt kön.

5.3Utsatthet för kränkning och diskriminering

5.3.1Utsatthet för kränkningar och trakasserier

Över hälften av respondenterna i Folkhälsomyndighetens (2015a) enkätundersökning angav att de hade blivit utsatta för kränkande behandling eller bemötande minst en gång under de senaste tre måna- derna. Andelen är nästan tre gånger större jämfört med befolkning- en i allmänhet. Det är framför allt yngre personer som blivit utsatta. Att ha blivit utsatt på grund av sitt könsuttryck var den vanligaste anledningen (48 procent), följt av kön (31 procent), sexuell identitet (22 procent) och utseende (15 procent). Det var vanligast att ha blivit utsatt av:

4Human rights and intersex people. Issue paper published by the Council of Europe Com- missioner for Human Rights, 2015

5Discrimination against transgender people in Europe. Resolution 2048 (2015)

6Promoting the human rights of and eliminating discrimination against intersex people. Reso- lution 2191 (2017)

174

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

•en okänd person (35 procent),

•en nära anhörig (21 procent),

•en person på internet (21 procent),

•en vän eller bekant (20 procent),

•en arbetskamrat (14 procent) samt

•personal inom sjukvården (14 procent).

Nationella ungdomsenkäten visar liknande resultat. Totalt 41 pro- cent av unga transpersoner och unga med osäker könsidentitet har upplevt att de, under det senaste halvåret, någon gång eller flera gång- er blivit orättvist behandlade på ett sätt som gjort att de känt sig kränkta. Motsvarande andel bland unga cispersoner är 25 procent (MUCF: ungdomsenkäten 2012 och 2015).

Det är inte bara vanligt att transpersoner utsätts för kränkningar eller trakasserier, det är även vanligt att en och samma individ utsätts vid flera tillfällen. Det visar undersökningen som EU:s byrå för grund- läggande rättigheter (FRA) genomförde år 2012. Av de som utsatts för trakasserier under det senaste året hade en femtedel blivit utsatta vid tio eller fler tillfällen. Totalt hade 78 procent utsatts vid minst två tillfällen. De vanligaste typerna av incidenter var:

•att bli kallad för något nedsättande (64 procent),

•att bli förödmjukad genom att något skämtat om en (64 procent) och

•att utsättas för andra verbala kränkningar eller förolämpningar (53 procent).

Totalt 30 procent hade utsatts för aggressiva gester, till exempel att någon pekat på dem. Tolv procent hade upplevt mobbning och 17 procent att de blivit ignorerade/isolerade. Totalt 58 procent upp- levde att de blivit utsatta på grund av att gärningspersonen betrak- tat dem som hbt-person. Det var något vanligare att bli utsatt av flera gärningspersoner än en ensam gärningsperson. Nästan hälften hade blivit utsatta av en främmande person och en femtedel uppgav att de blivit utsatta av en tonåring eller en grupp av tonåringar. 15 procent hade blivit utsatta av en kollega och drygt var tionde av någon på skolan eller på universitetet. Sju procent hade blivit ut-

175

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

satta i hemmet eller av en familjemedlem. Det var vanligare att för- övaren var man (57 procent), men jämfört med våldsbrott så är kvin- nor här relativt vanligt förekommande som förövare (20 procent). Totalt 18 procent hade blivit utsatta av könsblandade grupper och fyra procent kände inte till vilket kön förövaren hade. De vanligaste platserna att bli utsatt på var:

•offentlig plats (18 procent),

•arbetsplatsen (15 procent),

•kafé/restaurang/pub/nattklubb (15 procent) och

•i lokaltrafiken (12 procent).

Knappt tio procent hade blivit utsatta på internet och sju procent hade blivit utsatta i skolan. Endast fem procent hade polisanmält in- cidenten. De vanligaste anledningarna till att inte polisanmäla var:

•att incidenten inte var tillräckligt allvarlig (57 procent),

•att man inte trodde att polisen skulle göra något (37 procent) och

•att man inte trodde att polisen kunde göra något (29 procent).

Totalt 14 procent trodde att de inte skulle bli trodda av polisen och nästan lika många var rädda för att få ett homo- eller transfobiskt bemötande från polisen (European Union Agency for Fundamental Rights 2012, hämtad 2017-04-04).

5.3.2Upplevelser av diskriminering

Upplevelser av diskriminering beskrivs i detta betänkande på flera olika ställen. Till exempel under olika rubriker i detta kapitel som 5.4 om utsatthet i det offentliga rummet, men även i kapitlen om bemötande inom den allmänna hälso- och sjukvården, transpersoners situation på arbetsmarknaden och transpersoners fritid.

I den undersökning som EU:s byrå för grundläggande rättig- heter genomförde 2012 framgår även att 75 procent av alla svarande hbt-personer i Sverige anser att diskrimineringen mot transpersoner är mycket eller ganska utbredd. Här är det ingen skillnad mellan trans- personer och homo- och bisexuella personer. Däremot anser homo- och bisexuella kvinnor detta i högre utsträckning än homo- och bi-

176

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

sexuella män (European Union Agency for Fundamental Rights 2012, hämtad 2017-04-04).

Tabell 5.2 Under de senaste 12 månaderna, har du känt dig diskriminerad därför att du är hbt-person …

Andelar redovisade i procent

		Transpersoner		Homo- och bisexuella
	ja	nej	vet ej	ja	nej	vet ej
när du sökt arbete?	14	71	14	7	89	3

på arbetet?	19	70	10	16	81	3
när du letat efter ett hus eller en lägenhet
att hyra eller köpa?	9	85	6	5	92	4
av vårdpersonal?	24	68	8	15	83	2
personal inom socialtjänst?	19	75	6	12	86	2

av personal på skola eller högskola?	25	66	10	13	84	3
på kafé, restaurang, bar eller nattklubb?	17	75	8	14	84	2

i en butik?	14	78	8	4	94	2
hos en bank eller ett försäkringsbolag?	2	89	4	4	94	2
på en idrotts- eller träningsanläggning?	26	63	11	6	92	2
när du visat identitetshandling där kön framgår?	23	71	6	2	97	1

Källa: European Union Agency for Fundamental Rights. LGBT Survey 2012. Hämtad 2017-04-04

I samma undersökning ställs frågor om upplevelser av diskriminering i olika situationer. Som framgår av tabellen ovan så upplever trans- personer på de flesta områden diskriminering i större utsträckning än homo- och bisexuella personer gör. Det förefaller även vara van- ligare att transpersoner inte vet om de blivit diskriminerade eller inte.

