Rekrytering av framtidens domare

Betänkande av Domarrekryteringsutredningen

Stockholm 2017

SOU 2017:85

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24692-4

ISSN 0375-250X

Till chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 27 oktober 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över rekryteringen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även i framtiden kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna (dir. 2016:89).

Som särskild utredare förordnades samma dag dåvarande lag- mannen i Förvaltningsrätten i Stockholm, numera lagmannen i Stockholms tingsrätt, Gudrun Antemar.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 1 november 2016 kammarrättspresidenten i Kammarrätten i Jön- köping Monica Dahlbom, utredaren vid Arbetsgivarverket Torbjörn Eklund, chefsrådmannen i Umeå tingsrätt Mikael Forsgren, departe- mentsrådet i Finansdepartementet Ulla Gustavsson, generaldirek- tören vid Domstolsverket Martin Holmgren, dåvarande ämnesrådet, numera departementsrådet, i Justitiedepartementet Jenny Kvarnholt, dåvarande utbildningschefen, numera personaldirektören, vid Åklagar- myndigheten Nicklas Lagrell, kanslichefen vid Domarnämnden Helene Lövung och advokaten Fredrik Norburg.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 november 2016 hovrättsassessorn Thomas Pettersson.

Utredningen har antagit namnet Domarrekryteringsutredningen. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Rekrytering av fram- tidens domare (SOU 2017:85). Experterna har ställt sig bakom huvud- dragen i utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har där- för formulerats i vi-form. Experten Martin Holmgren har avgett ett särskilt yttrande avseende dimensioneringen av den särskilda domar-

utbildningen. Det särskilda yttrandet fogas till betänkandet. Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i november 2017

Gudrun Antemar

/Thomas Pettersson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

19

Summary ..........................................................................

31

1

Författningsförslag.....................................................

43

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

(1942:740)................................................................................

43

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289)

om allmänna förvaltningsdomstolar ......................................

45

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390)

om utnämning av ordinarie domare.......................................

47

1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

 

sekretesslagen (2009:400).......................................................

49

2

Utredningens uppdrag och arbete .................................

51

2.1

Utredningens uppdrag............................................................

51

2.2

Utredningens arbete ...............................................................

52

2.3

Om våra förslag.......................................................................

53

3

Tidigare utredningar ..................................................

55

3.1

Inledning..................................................................................

55

5

Innehåll

SOU 2017:85

3.2 Tidigare överväganden om domarbanan ...............................

55

3.2.1

1943, 1955 och 1972 års domarutredningar...........

55

3.2.2

1987

års domarutredning ........................................

56

3.2.3

1993

års domarutredning ........................................

58

3.2.4

1995

års Domstolskommitté ..................................

60

3.2.5Utvärdering av försöksverksamheten med

 

notarietjänstgöring i överrätterna ..........................

61

3.2.6

Domarutredningen 2001.........................................

62

3.2.7Departementspromemorian En mer öppen

domarutbildning......................................................

65

3.2.8Departementspromemorian Mellanchefs- strukturen i domstol och nya befordrade

domaranställningar utan chefskap m.m. ................

70

3.2.9Två rapporter från Domstolsverket om extern

adjunktion i underrätt.............................................

73

3.2.10Domstolsverkets rapport Moderniserad

domarutbildning......................................................

75

3.2.11Domstolsverkets rapport Uppföljning av en

öppen domarrekrytering.........................................

80

3.2.12Domstolsverkets promemoria om vikarier för

ordinarie domare i överrätt m.m. ...........................

81

3.3 Tidigare överväganden om rekryteringsförfarandet...............

82

3.3.1Domstolsverksutredningen, Domstolsstyrelse-

 

utredningen och 1972 års domarutredning.............

82

3.3.2

1987 och 1993 års domarutredningar samt

 

 

Kommittén om domstolschefens roll och

 

 

utnämningen av högre domare................................

83

3.3.3Domarutredningen 2001 och departements-

 

promemorian En mer öppen domarutbildning......

85

3.3.4

Grundlagsutredningen ............................................

86

3.4 Tidigare överväganden om sekretess .....................................

91

3.4.1

Inledning..................................................................

91

3.4.2Offentlighet eller sekretess vid rekrytering av

 

domare och myndighetschefer ...............................

92

3.4.3

Sekretess för personlighetstester ...........................

97

3.4.4Riksdagens beslut om sekretess vid val av riksdagens ombudsmän, riksrevisorer och

riksdagsdirektör ......................................................

98

6

SOU 2017:85 Innehåll

4

Det nuvarande rekryteringsförfarandet .......................

101

4.1

Inledning................................................................................

101

4.2

Rekryteringsförfarandet i huvuddrag ..................................

101

 

4.2.1

Ett ärende i Domarnämnden inleds......................

101

 

4.2.2

Information om lediga anställningar ....................

102

 

4.2.3

Ansökan .................................................................

103

 

4.2.4

Domarnämndens handläggning ............................

104

 

4.2.5

Domarnämndens sammanträde ............................

110

 

4.2.6

Domarnämndens avslutande åtgärder ..................

111

 

4.2.7

Förfarandet i Regeringskansliet............................

111

5

En nordisk utblick ...................................................

113

5.1

Norge.....................................................................................

 

113

 

5.1.1

Inledning ................................................................

113

 

5.1.2

Innstillingsrådets organisation .............................

113

 

5.1.3

Förfarandet ............................................................

114

 

5.1.4

Offentligheten i förfarandet .................................

116

 

5.1.5

Utbildning av nya domare.....................................

117

5.2

Danmark ................................................................................

118

 

5.2.1

Inledning ................................................................

118

 

5.2.2

Dommerudnævnelsesrådets organisation ............

118

 

5.2.3

Förfarandet ............................................................

119

 

5.2.4

Offentligheten i förfarandet .................................

121

5.3

Finland ...................................................................................

 

122

 

5.3.1

Inledning ................................................................

122

 

5.3.2

Domarförslagsnämndens organisation.................

122

 

5.3.3

Förfarandet ............................................................

122

 

5.3.4

Offentligheten i förfarandet .................................

125

5.4

Island .....................................................................................

 

125

 

5.4.1

Inledning ................................................................

125

 

5.4.2

Nämndens organisation ........................................

126

 

5.4.3

Förfarandet ............................................................

126

 

5.4.4

Offentligheten i förfarandet .................................

128

7

Innehåll

SOU 2017:85

6

Kartläggning av rekryteringsläget ...............................

129

6.1

Inledning ...............................................................................

129

6.2

Antalet sökande till ordinarie domaranställningar .............

130

 

6.2.1

Genomsnittligt antal sökande per

 

 

 

utnämningsärende .................................................

130

 

6.2.2

Antalet sökande per enskild domaranställning ...

131

 

6.2.3

Ärenden med få sökande ......................................

132

6.3

Betydelsen av sökandenas olika yrkesbakgrunder..............

134

6.4

Påverkar det offentliga förfarandet antalet sökande?.........

136

 

6.4.1

Inledning................................................................

136

 

6.4.2

De som besvarade enkäten ...................................

136

6.4.3Inställningen till det offentliga

rekryteringsförfarandet.........................................

138

6.4.4Uppgifter som skulle kunna skyddas av

sekretess.................................................................

138

6.4.5Uppfattningen hos jurister som aldrig hade

sökt en ordinarie domaranställning......................

139

6.4.6Uppfattningen hos jurister som hade sökt en

 

 

ordinarie domaranställning...................................

140

 

6.4.7

Andra synpunkter .................................................

141

 

6.4.8

Intresset för uppgifter hos Domarnämnden .......

142

7

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen ............

145

7.1

Frågeställningar och metod..................................................

145

7.2Fler jurister bör antas till den särskilda

domarutbildningen ...............................................................

146

7.2.1Rekryteringen av ordinarie domare kräver fler

domarutbildade jurister ........................................

146

7.2.2Domstolarna har ett behov av fler domare

under utbildning....................................................

146

7.2.3Domstolarna har kapacitet att utbilda fler

 

domare ...................................................................

147

7.2.4

Domarutbildningen måste vara attraktiv .............

147

8

SOU 2017:85

Innehåll

7.3 Att attrahera erfarna jurister ................................................

149

7.3.1Domaryrket måste vara attraktivt för

kvalificerade och erfarna jurister ..........................

149

7.3.2Domstolarna måste kunna erbjuda domar-

 

 

utbildning för kvalificerade och erfarna jurister

.... 149

7.4

Domstolschefernas syn på frågan om sekretess..................

151

8

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för

 

 

jurister

...................................................................

153

8.1

Inledning................................................................................

153

8.2

En expanderande ......................arbetsmarknad för jurister

153

 

8.2.1 ................................................................

Inledning

153

 

8.2.2 ..............................................

Antalet jurister ökar

154

 

8.2.3 ......................................................

Antalet domare

154

 

8.2.4 .....................................................

Antalet åklagare

155

 

8.2.5 ..................................................

Antalet advokater

156

8.2.6Antalet rättssakkunniga m.fl. i

 

Regeringskansliet...................................................

156

8.2.7

Rörlighet och konkurrens på arbetsmarknaden ..

157

8.2.8Förutsättningarna för rekrytering i olika delar

 

av landet .................................................................

159

8.3 Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare .................

159

8.3.1

Inledning ................................................................

159

8.3.2

Krav på statliga arbetsgivare..................................

160

8.3.3

Juristers syn på en attraktiv arbetsgivare .............

161

8.3.4Domstolarna ska vara ett attraktivt alternativ i

 

 

olika skeden.............................................................

162

 

8.3.5

Allmänna krav på attraktivitet ..............................

164

 

8.3.6

Möjligheter till karriärvägar ..................................

165

9

Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa

 

 

rekryteringen av ordinarie domare..............................

169

9.1

Inledning................................................................................

169

9.2Antalet kvalificerade sökande till ordinarie

domaranställningar måste öka..............................................

169

9

Innehåll

SOU 2017:85

9.3Våra undersökningar ger ett begränsat stöd för att

sekretess i ansökningsförfarandet skulle öka antalet

 

sökande..................................................................................

171

9.4Domarnämndens, Domstolsverkets och domstolarnas

 

ansvar för rekrytering...........................................................

172

 

9.4.1

Inledning ................................................................

172

 

9.4.2

Domarnämnden ....................................................

172

 

9.4.3

Domstolsverket .....................................................

174

 

9.4.4

Domstolarna ..........................................................

176

9.5

Det behövs flera sätt att rekrytera ordinarie domare..............

176

10

Allmänna utgångspunkter för en reform......................

179

10.1

Inledning ...............................................................................

179

10.2

Domstolarnas konstitutionella roll och självständiga

 

 

domare

...................................................................................

180

 

10.2.1 ........................................

Självständiga domstolar

180

 

10.2.2 ................Självständiga och kvalificerade domare

181

 

10.2.3 ...Kraven på domstolarna och domarna har ökat

181

10.3

Lagreglering ........................av domarmakten för stabilitet

183

10.4

Domstolarna ska vara attraktiva för jurister med olika

 

 

bakgrund ............................och i olika skeden av karriären

184

10.5

Domaryrket ska vara tillgängligt för kvalificerade och

 

 

erfarna .......................................................................jurister

184

10.6

Systemet för rekrytering måste vara långsiktigt och

 

 

samordnat..............................................................................

185

10.7

Offentlighet .............eller sekretess vid domarrekrytering

186

11

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade

 

 

och erfarna ..................................................jurister

187

11.1

Inledning ...............................................................................

187

10

SOU 2017:85 Innehåll

11.2

En ny form av domarmeritering för kvalificerade och

 

 

erfarna jurister .......................................................................

188

 

11.2.1

Inledning ................................................................

188

 

11.2.2 Domarmeritering i både överrätt och

 

 

 

underrätt.................................................................

195

 

11.2.3

Adjungerat råd .......................................................

196

 

11.2.4

Tjänstgöringens innehåll .......................................

198

 

11.2.5 Samordnad information om lediga

 

 

 

anställningar som adjungerat råd ..........................

203

 

11.2.6 Enhetlig handläggning av ärenden om

 

 

 

anställning av adjungerade råd ..............................

206

 

11.2.7

Behörighetskrav .....................................................

207

 

11.2.8 Advokaters möjlighet att anställas som

 

 

 

adjungerade råd......................................................

208

11.3

Utdrag ur belastningsregistret .............................................

210

12

Det nuvarande systemet för extern adjunktion ............

213

12.1

Inledning................................................................................

213

12.2

Rättslig reglering av extern adjunktion................................

213

12.3

Fördelar med extern adjunktion ..........................................

214

12.4

Jäv...........................................................................................

 

216

 

12.4.1 Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv .............

216

 

12.4.2 Europakonventionens krav på en rättvis

 

 

 

rättegång.................................................................

216

12.5

Möjligheterna till extern adjunktion bör finnas kvar .............

218

12.6

Krav på erfarenhet av ett rättsområde som förekommer

 

 

i domstolen bör tas bort .......................................................

219

12.7

Utdrag ur belastningsregistret .............................................

220

13

Den särskilda domarutbildningen ..............................

223

13.1

Antalet jurister med särskild domarutbildning behöver

 

 

öka..........................................................................................

 

223

11

Innehåll

SOU 2017:85

13.2 Domstolarnas kapacitet att utbilda och behov av fler

 

domare under utbildning......................................................

226

13.2.1Domstolarna har kapacitet att utbilda fler

domare ...................................................................

226

13.2.2Det finns gott om lämpliga arbetsuppgifter för

 

 

icke ordinarie domare ...........................................

229

 

13.2.3 Utbildning av fiskaler bör ske vid fler

 

 

 

domstolar...............................................................

233

13.3

Inriktning mot särskilda rättsområden och måltyper ........

234

13.4

Förutsebarhet om utbildningsort ger attraktivitet .............

236

 

13.4.1 Olikheter mellan överrätterna i fråga om

 

 

 

förutsebarhet .........................................................

236

 

13.4.2 Underrättstjänstgöring vid en domstol ...............

238

 

13.4.3 Fiskalerna bör tidigt informeras om var

 

 

 

underrättstjänstgöringen kan genomföras ..........

239

13.5

Enhetlig rekrytering till den särskilda

 

 

domarutbildningen ...............................................................

240

 

13.5.1 Samordnad information om lediga

 

 

 

anställningar...........................................................

240

 

13.5.2 Överrätternas anställning av fiskaler bör göras

 

 

 

mer enhetlig...........................................................

242

 

13.5.3

Gemensamma riktlinjer ........................................

244

 

13.5.4 Antagningen till den särskilda domar-

 

 

 

utbildningen bör ske i samråd med underrätt .....

246

 

13.5.5 Gemensamma kriterier för meritvärderingen......

247

14

Fler möjligheter för assessorer att arbeta i underrätt ....

249

14.1

Inledning ...............................................................................

249

14.2

Behovet av assessorer i domstolarnas dömande

 

 

verksamhet ............................................................................

251

 

14.2.1

Inledning................................................................

251

 

14.2.2

Pensionerade domare ............................................

251

 

14.2.3

Förstärkningsstyrkan............................................

252

14.2.4Sammanfattning av behovet av icke ordinarie

domare ...................................................................

252

12

SOU 2017:85 Innehåll

14.3

Bättre möjligheter för assessorer att tjänstgöra i

 

 

underrätt ................................................................................

253

14.4

Tjänstgöring i annat domstolsslag .......................................

254

14.5

Individuell plan för tjänstgöring och handledare................

255

14.6

Samordning mellan domstolarna .........................................

256

15

Budget för domarmeritering och domarutbildning .......

257

15.1

Budgeten bör användas effektivt..........................................

257

15.2

Fördelning av budget ............................................................

259

16

Lagreglering av domarmakten ...................................

261

16.1

Inledning................................................................................

261

16.2

En tredjedel av domarna är icke ordinarie domare ...............

261

16.3

Vilka som utöver de ordinarie domarna får utöva

 

 

domaryrket ska framgå av lag...............................................

264

 

16.3.1

Regleringen av icke ordinarie domare är

 

 

 

otydlig ....................................................................

264

 

16.3.2

Det ska införas bestämmelser i lag om icke

 

 

 

ordinarie domare....................................................

265

17

Ett aktivt rekryteringsförfarande ................................

269

17.1

Inledning................................................................................

269

17.2

Domarnämnden ska arbeta aktivt och långsiktigt för att

 

 

främja rekryteringen .............................................................

270

17.3

Domarnämndens bedömning av sökandenas skicklighet

 

 

ska utgå från moderna, långsiktiga och kända kriterier ......

271

 

17.3.1

Generella kriterier för bedömning av

 

 

 

skicklighet ..............................................................

271

 

17.3.2

Generella kriterier anpassade till en förändrad

 

 

 

domarroll................................................................

272

 

17.3.3

Särskilda bedömningskriterier ..............................

274

 

17.3.4

Särskilda bedömningskriterier i ett långsiktigt

 

 

 

perspektiv ...............................................................

276

13

Innehåll

SOU 2017:85

17.4 Underlaget för Domarnämndens bedömningar .................

278

17.4.1 Tydliga och fullständiga referenser ......................

278

17.4.2Domarnämnden kan lämna råd om referensernas utformning och hämta in

muntliga upplysningar ..........................................

280

17.4.3Bestämmelsen om yttrande från

 

domstolschefen ska anges i lag.............................

281

17.4.4

Testförfarandet......................................................

283

17.5 Rätt att närvara och yttra sig vid Domarnämndens

 

sammanträden.......................................................................

286

17.5.1

Inledning................................................................

286

17.5.2

Arbetstagarorganisationer ....................................

286

17.5.3

Domstolsverket.....................................................

287

17.5.4Ärenden med behov av särskild kompetens för

bedömningen .........................................................

290

17.6 Domarnämndens beslut .......................................................

292

17.6.1 Besluten är tillräckligt motiverade .......................

292

17.6.2Domarnämnden bör informera om sina

 

 

förslag genom förslagslistor utan motivering

...... 293

17.7

Handläggningstiden .............................................................

295

17.8

Personalvetarkompetens hos Domarnämnden...................

296

18

Offentligheten i rekryteringsförfarandet ......................

299

18.1

Inledning ...............................................................................

299

18.2

Grundläggande bestämmelser och begrepp ........................

300

 

18.2.1

Allmän handling ....................................................

300

 

18.2.2

Offentlighetsprincipen .........................................

300

 

18.2.3

Sekretess m.m........................................................

301

18.3

Sekretess i personalfrågor ....................................................

302

 

18.3.1 Uppgifter i personalsocial verksamhet m.m........

302

 

18.3.2

Uppgifter om urvalstester ....................................

303

18.3.3Uppgifter i ärenden om anställning av vissa

myndighetschefer m.fl. .........................................

303

18.3.4 Kvalificerad tystnadsplikt .....................................

304

14

SOU 2017:85 Innehåll

18.4

Utgångspunkter för överväganden om ett

 

 

sekretesskydd ........................................................................

305

18.5

Nackdelar med ett öppet rekryteringsförfarande ...............

306

18.6

Ett begränsat stöd för att sekretess behövs.........................

307

18.7

Olika förslag till sekretessreglering bör analyseras.............

309

18.8

En omfattande sekretessreglering ........................................

310

 

18.8.1

Inledning ................................................................

310

 

18.8.2

Omständigheter som talar för sekretess ..............

311

 

18.8.3

Omständigheter som talar mot sekretess ............

312

 

18.8.4

Det bör inte införas en omfattande

 

 

 

sekretessreglering ..................................................

312

18.9

En sekretessreglering avgränsad till vissa typer av

 

 

uppgifter om sökandena .......................................................

313

 

18.9.1

Inledning ................................................................

313

 

18.9.2

Omständigheter som talar för sekretess ..............

313

 

18.9.3

Omständigheter som talar mot sekretess ............

314

 

18.9.4

Det bör inte införas en sekretessreglering som

 

 

 

är avgränsad till vissa typer av uppgifter om

 

 

 

sökandena...............................................................

314

18.10

En sekretessreglering avgränsad till olika typer av

 

 

domaranställningar................................................................

315

 

18.10.1

Olika sätt att avgränsa sekretessen utifrån

 

 

 

olika typer av ordinarie domaranställningar ........

315

 

18.10.2

Sekretess avseende domstolschefer och

 

 

 

justitieråd ...............................................................

316

 

18.10.3

Sekretess avseende endast domstolschefer ..........

318

 

18.10.4

Sekretess avseende domstolschefer, justitieråd,

 

 

 

överrättslagmän och chefsrådmän ........................

319

 

18.10.5

Det bör inte införas en sekretessreglering

 

 

 

avgränsad till vissa typer av

 

 

 

domaranställningar ................................................

320

15

Innehåll

SOU 2017:85

18.11

En sekretessreglering utifrån en individuell

 

 

sekretessprövning .................................................................

321

 

18.11.1

Inledning................................................................

321

 

18.11.2

Omständigheter som talar för sekretess..............

322

 

18.11.3

Omständigheter som talar mot sekretess ............

322

 

18.11.4

Det bör inte införas en individuell

 

 

 

sekretessprövning..................................................

323

18.12

Sekretess under viss tid av förfarandet ................................

324

 

18.12.1

Inledning................................................................

324

 

18.12.2

Sekretess för förfarandet fram till att

 

 

 

Domarnämnden lämnar förslag till regeringen ...

325

 

18.12.3

Sekretess i ett inledande skede av förfarandet.....

328

18.13

Skälen för sekretess i utnämningsförfarandet är inte

 

 

tillräckliga..............................................................................

329

18.14

Sekretess under den första delen av förfarandet.................

331

 

18.14.1

En tidsmässigt avgränsad sekretess ......................

331

 

18.14.2

Skaderekvisit..........................................................

333

 

18.14.3

Sekretesstid............................................................

335

 

18.14.4

Meddelarfrihet.......................................................

336

 

18.14.5

Partsinsyn ..............................................................

338

19

Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering .. 343

19.1

Det behövs långsiktiga prognoser och analyser och

 

 

utbildning för domare med olika bakgrund ........................

343

19.2

Domstolsverket och Domarnämnden ska göra

 

 

prognoser och analyser.........................................................

345

 

19.2.1

Inledning................................................................

345

 

19.2.2

Domstolsverkets prognoser .................................

345

19.2.3Domarnämnden ska lämna analyser till

regeringen ..............................................................

347

19.3 Utbildning av nyutnämnda domare.....................................

349

16

SOU 2017:85

Innehåll

20

Konsekvenser av utredningens förslag........................

351

20.1

Inledning................................................................................

351

20.2

Problembeskrivning, målsättning och alternativa

 

 

lösningar ................................................................................

353

20.3

De som berörs av våra förslag ..............................................

355

20.4

Ekonomiska konsekvenser ...................................................

356

 

20.4.1 Våra förslag leder till ökade kostnader för

 

 

Sveriges Domstolar och Domarnämnden ............

356

 

20.4.2 Finansiering av våra förslag...................................

362

 

20.4.3 Kortsiktiga och långsiktiga ekonomiska

 

 

konsekvenser..........................................................

363

20.5

Övriga konsekvenser ............................................................

364

 

20.5.1 Konsekvenser för jämställdheten m.m.................

365

 

20.5.2 Andra konsekvenser ..............................................

366

21

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

367

21.1

Ikraftträdande .......................................................................

367

21.2

Övergångsbestämmelser.......................................................

368

22

Författningskommentar ............................................

369

22.1

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....................

369

22.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om

 

 

allmänna förvaltningsdomstolar...........................................

371

22.3

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om

 

 

utnämning av ordinarie domare ...........................................

372

22.4

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

 

 

sekretesslagen (2009:400).....................................................

377

Särskilt yttrande ..............................................................

379

17

Innehåll

SOU 2017:85

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:89...........................................

381

Bilaga 2 Kravprofil för ordinarie domare ..................................

389

Bilaga 3 Chefsprofil för chefer inom Sveriges Domstolar.......

393

Bilaga 4 Analys av ärenden med få sökande år 2012–2016.......

395

Bilaga 5

Enkätundersökningen ..................................................

399

Bilaga 6

Behov av förordningsändringar ...................................

403

18

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare (utnämnings- lagen) trädde i kraft den 1 januari 2011. Genom reformen infördes ett offentligt ansökningsförfarande för alla ärenden om utnämning av ordinarie domare. Genom samma reform inrättades Domarnämnden som bereder alla ärenden om utnämning av ordinarie domare inför re- geringens beslut och också har andra uppgifter som gäller rekrytering av ordinarie domare m.m.

Utredningens övergripande uppgift har varit att se över rekryter- ingen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även i framtiden kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna. I uppdraget har ingått att kartlägga rekryteringsläget och överväga om den särskilda domarutbildningen eller systemet med extern adjunktion i hovrätt och kammarrätt bör förändras. Vidare har det ingått i uppdraget att kartlägga och analysera om benägenheten att söka domaranställ- ningar påverkas av öppenheten i ansökningsförfarandet och, om så bedöms vara fallet, ta ställning till om sekretess bör införas. I upp- draget har också ingått att överväga andra åtgärder för att främja rekryteringen av domare och för att förbättra rekryteringsförfaran- det. Ett led i det har varit att överväga hur domstolarnas, Domar- nämndens och Domstolsverkets roller och funktioner i rekryterings- arbetet kan tydliggöras och utvecklas.

19

Sammanfattning

SOU 2017:85

Rekryteringsläget

Få sökande till ordinarie domaranställningar

Under de senaste fem åren har det varit tre eller färre sökande till ett stort antal av de utlysta domaranställningarna. År 2016 hade 51 pro- cent av ärendena hos Domarnämnden tre eller färre sökande per en- skild anställning. Utnämningsärenden med få sökande förekommer i alla domstolar i båda domstolsslagen och i hela landet.

Få sökande innebär en låg konkurrens om anställningen. Det be- höver inte innebära att kraven på skicklighet och lämplighet för upp- draget måste sänkas i ett enskilt ärende. I ett utnämningsärende med få sökande kan den eller de som söker anställningen tillhöra de skick- ligaste och lämpligaste juristerna. Samtidigt innebär få sökande en risk för att kraven på skicklighet och lämplighet måste sänkas medan fler sökande och ökad konkurrens om anställningar typiskt sett ger bättre förutsättningar för att kunna tillsätta anställningarna bland de skickligaste och för yrket lämpligaste kandidaterna.

Sökandenas yrkesbakgrund påverkar deras möjlighet att få ordinarie domaranställning

Vi har analyserat hur sökandenas olika yrkesbakgrunder har påverkat deras möjligheter att få en ordinarie domaranställning. Vi har sett att en sökande som har genomgått särskild domarutbildning och därefter meriterat sig ytterligare genom annat kvalificerat juridiskt arbete har ungefär tre gånger så stor möjlighet att utnämnas till ordinarie domare som en sökande som har meriterat sig uteslutande på annat sätt än genom att tjänstgöra som domare. Vid vår analys har vi också sett att en jurist som har arbetat huvudsakligen utanför domstolarna men varit adjungerad ledamot i överrätt en tid har betydligt större möjligheter att få en ordinarie domaranställning än en sökande som inte har adjun- gerat i överrätt.

Ansökningsförfarandets offentlighet kan inte förklara varför få jurister söker ordinarie domaranställning

För att kunna analysera om benägenheten att söka domaranställningar påverkas av att ansökningsförfarandet är offentligt har vi genomfört en enkätundersökning bland 7 135 jurister. Resultatet av enkätunder-

20

SOU 2017:85

Sammanfattning

sökningen ger ett begränsat stöd för att sekretess skulle kunna bidra till fler kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar. Endast 8 procent av dem som besvarade enkäten och som inte hade sökt en ordinarie domaranställning angav offentligheten som skäl till att de inte hade sökt anställning och endast 15 procent inom samma grupp svarade att de skulle bli mer positivt inställda till att söka domar- anställning om sekretess skulle införas i någon utsträckning.

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

Domstolarnas behov av och förutsättningar för att rekrytera ordinarie domare måste ses i ljuset av utvecklingen av arbetsmarknaden för jurister. Arbetsmarknaden för jurister växer stadigt. Det innebär att arbetsgivarnas konkurrens om juristerna ökar. Samtidigt har rörlig- heten på arbetsmarknaden ökat. Det innebär att jurister i större utsträckning än tidigare går mellan olika anställningar hos olika arbets- givare inom offentlig och privat sektor. Läget på arbetsmarknaden för jurister är sådant att de statliga arbetsgivarna bedöms behöva göra stora ansträngningar för att få kvalificerade sökande till anställningar och för att kunna behålla kvalificerad personal.

Antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste öka

Vi gör bedömningen att fler skickliga jurister med olika bakgrund måste söka ordinarie domaranställningar för att det ska kunna säker- ställas att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan utnämnas. Ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordi- narie domare måste erbjuda flera olika alternativ för den som vill söka en ordinarie domaranställning. Den särskilda domarutbildningen måste utbilda tillräckligt många unga jurister samtidigt som utrym- met för kvalificerade och erfarna jurister med annan yrkesbakgrund än domstolarna att söka och utnämnas till ordinarie domare bör för- bättras. Det handlar om meritvärdering men också om att kvalifi- cerade och erfarna jurister ska erbjudas fler möjligheter att meritera sig för, söka och få anställning som ordinarie domare.

Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket har olika roller vid rekryteringen av ordinarie domare. Det krävs ett gott samarbete och en god samordning mellan dessa myndigheter för att bygga upp

21

Sammanfattning

SOU 2017:85

intresset hos unga jurister för att utbilda sig till domare och för att locka kvalificerade och erfarna jurister till domaryrket. Att Domar- nämnden har ett ansvar för att arbeta aktivt och långsiktigt med rekry- teringen av ordinarie domare framgår av utnämningslagen. De enskilda domstolarnas ansvar för rekryteringen av ordinarie domare bör lyftas fram och det bör bli mer tydligt för domstolschefer vilka olika alter- nativ som kan erbjudas skickliga jurister som vill bli ordinarie domare. Det handlar också om att skapa en god och stimulerande arbetsmiljö och tillräckligt utrymme för utbildning av icke ordinarie domare. Domstolsverket har ett ansvar för att på olika sätt skapa förutsätt- ningar för att driva den statliga arbetsgivarpolitiken i domstolarna så att tillräckligt många skickliga och lämpliga jurister söker ordinarie domaranställningar. Det handlar om att domstolarna måste ges möj- lighet att utveckla verksamheten på de områden som gör domstolarna till attraktiva arbetsplatser, inte minst genom teknikutveckling.

Det handlar om att forma ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordinarie domare.

Allmänna utgångspunkter för en reform

Att domstolarnas verksamhet svarar mot höga krav på rättssäker- het och kvalitet är ett fundament i en rättsstat. Rekryteringen av ordinarie domare måste bygga på hög kvalitet och kontinuitet. Det är en förutsättning för en väl fungerande demokrati att det vid varje tillfälle finns ett tillräckligt antal kvalificerade domare som bär an- svaret för att mål och ärenden i samtliga domstolsslag och i alla in- stanser avgörs på ett sätt som svarar mot höga krav på oberoende, självständighet, rättslig kvalitet och effektivitet. Det ställer i sin tur krav på att det hela tiden finns ett tillräckligt antal högt kvalifice- rade jurister som är intresserade av att söka ordinarie domaranställ- ningar i alla domstolar i hela landet.

Ett reformerat system för rekrytering av ordinarie domare måste bygga på följande utgångspunkter:

Domstolarnas konstitutionella roll ställer höga krav på domsto- larna och domarna. Kraven på domstolarna och domarna har ökat genom att rätten har fått fler internationella inslag och eftersom nya typer av uppgifter har förts över till domstolarnas ansvars- område från politiska organ. Endast mycket skickliga och för yrket

22

SOU 2017:85

Sammanfattning

lämpade jurister bör alltså komma i fråga för att utnämnas till ordi- narie domare. Det innebär att det måste finnas ett tillräckligt antal skickliga och för yrket lämpade jurister som söker varje ledig ordi- narie domaranställning.

Lagreglering av domarmakten ger stabilitet. Uppgifter om vilka som har dömande uppgifter i domstolarna och huvuddragen i re- kryteringsförfarandet ska framgå av lag.

Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare för jurister som befinner sig i olika skeden av karriären.

Domaryrket ska vara tillgängligt för skickliga och för yrket lämp- liga jurister med olika bakgrund och erfarenheter. För att det ska vara möjligt att rekrytera tillräckligt många jurister som uppfyller högt ställda krav på skicklighet och lämplighet behöver domar- yrket bli ett attraktivt alternativ för kvalificerade och erfarna juris- ter med olika typer av bakgrund som tillför olika kunskaper till domstolarna.

Systemet för rekrytering av ordinarie domare måste vara långsiktigt och samordnat. Att systemet ska vara långsiktigt innebär att det ska hålla över tid och vara inriktat mot jurister i olika skeden av karriären. Kravet på samordning innebär att Domarnämnden, Domstolsverket och domstolarna gemensamt ska formulera och stå fast vid ett sammanhållet system för domarrekryteringen.

Bedömningen av om sekretess behöver införas för att fler ska kunna rekryteras som ordinarie domare måste göras med utgångs- punkt i en noggrann och rimlig avvägning mellan allmänhetens behov av insyn och möjligheten att öka antalet sökande till anställ- ningar som ordinarie domare genom att införa sekretess.

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

En utgångspunkt är att domaryrket ska fortsätta att vara tillgängligt för mycket skickliga och för yrket lämpade jurister utan tidigare erfa- renhet av arbete i domstol. Det ska vara möjligt för skickliga och för yrket lämpliga jurister utan bakgrund i domstol att utnämnas till ordi- narie domare. Samtidigt visar vår analys att tjänstgöring i domstol ofta

23

Sammanfattning

SOU 2017:85

är en bra merit för den som söker en ordinarie domaranställning. Vi föreslår en ny möjlighet för kvalificerade och erfarna jurister som vill få inblick i arbetet i domstol att meritera sig ytterligare för en ordi- narie domaranställning genom att tjänstgöra som domare. Vi föreslår att det ska finnas 50 platser för domarmeritering i domstolarna.

Det nya systemet för domarmeritering ska innefatta tjänstgöring under minst sex månader i överrätt och därefter minst sex månader i underrätt. Det innebär en möjlighet att fördjupa sig i nya rättsliga områden och samtidigt få erfarenhet av dömande verksamhet i över- rätt och underrätt. Det ger också möjlighet till referenser från två domstolar för den kvalificerade och erfarna jurist som har domar- meriterat sig och som väljer att söka en ordinarie domaranställning. Domarnämnden och regeringen får på så sätt ett mer omfattande underlag för sin bedömning av sökandens skicklighet och lämplighet.

Vi föreslår att det för dem som genomför domarmeritering ska in- föras en ny domarbefattning som adjungerat råd. Tjänstgöringens innehåll ska inriktas mot rättsområden och måltyper som det adjung- erade rådet har begränsad tidigare erfarenhet av. Det innebär mer utbildning inom nya rättsområden och en minskad risk för jävssitua- tioner. Vi föreslår också att domarmeriteringen ska samordnas mellan domstolarna och att lediga anställningar som adjungerat råd ska ut- lysas av Domarnämnden.

En utökning av den särskilda domarutbildningen

Fler bör ges möjlighet att genomföra särskild domarutbildning

För att säkerställa att ordinarie domare kan rekryteras bland de skick- ligaste och för yrket lämpligaste juristerna behövs generellt sett fler sökande till ordinarie domaranställningar. Systemet för rekrytering av ordinarie domare kan inte bygga på att ordinarie domare ska kunna rekryteras enbart bland jurister som är verksamma utanför domsto- larna. Det krävs också att domstolarna erbjuder betydligt fler jurister än i dag möjlighet att genomföra den särskilda domarutbildningen. Alla som genomför utbildningen och blir assessorer stannar inte i domstolarna utan många arbetsgivare som t.ex. Regeringskansliet, riksdagen och JO bygger sin verksamhet på att det finns utbildade assessorer att rekrytera. Det gäller också för andra statliga arbets- givare. Den särskilda domarutbildningen bör därför kunna erbjudas till

24

SOU 2017:85

Sammanfattning

fler skickliga jurister tidigt i karriären. Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare och jurister under domarutbildning är en viktig del i domstolarnas verksamhet i både överrätterna och underrätterna. Vi föreslår att ytterligare 50 assessorer ska utbildas varje år.

Den särskilda domarutbildningen ska vara attraktiv och ge jurister möjlighet att etablera sig på en ort

Utbildningen bör anpassas till unga juristers behov av att kunna ut- bilda sig och stanna kvar och arbeta i domstolar på olika orter i landet. Det är nödvändigt för att ordinarie domare i framtiden ska kunna rekryteras i hela landet. Den som genomför den särskilda domarutbildningen och ska arbeta i underrätt under två år ska ges möjlighet att tidigt få veta vid vilken domstol som underrättstjänst- göringen kan genomföras. Vi föreslår också att den som har genom- gått den särskilda domarutbildningen och blivit assessor ska kunna erbjudas möjlighet till fortsatt tjänstgöring under två år i underrätt. En domarutbildad jurist ska alltså kunna skaffa sig ytterligare meriter för att söka en ordinarie domaranställning genom fortsatt arbete i domstol och särskilt i domstolar utanför storstadsområdena. Det ökar förutsättningarna för en jurist att kunna etablera sig och arbeta under en längre tid på en ort utanför storstadsområdena. Det kan på sikt bidra till att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar på orter som i dag kan ha svårt att rekrytera ordinarie domare.

Tydligare lagreglering av domarmakten

Domare kan delas in i ordinarie domare och icke ordinarie domare. De ordinarie domarna utnämns av regeringen med fullmakt. Till de icke ordinarie domarna hör vikarier för ordinarie domare och tillfälligt an- ställda förstärkningsdomare. Det finns också domare under utbildning som är fiskaler i underrätt eller överrätt eller adjungerade ledamöter i överrätt. Vikarier för ordinarie domare och tillfälligt anställda förstärk- ningsdomare anställs i vissa fall genom beslut av regeringen. Andra icke ordinarie domare anställs av överrätten eller underrätten.

Ungefär en tredjedel av domarna är icke ordinarie domare. Vidare finns det i underrätterna notarier och notariemeriterade berednings- jurister som får döma och fatta beslut i enklare mål.

25

Sammanfattning

SOU 2017:85

Vilka olika ordinarie domare som får döma i de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i dag i rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar. Att icke ordinarie domare får döma i domstolarna framgår inte av lag. Det är viktigt av konstitutionella skäl, för allmänhetens insyn i domstolarnas verksamhet och för förtroendet för domstolarna att det framgår av lag vilka som har behörighet att utöva den dömande mak- ten. Vi föreslår därför att det ska anges i bestämmelser i rättegångs- balken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att det i dom- stolarna finns vikarier och förstärkningsdomare samt domare som är anställda i utbildningssyfte.

Ett mer aktivt rekryteringsförfarande

De grundläggande momenten i arbetet med rekrytering av ordi- narie domare ska framgå av lag.

Vi föreslår att Domarnämndens uppgift att bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete ska syfta till att främja rekryteringen av ordinarie domare. Det är viktigt att betona att rekryteringen av ordinarie do- mare bygger på samarbete och samordning mellan Domarnämnden, de enskilda domstolarna och Domstolsverket. Domarnämnden bör kontinuerligt anpassa de kriterier som används för bedömningen av skickligheten och lämpligheten hos dem som söker en anställning som ordinarie domare utifrån de krav som ställs på domarna och domstolarna. Vi anser också att Domarnämnden i större utsträckning än i dag bör arbeta för att förtydliga det underlag som referensperso- nerna bidrar med i utnämningsärendena. Ett mer aktivt rekryterings- förfarande bör bl.a. bidra till att förbättra möjligheterna att bedöma skicklighet och lämplighet hos sökande som har meriterat sig för en ordinarie domaranställning på annat sätt än genom att tjänstgöra i domstol. Vi anser att Domarnämnden bör ges förutsättningar att an- lita personalvetarkompetens i större utsträckning än i dag.

Huvuddragen i rekryteringsförfarandet bör anges tydligare i ut- nämningslagen i tre avseenden. Vi föreslår att det ska tas in en be- stämmelse i utnämningslagen om att Domarnämnden ska inhämta ett yttrande från chefen för den domstol som ärendet gäller när rekryter- ingen inte gäller utnämning av domstolschef. Vi föreslår också att en företrädare för Domstolsverket i ärenden som gäller tillsättning av en

26

SOU 2017:85

Sammanfattning

domstolschef ska få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträde. Vi föreslår därutöver att Domarnämnden, för att kunna värdera sökandenas skicklighet och lämplighet, ska få möjlighet att låta en sakkunnig närvara och yttra sig vid nämndens sammanträde. Det kan exempelvis handla om ett ärende om anställning av tekniskt råd, där det krävs expertkunskap för att kunna bedöma vad den enskilda an- ställningen kräver och en viss sökandes skicklighet.

En bestämmelse om sekretess

i det inledande skedet av ansökningsförfarandet

Vi har prövat olika sätt att utforma en sekretessreglering som skulle gälla under förfarandet i Domarnämnden och innebära en lämplig av- vägning mellan intresset av offentlighet och intresset av att skydda uppgifter om sökandena. Även om det är uppgifter om sökandena som kan skyddas är syftet med en sekretessreglering att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar.

En möjlig sekretessreglering som vi har övervägt är en reglering som gäller alla uppgifter som kan bidra till ledning när det gäller sökandens identitet. Vi har också analyserat olika former av en snävare avgränsad sekretessreglering. Ett sätt att avgränsa sekretess- regleringen som vi har övervägt är att begränsa regleringen till vissa typer av uppgifter om sökandena. Ett annat sätt som vi har övervägt är att begränsa sekretessregleringen till att gälla ärenden om utnäm- ning av vissa kategorier av domare, exempelvis domstolschefer och justitieråd. Vidare har vi övervägt att införa en reglering som skulle innebära en individuell sekretessprövning av skälen för och emot sekretess för varje enskild sökande. Vi har också analyserat olika sätt att avgränsa sekretessen till att gälla under viss tid av förfarandet vid Domarnämnden.

Vår slutsats är att det finns tydliga nackdelar med alla de sätt att avgränsa en sekretessreglering som vi har övervägt. Alla former av sekretessreglering inskränker allmänhetens insyn i rekryterings- förfarandet och det är tveksamt i vilken utsträckning en sekretess- reglering skulle kunna bidra till att öka antalet sökande till alla typer av ordinarie domaranställningar. I den enkätundersökning som vi har gjort i den delen svarade endast 8 procent av de jurister som inte hade sökt en ordinarie domaranställning att offentligheten var anledningen

27

Sammanfattning

SOU 2017:85

till att de inte hade sökt anställning. Endast 15 procent svarade att de skulle bli mer positiva till att söka domaranställning om sekretess skulle införas. Nackdelarna med en sekretessreglering väger enligt vår bedömning tyngre än skälen för sekretess.

Om sekretess anses nödvändigt för att de skickligaste och mest lämpade juristerna ska kunna rekryteras som ordinarie domare föreslår vi att det ska införas en bestämmelse om att sekretess ska gälla hos Domarnämnden i ärenden om utnämning av ordinarie domare under ansökningstiden och under en vecka från ansökningstidens utgång. En sökande som, efter att ha tagit del av uppgifter om vilka andra som har sökt anställningen, vill återkalla sin ansökan kan göra det och uppgif- terna om henne eller honom skyddas då av fortsatt sekretess. Uppgif- ter om de sökande som väljer att stå kvar som sökande i ärendet blir offentliga. Vi bedömer att en sådan reglering skulle kunna öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar. Samtidigt får allmänheten insyn i uppgifter om alla sökande som faktiskt bedöms av Domar- nämnden. En sådan sekretessreglering inskränker alltså inte allmän- hetens insyn i uppgifter om de sökande som kan ingå i Domarnämn- dens förslag till regeringen.

Vi föreslår att det ska framgå av sekretessbestämmelsen att sekre- tess inte gäller mellan behöriga sökande i ett ärende. Det ska alltså finnas en i lag reglerad rätt till partsinsyn. Vidare har vi, mot bak- grund av intresset av att rekryteringsförfarandet ska vara transparent, gjort bedömningen att huvudregeln om s.k. meddelarfrihet ska gälla vid tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen. Det innebär att vi inte lägger fram något förslag om att det ska vara straffbart att lämna ut uppgifter som skyddas av sekretessbestämmelsen.

Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering av ordinarie domare

Rekryteringen av ordinarie domare förutsätter långsiktighet och sta- bilitet. Det behövs flera olika vägar för den som vill bli utnämnd till ordinarie domare och det är nödvändigt för att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar. Arbetet måste ske på flera års sikt.

För att domarmeriteringen för kvalificerade och erfarna jurister, den särskilda domarutbildningen och tjänstgöringen i underrätt för assessorer ska fungera väl är det viktigt att budgeten för dessa verk-

28

SOU 2017:85

Sammanfattning

samheter används effektivt, så att de olika formerna av domarutbild- ning kan erbjudas så många jurister att det svarar mot domstolarnas långsiktiga behov av ordinarie domare. Den nuvarande finansieringen av den särskilda domarutbildningen bygger på ett delat budgetansvar som innebär att det finns ett visst antal fiskalsplatser och att både överrätterna och Domstolsverket har budgetmedel för utbildningen. Vi pekar på att det ofta innebär ett bättre resursutnyttjande om hela budgeten kan användas utan begränsningar till platser och om bud- geten delegeras till den eller de delar av verksamheten där uppgiften genomförs. Det är Domstolsverket som har ansvaret för att fördela och delegera budgeten så att de ekonomiska resurserna kan användas effektivt. Vårt resonemang bygger på att det skulle vara mer effektiv om budgeten för de olika formerna av domarutbildning delegeras till överrätterna. Vi gör bedömningen att en regional budget för domar- meriteringen för adjungerade råd, den särskilda domarutbildningen och assessorers tjänstgöring i underrätt skulle öka förutsättningarna för ett effektivt budgetutnyttjande och ge samordningsfördelar.

Hur omfattande utbildningsinsatser och andra åtgärder för att främja rekryteringen av ordinarie domare som behöver göras för att öka antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste grunda sig på kvalificerade analyser från Domstolsverket och Domarnämnden.

Domstolsverket gör redan i dag analyser som tar sikte på kom- mande behov av att rekrytera ordinarie domare. Vi anser att det finns anledning att också dra nytta av den samlade kunskap som finns hos Domarnämnden och dess kansli, om sökande till ordinarie domar- anställningar, när sådana analyser ska göras.

Domarnämnden har goda förutsättningar för att kunna analysera utvecklingen när det gäller tillgången på kvalificerade och lämpliga sökande i förhållande till behovet av att anställa ordinarie domare. Vi föreslår därför att Domarnämnden varje år ska göra en analys av de framtida möjligheterna att rekrytera ordinarie domare. Analysen ska inriktas på tillgången på kvalificerade sökande och komplettera de uppgifter som Domstolsverket lämnar till regeringen. På så sätt får regeringen ett utförligt underlag både från Domstolsverket och från Domarnämnden för bedömningar av vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att det finns tillräckligt många kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar.

29

Summary

Our assignment

The Swedish Act (2010:1390) on the appointment of permanent judges (the Appointment Act) came into force on 1 January 2011. The reform introduced a public application procedure for all cases of permanent judges’ appointments. The same reform established the Judges Proposals Board. This Board prepares all cases concern- ing appointment of permanent judges ahead of government deci- sions, and also has other functions relating to matters including re- cruitment of permanent judges.

The commission of inquiry’s overall task has been to review the recruitment of permanent judges, to ensure that all courts through- out Sweden can, in the future as well, recruit judges from among those who are the most highly skilled and suited to the profession. The assignment has included surveying the recruitment situation and considering whether the special judges’ training or the system of co-opting external lawyers to courts of appeal and administrative courts of appeal should be changed. The assignment has also in- cluded surveying and analysing whether lawyers’ propensity to apply for judges’ positions is influenced by the openness of the application procedure and, if this is deemed to be so, deciding whether confidentiality should be introduced. Another task in the assignment has been to consider other measures to promote judg- es’ recruitment and improve the recruitment process. In part, this has involved considering how to clarify and develop the roles and functions of the courts, the Judges Proposals Board and the Swedish National Courts Administration in recruitment work.

31

Summary

SOU 2017:85

Recruitment situation

Few applicants for permanent judges’ appointments

Over the past five years there have been only three or fewer applicants for many of the judges’ positions announced. In 2016, for more than 51 percent of the judges’ positions announced, there have been only three or fewer applicants. Appointment cases with few applicants occur in all courts, of all categories, nationwide.

A small number of applicants does not necessarily imply that the requirements of proficiency and suitability for the role must be reduced in a particular case. Where there are few applicants, the person(s) applying for the appointment may belong to the most skilled and suitable lawyers. Nevertheless, if there are only a few applicants there is a risk of the proficiency and suitability require- ments having to be reduced. Conversely, a larger number of appli- cants and increased competition for appointments typically afford better prospects of the positions being filled with the most skilled and suitable candidates.

Applicants’ chances of getting permanent positions affected by their professional background

We have also analysed how applicants’ different occupational back- grounds have affected their opportunities of obtaining permanent judges’ appointments. We note that an applicant who has completed special training as a judge and subsequently gained further qualifi- cations through other advanced legal work is roughly three times as likely to be appointed as a permanent judge as one who has become qualified solely by means other than serving as a judge. In our analysis, we have also seen that a lawyer who has mainly worked outside the courts, but has been a co-opted member of a superior court for some time, has considerably greater chances of getting a permanent judge’s appointment than one who has not been co-opted to a superior court.

32

SOU 2017:85

Summary

Public nature of application process no explanation of why few lawyers seek permanent judges’ appointments

To analyse whether the propensity to apply for employment as a judge is affected by the application process being public, we conducted a questionnaire survey of 7,135 lawyers. The results provide limited support for the view that confidentiality might encourage a higher number of qualified applicants for permanent judges’ appointments.

Only 8 percent of the questionnaire respondents who had not applied for such appointments cited the public nature of the process as a reason for not applying. In addition, only 15 percent of the same group replied that they would be more inclined to apply for a judge’s appointment if confidentiality were introduced to some extent.

Courts part of the lawyers’ labour market

The courts’ needs and prospects of recruiting permanent judges must be seen in light of the developing labour market for lawyers. This market is growing steadily, which means that employers’ competition for lawyers is becoming stiffer. At the same time, labour mobility has increased. This means that lawyers, to a greater extent than before, are moving among various jobs with different employers in the public and private sectors. The labour-market situation for lawyers is such that state employers need, in our assessment, to make great efforts to get qualified applicants for positions and to retain qualified staff.

Number of qualified applicants for permanent judges’ posts must rise

Our assessment is that a higher number of skilled lawyers with varying backgrounds must apply for permanent judges’ appointments. Only then can there be any assurance that the most skilled lawyers who are best suited to the profession can be appointed. A stable long- term system for recruiting permanent judges must offer several different options for those who wish to apply for permanent positions as judges. The special judges’ training must be extended to enough young lawyers. At the same time, there must be an improvement in the scope for qualified, experienced lawyers with professional back- grounds other than working in courts to apply for and obtain appoint-

33

Summary

SOU 2017:85

ments as permanent judges. This is a matter of how their credentials are assessed, but also of the need for qualified, experienced lawyers to be offered more opportunities to equip themselves for, apply for and obtain employment as permanent judges.

The roles of the Judges Proposals Board, the courts and the Swedish National Courts Administration in the recruitment of per- manent judges differ. Good coordination is required among these agencies, to build up young lawyers’ interest in equipping themselves to become judges, and to attract proficient, experienced lawyers to the profession of judge. The fact that the Board is responsible for working actively and on a long-term basis to recruit permanent judges is made clear in the Appointment Act. Individual courts’ responsibility for recruiting permanent judges should be highlighted, and the variety of existing options for skilled lawyers wishing to become permanent judges should be made clearer to court managers. Other requirements are a good, stimulating work environment and scope for non- permanent judges’ training. The Courts Administration is responsible for paving the way, in various ways, for implementation of public employment policy in the courts, so that sufficient numbers of proficient, suitable lawyers apply for permanent judges’ appointments.

What is needed is to give the courts opportunities to develop their activities in areas that make the courts attractive workplaces, not least through technological development.

What matters is to shape a stable and long-term system for recruiting permanent judges.

General starting points for reform

Ensuring that courts’ activities live up to high standards of legal security and quality is fundamental to the rule of law. Recruitment of permanent judges must be based on the criteria of high quality and continuity. At any given time, a well-functioning democracy requires the existence of a sufficient number of well-qualified judges. It is they who are responsible for ensuring that cases and matters in all courts and instances are settled in a way that meets stringent requirements of impartiality, independence, legal quality and effectiveness. This, in turn, requires there always to be enough highly qualified lawyers who

34

SOU 2017:85

Summary

are interested in applying for permanent judges’ positions in all kinds of courts throughout the country.

A reformed system of recruiting permanent judges must be based on the following starting points:

The courts’ constitutional role imposes stringent demands on judges. This is especially true because demands on courts and judges have increased, because of the advent of more international elements in judicial administration and the transfer of new types of task from political bodies to the courts’ sphere of responsibility.

