Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription
Betänkande av Utredningen om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder
Stockholm 2017
SOU 2017:84
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017
ISBN
ISSN
Till statsrådet Heléne Fritzon
Regeringen beslutade den 3 november 2016 att ge en särskild utredare uppdrag att kartlägga förekomsten av och rättstillämpningen i ärenden om uppehållstillstånd där ett beslut om avvisning eller utvis- ning inte kan verkställas av praktiska skäl (dir. 2016:92). Uppdraget skulle redovisas senast den 1 september 2017. Genom tilläggsdirektiv den 6 juli 2017 förlängdes utredningstiden till den 1 november 2017.
Till särskild utredare förordnades den 8 november 2016 docenten, numera professorn, Anna Lundberg.
Specialistföredraganden Noah Tunbjer anställdes som sekreterare den 1 februari 2017.
Som sakkunniga förordnades den 21 december 2016 departe- mentssekreteraren Åsa Hernerud (Finansdepartementet), departe- mentssekreteraren Oskar Jöberger (Justitiedepartementet) och departementssekreteraren, numera kanslirådet, Jenny Strandberg (Justitiedepartementet).
Som experter förordnades samma dag chefsrådmannen Patrik Alm, jur. kand. Emelie Jörwall, processledaren Kristina Rännar, sak- kunniga Alexandra Segenstedt, processledaren Jakob Springfeldt, docenten Rebecca Stern och viceordföranden i FARR Michael Williams. Genom beslut den 3 maj 2017 entledigades Kristina Rännar och enhetschefen Mikael Landberg förordnades som expert. Genom beslut den 20 juni 2017 entledigades Mikael Landberg och verk- samhetsexperten Tina Karimi förordnades som expert.
Till utredningen har också en referensgrupp varit knuten bestå- ende av doktoranden Maria Bexelius, juristen Birgitta Elfström, juristen Bo Johansson, universitetslektorn Christina Johansson, stifts- adjunkten Jonas Löhnn, f.d. generaldirektören Håkan Sandesjö, juristen Madelaine Seidlitz, docenten Mikael Spång, advokaten Jenni Stavare och chefsjuristen Anders Sundquist.
Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, får härmed överlämna betänkandet Uppehållstillstånd på grund av praktiska verk- ställighetshinder och preskription (SOU 2017:84).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Malmö i oktober 2017
Anna Lundberg
/Noah Tunbjer
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
13 |
|
Summary .......................................................................... |
25 |
|
1 |
Författningsförslag..................................................... |
35 |
1.1 |
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... |
35 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2017:356)
|
om ändring i utlänningslagen (2005:716) |
.............................. 40 |
2 |
Uppdrag och arbetssätt .............................................. |
43 |
2.1 |
Inledning och bakgrund ......................................................... |
43 |
2.2 |
Syfte och frågeställningar ....................................................... |
45 |
2.3 |
Utgångspunkter ...................................................................... |
52 |
2.4Vad betyder begreppet ”praktiska
|
verkställighetshinder”? ........................................................... |
59 |
||
2.5 |
Betänkandets struktur ............................................................ |
62 |
||
3 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder............. |
65 |
||
3.1 |
Exempel på enskilda ärenden ................................................. |
67 |
||
|
3.1.1 |
Fall 1 |
– Statslös palestinier från Irak ...................... |
68 |
|
3.1.2 |
Fall 2 |
– Statslös palestinsk familj från Libyen........ |
72 |
|
3.1.3 |
Fall 3 |
– Palestinier med tidigare hemvist Gaza...... |
73 |
3.1.4Fall 4 – Statslös palestinier med tidigare
hemvist Qatar .......................................................... |
76 |
5
Innehåll |
SOU 2017:84 |
3.1.5Fall 5 – Asylsökande kvinna uppger sig vara
|
|
eritreansk medborgare men meddelas |
|
|
|
verkställighetsbeslut till Etiopien........................... |
81 |
|
3.1.6 |
Fall 6 – Familj från Uzbekistan.............................. |
84 |
3.2 |
Migrationsverkets interna kvalitetsrapport........................... |
87 |
|
3.3 |
Uppskattning av antal fall ...................................................... |
88 |
3.3.1Varför kan vi inte klarlägga antalet personer som är föremål för praktiska
verkställighetshinder utanför deras egen |
|
kontroll? .................................................................. |
88 |
3.3.2Antalet personer som får uppehållstillstånd
i Sverige efter preskription ..................................... |
94 |
3.3.3Polisens och Kriminalvårdens
|
|
årsredovisningar ...................................................... |
95 |
|
3.3.4 |
Vilka problem har myndigheterna |
|
|
|
i verkställighetsarbetet? .......................................... |
96 |
3.4 |
Sammanfattande analys ........................................................ |
100 |
|
4 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen |
|
|
|
av grundärendet....................................................... |
103 |
|
4.1 |
Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. |
104 |
4.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder
inom grundärendet ............................................................... |
111 |
4.2.1Tidigare praxis från Utlänningsnämnden
|
och regeringen....................................................... |
111 |
4.2.2 |
Migrationsöverdomstolens avgöranden............... |
112 |
4.2.3Migrationsdomstolarnas avgöranden
med hänvisning till MIG 2008:38......................... |
119 |
4.2.4Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder
under första kvartalet 2016..................................... |
133 |
4.3Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden
och kommentarer ................................................................. |
138 |
4.4 Sammanfattande analys ........................................................ |
142 |
6
SOU 2017:84 |
Innehåll |
|
5 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet |
|
|
avlägsnandebeslut ................................................... |
149 |
5.1 |
Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. |
152 |
5.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder efter att
ett avlägsnandebeslut har fattats men inte har kunnat |
|
|
verkställas .............................................................................. |
157 |
|
5.2.1 |
Migrationsverkets beslut |
|
|
om uppehållstillstånd ............................................ |
157 |
5.2.2Migrationsverkets beslut om att inte meddela
uppehållstillstånd................................................... |
166 |
5.2.3Hur hanteras frågor om verkställighetshinder
när ansvaret för verkställighet av |
|
avlägsnandebeslutet överlämnats |
|
till Polismyndigheten?........................................... |
172 |
5.3 Migrationsöverdomstolens vägledande avgöranden ........... |
174 |
5.4Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer om bedömningen av praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet
|
avlägsnandebeslut.................................................................. |
179 |
5.5 |
Sammanfattande analys......................................................... |
183 |
6 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription........... |
191 |
6.1 |
Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. |
192 |
6.2Praxis avseende konsekvenserna av inträdd preskription
före MIG 2009:13 ................................................................. |
196 |
|
6.2.1 |
Utlänningsnämndens vägledande avgöranden..... |
196 |
6.2.2 |
Migrationsöverdomstolens avgöranden............... |
201 |
6.2.3 |
Migrationsdomstolarnas avgöranden ................... |
204 |
6.3Migrationsdomstolarnas avgöranden under första kvartalet 2016 avseende konsekvenserna av inträdd
preskription ........................................................................... |
218 |
6.4Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd på grund
av inträdd preskription under första kvartalet 2016 ........... |
232 |
7
Innehåll |
SOU 2017:84 |
6.5Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden,
kommentarer och exempelbeslut avseende preskription ... 235
6.6 |
Analys av MIG 2009:13........................................................ |
238 |
6.7 |
Sammanfattande analys ........................................................ |
242 |
7 |
Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar |
|
|
av möjligheterna att få uppehållstillstånd i Sverige...... |
255 |
7.1 |
Konsekvenser för möjligheten att bevilja |
|
|
uppehållstillstånd på grund av praktiska |
|
|
verkställighetshinder under prövningen |
|
|
av grundärenden ................................................................... |
256 |
7.2 |
Konsekvenser för möjligheten att bevilja |
|
|
uppehållstillstånd på grund av praktiska |
|
|
verkställighetshinder efter lagakraftvunnet |
|
|
avlägsnandebeslut ................................................................. |
258 |
7.3Konsekvenser för möjligheten att bevilja
|
uppehållstillstånd som en följd av preskription.................. |
258 |
8 |
Internationella utblickar och tidigare forskning ........... |
261 |
8.1 |
Tillvägagångssätt................................................................... |
263 |
8.2 |
Tidigare asylsökande som fått beslut om återvändande..... |
265 |
8.3 |
Sammanfattande analys ........................................................ |
276 |
9 |
Internationella åtaganden om mänskliga |
|
|
rättigheter m.m. ...................................................... |
281 |
9.1 |
Jämlikhet och |
282 |
9.2 |
Principen om |
287 |
9.3 |
Mänskliga rättigheter och statslösas situation.................... |
293 |
9.4 |
Sammanfattande analys ........................................................ |
298 |
10 |
Betydelsen av den nuvarande |
301 |
10.1 |
Vad var syftet med lagändringen?........................................ |
302 |
8
SOU 2017:84 |
Innehåll |
|
10.2 |
När är det uppenbart oskäligt att ersättning upphör?........ |
303 |
10.3 |
Vilka konsekvenser bedömdes lagändringen få?................. |
303 |
10.4 |
Migrationsverkets rättsliga ställningstagande |
|
|
rörande rekvisitet ”uppenbart oskäligt” .............................. |
304 |
10.5 |
Kommunernas roll ................................................................ |
305 |
10.6 |
Erfarenheterna i andra länder och Röda Korsets |
|
|
lägesrapport ........................................................................... |
306 |
10.7 |
Sammanfattande analys......................................................... |
308 |
11 |
Slutsatser och förslag............................................... |
309 |
11.1 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen |
|
|
av ett grundärende................................................................. |
309 |
|
11.1.1 Hur regleras detta i dagsläget?.............................. |
310 |
|
11.1.2 Hur har frågan om praktiska |
|
|
verkställighetshinder hanterats |
|
|
i rättstillämpningen?.............................................. |
311 |
|
11.1.3 Ett försök till verkställighet kan inte vara |
|
|
en nödvändig förutsättning för att praktiska |
|
|
verkställighetshinder ska kunna bedömas |
|
|
föreligga.................................................................. |
312 |
|
11.1.4 Beviskravet bör tillämpas med beaktande av |
|
|
de individuella omständigheterna......................... |
313 |
|
11.1.5 Det ska tydligt framgå av utlänningslagen |
|
att praktiska verkställighetshinder ska beaktas redan i grundärenden och att
uppehållstillstånd får beviljas av sådana skäl........ 315
11.1.6Betydelsen av den tidsbegränsade lagen
för vårt förslag ....................................................... |
316 |
11.1.7Det ska tydligt framgå av utlänningslagen
att medicinska verkställighetshinder |
|
ska beaktas redan i grundärenden......................... |
317 |
11.1.8Frågor om praktiska möjligheter
till återvändande bör uppmärksammas tidigt
i asylprocessen ....................................................... |
318 |
11.1.9En ökad insikt om konsekvenserna
av statslöshet bör eftersträvas............................... |
318 |
9
Innehåll |
SOU 2017:84 |
11.2 Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet |
|
|
avlägsnandebeslut ................................................................. |
319 |
|
11.2.1 |
Hur regleras detta i dagsläget? ............................. |
320 |
11.2.2Hur har frågan om praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut hanterats
i rättstillämpningen? ............................................. |
320 |
11.2.3Den enskilde har ingen skyldighet att åberopa
|
verkställighetshinder............................................. |
321 |
11.2.4 |
Tydlig vägledning skapar förutsättningar |
|
|
för att praktiska verkställighetshinder |
|
|
ska kunna identifieras ........................................... |
322 |
11.2.5 |
Det i lagen fastslagna beviskravet ska tillämpas .. |
323 |
11.2.6Begreppet ”praktiska verkställighetshinder” ska införas i 12 kap. 18 § första stycket 2
utlänningslagen...................................................... |
324 |
11.2.7Betydelsen av den tidsbegränsade lagen
för vårt förslag....................................................... |
325 |
11.2.8Migrationsverket bör genomföra en intern
kvalitetsuppföljning samt eventuella |
|
kompetensutvecklande åtgärder........................... |
326 |
11.3 Uppehållstillstånd på grund av preskription....................... |
326 |
11.3.1 Hur regleras detta i dagsläget? ............................. |
327 |
11.3.2Hur har förekomsten av ett preskriberat tidigare avlägsnandebeslut hanterats
i rättstillämpningen? ............................................. |
327 |
11.3.3Den enskilde har en skyldighet att efterfölja
ett avlägsnandebeslut men kan inte alltid hållas |
|
ansvarig för en utebliven verkställighet ............... |
328 |
11.3.4Såväl myndigheternas som den enskildes aktivitet i återvändandeprocessen bör tillmätas
betydelse ................................................................ |
330 |
11.3.5Omständigheten att verkställighetsärendet överlämnats till Polismyndigheten kan inte i sig innebära att den enskilde är ansvarig för
att verkställighet inte kunnat genomföras........... |
331 |
11.3.6En uttrycklig bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription
ska införas i utlänningslagen................................. |
332 |
10
SOU 2017:84 |
Innehåll |
11.3.7Betydelsen av den tidsbegränsade lagen
för vårt förslag ....................................................... |
333 |
11.3.8Uppehållstillstånd på grund av preskription ska kunna beviljas om den enskildes eget agerande inte varit den avgörande orsaken till
att beslutet inte kunnat verkställas....................... |
334 |
11.4 Statslöshet som en viktig omständighet av betydelse |
|
för verkställighetshinder och preskription.......................... |
335 |
11.4.1 Hur hanteras statslöshet i dagsläget? ................... |
336 |
11.4.2UNHCR:s pågående arbete för att motverka
statslöshet bör beaktas .......................................... |
337 |
11.4.3En statslöshetsprocedur är ett sätt att beakta internationella åtaganden om mänskliga
|
|
rättigheter............................................................... |
337 |
11.5 |
Betydelsen av ändringen i LMA för våra förslag................. |
338 |
|
11.6 |
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ |
338 |
|
12 |
Konsekvensanalys.................................................... |
339 |
|
12.1 |
Offentligfinansiella konsekvenser av |
|
|
|
författningsändringarna och övriga förslag ......................... |
340 |
|
|
12.1.1 |
Inledning ................................................................ |
340 |
|
12.1.2 |
Kostnadsbesparingar för Migrationsverket |
|
|
|
och domstolarna som en följd av tidigare |
|
|
|
beviljade uppehållstillstånd ................................... |
342 |
12.1.3Kostnadsökningar som en följd av ökat antal
uppehållstillstånd på grund av preskription......... |
348 |
12.1.4Vi föreslår utbildning om praktiska verkställighetshinder och uppehållstillstånd
på grund av preskription ....................................... |
351 |
12.1.5Vi föreslår att en utredning tillsätts
|
om statslösas rättsliga ställning ............................ |
351 |
12.1.6 |
Sammanfattande avslutning .................................. |
351 |
12.2 Samhällsekonomiska och andra konsekvenser.................... |
352 |
|
12.2.1 Tillsättande av en utredning om statslöshet ........ |
352 |
|
12.2.2 Skyddet för mänskliga rättigheter ........................ |
353 |
|
12.2.3 |
Utbildnings- och andra insatser ........................... |
354 |
11
Innehåll |
SOU 2017:84 |
13 |
Författningskommentar ............................................ |
357 |
13.1 |
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen |
|
|
(2005:716) ............................................................................. |
357 |
13.2 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:356) |
|
|
om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................ |
366 |
Särskilt yttrande............................................................... |
369 |
|
Referenser....................................................................... |
375 |
|
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2016:92........................................... |
383 |
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2017:83........................................... |
391 |
Bilaga 3 |
Ad |
|
|
migrationsnätverket ..................................................... |
393 |
12
Sammanfattning
Inledning
Enskilda personer som söker asyl i Sverige och får avslag på sin ansökan meddelas som huvudregel också i samband med detta ett beslut som innebär att de ska återvända till det land där de är med- borgare eller till sitt tidigare vistelseland. Det kan dock finnas om- ständigheter som förhindrar att beslutet kan verkställas, och i vissa fall kan sådana omständigheter motivera att de sökande ändå beviljas uppehållstillstånd i Sverige.
Denna utredning handlar om två saker:
–uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder mot att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut
–uppehållstillstånd som följd av att ett avvisnings- och utvisnings- beslut har upphört att gälla (preskriberats), efter normalt fyra år.
Redan i dag finns det utrymme enligt lagstiftningen att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder eller som följd av preskription. Trots detta vistas ett antal personer under längre perioder i Sverige i ett juridiskt ingenmansland, där avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av praktiska skäl utanför per- sonernas egen kontroll men där uppehållstillstånd inte beviljas. Detta problem är utgångspunkten för denna utredning, vilken bl.a. syftar till att undersöka problemen med praktiska verkställighetshinder utanför den enskilda personens kontroll, och att föreslå lösningar som motverkar att människor hamnar eller blir kvar i en sådan situation.
13
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
Utredningens uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga rättstillämpningen i ärenden om uppehållstillstånd när det gäller Migrationsverkets och domstolarnas möjlighet att ta hänsyn till praktiska verkställighets- hinder både under asylprocessen och efter att ett beslut om avvis- ning eller utvisning har fattats men inte kunnat verkställas.
Vi har haft ett särskilt uppdrag att analysera Migrationsöver- domstolens vägledande dom från 2009 (MIG 2009:13) och vilka effekter den har haft på möjligheten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om avvisning eller utvisning inte har kunnat verk- ställas. Här ingår att analysera i vilka fall denna dom har åberopats och på vilket sätt den har haft betydelse samt att bedöma i vilken utsträckning som avgörandet har utvecklat tidigare praxis i den aktu- ella frågan.
Utöver detta har vårt uppdrag varit att analysera om syftet med lagstiftningen gällande praktiska verkställighetshinder respektive pre- skription har fått genomslag i praxis och redovisa vilka krav som ställs för att en sökande ska anses ha fullgjort sin skyldighet att med- verka till verkställighet.
Vidare har vi haft i uppdrag att kartlägga förekomsten av situa- tioner där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verk- ställas på grund av skäl utanför den enskilda personens kontroll.
Utredningen lämnar, i enlighet med direktiven, lagförslag där det klart framgår av lagstiftningen att uppehållstillstånd får beviljas för personer vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verk- ställas av skäl utanför deras kontroll. Vi lämnar därutöver, i enlig- het med direktiven, ett antal andra förslag som syftar till att mot- verka att personer som har ansökt om asyl hamnar eller blir kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför deras kontroll.
Begreppet ”praktiska verkställighetshinder”
En kärnfråga för utredningen har varit innebörden av formuleringen ”avlägsnandebeslut som inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll” (härefter benämnt praktiska verk- ställighetshinder), dvs. skäl som enligt utlänningslagen redan kan ligga till grund för att bevilja uppehållstillstånd i Sverige. Det är inte möj-
14
SOU 2017:84 |
Sammanfattning |
ligt att uttömmande ange vad som kan utgöra praktiska verkställig- hetshinder. En grundläggande innebörd är att en person som har fått beslut om avvisning eller utvisning, eller kan komma att få ett så- dant beslut, inte kan resa till anvisat mottagarland. Bakgrunden till en sådan situation kan variera:
–Det kan vara praktiskt omöjligt att ta sig till landet.
–Det kan finnas en ovilja från landets sida av politiska skäl att ta emot personen.
–Det kan vara svårt för den enskilda personen eller myndigheter att visa att personen är medborgare eller har rätt till vistelse i det anvisade mottagarlandet.
De bakomliggande orsakerna till att enskilda personer inte tas emot eller inte kan resa till ett land varierar dessutom beroende på situa- tionen i olika länder och internationella relationer.
Ett tydligt exempel på praktiska verkställighetshinder är situationen för palestinier som inte kan resa till Gaza eftersom gränsövergången mellan Gaza och Egypten är stängd och möjligheterna till transit genom Egypten mycket begränsade. Detta gör att personer från Gaza sedan Migrationsverkets rättsliga ställningstagande i oktober 2016 (SR 54/2016) beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder.
En annan grupp som har mött stora svårigheter att resa till an- visat mottagarland är statslösa bidooner från Kuwait, eftersom Kuwait inte erkänner dem som medborgare. De berörda beviljas inte inrese- tillstånd, oavsett om de har
Statslöshet är en omständighet som har stor betydelse för prak- tiska verkställighetshinder, eftersom en person inte har rätt att resa in i ett land där man inte är medborgare, om man inte söker skydd från krig eller andra människorättskränkningar enligt asylrätten.
Utöver statslöshet, mottagarlandets intressen och individens förut- sättningar att resa till landet, kan orsaken till praktiska verkställig- hetshinder ha koppling till hur starka institutionerna är i det aktu- ella mottagarlandet. Exempelvis kan det finnas praktiska hinder i åter- vändandeprocessen på grund av att beskickningar är underbemannade.
15
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
Detta kan föra med sig att enskilda personers eller myndigheters frågor om
Även svenska myndigheters vägledning till enskilda i verkställig- hetsärenden och huruvida denna efterföljs, samt tillgången till rele- vant landinformation, har betydelse för om det bedöms finnas prak- tiska verkställighetshinder i enskilda ärenden.
Regler om praktiska verkställighetshinder i andra länder
Tidigare forskning och erfarenheter från andra europeiska länder har använts som underlag
För att få en bild av regelverk och bedömningar av praktiska verk- ställighetshinder i andra europeiska länder har vi tagit del av rapporter från civilsamhället, olika internationella organ och det europeiska migrationsnätverket (EMN). En förfrågan skickades genom nät- verkets kontaktpersoner ut till 28 länder om information om hur förekomsten och regleringar av praktiska verkställighetshinder ser ut i olika europeiska länder. Vi fick 18 svar. Genom att därutöver studera ett antal vetenskapliga rapporter om staters hantering av verk- ställighetshinder fick vi ytterligare förståelse för våra frågeställningar.
Staters regleringar varierar men få beviljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder
I internationell forskning används begreppet ”strandsatta migranter” för att beskriva företeelsen att människor som sökt skydd men som inte bedöms vara skyddsbehövande fastnar i en situation där de med- delas upprepade avlägsnandebeslut som inte går att verkställa. Strand- satta migranter används därtill som ett paraplybegrepp i diskussioner om cirkulär irreguljär migration, människosmuggling, visumregleringar och situationen för migranter som behöver konsulär assistans. Forsk-
16
SOU 2017:84 |
Sammanfattning |
aren Stefanie Grant har föreslagit följande definition av termen juri- diskt strandsatt:
In practice, migrants become legally stranded when they are caught between removal from the State in which they are physically present, inability to return to their State of nationality or former residence, and refusal by any other State to grant entry.
(Grant 2007, s. 30)
I tidigare studier av hur olika europeiska länder hanterar frågan har vi identifierat en generell svårighet för staterna att urskilja vilka asylsökande med avslags- och utvisningsbeslut som inte kan åter- vända, oavsett individens egna avsikter. Vi har också sett att europeiska länder försöker öka incitamenten för asylsökande som inte bedömts ha skyddsbehov att återvända självmant. För svenskt vidkommande är ett exempel på detta en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) som trädde i kraft den 1 juni 2016. Ändringen har samband med vår utredning, eftersom den sociala situationen för personer vars avslagsbeslut inte kan verk- ställas avsevärt har försämrats genom lagändringen.
Få personer beviljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och den rättsliga statusen för personer som beviljas något sorts tillstånd varierar i Europa, och vi har inte funnit något stöd i våra internationella utblickar för att upprepade pröv- ningar av tillfälliga tillstånd för med sig att fler personer faktiskt reser till det anvisade mottagarlandet. Vi har inte heller kunnat dra några slutsatser om vilka metoder som skulle kunna få till effekt att fler återvänder självmant. Att inskränka tillgången till rättigheter efter ett avslag, i synnerhet när det gäller boende, ökar emellertid sannolikheten för att myndigheter förlorar kontakten med berörda personer.
Kartläggningen av rättstillämpningen
Nuvarande regler
Enligt utlänningslagen ska myndigheter och domstolar ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder när man avgör en fråga om avvis- ning eller utvisning (se bl.a. 8 kap. 7 § utlänningslagen). Om bestå- ende sådana hinder finns kan permanent uppehållstillstånd beviljas
17
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
inom ramarna för 5 kap. 6 § utlänningslagen, vilket framgår av olika förarbeten. Om de praktiska hindren bedöms vara av mer tillfällig karaktär kan i stället ett tidsbegränsat tillstånd beviljas (5 kap. 11 § utlänningslagen).
Migrationsverket ska ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder även om dessa hinder kommer fram efter att ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft, om det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet inte kommer ta emot personen (se 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen).
Ett beslut om avvisning eller utvisning preskriberas, dvs. upphör att gälla, normalt fyra år efter att beslutet vann laga kraft (se 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen). Därefter får om en ny ansökan lämnas in uppehållstillstånd beviljas, förutsatt att preskription in- trätt utan den enskilda personens förskyllan. Om uppehållstillstånd inte beviljas som en följd av preskription ska samtliga grunder för uppehållstillstånd (även sådana som åberopats tidigare) bedömas på nytt.
Genomförandet av kartläggningen
För att kartlägga rättstillämpningen när det gäller praktiska verk- ställighetshinder inhämtade vi 361 beslut från Migrationsverket och 50 domar från migrationsdomstolarna i överklagade grundärenden. Någon praxis från domstolarna fanns däremot inte i fråga om bedöm- ningen av praktiska verkställighetshinder efter att ett avlägsnande- beslut vunnit lagakraft, eftersom Migrationsverkets beslut i denna del inte kan överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen). Vi gick även igenom relevanta rättsliga ställningstaganden från Migrationsverkets rättschef.
Undersökningen av praxis gällande följderna av att ett avlägs- nandebeslut preskriberats såg annorlunda ut. I denna del analyserade vi särskilt ett avgörande från Migrationsöverdomstolen från den 31 mars 2009 (MIG 2009:13), inklusive vilka effekter det har haft på möjligheten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om av- visning eller utvisning inte har kunnat verkställas. För att bedöma effekterna av MIG 2009:13 undersökte vi rättstillämpningen före och efter detta avgörande. Vi gick igenom sammanlagt 114 beslut och 128 domar.
18
SOU 2017:84 |
Sammanfattning |
Förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl utanför den enskilda personens kontroll analyserades genom statistik, rättstillämpning och ett antal exempelärenden som identifierats i samarbete med Migrationsverket. De sex exempelärenden som presenteras i betänk- andet är en kvalitativ beskrivning av situationen för personer som inte har beviljats uppehållstillstånd och som inte heller har kunnat återvända. Vi gick igenom samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan. För att få en förståelse för de krav som ställs på enskilda personers medverkan intervjuades åtta per- soner som av olika skäl vistas i Sverige med lagakraftvunna avlägs- nandebeslut. I särskilt fokus stod de juridiska processer som de hade gått igenom. Vår analys i denna del baseras även på en intern kvali- tetsrapport där Migrationsverket har granskat 76 verkställighets- ärenden från samtliga förvaltningsprocessenheter.1
Vi bedömer att det inte är möjligt att beräkna antalet personer som befinner sig i Sverige med lagakraftvunna beslut som inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Dels saknas stati- stik, dels är frågan om huruvida det finns hinder utanför en en- skilds kontroll en bedömning i varje asylärende där hänsyn måste tas till bl.a. förhållandena i andra länder vid en viss tidpunkt. För att ändå närma oss frågan om antal ärenden där det finns hinder mot att verkställa avlägsnandebeslut undersöktes statistik för olika ärenden där det finns kända verkställighetsproblem, där statslöshet verkar vara den enskilt oftast förekommande omständigheten för utredningens frågeställningar.
1 Analysrapport. Kvalitetsuppföljning praktiskt verkställighetshinder
19
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
Utredningens slutsatser och förslag
Förslag 1: Låt det tydligt framgå av utlänningslagen att hänsyn ska tas till praktiska verkställighetshinder redan i grundärenden och att uppehållstillstånd får beviljas av sådana skäl.
För att förtydliga vilken sorts verkställighetshinder som man kan ta hänsyn till i ett grundärende föreslår vi att praktiska verkställighets- hinder uttryckligen anges i bestämmelserna gällande beaktande av verkställighetshinder. I utlänningslagens föreskrift om uppehålls- tillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omstän- digheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) föreslår vi att lagstiftaren an- ger att sådana omständigheter alltid ska anses finnas om det råder bestående praktiska verkställighetshinder i ärendet.2 Vi föreslår också utbildning och kompetenshöjande insatser för Migrationsverkets tjänstemän och de domstolsjurister som arbetar med migrationsrätt.
Bakgrunden till detta förslag är att möjligheten att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder inte är tyd- lig i utlänningslagens nuvarande regleringar. Vi har i utredningsarbetet identifierat svårigheter för rättstillämparen att förena skyldigheten att ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder, med hur Migrations- överdomstolens vägledning i frågan ser ut. Ett högt beviskrav tillämpas där den enskilda personen med nuvarande praxis åläggs bevisbördan, även i situationer där stora svårigheter finns att få fram acceptabla bevis. Detta leder till både summariska bedömningar av praktiska verkställighetshinder i grundprövningen och mycket små möjligheter att beviljas uppehållstillstånd på sådan grund.
Vår bedömning är att det i dag saknas förutsättningar att säker- ställa att beslut om avvisning eller utvisning inte fattas när det redan inför ett beslut om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnande- beslut inte skulle gå att verkställa.
2 När den tidsbegränsade lagen är tillämplig medför dess 11 § att uppehållstillstånd normalt inte kan beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen enbart på grund av praktiska verk- ställighetshinder (se avsnitt 7.1). Eftersom ett bestående praktiskt verkställighetshinder, som vi ser det, med nödvändighet också måste anses utgöra ett i vart fall tillfälligt hinder, får förut- sättningarna för uppehållstillstånd i dessa fall närmast bedömas jämte 5 kap. 11 § utlännings- lagen. Tillämpligheten av denna bestämmelse påverkas inte av den tidsbegränsade lagen.
20
SOU 2017:84 |
Sammanfattning |
Förslag 2: För in begreppet praktiska verkställighetshinder i den bestämmelse som möjliggör för Migrationsverket att bevilja uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.
Vi föreslår att begreppet praktiska verkställighetshinder förs in i ut- länningslagens bestämmelse om verkställighetshinder efter lagakraft- vunnet beslut (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Där- med klargörs att nya omständigheter som innebär att det finns anled- ning att anta att sådana hinder existerar, kan ligga till grund för uppehållstillstånd. Innebörden av praktiska verkställighetshinder kan vara mer än att det finns anledning anta att ett anvisat mottagarland inte vill ta emot en person (vilket är den nuvarande formuleringen). Som vi nämnde inledningsvis kan praktiska verkställighetshinder också vara att det t.ex. inte går att resa till landet, och orsakerna till det varierar. Enskilda har i dag mycket svårt att överhuvudtaget kunna visa att mottagarlandet är ovilligt ta emot. En kvalitetsupp- följning bör därför göras inom Migrationsverket för att undersöka genomslaget för interna riktlinjer om bl.a. myndighetens ansvar vid tillämpning av bestämmelsen och praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet beslut. En sådan kvalitetsuppföljning bör vid behov efterföljas av utökat organisatoriskt stöd.
Vi föreslår också ytterligare utbildning och kompetenshöjande insatser för Migrationsverkets tjänstemän. Externa utbildare bör invol- veras i samband med utbildningsaktiviteter när det passar.
Bakgrunden till förslaget är att den bestämmelse i utlännings- lagen som ger möjlighet till uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder mot verkställighet enligt vår bedömning är delvis missvis- ande. Genom att uttryckligen ange att praktiska verkställighets- hinder kan få till följd att uppehållstillstånd beviljas, i stället för vad som nu anges om att ”mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot” framgår att tillämpningen av bestämmelsen ska omfatta samtliga svårigheter som kan utgöra ett praktiskt verkställighets- hinder. På detta sätt skapas också enhetlighet i lagen (jfr våra för- slag om ändringar i 5 kap. 6 §, 8 kap. 7 och 15 §§, samt 8 a kap. 4 § utlänningslagen). Det uttryckliga införandet av begreppet praktiska verkställighetshinder i utlänningslagen antas också föra med sig att frågan om hur sådana ska bedömas generellt får större uppmärk- samhet.
21
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
I vårt kartläggningsarbete har vi identifierat att den enskilda personen åläggs ett betydande ansvar för att bevisa att det finns praktiska verkställighetshinder i ärendet, även när svårigheterna att få fram bevisning kan vara stora, t.ex. för en statslös person eller när det gäller att fastställa medborgarskap i stater med svaga insti- tutioner. Närmare vägledning från Migrationsverket till den enskilda personen om vad hen kan göra för att medverka till en verkställig- het återfinns inte i de beslut vi har undersökt. Vi har också sett oklarheter i den vägledning som Migrationsverket ger Polismyndig- heten. Dessa omständigheter, tillsammans med en begränsad pröv- ning av praktiska verkställighetshinder efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, riskerar att föra med sig att sådana eventuella hinder inte uppmärksammas. Detta är särskilt bekymmersamt mot bakgrund av den vanligt förekommande hänvisningen i olika ärenden till att frågan om verkställighetshinder först kan bedömas efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft.
Förslag 3: För in en ny bestämmelse som uttryckligen anger att uppehållstillstånd får beviljas om ett avlägsnandebeslut
har preskriberats, om inte den enskilda personens eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas.
Vi föreslår att en ny bestämmelse införs som uttryckligen anger att uppehållstillstånd får beviljas om ett avlägsnandebeslut har preskri- berats, om inte den enskilda personens eget agerande varit den av- görande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Bakgrunden till förslaget är att nuvarande regelverk saknar en tydlig bestäm- melse om möjligheten att bevilja uppehållstillstånd efter att ett av- lägsnandebeslut har preskriberats.
Vår undersökning av rättstillämpningen visar att huvudregeln om att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription har kommit att bli ett undantag efter att några av Migrationsöverdom- stolens avgöranden har fått effekt. Närmare bestämt har under- instansernas tolkning av framförallt MIG 2009:13 – ett avgörande som uttryckligen ingår i direktiven att undersöka – inneburit en förskjutning i praxis, vilket skett utan ny lagstiftning.
De argument vi har uppmärksammat i rättstillämpningen för att frångå huvudregeln handlar ofta om att den enskilda personen inte varit aktiv i verkställighetsprocessen eller att ärendet har överläm-
22
SOU 2017:84 |
Sammanfattning |
nats till polis. I en del ärenden har överlämnandet till polis varit den enda omständigheten som tillmätts betydelse för att neka personen uppehållstillstånd som en följd av preskriptionen. I äldre praxis tog man i stället fasta på den enskilda personens handlingar under tids- perioden från lagakraftvunnet avlägsnandebeslut till preskription i kombination med de åtgärder myndigheter vidtagit för att verk- ställighet skulle kunna ske. Så sker i obetydlig utsträckning i dag.
Vi menar även att myndigheternas passivitet eller aktivitet, och inte enbart den enskilda personens handlingar, måste tillmätas bety- delse för bedömningen av om man ska frångå huvudregeln. En grundtanke med regelverket rörande preskription har varit att det ska bidra till att förskona människor från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av beslut som inte går att verkställa. Samtidigt bör regelverket inte ge sken av att en person som håller sig undan myndigheterna tillräckligt länge auto- matiskt kommer beviljas uppehållstillstånd. Därmed bör det klart framgå att den enskilda personens agerande inte får ha varit den avgörande orsaken till att preskription har inträtt för att uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas.
Förslag 4: Tillsätt en utredning om statslösas rättsliga ställning och införandet av en statslöshetsprocedur.
Statslösa personers rättsliga ställning och möjligheten att införa en statslöshetsprocedur i Sverige bör utredas. I direktiven till en utred- ning av denna fråga bör det ingå att
–föreslå hur artikel 1 i 1954 års konvention angående statslösa per- soners rättsliga ställning kan införlivas i svensk rätt
–föreslå en utformning av en procedur för att fastställa statslöshet
–analysera vilket utrymme som skulle kunna skapas i utlännings- lagstiftningen för att bevilja uppehållstillstånd på grund av stats- löshet.
Detta förslag har sin grund i dels avsaknaden av en tydlig definition av statslöshet i svensk rätt, dels att statslöshet är en märkbar och genomgående omständighet i vår egen analys av praktiska verk-
23
Sammanfattning |
SOU 2017:84 |
ställighetshinder och preskription. I vår utredning har inte funnits något uppdrag att studera statslöshetsfrågan, och vi har därför inte gjort någon sådan undersökning. Emellertid har vi sett att stats- löshet är en central omständighet i ärenden som aktualiserar bedöm- ningar av praktiska verkställighetshinder och uppehållstillstånd som en följd av preskription. UNHCR:s pågående arbete med stats- löshetsfrågan och aktuell internationell forskning bekräftar detta.
Statslöshetsfrågan är enligt vår bedömning följaktligen viktig att utforska för att motverka att asylsökande hamnar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Eftersom statslöshet är en internatio- nell fråga bör dessutom ett internationellt samarbete sökas och en kommande utredning bör ta avstamp i internationell forskning. I förlängningen skulle en utredning om statslöshet som för med sig införandet av en statslöshetsprocedur också vara ett steg för reger- ingen mot att i högre grad uppfylla sina åtaganden i 1954 års kon- vention angående statslösa personers rättsliga ställning.
24
Summary
What is the inquiry about?
Individuals seeking asylum in Sweden whose application is rejected are, as a general rule, also issued with a decision requiring them to return to their country of citizenship or to a country in which they have previously resided. However, there may be circumstances pre- venting the decision from being enforced. In certain cases, such circumstances may justify the applicants being granted a residence permit in Sweden.