5.4Utsatthet i det offentliga rummet

Folk på tåget har frågat om jag är ”tjej eller bög” (berättelse 1, trans- kille 15 år).

Vardagliga transfobin finns kvar i mitt liv såklart. Blickarna på gatan. På tunnelbanan. Överallt. Inte så mycket våld, men ibland (berättelse 88).

De gånger jag rör mig i offentligheten (händelser som blir allt färre på grund av social fobi) blir jag utstirrad. Ens en liten visit till mataffären blir en strid mellan mig och de förvirrade, ibland äcklade blickarna.

177

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

Jag har blivit stoppad på stan, för att bli synad och undersökt uppifrån och ner av någon som bestämt ville veta vilket kön jag tillhörde. Jag har hört allt från vrålade glåpord till ilskna viskningar runt omkring mig. Hur är det tänkt att jag ska känna mig bekväm med och ”leva i enlighet med mitt upplevda kön” när absolut ingen i min omgivning verkar vilja hjälpa mig med detta? Jag har bytt namn. Bytt kläder. Försökt bli bättre på smink. Gör röstövningar. Jag gör verkligen allt jag kan.

Men problemet är: Huruvida man passerar eller ej är inget spektrum, eller en skala. Det är ett binärt system. Antingen gör du det, eller så gör du det inte. Att människor tolkar dig som en feminin man är ett resul- tat av att inte passera, men att människor stirrar på dig i förvirring av vilket kön du tillhör är inte att passera heller. När folk verbalt eller hand- gripligen vill kontrollera vilket kön du tillhör, då passerar du inte. Jag vet att jag inte gör det. Och det gör ont (berättelse 119, transkvinna).

Samtliga ovanstående citat kommer från berättelser som har lämnats på utredningens webbplats. De beskriver olika transpersoners upp- levelser av att befinna sig i en utsatt position i det offentliga rummet. Det är betydligt vanligare att transpersoner blir utsatta för trakas- serier än befolkningen i allmänhet. För många får det konsekvensen att de drar sig för att gå ut ensamma. Nästan hälften av responden- terna i Folkhälsomyndighetens enkät angav att de ofta eller alltid av- står från att gå ut ensamma av rädsla att bli överfallna, rånade eller ofredade på något sätt, jämfört med cirka en femtedel av befolk- ningen i allmänhet. Otrygghet är vanligare i de yngre åldersgrup- perna (15 till 29 år) (Folkhälsomyndigheten 2015a). Andelen som känner sig trygg på buss, tåg, tunnelbana eller liknande är lägre bland unga transpersoner och personer med osäker könsidentitet (86 pro- cent) än bland unga cispersoner (93 procent) (MUCF: Ungdoms- enkäten 2012 och 2015). Det förekommer att transpersoner upplevt att stämningen mot personer med normbrytande identiteter blir hätsk samt att risken för att bli utsatt för våldsbrott ökar när de åker kollektivtrafik sent på kvällar eller nätter och att de därför låter bli att vara ute sent (Rainbows 2017). En person berättar för utredningen:

En natt i mars 2012 klev jag på bussen hem efter att ha varit på… före- ställning i Kulturens Hus i Luleå. Jag hann bara sätta mig i bussens främre del så hörde jag från dess bakre del en hög och tydlig mans- stämma säga: ”Jag hatar transor”. Dålig stämning blev det. Men jag orkade inte säga något. Ingen annan passagerare sa något. Inte heller buss- chauffören. Inget mer hördes där bakifrån, jag klev av. Ensam. Gick hem. Gjorde en polisanmälan. Blev en pinne i hatbrottsstatistiken. Och

178

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

ytterligare en nedlagd förundersökning. Jag fortsätter att undra hur länge människor i Sverige helt opåkallat ska behöva få veta att de är hatade på lokalbussen och andra ställen. Utan att något alls egentligen händer (berättelse 118).

I det egna bostadsområdet

Andelen som känner sig trygg i sitt bostadsområde är lägre bland unga transpersoner och personer med osäker könsidentitet (92 procent) än bland unga cispersoner (98 procent) (MUCF: Ungdomsenkäten 2012 och 2015).

På kafé och restaurang

I enkätundersökningen som EU:s byrå för grundläggande rättigheter genomförde 2012 angav 17 procent att av de svarande transperson- erna i Sverige att de personligen upplevt att de blivit diskriminerade på kafé, restaurang, bar eller nattklubb på grund av att de är trans- personer under de senaste 12 månaderna. Motsvarande siffra för homo- och bisexuella kvinnor och män var 14 procent (European Union Agency for Fundamental Rights 2012, hämtad 2017-04-04).

I butiken och på frisersalongen

Ett annat exempel på problem som transpersoner kan stöta på i sam- hället är att de anses vara på fel avdelning när de handlar kläder och blir tillrättavisade av personalen utifrån deras uppfattning om per- sonens könstillhörighet. I citatet nedan beskriver en person att den helt blivit nekad att handla kläder från herravdelning:

Jag har varit med om att jag inte fått köpa de kläder jag ville för att jag tagit dem från herravdelningen. Jag vet att det inte händer så ofta… Men det är väldigt frustrerande att tänka tillbaka på det (berättelse 61, ickebinär).

179

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

En transperson har blivit nekad att klippa håret på en ”herrsalong”. Den personen valde att göra en anmälan till DO (ANM 2012/1338)7. I anmälan, som gjordes 2012, skriver personen:

Jag gick till en frisersalong för att klippa mig. Det var en herrsalong, men jag tänkte att det inte skulle vara ett problem då jag har kort hår och en så kallad ”herrfrisyr”. Jag ser dessutom inte mig själv som tjej, utan som transperson och har ett maskulint könsuttryck. Jag gick in på salongen och undrade om de hade någon ledig tid., men de vägrade klippa mig med motiveringen ”vi klipper inte tjejer”. Jag frågade varför men de fortsatte vägra mig. Jag kände att jag blev diskriminerad på grund av den kropp jag har.

Andra beskriver att de blivit kränkta när de besökt livsmedels- affärer. En transkvinna i 30-årsåldern berättar:

På Ica slutade de i kassan hälsa på mig när jag började klä mig mer femi- nint. Jag har flera gånger överhört personalen prata nedsättande om mig och de skrattar åt mig när jag kommer in i butiken (berättelse 74).