Only highly skilled lawyers suited to the profession should therefore be considered for appointments as permanent judges. Accordingly, there must be a sufficient number of qualified law- yers applying for each available permanent judge’s position.

The identity of those who exercise the power of sentencing should be transparent. Information about who perform adjudica- tion functions in the courts should therefore be explicit by law.

The courts must be attractive employers for lawyers who are at various stages of their careers.

The profession of judge must be accessible to skilled lawyers suited to the profession with varying backgrounds and experience. To recruit enough lawyers who meet high standards of skill and suitability, the profession needs to be an attractive option for well- qualified, experienced lawyers with various types of background, who contribute a varied range of knowledge to the courts.

The system of recruiting permanent judges must be long-term and coordinated. The requirement of long-termism means that the system should be sustained over time and cater for lawyers at various stages of their careers. The requirement of coordination means that the Judges Proposals Board, the National Courts Administration and the courts jointly formulate and are bound by a coherent system for judges’ recruitment.

Assessment of whether confidentiality needs to be introduced, in order to expand the recruitment pool for permanent judges, must start with careful, reasonable balancing of the public’s need for transparency and the scope for boosting the number of applicants for permanent judges’ positions by introducing confidentiality.

35

Summary

SOU 2017:85

Service as co-opted judge to qualify for judges’ positions

One starting point is that the profession of judge should continue to be accessible to highly skilled lawyers who are suited to the pro- fession but lack previous experience of court work. It should be possible for proficient, suitable lawyers without a court back- ground to be appointed as permanent judges. Nonetheless, our analysis shows that court service is often a good qualification for those seeking permanent judges’ appointments. We propose a new opportunity for qualified, experienced lawyers wishing to gain an understanding of court work to gain further qualifications for permanent judges’ appointments by serving as judges. We propose that such training should be offered to 50 lawyers per year.

The new system of becoming qualified as a judge should include the requirement of serving for at least six months in a superior court followed by at least six months in a lower court. This would represent an opportunity for lawyers to immerse themselves in new legal areas while gaining experience of adjudication in superior and inferior courts. It would also provide scope for references from two courts for a qualified and experienced lawyer who has obtained the required credentials to become a judge and who chooses to apply for a permanent judge’s position. The Judges Proposals

Board and the Government would thus receive more extensive documentation for assessing the applicant’s skill and suitability.

We recommend introducing a new judge’s position as co-opted judge’ for those in the process of qualifying themselves. The con- tent of the work should focus on branches of law and case types of which the co-opted judge has limited previous experience. This means more training in new legal areas and a reduced risk of situa- tions involving conflict of interest. We also propose coordination of the qualification process for judges among the courts, and that the Judges Proposals Board should announce vacant positions for co-opted judges.

36

SOU 2017:85

Summary

Expanded special judges’ training

Enable more people to complete special judges’ training

To ensure that permanent judges can be recruited from the most proficient and professionally suited lawyers, more applicants are generally required for permanent judges’ appointments. The system for recruiting permanent judges cannot be based on scope to recruit permanent judges solely from lawyers who are working outside the courts. Another requirement is for the courts to offer many more lawyers than today the opportunity to complete the special judges’ training. Not all those who undergo this training and become deputy judges stay in the courts. Many employers (such as the Swedish Government Offices, the Riksdag and the Parliamentary Ombuds- men) base their activities on trained deputy judges being available for recruitment. This also applies to other state employers. The special training for judges should therefore be offered to more skilled lawyers early in their careers. The courts have the capacity to train more judges, and lawyers training to become judges play an impor- tant part in the courts’ (both superior and lower courts’) activities.

We propose that another 50 lawyers should complete the special judges’ training each year.

Attractive special judges’ training that enables lawyers to get established in a location

The training should also be adapted to the needs of young lawyers to equip themselves to work as judges, and to remain and work in courts at various locations around Sweden. This is necessary if permanent judges are, in the future, to be recruited throughout the country. Those who undergo the special judges’ training and are appointed to work in a lower court for two years should be given the opportunity to find out, at an early stage, in which court their lower- court service is to be carried out. We also recommend enabling those who have completed the special training and become deputy judges to be offered the opportunity of two years’ further service in a lower court. Lawyers who have undergone the judges’ training should therefore be able to obtain additional credentials to qualify for permanent judges’ appointments by continuing to work in courts,

37

Summary

SOU 2017:85

especially courts outside the metropolitan areas. This would improve these lawyers’ prospects of establishing themselves and working for extended periods in non-metropolitan locations. In the long run, this may help to boost numbers of applicants for permanent positions as judges in locations where recruitment of permanent judges may currently be difficult.

Statutory rules on who exercises power to sentence

Judges can be divided into two categories: permanent and non- permanent. Permanent judges are appointed through proxy by the Government. The non-permanent judges include stand-ins for permanent judges and temporarily employed additional judges. There are also judges in training who are junior judges in lower or superior courts or co-opted members of superior courts. Stand-ins for permanent judges and temporary additional judges are, in some cases, employed through government decisions. Other non-per- manent judges are employed by superior or lower courts.

Approximately a third of the judges are in non-permanent positions. Moreover, in the lower courts there are law clerks and drafting lawyers who have qualified as law clerks. These are allowed to judge and make decisions in simpler cases.

Today, which of the various permanent judges are allowed to adjudicate in the general and administrative courts is regulated by the Swedish Code of Judicial Procedure and the Administrative Court Act (1971:289). There is no statutory provision whereby non-permanent judges may judge in the courts. For constitutional reasons, for public understanding of the courts’ activities and for confidence in the courts, it is important for the law to define who is authorised to exercise the power of sentencing. We therefore recommend making it clear in the provisions of the Code of Judicial Procedure and in the Administrative Court Act that there are stand-ins and additional judges, as well as judges who are employed for training purposes, in the courts.

38

SOU 2017:85

Summary

More active recruitment procedure

The basic stages of work to recruit permanent judges should be laid down by law.

The Judges Proposals Board’s task of conducting active and long- term work to promote the recruitment of permanent judges should be regulated in the Appointment Act. It is important to emphasise that the permanent judges’ recruitment is based on cooperation and coordination among the Judges Proposals Board, the individual courts and the Swedish National Courts Administration. It is vital for the Board, based on the requirements imposed on judges and the courts, to continuously adapt the criteria used for assessing the skill and suitability of those applying for employment as permanent judges. We also consider that the Board should, to a greater extent than today, work to clarify the documentation provided by the referees in appointment cases. A more active recruitment procedure should include helping to improve scope for assessing the skill and suitability of applicants who have qualified for permanent judges’ appointments other than by serving in court. We consider that the Board should be given the capacity to recruit human resources expertise to a greater extent than today.

We also propose adding a provision to the Appointment Act whereby, when the recruitment does not concern a court manager’s appointment, the Judges Proposals Board should obtain an opinion from the manager of the court concerned in the case. We recommend allowing a representative of the National Courts Administration to attend and comment at the Board’s meeting on matters relating to a court manager’s appointment. We also propose allowing the Board, to enable it to evaluate the applicants’ skill and suitability, to engage a subject specialist to attend the Board’s meeting and express opinions.

A relevant case may, for example, concern employing a technical advisor when expert knowledge is needed to assess the requirements of a specific position and the skills of a particular applicant.

Rule on confidentiality in initial stage of application procedure

We have examined various ways of regulating confidentiality, to apply during the Judges Proposals Board’s proceedings, that would achieve an appropriate balance between the interest of transparency and that

39

Summary

SOU 2017:85

of protection for information about the applicants. Although there are particulars about the applicants that can be protected, the purpose of confidentiality rules is to boost the number of applicants for perma- nent judges’ appointments.

One possible way of regulating confidentiality that we have considered is a rule that applies to all data capable of providing any indications of the applicant’s identity. We have also analysed vari- ous forms of more restrictive confidentiality regulation. One way of achieving more restricted regulation of confidentiality that we have considered is to limit it to certain types of information about the applicants. Another way we have considered is to limit regu- lation of confidentiality to matters relating to appointment of judg- es in certain categories, such as court managers and Supreme Court Justices. Moreover, we have considered introducing rules that would entail an individual confidentiality review of reasons for and against the confidentiality of each individual applicant’s particulars. We have also analysed various ways of confining the confidentiality rule to a specific period of time during the Judges Proposals Board’s proceedings.

Our conclusion is that all the ways of delimiting confidentiality regulation that we have considered have distinct disadvantages. All forms of confidentiality rule restrict public access to information about the recruitment procedure, and it is doubtful how far regulating confidentiality could help to boost numbers of appli- cants for all types of permanent judges’ appointments. In the relevant part of the questionnaire survey we carried out, only 8 per- cent of the lawyers who had not applied for a permanent judges’ appointments replied that the public nature of the process was the reason they had not applied. Only 15 percent answered that they would be more inclined to apply for employment as judges if confi- dentiality were introduced. In our opinion, however, the disad- vantages of confidentiality regulation outweigh the advantages.

Our conclusion is that, if confidentiality is deemed necessary to enable the most skilled and suitable lawyers to be recruited as per- manent judges, a new rule should be introduced. Under this rule, confidentiality in cases of permanent judges’ appointments should apply to the Judges Proposals Board’s proceedings during the application period and the week after it ends. Applicants wishing to withdraw their applications after receiving information about who

40

SOU 2017:85

Summary

else has applied for the position could do so, and the information about them would then be protected by continued confidentiality. Information about those who choose to remain as applicants, on the other hand, would be public. In our view, this rule could boost the number of applicants to permanent judges’ positions. At the same time, the general public would gain access to information about all the applicants who are actually appraised by the Board. Thus, this kind of confidentiality regulation does not restrict public access to information about applicants who may be included in the Board’s proposals to the Government.

We propose that the confidentiality rule should specify that information among eligible applicants themselves is not subject to confidentiality. The parties involved should thus have a statutory entitlement to access information about one another. Furthermore, in light of the interest in the recruitment procedure being trans- parent, our assessment is that the main rule on ‘freedom to sound the alarm’ (whistleblowing) should be valid in application of the new confidentiality regulation. Accordingly, we do not propose making it punishable to disclose information protected by the confidentiality rule.

Long-term, stable prospects of recruiting permanent judges

Recruitment of permanent judges requires long-termism and stability. Various measures are needed to boost the number of applicants for permanent judges’ positions, and the work must be implemented with a multiannual approach. Steps to boost the number of qualified applicants could consist in offering qualified and experienced lawyers scope to qualify as judges; increasing the number of lawyers who undergo special judges’ training; or im- proving the scope for deputy judges to serve in lower courts.

For the process whereby qualified, experienced lawyers equip themselves to be judges, the special judges’ training and deputy judges’ service in lower courts to function smoothly, it is important for the budget for these activities to be used effectively. The various forms of judges’ training can then be offered to enough lawyers to meet the courts’ needs, i.e. corresponding to the number of permanent judges required in the long term. Current funding of the

41

Summary

SOU 2017:85

special judges’ training is based on shared budget responsibility, which means that there are a certain number of openings for law clerks and that both the superior courts and the Swedish National Courts Administration have budget resources for the training. We point out that it often means better resource utilisation if, first, the entire budget can be used without being confined to particular openings and, second, if the budget is delegated to the part(s) of the work where tasks are carried out. It is the Swedish National Courts Administration that is responsible for allocating and delegating the budget to enable financial resources to be used efficiently. Our reasoning is based on the belief that it would be more efficient for the budget for the various forms of judges’ training to be delegated to the superior courts. Our assessment is that a regional budget for the co-opted, acting or temporary judges’ qualification process, and also the special judges’ training and the deputy judges’ service in lower courts would improve the conditions for efficient budget utilisation and afford coordination gains.

The scope of requisite training and other measures needed to promote recruitment of permanent judges in order to boost the number of qualified applicants for permanent judges’ posts must be based on advanced analyses performed by the Courts Administra- tion and the Judges Proposals Board.

Today, the Administration already performs analyses aimed at gauging future needs to recruit permanent judges. We consider it advisable to also benefit, when such analyses are made, from the stock of knowledge possessed by the Board and its offices regarding applicants for permanent judges’ appointments.

The Board has ample scope for analysing trends regarding the supply of qualified, suitable applicants in relation to the numbers of permanent judges’ appointments needed. We therefore propose that the Board should conduct an annual analysis of future prospects of recruiting permanent judges. This analysis should focus on the supply of qualified applicants, and supplement the information submitted by the Courts Administration to the Government. The Government would thus receive, from both the Swedish National Courts Administration and the Judges Proposals Board, comprehensive documentation for assessing which measures are needed to ensure that there enough qualified applicants for permanent judges’ posts.

42

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 4 kap. 2 § rättegångsbalken (1942:740) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §1

I en tingsrätt ska det finnas en

I en tingsrätt ska det finnas en

lagman.

lagman och en eller flera rådmän.

 

I en tingsrätt får det också finnas

 

en eller flera chefsrådmän.

Om regeringen inte bestämmer

I en tingsrätt får det finnas

något annat ska det i en tingsrätt

domare för vikariats- eller förstärk-

även finnas en eller flera rådmän.

ningsändamål och domare under

I de tingsrätter som regeringen be-

utbildning.

stämmer ska det också finnas en

 

eller flera chefsrådmän.

 

Lagmän, chefsrådmän och råd-

Domare som anges i första och

män ska vara lagfarna.

andra styckena ska vara lagfarna.

En tingsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman.

Vid en tingsrätt ska det finnas ett kansli, som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

1 Senaste lydelse 2013:81.

43

Vid varje hovrätt ska det finnas ett kansli som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

Författningsförslag

SOU 2017:85

2 kap.

 

3 §2

 

I varje hovrätt skall det finnas

I varje hovrätt ska det finnas

en hovrättspresident, en eller

en hovrättspresident,

en eller

flera hovrättslagmän samt hov-

flera hovrättslagmän och hov-

rättsråd av vilka en eller flera

rättsråd, av vilka en eller flera ska

skall vara vice ordförande. De

vara vice ordförande.

 

skall vara lagfarna.

 

 

 

I en hovrätt får det finnas

 

domare för vikariats- eller för-

 

stärkningsändamål och

domare

 

under utbildning.

 

Domare som anges i första och andra styckena ska vara lagfarna.

En hovrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.

Vid varje hovrätt skall det finnas ett kansli som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

4 kap.

2 §3

I lagen (2010:1390) om ut-

I lagen (2010:1390) om ut-

nämning av ordinarie domare

nämning av ordinarie domare

finns bestämmelser om utnäm-

finns bestämmelser om utnäm-

ning av sådana domare som avses

ning av sådana domare som avses

i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap.

i 1 kap. 2 § första stycket, 2 kap.

4 §.

3 § första stycket och 3 kap. 4 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2Senaste lydelse 1998:1800.

3Senaste lydelse 2010:1391.

44

I en förvaltningsrätt ska det finnas en lagman och en eller flera rådmän. I en förvaltningsrätt får det också finnas en eller flera chefsrådmän.
I en förvaltningsrätt får det finnas domare för vikariats- eller förstärkningsändamål och domare under utbildning.
45
I varje kammarrätt ska det finnas en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän och kammarrättsråd, av vilka en eller flera ska vara vice ord- förande.
I en kammarrätt får det finnas domare för vikariats- eller för- stärkningsändamål och domare under utbildning.
Domare som anges i första och andra styckena ska vara lagfarna.

SOU 2017:85

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 10, 15 och 28 a §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §4

I varje kammarrätt ska det finnas en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera ska vara vice ord- förande. De ska vara lagfarna.

15 §5

I en förvaltningsrätt ska det finnas en lagman.

Om regeringen inte bestämmer något annat ska det i en förvalt- ningsrätt även finnas en eller flera rådmän. I de förvaltningsrätter som regeringen bestämmer ska det också finnas en eller flera chefsrådmän.

4Senaste lydelse 2010:1398.

5Senaste lydelse 2013:85.

I lagen (2010:1390) om ut- nämning av ordinarie domare finns bestämmelser om utnäm- ning av sådana domare som avses i 3 §, 4 §, 10 § första stycket och 15 § första stycket.

Författningsförslag

SOU 2017:85

Lagmän, chefsrådmän och råd-

Domare som anges i första och

män ska vara lagfarna.

andra styckena ska vara lagfarna.

28 a §6

I lagen (2010:1390) om ut- nämning av ordinarie domare finns bestämmelser om utnäm- ning av sådana domare som avses i 3, 4, 10 och 15 §§.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

6 Senaste lydelse 2010:1398.

46

SOU 2017:85

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare

dels att 1, 3, 6 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §7

Denna lag avser utnämning av ordinarie domare. Dessa är

1.justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelnings- ordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen,

2.president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt,

3.lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt,

4.tekniska råd,

5.patentråd,

6.ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen,

7.ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.

 

I lagen finns det också bestäm-

 

melser om rekrytering av adjunge-

 

rade råd.

3 §

Nämnden ska lämna förslag till

Nämnden ska lämna förslag till

regeringen i ärenden om utnäm-

regeringen i ärenden om utnäm-

ning av ordinarie domare. Nämn-

ning av ordinarie domare. Nämn-

den ska även bedriva ett aktivt och

den ska även bedriva ett aktivt och

långsiktigt arbete för att tillgodose

långsiktigt arbete för att främja

rekryteringsbehovet av ordinarie

rekryteringen av ordinarie domare.

domare.

 

7 Senaste lydelse 2016:227.

47

Författningsförslag SOU 2017:85

Regeringen meddelar före-

Regeringen kan med stöd av

skrifter om andra uppgifter för

8 kap. 7 § regeringsformen meddela

nämnden.

föreskrifter om andra uppgifter

 

för nämnden.

6 §

Nämnden ska på lämpligt sätt

Nämnden ska på lämpligt sätt

informera om en ledig anställning

informera om en ledig anställning

som ordinarie domare.

som ordinarie domare. Nämnden

 

ska också informera om en ledig

 

anställning som adjungerat råd.

6 a §

I ett ärende som gäller en annan anställning än chef för en domstol ska nämnden inhämta ett yttrande från chefen för den domstol som ärendet gäller.

8 §

En företrädare för Domstols-

En företrädare för Domstols-

verket får närvara och yttra sig vid

verket får i ärenden som gäller

nämndens sammanträden.

tillsättning av en chef för en

 

domstol närvara och yttra sig vid

 

nämndens sammanträden.

 

För att värdera en sökandes

 

skicklighet, får nämnden låta en

 

sakkunnig närvara och yttra sig vid

 

nämndens sammanträde.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

48

SOU 2017:85

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 39 kap. 5 d §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

39 kap.

5 d §

Sekretess gäller hos Domar- nämnden i ett ärende om utnäm- ning av ordinarie domare eller hyresråd för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretessen gäller inte mellan behöriga sökande i ett ärende. Sekretessen upphör att gälla för uppgifter om den som kvarstår som sökande en vecka efter ansöknings- tidens utgång.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst tio år.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Ärenden som har inletts hos Domarnämnden före ikraft- trädandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre före- skrifter.

49

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Direktiven för vårt uppdrag beslutades vid regeringssammanträdet den 27 oktober 2016 (dir. 2016:89). Av direktiven framgår att ut- redningens övergripande uppdrag har varit att se över rekryteringen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även i framtiden kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna. I uppdraget har ingått att

kartlägga rekryteringsläget för anställningar som ordinarie domare,

utifrån kartläggningen överväga om, och i så fall hur, den särskilda domarutbildningen behöver förändras, t.ex. i syfte att i större ut- sträckning tillgodose behovet av ordinarie domare vid domstolar utanför storstadsområdena,

utvärdera det befintliga systemet med extern adjunktion i hov- rätt och kammarrätt, analysera om det i ljuset av praxis om jäv behöver förändras och bedöma om det kan vidareutvecklas, t.ex. genom att tillämpas även i tingsrätt och förvaltningsrätt,

kartlägga och analysera om benägenheten att söka domaranställ- ningar påverkas av öppenheten i ansökningsförfarandet och, om så bedöms vara fallet, efter en noggrann avvägning mellan intres- set av öppenhet och insyn å ena sidan och sekretessintresset å den andra ta ställning till om påverkan är av sådan art och omfattning att den bör leda till att sekretess införs,

bedöma om den introduktion och utbildning som erbjuds ny- utnämnda domare behöver anpassas ytterligare till en breddad re- krytering,

51

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:85

ta ställning till vilka åtgärder i övrigt som bör vidtas för att främja rekryteringen av domare till alla domstolar i hela landet,

ta ställning till hur rekryteringsförfarandet och dess olika verktyg för bedömning av de sökande kan utvecklas och förbättras, och

överväga hur de enskilda domstolarnas, Domarnämndens och Domstolsverkets roller och funktioner i rekryteringsarbetet kan tydliggöras och utvecklas.1

2.2Utredningens arbete

Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt.

Vi har haft åtta sammanträden med experterna, varav ett två- dagarssammanträde i internatform. Vi har haft underhandskontakter med experterna i olika frågor. Genom experterna har vi löpande utbytt information med Arbetsgivarverket, Domarnämnden, Dom- stolsverket, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Sveriges advokatsamfund och Åklagarmyndigheten.

Vi har också haft diskussioner och kunskapsöverföring med företrädare för Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska institutionen vid Umeå universitet och Institutionen för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet samt arbetstagarorganisationerna Sveriges domareförbund och Saco (Jusek).

Vi har inhämtat synpunkter från presidenterna i samtliga hovrätter och kammarrätter och fört diskussioner med lagmännen i Attunda tingsrätt, Gävle tingsrätt, Haparanda tingsrätt, Luleå tingsrätt, Lunds tingsrätt, Nacka tingsrätt, Solna tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, Söder- törns tingsrätt, Ångermanlands tingsrätt, Förvaltningsrätten i Falun, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Härnösand, För- valtningsrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Linköping, Förvalt- ningsrätten i Luleå och Förvaltningsrätten i Växjö samt representan- ter för Östersunds tingsrätt.

Vi har bjudit in en särskild inspirationsgrupp för att diskutera utredningens övergripande frågeställningar. Gruppen har bestått av generaldirektören för Arbetsgivarverket Eva Liedström Adler, presi-

1 Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

52

SOU 2017:85

Utredningens uppdrag och arbete

denten i Kammarrätten i Stockholm och ordföranden i Domarnämn- den Thomas Rolén och konsulten Anna Dyhre.

2.3Om våra förslag

I avsnitt 1 lämnar vi förslag till ändringar i lag. Förslagen motiveras i avsnitt 11–19 och kommenteras i avsnitt 22.

I flera fall har vi också sett att det finns ett behov av ändringar i förordning. En sammanställning av de behov av förordningsändringar som vi har kommit fram till finns i bilaga 6.

53

3 Tidigare utredningar

3.1Inledning

Såväl den svenska domarbanan och domarutbildningen som för- farandet vid rekrytering av domare har utretts av flera olika statliga utredningar och kommittéer från och med mitten av 1900-talet. Frågan om offentlighet vid utnämning av ordinarie domare berörs i några av dessa betänkanden. Det finns alltså ett flertal utredningar med utförliga redogörelser för de överväganden som har legat till grund för utvecklingen fram till den ordning som gäller i dag.1 Ut- över detta finns det ett antal rapporter från Domstolsverket som på olika sätt har analyserat frågor som gäller utbildning av domare.

I detta avsnitt redovisas de olika förslag som har lagts fram, till- sammans med de författningsändringar som riksdagen eller regeringen har beslutat om angående behovet av en särskild domarbana, inne- hållet i och dimensioneringen av domarbanan (avsnitt 3.2), formerna för rekryteringen (avsnitt 3.3) och rekryteringsförfarandets offentlig- het (avsnitt 3.4).

3.2Tidigare överväganden om domarbanan

3.2.11943, 1955 och 1972 års domarutredningar

De domarutredningar som tillsattes i mitten av 1900-talet hade som utgångspunkt att det fanns en särskild domarkarriär inom de allmänna domstolarna och en inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa båda domarkarriärer var slutna. Ordinarie domare utsågs bland dem som redan hade tjänstgjort inom respektive domstolsslag.

1 Se t.ex. SOU 1974:96 s. 59–72, SOU 1988:53 s. 43–45 och 97–104 samt SOU 2003:102 s. 115–190.

55

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Frågan om en mer ”öppen” domarrekrytering som skulle kunna innebära att andra inslag än domstolserfarenhet skulle kunna vara en del av domarkarriären, diskuterades av både 1943 års domarutredning2 och 1955 års domarutredning3. Båda dessa utredningar förkastade möjligheten att under vägen fram till en ordinarie domaranställning lägga in viss tids obligatorisk tjänstgöring som åklagare eller advokat eftersom den redan långsamma befordringsgången till ordinarie domaranställning skulle bli ännu långsammare.

1972 års domarutredning4 resonerade annorlunda. Utredningen pekade på att den dåvarande domarbanan kännetecknades av en lång utbildnings- och prövotid och att det var viktigt att domstolarna till- fördes erfarenheter från verksamhetsområden utanför domstolarna. Utredningen föreslog att den särskilda domarutbildningen skulle kortas till ett och ett halvt år och att anställningen inom domstolarna skulle upphöra när domarutbildningen var klar. För att ge utrymme för ytterligare erfarenheter från domstol föreslog utredningen att det skulle finnas tillsvidareanställningar för icke ordinarie domare som kunde sökas efter domarutbildningen.

Utredningens förslag möttes av kritik under remissbehandlingen, bl.a. från anställningstrygghets- och rekryteringssynpunkt.

I budgetpropositionen 1975/76:100 anförde regeringen att frågor om domarutbildningen behövde övervägas ytterligare.5

3.2.21987 års domarutredning

1987 års domarutredning6 tillsattes bl.a. mot bakgrund av att färre jurister sökte till domarutbildningen och att yngre domare lämnade domarkarriären. I direktiven framhölls att domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många skickliga jurister söker sig dit. Vidare behövde frågan om meritvärdering vid anställning av ordi- narie domare analyseras mot bakgrund av att det hade införts nya bestämmelser om tillsättning av offentliga anställningar som innebar att skickligheten skulle sättas främst, om det inte fanns särskilda skäl

2SOU 1946:57 Vissa organisations-, utbildnings- och tjänstgöringsfrågor vid domstolarna.

3SOU 1956:52 Domartjänster i häradsrätt och hovrätt och SOU 1959:17 Domarbanan.

4SOU 1974:96 En öppnare domarbana.

5Prop. 1975/76:100, bilaga 4 s. 46.

6SOU 1988:53 Domarbanan – Utbildning och meritvärdering.

56

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

för någonting annat.7 I direktiven angavs att det som i första hand måste vara vägledande vid utformningen av domarbanan var behovet av att säkerställa att domstolarna skulle få yrkeskunniga och om- dömesgilla domare.

En grundläggande fråga som utredningen analyserade var om det fanns anledning att verka för att den särskilda domarutbildningen skulle vara tillgänglig endast för den som avsåg att bli just domare. Alternativet var att domarutbildningen även fortsättningsvis skulle vara öppen för den som efter en kortare eller längre tids tjänstgöring i domstol gick vidare till andra uppgifter inom rättsväsendet eller den offentliga förvaltningen eller till befattningar inom näringslivet eller på andra håll i samhället. Utredningens ställningstagande blev att det var värdefullt för rättssamhället i stort att domarutbildade jurister också kunde verka utanför domstolarna. En sådan mer öppen inställ- ning i fråga om rekryteringen till domarutbildningen ansågs också främja domarbanans attraktivitet.

När det gäller den särskilda domarutbildningens utformning be- tonade utredningen utbildningsinslaget och föreslog att den även fortsättningsvis skulle innehålla tre obligatoriska inslag: aspirant- tjänstgöring i överrätt (nio månaders tidsbegränsad anställning, som efter förordnande till fiskal skulle övergå till en tillsvidareanställning), underrättstjänstgöring (ett år) och adjunktion i överrätt (nio måna- der). Utbildningen skulle alltså förlängas till två och ett halvt år.

När det gällde möjligheten till fortsatt tjänstgöring i domstol efter assessorsförordnandet ansåg utredningen att assessorer skulle kunna fylla behovet av personal för vikariats- och förstärkningstjänstgöring. Utredningen hade konstaterat att det fanns ett behov av assessorer som kunde tjänstgöra i överrätterna vid exempelvis sjukfrånvaro eller för att tillfälligt förstärka organisationen med extra domare och att motsvarande behov fanns även i underrätterna.

I frågan om meritvärdering inför anställning som ordinarie domare föreslog utredningen att alla ordinarie domaranställningar skulle till- sättas efter en skicklighetsbedömning. Man skulle alltså överge den tidigare ordningen som innebar att anställningar som rådmän, hov-

7 Ändringen gjordes i anställningsförordningen (1965:601), se SFS 1985:334. Se även Merit- utredningens betänkande Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar (Ds C 1983:16) och prop. 1984/85:219. Principen kom också att lagfästas i den då gällande lagen (1976:600) om offentlig anställning. Betoningen av skicklighetskriteriet framgår även av 4 § andra stycket i 1994 års lag om offentlig anställning (SFS 1994:260).

57

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

rättsråd och kammarrättsråd tillsattes med den sökande som var äldst i tjänst enligt den s.k. börjedagsregeln. Utredningen underströk att skicklighetsbedömningen skulle omfatta all relevant erfarenhet och menade att en sökande med erfarenhet utöver domstolstjänstgöring kunde komma att ges företräde framför en sökande som hade arbetat enbart i domstol. Ett krav var dock, enligt utredningen, att det skulle vara fråga om kvalificerad tjänstgöring som bedömdes ge sådana er- farenheter och insikter som var av vikt för en domare.

I frågan om meritvärdet av arbete som domare anförde departe- mentschefen senare i den proposition som behandlade utredningens förslag:8

Jag har visserligen […] pekat på intresset av att domarkåren tillförs erfarenheter från andra delar av samhällslivet. Men det finns enligt min mening inte någon risk för att erfarenhet av dömande verksamhet skall värderas för lågt vid meritvärderingen. Som jag redan sagt är det näm- ligen självklart att genomgången domarutbildning och gängse domstols- tjänstgöring måste tillmätas ett särskilt meritvärde när man skall tillsätta domartjänster. Det säger sig självt att tjänstgöring i de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna är det naturligaste sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som krävs för domaryrket.

Förslagen om tillsättning av domaranställningar efter en skicklighets- bedömning och en avkortad och sammanhållen domarutbildning pre- senterades av regeringen för riksdagen i form av riktlinjer. Riksdagen ställde sig bakom riktlinjerna, som kom att ligga till grund för den re- form av domarutbildningen och meritvärderingen som genomfördes av regeringen, Domstolsverket och Tjänsteförslagsnämnden år 1990.9

3.2.31993 års domarutredning

1993 års domarutredning10 hade till uppgift att – på ett övergripande plan – kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning för ett fortsatt utredningsarbete. Utredningens huvudsakliga uppgift var alltså inte att lämna konkreta förslag till författningsändringar. Utredaren skulle bl.a. se över förfarandet för

8Prop. 1989/90:79 s. 10.

9Prop. 1989/90:79, 1989/90:JuU25 och rskr. 1989/90:193.

10SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete.

58

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsliga ställning, domar- nas lön och rätt att ha bisysslor samt domarnas arbetsuppgifter.

Utredningen ansåg att rekryteringen av ordinarie domare borde vara öppen så att sökande med olika bakgrund skulle kunna komma i fråga för en anställning som ordinarie domare. Utredningen framhöll samtidigt att en mer öppen rekrytering borde få växa fram successivt. Enligt utredningens uppfattning borde rekryteringen även fortsätt- ningsvis bygga huvudsakligen på att de jurister som hade genomgått särskild domarutbildning och ansetts lämpade för domartjänst skulle bli ordinarie domare. Utredningen ansåg att det sätt för meritvärder- ing, med betoning av skickligheten, som hade gällt sedan år 199011 borde utvärderas vidare.

När det gällde frågan om den särskilda domarutbildningens ut- formning ansåg utredningen att det var viktigt att domstolarna fick fortsätta att vara arbetsplatser där äldre domare förde vidare sina yrkeserfarenheter till yngre domare. Utredningen framhöll att det fanns behov av ett antal icke ordinarie domare för vissa måltyper och för vikariatstjänstgöring. Enligt utredningen skulle de ordinarie domarna visserligen ha huvudansvaret för den dömande verksam- heten. Det fanns samtidigt, enligt utredningen, ett utrymme för att lämna över dömande uppgifter till icke ordinarie domare. Utgångs- punkten vid fördelningen skulle vara att de ordinarie domarna skulle döma i de mer kvalificerade och svåra målen. Var gränsen skulle dras borde, enligt utredningen, bli föremål för fortsatt utredning.

Utredningens slutsats blev att den särskilda domarutbildningen i överrätterna och domarbanan borde finnas kvar. Däremot ansåg ut- redningen att hovrätternas och kammarrätternas över tid skiftande behov av fiskaler inte borde vara helt styrande för rekryteringen av icke ordinarie domare. De yngre icke ordinarie domarnas situation, med tjänstgöring på olika orter och de praktiska problem detta inne- bar, var också en fråga som enligt utredningen krävde fortsatt upp- märksamhet.

Utredningens överväganden i fråga om rekrytering av ordinarie domare blev en del av bakgrunden till direktiven till 1995 års Dom- stolskommitté.12

11Se avsnitt 3.2.2.

12Se avsnitt 3.2.4.

59

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

3.2.41995 års Domstolskommitté

1995 års Domstolskommitté13 hade till uppgift att överväga om det även fortsättningsvis skulle finnas en särskild domarutbildning och att analysera behovet av och utformningen av beredningsorganisa- tioner i underrätterna.

Kommittén analyserade fördelar och nackdelar med en öppen domarrekrytering respektive en mer sluten domarbana och ansåg att det krävdes mycket starka skäl för att överge den i Sverige traditio- nella ordningen. Kommittén övervägde om domarbanan skulle kunna kombineras med en mer öppen rekrytering till domaryrket genom att anställningen inom domstolarna tidsbegränsades. Kommittén stan- nade dock för att starka skäl som anställningstrygghet och domar- yrkets attraktivitet talade mot en sådan lösning.

För att uppnå en mångfald bland domarna framhöll kommittén vikten av en strävan mot en ökad öppenhet i rekryteringen till samt- liga domaranställningar. Det kunde ske på olika sätt, bl.a. genom en breddning av domarnas kompetens till måltyper i alla domstolar och således till såväl tvistemål och brottmål som förvaltningsmål.

När det gällde den särskilda domarutbildningen ansåg kommittén att den borde genomföras utifrån behovet av att tillgodose domstolar- nas framtida behov av ordinarie domare. Kommittén föreslog att aspi- ranttiden skulle ersättas med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt. En (överrätts)notarie som antagits som fiskal skulle sedan, efter en månads kurs, vara föredragande under sex månader inom det rättskipningsområde som fiskalen inte hade varit verksam inom under tiden som överrättsnotarie. Vidare föreslogs att tiden i underrätt skulle förlängas till två år och två månader för att möjliggöra en fördjupad utbildning på underrättsnivå som skulle omfatta rättskip- ning i förvaltningsmål, tvistemål och brottmål, dvs. tjänstgöring i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Minsta tjänstgörings- tid vid respektive domstolsslag borde vara sex månader. Tanken var att tjänstgöringen i länsrätt skulle vara ett år för länsrättsfiskalerna och sex månader för tingsfiskalerna och att tjänstgöringen i tingsrätt på motsvarande sätt skulle vara ett år för tingsfiskalerna och sex månader för länsrättsfiskalerna. Adjunktionen skulle vara en ettårig fördjupning

13 SOU 1998:88 Domaren och Beredningsorganisationen – utbildning och arbetsfördelning. (Kom- mittén stavade sitt namn med stort ”D” i betänkandet.)

60

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

av utbildningen och ske i antingen hovrätt eller kammarrätt. Den to- tala tiden för domarutbildningen blev med kommitténs förslag fyra år och nio månader. För att det inte skulle uppstå obalans mellan antalet icke ordinarie domare och behovet av att rekrytera ordinarie domare menade kommittén att riktlinjer för hur många som skulle antas till den särskilda domarutbildningen borde beslutas centralt.

Kommitténs förslag i fråga om rekryteringen av domare genom- fördes delvis genom förordningsändringar: dels på så sätt att under- rättstjänstgöringen förlängdes till två år, dels genom att en försöks- verksamhet med notarietjänstgöring i överrätterna inleddes den 1 december 1998.14 Aspiranttjänstgöringen i överrätt ersattes alltså på prov med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt.

3.2.5Utvärdering av försöksverksamheten med notarietjänstgöring i överrätterna

I beslut den 18 maj 2000 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att analysera och utvärdera erfarenheterna av det försök med över- rättsnotarier som hade pågått sedan december 1998.15 Utvärderingen skedde inom ramen för två arbetsgrupper inom Domstolsverket: den s.k. FIDA-gruppen16 och den s.k. Gärdagruppen.

FIDA-gruppen genomförde en enkätundersökning bland notarier och fiskaler och tog in synpunkter från samtliga överrätter, en fjärde- del av tingsrätterna och en tredjedel av länsrätterna. Dessutom fick överrätternas föreningar för yngre jurister lämna synpunkter. Arbets- gruppen konstaterade att nackdelarna med överrättsnotariesystemet var betydligt fler än fördelarna.17 De yngre juristerna hade drabbats av systemet på så sätt att det hade lett till sämre anställningstrygghet och en ovisshet om den framtida karriären. Systemet med tjänstgöring som överrättsnotarie upplevdes mer som en prövning än som en ut- bildning. Många av de unga juristerna hade uppfattningen att tjänst- göringen hade ett negativt meritvärde. Domarbanan hade blivit mindre attraktiv, vilket kom till uttryck genom färre sökande och fler

14Se förordningen (1998:1238) om försöksverksamhet vid hovrätterna och kammarrätterna. Domstolsverket fick senare i uppdrag att följa upp försöksverksamheten, se avsnitt 3.2.5.

15Se avsnitt 3.2.4.

16Förkortningen FIDA står för fiskalsplacering och domarbanans attraktivitet.

17Promemorian Överrättsnotariesystemet – underlag inför en utvärdering, 2000.

61

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

avhopp. FIDA-gruppen ansåg att nackdelarna var så tydliga att för- söksverksamheten borde upphöra så snart som möjligt.

Gärdagruppen, som bestod av representanter för Domstols- verket, hovrätterna och kammarrätterna, fick i uppdrag att ta fram ett förslag till ett nytt system för rekrytering av yngre jurister och ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet.18 Gärda- gruppen föreslog att överrättsnotariesystemet skulle avskaffas och att alla som antogs till domarutbildning skulle anställas som fiskaler tills vidare men med en inledande prövotid om sex månader.19

I en skrivelse till regeringen redovisade Domstolsverket sitt upp- drag och anförde att hovrätterna, kammarrätterna och Domstolsver- ket i allt väsentligt var överens om det som föreslogs i Gärdagruppens promemoria. Regeringen beslutade, i enlighet med Domstolsverkets förslag, om förordningsändringar, som trädde i kraft den 1 januari 2002 och som innebär att de som antas till den särskilda domarutbildningen får en fast anställning som fiskal med sex månaders provanställning.

3.2.6Domarutredningen 2001

Domarutredningen 200120 hade i uppdrag att göra en översyn av re- kryteringen av ordinarie domare och att lämna förslag till förändringar som innebar att domstolarna även i framtiden skulle kunna rekrytera ordinarie domare som tillhörde de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. Som en bakgrund till uppdraget lyfte regeringen i direktiven fram att den särskilda domarutbildningen under lång tid hade tillgodosett både domstolarnas behov av kompetent personal och behovet av kvalificerad arbetskraft i Regeringskansliet, de offentliga utredningarna, riksdagens utskott, hos Riksdagens ombudsmän och vid andra myndigheter samt i det privata näringslivet. Enligt direktiven hade den särskilda domarutbildningen därför varit till nytta för hela samhället. Utredningens uppdrag gällde främst frågan om det fort- farande skulle finnas en särskilt reglerad domarbana.

Utredaren övervägde i huvudsak tre olika alternativ: att behålla och modifiera den dåvarande särskilda domarutbildningen, att rekrytera

18Regeringen välkomnade Domstolsverkets och överrätternas initiativ, se skr. 2000/01:112, sär- skilt s. 19–21.

19Promemorian Rekrytering av yngre jurister, 2001.

20SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering.

62

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

både domarutbildade och icke domarutbildade till ordinarie domar- anställningar samt att övergå till ”en helt öppen domarrekrytering”.

Utredningen såg det inte som en framkomlig väg att begränsa antalet utbildningsplatser inom den särskilda domarutbildningen för att uppnå att de som gick utbildningen skulle vara garanterade en ordinarie domaranställning. Utredningen ansåg inte heller att utbild- ningen kunde koncentreras till vissa orter eftersom det skulle öka de redan förekommande problemen att rekrytera ordinarie domare till hela landet. Utredningen såg inte att en utveckling av den särskilda domarutbildningen kunde tillgodose önskemålet om att tillföra dom- stolarna olika arbets- och livserfarenheter och kom fram till slutsatsen att ett slutet system för domarrekryteringar inte skulle leda till till- räcklig konkurrens om de ordinarie domaranställningarna.

Utredningen övervägde därefter hur ordinarie domare skulle kunna rekryteras både bland domarutbildade och bland skickliga jurister med annan erfarenhet och analyserade olika sätt att uppnå detta. Alter- nativet att kraftigt skära ned antalet utbildningsplatser så att antalet domarutbildade svarade mot endast en viss del av det förväntade re- kryteringsbehovet och samtidigt arbeta med alternativa sätt att bredda rekryteringen av ordinarie domare analyserades noggrant men utred- ningen ansåg inte att det kunde leda till en attraktiv domarbana där domstolarna tillfördes bred kompetens.

Utredningen stannade vid att föreslå att man skulle övergå till ”en helt öppen domarrekrytering”. Utredningen ansåg att domarnas olika yrkeserfarenheter skulle vara till nytta i den dömande verksamheten och att en öppen rekrytering skulle leda till en större konkurrens om domaranställningarna, vilket i sin tur skulle öka möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. Utred- ningen framhöll att ”det nästan undantagslöst” fanns ett relativt stort antal jurister verksamma även utanför storstadsregionerna, vilket tala- de för att det skulle komma att finnas ett gott rekryteringsunderlag i hela landet.

När det gäller meritvärderingen inför anställning av en ordinarie domare ansåg utredningen att de krav på självständighet, objektivi- tet, kunskap om och förmåga att tillämpa det rättsliga regelsystemet och de krav på personliga egenskaper som dittills hade ställts kunde tillämpas också vid en öppen domarrekrytering. Utredningen fram- höll att också andra kompetenser borde krävas. Utredningen ansåg att förmågan att slutföra mål och ärenden i rimlig tid borde beaktas

63

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

och att förmågan att leda och stimulera medarbetare skulle beaktas även för domare utan chefsbefattning. Utredningen lyfte också fram egenskaper som domares förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbetsuppgifter och allmänt verka för att resulta- tet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott.

Utredningen ansåg att yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning och yrkeserfarenheter borde vara viktigast vid skicklighets- bedömningen. Meritvärdet av domarutbildning borde, enligt utred- ningen, vägas mot meritvärdet av andra utbildningar. Domarutbild- ning och erfarenhet av tjänstgöring i domstol skulle inte på samma sätt som tidigare anses ha särskild tyngd vid bedömningen av de sökande till en domaranställning.

Utredningen föreslog att det skulle skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram för nyutnämnda domare. Programmen skulle vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov. Domstolschefen skulle vara ansvarig för utbildningsplanen. Planen borde utformas snarast möjligt efter utnämningen och i sam- råd med den nyutnämnde och med Domstolsverket, som skulle svara för att de olika utbildningsmomenten kunde genomföras. I utbild- ningsplanen borde en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt ingå. Samtidigt betonade utredningen att den domstol där den nyutnämnde anställts skulle komma att ha en viktig uppgift efter- som tyngdpunkten i utbildningen skulle vara att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen.

Utredningen föreslog att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt skulle mjukas upp så att en bredare krets jurister utanför domstolarna skulle kunna adjungeras in. Vid tidpunkten för betänkandet kunde t.ex. inte advokater adjungera i överrätt utan att tvingas träda ut ur Advokatsamfundet eller riskera att uteslutas.

I budgetpropositionen för år 2005 tog regeringen ställning för att den särskilda domarutbildningen skulle behållas och att det samtidigt skulle finnas utrymme att anställa andra kvalificerade jurister som ordinarie domare. Regeringen ville därför utreda bl.a. hur en anpass- ning av domarutbildningen till ett minskat behov av domarutbildade jurister skulle kunna utformas och hur utbildningen borde utvecklas även i andra avseenden.21

21 Prop. 2004/05:1, utgiftsområde 4 s. 44 f.

64

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Utredningens förslag genomfördes alltså inte utan betänkandet lades till grund för det utredningsuppdrag som beskrivs i avsnitt 3.2.7.

3.2.7Departementspromemorian

En mer öppen domarutbildning

Uppdrag

I juli 2005 gav Justitiedepartementet dåvarande justitierådet, numera justitiekanslern, Anna Skarhed uppdraget att, mot bakgrund av försla- gen i betänkandet från Domarutredningen 2001 överväga hur en an- passning av domarutbildningen till ett minskat behov av domarutbil- dade jurister skulle kunna göras och hur utbildningen borde utvecklas även i andra avseenden. I uppdraget ingick att utreda och föreslå hur domarutbildningen skulle dimensioneras och var den skulle bedrivas, hur antagningen till domarutbildningen skulle utformas och organise- ras, hur behovet av föredragande i överrätterna skulle täckas, hur beho- vet av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skulle tillgodo- ses och hur utbildningen av utnämnda domare som inte hade genom- gått den särskilda domarutbildningen skulle utformas och organiseras.

Analys

Halverad domarutbildning hade lett till brist på domarutbildade jurister

Utredaren22 konstaterade inledningsvis att de förändringar av domar- utbildningen som hade genomförts i början av 2000-talet hade inne- burit att domarutbildningen redan hade halverats. Kammarrätternas beredningsorganisation bestod till övervägande del av fast anställda föredragande och endast till en mindre del av fiskaler som hade an- tagits till den särskilda domarutbildningen. Även hovrätterna hade del- vis bemannat sin beredningsorganisation med beredningsjurister. Flera överrätter hade påtalat svårigheter att rekrytera fasta föredragande och beredningsjurister och även svårigheter att under någon längre tid kunna behålla dem som hade anställts. Det rådde, enligt utredaren, på de flesta håll brist på domarutbildade, både för förstärkning och vika- riat i domstolarna och för uppdrag hos andra arbetsgivare.

22 Ds 2007:11 En mer öppen domarutbildning.

65

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Konsekvenser av en minskad domarutbildning

Utredaren ansåg att en ytterligare minskning av domarutbildningen skulle dels innebära kostnadsökningar för att ersätta fiskaler och assessorer under domarutbildning med ordinarie domare, dels leda till en ännu mer påtaglig brist på domarutbildade som kunde vikariera, förstärka i domstolarna och tjänstgöra som föredragande i de högsta instanserna eller hos andra arbetsgivare som efterfrågar jurister med domarutbildning. Överrätterna skulle vid en ytterligare minskning av domarutbildningen behöva rekrytera ännu fler föredragande eller andra jurister till sina beredningsorganisationer.

Utgångspunkter för de förändringar som föreslogs

En utgångspunkt som utredaren hade var att kvaliteten i domstolar- nas dömande verksamhet skulle gynnas av att det vid domaranställ- ningar finns ett brett rekryteringsunderlag, bestående av både skick- liga och lämpliga jurister med särskild domarutbildning och andra skickliga och lämpliga jurister. En annan utgångspunkt var att det inte i förväg skulle gå att bestämma hur många domarutbildade respektive icke domarutbildade som kan utnämnas till ordinarie domare, efter- som det i varje enskilt fall är den sökande som är skickligast och mest lämplig för den aktuella anställningen som ska utnämnas.

Förslagen

Utredarens förslag byggde på resonemanget att det bästa sättet att garantera att domstolarna i framtiden skulle kunna rekrytera skickliga och lämpliga domare är att ge fler unga jurister möjlighet att genomgå domarutbildning. Med den utgångspunkten lade utredaren fram en rad förslag som gällde formerna för domarutbildningen. Hon föreslog en centralt administrerad rekryteringsprocess till den särskilda domar- utbildningen som innefattade ett testförfarande. Urvalet bland de sökande skulle göras mot en av domstolarna gemensamt fastställd kravprofil. Hon föreslog att fler skulle kunna söka till den särskilda domarutbildningen genom att också skickliga och lämpliga jurister utan notariemeritering skulle kunna anställas som fiskaler i överrätt. Hon föreslog att tjänstgöringen som fiskal i överrätt skulle frikopplas

66

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

från tjänstgöringen som fiskal i underrätt och den följande tjänstgör- ingen som adjunkt i överrätt. De fiskaler som ville gå vidare till under- rättstjänstgöring skulle enligt förslaget ansöka om en anställning som fiskal i underrätt med efterföljande adjunktion vid den överrätt som underrätten tillhörde. När det gäller domarutbildningens dimensio- nering föreslog utredaren att den skulle bestämmas utifrån överrätter- nas behov av jurister med föredragandeuppgifter. Antalet utbildnings- platser för fiskaler i underrätt och adjunktionsplatser i överrätt borde enligt förslaget öka något, dock inte mer än att det fortfarande skulle finnas en god arbetsmarknad för de domarutbildade så att utbild- ningen därmed även i fortsättningen skulle kunna locka skickliga och lämpliga sökande.

Behoven av vikariat och förstärkning borde, enligt utredaren, kunna minskas genom att domstolarna blev bättre dimensionerade för att klara variationer i arbetsbelastningen och normal frånvaro i per- sonalstyrkan. Den ytterligare förstärkning som skulle behövas borde i vart fall delvis kunna täckas av den ökade tillgång på domarutbildade som den föreslagna ökningen av antalet utbildningsplatser för fiskaler kunde förväntas leda till.

Möjligheten för kvalificerade jurister att adjungera i överrätt borde utvecklas och permanentas eftersom det, enligt utredaren, var ett bra sätt att locka etablerade jurister till domstolarna.

Utredaren såg inte något behov av en gemensam utbildningsplan för nyutnämnda ordinarie domare med annan bakgrund än den särskil- da domarutbildningen och pekade på att utbildningsbehovet för dessa domare skulle komma att variera med deras olika bakgrund. Hon föreslog att domstolen skulle kunna ansöka om medel från Dom- stolsverket för behovsstyrd utbildning i den mån redan anordnade kurser inte skulle täcka behovet i ett visst fall. Hon framhöll också att den som utnämndes till ordinarie domare i underrätt och som saknade eller bara hade kortare erfarenhet av tjänstgöring i domstol normalt borde inleda sin tjänstgöring med en tids adjunktion i överrätt.

67

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Förändringar utifrån utredningsförslagen

Regeringen behandlade förslagen i betänkandet En öppen domarrekry- tering och förslagen i departementspromemorian En mer öppen domar- utbildning i samma proposition. En utgångspunkt för regeringen var att det var viktigt att kunna rekrytera skickliga och väl kvalificerade jurister med olika bakgrund. I den delen uttalade regeringen följande:23

Regeringen anser generellt att det är positivt att öppna juristkarriärerna inom rättsväsendet så att det blir lättare för jurister att byta karriär och därmed överföra kunskap mellan de olika rollerna och verksamhets- områdena. Det är av väsentlig betydelse att det i domstolarna finns domare som inte bara har hög integritet och självständighet utan även särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika sakområden. En bre- dare rekrytering kan bidra till att domstolarna tillförs sådan värdefull erfarenhet och kunskap samt kännedom om andra arbetsmetoder och verksamhetsområden. Specialistkunskap i domstolarna behövs också för att möta den ökade specialisering som nu präglar bl.a. advokatverksam- heten och åklagarväsendet. Genom att anställa ordinarie domare med varierande yrkeserfarenheter gynnas specialiseringen och förutsättningar skapas för att ytterligare höja kvaliteten i den dömande verksamheten. Det finns även ett behov av att fortsätta arbetet med att uppnå en jäm- nare könsfördelning och större mångfald i domarkåren. Genom en så- dan breddning tillförs domstolarna kunskaper som bidrar till en ökad medvetenhet om och förståelse för bl.a. etniska och kulturella skillnader. Även detta syftar till att ytterligare höja kvaliteten i den dömande verk- samheten och är dessutom ägnat att stärka förtroendet för domstolarna.

Till detta kommer att domstolarna står inför en konkurrenssituation i förhållande till andra arbetsgivare som också har behov av att ersätta kvalificerade jurister som går i pension. Den särskilda domarutbildningen har minskat i omfattning de senaste åren och de som har genomgått domarutbildningen kommer i framtiden inte att kunna täcka anställ- ningsbehoven. Att rekryteringen sker från en bredare krets av jurister kan bidra till att säkerställa domarförsörjningen i hela landet.