This inquiry deals with two separate issues:
–residence permits on the basis of practical impediments to en- forcing
–residence permits as a result of a
Under the Aliens Act, practical impediments to enforcement must be considered by the authorities and courts in decisions concerning
25
Summary |
SOU 2017:84 |
order being enforced due to reasons beyond the individual’s con- trol. If a residence permit is not granted as a result of statutory limitation, all the grounds cited in the residence permit application are to be
As set out above, existing legislation provides scope for granting residence permits on the basis of practical impediments to enforce- ment or statutory limitation. Despite this, a number of people re- main in Sweden for long periods of time after receiving a refusal-
What was the Inquiry Chair’s remit?
The Inquiry Chair’s remit was to:
•examine the application of the law regarding the possibility for the Swedish Migration Agency and the courts to consider practical impediments to enforcement, both during the asylum process and after a
•study the effects of the Migration Court of Appeal’s decision MIG 2009:13 regarding the possibility of granting a residence per- mit after a
•present relevant proposals that aim to prevent people who have applied for asylum from ending up or remaining in a situation where their
26
SOU 2017:84 |
Summary |
What does practical impediments to enforcement “beyond the control of the individual” mean?
A key question for the Inquiry was the implication of a “removal order being unenforceable due to reasons beyond the control of the individual” (practical impediments to enforcement), reasons that under the Aliens Act can constitute the basis for granting a residence permit in Sweden. Practical impediments to enforcement means that a person who has received a
The underlying reasons that certain individuals are not accepted by the intended country of return or are unable to travel there vary depending on the situation in different countries and international circumstances at different points in time. An obvious example of a practicably impossible trip is that of Palestinians who cannot travel to Gaza because the border crossing between Gaza and Egypt is closed and the possibility of transit through Egypt is very limited. This means that people from Gaza are now being granted a tempo- rary residence permit on the basis of practical impediments to enforce- ment.
One group that has encountered difficulties regarding travel to the intended country of return are stateless Bidoons from Kuwait, because Kuwait does not recognise them as citizens. Whether or not the people in question have identification documents and proof of having lived in Kuwait for extended periods, they are not granted an entry permit. Moreover, the State of Kuwait is not obliged by international law to grant them entry because they are not con- sidered citizens. Lack of citizenship, i.e. statelessness, is an important factor in practical impediments to enforcement. Similarly, a person does not have the right to enter a country if they are not a citizen of that country, unless they are seeking protection from war or other human rights violations under the right of asylum.
27
Summary |
SOU 2017:84 |
In addition to statelessness, the interests of the country of re- turn or the possibility of travel for the individual, practical impedi- ments to enforcement may also relate to the strength of the insti- tutions in the relevant country of return. Practical impediments in the return process may also arise, for example, if the embassies are understaffed. This may mean that questions from the individual or the authorities concerning identification documents go unanswered, or that booking an interview with the embassy takes an unreasonably long time or may not even always be probable. It may also be the case that issuance of travel documents is conditional on the indi- vidual having original identification documents, and the individual has no such documents. In some individual cases, the problem may be that the validity of travel documents issued is so short or that their geographical validity is limited, which means that travel is not possible.
The Swedish authorities’ guidance to the individual in an enforce- ment case and whether this is followed, and the availability of rele- vant country information are also important factors that will affect whether practical barriers to enforcement are deemed to exist in individual cases.
What does the research say and how are practical impediments to enforcement dealt with in other countries?
In international research, the term ‘legally stranded migrants’ is used to denote the phenomenon that people seeking protection but not deemed to be in need of protection are caught in a situation where they receive repeated unenforceable removal orders. ‘Stranded migrants’ is an umbrella term used in discussions on circular irregular migration, human smuggling, visa regulations and the situation of migrants in need of consular assistance. Researcher Stefanie Grant has proposed the following definition of ‘legally stranded’:
In practice, migrants become legally stranded when they are caught between removal from the State in which they are physically present, inability to return to their State of nationality or former residence, and refusal by any other State to grant entry.
(Grant 2007, p. 30)
28
SOU 2017:84 |
Summary |
In earlier studies of how different European countries deal with legally stranded migrants, we have identified a general difficulty in distinguishing which previous asylum seekers cannot return, regard- less of their own intentions. Despite this, when new policies are developed to deal with practical impediments to enforcement, one of the main focal points is the individual’s role and responsibility in the enforcement process. In recent years, European countries have tried to increase the incentives for asylum seekers deemed not to be in need of protection to return of their own accord. At the same time, the legal categories, such as ‘tolerated status’, ‘temporary right to remain’ and ‘deferred enforcement’, that states have adopted are a more or less explicit recognition that practical impediments to enforce- ment cannot be eliminated. However, few people are granted a residence permit on the basis of the existence of such impediments.
We have found no support in the international overview that repeated examinations of temporary permits result in more people actually travelling to the intended country of return. Nor can we draw any general conclusions based on previous studies or regula- tions in other countries regarding effective methods to bring about return. However, limiting access to rights after an application has been rejected, particularly with regard to housing, may increase the chance of authorities losing contact with the people in question. Several actors in Sweden, including the Swedish Police Authority, think that this might be the consequence of an amendment to the Reception of Asylum Seekers and Others Act (1994:137) that entered into force on 1 July 2016. In the longer term, this can make the process of return more difficult. This amendment is related to our inquiry, as the situation of some persons whose removal order is unenforceable has been considerably worsened because of it. How- ever, this inquiry has not been tasked with examining the conse- quences of this amendment.
All in all, our international overview shows that the situation of having received a removal order and at the same time being ‘non- returnable’ is a legal contradiction that appears to be a dilemma for states and undoubtedly also for the people who become legally stranded.
29
Summary |
SOU 2017:84 |
What are the Inquiry’s proposals and why are they presented?
Proposal 1: The Aliens Act should clearly state that practical impediments to enforcement must be considered in the initial case and that a residence permit may be granted on this basis.
We propose that practical impediments to enforcement be specifically stated in the provisions on consideration of impediments to enforce- ment in order to clarify the types of impediments that must be considered in an initial case. In the provision on residence permits on the basis of exceptionally or particularly distressing circum- stances (Chapter 5, Section 6 of the Aliens Act), we propose that the legislator state that such circumstances must always be deemed to exist in the presence of a lasting practical impediment in the case.1 We also propose training and skills enhancement activities for Swedish Migration Agency officers and court lawyers dealing with migration law.
The background to this proposal is that the possibility of granting a residence permit on the basis of practical impediments to enforce- ment is unclear in the current Aliens Act. Our inquiry has identi- fied difficulties for legal practitioners to reconcile the obligation to consider practical impediments to enforcement in the initial case with the Migration Court of Appeal’s guidance on the matter. The high standard of proof that is applied means that the individual, under current practice, bears the responsibility of obtaining acceptable evidence even in situations of great difficulty. This leads to both limited assessments of practical impediments to enforcement in the initial case and very limited possibilities of being granted a resi- dence permit on this basis. Our assessment is that no conditions currently exist to ensure that
1 When the Act on temporary restrictions to the possibility of being granted a residence per- mit in Sweden (2016:752) is applicable, Section 11 implies that a residence permit cannot normally be granted pursuant to Chapter 5, Section 6 of the Aliens Act solely on the basis of practical impediments to enforcement (see Section 7.1). Since a lasting practical impediment to enforcement must, in our view, also necessarily be considered a temporary impediment, the conditions for a residence permit in these cases must be assessed together with Chapter 5, Section 11 of the Aliens Act. Application of this provision is not affected by the Act on tempo- rary restrictions.
30
SOU 2017:84 |
Summary |
Proposal 2: The concept of practical impediments to enforcement should be introduced in the provision that allows the Swedish Migration Agency to grant a residence permit following a final and
We propose that the concept of practical impediments to enforce- ment be introduced into the provision in the Aliens Act on impedi- ments to enforcement following a final and
The background to this proposal is that the provision in the Aliens Act allowing a residence permit to be granted on the basis of practical impediments to enforcement coming to light is, in our assessment, partially misleading. By expressly stating that practical impediments to enforcement have the effect that a residence per- mit may be granted (instead of the current wording that “the intended country of return will not be willing to accept ...”), the application of the provision will be broadened to include all the practical difficulties that may constitute an impediment to enforce- ment. This will also create consistency in the Act (cf. our proposed amendments to Chapter 5 Section 6, Chapter 8 Sections 7 and 15, and Chapter 8 a Section 4 of the Aliens Act). It may also be assumed that the explicit introduction of “practical impediments to enforce-
31
Summary |
SOU 2017:84 |
ment” in the Aliens Act may lead to the question of how these are to be assessed generally receiving greater attention, even following a final and
Our analysis has found that the individual bears considerable responsibility for proving that practical impediments to enforce- ment exist in their case, even when obtaining proof may be very difficult (for example, for a stateless person or when citizenship needs to be established in states with weak institutions). In the decisions we have examined, we found no direct guidance from the Swedish Migration Agency to the individual on what they can do to assist in the enforcement. We have also found a lack of clarity in the guidance from the Swedish Migration Agency to the Swedish Police Authority during the enforcement process. These circum- stances, together with limited examination of practical impediments to enforcement following a final and
Proposal 3: A new provision should be introduced explicitly stating that if a removal order has expired, a residence permit may be granted if the individual’s own actions are not
the decisive reason for the removal order being unenforceable.
A new provision should be introduced explicitly stating that if a removal order has expired, a residence permit may be granted if the individual’s own actions are not the decisive reason for the removal order being unenforceable.
The background to this proposal is the absence in the current regulations of a clear provision on the possibility of granting a residence permit after a removal order becomes
32
SOU 2017:84 |
Summary |
a shift in practice without any legislative amendments having taken place. We have noted arguments for deviating from the main rule in the application of the law that are often about the individual not playing an active role in the enforcement process, or that the case has been handed over to the police. In past practice, consideration was given to the individual’s actions during the period between a final and
Proposal 4: An inquiry should be appointed on the legal status of stateless people and a statelessness determination procedure.
The legal status of stateless people and the possibility of intro- ducing a statelessness determination procedure in Sweden should be examined. The terms of reference for an inquiry on this issue should include presenting proposals for how Article 1 of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons can be in- corporated into Swedish law, presenting proposals for the design of a statelessness determination procedure, and analysing what scope could be created in aliens legislation for granting residence permits on the basis of statelessness.
The background to this proposal is the conclusion from our analysis that the lack of a clear definition of statelessness in Swedish law – combined with statelessness as a discernible and recurring circumstance in our own analysis of practical impediments to en- forcement and residence permits as a result of statutory limitation
– is an argument for an inquiry on the introduction of a state-
33
Summary |
SOU 2017:84 |
lessness determination procedure. As the present inquiry on practical impediments to enforcement has not been tasked with studying the issue of statelessness, this has not been done. However, our study has found that statelessness is a key circumstance in cases that put the spotlight on assessments of practical impediments to enforce- ment or residence permits as a result of statutory limitation. The UNHCR’s ongoing work on the statelessness issue and current international research confirms this. We therefore consider that it is important to examine the issue of statelessness particularly with a view to preventing asylum seekers ending up in a situation where their
34
1 Författningsförslag
1.1Förslag till
lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 kap. 6 och 18 §§, 8 kap. 7 och 15 §§, 8 a kap. 4 § och 12 kap. 18 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 kap.
Uppehållstillstånd på grund av preskription
5 a §
Om ett beslut om avvisning eller utvisning har preskriberats, enligt 12 kap. 22 § första stycket, får uppehållstillstånd beviljas om inte den enskildes eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas.
35
Författningsförslag SOU 2017:84
6 §1
Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlän- ningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständig- heter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedöm- ningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.
För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande.
|
Synnerligen eller särskilt öm- |
|
mande omständigheter ska anses |
|
finnas om det råder ett bestående |
|
praktiskt verkställighetshinder. |
Under perioden 20 juli 2016– |
Under perioden 20 juli 2016– |
19 juli 2019 gäller de avvikelser |
19 juli 2019 gäller de avvikelser |
från första och andra styckena som |
från första stycket som framgår |
framgår av 11 och 12 §§ lagen |
av 11 och 12 §§ lagen (2016:752) |
(2016:752) om tillfälliga begräns- |
om tillfälliga begränsningar av |
ningar av möjligheten att få uppe- |
möjligheten att få uppehållstill- |
hållstillstånd i Sverige. |
stånd i Sverige. |
18 §2
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Första stycket gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehålls- tillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av |
2. utlänningen med stöd av |
6 § bör beviljas uppehållstillstånd |
5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- |
här, |
tillstånd här, |
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
1Senaste lydelse 2016:753.
2Senaste lydelse 2016:753.
36
SOU 2017:84 |
Författningsförslag |
4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §,
5.utlänningen enligt 3 § första stycket
iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,
7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,
9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning,
10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §,
eller
11.det annars finns synnerliga skäl.
Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrif- terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och
I 19 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige föreskrivs ytterligare undan- tag från första stycket under perioden 20 juli
37
Författningsförslag |
SOU 2017:84 |
8 kap.
7 §3
När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestäm- melserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.
15 §4
När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 8, 9, 10 eller 11 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.
8 a kap.
4 §5
När en fråga om utvisning enligt 1 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.
3Senaste lydelse 2014:198.
4Senaste lydelse 2014:198.
5Senaste lydelse 2014:198.
38
SOU 2017:84 Författningsförslag
12 kap.
18 §6
Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständig- heter som innebär att
1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2. det finns anledning att anta |
2. det finns anledning att anta |
att det avsedda mottagarlandet |
att det råder praktiska verkställig- |
inte kommer att vara villigt att ta |
hetshinder, eller |
emot utlänningen, eller |
|
3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anled- ning att beslutet inte bör verkställas,
får Migrationsverket, om hindret är bestående, bevilja perma- nent uppehållstillstånd.
Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.
Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konse- kvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt be- aktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket
Migrationsverket får också besluta om inhibition.
Av 15 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att uppehållstill- stånd som beviljas enligt första stycket ska tidsbegränsas under perioden 20 juli
Denna lag träder i kraft den 1 september 2018.
6 Senaste lydelse 2016:753.
39
Författningsförslag |
SOU 2017:84 |
1.2Förslag till
lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs i fråga om lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716) att 5 kap. 18 § ska ha följ- ande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
18 §7
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Första stycket gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstill- stånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av |
2. utlänningen med stöd av |
6 § bör beviljas uppehållstillstånd |
5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- |
här, |
tillstånd här, |
3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd här med stöd av 15 §,
5.utlänningen enligt 3 § första stycket
iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,
7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
7 Senaste lydelse 2017:356.
40
SOU 2017:84 |
Författningsförslag |
8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,
9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning,
10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §,
eller
11.det annars finns synnerliga skäl.
Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrif- terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och
I 7 § lagen (2017:000) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli
41
2 Uppdrag och arbetssätt
2.1Inledning och bakgrund
Många som söker asyl i Sverige får avslag på sin ansökan vilket också innebär ett beslut att de ska återvända till det land där de är medborgare eller som har varit deras tidigare vistelseland. Det kan finnas omständigheter som förhindrar att det beslutet verkställs. I vissa fall kan sådana omständigheter motivera att de sökande be- viljas uppehållstillstånd i Sverige.
Denna utredning handlar dels om uppehållstillstånd som följd av att ett avvisnings- och utvisningsbeslut1 har preskriberats2 och dels om uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder3 mot att verk- ställa ett avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt utlänningslagen ska de senare beaktas av myndigheter och domstolar när en fråga om avvisning eller utvisning avgörs (se bl.a. 8 kap. 7 § utlänningslagen). Hindren ska beaktas av Migrationsverket i grundprövningen men även då de uppkommer efter att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft (se 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Preskrip- tion innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla, normalt fyra år från det att beslutet vann laga kraft (se 12 kap. 22 § första stycket utlännningslagen). Därefter kan den enskilda personen lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd och då ska samtliga grunder för uppehållstillstånd bedömas på nytt.
1Ibland används ordet avlägsnandebeslut för att beskriva ett sådant beslut, dvs. beslut om verkställighet av skyldigheten att återvända (prop. 2011/12:60, s. 20).
2Preskriberats betyder att det upphört att gälla.
3Det handlar här närmare bestämt om rättstillämpningen gällande verkställighetshinder som inte är skyddsrelaterade i den meningen att den berörda personen är i behov av skydd. Emellertid kan denna risk aktualiseras även då frågan gäller praktiska verkställighetshinder.
43
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
Vårt4 uppdrag har två huvudsakliga delar. Vi behandlar rättstillämp- ningen gällande praktiska hinder mot verkställighet (reglerat i någon form i svensk rätt sedan 1989)5 och rättstillämpningen gällande uppehållstillstånd som en följd av preskription (reglerat i svensk rätt sedan 1976).
Vidare ska vi enligt direktiven kartlägga förekomsten av situationer där ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl ”utanför den enskildes kontroll”.6 Vi ska också vid behov lämna lag- förslag så att det klart framgår av lagen att personer vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl som ligger utanför deras kontroll får7 beviljas uppehållstillstånd, samt vid behov lämna andra förslag som syftar till att motverka att personer som har ansökt om asyl hamnar eller blir kvar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl som ligger utanför deras kontroll.
Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (MR) ska beaktas i utredningsarbetet och vi ska samråda med och in- hämta information från Migrationsverket, migrationsdomstolarna, Polismyndigheten och Kriminalvården. Relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU ska också beaktas.
Vidare har vi att lämna en redogörelse för offentligfinansiella, samhällsekonomiska och andra konsekvenser som eventuella för- slag kan medföra för berörda myndigheter (däribland Migrations- verket och Polismyndigheten), för kommuner och för enskilda. Om förslagen leder till offentligfinansiella kostnader, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Konsekvensanalysen har i enlighet med direk- tiven löpt parallellt med det övriga arbetet. En redovisning lämnas även i korthet för vilka förslag som har övervägts, men avfärdats. Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244)
4När orden vårt och vi används i texten så avses den särskilda utredaren och utrednings- sekreteraren i nära samarbete. I utredningsarbetet har vi på olika sätt kontinuerligt sam- arbetat med de experter och referenspersoner som varit knutna till utredningen.
5Utredningen handlar om praktiska verkställighetshinder för personer som är eller har varit asylsökande i Sverige. Vårt uppdrag omfattar inte att närmare utreda situationer där en per- son har ett utvisningsbeslut p.g.a. brott och fall där exempelvis anknytning till en anhörig i Sverige har ansetts vara för svag varför en person meddelats ett avlägsnandebeslut.
6Om den ”enskilde” används i texten avses alla kön.
7Det är fråga om en möjlighet och inte en skyldighet att bevilja uppehållstillstånd, då det i enlighet med 5 kap. 17 § utlänningslagen ska beaktas om det finns särskilda skäl mot att be- vilja uppehållstillstånd till följd av i första hand brottslighet, när en rätt till uppehållstillstånd inte följer av Sveriges internationella åtaganden.
44
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
om konsekvensutredning vid regelgivning tillämpas vid kostnads- beräkningar och andra konsekvensbeskrivningar.
2.2Syfte och frågeställningar
Ett huvudsakligt syfte med denna utredning är att kartlägga före- komsten av situationer då asylsökande har fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut men som av praktiska skäl ”utanför deras egen kontroll” inte kan lämna landet, samt beskriva och analysera rätts- tillämpningen i fråga om möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av sådana verkställighetshinder, respektive när ett avlägsnande- beslut har preskriberats. Vi beaktar i vår kartläggning och analys inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter.
Utredningens uppdrag och urval av material
Med utgångspunkt i kommittédirektiven har vi identifierat ett antal uppdrag som redovisas nedan, tillsammans med en presentation av det material som ligger till grund för vår analys:
•361 beslut från Migrationsverket.
•178 domar från migrationsdomstolarna.
•8 domar från Migrationsöverdomstolen.
•8 avgöranden från Utlänningsnämnden eller regeringen.
•8 intervjuer med personer som befinner sig i Sverige med laga- kraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte har verk- ställts och där så svårligen kan ske enligt de berörda individerna själva.8
•2 gruppintervjuer och en individuell intervju med domare vid migrationsdomstolen i Göteborg, Malmö och Stockholm.9
8Intervjusvaren ger en bild av enskilda individers erfarenheter och har varit viktiga för att få en allmän förståelse för den situation som de berörda befinner sig i. Intervjuerna har ägt rum på flera platser i Sverige och intervjupersonernas anonymitet har säkerställts genom att inga platser eller egennamn har nedtecknats under utredningsarbetet.
9Vi har inte intervjuat domare verksamma i Luleå då domstolen inte hanterade migrationsmål före det att de mest relevanta avgörandena MIG 2009:13 och MIG 2008:38 kom från Migrations- överdomstolen.
45
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
•1 gruppintervju med poliser som arbetar med verkställighets- ärenden.10
•1 gruppintervju med Kriminalvårdens Nationella transportenhet (NTE, tidigare benämnd TPT).
•1 individuell intervju med tjänsteman vid planeringsenheten på NTE.
•Anvisningar som Migrationsverkets enhet för återvändandesam- ordning framtagit och förvaltar.11
•Vetenskapliga studier, och rapporter från det civila samhället i Sverige och andra europeiska länder.
•Rapporter från EMN (europeiska migrationsnätverket) samt infor- mation från kontaktpersoner i
•18 svar på
•8 akter (Migrationsverkets benämning ”dossierer”) för att kvali- tativt undersöka hur situationer av praktiskt verkställighetsarbete hanteras i juridiska processer och av Migrationsverket (varav sex akter redovisas i kap. 3).
•En vetenskaplig workshop i Wien, som inom ramen för forsk- ningsprojektet ”Inside the deportation gap”, behandlade tre fall- studier av praktiska verkställighetshinder: Nederländerna, Sverige och Österrike.
•16 rättsliga ställningstaganden eller kommentarer från Migrations- verkets rättschef.
•Kvalitetsrapport från Migrationsverket gällande handläggning av praktiska verkställighetshinder (Migrationsverket kvalitetsuppfölj- ning 2015).
10Verksamma vid gränspolissektionen vid Operativa enheten, Nationella operativa avdelningen.
11Uppgifterna framgår av Migrationsverkets landinformationsdokument ”återvändande och resehandlingar” och en sekretessprövning har skett (15 kap. 1 § Offentlighet och sekretess- lagen). Informationen som framgår av dokumenten är utifrån situationen den 12 september 2017 och förhållandena kan ändras.
46
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
•Årsredovisningar från Migrationsverket, Kriminalvården och Polis- myndigheten.
•Statistiska data från Migrationsverket och Polismyndigheten.
Kartlägg förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl ”utanför den enskildes kontroll”
Vi undersöker förekomsten av praktiska verkställighetshinder genom statistik, rättstillämpning och ett antal exempelärenden som identi- fierats i samarbete med Migrationsverket.
De exempelärenden som presenteras i kapitel 3 utgör grunden för en kvalitativ beskrivning av hur frågor om praktiska verkställig- hetshinder hanteras. Särskild fokus lägger vi på de juridiska pro- cesser som berörda personer genomgår. Vi har i de utvalda ärendena gått igenom i princip samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan. Vidare har vi för att få en förståelse för hur de krav som ställs på de berörda individerna i verkställighets- processen erfares, intervjuat åtta personer som förklarat sig villiga att medverka men som av olika skäl ändå inte lämnat Sverige och därför vistas i landet med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Enskildas erfarenheter av svårigheten att framlägga bevis för praktiska verk- ställighetshinder har också kommit utredaren till del genom spontan- kontakter.
Vår analys av Migrationsverkets hantering av frågor rörande praktiska verkställighetshinder baseras även på en intern kvalitets- rapport där Migrationsverket har granskat 76 verkställighetsärenden från samtliga förvaltningsprocessenheter (Migrationsverket 2015a).
Gällande antal avlägsnandebeslut som inte kan verkställas av prak- tiska skäl ”utanför den enskildes kontroll” så ger den genomlysning vi presenterar av rättstillämpningen inte någon fullständig bild. De närmare orsakerna till detta redovisas i kapitel 3. Redan här kan sägas att vår bedömning är att det inte är möjligt att beräkna antalet personer som befinner sig i Sverige med lagakraftvunna beslut som inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Dels är stati- stiken ofullständig och dels är frågan om huruvida hinder föreligger ”utanför den enskildes kontroll” en bedömning i varje enskilt asyl-
47
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
ärende där hänsyn tas till bl.a. förhållandena i verkställighetslandet vid en viss tidpunkt. För att ändå närma oss frågan om antal ären- den där det föreligger hinder mot att verkställa avlägsnandebeslut har vi tittat på statistik för olika ärenden där det finns en känd verk- ställighetsproblematik. Den enskilda omständighet som visat sig vara frekvent återkommande när frågan om praktiska hinder mot verk- ställighet är föremål för bedömning, är statslöshet.
Kartlägg rättstillämpningen avseende möjligheterna att beakta praktiska verkställighetshinder
En rättslig bedömning av praktiska verkställighetshinder aktualiseras framför allt i två situationer:
För det första ska frågan prövas inom grundärendet vid bedöm- ningen av om det finns synnerligen ömmande omständigheter att bevilja uppehållstillstånd i Sverige (5 kap. 6 § utlänningslagen och prop. 2004/05:170 s. 192 f. och s. 280). Ett beslut om utvisning- eller avvisning som redan från början inte bedöms kunna verkställas bör nämligen inte meddelas (prop. 1988/89:86 s. 166).
För det andra prövas frågan om det efter att en asylsökande har fått ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig t.ex. att det avsedda mottagarlandet inte tar emot eller bedöms vilja ta emot personen (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). En bakomliggande orsak till denna bestämmelse är att det kan upp- komma hinder efter det att en person fått avvisnings- eller utvis- ningsbeslut och den situationen måste kunna hanteras rättsligt.
I syfte att kartlägga rättstillämpningen i båda dessa situationer har vi inhämtat 361 beslut från Migrationsverket vilka vi undersökt för att få inblick i hur gällande bestämmelser tolkas samt vilka om- ständigheter som betonas i prövningen. På samma sätt har vi gått igenom 50 domar från migrationsdomstolarna i överklagade grund- ärenden avseende den förstnämnda situationen ovan. Någon praxis från domstolarna avseende praktiska verkställighetshinder uppkomna efter att en enskild fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut finns däremot inte eftersom Migrationsverkets beslut i denna del inte kan överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen). I den mån vägledande av- göranden från Migrationsöverdomstolen finns så redovisas också dessa. För att ge en bild av hur rättstillämpningen har sett ut över tid redovisar vi också relevanta avgöranden från den tidigare Utlännings-
48
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
nämnden. De rättsliga ställningstaganden med anknytning till utred- ningens uppdrag, som identifierats tillsammans med Migrations- verkets expert, behandlas också i respektive kapitel.
Kartlägg rättstillämpningen avseende möjligheten att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription
En tredje situation då uppehållstillstånd kan beviljas som har an- knytning till situationer där personer under längre tidsperioder blir kvar i Sverige med lagakraftvunna avlägsnandebeslut är som nämnts när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut efter fyra år preskriberas12. Denna situation skiljer sig från de ovannämnda. Bedömningen gäller här i första hand ifall frågan om avlägsnande ska aktualiseras på nytt och i vilken utsträckning individen kan sägas ha orsakat att beslutet inte kunnat verkställas under tiden från att det vann laga kraft fram till preskription. Om individen inte anses ha medverkat till verkställighet i tillräcklig utsträckning, genom att t.ex. hålla sig undan, kan ett nytt avlägsnandebeslut meddelas om personen läm- nar in en ny asylansökan, efter att en bedömning av samtliga grunder för uppehållstillstånd i utlänningslagen har gjorts. Om verkställig- het inte har kunnat ske trots att individen medverkat till verk- ställighet så ska frågan om avlägsnande normalt inte aktualiseras på nytt varvid också uppehållstillstånd får beviljas. Skälen till att en person vistats i landet med lagakraftvunnet beslut under fyra år kan vara olika saker, såsom sjukdom, bristande medverkan, passivitet från myndigheternas sida i verkställighetsarbetet, tillfälliga verkställighets- stopp till ett visst land, m.m.
I denna del av utredningen ska vi enligt direktiven särskilt ana- lysera ett avgörande från Migrationsöverdomstolen från den 31 mars 2009 (MIG 2009:13), inklusive vilka effekter det har haft på möjlig- heten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om avvisning eller utvisning inte har kunnat verkställas. I analysen ska vi redovisa i vilka fall domen har åberopats och på vilket sätt den har haft bety- delse samt bedöma i vilken utsträckning som avgörandet har ut- vecklat tidigare praxis i den aktuella frågan. Vi analyserar, liksom i utredningens övriga delar, om syftet med lagstiftningen har fått
12 Om inte ett återreseförbud med längre giltighetstid meddelats varvid preskription i så fall inträder först när detta löper ut (12 kap. 22 § utlänningslagen).
49
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
genomslag i praxis. Vi redogör för vilka krav som ställs på enskilda personer för att de ska anses ha fullgjort sin skyldighet att med- verka till verkställighet och därmed ha visat att preskription kan anses ha inträtt utan deras egen förskyllan.
I syfte att bedöma effekterna av MIG 2009:13 undersöker vi rätts- tillämpningen i fråga om betydelsen av preskription före och efter detta avgörande. Vi har studerat äldre vägledande avgöranden från Migrationsöverdomstolen och praxisbeslut från Migrationsverket tillsammans med avgöranden från den tidigare Utlänningsnämnden. För att kunna bilda oss en uppfattning om hur migrationsdomstol- arna tolkade rättsläget före MIG 2009:13 har vi vidare gått igenom 2 274 arkiverade domar och slutgiltiga beslut och bland dessa identi- fierat de 41 domar där en prövning av konsekvenserna av en inträdd preskription görs. Detta samlade material har vi undersökt och jäm- fört med vad som framgår av 87 migrationsdomstolsdomar, från första kvartalet 2016, där frågan om preskription var aktuell samt med vad som framgår av 114 inhämtade beslut från samma tidsperiod där Migrationsverket meddelat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Rättsliga ställningstaganden från Migrationsverkets rättschef rörande preskription, som publicerats efter MIG 2009:13, har identifierats med hjälp av Migrationsverkets expert i utredningen och ingår också i det studerade jämförelsematerialet.
Hanteringen av praktiska verkställighetshinder i andra länder
För att få en inblick i regelverk och bedömningar rörande praktiska verkställighetshinder i andra europeiska länder har vi tagit del av vetenskapliga studier samt rapporter från det civila samhället, inter- nationella organ och det europeiska migrationsnätverket (EMN). En s.k. ad
Baserat på de 18 svar som inkommit på vår utskickade fråga, samt på
50
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
porten Study on the situation of
Betydelsen av lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheterna att få uppehållstillstånd i Sverige (tidsbegränsade lagen)
I vårt uppdrag att kartlägga rättstillämpningen i fråga om praktiska verkställighetshinder respektive preskription har det handlat om hur utlänningslagen (2005:716) kommit att tolkas och inte hur nu gäll- ande tillfälliga bestämmelser tillämpats. För att kunna presentera adekvata författningsförslag är det emellertid nödvändigt att vi be- aktar vad som just nu är gällande rätt. Mot denna bakgrund redovisar vi i kapitel 7 vilka konsekvenser bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen i dagsläget har för möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärenden respek- tive efter lagakraftvunna avlägsnadebeslut. På samma sätt går vi igenom vilka konsekvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription.
Konsekvenserna av nuvarande lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA)
Genom en ändring i LMA som trädde i kraft den 1 juni 2016 har rätten till asylboende och dagersättning inskränkts genom att helt utgå för vuxna utan barn i Sverige, i samband med att avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft eller när fristen för utresa löper ut, om det inte bedöms ”uppenbart oskäligt”. Vi har inte något uppdrag enligt direktiven att undersöka effekterna av
51
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
person som inte bedöms medverka till verkställighet har nämligen avsevärt försämrats genom nuvarande LMA. Därför hör den samman med denna utredning och våra förslag (se kap. 10).
2.3Utgångspunkter
I detta avsnitt presenteras några centrala utgångspunkter och begrepp i syfte att klarlägga för läsaren vilka perspektiv som har varit vägledande för utredningsarbetet. Övergripande för hela vårt arbete är grundtanken i den svenska utlänningslagstiftningen att personer som huvudregel inte ska befinna sig i Sverige utan vare sig rätt till vistelse eller med ett avlägsnandebeslut. Härutöver är de följande utgångspunkter vägledande för vår analys av rättstillämpningen och för de lagförslag och andra förslag som presenteras längre fram.
Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter kan aldrig tas för givna
I Sverige har regeringen och all statlig och kommunal verksamhet ansvar för att de mänskliga rättigheterna (MR) inte kränks. Även andra aktörer bidrar till arbetet med att främja och skydda MR i Sverige. Den svenska regeringen har uttalat att efterlevnaden av Sveriges internationella åtaganden om MR inte på vare sig kort eller lång sikt kan tas för given.
Statens ansvar för MR brukar beskrivas som ett tredelat åtag- ande. Staten måste för det första respektera MR (avhålla sig från att kränka rättigheterna), för det andra skydda MR (skydda enskilda från att andra än staten kränker deras rättigheter), för det tredje upp- fylla MR (skapa system som möjliggör för enskilda att åtnjuta sina rättigheter).
Vidare är en uttalad ståndpunkt från den svenska regeringens sida att hänsyn ska tas till principen om barnets bästa i juridiska och andra sammanhang där barn berörs. Barnets bästa är en viktig svensk rättsprincip (prop. 2015/16:174, s. 52). Härtill vill vi fram- hålla de specifika uttalanden som FN:s granskningskommittéer har gjort rörande
52
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
Varje stat ansvarar för sina medborgare
Det är en grundbult i den svenska regeringens återvändandepolitik att stater är skyldiga att ta emot sina egna medborgare. Ur indi- videns perspektiv är det en motsvarande rättighet att återvända till det land där hen är medborgare. FN:s allmänna förklaring om mänsk- liga rättigheter artikel 13 säger att var och en har rätt att lämna sitt land och att återvända dit.
Det enda land som har en absolut skyldighet att ta emot per- soner är medborgarskapslandet, om inte någon sådan skyldighet följer av särskilda avtal (Diesen m.fl. 2012, s. 76). Det gör att en person som saknar medborgarskap har begränsade möjligheter att göra anspråk på att få återvända till ett tidigare vistelseland, jämfört med medborgare i det landet.
Myndighetsbeslut ska efterföljas
Enskilda personer som fått avslag på sin ansökan om uppehålls- tillstånd i Sverige ska efterfölja beslutet och lämna landet. Detta an- ser regeringen är viktigt för asylsystemets hållbarhet och trovärdig- het (se kommittédirektiven). Samtidigt är det en utgångspunkt att Migrationsverket är den myndighet som i normalfallet (när det inte är fråga om ett säkerhetsärende) ska verkställa sina egna beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 §
Risken för att personer hamnar i en situation där deras avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas, kan mot denna bak- grund antas minska om en grundlig prövning av verkställighetshinder görs i asylutredningen.
53
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
Bevisbörda och beviskrav
En allmän utgångspunkt inom utlänningsrätten är att individen nor- malt har bevisbördan för att visa att förutsättningarna för uppe- hållstillstånd föreligger. Det gäller även i asylärenden.13
Vilket beviskrav som ska tillämpas i asylprocessen är beroende av vilka omständigheter som åberopas för uppehållstillstånd. Bevis- kraven kan se annorlunda ut om personen t.ex. söker skydd mot förföljelse eller åberopar synnerligen ömmande omständigheter. Beviskravet när det gäller skyddsbehov är att personen i fråga ska göra sitt skyddsbehov ”sannolikt”14. Beviskravet när en prövning sker av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter är inte uttryckt i lagtexten (se 5 kap. 6 § utlänningslagen). Det är oklart om beviskravet vid bedömningen av om det föreligger synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter är detsamma som vid prövning av skyddsbehov. Kraven ställs förmodligen olika, beroende på vilka omständigheter som åberopats såsom ömmande (Diesen 2012, s. 244).
Migrationsöverdomstolen har uttalat att högre beviskrav gäller om den sökande kan kontrollera och belägga omständigheter medan lägre beviskrav gäller då omständigheterna är mer svårbevisade (se MIG 2010:6 och MIG 2010:23). När det t.ex. gäller förhållanden i den sökandes tidigare hemvistland som svårligen kan utredas så kan individen få tillgodoräkna sig tvivelsmålets fördel, medan medicinska skäl i allmänhet innebär högre beviskrav. Om det finns flera fak- torer att ta hänsyn till i den samlade bedömningen, kan det anses tillräckligt att den sammanlagda bevisningen är sannolik (Diesen 2012, s. 244). Alla bevis som är relevanta för bedömningen ska oav- sett deras styrka beaktas så länge de är relevanta för bedömningen (Diesen 2012, s. 243).
När det gäller möjligheten att visa på praktiska verkställighets- hinder efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut är situationen en annan. Här gäller, som vi ska återkomma till i kapitel 5, huvud-
13I UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rätts- liga ställning (härefter handbok), para. 197 anges att bevisbördan sålunda i princip ligger på den sökande, men att skyldigheten att ”ta reda på och värdera alla relevanta fakta delas mellan den sökande och utredaren”. Migrationsöverdomstolen har angett att handboken och riktlinjerna utgör ”en viktigt rättskälla”, se bl.a. MIG 2006:1.