En 14-årig transkille berättar om sina upplevelser av att bli könad av butiksbiträden:

Även i de flesta butiker brukar det vara ”hejdå tjejer ha en så bra dag” när jag går dit med mina vänner som många också är transkillar. Detta är självklart väldigt skadande och onödigt att känna att man behöver sätta kön på folk som man inte ens känner (berättelse 99).

En transperson har blivit nekad att köpa cigaretter i en kiosk. Per- sonen blev ombedd att lämna butiken med motiveringen ”sådana som du är inte välkomna” (ANM 2016/13578).

I EU:s byrå för grundläggande rättigheters undersökning från 2012 framkommer även att det är vanligare att transpersoner i Sverige upplever sig diskriminerade på grund av att de är transpersoner vid butiksbesök under de senaste tolv månaderna än att homo- och bisexuella kvinnor och män gör det. Totalt 14 procent av transper- sonerna har upplevt det. Bland homo- och bisexuella kvinnor och män är det i genomsnitt 4 procent som upplevt det (European Union Agency for Fundamental Rights 2012, hämtad 2017-04-04).

7DO avslutade ärendet 2012-10-12. Skäl för beslut: Efter att ha gått igenom uppgifterna i din anmälan har DO beslutat att inte starta en utredning, utan vi avslutar ditt ärende. Vi har inte tagit ställning till om du har blivit diskriminerad.

8Den sista noteringen i ärendets handlingslista är från 2016-08-18, där det står att uppgift- erna behandlats i beredningen.

180

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

På teater

En ickebinär person beskriver i en anmälan till DO (ANM 2012/707)9 att den upplevt sig diskriminerad då den försökt gå på teater:

Jag och en vän skulle på en teaterföreställning på /teater/ i /svensk stad/ lördagen den 21 april. Vi hade hört att biljetterna var slut, men vi gick dit ändå för att se om det skulle finnas några platser över när föreställ- ningen väl började. När min vän kom dit ställde hon oss i en kö som fanns för personer utan biljett, men när de med biljett väl hade gått in i salongen gällde tydligen inte denna. Istället pekade personalen ut två av oss fem som stod och väntade och sa att de fick gå in eftersom det var färre män i publiken. Publiken var alltså indelad i grupperna kvinnor och män. Eftersom jag inte definierar mig som varken kvinna eller man kände jag mig illa till mods av personalens definiering av mig som kvinna och att det tydligen även var hennes definiering av publiken som gällde. Jag ifrågasatte detta, men jag fick inte uppfattningen av att hon förstod vad jag menade. Istället bemötte hon mig på ett väldigt arrogant sätt. När jag till sist, för att försöka få henne att förstå, ställde frågan om jag fick gå in om jag identifierade mig som man [---] verkade det gå upp för henne hur hennes bemötande av mig kunde uppfattas som kränkande. Jag sa att jag inte kände för det längre, varpå hon svarade med ett kort ”jaha” och gick iväg.

Det jag i huvudsak vill anmäla /teater/ för är att vi inte blev insläppta på grund av det kön som personalen ansåg att vi tillhörde (kvinna). Jag skulle dock också vilja anmäla dem för deras indelning av publiken, vilket ex- kluderade mig som har en transidentitet.

5.4.1Utsatthet vid besök på könsuppdelade toaletter

Könsuppdelade miljöer som till exempel omklädningsrum och toa- letter skapar otrygghet för många transpersoner, på fritiden men också i arbetslivet. Frågan om omklädningsrum behandlas i kapitel 9 om transpersoners fritid samt i kapitel 10 om transpersoner i arbets- livet. Problematiken med fysiska miljöer som är uppdelade efter kön finns beskriven bland annat i Ungdomsstyrelsens rapport Om unga hbtq-personer – fritid från 2012, men har också framförts av många transpersoner som varit i kontakt med utredningen. En 28-årig transkille har lämnat följande berättelse på utredningens hemsida:

9 DO avslutade ärendet 2012-05-09. Skäl för beslut: Efter att ha gått igenom uppgifterna i din anmälan har DO beslutat att inte starta en utredning, utan vi avslutar ditt ärende. Vi har inte tagit ställning till om du har blivit diskriminerad.

181

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

Könade, offentliga toaletter är alltid ett helvete och jag försöker alltid att undvika dem så gott det går. Jag har flertalet gånger blivit hotad, utsatt för våld eller ifrågasatt och trakasserad på toaletter. Oavsett vilken (toalett) jag använder kommer det bli problem (berättelse 33).

En transperson, som studerar vid en högskola, beskriver sin vardag:

På fakulteten i stort, alltså att bara röra sig i lokalerna, är för mig per- sonligen ganska otryggt. Det är en stor brist på könsneutrala toaletter, exempelvis, och jag ”passerar” inte tillräckligt bra för att vilja ta risken att gå in på herrarnas (berättelse 31).

En 26-åring som beskriver sig som en androgyn person som oftast blir läst som kille, berättar om den inre konflikt som uppstår när den tvingas välja toalett utifrån kön:

Eftersom jag ser ganska androgyn ut så blir jag ibland tveksam om jag ska välja dam- eller herrtoaletten om det inte finns ett neutralt alter- nativ. Jag väljer inte alltid samma, utan tar det alternativ som känns bäst för stunden. Allmänna toaletter är dock de ställen där jag känner mig som minst trygg i det allmänna rummet. Även om jag inte stött på något problem än så är jag medveten om att allmänna toaletter är det ställe där jag med störst sannolikhet kan råka ut för obekväma frågor (berät- else 86).

Ett annat exempel som utredningen tagit del av är en anmälan till DO om diskriminering vid besök på offentlig toalett från 201310. Det gäller en person som har upplevt att den blivit missgynnad genom att den vid två tillfällen har blivit förhindrad att gå på den toalett- avdelning som klienten själv har valt. Anledningen till att personen har nekats tillträde till damtoaletterna är att toalettvärden, utifrån sin egen uppfattning om personens könstillhörighet, ansett att hen i stället bör gå på herravdelningen. Även efter att personen förklarat för värden att hen inte är en man, har värden vidhållit sin uppfatt- ning och vägrat personen tillträde till den toalett som den valt. Toa- lettvärden har uppträtt aggressivt och vid båda tillfällena spärrat per- sonens väg rent fysiskt, samt vid ett tillfälle hållit fast den hårt i armen. Personen beskriver själv toalettvärdens agerande:

10 Diskrimineringsombudsmannen avslutade ärendet 2013-02-22. Skäl för beslutet är att an- mälarens ombud önskar dra tillbaka anmälan.