En domare som inte har erhållit det hantverkskunnande, dvs. de yrkesspecifika färdigheter, som den särskilda domarutbildningen ger, kan efter utnämningen behöva särskild introduktion och utbildning för att på ett effektivt sätt kunna fungera i sin roll […]. Detta är enligt regeringens mening naturligt och motsäger inte att även andra än de som har genom- gått domarutbildningen kan bli utmärkta domare. Regeringens uppfatt- ning är att skickliga och i övrigt lämpade jurister har goda möjligheter att kunna verka som domare, även om de inte har genomgått den särskilda domarutbildningen. Alla som uppfyller de krav som ställs och som har den kompetens, erfarenhet och bakgrund som eftersträvas, måste ges re- ella möjligheter att anställas som ordinarie domare.

23 Prop. 2007/08:113 s. 11 f.

68

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Regeringen ville behålla den särskilda domarutbildningen med ut- bildning vid samtliga överrätter och samtidigt öka möjligheterna att rekrytera kvalificerade jurister med annan bakgrund. Regeringen ut- talade följande:24

Att vidta en så drastisk åtgärd [som att avveckla domarutbildningen helt] förutsätter […] bl.a. att det går att göra en tillförlitlig bedömning av att det finns ett tillräckligt stort antal jurister utanför domstolsväsendet som, förutom att de besitter tillräcklig kompetens, är intresserade av domar- yrket. En förändring av det slag [Domarutredningen 2001] har föreslagit får inte medföra en försämring av kvaliteten på domarkåren.

Även om rekryteringen till domaryrket skulle bli helt öppen […] innebär det inte att merparten av de skickligaste och för domaryrket mest lämpade juristerna inom andra yrkesområden kommer att söka en domaranställning. Det finns många anledningar till detta. Valet mellan domaryrket och andra yrken på det juridiska området handlar till stor del om läggning hos den enskilda juristen. Flertalet jurister, liksom per- soner inom många andra professioner, väljer inriktning relativt tidigt i yrkeslivet utifrån bl.a. intresse och förutsättningar. Majoriteten av dessa jurister torde också vara nöjda med sitt val. Många erfarna och skickliga jurister som inte har valt domarbanan vill inte bli domare eller anser sig inte ha de för domaryrket nödvändiga egenskaperna. Det måste också beaktas att många domare även i framtiden kommer att behöva vara generalister. Att som domare i relativt stor utsträckning behöva arbeta med de flesta inom domstolarna förekommande rättsområdena kan verka avhållande på t.ex. en skicklig advokat med specialkunskaper inom ett visst rättsområde. Det är inte heller givet att den jurist som är verk- sam inom något annat område men som faktiskt har intresse och fallen- het för domaryrket verkligen kommer att ta steget och söka en domar- anställning. Det är fråga om att under en pågående karriär som advokat, åklagare eller i annan statlig eller privat verksamhet, övergå till en helt annan verksamhet, vilket kan innebära en stor omställning för den en- skilde.

[– – –] Frågan är […] om domarutbildningens existens utgör hinder mot en mer öppen domarrekrytering och, om så är fallet, detta bör leda till att den avvecklas. Det blir då inte fråga om att bredda rekryterings- basen utan om att ersätta en grupp kvalificerade jurister med en annan. Regeringen anser att den bakgrund, erfarenhet och kompetens som domarutbildade i allmänhet besitter behövs i domstolarna även i fram- tiden och […] målet [är] inte att i första hand få den enskilde domaren att erhålla en bredare erfarenhet utan att få till stånd en bredare och i viss utsträckning annan erfarenhetsbas inom domarkåren.

24 Prop. 2007/08:113. s. 12 f.

69

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Utöver förslag till författningsändringar innehöll propositionen vik- tiga resonemang om möjligheterna att attrahera de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till domaranställningar. Det hand- lade om att domstolarna borde vidta ytterligare åtgärder i form av annonsering och annat informationsarbete för att öka intresset för domaryrket och få fler att söka anställningar som ordinarie domare. När det gäller meritvärderingen angavs i propositionen att rekryter- ingen av ordinarie domare borde grundas på en objektiv och saklig helhetsbedömning av sökandenas samtliga meriter, utifrån de krav som den aktuella anställningen ställer. Att ha genomgått den särskilda domarutbildningen borde därmed inte i sig ge ett försteg i förhållande till en sökande som saknade sådan utbildning. Regeringen ansåg att adjunktion borde bli ett permanent inslag i domstolarnas verksamhet. För att underlätta för advokater att adjungera föreslog regeringen en ändring i rättegångsbalken så att Sveriges advokatsamfund skulle få tydligare mandat att medge undantag från förbudet för en advokat att vara anställd i domstol.

Riksdagen ändrade, i enlighet med regeringens förslag, bestäm- melserna i 8 kap. 2 och 7 §§ rättegångsbalken i de delar som gäller en advokats möjligheter att tjänstgöra i domstol.25

3.2.8Departementspromemorian Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap m.m.

Uppdrag

År 2012 gav Justitiedepartementet lagmannen i Södertörns tingsrätt Petra Lundh i uppdrag att utreda och lämna förslag som gällde en framtida struktur för mellanchefer i domstol, nya domaranställningar utan chefskap och ordförandeskapet i kollegial sammansättning. I uppdragsbeskrivningen angavs att domstolarna måste vara attraktiva arbetsplatser och att en del i arbetet med att öka utvecklings- och karriärmöjligheterna för domare kunde vara att inrätta nya befordrade domaranställningar utan chefskap.

25 Bet. 2007/08:JuU21 och rskr. 2007/08:217.

70

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Analys

Förslag om mellanchefsstrukturen i domstol

Utredaren26 gjorde bedömningen att uppgiften att utöva chefskap över ordinarie domare borde vara förbehållen av regeringen utnämnda chefsdomare och att den alltså inte borde kunna delegeras till exem- pelvis enhetschefer som domstolen själv förordnar. Utredaren menade att bestämmelser om detta borde införas i nya bestämmelser i förord- ningarna med domstolsinstruktioner.

Andra arbetsuppgifter än chefskap över ordinarie domare borde, enligt utredaren, kunna delegeras fritt även till andra än av regeringen utnämnda chefsdomare. De föreslagna ändringarna skulle alltså inte innebära något hinder mot att domstolarna själva förordnar enhets- chefer eller motsvarande utan enbart en begränsning av vilka upp- gifter som får delegeras åt en sådan internt förordnad chef.

Förslag om befordrade domaranställningar

Utredaren föreslog att det i underrätterna skulle införas en beford- rad domaranställning utan chefskap som skulle kallas rättsråd. Till anställningen skulle knytas dels uppgiften att delta vid avgörande av mål och ärenden där det fanns särskilda skäl för att en befordrad domare skulle delta i avgörandet, dels uppgiften att särskilt följa domstolens rättskipning och verka för en enhetlig rättstillämpning. Att höja attraktionskraften borde, enligt utredaren, inte vara ett av- görande argument för att införa befordrade anställningar. Utredaren menade att det inte fanns underlag för att påstå att det var bristen på befordringsmöjligheter som var huvudorsaken till att många dom- stolar hade svårt att rekrytera domare. Utredaren ansåg i stället att nya befordrade domaranställningar utan chefskap skulle finnas vid domstolar som har ”ett verksamhetsbehov av sådana anställningar bottnande i kraven på effektivitet och kvalitet”. Utredaren ansåg att det därför inte borde komma i fråga att på förhand bestämma antalet anställningar i landet eller att bestämma att sådana anställningar skulle finnas vid alla domstolar. Hon såg införande av nya beford-

26 Ds 2013:41 Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chef- skap m.m.

71

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

rade anställningar utan chefskap endast som en åtgärd av flera för att höja domaryrkets attraktionskraft.

Anställningarna som rättsråd borde enligt utredaren införas suc- cessivt allteftersom ett behov uppstod, främst när en domaranställ- ning blev ledig enligt beslut av Domstolsverket. Utnämningsärendena skulle beredas i Domarnämnden och beslutas av regeringen enligt ut- nämningslagen. Till rättsråd skulle den kunna utses som hade upp- visat stor juridisk skicklighet. Gedigen erfarenhet av och visad skick- lighet i dömande verksamhet borde, enligt utredarens uppfattning, ha ett stort meritvärde i tillsättningsärendena. Utredaren ansåg att det borde tas fram en kravprofil för anställning som rättsråd. Kravpro- filen borde i utnämningsärendet kunna kompletteras med de specifika önskemål som domstolen kunde ha om kompetensprofil m.m.

Enligt utredarens uppfattning borde det inte införas någon ny typ av befordrade domaranställningar utan chefskap i överrätterna. Om det behövdes borde i stället fler råd (hovrättsråd eller kammar- rättsråd) tillika vice ordförande på avdelning kunna anställas. Även i fortsättningen borde det också, menade utredaren, vara möjligt för överrätterna att inrikta rekryteringen av vice ordförande på kvalifice- rade jurister med ledaregenskaper, allt utifrån domstolens behov.

Det borde, enligt promemorian, inte införas någon möjlighet till personlig befordran för domare, i bemärkelsen befordran utan att det fanns en ledig anställning som skulle tillsättas.

Utredaren ansåg att det borde bli lättare för chefsdomare att själv- mant träda tillbaka från chefskapet. I det sammanhanget angavs bl.a. att den föreslagna nya befordrade domaranställningen som rättsråd skulle kunna vara ett intressant alternativ för den chef som ville träda tillbaka från chefskapet.

Förändringar utifrån utredarens förslag

Förslagen i promemorian har resulterat i förordningsändringar som innebär att det numera anges i domstolsinstruktionerna att uppgifter som innefattar chefskap över ordinarie domare får utövas endast av

72

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

domstolschefen eller en av en domare som regeringen har utnämnt till att vara hovrättslagman, kammarrättslagman eller chefsrådman.27

Förslaget om att inrätta nya anställningar som rättsråd har inte genomförts.

3.2.9Två rapporter från Domstolsverket om extern adjunktion i underrätt

Bakgrund

Domstolsverket hade i rapporten Rekrytering av ordinarie domare28 år 2011 föreslagit att s.k. extern adjunktion, som redan förekom i överrätterna, skulle införas även i underrätterna. Adjunktionstjänst- göringen vid underrätt borde enligt förslaget i den rapporten vara ut- formad på i stort sett samma sätt som adjunktionstjänstgöringen i överrätt, dvs. så att underrätten skulle ha möjlighet att utöka sin sam- mansättning med en extern adjunkt, som dock inte skulle kunna vara ordförande.

Representanter för bland andra domstolscheferna, Domarnämn- den, Åklagarmyndigheten och Sveriges advokatsamfund hade framfört synpunkter på förslaget och särskilt domstolscheferna framförde önskemål om att de externa adjunkterna i underrätt skulle kunna av- göra mål på egen hand och vara ordförande vid sammanträde. Huvud- sakligen tre typer av argument för det framfördes av domstols- cheferna. För det första angav de att kärnan i underrättstjänstgöringen är just självständighet i och med att dömandet där oftast inte är kolle- gialt. För det andra angav domstolscheferna att nyutnämnda rådmän är behöriga att avgöra mål på egen hand så snart som de har tillträtt sina anställningar. För det tredje påpekade domstolscheferna att icke ordinarie domare, exempelvis notarier, får avgöra vissa typer av mål tidigt i karriären.

27Se 5 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammar- rättsinstruktion samt 2 § andra stycket förordningen med tingsrättsinstruktion och förordningen med förvaltningsrättsinstruktion.

28DV-rapport 2011:1.

73

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Överväganden

År 2013 överlämnade Domstolsverket en promemoria29 till reger- ingen med förslag om ett modifierat system för extern adjunktion i underrätt. Det nya förslaget innebar i korthet att en försöksverk- samhet med extern adjunktion skulle inrättas i 10–15 underrätter av olika storlek och i olika delar av landet. Den adjungerade domaren skulle som utgångspunkt tjänstgöra i underrätten under sex månaders tid. Den adjungerade domaren skulle på egen hand få avgöra mål och leda förhandlingar. Tanken var att de som anställdes skulle kunna arbeta självständigt som domare – med bibehållen rättssäkerhet – efter en relativt kort period och det var skälet till att förslaget innebar att endast kvalificerade jurister, som hade genomgått någon form av kvalitetssäkring, skulle kunna komma i fråga som adjungerade domare. Det föreslogs att möjligheten till adjunktion i underrätt skulle vara öppen för en åklagare, advokat, professor, docent eller ”annan lagfaren person med mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekommer vid tingsrätten respektive förvaltningsrätten”. Urvalet skulle alltså enligt förslaget vara avgränsat på samma sätt som gällde, och ännu gäller, för externa adjunkter i överrätterna. Rekryter- ingen skulle ske på lokal nivå.

I promemorian föreslogs att arbetsuppgifterna för den adjungerade domaren skulle anpassas efter dennes kunskap och erfarenhet. En adjungerad domare skulle inte tilldelas sådana uppgifter som kräver särskild erfarenhet. Vidare föreslogs att arbetsuppgifterna skulle varie- ras så att den adjungerade domaren fick god inblick i arbetet vid dom- stolen. Enligt promemorian var det ytterst domstolschefens ansvar att se till att arbetsuppgifterna motsvarade den adjungerade domarens kompetens.

Domstolsverket föreslog att endast den adjungerade domare som hade tidigare erfarenhet av arbete i domstol borde kunna tilldelas så- dana mål som fiskaler handlägger redan under den första delen av tjänstgöringen.

Den adjungerade domarens tjänstgöring skulle inledas med en obligatorisk introduktionskurs, inom ramen för Domstolsakademin, om bl.a. domskrivning och ordförandeskap. Domaren skulle vidare

29 Domstolsverkets promemoria Förslag till inrättande av försöksverksamhet med extern adjunk- tion vid tingsrätt och förvaltningsrätt (Domstolsverkets dnr 405-2013).

74

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

få en individuellt anpassad introduktion på domstolen. Han eller hon skulle under hela tjänstgöringsperioden ha minst en handledare som skulle vara ordinarie domare och utsedd av lagmannen.

I promemorian föreslogs att handledningen för de adjungerade domarna skulle vara mer intensiv än handledningen för notarier och fiskaler. Samarbetet mellan en adjungerad domare och handledaren skulle vara mycket nära och innebära en daglig kontakt. Handledaren skulle under den första delen av tjänstgöringen finnas med som ett närvarande stöd och ge återkoppling på det som den adjungerade domaren gjorde. Eftersom det var fråga om en stor insats från hand- ledaren föreslogs att handledningsansvaret skulle gå över till en annan ordinarie domare efter två–tre månader. Det skulle innebära att den adjungerade domaren skulle få totalt två eller tre olika hand- ledare under sin adjunktion. Den adjungerade domaren skulle få vits- ord efter adjunktionen.

Domstolsverket ansåg, mot bakgrund av bl.a. de föreslagna reglerna för rekrytering och den föreslagna mycket intensiva handledningen, att systemet skulle uppfylla kraven, enligt bl.a. artikel 6 i Europa- konventionen, på en rättvis rättegång.

I fråga om jäv kom Domstolsverket till slutsatsen att det var vik- tigt med information och diskussion angående jävsfrågor samt full- ständig öppenhet i förhållande till parterna angående den adjungerade domarens grundanställning.

Förslagen i promemorian har inte genomförts.

3.2.10Domstolsverkets rapport Moderniserad domarutbildning

Bakgrund

Efter att presidenterna vid landets överrätter i en gemensam skrivelse till Domstolsverket hade påtalat att den särskilda domarutbildningen var svår att planera och att en fluktuerande tillgång på fiskaler gjorde domstolarnas verksamhet sårbar beslutade Domstolsverket i mars år 2012 att göra en översyn av den särskilda domarutbildningen. Det var överrätterna som bestämde hur många fiskaler som skulle an- ställas och fiskalernas tjänstgöring i överrätten, som överrättsfiskal eller som tf. assessor, finansierades inom ramen för överrättens bud- get. Samtidigt bestämde Domstolsverket över det totala antalet ut- bildningsplatser för fiskaler i underrätterna och vid vilka underrätter

75

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

dessa platser skulle finnas. I praktiken förekom det därutöver att underrätter inrättade extra fiskalsplatser som finansierades inom ramen för underrättens budget.

Översynen, som gjordes av hovrättslagmannen i Svea hovrätt Monika Sörbom, var ett led i Domstolsverkets arbete med att säkra domaryrkets attraktionskraft och tillgången på kvalificerade domare i hela landet.

Översynen skulle omfatta domarutbildningen i dess helhet med utgångspunkten att det även i framtiden skulle finnas en domar- utbildning som är efterfrågad och av hög kvalitet. Två andra utgångs- punkter för projektet var att den särskilda domarutbildningen även i framtiden borde omfatta tjänstgöring i både överrätt och underrätt och att den borde involvera samtliga överrätter och ett så stort antal underrätter som möjligt. Projektet skulle enligt direktiven behandla frågan om hur domarutbildningen kunde vidareutvecklas samtidigt som utbildningsinslaget förstärktes och gjordes tydligare.

Överväganden

Den särskilda domarutbildningens dimensionering

Som en bakgrund till den särskilda domarutbildningens dimensioner- ing angavs i projektgruppens rapport30 att antagningen till domar- utbildningen före år 2001 i huvudsak hade varit styrd av överrätternas behov av föredragande och att det i de reformer som hade genom- förts i slutet av 1990-talet och under början av 2000-talet hade angetts att domarutbildningen i stället skulle dimensioneras för att täcka det framtida behovet av ordinarie domare.

Det konstaterades i rapporten att flera statliga utredningar och projekt inom Domstolsverket hade använt olika beräkningsmodeller för att försöka uppskatta hur många personer som behövde antas till domarutbildningen för att täcka behovet.

I rapporten jämfördes den teoretiska bakgrunden till dimensioner- ingen av domarutbildningen med hur dimensioneringen såg ut i prak- tiken. Det konstaterades att verkligheten skilde sig från den modell som antalet utbildningsplatser byggde på. Det berodde på att det förekommer att fiskaler tjänstgör i underrätt utan att det finns en av

30 Moderniserad domarutbildning (Domstolsverkets dnr 772-2012).

76

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Domstolsverket beslutad utbildningsplats och att det i stor utsträck- ning förekommer att fiskaler är tjänstlediga för att pröva annan an- ställning eller för föräldraledighet. För att belysa ytterligare en faktor som påverkar beräkningen av antalet fiskalsplatser pekade arbetsgrup- pen på att arbetsuppgifter som utförs av överrättsfiskaler kan utföras även av beredningsjurister eller föredragande, vilket innebär att också antalet beredningsjurister och föredragande är faktorer som måste be- aktas när dimensioneringen ska bestämmas.

I rapporten konstaterades att antalet assessorer hade minskat under de närmast föregående femton åren. Minskningen gällde både det antal som nyanställdes varje år och det antal assessorer som vid varje undersökningstillfälle hade en grundanställning i överrätt. Det angavs också att kostnaden för tf. assessorer och utnämnda assessorer hade minskat med drygt 30 procent mellan åren 2001 och 2011, trots en ökning av tarifflönen, och att de tillgängliga uppgifterna talade för att de färdiga assessorerna inte var en ekonomisk börda för över- rätterna. Samtidigt konstaterades att samtliga kammarrätter hade fler anställda föredragande än fiskaler och att detsamma gällde för special- avdelningarna vid Svea hovrätt. Som exempel nämns i rapporten att landets kammarrätter hade totalt 141 anställda beredningsjurister och föredragande år 2012 medan de samma år anställde 34 fiskaler (som skulle tjänstgöra ett år som överrättsfiskaler).

I rapporten angavs att allt färre avbröt domarutbildningen. När rapporten publicerades avbröt endast två–tre procent av det totala an- talet fiskaler utbildningen.

I rapporten analyserades behovet av och fördelarna med att anta fler till den särskilda domarutbildningen. En utgångspunkt var att överrätterna ansåg att de kunde utbilda fler fiskaler och assessorer utan att utbildningens kvalitet blev lidande.

Utbildning av fler fiskaler skulle, enligt rapporten, på sikt bidra till ett större urval av kvalificerade sökande till anställningar som ordina- rie domare. Att konkurrensen om ordinarie domaranställningar skulle öka något borde, enligt rapporten, på sikt även innebära ett större incitament för assessorer att söka anställning vid domstolar som ligger utanför storstadsområdena.

I rapporten angavs att följande faktorer skulle kunna styra den särskilda domarutbildningens dimensionering:

77

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

antalet ordinarie domare

antalet sökande till anställningar som ordinarie domare

åldersstrukturen och planerade pensionsavgångar för ordinarie domare

domstolarnas behov av överrättsfiskaler för föredragandeuppgifter, underrättsfiskaler och tf. assessorer samt assessorer för vikariats- och förstärkningsbehov

överrätternas arbetsgivaransvar

arbetsmarknaden för assessorer

I rapporten presenterades följande förslag, under rubriken ”En lång- siktig målsättning” (rapporten s. 64):

De flesta faktorer talar […] för att det på sikt behöver utbildas fler assessorer än vad som hittills varit fallet under 2000-talet. Det finns inte heller något som talar för att utbildningens kvalitet skulle bli sämre vid en utökad dimensionering. Den begränsande faktorn, utöver kostnaden för utbildningen, är i huvudsak arbetsmarknaden för asses- sorer. Så länge arbetsmarknaden är god innebär en långsiktig ökning av domarutbildningens dimensionering inte några finansiella risker för domstolarna utan det är snarast en fråga om ambitionsnivå.

Det har […] inte framkommit något som tyder på att det skulle uppstå några negativa effekter för domstolarna om det utbildas fler assessorer. Tvärtom talar mycket för att det i framtiden behövs fler assessorer för att domstolarnas kompetensförsörjning ska kunna tryg- gas i hela landet. En utökning bör ske utifrån ett långsiktigt perspek- tiv. Antalet fiskaler som anställs inom Sveriges Domstolar bör därför inte variera alltför mycket mellan olika år beroende på exempelvis de ekonomiska förutsättningarna.

För att bättre täcka de nuvarande och framtida rekryteringsbehoven bör fiskaler i större utsträckning anställas vid domstolar inom de överrättsområden där det finns rekryteringsbehov av ordinarie domare. En allmän förutsättning är dock att utbildning bör bedrivas vid dom- stolar där det finns goda förutsättningar att bedriva en utbildning med hög och jämn kvalitet.

En långsiktig och rimlig ambitionsnivå är att det bör nyanställas omkring 100 assessorer per år. För att uppnå denna ambitionsnivå bör det anställas omkring 120 nya fiskaler per år. Hur många fiskaler som bör anställas inom respektive överrättsområde bör avgöras inom ramen för budgetdialogen mellan domstolarna och Domstolsverket. I dialo- gen bör domstolarnas möjligheter att erbjuda domarutbildning av hög kvalitet beaktas. Därutöver bör hänsyn tas till hur domstolens rekry- tering[s]underlag för ordinarie domare förväntas utvecklas.

78

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

I rapporten noterades att antalet utbildningsplatser vid underrätterna hade ökats från 158 till 210 genom ett beslut i april 2013.31

Fördjupad domarutbildning för assessorer

I rapporten föreslogs att möjligheten för assessorer att arbeta i dom- stol borde öka. Det angavs att det fanns ett behov av och ett ekono- miskt utrymme för att i större utsträckning erbjuda assessorer att arbeta med dömande verksamhet i domstol. Enligt rapporten borde assessorer i framtiden kunna fylla en större del av domstolarnas vikariats- och förstärkningsbehov. Det angavs – med hänvisning till vad som hade sagts i fråga om den särskilda domarutbildningens dimensionering – att förslaget i den delen krävde att det utbildades fler assessorer.

Enligt rapporten borde tjänstgöringen, med hänsyn till vikten av att öka meritvärdet av tjänstgöring i domstol, pågå under två års tid och utformas som en ”fördjupad domarutbildning”. Det var, enligt rapporten, viktigt att tjänstgöringen fylldes med ett kvalificerat inne- håll, så att assessorer skulle kunna skaffa sig specialistkompetens inom ett rättsområde på samma sätt som genom arbete på departement eller inom annan statlig verksamhet. Tjänstgöringen borde därför utformas som en fördjupad domarutbildning. För den assessor som skulle genomgå en fördjupad domarutbildning borde det, enligt rapporten, upprättas en särskild utbildningsplan, som skulle kunna innebära att assessorn skulle fördjupa sig inom ett visst område, exempelvis familjerätt, och eventuellt få ett särskilt ansvar vid domstolen, bidra till den interna utbildningen på domstolen eller utarbeta handlägg- ningsrutiner och andra styrdokument inom det aktuella rättsområdet.

Domstolsverket har inte tagit fram något särskilt utbildnings- program mot bakgrund av förslagen i rapporten om en fördjupad domarutbildning.

31 I realiteten ökade inte antalet fiskaler i en utsträckning som motsvarade antalet nya utbild- ningsplatser eftersom vissa av de nya utbildningsplatserna ersatte fiskalsplatser som olika under- rätter hade finansierat inom sin egen budget.

79

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

3.2.11Domstolsverkets rapport

Uppföljning av en öppen domarrekrytering

Bakgrund

Domstolsverket gav år 2013 sin enhet för arbetsgivarfrågor i uppdrag att följa upp resultatet av de närmast föregående årens rekryteringar av ordinarie domare som inte hade genomgått särskild domarutbild- ning. Undersökningen genomfördes från både ett domstolsperspek- tiv och ett domarperspektiv.

Enheten redovisade år 2014 sin analys i en rapport32, som base- rades på en empirisk undersökning som innefattade en enkätunder- sökning och efterföljande djupintervjuer med ett urval av domstols- chefer och domare.

Resultat av undersökningen

Majoriteten av de tillfrågade uppgav att det främsta motivet till att de sökte anställning som domare var intressanta arbetsuppgifter. Där- näst framstod motiven att få bidra till samhällsnyttan och möjlig- heten att kombinera arbetsliv och privatliv som de viktigaste. Där- efter följde möjlighet till kompetensutveckling och att få använda sin specialistkompetens. Majoriteten angav att de i stor utsträckning hade användning av sin särskilda erfarenhet eller specialistkompetens i sitt arbete som domare.

Alla domstolschefer som hade erfarenhet av domare utan särskild domarutbildning i sin domstol kunde se fördelar med domare med olika yrkesbakgrunder. En positiv sida med externt rekryterade domare angavs vara den specialistkompetens som de kunde föra med sig in i domstolarna. Merparten av cheferna menade att det var be- rikande med domare med annan bakgrund än den traditionella. Många ansåg att de som hade en yrkesbakgrund som advokater och åklagare var till störst nytta för domstolarna. En majoritet av cheferna var positivt inställda till att rekrytera domare med annan erfarenhet än särskild domarutbildning. Flera av de domstolschefer som var positivt inställda och såg fördelar i form av nya infallsvinklar och specialistkompetenser hos externt rekryterade domare uttryckte ändå

32 Uppföljning av en öppen domarrekrytering (Domstolsverkets dnr 407-2013).

80

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

vissa synpunkter på hur det hade fungerat i praktiken. Det uppfat- tades vara betungande och mindre smidigt att rekrytera en domare utan traditionell domarbakgrund och att det tog längre tid för den som saknade domarbakgrund att komma in i yrket. I stort sett samt- liga domstolschefer såg ett värde i de specialistkunskaper och andra erfarenheter som domarna utan särskild domarutbildning hade.

Resultatet av undersökningen sammanfattades på följande sätt i rapporten:33

Det kan på grundval av det framkommit konstateras att en mer öppen domarrekrytering i huvudsak varit till nytta för Sveriges domstolar. Inte minst därför att den medverkat till att domstolarna klarat sitt uppdrag.

Rapporten innefattade inte några konkreta förslag och Domstols- verket har inte lagt den till grund för några förändringar.

3.2.12Domstolsverkets promemoria om vikarier för ordinarie domare i överrätt m.m.

I en promemoria år 2016 föreslog Domstolsverket att det borde tyd- liggöras i domstolsinstruktionerna att en ordinarie domare kan för- ordnas att döma i mål vid en annan domstol än den domaren är an- ställd i. I samma promemoria föreslog Domstolsverket att regeringen borde kunna anställa tf. hovrättsråd och tf. kammarrättsråd. Möjlig- heten att anställa tf. råd i överrätterna borde, enligt Domstolsverket, anges i förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion.34

Förslaget remitterades och remissutfallet var i huvudsak positivt. Genom förordningsändringar i hovrättsinstruktionen och kam-

marrättsinstruktionen har det i linje med förslagen i promemorian in- förts en möjlighet för regeringen att, efter förslag från Domarnämn- den, anställa vikarier för ordinarie domare i överrätterna. Möjligheten gäller andra ordinarie domare i överrätterna än överrättspresidenter.35 Genom förordningsändringar har det också förtydligats i domstols- instruktionerna att en domstolschef får förordna en ordinarie domare

33Domstolsverkets rapport Uppföljning av en öppen domarrekrytering (dnr 407-2013) s. 25.

34Domstolsverket, Promemoria med begäran om författningsändringar när det gäller förordnande att arbeta för annan domstol m.m., 2016-05-12, dnr 1930-2015.

35SFS 2016:1354 och 2016:1355.

81

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

i en annan domstol eller ett hyresråd, som samtycker till det, att tjänstgöra i domstolen.36

3.3Tidigare överväganden om rekryteringsförfarandet

3.3.1Domstolsverksutredningen, Domstolsstyrelseutredningen och 1972 års domarutredning

År 1971 föreslog Domstolsverksutredningen37 att ett domstolsverk skulle inrättas. Ett övergripande syfte med inrättandet av Domstols- verket var att centralisera och därmed rationalisera vissa administrativa delar av verksamheten i domstolarna. I Domstolsverksutredningens betänkande behandlades, förutom allmänna frågor om Domstolsver- kets roll, vissa specifika frågor om förfarandet vid domarrekrytering. Utredningen föreslog bl.a. att andra ordinarie domaranställningar än chefsdomaranställningar skulle tillsättas efter förslag från en tjänste- förslagsnämnd för domstolsväsendet som skulle finnas i Domstols- verket. Tjänsteförslagsnämnden skulle avge sitt yttrande i Domstols- verkets styrelses ställe.

Även Domstolsstyrelseutredningen38 behandlade frågor om Tjänsteförslagsnämnden. Domstolsstyrelseutredningen menade att nämnden alltid borde lämna förslag inför tillsättning av sådana ordina- rie domaranställningar som hade annonserats som lediga. Det innebar att nämnden skulle yttra sig inför tillsättning av alla andra ordinarie domaranställningar än de som tillsattes efter s.k. kallelseförfarande (anställningar som justitieråd, president eller lagman i överrätt eller lagman i tingsrätt eller chef för hyresnämnd i Stockholm, Göteborg eller Malmö).

Den föreslagna Tjänsteförslagsnämnden behandlades också av 1972 års domarutredning39. Den utredningen ansåg, liksom Domstols- styrelseutredningen, att de högsta domaranställningarna även fort- sättningsvis borde tillsättas utan att yttrande inhämtades. Samtidigt ifrågasatte 1972 års domarutredning om inte vissa anställningar borde tillsättas i ett ansökningsförfarande och efter yttrande från Tjänste-

36SFS 2017:548, 2017:549, 2017:550 och 2017:551.

37SOU 1971:41 Ny domstolsadministration.

38Ds Ju 1974:5 Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m.

39SOU 1974:96 En öppnare domarbana.

82

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

förslagsnämnden. Det gällde lagmansanställningarna i hovrätt och kammarrätt, som ansågs kunna vara särskilt lockande för bl.a. fram- stående åklagare och advokater, lagmansanställningarna vid tingsrät- terna i Göteborg och Malmö samt tjänsterna som hyresråd och chef för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö.

De tre utredningarna lämnade olika förslag till sammansättning av Tjänsteförslagsnämnden.

När Domstolsverket inledde sin verksamhet i Jönköping år 1975 inrättades Tjänsteförslagsnämnden som ett förslagsorgan inför ut- nämning av ordinarie domare. Nämndens verksamhet reglerades i förordningen (1975:507) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

Tjänsteförslagsnämnden fick en sammansättning som innebar att Domstolsverkets chef, ett justitieråd eller ett regeringsråd, en hov- rättspresident, en kammarrättspresident samt ytterligare tre domare, varav en utsedd på förslag av Jurist- och Samhällsvetareförbundet och två på förslag av Sveriges Domareförbund skulle ingå i nämnden.

3.3.21987 och 1993 års domarutredningar samt Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare

Frågor om Tjänsteförslagsnämnden behandlades på nytt av 1987 års domarutredning40. Utredningen föreslog att nämnden skulle utökas med en ledamot, som skulle utses på förslag av arbetstagarorganisa- tionen TCO-S. Vidare föreslogs att domstolschefen i den domstol där anställningen fanns borde få yttra sig i tillsättningsärendet utom då det gällde anställningen som chef för domstolen. Enligt förslaget skulle domstolschefen ges tillfälle att yttra sig efter att Tjänsteförslagsnämn- den hade lämnat sitt förslag. Utredningen föreslog också att Tjänste- förslagsnämndens förslag skulle förses med en motivering.

Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag. Regeringen menade dock att domstolschefen skulle få tillfälle att yttra sig före Tjänsteförslagsnämndens sammanträde.41 Förslagen lades formellt fram som riktlinjer, som sedan godkändes av riksdagen.

40SOU 1988:53 Domarbanan – Utbildning och meritvärdering.

41Se prop. 1989/90:79 s. 14–18.

83

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

1993 års domarutredning42 ansåg att Tjänsteförslagsnämnden alltid borde föreslå minst tre kandidater till varje domaranställning och att regeringen skulle vara skyldig att motivera eventuella avsteg från den av Tjänsteförslagsnämnden föreslagna rangordningen. Om regeringen inte skulle vilja utnämna någon av de kandidater som nämnden hade föreslagit ansåg utredningen att ärendet skulle återremitteras till Tjänsteförslagsnämnden för förnyad behandling och nytt förslag. För att stärka Tjänsteförslagsnämndens legitimitet diskuterade utredning- en om ett par av ledamöterna i nämnden borde representera allmän- intresset. Som representanter för allmänintresset borde i första hand väljas en advokat och en professor vid juridisk fakultet.

Utredningens förslag om att det borde ingå en representant för allmänheten mottogs positivt av remissinstanserna och de flesta ställde sig bakom förslaget om att en advokat och en professor i juri- dik skulle representera allmänintresset. Det framfördes dock att även en åklagare borde ingå i nämnden. År 2001 ersattes en av domarna i Tjänsteförslagsnämnden med en ledamot som skulle vara advokat. Förändringen genomfördes inte genom författningsändring utan genom att regeringen ändrade sin praxis för utnämning av nämndens ledamöter.43

Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare44 ansåg att beredningen av ärenden om utnämning av högre domare borde inledas i en särskild förslagsnämnd som skulle vara självständig i förhållande till riksdagen och regeringen. Nämnden skulle ha sju ledamöter, fyra domare, en advokat och två represen- tanter för allmänheten. Kommittén ansåg att den särskilda förslags- nämnden till en början borde verka parallellt med Tjänsteförslags- nämnden men menade att det på sikt var naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköttes av ett enda organ, som skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Kommitténs förslag remissbehandlades. Förslaget att även de högsta domaranställningarna skulle vara föremål för ett öppet ansök- ningsförfarande och beredas av en förslagsnämnd mottogs positivt.

42SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden.

43Den då gällande förordningen (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet innehöll inte några detaljerade bestämmelser om nämndens sammansätt- ning. I 2 § angavs att nämnden skulle bestå av minst sju ledamöter och att de skulle utses av regeringen.

44SOU 2000:99 Domarutnämningar och domstolsledning.

84

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Många remissinstanser invände mot att en särskild förslagsnämnd skulle inrättas för handläggning av endast de högsta befattningarna. Det vore enligt dessa lämpligare med en enda förslagsnämnd. För- slaget om en särskild förslagsnämnd för de högsta befattningarna kom inte att genomföras.

3.3.3Domarutredningen 2001 och departementspromemorian En mer öppen domarutbildning

Domarutredningen 2001 föreslog att Tjänsteförslagsnämnden skulle ersättas av en ny nämnd, som kunde ges namnet Domarnämnden. I den nya nämnden borde, enligt utredarens uppfattning, ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmänheten utsedd av chefsjustitieombudsmannen i samråd med övriga justitieombudsmän samt generaldirektören i Domstolsverket. Utredaren, som hade före- slagit att den särskilda domarutbildningen skulle avskaffas,45 angav följande om rekryteringsprocessen:

En öppen domarrekrytering ställer högre krav på underlaget för Domarnämndens ställningstaganden. Skriftliga uppgifter behöver kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna.

Intervjuer, som genomförs på ett professionellt sätt, bör vara ett självklart inslag i alla rekryteringsärenden.

Intervjuer och referenstagning behöver kompletteras med anlags- eller personlighetstester.

Domstolschefen bör delta i intervjuerna av de sökande och ges rätt att delta vid överläggningarna inför Domarnämndens förslag, dock inte en rätt att delta i själva beslutsfattandet.

Skälen för Domarnämndens beslut bör så långt som möjligt åter- ge de faktorer som har varit avgörande för beslutet.

De flesta remissinstanser som uttalade sig i frågan tillstyrkte att en ny domarnämnd borde skapas och att rekryteringsförfarandet borde moderniseras.

45 Se avsnitt 3.2.6.

85

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Samma år som betänkandet lämnades ändrades instruktionen för Tjänsteförslagsnämnden på så sätt att det angavs att chefen för den aktuella domstolen borde träffa och intervjua de sökande som han eller hon avsåg att yttra sig över.

I departementspromemorian En mer öppen domarutbildning46 fram- hölls att det fanns all anledning att arbeta vidare för att så snart som möjligt få fram ett konkret förslag till en ny domarnämnd med ut- gångspunkt i Domarutredningen 2001:s förslag och med beaktande av att sammansättningen i nämnden ska återspegla inte bara de intressen- ter som anknyter till de allmänna domstolarnas ämnesområden utan även sådana som har koppling till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Regeringen47 beslutade att en ny nämnd – Domarnämnden – skulle ersätta Tjänsteförslagsnämnden och reglerade förfarandet i förord- ningen (2008:427) med instruktion för Domarnämnden, som trädde i kraft den 1 juli 2008.48 Den nya nämnden skulle bestå av åtta leda- möter, av vilka en majoritet borde vara eller ha varit ordinarie domare och övriga borde vara representanter för juristyrken utanför dom- stolarna. Vid handläggning av ärenden om anställning av domstolschef skulle dessutom en representant för Domstolsverket ingå som leda- mot i nämnden. Vid handläggning av övriga ärenden ansåg regeringen att Domstolsverkets representant skulle ha rätt att närvara och yttra sig utan att vara ledamot. Mot bakgrund av bl.a. Grundlagsutred- ningens då pågående arbete med att utreda domstolarnas och domar- nas roll i det konstitutionella systemet ansåg regeringen att det inte var motiverat att – vid den tidpunkten – överväga införandet av en ny lag om domare och domarutnämningar.

3.3.4Grundlagsutredningen

Uppdrag

År 2004 tillkallades en parlamentarisk utredning – Grundlagsutred- ningen49 – med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsfor- men. Utredningen gavs vida ramar och ansåg sig i princip oförhindrad

46Ds 2007:11.

47Se prop. 2007/08:113.

48Den nämnda instruktionen för Domarnämnden gällde fram till den 1 januari 2011, då den nu gällande förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden trädde i kraft.

49SOU 2008:125 En reformerad grundlag.

86

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

att ta upp alla frågor som kunde anses falla inom ramen för uppdraget. En del av utredningens arbete kom att handla om förfarandet vid till- sättning av ordinarie domare.

Utredningens förslag

Utredningen föreslog att alla domarbefattningar skulle ledigförklaras innan de tillsattes, vilket innebar att det s.k. kallelseförfarandet skulle avskaffas. Till systemet med ansökningar borde, enligt utredningen, knytas en ordning med intresseanmälningar för exempelvis en viss befattning eller en viss typ av befattning.

Enligt utredningens förslag borde alla ärenden om utnämning av ordinarie domare beredas av en från både riksdagen och regeringen organisatoriskt oberoende förslagsnämnd, i syfte att från konstitutio- nella synpunkter skapa garantier mot misstankar om att den verk- ställande makten missbrukar utnämningsmakten. Den nya nämnden skulle ersätta den dåvarande Domarnämnden (även den nya nämnden kom dock att kallas Domarnämnden).

Utredningen föreslog vidare att Domarnämndens verksamhet borde vara reglerad i lag som en markering av dess självständiga ställ- ning i förhållande till riksdag och regering. Den föreslog därför en lag om utnämning av ordinarie domare (utnämningslagen).

I fråga om Domarnämndens sammansättning angav utredningen följande utgångspunkter (SOU 2008:125 s. 332):

Nämnden bör ha en kvalitativt sett hög sammansättning och dess leda- möter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt men inte så stor att den inte kan arbeta effektivt. Ett lämpligt antal ledamöter är enligt vår mening nio. Av dessa bör sex vara domare och utgöra representanter för olika domstolsslag och instanser. Att domare på detta sätt utgör en majoritet av nämndens ledamöter stämmer väl överens med de nämnda internationella doku- menten som bl.a. behandlar domares självständighet. Där talas om av- görande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälf- ten domare i det oberoende externa organet.

Grundlagsutredningen föreslog att två representanter för allmänheten, valda av riksdagen, skulle ingå i nämnden i syfte att öka insynen i ut- nämningsprocessen och därmed bidra till att öka allmänhetens förtro- ende för förfarandet. Vidare föreslog utredningen att en ledamot

87

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

skulle vara advokat. Att en advokat skulle representera andra jurist- kategorier än domare motiverades med att advokater ofta är verk- samma inom hela det juridiska fältet och dessutom uppträder som ombud för medborgarna. Dessutom, angav utredningen, kunde en advokatrepresentation i nämnden antas öka förutsättningarna för att lyckas med den uttalade ambitionen om en öppnare domarrekrytering.

Utredningen föreslog att Domarnämnden skulle ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som skulle bereda och föredra ärendena inför nämnden. Den uttalade att det var viktigt att det i kansliet fanns domarerfarenhet, både med hänsyn till den referens- inhämtning som kan förutsättas äga rum och eftersom nämnden och dess kansli borde bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. I kansliet borde det därför, enligt utredningen, ingå bl.a. ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

Utredningen angav att det för chefsrekryteringar kunde behövas professionell specialistkunskap som kunde inhämtas t.ex. genom an- litande av extern konsulthjälp.

Utredningen uttalade följande om Domarnämndens uppgifter (SOU 2008:125 s. 334 f.):

Nämnden föreslås, utöver att bereda ansökningar och lämna kandidat- förslag till regeringen, som berörts också bedriva ett aktivt rekryterings- arbete för att öka förutsättningarna för en bred rekrytering med kvalifi- cerade kandidater. Nämndens breda sammansättning torde medföra en god personkännedom. Nämndens ledamöter bör därför ges möjlighet att kontakta personer som de anser är lämpade för en domarbefattning och uppmuntra dem att ansöka om en viss befattning eller anmäla sitt generella intresse.

Om personen ifråga ger sitt samtycke bör nämnden själv kunna föra upp honom eller henne på listan över intresseanmälningar. Som antytts i tidigare avsnitt kan denna ordning bidra till att minska de problem som ett offentligt ansökningsförfarande har befarats innebära. Om en i och för sig intresserad kandidat drar sig för att själv ansöka eller anmäla sitt intresse, är det sannolikt lättare att öppet stå till förfogande för en domarutnämning om man uppmuntrats därtill av nämnden och man själv endast medgett att förekomma på en generell intresselista. Den potentiella kandidaten har därmed inte gett till känna sin avsikt att byta jobb utan endast förklarat sig vara beredd att överväga en domarbefatt- ning om tillfälle ges.

Domarnämnden skulle, enligt utredningen, lämna regeringen ett offentligt förslag på – inbördes rangordnade – lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Utredningen ansåg inte att regeringen

88

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

skulle vara bunden av nämndens kandidatförslag men att ärendet skulle återremitteras till nämnden innan regeringen utnämnde någon som inte omfattas av nämndens förslag.

Förändringar mot bakgrund av Grundlagsutredningens förslag

Regeringen50 instämde i Grundlagsutredningens förslag om att upp- giften att utnämna ordinarie domare även i fortsättningen skulle an- komma på regeringen och att uppgiften inte skulle kunna delegeras. Vidare höll regeringen med om att det skulle slås fast i regerings- formen att grunderna för utnämningsförfarandet ska regleras i lag.

Även när det gällde att införa ett gemensamt utnämningsförfa- rande för alla domaranställningar höll regeringen med utredningen. Det kan i den delen noteras att Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter hade angett under remissförfarandet att den dåvarande ordningen med samråd inför en utnämning i någon av dessa domstolar borde behållas. Regeringen besvarade detta på föl- jande sätt:51

Domarnämnden kommer […] att ha kontakt med den berörda domsto- len, bl.a. i fråga om utformning av kravprofil och annons. Det kan också finnas anledning för regeringen att vid sin handläggning av ärendet ha kontakt med berörd domstol. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att införa särskilda regler om att regeringen ska samråda med berörd domstol inför beslut om utnämning.

Beträffande Domarnämndens sammansättning föreslog regeringen

att Domarnämnden skulle bestå av nio ledamöter, varav fem leda- möter skulle vara eller ha varit ordinarie domare, två ledamöter skulle vara jurister verksamma utanför domstolarna, varav en skulle vara advokat, och två ledamöter skulle representera allmänheten,

att en representant för Domstolsverket skulle få närvara och yttra sig vid Domarnämndens sammanträden,

50Regeringen behandlade Grundlagsutredningens allmänna förslag angående domstolarnas konstitutionella ställning i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) och där- efter det specifika förslaget om utnämningslagen i propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181).

51Prop. 2009/10:181 s. 80.

89

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

att ledamöter och ersättare skulle förordnas för en tid av högst fyra år,

att ledamöter och ersättare som representerar allmänheten skulle väljas av riksdagen,

att övriga ledamöter och ersättare skulle förordnas av regeringen,

att ledamöter och ersättare som skulle vara, eller ha varit, ordinarie domare skulle förordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna,

att ledamöter och ersättare som skulle vara jurister verksamma utanför domstolarna skulle förordnas på förslag av de förvaltnings- myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer samt

att nämnden inom sig skulle utse en ordförande och en vice ord- förande.

Som skäl för sitt förslag i den här delen angav regeringen följande:52

De allra flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, anser att fler juristyrken utanför domstolsväsendet än advokatyrket bör vara representerade i nämnden. Regeringen anser att det finns fog för den uppfattningen. För att kunna göra verklighet av målsättningen att bredda rekryteringsunderlaget för ordinarie domare anser regeringen att fler än en ledamot bör vara jurister verksamma utan- för domstolsväsendet. Som redovisas i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 134) anser dock regeringen, i likhet med Grundlagsutredningen, att det är viktigt att en majoritet av ledamöterna i nämnden är domare och representerar de olika domstolsslagen. Reger- ingen delar också Grundlagsutredningens bedömning att medverkan från ledamöter som representerar allmänheten skulle öka insynen i nämndens arbete och därmed bidra till att öka allmänhetens förtroende för utnämningsförfarandet. Mot den angivna bakgrunden anser reger- ingen att fem av Domarnämndens nio ledamöter bör vara eller ha varit ordinarie domare. Två bör vara jurister verksamma utanför domstols- väsendet, varav en bör vara advokat. Vidare bör två ledamöter represen- tera allmänheten.

Vid handläggning av den nuvarande Domarnämndens ärenden om anställning av domstolschefer deltar en representant från Domstols- verket som ledamot. I övriga ärenden har representanten rätt att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. Grundlagsutredningen lämnar inget förslag i denna del. Domstolsverket och Domarnämnden

52 Prop. 2009/10:181 s. 74 f.

90

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

anser att nämndens sammansättning även i denna del bör bestå. Grund- lagsutredningen har i sina överväganden framhållit vikten av att förslags- nämnden är fristående. Regeringen anser därför att Domstolsverket inte bör vara representerat med en ledamot av nämnden. Domstolsverkets erfarenhet av anställningsfrågor och kunskap i administrativa frågor skulle dock kunna vara till stor nytta även för den framtida Domar- nämnden. Regeringen anser därför att en representant för Domstols- verket bör få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden.

Regeringen föreslog, liksom Grundlagsutredningen hade gjort, att ärenden vid Domarnämnden skulle inledas genom skriftlig ansökan eller en generell intresseanmälan avseende ordinarie domaranställningar. Till skillnad från Grundlagsutredningen föreslog regeringen inte att det skulle regleras i lag att ett visst antal kandidater normalt skulle föras upp på förslag. Enligt regeringen skulle Domarnämndens förslag till regeringen regleras i lag endast på så sätt att Domarnämnden skulle motivera sina förslag. Regeringen föreslog vidare att Domarnämndens förslag i ärenden om utnämning inte skulle kunna överklagas.

Riksdagen beslutade att införa den föreslagna lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.53

3.4Tidigare överväganden om sekretess

3.4.1Inledning

När sekretesslagen (1980:100)54 utfärdades angavs i förarbetena att offentlighet i princip borde gälla i anställningsärenden.55

I departementspromemorian Några frågor om sekretess56 togs frå- gan om sekretess i anställningsärenden upp på nytt eftersom det hade visat sig svårt att få kvalificerade sökande vid rekrytering av chefer. Även dessa överväganden utmynnade i att det eventuella behovet av sekretess i ett fåtal ärenden inte vägde tyngre än offentlighetsintres- set. Regeringen gjorde samma bedömning.57

53Se bet. 2010/11:JuU3, rskr. 2010/11:31. Lagen utfärdades den 25 november 2010 och trädde i kraft den 1 januari 2011. Utnämningslagen har därefter ändrats endast i dess 1 § (se SFS 2010:1887 och SFS 2016:227).

54Sekretesslagen har ersatts av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

55Prop. 1979/80:2 del A s. 201.

56Ds 1993:55.

57Prop. 1993/94:165 s. 58 f.

91

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Under 2000-talet har frågan om sekretess vid rekrytering av domare berörts av såväl Domarutredningen 200158 och Grundlags- utredningen59 som Utredningen om sekretess i ärenden om anställ- ning som myndighetschef60 och Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet61.

3.4.2Offentlighet eller sekretess

vid rekrytering av domare och myndighetschefer

Grundlagsutredningens förslag

Grundlagsutredningen62, som föreslog att det s.k. kallelseförfarandet skulle avskaffas helt, ansåg att ansökningsförfarandet skulle vara öppet med följande motivering:63

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för ett öppet ansöknings- förfarande. Uppgifter om vilka som sökt en anställning blir med ett så- dant förfarande tillgängliga, något som möjliggör både granskning och debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge kännedom om ytterligare kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet till- sättningsförfarande. Ett öppet förfarande möjliggör också insyn för alla de som konkurrerar om anställningen, vilket kan stödja förfarandets kvalitet och legitimitet.

Vi menar att kraven på offentlighet och insyn gör sig gällande i minst lika hög grad beträffande de högsta domaranställningarna. I likhet med Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare anser vi mot denna bakgrund att öppenhetskraven bäst tillgodoses genom att samtliga ordinarie domarbefattningar offentligt ledigförklaras och blir möjliga att söka för intresserade kandidater.

Med anledning av tidigare förslag som rört en övergång till ett öppet ansökningsförfarande även för de högsta domarbefattningarna har far- hågor förts fram om risken för en försvårad rekrytering. Dessa farhågor har grundat sig på en oro för att det för främst jurister med en privat anställning skulle vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer skulle av den an- ledningen kanske därför aldrig komma i fråga för en anställning. Dessa synpunkter har främst förts fram när det gäller utnämningen av leda- möterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

58SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering.

59SOU 2008:125 En reformerad grundlag.

60SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer.

61SOU 2009:44 Integritetsskydd i arbetslivet.

62SOU 2008:125 En reformerad grundlag.

63SOU 2008:125 s. 328 f. Se även avsnitt 3.3.4.

92

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

Farhågor av detta slag ska enligt vår mening inte förringas men heller inte överdrivas. Det kan redan nu konstateras en viss förändring be- träffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ett ansöknings- förfarande. Det har under senare år blivit vanligare att advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet som en ansökan innebär. Möjligen är det därför delvis en attitydfråga. En ny juristgenerations ändrade värderingar och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan förväntas förändra sådana attityder.

[– – –]

Det är emellertid möjligt att det, främst under en övergångsperiod, av vissa kan uppfattas som känsligt att söka en domaranställning efter- som uppgifter om ansökan blir offentliga. Utöver ordningen med ledig- förklaringar och ansökningar föreslår vi därför att ett system med gene- rella intresseanmälningar införs. Personer som är intresserade av en viss domaranställning eller en viss typ av befattning kan med en sådan ord- ning anmäla sitt intresse även om en sådan befattning ännu inte för- klarats ledig. Uppgifter om vem som anmält sitt generella intresse ska på samma sätt som vanliga ansökningar vara offentliga. Vi utgår dock från att ett anmälningssystem av detta slag kan utgöra ett mer tilltalande alternativ för en tänkbar kandidat som på grund av handlingsoffentlig- heten drar sig för att öppet söka en viss ledigförklarad tjänst.