14I UNHCR:s handbok para. 197 anges att beviskravet inte bör tillämpas alltför strikt med tanke på svårigheterna i bevishänseende som följer av den speciella situation den sökande av flyktingskap befinner sig i (se också bl.a. prop. 1996/97:25 s. 97 och prop. 2004/05:170, s. 155).
54
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
frågan om individen kan sägas ha medverkat till att verkställighet ska kunna komma till stånd och om det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot per- sonen trots dennes medverkan. Migrationsverket är enligt lag skyldigt att ex officio pröva verkställighetshinder och det blir ofta enligt förarbetena en fråga om att väga samman flera omständigheter där individens medverkan är en aspekt (prop. 2004/05, s. 299 f.).
Migrationsverket har en utredningsskyldighet och ett utredningsansvar
Migrationsverket har i egenskap av förvaltningsmyndighet en utred- ningsskyldighet (prop. 2004/05:170, s. 146). Utredningsansvaret är större i asylärenden än i andra ansökningsärenden, detta gäller såväl Migrationsverket som domstolarna (prop. 2004/05:170, s. 155, se också bl.a. vad som uttalats av Migrationsöverdomstolen om 8 § FPL i MIG 2006:1, MIG 2006:7 och MIG 2007:12).
Utrednings- eller officialprincipen är en allmän förvaltningsrätts- lig grundsats som gäller hos förvaltningsmyndigheter även om ut- tryckligt lagstöd saknas (för förvaltningsdomstolarna finns en regel i 8 § FPL). Den innebär att myndigheten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (Hellners och Malmqvist 2010, s. 81). Även i sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utred- ningsansvar är det normalt sökanden som själv ska presentera sina yrkanden och de grunder hen vill åberopa samt att ta fram even- tuellt åberopade bevis.
Situationen är emellertid annorlunda vid en bedömning av prak- tiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, eftersom en sådan enligt lag kan initieras av Migrationsverket inom ramarna för myndighetens ex officio skyldighet. I denna situation kan uppehållstillstånd beviljas om det kommer fram nya omständig- heter som innebär att det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet, trots personens medverkan i verkställighetsprocessen, inte kommer att vara villigt att ta emot den berörda personen (12 kap. 18 § utlänningslagen) (Wikrén och Sandesjö 2017, s. 654).
Till viss del innefattas officialprincipen för myndigheterna i regeln om serviceskyldighet i 4 § FL. Bestämmelsen innebär att varje myn- dighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.
55
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
Detta ska göras i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, individens behov och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Även samverkans- regeln i 7 § FL har betydelse för denna utredning. Regeln innebär att myndigheter ska beakta möjligheten att själva inhämta behövliga upp- lysningar och yttranden av andra myndigheter. Hur långt en myndig- hets utredningsansvar sträcker sig beror på ärendets beskaffenhet. I gynnande ansökningsärenden åligger det normalt sökanden att presentera rättsfakta och eventuell bevisning medan det vid ett be- tungande förvaltningsbeslut är myndighetens ansvar att bevisa att beslutet behövs (Wikrén och Sandesjö 2017, s. 681).
Här kan hänvisas till ett yttrande av JO angående handläggning av asylärenden inom Migrationsverket (dnr
Det är självfallet av stor vikt, framför allt för den sökande, att ett asyl- ärende blir tillräckligt utrett och att Migrationsverket inför sitt beslut har ett så fullgott beslutsunderlag som möjligt. Migrationsverket har den övergripande utredningsskyldigheten i ett sådant ärende. Detta betyder emellertid inte att myndigheten själv måste ombesörja hela utredningen. Av den enskilde som sökande i ett asylärende måste kunna krävas att han berättar om grunden för sin ansökan och även om sådana övriga omständigheter som kan vara relevanta för prövningen samt också att han ger in de bevis som han menar styrker hans utsago. När den sökande har ett offentligt biträde och/eller ombud ligger det i sakens natur att biträdet/ombudet hjälper den sökande med redogör- elsen och de rättsliga bedömningar som behöver göras.
Regeringen framhåller att myndighetens initiativ i ett ansöknings- ärende i normalfallet utgörs av att den ger parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ären- dets utgång utreds. Däremot har den sökande, då frågan gäller skydds- behov, ett något större inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som förfogar över sva- ren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar (prop. 2004/05:170 s. 155). Av allmänna principer följer dock att det finns en delad skyldighet mellan sökanden och Migrationsverket att ta fram bevisning och utreda ärendet (prop. 2016/17:17 s. 64).
56
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
Av utredningsskyldigheten och serviceskyldigheten följer att Migrationsverket ska ge sökanden stöd och vägledning under asyl- processen. Vilket stöd som ska lämnas bör avgöras från fall till fall utifrån sökandens individuella behov. Även regeringen framhåller att en ansökan om asyl är en något speciell ärendekategori eftersom den dels är ett ansökningsärende, dels ett ärende där ett skydds- behov kan föreligga. Enligt regeringen har myndigheten ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden (prop. 2004/05:170 s. 155). Utrednings- skyldigheten blir bl.a. mer långtgående i fall då den enskilda per- sonen har svårigheter att föra sin talan (prop. 2016/17:17 s. 57).
Utredningsansvaret för migrationsdomstolarna regleras i 8 § för- valtningsprocesslagen (1971:291). Enligt första stycket ska rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I andra stycket anges att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Av förarbetena till paragrafen (bl.a. prop. 2012/13:45 s. 113 ff.) framgår att utredningsansvaret innebär att domstolen ska se till att målet är klart för avgörande genom att utredningen är fullständig. Omfattningen av domstolens utredningsansvar varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta gäller även om det i stor utsträckning måste ankomma på parterna att ansvara för utredningen i målet och att själva läka bristerna i sina framställningar (MIG 2006:1, MIG 2012:18 och MIG 2014:22).
När det gäller utredningsskyldigheten i förhållande till praktiska verkställighetshinder så gäller avslutningsvis att dessa ska beaktas under hela processen, det vill säga från grundutredningen till det prak- tiska verkställighetsarbetet. Tyngdpunkten ska ligga i första instans (prop. 2004/05:170 s. 153) vilket också får anses innebära att frågan om praktiska verkställighetshinder primärt hanteras där. Emellertid kan verkställighetshinder upptäckas eller uppkomma även efter det att Migrationsverket meddelat ett avslags- eller utvisningsbeslut respektive efter att ett sådant har vunnit laga kraft, varvid det ska prövas vid denna tidpunkt. Efter preskription ska samtliga skäl ut- redas på nytt.
57
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden
är av tillfällig karaktär och utgör inte en rättskälla
Rättsliga ställningstaganden från Migrationsverkets rättschef är gene- rella rekommendationer om tillämpningen av lagar och förordningar inom Migrationsverkets verksamhetsområde. Migrationsverkets rätts- chef publicerar också emellanåt ”rättsliga kommentarer” avseende bl.a. situationen i vissa länder. Även dessa får stor betydelse i be- slutsfattandet. De resonemang som här förs avseende rättsliga ställ- ningstaganden gäller i huvudsak också för dessa kommentarer.
Ställningstagandena utgör enligt Migrationsverket ett stöd för myndighetens tjänstemän och syftar till att åstadkomma en enhetlig och likformig rättstillämpning och handläggning inom verket. Migra- tionsverkets personal bör följa de rättsliga ställningstagandena när de prövar enskilda personers ansökan om uppehållstillstånd.15
Landfrågor, exempelvis vid bedömning av om det föreligger hinder mot verkställighet till ett visst land, men även i andra delar av asyl- processen, har under senare år alltmer hanterats genom vägledning i rättsliga ställningstaganden. Emellertid har ställningstagandena ingen formell rättslig ställning, utan är tänkta att fungera som vägledning vid tillämpningen av lag. Det har framhållits att en möjlig jäm- förelse skulle kunna vara s.k. ”allmänna råd”, dvs. ”sådana generella rekommendationer om rättstillämpningen av en författning som handlar om hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende” (se 1 § författningssamlingsförordningen (SFS 1976:725), Stern 2016, s. 29). Den vägledning som de rättsliga ställningstagandena åsyftar utgöra kan också uppfattas som auktoritativ av beslutsfattare och handläggare på Migrationsverket och även i viss mån i domstol där det också förekommer att de tillämpas (Stern 2016, s. 47).
Rättsliga ställningstaganden har en tung, om än informell, ställ- ning genom att de fått ett tydligt och brett genomslag. Detta gör att en tydlig gränsdragning behövs för att inte slutsatser som pre- senteras i ett ställningstagande om vad som utgör en korrekt tillämpning av lag i relation till ett visst land eller en viss grupp, ska få en orimligt stor vikt. Detta kan bli följden om analysen och slut-
15 Se Migrationsverkets landinformationssystem Lifos vid en sökning på ”rättsligt ställnings- tagande”.
58
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
satserna som presenteras i ett ställningstagande sanktioneras utan vidare analys från rättstillämparen (Stern 2016, s. 46 f.).
Principen om
Ett avlägsnandebeslut ska aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att individen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Denna princip, principen om
2.4Vad betyder begreppet ”praktiska verkställighetshinder”?
En kärnfråga för denna utredning är innebörden av vad som anges i kommittédirektiven om ”att ett avlägsnandebeslut inte kan verk- ställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll”, skäl som enligt utlänningslagen kan ligga till grund för uppehålls- tillstånd. Vad kan dessa praktiska verkställighetshinder vara, och varför finns det sådana hinder? En grundläggande innebörd av prak- tiska verkställighetshinder är att den person som har att resa till ett visst land, eller kan komma att få ett beslut om att resa till ett visst land, inte kan resa dit och inte heller kan undanröja hindren mot en sådan resa. Skälen till detta kan variera. Det kan vara praktiskt mycket svårt eller omöjligt att ta sig till landet på laglig väg. Det kan finnas en ovilja från det anvisade mottagarlandets sida att ta
59
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
emot personen. Det kan vara svårt för individen eller myndigheter att påvisa medborgarskap eller rätt till vistelse i det aktuella mot- tagarlandet. Ytterligare ett exempel, när barn är berörda, är att det saknas ett ordnat mottagande i det anvisade mottagarlandet, då ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte ska verkställas.16
Orsaker till praktiska verkställighetshinder och hur sådana hinder tar sig uttryck
Det finns många skäl på flera olika nivåer till att mottagarländer inte tar emot enskilda individer eller att det inte går att resa dit. Ett uppenbart exempel på senare tid är att palestinier inte kunnat resa till Gaza eftersom gränsövergången mellan Gaza och Egypten varit stängd och möjligheterna till transit genom Egypten har varit be- gränsade. Därför beviljas personer från Gaza för närvarande nor- malt uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder (Migrationsverkets rättsliga ställningstagande SR 54/2016).
På ett mellanstatligt plan så har mottagarländer ett mandat att på egen hand oavsett skäl bestämma att en enskild som inte är med- borgare inte får inresetillstånd. Som redan beskrivits finns inte någon folkrättslig skyldighet, för stater att ta emot icke medborg- are, bortsett från de begränsningar som asylrätten förstås alltid för med sig. Detta har betydelse för bl.a. en del statslösa palestinier som tidigare bott i Gulfstaterna, Nordafrika eller vissa Mellanöstern- länder. Här beviljas emellanåt inte något inresetillstånd, oavsett vilka
En annan orsak till praktiska verkställighetsländer kan vara att anvisade mottagarländer av politiska skäl inte vill att enskilda per- soner eller grupper ska komma tillbaka. Detta kan leda till många års vistelse i ett land som meddelat ett avlägsnandebeslut. Ett exem- pel för svenskt vidkommande var när medborgare i Förbunds- republiken Jugoslavien kom att vistas i Sverige så länge att deras
16 Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylsökande ligger dock inte inom ramen för denna utredning att undersöka.
60
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
tidigare beslut om avvisning eller utvisning preskriberades, eller skulle komma att preskriberas före utgången av 1998. De beviljades uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl (prop. 2004/05:170, s. 220).
Orsakerna till att ett land inte vill eller inte anser sig kunna ta emot en person, eller en viss grupp, kan också ha anknytning till hur starka institutionerna är i det aktuella landet. Beskickningar kan vara underbemannade varför frågor om
Det förekommer också formaliaregler om att utfärdande av rese- handlingar är villkorat av att individen har
Även svenska myndigheters vägledning till individen i verkställig- hetsärendet, samt tillgången till relevant landinformation, är sådant som kan ha betydelse för olika typer av verkställighetshinder i en- skilda ärenden.
Bedömningen av praktiska verkställighetshinder
I en del fall är det oomtvistat att praktiska verkställighetshinder finns i ett enskilt ärende eller gällande en viss grupp av asylsökande. Så kan vara fallet när mottagarlandet uttryckligen förklarar sig ovilligt att ta emot den person eller grupp som har eller kan komma att få avvisnings- eller utvisningsbeslut dit. Ett exempel är Libyen, som tydligt uttalat att statslösa palestinier inte är välkomna tillbaka (se Migrationsverkets rättsliga ställningstagande SR 05/2015).
61
Uppdrag och arbetssätt |
SOU 2017:84 |
I andra fall kan frågan om praktiska verkställighetshinder vara mer komplicerad, exempelvis om den berörda individen uppger sig vara villig att återvända men återvändandet förutsätter att hen först får tillgång till identitets- eller resehandlingar.
En distinktion görs i staters återvändandepolitik och regelverk mellan verkställighetshinder som individen har ett handlingsutrym- me att undanröja eller i vart fall kan försöka motverka och sådana hinder som hen inte kan göra något åt (jfr SOU 2004:47). Ett skäl som vanligtvis anses vara ”utanför den enskildes kontroll” – och som är vanligt förekommande i praxis – är den redan nämnda omstän- digheten att mottagarlandet uttryckligen inte tar emot den berörda individen. Ett annat skäl är om det är praktiskt omöjligt att resa till ett visst land eller område.
Vilka krav kan rimligtvis ställas på den enskilda personen, att bevisa att ett verkställighetshinder föreligger utanför personens egen kontroll? Vilka krav på utredningsskyldighet, service och liknande kan rimligtvis ställas på myndigheter? Denna utredning ska bidra med svar på dessa frågor. Vi ska också vid behov ge förslag på ett tydliggörande i lagstiftningen av att personer vars avlägsnandebeslut inte kan verkställas under vissa omständigheter får beviljas uppehålls- tillstånd i Sverige.
2.5Betänkandets struktur
I detta kapitel har vi behandlat vårt uppdrag och delvis hur vi gått till väga under utredningsarbetet. Vi har också fört ett resonemang om begreppet praktiska verkställighetshinder, för att introducera läsaren till den företeelse som utredningsarbetet kretsar kring.
I kapitel 3 illustrerar vi de svårigheter av praktisk karaktär som kan förekomma i individuella ärenden genom sex fallbeskrivningar, dels för att belysa frågans komplexitet och dels för att ge en inblick i hur de krav som ställs på enskilda i verkställighetsprocessen, och för att uppehållstillstånd som en följd av preskription ska beviljas, kommer till uttryck i asylprocessen. Vi redovisar också tillgänglig statistik från myndigheter i en kvantitativ redogörelse.
Nästa del av utredningen (kapitel
62
SOU 2017:84 |
Uppdrag och arbetssätt |
tive i fråga om konsekvenserna av preskription. Dessa tre kapitel utgör kärnan i utredningen (jfr detaljerade uppdrag enligt kommittédirek- tiven).
I kapitel 7 följer sedan en kort redogörelse för hur den tids- begränsade lagen påverkar vårt utredningsarbete och våra förslag, följt av en genomgång i kapitel 8 av andra länders lagstiftning och policyer samt aktuell forskning om företeelsen människor som vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut vilka med svårighet kan verk- ställas. I kapitel 9 behandlas åtaganden om mänskliga rättigheter som har relevans för verkställighetsarbete och återvändandepolitik. I kapitel 10 redovisas den ändring i LMA som trädde i kraft den 1 juni 2016. Kapitel 11 och 12 innehåller slutsatser och förslag respektive en konsekvensanalys i enlighet med direktiven. Avslutningsvis redo- visas i kapitel 13 våra författningskommentarer.
I varje kapitel presenterar vi inledningsvis vilka delar av direk- tiven som behandlas. Vi beskriver också mer i detalj än vi har gjort i detta inledningskapitel hur datainsamlingen har gått till.
63
3Förekomsten av praktiska verkställighetshinder
I detta kapitel redovisar vi den kartläggning av ”förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verk- ställas på grund av skäl utanför den enskildes kontroll” som vi en- ligt direktiven ska göra. Vägledande för urvalet och för vår analys har varit kartläggningen av rättstillämpningen som redovisas i näst- kommande tre kapitel, samt ambitionen att lämna välavvägda för- slag som kan motverka att asylsökande hamnar eller blir kvar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut av praktiska skäl inte går att verkställa, utan att de beviljas uppehållstillstånd. Hur låter sig då denna kartläggning av förekomsten göras?
Inledningsvis ska sägas att vår genomlysning av rättstillämp- ningen som presenteras i kapitel
Vi kommer heller inte ifrån att bedömningen av om det före- ligger praktiska verkställighetshinder och vad individen rimligtvis kan förväntas göra för att undanröja dessa varierar över tid, beroende på situationen i olika mottagarländer. Praktiska verkställighetshinder på grund av en persons specifika omständigheter kan presumtivt förekomma i relation till i stort sett vilket potentiellt mottagarland
65
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
som helst. Omständigheter som kan ha betydelse för verkställig- heten ska enligt utlänningslagen beaktas i varje enskilt asylärende.
Som regeringen anger i kommittédirektiven finns det redan i dag rättsliga förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Trots detta, anför regeringen, vistas i dag ett antal personer med beslut om avvisning eller utvisning under längre perioder i Sverige och i Migrationsverkets mottagande utan att beviljas uppehållstillstånd. Denna diskrepans är utgångs- punkten för vår utredning, som bl.a. syftar till att fördjupa förstå- elsen för problematiken med praktiska verkställighetshinder utanför den enskildes kontroll och föreslå lösningar som motverkar att fler människor hamnar i en sådan situation. En utgångspunkt i vårt arbete är att antalet beviljade tillstånd med stöd av de olika lagrum gällande praktiska verkställighetshinder och preskription som vi be- handlar i denna utredning inte kan erbjuda en uttömmande beskriv- ning av förekomsten av situationer där det finns praktiska verk- ställighetshinder. Därför har vi behövt använda flera olika metoder för att belysa förekomsten av sådana hinder.
Mot denna bakgrund är syftet med det föreliggande kapitlet att
1.beskriva ett antal illustrativa ärenden där frågan om praktiska verkställighetshinder har varit föremål för bedömning,
2.förklara varför det inte går att klarlägga hur många personer som vistas i Sverige med praktiska verkställighetshinder utanför deras egen kontroll och än mindre hur det kan komma att se ut i fram- tiden,
3.presentera en försiktig uppskattning av antalet personer som kan ha blivit kvar i Sverige under en längre tidsperiod med lagakraft- vunna avlägsnandebeslut, samt andelen statslösa palestinier och bidooner i denna grupp,
4.beskriva antalet beviljade uppehållstillstånd över en längre tids- period på grund av att Migrationsverket funnit anledning anta att mottagarlandet inte kommer att ta emot personen respektive andelen uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (där praktiskt verkställighetshinder kan vara en omständighet).
66
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Genom nedan exempel på enskilda ärenden vill vi åskådliggöra hur verkställighetsproblematiken kan te sig för några enskilda personer och hur den hanteras i asylprocessen. Efter denna kvalitativa beskriv- ning följer en kvantitativ redovisning baserad på statistiska underlag.
3.1Exempel på enskilda ärenden
Syftet med den följande genomgången är att ge exempel på ärenden där praktiska svårigheter i verkställighetshänseende förekommer, med fokus på de juridiska processer som de berörda individerna genomgår. Fallen är inte nödvändigtvis representativa utan ska just illustrera hur det kan gå till i asylprocessen när myndigheter och domstolar hanterar den komplicerade frågan om verkställighets- hinder. Migrationsverket har för utredningens räkning identifierat åtta ärenden som exemplifierar hur frågor om praktiska hinder mot verkställighet aktualiseras och bedöms, varav sex innehåller avväg- ningar av relevans för vårt uppdrag.
I det följande presenterar vi fyra ärenden som gäller statslösa eller tidigare statslösa palestinier, med verkställighetsland Irak, Libyen, Gaza eller Qatar. Övriga två ärenden gäller personer från Eritrea/Etiopien respektive Uzbekistan. Vi har i de utvalda ärendena gått igenom i princip samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan.1
Vi har också för att få förståelse för hur de krav som ställs på enskilda i verkställighetsprocessen upplevs, intervjuat åtta personer som av olika skäl ändå inte har kunnat lämna Sverige och därför vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut.2 Den enskilda per- sonens erfarenheter av svårigheter att framlägga bevis för praktiska
1Samtliga beslut och domar från myndigheter och domstolar i alla skeden av processen, samtliga anteckningar som har upprättats av myndigheterna i det berörda ärendet, all korre- spondens i ärendet mellan berörda myndigheter (med undantag för korrespondens rörande frågor om Dublinförordningens tillämplighet), all korrespondens från berörda myndigheter till individen, enskildas inlämnade skriftliga bevisning. Akterna har anonymiserats i sin hel- het av Migrationsverket, innan de skickats till utredningen.
2Intervjuerna har varit viktiga för att få en allmän förståelse för den situation som de berörda personerna befinner sig i. I kommittédirektiven ingår främst att analysera rättstillämpningen och intervjuerna redovisas därför inte särskilt. Intervjuerna har ägt rum på flera platser i Sverige och anonymiteten hos intervjupersonerna har säkerställts genom att inga platser eller egennamn har nedtecknats under utredningsarbetet.
67
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
verkställighetshinder har på detta sätt kommit oss till del också genom berättelser. Därutöver har erfarenheterna hos berörda kom- mit oss till del genom ett tiotal spontankontakter med utredaren. Vår kvalitativa analys av hanteringen av praktiska verkställighets- hinder baseras härutöver på en intern kvalitetsrapport där Migra- tionsverket har granskat 76 verkställighetsärenden från myndighetens samtliga förvaltningsprocessenheter (Migrationsverket 2015a).
3.1.1Fall 1 – Statslös palestinier från Irak
En statslös palestinsk fyrabarnsfar med tidigare hemvist i Irak söker asyl i Sverige hösten 2014. Inlämnade
Mannen uppger sig vara född och uppvuxen i Bagdad där hans hustru och parets fyra barn fortfarande befinner sig. Anledningen till flykten från Irak var den allt svårare säkerhetssituationen för palestinier. Makarna kunde inte ta sig till sina arbeten och utsattes hela tiden för hot från olika milisgrupper. Vid fyra tillfällen hade familjen blivit avhyst från sin bostad och fördrivits från stadsdelen där de bodde. Barnen hölls hemma från skolan på grund av risk för kidnappning och en svåger hade gripits. Vidare uppger sökanden i asylintervjun att han inte kommer att tas emot i Irak om han får utvisningsbeslut.
Migrationsverket avslår mannens ansökan om asyl i juni 2015. Hans uppgifter bedöms inte trovärdiga och därför anses han inte heller ha gjort sannolikt att han som individ skulle riskera utsättas för så allvarliga hot vid ett återvändande till Irak att uppehålls- tillstånd ska beviljas. Frågan om praktiska verkställighetshinder nämns inte i beslutet.
Med anledning av överklagande lämnar Migrationsverket in två yttranden med hänvisningar till landinformation i Lifos enligt vilken statslösa palestinier från Irak kan ansöka om att återvända om de har giltigt resedokument. Saknas giltig resehandling ”måste den sök- ande själv ta kontakt med och ge en fullmakt till anhörig i Irak som kan inge ansökan om nytt resedokument på plats i Irak”. Vidare
68
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
efterfrågar Migrationsverket uppgifter om sökandens anhöriga i Irak. I ett intyg från irakiska ambassaden i Stockholm (som mannen ger in) anges att palestinier som tidigare bott i Irak och som varit utanför landet under mer än sex månader inte kommer tillåtas återresa. Deras uppehållstillstånd upphör också att gälla. I ett intyg från staten Palestinas ambassad i Stockholm (som även det ges in av sökanden) uttalar ambassaden att mannen inte har ett palestinskt id- kort och därför inte kan tillåtas bosätta sig i staten Palestina. I intyget poängteras att detta beror på olika avtal slutna sedan år 1993: ”It is noteworthy that the aforementioned condition was an outcome of the agreements signed since 1993”.
Mannen överklagar avslagsbeslutet och i domen från migrations- domstolen behandlas frågan om verkställighetshinder särskilt. Dom- stolen hänvisar i det sammanhanget till MIG 2008:38 som uppges innebära att försök måste ha gjorts för att verkställa utvisnings- beslutet, annars bedöms ”det inte visat att det förelåg ett konkret verkställighetshinder som kunde beaktas”. Först efter det att för- sök att verkställa beslutet har gjorts kan det, enligt domskälen, normalt anses föreligga något verkställighetshinder. Klaganden kan, enligt domstolen, via anhörig ansöka om giltig resehandling.
Mannen överklagar till Migrationsöverdomstolen som dock inte meddelar prövningstillstånd. I samband med detta underrättar Migra- tionsverket mannen i ett brev daterat november 2015 om att han ansvarar för resan till ”ditt hemland eller till ett annat land där du har rätt att bo”. I brevet från Migrationsverket anges vidare att mannen kan få stöd av Migrationsverket för att resa tillbaka, om han samarbetar. Om mannen inte samarbetar så kan dagersättningen sättas ned,
I februari 2016 håller Migrationsverket samtal om återvändande. Enligt protokollet informeras sökanden om vad han måste göra för att kunna resa till Irak. Under rubriken ”Den sökandes reflektioner kring att återvända” anges att mannen berättar om sin maktlöshet, att han är statslös palestinier och att inget land i världen vill ta emot honom. Vidare beskrivs att Migrationsverket informerar mannan om konsekvenserna av att inte medverka till beslutet. Även om an- mälan om verkställighetshinder har lämnats in (”VUT inlämnad”) fortgår återvändandearbetet. Mannen berättar vidare enligt proto- kollet (under rubriken ”Pass och identitetshandlingar”) att alla hans
69
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
anhöriga nu har lämnat Irak, att han som statslös inte har något land, att Irak inte vill ta emot honom samt att ambassaden har intygat att han inte är välkommen.
En vecka senare hålls ytterligare ett återvändandesamtal. I proto- kollet från samtalet uppges att mannen sagt att han inte kan åter- vända till Irak och att han lämnat in anmälan om verkställighets- hinder. Under rubriken ”Den sökandes reflektioner kring att åter- vända” anges att mannen varit på irakiska ambassaden men att de inte vill hjälpa honom eftersom han inte är medborgare. Under rubriken ”Överenskommelser och uppdrag inför nästa samtal” i proto- kollet meddelas mannen att om ”VUT” inte beviljas så kommer ärendet överlämnas till polis då han inte medverkat till självmant återvändande.
I beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av prak- tiska verkställighetshinder i maj 2016 informerar Migrationsverket mannen om det mycket begränsade utrymmet som myndigheten har att bevilja uppehållstillstånd genom att ta hänsyn till svikna för- hoppningar, oro, eller sociala och ekonomiska problem. Vidare åbe- ropas landinformation i Lifos enligt vilken det inte finns några for- mella hinder för palestinier att återvända till Irak, under förutsättning att de beviljas inresetillstånd. Detta förutsätter i sin tur irakiskt rese- dokument alternativt ett palestinskt
Den sökande informeras vidare i avslagsbeslutet om att inrese- tillstånd söks hos Directorate of Residency Affairs/Department of Rabad Affairs (DRA/DAA) i Bagdad. Om ansökan beviljas så lämnas den vidare till irakisk ambassad som förser den sökandes resedoku- ment eller
70
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
skickas till Ministry of Foreign Affairs konsulära avdelning i Bagdad för ombudet att hämta upp, måste den notariseras av en Notarius publicus och legaliseras av svenska UD samt irakiska ambassaden i Stockholm. När ombudet lämnar in kopia av fullmakten samt kopia av den sökandes resedokument till DRA/DAA så initieras en an- sökan.
Efter denna redogörelse i beslutet från Migrationsverket följer en hänvisning till MIG 2008:38 samt MIG 2007:9 enligt vilket praktiskt verkställighetshinder i utlänningslagens mening enligt Migrations- verket inte föreligger så länge ”det är praktiskt möjligt för utlän- ningen att, genom att samarbeta i verkställighetsärendet, återvända till sitt hemland”. Avslutningsvis bedömer Migrationsverket att sök- andens tidigare uppgifter under asylprocessen tyder på att familje- medlemmar finns kvar i Irak. Därmed förutsätts han också kunna ordna med de resehandlingar som krävs.
Ärendet överlämnas till polis i juni 2016 eftersom Migrations- verket bedömer att tvång är nödvändigt för verkställande. Under rubriken ”Skälen för beslutet” anges (enkom) att beslutet blev verk- ställbart i januari samt att den sökande är underrättad om utvis- ningsbeslutet till Irak och när så skedde.
En ny ansökan om verkställighetshinder från mannens sida läm- nas in och ett nytt beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder fattas i maj 2017. Hänvisning görs, i den delen av beslutet som rör praktiska verkställighetshinder, till olika släktingar i Bagdad som den sökande nämnde vid utredningen av hans asylansökan 2014. Vidare anförs följande:
Du har inte redogjort för var dessa släktingar befinner sig i nuläget och det kan därför inte uteslutas att de fortfarande finns kvar i Bagdad. Därmed har du inte styrkt att det föreligger praktiska verkställighets- hinder.
Att den sökande saknar giltigt resedokument omnämns inte. Efter detta beslut saknas vidare information i ärendet.
Kommentar: Den sökande har nu befunnit sig i Sverige två år och nio månader, han har genomgått en asylprocess och två pröv- ningar av verkställighetshinder. Från början har mannen påpekat att det finns verkställighetssvårigheter som han uppger sig inte kunna påverka på egen hand. Detta utreds eller bedöms inte i grundären- det såvitt framgår av akten. Migrationsdomstolen gör inte heller
71
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
några närmare överväganden i denna del utan hänvisar till att något verkställighetsförsök inte har gjorts. Ambassadens intyg om att statslösa palestinier inte är välkomna tillbaka till Irak kommenteras inte. Det faktum att mannen saknar ett giltigt resedokument för palestinier bemöts inte i informationen om hur han förväntas med- verka i verkställighetsprocessen trots att detta förefaller vara en omständighet av direkt betydelse för återvändande. En konsekvens av domstolens resonemang i det här ärendet, inklusive hänvisningen till MIG 2008:38, är att praktiska verkställighetshinder inte verkar kunna beaktas förrän verkställighetsförsök har gjorts, något som kan ske först efter att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft.
3.1.2Fall 2 – Statslös palestinsk familj från Libyen
En
Situationen för statslösa palestinier är särskilt problematisk vad gäller Libyen. I början av 2016 beslutades bl.a. den internationellt erkända regeringen om inreseförbud för statslösa palestinier. Migrationsverket har gjort bedömningen att personer från denna grupp som gör sannolikt att de har haft sin vistelseort i Libyen får det därför, för närvarande, anses finnas ett generellt verkställighetshinder som kan medföra att uppehållstillstånd beviljas. [så!]
Avslutningsvis medges en tidsfrist på fyra veckor för att frivilligt lämna Sverige efter att det tidsbegränsade uppehållstillståndet slutat gälla.
72
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Familjen överklagar beslutet och efter skriftligt förfarande avgör migrationsdomstolen i Malmö deras ärende. Klagandena hänvisar till tidigare avgöranden från migrationsdomstolen där permanenta uppe- hållstillstånd beviljats på grund av verkställighetshinder gentemot Libyen. Domstolen avslår överklagandet med hänvisning till samma sorts överväganden som Migrationsverket gjort i ärendet och Migra- tionsöverdomstolen meddelar efter överklagande inte prövningstill- stånd.
I slutet av maj 2017 omhändertas mannens pass av Migrations- verket och han informeras om att detta återlämnas när han lämnar Sverige eller ges rätt att vistas här. Ansökan om förlängning av uppe- hållstillstånd lämnas in i juni 2017. Därefter saknas uppgifter.
Kommentar: Familjen har i maj 2017 befunnit sig i Sverige under 2 år och 9 månader varav 1 år med tillfälligt uppehållstillstånd. Fallet illustrerar att situationen för statslösa palestinier är särskilt proble- matisk vad gäller återvändande till Libyen. Det illustrerar också hur Migrationsverket beaktar praktiska verkställighetshinder i grundpröv- ningen och beviljar tidsbegränsat uppehållstillstånd.
3.1.3Fall 3 – Palestinier med tidigare hemvist Gaza
En
I oktober 2009 avslår Migrationsverket asylansökan och beslutar om utvisning, på grund av att mannen inte anses trovärdig. Han har inte gjort sannolikt att han riskerar att dödas vid ett återvändande. Hänvisning görs även till ett rättsligt ställningstagande från Migra- tionsverkets rättschef, enligt vilket självmant återvändande till Gaza bedöms vara möjligt.
Migrationsdomstolen avslår överklagandet. I likhet med Migra- tionsverket anser domstolen att mannen brister i trovärdighet. I frågan om verkställighetshinder hänvisas till Migrationsöverdom-
73
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
stolens dom den 19 mars 2010 (UM
I oktober 2010 överlämnar Migrationsverket ärendet till Polis- myndigheten då man antar att tvång kommer att behövas för att verkställa utvisningsbeslutet. Vid denna tidpunkt har mannen vid ett tillfälle uteblivit från återvändandesamtal och därefter i samband med ett annat återvändandesamtal förklarat att han vill medverka men att han måste ha en garanti för sitt liv om han ska återvända till Gaza. Mannen ber själv under samtalet om att polisen ska ta över ärendet.
I december 2010 och juli 2011 lämnar mannen in ansökningar om tillstånd för att få arbeta i Sverige och han ansöker samtidigt om uppehållstillstånd. Båda ansökningarna inkommer för sent och Migrationsverket beslutar därför om avslag.
Sedan det tidigare lagakraftvunna avlägsnandebeslutet har preskri- berats söker mannen på nytt asyl i oktober 2014. Enligt intyg från egyptiska ambassaden i Stockholm har han ansökt om visum för att kunna återvända men denna ansökan har inte beviljats. Ett år senare, i oktober 2015, fattar Migrationsverket på nytt ett avslagsbeslut. Argu- mentationen är mycket lik den som användes vid det tidigare av- slagsbeslutet plus ett längre resonemang om rätten till privatliv under rubriken ”Synnerligen ömmande omständigheter”. Några resonemang om praktiska verkställighetshinder förs inte. I samband med underrättelsen av beslutet meddelas mannen att nästa samtal han kommer att kallas till normalt sett skulle vara ett uppföljnings- samtal men att detta på grund av en ansträngd arbetssituation i stället kan komma att bli ett återvändandesamtal under förutsätt- ning att beslutet har vunnit laga kraft vid tidpunkten för samtalet. Mannen informeras också om att han efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut har ett stort eget ansvar för sitt ärende.
Mannen överklagar till migrationsdomstolen som avslår överklag- andet. Under rubriken ”Synnerligen ömmande omständigheter” be- handlas frågan om praktiska verkställighetshinder. Har hindret mot verkställighet, skriver domstolen, ”orsakats av utlänningen själv och kan undanröjas med dennes medverkan ska det dock inte medföra en rätt att stanna …”. Vidare anges i domen att enligt landinforma- tion så är gränsövergången mellan Gaza och Egypten stängd på obestämd tid. Därefter konstateras att det inte framgår hur länge
74
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
detta kommer vara fallet eller ”om det finns alternativa resvägar in i Gaza”. Domstolens slutsats är mot denna bakgrund att domstolen inte anser att det är visat att det ”föreligger sådana bestående [vår betoning] verkställighetshinder som kan utgöra synnerligen ömmande omständigheter”.
Mannen överklagar domen men Migrationsöverdomstolen med- delar inte prövningstillstånd. I maj 2016 håller Migrationsverket på samma sätt som efter det förra avlägsnandebeslutet ett återvändande- samtal. Sökanden berättar att han under sina åtta år i Sverige har arbetat. Han undrar, mot bakgrund av att varken Migrationsverket eller Polismyndigheten har kunnat verkställa hans tidigare beslut, varför han inte kan få leva i Sverige och gifta sig här med sin nu- varande flickvän. Egentligen vill mannen inte återvända till Gaza, säger han, men han skulle kunna resa varsomhelst om han fick åka tillsammans med sin flickvän. Han förklarar sig villig att samarbeta med Migrationsverket för att ordna de resehandlingar som behövs.
I januari 2017 beviljas mannen, efter en ny inlämnad skrivelse om verkställighetshinder, tillfälligt uppehållstillstånd i 12 månader med stöd av 12 kap. 18 § (vilken punkt anges inte). I beslutet står att Migrationsverket bedömer ”att det inte har framkommit några nya omständigheter som utgör hinder mot verkställighet”. Därefter presenteras en sammanfattning av det rättsliga ställningstagandet SR 54/2016 från den 4 oktober 2016 enligt vilket återvändande förut- sätter att det är praktiskt möjligt att resa genom Egypten. Mannen har tidigare förklarat sig villig att medverka i verkställighetsarbetet och i samband med bl.a. den andra grundprövningen åberopat prak- tiska verkställighetshinder som inte kan undanröjas. Dessa hinder utreds eller bedöms inte av Migrationsverket men väl i någon mån av domstolen.