182

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

Han sa bland annat ”aldrig” när jag försökte öppna en av de lediga toa- letterna, samtidigt som han höll fast min hand. Intressant nog så var det ingen som reagerade på att jag var där, men när han kom dit så la sig folk i och tyckte att han hade rätt. Trots att jag förklarade att jag inte definierade mig som han eller kvinna, utan hen så vägrade han förstå (ANM 2013/129).

I en berättelse som kommit in via utredningens hemsida påpekas också problem med könsuppdelade toaletter kopplat till Real Life Experience11:

Jag skulle också vilja säga något kort om Real Life Experience – att exempelvis be en transman använda killtoaletten eller att be en trans- person använda omklädningsrummet som stämmer överens med deras kön är ibland orimligt. Jag KAN INTE kissa på killtoaletten om det bara finns en pissoar och ingen toalett. En transperson som inte har fått hormonbehandling eller kirurgiska ingrepp kommer inte alltid accep- teras i omklädningsrum och toaletter som stämmer överens med deras kön (berättelse 50).

En 30-årig transkvinna berättar också att hon planerar sina vätske- intag för att helt slippa besöka toaletten i vissa sammanhang, något som måste betraktas som oerhört begränsande för individen och som drabbar henne inte bara på fritiden utan även under hennes yrkes- utövning:

Om jag går på till exempel bio så går jag alltid på visningar vid 17:30, jag dricker endast morgonkaffe den dagen så jag inte kommer behöva använda toaletten på biografen eftersom både andra besökare och per- sonal inte tycker jag ska använda damernas.

Varje år jobbar jag på en mässa, där kan jag inte heller gå på toaletten. I tre dagar jobbar jag med att bygga utställar-monter så det är väldigt fysiskt krävande. Även de dagarna dricker jag inte så jag ska slippa gå på toa- letten, både personal och andra utställare har försökt hindra mig från att gå på toaletten och det är lättare att bara skippa det helt (Berättelse 74, transkvinna 30 år).

11 Efter att en person får diagnosen transsexualism får den i allmänhet leva en period i enlig- het med sitt rätta kön (sin könsidentitet). Det kallas ibland för Real Life Experience eller Real Life Test.

183

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

Införandet av könsneutrala toaletter

Vem som har tillträde till offentliga toaletter har historiskt och globalt sett varit en omstridd fråga. I modern tid i västvärlden var de första offentliga toaletterna pissoarer för män. Det föranledde att kvinnor krävde att få egna toaletter (Townsend 2016, hämtad 2017-09-13). Likaså har funktionshinderrörelsen drivit frågan om tillgängliga toa- letter för rullstolsburna personer. I Sverige regleras det sistnämnda i Plan- och bygglagen (2010:900) 8 kap. 1 § där det står att en bygg- nad ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

I södra USA fanns det offentliga toaletter som var uppdelade utifrån hudfärg där svarta och vita tvingades använda olika toaletter fram till 1964. Frågan om transpersoners möjlighet att använda den toalett som överensstämmer med deras könsidentitet har på senare år varit vida omdiskuterad i USA. Delstaten North Carolina blev 2016 den första delstaten att införa lagstiftning som kräver att personer besöker den toalett som överensstämmer med det kön som står re- gistrerat på en persons födelseattest. Detta medförde en omedelbar reaktion hos allt från politiker, till idrottsrörelsen, till näringsliv och kändisar. Till exempel ställde företaget Paypal in sina planer på att öppna en avdelning i delstaten, något som skulle ha skapat 400 arbetstillfällen. Artisten Bruce Springsteen ställde in en spelning i del- staten (Townsend 2016, hämtad 2017-09-13).

I USA finns det också exempel på städer som fattat beslut om att samtliga offentliga toaletter som består av enskilda toalettbås ska göras könsneutrala genom att skyltarna byts ut mot könsneutrala toalettskyltar. New York City lagstiftade om det under 2016. Även Philadelphia och Washington D.C. har liknande lagstiftning (CBS News 2016, hämtad 2017-09-13). På Malta beslöt regeringen 2016 att införa könsneutrala toaletter på alla ministerier (Malta 2016, häm- tad 2017-09-13). I ett pressmeddelande motiverade den maltesiska regeringen sitt beslut på följande sätt:

Könsneutrala toaletter garanterar den personliga integriteten och elimi- nerar obehag för transpersoner, som ofta hamnar i obekväma situationer när de försöker besöka könsuppdelade toaletter. Syftet med könsneu- trala toaletter är att säkerställa en icke-dömande eller inkluderande miljö för alla.

184

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

Könsuppdelade toaletter kommer att finnas kvar inom regeringskansliet, men minst en tredjedel av samtliga toaletter kommer att vara könsneu- trala. För att vara tillgängliga för alla kommer könsneutrala toaletter att fördelas lika mellan byggnader och deras respektive våningar. Alla könsneutrala toaletter kommer att ha neutral skyltning på samma sätt som den som bifogas i detta pressmeddelande. (utredningens översätt- ning12)

Skylt från Maltas regeringsbyggnader beskrivs i texten ovan).

Ett positivt exempel från Sverige är Luleå kommun. Kommunfull- mäktige i Luleå beslutade i april 2016 att en handlingsplan upprättas gällande successivt införande av könsneutrala toaletter och enskilda omklädningsrum i kommunala verksamheter, skolor och fritidsan- läggningar. Stadsbyggnadsförvaltningen fick i uppdrag att leda och samordna arbetet. I uppdraget ingick att säkerställa att tillräckliga resurser finns med i kommande budgetplanering och arbetet ska ske i nära dialog och samverkan med organisationer och berörda förvalt- ningar. Under september 2016 antog stadsbyggnadsnämnden en handlingsplan för könsneutrala toaletter och enskilda omklädnings- rum (Luleå kommun 2016). Den består av följande punkter:

12 Texten i orginal: Gender neutral toilets ensure privacy and eliminate discomfort for trans and gender variant persons, who often find themselves in uncomfortable situations when trying to access gender segregated toilets. The aim of these toilets is to ensure a non-judgmental or exclusive environment for all.

Gender segregated spaces will remain within ministry buildings, with a minimum of one third of said toilets to become gender neutral. In order to be truly available for all, gender neutral toilets will be distributed equally among buildings and their respective floors. All gender neutral toilets will have neutral signage on the same lines of the one attached in this press release.

185

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

•Vid nyproduktion så ska skyltning ske med ett könsneutralt picto- gram som visar en bild med texten toalett. Det ska föras in som krav vid nästa revidering av Luleå kommuns projekteringsanvis- ningar.