Regeringens ställningstagande

till förslaget om offentlighet vid rekrytering av domare

Regeringen angav följande i fråga om offentlighet eller sekretess i för- farandet för rekrytering av ordinarie domare:64

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som Grundlagsutredningen och flera remissinstanser, däribland JO, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Justitiekanslern, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Arbetsdomstolen och Jusek, ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryter- ingen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess.

När det gäller de domaranställningar som nu omfattas av kallelseför- farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfa- rande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. [– – –]

Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i be-

64 Prop. 2009/10:80 s. 134–136.

93

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

tänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att fler an- mäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras iden- titeter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för- slagen i betänkandet har regeringen nyligen överlämnat en proposition till riksdagen med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade- rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings- myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (prop. 2009/10:56 [se ovan]). Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en an- ställning som myndighetschef.

Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämnings- frågor under senare tid har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emeller- tid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en. Regeringen gör också, liksom Grundlagsutredningen, bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande genera- tion jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utredningen framhåller förväntas förändra sådana attityder.

Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom Grundlagsutredningens förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess.

Någon särskild bestämmelse om sekretess i förfarandet för rekry- tering av ordinarie domare infördes alltså inte.

Utredningsförslaget om sekretess i ärenden om anställning av vissa myndighetschefer

Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighets- chef65 hade till uppgift att utreda om det fanns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef.

65 SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. Grundlagsutredningen hade ännu inte lämnat sitt betänkande (SOU 2008:125) – där den angav att det inte fanns tillräckliga skäl för sekretess avseende ansökningar beträffande ordinarie domaranställningar – när regeringen be- slutade direktiven för Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef.

94

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

På utredningens uppdrag gjorde undersökningsinstitutet SIFO 400 telefonintervjuer med ”höga chefer”, varav hälften från den privata sektorn och hälften från den offentliga. Frågorna avsåg deras benägenhet att söka anställning som myndighetschef i en offentlig respektive sekretesskyddad rekryteringsprocess.66 Av de chefer som inte hade sökt någon utlyst anställning som myndighetschef hade 5 procent avstått på grund av att ansökan skulle bli offentlig. Vidare visade undersökningen att 69 procent av de tillfrågade skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning om ansökan inte skulle bli offentlig medan 57 procent skulle kunna tänka sig att söka en an- ställning även om ansökan skulle bli offentlig. Utredaren konstate- rade att en andel motsvarande 12 procentenheter av de intervjuade avskräcktes från att söka en anställning på grund av offentligheten. För privatanställda män var skillnaden mellan dem som kunde tänka sig att söka anställning som myndighetschef i ett offentligt respek- tive sekretesskyddat förfarande 24 procentenheter.

Mot bakgrund av resultatet av undersökningen övervägde utreda- ren olika alternativ för utformningen av en sekretessbestämmelse. Han avfärdade först en återgång till den tidigare gällande ordningen, som innebar att anställningar som myndighetschef inte utlystes över huvud taget. Han avfärdade också en lösning liknande den norska eller danska – som innebär att sökanden själv kunde disponera över sekretessfrågan – bl.a. med hänvisning till att en sådan ordning var mycket ovanlig i den svenska sekretesslagstiftningen. Utredaren pekade därefter på att offentlighetsprincipen väger tungt i Sverige. Utredaren fann trots det att behovet av sekretess var så starkt att det var motiverat att föreslå att ärenden om anställning av myndighets- chef som huvudregel skulle omfattas av en sekretessbestämmelse. Som skäl för den bedömningen angav utredaren följande:67

Till skillnad från vad som gäller för domaranställningarna, där det trots allt blivit något fler advokater som söker anställning, har dessutom an- talet sökande till de offentligt utlysta anställningarna som myndighets- chef gått ner markant under den tid som förfarandet har använts. Med all sannolikhet beror detta på den publicitet som har uppstått kring vissa av de utlysta anställningarna, där sökandenas identiteter har offentlig- gjorts i medierna. Någon attitydförändring i positiv riktning, såsom den som Grundlagsutredningen pekar på, kan därför inte spåras när det

66Metoden beskrivs närmare i SOU 2009:4 på s. 41 och 89–97.

67SOU 2009:4 s. 49.

95

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

gäller de som kan komma i fråga för dessa anställningar. Snarare har det med tiden blivit svårare att bland de sökande finna lämpliga kandidater till de utlysta anställningarna.

Det rör sig om ett mycket begränsat antal anställningar som myndig- hetschef och anställningen är så pass central och betydelsefull att det inte är försvarbart att kvalificerade kandidater avstår från att anmäla sitt intresse av rädsla för att anmälan ska bli offentlig. [Det är] inte accepta- belt att en så hög andel som 24 procent av de som skulle kunna vara väl kvalificerade för anställning som myndighetschef avstår att söka enkom på den grunden att ansökan blir offentlig. Jag gör därför bedömningen att ett införande av en sekretessbestämmelse för de anställningsärenden som här är i fråga är motiverad och kan godtas.

Utredaren föreslog att sekretess skulle gälla beträffande ”uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats iden- titet” vid regeringens anställning av myndighetschef, överdirektör eller med överdirektör jämställd anställning för förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen men att sekretess inte skulle gälla i sådana ärenden i den utsträckning regeringen skulle föreskriva om. Sekretessbestämmelsen borde, enligt utredaren, ha ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebar att uppgift om en enskild kandidats iden- titet inte skulle lämnas ut med mindre än att det stod klart att den en- skilde inte skulle lida men av utlämnandet. Vidare föreslog utredaren att sekretessen skulle begränsas i tiden till tio år, vilket skulle innebära exempelvis att en generaldirektör skulle ha möjlighet att ansöka om en annan anställning som myndighetschef utan att den pågående anställ- ningen och verksamheten riskerade att påverkas negativt av ansökan. Utredaren ansåg inte att meddelarfrihet skulle gälla angående sekre- tesskyddade uppgifter i ärenden om anställning av myndighetschef.

Regeringens och riksdagens ställningstagande

till förslaget om sekretess vid anställning av myndighetschefer

Regeringen angav att det stora flertalet av remissinstanserna hade an- tingen tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran men konstaterade samtidigt att flera av remissinstanserna betonade vikten av offentlig- hetsprincipen och att den inte bör begränsas mer än nödvändigt.

Regeringen, som i huvudsak instämde i utredningens bedömningar, ansåg att det fanns ett behov av en sekretessbestämmelse avseende ärenden om anställning av myndighetschef vid förvaltningsmyndig- heter som lyder omedelbart under regeringen. Som skäl för bedöm-

96

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

ningen angav regeringen dels att en återgång till det tidigare tillämpade helt slutna förfarandet inte var lämplig, dels att offentligheten i det öppna rekryteringsförfarandet medförde att inte tillräckligt många kvalificerade personer anmälde sitt intresse.

I de delar som gällde vilka uppgifter som skulle omfattas av sekre- tess, skaderekvisit, sekretessens begränsning i tiden, rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter samt insyn instämde regeringen an- tingen helt eller huvudsakligen i utredningens förslag.

Riksdagen beslutade om att införa den föreslagna sekretessbestäm- melsen i offentlighets- och sekretesslagen.68

3.4.3Sekretess för personlighetstester

Domarutredningen 2001

Utredaren69, som föreslog att den särskilda domarutbildningen skulle avskaffas och att rekryteringsförfarandet skulle anpassas till en öppen domarrekrytering,70 menade att det fanns behov av en regel om sekre- tess för personlighetstest i samband med domaranställningar. Sekre- tessregeln borde dock, enligt utredaren, inte enbart ta sikte på sådana tester utan få en mera generell utformning. Vidare menade utredaren att sekretessbestämmelsen borde innehålla ett s.k. omvänt skade- rekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Sekretessen borde dock, enligt utredarens uppfattning, inte bryta meddelarskyddet.

Utredaren föreslog att följande stycke skulle föras in mellan andra och tredje stycket i 7 kap. 11 § i den då gällande sekretesslagen (1980:100):

Sekretess gäller i ärende om anställning hos myndighet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom när- stående lider men.

68Se bet. 2009/10:KU15 och rskr. 2009/10:181 och 182.

69SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering.

70Se avsnitt 3.2.6 och 3.3.3.

97

Tidigare utredningar

SOU 2017:85

Förslaget från Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet

Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet lämnade sitt betän- kande Integritetsskydd i arbetslivet år 2009 (SOU 2009:44).

Utredaren ansåg att sekretess borde gälla i den personaladmini- strativa verksamheten för uppgifter som hänför sig till personlighets- test eller liknande test. I betänkandet hänvisades till att Domarutred- ningen 2001 hade föreslagit att det i 7 kap. 11 § sekretesslagen skulle införas ett nytt tredje stycke med en bestämmelse om sekretess i ärende om anställning hos myndighet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning. Utredaren pekade på att såväl det för- slaget som det som hade lämnats av Utredningen om sekretess i ären- den om anställning som myndighetschef redan bereddes i Regerings- kansliet.

Regeringens och riksdagens ställningstagande i fråga om sekretess för urvalstester

Regeringen ansåg att sekretess skulle gälla i anställningsärenden för uppgifter som hänför sig till urvalstester. Den instämde alltså huvud- sakligen i förslaget från Domarutredningen 2001 om sekretesskydd men ansåg att regleringen borde gälla ”urvalstester” i stället för upp- gifter som hänför sig till ”psykologisk undersökning”. Regeringen föreslog också en inskränkning i meddelarfriheten avseende sekretes- sen för urvalstester.

Riksdagen beslutade om att föra in den av regeringen föreslagna bestämmelsen i 39 kap. 5 a § offentlighets- och sekretesslagen. Be- stämmelsen trädde i kraft den 1 april 2010.71

3.4.4Riksdagens beslut om sekretess vid val av riksdagens ombudsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör

Riksdagsstyrelsen föreslog år 2014 i en framställning till riksdagen med namn Översyn av riksdagsordningen72 att nya bestämmelser om sekretess skulle införas som skulle gälla ärenden om val av riksdags-

71Se bet. 2009/10:KU15 och rskr. 2009/10:181 och 182.

72Framst. 2013/14:RS3.

98

SOU 2017:85

Tidigare utredningar

direktör och ärenden om val av en riksdagens ombudsman eller en riksrevisor.

För att öka öppenheten och rekryteringsunderlaget vid tillsätt- ningen av riksdagens ombudsmän och av riksrevisorer föreslog Riks- dagsstyrelsen att beredningen av val av dessa skulle inledas med ett förfarande med annonsering om att beredningen av nytt val inleds. Av den anledningen behövdes, enligt Riksdagsstyrelsen, en motsvarande sekretessbestämmelse som den som redan hade införts för rekryter- ingen av regeringens myndighetschefer. I förslaget angavs att Riks- dagens ombudsmän rekryteras ur samma krets av personer som är kvalificerade för högre domartjänster men att ämbetet som justitie- ombudsman har en särställning och inte är helt jämförbart med högre domartjänster; bland annat har JO tillsyn över domstolarna. En annan skillnad som det pekades på i förslaget är att antalet justitieombuds- män är mycket färre än antalet domare. När det gäller riksrevisorer uttalades att riksrevisorerna i huvudsak rekryteras från positioner i samhället som liknar de från vilka regeringens myndighetschefer rekryteras, vilket innebär att det kan befaras att ett offentliggörande av kandidaterna skulle kunna leda till att kandidater avstår från att lämna in intresseanmälningar.

Slutligen angavs att förslaget innebar att ett helt slutet system er- sattes med ett ansökningsförfarande som skyddades av sekretess, vilket innebar att förslaget inte skulle leda till någon inskränkning av insynen och öppenheten.

Sekretess för ansökningar till tjänst som riksdagsdirektör motive- rades genom en direkt hänvisning till sekretessen för rekrytering av myndighetschefer.

Förslagen ledde till en gemensam bestämmelse om sekretess, vid rekrytering av dessa typer av befattningshavare, i 39 kap. 5 c § offent- lighets och sekretesslagen (2009:400).73

73 Se bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351.

99

4Det nuvarande rekryteringsförfarandet

4.1Inledning

Ärenden om utnämning av ordinarie domare bereds av Domarnämn- den. I 4 § utnämningslagen anges att nämnden består av nio leda- möter. Av dessa ska fem ledamöter vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför dom- stolarna, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. I förarbetena till utnämningslagen angav regeringen att nämndens sammansättning ska vara sådan att dess ledamöter representerar en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området.1

Vid Domarnämnden finns ett kansli. Kanslichefen ska vara, eller ha varit, ordinarie domare eller ha liknande yrkeserfarenhet och kom- petens (5 § utnämningslagen). Det är nämnden som beslutar om an- ställning av kanslichef (7 § förordningen med instruktion för Domar- nämnden). Vid kansliet finns även föredragande som är jurister som är tjänstlediga från den särskilda domarutbildningen.

I det följande avses med begreppen ordinarie domare och dom- stolar även hyresråd och hyres- och arrendenämnder.

4.2Rekryteringsförfarandet i huvuddrag

4.2.1Ett ärende i Domarnämnden inleds

Ett förfarande om rekrytering av en ordinarie domare inleds genom att den domstol som behöver göra en rekrytering anmäler till Dom- stolsverket att det finns ett behov av att rekrytera en ordinarie do-

1 Se prop. 2009/10:80 s. 134 och prop. 2009/10:181 s. 80 samt avsnitt 3.3.4 i detta betänkande.

101

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

SOU 2017:85

mare. Det kan vara fråga om chefstillsättningar, ersättningsrekryter- ingar eller rekryteringar av ordinarie domare som innebär en utök- ning av antalet domare i domstolen.

Om Domstolsverket beslutar att en domaranställning får utlysas, underrättar verket Domarnämnden om beslutet.

4.2.2Information om lediga anställningar

Kravprofiler och annonser

Domarnämnden ska på lämpligt sätt informera om lediga anställningar som ordinarie domare (6 § utnämningslagen). På Domarnämndens webbplats finns en uppdaterad lista med lediga anställningar. Informa- tionen om lediga anställningar publiceras i form av annonser. Informa- tionen finns också på Sveriges Domstolars webbplatser. I vissa fall sker annonsering även i lokalpress, en eller flera rikstäckande dags- tidningar eller i fackpress. Information om lediga anställningar kan också spridas via sociala medier.

Det är Domarnämnden som efter samråd med domstolschefen utformar annonser om lediga domaranställningar. Annonserna inne- håller grundläggande information om domstolen och anställningen

(under rubriken ”Arbetsbeskrivning”) samt information om anställ- ningsvillkor och praktiska frågor. Vidare innehåller annonsen en krav- profil för den aktuella anställningen (under rubriken ”Kvalifikatio- ner”). Den kravprofil som Domarnämnden fastställer i ett visst ärende innehåller en hänvisning till Domarnämndens allmänna kravprofil för anställning som ordinarie domare och i förekommande fall till nämn- dens chefsprofil.2 Därutöver kan särskilda krav uppställas för varje enskild anställning, i den konkreta kravprofil som sedan presenteras i annonsen. Domarnämnden hämtar inför upprättandet av den kon- kreta kravprofilen in upplysningar från Domstolsverket, om det gäller en anställning som domstolschef, eller den aktuella domstolen, om det gäller en annan domaranställning.

2 Se bilaga 2 och 3. Det finns också särskilda kravprofiler för tekniska råd samt för nominering av domare till Europeiska unionens tribunal.

102

SOU 2017:85

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

Aktivt rekryteringsarbete

Ibland uppmärksammar Domarnämnden att en viss person kan vara lämplig för en utlyst anställning. Sådan information kan komma exem- pelvis från någon av nämndens ledamöter eller från chefen för den domstol som rekryterar en ordinarie domare. Informationen kan ock- så finnas hos Domarnämndens kansli.

Om Domarnämnden anser att en viss person har förutsättningar att få den aktuella anställningen om han eller hon söker den, kan nämnden kontakta personen för att informera om den lediga anställ- ningen. Det sker normalt genom att Domarnämndens kanslichef ringer och berättar om anställningen och de aktuella bedömnings- kriterierna. Kanslichefen informerar om att kontakten inte innebär något löfte om att personen kommer att få anställningen om han eller hon söker den. Om den som har kontaktats av Domarnämnden på det sätt som nu har beskrivits vill söka den aktuella anställningen, så gäller samma förfarande som för övriga sökande.

Ansökningstiden

Ansökningstiden i ett ärende om anställning av ordinarie domare be- stäms normalt till cirka tre veckor. Därefter förlängs ansökningstiden, om det inte finns tillräckligt många behöriga och för yrket lämpliga sökande. Om ärendet avser endast en anställning bör det finnas minst tre sökande.

4.2.3Ansökan

Den som är intresserad av en anställning lämnar in en ansökan inom den i annonsen angivna tidsfristen3. Ansökningen görs på en särskild blankett som finns på Sveriges Domstolars och Domarnämndens externa webbplatser.

Sökanden ska ange sin motivering till varför hon eller han söker den aktuella anställningen, när tillträde tidigast kan ske och, om det är fråga om flera domartjänster, sökandens prioritering mellan dem.

3 Tidsfristen är inte absolut. Om en sökande ger in en ansökan efter fristens utgång, avvisas den inte av Domarnämnden.

103

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

SOU 2017:85

Ansökan ska innehålla en meritförteckning som anger sökandens arbetslivserfarenhet, övriga meriter och genomgångna utbildningar. För den som påbörjat särskild domarutbildning finns ett särskilt ut- rymme för att ange datum för det samt datum för eventuellt assessors- förordnande.

Till ansökningen ska sökanden bifoga behörighetshandlingar, bl.a. dokumentation som visar att han eller hon är svensk medborgare, och de övriga handlingar som sökanden vill åberopa i ärendet. Sökanden bör också ange referenspersoner som Domarnämnden kan inhämta yttrande från. Sökanden uppmanas att ange referenser från sin nu- varande anställning och från de fem senaste anställningsåren samt – i förekommande fall – referenser avseende notariemeritering och sär- skild domarutbildning eller extern adjunktion.

4.2.4Domarnämndens handläggning4

Inledande beredning

Efter ansökningstidens utgång går Domarnämndens kanslipersonal igenom de ansökningar som har kommit in i ärendet. Om anställ- ningstiden har förlängts och antalet sökande fortfarande är färre än tre, prövas ärendet ändå. Om det efter en förlängning inte finns någon sökande i ärendet, tar Domarnämnden kontakt med den aktuella domstolen för en diskussion om t.ex. ytterligare förlängning av ansök- ningstiden eller avbrytande av rekryteringsförfarandet.

Generella intresseanmälningar

Generella intresseanmälningar regleras i 7 § andra stycket utnämnings- lagen. Där anges att en generell intresseanmälan till Domarnämnden ska avse anställningar som ordinarie domare. En intresseanmälan kan avse en viss typ av anställning eller flera typer av anställningar. Den kan också begränsas till domstolar i en viss region.

När ansökningstiden i ett ärende har gått ut tar Domarnämnden kontakt med den eller de som har lämnat in en generell intresse-

4 Domarnämndens handläggning regleras förutom i utnämningslagen i förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden.

104

SOU 2017:85

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

anmälan som omfattar den i ärendet aktuella anställningen för att ge tillfälle att antingen söka den utlysta tjänsten eller avstå från det. An- sökan från en person som väljer att tas upp som sökande i ärendet behandlas därefter på samma sätt som övriga sökande. Sökanden ges tillfälle att ge in referenser och andra handlingar i ärendet.

Av Domarnämndens arbetsordning framgår att generella intresse- anmälningar får skrivas av från vidare handläggning när två år har gått från det att anmälningen kom in till Domarnämnden. Den som har gett in anmälan bereds tillfälle att yttra sig innan det sker.

Referenstagning

Domarnämnden hämtar in referenser från sökandens nuvarande an- ställning men också från de övriga anställningar som sökanden har haft under de senaste fem åren. Om sökanden har genomgått notarie- meritering, särskild domarutbildning eller tjänstgjort som adjungerad ledamot i domstol, inhämtas vitsorden avseende den tjänstgöringen.

Om en sökande har bifogat ett skriftligt tjänstgöringsintyg eller vitsord från en avslutad anställning, gör Domarnämnden en bedöm- ning av om ett kompletterande yttrande bör inhämtas eller inte. Om en sökande har sökt en motsvarande anställning tidigare, inhämtas normalt inget nytt yttrande från de referenspersoner som redan yttrat sig över sökanden inom ramen för det tidigare ärendet. Undantag kan göras om det tidigare yttrandet avsåg en då pågående anställning och Domarnämnden anser att ett nytt yttrande behövs. Undantag kan också göras om sökanden begär att ett nytt yttrande ska hämtas in.

Det händer att en sökande inte kan eller önskar ange referens- personer i sin ansökan. Ett skäl till det kan vara att sökanden har arbe- tat som exempelvis delägare på en advokatbyrå och inte haft någon överordnad som kan yttra sig eller att sökanden har arbetat som en- sam jurist inom ett bolag eller vid en myndighet och inte haft någon överordnad jurist som kan göra en ingående bedömning av skicklig- heten. Ett annat skäl kan vara att sökanden anser det vara känsligt att åberopa en viss person, t.ex. nuvarande chef, som referens. Sökande som är tveksamma i fråga om vilka referenspersoner som bör anges kan vända sig till Domarnämnden för information. Domarnämnden ger då sökanden råd om hur sökanden kan gå till väga. En möjlighet är att sökanden åberopar andra slags referenspersoner, exempelvis domare

105

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

SOU 2017:85

eller parter som sökanden regelbundet uppträder inför. Som andra ex- empel på referenspersoner kan nämnas kollegor och klienter.

Domarnämndens kansli inhämtar referenser genom ett i huvudsak skriftligt förfarande. Referenspersonerna får ett dokument med en frågelista under rubriken ”Vad ditt yttrande bör innehålla” och Do- marnämndens kravprofil som ett underlag för hur yttrandet bör utfor- mas. Frågelistan syftar till att på ett enhetligt sätt inhämta information i alla de delar som nämns i Domarnämndens kravprofiler för ordinarie domare och för befordrade anställningar.

Domarnämnden upplyser också om att det kan finnas särskilda kompetenskrav som anges i anställningsannonsen. Inledningsvis ges referenspersonen en möjlighet att fritt beskriva sökanden. Därefter följer frågor som syftar till att referenspersonen ska beskriva sökan- dens skicklighet i fråga om

juridiska kunskaper,

analytisk förmåga,

omdöme och personlig mognad,

självständighet och integritet,

förmåga att uttrycka sig i tal och skrift,

uppträdande samt

arbets- och stresshanteringsförmåga.

Under rubriken ”Övrigt som beaktas vid skicklighetsbedömningen” följer sedan frågor om sökandens förmåga att skapa en god stämning på arbetsplatsen, samarbetsförmåga, hjälpsamhet, intresse av att vara handledare samt intresse för utvecklingsfrågor.

Referenspersonen ges möjlighet att ange det som han eller hon eventuellt kan vilja lägga till om sökanden efter att ha svarat på de sär- skilt angivna frågorna. Avslutningsvis ges referenspersonen möjlighet att bedöma sökandens lämplighet för den sökta anställningen. I den delen anges följande:

Om du bedömer att den sökande är lämplig för den sökta anställningen ser Domarnämnden gärna att du graderar den sökandes lämplighet genom att använda dig av något av uttrycken lämpad, väl lämpad, mycket väl läm- pad eller synnerligen väl lämpad. Lämpad innebär att den sökande upp- fyller kraven för anställningen (se annons och kravprofil). Om den sökan- de ligger på en, enligt din bedömning, genomsnittlig nivå bör termen väl

106

SOU 2017:85

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

lämpad användas. Mycket väl lämpad innebär att den sökande är bättre än den genomsnittliga kandidaten. Det högsta vitsordet – synnerligen väl lämpad – bör användas ytterst restriktivt.

Om det gäller en chefsdomaranställning är frågelistan utformad på ett delvis annorlunda sätt. Då tillkommer, under rubriken ”Kvalifikatio- ner för en chefsanställning” frågor som syftar till att referenspersonen ska beskriva sökanden i fråga om

administrativ förmåga,

social förmåga,

kommunikativ förmåga,

målmedvetenhet och drivkraft,

stresshanteringsförmåga och emotionell stabilitet samt

utvecklingsområden vad gäller chefskap/ledarskap.

När Domarnämnden har fått referenser från samtliga referensperso- ner förekommer det att kansliet behöver kontakta en referensperson för att be om kompletteringar. Referenserna kan kompletteras genom ett tillägg till det skriftliga yttrandet eller genom att referenspersonen muntligen yttrar sig i de kompletterande delarna. Referenserna sam- manställs därefter i ett dokument.

Domarnämndens ansvar för att underlaget är fullständigt

Domarnämnden, som vid sin handläggning ska följa bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), har ett ansvar för att underlaget för nämndens förslag är fullständigt.5

Det förekommer att uppgifter om en sökande lämnas till Domar- nämnden av andra än de referenspersoner som Domarnämnden har tagit kontakt med eller som annars har åberopats av sökanden. Om sådana uppgifter lämnas anonymt, brukar Domarnämnden skicka uppgifterna till sökanden endast för kännedom. I ett fåtal fall har det hänt att Domarnämndens ledamöter har ansett att Domarnämndens

5 Av 7 § andra meningen förvaltningslagen framgår den s.k. officialprincipen, som innebär att en myndighet vid handläggningen av ett ärende ”skall […] beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs”.

107

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

SOU 2017:85

kansli bör ta en ny kontakt med och ställa ytterligare frågor till en eller flera referenspersoner som har uttalat sig inom ramen för Domar- nämndens inledande beredning.

Intervjuförfarandet

I alla ärenden om tillsättning av ordinarie domare intervjuas de sökande som kan komma i fråga för anställning (se 4 § förordningen med in- struktion för Domarnämnden).

I ärenden om utnämning av hovrättsråd, kammarrättsråd eller råd- man bestämmer domstolschefen vilka sökande som ska kallas till in- tervju och det är domstolschefen som intervjuar sökandena. De som nyligen har intervjuats av domstolschefen i ett annat utnämnings- ärende eller annars är välkända av domstolen behöver dock som regel inte intervjuas på nytt. Vidare kan en domstolschef avstå från att inter- vjua en sökande som på ett tydligt sätt inte uppfyller kriterierna för anställningen. Inför intervjuerna får domstolschefen del av referens- sammanställningarna. Intervjuerna sker vanligtvis inom några veckor efter det att referenserna har hämtats in. Efter att domstolschefen har hållit intervjuer yttrar sig domstolschefen till Domarnämnden om vilka sökande som han eller hon anser bör sättas upp i förslaget till reger- ingen och i vilken ordning sökandena bör rangordnas.

I ärenden om anställning som domstolschef, justitieråd, lagman i hovrätt eller kammarrätt, råd tillika vice ordförande eller chefsrådman beslutar Domarnämnden vilka sökande som ska tas ut för test- och/eller intervjuförfarande och vilken av nämndens ledamöter som ska genomföra intervjuerna. Om ärendet inte gäller rekrytering av en domstolschef deltar domstolschefen vid intervjun. Det normala är att Domarnämnden utser en ledamot som genomför intervjun. Inför intervjuerna har den ledamot som intervjuar, domstolschefen och sökanden tillgång till resultatet av de tester som genomförs när det gäller chefsdomaranställningar.

108

SOU 2017:85

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

Tester och djupintervjuer avseende chefsdomaranställningar

Domarnämnden har upphandlat en konsult som anlitas för att genom- föra tester och intervjuer som baseras på testresultaten. Sökandena genomgår två tester. Ett test gäller förmågan till kritiskt tänkande och analytiskt resonemang och ett test gäller personliga egenskaper.

Testerna följs upp med djupintervjuer som hålls av konsulten med utgångspunkt i testresultaten.

Om en sökande har genomgått testförfarande i ett annat ärende vid Domarnämnden under det senaste året görs inget nytt test.

När konsulten har genomfört tester och intervjuer och färdigställt sitt utlåtande över sökandena, skickar han eller hon det till Domar- nämnden. Konsulten lämnar också en muntlig rapport till Domar- nämndens kansli. Utlåtandet avseende en sökande skickas därefter till den ledamot i nämnden som ska genomföra intervjuer med sökan- dena, domstolschefen och sökanden.

Domstolschefens yttrande

Mot bakgrund av det skriftliga underlaget, de intervjuer som har hål- lits samt – när det gäller chefsdomare – resultatet av de tester som har genomförts yttrar sig domstolschefen över sökandena till Domar- nämnden. I yttrandet ska domstolschefen ange bl.a. om han eller hon bedömer de sökande som lämpliga för anställningen och i vilken ord- ning sökandena bör komma i fråga.

Domstolschefen lämnar även uppgift om hur många anställningar som tillsättningsärendet gäller.

Domarnämndens handläggning inför sammanträdet

Domarnämndens kansli upprättar ett förslag till beslut avseende vilka sökande som bör sättas upp på förslag i ärendet och hur dessa bör rangordnas i förhållande till varandra. I ärenden om rekrytering av be- fordrade domare upprättas förslaget i samråd med den ledamot som har deltagit i intervjuerna.

109

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

SOU 2017:85

När kansliet upprättar sitt förslag fästs särskild vikt vid att varje sökandes meriter ska bedömas utifrån Domarnämndens praxis för bedömning av skicklighet och lämplighet. Det innebär att kansliets kunskap om Domarnämndens praxis kommer nämndens ledamöter till del i varje ärende.

4.2.5Domarnämndens sammanträde

Domarnämnden sammanträder normalt en gång per månad förutom under juli.

En vecka före Domarnämndens sammanträde skickas ett skriftligt underlag till Domarnämndens ledamöter. Underlaget innehåller kans- liets förslag till beslut i de ärenden som ska behandlas vid samman- trädet samt det övriga material – ansökningar, referenssammanställ- ningar, eventuella testresultat, chefsyttrandet och en lista över tidigare anställningar – som ledamöterna behöver för att kunna fatta beslut i respektive ärende. Varje ledamot har alltså inför sammanträdet läst in uppgifterna om alla sökande i varje ärende.

Under sammanträdena föredras varje ärende. I de ärenden där ett test- eller intervjuförfarande har ägt rum innefattar föredragningen en muntlig redogörelse för kansliets möte med den konsult som har genomfört tester eller intervjuer. Den intervjuande ledamoten får möjlighet att komplettera föredragningen.

Om ärendet avser utnämning av en domstolschef ges de sökande som är aktuella för rangordning tillfälle att presentera sig inför nämn- den.

Innan nämnden fattar beslut i ett tillsättningsärende förs en dis- kussion mellan nämndens ledamöter om sökandenas vitsord och hur deras respektive skicklighet ska beskrivas och värderas utifrån krav- profilen och i förhållande till medsökandena i varje ärende.

Efter diskussionen sker en omröstning bland nämndens ledamöter som resulterar i ett beslut om vilka sökande som ska föras upp på för- slag i respektive ärende och hur de ska rangordnas i förhållande till varandra.

En företrädare för Domstolsverket får närvara och yttra sig vid sammanträdet men ingår inte som ledamot i nämnden och har inte rösträtt (8 § utnämningslagen).

110

SOU 2017:85

Det nuvarande rekryteringsförfarandet

4.2.6Domarnämndens avslutande åtgärder

När sammanträdet har avslutats, utarbetar kansliet ett utkast till pro- tokoll. Kansliet inhämtar också uppgifter ur belastningsregistret avse- ende de sökande som nämnden har beslutat att föra upp på förslag (se 4 § tredje stycket förordningen med instruktion för Domarnämnden).

Domarnämndens protokoll skickas till ledamöterna för synpunk- ter. Till protokollet bifogas information om de föreslagna sökandena förekommer i belastningsregistret.

När protokollet är justerat av ordföranden och expedierat till bl.a. sökandena, skickar kansliet över allt material till Justitiedepartementet. Ärendet är därmed i praktiken avslutat vid Domarnämnden. Domar- nämndens ärenden avslutas formellt först efter att regeringens utnäm- ningsbeslut kommit in till nämnden.

4.2.7Förfarandet i Regeringskansliet

När Domarnämnden har överlämnat ett ärende om utnämning av en ordinarie domare till regeringen inleds beredningen av ärendet i Reger- ingskansliet. Underlaget är detsamma som Domarnämnden har haft tillgång till.

Inför regeringssammanträdet informeras Domstolsverket och domstolschefen om de ärenden som kommer att tas upp vid samman- trädet. Detta för att Domstolsverket eller domstolschefen ska hinna slutföra löneförhandlingarna med de kandidater som kan komma i fråga för utnämning vid sammanträdet. I ärenden om vissa chefs- befattningar föregås regeringens beslut av information till de fackliga huvudorganisationerna. Organisationerna ges då också tillfälle att in- om viss tid lämna synpunkter eller begära överläggning i ärendet.

Regeringens beslut om utnämning av ordinarie domare publiceras på bl.a. Sveriges Domstolars externa webbplats.

111

5 En nordisk utblick

5.1Norge

5.1.1Inledning

I Norge bereds ärenden om tillsättning av domare av det självständiga och oavhängiga organet Innstillingsrådet for dommere (fortsättnings- vis: Innstillingsrådet).1 Innstillingsrådet lämnar förslag till den norska regeringen (formellt: Kongen i statsråd) avseende ordinarie domar- anställningar i alla allmänna norska domstolar utom den norska högsta domstolen, Høyesterett.

Innstillingsrådets ordförande har, tillsammans med andra, funge- rat som regeringens rådgivare inför utnämning av domare i Høyeste- rett. Ärenden om utnämning av domare i Høyesterett bereds av det norska justitiedepartementet. Uppgifter om vilka som söker de an- ställningarna är offentliga med hänsyn till allmänhetens intresse av in- syn i frågor om utnämning av domare till så viktiga maktpositioner.

Innstillingsrådets verksamhet regleras i 3 kap. loven om domstolene (domstolloven).

5.1.2Innstillingsrådets organisation

Innstillingsrådet består av sju ledamöter. Vid tillsättning av domare i de allmänna domstolarna består det av tre domare, en advokat, en jurist i offentlig sektor och två ledamöter som inte är jurister.2 Inn-

1Information om Instillingsrådet finns på dess webbplats: www.domstol.no/no/Enkelt-domstol/ Innstillingsradet/

2Vid tillsättning av s.k. jordskiftedommere (domare vid jordskifterett, som handlägger mål enligt norska jordskifteloven, bl.a. angående fastställelse av fastighetsgränser) består rådet av en jord- skiftedommer, en jordskiftekandidat (som har en genomgått en universitetsutbildning omfattande bl.a. planläggning), två domare, en advokat och två ledamöter som inte är jurister.

113

En nordisk utblick

SOU 2017:85

stillingsrådets medlemmar utses av den norska kungen i det norska statsrådet för en tjänstgöringsperiod om fyra år med möjlighet till förlängning om en sådan period. Det är kungen som bestämmer vem som ska vara ordförande i rådet.

Innstillingsrådet håller nio möten per år.

Ett sekretariat som hör till Domstoladministrasjonen3 ger Inn- stillingsrådet stöd i praktiska frågor.

Innstillingsrådet arbetar inte med marknadsföring av domar- anställningar. Det är en uppgift för Domstoladministrasjonen och de enskilda domstolarna att se till att det kommer in ansökningar från tillräckligt många kvalificerade jurister.

5.1.3Förfarandet

Inledande beredning

En domstol som har en ledig domaranställning kontaktar Domstol- administrasjonen, som förklarar anställningen ledig och tar kontakt med Innstillingsrådet, som sätter samman en intervjugrupp bestående av tre av rådets medlemmar.

Innstillingsrådet får information från domstolschefen om de even- tuella särskilda kvalifikationer som sökanden bör ha. Om det rör sig om en anställning som chef för domstolen, kommer underlaget till kravprofilen däremot från Domstoladministrasjonen.

När ansökningsfristen har gått ut får intervjugruppen en förteck- ning över sökandena. I anslutning till det ber Innstillingsrådet dom- stolschefen om synpunkter på vilka sökande som bör kallas till inter- vju. Efter att domstolschefen har kommit med sitt förslag kontaktar ordföranden i intervjugruppen dess övriga medlemmar. Intervjugrup- pen enas om vilka som ska kallas till intervju.

Intervjuer, tester och referenser

Vid intervjuerna deltar förutom intervjugruppen en representant för Domstoladministrasjonen och domstolschefen. Domstolschefen del- tar dock inte om ärendet avser anställningen som chef för domstolen.

3 Den norska motsvarigheten till Domstolsverket.

114

SOU 2017:85

En nordisk utblick

Intervjugruppens ordförande leder intervjuerna. Frågor på en frågelista används som utgångspunkt för intervjuerna men vilka frå- gor som ställs i det konkreta fallet anpassas efter varje sökande. Nor- malt sett hålls fem till sex intervjuer per dag. Om antalet sökande är stort, förekommer det att Innstillingsrådet håller korta intervjuer om 20 minuter i ett första led, varefter det avgörs vilka sökande som ska kallas till mer grundliga intervjuer.

Innstillingsrådet använder tester vid rekrytering av chefsdomare i de största domstolarna och vissa andra chefsdomare. Testerna genom- förs av en professionell rekryteringsbyrå. Resultaten av testerna an- vänds av Innstillingsrådet genom att sökanden i slutet av intervjun får kommentera testresultaten. Innstillingsrådet överväger att utvidga bruket av tester, till fler typer av domaranställningar, men har sam- tidigt noterat att testerna är kostsamma.

Efter att intervjuer har hållits inhämtas referenser från minst tre referenspersoner per sökande. Arbetet med referenstagningen för- delas inom intervjugruppen. Referenserna skickas sedan till domstols- chefen, som får ge in en motiverad rangordning till Innstillingsrådet. Därefter diskuteras domstolschefens rangordning inom intervjugrup- pen, som skriver ett utkast till Innstillingsrådets förslag till utnäm- ning. Om det finns tillräckligt många kvalificerade sökande, ska för- slaget innehålla tre kandidater per anställning som rangordnas.

Meritvärdering

Som ett grundläggande krav för domaranställning anges i 54 § dom- stolloven att en ordinarie domare måste vara minst 25 år och att det för de högsta befattningarna gäller en åldersgräns på 30 år. I prakti- ken krävs dock, enligt Innstillingsrådets praxis, minst tio års erfaren- het som jurist för att bli domare.

De allra flesta som utnämns till domare har efter juridikstudierna varit dommerfullmektige. En anställning som dommerfullmektig varar under två till tre år och innefattar självständigt dömande i brottmål och tvistemål. Anställningen är därmed ett slags motsvarighet till den svenska notariemeriteringen. Någon motsvarighet till den svenska sär- skilda domarutbildningen finns inte. De som utnämns till domare är kvalificerade jurister med skilda bakgrunder inom offentlig eller privat sektor.

115

En nordisk utblick

SOU 2017:85

Innstillingsrådets förslag

Intervjugruppens förslag behandlas vid Innstillingsrådets möte. Ord- föranden i intervjugruppen föredrar förslaget, biträdd av intervjugrup- pens två andra medlemmar. Därefter diskuteras förslaget. Oftast instäm- mer Innstillingsrådets övriga medlemmar i intervjugruppens förslag.

Innstillingsrådets förslag skickas sedan till det norska justitie- departementet, varefter det efter ytterligare handläggning där över- lämnas till den norska kungen i det norska statsrådet, som är det organ som utnämner domarna.

Det förutsätts att den som har placerats i det första förslagsrum- met utnämns. Så har alltid skett under de senaste tio åren. Innstillings- rådet har alltså en i praktiken avgörande roll vid alla domarutnäm- ningar.

Förfarandet tar normalt tre till fyra veckor från ansökningsfris- tens utgång.

5.1.4Offentligheten i förfarandet

Domstoladministrasjonen annonserar offentligt om lediga domar- anställningar. Vidare gäller den norska offentlighetslagen – lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) – i ärenden om utnämning av domare (55 i § första stycket domstol- loven). Det innebär att uppgifter om sökandena som utgångspunkt är offentliga. Det ska finnas särskilda offentliga listor över sökandena. Dessa listor ska som huvudregel innehålla sökandenas namn och ålder samt upplysningar om deras utbildning och tidigare erfarenhet av offentlig och privat verksamhet (55 i § andra stycket domstolloven). Det finns dock en generell regel för alla offentliga anställningar som gör det möjligt för norska myndigheter att göra undantag från prin- cipen om offentlighet i tillsättningsärenden. Om en sökande begär det, ska myndigheten – i det här fallet Innstillingsrådet – pröva om det finns förutsättningar för att hemlighålla uppgifter om sökandens identitet. Vid den bedömningen ska det, utöver sökandens intresse av sekretesskydd, fästas vikt vid om det finns ett särskilt offentligt in- tresse (særleg offentleg interesse) för utnämningen till den aktuella anställningen (25 § offentleglova).

Om det finns starka skäl kan en sökande alltså få dispens från offentligheten. Det kan exempelvis gälla sökande som är advokater

116

SOU 2017:85

En nordisk utblick

och som riskerar att förlora klienter om ansökan blir känd. Samtidigt innebär rekvisitet om särskilt offentligt intresse att Innstillingsrådet måste väga sökandens skäl för sekretess mot allmänhetens intresse av insyn i varje enskilt fall. Exempelvis kan en sökande till en anställning som chef för en stor domstol inte förvänta sig att beviljas undantag från offentligheten. När det är fråga om en domare som söker en annan domaranställning beviljar Innstillingsrådet inte undantag från huvudregeln om offentlighet över huvud taget. Sökandens skäl för sekretess anses då vara för svaga i förhållande till intresset av insyn. Sökandenas namn hålls hemliga, i förhållande till allmänheten, avse- ende 30–40 procent av sökandena.

Även när uppgifter om en sökande skyddas av sekretess måste antalet sökande och deras kön framgå av sökandelistan (25 § andra stycket offentleglova).

En sökande har alltid rätt att få veta vilka medsökandena är och någon tystnadsplikt gäller inte för en sökande som begär ut skyddade uppgifter.

Innstillingsrådets förslag med rangordning (innstilling) är offent- ligt och presenteras på Innstillingsrådets hemsida. Motiveringen som ligger till grund för rangordningen (begrunnelsen) är dock inte offent- lig (55 i § tredje stycket domstolloven).

De norska reglerna om sekretess innebär alltså att en sökande på begäran kan få sin identitet skyddad av sekretess under beredningen vid Innstillingsrådet men att namnen på de kandidater som föreslås för regeringen alltid är offentliga. Sekretessregleringen har medfört att vissa sökande anger att de står fast vid sin ansökan under förut- sättning att de rangordnas på en plats som innebär att de i praktiken kommer att få en anställning. En sökande kan på så sätt, genom ett slags villkorad återkallelse, skydda sig från att namnet offentliggörs om han eller hon föreslås t.ex. i andra eller tredje hand i ett ärende som avser endast en anställning.

5.1.5Utbildning av nya domare

De som utnämns till domare i Norge är kvalificerade jurister med skilda bakgrunder inom offentlig eller privat sektor. Det innebär att det ofta finns ett behov av introduktion till domaryrket. De nyut- nämnda domarna erbjuds därför under det första anställningsåret ett

117

En nordisk utblick

SOU 2017:85

utbildningsprogram med fyra kurser, om tre–fyra dagar per kurstill- fälle. Domstolscheferna har ett ansvar för de nyutnämnda domarnas introduktion och särskilt för att utforma ett upplägg för introduk- tionsutbildningen så att den är anpassad efter den enskilda domarens bakgrund och behov av utbildning.

5.2Danmark

5.2.1Inledning

I Danmark bereds ärenden om tillsättning av domare av det i förhål- lande till Domstolsstyrelsen4 och Justitsministeriet fristående organet

Dommerudnævnelsesrådet.5

Dommerudnævnelsesrådet ger förslag till justitieministern inför tillsättning av alla domaranställningar förutom anställningen som pre- sident i Højesteret, som väljs av och bland domstolens domare.

Rådets verksamhet regleras i 43 a–d §§ retsplejeloven.

5.2.2Dommerudnævnelsesrådets organisation

Dommerudnævnelsesrådet består av en domare i Danmarks högsta domstol, Højesteret, nominerad av den domstolen, en domare från någon av landsretterne nominerad av landsretterne, en domare från byret nominerad av Den Danske Dommerforening, en advokat nomi- nerad av danska Advokatrådet samt två representanter för allmän- heten nominerade av organisationerna Kommunernes Landsforening och Dansk Folkeoplysnings Samråd. Rådets medlemmar utses av justitieministern.

Dommerudnævnelsesrådet håller elva möten per år.

Rådet biträds i praktiska frågor av ett sekretariat som hör till Dom- stolsstyrelsen.6

4Den danska motsvarigheten till Domstolsverket.

5Information om Dommerudnævnelsesrådet finns på dess webbplats: www.domstol.dk/ Dommerudnaevnelsesraadet/Pages/default.aspx

6Dommerudnævnelsesrådets beslut fattas dock oberoende av Domstolsstyrelsen. Se avsnitt 5.2.1.

118

SOU 2017:85

En nordisk utblick

5.2.3Förfarandet

Inledande beredning

Anställningsärenden inleds med att Domstolsstyrelsen annonserar att en anställning är ledig. Sökandena ska skicka sina ansökningshand- lingar med bilagor elektroniskt till Dommerudnævnelsesrådets sekre- tariat.

Domstolsstyrelsen tar fram en förteckning över sökandena. Lis- tan skickas till Dommerudnævnelsesrådets ledamöter samt till Den Danske Dommerforening och Dommerfuldmægtigforeningen. Leda- möterna får också kopia av ansökningshandlingarna. Om det finns sökande som är eller har varit advokater, skickas kopia av listan även till danska advokatsamfundet.

Chefen för den aktuella domstolen får yttra sig över sökandena. Om det är fråga om en anställning i en byret, remitteras frågan även till presidenten i den landsret som aktuell byret hör till. Om det gäller en anställning som byretspræsident är det i stället domarna i dom- stolen som får yttra sig innan frågan remitteras till överrättspresiden- ten. Är det fråga om anställning av landsretspræsident, tas yttrande in från plenum i aktuell landsret.

Intervjuer, tester och referenser

Dommerudnævnelsesrådets handläggning sker i allmänhet på endast skriftligt underlag. Av den anledningen betonas i informationen till sökande att ansökan bör innehålla utlåtanden från tidigare och nuva- rande arbetsgivare, i syfte att rådet ska ha bästa möjliga underlag för sitt förslag. Om sökanden redan är offentlig tjänsteman, finns det, enligt en särskild bestämmelse i 8 § tjenstemandsloven, en skyldighet för närmaste chef att ge sökanden skriftliga vitsord.

Huvudregeln är att Dommerudnævnelsesrådet inte håller intervjuer med sökandena. Det finns dock en möjlighet, enligt rådets arbetsord- ning, att intervjua sökande vid behov. Om en sökande har intervjuats av rådet i ett tidigare ärende, hålls normalt inte någon ny intervju.7

7 Se Dommerudnævnelsesrådets årsredovisning för år 2016 på www.domstol.dk/ Dommerudnaevnelsesraadet/Nyheder/ovrigenyheder/Documents/DUR_aarsrapport_2016.pdf

119

En nordisk utblick

SOU 2017:85

Rådet har möjlighet att ta hjälp av extern konsult för bl.a. person- lighetstester. Hittills har den möjligheten använts endast avseende an- ställningar som chef för domstol (præsident).

Meritvärdering

Den traditionella danska domarkarriären innefattar anställning som dommerfuldmægtig, vilket normalt sett innebär tre års tjänstgöring med eget dömande i brottmål och tvistemål, eller anställning hos Justitsministeriet.

Fortfarande har de flesta av de domare som utnämns den traditio- nella bakgrunden. Det finns dock numera en uttalad strävan mot att rekrytera domare från en bredare krets, i syfte att få bredare och mer allsidiga erfarenheter på alla nivåer i domstolssystemet.8

Önskemålet om att rekrytera domare från en bredare krets har kommit till uttryck i lagtext. Vid tillsättningen av domaranställningar ska, enligt 43 § retsplejeloven, en samlad värdering ske av sökandens kvalifikationer i förhållande till den aktuella anställningen. Det ska läggas avgörande vikt vid sökandens juridiska och personliga kvalifi- kationer. Också bredden i sökandens juridiska erfarenhet ska, enligt paragrafen, tillmätas vikt. Vidare ska det vid värderingen tas hänsyn till att det vid domstolarna bör finnas domare med olika slags juridisk erfarenhet.

Normalt sett, med undantag enbart för de allra mest kvalificerade juristerna, krävs enligt Dommerudnævnelsesrådets praxis, adjunk- tion i överrätt för att en sökande ska kunna få en domaranställning. Sådana förordnanden kan sökas av både av den som är dommerfuld- mægtig och av den som har arbetat utanför domstolarna.

Danska jurister kan även få en inblick i arbetet som domare i byret genom tillfälliga domarförordnanden. Sådan adjunktion kallas byrets- konstitution. Det är möjligt för danska jurister att söka adjunktion först i byret för att meritera sig för adjunktion i landsret. Det före- kommer också att en jurist som redan har adjungerat i landsret söker adjunktion i byret i syfte att förbättra sina möjligheter att få en ordi- narie anställning som domare i byret.

8 Se Dommerudnævnelsesrådets årsredovisning för år 2016 på www.domstol.dk/ Dommerudnaevnelsesraadet/Nyheder/ovrigenyheder/Documents/DUR_aarsrapport_2016.pdf

120

SOU 2017:85

En nordisk utblick

Dommerudnævnelsesrådets förslag

Rådet föreslår endast en sökande per ledig anställning, vilket innebär att rådet måste lämna nytt förslag om den som föreslagits inte kan tillträda anställningen. Förslaget fastställs efter diskussion bland leda- möterna. Om ledamöterna inte kan enas sker en omröstning. Ord- föranden har i så fall utslagsröst. Förslaget ska vara motiverat och eventuella skiljaktiga meningar ska framgå av förslaget (43 a § rets- plejeloven).

Förslaget lämnas till justitieministern, som regelmässigt följer Dom- merudnævnelsesrådets förslag.

Formellt sett beslutas domarutnämningarna av den danska kungen.

5.2.4Offentligheten i förfarandet

I Danmark offentliggörs lediga domaranställningar, enligt den huvud- regel som gäller för offentliga anställningar (se 5 § första stycket tjenste- mandsloven).

När ansökningsfristen har löpt ut är rätten att få del av listan med namnen och eventuella övriga uppgifter som krävs för att identifiera sökandena begränsad. Medsökande i ärendet och organisationer vars medlemmar är naturliga som sökande till anställningen, dvs. bl.a. fackförbund för jurister, kan få uppgifter om vilka som har sökt (5 § tredje stycket tjenstemandsloven).

En sökande har möjlighet att, före ansökningstidens utgång, lämna en skriftlig begäran till Dommerudnævnelsesrådet om att sådana upp- lysningar som ska lämnas ut till medsökande och vissa organisationer inte ska vara offentliga. I så fall ska det antecknas på sökandelistan när den lämnas ut. Om det finns en sådan anteckning på listan, får den som tagit del av listan, t.ex. en medsökande, inte sprida uppgifterna vidare. Överträdelse mot det förbudet straffas med böter (5 § fjärde och femte stycket tjenstemandsloven).

Samma dag som Dommerudnævnelsesrådet har lämnat sitt för- slag, som innehåller endast en kandidat per anställning, till justitie- ministern offentliggörs namnet på den föreslagna kandidaten genom ett pressmeddelande och på rådets hemsida. Eventuell sekretess upp- hör då alltså att gälla för identiteten på den kandidat som föreslås.

121

En nordisk utblick

SOU 2017:85

5.3Finland

5.3.1Inledning

I Finland bereds ärenden om tillsättning av domare av den i förhål- lande till regeringen oberoende Domarförslagsnämnden.9 Nämndens uppgift är att lämna motiverade förslag till anställningar som presi- dent, hovrättslagman och hovrättsråd vid hovrätterna, överdomare och förvaltningsrättsdomare vid förvaltningsdomstolarna samt lagman och tingsdomare vid tingsrätterna. Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter utnämns på förslag från respektive domstol. Förslagen lämnas till den finska regeringen. Presidenten utnämner sedan ordinarie domare utifrån regeringens förslag.

Domarförslagsnämndens verksamhet regleras i 11 kap. domstols- lagen. Nämndens organisation regleras i 20 kap. i samma lag.

5.3.2Domarförslagsnämndens organisation

Domarförslagsnämnden har tolv ledamöter, som representerar dom- stolarna (nio av ledamöterna är domare), åklagarväsendet (en leda- mot), advokatkåren (en ledamot) och akademin (en ledamot). Högsta domstolen väljer en ordförande för nämnden och Högsta förvalt- ningsdomstolen väljer en vice ordförande.

Nämnden har en sekreterare som är vicehäradshövding (motsvarar svensk tingsmeritering).

5.3.3Förfarandet

Inledande beredning

Ett ärende inleds genom att en domstol förklarar en anställning ledig. En domaranställning söks genom en skriftlig ansökan som ges in till domstolen.