Kommentar: Mannen har i januari 2017 vistats nio år i Sverige, genomgått två grundprövningar och minst en prövning av anmälan om verkställighetshinder. Fallet illustrerar, utöver att utredning och prövning av verkställighetshinder kommer i skymundan, också om- fattningen av kraven på medverkan från individens sida då det kom- mer till att undanröja praktiska verkställighetshinder. Man bedömde vid tidpunkten att det inte förelåg bestående praktiskt verkställig- hetshinder mot Gaza.
75
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
3.1.4Fall 4 – Statslös palestinier med tidigare hemvist Qatar
En
Mannens före detta fru och två barn bor kvar i Qatar (familje- bildsblankett är inlämnad). Ett egyptiskt resedokument lämnas in enligt vilket sökanden har uppehållstillstånd i Qatar till september år 2012. Detta bekräftas genom en stämpel i passet och ett s.k. uppe- hållstillståndsnummer. Sökanden har även ett egyptiskt resedokument som anger att han inte har rätt att resa in i Egypten. Sökanden uppger vidare i asylutredningen att han före det att han lämnade Qatar både hade förskjutits av sponsorn och suttit fängslad i tre månader efter en incident där sponsorn tillkallat polis. Eftersom mannen varit utanför Qatar i sex månader har han inte längre något inresetillstånd dit.
Under asylutredningen ställs frågan om mannen skulle kunna få en annan sponsor. Det skulle vara möjligt, uppger han, men då måste den tidigare sponsorn först frånsäga sig sitt sponsorskap genom att godkänna att en ny garant träder in, vilket den tidigare sponsorn vägrar göra.
I mars 2012 fattar Migrationsverket avslagsbeslut i ärendet. De sociala och ekonomiska problem sökanden beskrivit under asyl- processen omfattas inte, anges i avslagsbeslutet, av skyddspara- graferna i utlänningslagen. Sökanden bedöms enligt beslutet ha med- verkat till att klargöra sin identitet (akten innehåller ett stort antal dokument från olika instanser i Qatar). När det gäller möjligheten att återvända till Qatar, menar Migrationsverket som följer:
Du har anfört att du förlorat ditt uppehållstillstånd eftersom det nu har gått sex månader från din utresa i Qatar. Migrationsverket har dock inte funnit någon uppgift som stödjer ditt påstående. Verket kan därför inte finna annat än att du har möjlighet att återvända till Qatar eftersom du är innehavare av ett giltigt uppehållstillstånd.
76
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Avslagsbeslutet överklagas av mannen och Migrationsverket yttrar sig senare under våren i en inlaga till migrationsdomstolen. Med anledning av överklagandet anför Migrationsverket bl.a. att ”stats- lösa palestinier kan ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd när de befinner sig utomlands” (landinformation anges bifogad men finns inte i vår akt). Vidare anses ”klaganden inte [ha] gjort sannolikt att han inte skulle kunna erhålla tillstånd för inresa i Qatar”.
Migrationsdomstolens konstaterar genom dom i september 2012 att det inte framkommit annat än att mannen har möjlighet att få ett nytt uppehållstillstånd i Qatar.
I januari 2013 hålls ett återvändandesamtal på Migrationsverket. Sökanden upprepar då vad han sagt tidigare om att sponsorn, som förskjutit honom, måste frånsäga sig sitt sponsorskap för att en ny sponsor ska bli aktuell som garant. Mannen har inte något emot att återvända men undrar hur han ska göra nu när de inte tar emot honom. Handläggaren på Migrationsverket, enligt protokollet, ”för- klarar att det i första hand är han själv som ska ordna sin hemresa, inte verket som ska lösa det åt honom …”. Vidare förklarar hand- läggaren processen rörande verkställighetshinder med att ett beslut om inhibition krävs för att få stanna kvar medan en anmälan om verkställighetshinder prövas.3 Mannen undrar om de kan skicka honom till något annat land varvid han får svaret att han i så fall först måste visa att det landet tillåter honom bosättning där.
Mannen meddelas att han får nedsatt dagersättning om han inte medverkar till återvändande. Efter tolv dagar hålls ett nytt åter- vändandesamtal. Sökanden informeras nu enligt följande:
vi lägger hela ansvaret på honom att på nytt skaffa nödvändiga tillstånd till Qatar…Jag förklarar även att han inte fått inhibition efter sin skrivelse
Mannen vidhåller att han försöker medverka och frågar vad han ska göra för att få ny sponsor. Svaret blir att han måste ordna ny spon- sor och arbete. Sökanden anför att han lämnat in skriftliga bevis för att han inte kan få en ny sponsor. Egyptiska resedokument (som
3 Av 12 kap. 19 a § utlänningslagen framgår emellertid att verkställighet inte får ske förrän en bedömning av om åberopade omständigheter enligt 12 kap. 19 § samma lag ska föranleda en ny prövning.
77
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
också lämnats in) tillåter inte inresa i Egypten utan visering. Den sökande uppger sig vara en människa utan land. Handläggaren å sin sida upplyser mannen om att Migrationsverket sannolikt kommer att göra bedömningen att han inte har medverkat för att kunna återvända. Mannen upprepar att han kan återvända till ett land som tar emot statslösa palestinier med egyptiska resedokument.
I februari 2013 överlämnas ärendet till Polismyndigheten. Hän- visning görs till återvändandesamtalen och till att Migrationsverket under dessa meddelat att de lagt hela ansvaret för att skaffa nöd- vändiga tillstånd på sökanden. Tvång anses nödvändigt för verkställig- het, men det är outtalat på vilket sätt tvång skulle underlätta den.
I avslag på en anmälan om verkställighetshinder från februari 2013 anges att de åberopade praktiska verkställighetshindren enbart är modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade omstän- digheterna. I ärendet anses inga nya omständigheter ha framkommit som visar att Qatar inte kommer vara villigt att ta emot sökanden.
I mars 2013 beslutar Migrationsverket på nytt att det inte före- ligger verkställighetshinder. Myndigheten konstaterar att inget nytt har framkommit i ärendet rörande mannens identitet. Han bedöms ha ”kunnat tillse att han får en sådan garant/sponsor som möjliggör för honom att erhålla tillstånd för inresa i Qatar”. Den passhand- ling som bifogats innehållande en qatarisk arbetsvisering, gör att Migrationsverket ställer sig frågande till uppgiften om att passhand- lingen inte godtas för inresa i Qatar. Hänvisning görs vidare till Migrationsöverdomstolens dom (MIG 2008:38) som enligt Migra- tionsverket betyder att sökanden ska ordna med sponsor som kan möjliggöra återresa. Man avslutar med att konstatera att det saknas skäl att avbryta verkställighetsarbetet. I stället bör mannen ”förmås anstränga sig ytterligare” för att skaffa sponsor eller nödvändiga hand- lingar.
I februari 2014 underrättar Polismyndigheten Migrationsverket om hinder mot verkställighet jämlikt 12 kap. 17 § utlänningslagen. Hänvisning görs till brev från Qatars ambassad där det står att mannen saknar giltig passhandling för inresa i Qatar. De egyptiska resedokumenten, utfärdade av egyptiska ambassaden i Doha, Qatar, ger inte rätt till inresa i vare sig Qatar eller Egypten. Mannen har enligt Polismyndigheten varit i kontakt med Egyptens ambassad och Palestinas konsul i Stockholm för att få giltig resehandling men utan framgång. Handlingar bifogas som visar att Egypten inte tillåter
78
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
inresa och att inresetillstånd i det ockuperade Palestina endast beviljas den som har ett palestinskt
I juni 2014 inkommer Polismyndigheten på nytt med begäran om anvisningar enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen, inklusive en beskrivning av mannens egna försök att få nya anställningar i Qatar. Brev och tjänstgöringsintyg har inkommit. Polismyndigheten anger att mannen via ett antal ansökningar har bemödat sig om att få sponsor och nödvändiga handlingar. Underrättelsen avslutas med orden ”fortsatt verkställighetsarbete förefaller omöjligt att genom- föra”.
I en skrivelse från Migrationsverket till Polismyndigheten ytter- ligare ett halvår senare hänvisas liksom vid det förra tillfället till Migrationsöverdomstolens dom (MIG 2008:38) av vilken följer att om inte ”utlänningen själv bevisat att det saknas möjlighet att er- hålla en sponsor föreligger inget verkställighetshinder enligt utlän- ningslagens mening på den grunden.” Vidare bedöms de inlämnade handlingarna ha lågt bevisvärde och att de inte bevisar att mannen ”saknar möjlighet att någonsin erhålla sponsor”.
Mot bakgrunden att mannen har familj kvar i Qatar vilka ”på något sätt erhållit sponsorer för att kunna vara bosatta i landet” bedömer verket att han själv inte har uttömt möjligheterna att erhålla spon- sor. Polismyndigheten bör därför enligt Migrationsverkets anvis- ningar inrikta sig på att de kvarvarande släktingarna kan hjälpa mannen att erhålla en sponsor.
I september 2016 inkommer Polismyndigheten med en tredje begäran om anvisningar för verkställighetsarbetet enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen. Nu har Egyptens ambassad enligt Polismyndig- heten meddelat att förnyelse av resedokument är möjligt efter ett personligt besök och cirka tre månaders väntetid. Därtill krävs ett tillstånd för inresa i Qatar, en fråga som Polismyndigheten lyft med Qatars ambassad via telefon då man också presenterade förut- sättningarna i ärendet i sin helhet. Ambassaden har låtit meddela att det inte finns möjlighet att erhålla inresetillstånd/visering före in- resa i Qatar.
79
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
I januari 2017 inkommer en skrivelse till Polismyndigheten från Migrationsverket med anledning av den senaste underrättelsen. Migrationsverket konstaterar att det inte finns något lagakraft- vunnet beslut att verkställa eftersom fyra år förflutit sedan avlägs- nandebeslutet vann laga kraft varför det preskriberats. ”Det före- ligger därmed hinder mot verkställighet” enligt Migrationsverket. Vid denna tidpunkt har mannen sökt asyl på nytt och ett nytt ansökningssamtal har genomförts. Mannen uppger enligt proto- kollet att han är psykiskt trött, orolig och stressad efter att under sex år ha bott långt från sina barn. På en fråga om tidigare
Kommentar: Vid denna tidpunkt har den sökande befunnit sig i Sverige i mer än fem år och genomgått en asylprocess. Polismyn- digheten har vid tre tillfällen i begäran om anvisningar skriftligen meddelat Migrationsverket att fortsatt verkställighetsarbete förefaller omöjligt. Mannen har inte haft rätt att arbeta och har inte haft någon rätt till bostad sedan februari 2013 (närmare fyra år). Belys- ande för hur verkställighetshinder bedöms i detta fall är att sökan- den redan i grundärendet har väckt frågan om praktiska verkställig- hetshinder och också ålagts att framlägga bevis för sådant hinder. Frågan om villkoret för ny sponsor – att tidigare sponsor avsäger sig sponsorskapet – berörs inte av beslutande myndigheter. I kon- takter med Migrationsverket har sökanden förklarat att sponsorn inte avsagt sig sitt åtagande och förklarat sig villig att återvända. Detta bemöts med information om att mannen själv måste ordna hemresa och att han ansvarar för att undanröja verkställighets- hinder. Med avseende på de åtgärder som individen faktiskt har vidtagit så illustrerar fallet en tendens att sammanblanda vidtagna åtgärder och deras avsedda effekt. Om sökanden visar att hen vidtagit åtgärder enligt instruktioner från myndigheter, och dessa inte får avsedd effekt, så skulle det kunna tala till den sökandes fördel och inte till dennes nackdel som nu är fallet. Det är illustrativt att ett stort fokus på medverkan från individens sida, snarare än på hindret, kan få till följd att personen hamnar i ett långvarigt tillstånd där ett beslut inte går att verkställa och inte heller ändras.
80
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
3.1.5Fall 5 – Asylsökande kvinna uppger sig vara eritreansk medborgare men meddelas verkställighetsbeslut
till Etiopien
En eritreansk kvinna född 1982 söker asyl i Sverige i augusti 2013. Enligt kvinnans uppgifter är skälet till hennes flykt att hon kallats in till militärtjänstgöring. En sådan kallelse innebär inte bara värn- plikt utan även tortyr och våldtäkter, varför kvinnan inte såg någon annan utväg än att fly. I protokollet från intervjun på ansöknings- enheten framgår att kvinnan inte har lämnat in några
I november 2013 meddelas avslag på asylansökan på grund av bristande tillförlitlighet. Migrationsverket menar att sökanden inte har gjort sannolikt att hon är eritreansk medborgare utan bedömer att hon sannolikt är etiopisk medborgare.
I migrationsdomstolens efterföljande dom refereras Migrations- verkets beslut samt vad verket anfört i domstolen om att sökanden sju månader dessförinnan bereddes ”möjlighet att göra allt hon kunde för att fastställa sin identitet”, att hon ”inte kontaktat den etiopiska ambassaden i syfte att få bekräftat att hon inte kommer tas emot”, och att hon inte kontaktat farbrodern för att få fram dokumen- tation. I ett avsnitt gällande synnerligen ömmande omständigheter konstaterar domstolen att verkställighetshinder visserligen kan be- aktas vid den samlade bedömningen av om det föreligger synner- ligen ömmande omständigheter, men att det i så fall förutsätter att det vid tidpunkten för prövningen finns ett konkret verkställighets- hinder (hänvisning görs här till MIG 2008:38). Då kvinnan enligt domstolen inte har gjort några ”seriösa försök att kontakta den etiopiska ambassaden, för att visa att hon inte kan återvända till landet” anses hon inte heller ha ”gjort sannolikt att det föreligger något konkret hinder för henne att återvända till Etiopien”.
4 Eritrea var en del av Etiopien fram till 1993.
81
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
I Migrationsverkets protokoll från ett återvändandesamtal i juni 2014 anges att sökanden uppger sig vilja samarbeta men att det kommer bli mycket svårt för henne att få fram någon resehandling. Några anvisningar ges inte från Migrationsverkets sida om hur detta ska gå till. Ett nytt samtal bokas in två veckor senare. Vid detta tillfälle förklarar kvinnan att hon verkligen har försökt att få fram resehandlingar. Det framkommer inte i protokollet ifall några anvis- ningar om ytterligare åtgärder har meddelats. Under rubriken ”Annan viktig information” anger Migrationsverket att det inte är någon idé ”att försöka initiera ärendet till ambassad, utan någon
I tjänsteanteckning från augusti 2014 som nedtecknats efter ytter- ligare ett återvändandesamtal anger Migrationsverket att sökanden under samtalet sagt sig inte ha kunnat vidta åtgärder för att få någon resehandling eftersom hon inte är från Etiopien och att Etiopien därför inte heller ger henne någon
Vid samtal ytterligare en vecka senare uppger kvinnan återigen att hon försökt få
82
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
I avslagsbeslut efter en anmälan från kvinnan om verkställig- hetshinder i december 2014 anger Migrationsverket att det inte fram- kommit några nya omständigheter som innebär hinder mot verk- ställighet och att man har ”begränsat utrymme för att ta hänsyn till faktorer som svikna förhoppningar, oro för att återvända till hem- landet samt sociala eller ekonomiska problem”.
Ett drygt halvår senare, i juni 2015, inkommer Polismyndigheten med ”Anmälan om hinder mot verkställighet jml Utl.L 12:17” [så!]. I Migrationsverkets svar till polismyndigheten som är daterat novem- ber 2015 noteras att sökanden vid prövning av asylskälen har upp- givit att hon är född av eritreanska föräldrar i Etiopien och att hon deporterades år 2000. Nu har hon även lämnat in en handling i form av ett ”flyktingdokument” utfärdat i Eritrea. Handlingen har enligt Migrationsverket ett lågt bevisvärde då dess ”äkthet inte kan kon- trolleras samt lätt kan förfalskas”. Så länge sökanden inte kan visa att något annat land kan ta emot henne ska verkställighetsarbetet därför fortsätta.
Kvinnan lämnar därefter, i december 2015, in en ny anmälan om verkställighetshinder med bilagd kopia på ett kort från hembyn nära gränsen till Etiopien. Inte heller denna gång beviljar Migrations- verket uppehållstillstånd. I avslagsbeslutet återkommer samma formu- lering som i det tidigare beslutet från december 2014. I motiveringen anges att inga nya omständigheter har inkommit. Vidare menar Migra- tionsverket att myndigheten har
… prövat din hemvist inom ramen för det lagakraftvunna beslutet. Det nu ingivna ’kortet’, som dessutom är av enkel beskaffenhet och där- med lätt att förvanska, måste ses som ett tillägg till redan prövade omständigheter och kan därför inte anses vara en ny omständighet.
Beslutet överklagas i den del det avser prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsdomstolen avslår överklagandet med hän- visning till bl.a. att utvisningsbeslutet, som vunnit laga kraft, gäller i förhållande till Etiopien. Därmed är nu inlämnade uppgifter en modi- fikation eller tillägg till tidigare åberopade skäl.
Kommentar: Kvinnan har vid tidpunkten för det sista avslags- beslutet vistats i Sverige två år och fyra månader. Hon har inte haft rätt att arbeta och har levt på mindre än 20 kronor om dagen i över ett år. Hon har förklarat sig villig att efterfölja myndigheternas in- struktioner och även vidtagit åtgärder som stödjer denna avsikt. De
83
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
handlingar kvinnan lyckats få fram bedöms vara av enkel beskaff- enhet. Något som inte framkommer är vilka handlingar som skulle kunna anses vara av sådan beskaffenhet att de kan ligga till grund för en bedömning. Fallet illustrerar hur information till den enskilda personens ges från Migrationsverkets handläggare. Även tidsaspekten aktualiseras i ärendet när den sökande inte anses medverka då hon inte inom en veckas tid lyckats inge handlingar.
3.1.6Fall 6 – Familj från Uzbekistan
En gravid kvinna och hennes man söker asyl i Sverige i september 2004. Paret, som kommer från Uzbekistan, uppger som svar på en direkt fråga vid registreringen att de avser lämna Sverige frivilligt om de får avslag. Mannen undrar om handläggaren kan tipsa honom och hustrun om var de ska kunna resa om de får avslag. På frågan hur paret kunde lämna Uzbekistan svarar mannen att han som efter- lyst var tvungen att muta en polis för att de skulle kunna resa iväg. De skyddsskäl som åberopas av sökandena är att mannen riskerar tortyr och förföljelse då han har en bakgrund som säkerhetsvakt på en amerikansk organisation som arbetar med vittnesmål om situa- tionen i Uzbekistan. De uzbekiska myndigheterna ville att han skulle vittna om att anställda på organisationen hade stulit pengar från statskassan. Kvinnan hotas enligt sökanden vid ett återvändande av våldtäkt. Pass lämnas in.
I april 2005 fattar Migrationsverket beslut om avslag. Skälet till det är att paret inte gjort sannolikt att de riskerar skyddsgrundande förföljelse vid ett återvändande. Migrationsverket menar att det finns märkliga omständigheter i mannens berättelse. De ifrågasätter bl.a. uppgifterna om att mannen är efterlyst av myndigheterna.
Avslagsbeslutet överklagas till Utlänningsnämnden (UN) som med hänvisning till ett vägledande beslut från regeringen fattar beslut om att bevilja paret och deras nu nyfödde son tillfälligt uppehålls- tillstånd av
84
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Ett andra avslagsbeslut fattas av Migrationsverket i februari 2007 efter att familjen ansökt om förlängt uppehållstillstånd. Beslutet överklagas till migrationsdomstol som även den avslår ansökan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövnings- tillstånd. Inte i något av dessa beslut eller domar omnämns frågan om praktiska verkställighetshinder.
I oktober 2008 överlämnas ärendet till polis. Familjen har vid denna tidpunkt varit på tre återvändandesamtal och sedan uteblivit från ett möte då de skulle upphämta biljetter för avresa. Sökandena registreras därför nu som avvikna.
Ett nytt avslagsbeslut meddelas i september 2011 efter att mannen lämnat in en ansökan om arbets- och uppehållstillstånd. Det saknas passhandling i original. Det råder delade meningar om var passen blivit av. Sökandena hävdar att dessa lämnats in till Migrationsverket och blivit kvar där medan Migrationsverket hävdar, med hänvisning till upprättad mottagningskvittens, att sökandena återfått sina pass.
Familjen söker asyl på nytt i april år 2012 strax efter att deras tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats. Det är nu enligt proto- kollet från registreringen andra skäl som åberopas, nämligen att paret har fått barn och att de på grund av det tidigare tillfälliga uppehållstillståndet i Sverige inte kan återvända. Skyddsgrundande omständigheter åberopas återigen varvid sökandena berättar att kränkningarna mot mänskliga rättigheter har förvärrats i Uzbekistan. Av asylutredningen framgår vidare att sökandena uppger att de sak- nar medborgarskap i Uzbekistan då de varit utanför landet i fem år.
I oktober 2012 beslutar Migrationsverket att avslå familjens nya asylansökan. Gällande preskription anges i skälen för beslutet att uppehållstillstånd efter preskription kan bli aktuellt om ”verkställig- het inte har kunnat ske och detta trots att utlänningen fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställigheten” (hänvisning görs till MIG 2007:46). Ingenting om praktiska verkställighetshinder eller betydelsen av återkallat medborgarskap nämns i beslutet. Emeller- tid innehåller beslutet resonemang om sonens anpassning till Sverige och om barnets bästa. Sökandena överklagar avslagsbeslutet och migrationsdomstolen avslår överklagandet i februari 2014. I sina dom- skäl framhåller domstolen att uppgifter i landinformation vid en samlad bedömning tyder på att de sökande inte kan ha förlorat sitt uzbekiska medborgarskap och därför ska åberopade skyddsbehov prövas mot Uzbekistan. Det finns enligt domstolen landinforma-
85
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
tion som talar för att uzbeker förlorar sitt medborgarskap om de vistas utomlands under fem år utan att registrera sig vid ett kon- sulat, och landinformation som talar för att registreringskrav inte föreligger för asylsökande utan att de ”uzbekiska myndigheterna i själva verket inte vill att asylsökande ska förlora sitt uzbekiska med- borgarskap, oavsett vilket land de ansökt om asyl i” (referens till ”Ferghana Valley, Lawyers Without Borders”).
Domstolen avslår överklagandet och Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövningstillstånd. I februari 2014 fattar Migrations- verket beslut om att avbryta (inhibera) verkställigheten tills vidare. Skälet till det är att mannen ansökt om att få fortsätta arbeta i Sverige (se 5 kap. 15 a § utlänningslagen). Ansökan avslås.
Anmälan om verkställighetshinder lämnas in av familjen i janu- ari 2016 varvid Migrationsverket beslutar att inte bevilja uppehålls- tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och att inte heller bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. Sonen, som är född i Sverige, närmar sig nu elvaårsåldern och det är hans lång- variga vistelse och starka anknytning i Sverige som resonemangen i beslutet framför allt kretsar kring. Ingenting anges i beslutet om praktiska verkställighetshinder. Familjen överklagar till migrations- domstol som avvisar den delen av överklagandet som rör 12 kap. 18 § utlänningslagen (eftersom det inte kan överklagas). I den del som avser 12 kap. 19 § avslås överklagandet. Migrationsöverdom- stolen meddelar inte prövningstillstånd.
I maj 2017 meddelar Migrationsverket ytterligare en gång att uppehållstillstånd inte beviljas med stöd av 12 kap. 18 § utlännings- lagen. Även denna gång är det sökanden som anfört hinder mot verkställighet. Beslutet överklagas i den delen som rör 12 kap. 19 § utlänningslagen men överklagandet avslås eftersom migrationsdom- stolen bedömer att det inte handlar om några nya skyddsgrunder.
Kommentar: Familjen har när Migrationsverket fattar det sista beslutet om att inte bevilja uppehållstillstånd vistats i Sverige i nästan 13 år och genomgått ett stort antal rättsliga processer. Under ett års tid har familjen haft tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige och vid ett tillfälle har deras avlägsnandebeslut inhiberats. Frågan om praktiska verkställighetshinder har inte tydligt kommit upp till be- dömning i de rättsliga processer som familjen varit föremål för. Frågan om mannens och kvinnans eventuella återkallade medborgar- skap och betydelsen av ett sådant återkallande har enbart handlat
86
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
om att klarlägga gentemot vilket land deras åberopade asylskäl ska prövas. Fallet illustrerar verkställighetsarbetet och hur eventuella praktiska verkställighetshinder i form av att mottagarlandet inte vill tar emot, eller följderna för den enskilda personen, inte diskuteras i en långvarig process även om det föreligger en risk för att i prak- tiskt verkställighetsarbete framkalla skyddsskäl (jfr SR 27/2015).
3.2Migrationsverkets interna kvalitetsrapport
I Migrationsverkets interna kvalitetsuppföljning (Migrationsverket 2015a) presenteras en kartläggning av totalt 76 verkställighetsären- den. Slutsatser i rapporten är att familjer hålls samman och att verk- ställighetsärenden till Uzbekistan har handlagts i enlighet med land- information och handläggningsstöd som uppmanar till försiktighet.5 Vidare avslutas verkställighetsärenden avseende statslösa palestinier med verkställighet till Gaza till följd av det rättsliga ställningstagan- det om situationen i Gaza (se bl.a. avsnitt 4.3).
Bland de brister som Migrationsverket omnämner i sin analys ingår att myndigheten inte ger tydliga anvisningar till individen om vilka steg hen måste ta och i vilken ordning. I ett antal ärenden som analyserats i Migrationsverkets kvalitetsgranskning har individuella omständigheter inte bemötts. Vidare saknas det i svaren på Polis- myndighetens begäran om anvisningar information om vilka prak- tiska åtgärder Polismyndigheten ska vidta för att få en utresa till stånd. Det anses även vara en brist i underrättelserna till Polis- myndigheten att dessa motiveras som om det var sökanden som efterfrågat anvisningar och inte en annan myndighet. Vidare hänvisar Migrationsverket som regel till rättsliga ställningstaganden, vilka inte utgör en rättskälla i formell mening (se avsnitt 2.3), och utan att i ställningstagandena givna omständigheter individrelateras i det aktuella ärendet.
5 Med försiktighet avses här svårigheterna att säkra framåtsyftande riskbedömningar gent- emot Uzbekistan vilket kan komma att bli aktuellt även i verkställighetsarbete. Sedan längre tid har det funnits kännedom om den uzbekiska regimens repressiva förhållningssätt till per- soner som på lösa grunder misstänks för verksamhet som uppfattas som hotfull. En incident ägde rum i december 2014 då sex tidigare asylsökande i Norge som utvisats till Uzbekistan dömdes till mångåriga fängelsestraff efter att ha åtalats och dömts för subversiv verksamhet och religiös extremism (se rättsliga kommentarer SR 27/2015 och det tidigare ställningstag- andet SR 04/2015).
87
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
Ytterligare ett problem är att ny information som läggs till grund för bedömningen i ärendena inte kommuniceras till de berörda individerna. Ett exempel är statslösa palestinier från Irak i vars ärenden Migrationsverkets förvaltningsprocessenhet hade tillfört land- information om möjliga åtgärder för självmant återvändande. Detta hade enligt analysen av individärenden inte kommunicerats till be- rörda personer och vederbörande hade som en följd inte fått möj- lighet att bemöta uppgifter som varit centrala för Migrationsverkets bedömning. I ärenden där verkställighetslandet hade ändrats så fram- gick inte om detta hade kommunicerats till den sökande.
Slutsatserna i analysrapporten är att det i många ärenden om praktiskt verkställighetshinder finns en generell verkställighetsproble- matik. Eftersom sökanden som regel inte har offentligt biträde i denna del av processen så har Migrationsverket ett utökat utrednings- ansvar. Det blir också därmed särskilt viktigt med tydlig kommu- nikation till enskilda. Vidare betonas i rapporten att anvisningarna till individen ska vara praktiskt utformade och att förvaltnings- processenheten i förekommande fall måste inhämta information från resesamordningen, återvändandeenheten, Lifos eller operativa stödenheten för att kunna ge instruktioner. Någon intern uppfölj- ning av Migrationsverkets arbete med verkställighetsärenden planeras inte i skrivande stund.
3.3Uppskattning av antal fall
3.3.1Varför kan vi inte klarlägga antalet personer som är föremål för praktiska verkställighetshinder utanför deras egen kontroll?
Praktiska verkställighetshinder för en enskild individ, till följd av för denna person specifika omständigheter, kan presumtivt förekomma i relation till i stort sett vilket potentiellt mottagarland som helst. I varje asylärende ska enligt utlänningslagen omständigheter som kan ha betydelse för verkställighet beaktas. Det är dock inte alltid som frågan om praktiska verkställighetshinder aktualiseras och det är inte alltid den kan utredas och bedömas.
88
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Att klarlägga förekomsten av antalet fall av praktiska verkställig- hetshinder ”utanför den enskildes kontroll”, är, som vi påtalade i inledningen till detta kapitel, enligt vår uppfattning inte möjligt. Detta förutsätts inte heller i kommittédirektiven att vi ska göra.
Ett genomgående problem med statistikinsamling gällande prak- tiska verkställighetshinder är att det inte går att mäta statistiskt med någon trovärdig metod vad som är ”utanför den enskildes kontroll” eller för den delen vilken inställning enskilda egentligen har, eller har haft, till medverkan (vilket är en central fråga i de individuella bedömningarna). Det går inte heller att veta hur den bedömning av enskildas medverkan, som myndigheter och domstolar gör, gått till enbart genom att analysera skriftliga dokument.6
Det går inte heller att på grundval av tillgänglig statistik eller med hänvisning till rättstillämpningen beräkna hur många personer som har vistats eller nu vistas i Sverige i en situation där deras av- visnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Detta har betydelse för konsekvensanalysen av denna utrednings förslag (se kap. 12).
Om man skulle försöka uppskatta antalet personer vars avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kunnat verkställas av praktiska skäl ”utanför deras egen kontroll” genom att sammanställa och analy- sera individuella akter, inklusive beslut och domar, samt göra inter- vjuer med involverade personer vid en bestämd tidpunkt så uppstår en annan problematik. Dels kan förhållandena i potentiella mottagar- länder förändras snabbt vilket gör att valet av tidpunkt kan få av- görande betydelse, dels kan Migrationsverkets analys av rättsläget förändras över tid. Ett belysande exempel är situationen för de facto statslösa palestinier från Gaza, som vi återkommer till i kapi- tel fyra och fem. Sedan hösten 2016 anses det i regel vara styrkt att i vart fall ett tillfälligt praktiskt verkställighetshinder råder för asyl- sökande i denna grupp. Därmed beviljas de också vanligen tids- begränsade uppehållstillstånd7. Bakgrunden är ett rättsligt ställnings-
6Svårigheterna med att statistiskt fastställa om enskilda vill medverka eller inte understryks också av Polismyndigheten. I myndighetens återrapportering till justitiedepartementet i maj 2016 poängteras att insamling av statistik gällande individers inställning till verkställighet inte är möjlig mot bakgrund av dem omfattande resursåtgång som då skulle bli nödvändig, se Åter- rapportering i enlighet med regleringsbrevet: Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden A201.331/2016,
7De som bedöms ha individuella skyddsskäl eller som synnerligen ömmande omständigheter anses föreligga för, beviljas dock uppehållstillstånd på sådan grund.
89
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
tagande (SR 54/2016, se även avsnitt 3.3.4). Medan det före detta ställningstagande inte ansågs föreligga några praktiska verkställig- hetshinder för de allra flesta palestinier från Gaza så bedömer Migra- tionsverket alltså efter ställningstagandet att så är fallet.8
En omständighet som har betydelse för praktiska verkställig- hetshinder men som inte kan undersökas genom tillgänglig statistik rör svårigheter att fastställa medborgarskap vilket gäller t.ex. asylsök- ande som hävdar att de kommer från Eritrea men bedömts vara etiopiska medborgare och därför har fått lagakraftvunna verkställig- hetsbeslut till Etiopien.9 Om statistik rörande verkställighetsland funnits tillgänglig så hade förutsättningen varit något bättre för att kunna kartlägga antalet personer där svårigheten att fastställa med- borgarskap är av vikt.10
En annan omständighet som kan vara relevant för vårt uppdrag och för verkställighetsarbete återfinns i gråzonen mellan praktiska verkställighetshinder och skyddsgrundande omständigheter, gällande sökande från t.ex. ett land som Uzbekistan. Här är det inte direkt fråga om praktiskt verkställighetshinder utan om risken för att skydds- grundande omständigheter kan uppkomma, eller t.o.m. framkallas, i verkställighetsarbetet, som aktualiseras. Myndigheterna för inte stati- stik över antalet ärenden där dessa svåra bedömningar aktualiseras, och därför kan vi inte heller klarlägga hur många ärenden det rör sig om.
Sammantaget kan konstateras att någon vederhäftig redovisning inte kan åstadkommas av vare sig omständigheter med bäring på frågan om praktiska verkställighetshinder utanför den enskildes kon- troll, eller antalet personer som är föremål för sådana hinder.
8De som redan fått ett negativt beslut i grundärendet men som är kvar i landet bör kunna fångas upp genom 12:18 och därmed omfattas av ett nytt mer förmånligt ställningstagande.
9Personer där det kan förväntas bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd p.g.a. att personerna inte tas emot i verkställighetslandet. Personer som inte anser sig vara medborgare i det land till vilket beslutet om verkställighet gäller.
10Verkställighetsland, det land som är anvisat mottagarland i det enskilda ärendet, finns inte i tillgänglig statistik, dvs. verkställighetsland registreras inte med någon särskild kod i Migra- tionsverkets statistiksystem. Sedan ett år tillbaka har myndigheten internt diskuterat be- hovet av en sådan kod och i vissa fall sker registreringen ”Verkställighetsland” när återvänd- andeärenden läggs upp. Emellertid är det inte obligatoriskt att registrera verkställighetsland vilket kan förklara avsaknaden av statistiskt underlag. För att få en bild av det tänkta verk- ställighetslandet i varje enskilt ärende måste följaktligen varje individs akt studeras för sig (och här kan flera olika verkställighetsländer vara aktuella, se aktstudien).
90
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
Vad kan då kartläggas med utgångspunkt i undersökningen av rättstillämpningen och övrigt tillgängligt material som vi har haft till- gång till i utredningsarbetet? Vår bedömning är att det går att göra följande:
1.Beräkna antalet personer som under senare år har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlännings- lagen, dvs. efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut (se tabell 3.1).
2.Göra en uppskattning av antalet personer som under senare år har beviljats uppehållstillstånd, på grund av praktiska verk- ställighetshinder, med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.11 Det är här frågan om beviljade uppehållstillstånd i grundprövningen, dvs. före det att avvisnings- eller utvisningsbeslut vinner laga kraft. För denna utredning relevanta uppehållstillstånd förs i stati- stisken samman med alla som beviljas uppehållstillstånd enligt ovan nämnda lagrum. Trots detta kan vi ändå göra en upp- skattning av antalet uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärendet, om vi tar utgångspunkt i den kartläggning som redovisas i kapitel 4. Där visar det sig att i fem procent av de beslut om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, som ingick i vår undersökning, beviljades uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. En mot- svarande procentsats har förekommit i tidigare utredningar (se avsnitt 4.1). Genom att tillämpa denna procentandel på det totala antalet uppehållstillstånd med stöd av ovan lagrum, kan en upp- skattning göras av antalet konstaterade praktiska verkställig- hetshinder i grundprövningar (se tabell 3.1).
11 Lagrummet omfattar fler omständigheter än praktiska verkställighetshinder. Enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen (tillfälligt hinder) kan uppehållstillstånd vidare beviljas också när de prak- tiska verkställighetshindren är tillfälliga. Så skedde i ytterst liten utsträckning före år 2015. Då ändrades bedömningen och generella verkställighetshinder ansågs vara föreliggande för statslösa palestinier med tidigare hemvist Libyen.
91
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
Tabell 3.1 Hur många beviljades uppehållstillstånd
|
|
Samtliga |
|
År |
2013 |
2014 |
2015 |
Totalt |
26 394 |
31 670 |
32 530 |
12 kap. 18 § 2 utlänningslagen |
10 |
15 |
74 |
|
|
|
|
5 kap. 6 § utlänningslagen12 |
44 |
55 |
51 |
3.En osäker uppskattning av hur många tidigare asylsökande som vistas i Sverige med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. I Migra- tionsverkets statistik registreras ett upplagt återvändandeärende för varje lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.13 Om vi tar bort antal registrerade utresta14, samt avskrivna ärenden15 så kan en upp- skattning göras av hur många individer som vistas i Sverige med lagakraftvunna avlägsnandebeslut (se tabell 3.2). Bilden kompli- ceras av att ett antal personer i denna grupp registreras som avvikna då de inte ansetts medverka, och medverkan i verk- ställighetsprocessen är en förutsättning för att beviljas uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Så är det även om avvikna förvisso kan vara föremål för en ovilja hos det anvisade mottagarlandet att ta emot dem. Det är den senare frågan som är av vikt för faktiska praktiska verkställighetshinder (jfr kap. 2 där vi definierar praktiska verkställighetshinder). I slutet av
12I denna uppskattning ingår inte ensamkommande barn.
13Upplagda återvändandeärenden inkluderar personer som ska återvända och baseras på med- borgarskap och tidigare hemvist. Några personer kan vid någon tidpunkt ha beviljats till- fälliga uppehållstillstånd på grund av att det anvisade mottagarlandet inte bedömdes villigt ta emot dem eller av andra skäl (då kvarstår avlägsnandebeslutet i statistiken, fast att personen har uppehållstillstånd).