•Vid nyproduktion så ska det om inte speciella skäl föreligger ges möjlighet till enskild omklädning. Behovsanalys sker i ett program- skede i nära dialog och samverkan med berörda förvaltningar.

•Könsneutrala toaletter i befintliga lokaler ska lösas genom att nyttja rullstols wc som per definition är könsneutral. I de fall där rullstols wc saknas och en omskyltning kan krävas så ansvarar respektive verksamhet för inventering samt utbyte av skylt.

•Enskilda omklädningsrum i befintliga anläggningar ska primärt lösas genom att ett lämpligt utrymme (till exempel RWC eller idrottslärares omklädning) nyttjas. I de fall en lokalanpassning skulle behövas ska en behovsanalys i nära dialog och samverkan med berörda förvaltningar ske genom ordinarie lokalplanerings- process. På detta sätt säkerställs då även att tillräckliga resurser finns i kommande budgetplanering.

•För att säkerställa att ovanstående punkter genomförs successivt ska uppföljning ske löpande på lokalplaneringsmöten med verk- samheterna och redovisas i verksamhetsberättelse.

5.5Utsatthet vid resor

5.5.1Upplevda hinder i samband med resor

De problem som transpersoner upplever i samband med resande hand- lar huvudsakligen om problem med bemötande i säkerhetskontroll- er, säkerhetsskanners och passkontroller samt att det ofta krävs att man anger kön vid bokning av olika resor.

Bemötande i säkerhetskontroller

Dåligt bemötande i säkerhetskontroller är ett återkommande tema i berättelser som utredningen tagit del av. Det är något som upplevts både i andra länder och på svenska flygplatser. Det kan röra sig om

186

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

allt från att det utbryter förvirring om personen ska visiteras av en manlig eller kvinnlig vakt, att bli frågad på ett otrevligt sätt vilket kön man tillhör eller att personalen pekar, tittar och pratar om en. En 19-årig transkille beskriver sina upplevelser av att passera säker- hetskontrollen:

Att säkerhetskontrollen kallar mig för tjej efter de har känt på mina bröst. Inga problem att de tar på mig, det kan jag stå ut med men att de först kallar mig för han, sen tar de på mig och sen byter de (pronomen) till henne (Berättelse 40 transkille, 19 år).

En annan transperson beskriver den dubbla utsatthet den lever med som transperson som rasifieras:

Som mörkhyad transperson är det inte alltid lätt att veta vilken av de två sakerna som väcker misstanke, men… jag blir nästan alltid ifråga- satt vid säkerhetskontrollerna på flygplatser (berättelse 72).

Att ange kön vid biljettbokning

Ytterligare ett område som ibland ställer till det för transpersoner är när det är obligatoriskt att fylla i en uppgift om kön (med endast svarsalternativ man och kvinna) när man bokar resor. Det är ett problem för ickebinära därför att det inte finns något svarsalternativ som speglar den egna identiteten. Det kan också vara ett problem för både binära och ickebinära transpersoner om inte det juridiska könet överensstämmer med könsuttrycket. Det är inte tydligt vilken aspekt av kön som efterfrågas; om det är juridiskt kön eller själv- upplevt kön. Det är inte heller självklart vilket alternativ som skapar minst problem; när det uppgivna könet inte stämmer överens med könsuttrycket eller när det uppgivna könet inte stämmer överens med det juridiska könet.

En person anmälde flygbolaget SAS till DO 2014 (ANM 2014/192)13. Motiveringen var just kravet på att ange Mr, Mrs eller Ms vid bokning. Anmälaren påpekar att det är diskriminerande att kvinnor måste ange civilstånd, något som inte män måste samt att det inte finns någon möjlighet att slippa identifiera sig. DO beslöt att

13 DO avslutade ärendet 2014-02-07. Skäl för beslut: Efter att ha gått igenom uppgifterna i din anmälan har DO beslutat att inte starta en utredning, utan vi avslutar ditt ärende. Vi har inte tagit ställning till om du har blivit diskriminerad.

187

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

inte starta en utredning och avslutade ärendet utan att ta ställning till om anmälaren blivit diskriminerad.

Frågan om vilka uppgifter som behöver samlas in vid bokning av flygbiljetter styrs huvudsakligen av International Air Transport Association (IATA)14 och deras medlemmar. När det gäller passa- gerarfartyg så specificeras det i Sjöfartsverkets föreskrifter om regi- strering av ombordvarande på passagerarfartyg (SJÖFS 1999:15) 4 § 2 att en uppgift om kön måste samlas in när ett passagerarfartyg genomför resor vars längd överstiger 20 nautiska mil räknat från av- gångshamnen.

Att bevisa sin identitet

Börja med små ändringar som ändå gör stor skillnad för alla som väntar. Jag ville inte resa utomlands utan att det stod ”kvinna” i mitt pass, och att jag hade fått mitt nya personnummer. I flera år kände jag så, efter- som jag presenterade mig utåt som kvinna. Hade jag bara kunnat byta när jag ville hade jag också kunnat resa när jag ville under den perioden. En stor del av detta var att jag inte ville behöva hävda mig eller på något sjukt sätt behöva bevisa att jag faktiskt är en kvinna (berättelse 23).

Personen i citatet ovan beskriver att den väntat med att resa till dess att den fick rätt juridiskt kön. Även i rapporten Hon Hen Han. En analys av hälsosituationen för homosexuella och bisexuella ungdomar samt för unga transpersoner (Ungdomsstyrelen 2010) beskrivs att flera av de transungdomar som intervjuats för rapporten uppgett att de begränsas i sitt resande därför att de drar sig för att visa legitima- tion. På utredningens webbplats har en mamma till en 9-årig trans- flicka lämnat följande berättelse:

Vi reser mycket omkring i världen. /Hon/ ser ut som en flicka och passet uppdaterar vi jämt. Tyvärr blir vi alltid hindrade i tullkontroll utomlands på grund av att rutan ”male” är ikryssad. I somras tänkte jag ”nu måste vi dra ner hennes byxor och visa könet” så att de fattar. Att juridiskt sett få vara tjej skulle för /henne/ göra all skillnad (berättelse 103).

14 IATA är en internationell organisation med flygbolag som medlemmar. Organisationen har 275 medlemmar från 117 länder. Dess främsta syfte är verka för pålitliga och säkra flyg- transporter av såväl passagerare som gods.

188

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

En annan person berättar om hur han tidigare försökt anpassa sitt utseende för att försäkra sig om att det inte skulle uppstå problem när han visade passet. Personen ifråga är en transman som ännu inte bytt juridiskt kön.