När ansökningarna har kommit in begär Domarförslagsnämnden att den domstol som har ledigförklarat anställningen ska yttra sig över sökandena. När det gäller anställningar som domare i tingsrätt

9 Information om Domarförslagsnämnden finns på dess webbplats: oikeus.fi/tuomioistuimet/ sv/index/lautakunnat/tuomarinvalintalautakunta_0.html

122

SOU 2017:85

En nordisk utblick

begär nämnden också utlåtande om de sökande av den hovrätt som tingsrätten hör till (11 kap. 9 § första stycket domstolslagen).

När en hovrätt, förvaltningsdomstol, Marknadsdomstolen eller Försäkringsdomstolen ska yttra sig beslutas yttrandet av domstols- chefen och avdelningscheferna eller, om domstolen inte är indelad i avdelningar, av domstolschefen efter att ha hört de ordinarie domarna. När en tingsrätt ska yttra sig beslutas yttrandet av lagmannen efter att ha hört ledningsgruppen eller, om tingsrätten inte har en lednings- grupp, efter att ha hört de ordinarie tingsdomarna. När Arbetsdom- stolen ska yttra sig är det domstolens president som beslutar yttrandet (11 kap. 10 § domstolslagen).

Intervjuer, tester och referenser

Om den domstol som ska yttra sig över en sökande inte känner till sökanden sedan tidigare, bör domstolen, enligt Domarförslagsnämn- dens instruktioner, hämta in ett skriftligt yttrande från sökandens arbetsplats. Domstolen kan också intervjua sökandena innan den läm- nar sitt utlåtande. När det gäller chefsdomartjänster kan även lämplig- hetsbedömningstest användas.

Domstolens yttrande ska innehålla en motivering som gäller vil- ken av sökandena som bör utnämnas. Av utlåtandet ska framgå dels domstolens uppfattning om sökandenas meriter och kompetens, dels hur sökandena bör rangordnas i förhållande till varandra. Till yttran- det ska det bifogas en sammanställning av sökandenas tjänstemeriter och övriga meriter som har beaktats. När det gäller sökande till en tingsdomartjänst utarbetas sammanställningen av hovrätten (11 kap. 11 § domstolslagen).

Domarförslagsnämnden kan på eget initiativ hämta in utredning om sökande men ansvaret ligger alltså huvudsakligen på den domstol som har ledigförklarat anställningen. Vilken utredning som Domar- förslagsnämnden har tillgång till varierar därför i viss utsträckning beroende på vilket underlag som domstolen har tagit in.

Innan Domarförslagsnämnden lämnar ett förslag i ett ärende ska sökandena ges tillfälle att yttra sig med anledning av de utlåtanden och utredningar som tagits in under beredningen av utnämningsärendet (11 kap. 9 § tredje stycket domstolslagen). Det gäller även uppgifter om andra sökande.

123

En nordisk utblick

SOU 2017:85

Meritvärdering

Till domare i Finland kan utnämnas jurister som är ”rättsrådiga finska medborgare” och ”som genom sin tidigare verksamhet vid en domstol eller i andra uppgifter har visat att de har sådana insikter i tjänstens uppgiftsområde som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter samt behövliga personliga egenskaper” (10 kap. 1 § domstolslagen). För domare i Högsta domstolen krävs också ”utmärkta lagkunskaper”

(2 §). Chefsdomare måste, utöver de grundläggande kraven, ha ledar- förmåga (3 §). Specifika krav kan därutöver gälla för särskilda typer av domaranställningar (se 4–11 §§).

I Finland kan jurister meritera sig genom notarietjänstgöring i underrätt. Någon särskild domarutbildning motsvarande den svenska finns inte men det är möjligt för den som har minst tre års erfarenhet av juridiskt arbete att söka och få anställning för viss tid som assessor vid bl.a. de finska hovrätterna. Anställningen som assessor innefattar till stor del utbildning.

Den finska domarbanan är öppen för jurister med annan bakgrund än arbete i domstol. Det kommer till uttryck genom att det anges i 10 kap. 1 § domstolslagen att skickligheten kan uppnås både genom

”tidigare verksamhet vid en domstol” eller ”i andra uppgifter”. Vidare har Domarförslagsnämnden i sina utgångspunkter för skicklighets- bedömningen betonat att skickligheten kan uppnås även genom arbete utanför domstolarna:10

Utgångspunkten för bedömningen är att utreda om sökandena de facto klarar av att sköta de uppgifter som tjänsten omfattar. Förtrogenhet omfattar bland annat kännedom om materiellträttsliga frågor och pro- cessen, behärskning av juridiska principer, förmåga att identifiera och lösa problem, förmåga att göra sig förtrogen med det rättsliga materialet och sakinnehållet i målet, förmåga att motivera avgörandena och språk- kunskaper. Skickligheten kan uppnås även genom andra juristuppgifter än arbete inom domstolsväsendet. Sådana andra juristuppgifter är bland annat verksamhet som advokat, åklagare, universitetsforskare eller – lärare samt lagberedningsuppgifter och juristuppgifter inom förvalt- ningens olika sektorer.

10 oikeus.fi/tuomioistuimet/sv/index/lautakunnat/tuomarinvalintalautakunta_0/tuomarinvirka. html (hämtad 2017-06-15).

124

SOU 2017:85

En nordisk utblick

Domarförslagsnämndens förslag

Nämnden tar utifrån en värdering av sökandenas meriter fram ett motiverat förslag till utnämning. Förslaget, som gäller en kandidat, skickas till statsrådet (den finska regeringen) inför föredragning av utnämningsärendet för Finlands president, som utnämner landets domare (se 11 kap. 7 § domstolslagen).

5.3.4Offentligheten i förfarandet

Domaranställningar ledigförklaras offentligt i Finland. Offentlighets- principen gäller i offentlig verksamhet och innebär att myndighets- handlingar är offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i lag (1 § lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet). I Finland är uppgifter om vilka som sökt en ordinarie domaranställning, enligt offentlighetsprincipen, tillgängliga för allmänheten. Ansökningshand- lingarna är normalt kortfattade och omfattas som utgångspunkt inte av sekretess.

För vissa typer av uppgifter kan undantag göras från huvudregeln om offentlighet. Handlingar som innehåller uppgifter om psykolo- giska tester eller lämplighetsprov eller andra uppgifter om bedömning av sökande inför anställning kan skyddas av sekretess enligt 24 § första stycket 29 lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Det innebär att en sökande som får del av uppgifter om medsökandes referenser inte får föra dessa uppgifter vidare.

Domarförslagsnämndens förslag är offentligt men det kan före- komma att vissa uppgifter i motiveringen, exempelvis om en sökan- des hälsotillstånd, anges i en sekretessbelagd bilaga.

5.4Island

5.4.1Inledning

Domstolssystemet på Island består huvudsakligen av åtta tingsrätter (héraðsdómur) och en högsta domstol (Hæstiréttur Íslands). Den 1 januari 2018 inrättas dessutom en mellaninstans (landsréttur) i Reykjavik. Därutöver finns specialdomstolar, exempelvis en arbets- domstol (Félagsdómur). Bestämmelser om de isländska domstolarna finns i den isländska domstolslagen (lög um dómstóla).

125

En nordisk utblick

SOU 2017:85

Ärenden om utnämning av domare i de allmänna domstolarna be- reds av en nämnd (dómnefnd). Bestämmelser om nämnden finns i 3 kap. i den isländska domstolslagen.

5.4.2Nämndens organisation

Den nämnd som bereder ärenden om utnämning av domare i de all- männa domstolarna består av fem ledamöter. Den första ledamoten, som ska vara ordförande i nämnden, nomineras av den högsta dom- stolen. Den andra ledamoten nomineras av mellaninstansen. Den tredje ledamoten nomineras av den isländska domstolsadministratio- nen. Den fjärde ledamoten nomineras av det isländska advokatsam- fundet (Lögmannafélags Íslands). Den femte ledamoten, som inte ska vara jurist, nomineras av parlamentet (Alþingi). Varje nominer- ing ska innehålla en manlig och en kvinnlig kandidat. Det är sedan justitieministern som utnämner ledamöterna i nämnden för en man- datperiod om fem år. Justitieministern ska då beakta intresset av en jämn könsfördelning. För varje ledamot finns en suppleant.11

5.4.3Förfarandet

Beredningen

Domaranställningar ledigförklaras av det isländska justitiedepartementet. Den som vill söka anställningen skickar in en ansökan till justitie- departementet, som vidarebefordrar ansökan till nämnden för bered-

ning av utnämningsärenden.

För domaranställningar finns vissa formella krav. För en domare i den högsta domstolen gäller bl.a. att han eller hon ska vara 35 år, vara isländsk medborgare, vara fysiskt och psykiskt frisk, råda över sina tillgångar, inte ha begått brott eller annan handling som är förtroende- skadlig, ha juristutbildning och ha minst tre års erfarenhet av arbete som domare, professor i juridik, åklagare eller annat som ger mot- svarande erfarenhet.12 För en domare i den nya mellaninstansen gäller huvudsakligen samma formella krav.13 För anställning som domare i

11Artikel 11 i isländska domstolslagen.

12Artikel 13.

13Artikel 21.

126

SOU 2017:85

En nordisk utblick

tingsrätt är minimiåldern 30 år och för sådana anställningar krävs tre års erfarenhet av juridiskt arbete. Det exemplifieras inte i lagen vilka yrkesbakgrunder som kan vara relevanta på samma sätt som görs för domaranställningar i överrätterna.14

De fem ledamöterna i nämnden intervjuar de sökande som uppfyl- ler de formella kraven. Förfarandet innefattar inte några urvalstester.

Meritvärdering

Meritvärderingen sker utifrån grundläggande bestämmelser, för alla tre instanser, om att sökanden ska anses vara kvalificerad för att ut- öva ämbetet med tanke på hans eller hennes erfarenhet och kunskap om lagen.15

Inom de isländska domstolarna finns det en möjlighet för jurister att arbeta som domarfullmäktig i domstol i upp till fem år.16 En jurist som är domarfullmäktig får avgöra enklare mål i en ordinarie domares namn. Hur erfarenhet av dömande arbete i domstol meritmässigt förhåller sig till erfarenhet av arbete som exempelvis åklagare eller advokat diskuteras för närvarande. Inför att den nya mellaninstansen ska inleda sin verksamhet år 2018 har 15 jurister utnämnts till att vara domare i den domstolen. Nämnden för beredning av ärenden om utnämning av domare och justitieministern har då haft olika uppfatt- ning om hur meriterna ska värderas. Justitieministern har bedömt er- farenhet av arbete i domstol som en, i förhållande till andra typer av erfarenhet, viktigare typ av erfarenhet än nämnden.

På den isländska landsbygden kan fem års arbete som domarfull- mäktig räcka som erfarenhet för en ordinarie domaranställning medan det typiskt sett krävs längre yrkeserfarenhet för domaranställningar i de större städerna.

14Artikel 29.

15Artikel 13, 21 och 29.

16Jfr det norska systemet, se avsnitt 5.1.3.

127

En nordisk utblick

SOU 2017:85

Nämndens förslag

Nämnden ska sätta upp ett skriftligt och motiverat förslag till utnäm- ning av domare. Förslaget ska innehålla en rangordning av kandida- terna. Två eller flera kandidater kan dock sättas på samma plats i rang- ordningen.

Justitieministern, som utnämner ordinarie domare, får som ut- gångspunkt inte frångå nämndens rangordning. Om justitieministern vill göra det, krävs att ministerns alternativa förslag godkänns av parla- mentet (Alþingi). Justitieministern ska i så fall ge in ett sådant förslag till parlamentet inom två veckor från nämndens förslag. Annars är justitieministern bunden av nämndens rangordning.17 Om nämnden har satt flera sökande främst i rangordningen, kan justitieministern välja bland dessa.

5.4.4Offentligheten i förfarandet

Ansökningsförfarandet är offentligt i sin helhet. Så snart som an- sökningar har kommit in till justitiedepartementet kan den som vill ta del av uppgifter om sökandena göra det. Även nämndens förslag, som ska vara motiverat och innehålla en rangordning, är offentligt.

17 Artikel 12.

128

6 Kartläggning av rekryteringsläget

6.1Inledning

Rekryteringen av ordinarie domare förutsätter att domaryrket är at- traktivt och att så många kvalificerade jurister söker ordinarie domar- anställningar att de skickligaste och för anställningen mest lämpade juristerna kan utnämnas i varje enskilt rekryteringsärende. Som en grund för våra fortsatta överväganden har vi undersökt i vilken ut- sträckning det finns tillräckligt många kvalificerade sökande till ordi- narie domaranställningar (avsnitt 6.2).

För att antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställ- ningar ska vara tillräckligt i varje enskilt ärende måste domaryrket vara tillgängligt för kvalificerade jurister med olika bakgrund. Det är alltså lika viktigt att det finns kvalificerade jurister med lång erfaren- het utanför domstolarna som att det finns tillräckligt många domar- utbildade jurister som söker anställning som ordinarie domare. För att ta reda på hur möjligheten att få en ordinarie domaranställning ser ut för jurister med någon av dessa olika bakgrunder har vi analyserat tillsättningarna i ett antal ärenden under de senaste åren utifrån sökandenas olika bakgrunder (avsnitt 6.3).

I syfte att ta reda på om offentligheten i rekryteringsförfarandet påverkar benägenheten att söka ordinarie domaranställningar har vi gjort en webbaserad enkätundersökning bland jurister samt under- sökt hur vanligt det är att uppgifter om sökande, i form av bl.a. an- sökningshandlingar, begärs ut från Domarnämnden (avsnitt 6.4).

129

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

6.2Antalet sökande till ordinarie domaranställningar

6.2.1Genomsnittligt antal sökande per utnämningsärende

En analys av det genomsnittliga antalet sökande per ärende om an- ställning av ordinarie domare ger en bild av förutsättningarna för att rekrytera de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna till dessa anställningar. Typiskt sett innebär ett ökat antal sökande per ärende i genomsnitt en ökad konkurrens och därmed ökade förutsättningar för att kunna anställa medarbetare som tillhör de skickligaste och för yrket lämpligaste.

Det genomsnittliga antalet sökande per utnämningsärende vid Domarnämnden har förändrats under åren 2012–2016 enligt tabell 6.1.1

Ungefär hälften av alla ärenden om utnämning av ordinarie domare hos Domarnämnden avser fler än en domaranställning vid samma domstol. Det är alltså vanligt att två eller flera domaranställningar tillsätts samtidigt. Det innebär att det i praktiken sällan finns särskilt många sökande utöver det antal som ska anställas. Även om det finns flera sökande per ärende kan konkurrensen om varje enskild domar- anställning alltså vara låg.

En fullständig bild av hur antalet sökande fördelar sig på enskilda anställningar kräver att antalet ansökningar analyseras ärende för ären- de. Vi har av den anledningen sammanställt uppgifter, som vi fått från Domarnämndens kansli, om sökandena i varje enskilt ärende under åren 2012–2016. Den analysen redovisas i nästa avsnitt.

1 Uppgifterna kommer från Domarnämndens årsredovisning för år 2016, som finns tillgänglig på www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domarnamnden/Dokument-och-blanketter

130

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

6.2.2Antalet sökande per enskild domaranställning

Vår undersökning visar att det är vanligt att en domstol söker ordina- rie domare utan att ange exakt hur många enskilda domaranställningar som är lediga. Det brukar uttryckas på så sätt att domstolen söker ”en eller flera” eller ”två eller flera” ordinarie domare. När annonsen utfor- mas så innebär det oftast i praktiken att fler än det angivna minimi- antalet kommer att anställas. Vid våra beräkningar har vi därför tolkat

”en eller flera” på så sätt att ärendet innebär ett önskemål om att an- ställa (i vart fall) två domare och att ”två eller flera” innebär ett önske- mål om att anställa (i vart fall) tre domare. Vi har med den utgångs- punkten beräknat antalet sökande per enskild domaranställning i ärende för ärende. Om ett ärende exempelvis har avsett två enskilda domaranställningar och antalet sökande i ärendet har varit fyra, har vi betraktat det som två sökande per anställning.

Vidare har vi räknat ut det genomsnittliga antalet sökande per en- skild anställning genom att dividera summan av antalet sökande per anställning i varje ärende med det totala antalet ärenden. Resultatet framgår av tabell 6.2.

Det beräknade genomsnittet av antalet sökande per enskild anställning har, som framgår av tabellen, under de senaste åren varit cirka fyra till fem. Det måste då beaktas att ett genomsnitt kan påverkas av extrema värden i form av många eller få sökande per anställning i enskilda ärenden. Exempelvis fanns det i ett ärende år 2016 tolv sökande till en enskild anställning (som gällde en anställning som lagman i Eskilstuna tingsrätt) medan det i ett annat ärende (om anställning av en eller flera rådmän i Gotlands tingsrätt) fanns endast en sökande trots att dom- stolen önskade anställa en eller flera ordinarie domare.

Det genomsnittliga antalet sökande per enskild anställning är en- ligt vår uppfattning inte ett tillräckligt bra mått för att visa rekryter- ingsläget. För att domstolarna ska kunna rekrytera de skickligaste

131

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

och lämpligaste juristerna till alla typer av domaranställningar i alla domstolar i hela landet krävs att det finns flera kvalificerade sökande i alla utnämningsärenden, dvs. att det finns en hög miniminivå. Vi har därför valt att identifiera ärenden med få sökande per enskild an- ställning. Vid den analysen har vi konstaterat att det i en stor del av ärendena finns tre eller färre sökande per enskild anställning. För år 2016 var den andelen 51 procent, se tabell 6.3.

Att det i en stor del av ärendena finns endast tre eller färre sökande per enskild anställning innebär att konkurrensen om anställningarna i dessa ärenden är låg, vilket typiskt sett försämrar förutsättningarna för att kunna anställa domare som tillhör de skickligaste och för yrket lämpligaste tänkbara kandidaterna.

6.2.3Ärenden med få sökande

För att få en bild av i vilken utsträckning det låga antalet sökande i vissa ärenden är ett problem har vi analyserat ärendena med tre eller färre sökande per enskild anställning närmare.2

Det finns få sökande till lediga anställningar vid olika slags domstolar i alla delar av landet

Vi har studerat ärendena med tre eller färre sökande per utlyst domar- anställning för att se om det finns stora skillnader mellan olika slags domstolar eller mellan olika delar av landet. Vår analys av uppgifterna

2 En presentation av våra iakttagelser år för år finns i bilaga 4.

132

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

visar att det visserligen finns variationer mellan enskilda domstolar men att alla domstolsslag och alla domstolsinstanser i hela landet riskerar att antalet sökande är för lågt i ett utnämningsärende.

Bland de ärenden under åren 2012–2016 med tre eller färre sökande per utlyst domaranställning som vi har identifierat förekommer ären- den om anställningar i tingsrätter, förvaltningsrätter, hovrätter, kam- marrätter, Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Både domstolar i storstadsområden och domstolar utanför dessa om- råden, i norra Sverige, mellersta Sverige och södra Sverige finns repre- senterade bland ärendena med få sökande.

I vissa fall har anställningarna inte tillsatts

Det har under vart och ett av åren 2012–2016 förekommit i olika ären- den att regeringen inte har anställt någon av sökandena.

År 2012 utnämndes inte någon av sökandena i två ärenden avse- ende anställning som rådman i en tingsrätt i mellersta Sverige.

I fem ärenden år 2013 avseende anställningar som rådman i två tingsrätter i norra Sverige, två tingsrätter i mellersta Sverige och en för- valtningsrätt i mellersta Sverige utnämndes inte någon av sökandena.

År 2014 utnämndes inte någon av sökandena i ett ärende om en anställning som rådman i en tingsrätt i mellersta Sverige.

I tre ärenden år 2015 avseende anställningar som kammarrättsråd och vice ordförande i en kammarrätt i norra Sverige, rådman i en tingsrätt i mellersta Sverige respektive rådman i en förvaltningsrätt i mellersta Sverige utnämndes inte någon av sökandena.

År 2016 utnämndes inte någon av sökandena i ett ärende avseende anställning som rådman i en tingsrätt i mellersta Sverige och ett ärende om utnämning av rådman i en förvaltningsrätt i mellersta Sverige.

För få sökande gör att Domarnämnden måste förlänga ansökningstiden

Enligt Domarnämndens rutiner förlängs oftast ansökningstiden, om det inte finns minst tre behöriga och för yrket lämpliga sökande i ett ärende som avser en anställning.

I flera av ärendena med tre eller färre sökande per anställning under åren 2012–2016 har Domarnämnden förlängt ansökningstiden.

133

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

Under år 2012 och 2013 hade Domarnämnden förlängt tiden i de flesta respektive hälften av ärendena. Under de senaste åren har an- delen ärenden med förlängd tid, av det totala antalet ärenden med få sökande, varit något lägre.

Att Domarnämnden förlänger ansökningstiden innebär att nämn- den bedömer att det finns en risk för att en anställning inte ska kunna tillsättas. Det är alltså ett tydligt tecken på att antalet kvalificerade sökande i det inledande skedet har varit för lågt.

6.3Betydelsen av sökandenas olika yrkesbakgrunder

Utifrån uppgifter från Domarnämnden har vi analyserat hur sökan- denas olika yrkesbakgrunder och utbildningar värderas och i vilken utsträckning sökande med annan bakgrund än särskild domarutbild- ning får anställningar som ordinarie domare.

Sannolikheten för att en sökande som har genomgått särskild domarutbildning ska få en ordinarie domaranställning om han eller hon söker den är, som framgår av följande tabell, mer än tre gånger så hög som om någon som inte är domarutbildad söker en anställning (41 procent av sökandena med särskild domarutbildning får en anställ- ning medan motsvarande andel av sökandena utan sådan utbildning är 13 procent). Vår analys visar också att sannolikheten för att en sökan- de som inte genomgått särskild domarutbildning ska få en ordinarie domaranställning ökar betydligt (från 13 procent till 21 procent) om juristen har adjungerat i överrätt före ansökan.

Analysen av sökandenas bakgrunder visar alltså att jurister som har genomgått särskild domarutbildning efter några års ytterligare tjänst- göring ofta har goda förutsättningar att få ordinarie domaranställ- ningar, vilket talar för att den särskilda domarutbildningen typiskt sett

134

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

ges ett högt meritvärde. Analysen visar också att det anses värdefullt för kvalificerade jurister med erfarenhet av arbete utanför domstolarna att få pröva arbetet i domstol och att en sådan erfarenhet förbättrar möjligheterna att få en ordinarie domaranställning. Samtidigt visar vår analys att en förhållandevis låg andel av de sökande som saknar domar- utbildning får en ordinarie domaranställning.

Vi har också undersökt om det finns olikheter i möjligheterna för jurister från offentlig respektive privat sektor att gå över till en ordina- rie domaranställning. Av följande tabell framgår att ungefär en femte- del av de åklagare och de advokater som sökte en ordinarie domar- anställning fick anställningen. Mellan de två grupperna, som represen- terar offentlig respektive privat sektor, finns endast en mindre skillnad (åklagare: 17 procent; advokater: 21 procent).

Vissa av de åklagare och advokater som ingår i vår analys har också genomgått domarutbildning och varit assessorer. Vi redovisar därför

även kategorierna ”Åklagare, utom domarutbildade” respektive ”Ad- vokater, utom domarutbildade”. Som framgår av tabellen har sanno- likheten för att en åklagare eller advokat som inte har varit domar- utbildad skulle få en ordinarie domaranställning varit lägre (åklagare: 15 procent; advokater: 13 procent). Särskilt för advokaternas del märks en skillnad mellan de advokater som också hade genomgått sär- skild domarutbildning (21 procent) och de advokater som inte hade sådan utbildning (13 procent).

135

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

6.4Påverkar det offentliga förfarandet antalet sökande?

6.4.1Inledning

För att ta reda på om offentligheten i rekryteringsförfarandet påverkar benägenheten att söka ordinarie domaranställningar har vi genomfört en webbaserad enkätundersökning bland jurister. De frågor som ställ- des gällde främst olika anledningar som får jurister att avstå från att söka ordinarie domaranställningar. De som deltog i undersökningen fick också svara på en allmän fråga om vad som skulle kunna få dem att söka anställning som ordinarie domare. Vidare gavs de möjlighet att lämna övriga synpunkter i fråga om rekrytering av ordinarie domare. Resultaten av enkätundersökningen är alltså inte enbart rele- vant för frågan om offentlighet eller sekretess utan också för flera av de andra frågeställningar som behandlas i betänkandet.

En inbjudan med länk till enkäten skickades dels till enskilda e-post- adresser, till jurister, som vi fått från vissa arbetsgivare och organi- sationer,3 dels till vissa organisationer för vidarebefordran till deras anställda.4

Totalt 7 135 personer besvarade enkäten (45 procent män; 55 pro- cent kvinnor).

Enkätundersökningen redovisas i bilaga 5.

6.4.2De som besvarade enkäten

Utbildning m.m.

Av dem som besvarade enkäten hade 26 procent tagit sin examen år 1950–1991, 24 procent år 1992–2000, 26 procent år 2001–2008 och 23 procent år 2009–2017.

Av de tillfrågade svarade 63 procent att de var notariemeriterade. 19 procent hade genomgått särskild domarutbildning, dvs. hade för- ordnats till assessorer, och 9 procent var delvis domarutbildade.

3Jusek, Domstolsverket, Regeringskansliet, Riksdagsförvaltningen, Justitiekanslern, Åklagar- myndigheten, Sveriges advokatsamfund, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten.

4Justitieombudsmannen, Försäkringskassan, Bolagsjuristernas förening, Svenska bankföreningen, Polismyndigheten, Kriminalvården, Migrationsverket, de statliga universiteten samt primärkom- munerna, landstingskommunerna och regionerna.

136

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

Nuvarande verksamhet

Av de 7 135 personer som besvarade enkäten arbetade

12 procent som annan typ av domstolsjurist än ordinarie domare,

11 procent som ordinarie domare,

7 procent i Regeringskansliet eller Riksdagsförvaltningen eller hos Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern,

6 procent i kommun eller landsting,

4 procent vid Åklagarmyndigheten,

2 procent vid universitet,

20 procent vid annan myndighet/övrig anställning inom offentlig sektor,

20 procent som advokater,

7 procent som bolagsjurist, bankjurist eller försäkringsjurist,

2 procent som biträdande jurist och

9 procent som annat inom privat sektor.

Av dem som besvarade enkäten arbetade 62 procent inom offentlig sektor och 38 procent inom privat sektor.

Betydligt fler kvinnor (25 procent) än män (15 procent) arbetade vid annan myndighet/övrig anställning i offentlig sektor. Betydligt fler män (31 procent) än kvinnor (12 procent) arbetade som advokat.

Totalt 7 procent var tjänstlediga från annan anställning. Kvinnor uppgav detta i högre utsträckning (9 procent) än män (5 procent).

Eventuell tidigare ansökan om anställning som ordinarie domare

Av de 7 135 personer som besvarade enkäten hade 16 procent någon gång sökt en utlyst anställning som ordinarie domare.

De personer som hade tagit examen år 2000 eller tidigare angav i högre utsträckning än dem som hade tagit examen senare att de någon gång hade sökt en anställning som ordinarie domare. Som extremer kan nämnas att andelen var 32 procent för dem som hade tagit examen år 1950–1991 medan den var 0 procent för dem som tagit examen

137

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

2009–2017. Det resultatet förklaras av att de som tagit sin examen under de senaste åren ännu inte kan ha sådana meriter att de kan kom- ma i fråga för en ordinarie domaranställning.

6.4.3Inställningen till det offentliga rekryteringsförfarandet

Av de 7 135 personer som besvarade enkäten uppgav 26 procent (män: 27 procent; kvinnor: 25 procent) att de var positiva till att an- sökningar till ordinarie domaranställningar är offentliga. En lika stor total andel (män: 30 procent; kvinnor: 23 procent) uppgav att de var negativa till att sådana ansökningar är offentliga. Resterande andel gav neutrala svar på frågan.

Vi kan alltså konstatera att 74 procent av de tillfrågade antingen är positiva till att förfarandet är offentligt eller har en neutral inställ- ning till det.

6.4.4Uppgifter som skulle kunna skyddas av sekretess

Även bland dem som svarade att förfarandet inte bör vara offentligt hade man olika inställning till vad i förfarandet som inte borde vara offentligt. Den typ av uppgifter som flest ansåg vara så pass känsliga att uppgifterna inte borde lämnas ut till allmänheten, om sekretess skulle införas, var uppgifter om resultat av sådana tester som för när- varande görs vid chefsrekryteringar (57 procent av de tillfrågade ansåg det). Uppgifter om adress och vitsord ansågs något mindre känsliga (45 procent respektive 43 procent av de tillfrågade ansåg att dessa upp- gifter borde vara föremål för en eventuell sekretessreglering). Därefter följde, i avtagande grad, uppgifter om betyg (30 procent), merit- förteckning/CV (22 procent) och namn (20 procent). 13 procent an- såg inte att någon typ av uppgifter var så pass känsliga att uppgifterna inte borde lämnas ut till allmänheten. 9 procent var tveksamma. Vi kan konstatera att en stor del av de uppgifter som de som besvarade enkä- ten ansåg borde skyddas av sekretess redan skyddas av sekretess.

138

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

6.4.5Uppfattningen hos jurister som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning

Offentlighetens betydelse för viljan att söka ordinarie domaranställning

För att ta reda på i vilken utsträckning det offentliga ansökningsför- farandet påverkar juristers val att söka eller att inte söka en ordinarie domaranställning ställdes flera frågor.

En del av enkätundersökningen vände sig enbart till dem som ald- rig hade sökt en ordinarie domaranställning. Till dem ställdes en fråga om vad som hade fått dem att avstå från att söka ordinarie domar- anställning. I den gruppen (5 992 personer) uppgav 8 procent (män: 10 procent; kvinnor: 7 procent) att de hade avstått enbart på grund av offentligheten i förfarandet. Vi kan alltså konstatera att det var mindre än en tiondel av de jurister som inte hade sökt en ordinarie domar- anställning som hänvisade till offentligheten som en avgörande anled- ning till att de hade avstått. Det finns alltså också andra anledningar till att jurister avstår från att söka ordinarie domaranställningar.

Vår undersökning visar att intresset för att söka ordinarie domar- anställningar skulle kunna öka hos omkring 15 procent av dem som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning om sekretess i någon form infördes.

Offentlighetens påverkan på nuvarande anställning

En fråga ställdes endast till dem som aldrig hade sökt en anställning som ordinarie domare och som arbetade som chef. De fick frågan om de bedömde att en ansökan skulle kunna påverka deras trovärdighet som chef. I den gruppen svarade 39 procent att offentligheten inte skulle påverka deras trovärdighet som chef medan 27 procent svarade att en sådan ansökan skulle påverka trovärdigheten som chef.

Tre frågor ställdes till alla som aldrig hade sökt en anställning som ordinarie domare, dvs. både chefer och andra jurister. Den första frågan handlade om verksamhetens resultat och 60 procent (män: 62 procent; kvinnor: 58 procent) svarade att offentligheten inte skulle påverka verksamhetens resultat om de skulle söka en anställning som ordinarie domare. Den andra frågan handlade om karriären. I den delen svarade 41 procent (män: 47 procent; kvinnor: 36 procent) att

139

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

offentligheten inte skulle påverka karriären. Den tredje frågan gällde om offentligheten skulle påverka anställningen på något sätt och 41 procent (män: 46 procent; kvinnor: 37 procent) svarade att offent- ligheten inte skulle ha någon påverkan på anställningen.

6.4.6Uppfattningen hos jurister som hade sökt en ordinarie domaranställning

En del av enkätundersökningen vände sig enbart till dem som hade sökt en ordinarie domaranställning.

En fråga ställdes endast till dem som hade sökt en ordinarie domar- anställning och som arbetade som chef vid tidpunkten för ansökan. De fick frågan om ansökan eventuellt kunde påverka deras trovärdig- het som chef. 61 procent (män: 67 procent; kvinnor: 54 procent) svarade att offentligheten i rekryteringsförfarandet inte hade påver- kat deras trovärdighet som chef medan 18 procent (män: 16 procent; kvinnor: 21 procent) svarade att offentligheten hade påverkat deras trovärdighet som chef.

Tre frågor ställdes till alla som någon gång hade sökt en utlyst an- ställning som ordinarie domare.

Den första frågan handlade om verksamhetens resultat och 78 pro- cent (män: 82 procent; kvinnor: 74 procent) svarade att offentligheten inte påverkade verksamhetens resultat medan 4 procent svarade att offentligheten påverkade verksamhetens resultat.

Den andra frågan handlade om eventuell påverkan på karriären. Av dem som hade sökt en ordinarie domaranställning svarade 68 procent (män: 75 procent; kvinnor: 61 procent) att offentligheten inte påver- kade karriären medan 8 procent svarade att offentligheten påverkade karriären.

Den tredje frågan gällde om det offentliga förfarandet hade påver- kat den nuvarande anställningen på något sätt och 65 procent (män: 72 procent; kvinnor: 59 procent) svarade att offentligheten inte på- verkade deras anställning på något sätt medan 10 procent svarade att anställningen påverkades.

140

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

6.4.7Andra synpunkter

Relevansen av vem som begär ut uppgifter och i vilket syfte uppgiften begärs ut

Utifrån ett antagande om att de som svarade på enkäten hade sökt en anställning som ordinarie domare och att någon hade begärt ut deras ansökningar uppgav 28 procent (män: 37 procent; kvinnor: 21 pro- cent) att det inte skulle ha betydelse för dem vem som hade begärt ut ansökan. Enligt dessa 28 procent av dem som besvarade enkäten skulle det alltså, som vi tolkar undersökningsresultaten, sakna betydelse exempelvis om det var en medsökande eller någon annan som hade be- gärt ut uppgiften. Något fler än en av tre (35 procent) uppgav att det skulle ha betydelse vem som hade begärt ut uppgiften.

Totalt 26 procent (män: 35 procent; kvinnor: 19 procent) uppgav att det inte skulle ha någon betydelse för vilket ändamål ansökan be- gärdes ut. Däremot menade 39 procent att det skulle ha betydelse.

Frågan om sekretesstid

Av dem som besvarade enkäten trodde 49 procent att sekretess under fem års tid skulle medföra att uppgifterna därefter inte skulle anses som känsliga av dem som på grund av offentligheten nu avhåller sig från att söka. Med en sekretess under tio års tid trodde 60 procent att uppgifterna därefter inte skulle vara känsliga.

Andra faktorer som påverkar viljan att söka anställning som ordinarie domare

En av tre (33 procent) menade att det var andra faktorer som skulle göra det attraktivt att söka en anställning som ordinarie domare. I de öppna svaren nämndes bl.a.

högre lön,

bättre anställningsvillkor/lägre arbetsbörda och

arbetets innehåll/arbetsuppgifterna.

141

Kartläggning av rekryteringsläget

SOU 2017:85

När det slutligen kom till övriga synpunkter i fråga om rekrytering av ordinarie domare var några vanliga synpunkter, som

bättre löner leder till bättre kompetens,

åklagare bör få adjungera,

arbetet måste framstå som mer attraktivt,

bra att jurister med olika yrkesbakgrunder kan vara aktuella,

bredda rekryteringen ännu mer,

bra med offentligheten,

man bör ges tillfälle att prova på arbetet,

det bör vara enklare för icke notariemeriterade jurister att söka (ordinarie domaranställning) om de har lång arbetserfarenhet samt

Domarnämnden borde granskas.

6.4.8Intresset för uppgifter hos Domarnämnden

I syfte att ta reda på i vilken utsträckning som enskilda begär ut upp- gifter om sökande hos Domarnämnden har vi tagit in uppgifter om hur många gånger per månad Domarnämnden skickar ut kopior av ansökningshandlingar, sökandelistor, referenssammanställningar och protokoll.5 Resultatet av undersökningen framgår av tabell 6.6.

5 Undersökningen gjordes under februari och mars 2017.

142

SOU 2017:85

Kartläggning av rekryteringsläget

Det förekommer alltså endast ett fåtal gånger per månad att någon begär ut fullständiga ansökningshandlingar eller referenssammanställ- ningar. Listorna över sökande begärs dock ut flera gånger per dag. Detsamma gäller Domarnämndens protokoll. Angående protokollen bör också tilläggas att hundratals personer och organisationer prenu- mererar på protokollen och får dem skickade till sig per e-post per automatik. Dessa prenumeranter ingår inte i uppgiften om 86 kopior per månad.

Begäran om utfående av handlingar kommer även in till Regerings- kansliet, dock i mindre omfattning.

143

7Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

7.1Frågeställningar och metod

För att ta reda på vad domstolscheferna anser bör göras för att dom- stolarna i framtiden ska kunna rekrytera de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till ordinarie domaranställningar har vi genom möten, videokonferenser och telefonsamtal, hållit strukturerade inter- vjuer med presidenterna i landets överrätter och lagmän i tingsrätter och förvaltningsrätter i alla delar av landet.1

Under rubriken ”Hur ska behovet av ordinarie domare tillgodo- ses?” har vi ställt följande frågor:

Behöver fler jurister genomgå domarutbildning?

Vilka faktorer bör styra dimensioneringen av den särskilda domar- utbildningen?

Samhällets totala behov av domarutbildade jurister?

Överrätternas behov av föredragande/kapacitet att utbilda fiskaler?

Överrätternas behov av adjungerade domare?

Underrätternas kapacitet att utbilda fiskaler?

Underrätternas behov av icke ordinarie domare?

Hur ska domstolarna kunna rekrytera fler domare med annan bak- grund än den särskilda domarutbildningen?

Domstolscheferna har därutöver getts tillfälle att diskutera behovet av sekretess och övriga frågor som berörs av utredningens direktiv.

1 Se avsnitt 2.2.

145

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

SOU 2017:85

7.2Fler jurister bör antas till den särskilda domarutbildningen

7.2.1Rekryteringen av ordinarie domare kräver fler domarutbildade jurister

Domstolschefernas uppfattning, som den har kommit till uttryck genom intervjuerna, är att fler bör antas till den särskilda domarutbild- ningen.

En betydande andel av de fiskaler som efter domarutbildningen förordnas till assessorer väljer att inte söka ordinarie domaranställning, utan stannar i andra yrken. Mot bakgrund av detta har domstols- cheferna också varit eniga om att samhällets totala behov av domar- utbildade jurister måste beaktas vid en diskussion om domarutbild- ningens dimensionering. Vi tolkar domstolschefernas svar i dessa delar på så sätt att domstolarna som helhet – sett till de långsiktiga förut- sättningarna för att kunna rekrytera ordinarie domare – har ett behov av att fler jurister genomgår den särskilda domarutbildningen.

7.2.2Domstolarna har ett behov

av fler domare under utbildning

Flera av de domstolschefer som vi har intervjuat har uttalat att dom- stolarna har ett direkt behov av fler domare under utbildning. Från överrätternas sida har det pekats på att fler domare under utbildning skulle innebära att fiskaler i större utsträckning skulle kunna föredra mål och ärenden och delta som protokollförare vid huvudförhand- lingar i stora och komplicerade mål. Det skulle ha flera fördelar för både domstolen och den särskilda domarutbildningen. De ordinarie domarna skulle kunna fokusera på de dömande uppgifterna samtidigt som fiskalerna skulle få en mer innehållsrik utbildning och möjlighet att medverka i handläggningen av komplexa och svåra mål. Flera chefer för underrätter har, på motsvarande sätt, pekat på att det finns ett verksamhetsbehov av att fiskaler får möjlighet att biträda de ordi- narie domarna vid deras handläggning av stora och komplicerade mål. Underrättsfiskaler skulle kunna avlasta de ordinarie domarna och bi- dra till ökad kvalitet i domstolarnas dömande verksamhet samtidigt som det skulle ge domarutbildningen ett mer kvalificerat innehåll.

146

SOU 2017:85

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

7.2.3Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare

Majoriteten av domstolscheferna har framhållit behovet av fler domare under utbildning och instämt i att domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare. I det sammanhanget har det förts fram att dom- stolarna har ett ansvar för att tillräckligt många jurister får genomgå särskild domarutbildning så att den framtida tillgången på kvalifice- rade sökande till ordinarie domaranställningar kan säkras. Det har också framförts att det är stimulerande för verksamheten att yngre domare arbetar vid domstolarna.

7.2.4Domarutbildningen måste vara attraktiv

Vid våra intervjuer med domstolschefer har det upprepade gånger förts fram att den särskilda domarutbildningen måste vara ett attrak- tivt val för jurister tidigt i karriären. Flera överrätter har angett att de skulle kunna anta betydligt fler jurister till domarutbildningen utan att sänka kraven på den skicklighet som sökanden bör ha. Vissa överrätter har också poängterat att det måste säkerställas att de skickligaste juris- terna söker till domarutbildningen.

Det har vid intervjuerna framförts att det från attraktivitetssyn- punkt är viktigt att förfarandet för rekrytering till domarutbildningen är professionellt. För närvarande varierar formerna för rekryterings- förfarandet mellan de olika överrätterna. Representanter för Hovrät- ten för Västra Sverige har framfört att jurister som har sökt anställ- ning som fiskal i den hovrätten har uttalat att det testförfarande som domstolen använder bidrar till att rekryteringsförfarandet framstår som professionellt.

Flera domstolschefer har betonat att möjligheten för unga jurister att etablera sig på en viss ort med tillfälle till att göra domarkarriär där är en viktig förutsättning för att domaryrket ska vara attraktivt, inte minst på orter utanför storstadsområdena. Vidare har flera domstols- chefer angett att det finns ett behov av att kunna lämna besked till en jurist i ett tidigt skede av karriären, t.ex. under notarietiden, om att hon eller han kan söka fiskalsanställning i en överrätt och att det i så fall finns förutsättningar för att genomföra tjänstgöringen som under- rättsfiskal på en ort där han eller hon har etablerat sig eller avser att etablera sig genom att exempelvis bilda familj eller köpa bostad. Med samma synsätt borde domstolarna också – redan tidigt – kunna lämna

147

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

SOU 2017:85

besked om att det, efter att juristen förordnats till assessor, finns förutsättningar för att anställa henne eller honom som icke ordinarie domare i en domstol på den ort där han eller hon etablerat sig eller vill etablera sig. I den delen har det framförts att meritvärdet för tjänst- göring som tf. rådman borde vara högre än i dag.

Dagens system för domarutbildning varierar mellan överrätterna. Det nuvarande systemet innebär i många fall att den som vill söka till eller är antagen till den särskilda domarutbildningen inte har någon förutsebarhet vare sig avseende tjänstgöring som fiskal i underrätt eller när det gäller förutsättningar för anställning som icke ordinarie domare efter assessorsförordnandet. I stället förekommer det ofta att fiskaler med ganska kort varsel får reda på i vilken stad och vid vilken underrätt som nästa steg i utbildningen ska genomföras. Det före- kommer försök, exempelvis i Göta hovrätt, som innebär att fiskalerna redan i samband med anställningen kan få reda på var de ska tjänstgöra som underrättsfiskaler. I Kammarrätten i Jönköping gäller en sådan ordning sedan tidigare. Ett liknande samarbete finns mellan Hovrätten över Skåne och Blekinge och Kristianstads tingsrätt. Förutsebarhet i fråga om underrättstjänstgöring kräver ett långtgående samarbete mel- lan överrätter och underrätter.

En långsiktig planering av domarutbildningen är viktig även av andra skäl. Exempelvis är det viktigt att genom samarbeten mellan överrätter och underrätter kunna utbilda fiskaler som har ett special- intresse inom något av de rättsområden som förekommer vid mark- och miljödomstolarna (vid tingsrätterna i Nacka, Vänersborg, Växjö, Umeå och Östersund) och Mark- och miljööverdomstolen (vid Svea hovrätt), migrationsdomstolarna (vid Förvaltningsrätten i Stock- holm, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Luleå) och Migrationsöverdomstolen (vid Kammarrätten i Stockholm) samt Patent- och marknadsdomstolen (vid Stockholms tingsrätt) och Patent- och marknadsöverdomstolen (vid Svea hovrätt). Mark- och miljööverdomstolen och Patent- och marknadsöverdomstolen samarbetar med underrätter för att skapa specialiserade utbildningsprogram för fiskaler.

Flera domstolschefer har uttryckt att den särskilda domarutbild- ningen inte får vara en budgetregulator. Det har från vissa överrätter och underrätter framförts att det borde finnas en gemensam och sammanhållen budget för de domstolar som tillsammans står för domarutbildningen i överrätt och underrätt för att på det sättet möj-

148

SOU 2017:85

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

liggöra en långsiktig planering. Det har exempelvis föreslagits att bud- geten skulle kunna vara gemensam för domstolarna i en region.

7.3Att attrahera erfarna jurister

7.3.1Domaryrket måste vara attraktivt för kvalificerade och erfarna jurister

Vi har vid våra samtal med domstolschefer utgått från de uppgifter som vi har fått från Domarnämnden om sökande i olika ärenden om utnäm- ning av ordinarie domare.2 De domstolschefer som vi har intervjuat har varit eniga om att det generellt sett finns för få sökande till ordi- narie domaranställningar. Domstolscheferna har bekräftat att det be- hövs fler kvalificerade jurister med olika bakgrunder och meriter som söker ordinarie domaranställning vid domstolar i alla delar av landet.

Den sammantagna bilden av svaren från domstolscheferna är att domstolarna måste locka både fler jurister som genomgått domar- utbildning och fler andra kvalificerade och erfarna jurister att söka ordinarie domaranställningar. För att få tillräckligt många kvalificerade sökande krävs det alltså att ansträngningarna riktas mot skickliga och lämpliga jurister med olika yrkesbakgrund.

Vid samtalen med domstolscheferna har det kommit fram att dom- stolarna arbetar aktivt för att rekrytera kvalificerade sökande till ordi- narie domaranställningar. Flera domstolschefer har angett att de ägnar en stor del av sin tid åt rekryteringsfrågor. Överrätterna bedriver ock- så ett kontinuerligt arbete för att locka skickliga jurister till den sär- skilda domarutbildningen och ge kvalificerade och erfarna jurister möjlighet att adjungera i överrätt.

7.3.2Domstolarna måste kunna erbjuda domarutbildning för kvalificerade och erfarna jurister

Domstolscheferna har genomgående haft en mycket positiv inställ- ning till att låta kvalificerade och erfarna jurister adjungera i domstol. Som fördelar med det har nämnts att det ger kvalificerade och erfarna jurister som inte har gått den särskilda domarutbildningen en möjlig-

2 Se avsnitt 6.2.

149

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

SOU 2017:85

het att lära sig domaryrket och samtidigt meritera sig inför en ansö- kan om ordinarie domaranställning. Domstolschefernas uppfattning har varit att adjunktion i överrätt tillför domstolen värdefulla kunska- per samtidigt som adjunktionen kan bidra till att öka antalet kvalifice- rade sökande till ordinarie domaranställningar i alla delar av landet. Samtidigt har det påtalats att det i praktiken förekommer att jurister som har adjungerat i överrätt inte får ordinarie domaranställningar med hänvisning till bristen på domstolserfarenhet. Domstolscheferna har mot den bakgrunden välkomnat ett förbättrat system för rekry- tering av kvalificerade och erfarna jurister.

Vissa domstolar har erfarenhet av att, genom ett samarbete mel- lan överrätt och underrätt, låta en kvalificerad jurist adjungera i över- rätt och sedan arbeta som tf. rådman i underrätt under en begränsad period. Sådana försök har inletts eller genomförts i Kammarrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Göteborg, Svea hovrätt, Stock- holms tingsrätt och Södertörns tingsrätt samt Hovrätten för Övre Norrland och Skellefteå tingsrätt. Det har framkommit att en sådan lösning har goda förutsättningar för att fungera mycket bra.

Domstolscheferna har genomgående varit positiva till att införa ett nytt och utvecklat system för domarutbildning för redan kvalificerade och erfarna jurister som innefattar utbildning i både överrätt och underrätt. Flera domstolschefer har samtidigt påtalat att domarutbild- ning kräver att domstolarna har de resurser som ett omfattande hand- ledarskap kräver.

Särskilt lagmän i underrätter har understrukit att erfarenhet av tjänstgöring i underrätt är värdefullt för att en sökandes förmåga att arbeta som domare i underrätt ska kunna bedömas när han eller hon söker anställning som ordinarie domare. Tjänstgöring i underrätt inne- bär att sökanden har fått prova på och bilda sig en egen uppfattning om arbetsformen där. Vidare innebär tjänstgöringen i underrätt att juristen därefter kan åberopa referenser från underrätten, vilket bidrar till att förbättra underlaget för domstolschefens, Domarnämndens och regeringens bedömning av juristens skicklighet och lämplighet för domaryrket om han eller hon söker en ordinarie domaranställning.

Rekrytering av jurister som har flerårig erfarenhet av arbete som exempelvis advokat, åklagare eller jurist vid annan myndighet som ordinarie domare innebär att domstolarna tillförs värdefull specialist- kompetens på de områden som de kvalificerade och erfarna juristerna har arbetat inom. Samtidigt har de domstolschefer som vi har inter-

150

SOU 2017:85

Domstolschefernas syn på domarrekryteringen

vjuat betonat att en förutsättning för ett system med domarutbildning för kvalificerade och erfarna jurister i överrätt och underrätt måste vara att systemet är förenligt med gällande rätt i fråga om domarjäv. Det innebär att domarutbildningen för kvalificerade och erfarna juris- ter måste anpassas så att den jurist som är tjänstledig från en annan arbetsgivare får arbetsuppgifter som inte riskerar att hans eller hennes ställning som oberoende domare kan ifrågasättas. I praktiken innebär det en möjlighet att ge tjänstlediga kvalificerade och erfarna jurister en fördjupad utbildning inom områden som de inte arbetar med i sin grundanställning. Exempelvis kan utbildningen för en tjänstledig åkla- gare inriktas mot andra typer av mål och ärenden än brottmål. Ett annat exempel är att utbildningen för en skattejurist kan inriktas mot övriga förvaltningsrättsliga måltyper.

7.4Domstolschefernas syn på frågan om sekretess

När det gäller behovet av sekretess för att främja rekryteringen av ordinarie domare har domstolscheferna framfört olika synpunkter. Vissa domstolschefer har argumenterat för att sekretess införs för myndighetschefer. Andra domstolschefer har inte sett ett behov av sekretess eller förordat att en sekretessreglering utformas så snävt som möjligt.

151

8Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

8.1Inledning

För att kunna bedöma vad som behöver göras för att tillräckligt många kvalificerade jurister ska söka anställning som ordinarie domare krävs en analys av några olika faktorer som påverkar domstolarnas möjligheter att rekrytera domare. Arbetsmarknaden för jurister inom både offentlig och privat verksamhet har växt och det innebär att kon- kurrensen om de skickligaste juristerna har ökat. För att attrahera de jurister som skulle vara de skickligaste och för yrket mest lämpade måste Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket arbeta till- sammans och var för sig på flera olika sätt och med inriktning mot att attrahera både unga jurister som på sikt kan tänkas bli ordinarie do- mare och erfarna jurister som kan vara aktuella för en utlyst anställ- ning som ordinarie domare.

8.2En expanderande arbetsmarknad för jurister

8.2.1Inledning

Domstolarnas behov av och förutsättningar för att rekrytera ordina- rie domare måste ses i ljuset av den övergripande utvecklingen av arbetsmarknaden för jurister.

I detta avsnitt beskrivs hur arbetsmarknaden för jurister har ut- vecklats, dels på ett övergripande plan, dels för domare och vissa andra yrkeskategorier.

153

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

8.2.2Antalet jurister ökar

Arbetsmarknaden för jurister växer stadigt. Enligt statistik från Statis- tiska centralbyrån har antalet anställda jurister ökat varje år under åren 2001–2015. Den årliga ökningen i förhållande till föregående år i procent framgår av följande tabell (för år 2002 anges ökningen i för- hållande till år 2001 osv.).1

Under tioårsperioden 2005–2015 ökade antalet anställda jurister med 34 procent enligt Statistiska centralbyrån.

På den svenska arbetsmarknaden finns för närvarande cirka 37 000 utbildade jurister, varav 57 procent är anställda i privat sektor, 37 procent inom staten och 6 procent i kommunerna. Arbetstagar- organisationen Jusek gör för perioden fram till år 2021 bedömningen att arbetsmarknaden för jurister på ett generellt plan är ”i balans”, vilket innebär att arbetslösheten för jurister i allmänhet är låg. Det finns tillräckligt många nyutexaminerade jurister för att arbetsgivarna ska kunna anställa jurister. Samtidigt anges att behovet av kvalifice- rade jurister ökar.2 Arbetsgivarna konkurrerar alltså om den kategori av jurister som skulle kunna komma i fråga för ordinarie domar- anställningar.

8.2.3Antalet domare

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister och konkur- rerar med andra arbetsgivare om de skickligaste juristerna.

1Statistiska centralbyrån, Statistikdatabasen (tillgänglig på: www.statistikdatabasen.scb.se/), Yrkesregistret med yrkesstatistik, Anställda 16–64 år i riket efter yrke (3-siffrig SSYK 96), utbildningsinriktning (SUN 2000), ålder och kön. År 2001–2013 samt år 2014–2015. Statisti- ken för år 2014–2015 redovisades år 2017.