14Utresta inkluderar personer som lämnat Sverige. Registrering av utresa sker genom att individen lämnar in ett utresebevis vid gränskontrollen, som sedan skickas till Migrations- verket. Ibland följer Migrationsverkets personal med personen till utgången och ibland följer man med hela vägen till verkställighetslandet. I dessa fall registreras personen som ”själv- mant utrest”. Här ingår också statistik från Polismyndigheten. En del utresor som sker med polisens försorg bedöms nämligen vara frivilliga (hur många framkommer inte av det statis- tiska underlaget). I statistiken inkluderas inte sådana utresor som sker utan myndigheternas vetskap.
15Avskrivna är: Personer har erhållit permanent uppehållstillstånd; Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen har upphävt avlägsnandebeslutet och återförvisat ärendet till Migrationsverket för ny prövning; avlägsnandebeslutet har preskriberats; en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott har vunnit laga kraft.
92
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
år 2016 uppskattade Polismyndigheten att 12 598 personer var avvikna.16 Hur många av dessa personer som har meddelats utvis- ningsbeslut till ett land som inte tar emot dem, eller hur många som kan ha lämnat Sverige utan att det registrerats, går inte att veta. Vår uppfattning är som redan anförts att vi inte utifrån tillgänglig statistik kan visa klart hur många personer som är före- mål för praktiska verkställighetshinder. Det kan nämligen finnas en mängd skäl, som ingen statistik kan illustrera, till att män- niskor stannar i Sverige även om de har lagakraftvunna avlägs- nandebeslut.
Tabell 3.2 Hur många människor kan tänkas ha blivit kvar i Sverige med lagakraftvunna avlägsnandebeslut, mellan
|
|
|
|
|
Samtliga |
|
|
|
Statslösa |
|
|
|||
År |
|
2013 |
|
2014 |
|
2015 |
|
2013 |
|
2014 |
|
2015 |
|
|
Antalet asylsökande |
|
54 259 |
|
81 301 |
162 877 |
|
6 921 |
|
7 899 |
|
8 134 |
|
||
Upplagda återvändandeärenden |
14 020 |
|
14 012 |
17 156 |
|
380 |
|
444 |
|
449 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Avskrivna |
|
10 |
|
15 |
|
76 |
|
78 |
|
72 |
|
161 |
|
|
Utresta |
8 671 |
|
6 320 |
8 928 |
|
126 |
|
90 |
|
132 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Summa |
|
|
5 339 |
|
7 677 |
|
8 152 |
|
176 |
|
282 |
|
156 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4.Antalet statslösa med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den enda omständighet av betydelse för praktiska verkställighets- hinder utanför den enskildes kontroll som någorlunda säkert kan undersökas statistiskt, är statslöshet. Vårt statistiska underlag begränsas därför med nödvändighet till denna, även om andra faktorer förvisso också är relevanta för utredningens frågeställ- ningar (som diskuterats ovan).
16Avvikna är de som inte efterkommer Polismyndighetens kallelse till möte med myndig- heten. Siffran är Polismyndighets uppskattning i slutet av året och är inte antalet registrerade avvikna 2016. Siffran säger inget om praktiska verkställighetshinder. Det föreligger en viss osäkerhet i redovisningen av polisens statistik på utlänningsområdet bl.a. eftersom statistik- insamlingen till viss del bygger på ett manuellt system (uppgift från Polismyndigheten till utredningen).
17Siffrorna är framtagna av Migrationsverkets statistikenhet.
93
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
5.Hur många personer som får sina avlägsnandebeslut preskri- berade och söker asyl på nytt, samt hur stor andel inom denna grupp som är statslösa (se vidare avsnitt 3.3.2 nedan).
6.Vissa ytterligare inblickar gällande generell verkställighets- problematik med tillhörande omständigheter går att få genom Kriminalvårdens, Migrationsverkets och Polismyndighetens årsredovisningar (se vidare avsnitt 3.3.3 nedan).
3.3.2Antalet personer som får uppehållstillstånd i Sverige efter preskription
För att få en bild av hur långa tidsperioder personer som ingår i grup- per med en känd verkställighetsproblematik vistas i Sverige beställde vi statistik gällande antalet ärenden där sökandens tidigare avlägs- nandebeslut har preskriberats.
Antalet personer som lämnade in ansökningar om uppehålls- tillstånd efter preskription mellan
Vi undersökte vidare hur många inom gruppen statslösa som hade lämnat in ny ansökan. Det visade sig att inom denna grupp var antalet personer som lämnat in nya ansökningar om uppehållstill- stånd efter preskription 514 stycken. Av de 395 som fått beslut i sitt ärende (sommaren 2017), så hade 51,9 procent fått uppehållstill- stånd i Sverige på någon grund.
Av det underlag vi fick del av från Migrationsverket kunde vi ut- läsa vilket år ett återvändandeärende först hade lagts upp för den som sedan kommit att lämna in en ny asylansökan efter att avlägs- nandebeslutet preskriberats. Vid en jämförelse mellan antalet upp- lagda återvändandeärenden för respektive år och antalet nya ansök- ningar efter preskription som inlämnats avseende dessa personer, får vi en bild av andelen avlägsnandebeslut som slutligen preskriberats trots att individen inte hade lämnat landet. Siffrorna visar att statslösa, i större utsträckning än andra grupper av asylsökande, får sina avlägs- nandebeslut preskriberade. År 2009 var skillnaden inte så stor. Det året lämnade 15,4 procent av de statslösa sökandena jämfört med 13,2 procent av det totala antalet personer med upplagda återvänd-
94
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
andeärenden från detta år, in en ny ansökan om asyl efter preskrip- tion. År 2010 var siffran 18,7 procent för de statslösa jämfört med 12,1 procent av det totala antalet, 2011 var det 21,9 procent bland de statslösa och 12,2 procent av det totala antalet, och 2012 var skill- naden ännu större; 21,8 jfr med 8,5 procent. Utvecklingen åskådliggörs i figur 3.1 nedan.
Figur 3.1
3.3.3Polisens och Kriminalvårdens årsredovisningar
En viss inblick avseende vem, oavsett omständigheter eller grupp- tillhörighet, som riskerar hamna eller bli kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut med svårighet kan verkställas, får vi även genom Polismyndighetens årsredovisning. Där delas de från Migra- tionsverket inkomna verkställighetsärendena in i tre olika katego- rier. Kategori 1 innebär att ärendet är verkställbart direkt (inklusive
95
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
Det skulle innebära att 898 personer inte är avvikna men ändå ingår i kategorin svårt eller mycket svårt att verkställa beslutet.
Polismyndigheten konstaterar vidare i sin årsredovisning att an- delen svåra verkställighetsärenden har ökat. I det sammanhanget framhålls att de ändringar som gjorts i LMA, som innebär att vissa personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut skrivs ut från Migra- tionsverkets boenden, förväntas ha negativ inverkan på Polismyn- dighetens möjligheter att genomföra verkställigheter av avvisning- och utvisningsbeslut.18
Något som också kan vara värt att beakta i en strävan efter att identifiera förekomsten av praktiska verkställighetshinder är resul- taten av kriminalvårdens utrikestransporter. Antalet personer som efter en sådan utrikestransport har följt med tillbaka till Sverige då de inte har kunnat lämnas kvar vid slutdestinationen, var 23 perso- ner år 2016 (15 personer 2015). Orsaken till att en verkställighet på detta vis avbryts kan vara att mottagarlandet inte accepterar per- sonen på grund av att handlingar saknas eller är bristfälliga. Att så kan vara fallet bekräftas i en intervju med tjänsteman vid plane- ringsenheten på kriminalvårdens transportenhet. Någon möjlighet att fastslå om dessa avbrutna verkställighetsförsök innebär att prak- tiska verkställighetshinder ”utanför den enskildes kontroll” föreligger, eller om de delvis beror på individen, finns emellertid inte (Kriminal- vårdens årsredovisning 2016, s. 55).
3.3.4Vilka problem har myndigheterna i verkställighetsarbetet?
Något bör också sägas om vad som rent praktiskt är betecknande för statslösa vars situation har särskild relevans för frågan om prak- tiska verkställighetshinder, när vi kartlägger ”förekomsten av situa- tioner där ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll och orsakerna till detta” (vår kursivering, se kommittédirektiven). Nedan presenteras de svårigheter som ur Polismyndighetens perspektiv för närvarande är
18 Polisens årsredovisning 2016, s. 81. I en återrapportering till justitiedepartementet om verkställighetsarbete, daterad oktober 2016, skriver polisen att det finns ”flera signaler om att fler personer avviker än vad som tidigare varit fallet, vilket kan påverka verkställighets- arbetet” (Återrapportering i enlighet med regleringsbrevet: Verkställighet av avvisnings- och utvis- ningsbeslut samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden A201.331/2016
96
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
betecknande för de identifierade grupperna. Underlaget är fram- taget för utredningens räkning och vi vill poängtera att förhållan- dena i fråga om de olika länderna kan förändras snabbt.
Statslösa palestinier (inklusive asylsökande från staten Palestina19) med tidigare hemvist20 i bl.a. Västbanken eller Gaza
Tre länder är involverade i verkställighet till Västbanken (staten Palestina, Israel, Jordanien), vilket gör den komplicerad. Gällande ansökan om resehandling hos palestinska myndigheter krävs i de flesta fall ett fullmaktsförfarande vilket kräver medverkan. För att en transitering ska godkännas av israeliska myndigheter, måste individen underteckna ett brev där hen uppger att hen återvänder frivilligt. Polismyndighetens bedömning är att det går att återvända frivilligt till Västbanken. I förhållande till Gaza råder verkställig- hetshinder. När så inte varit fallet har det funnits stora svårigheter att resa dit. Resa sker till Kairo och därifrån vidare till Gaza via gräns- passeringen i Rafah. För att kunna resa krävs ett giltigt palestinskt resedokument och en egyptisk visering. Handläggningstiden har varit mycket lång både när det gäller ansökan om resehandling på palestinska ambassaden och för ansökan om visering på den egyp- tiska ambassaden. Även om både giltig resehandling och egyptisk visering fanns så kunde tvångsverkställigheter inte genomföras till Gaza. Detta då de egyptiska myndigheterna kräver att personen överlämnas till egyptisk polis för vidare transport till Gaza. Med- följande eskorter från Sverige tillåts inte medfölja. Ett frivilligt åter- vändande till Gaza innebär också betydande praktiska svårigheter samt en osäkerhet kring möjligheten till gränspassering i Rafah (under- lag från Polismyndigheten, se även Migrationsverkets rättsliga ställ-
19Enligt Migrationsverket är dessa i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till Gaza så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara medborgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund.
20Migrationsverkets statistik är baserad på sökandens uppgivna tidigare vistelseland. Migra- tionsverket började 2015 regelmässigt registrera tidigare vistelseland i varje ärende. Mellan
97
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
ningstagande 54/2016 för mer information gällande utsikterna att kunna återvända till Gaza).
Statslösa palestinier med beslut om att åka till Irak
Polismyndigheten saknar i dagsläget tillräcklig information om omständigheter av vikt för statslösa palestinier som har avlägs- nandebeslut till Irak. Sverige har ett samförståndsavtal (Mou) med Irak sedan 2008. Återtagande för statslösa palestinier med hemvist i Irak regleras inte i avtalet (vilket gör det svårare med återvändande för den gruppen). Gällande irakier har frivillighet tidigare varit en förutsättning för återvändande. Gränspolissektionen har under som- maren 2017 tillsammans med Migrationsverkets sambandsman i om- rådet och Kriminalvården besökt det kurdiska självstyret i norra Irak (i vilket bl.a. Erbil ingår). Det är i dagsläget oklart vad detta kommer att innebära för den palestinska gruppen med hemvist i Irak (underlag från Polismyndigheten).
Statslösa palestinier med beslut om att åka till Libanon
Verkställigheter till Libanon är sedan en tid generellt sett mycket svårt när det kommer till tvångsvisa verkställigheter. Orsaken till detta är främst att libanesiska myndigheter inte svarar på Polismyn- dighetens begäran om återtagande i enskilda ärenden. Det senaste året har man endast fått ett positivt svar från libanesiska myndig- heter. Polismyndigheten och Migrationsverket arbetar för närvarande med att hitta alternativ till dagens ordning. Detta med målet att bl.a. påskynda verkställighetsarbetet till Libanon. Det brukar enligt Polismyndigheten vara enklare att få ut resehandlingar från ambas- saden när den enskilde på egen hand kontaktar ambassaden för att ansöka om resehandling (underlag från Polismyndigheten).
Statslösa palestinier med beslut om att åka till Libyen
I början av 2015 beslutade den internationellt erkända regeringen om inreseförbud för statslösa palestinier. Migrationsverket bedömer att för personer från denna grupp, som gör sannolikt att de haft sin
98
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
vanliga vistelseort i Libyen får det ”i vart fall för närvarande, anses föreligga ett generellt verkställighetshinder som kan medföra att uppehållstillstånd beviljas i Sverige” (SR 05/2015 från 9 feb 2015).
Statslösa palestinier med beslut om att åka till
Förenade Arabemiraten, Saudiarabien eller Qatar
I dessa länder behöver statslösa ha sponsor för att få inresetillstånd. Sponsorsystemet innebär att uppehållstillstånd knyts till arbetsgiv- aren. Om denna inte godkänner personen så tillåts inte inresa. Stats- lösa palestinier och andra utländska medborgare som varit bosatta i Förenade Arabemiraten respektive Saudiarabien och ska återvända dit kan göra det på två sätt. För att lämna Förenade Arabemiraten eller Saudiarabien krävs alltid ett utresetillstånd. Återvänder den utreste under den tid (sex månader) som detta tillstånd gäller, så ska det gå att resa in i Förenade Arabemiraten respektive Saudiarabien igen. Har giltighetstiden löpt ut måste följande förutsättningar vara upp- fyllda för inresa: Individen måste ha en giltig passhandling, se till att erhålla nytt arbete eller återanställas samt därefter beviljas nytt uppe- hållstillstånd av inrikesministeriet i Förenade Arabemiraten/saudiska inrikesministeriet. Egyptens ambassad ansvarar för att utfärda rese- handlingar till vissa statslösa palestinier som ska utvisas till Saudi- arabien. Berörda personer kan också ansöka om s.k.
99
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
Statslösa asylsökande bidooner med tidigare hemvistland Kuwait
Som regel är det svårt som bidoon att lämna Kuwait eftersom det är komplicerat att få ett s.k.
3.4Sammanfattande analys
I detta kapitel har vi redovisat den kartläggning av ”förekomsten av situationer där ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll” som vi enligt direk- tiven ska göra. Att numerärt ange hur många personer som be- finner sig i Sverige utan uppehållstillstånd trots att praktiska hinder mot verkställighet figurerar, vid något tillfälle har figurerat, eller kan komma att figurera, låter sig inte göras. Inte heller är det möjligt att fastslå om sådana hinder också delvis är en konsekvens av de berörda individernas eget agerande.
I inledningen påtalade vi att rättsliga förutsättningar för att be- vilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, om än i vaga ordalag, finns idag redan, i den nuvarande utlän- ningslagen. Således kan hävdas att de som beviljats uppehållstill- stånd på grund av att anvisat mottagarland inte antas ta emot dem är de som också utgör antalet personer med praktiska verkställighets- hinder. Att påstå något annat kan tolkas som ett ifrågasättande av individuella bedömningar som Migrationsverket och domstolarna har gjort. Det är inte vår avsikt. Vad vi däremot vill, är att belysa tendenser som kommer till uttryck i exempelvis vardagens praktik
21 Se vidare Migrationsverkets temarapport Temarapport: ”Bidooner” i Kuwait”
100
SOU 2017:84 |
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
när asylansökningar handläggs vilka har till följd att människor, av olika skäl, riskerar att fastna i en situation där deras beslut inte kan verkställas under lång tid och de inte heller beviljas uppehållstill- stånd i Sverige.
Några generella slutsatser kan inte dras utifrån de akter vi har studerat. Emellertid kan man i några av de akter vi undersökt se tecken på att omständigheter med tydlig koppling till den konkreta frågan om individens eventuella praktiska verkställighetshinder inte alltid beaktas i någon nämnvärd utsträckning. Migrationsverkets interna kvalitetsrapport pekar även på detta genom att belysa hur omständigheter som beskrivs i rättsliga ställningstaganden inte indi- vidrelateras men icke desto mindre ges stor betydelse för bedöm- ningen av individens situation.
En annan aspekt av verkställighetsarbetet, närmare bestämt av hur enskildas medverkan bedöms, är att överlämnande till polis tycks ske även då det är oklart om individen avser att medverka till verk- ställighet eller inte. I något ärende framgår att överlämnande av ärendet till polis sker även om individen uttryckligen förklarat sig villig att medverka till verkställighet. I flera av våra illustrativa ärenden har överlämnande skett till polis även om sökanden både har vid- tagit åtgärder för utresa och dessutom uttryckligen ställt frågor om vad hen förväntas göra härnäst för att medverka till verkställighet. Vidare framstår det som oklart i ärendena vad Polismyndigheten skulle kunna bidra med för att verkställighet ska kunna ske. Dessa bedömningar gällande enskildas medverkan, i vår aktstudie, har i ärendena mindre betydelse för om det anvisade mottagarlandet skulle ta emot personen. Likväl synes bedömningar av individens med- verkan vara avgörande för om uppehållstillstånd beviljas.
Det finns anledning att fråga sig om den generella verkställig- hetshinderproblematik som diskuteras i detta kapitel och i utred- ningens övriga delar, kan vara ett uttryck för eller en indikator på för högt ställda beviskrav på sökanden, i kombination med höga krav på omfattningen av det praktiska verkställighetshindret, för att uppehålls- tillstånd ska beviljas. Utan att dra några generella slutsatser visar vår aktstudie att verkställighetshinderproblematik kan innebära att en- skilda svårligen på egen hand kan vidta åtgärder för att resa till det angivna mottagarlandet. Detta kan också vara belysande för myn- digheters svårighet att bidra med relevant information till individen om vad denna ska göra för att uppfylla kraven på medverkan. En
101
Förekomsten av praktiska verkställighetshinder |
SOU 2017:84 |
fråga gäller vilka utsikter en individ har att faktiskt lämna Sverige, genom att följa de av Migrationsverket givna instruktionerna. I akt- studien ges exempel på situationer där det framstår som utsiktslöst för individen att företa de handlingar som hen uppmanats till. Frågan om huruvida ett anvisat mottagarland vill ta emot en person ligger, oavsett vad individen gör eller inte gör, i flera av de studerade fallen utanför dennas kontroll. Konsekvensen för berörda individer är att de fastnar i ett juridiskt ingenmansland med liten tillgång till rättig- heter (se vidare kap. 9 om
Ser vi till det statistiska underlag som utredningen tagit del av så är en möjlig indikator på att praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut existerar i högre utsträckning än vad antalet uppehållstillstånd på grund av att anvisat mottagarland inte antas ta emot personen låter förstå, följande. Samtidigt som 26 personer i verkställighetsstadiet beviljades uppehållstillstånd 2016 eftersom mottagarlandet antogs inte vilja ta emot personen (Migra- tionsverkets årsredovisning 2016, s. 47), bedömde Polismyndigheten samma år att det i 2 255 av deras verkställighetsärenden var fråga om ett ursprungsland dit det, utöver att det saknas
En slutsats vi kan dra av det statistiska underlaget är att statslösa synes löpa större risk att hamna eller bli kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas, jämfört med andra grupper. Den lägre andelen utresta i denna grupp pekar i denna riktning. Den högre andelen nya ansökningar efter att ett avlägsnandebeslut upphört att gälla likaså.
Vår kartläggning av rättstillämpningen i de tre följande kapitlen ger ytterligare insikter av betydelse för frågan om praktiska verk- ställighetshinder.
102
4Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in av en person i Sverige ska inte enbart beaktas om det finns förut- sättningar för uppehållstillstånd enligt någon av huvudgrunderna i utlänningslagen. Därutöver ska, som följer av 8 kap. 7 § utlännings- lagen, beaktas om det skulle finnas hinder mot att verkställa ett eventuellt avlägsnandebeslut:
När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.1
Om ett hinder mot verkställighet bedöms vara bestående under så lång tid att personen i fråga kan förväntas få en särskild anknytning till Sverige, får det beaktas inom ramen för bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen öm- mande omständigheter (prop. 2004/05:170 s. 280):
Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd be- viljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänning- ens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.
För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande.
1 Motsvarande bestämmelser finns i 8 kap. 15 § utlänningslagen avseende
103
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Rör det sig i stället om ett verkställighetshinder som inte är bestå- ende får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 283):
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs.
Bland de hinder mot verkställighet som således kan föranleda antingen ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd finns sådana praktiska verkställighetshinder som är föremål för denna utredning.
I kommittédirektiven anges att vi ska kartlägga rättstillämp- ningen när det gäller Migrationsverkets och migrationsdomstol- arnas möjlighet att beakta praktiska verkställighetshinder under asyl- processen. Vi har därför undersökt 50 migrationsdomstolsdomar där frågan om praktiska verkställighetshinder varit aktuell. Vi har också haft som underlag Migrationsverkets samtliga beslut om uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen (292 beslut), respek- tive enligt 5 kap. 11 § samma lag (101 beslut), avseende vuxna och barn i familj under det första kvartalet 2016. Därtill har vi tagit del av ett urval (26 beslut) av Migrationsverkets bifallsbeslut för samma personkategorier med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen under 2016. Vidare har vi studerat den vägledning som finns för Migra- tionsverkets och migrationsdomstolarnas rättstillämpning i form av domar från Migrationsöverdomstolen samt, för Migrationsverkets del, rättsliga ställningstaganden och kommentarer från rättschefen. Eftersom direktiven anger att vi ska redovisa om syftet med lag- stiftningen har fått genomslag i praktiken har vi också undersökt vad som tidigare uttalats i förarbeten och utredningar.
4.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar
En bestämmelse motsvarande den som i dag återfinns i 8 kap. 7 § utlänningslagen infördes för första gången genom 1989 års utlän- ningslag (4 kap. 12 §). I förarbetena till lagändringen gjordes bedöm- ningen att en prövning av eventuella verkställighetshinder förvisso sannolikt redan gjordes i asylärenden. Skälet till att en uttrycklig regel ändå infördes var att det bedömdes framstå som angeläget att
104
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
i lagen markera behovet av att den enskilde själv ”snarast” för fram de hinder mot avvisning eller utvisning som enligt dennes mening finns. Enligt regeringen skulle inte bara hinder relaterade till ett skyddsbehov beaktas, utan också andra särskilda hinder som skulle kunna tänkas föreligga, exempelvis av humanitär art. Om det vid prövningen visar sig att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa borde, enligt motiven till bestämmelsen, beslut om avvis- ning eller utvisning i allmänhet inte meddelas (prop. 1988/89:86 s. 166). Skälen härför redovisas inte i propositionen. I en situation där en verkställighet inte skulle kunna ske eftersom det inte finns något land som skulle ta emot den enskilde kunde enligt 1989 års lag uppehållstillstånd meddelas med stöd av dåvarande bestämmelse om humanitära skäl (s. 147). Om verkställighetshindret kunde antas vara övergående skulle emellertid antingen ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd kunna meddelas eller förordnas om anstånd av verkställig- heten av avlägsnandebeslutet (s. 166 f.). I motiven framhölls också att det är av största vikt att omständigheter av betydelse för be- dömningen av verkställighetsfrågan klargörs redan vid utredningen i första instans. Därmed måste också klargöras för den enskilde att hen under handläggningen ska föra fram vad hen vill ha beaktat i detta hänseende (s. 167).
I betänkandet Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv, SOU 2004:74 (Översynsutredningen), konstaterades att det inte fanns någon specifik tillståndsgrund i utlänningslagen för de situationer där verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan ske. I de fall då uppehållstillstånd beviljats av sådana skäl hade det gjorts med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Avsaknaden av en särskild tillståndsgrund kunde, enligt kommittén, i vissa fall innebära att en enskild först måste få avslag på sin ursprungliga an- sökan om uppehållstillstånd innan frågan om uppehållstillstånd tas upp på nytt i samband med verkställighet av avlägsnandebeslutet. Så angavs kunna vara fallet om den enskilde i och för sig bör lämna landet, men där en verkställighet av beslutet inte skulle kunna ske därför att det inte finns något land som kan ta emot den enskilde. För att hantera denna problematik, samt för att öka utlännings- lagens tydlighet och förutsebarhet, ansåg kommittén att en uttryck- lig lagreglering av uppehållstillstånd vid verkställighetshinder skulle införas. Mot denna bakgrund föreslogs att bestående verkställighets- hinder särskilt skulle anges i aktuellt lagrum som en av de situa-
105
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
tioner när humanitära skäl för uppehållstillstånd ska anses föreligga (SOU 2004:74, s. 200 f.). I kravet på att det ska vara fråga om bestående verkställighetshinder skulle enligt kommittén också inne- fattas att den enskilde inte själv skulle kunna medverka till att undanröja hindret (s. 364). Det lyftes vidare fram att det enligt då- varande praxis inte ansågs följa någon rätt till uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet som den enskilde själv förorsakat och som kan undanröjas genom hens medverkan. Någon ändring i detta avseende argumenterades inte för i betänkandet. Däremot föreslogs att redan gällande praxis om tidsbegränsade uppehållstill- stånd vid tillfälliga verkställighetshinder skulle tydliggöras genom en uttrycklig lagreglering (s. 202 f.).
I betänkandets redovisning av hur bevisbördan i praxis placerats avseende humanitära skäl och vilket beviskrav som tillämpats, anges att utgångspunkten bör vara att sökanden har att åberopa de grunder som hen vill göra gällande och lägga fram de omständigheter som kan vara relevanta för ansökan. Samtidigt anges att de situationer då uppehållstillstånd kan beviljas på grund av humanitära skäl om- fattar olika grunder, där beviskravet kan variera beroende på vilka grunder som är tillämpliga. Något särskilt fastlagt beviskrav eller generella principer rörande bevisningen finns alltså inte här enligt Översynsutredningen. Beviskraven och myndigheternas egen utred- ningsskyldighet beror i stället delvis på vilka omständigheter som åbe- ropas. Några av de omständigheter som kan åberopas som grund för uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl bedöms vara så- dana att de är relativt enkla att klarlägga, t.ex. förekomst av verk- ställighetshinder. I fall då beslutande myndigheter har att bedöma ett påstående om verkställighetshinder bör myndigheten också ha tillgång till relevanta uppgifter om sökandens hemland. Vanligtvis bör dessa fall alltså inte innebära några problem ur bevishänseende och det behöver inte ställas några särskilda beviskrav på sökanden (s. 160 f.).
I motiven till kommitténs föreslagna bestämmelse om uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl återknyts till frågor om bevis- börda och beviskrav. Översynsutredningen uttalar härvid att det normalt bör kunna krävas att en sökande styrker förhållanden som sjukdom eller anpassning till Sverige, vilka vanligen inte bör erbjuda några svårigheter i bevishänseende. För omständigheter som främst rör sökandens hemland, t.ex. ett påstående om att sökanden skulle
106
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
bli socialt utstött eller att det annars råder allmänt svåra förhållan- den av
I den efterföljande propositionen, som låg till grund för nu gäll- ande utlänningslag, angav regeringen att man i likhet med vad som anfördes av Översynsutredningen bedömer att hinder mot verkställig- het även fortsättningsvis ska beaktas (prop. 2004/05:170 s. 192 f.). Något beslut om avvisning eller utvisning borde enligt regeringen, liksom hittills, inte fattas då det redan inför ett beslut över en an- sökan om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa. Samtidigt uttalade regeringen att bedömningen av verkställighetshinder bör göras inom ramen för en samlad bedöm- ning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.
Regeringen konstaterar vidare att ett hinder mot verkställighet i vissa fall uppkommer eller blir känt först efter det att ett avlägs- nandebeslut har vunnit laga kraft. Exempelvis kan det land dit hen skulle sändas vägra att ta emot den enskilde. På samma sätt som i betänkandet lyfter regeringen i propositionen också fram att hinder mot verkställighet som den enskilde orsakat, och som kan undan- röjas genom dennes medverkan, enligt praxis inte utgör ett sådant verkställighetshinder som medför rätt att stanna i Sverige. Ett exempel på en sådan situation som ges i propositionen är att den enskilde har avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös. Ett annat exempel på bristande medverkan från personens sida, som enligt regeringen blir aktuellt först då det har meddelats ett avlägsnande- beslut, är att hen inte medverkar till att skaffa resedokument. I pro- positionen anges vidare att i de fall då det föreligger verkställig- hetshinder som beror på den enskildes eget agerande bör dessa gene- rellt kunna bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan (192 f.).
I motiven till 5 kap. 6 § utlänningslagen anger regeringen att om ett verkställighetshinder bedöms komma att bestå under så lång tid att den enskilde kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige, kan hens personliga förhållanden vara tillräckliga för uppehållstill- stånd. Det får då inte vara fråga om ett verkställighetshinder som hen i det enskilda fallet själv skulle kunna medverka till att undan- röja genom att t.ex. skaffa resehandlingar (prop. 2004/05:170 s. 280).
107
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
En särskild anknytning kan uppkomma på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. Speciellt barns anpassning kan ha stor betydelse för bedömningen (prop. 2004/05:170 s. 191).
Översynsutredningen vann inget gehör för förslaget om en ut- trycklig lagreglering av möjligheterna till uppehållstillstånd till följd av bestående verkställighetshinder. Däremot gick regeringen vidare med förslaget om reglering av möjligheterna till tidsbegränsat uppe- hållstillstånd rörande verkställighetshinder som inte är bestående (5 kap. 11 § utlänningslagen). I motiven till bestämmelsen framhålls att den är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja uppe- hållstillstånd men då det före ett avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa under viss tid (s. 282).
Om den beslutande myndigheten eller domstolen bedömer att avvisning eller utvisning bör ske, men att längre tid än normalt krävs för verkställighet, kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas samtidigt med ett avlägsnandebeslut som får verkställas efter viss tid. I vissa fall kan vidare beslutas om anstånd i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut utan att beslutet behöver förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anstånd får i stället beslu- tas till tidpunkt när verkställighet är möjlig, t.ex. med hänsyn till den enskildes hälsotillstånd (prop. 2004/05:170 s. 283).
Några ändringar av 2005 års utlänningslag av direkt betydelse för bedömningen av om uppehållstillstånd kan beviljas på grund av prak- tiska verkställighetshinder har varken gjorts eller föreslagit i någon av de utredningar som genomförts.2 Däremot har i Ds 2011:14, Synner- ligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartlägg- ning av tillämpningen, såväl Migrationsverkets som migrationsdom- stolarnas tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen under 2009 och 2010 undersökts. Kartläggningen i denna tidigare utredning ger oss en bild av hur rättstillämpningen rörande verkställighetshinder tidi- gare sett ut och kan fungera som ett intressant jämförelsematerial till de resultat som vår egen kartläggning ger. De resultat som Ds 2011:14 redovisar avseende prövningen av ett grundärende åter-
2 Skyldigheten att beakta eventuella verkställighetshinder då en fråga om avvisning eller ut- visning prövas har emellertid gått från att vid ikraftträdandet av 2005 års utlänningslag re- gleras enkom i 8 kap. 17 § till att nu återfinnas i 8 kap. 7 § samt på motsvarande sätt särreglerat i 8 kap. 15 § utlänningslagen avseende
108
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
kommer vi därför till nedan, men också i avsnitt 5.1 avseende Migra- tionsverkets prövning på verkställighetsstadiet, samt i avsnitt 6.1 i de delar promemorian behandlar frågor om preskription.
Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen
Den 20 april 2010 beslutades att en särskild utredare skulle kart- lägga hur bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter, 5 kap. 6 § utlänningslagen tillämpats. Uppdraget avslutades genom att promemorian Synnerligen ömmande omständigheter och verkställig- hetshinder – en kartläggning av tillämpningen överlämnades i april 2011.3
Av promemorian framgår att Migrationsverket i cirka sex pro- cent av de 120 besluten avseende vuxna som ingick i materialet (eller 7 stycken) från 2009 fann att ett verkställighetshinder i sig utgjort synnerligen ömmande omständigheter (s. 139 f.). I ett avgör- ande gällde det en statslös person hemmahörande i Kuwait. Enligt Migrationsverket förelåg det ett bestående verkställighetshinder mot hemlandet. Verket ansåg därför att mannen skulle komma att vistats i Sverige så länge att han skulle få en särskild anknytning hit. På liknande sätt resonerade Migrationsverket i de övriga tre besluten (s. 347 f.) som rörde statslösa palestinier vars ansökan skulle prövas mot Libyen, liksom i de två beslut där sökandena var medborgare i Bhutan. I de senare fallen anmärkte Migrationsverket att verkställig- hetshindret inte berott på ovilja hos sökandena och inte var av tillfällig natur. Det sista avgörandet rörande verkställighetshinder skiljer sig enligt promemorian från de övriga besluten. Mannen som beslutet gällde hade ett ryskt medborgarskap men hade bott i Estland sedan han var liten. När mannen anlände till Sverige var han på grund av rysk lagstiftning tvungen att återkalla sitt medborgarskap från Ryssland. Mannen hade inte längre möjlighet att ansöka om medborgarskap i Estland på grund av att för lång tid förflutit sedan hans uppehållstillstånd i det landet gått ut. De båda länderna hade meddelat att verkställighet därför inte var möjligt. Mot denna bak-
3 I kartläggningen ingick bl.a. 120 slumpmässigt utvalda beslut avseende vuxna asylsökande, samt 39 beslut avseende barn i familj, där Migrationsverket under 2009 beviljade uppe- hållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Från perioden januari till maj 2010 ingick vidare i kartläggningen 55 beslut rörande vuxna och 33 beslut rörande barn i familj (s. 112 f.).
109
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
grund gjorde Migrationsverket bedömningen att synnerligen öm- mande omständigheter förelåg.
I endast ett av de beslut från 2010 som ingick i kartläggningen fann Migrationsverket att det som enskild omständighet förelegat verkställighetshinder av praktiska skäl som inte var möjliga att undan- röja (s. 140). Beslutet avsåg en man, statslös palestinier, från Saudi- arabien som hade misslyckats med att skaffa sig garant eller arbets- givare i hemlandet och inte heller hade fått ut resedokument för palestinier hos egyptiska ambassaden. Mannen hade också förvägrats tillträde till Saudiarabiens ambassad. Migrationsverket ansåg därför att mannen hade gjort vad som rimligen kunnat krävas av honom och att det därmed förelåg praktiska verkställighetshinder som inte gick att undanröja.
När det gäller sökandegruppen barn i familj framgår av pro- memorian att Migrationsverket i 2 av de 39 besluten från 2009 som ingick i kartläggningen, gjorde bedömningen att det förelåg verk- ställighetshinder som i sig utgjorde synnerligen ömmande omstän- digheter (s. 150). Det ena beslutet gällde en statslös familj från Gaza. Det andra beslutet avsåg en statslös familj vars asylansökan prövades mot Libyen. I det fallet ansåg Migrationsverket att verkställighets- hindret bedömdes bestå så lång tid att familjen skulle få en särskild anknytning till Sverige.
Utöver dessa beslut där ett verkställighetshinder i sig bedömdes utgöra grund för uppehållstillstånd lyfts i promemorian fram två beslut från 2010 där förekomsten av verkställighetshinder beaktades som en del av en samlad bedömning av ifall synnerligen ömmande omständigheter förelåg (s. 135). Besluten avsåg en far och hans vuxna dotter från Kosovo. Av besluten framgick att möjligheterna att verkställa deras, moderns samt ett annat vuxet barns avvisnings- beslut, hade misslyckats. Familjen hade inte vägrat att samarbeta med Migrationsverket. Mannen mådde psykiskt dåligt och hade haft hjärtinfarkter och andra i familjen led också av psykisk ohälsa. Familjen hade vistats legalt i Sverige i knappt fyra år. Migrations- verket fann vid en samlad bedömning av deras hälsotillstånd, anpass- ning till Sverige genom en relativt lång vistelsetid, samt då det fick anses råda verkställighetshinder till Kosovo, att det förelåg synner- ligen ömmande omständigheter. Vidare framhålls i promemorian att verkställighetshinder kan ha beaktats i fler än dessa ovan redovisade
110
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
beslut utan att det varit en central omständighet i Migrationsverkets prövning (s. 166).
I promemorian avhandlas också migrationsdomstolarnas tillämp- ning av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Undersökningen inbegrep avgör- anden från migrationsdomstolarna under veckorna
4.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder inom grundärendet
4.2.1Tidigare praxis från Utlänningsnämnden och regeringen
UN
Ärendet gäller en statslös palestinier född i Gaza, uppvuxen i Kuwait. Mannen bedöms inte ha några skyddsskäl. Utlänningsnämnden gör däremot bedömningen att han inte skulle komma att tas emot i Gaza. Ett eventuellt avvisningsbeslut kan därför inte verkställas dit. Ett sådant beslut, anger nämnden, borde knappast heller gå att verkställa till något annat land varför mannen bör tillåtas stanna i Sverige.