Jag flög till Tyskland för några år sedan, då såg jag till att vara renrakad och se lite androgyn ut. Jag var renrakad på passfotot och tänkte att jag kan nog tas som en kvinna med väldigt manligt uttryck. Jag vet inte om jag hade behövt göra det, men jag ville ta det säkra före det osäkra, slippa bli ifrågasatt om det verkligen var jag på grund av att könet på passet inte stämde med utseendet. Nu var det länge sedan jag flög utom- lands och jag tror jag kommer undvika det tills jag får mitt nya juri- diska kön & personnummer, jag älskar liksom mitt skägg och vill inte anpassa mitt utseende på ett sätt som känns dåligt för mig bara för att inte bli misstänkliggjord i en säkerhetskontroll (berättelse 117).

Intyg från den könsbekräftande vården

Det förekommer att läkare inom den könsbekräftande vården skriver intyg till patienter som de kan ha med sig när de reser. Intygen kan underlätta för personer att bevisa sin identitet. Detta eftersom köns- uttrycket inte alltid stämmer överens med det kön som står på per- sonens identitetshandling. På ett sådant intyg kan det till exempel stå att personen genomgår hormonbehandling och att könsutred- ningen kräver att personer lever som det motsatta könet. Läkare15 från mottagningen i Lund och ANOVA har också bekräftat för utredningen att det förekommer att patienter haft användning för sina intyg.

X som könsmarkör i pass

Som framkommit ovan kan transpersoner ibland uppleva problem när de ska bevisa sin identitet med hjälp av passet (om könsuttrycket inte stämmer med det kön som finns angivet i passet), något som kan orsaka stress och obehag. En del länder har därför infört möj- ligheten för personer att få sin könstillhörighet markerad som X i sitt

15 Epost från Attila Fazekas, Region Skåne. Inkommet 2017-09-28. Dnr Komm2017/01403-1 SV: frågor om intyg vid internationellt resande

Epost från Cecilia Dhejne, ANOVA. Inkommet 2017-09-28. Dnr Komm2017/01403-2 SV: frågor om intyg vid internationellt resande

189

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

pass (i stället för M, som i male eller F, som i female). Detta beskrivs mer ingående i kapitel 11 om administrativa problem för personer som ändrat juridiskt kön.

5.6Utsatthet för våld

5.6.1Utsatthet för våld och hot om våld

Siffror om våld från Folkhälsomyndigheten

Ungefär var femte respondent (19 procent) i Folkhälsomyndighetens undersökning (2015a) angav att de någon gång varit utsatta för våld på grund av sin transerfarenhet, och detta var vanligast i ålders- gruppen 30 till 44 år.

Fysiskt våld

I Folkhälsomyndighetens undersökning (2015a) var utsatthet för fysiskt våld mer än dubbelt så vanligt hos respondenterna än i be- folkningen i allmänhet. Totalt sju procent av de svarande transper- sonerna angav att de har blivit utsatta för fysiskt våld under de senaste tolv månaderna, jämfört med tre procent i befolkningen i allmänhet. Skillnaden finns kvar även efter åldersjustering. Utsatthet för fysiskt våld var vanligast i åldersgruppen 15 till 19 år där elva procent av re- spondenterna angav att de utsatts för fysiskt våld under de senaste tolv månaderna. Detta fysiska våld har i de flesta fall skett på allmän plats eller ett nöjesställe, på eller i anslutning till tåg, buss eller tun- nelbana samt i hemmet. Den vanligaste förövaren uppgavs vara:

•en okänd person (64 procent),

•en polis under yrkesutövning (25 procent) samt

•den utsatta personens partner (17 procent).

Psykiskt våld

Av respondenterna i Folkhälsomyndighetens undersökning (2015a) svarade 39 procent att de blivit utsatta för psykiskt våld under de senaste 12 månaderna. Det var vanligt bland alla åldersgrupper men

190

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

framför allt bland 15 till 19-åringar där drygt hälften (52 procent) hade utsatts för psykiskt våld. Det var vanligast att ha blivit utsatt för psykiskt våld på:

•allmän plats eller ett nöjesställe (21 procent),

•på internet (16 procent) och

•på eller i anslutning till tåg, buss eller tunnelbana (12 procent).

Det vanligaste var att bli utsatt av en okänd person (Folkhälsomyn- digheten 2015a).

Sexuellt våld

Totalt 30 procent i Folkhälsomyndighetens undersökning (2015a) angav att de någon gång blivit tvingade till sex mot sin vilja. Sexuellt våld var vanligt i alla åldersgrupper men framför allt i åldersgruppen 20 till 44 år där över en tredjedel svarade att de utsatts för sexuellt våld under de senaste 12 månaderna. Cirka en tredjedel av dem som blivit tvingade till sex mot sin vilja tvingades av en fast partner eller en tillfällig partner. I en fjärdedel av fallen var det en okänd person som tvingade dem. För en fjärdedel var förövaren en bekant och 20 procent uppgav att de blev tvingade till sex av en vän. Flera svars- alternativ kunde anges, vilket förklarar att totalsumman överskrider 100 procent.

Siffror om våld från EU:s byrå för grundläggande rättigheter

Enligt den enkätundersökning som genomfördes av EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA) (European Union Agency for Fundamental Rights, 2012, hämtad 2017-04-04) så angav 48 procent av transpersonerna i Sverige att de undvek särskilda platser av rädsla att bli misshandlade, hotade eller trakasserade. Samma undersökning visade att 39 procent blivit utsatta för fysiskt eller sexuellt våld eller hot om våld de senaste fem åren samt att 67 procent utsatts för tra- kasserier på ett sätt som uppfattats som kränkande under de senaste fem åren.

191

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

De som utsatts för fysiskt eller sexuellt våld eller hot om våld under det senaste året har fått svara på hur många gånger detta har inträffat. Totalt hade 30 procent blivit utsatta vid ett enstaka till- fälle och 32 procent blivit utsatta vid två tillfällen. Totalt 15 pro- cent hade blivit utsatta vid fem eller fler tillfällen. De som blivit ut- satta för fysiskt eller sexuellt våld eller hot om våld under det senaste året fick svara på en rad frågor om det senaste tillfället då de blivit utsatta. Det vanligaste var att bli utsatt för:

•hot om fysiskt våld (33 procent),

•fysiskt våld (27 procent),

•hot om både fysiskt och sexuellt våld (15 procent) samt

•sexuellt våld (12 procent).