2Se www.jusek.se/For-dig-som-ar/jurist/ (hämtad 2017-06-12). Se även Statistiska central- byrån, Trender och prognoser 2014 s. 69 och Universitetskanslerämbetets rapport Högskole- utbildningarna och arbetsmarknaden (Rapport 2015:5).

154

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

Under de senaste åren har antalet domare och beslut om utnäm- ning varierat på det sätt som framgår av följande tabell.3

Även om antalet ordinarie domare totalt sett inte har ökat påtagligt finns det, som framgår av tabellen, ett konstant behov av att rekry- tera kvalificerade jurister som ordinarie domare. Det kan förklaras med bl.a. rörlighet på arbetsmarknaden och pensionsavgångar. Det är därför nödvändigt att det kontinuerligt finns kvalificerade jurister som kan och är intresserade av att söka ordinarie domaranställningar.

Antalet domare som regeringen utnämner efter förslag från Domarnämnden kan, som framgår av tabellen, variera från år till år. Vid tolkning av uppgifterna måste det beaktas att beslut om utnäm- ning av ordinarie domare i flera fall innebär att en ordinarie domare går över till en annan ordinarie domaranställning. Vidare måste det be- aktas att det höga antalet anställda icke ordinarie domare delvis för- klaras av att många jurister inte arbetar i domstol trots att de fortsätter att vara anställda som hovrättsassessorer och kammarrättsassessorer. De är tjänstlediga under de år som de meriterar sig ytterligare för en ordinarie domaranställning.

8.2.4Antalet åklagare

Det ökade behovet av kvalificerade jurister kan också exemplifieras med ökningen av antalet åklagare under de senaste åren. Som framgår av följande tabell har antalet åklagare ökat årligen under de senaste tre

3 Domstolsverkets årsredovisningar för år 2013 och 2016 samt Domarnämndens årsredovisningar för år 2012–2016.

155

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

åren. Under åren 2012–2016 ökade antalet åklagare med totalt sett fyra procent (även med beaktande av nedgången mellan år 2012 och 2013).4

8.2.5Antalet advokater

Även antalet advokater ökar, enligt uppgifter från Sveriges advokat- samfund. Antalet advokater under de senaste åren och den årliga för- ändringen framgår av följande tabell. Ökningen av antalet ledamöter i Advokatsamfundet år 2016 innebar att antalet advokater för åttonde året ökade i förhållande till föregående år. Också antalet biträdande jurister vid advokatbyråerna ökar.5

8.2.6Antalet rättssakkunniga m.fl. i Regeringskansliet

Antalet anställda i Regeringskansliet ökade med 2 procent under år- en 2012–2016. I Justitiedepartementet, där andelen jurister är särskilt hög, ökade antalet anställda under samma period med 13 procent, enligt Regeringskansliets statistik.6

4Åklagarmyndighetens årsredovisningar för år 2012, 2014 och 2016.

5Sveriges advokatsamfunds verksamhetsberättelser för år 2015 och 2016.

6www.regeringen.se/regeringskansliet/regeringskansliets-anställda (hämtad 2017-06-12).

156

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

Av särskild relevans för frågor om rekrytering av ordinarie domare är förändringen av antalet rättschefer, departementsråd, ämnesråd, kansliråd och rättssakkunniga. Majoriteten av dessa benämns specialis- ter i statistiken. År 2011 var antalet specialister 481 och år 2016 hade antalet specialister ökat till 567. Det innebär en ökning med 86 specia- lister (dvs. 18 procent) mellan år 2011 och år 2016. Hur antalet anställ- da inom gruppen specialister har varierat under perioden framgår av följande tabell.

8.2.7Rörlighet och konkurrens på arbetsmarknaden

Rörlighet på arbetsmarknaden

Den ökade konkurrensen om arbetskraften innebär ökade möjlig- heter för kvalificerade jurister att röra sig mellan olika arbetsgivare. För domstolarnas del märks det bl.a. genom att inte alla domarutbil- dade jurister väljer att söka ordinarie domaranställning. Advokatsam- fundet har på motsvarande sätt sett en hög rörlighet inom advokat- kåren, i första hand på så sätt att advokater byter från en advokatbyrå till en annan men också genom att advokater lämnar advokatkåren till förmån för anställningar inom näringslivet eller inom rättsväsendet.7 Till den kategorin hör också de advokater som väljer att söka anställ- ning som ordinarie domare. Andelen advokater som söker anställning som ordinarie domare är dock mycket låg i förhållande till det totala antalet advokater. År 2016 sökte elva advokater anställning som ordi- narie domare.8

7Sveriges advokatsamfund, Verksamhetsberättelse 2016 s. 26.

8Uppgifterna ingår i underlaget för de analyser som vi har presenterat i avsnitt 6.2 och 6.3. Av de elva sökandena utnämndes tre, som alla hade adjungerat i hovrätt, till en ordinarie domar- anställning.

157

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

Konkurrens om skickliga jurister

På uppdrag av Arbetsgivarverket genomför Konjunkturinstitutet

Barometerenkäten för den statliga sektorn två gånger per år. Arbets- givarverket har vid dessa undersökningar konstaterat att det finns en stor brist på arbetskraft inom framför allt offentlig sektor.

I den första barometerrapporten 2017 angavs att bristen på lämp- liga sökande inom området ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete” var 29 procent. Andelen statliga arbetsgivare som deltog i undersök- ningen och som upplevde en svårighet att behålla personal hade under det senaste året före rapporten ökat kraftigt och uppgick under hösten 2016 till 43 procent. Även svårigheten att behålla personal gällde i stor utsträckning bl.a. området ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete”.9 Inom området ”Samhällsskydd och rättsskipning”10 ökade antalet an- ställda och antalet årsarbetskrafter hos 74 procent av de arbetsgivare som ingick i undersökningen. 75 procent trodde att antalet årsarbets- krafter skulle fortsätta att öka. 92 procent av arbetsgivarna angav att de hade haft svårigheter att behålla personal inom flera områden, bl.a. ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete”.11

I den andra barometerrapporten 2017 angavs att efterfrågan är mycket hög på kvalificerad arbetskraft och börjar bli så besvärande att det hämmar svensk sysselsättning och tillväxt. Det angavs också att bristen på lämpliga sökande till anställningar hos Arbetsgivar- verkets medlemmar uppgår till 63 procent, vilket var en ökning med 20 procentenheter jämfört med motsvarande period år 2016. Arbets- givarverket pekade i rapporten på att bristen på lämpliga sökande ligger på den högsta nivån sedan hösten 2011.12

Vi kan alltså dra slutsatsen att den statliga arbetsmarknaden växer. Läget på arbetsmarknaden är sådant att de statliga arbetsgivarna måste göra stora ansträngningar dels för att få kvalificerade sökande till an- ställningar, dels för att behålla kvalificerad personal. Det gäller också arbetsgivare som rekryterar jurister. Samtidigt är rörligheten på arbets-

9Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroekono- miska förutsättningar – en prognos för år 2017 (Rapport 2017:1) s. 4. Se även s. 17–19.

10I rapporten stavas rättskipning med två ”s”.

11Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroekono- miska förutsättningar – en prognos för år 2017 (Rapport 2017:1) s. 22.

12Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroeko- nomiska förutsättningar, ekonomi och kompetensförsörjning – en uppdaterad prognos för år 2017

(Rapport 2017:4) s. 7 f.

158

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

marknaden ett faktum som i sig innebär att strategier för rekrytering måste bygga på ett öppet förhållningssätt till att personal går från och till olika verksamheter, något som också kan bidra till ett positivt kom- petensutbyte mellan olika statliga och privata verksamheter.

8.2.8Förutsättningarna för rekrytering i olika delar av landet

Sedan många år finns en trend som innebär att yngre och välutbildade flyttar från glesbygd till större tätorter. Urbanisering leder på ett all- mänt plan till att det uppstår en skev åldersstruktur i glesbygden i och med att andelen äldre ökar i dessa kommuner. Det påverkar i sin tur förhållandet mellan glesbygdskommunernas intäkter i form av bl.a. skatter och deras försörjningsbörda. I syfte att motverka urbaniser- ingens negativa effekter förekommer det att staten omlokaliserar myndigheter till mindre orter. Vi kan oavsett denna urbaniserings- trend konstatera att goda förutsättningar för att rekrytera ordinarie domare till domstolar i hela landet är en fråga som är relevant och vik- tig inte bara för domstolarna själva utan också för att det ska kunna finnas en välfungerande domstolsorganisation i hela landet.

8.3Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare

8.3.1Inledning

Konkurrensen om de skickligaste juristerna innebär ökade krav på att domstolarna är attraktiva arbetsgivare för både unga jurister under utbildning eller i början av sin karriär och kvalificerade och erfarna jurister som kan tänkas söka en anställning som ordinarie domare.

Vad som anses vara en attraktiv arbetsgivare skiljer sig åt mellan åldersgrupper och mellan branscher. Det finns också skillnader på individuell nivå inom åldersgrupper och branscher. Vad som anses vara en attraktiv arbetsplats för en junior jurist behöver exempelvis inte vara detsamma som för en annan jurist i samma ålder och med liknande erfarenhet. Vissa generaliseringar kan dock göras.

159

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

8.3.2Krav på statliga arbetsgivare

Arbetsgivarverket utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivar- politiken. Med arbetsgivarpolitik avses de gemensamma ståndpunk- ter och riktlinjer som chefer i sin arbetsgivarroll tillsammans har be- stämt. Arbetsgivarpolitiken är vägledande för hur chefen leder, styr och utvecklar verksamheten.13

Arbetsgivarverkets vision är att staten ska vara en arbetsgivare för framtiden och att statens kompetens ska utveckla samhället.14 Inom ramen för sitt uppdrag bedriver Arbetsgivarverket ett arbete med att göra staten attraktiv som arbetsgivare.

Den starkaste drivkraften för att vilja ha ett statligt arbete är, enligt undersökningar som Arbetsgivarverket har sammanställt, utvecklande arbetsuppgifter. För att arbetsuppgifterna ska kunna vara utvecklande krävs att arbetstagaren har möjlighet att påverka arbetets innehåll. Undersökningarna har också visat att arbetsuppgiften måste ske i rätt sammanhang för att arbetsgivaren ska vara attraktiv. Arbetsuppgifter- na måste uppfattas som meningsfulla och arbetet som ett samhällsnyt- tigt uppdrag. Detta har uttryckts på så sätt att medarbetarna vill arbeta i en organisation som har ett högre syfte än organisationen själv.15

Utöver ett sammanhang, arbetsuppgifter och ett arbetssätt som tar till vara individens drivkrafter krävs att det finns en god arbets- miljö på arbetsplatsen. Det innebär att det måste finnas en kultur som bygger på öppenhet och transparens, där ledarskapet styrs av värder- ingar och mål och där arbetstagaren är delaktig i arbetsplatsens ut- veckling. En annan viktig stödjande faktor är kompetenta kollegor. Den tredje centrala stödjande faktorn är att det ska finnas möjlighet till individanpassade villkor. Med effektiv verksamhet och goda resul- tat som utgångspunkt ska arbetstagaren ha möjlighet att planera och påverka sitt arbetsliv utifrån sin livssituation.16

Domstolsverket och alla domstolar är statliga myndigheter och omfattas alltså av de allmänna kraven på en attraktiv statlig arbets- givare och de ska genomföra den statliga arbetsgivarpolitiken.

13www.arbetsgivarverket.se/chef-i-staten/arbetsgivarpolitik/ (hämtad 2017-05-08).

14www.arbetsgivarverket.se/om-arbetsgivarverket/vision/ (hämtad 2017-05-08).

15Arbetsgivarverket, Att profilera sig som attraktiv arbetsgivare, skrift inom ramen för projektet

”Jobba statligt”, 2017 s. 9.

16Arbetsgivarverket, Att profilera sig som attraktiv arbetsgivare, skrift inom ramen för projektet

”Jobba statligt”, 2017 s. 9.

160

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

8.3.3Juristers syn på en attraktiv arbetsgivare

De allmänna kraven på statliga arbetsgivare kan preciseras särskilt med sikte på arbetet i domstolarna. Bl.a. har det framförts att det är viktigt att domstolarna följer med i den tekniska utvecklingen och erbjuder ett tekniskt och administrativt stöd med utgångspunkt i den anställdes önskemål och behov. Vidare har kravet på kontinuer- lig kompetensutveckling betonats särskilt. Domaryrkets attraktivitet har också kopplats till att yrket traditionellt sett har haft hög status i samhället, i den bemärkelsen att det har förknippats med positiva värden och förtroende i det omgivande samhället.17

Arbetstagarorganisationen Jusek har genom en enkätundersök- ning bland sina medlemmar, som består av bl.a. juriststudenter, ny- utexaminerade jurister och kvalificerade jurister med lång erfarenhet, undersökt vilka faktorer som förklarar välbefinnandet i arbetet.18 Av undersökningen framgår att den övergripande faktor som har klart starkast samband med nöjdheten i arbetet är arbetsuppgifterna. De tre mest betydelsefulla aspekterna av arbetsuppgifterna är att kompe- tensen tas tillvara i arbetet, att medarbetaren får utlopp för sin kreati- vitet och att medarbetaren lär sig nya saker i arbetet. Juseks tolkning

är att ”det mest effektiva sättet för att öka välbefinnandet i arbetet tycks vara att förbättra villkoren i arbetsuppgifterna genom att er- bjuda utmanande arbetsuppgifter där kompetensen tas tillvara och kreativiteten får utlopp – och att detta sker inom ramen för ett kon- tinuerligt lärande”. Inflytandet över arbetet, särskilt över på vilket sätt arbetsuppgifterna ska utföras och vilka arbetsuppgifter som ska utföras, är den övergripande faktor som enligt samma undersökning har det näst starkaste sambandet med den övergripande uppfattning- en av välbefinnandet i arbetet. Den övergripande faktor som har det tredje starkaste sambandet med arbetstagarens välbefinnande i arbe- tet handlar om arbetsgivaren. I den delen pekade de medlemmar som besvarade enkäten särskilt på faktorn att arbetsgivaren/ledningen driver verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Att arbetsgivaren/ledningen behandlar medarbetarna rättvist pekades ut som en annan viktig delfaktor. Vidare framgår av undersökningen att

17Se Mikael Forsgren, ”Domare – ett attraktivt yrke?” i Fredrik Wersäll m.fl. [red.], Svea hov- rätt 400 år, Stockholm 2014.

18Utöver jurister organiserar Jusek ekonomer, systemvetare, personalvetare, kommunikatörer och samhällsvetare.

161

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

Juseks medlemmar anser att negativ stress i arbetet påverkar väl- befinnandet negativt på ett betydande sätt och att den sammantagna nöjdheten med kollegorna påverkar nöjdheten i arbetet.19

När undersökningsresultaten analyseras på detaljnivå framkom- mer att de fem viktigaste enskilda faktorerna som påverkar arbets- tagarens välbefinnande i arbetslivet – till det bättre eller sämre – är att arbetet kräver så mycket energi att det påverkar övriga livet negativt, möjligheten till utlopp för kreativitet i arbetet, att arbetstagarens kompetens tas tillvara i arbetet, att arbetstagaren får ett löpande stöd av närmaste chef för att fullgöra arbetsuppgifterna samt att arbets- tagaren har ett inflytande över vilka arbetsuppgifter som ska utföras.20

8.3.4Domstolarna ska vara ett attraktivt alternativ i olika skeden

Jurister tidigt i karriären

Intresset för domarrollen bör skapas redan hos juriststudenter. Det är önskvärt att juriststudenter får kunskap om domaryrkets möjligheter och en klar bild av de olika möjliga karriärvägarna för att bli ordinarie domare. Om domstolarna redan från början skulle informera de unga juristerna om hur en domarkarriär kan se ut, skulle det kunna bidra till att göra domaryrket till ett tydligare karriärval.

Juriststudenter och nyutexaminerade jurister har också ett intresse av att få information om notarieutbildningens innehåll. Om notarie- meritering ska kunna vara ett enhetligt och attraktivt alternativ för unga jurister, behöver de unga juristerna få tydlig information om arbetsuppgifter, kurser, handledning och annat som påverkar utbild- ningens kvalitet.

Vidare har unga jurister ett intresse av att få enhetlig och tydlig in- formation om den särskilda domarutbildningen. För många unga jurister påverkas också domstolarnas attraktivitet som arbetsgivare av om det går att få besked om de långsiktiga möjligheterna att tjänst- göra på en viss ort. Unga jurister som bor på eller vill flytta till en viss ort och etablera sig där har ett intresse av att kunna planera sitt privatliv, vilket innebär att det kan vara viktigt för dem att få informa-

19Jusek, Juseks lyckometer – En undersökning av välbefinnandet i svenskt arbetsliv, 2016 s. 16–18. Tillgänglig på: https://www.jusek.se/globalassets/jusekslyckometer.pdf (hämtad 2017-05-08).

20Jusek, Juseks lyckometer – En undersökning av välbefinnandet i svenskt arbetsliv, 2016 s. 19 f. Tillgänglig på: https://www.jusek.se/globalassets/jusekslyckometer.pdf (hämtad 2017-05-08).

162

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

tion om förutsättningarna för att utbilda sig till domare på en viss ort och sedan stanna kvar och meritera sig för en ordinarie domaranställ- ning på orten.

En annan faktor som påverkar domstolarnas attraktivitet för unga jurister är utformningen av förfarandet för rekrytering av fiskaler. Om domstolarna ska kunna locka de skickligaste unga juristerna till den särskilda domarutbildningen, behöver det finnas ett system för rekryteringen som är tydligt och samordnat.

Fiskalerna vill redan tidigt under den särskilda domarutbildningen få information om de möjliga karriärvägarna fram till en ordinarie domaranställning. I det avseendet bör domstolarna betraktas som delar av en större organisation, i vilken tjänstgöring i flera olika delar, dvs. flera olika domstolar, är ett naturligt och viktigt inslag i domar- karriären. I vilken utsträckning en fortsatt domarkarriär är ett attrak- tivt val för fiskaler beror på om det finns erfarna handledare som kan informera fiskalerna om de olika karriärvägarna.

Det är vanligt att domarutbildade jurister efter assessorsförord- nandet tjänstgör hos arbetsgivare utanför domstolarna, exempelvis i Regeringskansliet, under flera års tid innan de söker ordinarie domar- anställningar. Om domaryrket ska kunna vara ett attraktivt val för tillräckligt många kvalificerade jurister, behöver domstolarna behålla kontakten med assessorerna så att assessorerna kan hålla sig informe- rade om arbetet i domstolen, exempelvis när det gäller dess organisa- tion och arbetssätt.

Kvalificerade och erfarna jurister

Kvalificerade och erfarna jurister har ett intresse av att kunna meritera sig för en ordinarie domaranställning genom att tjänstgöra i domstol. Om domaryrket ska kunna vara attraktivt för kvalificerade och erfarna jurister som har annan yrkesbakgrund än den särskilda domarutbild- ningen, behöver det alltså finnas möjligheter till sådan meritering. Vissa kvalificerade och erfarna jurister är intresserade av att arbeta i överrätt och andra i underrätt. För att domstolarna ska kunna locka tillräckligt många kvalificerade och erfarna jurister att söka olika typer av ordinarie domaranställningar behöver det finnas möjligheter till tjänstgöring i både överrätt och underrätt. Det är också önskvärt att kvalificerade och erfarna jurister kan få enhetlig information om vilka möjligheter till sådan tjänstgöring som finns.

163

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

Ordinarie domare

Att domaryrket är attraktivt för de ordinarie domarna bidrar själv- fallet till att öka deras trivsel och förutsättningarna för att arbetet i domstolarna ska kunna bedrivas med en fortsatt hög kvalitet. De ordinarie domarna är också de som har störst möjligheter att påverka andra juristers uppfattning om domaryrket. Varje ordinarie domare kan betraktas som en ambassadör för domstolarna.

Arbetet med att göra domaryrket attraktivt är alltså någonting som måste få ett tydligt genomslag i den enskilda domarens vardag. Ambitionen måste vara att de ordinarie domarna ska vara nöjda med sina arbetsvillkor och att de ordinarie domare som går till annan an- ställning gör det för att utvecklas ytterligare och inte på grund av missnöje med arbetet i domstol.

8.3.5Allmänna krav på attraktivitet

Domstolarnas verksamhet bygger på självständiga domare som är mycket skickliga jurister. Det gör i sig domaryrket attraktivt men det ställer samtidigt krav på moderna och utvecklingsinriktade domstolar som ger domarna möjlighet att använda sina kunskaper och utvecklas i arbetet.

Utifrån de allmänna kraven på statliga arbetsgivare skulle domsto- larnas attraktivitet som arbetsgivare och som arbetsplatser för domare kunna beskrivas enligt följande:

domarna har utvecklande arbetsuppgifter, som innebär att doma- rens kompetens tas till vara och som ger utrymme för domarens kreativitet

det finns kontinuerlig kompetensutveckling

det finns möjlighet att påverka arbetets innehåll

domstolen drivs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt med ett gott ledarskap och ett gott medarbetarskap

domaren får ett löpande stöd av närmaste chef för att fullgöra arbetsuppgifterna

domstolen har en god arbetsmiljö, med minimal grad av negativ stress, och kompetenta kollegor

164

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

domaren får individanpassade villkor och tekniskt och administra- tivt stöd med utgångspunkt i verksamhetens behov och den an- ställdes önskemål och behov

Om dessa förutsättningar är uppfyllda, bör domstolarna ha goda möj- ligheter att rekrytera kvalificerade jurister med olika typer av yrkes- erfarenhet till anställningar som ordinarie domare.

8.3.6Möjligheter till karriärvägar

Inledning

Möjligheterna att göra karriär inom ett yrke påverkar typiskt sett yr- kets attraktivitet. I detta avsnitt analyserar vi möjligheterna för ordina- rie domare att befordras exempelvis genom att få en chefsanställning.

För rådmän i tingsrätt och förvaltningsrätt samt hovrättsråd och kammarrättsråd är en karriärmöjlighet inom domstolarna att söka an- ställning som befordrad domare. Exempelvis kan en rådman söka en anställning som chefsrådman och ett kammarrättsråd kan söka an- ställning som vice ordförande på avdelning eller kammarrättslagman.

Karriärvägar kan också innebära att arbeta i en annan instans eller i ett annat domstolsslag, exempelvis på så sätt att en rådman i tingsrätt får anställning som chefsrådman i förvaltningsrätt. En annan typ av karriärväg går från en ordinarie domaranställning till en anställning i annan organisation, exempelvis Regeringskansliet, och sedan till en anställning som chefsdomare.

Chefsrådmän och enhetschefer i underrätt

Vissa domstolar har en ordning med enhetschefer, utsedda av dom- stolschefen, som i en del fall har så långtgående delegation av chefs- befogenheter att de kan jämställas med chefsrådmän. Sedan den 1 januari 2015 gäller dock att uppgifter som innefattar chefskap över ordinarie domare får utövas endast av presidenten eller en lagman i överrätt respektive lagmannen eller en chefsrådman i underrätt (5 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och förordning- en med kammarrättsinstruktion respektive 2 § andra stycket förord-

165

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

ningen med tingsrättsinstruktion och förordningen med förvaltnings- rättsinstruktion).

Ändringarna har lett till att det vid många underrätter som tidigare har haft enhetschefer har inrättats nya chefsrådmansanställningar. Antalet rådmän som enligt Domstolsverkets lönestatistik varit enhets- chefer och antalet chefsrådmän har under åren före och efter författ- ningsändringen förändrats på det sätt som framgår av tabellen.

Under åren 2012–2016 har alltså antalet chefsrådmän ökat med 35 (81 procent av antalet chefsrådmän år 2012). Samtidigt har antalet enhetschefer minskat med 45 (54 procent av antalet enhetschefer år 2012).

Vice ordförande i överrätt

Anställningar som hovrätts- eller kammarrättsråd tillika vice ord- förande på avdelning innebär ofta att domaren i första hand ska vara ett slags rättslig expert med ett särskilt ansvar för rättstillämpningen och också vara ordförande i rätten. På vissa domstolar har vice ord- förandenas roll utvecklats på så sätt att rollen har kommit att inne- fatta chefsuppgifter. Skillnaderna påverkar handläggningen hos Do- marnämnden på så sätt att den allmänna chefsprofilen har tillämpats vid utformningen av kravprofiler för vice ordförande med arbetsle- dande befattning men inte för övriga vice ordförande.21 Vissa an- ställningar som vice ordförande kan alltså betraktas som ett slags chefsanställningar medan andra inte är det.

21 Se Ds 2013:41 s. 125 f.

166

SOU 2017:85

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Under åren 2012–2016 har alltså antalet hovrättsråd och vice ordfö- rande ökat med 10 (24 procent av antalet hovrättsråd och vice ordfö- rande år 2012). Antalet kammarrättsråd och vice ordförande har under samma period minskat med 2 (8 procent av antalet kammarrättsråd och vice ordförande år 2012).

Den sammantagna ökningen av befordrade domaranställningar

Det totala antalet avdelningschefer (hovrättslagmän, kammarrättslag- män och chefsrådmän) och vice ordförande har under de senaste åren ökat stadigt enligt följande tabell.

Under åren 2012–2016 har alltså antalet avdelningschefer och vice ord- förande ökat med 44 (vilket är 31 procent av det totala antalet år 2012).

Att det finns fler befordrade ordinarie domaranställningar innebär tydligt förbättrade möjligheter till karriärvägar inom domstolarna, vilket i sig ökar domaryrkets attraktivitet. Samtidigt har de nuvarande möjligheterna till karriär inom domstolarna – som i huvudsak bygger på att befordrade anställningar innebär chefskap – den begränsningen att de i första hand är stimulerande för de ordinarie domare som har särskilda förutsättningar och särskilt intresse för att bli chefer.

167

Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister

SOU 2017:85

Befordrade domaranställningar utan chefskap

Det ökade antalet befordrade domaranställningar, varav vissa inte innefattar chefskap, innebär att det numera finns goda karriärvägar inom domstolarna. Samtidigt bidrar en möjlighet att göra karriär utan att bli chef till att öka domaryrkets attraktivitet ytterligare.

I överrätterna finns möjligheten att få en anställning som hovrätts- råd eller kammarrättsråd tillika vice ordförande på avdelning. Krav- profilerna för sådana anställningar ser olika ut. Om anställningen inte innefattar arbetsledande uppgifter, utformar Domarnämnden bedöm- ningskriterierna för den aktuella anställningen med utgångspunkt i den allmänna kravprofil som gäller för ordinarie domaranställningar. Det innebär att det finns ett utrymme att befordra särskilt skickliga jurister inom överrätterna utan särskilt beaktande av domarens förut- sättningar och intresse för att vara chef.

Det finns ett förslag om att inrätta en ny befordrad domaranställ- ning utan chefskap i underrätt (rättsråd) i departementspromemorian Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställ- ningar utan chefskap m.m.22 Förslaget i departementspromemorian har inte lagts till grund för något lagförslag från regeringen.

22 Ds 2013:41.

168

9Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

9.1Inledning

För att det ska finnas så många sökande till ordinarie domaranställ- ningar som krävs för att varje anställning ska kunna tillsättas med den skickligaste och för yrket mest lämpade juristen behöver arbetet inom några olika områden utvecklas i samarbete mellan Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket. Det handlar både om att göra domaryrket mer tillgängligt så att fler kvalificerade jurister söker och får lediga anställningar och om mer samordning och samverkan mellan Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket.

9.2Antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste öka

Av uppgifter från Domarnämnden som vi har sammanställt och analy- serat framgår att det inte är ovanligt att domstolar har få sökande till anställningar som ordinarie domare och att antalet sökande tidvis är så pass lågt att domstolarna har problem med att rekrytera ordinarie domare.1

I en stor andel av ärendena, drygt 40 procent, har det inför Domar- nämndens förslag funnits tre eller färre sökande per utlyst domar- anställning. Vår analys av dessa ärenden visar att problemet med få sökande gäller alla typer av domaranställningar. Det finns få sökande

1 Se avsnitt 6.2.

169

Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

SOU 2017:85

även till befordrade anställningar, dvs. chefsanställningar och anställ- ningar som råd tillika vice ordförande i överrätt.

Det låga antalet sökande per anställning i många ärenden har i praktiken inneburit att regeringen i dessa fall har haft endast ett fåtal kandidater att välja bland vid beslutet om utnämning. Det innebär att det måste ifrågasättas om antalet sökande ger förutsättningar för re- geringen att – i varje enskilt ärende om anställning av en ordinarie do- mare – kunna anställa den skickligaste och lämpligaste juristen. Frågan är viktig och måste ställas mot bakgrund av domstolarnas konstitu- tionella roll och därmed kravet på att kvalifikationskraven på domare måste upprätthållas i varje enskilt ärende.

Det går visserligen inte att utifrån en rent kvantitativ undersök- ning, som mäter endast antalet sökande, dra några helt säkra slutsat- ser om de mer kvalitativa aspekterna som handlar om sökandenas skicklighet och lämplighet. Det kan i och för sig, teoretiskt sett, räcka med en sökande per ledig anställning för att uppfylla kravet på att de skickligaste och lämpligaste juristerna ska utnämnas till anställningar som ordinarie domare. Vi kan dock konstatera att regeringen i flera fall inte har kunnat avsluta ett anställningsärende genom att utnämna en domare. Vi kan också se att Domarnämnden i många fall har för- längt ansökningstiden. Detta – i kombination med att det generellt sett är bra med konkurrens och att det måste anses vara sämre att ha färre sökande att välja bland – gör att vi drar slutsatsen att antalet kva- lificerade sökande är för lågt och att det nuvarande systemet därmed inte kan garantera att kvalifikationskraven på sikt kan upprätthållas i alla ärenden om anställning av ordinarie domare.

Vi har vid vår analys noterat att både domstolar i storstadsområden och domstolar i övriga delar av landet finns representerade bland ären- dena med få sökande. Analysen har också visat att både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar har haft få sökande och att det låga antalet sökande gäller även chefsanställningar och andra befordrade anställningar. Problemet med för få kvalificerade sökande har alltså visat sig gälla olika typer av anställningar i olika ty- per av domstolar i alla delar av landet. En av våra utgångspunkter är därför att antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställ- ningar måste öka.

170

SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

9.3Våra undersökningar ger ett begränsat stöd för att sekretess i ansökningsförfarandet skulle öka antalet sökande

För att ta reda på i vilken utsträckning det offentliga ansökningsför- farandet påverkar juristers vilja att söka ordinarie domaranställning har vi granskat hur vanligt det är att kopior av bl.a. ansökningshand- lingar begärs ut från Domarnämnden. Vi har också genomfört en enkätundersökning bland jurister i syfte att ta reda på om fler skulle söka anställning som ordinarie domare om tillsättningsförfarandet skulle skyddas av sekretess.

Av uppgifterna från Domarnämnden framgår att ett stort antal personer och organisationer prenumererar på Domarnämndens pro- tokoll och att det under en normal månad begärs ut fler än 100 listor över sökande. Samtidigt visar uppgifterna att ansökningshandlingar och referenssammanställningar begärs ut endast ett fåtal gånger per månad.2 Det är alltså inte vanligt att uppgifter om sökandenas refe- renser sprids på annat sätt än genom vad som framgår av de förhål- landevis korta skälen i Domarnämndens protokoll.

Enkätundersökningen ger ett visst stöd för att jurister har uppfat- tat offentligheten i rekryteringsförfarandet som negativ. Resultaten av enkätundersökningen kan dock inte tolkas som att offentligheten skulle vara något stort problem. Endast 8 procent av de jurister som ingick i enkätundersökningen och som aldrig hade sökt en utlyst an- ställning som ordinarie domare svarade att de hade avstått från att söka en sådan anställning på grund av offentligheten. Vidare har vi sett att 15 procent av de jurister som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning skulle kunna bli mer intresserade av att söka en så- dan anställning om sekretess skulle införas i någon utsträckning.3

Våra undersökningsresultat ger alltså endast ett begränsat stöd för att en sekretessreglering skulle vara nödvändig för att fler jurister skulle söka anställning som ordinarie domare. Det går med andra ord inte att peka ut det offentliga ansökningsförfarandet som en huvud- saklig anledning till att jurister avstår från att söka ordinarie domar- anställningar. En viktig slutsats av det är att det inte går att lösa pro- blemet med för få sökande till ordinarie domaranställningar genom

2Se avsnitt 6.4.8.

3Se avsnitt 6.4.

171

Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

SOU 2017:85

att införa en bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om sökande till ordinarie domaranställningar, utan att det i den frågan handlar om att finna en rimlig avvägning mellan intresset av offentlig- het och intresset av sekretess (se avsnitt 18).

9.4Domarnämndens, Domstolsverkets

och domstolarnas ansvar för rekrytering

9.4.1Inledning

Vid rekryteringen av ordinarie domare har Domarnämnden, Dom- stolsverket och de enskilda domstolarna olika roller. En förutsättning för att domaryrket ska vara så attraktivt att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan rekryteras till ordinarie domar- anställningar är ett fungerande samspel mellan alla dessa myndigheter. Som en bakgrund till våra överväganden i senare avsnitt ska vi här kort beskriva hur rollfördelningen ser ut.

9.4.2Domarnämnden

Domarnämnden är en självständig myndighet under regeringen som, enligt 2 och 3 §§ utnämningslagen, har två uppdrag:

1.att bereda ärenden om utnämning av ordinarie domare och lämna förslag till regeringen i sådana ärenden samt

2.att bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekry- teringsbehovet av ordinarie domare.

Domarnämndens huvudsakliga uppdrag gäller alltså rekrytering av ordinarie domare. Begreppet ordinarie domare definieras i 1 § utnäm- ningslagen.4 I förarbetena uttalades följande om de två huvudsakliga uppdragen (SOU 2008:125 s. 334 f.):

4 Ordinarie domare är, enligt bestämmelsen, justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika av- delningsordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdom- stolen, president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt, lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt, tekniska råd, patentråd, ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen samt ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.

172

SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

Nämndens uppgift ska vara att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Nämndens kandidatförslag kan grunda sig både på en genomgång av inkomna ansökningshandlingar be- träffande en viss ledigförklarad anställning och på […] generellt utfor- made intresseanmälningar […].

Nämnden föreslås, utöver att bereda ansökningar och lämna kandi- datförslag till regeringen, som berörts också bedriva ett aktivt rekryter- ingsarbete för att öka förutsättningarna för en bred rekrytering med kvalificerade kandidater.

Uppdraget att bereda ärenden om utnämning av ordinarie domare och lämna förslag till regeringen i sådana ärenden beskrivs i avsnitt 4.

Det aktiva och långsiktiga arbetet för att tillgodose rekryterings- behovet av ordinarie domare, enligt 3 § utnämningslagen, består i att Domarnämnden informerar om domaryrket och om ansöknings- förfarandet bl.a. via sin webbplats och på sammankomster för jurister. Vidare för Domarnämnden statistik över rekryteringen av ordinarie domare och redovisar uppgifter om bl.a. antalet sökande per ärende om utnämning av ordinarie domare i sin årsredovisning. Bestämmelsen i 3 § utnämningslagen innebär inte att Domarnämnden är den enda myndigheten som har i uppgift att verka för att tillgodose rekryterings- behovet av ordinarie domare. Även Domstolsverket och de enskilda domstolarna har viktiga roller i det arbetet (se avsnitt 9.4.3 och 9.4.4).

Domarnämndens uppdrag omfattar även att bereda ärenden om utnämning av hyresråd och att lämna förslag till regeringen i ären- den om tidsbegränsade anställningar som (tf.) domare eller hyres- råd, om anställningen avser ett år eller längre. En annan uppgift för Domarnämnden är att bereda ärenden om nominering av Sveriges kandidater till domare och generaladvokater enligt lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Domarnämnden beslutar också, enligt 1 § förordningen (2013:391) om Domarnämndens för- ordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvalt- ningsdomstol, om förordnanden av sakkunniga ledamöter i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. En fullständig förteckning över Domarnämndens olika uppdrag finns på Domarnämndens webb- sida.5

5 www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domarnamnden/

173

Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

SOU 2017:85

9.4.3Domstolsverket

Domstolsverket är en central förvaltningsmyndighet under regeringen. För alla myndigheter gäller bl.a. att de fortlöpande ska utveckla verksamheten, att de i samverkan med andra myndigheter ska utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken och att de ska skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas

kompetens och erfarenhet (6 och 8 §§ myndighetsförordningen).

Det mer specifika uppdraget för Domstolsverket är, enligt 1 § första stycket förordningen (2007:1073) med instruktion för Dom- stolsverket, att ge administrativt stöd och service åt de allmänna dom- stolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrende- nämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Dom- stolsverket ska

1.i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt,

2.åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning,

3.vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitets- arbete,

4.arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verk- samheten, och

5.arbeta för god samverkan mellan domstolarna och med andra be- rörda myndigheter.

I sitt arbete ska Domstolsverket iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen (1 § andra stycket förordningen med instruk- tion för Domstolsverket).

Domstolsverket lämnar tekniskt och administrativt stöd till dom- stolarna och ansvarar för domstolarnas målhanteringssystem.

I fråga om rekrytering av ordinarie domare finns en skyldighet för Domstolsverket att anmäla till Domarnämnden när det finns en ledig anställning som ordinarie domare som behöver tillsättas (1 b § förordningen med instruktion för Domstolsverket).

Domstolsverket ska som central förvaltningsmyndighet på olika sätt skapa förutsättningar för att driva den statliga arbetsgivarpoliti- ken i Sveriges Domstolar. I det ligger bl.a. att skapa goda förutsätt-

174

SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

ningar för rekryteringen av ordinarie domare. Domstolsverket för- delar Sveriges Domstolars budget mellan sin egen verksamhet och domstolarna. I det ligger bl.a. att fördela ekonomiska resurser till den särskilda domarutbildningen och för anställningar som ordinarie domare. Vidare driver Domstolsverket olika projekt som syftar till att säkra den framtida kompetensförsörjningen avseende alla personal- kategorier inom Sveriges Domstolar. Domstolsverket har också ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för domstolarna att utveckla verksamheten på de områden som gör domstolarna till attraktiva arbetsplatser. I det ligger bl.a. ett bra teknikstöd.

Introduktionen och utbildningen av nyutnämnda ordinarie domare kan sägas vara en del av rekryteringsförfarandet i vid bemärkelse. Det är Domstolsakademin, som bedrivs inom Domstolsverket, som har huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens.6 Inom ramen för Domstolsakademin finns ett centralt kursutbud. Det utgörs av särskilda kurser som har tagits fram med utgångspunkt i ordinarie domares utbildningsbehov inom olika ämnesområden. Syftet är att det centrala kursutbudet ska möta utbildningsbehov som finns över hela landet. Det centrala kursutbudet finns förtecknat i en kurskatalog.7

Utöver det centrala kursutbudet genomför Domstolsakademin också domstolsspecifika utbildningsinsatser. De syftar till att möta kompetensutvecklingsbehov som är specifika för en grupp domstolar, en enskild domstol eller en enskild medarbetare. Domstolsakademin kan också ge ekonomiskt stöd till olika nätverk, som bildas av anställ- da med särskilt intresse för ett visst ämnesområde i syfte att dessa ska kunna förkovra sig och utbyta erfarenheter. Vidare deltar Domstols- akademin i internationella samarbeten, vilket innebär att det finns möjlighet för domare att ansöka om att delta i t.ex. utbyten med andra domstolar i Europa.8

6Domstolsakademin har också ansvaret för de centrala notarie- och fiskalsutbildningarna samt för utbildningarna för föredragande och beredningsjurister.

7Domstolsakademin, Utbildningar 2017 s. 8 f.

8Domstolsakademin, Utbildningar 2017 s. 10.

175

Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

SOU 2017:85

9.4.4Domstolarna

Varje domstol har ett eget ansvar för att på lämpligt sätt verka för att kvalificerade jurister ska söka lediga anställningar som ordinarie do- mare i just den domstolen.

Varje domstol ska också driva verksamheten enligt bestämmel- serna i myndighetsförordningen och genomföra den statliga arbets- givarpolitiken. När det gäller de flesta av de krav som kan ställas på en attraktiv arbetsgivare har de enskilda domstolarna – särskilt dom- stolscheferna – alltså ett stort ansvar. Det gäller framför allt i fråga om att skapa en stimulerande arbetsmiljö och delaktighet för med- arbetarna och att lägga upp arbetet så att yngre jurister får en bra ut- bildning i domstolen. Domstolschefen har ett ansvar för att domarna ges möjligheter att utvecklas i sitt yrke genom att erbjudas utbildning och stimulerande arbetsuppgifter. För att vara attraktiv som arbets- givare måste varje domstol skapa förutsättningar för både nyligen ut- nämnda och mer erfarna domare att ta del av utbildningar som genomförs av Domstolsakademin eller anordnas lokalt på domstolen.

Även när det gäller praktiska frågor har den enskilda domstolen ett ansvar. Exempelvis kan intresset av att kunna planera sin framtid och bosätta sig på en viss ort vara avgörande när det gäller valet av arbetsgivare. Domstolarna, särskilt de som har problem med att re- krytera ordinarie domare, bör därför överväga om de kan bidra till att göra det lättare för potentiella sökande att flytta till orten och etablera sig där.

9.5Det behövs flera sätt att rekrytera ordinarie domare

Frågan om domarrekrytering har behandlats av en rad olika utred- ningar som har konstaterat att det finns ett behov av att rekrytera kvalificerade och erfarna jurister som är lämpliga för domaryrket. Utredningarna har lämnat väl övervägda förslag till hur systemet för rekrytering ska utformas för att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna ska kunna utnämnas till ordinarie domare. För- slagen har handlat om behovet av att satsa på den särskilda domar- utbildningen och om möjligheterna att rekrytera kvalificerade och erfarna jurister med andra erfarenheter än arbete i domstol. Utifrån de undersökningar vi har gjort kan vi dra samma slutsats som flera tidigare utredningar har gjort. Det behövs både en särskild domar-

176

SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare

utbildning som utbildar tillräckligt många assessorer och möjligheter för kvalificerade och erfarna jurister att söka och få anställning som ordinarie domare.

Det finns alltså sedan tidigare flera genomarbetade förslag till åt- gärder som alla landar i samma övergripande slutsats om att det finns ett behov av att utbilda fler domare inom den särskilda domarutbild- ningen och ett behov av att kunna rekrytera kvalificerade och erfarna jurister med annan bakgrund. För att fler kvalificerade och erfarna jurister ska söka ordinarie domaranställningar måste också olika sätt att göra domaryrket mer tillgängligt genomföras i praktiken. För att det ska kunna ske krävs en god samordning mellan Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket som syftar till att bygga upp intres- set hos unga jurister för att utbilda sig till domare och för att locka kvalificerade och erfarna jurister till domaryrket. Det krävs också en kontinuerlig uppföljning från regeringens sida av att myndigheterna arbetar samordnat och med rätt prioriteringar. Det handlar om att forma ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordinarie domare.

177

10Allmänna utgångspunkter för en reform

10.1Inledning

Domstolarna är en av rättsstatens hörnstenar. Ett domstolssystem som bygger på hög kvalitet och kontinuitet är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Det måste vid varje tillfälle finnas ett tillräckligt antal kvalificerade domare som bär ansvaret för att mål och ärenden i samtliga domstolsslag och i alla instanser avgörs på ett sätt som svarar mot höga krav på oberoende, självständighet, rättslig kvalitet och effektivitet. Det ställer i sin tur krav på att det konti- nuerligt finns ett tillräckligt antal högt kvalificerade jurister som är intresserade av att söka och kan utnämnas av regeringen till ordinarie domaranställningar i alla domstolar i hela landet.

Inrättandet av Domarnämnden som ett organ för beredning av alla ärenden om utnämning av ordinarie domare innebar att systemet för rekrytering av ordinarie domare blev mer enhetligt och tydligt. En reform av systemet för rekrytering av ordinarie domare, som syf- tar till att öka systemets enhetlighet och transparens, måste bygga på ett antal utgångspunkter som tillsammans skapar en stabil grund för att det kommer att finnas ett tillräckligt antal kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar i hela landet och i alla domstolar. På det sättet kan det säkerställas att regeringen även på sikt kan utnäm- na de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till ordinarie domare.

179

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2017:85

10.2Domstolarnas konstitutionella roll och självständiga domare

10.2.1Självständiga domstolar

Domstolarnas huvudsakliga uppgift är att ägna sig åt rättskipning, dvs. att genom domar och beslut avgöra mål och ärenden mellan parter. Att rättskipning är en verksamhet skild från offentlig förvaltning framgår av 1 kap. 8 § regeringsformen. I den bestämmelsen anges att det ”[f]ör rättskipningen” finns domstolar och att det ”för den offent- liga förvaltningen” finns statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter.

Domstolarnas rättskipande uppgift är en av rättsstatens hörn- stenar. Domstolarna ska genom rättskipningen värna rättsstaten och medborgarnas rättigheter. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att dom- stolarna, liksom förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen, i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

11 kap. 14 § regeringsformen har sedan en lagändring år 2010, som trädde i kraft år 2011, följande lydelse:

Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tilläm- pas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

Genom att det infördes en absolut skyldighet för domstolarna att lagpröva underströks domstolarnas självständiga roll i förhållande till lagstiftaren.

Domstolarnas självständighet i förhållande till den lagstiftande och styrande makten framgår även av 11 kap. 3 § regeringsformen. I den bestämmelsen anges att ”[i]ngen myndighet, inte heller riks- dagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall”. Att domstolarna i förhållande till andra myndigheter har mono- pol på rättskipning framgår av 11 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen.

180

SOU 2017:85

Allmänna utgångspunkter för en reform

10.2.2Självständiga och kvalificerade domare

Domstolarnas självständighet bygger på självständiga domare. Ordina- rie domare har en stark arbetsrättslig ställning. En ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen eller om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan (11 kap. 7–10 §§ reger- ingsformen).

Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning innebär att det måste ställas mycket höga krav på de personer som rekryteras till ordinarie domaranställningar. Endast mycket kvalificerade och erfar- na jurister bör alltså komma i fråga för sådana anställningar. Det inne- bär i sin tur att det måste finnas ett tillräckligt antal kvalificerade och erfarna jurister som söker varje ledig ordinarie domaranställning.

10.2.3Kraven på domstolarna och domarna har ökat

Rättens internationalisering

Sverige är bundet av ett stort antal internationella överenskommelser. I många fall måste domstolarna i sin dömande verksamhet göra rätts- liga överväganden utifrån Sveriges internationella åtaganden. Det gäl- ler både när konventionsåtagandet har införlivats med svensk rätt och när så inte har skett. Som exempel på konventioner kan nämnas Förenta nationernas konventioner om mänskliga rättigheter, som Sverige har anslutit sig till i takt med att de har tillkommit. Bland dessa konventioner finns Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från år 1948 och konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) från år 1989. Svenska domstolar måste alltså tillämpa svensk rätt i ljuset av dessa konventioner även om konventionerna ännu inte har införlivats med svensk rätt.1

1 Ett förslag om att göra barnkonventionen till svensk lag har lagts fram av Barnrättighets- utredningen i betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) och, den 6 juli 2017, av regeringen i lagrådsremissen Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter

(S2016/01918/FST). Lagrådet har vid sammanträde den 6 september 2017 beslutat att av- styrka förslaget i lagrådsremissen.

181

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2017:85

Genom medlemskapet i Europeiska unionen (EU) gäller en stor del av europarätten som svensk rätt. EU-direktiv har implementerats i den svenska lagstiftningen och EU-förordningar och vissa EU- direktiv har s.k. direkt effekt och gäller alltså som svensk lag. Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har införlivats med svensk rätt och Europadomstolens tolkningar av Europakonventio- nens olika artiklar har stor betydelse för de svenska domstolarnas rättstillämpning.

Sverige är alltså en del av ett internationellt normsystem. Redan det ökade antalet bestämmelser innebär att de svenska domstolarna har fått en mer komplex uppgift. Till detta kommer att europarätten ibland har företräde framför de inhemska bestämmelserna, vilket ställer höga krav på domstolarnas förmåga att hitta metoder för att hantera normkonflikter. Eftersom europarätten i många fall gäller direkt som svensk lag har det blivit domstolarnas sak att lösa även sådana normkonflikter som tidigare fick hanteras av den svenska lag- stiftaren. Europarättens betydelse för den svenska rättsutvecklingen kommer till tydligt uttryck bl.a. genom referenser till EU-rätten och Europadomstolens praxis i Högsta domstolens och Högsta förvalt- ningsdomstolens avgöranden.

Genom rättens internationalisering ställs nya krav på kvaliteten i domstolarnas verksamhet. Exempelvis anges i artikel 6 i Europakon- ventionen att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol.2 Europadomstolens praxis avseende artikel 6 innebär att stränga rättssäkerhetskrav ställs på domstolarna.

Fler uppgifter för domstolarna

Utvecklingen mot en internationalisering av rätten kan sägas inne- bära att domstolarnas makt har ökat på den politiska maktens be- kostnad, dvs. att det har skett en förskjutning av makt från lagstif-

2 En liknande bestämmelse finns i artikel 14 i Förenta Nationernas konvention om medborger- liga och politiska rättigheter från år 1966 (FN-konventionen), enligt vilken var och en, vid pröv- ningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott eller av hans eller hennes rättigheter och skyldigheter i tvistemål, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid en be- hörig, oberoende och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

182

SOU 2017:85

Allmänna utgångspunkter för en reform

taren till domstolarna.3 Rättens internationalisering är dock inte den enda förklaringen till att domstolarna har fått fler uppgifter.

Genom beslut av den svenska lagstiftaren har de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna också fått nya mål- typer. Det gäller för de allmänna domstolarnas del exempelvis mål som handläggs av mark- och miljödomstolarna, inklusive Mark- och miljööverdomstolen, och sådana upphovsrättsliga och marknads- rättsliga mål som nu handläggs av Patent- och marknadsdomstolen och Patent- och marknadsöverdomstolen.

För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del gäller sedan länge att de handlägger mål inom en rad olika rättsområden som innebär över- prövning av olika myndighetsbeslut. Sedan en större reform 1979 har ytterligare måltyper tillkommit, genom flera olika reformer. Ett tyd- ligt exempel är 2006 års migrationsdomstolsreform och inrättandet av migrationsdomstolarna.4 I dag förekommer mer än 500 olika typer av mål i förvaltningsrätterna.5

Domstolarna har under senare tid fått ta ett allt större ansvar för komplicerade frågor som ligger i gränslandet mellan politik och juri- dik, bl.a. som ett led i statens strävan efter att renodla området för re- geringens beslutskompetens.

10.3Lagreglering av domarmakten för stabilitet

Vilka som har dömande uppgifter i domstolarna och därmed utövar den dömande makten ska vara transparent. Allmänheten ska kunna få insikt i vilka som faktiskt har behörighet att döma. Lagstiftaren har också utgått från att grundläggande bestämmelser om domstolar och domare ska framgå av lag. Vilka som får vara ordinarie domare och de ordinarie domarnas konstitutionella skydd regleras i ett sär- skilt kapitel i regeringsformen. En grundläggande utgångspunkt för våra fortsatta överväganden är att det bör framgå av lag också vilka som utöver de ordinarie domarna är behöriga att döma och fatta be- slut i domstolarna.

3Se t.ex. Fredrik Wersäll, ”Ökad domarmakt och makten över domstolarna” i SvJT 2017 s. 1, som hänvisar till samma författares artikel ”En offensiv Högsta domstol. Några reflektioner kring HD:s rättsbildning” i SvJT 2014 s. 1 och den debatt som den kom att föranleda.

4Se prop. 2004/05:170.

5Se www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolarna/Forvaltningsratt/

183

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2017:85

En fråga som har en koppling till vilka som får döma i domstolarna är frågan om hur ordinarie domare utnämns. Det är viktigt att det finns en stabilitet i rekryteringen av ordinarie domare så att de kvalifi- cerade jurister som är skickligast och lämpligast för yrket utnämns. Det kräver i sin tur en tydlig reglering i lag av de centrala delarna i re- kryteringsförfarandet. En allmän utgångspunkt för våra överväganden är därför att fler bestämmelser om formerna för rekryteringen av ordi- narie domare bör framgå av lag.

10.4Domstolarna ska vara attraktiva för jurister med olika bakgrund och i olika skeden av karriären

En grundläggande förutsättning för att tillräckligt många kvalificerade jurister, som har den skicklighet och erfarenhet som krävs, ska vilja bli ordinarie domare är att domstolarna är attraktiva arbetsgivare för de jurister som har den skicklighet och lämplighet som krävs för ordina- rie domaranställningar. För att säkerställa att tillräckligt många söker ordinarie domaranställningar i framtiden måste domstolarna ha som målsättning att vara attraktiva arbetsgivare och kontinuerligt arbeta för att nå det målet genom att ge jurister i olika skeden av karriären en tydlig möjlighet att välja domaryrket.

En viktig förutsättning för att domaryrket ska vara ett tydligt och attraktivt alternativ för skickliga jurister är samverkan och samord- ning mellan Domarnämnden, domstolarna och Domstolsverket.