4 Under denna period gjordes en prövning av 5 kap. 6 § utlänningslagen i 621 meddelade domar rörande vuxna eller barnfamiljer (s. 184). Bland dessa återfinns elva bifall med stöd av aktuell bestämmelse, vilka samtliga ingick i utredningens kartläggning. Därutöver ingick ett urval av 142 avslagsdomar från veckorna
111
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Reg.
Ärendet gäller en man som har avsagt sig sitt rumänska medborgar- skap och därmed blivit statslös. Regeringen konstaterar att mannen genom detta själv har medverkat till att hinder mot verkställighet uppstått. Dessa hinder skulle kunna upphävas genom hans med- verkan. Regeringen anser därför inte att något sådant verkställig- hetshinder som kan ge rätt att stanna i Sverige föreligger.
4.2.2Migrationsöverdomstolens avgöranden
Avgöranden om praktiska verkställighetshinder
Bland Migrationsöverdomstolens refererade avgöranden har vi hittat tre domar som tilldelats ”praktiska verkställighetshinder” som sök- ord – MIG 2008:38, MIG 2011:26 och MIG 2014:9. Därmed kan dessa tre domar i första hand förväntas vara vägledande för Migra- tionsverkets och migrationsdomstolarnas rättstillämpning på området för praktiska verkställighetshinder. Migrationsöverdomstolen av- handlar i MIG 2011:26 främst frågor rörande verkställighetshinder uppkomna efter meddelat lagakraftvunnet avlägsnandebeslut och vilka svårigheter som kan finnas i gränsdragningen mellan praktiska och skyddsrelaterade hinder. Eftersom vi i detta kapitel behandlar möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder inom pröv- ningen av ett grundärende har MIG 2011:26 här begränsad relevans (avgörandet behandlas i stället mer ingående i avsnitt 5.3). I såväl MIG 2008:38 som MIG 2014:9 görs däremot en bedömning av om praktiska verkställighetshinder föreligger som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Dessa båda av- göranden är således av omedelbart intresse för oss i denna del av utredningen. Därutöver har vi identifierat en dom från Migrations- överdomstolen som inte refererats, UM
112
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
MIG 2008:38
Verkställighetshinder kan beaktas vid den samlade bedömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. När den enskilde själv inte har gjort försök att undanröja eventuella verkställighets- hinder och något försök att verkställa utvisningen ännu inte har gjorts har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder som vid en sådan bedömning skulle kunna beaktas.
Målet gäller en statslös palestinsk man från Saudiarabien. Han hade gjort gällande att synnerligen ömmande omständigheter förelåg på grund av verkställighetshinder. Detta då han inte skulle få inrese- tillstånd till Saudiarabien eftersom han inte hade någon sponsor eller några resedokument. Migrationsverket avslog mannens ansökan.
Migrationsdomstolen biföll mannens överklagande då domstolen fann att det förelåg synnerligen ömmande omständigheter. Migra- tionsdomstolen gjorde bedömningen att mannen förvisso själv del- vis orsakat verkställighetsproblematiken men att en lyckad verkställig- het framstod som så gott som utesluten varför han vid en samlad bedömning ändå skulle beviljas uppehållstillstånd. Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen slår fast att ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut inte behöver ha vunnit laga kraft för att verkställighets- hinder ska kunna beaktas. Domstolen anför vidare, med hänvisning till tidigare praxis (MIG 2006:1), att det är den enskilde som har att visa att förutsättningarna för uppehållstillstånd i så fall är uppfyllda.
I det aktuella målet hade mannen inte gjort något försök att er- hålla en sponsor och något försök att verkställa utvisningen hade ännu inte gjorts. Enligt Migrationsöverdomstolen är det därmed inte visat att det fanns ett konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen av frågan om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. Inte heller i övrigt föreligger enligt Migra- tionsöverdomstolen sådana omständigheter som medför att mannen ska beviljas uppehållstillstånd.
MIG 2014:9
En utlänning har anfört att han har vistas i Sverige i drygt fem år, är ekonomiskt självförsörjande genom arbete och näringsverksamhet, har tagit banklån, har egen bostad, talar flytande svenska, har uppdrag som kontaktperson i olika kommuner, är aktiv i en förening och har tagit
113
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
svenskt körkort [så!]. Dessa omständigheter avseende hans anpassning till Sverige har inte ansetts vara av sådan tyngd, vare sig enskilt eller sammantaget, att han har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen.
Målet gäller en kubansk man som tidigare beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning. Trots att den relation som uppehållstillståndet grundades på dessförinnan hade upphört reste mannen in i Sverige. I Sverige träffade han en annan man och relationen med honom åberopades som grund för uppehållstillstånd. Migrationsverket avslog ansökan med hänvisning till huvudregeln i 5 kap. 18 § utlänningslagen att den som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före in- resan i landet.
Migrationsdomstolen biföll mannens överklagande och beviljade honom permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlännings- lagen. Migrationsdomstolen tog fasta på att mannen vid tidpunkten för domstolens bedömning hade vistats i Sverige i drygt fyra år och nio månader, var ekonomiskt självförsörjande och på olika sätt hade anpassat sig till svenska förhållanden. Migrationsdomstolen beaktade även den problematik som ansågs föreligga med inrese- och utrese- tillstånd för kubanska medborgare som vistats utanför landet längre tid än vad som medgetts. Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsöverdomstolen anger bl.a. att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen är mycket begrän- sad. Vad som framkommit om mannens anpassning bedöms inte vara av sådan tyngd att han ska beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I fråga om praktiska verk- ställighetshinder på grund av att mannen inte skulle komma att tillåtas resa in i Kuba anför Migrationsöverdomstolen att det inte framkommit att han hade gjort några försök att få ett inresetill- stånd. Därmed bedöms det inte visat att det vid tidpunkten finns något konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid den samlade bedömningen av om synnerligen ömmande omständig- heter föreligger. Inte heller i övrigt föreligger enligt Migrationsöver- domstolen sådana omständigheter som medför att mannen ska be- viljas uppehållstillstånd.
114
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Migrationsöverdomstolens dom den 19 mars 2010 i mål UM
Målet gäller en statslös palestinier från Gaza. Migrationsverket, som ansåg att mannen inte gjort sannolikt vare sig att ett skyddsbehov eller att synnerligen ömmande omständigheter förelåg, avslog ansökan.
Migrationsdomstolen gjorde, efter att mannen överklagat, ingen annan bedömning i dessa delar. Migrationsverket anförde emeller- tid i migrationsdomstolen att det förelåg hinder mot att verkställa beslutet om utvisning till Gaza. Det var därför Migrationsverkets uppfattning att domstolen skulle bevilja anstånd med verkställig- heten. Migrationsdomstolen tog fasta på Migrationsverkets uppgifter i denna del. Domstolen godtog också uppgifterna om att det var oklart när en utvisning till Gaza skulle förväntas kunna verkställas, men att förhandlingar pågick som kunde resultera i att gränsen öppnas inom överskådlig tid. Migrationsdomstolen gjorde bedömningen att verkställighetshindret inte var av sådan art att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle beviljas men väl att klaganden skulle ges anstånd med verkställigheten under sex månader. Mannen över- klagade domen till Migrationsöverdomstolen.
Under handläggningen i Migrationsöverdomstolen anförde Migra- tionsverket att det inte längre fanns något hinder mot verkställighet till Gaza. Även om det alltjämt inte fanns någon gränsövergång som kontinuerligt var öppen för persontrafik till Gaza hölls gräns- övergången Rafah öppen av Egypten för ett antal ut- och inresande några dagar i månaden. Genom att först från Sverige ansöka om transitvisering till Egypten skulle det vara praktiskt möjligt att åter- vända till Gaza, även om det vore förenat med olägenheter för den enskilde.
Migrationsöverdomstolen konstaterar bl.a., med hänvisning till tidigare praxis (MIG 2007:9), att om det är praktiskt möjligt att fri- villigt återvända till hemlandet saknas verkställighetshinder i utlän- ningslagens mening. Majoriteten av rätten gör bedömningen att den landinformation som Migrationsverket åberopat visar att det vore praktiskt möjligt att återvända till Gaza. Således anses något verk- ställighetshinder inte föreligga.
En av rättens ledamöter är skiljaktig och anser att det är visat att det finns ett hinder mot att verkställa utvisningsbeslut till Gaza samt att detta hinder föreligger vid såväl tvångsvis som frivillig verk- ställighet. Den skiljaktige domaren lyfter bl.a. fram att ett återvänd-
115
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
ande till Gaza endast kan ske via Egypten, ett land som eventuella skyddsskäl inte hade prövats gentemot. Egypten hade inte heller angetts i vare sig Migrationsverkets eller migrationsdomstolens avgörande som ett land dit verkställighet skulle ske. Vidare fram- håller domaren att det enligt landinformationen är osäkert när och till och med om en sådan inresa till Gaza under överskådlig tid kan bli aktuell. Även om landinformationen visar att vissa personer ändå hade lyckats resa in i Gaza på senare tid framgår inget om bl.a. hur länge de hade fått vänta och vilka umbäranden de möjligen hade utsatts för. Mot denna bakgrund anser domaren att det inte heller är visat att det vore praktiskt möjligt för en person som fått avslag på sin asylansökan att på ett humant och värdigt sätt återvända till Gaza. Verkställighetshindret gentemot Gaza är enligt domaren till sin natur sådant att det inte går att ställa någon tillräckligt säker prog- nos om när verkställighet skulle vara möjlig, varför anstånd inte borde komma i fråga. I stället borde ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen beviljas eftersom verkställighets- hindret inte är att anse som bestående.
Andra avgöranden av relevans för bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas p.g.a. praktiska verkställighetshinder
Utöver ovan redovisade domar från Migrationsöverdomstolen med direkt koppling till frågan om praktiska verkställighetshinder har vi identifierat särskilt två refererade mål med generell vägledning som vi också anser har bäring på vår utredning då de bl.a. behandlar frågor om beviskrav och den enskildes skyldighet att om möjligt återvända. Precis som i övrig redovisning av praxis är nedanstående samman- fattningar koncentrerade kring vad som sägs i domarna av relevans för frågan om praktiska verkställighetshinder.
MIG 2010:6
Vilket beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om det före- ligger synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlän- ningslagen är beroende av vilka omständigheter som åberopas som grund för uppehållstillstånd med stöd av den bestämmelsen. När situa- tionen i hemlandet åberopas som grund måste sökanden göra sanno-
116
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
likt att det föreligger en risk för social utstötning eller andra svårig- heter vid ett återvändande till hemlandet. Sökandens berättelse om omständigheter som påstås medföra en risk för svårigheter efter hem- komsten får, i den mån bevisningen om detta brister, därvid godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.
Målet gäller en familj från Montenegro. Frågan i målet är i första hand om familjens situation, om de återvänder till hemlandet, skulle vara så utsatt att uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter var motiverat. Denna fråga är av begränsad relevans för vår utredning. I avgörandet uttalar sig emellertid Migrations- överdomstolen också principiellt rörande bl.a. bevisbördan och bevis- kravet när det gäller synnerligen ömmande omständigheter, däribland vid praktiska verkställighetshinder.
Migrationsöverdomstolen hänvisar till tidigare uttalanden om att det är den enskilde som har bevisbördan för att hen uppfyller de krav som ställs i utlänningslagen för att uppehållstillstånd ska be- viljas. Vidare redovisas vad man i tidigare praxis uttalat om åberopade medicinska skäl. Domstolen har då fastslagit att sådana skäl vanligen kan utredas väl och att det ställs ett högt beviskrav beträffande den sökandes hälsotillstånd, samt att tillfredsställande dokumentation ska visa att hens hälsotillstånd är av sådan allvarlig karaktär att uppe- hållstillstånd kan beviljas. Därefter uttalar Migrationsöverdomstolen att förekomsten av verkställighetshinder också tillhör de omstän- digheter, inom ramen för vad som kan utgöra synnerligen ömmande omständigheter, ”som är relativt enkla att klarlägga”. Migrations- överdomstolen hänvisar också till vad man tidigare uttalat i MIG 2008:38 om att då ”måste utredningen här visa att det finns ett konkret verkställighetshinder som kan beaktas vid den samlade be- dömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger”.
Inom ramarna för Migrationsöverdomstolens särskilda resone- mang om beviskravet när det gäller ”utlänningens situation i hem- landet” återknyter domstolen till tidigare uttalanden om beviskravet vid synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsöverdomstolen har därvid ställt högre krav på bevisningen när det gäller sådana omständigheter som – om de är för handen – den enskilde normalt sett bör kunna dokumentera och belägga. Samtidigt konstaterar Migrationsöverdomstolen att vissa omständigheter rörande situatio- nen i sökandens hemland kan vara svårare att utreda, såsom för- hållanden som kan visa att sökanden skulle riskera social utstötning
117
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
eller andra svårigheter vid ett återvändande dit. Med hänsyn till att 5 kap. 6 § utlänningslagen är en undantagsbestämmelse som ska tillämpas restriktivt gör Migrationsöverdomstolen härvid bedöm- ningen att det inte kan ställas lägre krav på bevisningen eller sökandens berättelse beträffande förhållandena i hemlandet vid pröv- ningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter än vid prövningen av en sökandes skyddsbehov. När situationen i hemlandet åberopas som grund för uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen behöver därför sökan- den, liksom när skyddsbehov åberopas, göra sannolikt att det före- ligger en risk för social utstötning eller andra svårigheter vid ett åter- vändande till hans eller hennes hemland.
MIG 2007:9
Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd är det den asylsök- ande som skall göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt och sin identitet sannolik. Behov av internationellt skydd har inte ansetts föreligga p.g.a. inre väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i hemlandet. Eftersom sökanden inte har flykting- eller skyddsskäl skall en prövning av internt flyktalternativ inte göras.
Målet gäller en asylsökande man från Irak. Som rubriken antyder handlar målet till stora delar om frågor rörande mannens eventuella skyddsbehov och hur ett sådant ska prövas, vilket är av begränsad relevans för vår utredning. Däremot kan Migrationsöverdomstol- ens principiella uttalande om att en asylsökande bl.a. ska göra sin identitet sannolik vara av intresse även i frågor rörande praktiska verkställighetshinder där identitetsfrågor är vanligt förekommande. En omständighet som anfördes av klaganden redan i migrations- domstolen var att det saknades förutsättningar för att verkställa ett avvisningsbeslut med tvång under överskådlig tid och att han därför under överskådlig framtid skulle komma att bli kvar i Sverige. Migrationsverket anförde i Migrationsöverdomstolen i denna fråga att man vid tidpunkten, i linje med UNHCR:s rekommendationer, inte verkställde några avlägsnandebeslut med tvång till norra Irak. Vidare uppgav Migrationsverket att det fanns flera internationella flygförbindelser till den kurdiska regionen och att det även fanns möjlighet att resa till Bagdad med flyg via Amman. Ett frivilligt åter- vändande till Irak ansågs således praktiskt möjligt och Migrations-
118
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
verket anförde även att det förekom att irakier återvände på egen hand. Migrationsöverdomstolen delar Migrationsverkets bedöm- ning att det är praktiskt möjligt att återvända till Irak, särskilt de norra delarna. Mot denna bakgrund samt med beaktande av klag- andens individuella omständigheter och förhållandena i hemlandet gör Migrationsöverdomstolen bedömningen att skäl för uppehålls- tillstånd på grund av verkställighetshinder saknas.
4.2.3Migrationsdomstolarnas avgöranden med hänvisning till MIG 2008:38
Av de tre domar som sammanfattats i avsnitt 4.2.2 har vi gjort be- dömningen att MIG 2008:38 är det avgörande som haft störst bety- delse för rättstillämpningen i fråga om hur praktiska verkställighets- hinder bedöms.5 För att kartlägga hur migrationsdomstolarna har bedömt eventuella praktiska verkställighetshinder inom ramarna för prövningen av ett överklagande av ett avslagsbeslut i ett grundärende har vi därför sökt i JP Infonet på ”MIG 2008:38”. Sökningen av- gränsades till domar med hänvisning till avgörandet under perioden 1 november 2015 till 30 juni 2016. Av intresse för utredningen är i denna del endast domar där förutsättningar funnits för att göra en materiell bedömning av om sådana praktiska verkställighetshinder som skulle kunna ligga till grund för ett uppehållstillstånd före- legat. De domar där ”MIG 2008:38” förvisso omnämns men som inte handlar om en prövning av ett grundärende eller som av utred- ningsskäl resulterat i en återförvisning till Migrationsverket har därför valts bort.6 Likaså har vi exkluderat domar där den klagande beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehöv- ande eftersom domstolen i dessa mål aldrig behövt göra en bedöm-
5Redan av den rubrik som Migrationsöverdomstolen valt till referatet av MIG 2014:9 (se ovan) framgår att man med avgörandet i första hand försökte ge vägledning kring hur en persons anpassning till Sverige i form av ett här etablerat privatliv ska bedömas. När vi har sökt i JP Infonet på hänvisningar till MIG 2014:9 har vi också kunnat se att det är i detta sammanhang migrationsdomstolarna framför allt refererar till avgörandet. Vidare har Migrationsöverdom- stolens dom i mål nr UM
6Exempelvis mål om uppehållstillstånd p.g.a anknytning, mål om utvisning p.g.a. brott, mål om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen respektive mål om uppehållstillstånd efter ny prövning.
119
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
ning av förekomsten av praktiska verkställighetshinder. Av samma skäl har inte heller beslut om avvisning på processuella grunder inkluderats. Efter denna inledande gallring har vi granskat samman- lagt 50 individuellt motiverade domar från de fyra migrationsdom- stolarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Luleå.7
När en hänvisning till MIG 2008:38 gjorts i en dom har vi antagit att frågan om förekomsten av praktiska verkställighetshinder på ett eller annat sätt aktualiserats i målet. Visserligen kan frågan om praktiska verkställighetshinder ha aktualiserats för bedömning även i domar där någon uttrycklig hänvisning inte gjorts till MIG 2008:38. Vi kan följaktligen inte förväntas uttömmande ha kartlagt hur migra- tionsdomstolarna under aktuell period hanterat frågan om praktiska verkställighetshinder. Däremot har vi kunnat identifiera 50 domar där frågan varit uppe för bedömning. Alternativet hade varit, för att uppnå en fullständig kartläggning, att gå igenom samtliga migrations- domstolarnas avgöranden i asylmål (domstolarnas målkod
Vår bedömning är att underlaget, tillsammans med det övriga utredningsmaterialet, blir tillräckligt stort för att vi ska kunna bilda oss en uppfattning om hur rättstillämpningen avseende praktiska verkställighetshinder i grundärenden har sett ut. Också med beakt- ande av den begränsade utredningstiden vi har till vårt förfogande menar vi att ytterligare ansträngningar för att eftersöka fler rele- vanta domar inte är motiverat. Av delvis samma skäl har kartlägg- ningen begränsats till att omfatta domar från 1 november 2015 till 30 juni 2016. En sådan kartläggning menar vi ger en relativt aktuell bild av migrationsdomstolarnas rättstillämpning, dessutom utan att ikraftträdandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tidsbegränsade lagen) komplicerar analysen. Under den begränsade tid som den tids- begränsade lagen gäller tillämpas nämligen delvis olika bestämmel- ser beroende på när en asylansökan lämnats in. Att inom ramarna för denna utredning inleda en kartläggning av hur vissa delar av den tidsbegränsade lagen kommit att tillämpas, så kort tid efter dess ikraftträdande, vore inte heller meningsfullt. Vilka generella konse-
7 Domar som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett mål oavsett om de meddelats som ett individuellt avgörande eller flera.
120
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
kvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna att beakta praktiska verkställighetshinder inom ramen för prövningen av ett grundärende belyses i stället i avsnitt 7.1.
Vilken domstol har gjort prövningen?
De domar som ingår i kartläggningen har inledningsvis systemati- serats utifrån vilken migrationsdomstol som har meddelat domen. Mer än hälften av domarna i undersökningsmaterialet har meddelats i Stockholm. Migrationsdomstolen i Göteborg, som sett till fördel- ningen av asylmål närmast kan jämföras med Migrationsdomstolen i Malmö, är vidare den instans som meddelat klart minst antal domar där en bedömning gjorts, med hänvisning till MIG 2008:38, av praktiska verkställighetshinder.8 En närmare analys av vad det beror på att mängden avgöranden från Migrationsdomstolen i Göteborg är begränsad i underlaget låter sig inte göras inom ramen för denna utredning. Vårt underlag får dessutom anses för litet för att möjlig- göra en sådan analys. Däremot kan vi konstatera att detta för med sig att den följande undersökningen av migrationsdomstolarnas rättstillämpning i fråga om praktiska verkställighetshinder i grund- ärenden till stor del kommer att präglas av praxis från Stockholm och Malmö.
Mot vilket verkställighetsland har prövningen gjorts?
Domarna i undersökningsmaterialet har i ett andra steg sorterats utifrån vilket land den asylsökande skulle komma att verkställas till vid ett eventuellt avslag på ansökan. Det är också detta land gentemot vilket domstolen har haft att bedöma om det fanns hinder mot verkställighet. Som framgår av figur 4.1 är det i cirka hälften av de
8 Migrationsdomstolen i Göteborg använder sig som regel av en domskrivningsteknik som skiljer sig från vad som är brukligt vid andra migrationsdomstolar. De tre andra domstolarna inkluderar nämligen normalt det överklagade beslutet från Migrationsverket i sin helhet i den egna domen, i form av en bilaga. Migrationsdomstolen i Göteborg sammanfattar oftast i stället Migrationsverkets bedömning med egna ord i sina domar. Om Migrationsverket i sitt beslut hänvisat till ett vägledande avgörande, exempelvis MIG 2008:38, och en sådan hänvisning inte återges i domstolens sammanfattning och rättsfallet inte heller uttryckligen berörs i de egna domskälen, skulle en sökning på referatnumret inte ge någon träff i JP Infonet. Det lägre antalet domar från Migrationsdomstolen i Göteborg i undersökningsmaterialet skulle möjligen kunna förklaras av denna skillnad i domskrivningsteknik.
121
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
domar som granskats fråga om en bedömning gentemot staten Palestina, närmare bestämt Gaza. Därutöver är variationen vad gäller länder stor. Många länder förekommer i endast en eller ett fåtal domar. En vanligt förekommande omständighet även hos de klagande som inte prövas gentemot Gaza är statslöshet.9 I 9 av de i övrigt 24 granskade domarna har domstolen haft att bedöma frågan om praktiska verkställighetshinder för en statslös, mot länder som exempelvis Libyen, Jordanien, Förenade Arabemiraten och Kuwait. Förekomsten av statslöshet tycks således vara central för frågan om praktiska verkställighetshinder och är något vi återkommer till flera gånger i utredningen.
Figur 4.1 Vilket är
30
25
20
15
10
5
0
Gaza |
Kuba |
Libyen |
Övriga |
Migrationsdomstolarnas bedömning av praktiska verkställighetshinder
I materialet har vi identifierat tre domar där migrationsdomstolen med ändring av det överklagade beslutet beviljat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Andelen överklaganden
9 Enligt Migrationsverket är medborgare i staten Palestina i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till Gaza så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara med- borgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund.
122
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
som vunnit någon framgång hos migrationsdomstolen i denna del har alltså varit mycket liten, se figur 4.2. Av de tre bifallen rör två stycken verkställighet till Gaza och ett till Libyen.
Figur 4.2 Vad blev utfallet av migrationsdomstolarnas prövning?
6%
94%
Med tanke på det begränsade antalet bifall i det empiriska materialet är det svårt att utifrån dessa dra några generella slutsatser om vilken sorts omständigheter som vanligen skulle anses utgöra sådana prak- tiska verkställighetshinder som kan ligga till grund för uppehålls- tillstånd. Av större intresse menar vi är att utforska vilka resonemang som typiskt sett förs till stöd för slutsatsen att praktiska verkställig- hetshinder inte föreligger, trots att förekomsten av sådana eventuella hinder förts på tal i målet, dvs. i avslagsdomarna.
123
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Vilka omständigheter lyfts fram till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd inte beviljas p.g.a. praktiska verkställighetshinder?10
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2008:38, se avsnitt 4.2.2, lyft fram att det i bedömningen av om verkställighetshinder föreligger är betydelsefullt i vilken utsträckning den enskilde har agerat för att försöka undanröja sådana eventuella hinder. Detta framträder som en omständighet domstolarna har kommit att ta fasta på i sina bedömningar (se figur 4.3).
I 34 procent av de granskade avslagsdomarna har domstolarna fört en argumentation om att den enskilde hade kunnat göra mer för att underlätta verkställighet. Att den enskilde inte varit tillräck- ligt aktiv tycks i dessa mål också ha haft stor betydelse för att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder inte beviljats. Konkret aktivitet från den enskilde som efterfrågats av domstolarna i dessa mål är exempelvis att ta kontakt med ambas- sader för att få resehandlingar, att i samma syfte vända sig till an- höriga i det tidigare vistelselandet, eller att ansöka om visering till ett transitland respektive inresetillstånd till det aktuella verkställighets- landet.
10 I de domar där någon uttrycklig prövning av förekomsten av praktiska verkställighets- hinder eller där migrationsdomstolarna själva inte lyfter fram någon specifik omständighet till stöd för sin slutsats har i förekommande fall sådana omständigheter som i stället lyfts fram i det sammanfattade eller bilagerade beslutet från Migrationsverket inkluderats i sammanställningen.
124
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Figur 4.3 Att den enskilde inte tillräckligt försökt undanröja hinder mot verkställighet lyfts fram i avslagsmålen
34%
66%
I några av målen har den enskilde anfört att sådana kontakter och försök att undanröja hinder mot verkställighet som efterfrågas vore verkningslösa, samt gett in viss bevisning för detta, utan att vinna gehör hos domstolen. Migrationsdomstolarna har i detta samman- hang, i vissa av de granskade domarna, betonat att bevisbördan för att det föreligger ett verkställighetshinder vilar på den enskilde samt att beviskravet för detta är högt ställt. I ett mål där ett tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats och asylansökan nu prövas på nytt uttrycker sig domstolen exempelvis så här:
Bevisbördan för att det föreligger ett verkställighetshinder ligger alltså på den enskilde och beviskravet är högt ställt. I förevarande fall har A tidigare bl.a. hållit sig undan och uppträtt under en annan identitet. Det förhållandet att A tidigare vägrats inresa i sitt hemland beror därför enligt domstolens mening i huvudsak på honom själv då han inte i till- räcklig omfattning medverkat till att fastställa sin identitet. Såvitt fram- går av handlingarna i målet har inte heller hans hemland förklarat att
125
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
han inte kommer att tas emot eller att fortsatta kontakter bedöms som verkningslösa.11
I andra domar, där domstolen har haft att bedöma en förstagångs- ansökan, kan domstolens syn på den enskildes skyldighet att agera för att undanröja hinder mot verkställighet komma till uttryck så här:
Av åberopad landinformation framgår att det finns skäl att anta att [NN] kan få svårigheter med att få tillåtelse att åter bosätta sig på Kuba, då de vistats utanför landet under mer än 24 månader. Det framgår dock inte att de har gjort något faktiskt försök att få inresetillstånd till Kuba och det har således inte visats att det finns något konkret verk- ställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen …12
Ännu större betydelse har migrationsdomstolarna i undersöknings- materialet tillmätt förhållandet att något konkret försök till verk- ställighet ännu inte har gjorts. I sammanlagt 59 procent av avslags- domarna har denna omständighet lyfts fram i resonemangen om varför uppehållstillstånd inte kan beviljas på grund av praktiska verk- ställighetshinder (se figur 4.4). I 61 procent av dessa, eller i 36 pro- cent av det totala antalet avslagsdomar som undersökts, är bristen på försök till verkställighet den enda omständighet som uttryck- ligen lyfts fram i domskälen i samband med bedömningen av före- komsten av verkställighetshinder i grundärendet.
11Migrationsdomstolen i Luleå, UM
12Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
126
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Figur 4.4 Att försök till verkställighet ännu inte har gjorts lyfts fram
i avslagsmålen, som argument mot att verkställighetshinder visats
41% |
36% |
|
Som ensamt skäl |
|
|
||
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Som ett av flera skäl |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
23% |
|
Nej |
|
|
||
|
|
||
|
|
|
Migrationsdomstolarna ger i flera domar, med hänvisning till MIG 2008:38, uttryck för att det med hänsyn till den specifika situa- tionen i målet krävs ett faktiskt försök till återvändande för att det ska kunna anses klarlagt att det finns ett hinder mot verkställighet. I några domar uttrycker man sig emellertid mer principiellt och ut- talar exempelvis:
Migrationsdomstolen konstaterar att det enligt praxis måste ha gjorts något försök att verkställa ett utvisningsbeslut innan ett praktiskt verkställighetshinder kan konstateras föreligga (MIG 2008:38). Efter- som beslut om utvisning av [NN] inte har vunnit laga kraft har något verkställighetsarbete inte påbörjats. Migrationsdomstolen anser därför att [NN] inte har visat att något praktiskt verkställighetshinder före- ligger.13
13 Migrationsdomstolen i Malmö, UM
127
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Hur utförlig är prövningen som gjorts avseende förekomsten av praktiska verkställighetshinder?
I vilken utsträckning närmare resonemang förs i domskälen om vilka eventuella praktiska hinder som kan finnas för den enskilde att återvända till sitt hemland varierar i undersökningsmaterialet. Sådana hinder är mer relevanta att diskutera i relation till vissa verkställig- hetsländer, än andra. Därutöver påverkas domstolens skrivningar också av i vilken utsträckning parterna i målet argumenterar i frågan. I samtliga mål i undersökningen har emellertid frågan om praktiska verkställighetshinder antingen uttryckligen åberopats av den enskilde, eller på eget initiativ prövats av Migrationsverket eller migrations- domstolen. Trots att frågan alltså i samtliga fall varit aktuell visar vår undersökning att någon uttrycklig prövning av om uppehålls- tillstånd kan beviljas på denna grund inte alltid gjorts av migrations- domstolarna (se figur 4.5).
Figur 4.5 Vilken prövning i fråga om praktiska verkställighetshinder
har migrationsdomstolen uttryckligen redovisat i avslagsmålen?
|
|
|
Endast inom 5:6 UtlL |
|
|
|
|
|
|
|
|
13% |
19% |
|
och bestående |
|
|
verkställighetshinder |
|
|
|
|
|
|
|
|
Både inom 5:6 UtlL |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och tillfälliga |
|
|
|
verkställighetshinder |
|
|
|
enligt 5:11 UtlL |
|
|
|
Ingen bedömning av |
|
|
|
|
|
|
|
|
68% |
|
|
praktiska |
|
|
verkställighetshinder |
I några av de av de granskade avslagsdomarna (13 procent) har migra- tionsdomstolarna inte uttalat någonting i domskälen om hur man bedömer hinder mot verkställighet som åberopats, eller varit före-
128
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
mål för Migrationsverkets prövning. I sammanhanget bör också fram- hållas att migrationsdomstolen i dessa avgöranden inte heller angett att man instämmer i den bedömning som Migrationsverket gjort i det överklagade beslutet. Utan någon uttrycklig hänvisning till Migra- tionsverkets tidigare ställningstagande kan ifrågasättas om en migra- tionsdomstol kan sägas ha gjort Migrationsverkets skäl till sina egna. I stället återfinns i dessa 13 procent av domarna, efter att frågan om skyddsbehov avhandlats, skrivningar som exempelvis:
Eftersom det inte heller finns några andra skäl som motiverar att uppehålls- och arbetstillstånd beviljas ska överklagandet avslås.14
Detta alltså trots att den enskilde i en del fall uttryckligen åberopat förekomsten av praktiska hinder mot att återvända till hemlandet.
I de domar där migrationsdomstolen förvisso resonerat kring förekomsten av praktiska verkställighetshinder men kommit fram till ett avslag, visar granskningen vidare att domstolen emellanåt uttryckligen bedömt endast om det funnits bestående hinder mot verkställighet. I 19 procent av målen har inte tydligt angetts att en bedömning av om det ändå fanns tillfälliga hinder mot verkställig- het som skulle kunnat ligga till grund för ett uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen. I domskälen i dessa mål anges i stället exempelvis:
Mot den bakgrunden anser domstolen att det inte är visat att det föreligger sådana bestående praktiska verkställighetshinder som kan utgöra synnerligen ömmande omständigheter.15
Utifrån en genomgång av de beslut från Migrationsverket som i många fall funnits som en bilaga till domarna i undersöknings- materialet kan vi även notera att inte heller Migrationsverket alltid gett uttryck för en bedömning av om praktiska verkställighets- hinder funnits (se figur 4.6). Trots att den enskilde åberopat sådana hinder eller kommer från ett land där svårigheter med verkställig- het ofta föreligger, vilket också medfört att migrationsdomstolen bedömt frågan efter överklagande, har Migrationsverket i 18 pro- cent av ärendena inte redovisat några överväganden om praktiska verkställighetshinder överhuvudtaget.
14Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
15Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
129
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Figur 4.6 Har Migrationsverket gjort en uttrycklig bedömning av praktiska verkställighetshinder i sitt beslut?16
18%
82%
Vilka omständigheter lyfts fram i domarna till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd beviljas?
Som beskrivits ovan, jfr figur 4.2, finns bland de 50 domarna i under- sökningsmaterialet tre domar rörande statslösa palestinier där uppe- hållstillstånd beviljats på grund av praktiska verkställighetshinder. I två av dessa bifallsdomar förs ett resonemang som tydligt avviker från det som förs i de 59 procent av avslagsdomarna (se figur 4.4) där avsaknaden av ett verkställighetsförsök lyfts fram som ett argu- ment mot slutsatsen att praktiska verkställighetshinder råder. I de båda domarna anges följande (närmast identiskt) om möjligheterna att i ett grundärende beakta praktiska verkställighetshinder:
Vid bedömningen enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen ska även beaktas om det finns ett konkret och bestående verkställighetshinder. Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2008:38 uttalat att när något försök att verkställa utvisningen ännu inte har gjorts har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder. Eftersom ett verkställighetshinder kan beaktas inom ramen för 5 kap. 6 § utlän-
16 I beräkningen av hur många beslut som inte innefattar en uttrycklig bedömning av prak- tiska verkställighetshinder har endast tagits hänsyn till sådana beslut som i sin helhet funnits som en bilaga till migrationsdomstolens dom. Samtliga övriga överklagade beslut har antingen visat sig innehålla en sådan bedömning eller antagits göra det och inkluderas således i de redo- visade 82 procenten.
130
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
ningslagen, dvs. innan det föreligger ett lagakraftvunnet utvisnings- beslut, har migrationsdomstolen svårt att se hur detta krav i något fall överhuvudtaget skulle kunna uppfyllas. Även bestämmelsen i 5 kap. 11 § är enligt domstolens mening svår att förena med MIG 2008:38. Vad som uttalats i nämnda rättsfall utgör därför enligt domstolens mening inte hinder mot att i det aktuella målet komma till slutsatsen det föreligger ett konkret verkställighetshinder, trots att något försök att verkställa beslutet om utvisning inte genomförts[så!].17
I båda dessa domar är det fråga om en prövning av förekomsten av praktiska verkställighetshinder gentemot Gaza. Migrationsdomstolen konstaterar i de båda avgörandena att en förutsättning för att en palestinier ska kunna resa in i Gaza är delvis att denne beviljas en transitvisering för resa genom Egypten samt att gränsövergången vid Rafah är öppen. Med hänvisning till landinformation i målet konstaterar migrationsdomstolen att palestinier som anländer till Egypten skickas tillbaka till avreseorten så länge gränsövergången vid Rafah är stängd och att övergången varit öppen vid ytterst få tillfällen. Mot denna bakgrund anser domstolen att det framstår ”som närmast helt godtyckligt om en person vid ett givet tillfälle faktiskt kommer att, via Egypten, kunna ta sig in i Gaza genom att utnyttja gränsövergången i Rafah”18. Därmed görs också bedöm- ningen att det vid tidpunkten för prövningen råder ett praktiskt verkställighetshinder i förhållande till Gaza. Däremot bedöms hindret inte vara bestående varför uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte beviljas. I stället anses förutsättningarna för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlännings- lagen vara uppfyllda.
I den tredje domen i materialet där en migrationsdomstol gör bedömningen att det finns ett praktiskt verkställighetshinder handlar det om en asylsökande statslös palestinier från Libyen. Domstolen konstaterar att det av tillgänglig landinformation framgår att det råder ett generellt inreseförbud i Libyen för statslösa palestinier. Migrationsdomstolen gör vidare bedömningen att det inte finns tillräckligt stöd för slutsatsen att detta hinder är bestående men väl för att det föreligger ett verkställighetshinder av sådan varaktighet att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör komma i fråga.
17Migrationsdomstolen i Malmö, UM
18Migrationsdomstolen i Malmö, UM
131
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
I samtliga dessa tre domar där praktiska verkställighetshinder bedöms föreligga kommer domstolen således fram till att det inte är fråga om ett bestående hinder. Ingen av klagandena i målen har emellertid något pass, vilket enligt gällande bestämmelser i utlän- ningslagen är en förutsättning för att tidsbegränsat uppehållstill- stånd ska kunna meddelas (jfr MIG 2007:30). Någon möjlighet för migrationsdomstolen att i de aktuella målen bevilja klagandena pass ansågs inte heller finnas. I de två domarna rörande klagande från Gaza upphäver migrationsdomstolen utvisningsbeslutet samt beviljar uppehållstillstånd men överlåter till Migrationsverket att besluta om tillståndet ska vara tidsbegränsat eller permanent av det skälet att klagandena saknar pass. Likaså upphäver migrationsdomstolen i den tredje domen utvisningsbeslutet, denna gång i förening med att målet överlämnas till Migrationsverket för ”fortsatt handläggning i enlighet med de skäl som framgår av domstolens avgörande”19.