Totalt 60 procent upplevde att de blivit utsatta helt eller delvis på grund av att gärningspersonen såg dem som hbt-personer. Totalt 55 procent hade utsatts av en ensam förövare och 45 procent av en grupp förövare. Det vanligaste var att bli utsatt av en främmande per- son (67 procent). 28 procent angav att de blivit utsatta av en tonåring eller en grupp tonåringar. Tio procent hade utsatts av en familjemed- lem eller person som de delade hushåll med. Några hade också blivit utsatta av en eller flera medlemmar av en rasistisk eller extremistisk gruppering (7 procent), av polis (5 procent) och av säkerhetsvakt (3 procent). En majoritet (78 procent) hade blivit utsatta av män, medan 13 procent hade blivit utsatta av en könsblandad grupp och åtta procent blivit utsatta av kvinnor. De vanligaste platserna att bli utsatt på var:

•offentlig plats (25 procent),

•på kafé, restaurang, pub eller nattklubb (18 procent) eller

•i lokaltrafiken (15 procent).

Var tionde hade blivit utsatt i hemmet. Fem procent hade blivit ut- satta på sin arbetsplats och fem procent hade blivit utsatta på ett hbtq-specifikt arrangemang eller lokal. Endast 13 procent hade anmält händelsen till polisen. De vanligaste orsakerna som angavs till var- för de inte polisanmält incidenten var:

192

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

•att de inte trodde att polisen skulle göra någonting (48 procent),

•att de inte tyckte incidenten var allvarlig nog (38 procent) och

•att de var rädda att polisen skulle reagera homofobiskt eller trans- fobiskt (33 procent).

Mer än en femtedel angav också att de inte trodde att polisen kunde göra någonting och 17 procent var rädda att de inte skulle bli trodda.

Siffror från nationella trygghetsundersökningen

I ovanstående undersökningar saknas oftast möjlighet att jämföra siffrorna med den generella befolkningen. För att ge en bild av hur utsattheten för våld ser ut i den generella befolkningen använder vi därför resultaten från Nationella trygghetsundersökningen som BRÅ genomför årligen. Den senaste trygghetsundersökningen som finns redovisad genomfördes under 2016 och frågorna som ställdes avsåg då incidenter som skett under 2015. I Nationella trygghetsunder- sökningen ställs inga frågor om könsidentitet eller transerfarenhet.

Undersökningen visar att 2 procent av befolkningen (16–79 år) utsattes för misshandel 2015. Utsatthet för misshandel är vanligare bland män än bland kvinnor och vanligast i åldersgruppen 20–24 år. Vanligast är att brottsplatsen är en allmän plats och att gärningsper- sonen är okänd för den utsatte.

Andelen som blev utsatta för hot 2015 uppgick till 5 procent. Ut- satthet för hot är vanligare bland kvinnor än bland män och vanli- gast i åldersgrupperna 20–24 år och 25–34 år. Vanligast är att brotts- platsen är en allmän plats och att gärningspersonen är okänd för den utsatta personen.

År 2015 var andelen personer som uppgav att de blivit utsatta för sexualbrott knappt 2 procent. Utsatthet för sexualbrott är betyd- ligt vanligare bland kvinnor än bland män och vanligast i ålders- gruppen 20–24 år. Den vanligaste brottsplatsen är en allmän plats, och vanligaste är att gärningspersonen är okänd för den utsatte (BRÅ 2017).

193

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

5.6.2Utsatthet i nära relationer

En skotsk studie från 2010 visar hur transpersoner kan bli utsatta emotionellt, sexuellt och fysiskt av sin partner eller före detta partner och hur subtil denna utsatthet ibland kan vara. Den emotionella utsattheten var vanligast förekommande och då i syfte att förtrycka eller ogiltigförklara personens könsidentitet eller uttryck, exempel- vis genom att köpa presenter (som herrparfym eller damtidningar) som uppmärksammar kön och könsuttryck på ett sätt som är oför- enligt med den utsattas könsidentitet. Även utsatthet för sexuellt och fysiskt våld förekom och bland de som deltog i studien var be- nägenheten att polisanmäla partnervåld mycket låg. En förklaring kunde vara skam, antingen över att avvika från normen eller över att så att säga ha låtit sig utsättas, eller att utsattheten blivit en del av vardagen och att respondenterna därför uppfattade händelsen (även grövre händelser såsom misshandel) som felaktig och obehaglig men inte som ett brott (Morton, Ritchie och Roch 2010).

Liknande problematik lyfts i en forskningsartikel av Yerke & DeFeo (2016). Där konstateras dels att det förefaller vara tämligen vanligt att transpersoner blir utsatta för våld i nära relationer, dels att de utsätts i högre utsträckning än cispersoner. Transpersoner blir utsatta på liknande sätt som cispersoner. Däremot finns det ofta ytterligare en dimension av våldet som transpersoner råkar ut för. Det riktar sig mot deras könsidentitet. Exempelvis förekommer det att transpersoner utsätts för utpressning. Att partnern hotar att av- slöja könsidentiteten för andra som till exempel en arbetsgivare eller familjemedlemmar. Könsspecifika kroppsdelar, så som bröst och geni- talier, står ofta i fokus och kan användas som ett skäl för förövaren att påpeka att personen ifråga inte är en ”riktig” man eller kvinna. Det är också vanligt att dessa kroppsdelar angrips vid fysiskt våld.

Författarna menar att ett binärt sätt att se på kön har varit rådan- de inom forskning om våld i nära relationer sedan 1970-talet. Detta har lett till att transpersoner osynliggjorts och negligerats. Kon- sekvensen har blivit att transpersoner ignoreras i det strategiska och praktiska arbetet med att skydda våldsutsatta (Yerke & DeFeo 2016).

194

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

5.6.3Hedersvåld och begränsningar

RFSL Ungdom och Alma Europa släppte 2011 en gemensam rap- port HBT och heder – en intervjustudie om unga hbt-personer som lever i familjer med hedersnormer (Darj, Nathorst-Böös & Jarl-Åberg, 2011). Den handlar om hbtq-ungdomars villkor i familjer med heders- normer. Enligt rapporten karaktäriseras hedersvåld av fyra aspekter: individens agerande påverkar hela familjen, individens intressen är underordnade familjens intressen, individens sexualitet är en ange- lägenhet för familjen och sexuella relationer ska ske mellan man och kvinna inom äktenskapet.