10.5Domaryrket ska vara tillgängligt

för kvalificerade och erfarna jurister

Ordinarie domare ska utnämnas bland de skickligaste och för domar- yrket mest lämpade juristerna. Det innebär att ordinarie domaranställ- ningar ska vara tillgängliga för kvalificerade jurister med olika bak- grund. Domaryrket ska vara ett relevant alternativ för jurister som har meriterat sig för en ordinarie domaranställning huvudsakligen genom kvalificerat juridiskt arbete utanför domstolarna, jurister som har genomgått särskild domarutbildning och skaffat sig ytterligare er- farenheter och också jurister som har arbetat utanför domstolarna

184

SOU 2017:85

Allmänna utgångspunkter för en reform

men vill meritera sig ytterligare för en ordinarie domaranställning genom en kortare tids tjänstgöring i domstol.

Ett domaryrke som hålls öppet och görs till ett attraktivt alter- nativ för kvalificerade jurister med olika bakgrund leder till ökade förutsättningar för att kunna rekrytera de skickligaste och lämpli- gaste juristerna till ordinarie domaranställningar. Det kommer också att innebära många olika kompetenser bland domare, vilket är ett stort värde i sig.

En rörlighet mellan olika juristyrken är också värdefull för rätts- väsendet som helhet. Att kvalificerade jurister med flerårig erfarenhet av arbete utanför domstolarna kommer in i domstolarna kan, utöver de djupa kunskaper inom ett visst område som en kvalificerad jurist kan föra med sig in i domaranställningen, bidra till att domstolarna bl.a. får insyn i nya arbetssätt. På samma sätt är det också värdefullt med en rörlighet bland domarna, exempelvis mellan olika domstols- slag eller instanser.

10.6Systemet för rekrytering måste vara långsiktigt och samordnat

Vägen fram till en ordinarie domaranställning kan innefatta arbete i flera olika domstolar och inom andra offentliga och privata organisa- tioner. Mångfalden när det gäller möjliga karriärvägar ställer höga krav på att Sveriges Domstolar samarbetar nära när det gäller arbetsgivar- frågor.

Att formulera och kontinuerligt stå fast vid ett sammanhållet system för domarrekryteringen är en gemensam sak för Domarnämn- den, domstolarna och Domstolsverket. Domstolarna kan i detta sam- manhang liknas vid en bolagskoncern, som för att vara trovärdig i sin attraktivitet som arbetsgivare måste sända ut ett tydligt och enhetligt budskap om vad arbetstagarna kan förvänta sig av arbetsgivaren. Ett sådant sammanhållet synsätt förbättrar möjligheterna för Domstols- verket att stödja domstolarna i arbetet med att attrahera de skickli- gaste och för domaryrket mest lämpade juristerna och det ger goda förutsättningar för Domarnämndens och domstolarnas rekryterings- arbete.

185

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2017:85

10.7Offentlighet eller sekretess vid domarrekrytering

Ordinarie domare utses med fullmakt och har stora maktbefogen- heter. Offentligheten i rekryteringen av ordinarie domare måste inne- bära en rimlig avvägning mellan behovet av insyn i hur tillsättningen går till och de skäl för sekretess som har framförts för att få fler sökande till anställningar som ordinarie domare.

I den mån förfarandets offentlighet avhåller jurister från att söka ordinarie domaranställningar kan det finnas skäl för att skydda uppgif- ter med sekretess. Intresset av sekretess måste vägas noga mot allmän- hetens intresse av insyn i domarrekryteringen och den rätt till insyn som följer av offentlighetsprincipen.

186

11Adjungerat råd

– domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

11.1Inledning

Bedömning: En viktig och principiell utgångspunkt för rekryter- ingen av ordinarie domare är att domaryrket ska vara tillgängligt för och locka till sig kvalificerade och erfarna jurister med olika yrkesbakgrund.

Vår analys av uppgifter från Domarnämnden visar att dom- stolarna behöver rekrytera fler skickliga jurister som domare och bland dem jurister som är kvalificerade och erfarna men inte har gått igenom den särskilda domarutbildningen.

Rekryteringen kan underlättas om det finns möjligheter för en kvalificerad och erfaren jurist som inte är domarutbildad att meri- tera sig för en ordinarie domaranställning genom att under viss tid tjänstgöra i domstol.

Domaryrket är tillgängligt för och ska locka till sig kvalificerade juris- ter med olika bakgrund. Ett fåtal grundläggande krav på svenskt med- borgarskap, juristutbildning och att domaren inte är i konkurs eller har förvaltare, gäller för ordinarie domaranställningar. Det innebär att de flesta svenska jurister som är tillräckligt skickliga och lämpliga för yrket skulle kunna anställas som ordinarie domare utan hinder av några formella krav.

Vid utnämningen av ordinarie domare ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Dessa kriterier gäller för ordinarie domar- anställningar oavsett vilken yrkesbakgrund sökanden har.

187

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

Det är en grundläggande förutsättning för rekrytering av ordinarie domare att den skickligaste juristen ska utnämnas oavsett om sökan- den är domarutbildad eller har annan erfarenhet som jurist. Vår ge- nomgång av tillsättningsärenden under de senaste åren visar att jurister som inte är domarutbildade varken söker eller får domaranställningar i så stor utsträckning som det skulle behövas för att domstolarnas be- hov av att rekrytera de skickligaste och mest lämpade juristerna ska tillgodoses. Vår genomgång visar också att kvalificerade och erfarna jurister som inte har genomgått särskild domarutbildning men som har adjungerat i domstol har goda möjligheter att utnämnas till ordi- narie domare.

För att domstolarna i större utsträckning ska kunna rekrytera kva- lificerade och erfarna jurister med bakgrund utanför domstolarna bör möjligheterna att tjänstgöra i domstol förbättras för kvalificerade och erfarna jurister med annan bakgrund än den särskilda domarutbild- ningen. En viktig utgångspunkt för våra fortsatta överväganden är att möjligheterna att tjänstgöra i domstol ska utformas individuellt så att tjänstgöringen ger kompletterande kunskaper samtidigt som risker för jäv undviks.

11.2En ny form av domarmeritering

för kvalificerade och erfarna jurister

11.2.1Inledning

Bedömning: Nya möjligheter till domarmeritering bör erbjudas jurister som har lång erfarenhet av arbete som jurist på kvalifice- rad nivå.

En mångfald av yrkesbakgrunder behövs i alla domstolar

Domaryrket ska locka högt kvalificerade jurister med gedigen er- farenhet inom olika rättsliga områden och olika yrkesbakgrunder. De ordinarie domarnas bakgrund varierar även om de flesta av dem har genomfört den särskilda domarutbildningen. Att domare har olika bakgrund bidrar till en bred och djup kompetens i domstolarna.

188

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen verkar högt kvalificerade jurister med många olika yrkesbakgrunder inom såväl offentlig som privat sektor. I dessa domstolar är det vanligt att ledamöterna har bakgrund som domare, forskare eller advokater. Det är vanligt att justitieråd är disputerade inom rättsvetenskapliga ämnen och har arbetat som professorer eller har arbetat med advokatverk- samhet. Det är önskvärt att de högsta domstolarnas ledamöter även fortsättningsvis kommer att representera olika yrkesbakgrunder. Att det inom ramen för dessa domstolars sammansättning finns en rad olika specialiteter är av stor betydelse för de högsta domstolarnas förutsättningar att leda rättstillämpningen.

I hovrätterna och kammarrätterna är arbetet, liksom i de högsta domstolarna, kollegialt. Även i dessa domstolar är det värdefullt att ledamöterna har olika specialkunskaper och att de på så sätt bidrar till bredd och djup när mål och ärenden avgörs. Det är därför viktigt att förbättra möjligheten för sökande med olika typer av bakgrund att kunna meritera sig för ordinarie domaranställningar i dessa domstolar.

När det gäller tingsrätterna och förvaltningsrätterna är arbetssättet oftast inte kollegialt. En domare i underrätt förutsätts kunna leda sammanträden, döma och fatta beslut och formulera avgöranden på egen hand. Varje domare i underrätt måste alltså ha goda kunskaper om alla typer av mål och ärenden som förekommer vid domstolen. Samtidigt är det även i underrätterna mycket värdefullt med en mång- fald sett till domarnas yrkesbakgrund. De rättsområden som en domare i våra domstolar ska sätta sig in i och tillämpa blir allt mer komplexa och det finns också i underrätt ett ökande behov av domare med specialkunskaper inom ett visst område. Det är också viktigt att framhålla att erfarenhetsutbyte mellan domare i underrätt sker på många olika sätt även om domarna oftast inte avgör mål i kollegial sammansättning. Det kan exempelvis röra sig om praxisdiskussioner eller om att domare med specialkunskaper blir ämnesansvariga inom ett visst område och därmed ges ett ansvar för att förmedla sina kun- skaper till de andra domarna i domstolen inom det området.

Vår slutsats blir att det behövs ordinarie domare med olika yrkes- bakgrund i alla domstolar.

189

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

Adjunktion i domstol ökar möjligheterna att få en ordinarie domaranställning

Vi har gått igenom uppgifter från Domarnämnden om sökande till ordinarie domaranställningar under åren 2012–2016 och analyserat i vilken utsträckning sökande med annan bakgrund än särskild domar- utbildning får anställningar som ordinarie domare. Vi har då sett att sannolikheten för att en sökande ska få en ordinarie domaranställning ökar betydligt om sökanden har genomgått särskild domarutbildning. Vi har också sett att sannolikheten att få en ordinarie domaranställ- ning ökar betydligt om en kvalificerad och erfaren jurist har adjunge- rat i överrätt före ansökan om ordinarie domaranställning.1 Vår under- sökning visar alltså att domstolserfarenhet ofta är en mycket värdefull erfarenhet för en jurist som vill få en anställning som ordinarie domare.

De nuvarande bestämmelserna om adjunktion ger möjlighet till adjunktion endast i överrätt. Det saknas alltså ett system för att er- bjuda kvalificerade och erfarna jurister en möjlighet att meritera sig för ordinarie domaranställningar genom att arbeta i en underrätt. Samtidigt söker många kvalificerade och erfarna jurister som inte är domarutbildade men har adjungerat i överrätt ordinarie domaranställ- ningar i just underrätt. Det är också i underrätt som behovet av att rekrytera fler ordinarie domare är som störst.

Ett sätt att behålla fördelarna med de möjligheter att adjungera i överrätt som finns i dag och samtidigt ge kvalificerade och erfarna jurister bättre möjligheter att arbeta som domare i både överrätt och underrätt och på det sättet meritera sig för anställning som ordinarie domare är att införa en möjlighet till en sammanhållen domarmeriter- ing för kvalificerade och erfarna jurister. Det skulle innebära en stor förbättring av domstolarnas möjligheter att rekrytera de skickligaste och mest lämpade juristerna hos andra myndigheter och bland advo- kater till lediga domarbefattningar i olika domstolar i hela landet.

1 Se avsnitt 6.3.

190

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

Vilka skulle attraheras av domarmeritering?

Även om utgångspunkten är att skickliga och lämpliga jurister utan erfarenhet av arbete i domstol kan utnämnas till ordinarie domare är det inte alla som vill söka en ordinarie domaranställning eller har så- dana meriter att det räcker i konkurrensen med andra sökande.

Systemet med adjunktionstjänstgöring visar att det finns ett in- tresse bland erfarna och skickliga jurister i olika myndigheter och bland advokater att prova domaryrket. En domarmeritering skulle också ge goda förutsättningar för den som vill bli ordinarie domare att mer konkret sätta sig in i domaryrket och också få den utbildning som kan behövas utifrån den enskilde juristens behov.

Det är inte heller helt enkelt att börja verka inom en helt ny yrkes- roll. Målen i domstolarna har blivit större och mer komplicerade, bl.a. genom rättens internationalisering och domstolarnas ökade ansvar för frågor i gränslandet mellan politik och juridik. En domares arbets- uppgifter kan se olika ut beroende på i vilken domstol domaren tjänst- gör. Även för mycket skickliga jurister med flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete finns det kunskaper om domarrollen och de processuella förutsättningarna för domstolen som man bäst till- godogör sig genom särskilda utbildningar i kombination med arbete i domstol.

Det är också genom att kombinera utbildning med praktiskt arbete som skickliga jurister kvalificerar sig för andra juristyrken, t.ex. åklagaryrket eller advokatyrket. Det kan utan någon direkt jämförelse finnas anledning att kort redovisa hur en skicklig jurist meriterar sig för att få en anställning som kammaråklagare eller för att bli advokat.

Åklagaryrket

Den som vill bli anställd som kammaråklagare måste vara svensk med- borgare. För att kunna anställas som kammaråklagare krävs vidare en svensk eller nordisk juristexamen.

Efter sin juristexamen måste den som vill bli kammaråklagare full- göra notariemeritering, dvs. arbeta som notarie under som utgångs- punkt två års tid i tingsrätt eller förvaltningsrätt. En del av notarie- meriteringen kan förläggas till Åklagarmyndigheten.

Åklagarkarriären inleds med nio–tolv månaders provanställning som åklagaraspirant. Under tiden som åklagaraspirant påbörjar åkla-

191

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

garaspiranten sin åklagarutbildning. Efter provanställningens slut övergår anställningen i en tillsvidareanställning som assistentåklagare under två år då assistentåklagaren genomgår huvuddelen av sin utbild- ning. Efter tiden som assistentåklagare bedöms om assistentåklagaren är lämplig för åklagaryrket. I så fall utnämns han eller hon till kammar- åklagare.

Åklagarmyndigheten får även förordna extra åklagare att utföra uppgifter som ska utföras av åklagare vid myndigheten. Detsamma gäller Ekobrottsmyndigheten i fråga om åklagaruppgifter vid myndig- heten. Det kan exempelvis röra sig om advokater, jurister med domarutbildning eller andra kvalificerade jurister. En extra åklagare har en tidsbegränsad anställning som omfattar 12–18 månaders tjänst- göring. Därefter bedöms om den extra åklagaren kan bli anställd som kammaråklagare på dispens.2

Oavsett om en jurist får en anställning som kammaråklagare via ut- bildningstjänstgöring som åklagaraspirant och assistentåklagare eller via en anställning som extra åklagare innebär systemet för rekrytering av åklagare att det för en anställning som kammaråklagare krävs flera års erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som åklagare. Det innebär att en jurists lämplighet för åklagaryrket ska prövas genom praktisk tjänstgöring innan han eller hon kan få en anställning som kammar- åklagare. Sammanfattningsvis ställs mycket höga krav på en jurist för att han eller hon ska kunna få en anställning som kammaråklagare.

Advokatyrket

En rad krav måste vara uppfyllda för att en jurist ska kunna antas som ledamot av Advokatsamfundet. Sökanden ska bland annat

ha sin hemvist i Sverige eller ett annat land inom EU och EES eller

iSchweiz,

ha avlagt de kunskapsprov som krävs för domarbehörighet, dvs.

iSverige ha en jur.kand.- eller juristexamen,

i minst tre år ha ägnat sig åt praktisk kvalificerad juridisk verk- samhet och även göra det vid tiden för ansökan,

2 www.aklagare.se/karriar/rekrytering/rekrytering-av-aklagare/ (hämtad 2017-05-08).

192

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

ha genomgått Advokatsamfundets utbildning för advokatexamen och därefter ha godkänts i examen samt

ha gjort sig känd för redbarhet och i övrigt anses lämplig att verka som advokat.

Advokatsamfundets styrelse kan medge undantag från reglerna. För sökande från andra EU- och EES-länder eller Schweiz, som uppfyller utbildningskraven för att bli advokater i sina hemländer, gäller sär- skilda regler.

Advokatsamfundets utbildning för advokatexamen består av tre kurstillfällen om vardera två och en halv dag som avslutas med muntlig examination. Utbildningen, som genomförs i internatform, behandlar främst advokatetiken, förberedelser för och genomförande av förhand- lingar i domstol, konstitutionell rätt och olika yrkesfrågor som advoka- ter möter. Från och med den 1 januari 2016 ingår en skriftlig examina- tion i konstitutionell rätt som en obligatorisk del i advokatexamen.

För att en jurist ska kunna beviljas inträde i Advokatsamfundet krävs alltså dels flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete, dels att juristen ska bedömas som lämplig för sitt arbete. Lämplighets- prövningen består bl.a. i att Advokatsamfundet skickar ett formulär med frågor angående sökandens lämplighet till de domstolar där sökanden har uppträtt som ombud. Med andra ord sker en prövning av juristens praktiska arbete. Sammanfattningsvis ställs mycket höga krav på en jurist för att han eller hon ska kunna beviljas inträde i Advokatsamfundet.

En ny möjlighet för kvalificerade jurister

att meritera sig för ordinarie domaranställningar

Bedömning: Möjligheterna för kvalificerade jurister med olika bakgrund att meritera sig för en ordinarie domaranställning bör förbättras genom en ny möjlighet till meritering i överrätt och underrätt för kvalificerade och erfarna jurister.

Det ställs mycket höga krav på sökandenas kunskaper, erfarenheter och egenskaper vid rekrytering av ordinarie domare. Utgångspunkten är att en jurist måste ha flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt

193

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

arbete för att kunna komma i fråga för en ordinarie domaranställning. Vidare är det enligt vår bedömning nödvändigt att antalet sökande till lediga anställningar som ordinarie domare ökar för att de som ut- nämns till ordinarie domaranställningar i alla domstolar i hela landet ska tillhöra de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. Det kräver i sin tur att möjligheterna för kvalificerade jurister med olika bakgrund att meritera sig för en ordinarie domaranställning förbättras.

Det finns olika sätt för kvalificerade och erfarna jurister att meri- tera sig för en ordinarie domaranställning. Ett sätt är att genomgå den särskilda domarutbildningen och därefter meritera sig ytterligare genom kvalificerat juridiskt arbete inom offentlig eller privat sektor. En jurist kan också meritera sig för en ordinarie domaranställning uteslutande genom arbete utanför domstolarna, exempelvis inom en myndighet eller på advokatbyrå. Därutöver finns i dag en möjlighet för kvalificerade jurister, som inte arbetat som domare tidigare, att inför en ansökan om ordinarie domaranställning skaffa sig ytterligare en merit genom en kortare tids tjänstgöring som adjungerad ledamot i överrätt.

Även om många av dem som utses till ordinarie domare har arbetat i domstol tidigare utnämns det också ordinarie domare som har arbetat uteslutande inom exempelvis förvaltningsmyndighet eller på advokatbyrå. Det är dock endast ett fåtal jurister utan domstols- erfarenhet som utnämns till ordinarie domare varje år. Genom att förbättra möjligheterna till domarmeritering för kvalificerade och er- farna jurister ökar möjligheterna att rekrytera fler jurister som inte är domarutbildade till domstolarna. Även om domaryrket ska vara till- gängligt för skickliga jurister med olika bakgrund och med få formella krav bör det alltså finnas en möjlighet att komplettera en gedigen erfarenhet inom ett annat juristyrke med en kortare tid i domstol som innehåller både teoretiska utbildningar och praktiskt arbete i domstol.

Vår analys har visat att det finns ett behov av ett nytt och sam- ordnat system för att erbjuda kvalificerade och erfarna jurister en möjlighet till en meriterande tjänstgöring i domstol som innefattar en möjlighet till tjänstgöring i både överrätt och underrätt. En viktig anledning till att införa en sådan ny möjlighet är att det befintliga sy- stemet för extern adjunktion inte innehåller någon samordning som innebär tjänstgöring i både överrätt och underrätt.

194

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

Det bör alltså införas en ny möjlighet till domarmeritering i både överrätt och underrätt för kvalificerade och erfarna jurister. Det nya systemet bör ses som ytterligare en möjlighet för kvalificerade och erfarna jurister att arbeta i domstol.

11.2.2Domarmeritering i både överrätt och underrätt

Bedömning: Ett nytt system för domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister bör innefatta tjänstgöring under minst sex månader i överrätten och därefter tjänstgöring i underrätten under minst sex månader. Den totala tjänstgöringstiden bör alltså vara minst ett år.

Tjänstgöring i två instanser

En invändning som har riktats mot systemet med extern adjunktion i överrätt är att det inte ger möjligheter till inblick i arbetet i under- rätt. Adjunktionen ger därmed begränsade möjligheter för en kvalifi- cerad och erfaren jurist att meritera sig ytterligare inför en eventuell ansökan om ordinarie domaranställning i underrätt. Detta ska ses i ljuset av att behovet av att öka antalet sökande till ordinarie domar- anställningar gäller både överrätter och underrätter.

Det är visserligen tänkbart att inrätta ett system som innebär att kvalificerade och erfarna jurister som avser att söka ordinarie domar- anställning i överrätt kan söka adjunktion i överrätt medan de som av- ser att söka ordinarie domaranställning i underrätt ges möjlighet att söka en adjunktionsplats i underrätt. Mot en sådan lösning talar att möjligheterna till handledarskap är större i överrätterna, där dömandet som utgångspunkt är kollegialt och en adjungerad domare därmed regelmässigt kan delta i avgöranden tillsammans med ordinarie do- mare. Om en adjunktionsanställning skulle inledas i underrätt, skulle den adjungerade domaren i ett tidigt skede av anställningen ställas inför uppgiften att på egen hand avgöra mål och ärenden. Det finns av dessa anledningar goda skäl för att inleda tjänstgöringen i överrätt och sedan låta den fortsätta i underrätt. Tjänstgöring i två instanser medför också att referenser från två domstolar kan åberopas i samband med en senare ansökan om anställning som ordinarie domare.

195

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

Vi föreslår alltså att det nya systemet för domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister ska innefatta först tjänstgöring i överrätt och därefter tjänstgöring underrätt. Mot bakgrund av de tyd- liga fördelarna med en samlad meritering i både överrätt och under- rätt saknas det enligt vår bedömning anledning att införa en särskild möjlighet till adjunktion som är begränsad till att gälla i underrätt.

Tjänstgöringens tid

Systemet för extern adjunktion i överrätt har byggt på de allmänna bestämmelserna om förordnande av adjungerade ledamöter i 44 § för- ordningen med hovrättsinstruktion och 44 § förordningen med kam- marrättsinstruktion. Det finns inte något krav på att extern adjunk- tion ska pågå under viss tid. I praktiken har många förordnanden av externa adjunkter avsett perioder om sex månader.

För att en gedigen domarutbildning ska kunna genomföras inom ramen för ett system för domarmeritering för kvalificerade och er- farna jurister bör domstolstjänstgöringen genomföras under minst ett års tid, varav minst sex månader i överrätt och därefter minst sex månader i underrätt.

De praktiska förutsättningarna hos den enskilde för att delta i domarmeritering, exempelvis i form av möjlighet till tjänstledighet, varierar mellan olika jurister. Vi anser därför att det inte bör införas någon bestämmelse om en generell övre tidsgräns för domarmeriter- ingen. Däremot ska den överrätt som anställer en kvalificerad och erfaren jurist för domarmeritering alltid ange en bestämd anställ- ningstid i anställningsavtalet (se avsnitt 11.2.3 under rubriken An- ställningsform). Som utgångspunkt bör anställningstiden vara ett år.

11.2.3Adjungerat råd

Förslag: Den nya möjligheten till domarmeritering för kvalifice- rade och erfarna jurister i överrätt och underrätt ska genomföras inom ramen för en ny typ av domaranställning. Den nya befatt- ningen ska benämnas adjungerat råd. Adjungerade råd bör vara anställda i överrätten och anställningarna bör vara tidsbegränsade.

196

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

En ny domarbefattning

En viktig skillnad mot systemet för extern adjunktion är att den nu föreslagna domarmeriteringen kan genomföras i såväl hovrätter och kammarrätter som tingsrätter och förvaltningsrätter. Anställnings- formen liknar anställningen som fiskal inom ramen för den särskilda domarutbildningen på det sättet att den jurist som antas till domar- meriteringen anställs i en överrätt och är skyldig att tjänstgöra även i underrätt.

Redan i dag sker ett visst samarbete mellan överrätter och under- rätter i syfte att ge kvalificerade och erfarna jurister möjlighet att arbeta en kortare tid i både överrätt och underrätt i Kammarrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Göteborg, Svea hovrätt, Stock- holms tingsrätt och Södertörns tingsrätt samt Hovrätten för Övre Norrland och Skellefteå tingsrätt. Det finns inget i den nuvarande regleringen som hindrar att överrätter och underrätter träffar överens- kommelser om kombinationer av anställningar även i framtiden. Sam- tidigt finns det ett starkt intresse av att ge domarmeriteringen ett tyngre genomslag i domstolarnas rekryteringsarbete och att öka förutsebarheten och tydligheten exempelvis när det gäller anställnings- villkoren för den adjungerade domaren. Det skulle också bidra till att tydliggöra skillnaden mellan å ena sidan tidsbegränsade anställningar som ordinarie domare som motiveras av behov av vikarier eller för- stärkning och å andra sidan anställningar med ett tydligt utbildnings- syfte. Det finns alltså starka skäl att införa en sammanhållen möjlighet till domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister.

Den nya befattningen kan benämnas adjungerat råd. Begreppet råd ingår som ett led såväl i namnet på vissa domaranställningar i över- rätterna (justitieråd, hovrättsråd och kammarrättsråd) som i namnet på domaranställningar i underrätterna (chefsrådman och rådman). Vi anser att det föreslagna namnet på den nya anställningen – adjungerat råd – är förenligt med att tjänstgöringen ska äga rum i både överrätt och underrätt.

Anställningsform

Externa adjunkter som förordnas att ingå i hovrätt eller kammarrätt med stöd av 44 § förordningen med hovrättsinstruktion eller 44 § förordningen med kammarrättsinstruktion är tidsbegränsat anställda

197

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

vid hovrätten respektive kammarrätten och får lön. Den som antas till den särskilda domarutbildningen anställs som fiskal av hovrätten eller kammarrätten (38 § förordningen med hovrättsinstruktion och 38 § förordningen med kammarrättsinstruktion). Som utgångspunkt ska fiskalen vara provanställd enligt lagen (1982:80) om anställnings- skydd med en prövotid om sex månader (41 § förordningen med hovrättsinstruktion och 41 § förordningen med kammarrättsinstruk- tion). Därefter löper anställningen tills vidare. Den särskilda domar- utbildningen genomförs alltså inom ramen för en tillsvidareanställ- ning och fiskalen får lön. Även utbildningen för åklagaraspiranter och assistentåklagare bedrivs inom ramen för anställningar vid Åklagar- myndigheten (se 19 och 20 §§ åklagarförordningen (2004:1265)).

Den som är adjungerat råd och genomför domarmeritering genom att tjänstgöra i överrätt och underrätt bör på liknande sätt anställas för en viss tid i överrätten och få lön. Anställningsformen bör regleras i förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kam- marrättsinstruktion.

För ett adjungerat råd bör anställningen, med stöd av 5 § 1 lagen (1982:80) om anställningsskydd, vara tidsbegränsad. Den totala tiden för tjänstgöringen i överrätt och underrätt bör vara ett år. I vissa sär- skilda fall kan det dock vara lämpligt att förlänga tiden något. Det adjungerade rådet ska alltså inte vara anställt tills vidare, enligt huvud- regeln i 4 § lagen om anställningsskydd. Det bör vara en uppgift för den anställande överrätten att ange anställningstiden i anställnings- avtalet och bestämma lönen.3

11.2.4Tjänstgöringens innehåll

Bedömning: Det bör finnas en central utbildningsplan för adjun- gerade råd. Den närmare utformningen av tjänstgöringen bör an- passas till den kvalificerade och erfarna juristens yrkesbakgrund och erfarenhet. Utbildningen bör inriktas mot andra rättsliga om- råden än dem som det adjungerade rådet har tidigare erfarenhet

3 En visstidsanställning övergår till en tillsvidareanställning när en arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivaren i allmän visstidsanställning i sammanlagt mer än två år enligt bestämmelserna i 5 a § lagen om anställningsskydd.

198

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

av. Det innebär en möjlighet till utbildning inom nya rättsområ- den och en minskad risk för jävssituationer.

Både överrätterna och underrätterna bör ta fram individuella utbildningsplaner för de adjungerade råden och följa upp att ut- bildningsplanerna följs. Den som har fullgjort domarmeriteringen som adjungerat råd bör få vitsord efter avslutad tjänstgöring.

En anställning som adjungerat råd bör innefatta tjänstgörings- skyldighet i underrätt. Det bör vara överrätten som beslutar när det adjungerade rådet ska tjänstgöra i underrätt och vid vilken under- rätt som tjänstgöringen ska genomföras.

Ett adjungerat råd bör ha ordinarie domare som handledare under hela utbildningstiden och bör inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet.

Praktisk utbildning

På samma sätt som gäller för den särskilda domarutbildningen bör den praktiska utbildningen vara ett centralt inslag i de adjungerade rådens tjänstgöring. Det är viktigt att de adjungerade råden får fördjupade kunskaper om de olika arbetsuppgifter som utförs av ordinarie do- mare. Under tjänstgöringen i överrätt bör ett adjungerat råd därför, efter en kortare tids introduktion, delta som referent och tredje eller fjärde domare i överrättens avgöranden. Under tjänstgöringen i under- rätt bör ett adjungerat råd på motsvarande sätt successivt ges sådana arbetsuppgifter som kan komma i fråga för ordinarie domare, dock inte sådana arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet.

Ett adjungerat råd bör få arbetsuppgifter som ger möjlighet att meritera sig inom andra områden än de som han eller hon arbetar med i den anställning som han eller hon är tjänstledig från. Exempelvis bör en åklagare som tjänstgör som adjungerat råd i hovrätt och tingsrätt ges möjlighet att arbeta med tvistemål. Ett annat exempel är att en skattejurist som tjänstgör som adjungerat råd i kammarrätt och för- valtningsrätt bör ges möjlighet att arbeta med mål enligt socialtjänst- lagen och migrationsmål. På så sätt får domarmeriteringen ett innehåll som ger det adjungerade rådet förutsättningar för att fördjupa sina kunskaper på områden som han eller hon inte arbetar med i sin grund- anställning. Förutom att meritvärdet blir högre innebär en sådan in- riktning på tjänstgöringen att det adjungerade rådet inte arbetar med

199

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

sådana typer av mål som han eller hon skulle kunna anses vara jävig i på grund av grundanställningen hos en arbetsgivare utanför domstolarna, exempelvis Åklagarmyndigheten eller Skatteverket (se avsnitt 12.4).

Domstolsverket bör utarbeta en central utbildningsplan för adjun- gerade råd, motsvarande utbildningsplanen för fiskaler, som bör vara en ram för domarmeriteringens innehåll. En individuell bedömning av vilka mål och ärenden som är lämpliga att avgöra på egen hand för det adjungerade rådet bör göras av överrätten och underrätten och fast- ställas i en individuell utbildningsplan, som utgår från den centrala ut- bildningsplanen. Skyldigheten att fastställa utbildningsplaner bör framgå av domstolarnas instruktioner. Det framstår som lämpligt att överrätterna och underrätterna utarbetar enhetliga generella riktlinjer för vilka typer av mål som är lämpliga att handlägga för adjungerade råd motsvarande sådana riktlinjer som finns för fiskaler.

Överrätten och underrätten har ett ansvar för att utbildningsplanen följs och för att det adjungerade rådet efter avslutad tjänstgöring i domstolen får vitsord. Domstolsinstruktionerna bör kompletteras med bestämmelser som tydliggör detta ansvar. Med vitsord avses här sådana dokument med yttrande över tjänstgöringen som fiskaler får efter varje placering, enligt 7 § förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion, 5 § förordningen med tingsrättsinstruktion och 4 § förordningen med förvaltningsrätts- instruktion.4

Handledarskap

Engagerade handledare är av central betydelse för en välfungerande domarutbildning. Ett adjungerat råd bör ha en ordinarie domare som handledare under hela utbildningstiden. Det ligger i utbildnings- ansvaret hos överrätten och underrätten att för tjänstgöringen i över- rätt respektive tjänstgöringen i underrätt utse en handledare som bidrar aktivt till att det adjungerade rådet får en utbildning i enlighet med den centrala utbildningsplanen för adjungerade råd och den in- dividuella utbildningsplanen.

4 Vid sidan av rätten till vitsord enligt domstolsinstruktionerna finns det normalt enligt kollektiv- avtal en skyldighet för arbetsgivaren att efter viss tids tjänstgöring utfärda ett tjänstgöringsbetyg (det kan också benämnas anställningsbetyg).

200

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

Under utbildningen i överrätt bör det adjungerade rådet så ofta som möjligt delta i avgöranden tillsammans med sin handledare. På så sätt kan det adjungerade rådet få löpande återkoppling avseende sina skriftliga och muntliga prestationer.

Även under tjänstgöringen i underrätt är det viktigt att det adjun- gerade rådet har nära kontakt med sin handledare. Eftersom arbetet i underrätt normalt inte är kollegialt är det oftast inte möjligt att hand- ledaren och det adjungerade rådet deltar i samma avgöranden. I stället bör handledaren ta aktiv del i det adjungerade rådets tjänstgöring på andra sätt, exempelvis genom att låta det adjungerade rådet delta som åhörare vid sammanträden som handledaren leder och omvänt.

Tjänstgöringen i överrätt och underrätt

På motsvarande sätt som för fiskaler bör ett adjungerat råd som tjänst- gjort minst sex månader i överrätt vara skyldigt att tjänstgöra i under- rätt. Det bör regleras i förordningen med tingsrättsinstruktion och förordningen med förvaltningsrättsinstruktion att ett adjungerat råd får förordnas av överrätten att tjänstgöra i underrätten när han eller hon har tjänstgjort minst sex månader i överrätten.

En tydlig fördel med det nu föreslagna systemet är att ordinarie domare vid överrätten kan bedöma det adjungerade rådets insatser innan överrätten förordnar om det adjungerade rådets tjänstgöring i underrätt. Anställningstiden ska som utgångspunkt vara ett år och fördelas mellan tjänstgöring i överrätt och tjänstgöring i underrätt. Anställningstiden ska anges i anställningsavtalet (se avsnitt 11.2.3). Inom ramen för den bestämda anställningstiden bör överrätten kunna ändra den ursprungliga planeringen avseende underrättstjänstgöring om det skulle visa sig att det adjungerade rådet behöver mer erfaren- het av tjänstgöring i överrätten innan han eller hon går över till det mer självständiga arbetet i underrätt. Det skulle i så fall innebära en längre tids tjänstgöring i överrätten och en kortare tids tjänstgöring i underrätten, i förhållande till den ursprungliga planeringen. Ytterst innebär det en möjlighet för en överrätt att inte förordna om under- rättstjänstgöring för ett adjungerat råd som inte bedöms vara lämpligt för att genomföra underrättstjänstgöringen. Utgångspunkten måste dock självfallet vara att överrätten inför anställningen och i början av den ska kunna bedöma utbildningsbehovet så pass väl att ett adjunge-

201

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

rat råd ska kunna erbjudas den introduktion som behövs för att han eller hon ska vara redo för arbetsuppgifterna i underrätt enligt den individuella planering som ska fastställas i samband med att anställ- ningen inleds.

Kurser

När det gäller mer koncentrerad utbildning och kurser bör Domstols- akademins utbud av kurser för den särskilda domarutbildningen och för ordinarie domare kunna ses som en utgångspunkt. Tjänstgöringen bör för varje adjungerat råd inledas med en grundläggande utbildning som ska tillhandahållas av Domstolsakademin och ha den närmare utformning som Domstolsakademin bestämmer.

En samordning mellan överrätterna i fråga om anställning av adjun- gerade råd (se avsnitt 11.2.6) ger förutsättningar för att samordna ge- mensamma utbildningsinslag för adjungerade råd. Om exempelvis alla adjungerade råd i alla domstolar anställs vid ungefär samma tid på året finns det goda förutsättningar för att anordna gemensamma introduk- tionskurser.

Utöver den grundläggande utbildningen bör varje adjungerat råd erbjudas särskilda kurser utifrån det behov som fastställts i den indi- viduellt utformade utbildningsplanen. Inriktningen bör vara att det adjungerade rådet ska kunna arbeta med rättsområden som förekom- mer inom det aktuella domstolsslaget och som han eller hon inte har arbetat med i sin grundanställning. Detta innebär exempelvis att den individuella utbildningen för en åklagare lämpligen bör vara inriktad mot andra rättsområden än straffrätt och straffprocessrätt och att den individuella utbildningen för en skattejurist bör vara inriktad mot andra rättsområden än skatterätt. Domarmeriteringen bör inte ses som en vidareutbildning för kvalificerade och erfarna jurister inom det område som de redan är verksamma på utan som en möj- lighet till breddad kunskap. Det ger samtidigt förutsättningar för att utforma tjänstgöringen på ett sätt som är förenligt med reglerna om domarjäv (se avsnitt 12.4).

202

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

11.2.5Samordnad information om lediga anställningar som adjungerat råd

Domarnämnden ska informera om lediga anställningar

Förslag: Domarnämnden ska informera om lediga anställningar som adjungerat råd.

En av nackdelarna med systemet för extern adjunktion är att det sak- nas ett system för samordning av adjunktionen mellan överrätterna. Det innebär att den som vill adjungera kan ha svårt att få kännedom om hur möjligheten ser ut utan att ta kontakt med olika överrätter. Det nya systemet med domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister bör bygga på att den som är intresserad av domarmeritering och att bli anställd som adjungerat råd ska kunna få samlad informa- tion om möjligheten till domarmeritering, om utbildningens innehåll och om lediga anställningar som adjungerat råd.

Domarnämnden har i dag ansvar för att informera om lediga ordi- narie domaranställningar. Vidare har Domarnämnden stor erfarenhet av att informera möjliga sökande till ordinarie domaranställningar om möjligheten till extern adjunktion. Det är därför naturligt att utvidga Domarnämndens uppgifter till att också informera om möjligheterna till domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister och om lediga anställningar som adjungerat råd. Den uppgiften skulle också ingå som ett naturligt led i Domarnämndens arbete med att verka för rekryteringen av ordinarie domare. Det bör införas en bestämmelse i utnämningslagen om att Domarnämnden ska utlysa lediga anställ- ningar som adjungerat råd. Domarnämnden bör upplysa sökande till anställningar som adjungerat råd om att de i sina ansökningar ska ange om de söker anställning vid fler än en överrätt och hur de i så fall prioriterar överrätterna i förhållande till varandra.

203

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

Anställningar som adjungerat råd

Bedömning: Antalet anställningar som adjungerat råd ska bestäm- mas utifrån överrätternas och underrätternas kapacitet att ge ut- bildning och den budget som finns för domarmeriteringen.

Överrätterna bör efter samråd med varandra och i samråd med underrätterna i sin domkrets fatta beslut om hur många anställ- ningar som adjungerat råd som ska finnas i domkretsen och under- rätta Domarnämnden om anställningar som ska utlysas.

Hur många adjungerade råd som kan anställas i överrätterna beror på överrätternas och underrätternas kapacitet att ge utbildning och hand- ledning. Det behöver också avsättas en tillräckligt stor budget för att domarmeriteringen ska innebära en reell möjlighet att på sikt kunna rekrytera de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna till dom- stolar i hela landet (se avsnitt 15). Systemet för extern adjunktion innebar när det var fullt utbyggt att överrätterna årligen utbildade 50 externa adjunkter (se avsnitt 12.1). Överrätterna har alltså en kapa- citet att erbjuda domarmeritering åt 50 kvalificerade och erfarna juris- ter. Vi beräknar att underrätterna har motsvarande kapacitet att ge utbildning och handledning. Det innebär att 50 kvalificerade och erfar- na jurister per år bör kunna erbjudas möjlighet att genomföra domar- meritering som adjungerat råd i överrätt och underrätt.

Domarmeriteringen för adjungerade råd ska bedrivas vid de över- rätter och underrätter som har kapacitet att utbilda domare. Vilka överrätter och underrätter som det är kan variera över tid. Cheferna för hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och förvaltningsrät- terna bör samråda med varandra i fråga om platsernas långsiktiga loka- lisering. I det sammanhanget måste det långsiktiga intresset av att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar i hela landet beaktas.

Det är viktigt att möjligheten att domarmeritera sig som adjunge- rat råd finns i hela landet. Systemet måste vara så flexibelt att antalet platser vid olika domstolar kan anpassas till vad som behövs för att kunna erbjuda domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister vid de domstolar som vid varje tidpunkt har kapacitet att utbilda fler domare.

När det bestäms hur många anställningar som adjungerat råd som behövs i landet är en viktig faktor vilka domstolar som har störst behov av att kunna anställa ordinarie domare. Samtidigt finns det inte

204

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

något hinder mot att en kvalificerad jurist tjänstgör som adjungerat råd på en annan ort än där han eller hon senare kan förväntas söka en ordinarie domaranställning. Det bör vara möjligt för domstolar med stor utbildningskapacitet att ta på sig utbildningsansvaret för kvalifi- cerade jurister som avser att i förlängningen söka, och bedöms kunna få, en ordinarie domaranställning i en annan domstol.

Systemet med domarmeritering för adjungerade råd är inte bero- ende av överrätternas indelning i domkretsar. Det finns inget hinder mot att överrättspresidenterna kommer överens med varandra om att erbjuda en anställning som adjungerat råd som inleds med tjänstgöring i en överrätt och följs av tjänstgöring i en underrätt som inte hör till överrättens domkrets. Flexibilitet när det gäller samarbeten mellan överrätt och underrätt bidrar till att förbättra möjligheterna till domar- meritering för kvalificerade och erfarna jurister – och därmed på sikt förbättrade möjligheter till rekrytering av ordinarie domare – i hela landet.

Det bör vara överrätterna som efter samråd med varandra och i samråd med underrätterna i sin domkrets bestämmer hur många adjungerade råd som ska antas i en domkrets. Vidare är en förutsätt- ning för att Domarnämnden ska kunna lysa ut anställningarna att överrätterna löpande underrättar Domarnämnden om vilka anställ- ningar som ska utlysas. En sådan skyldighet bör därför framgå av för- ordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammar- rättsinstruktion.

För att underlätta planeringen av gemensamma utbildningsinslag bör Domarnämnden i samråd med de domstolar som har lediga an- ställningar som adjungerade råd samordna anställningarna så att de adjungerade råden om möjligt tjänstgör under samma period eller två bestämda perioder per år. Med hänsyn till behovet av att kunna anpas- sa en sådan samordning till bl.a. domstolarnas verksamhet och Dom- stolsakademins förutsättningar att tillhandahålla utbildning i form av kurser bör den mer detaljerade planeringen inte regleras i författning.

205

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

Domstolscheferna har en viktig roll att informera om möjligheten att tjänstgöra som adjungerat råd

Bedömning: Domstolschefer bör försöka identifiera kvalificerade och erfarna jurister som framstår som lämpliga för domaryrket och informera dem om möjligheterna till tjänstgöring som adjun- gerat råd.

Även om Domarnämnden får det huvudsakliga ansvaret för att infor- mera om möjligheterna till domarmeritering genom att tjänstgöra som adjungerat råd och lysa ut lediga anställningar som adjungerat råd har de enskilda domstolarna ett stort ansvar för att informera om möjligheten. Chefer i överrätter och underrätter kommer i det dagliga arbetet i kontakt med kvalificerade och erfarna jurister. De har stora möjligheter att identifiera jurister som framstår som lämpliga för domaryrket och informera dem om möjligheten att tjänstgöra som adjungerat råd. Det kan handla om skickliga åklagare eller advokater och om skickliga processförare hos myndigheter.

Den som anställs som adjungerat råd ska kunna åberopa sådana meriter att han eller hon efter domarmeriteringen bör ha goda möjlig- heter att komma i fråga för en ordinarie domaranställning. Det är av- görande för domarmeriteringens attraktivitet att den som ges tillfälle att tjänstgöra som adjungerat råd har goda möjligheter att sedan få en ordinarie domaranställning.

11.2.6Enhetlig handläggning av ärenden om anställning av adjungerade råd

Bedömning: Överrätternas rekrytering av adjungerade råd bör ske på ett enhetligt sätt.

En ansökan om anställning som adjungerat råd bör ske hos den över- rätt som har en ledig anställning som adjungerat råd. Landets olika överrätter har ett gemensamt ansvar för att rekryteringen av adjun- gerade råd sker på ett enhetligt sätt.

Överrätterna bör alltså i samråd med varandra utarbeta riktlinjer för ett enhetligt förfarande för handläggningen av ärenden om anställ- ning av adjungerat råd. Ett sådant samråd bör avse exempelvis refe-

206

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

renstagning, intervjuer, eventuella tester och formerna för beslutspro- cessen när överrätten avgör vilka sökande som ska kallas till intervju och vilka som ska anställas.

Domarmeriteringen för kvalificerade och erfarna jurister syftar till att öka antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar i hela landet. De kriterier som gäller för bedömning av skickligheten hos sökande till ordinarie domaranställningar bör därför vara en ut- gångspunkt vid antagningen, även om en anställning som adjungerat råd inte alltid kan bygga på ett så robust referensunderlag som krävs för en anställning som ordinarie domare. Överrätterna har ett gemen- samt ansvar för att se till att rekryteringen av adjungerade råd sker med utgångspunkt i dessa kriterier.

11.2.7Behörighetskrav

Bedömning: För anställning som adjungerat råd bör uppställas krav på svenskt medborgarskap och svensk juristexamen, motsva- rande äldre examen eller motsvarande nordisk examen och sådana krav på yrkesbakgrund som gäller för adjungerade ledamöter i överrätt. Möjligheten bör stå öppen för lagfarna personer med mångårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete.

Svenskt medborgarskap och juristutbildning

Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen är svenskt medborgarskap ett krav för en ordinarie domaranställning. Vidare anges i 38 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och 38 § andra stycket förordningen med kammarrättsinstruktion att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva en anställning som chef för den administrativa enheten eller som fiskal. Kravet på svenskt med- borgarskap bör gälla även för adjungerade råd. Förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion bör därför ändras på så sätt att adjungerade råd läggs till den grupp av anställningar som kräver svenskt medborgarskap.

För antagning till den särskilda domarutbildningen gäller, enligt 41 § första stycket 1 förordningen med hovrättsinstruktion och 41 § första stycket 1 förordningen med kammarrättsinstruktion, ett krav

207

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

på att sökanden ska uppfylla behörighetskravet enligt förordningen (2007:386) om kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. Det innebär att sökanden ska ha en svensk juristexamen eller motsvarande äldre examen. Med svensk juristexamen jämställs, enligt förordningen om kunskapsprov för behörighet som domare, m.m., fullbordad juristutbildning som till övervägande del har ägt rum i Danmark, Fin- land, Island eller Norge. Om denna utbildning skulle vara mer än ett år kortare än den svenska utbildningen, ska sökanden genomgå en kompletteringsutbildning som avslutas med ett kunskapsprov. Mot- svarande krav bör gälla även för anställning av adjungerat råd. En be- stämmelse med sådant krav bör införas i förordningen med hovrätts- instruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion.

Kravet på erfarenhet för anställning som adjungerat råd

Externa adjunkter i överrätt förordnas, med stöd av 44 § förord- ningen med hovrättsinstruktion och 44 § förordningen med kam- marrättsinstruktion, inom kretsen åklagare, lagfarna professorer eller docenter i rättsvetenskapliga ämnen, advokater och andra lagfarna personer med mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekom- mer i domstolen.

Vi föreslår att den krets av jurister som framgår av bestämmelserna om adjunktion i överrätt är lämplig också som en avgränsning av vilka jurister som ska kunna anställas som adjungerade råd med den enda skillnaden att det inte bör specificeras att en jurist, för att kunna anställas som adjungerat råd, ska ha mångårig erfarenhet av ett rätts- område som förekommer i domstolen. Möjligheten till domarmeriter- ing bör stå öppen för lagfarna personer med mångårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete. Förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion bör ändras i enlighet med det.

11.2.8Advokaters möjlighet att anställas som adjungerade råd

Bedömning: Rättegångsbalkens bestämmelser om advokater be- höver inte ändras till följd av den nya anställningsformen adjun- gerat råd.

208

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

I 8 kap. 2 § sjätte stycket rättegångsbalken anges att ordinarie domare, allmän åklagare eller kronofogde inte får antas till ledamot av Sveriges advokatsamfund och att detsamma gäller den som annars är anställd hos någon annan än advokat, om inte Advokatsamfundets styrelse medger undantag. I 7 § femte stycket i samma kapitel anges att en advokat är skyldig att genast träda ur samfundet om det inträffar en sådan omständighet som gör att han eller hon enligt 2 § femte eller sjätte stycket inte får antas till ledamot av samfundet, om inte styrel- sen medger sådant undantag som avses i 2 § sjätte stycket. En advokat får alltså som utgångspunkt inte arbeta hos någon annan än en advo- kat. Det finns däremot inte något hinder enligt bestämmelserna för en advokat att ta del av utbildning.

Det nuvarande systemet för extern adjunktion bygger, när det gäller advokaters möjlighet att adjungera i överrätt, på att Advokat- samfundets styrelse ger advokater dispens att kvarstå som ledamot av samfundet. Enligt riktlinjer som fastställts av samfundets styrelse kan en advokat få dispens för

arbete på advokatbyrå i land utom EU, EES eller Schweiz, under särskilt angivna villkor,

undervisning på deltid,

deltagande som expert eller sekreterare i statlig utredning,

forskning på deltid,

adjunktion i domstol och

arbete på Europeiska kommissionen.5

Eftersom den nu föreslagna domarutbildningen för kvalificerade och erfarna jurister innebär att det adjungerade rådet ska genomgå ut- bildning i kombination med adjunktion i domstol bedömer vi att det saknas anledning att göra ändring i rättegångsbalkens bestämmelser om advokater. Detta förutsätter att Sveriges advokatsamfund även fortsättningsvis kommer att bevilja dispens för den advokat som vill adjungera i domstol under en period.

5 Sveriges advokatsamfund, PM angående uthyrning av advokater och biträdande jurister, s.k. secondment (2013-01-29).

209

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

SOU 2017:85

11.3Utdrag ur belastningsregistret

Bedömning: Hovrätterna och kammarrätterna ska hämta in upp- gifter ur belastningsregistret i ärenden om anställning av adjungerat råd. Om sökanden tidigare har varit anställd i överrätten, ska inhäm- tande av uppgifter ur belastningsregistret inte vara obligatoriskt.

Vissa arbetsgivare har rätt att i ärenden om anställning få ut uppgif- ter från Polismyndighetens belastningsregister, som innehåller upp- gifter om bl.a. den som har dömts till ansvar för ett brott. Bestäm- melser om vilka myndigheter och andra som får begära ut uppgifter ur belastningsregistret finns i förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister. Bl.a. har Domstolsverket rätt att begära ut uppgifter ur belastningsregistret i fråga om den som verket avser att anställa som notarie (10 § första stycket 17). Vidare har Domarnämnden rätt att begära ut uppgifter ur registret i ärenden om anställning som domare eller hyresråd (10 § första stycket 18). En allmän domstol eller all- män förvaltningsdomstol får också begära ut av uppgifter ur registret i fråga om en nämndeman som ska påbörja sin tjänstgöring i dom- stolen (10 § första stycket 21).

En arbetsgivares rätt att begära ut uppgifter ur belastningsregistret kombineras i vissa fall med en skyldighet för arbetsgivaren att hämta in uppgifter ur belastningsregistret. Att Domstolsverket har en sådan skyldighet i ärenden om anställning av notarier anges i 7 a § notarie- förordningen (1990:469). Domarnämndens skyldighet att hämta in sådana uppgifter i ärenden om anställning som domare eller hyresråd anges i 4 § tredje stycket förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden.

I 7 § lagen (1998:620) om belastningsregister, som det hänvisas till i förordningen med instruktion för Domarnämnden och notarie- förordningen, anges att en myndighet som har rätt att få uppgifter ur registret ska pröva behovet av information noga i varje särskilt fall och att en begäran om att få ut uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som be- rörs. I praktiken tillämpas bestämmelserna på så sätt att uppgifter

210

SOU 2017:85

Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister

från belastningsregistret hämtas in rutinmässigt av såväl Domarnämn- den som Domstolsverket.6

Med hänsyn till vikten av att på ett fullständigt sätt kunna bedöma en sökandes lämplighet för att utföra domaruppgifter är det rimligt att en skyldighet för överrätterna att hämta in uppgifter ur belastnings- registret införs i ärenden om anställning av adjungerade råd som ska domarmeritera sig. Det skulle visserligen kunna hävdas att domar- meriteringen är tidsbegränsad och att det rör sig om ett slags utbild- ningstjänstgöring. Mot detta kan dock invändas att notarieanställ- ningar, som föregås av Domstolsverkets kontroll i belastningsregist- ret, har en mycket tydligare karaktär av utbildning. De adjungerade råden kommer att fullgöra uppgifter som domare. Vi anser därför att överrätterna ska göra en kontroll i belastningsregistret avseende den som en överrätt avser att anställa som adjungerat råd.

Överrätterna bör vara skyldiga att hämta in uppgifter ur belast- ningsregistret inför anställning av en sökande som inte har tjänstgjort i domstolen tidigare. När en överrätt avser att anställa en sökande som har tjänstgjort i domstolen tidigare bör den ha en möjlighet, men inte en skyldighet, att hämta in uppgifter ur belastningsregistret.