Hur många barnfamiljer ingår i materialet och har några särskilda hänsyn tagits vid bedömningen av praktiska verkställighetshinder till principen om barnets bästa?
Av de 50 domar vi har undersökt avser tre stycken familjer med underåriga barn. I alla tre fallen avslår migrationsdomstolen över- klagandena för samtliga familjemedlemmar. I domarna uppmärk- sammas särskilt att prövningen innefattar ett barn och i två av dem görs uttryckliga bedömningar utifrån ett barnperspektiv av bl.a. vilken betydelse barnens anpassning till Sverige ska tillmätas. Några resone- mang om i vilken utsträckning förekomsten av barn har fört med sig att särskilda hänsyn tagits i bedömningen av om just praktiska verkställighetshinder föreligger, återfinns däremot inte i domarna.
19 Migrationsdomstolen i Malmö, UM
132
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
4.2.4Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder under första kvartalet 2016
Genom vår undersökning av migrationsdomstolarnas domar i mål där en hänvisning gjorts till MIG 2008:38 har vi också indirekt fått inblick i hur Migrationsverket bedömt frågan om praktiska verk- ställighetshinder i de ärenden där verkets avslagsbeslut kommit att överprövas i domstol. Av intresse för utredningen är emellertid även att undersöka i vilken utsträckning uppehållstillstånd beviljas redan av Migrationsverket som en följd av att praktiska verkställighets- hinder bedöms föreligga och vilka överväganden som då görs. An- delen beviljade uppehållstillstånd på denna grund är naturligtvis av direkt betydelse för hur många ärenden som kan överklagas till migra- tionsdomstolarna och vilken karaktär dessa har.
Beslut om permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen
Om ett verkställighetshinder av praktisk natur föreligger som be- döms vara bestående under så lång tid att den enskilde kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige kan, som tidigare beskrivits, ett permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlännings- lagen beviljas (prop. 2004/05:170 s. 280). För att få en inblick i hur Migrationsverket på senare tid har bedömt förekomsten av bestå- ende praktiska verkställighetshinder har vi granskat de beslut från Migrationsverket under första kvartalet 2016 där permanent uppe- hållstillstånd beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Totalt beviljades uppehållstillstånd i 292 ärenden avseende vuxna och barn i familj20 under perioden med stöd av denna bestämmelse, att jäm- föra med de totalt 10 693 beslut21 i sak som Migrationsverket fattade avseende asylansökningar under samma period. Precis som i andra delar av utredningen har vi enbart närmare granskat individuellt
20Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har under- sökts.
21Enligt den statistik vi fått del av från Migrationsverket. Siffran 10 693 avser avgjorda asylären- den, exklusive ärenden rörande Dublinförordningens tillämplighet, där utgången registrerades som antingen bifall eller avslag.
133
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
motiverade beslut.22 De beslut som visade sig vara felklassificerade eller som var registrerade som bifall till följd av att migrations- domstolen hade ändrat Migrationsverkets beslut har vi också gallrat.
Efter denna sortering av Migrationsverkets beviljade uppehålls- tillstånd återstår 114 beslut av intresse för utredningen, från den valda tidsperioden (se figur 4.7). Bland dessa 114 beslut har vi funnit sex beslut där permanent uppehållstillstånd har beviljats som en följd enbart av att bestående praktiskt verkställighetshinder har bedömts föreligga. Därutöver har vår granskning visat att det i ytterligare fyra ärenden beslutades om permanent uppehållstillstånd efter att en sammantagen bedömning gjorts inom ramarna för 5 kap. 6 § utlän- ningslagen där förekomsten av praktiska hinder mot verkställighet uttryckligen togs i beaktande. I de återstående 104 besluten i under- sökningsmaterialet beviljade Migrationsverket i stället uppehållstill- stånd med stöd av lagrummet med beaktande av andra omständig- heter såsom ohälsa, anpassning, situationen i hemlandet och före- komsten av ett tidigare preskriberat avlägsnandebeslut.
Figur 4.7 Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kvartal 1 2016
|
|
Tillstånd endast p.g.a. |
|
|
|
|
|
|
4% |
|
praktiska |
5% |
|
verkställighetshinder |
|
|
Tillstånd då praktiska |
|
|
|
|
|
|
|
|
verkställighetshinder |
|
|
beaktas i en |
|
|
sammantagen |
|
|
bedömning |
|
|
Inga praktiska |
|
|
|
|
|
|
91% |
|
verkställighetshinder |
aktualiseras, tillstånd ges p.g.a. ömmande omständigheter
22 Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett individuellt avgörande eller flera.
134
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Av de sex beslut där uppehållstillståndet motiverats enbart av före- komsten av ett praktiskt verkställighetshinder rör fyra stycken sök- ande med tidigare hemvist i Libyen och två stycken rör sökande som haft sin tidigare hemvist i Kuwait.
I samtliga de fyra libyenärendena bedöms sökandena ha gjort sannolikt att de är statslösa palestinier och Migrationsverket kon- staterar att det i enlighet med myndighetens egen rättsliga styrning finns ett generellt verkställighetshinder för personer med hemvist i Libyen som tillhör denna grupp (se SR 05/2015). Detta bl.a. till följd av att den libyska regeringen i januari 2015 beslutade om inrese- förbud för statslösa palestinier. Migrationsverket gör emellertid bedömningen att verkställighetshindret för de statslösa palestinierna inte är permanent, varför i normalfallet endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan komma i fråga. I de nu aktuella fyra ärendena handlar det om familjer med minderåriga barn. Med beaktande av barnets bästa och med hänsyn tagen till bl.a. ovissheten kring varaktigheten av det rådande verkställighetshindret beviljar Migra- tionsverket, även om verkställighetshindret inte som sådant antas vara bestående, samtliga familjemedlemmar i dessa ärenden permanenta uppehållstillstånd.
I de två besluten rörande verkställighetshinder i förhållande till Kuwait handlar det om vuxna sökande som anses ha gjort sannolikt att de tillhör gruppen statslösa bidooner i landet. Båda sökandena har tidigare haft lagakraftvunna utvisningsbeslut vilka har preskri- berats. Sökandena bedöms inte ha medverkat till verkställighet i sådan utsträckning att de kan få uppehållstillstånd på grund av att deras tidigare avlägsnandebeslut upphört att gälla. Däremot gör Migrationsverket, med hänvisning till SR 32/2016 (se avsnitt 4.3), bedömningen att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder som bör ligga till grund för ett permanent uppehållstillstånd för den som gjort sannolikt att hen är statslös bidoon, när det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats. Sökandena beviljas således perma- nent uppehållstillstånd i båda ärendena.
135
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Gör Migrationsverket någon särskild bedömning avseende konsekvenserna av praktiska verkställighetshinder för barn i besluten?
Av de sammanlagt tio besluten i underlaget, där frågan om prak- tiska verkställighetshinder antingen ensamt eller som en av flera omständigheter medför att uppehållstillstånd beviljas, rör sju stycken familjer med minderåriga barn. I ovanstående avsnitt har vi redan redovisat vilken bedömning som gjorts i fyra ärenden rörande statslösa palestinska familjer med Libyen som eventuellt verkställighetsland. I dessa beslut kommer Migrationsverket med beaktande av barnets bästa fram till att permanent uppehållstillstånd ska beviljas, i stället för ett tidsbegränsat, med hänvisning enbart till förekomsten av praktiska verkställighetshinder. I ytterligare två beslut i underlaget motiveras permanenta uppehållstillstånd för statslösa palestinska famil- jer med tidigare hemvist i Libyen på ett snarlikt sätt, här emellertid som en del av en samlad bedömning där även situationen i hem- landet lyfts fram utöver rådande verkställighetshinder. I det sjunde och sista beslutet där praktiska verkställighetshinder aktualiseras för en barnfamilj handlar det om en statslös palestinsk familj från Gaza. Även här är det fråga om en sammantagen bedömning där barns särskilda behov tas i beaktande:
Med hänsyn till den mycket svåra humanitära situationen i Gaza – särskilt rörande barn – får det för närvarande i regel anses stötande ur ett humanitärt perspektiv att återsända barn dit. I sammanhanget be- aktas även att det sedan lång tid varit förenat med praktiska svårigheter och olägenheter att återvända till Gaza.23
Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen
Vår undersökning av Migrationsverkets beslut respektive migra- tionsdomstolarnas domar har gett oss bilden av att det i mycket begränsad omfattning förekommer att permanenta uppehållstillstånd beviljas i ett grundärende på grund av praktiska verkställighetshinder. Enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen får emellertid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det finns ett hinder som inte är be-
23 Migrationsverkets beslut nr 81 från den 24 mars 2016.
136
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
stående mot att ett avlägsnandebeslut verkställs. Bestämmelsen är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja uppehålls- tillstånd men då det redan före avlägsnandebeslutet visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa under viss tid. Förekomsten av tidsbegränsade uppehållstillstånd på denna grund har ökat markant under de senaste åren. Av den sammanställning över beviljade uppe- hållstillstånd under åren
Vi har valt att undersöka Migrationsverkets tillämpning av 5 kap. 11 § utlänningslagen i första hand genom att studera de 101 beslut om beviljande av uppehållstillstånd på denna grund som verket fattade under det första kvartalet 2016 för vuxna och barn i familj. Bland dessa 101 avgöranden återfanns 11 beslut där sökanden ute- slöts från att anses som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande till följd av att hen exempelvis gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller grov brottslighet. Som en följd av den förföljelse eller allvarliga övergrepp de bedöms riskera vid ett återvändande beviljas dessa sökande i stället tidsbegränsade uppe- hållstillstånd på grund av skyddsrelaterade verkställighetshinder. Eftersom svårigheterna med verkställighet i dessa ärenden inte är av praktisk karaktär faller de utanför området för denna utredning. Vidare har de beslut som visat sig vara felregistrerade eller som rör flera olika medlemmar ur en och samma familj gallrats. Därmed återstår slutligen 26 individuellt motiverade beslut om tidsbegrän- sade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder från det första kvartalet 2016. Samtliga dessa 26 beslut rör sökande som bedömts ha gjort sannolikt att de är statslösa palestinier med hemvist i Libyen. Beslutsmotiveringen är i stort sett likalydande i alla ärendena varvid en hänvisning görs till Migrationsverkets styr- dokument om situationen i Libyen och vad som däri uttalas om att ett icke bestående verkställighetshinder för statslösa palestinier råder (se SR 05/2015). Tolv av dessa 26 beslut avser familjer med minderåriga barn. I ett av dessa uttalas att det inte ”framkommit omständigheter som pekar på att det skulle strida mot barnets bästa
137
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
att bevilja [NN] ett tillfälligt uppehållstillstånd”24. I de övriga elva besluten återfinns inga resonemang om på vilket sätt principen om barnets bästa har beaktats inom ramen för bedömningen av prak- tiska verkställighetshinder och vid valet av tillståndstidens längd.
Några exempel på beviljade uppehållstillstånd på grund av icke bestående praktiska verkställighetshinder för andra än statslösa palestinier från Libyen finns således inte från första kvartalet 2016. I syfte att få inblick också i vilka överväganden Migrationsverket har gjort när man beviljat tidsbegränsade uppehållstillstånd för andra än denna grupp har vi undersökt ett urval om ytterligare 26 indi- viduellt motiverade beslut om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen under 2016 för andra än statslösa palestinier från Libyen.25 I ett av besluten beviljar Migrationsverket ett nytt uppe- hållstillstånd för en libyer som tidigare fått ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av det dåliga säkerhetsläget i landet. Den överväldigande majoriteten av besluten, 25 stycken, rör emellertid sökande som utesluts från att anses som flykting, alternativt skydds- behövande eller övrig skyddsbehövande men som ändå beviljas tids- begränsade uppehållstillstånd på grund av skyddsrelaterade verk- ställighetshinder. Inte i något av besluten i det kompletterande ur- valet beviljar således Migrationsverket uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder.
4.3Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer26
Rättschefens generella vägledning
Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016,
Migrationsverkets rättschef ger i ställningstagandet övergripande väg- ledning för hur Migrationsverkets personal ska göra bedömningen i ärenden där praktiska hinder kan finnas mot att verkställa ett avlägs-
24Migrationsverkets beslut nr 3 från den 29 januari 2016.
25Besluten i urvalet rör sökande med av Migrationsverket registrerat medborgarskap i Burundi, Etiopien, Irak, Iran, Libyen, Marocko, Ryssland, Somalia, Tadzjikistan och Turkiet.
26Endast de delar av rättschefens vägledning som bedöms ha särskild relevans för utredningens uppdrag återges i det följande.
138
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
nandebeslut. Av intresse för oss i denna del av utredningen är fram- för allt vad som sägs i ställningstagandet om situationen då den sökande eventuellt inte skulle tas emot i hemlandet och hur denna fråga ska bedömas i grundprövningen, före det att beslut om avvis- ning eller utvisning har tagits.
Rättschefen konstaterar att det följer av utlänningslagen att en bedömning av om det skulle finnas hinder mot att verkställa ett avlägsnandebeslut ska göras redan i grundprövningen (8 kap. 7 § utlänningslagen). Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens praxis (MIG 2008:38) uttalar rättschefen att utredningen måste visa att det finns konkreta hinder mot att verkställa ett avlägsnande- beslut för att Migrationsverket ska kunna ge den sökande uppe- hållstillstånd. Vidare uttalas att eftersom det bedöms vara relativt enkelt att visa om det finns sådana hinder kan Migrationsverket ställa högre krav på bevisningen som den sökande lämnar in (MIG 2010:6). Rättschefen drar också slutsatsen av Migrationsöverdomstolens praxis att bevisningen måste styrka att det finns praktiska hinder mot verkställighet för den enskilde individen. I ställningstagandet fastslås också att bevisbördan för att det finns praktiska verkställig- hetshinder vilar på den enskilde men att utredningsskyldigheten är delad med Migrationsverket.
Rättsligt ställningstagande angående bedömning av säker resväg i asylärenden, SR 29/2016,
Frågan om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighets- hinder berörs också något i detta ställningstagande. Där anges att bedömningen av om en resväg är säker i första hand görs för att fastställa om skyddsbehov föreligger. Bedömningen i övrigt av om en verkställighet kan ske eller av andra eventuella hinder längs res- vägen görs för att fastställa om det föreligger praktiska verkställig- hetshinder. Sådana hinder kan till exempel utgöras av svårigheter att erhålla pass eller att resa till destinationen.
139
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
Rättschefens vägledning avseende specifika länder
Rättslig kommentar angående situationen i Libyen, SR 05/2015,
Rättschefen konstaterar att det under en längre tid periodvis varit svårt att återvända till Libyen, till exempel är båda de internatio- nella flygplatserna stängda. Emellertid finns det enligt rättschefen planer på att återuppta viss internationell flygtrafik. Mot bakgrund av bl.a. detta anges att ett återvändande i nuläget inte är omöjligt eller uteslutet. Det bedöms därför inte föreligga ett generellt verk- ställighetshinder mot att återvända till Libyen. När det gäller stats- lösa palestinier och vissa tredjelandsmedborgare bedöms dock situa- tionen, med hänvisning till vad som framgår av landinformation, vara särskilt problematisk. Omständigheten att den internationellt erkända regeringen i januari 2015 beslutade om bl.a. inreseförbud för statslösa palestinier lyfts fram i den rättsliga kommentaren. Mot denna bakgrund gör rättschefen bedömningen att det föreligger ett generellt verkställighetshinder för personer från denna grupp som gör sannolikt att de haft sin vanliga vistelseort i Libyen, vilket kan medföra att uppehållstillstånd beviljas. Vidare anges att Migrations- verket fortsatt noggrant bevakar händelseutvecklingen i landet på grund av det osäkra läget.
Rättslig kommentar angående möjligheten för bidooner från Kuwait att få uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut,
SR 32/2016,
Den rättsliga kommentaren syftar, som titeln antyder, främst till att ge vägledning om konsekvenserna av preskription för den berörda gruppen (se avsnitt 6.5). Emellertid uttalar sig rättschefen också om hur de praktiska svårigheterna för bidooner att återvända ska bedömas vid en förstagångsansökan. Av kommentaren framgår bl.a. att Migrationsverket sedan 2012 undersökt olika möjligheter för att kunna fastställa identitet, hemvist och status i Kuwait gällande bidooner med utvisningsbeslut till Kuwait. Flera möten ska ha hållits med olika myndigheter i Kuwait utan att leda till någon större framgång. Dock pågår alltjämt initiativ för att få Kuwait att accep- tera att de bidooner återvänder som tidigare varit bosatta i landet
140
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
och som saknar skyddsbehov. Enligt den rättsliga kommentaren är dessa åtgärder i nuläget inte beroende av vidare medverkan från de enskilda. Eftersom åtgärder fortfarande pågår för att få Kuwait att acceptera återresa för statslösa bidooner är det rättschefens bedöm- ning att det inte finns något stöd för att vid en förstagångsansökan bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder.
Rättsligt ställningstagande angående situationen i Gaza, SR 54/2016,
Rättschefen uttalar att det är mycket osäkert om egyptiska myn- digheter kommer utforma transitviseringar för palestinier som ska till Gaza. Även om så skulle ske kvarstår en betydande osäkerhet om öppethållandet av gränsövergången Rafah, vilket i praktiken tycks kontrolleras av den egyptiska militären. Om gränsövergången inte är öppen är det enligt rättschefen sannolikt att en sökande som anländer till Egypten kommer att skickas tillbaka till Sverige alter- nativt bli fast i transiteringsområdet på flygplatsen i Kairo i väntan på att gränsen eventuellt öppnas. Det förefaller vidare inte längre vara möjligt för palestinier att uppehålla sig i Rafah i väntan på att gränsen in till Gaza ska öppnas. Dessutom anges säkerhetsläget i området runt Rafah vara mycket dåligt. Mot denna bakgrund gör rättschefen bedömningen att det i regel får anses styrkt att det före- ligger ett praktiskt verkställighetshinder som ska beaktas redan i ett grundärende. Eftersom situationen bedöms föränderlig får hindret mot verkställighet i regel anses tillfälligt varför ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen som utgångs- punkt ska beviljas.
Rättsligt ställningstagande angående situationen i Irak, SR 58/2016,
I ställningstagandet avhandlas frågor om återvändande endast i be- gränsad omfattning. Dock framgår att det bedöms vara svårt för statslösa palestinier att återvända till Irak. Med hänvisning till Migra- tionsverkets egen rapportering27 anger emellertid rättschefen att
27 Lifos 35734, Migrationsverket, temarapport: Palestinier i Bagdad,
141
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
aktuell landinformation inte ger stöd för att det generellt föreligger ett praktiskt verkställighetshinder för dem.
4.4Sammanfattande analys
Uppehållstillstånd beviljas i liten utsträckning på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärenden
Bland de beslut från Migrationsverket om uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen som vi har undersökt har vi kunnat identifiera att praktiska verkställighetshinder som ensam omstän- dighet låg till grund för tillståndet i fem procent av besluten (sex stycken). I ytterligare fyra procent av besluten (fyra stycken) var praktiska verkställighetshinder en av omständigheterna som vid en sammantagen bedömning motiverade uppehållstillstånd. Den kart- läggning som presenteras i Ds 2011:14 ger en liknande bild av att praktiska verkställighetshinder som ensam grund sällan leder till uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Av de beslut från 2009 om uppehållstillstånd för vuxna med stöd av denna be- stämmelse som undersöks i promemorian motiverades sex procent med förekomsten av sådana hinder. Andelen uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder var enligt kartläggningen i promemorian ännu lägre bland de beslut från 2010 som under- söktes, samt för sökandegruppen barn i familj under båda åren.
När det gäller migrationsdomstolarna har vi undersökt 50 domar där frågan om praktiska verkställighetshinder var föremål för pröv- ning. I sex procent av domarna (tre stycken) gör migrationsdom- stolen en annan bedömning än i det överklagade beslutet och kom- mer fram till att praktiska verkställighetshinder föreligger. Enligt migrationsdomstolen är det emellertid inte i något av fallen fråga om ett bestående hinder varför uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte beviljas. I stället anses förutsättningar för tidsbegränsat uppehållstillstånd föreligga. På samma sätt framgår av Ds 2011:14 att ingen av de domar från migrationsdomstolarna från
142
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Om ett hinder mot verkställighet anses föreligga men detta inte bedöms vara bestående är 5 kap. 11 § utlänningslagen tillämplig (i stället för 5 kap. 6 § samma lag). Av de 101 beslut från Migra- tionsverket om uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse som vi har undersökt beviljades i 26 beslut tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Någon kartläggning av tillämpningen av 5 kap. 11 § utlänningslagen gjordes inte i Ds 2011:14. Däremot framgår av det statiska underlag som vi fått del av från Migrations- verket att uppehållstillstånd på denna grund först på senare år före- kommit annat än i mycket begränsad omfattning.
Beviljade uppehållstillstånd vilar oftast på generella ställningstaganden avseende vissa platser eller grupper
I samtliga sex beslut från Migrationsverket i vårt underlag där per- manent uppehållstillstånd beviljas på grund av praktiska verkställig- hetshinder vilar bedömningen på generella ställningstaganden från Migrationsverkets rättschef. På samma sätt är det rättschefens väg- ledning som, i alla de 26 besluten i vårt underlag, ligger till grund för meddelade tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av sådana hinder. När sådana generella ställningstaganden av relevans för det aktuella ärendet inte finns redovisas ofta inte några närmare över- väganden om eventuella praktiska hinder mot verkställighet. Några exempel på att praktiska verkställighetshinder anses föreligga efter en renodlat individuell bedömning av den enskildes specifika förut- sättningar för återvändande till det aktuella landet/platsen har vi inte påträffat i de beslut vi tagit del av. I en del av de avgöranden från Migrationsverket och migrationsdomstolarna som vi har under- sökt redovisas inte någon uttrycklig bedömning av om uppehålls- tillstånd kan beviljas på grund av praktiska verkställighetshinder, trots att frågan varit aktuell i ärendet.
Migrationsöverdomstolens vägledning om försök till verkställighet i MIG 2008:38 har fått stort genomslag
I rubriken till MIG 2008:38 lyfts frågan om huruvida något försök att verkställa en utvisning har gjorts, som en omständighet att be- akta i bedömningen av om det visats att det finns något konkret
143
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
verkställighetshinder. Eftersom vi inte har gjort någon undersök- ning av rättstillämpningen före MIG 2008:38 kan vi inte bedöma om verkställighetsförsök var en omständighet som också tidigare lades vikt vid i grundärenden. Däremot kan vi konstatera att det är något som i stor omfattning med hänvisning till MIG 2008:38 lyfts fram i såväl de domar från migrationsdomstolarna som de beslut från Migrationsverket som vi undersökt.
I en del av dessa avgöranden förs resonemang som ger bilden av att de individuella omständigheterna är sådana att det inte kan an- ses tillräckligt klarlagt att ett praktiskt verkställighetshinder finns förrän försök till verkställighet har gjorts. Bevisläget i det enskilda fallet tycks helt enkelt inte anses tillräckligt starkt. Därutöver har vi sett flera exempel i rättstillämpningen på att MIG 2008:38 anses föra med sig att en förutsättning för att praktiska verkställighetshinder alls ska kunna föreligga är att försök till verkställighet har gjorts.
I de intervjuer med domare vid migrationsdomstolarna som genomförts har på vissa håll framhållits att man upplevt det svårt att förena ett krav på försök till verkställighet med en samtidig för- pliktelse i 8 kap. 7 § utlänningslagen att redan i ett grundärende ta hänsyn till verkställighetshinder. I ett grundärende finns nämligen ännu inte något lagakraftvunnet beslut om utvisning varför några försök till verkställighet inte heller ska ha gjorts. I två av domarna i vårt underlag problematiseras också detta varvid migrationsdom- stolen kommer till slutsatsen att ett konkret verkställighetshinder, trots vad som uttalas i MIG 2008:38, kan föreligga även om något försök till verkställighet inte genomförts.
Den enskilde måste försöka undanröja eventuella praktiska hinder mot verkställighet för att uppehållstillstånd ska kunna bli aktuellt
Såväl i Översynsutredningens betänkande som i den efterföljande propositionen görs bedömningen att uppehållstillstånd inte bör följa av hinder mot verkställighet som kan undanröjas genom den en- skildes medverkan. På liknande sätt lyfter Migrationsöverdomstolen i MIG 2008:38 fram den enskildes agerande för att försöka undan- röja eventuella hinder som en betydelsefull omständighet i bedöm- ningen av om uppehållstillstånd kan beviljas. Av vår undersökning att döma är detta något som också migrationsdomstolarna tagit
144
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
fasta på. Den som inte kan visa på konkreta vidtagna åtgärder för att undanröja praktiska hinder mot verkställighet anses vanligen inte ha medverkat i tillräcklig utsträckning. Några resonemang i domarna om att förhållandet att den enskilde eventuellt själv för- orsakat ett verkställighetshinder, i sig skulle utesluta möjligheterna till uppehållstillstånd återfinns däremot inte. Den centrala frågan synes genomgående vara om hindret kan undanröjas av den enskilde eller ej och vilken bevisning som krävs för att tillräckliga försök gjorts.
Ett genomgående högt beviskrav tillämpas
I såväl förarbeten som Migrationsöverdomstolens vägledande avgör- anden återfinns resonemang om att det beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen är beroende av vilka omständigheter som åberopas. Migrationsöverdomstolen för i MIG 2010:6 ett resonemang om att när det gäller omständigheter som kan utredas väl bör ett högre beviskrav ställas. Vidare uttalar Migrationsöverdomstolen att verkställighetshinder tillhör de omstän- digheter som är ”relativt enkla att klarlägga”. Migrationsverkets rättschef kommer i Rättsligt ställningstagande om praktiska verk- ställighetshinder (SR 25/2016) mot bl.a. denna bakgrund fram till att bevisningen måste styrka att det finns praktiska hinder mot att verk- ställa ett avlägsnandebeslut avseende en specifik person för att uppe- hållstillstånd ska komma i fråga. Resonemangen i såväl MIG 2010:6 som i SR 25/2016 ger intrycket av att det primärt är den enskilde som har att uppfylla detta höga beviskrav. Ett annat synsätt kom- mer till uttryck i Översynsutredningen där det framhålls att myn- digheten bör ha tillgång till relevanta uppgifter om den enskildes hemland. Vidare anges att det vid en bedömning av ett påstående om verkställighetshinder inte bör råda några problem ur bevishän- seende och att några särskilda beviskrav inte behöver ställas på sök- anden (SOU 2004:74, s. 160 f.).
Vår undersökning av migrationsdomstolarnas och Migrations- verkets rättstillämpning i grundärenden tyder på att det i praktiken ofta har hänvisats till att ett högt beviskrav gäller för praktiska verkställighetshinder. Även när den enskilde argumenterat för att det finns svårigheter att få fram bevisning till stöd för åberopade
145
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
SOU 2017:84 |
praktiska hinder synes samma höga beviskrav ställas. Inte heller i de fall då den enskilde berörs av en känd verkställighetsproblematik har vi i de beslut och domar vi undersökt kunnat se att ett annat beviskrav tillämpas.
Principen om barnets bästa får genomslag i varierande grad
Genom vår undersökning av rättstillämpningen har vi inte kunnat se att metoderna för bedömning av om det föreligger praktiska verkställighetshinder för barnfamiljer skiljer sig från hur bedöm- ningen görs avseende vuxna personer. Någon sådan åtskillnad är enligt vår mening inte heller påkallad då de praktiska förutsätt- ningarna för återvändande vanligen torde vara likvärdiga för familjer med eller utan barn. Däremot uppmärksammas genomgående i domar och beslut i underlaget som rör barnfamiljer, att barn omfattas av prövning och att särskilda hänsyn därmed ska tas. I två av migra- tionsdomstolarnas domar rörande barnfamiljer görs också uttryck- liga bedömningar utifrån ett barnperspektiv om betydelsen av barns anpassning till Sverige inom ramarna för prövningen av 5 kap. 6 § utlänningslagen. I de beslut där Migrationsverket bedömer att prak- tiska verkställighetshinder föreligger återfinns vidare exempel på att hänsyn till barnets bästa för med sig att permanenta, i stället för tidsbegränsade, uppehållstillstånd beviljas för de berörda familjerna. I nästan samtliga beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder för barnfamiljer som vi har undersökt, redovisas dock inte någon bedömning av i vilken utsträck- ning tidsbegränsningen kan vara förenlig med barnets bästa. När det gäller specifikt statslösa palestinier från Libyen, där det till följd av rättschefens vägledning bedöms föreligga ett generellt verkställighets- hinder, beviljades permanent uppehållstillstånd för 4 av de 16 barn- familjerna i vårt underlag. Någon avgörande skillnad mellan de ären- dena, annat än vilken betydelse principen om barnets bästa tillmäts, tycks inte finnas.
146
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet |
Statslöshet är en vanligt förekommande omständighet de gånger frågan om praktiska verkställighetshinder är under bedömning
I sammanlagt 35 av de 50 domar från migrationsdomstolarna som ingår i vår undersökning har målet gällt statslösa eller medborgare i Palestina. Statslöshet är vidare en gemensam omständighet i Migra- tionsverkets samtliga sex individuella beslut om permanent uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder under första kvartalet 2016. Bland de 26 individuellt motiverade beslut om tids- begränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighets- hinder som Migrationsverket meddelade under första kvartalet 2016 återfinns också endast statslösa. Av de sju beslut om uppehållstill- stånd till följd av praktiska verkställighetshinder som redovisas i Ds 2011:14 avser vidare fyra stycken statslösa personer. Statslöshet tycks således vara en mycket vanligt förekommande omständighet i de fall där frågan om praktiska verkställighetshinder är under be- dömning, såväl i äldre avgöranden som i praxis av senare datum. Det är också en omständighet som innebär att det inte finns någon skyldighet ur ett folkrättsligt perspektiv för det anvisade mottagar- landet att ta emot den enskilde (se kap. 9 om MR m.m.).
147
5Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut
Som vi redovisat i kapitel 4 ska det redan vid grundprövningen av en ansökan om uppehållstillstånd tas hänsyn till vad som då fram- kommer om eventuella verkställighetshinder. Hinder mot verk- ställighet kan också uppkomma eller bli kända först efter det att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft. Migrationsverket har också en skyldighet att i ett verkställighetsärende beakta förekomsten av sådana hinder och kan, i enlighet med 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen, om bestående hinder bedöms föreligga bevilja per- manent uppehållstillstånd:
Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som inne- bär att
1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,
2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kom- mer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller
3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas,
får Migrationsverket, om hindret är bestående, bevilja permanent uppe- hållstillstånd.
Om verkställighetshindret inte bedöms bestående kan enligt andra stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bli aktuellt:
Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket be- vilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
149
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
I paragrafens femte stycke återfinns vidare en möjlighet att i stället för uppehållstillstånd inhibera verkställigheten:
Migrationsverket får också besluta om inhibition.1
I 12 kap. 18 § utlänningslagen görs en distinktion mellan fyra typer av nya omständigheter som kan ligga till grund för uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Då denna utredning handlar om praktiska verkställighetshinder är av primärt intresse tillämpningen av 12 kap. 18 första stycket 2 utlänningslagen (jfr vad som anges om lagstiftarens intentioner avseende punkterna ett och tre i av- snitt 5.1). I Migrationsverkets rättschefs rättsliga ställningstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016, anges också att det enligt Migrationsverkets uppfattning är gentemot detta lag- rum förekomsten av praktiska verkställighetshinder ska bedömas.
Som utgångspunkt är det enbart Migrationsverket som har möj- lighet att i detta skede av asylprocessen, bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Någon rätt att överklaga Migrations- verkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen till migrationsdom- stolarna finns nämligen inte (jfr 14 kap. 3 § utlänningslagen). Däremot samverkar bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen med 19 § i samma kapitel. Genom den bestämmelsen föreskrivs bl.a. en rätt till ny prövning, under vissa förutsättningar, av frågan om uppehållstillstånd för den enskilde som åberopar nya omstän- digheter som kan antas utgöra skyddsrelaterade verkställighets- hinder enligt 12 kap.
1 Då denna utredning i första hand berör frågor om uppehålltillstånd görs inte någon under- sökning av i vilken utsträckning Migrationsverket använder sig av möjligheten att inhibera en verkställighet.
150
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
seende 12 kap. 18 § utlänningslagen utan endast har att ta ställning till om förutsättningarna för ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag är uppfyllda.
Det är som huvudregel Migrationsverket som har ansvar för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 § första stycket utlänningslagen). Polismyndigheten kan emellertid få ansvar för verkställigheten bl.a. om Migrationsverket enligt be- stämmelsens fjärde stycke överlämnar ansvaret till myndigheten. Ett sådant överlämnande förutsätter att Migrationsverket gör be- dömningen att den som ska avlägsnas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Även om verkställighetsärendet överlämnats till Polismyndigheten kvarstår dock Migrationsverkets skyldighet enligt 12 kap. 18 § utlännings- lagen att självmant och fortlöpande beakta nya omständigheter som kan innebära hinder mot verkställighet.2 Av 12 kap. 17 § samma lag framgår också att Polismyndigheten, när den har ansvar för verk- ställigheten, ska underrätta Migrationsverket om myndigheten finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked (se avsnitt 5.2.3). Detsamma gäller om den enskilde hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap.
I kommittédirektiven anges att vi ska kartlägga rättstillämp- ningen när det gäller möjligheten att beakta praktiska verkställig- hetshinder efter det att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft. Eftersom utgångspunkten i gällande rätt är att endast Migrations- verket har att bedöma förekomsten av praktiska verkställighets- hinder i detta skede av asylprocessen är här i huvudsak praxis från verket av intresse för oss. För att bilda oss en uppfattning av Migrationsverkets tillämpning har vi undersökt Migrationsverkets samtliga beslut om uppehållstillstånd för vuxna eller barn i familj med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen under
2 Detta får anses följa av att 12 kap. 18 § utlänningslagen endast riktar sig till Migrations- verket vilket är något som framhålls i Migrationsverkets rättschefs rättsliga ställningstagande SR 40/2016.
151
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
perioden 1 juli 2015 till och med 30 juni 2016. Därutöver har vi undersökt samtliga beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd en- ligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, för samma personkategorier, med- delade under veckorna 3 till 4 under 2016.3 Vidare har vi studerat den vägledning som finns för Migrationsverkets och migrations- domstolarnas rättstillämpning i form av domar från Migrationsöver- domstolen samt, för Migrationsverkets del, rättsliga ställnings- taganden från rättschefen. Eftersom direktiven anger att vi ska redo- visa om syftet med lagstiftningen har fått genomslag i praktiken har
viockså undersökt vad som tidigare uttalats i förarbetena.
5.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar
Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen om vilka åtgärder Migrationsverket har att vidta om hinder mot verkställighet upp- kommer efter att ett avlägsnandebeslut fått laga kraft tillkom genom 2005 års utlänningslag. Bestämmelsen utgör en beståndsdel i regeringens strävan efter att framställa möjligheten att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut prövat på grund av nya omstän- digheter som det extraordinära prövningsförfarande det alltid varit avsett att vara. Regeringen såg det som ytterst angeläget att i 2005 års utlänningslag kraftigt söka minska det stora antalet fall som prövades på nytt efter lagakraftvunna beslut. Samtidigt var regeringen tydlig med att utlänningsärendenas speciella karaktär medför att en möjlighet att i vissa fall få till stånd en ny prövning även av skäl som inte skulle kunna utgöra grund för resning måste finnas (jfr 37 b § förvaltningsprocesslagen). Dessa situationer avsåg man uttömmande ange genom de båda nya bestämmelserna (prop. 2004/05:170 s. 224 f.).
Enligt motiven till 12 kap. 18 § utlänningslagen innebär bestäm- melsens första stycke att Migrationsverket, om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har
3 Här inkluderas såväl beslut där Migrationsverket endast tagit ställning till om uppe- hållstillstånd ska beviljas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen som beslut där Migrationsverket har beslutat att inte vare sig bevilja uppehållstillstånd på denna grund eller att bevilja ny prövning. Däremot inbegriper vår undersökning inte ärenden där Migrationsverket beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen efter att först beslutat att inte bevilja uppe- hållstillstånd enligt 18 § i samma kapitel.
152
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter, ex officio ska beakta om det föreligger verkställighetshinder. Verket har då möj- lighet att vidta vissa åtgärder. Eftersom Migrationsverket har att beakta de nya omständigheterna ex officio finns det inte något formellt krav på hur prövningen skall initieras. Det kan ske genom den enskilde eller på annat sätt (prop. 2004/05:170 s. 299).
Beslut om uppehållstillstånd enligt 18 § får för det första fattas om verket jämte första punkten finner att det föreligger ett verk- ställighetshinder av sådan karaktär som anges i någon av bestäm- melserna i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Regeringen gör emellertid bedömningen att det finns anledning att också i vissa andra situationer kunna bevilja uppehållstillstånd i ärenden om verk- ställighet. Enligt punkten två får uppehållstillstånd således beviljas om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot individen. Svårigheterna i en sådan situation att verkställa beslutet får dock enligt regeringen inte till någon del bero på den enskildes vägran att medverka till verkställigheten (s. 299).