Flera av de som intervjuas i rapporten har valt att fly och lever med skyddad identitet på hemlig ort efter att ha utsatts för bland annat omvändelseförsök, hot om tvångsgifte, kidnappning, eller miss- handel av andra familjemedlemmar. Många vittnar också om bristan- de kunskap och förståelse från socialarbetare, kuratorer och andra vuxna de vänt sig till för att få hjälp.

Hedersrelaterade kränkningar finns också beskrivna av ungdomar som intervjuats i Ungdomsstyrelsens rapport Om unga hbtq-personer

– fritid (2012). En ungdom, som blev slagen, utsatt för verbala kränk- ningar och kidnappad, beskriver sina föräldrars reaktion när hon kom ut som transsexuell:

När jag kom ut accepterade min mamma det inte alls, hon slog och spot- tade mig i ansiktet och kallade mig satans barn. Jag har aldrig haft en traumatisk uppväxt men det här var traumatiskt. Min pappa bor i ett annat land och jag åkte dit, men mamma hade ringt pappa och de hade plane- rat bakom min rygg. Det hela slutade med, och jag var bara 16 år då, att pappa tvingade mig att stanna kvar i hans land i fyra månader. Men jag hade ju en utbildning och vänner i Sverige. Min dåvarande kille kon- taktade socialtjänsten och jag lyckades rymma och ta mig till en polis- station. De visste vem jag var eftersom jag var efterlyst och med hjälp av socialtjänsten togs jag till ett barnhem. När jag var säker där ringde jag till pappa och sa att han var tvungen att köpa en flygbiljett hem åt mig (Ungdomsstyrelsen 2012).

5.6.4Hatbrott

Hatbrott är ett uttryck för bristande respekt för de mänskliga rättig- heterna och strider mot principen om alla människors lika värde. Det som definierar ett hatbrott är att ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av per-

195

Transpersoners levnadsvillkor

SOU 2017:92

soner på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet. Exempel på typiska hatbrott är hets mot folkgrupp och olaga diskri- minering. Den som döms för ett brott med hatbrottsmotiv kan få en straffskärpning i samband med att hon eller han döms för den brottsliga gärningen (Polisen 2017b, hämtad 2017-09-28).

Om ett motiv för brottet varit att kränka en person för att denna uppfattas ha en könsöverskridande identitet eller uttryck har betrak- tats som en ”annan liknande omständighet” (när det gäller straff- skärpningsregeln). Mot den bakgrunden för också Brottsförebyggan- de rådet (BRÅ) statistik över anmälda brott med transfoba motiv.

I en lagrådsremiss om ett utvidgat straffrättsligt skydd för trans- personer från 22 juni 2017 föreslår regeringen att grunden ”köns- identitet och könsuttryck” läggs till i bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering samt i åtalsregeln om förolämp- ning. Det föreslås också ett tillägg så att det uttryckligen framgår att det är en försvårande omständighet om ett motiv för ett brott har varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av könsidentitet eller könsuttryck. Den förändrade terminologin skulle också innebära att inte bara transpersoner skulle inkluderas i skyd- det mot hets mot folkgrupp, utan också andra personer som utsätts för hets på grund av könsidentitet eller könsuttryck.

I ett protokoll från lagrådets möte 25 september 2017 klargörs att lagrådet avråder från att formulera lagtexten på det föreslagna sättet, och anser att frågan bör övervägas vidare, till exempel genom att låta den nuvarande terminologin, ”könsöverskridande identitet eller uttryck” vara den som används.

Transpersoners utsatthet för hatbrott

I BRÅ:s rapport Hatbrott 2015. Statistik över polisanmälningar med identifierade hatbrottsmotiv och självrapporterad utsatthet för hatbrott

(BRÅ, 2016) definieras transfobiska hatbrott som ”brott som begås på grund av rädsla för, fientlighet eller hat mot en person, grupp, egendom eller institution, på grund av könsöverskridande identitet eller uttryck och som aktiverar en reaktion mot den eller dem som är, uppfattas vara eller representerar personer med könsöverskri- dande identitet eller uttryck”.

196

SOU 2017:92

Transpersoners levnadsvillkor

Statistiken över polisanmälningar med transfobiska motiv är be- gränsad i flera avseenden, och det finns mycket lite forskning och statistik i övrigt på området. År 2015 identifierades drygt 60 anmäl- ningar med transfobiska motiv. Den vanligaste brottstypen var olaga hot/ofredande, följt av ärekränkning och våldsbrott. Internet var den vanligaste brottsplatsen, följt av via telefon eller sms. Gärnings- personen var obekant för den utsatta i majoriteten av fallen.

I ungefär en fjärdedel av de anmälda fallen var gärningspersonen en närstående. Statistiken ger indikationer på hur hatbrott uppmärk- sammas i polisanmälningarna. Den säger däremot mycket lite om förekomsten av hatbrott då de flesta brottsliga händelser aldrig polis- anmäls. Det är bara när beskrivningen i fritexten i anmälan gör det möjligt att särskilja det transfobiska motivet från motivet rörande sexuell läggning som händelser kan bedömas som transfobiska i sta- tistiken. Därför är det troligt att en del transfobiska händelser ingår i anmälningarna med homofobiska motiv (BRÅ 2016).

I rapporten exemplifierar BRÅ ett par typiska scenarion som transpersoner kan råka ut för, baserat på de anmälningar som gjorts. Det ena är ett exempel på ofredande via sms:

Stefan anmäler att han har fått obehagliga sms från en okänd person. I meddelandena står det bland annat att människor som Stefan är ”vidriga” och ”sjuka i huvudet”. Stefan vet inte vem som har skrivit meddelan- dena men uppger att de är skickade av någon som känner till att Stefan är transsexuell. Detta då personen tilltalade Stefan som ”Emma”, vilket var Stefans namn innan könskorrigeringen.

Det andra är ett exempel på våldsbrott på allmän plats:

Johan var på väg hem till en väninna då en förbipasserande man spotta- de mot Johan. Johan stannade upp och frågade vad mannen höll på med, varpå mannen först knuffade Johan och sedan tilldelade ett slag mot hans huvud. Mannen kallad

BETÄNKANDE AV UTREDNINGEN OM
STÄRKT STÄLLNING OCH BÄTTRE
LEVNADSVILLKOR FÖR TRANSPERSONER	SOU 2017:92

SOU 2017:92		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:102 .........................................	891
Bilaga 2 Inbjudan till hearing om transpersoners rättigheter...		907
Bilaga 3	Uppdraget att sprida kunskap om transpersoners
	levnadsvillkor ................................................................	909
Bilaga 4	Länder som har infört möjligheten att ha X som
	könsmarkör i pass .........................................................	911