Om den som ska anställas har haft en annan anställning i domsto- len någon gång under de senaste två åren och det inför den anställ- ningen har gjorts en kontroll i belastningsregistret, bör det som ut- gångspunkt inte vara behövligt att göra en ny kontroll. Det kan exem- pelvis handla om att det adjungerade rådet har haft en anställning som adjungerad ledamot, exempelvis i ett enstaka mål, före ansökan om an- ställning som adjungerat råd. I ett sådant undantagsfall ska en kontroll i belastningsregistret ha gjorts redan vid den första anställningen som adjungerad ledamot (se avsnitt 12.7).

Frågan om när överrätterna ska hämta in uppgifter ur belastnings- registret bör regleras i deras instruktioner. Polismyndigheten bör ha en skyldighet att lämna ut uppgifter ur belastningsregistret till en all- män domstol eller allmän förvaltningsdomstol som begär det inom ramen för ett ärende om anställning av adjungerat råd. Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör ändras i enlighet med det.

6 Se www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domarnamnden/Ansokan-om-domaranstallning/ Domarnamndens-handlaggning-/ (hämtad 2017-05-08) och www.notarie.se/Notarie/Sa-blir-du- notarie/Krav-och-urval/ (hämtad 2017-05-08).

211

12Det nuvarande systemet för extern adjunktion

12.1Inledning

Sedan år 2007 finns det en möjlighet för jurister med annan yrkes- bakgrund än särskild domarutbildning att vara tjänstlediga från sin anställning och arbeta i hovrätt eller kammarrätt under ett halvt års tid inom ramen för ett system för så kallad extern adjunktion. Det är inte ovanligt att externa adjunkter efter adjunktionen söker anställ- ning som ordinarie domare. År 2013 avsatte Domstolsverket medel för extern adjunktion motsvarande knappt 50 platser för sex måna- ders tjänstgöring. Det innebar en fördubbling jämfört med år 2012. Efter att Högsta domstolen år 2014 hade meddelat ett beslut som innebar att externa adjunkter i vissa fall kunde anses vara jäviga vid handläggningen av mål sjönk antalet externa adjunkter i hela landet till tio. Antalet externa adjunkter i hela landet har sedan dess fortsatt att ligga på en mycket låg nivå.

12.2Rättslig reglering av extern adjunktion

Den grundläggande bestämmelsen om hovrätternas och kammarrät- ternas adjungerade ledamöter finns i 44 § förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion respektive 44 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion. Bestämmelsen, som är innehållsmässigt identisk för de båda domstolsslagen, har följande lydelse:

213

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

SOU 2017:85

[Hovrätten/Kammarrätten] får till adjungerad ledamot förordna

1.den som är eller har varit ordinarie domare eller den som är eller har varit av regeringen för viss tid anställd lagman eller rådman,

2.den som har anställts som [hovrättsfiskal eller kammarrättsfiskal/ kammarrättsfiskal eller hovrättsfiskal] och som därefter har tjänstgjort under sammanlagt minst ett år som [tingsfiskal, förvaltningsrätts- fiskal/förvaltningsrättsfiskal, tingsfiskal], rådman eller lagman,

3.en åklagare,

4.en lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne eller annan lagfaren person med mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekommer i [hovrätten/kammarrätten],

5.en ledamot av Sveriges advokatsamfund, eller

6.den som förut har varit adjungerad.

[Hovrätten/Kammarrätten] får för ett visst mål eller en viss samman- trädesdag till adjungerad ledamot förordna den som har tjänstgjort minst ett år som [hovrättsfiskal/kammarrättsfiskal] men som inte uppfyller föreskrifterna i första stycket 2, om en behörig ledamot inte finns att tillgå.

Systemet med extern adjunktion bygger på att kvalificerade och er- farna jurister ges möjlighet att pröva arbetet i överrätt genom förord- nanden enligt första stycket 3–5 i bestämmelsen.

12.3Fördelar med extern adjunktion

Bedömning: Systemet med extern adjunktion i överrätt har inne- burit att domstolarna har tillförts kompetens, att fler har sökt ordinarie domaranställningar och en ökad mångfald i domstolarna sett till de ordinarie domarnas yrkesbakgrund.

Systemet med extern adjunktion har bidragit till att tillföra överrät- terna olika kompetenser. Det har i förlängningen varit mycket värde- fullt för rekryteringen av ordinarie domare. Av vår analys framgår att möjligheten för en jurist som inte har genomgått den särskilda do- marutbildningen att anställas som ordinarie domare, om han eller hon

214

SOU 2017:85

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

söker en sådan anställning, är dubbelt så stor om han eller hon har adjungerat i domstol.1

Det går att beskriva olika slags fördelar med att anställa adjunge- rade domare i domstolarna:

En första fördel är att systemet med extern adjunktion gör det möjligt för domstolarna att introducera intresserade jurister för arbetet i domstol samtidigt som det ger kvalificerade och erfarna jurister en möjlighet att meritera sig ytterligare för en ordinarie domaranställning. Med den praktiska utbildning som den adjunge- rade domaren får följer en möjlighet för domstolschefer och andra chefsdomare att bedöma och lämna referenser avseende den adjun- gerade domarens insatser. Referenser från arbete i domstol skapar stora möjligheter till jämförbarhet med andra sökande som åbero- par sådana referenser.

En annan fördel är att extern adjunktion bidrar till kunskapsöver- föring mellan olika yrkeskårer inom juristbranschen.

En tredje fördel är att den adjungerade domaren bidrar till dom- stolens verksamhet genom sina arbetsinsatser.

Att adjungerade ledamöter i överrätt erbjuds utbildning samtidigt som både ledamoten och domstolen får möjlighet att pröva intresset och lämpligheten för en anställning som ordinarie domare är av stort värde. För en kvalificerad och erfaren jurist utan tidigare domstolserfarenhet ger adjunktion i domstol en möjlighet för juristen att pröva på det praktiska domstolsarbetet inför beslutet om att söka ordinarie domar- anställning. Tjänstgöring i domstol bidrar dessutom till att juristen kan åberopa referenser från domstolsarbete vid en ansökan om ordi- narie domaranställning, vilket gör att Domarnämnden och regeringen får ett bättre beslutsunderlag.

Kunskapsöverföring mellan yrkeskårer sker genom att de adjun- gerade ledamöterna tillför kunskap om olika rättsområden och olika arbetsmetoder till domstolarna. En adjungerad ledamot som återvän- der till sin ordinarie anställning tillför sin arbetsplats kunskaper om domstolarnas arbete. Dessa överföringar av kunskap berikar rätts- väsendet och bör betraktas som en mycket positiv sidoeffekt av, men inte det huvudsakliga syftet med, ett system för extern adjunktion.

1 Se avsnitt 6.3.

215

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

SOU 2017:85

12.4Jäv

12.4.1Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv

För adjungerade ledamöter, inklusive externa adjunkter, gäller samma regler i fråga om jäv som för övriga domare. Av särskild relevans för externa adjunkter är 4 kap. 13 § 7, 9 och 10 rättegångsbalken, som har följande lydelse:

Domare är jävig att handlägga mål: [– – –]

7. om han i annan rätt såsom domare eller befattningshavare fattat be- slut, som rör saken, eller hos annan myndighet än domstol eller såsom skiljeman tagit befattning därmed;

[– – –]

9.om han i saken såsom rättegångsombud fört parts talan eller biträtt part eller vittnat eller varit sakkunnig; eller

10.om eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet.

Genom en hänvisning i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare även i fråga om jäv mot den som handlägger mål i allmän förvaltnings- domstol.

12.4.2Europakonventionens krav på en rättvis rättegång

Artikel 6.1 i Europakonventionen

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol.

Konventionsbestämmelsens betydelse för de svenska domstolar- nas möjligheter att förordna adjungerade domare har behandlats i av- göranden från Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen.

216

SOU 2017:85

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden i RÅ 2009 ref. 8 och HFD 2011 ref. 15

Rättsfallet HFD 2011 ref. 15 handlar om en särskilt kvalificerad skattehandläggare vid rättsavdelningen, Skatteverkets huvudkontor, som hade varit tjänstledig därifrån och adjungerat i en kammarrätt. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att skattehandläggaren hade varit jävig när skattehandläggaren hade deltagit som referent i ett avgörande av ett mål om taxering m.m.

I sitt avgörande uttalade Högsta förvaltningsdomstolen – med hän- visning till sitt tidigare avgörande i rättsfallet RÅ 2009 ref. 8 – att frå- gan om jäv objektivt sett föreligger ska bedömas med hänsyn till det aktuella målets individuella karaktär, att det vid en sådan bedömning kan finnas skäl att beakta domstolens sammansättning och även vilken typ av beslut som är i fråga samt att bedömningen bör kunna variera beroende på om det är fråga om ett deltagande vid det slutliga avgö- randet av ett mål eller vid olika beslut som fattas under den föregående handläggningen. I 2009 års fall var det fråga om ett beslut om avslag på begäran om muntlig förhandling. Vidare hade den adjungerade leda- moten haft en anställning hos Skatteverket som avsåg annan verksam- het än den som var aktuell i målet och den adjungerade ledamoten del- tog inte när målet senare avgjordes genom dom. Mot den angivna bak- grunden hade Högsta förvaltningsdomstolen ogillat jävsinvändningen i 2009 års fall. I 2011 års fall var omständigheterna annorlunda. Högsta förvaltningsdomstolen menade att den adjungerade ledamotens del- tagande i kammarrätten vid det slutliga avgörandet av taxeringsmålet objektivt sett skulle ha kunnat rubba tilltron till domstolen och till att målet hade handlagts på ett opartiskt sätt. Högsta förvaltningsdom- stolen ansåg därför att den adjungerade ledamoten hade varit jävig.

Högsta domstolens avgörande i NJA 2014 s. 482

Rättsfallet NJA 2014 s. 482 handlar om en åklagare, som hade varit tjänstledig från Åklagarmyndigheten och adjungerat i en hovrätt. Högsta domstolen ansåg att den adjungerade ledamoten hade varit jävig när den adjungerade ledamoten hade deltagit i avgörandet av ett brottmål om grovt narkotikabrott m.m.

Högsta domstolen uttalade att Europakonventionens bestämmelse om rätt till en rättvis rättegång innebär att en domstol måste uppfylla

217

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

SOU 2017:85

krav på såväl oavhängighet, dvs. oberoende i förhållande till den verk- ställande makten och till parterna i målet, som opartiskhet, dvs. inte ha anknytning till den ena parten eller ett möjligt intresse i utgången i saken.

Högsta domstolen anförde att jäv inte automatiskt ska anses före- ligga i varje fall då en ledamot av domstolen är tjänstledig från en myndighet eller organisation och myndigheten eller organisationen uppträder som part, vilket innebär att en bedömning måste göras av i vilken mån förhållandena i det enskilda fallet är ägnade att rubba för- troendet för domarens opartiskhet och oberoende. Enligt Högsta domstolen är det naturligt att en åklagare uppfattas som en företrä- dare för Åklagarmyndigheten och för åklagarfunktionen som sådan. Högsta domstolen kom mot den bakgrunden fram till att en adjun- gerad ledamots anställning hos Åklagarmyndigheten som åklagare är en sådan särskild omständighet som objektivt sett är ägnad att rubba förtroendet för domarens opartiskhet i ett brottmål. Högsta dom- stolen ansåg därför att den adjungerade ledamoten hade varit jävig.

12.5Möjligheterna till extern adjunktion bör finnas kvar

Bedömning: De nuvarande möjligheterna till extern adjunktion i överrätt bör finnas kvar och kunna erbjudas i den utsträckning det är möjligt med beaktande av riskerna för jäv.

Systemet med extern adjunktion i överrätterna har gjort det möjligt för överrätterna att introducera intresserade jurister i arbetet i dom- stol och ge dem en praktisk utbildning. Samtidigt har domstolschefer och andra chefsdomare fått en möjlighet att bedöma de externa adjunkternas arbete och lämna referenser avseende deras insatser. De externa adjunkterna har alltså fått ett breddat referensunderlag inför en eventuell ansökan om ordinarie domaranställning. Till detta kom- mer att den kunskapsöverföring mellan olika juristkategorier, exem- pelvis mellan domare och advokater, som den externa adjunktionen har medfört är positiv för hela rättssamhället.

Tillämpningen av systemet för extern adjunktion kräver att över- rätterna beaktar bestämmelserna om domarjäv och Högsta förvalt- ningsdomstolens och Högsta domstolens praxis angående dessa be- stämmelser. Det innebär att det inte längre finns utrymme för att ut-

218

SOU 2017:85

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

forma adjunktionstjänstgöringen i överrätt på precis samma sätt som tidigare. Det är fortfarande möjligt för exempelvis åklagare att adjun- gera i hovrätterna och för skattejurister att adjungera i kammarrät- terna men deras arbetsuppgifter i överrätterna får bestämmas så att det inte uppkommer jävssituationer. Högsta förvaltningsdomstolens och Högsta domstolens tolkningar av Europakonventionens bestäm- melse om rätt till en rättvis rättegång får tolkas så att en adjungerad ledamot inte bör delta i avgöranden om förhållandena i det enskilda fallet objektivt sett är sådana att de kan rubba förtroendet för doma- rens opartiskhet och oberoende.

De högsta domstolarnas avgöranden innebär alltså inte att det skulle vara uteslutet att erbjuda kvalificerade och erfarna jurister möjlighet att adjungera i överrätt men att tjänstgöringen i överrätten får utformas utifrån avgörandena om jäv. För adjungerade ledamöter som i sitt ordinarie arbete fattar beslut som kan överklagas till en överrätt eller är eller representerar parter i olika domstolsinstanser, som t.ex. åklagare eller skattejurister, måste tjänstgöringens innehåll alltså utformas så att den adjungerade ledamoten arbetar med andra rättsområden. När det gäller andra adjungerade ledamöter, exempel- vis från universiteten, bör adjunktion kunna erbjudas på samma sätt som hittills.

Systemet för extern adjunktion har på ett tydligt sätt förbättrat möjligheterna för kvalificerade och erfarna jurister att få anställning som ordinarie domare. Reglerna om domarjäv innebär enligt vår be- dömning inte något generellt hinder mot att exempelvis en åklagare adjungerar i en hovrätt eller en skattejurist i kammarrätt. De nuva- rande möjligheterna till adjunktion bör därför finnas kvar och tilläm- pas när det är lämpligt.

12.6Krav på erfarenhet av ett rättsområde som förekommer i domstolen bör tas bort

Bedömning: En lagfaren person med mångårig erfarenhet av kvali- ficerat juridiskt arbete bör kunna anställas som adjungerad ledamot oavsett om han eller hon har arbetat med ett rättsområde som förekommer i domstolen eller inte.

219

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

SOU 2017:85

En överrätt får som adjungerad ledamot förordna bl.a. en lagfaren per- son med mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekommer i hovrätten/kammarrätten (44 § första stycket förordningen med hov- rättsinstruktion och 44 § förordningen med kammarrättsinstruktion).

Vi anser att det inte längre bör finnas ett krav på att en lagfaren person med mångårig erfarenhet av ett rättsområde, för att få adjun- gera som ledamot, ska ha erfarenhet av ett rättsområde som förekom- mer i överrätten. Ofta saknar kravet praktisk betydelse eftersom många olika rättsområden förekommer i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Många kvalificerade och erfarna jurister som är intresserade av domaryrket har arbetat med något av de rätts- områden som förekommer i domstolarna. Samtidigt skulle det nuva- rande kravet i undantagsfall kunna innebära att en kvalificerad jurist med lång erfarenhet skulle exkluderas från möjligheten att adjungera på grund av att han eller hon inte har arbetat med ett rättsområde som förekommer i överrätten. Bestämmelsen i den delen är också svår att tillämpa utifrån de högsta domstolarnas avgöranden om jäv. Det innebär att det i förordningen med hovrättsinstruktion och för- ordningen med kammarrättsinstruktion bör anges ett krav på mång- årig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete i stället för ett krav på mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekommer i hovrätten eller kammarrätten. Det bör även fortsättningsvis ställas mycket höga krav på en jurist för att han eller hon ska få adjungera i en överrätt.

Bedömningen i denna del stämmer överens med vår bedömning angående behörighetskraven för att kunna anställas som adjungerat råd (se avsnitt 11.2.7).

12.7Utdrag ur belastningsregistret

Bedömning: Hovrätterna och kammarrätterna ska hämta in upp- gifter ur belastningsregistret i ärenden om anställning av adjunge- rad ledamot. Om den som överrätten avser att anställa som adjun- gerad ledamot tidigare har varit anställd i överrätten, ska inhäm- tande av uppgifter ur belastningsregistret inte vara obligatoriskt.

Vissa arbetsgivare har rätt att i anställningsärenden begära ut uppgifter från Polismyndighetens belastningsregister, som innehåller uppgifter om bl.a. den som har dömts till ansvar för ett brott. Bestämmelser om

220

SOU 2017:85

Det nuvarande systemet för extern adjunktion

vilka myndigheter och andra som får begära ut uppgifter ur belast- ningsregistret finns i förordningen (1999:1134) om belastningsregis- ter. Vi har i avsnitt 11.3 angett att Domstolsverket har rätt att begära ut uppgifter ur belastningsregistret i fråga om den som verket avser att anställa som notarie, att Domarnämnden har rätt att begära ut uppgif- ter ur registret i ärenden om anställning som domare eller hyresråd och att en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol får begära ut uppgifter ur registret i fråga om en nämndeman som ska påbörja sin tjänstgöring i domstolen. Vi har också konstaterat att myndigheternas rätt att begära ut uppgifter ur belastningsregistret kombineras med skyldigheter för dem att göra sådana kontroller i anställningsärenden. I samma avsnitt har vi gjort bedömningen att det bör införas en skyl- dighet för överrätterna att hämta in uppgifter ur belastningsregistret i ett ärende om anställning av adjungerat råd i fråga om en sökande som inte har varit anställd i överrätten tidigare. Om sökanden har varit an- ställd i överrätten tidigare har vi bedömt att överrätten bör ha en möj- lighet, men inte skyldighet, att göra en kontroll i belastningsregistret.

Av samma skäl som anges i avsnitt 11.3 anser vi att överrätterna ska hämta in uppgifter från belastningsregistret också vid anställning av andra adjungerade ledamöter än adjungerade råd men att inhäm- tande av uppgifter ur belastningsregistret inte ska vara obligatoriskt om den sökande som överrätten avser att anställa har varit anställd i överrätten tidigare. En utgångspunkt bör vara att den hovrätt eller kammarrätt som ska anställa en adjungerad ledamot ska hämta in uppgifter från belastningsregistret om sökanden inte har varit anställd i domstolen under de senaste två åren. Om den som ska anställas som adjungerad ledamot har varit anställd i domstolen någon gång under de senaste två åren och det inför den anställningen har gjorts en kon- troll i belastningsregistret, bör det som utgångspunkt inte vara be- hövligt att göra en ny kontroll.

Att överrätterna ska inhämta uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om anställning av adjungerade ledamöter och Polismyndig- hetens skyldighet att lämna ut sådana uppgifter till domstolarna bör regleras i förordning.

221

13 Den särskilda domarutbildningen

13.1Antalet jurister med särskild domarutbildning behöver öka

Bedömning: Antalet jurister med särskild domarutbildning be- höver öka.

Vår analys av vilka som sökt ordinarie domaranställningar under åren 2012–2016 visar att allt för få söker utlysta tjänster som ordinarie domare. Det är inte ovanligt med endast en sökande till en ordinarie domaranställning. Ett lågt antal sökande är så vanligt förekommande att konkurrensen om de ordinarie domaranställningarna måste anses vara för låg. Eftersom de flesta som utnämns till ordinarie domare är domarutbildade talar det låga antalet sökande för att det utbildas allt för få inom ramen för den särskilda domarutbildningen. Typiskt sett skulle en ökad konkurrens om de ordinarie domaranställningarna ge förbättrade förutsättningar för att i varje ärende kunna anställa den person som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste tänk- bara kandidaterna. Vår slutsats blir att det behövs fler kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar och bland dem fler domar- utbildade.1

Den särskilda domarutbildningen innebär att överrätterna och un- derrätterna tillhandhåller en domarutbildning som pågår under minst fyra år. Den som antas till den särskilda domarutbildningen och an- ställs som fiskal ska dessutom vara notariemeriterad innan utbild- ningen påbörjas. Den som genomför den särskilda domarutbildningen

1 Se avsnitt 6.2.

223

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

har erfarenhet av cirka sex års utbildningstjänstgöring i domstol när han eller hon förordnas till assessor.2

Kvaliteten i framtida domarrekryteringar kan inte bygga enbart på att kvalificerade och erfarna jurister med olika bakgrund söker an- ställning som ordinarie domare utan den måste också i stor utsträck- ning bygga på att domstolarna utbildar kvalificerade jurister genom den särskilda domarutbildningen.

Den särskilda domarutbildningen är en mycket värdefull merit för en jurist som med ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete vill söka anställning som ordinarie domare senare i karriären. Vår ana- lys av uppgifter från Domarnämnden har visat att sannolikheten för att få en ordinarie domaranställning är ungefär tre gånger så hög för en sökande med särskild domarutbildning som för en sökande som inte har meriterat sig genom att tjänstgöra som domare i domstol.3

Den särskilda domarutbildningen bygger i dag på att det ska finnas cirka 240 fiskaler i underrätt, vilket motsvarar en årlig antagning av cirka 120 nya fiskaler i överrätt och att cirka 120 jurister förordnas till assessorer varje år. Om alla jurister som har genomgått den särskilda domarutbildningen skulle söka ordinarie domaranställningar efter att ha meriterat sig genom annat kvalificerat juridiskt arbete under ett antal år, skulle det i större utsträckning än i dag finnas kvalificerade sökande till de ordinarie domaranställningar som lyses ut varje år. Exempelvis innebär cirka 120 nyanställda fiskaler i år att det om åtta år kommer att finnas, teoretiskt sett, cirka 120 assessorer med fyra års ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som skulle kunna söka en ordinarie domaranställning, under förutsättning att alla fiska- ler genomför sin domarutbildning utan uppehåll.4 Det kan jämföras med att Domarnämnden år 2016 handlade 59 ärenden om anställning av hovrättsråd, kammarrättsråd eller rådman. I dessa ärenden utnämn- des 126 domare. Det nuvarande antalet domare under utbildning innebär alltså att det teoretiskt sett skulle finnas ungefär lika många assessorer som det skulle krävas om alla anställningar som hovrättsråd, kammarrättsråd och rådman skulle sökas och tillsättas med en domar-

2Undantag från kravet på notariemeritering får göras om det finns särskilda skäl för det (se 41 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och 41 § andra stycket förordningen med kammarrättsinstruktion).

3Se avsnitt 6.3.

4Överrätterna anställer fler fiskaler än vad som motsvarar antalet utbildningsplatser i under- rätt för att budgeten för den särskilda domarutbildningen ska utnyttjas effektivt med hänsyn till att fiskaler gör avbrott i tjänstgöringen bl.a. för föräldraledighet och annan tjänstledighet.

224

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

utbildad jurist. Det skulle alltså inte finnas mer än en domarutbildad sökande per anställning med den nuvarande dimensioneringen. Dimen- sioneringen av den särskilda domarutbildningen tar inte heller höjd för att många domarutbildade jurister under flera års tid tjänstgör vid andra myndigheter eller lämnar domarbanan. Rekryteringen av ordi- narie domare bygger alltså på att det vid varje tidpunkt kommer att finnas kvalificerade och erfarna jurister med annan yrkesbakgrund som är lämpliga för domaryrket och villiga att söka ordinarie domar- anställningar. Det är endast på det sättet som det med den nuvarande dimensioneringen av domarutbildningen skulle kunna bli fler sökande och konkurrens om lediga anställningar som ordinarie domare.

Av uppgifterna om antalet sökande till ordinarie domaranställ- ningar kan vi se att en stor del av dem som genomgår den särskilda domarutbildningen och förordnas till assessorer väljer att gå till och stanna inom andra juristbanor.5 Hur stor den andelen är kan inte anges exakt eftersom antalet år som behövs för att meritera sig för en ordinarie domaranställning genom tjänstgöring efter assessorsförord- nandet varierar mellan individer och olika typer av ordinarie domar- anställningar. Det kan inte fastställas att en jurist som inte har sökt en ordinarie domaranställning exempelvis sex eller åtta år efter assessors- förordnandet har lämnat domarbanan. Vi kan dock konstatera att assessorer på grund av sina kvalificerade juridiska kunskaper och erfarenheter av rättstillämpning i domstol typiskt sett är mycket eftertraktade och attraktiva för statliga och kommunala myndigheter. Det är också i sådana verksamheter som assessorerna ofta skaffar sig den ytterligare erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som behövs för att kunna komma i fråga för en ordinarie domaranställning. Det är inte ovanligt att befordringsgången i dessa typer av verksamheter gör att den som har anställts stannar kvar under åtskilliga år. Som exem- pel kan nämnas Regeringskansliet där ett förordnade som rättssak- kunnig är sexårigt och där det under ett antal år har uppstått fler möj- ligheter för skickliga jurister att få anställning tillsvidare som ämnes- råd eller kansliråd eller i annan befordrad anställning.

Verksamheten hos arbetsgivare som Regeringskansliet, riksdagen, Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern bygger på att det finns skickliga assessorer som kan rekryteras till dessa myndigheter. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen rekryterar

5 Se avsnitt 6.2.

225

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

assessorer till anställningarna som justitiesekreterare. Även andra myndigheter, inom och utom rättsväsendet, behöver och anställer assessorer som verksjurister eller för arbete på rättsavdelningar. Den privata sektorns behov av välutbildade och meriterade jurister växer och advokatbyråer söker ofta kvalificerade jurister med erfarenhet av dömande arbete i domstol.

Att domstolarna utbildar tillräckligt många assessorer är nödvän- digt för att tillräckligt många så småningom ska söka en ordinarie domaranställning och därmed öka möjligheterna att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan bli ordinarie domare. Att domstolarna utbildar assessorer kan också ses som en kostnadseffek- tiv investering som kommer både den offentliga och privata sektorn till godo genom att de ges möjlighet att rekrytera redan kvalificerade jurister.

En tydlig slutsats blir därför att den särskilda domarutbildningen måste byggas ut så att antalet utbildade assessorer som söker ordinarie domaranställningar kan öka väsentligt. För att ökningen ska svara mot behovet av att rekrytera ordinarie domare bör ytterligare 50 assessorer utbildas varje år. Antalet jurister som utbildas till assessorer varje år bör alltså öka från cirka 120 till cirka 170. Det innebär att en mot- svarande ökning bör göras av antalet fiskaler som varje år antas till den särskilda domarutbildningen.

13.2Domstolarnas kapacitet att utbilda

och behov av fler domare under utbildning

13.2.1Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare

Bedömning: Domstolarna har kapacitet att utbilda fler skickliga jurister från anställning som fiskal till färdig assessor.

Det behövs betydligt fler jurister med särskild domarutbildning för att svara mot domstolarnas behov av rekrytering av ordinarie domare och samtidigt tillgodose ett tydligt behov av domarutbildade jurister i statlig och kommunal förvaltning och i näringslivet.6

6 Se avsnitt 13.1.

226

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

Syftet med den särskilda domarutbildningen är och ska vara att utbilda så många färdiga assessorer varje år att utbildningen på sikt svarar mot domstolarnas behov av att bland andra skickliga och erfar- na jurister rekrytera assessorer med några års ytterligare erfarenhet som ordinarie domare. Det går dock inte att bortse från att en stor andel av dem som förordnas till assessorer inte söker ordinarie domar- anställningar förrän många år senare och att en ganska stor andel aldrig återvänder till domaryrket. Slutsatsen blir att betydligt fler assessorer måste utbildas än det som mer direkt motsvarar domstolarnas rekry- teringsbehov i närtid och på några års sikt.

Det är varje överrätt som fattar beslut om hur många fiskaler som ska antas till den särskilda domarutbildningen vid överrätten. Över- rättens beslut påverkas av domstolens budget för och kapacitet att ut- bilda överrättsfiskaler och tf. assessorer. Beslutet beror också på hur många utbildningsplatser för fiskaler i underrätt som Domstolsverket har bestämt. För att genomströmningen av fiskaler ska fungera måste överrätten beakta hur många fiskaler som efter det första årets tjänst- göring i överrätt kan erbjudas underrättstjänstgöring. Även om det är överrätterna som beslutar om antalet fiskalsanställningar har Dom- stolsverket alltså ett avgörande inflytande över hur många fiskaler som utbildas. Att Domstolsverket bestämmer antalet utbildningsplatser har motiverats utifrån en ambition att åstadkomma kontinuitet i den särskilda domarutbildningen, så att inte antalet fiskaler som kan erbju- das tjänstgöring i underrätt växlar beroende på underrätternas förut- sättningar att bekosta fiskalsutbildning i underrätt.

Även om det inte finns någon direkt koppling mellan behovet av att rekrytera ordinarie domare och antalet utbildningsplatser är det viktigt att den särskilda domarutbildningen hela tiden har en om- fattning som innebär att domarutbildningen på sikt kan svara mot behovet av att rekrytera ordinarie domare med den bakgrunden.7 Det är viktigt att utbildningen tar höjd för situationer när domsto- larna behöver rekrytera fler domare t.ex. på grund av olika reformer som ger domstolarna fler uppgifter. Antalet beslutade utbildnings- platser i underrätt är i dag en begränsande faktor när överrätten ska besluta hur många fiskaler som ska anställas och utbildas till asses-

7 I Domstolsverkets budgetunderlag anges att det kan finnas skäl till att ytterligare utöka antalet utbildningsplatser för fiskaler för att på sikt förbättra rekryteringsunderlaget för domaranställ- ningar utanför storstadsregionerna (Domstolsverket, Budgetunderlag 2018–2020 s. 22–24).

227

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

sorer. På det sättet blir de utbildningsplatser som beslutas av Dom- stolsverket också i realiteten en styrande faktor när det gäller anta- let sökande till ordinarie domaranställningar på några års sikt.

Det förekommer visserligen att enskilda underrätter väljer att erbjuda fiskalsutbildning i underrätt utöver de av Domstolsverket beslutade platserna. Det ger i sin tur överrätten en möjlighet att an- ställa fler fiskaler än vad som motsvarar de platser som Domstols- verket fastställt. Systemet är dock inte förutsebart och har inte den stabilitet som krävs för att det kontinuerligt ska finnas möjlighet att rekrytera de skickligaste och för yrket mest lämpliga juristerna till de ordinarie domaranställningar som utlyses.

Vid våra kontakter med överrätter har det kommit fram att över- rätterna, om det finns ekonomiska förutsättningar, är beredda att ta ett större ansvar för domarutbildningen – och att alltså göra invester- ingar för att trygga den långsiktiga tillgången på kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar – genom att anta fler till den sär- skilda domarutbildningen. Flera överrätter har angett att fler fiskaler kan utbildas med fortsatt hög och jämn kvalitet. Från vissa överrätter har det också framförts att de i dag tvingas tacka nej till notarier som söker fiskalsanställning och som väl uppfyller de krav som bör ställas vid rekryteringen av fiskaler.

När vi har ställt motsvarande fråga till underrätter framgår det att det även i underrätterna finns en kapacitet att utbilda fler fiskaler. Den särskilda domarutbildningen är i första hand en praktisk utbild- ning och utbildningen i underrätt innebär i stor utsträckning att fiskalerna arbetar självständigt med dömande uppgifter samtidigt som det för varje fiskal ska finnas en handledare som har nära kontakt med fiskalen. Underrätternas kapacitet att utbilda fiskaler hänger därför nära samman med i vilken utsträckning underrätterna kan erbjuda fiskaler kvalificerade arbetsuppgifter som samtidigt inte får vara så- dana att de kräver särskild erfarenhet. Kapaciteten att utbilda hänger också samman med underrätternas resurser för att handleda domare under utbildning.

Eftersom överrätternas och underrätternas kapacitet att utbilda domare hänger samman med deras möjligheter att erbjuda överrätts- fiskaler, underrättsfiskaler och tf. assessorer kvalificerade arbets- uppgifter finns det anledning att analysera vilket utrymme som finns för att erbjuda en innehållsrik tjänstgöring i underrätterna och över- rätterna.

228

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

13.2.2Det finns gott om lämpliga arbetsuppgifter för icke ordinarie domare

Bedömning: I domstolarna finns det gott om lämpliga arbets- uppgifter för icke ordinarie domare. Om fler antas till den sär- skilda domarutbildningen och tjänstgör som fiskaler i överrätt och underrätt, kan de ges möjlighet att i ökad utsträckning arbeta tätt tillsammans med ordinarie domare med särskilt svåra, omfattande och kvalificerade mål.

Underrätterna

Vid underrätterna står fiskaler för en ganska stor del av det totala antalet domare. År 2016 var cirka en fjärdedel av domarna i tingsrätt och knappt en tredjedel av domarna i förvaltningsrätt fiskaler.8 För- hållandet mellan de utbildningsplatser som Domstolsverket beslutar om och fiskalsplatser som underrätterna beslutar om inom ramen för sin budget har berörts i avsnitt 13.2.1. De fiskaler som bekostas av underrätterna anställs i många fall för att fylla ett behov av arbets- kraft, även om det också förekommer att en underrätt uttryckligen tar på sig och betonar ett ansvar för den särskilda domarutbildningen.

Underrätterna har ett kontinuerligt behov av att icke ordinarie domare tjänstgör i domstolarna för vikariats- och förstärknings- ändamål. Om fler fiskaler utbildas, leder det dels till att fiskalerna genom sin tjänstgöring bidrar till underrätternas verksamhet, dels till att det utbildas fler assessorer som kan anställas för vikariats- och förstärkningsbehov i domstolarna.

I dag arbetar fiskaler i underrätt huvudsakligen med samma upp- gifter som ordinarie domare med den viktiga begränsningen att fiska- lerna inte dömer eller fattar beslut i mål eller ärenden som är särskilt komplicerade, uppmärksammade eller av annan anledning kräver sär- skild erfarenhet. Fiskalerna arbetar endast undantagsvis med handlägg- ning av mer komplicerade och svåra mål tillsammans med ordinarie domare. Med fler fiskaler i underrätterna skulle det öppna sig en möj-

8 Domstolsverket, Årsredovisning 2016, s. 90. Uppgifterna i årsredovisningen avser årsarbets- krafter för ordinarie domare respektive icke ordinarie domare. Antalet pensionerade domare och andra icke ordinarie domare är dock så lågt i förhållande till antalet fiskaler att det inte på- verkar de i texten angivna ungefärliga andelarna.

229

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

lighet för fiskaler att utöver det egna dömandet också kunna arbeta med stora och komplicerade mål tillsammans med en ordinarie domare. I en tingsrätt skulle det kunna handla om att en tingsfiskal får delta i handläggningen av ett stort brottmål med många huvudförhandlings- dagar och som inrymmer många och komplicerade frågeställningar. Det skulle också kunna röra sig om ett komplicerat tvistemål med många civilrättsliga och processuella aspekter. I en förvaltningsrätt skulle det kunna handla om handläggning av ett omfattande skattemål, om exempelvis komplexa internationella bolagsförhållanden och som berör komplicerade EU-rättsliga regler på skatteområdet. Även andra typer av mål i förvaltningsrätterna, exempelvis socialförsäkringsmål, kan innehålla såväl svåra rättsliga frågor som komplexa och svår- bedömda omständigheter i det enskilda fallet.

Om fiskalerna i ökad utsträckning skulle delta i handläggningen av svåra mål skulle de under sin utbildningstid få en bredare och djupare kunskap om den domaruppgift som en ordinarie domare har och också om bredden i de olika färdigheter som en ordinarie domare måste ha för att kunna fullgöra sin domarroll i dagens allt mer kom- plexa mål och ärenden i domstolarna. Förutom att göra domarutbild- ningen mer varierad och innehållsrik – och ge förbättrade möjligheter till handledarskap och återkoppling från de ordinarie domarna till fiskalerna – skulle en sådan lösning ge ordinarie domare möjlighet till ett mer utvecklat samarbete med yngre domare. De ordinarie domar- nas ansvar som handledare skulle alltså kunna betonas tydligare.

För tingsrätternas del finns det en möjlighet att ”om det finns skäl för det” låta en fiskal döma tillsammans med en ordinarie domare i brottmål (1 kap. 3 b § tredje stycket rättegångsbalken; se även mot- svarande regler i 14 kap. 17 § äktenskapsbalken och 20 kap. 1 § för- äldrabalken). En sådan möjlighet ökar förutsättningarna för fiskaler att handlägga mål tillsammans med ordinarie domare. För förvaltnings- rätternas del gäller i stället att det krävs ”särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad” för att fler än en lagfaren do- mare ska få ingå i rätten (17 § lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar). Ett utredningsförslag om att det inte ska krävas ”särskilda skäl” utan räcka med ”skäl” för att utöka antalet lagfarna domare i förvaltningsrätt bereds nu i Regeringskansliet.9 Vi bedömer att en

9 Se Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessens betänkande Fortsatt utveck- ling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:17) på s. 249–256.

230

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

ändring i enlighet med det förslaget skulle bidra till att ytterligare för- bättra möjligheterna för förvaltningsrätterna att kunna erbjuda kvali- ficerade arbetsuppgifter åt förvaltningsrättsfiskalerna.

Överrätterna

Under det första året av den särskilda domarutbildningen tjänstgör de nyanställda fiskalerna i överrätten. De har då inte dömande uppgifter utan deltar i överrätternas beredning av mål och ärenden. Överrät- ternas kapacitet att bedriva särskild domarutbildning har alltså sam- band med deras möjligheter att ge hovrättsfiskalerna och kammar- rättsfiskalerna kvalificerade och utvecklande arbetsuppgifter inom ramen för beredningen. Det kan exempelvis handla om att föredra mål och ärenden för överrättens ledamöter. Det kan också handla om att ingå som protokollförare vid huvudförhandlingar eller andra sam- manträden och lämna förslag till hur överrätten ska avgöra ett mål. Vidare kan det handla om att upprätta förslag till domar och beslut. I hovrätterna är det vanligt att fiskaler är protokollförare vid huvud- förhandlingar och att de då lämnar ett muntligt förslag till hur hovrät- ten ska avgöra målet samt att de upprättar förslag till skriftliga domar i sådana mål. I en kammarrätt ges fiskalerna många tillfällen till att testa sina kunskaper och få återkoppling vid föredragningar inför kammar- rättens ledamöter.

Fler fiskaler i överrätterna skulle kunna bidra till att fiskaler i ökad utsträckning skulle kunna utföra sådana uppgifter. Det skulle inne- bära att överrätternas ledamöter i större utsträckning skulle kunna fokusera på att avgöra mål och ärenden. Samtidigt skulle kvaliteten i domarutbildningen kunna vara fortsatt mycket hög genom den löpande återkoppling som kan erbjudas fiskalerna när de föredrar och deltar vid huvudförhandlingar och andra sammanträden.

Under det fjärde året av den särskilda domarutbildningen förord- nas fiskalerna till tf. assessorer. En tf. assessor är adjungerad ledamot i överrätten och därmed behörig att döma i mål och ärenden tillsam- mans med ordinarie domare i överrätten. Överrätternas kapacitet att bedriva särskild domarutbildning hänger alltså samman också med deras möjligheter att ge tf. assessorerna kvalificerade och utvecklande arbetsuppgifter.

231

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

Det skulle kunna hävdas att en ökning av antalet tf. assessorer i överrätt skulle kunna leda till att överrätternas möjligheter att ge tf. assessorerna tillfälle att ingå som ledamot i avgöranden skulle mins- ka. Även om det kan se olika ut i hovrätter och kammarrätter är det så att det i nuläget inte alltid finns så många tf. assessorer i överrätterna att det kan ingå en tf. assessor i varje avgörande. Det finns alltså ett ut- rymme för att i större utsträckning låta tf. assessorer delta i föredrag- ningar och förhandlingar och ingå i överrätternas avgöranden. Till detta kommer att arbetsfördelningen mellan ledamöterna i en överrätt innebär att en ledamot, referenten, ska ha ett särskilt ansvar för för- beredelser inför avgörandet och för att skriva ett första utkast till dom eller beslut. Tf. assessorer är referenter i viss utsträckning. Om antalet tf. assessorer skulle öka – och antalet avgöranden för en tf. assessor att ingå i därmed skulle minska – skulle det göra det möjligt att i större utsträckning än i dag låta tf. assessorer vara referenter. Utbildningen av tf. assessorer skulle på så sätt kunna göras mer kvalificerad sam- tidigt som antalet tf. assessorer ökar.

Ett ökat deltagande i målens handläggning måste inte heller ske genom att tf. assessorer är referenter i ökad utsträckning. Det kan också tänkas att en tf. assessor får ett ansvar för att göra rättsutred- ningar eller för att skriva förslag till avgöranden även i fall då en ordi- narie domare har det huvudsakliga ansvaret för målets förberedelser och för avgörandets utformning.

Att tf. assessorer i större utsträckning deltar i olika delar av över- rätternas dömande verksamhet innebär, utöver en fördjupad utbild- ning, bättre möjligheter till handledarskap och återkoppling från de ordinarie domarna till tf. assessorerna.

Förhållandet mellan antalet ordinarie och icke ordinarie domare

Fler domare under utbildning leder i det korta perspektivet till att andelen icke ordinarie domare ökar i förhållande till andelen ordinarie domare. Från ett konstitutionellt perspektiv skulle det kunna hävdas att det är olämpligt att jurister som inte har bedömts av Domarnämn- den och utnämnts av regeringen i ännu större utsträckning deltar i den dömande verksamheten. Mot det bör ställas att syftet med den ökade dimensioneringen är att säkerställa att det i framtiden ska kunna gå att rekrytera skickliga och för yrket lämpliga jurister som ordinarie do-

232

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

mare. Att andelen icke ordinarie domare ökar i det korta perspektivet framstår mot den bakgrunden som en nödvändig konsekvens. Vidare innebär vårt synsätt att fiskaler ska kunna delta i domstolens verksam- het också med andra arbetsuppgifter än de rent dömande att förhållan- det mellan antalet avgöranden som beslutas av icke ordinarie domare och antalet avgöranden som beslutas av ordinarie domare inte kom- mer att ändras lika mycket som förhållandet mellan antalet icke ordi- narie domare och antalet ordinarie domare.

13.2.3Utbildning av fiskaler bör ske vid fler domstolar

Bedömning: Särskild domarutbildning bör kunna erbjudas vid fler tingsrätter än i dag. Fiskaler bör kunna tjänstgöra vid under- rätter som har kapacitet att utbilda endast en fiskal.

För närvarande finns utbildningsplatser för fiskaler vid alla förvalt- ningsrätter och vid 38 av landets 48 tingsrätter. Utbildningsplatser finns inte vid de minsta tingsrätterna.10

Domstolsverket bestämmer om lokaliseringen av de s.k. utbild- ningsplatserna för underrättsfiskaler. Antalet utbildningsplatser och vilka domstolar som har sådana platser varierar över tid.

När det gäller utbildningsplatser för fiskaler har Domstolsverket tidigare tillämpat ett synsätt som innebär att en underrätt måste ha förutsättningar att erbjuda minst två fiskaler utbildning för att dom- stolen ska kunna få utbildningsplatser. Numera finns det dock en ut- bildningsplats i Västmanlands tingsrätt och en i Hudiksvalls tings- rätt. Vidare finns det vissa utbildningsplatser avsedda för riktad rekrytering av en fiskal till en viss ort. För närvarande finns en sådan plats i Kristianstads tingsrätt och en i Värmlands tingsrätt. Det finns fler än en fiskal i alla förvaltningsrätter.11 Utöver att det i fyra tings- rätter finns en utbildningsplats för endast en fiskal förekommer det att en underrätt inom ramen för sin egen budget erbjuder fiskals- utbildning och det kan även då röra sig om endast en fiskalsplats vid domstolen.

10Uppgift från Domstolsverket, 2017-08-21.

11Uppgift från Domstolsverket, 2017-08-22.

233

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

Vid våra samtal med chefer för överrätter har det framkommit att det har fungerat mycket bra med utbildning av fiskaler också vid underrätter som har kapacitet att utbilda endast en fiskal. Även chefer för underrätter har uttryckt att det finns önskemål från underrät- ternas sida om att kunna erbjuda särskild domarutbildning även i de fall det finns arbetsuppgifter för endast en fiskal.

Vi vill betona att det finns goda möjligheter för fiskaler att delta i gemensamt anordnade regionala utbildningar och liknande på distans eller genom resor till intilliggande domstolar. Teknikutvecklingen gör också att det i dag är mindre intressant vilken fysisk arbetsplats man har. Det är fullt möjligt att ha tät kontakt med fiskaler vid andra dom- stolar genom att använda det teknikstöd som Domstolsverket erbju- der. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till intresset av att kunna erbjuda fler jurister särskild domarutbildning anser vi att sådan utbild- ning bör kunna erbjudas även vid underrätter som har kapacitet att utbilda endast en fiskal.

Det bör alltså kunna inrättas en fiskalsplats även vid de tio tingsrät- ter som i dag saknar fiskaler, även om det finns en utbildningskapaci- tet för endast en fiskal.

13.3Inriktning mot särskilda rättsområden och måltyper

Bedömning: I syfte att öka den särskilda domarutbildningens attraktivitet för jurister som är intresserade av ett särskilt rätts- område bör det finnas möjlighet att erbjuda inriktning mot ett särskilt rättsligt område för en del av dem som antas till den sär- skilda domarutbildningen.

Den särskilda domarutbildning som bedrivs inom hovrätterna och tingsrätterna innebär att en fiskal i sin tjänstgöring kommer i kontakt med ett stort antal av de olika mål- och ärendetyper som förekommer i allmän domstol. På motsvarande sätt innebär den särskilda domar- utbildning som bedrivs inom kammarrätterna och förvaltningsrätterna att fiskalerna får handlägga olika typer av mål och ärenden som före- kommer i allmän förvaltningsdomstol. Utformningen av den särskilda domarutbildningen gör alltså att fiskalerna och tf. assessorerna får en mycket bred utbildning. Detta är positivt eftersom en domare ska ha

234

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

goda kunskaper inom de typer av mål och ärenden som finns i dom- stolen. Samtidigt finns det ett behov av att erbjuda domarutbildningar med speciell inriktning för jurister som har ett särskilt intresse för spe- ciella rättsområden. På så sätt kan den särskilda domarutbildningens attraktivitet öka. Specialisering för fiskaler innebär i förlängningen också att det kommer att finnas kvalificerade jurister med special- kompetens som kan söka ordinarie domaranställningar i domstolar där sådan kompetens efterfrågas.

Det finns för närvarande domarutbildning med särskild inriktning vid mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen respektive Patent- och marknadsdomstolen och Patent- och mark- nadsöverdomstolen. För sådana anställningar anses ett särskilt intres- se för de speciella rättsområden som förekommer vid domstolen vara en förutsättning för anställning och tidigare erfarenheter inom rätts- områdena en merit. De specialinriktade utbildningsplatserna innebär inte att fiskalen inte får utbildning inom de övriga rättsområden som förekommer vid domstolarna. Ett halvår av tjänstgöringen som fiskal i överrätten och ett av de två underrättsåren består i tjänstgöring på en avdelning som handlägger allmänna mål och ärenden.

I syfte att bredda underlaget för rekrytering av domare med ut- bildning i mark- och miljödomstolarnas särskilda rättsområden finns vidare en möjlighet för jurister som genomgår särskild domarutbild- ning att genomföra sitt år som tf. hovrättsassessor vid Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt. Platsen är inrättad för jurister som genomgår domarutbildning vid annan hovrätt. För tillträde till adjunktionsplatsen ställs ett krav på dokumenterad erfarenhet av arbete med mark- och miljörätt.

Det finns alltså redan i dag möjligheter för jurister med särskilt in- tresse för vissa rättsområden att söka till särskilda domarutbildningar med speciell inriktning. Vi anser att överrätterna i samråd med under- rätterna bör överväga att inrätta fler typer av sådana anpassade utbild- ningar. Det bör då beaktas att den särskilda domarutbildningen kan anpassas även på individuell nivå och inte enbart till sådana typer av mål som handläggs av särskilda domstolar som exempelvis mark- och miljödomstolarna. Det bör exempelvis vara möjligt för en hovrätt att utforma en domarutbildning på så sätt att jurister som har särskilt intresse för tvistemål kan erbjudas möjlighet att, efter året som fiskal i överrätt, tjänstgöra vid en tingsrätt som har hög andel tvistemål. Det bör också vara möjligt för en kammarrätt att utforma en domarutbild-

235

Den särskilda domarutbildningen

SOU 2017:85

ning exempelvis så att jurister som har särskilt intresse för skattemål erbjuds möjlighet att genomföra stor del av underrättstjänstgöringen vid en förvaltningsrätt som har en stor andel sådana mål.

13.4Förutsebarhet om utbildningsort ger attraktivitet

13.4.1Olikheter mellan överrätterna i fråga om förutsebarhet

Bedömning: Den särskilda domarutbildningen blir mer attraktiv för en jurist som vill söka sig till utbildningen om det går att göra en bedömning av möjligheterna att bosätta sig på en ort och ge- nomföra hela domarutbildningen där. Det bör därför vara möjligt för en fiskal att förutse orten för underrättstjänstgöringen oavsett vilken överrätt som han eller hon anställs i.

Den särskilda domarutbildningen innefattar, efter det första året i överrätt, tjänstgöring under två år i en underrätt eller flera underrät- ter. Det är överrätten som beslutar om fiskalens tjänstgöring i under- rätt. Underrättstjänstgöringen genomförs normalt sett i någon eller några av underrätterna i överrättens domkrets. Det finns dock inte något hinder mot att överrätten förordnar en fiskal att tjänstgöra som tingsfiskal eller förvaltningsrättsfiskal i en underrätt i en annan överrätts domkrets.

Det finns inte någon skyldighet för överrätterna att redan i sam- band med att fiskalen antas till domarutbildningen informera om i vil- ken underrätt eller vilka underrätter som fiskalen ska göra sin under- rättstjänstgöring. Rutinerna för hur det bestäms vid vilken underrätt som en fiskal ska tjänstgöra ser olika ut i olika överrätter. Exempelvis får en fiskal i Svea hovrätt besked om underrättsplacering cirka två månader före det att underrättstjänstgöringen ska inledas. Det kan då förekomma att hovrätten beslutar att fiskalen ska tjänstgöra under viss tid i Dalarna, på Gotland eller på annan ort utanför Stockholm. I Svea hovrätts policydokument avseende tillsättning av tingsfiskaler och tf. assessorer anges bl.a. att tingsfiskalsplatser som utgångspunkt till- sätts efter sökandenas s.k. börjedag i hovrätten. Principen innebär att

236

SOU 2017:85

Den särskilda domarutbildningen

den som anställdes i hovrätten först får välja fiskalsplats först.12 Enligt policydokumentet finns det också vissa förutsättningar för fiskaler att efter tjänstgöring under viss tid i en tingsrätt söka fiskalsplats i en annan tingsrätt. Det innebär att en fiskal i många fall genomför sin underrättstjänstgöring vid olika tingsrätter. En orsak till att under- rättstjänstgöringen ibland fördelas på olika underrätter är att det inte alltid finns en ledig plats vid samma underrätt när en fiskal återvänder från föräldraledighet eller annan tjänstledighet.

Graden av förutsebarhet i fråga om underrättsplacering varierar mellan överrätterna och kan också variera mellan olika fiskalsanställ- ningar i en överrätt. Hovrätten över Skåne och Blekinge har exempel- vis uttryckligen annonserat om en fiskalsanställning i hovrätten med tingsfiskalsplacering vid Kristianstads tingsrätt. Annonsen innehåller, utöver allmän information om den särskilda domarutbildningen, upp- gifter om såväl hovrätten som tingsrätten.

Förutsebarhet i fråga om underrättsplacering förekommer även i andra domstolar, även om underrättsplaceringen inte alltid kommer till uttryck i annonser. Exempelvis får fiskalerna i Kammarrätten i Jönköping och numera även i Göta hovrätt veta vid vilken underrätt de ska tjänstgöra i samband med att de tar ställning till om de ska tacka ja till anställningen eller inte. Inom Göta hovrätts domkrets finns ett pilotprojekt som innebär att fiskaler, utöver besked i fråga om vilken underrätt fiskalen ska tjänstgöra, kan få möjlighet att arbeta delvis på distans under de båda hovrättsåren, dvs. det första och fjärde året av fiskalsutbildningen. Exempelvis kan en fiskal som har anknytning till Örebro inom ramen för försöksverksamheten er- bjudas möjlighet att arbeta delvis på distans från Örebro tingsrätt under det första och fjärde året och redan inför fiskalsanställningen få besked om att han eller hon kommer att få tjänstgöra som tings- fiskal i Örebro tingsrätt. Försöksverksamheten inom Göta hovrätt innebär ett ingående samarbete med tingsrätterna och det förs ett samtal mellan domstolarna om hur försöksverksamheten kan ut- vecklas. Syftet med försöksverksamheten är att göra domaryrket mer attraktivt för unga jurister. För närvarande deltar en underrättsfiskal och en tf. assessor i pilotprojektet.