Därutöver kan det enligt regeringen även finnas annan särskild anledning till att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. En särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras kan vara att det i verkställighetsärendet kommer fram att personen blivit så svårt sjuk att det därför inte går att genom- föra en verkställighet. Regeringen anger att det inte är svårighets- graden av sjukdomen i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. I den tredje punkten anges därför särskilt att det kan finnas medicinska hinder mot verkställighet (s. 299).
Därutöver har lagstiftaren angett i tredje punkten att det även kan finnas andra nya omständigheter som kan göra att en verk- ställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig. I motiven ut- talas att det exempelvis kan vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt sedan dess vårdnadshavare avlidit eller fall där det inte går att fastställa var föräldrarna uppe- håller sig (s. 299).4
4 Någon undersökning av tillämpningen av punkterna ett och tre i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen görs inte i denna utredning då vi i enlighet med kommittédirektiven ska behandla sådana praktiska verkställighetshinder som avses i bestämmelsen andra punkt.
153
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
I propositionen uttalas att det är omöjligt att göra någon full- ständig uppräkning av situationer där en verkställighet inte bör eller kan ske, med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Däremot anges att det ska vara fråga om rena undantagssituationer och att det ofta kan tänkas bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av flera olika omständigheter i det enskilda fallet. För det fallet att ett be- stående hinder mot verkställighet bedöms föreligga ger bestäm- melsen Migrationsverket möjlighet att bevilja permanent uppehålls- tillstånd. Om verkställighetshindret i stället bedöms vara av tillfällig karaktär får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas (s. 299 f.).
Utöver möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd ger bestäm- melsen Migrationsverket möjlighet att besluta om inhibition av verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Regeringen anger att be- roende på omständigheterna i det enskilda fallet kan Migrations- verket i ett inledande skede besluta om inhibition t.ex. om nya fakta behöver kontrolleras eller om hindret är av sådan tillfällig karak- tär att det inte är motiverat att bevilja ens ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd (s. 300). Enligt regeringen torde verkställighetshinder av praktisk natur inte sällan vara av övergående karaktär (s. 226).
Efter ikraftträdandet av 2005 års utlänningslag har i 12 kap. 18 § tredje stycket införts en bestämmelse som förtydligar att det inte krävs att omständigheterna är av samma allvar och tyngd för barn som för vuxna, för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt tredje punkten i första stycket. I fjärde stycket har vidare en utökad skyldighet att vid bedömningen enligt tredje punkten under vissa förutsättningar beakta konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sina föräldrar. En upplysningsbestämmelse som hänvisar till bestämmelserna om tidsbegränsning av uppehållstillstånd i den tidsbegränsade lagen har vidare tillkommit i sjätte stycket. Därut- över har enbart redaktionella ändringar av 12 kap. 18 § utlännings- lagen genomförts sedan dess införande. Migrationsverkets tillämp- ning av 12 kap. 18 § utlänningslagen och bestämmelsens samverkan med 12 kap. 19 § samma lag har delvis belysts i några efterkom- mande utredningar.
I Utvärderingsutredningens slutbetänkande, Den nya migrations- processen (SOU 2009:56), utvärderas den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som följde av 2005 års utlänningslag. I betänkandet presenteras också en närmare utvärdering av vissa bestämmelser, bl.a. 12 kap.
154
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
ningslagen vilka infördes i samband med reformen. Utredningen konstaterar att handläggningstiderna klart hade minskat till följd av de nya bestämmelserna om prövning av verkställighetshinder (SOU 2009:56, s. 282).5 Samtidigt pekar utredningen på vissa svårig- heter i tillämpningen av bestämmelserna och lämnar i några delar även förslag till lagändringar (s. 250). En aspekt som lyfts fram i betänkandet, med vissa beröringspunkter till frågan om praktiska verkställighetshinder, är att prövningen enligt praxis6 efter att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats är begränsad till de skyddsskäl som framgår av 12 kap.
Utvärderingsutredningen föranledde inte några omedelbara lag- ändringar. Ett resultat av utvärderingen blev dock att en kartlägg- ning av bl.a. Migrationsverkets tillämpning av 12 kap. 18 § första stycket
5Detta anges ha blivit resultatet bl.a. eftersom den bedömning som görs då ett ärende om verkställighetshinder avgörs efter införandet av de nya bestämmelserna är av mer summarisk karaktär och i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppe- hållstillstånd (SOU 2009:56, s 287).
6Se MIG 2008:36, avgörandet behandlas närmare i avsnitt 5.3.
7Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nu gällande bestämmelse i 8 kap. 7 § utlänningslagen, se kap. 4.
155
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen
I promemorian presenteras bl.a. resultatet av utredningens kart- läggning av Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 eller 3 utlänningslagen under 2009 och 2010.8 I merparten av besluten som ingick i underlaget be- viljades uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 3 utlänningslagen. Uppehållstillstånd beviljades i dessa ärenden till följd av den enskildes ohälsa, familjeanknytning eller vid en sam- mantagen bedömning av flera olika omständigheter (s. 272 ff.).
Av promemorian framgår vidare att i 23 av de sammanlagt 94 undersökta besluten om uppehållstillstånd från 2009 beviljades tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen som ett resultat av praktiska verkställighetshinder. Bland de 44 be- sluten från 2010 beviljades i 3 fall tillstånd på samma grund (s. 401 ff.). Kartläggningen av beviljade tillstånd visar också, när det gäller både år 2009 och 2010, att det i huvudsak rör sig om ärenden där sökanden varit statslös, företrädesvis hemmahörande på Gaza, och att dessa personer beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett flertal beslut där verkställigheten prövades mot Kuba identi- fierades också. Vid en jämförelse med vägledningen från Migra- tionsverkets rättschef avseende Gaza anges i promemorian att en förklaring till ändringar i beviljandefrekvensen som man sett, kan vara utvecklingen på Gaza och rättschefens bedömning av denna (s. 291 f.).
I utredningen ingick också en genomgång av 114 beslut av- seende vuxna och barn med familj där Migrationsverket kom fram till att det inte förelåg hinder mot verkställighet. Av dessa uppges i promemorian frågan om mottagarlandets vilja att ta emot den en- skilde ha varit den omständighet som anförts i huvudsak, i två ären- den (s. 413 ff.).
8 I kartläggningen ingick bl.a. 57 slumpmässigt utvalda beslut avseende vuxna asylsökande, samt 37 beslut avseende barn i familj, där Migrationsverket under 2009 beviljade uppehålls- tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 eller 3 utlänningslagen. Från perioden januari till maj 2010 ingick vidare i kartläggningen 21 beslut rörande vuxna och 23 beslut rörande barn i familj av samma kategori. I promemorian ingick även en kartläggning av beslut rörande ensamkommande barn.
156
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
5.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder
efter att ett avlägsnandebeslut har fattats men inte har kunnat verkställas
5.2.1Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd
Om det i ett ärende om verkställighet av ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det kan antas finnas objektiva praktiska verkställighetshinder får Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Utgångspunkten är att Migrationsverket i sådana situationer tillämpar bestämmelsens andra punkt (jfr vad som anges i de i avsnitt 5.4 redovisade rättsliga ställningstagandena). Ett till- stånd enligt bestämmelsen kan vara såväl permanent som tidsbe- gränsat9. Migrationsverkets klassificeringskod för uppehållstillstånd enligt den andra punkten är M4, oavsett tillståndets längd. För att få en inblick i när Migrationsverket bedömt att praktiska verk- ställighetshinder föreligger i ett verkställighetsärende har vi begärt ut samtliga 28 beslut avseende vuxna och barn i familj där uppe- hållstillstånd beviljats enligt klassificeringskoden M4 under perioden mellan den 1 juli 2015 och den 30 juni 2016.10 Precis som i andra delar av utredningen har vi enbart närmare granskat individuellt motiverade beslut.11 De beslut som visat sig vara felklassificerade har också gallrats. Efter denna gallring återstår 19 individuella be- slut om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen under perioden, vilka vi i det följande undersöker närmare.
9Av 12 kap. 18 § sjätte stycket utlänningslagen framgår dock att endast ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd kan beviljas under tiden för den tidsbegränsade lagens giltighet. Mer om detta i avsnitt 7.2.
10Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har under- sökts.
11Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera.
157
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Vilket är verkställighetslandet/platsen mot vilket prövningen har gjorts?
I ett första steg har vi sorterat besluten i materialet utifrån vilket land, eller vilken plats, som i det tidigare lagakraftvunna beslutet angetts att den enskilde ska avvisas eller utvisas till. Som framgår av figur 5.1 har det i en överväldigande majoritet varit i förhållande till Gaza som Migrationsverket under den aktuella tidsperioden bedömt att praktiska verkställighetshinder som motiverar uppehållstillstånd har förelegat. Utöver Gaza finns i materialet endast enstaka exem- pel på att praktiska verkställighetshinder bedöms föreligga i förhåll- ande till andra länder eller platser. När det gäller praktiska verk- ställighetshinder för personer med ett beslut om avlägsnande till just Gaza ska redan här påpekas att Migrationsverket i enlighet med SR 54/2016 (se avsnitt 5.4) numera i stället beviljar denna grupp tillstånd med stöd av den tredje punkten i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen.
Figur 5.1 Till vilken plats/land skulle det lagakraftvunna beslutet verkställas?
16 |
14 |
12 |
10 |
8 |
6 |
4 |
2 |
0 |
En genomgång av de 19 besluten i materialet visar att också stats- löshet eller ”de facto statslöshet” varit en gemensam nämnare för de allra flesta som under perioden fått uppehållstillstånd enligt den aktuella bestämmelsen. Flertalet av dem med ett lagakraftvunnet
158
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
beslut om avlägsnande till Gaza var registrerade som medborgare i staten Palestina av Migrationsverket medan några var registrerade som statslösa. Även om Palestina efter Sveriges erkännande 2014 kan bedömas ha personer som juridiskt uppfyller kraven för att vara medborgare har medborgarskapet och myndigheternas kon- troll i vissa sammanhang sådana brister att medborgarna i vissa sammanhang kan anses som ”de facto” statslösa.12 Därutöver kan konstateras att av de övriga fem besluten i underlaget var det bara ett som rör personer som inte var registrerade som statslösa av Migrationsverket, nämligen en familj vars medborgarskap bedömdes vara okänt varför ett beslut om verkställighet till antingen Sudan eller Sydsudan förelåg.
Hur många barnfamiljer ingår i materialet och vad framgår om betydelsen av principen om barnets bästa?
Bland de 19 beslut om att bevilja uppehållstillstånd som vi har under- sökt avser 17 stycken vuxna personer utan barn. Endast i två ären- den framgår att det handlar om barnfamiljer som vistas i Sverige med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. I dessa två beslut är före- komsten av barn och hänsynen till vad principen om barnets bästa föreskriver emellertid inget som fäller avgörandet, eller som disku- teras när Migrationsverket gör bedömningen att praktiska hinder mot verkställighet föreligger och att uppehållstillstånd ska beviljas. Omständigheterna tycks i båda dessa ärenden bedömas vara sådana att de även för vuxna är tillräckliga för att motivera uppehållstill- stånd.
12 Enligt Migrationsverket är dessa i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till Gaza så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara medborgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund.
159
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Vilka omständigheter medför att ett praktiskt verkställighetshinder bedöms föreligga?
En förutsättning för att Migrationsverket ska kunna bevilja uppe- hållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen är att det avseende ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft kommer fram nya om- ständigheter som utgör hinder mot verkställighet.
I de 14 besluten om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i förhållande till Gaza, samt i det beslut där den enskildes avlägsnandebeslut utöver Gaza innehåller både Väst- banken och Egypten som verkställighetsanvisning, baseras bedöm- ningen på rättschefens då aktuella rättsliga ställningstagande, RCI 17/201413. I detta rättsliga ställningstagande redovisades bl.a. landinformation om svårigheterna att återvända till Gaza via den enda gränsövergång från Egypten som periodvis varit öppen och att den som vill passera gränsövergången först måste ansöka om en visering/tillstånd för inresa till Egypten. Inhämtad landinformation i kombination med oklarheten gällande den praktiska tillämpningen av ordningen för återvändande palestinier till Gaza via Egypten innebar enligt rättschefen att det krävdes en individuell bedömning av frågan om verkställighetshinder. För att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas på grund av ett praktiskt verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen krävdes att den en- skilde hade gjort sin identitet och hemvist sannolik. Det krävdes också att hen hade gjort försök att undanröja verkställighetshindret. När en person förmått styrka att hen sökt visering med tillräckligt viseringsunderlag och fått avslag på ansökan, angavs personen i allmänhet kunna anses ha bevisat att det i det enskilda ärendet förelåg ett praktiskt verkställighetshinder. Samma bedömning kunde göras om den enskilde efter vad som bedömdes vara en rimlig tid inte hade fått något svar alls på sin viseringsansökan. Rättschefen angav vidare att om det inte fanns särskild anledning att tro att just det individuella verkställighetshindret var tidsbegränsat, eller det förelåg annan särskild anledning att tidsbegränsa tillståndet, skulle personen beviljas permanent uppehållstillstånd.
13 Ställningstagandet upphävdes den 4 oktober 2016 genom SR 54/2016.
160
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
I de allra flesta besluten rörande personer från Gaza i vårt mate- rial anges också uttryckligen att den enskilde har en giltig pass- handling och närmast genomgående finns kopior av en eller flera viseringsansökningar som den enskilde gjort vid den egyptiska ambassaden. Ofta framgår också att Migrationsverket anser att viseringsansökan har innehållit ett ”tillräckligt underlag” från den enskilde. I några av besluten framgår att ansökan gjorts med hjälp av svenska myndigheter. I ett fåtal beslut anges vidare att den enskilde fått skriftligt intyg om avslag på viseringsansökan, eller att Migrationsverkets ambassadsamordning vid besök på ambassaden fått ett motsvarande muntligt besked. I de allra flesta besluten har emellertid den enskilde inte fått något svar alls på viseringsansökan. Migrationsverket gör i dessa fall bedömningen att svar från egyp- tiska ambassaden inte har kommit inom rimlig tid. Någon gräns för vad som i sammanhanget är rimlig tid kan inte utläsas av besluten, då allt från att ansökan gjorts för 4 till 16 månader sedan före- kommer i materialet. Såväl om ett avslag på viseringsansökan har erhållits, som om något svar överhuvudtaget inte kommit inom rim- lig tid, betraktas det i besluten som en ny omständighet av Migra- tionsverket. Eftersom svårigheterna inte beror på bristande samarbete från den enskildes sida bedöms det vara fråga om praktiska verkställighetshinder som motiverar att uppehållstillstånd beviljas.
Även i besluten om uppehållstillstånd för personer med avlägs- nandebeslut till andra platser än Gaza tycks det vara någon form av bevisning för att tydliga försök att skapa förutsättningar för en verkställighet, vilka pågått under viss tid, från främst den enskildes sida, som bedöms vara en ny omständighet. I beslutet avseende en statslös familj med ett avlägsnandebeslut som skulle verkställas till Saudiarabien är det skriftlig bevisning i form av ytterligare svars- brev på jobbansökningar, till styrkande av att någon sponsor inte lyckats erhållas, som fäller avgörandet. I beslutet avseende en familj med okänt medborgarskap med lagakraftvunna avlägsnandebeslut till Sudan eller Sydsudan är det samarbete med Migrationsverket vid kontakt med båda dessa länders ambassader, tillsammans med familjens egna försök att utverka resehandlingar som Migrations- verket lägger vikt vid. En ny omständighet kan också, som i be- slutet angående en statslös med verkställighet till Iran, vara att det av tillgänglig
161
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
verkställighetslandet inte är villigt att ta emot den enskilde. Av beslutet framgår också att den enskilde samarbetat för verkställig- het, inte bara till det i det lagakraftvunna beslutet angivna verk- ställighetslandet Iran, utan även till Irak. För en statslös palestinier med ett avlägsnandebeslut till Libyen, som också återfinns i mate- rialet, som tidigare beviljats anstånd med verkställighet på grund av verkställighetshinder, är i stället omständigheten att hen nu hade inkommit med giltigt pass det som enligt Migrationsverket möjlig- gör att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas.
Beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder?
Andelen av de beslut vi har undersökt som har resulterat i att per- manent uppehållstillstånd beviljats är i stort sett lika stor som an- delen beviljade tidsbegränsade uppehållstillstånd i materialet (se fi- gur 5.2).
Figur 5.2 Beviljades permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd?
47% |
|
Permanent |
|
||
|
||
|
uppehållstillstånd |
|
53% |
|
Tidsbegränsat |
|
||
|
||
|
|
uppehållstillstånd |
Fem av de nio besluten som innebar att permanent uppehållstill- stånd beviljades rör personer med avlägsnandebeslut med verkställig- het till Gaza. Detta för samtidigt med sig att Migrationsverket i nio beslut i stället meddelade tidsbegränsat uppehållstillstånd för per-
162
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
soner med avlägsnandebeslut med verkställighet till Gaza. I en strävan efter att få inblick i vad som fäller avgörandet för Migrations- verkets beslut om huruvida ett beviljat tillstånd enligt bestäm- melsen ska vara permanent eller tidsbegränsat har vi undersökt beslutsmotiveringarna närmare. Besluten avseende verkställighets- hinder gentemot Gaza blir här särskilt intressanta eftersom vi bland dem har exempel på både permanenta och tidsbegränsade tillstånd. Vi har kunnat konstatera att de beslut där verkställighetshindret mot Gaza bedöms vara bestående och således anses kunna ligga till grund för ett permanent uppehållstillstånd är de fem av äldst datum i vårt material. Samtidigt framgår också att samtliga 14 beslut rörande Gaza uttryckligen hänvisar till samma ovan nämnda rättsliga ställ- ningstagande, RCI 17/2014, till stöd för slutsatsen att hinder mot verkställighet föreligger.14 I ett av besluten om permanent tillstånd motiveras detta på följande sätt:
Det finns ingen särskild anledning att anta att ditt individuella verk- ställighetshinder är tidsbegränsat och det föreligger ingen annan sär- skild anledning att tidsbegränsa beslutet, varför beslutet om uppehålls- tillstånd ska vara permanent.15
I resterande fyra beslut om permanent uppehållstillstånd avseende personer från Gaza motiveras beslutet avseende tillståndstidens längd inte närmare, i stället anges endast att hindret mot verk- ställighet ”bedöms bestående” eller ”i vart fall kan förutses finnas under ansenlig tid framöver”.
Bland de nio besluten om tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i relation till Gaza återfinns två beslut där tidsbegränsningen uttryckligen motiveras. I det ena be- slutet anges följande motivering:
Migrationsverket finner att det i nuläget föreligger ett praktiskt hinder för att verkställa utvisningsbeslutet till Gaza. Det finns dock inget som hindrar att du i framtiden återigen ansöker om en transitvisering. Upp- giften om att palestinier med gällande egyptiska viseringar kommer att stoppas vid Kairos flygplats och skickas tillbaka till den avreseort de kom ifrån kommer från en företrädare för Palestinska ambassaden i Kairo. Uppgiften har inte har bekräftats av några oberoende källor eller av egyptiska myndigheter [så!]. Sammantaget bedömer Migrationsverket
14Därutöver tillkommer ett beslut om permanent uppehållstillstånd som rörde en person vars avlägsnande skulle genomföras till antingen Gaza, Västbanken eller Egypten.
15Migrationsverkets beslut nr 1 från den 3 juli 2015.
163
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
att det inte visats att det nu föreliggande praktiska hindret mot verk- ställighet är bestående.16
I det andra beslutet, där den enskilde ansökt om transitvisum vid Egyptens ambassad för att möjliggöra en inresa till Gaza men inte fått svar, motiveras tidsbegränsningen så här:
Med hänsyn till den tid som gått sedan du ansökte om transitvisum och den omständighet att du inte erhållit något formellt avslag på din visumansökan bedömer Migrationsverket att hindret inte kan anses vara bestående.17
I de övriga sju besluten om tidsbegränsat uppehållstillstånd för personer från Gaza återfinns inte någon närmare motivering till varför hindret mot verkställighet inte bedöms vara bestående. I dessa beslut anges helt kort att ”verkställighetshindret inte kan anses vara bestående” eller lite mer utförligt att hindret kan ”antas bestå under viss tid” men att det samtidigt inte ”kan anses bestående”.
Ser man till de fyra beslut i materialet om praktiska verkställig- hetshinder i förhållande till andra platser än Gaza kan konstateras att tre av dessa föranledde att permanent uppehållstillstånd beviljades. Några utförliga resonemang om varför verkställighetshindret be- döms vara bestående återfinns inte i besluten. I det fjärde beslutet, där tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas för en statslös med avlägsnandebeslut till Libyen, anges följande motivering:
Utvecklingen i Libyen är svår att förutse och det går i dagsläget inte att avgöra när en verkställighet skulle vara möjlig. Migrationsverket be- dömer därför att du ska beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd under tolv månader.18
Vad sägs i besluten om ansvaret för att påvisa förekomsten av praktiska verkställighetshinder?
Samtliga beslut i vårt material innehåller en redovisning av relevanta bestämmelser i utlänningslagen. Därmed klargörs också i besluten att uppehållstillstånd enligt lagens 12 kap. 18 § får beviljas om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns an-
16Migrationsverkets beslut nr 14 från den 23 februari 2016.
17Migrationsverkets beslut nr 19 från den 13 maj 2016.
18Migrationsverkets beslut nr 3 från den 28 juli 2015.
164
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
ledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot den enskilde. Vi har endast begärt ut besluten i de ärenden som här ingår i vår undersökning av beviljade uppe- hållstillstånd. Någon möjlighet att med säkerhet säga hur de om- ständigheter som föranlett att tillstånd beviljats ”kommit fram” utan att undersöka de aktuella akterna finns inte. Däremot kan det vara intressant att undersöka hur Migrationsverket inom ramen för den individuella prövningen i besluten formulerar sig kring hur rekvisiten i bestämmelsen kommit att uppfyllas.
I hälften av besluten19 använder sig Migrationsverket av formu- leringar som inte nödvändigtvis tydliggör på vilket sätt de relevanta nya omständigheterna kommit att omfattas av prövningen. I stället använder man sig av formuleringar som att det mot bakgrund av underlaget i ärendet ”finns” ett hinder mot verkställighet, att detta ”framgår” eller har ”framkommit”, alternativt att det därigenom ”är visat” att verkställighetshinder föreligger (se figur 5.3). I den andra hälften av besluten har Migrationsverket däremot använt sig av for- muleringar likt denna:
Mot denna bakgrund anses du vid en individuell bedömning ha visat [vår kursivering] att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder.20
I vilken utsträckning valet av formulering skulle kunna ses som ett uttryck för olika synsätt på frågan om bevisbördan och vem som har ansvar för att aktualisera frågan om praktiska verkställighets- hinder återkommer vi till i den sammanfattande analysen (se av- snitt 5.5).
19I denna sammanställning exkluderar vi beslutet där ett inlämnat pass möjliggjorde att uppe- hållstillstånd kunde beviljas som ett resultat av det verkställighetshinder som redan identi- fierats i en tidigare process. Således utgörs vårt totala underlag här av 18 individuella beslut.
20Se exempelvis Migrationsverkets beslut nr 11, från den 25 februari 2016.
165
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Figur 5.3 På vilket sätt har rekvisiten för ett praktiskt verkställighetshinder uppnåtts?
5% |
6% |
|
|
|
|
|
Den enskilde har visat |
|
|
|
|
|
|
|
|
22% |
|
|
Det är visat |
|
|
||
|
|
||
50% |
|
Det finns |
|
|
|
||
|
|
17%
5.2.2Migrationsverkets beslut om att inte meddela uppehållstillstånd
Utöver Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd som ovan redovisats har vi undersökt samtliga beslut, avseende vuxna och barn i familj, om att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen som Migrationsverket meddelade under vecka
21Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har undersökts.
22Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera.
166
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
Vilka omständigheter har i huvudsak prövats i besluten?
Till skillnad från när uppehållstillstånd beviljas, tilldelas Migrations- verkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd inte någon klassi- ficeringskod beroende på vilken punkt i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen som i huvudsak varit föremål för bedömning. Således förekommer bland de 101 besluten i vårt material en rad olika omständigheter som anförts av den enskilde, eller som på annat sätt kommit fram, vilka föranlett Migrationsverket att göra en bedöm- ning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
I materialet har vi identifierat sex beslut (6 procent) där en ut- trycklig prövning har gjorts av om praktiska verkställighetshinder föreligger, se figur 5.4. Dessa beslut behandlar vi närmare i det följande. Vi har därutöver sorterat övriga beslut utifrån vilken om- ständighet som enligt vår bedömning varit den mest centrala för prövningen inom ramen för den bedömning som gjorts enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Det ska emellertid framhållas att i många av besluten har flera omständigheter av olika karaktär bedömts, även om vi i vår sammanställning bara tagit fasta på en av dem.
Figur 5.4 Vad har prövats inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen?
|
6% |
|
|
Praktiska |
|
|
|
||
|
|
|
||
17% |
|
|
vekställighetshinder |
|
|
|
|
Anknytning |
|
|
|
26% |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
||
|
|
|
Medicinska hinder |
|
26% |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
||
|
|
|
Skyddsskäl |
|
|
25% |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
Övrigt |
|
|
|
|
||
|
|
|
||
|
|
|
|
|
167
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Hur har bedömningen avseende praktiska verkställighetshinder sett ut i besluten?
I de sex besluten i materialet där Migrationsverket gör en uttrycklig prövning av om praktiska verkställighetshinder föreligger behand- las varierande omständigheter av individuell karaktär. Vi redovisar därför också i första hand vad som går att utläsa om prövningen av praktiska verkställighetshinder i varje beslut var för sig. Ytterligare exempel på hur prövningen av praktiska verkställighetshinder kan se ut återfinns i de ärenden vi presenterar i avsnitt 3.1.
Beslut nr 1
Beslutet rör en barnfamilj där samtliga är statslösa palestinier. Familjen har vid prövningstillfället sedan mer än tre år lagakraft- vunna beslut om utvisning till Förenade Arabemiraten. I ingiven anmälan om hinder mot verkställighet anförs bl.a. att kvinnan i familjen utan framgång har försökt ansöka om visum. Myndig- heterna i Förenade Arabemiraten uppges emellertid ha nekat henne visum tidigare på grund av hennes nationalitet och samtidigt inte velat ge henne något dokument som säger att hon inte kan få visum. Vidare anges att hon köpt en tur- och returbiljett för att kunna ansöka om visum genom en resebyrå men att hon fått ett
Migrationsverket gör bedömningen att ingivna handlingar har lågt bevisvärde då det är fråga om utskrifter av
168
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
kommer att ta emot familjen varför praktiska hinder mot verk- ställighet inte föreligger.
Beslut nr 3
Beslutet rör en statslös barnfamilj med lagakraftvunna utvisnings- beslut till Kuwait. Familjen anför bl.a. att ambassaden inte kan ut- färda något dokument till dem eftersom de inte är kuwaiter. Familjen anser att det är underligt att Migrationsverket bedömer dem som registrerade bidooner i Kuwait trots att den kuwaitiska ambassaden, på förfrågan från verket, angav att det inte fanns någon information om deras namn i Kuwait. Till anmälan om verkställig- hetshinder bifogar familjen svar från den kuwaitiska ambassaden, till styrkande av att landet inte erkänner familjen.
Migrationsverket konstaterar att det ingivna brevet från ambas- saden har omfattats av såväl Migrationsverkets som migrations- domstolens tidigare prövning. Därmed anses inte någon ny om- ständighet föreligga som innebär att det kan antas att Kuwait skulle vara ovilligt att ta emot familjen. Således saknas skäl att bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlännings- lagen.
Beslut nr 203
Beslutet rör en vuxen kvinna med tre barn där alla utom ett barn är registrerade som medborgare i Afghanistan. I de lagakraftvunna avlägsnandebesluten avseende kvinnan och de två äldsta barnen framgår att utvisningen ska verkställas genom att de reser till Afghanistan eller till Pakistan. Det yngsta barnet är av Migrations- verket i stället registrerat som medborgare i Pakistan och har ett lagakraftvunnet beslut om utvisning till det landet. Familjen anför en rad olika omständigheter som hinder mot att verkställa avlägs- nandebesluten. I fråga om eventuella praktiska verkställighetshinder lyfter Migrationsverket i sin bedömning fram vad som anförs om att barnen saknar identitetskort från Pakistan. Migrationsverket anger emellertid att det inte har ”visats att det föreligger praktiska verk- ställighetshinder”.
169
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
Beslut nr 215
Beslutet rör en vuxen statslös person med ett lagakraftvunnet be- slut om utvisning till Palestina och området Västbanken. Personen anför att hen saknar pass och att mottagarlandet inte är villigt att ta emot hen.
Migrationsverket konstaterar att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder förutsätter att det är styrkt att det finns ett sådant hinder. Migrationsverket anger vidare att ”den sök- ande ansvarar för den utredning som avser försök att styrka sin identitet, få tag i resehandlingar och i övrigt få fram de dokument som krävs för att kunna återvända”. Migrationsverket gör bedöm- ningen att den enskilde inte ”har visat” att hen uttömt sina möj- ligheter att återvända till Västbanken.
Beslut nr 231
Beslutet rör en vuxen etiopisk kvinna med ett lagakraftvunnet be- slut om utvisning till Etiopien. Kvinnan anför en rad olika om- ständigheter som hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet. Bl.a. uppger hon sig ha varit i kontakt med den etiopiska ambas- saden för att fråga om de kan hjälpa henne att utfärda en rese- handling. Enligt kvinnan fick hon då till svar att ambassaden inte kommer att utfärda någon handling eftersom hon kommer från Ogadenprovinsen23. Om Migrationsverket kräver denna information skriftligt hemställer hon om anstånd för att kunna ta kontakt med ambassaden och försöka få en skriftlig handling rörande detta.
Migrationsverket gör bedömningen att det kvinnan anför om att etiopiska ambassaden meddelat att de inte kommer hjälpa henne att utfärda en resehandling eftersom hon kommer från Ogaden- provinsen, är en ny omständighet. Migrationsverket anger emeller- tid att ”med beaktande av att det i Sverige råder fri bevisföring är det [hon] själv som har att avgöra om [hon] vill åberopa eventuella handlingar från den etiopiska ambassaden”. Migrationsverket anger också att man därför inte kommer att anmoda henne att komma in med eventuell skriftlig bevisning. Genom det hon anfört anser
23 En provins i sydöstra Etiopien.
170
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
Migrationsverket dock inte att hon har ”gjort sannolikt att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder”.
Beslut nr 253
Beslutet rör en vuxen kvinna och hennes son, båda med lagakraft- vunna beslut om utvisning respektive avvisning till Irak. Både modern och sonen är av Migrationsverket registrerade som medborgare i Irak.
I skrivelse till Migrationsverket anför kvinnan bl.a. att hon inte vet var pappan till barnet finns och att enligt irakisk lag kan inte ett barn registreras som irakisk medborgare om inte faderskapet kan fastställas eller barnet fyllt 18 år. I sällsynta fall kan dock en släk- ting på kvinnans sida ta på sig faderskapet för ett barn. Hon anför vidare att hon själv har besökt irakiska ambassaden för att få rese- dokument för sin son, vilket har nekats henne. Hon anser sig följ- aktligen ha vidtagit de åtgärder som kan krävas av henne för att möjliggöra en utresa.
Migrationsverket konstaterar att kvinnan gör gällande att hennes son inte kommer att kunna registreras som irakisk medborgare och att det därför föreligger ett praktiskt verkställighetshinder. Migra- tionsverket noterar härvid att irakiska ambassaden ännu inte svarat på verkets förfrågan för ett drygt halvår sedan om att utfärda resehandlingar. Av det intyg, utfärdat av den irakiska ambassaden, som tidigare getts in i ärendet framgår dock att man inte har de handlingar som krävs för att en resehandling ska kunna utfärdas. Vidare framgår att faderns godkännande krävs för att handlingar ska kunna utfärdas. Migrationsverket konstaterar att intyget utfärdats på kvinnans begäran och att det inte framgår vilka uppgifter som hon har lämnat till ambassaden och som intyget därmed baseras på. Migrationsverket finner att intyget som sådant inte kan läggas till grund för bedömningen att alla möjligheter att skaffa resehand- lingar är uttömda. Inte heller hennes egna uppgifter om att hon inte har någon kontakt med barnets far är tillräckliga för att en sådan slutsats ska kunna dras. Därmed är det Migrationsverkets uppfattning att det inte framkommit någon ny omständighet som innebär att det kan antas att Irak är ovilligt att ta emot dem.
171
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
5.2.3Hur hanteras frågor om verkställighetshinder
när ansvaret för verkställighet av avlägsnandebeslutet överlämnats till Polismyndigheten?
Även om Migrationsverket har överlämnat ett avlägsnandeärende för verkställighet till Polismyndigheten (enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen) upphör inte Migrationsverkets ansvar att självmant och fortlöpande bedöma om det finns hinder mot verk- ställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.24 När Polismyndig- heten har fått ansvar för verkställigheten ankommer det däremot på Polismyndigheten att underrätta Migrationsverket om myndigheten finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked (12 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). Detsamma gäller om den enskilde hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap.
Av Polismyndighetens årsredovisning framgår att det 2016 in- kom 5 428 verkställighetsärenden från Migrationsverket medan 7 551 ärenden inkom till myndigheten under 2015.25 Sätter vi dessa siffror i relation till antalet upplagda återvändandeärenden26, 17 563 under 2016 och 17 156 under 2015, framstår det som att en relativt stor andel av verkställighetsärendena överlämnas från Migrations-
24Detta följer av att 12 kap. 18 § utlänningslagen endast riktar sig till Migrationsverket och är också något som framhålls i Migrationsverkets rättschefs rättsliga ställningstagande SR 40/2016.
25I dessa siffror ingår inte överlämnade ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen.
26Enligt inhämtad statistik från Migrationsverket.
172
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
verket till Polismyndigheten.27 Enligt den statistik vi inhämtat från Migrationsverket är det inte heller ovanligt att Polismyndigheten i de ärenden som överlämnats till myndigheten, inkommer med en underrättelse till Migrationsverket (enligt 12 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). Under 2016 gjordes detta vid 181 tillfällen och vid 266 tillfällen under 2015.
Någon möjlighet för Polismyndigheten att återlämna ett ärende om verkställighet till Migrationsverket har hittills inte funnits i 2005 års utlänningslag. Regeringen har emellertid föreslagits att en möjlighet till återlämnande om Migrationsverket samtycker till det, ska införas i 12 kap. 14 § femte stycket utlänningslagen per den 1 november 2017 (prop. 2016/17:191). I motiven till den föreslagna bestämmelsen anges att det normalt bör handla om att en enskild som avvikit ger sig till känna och är beredd att återvända frivilligt och att det därför inte längre behövs polisiär kompetens för att genomföra verkställigheten (s. 42). I den mån denna möjlighet kommer att utnyttjas framöver skulle färre av de verkställighets- ärenden som överlämnats till Polismyndigheten komma att förbli myndighetens ansvar. I så fall får också behovet av underrättelser från Polismyndigheten till Migrationsverket enligt 12 kap. 17 § ut- länningslagen antas minska något.
De bakomliggande skälen till att Polismyndigheten inkommer med en underrättelse till Migrationsverket kan variera. Ibland kan det handla om sådana individuella praktiska verkställighetssvårig- heter som är i fokus för denna utredning men ofta är de ett resultat av ett förändrat säkerhetsläge i ett visst land som föranlett ny vägledning från Migrationsverkets rättschef.28
Migrationsverket har i den interna kvalitetsuppföljning som redovisats i avsnitt 3.2 identifierat vissa brister i hur Polismyndig- hetens underrättelser har hanterats. Eftersom denna kvalitetsupp- följning gjordes relativt nyligen (2015) är det vår bedömning att den alltjämt är relevant för att ge en förståelse av vilka behov av praktisk vägledning som kan uppstå för Polismyndigheten i verk-
27De verkställighetsärenden som överlämnats till Polismyndigheten ett visst år behöver dock inte svara mot ett upplagt återvändandeärende hos Migrationsverket samma år. Detta då Migrationsverkets beslut att överlämna ansvaret för verkställigheten fattas separat från avlägsnandebeslutet och i många fall långt efter att beslutet blivit verkställbart eftersom myndigheten först måste uttömma möjligheterna till självmant återvändande innan ett överlämnande blir aktuellt.
28Enligt uppgift från Migrationsverkets expert i utredningen.
173
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
ställighetsarbetet. Genom aktstudier har vi också fått ytterligare inblick i hanteringen av underrättelser enligt 12 kap. 17 § utlän- ningslagen (se avsnitt 3.1). Mot denna bakgrund och då vårt huvud- sakliga uppdrag i detta kapitel handlar om att undersöka möjlig- heterna att beakta praktiska verkställighetshinder efter ett lagakraft- vunnet avlägsnandebeslut, vilket ankommer på Migrationsverket, har vår undersökning av rättstillämpningen ovan begränsats till be- slut från Migrationsverket.
5.3Migrationsöverdomstolens vägledande avgöranden
Någon möjlighet att överklaga Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen finns, som redan nämnts, inte. Därmed finns inte heller någon direkt vägledning från Migrationsöverdomstolen om hur bestämmelsen ska tillämpas. Däremot kan ett beslut om att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen över- klagas. Eftersom de båda bestämmelserna samverkar kan Migrations- överdomstolens avgöranden avseende 12 kap. 19 § utlänningslagen i vissa fall ha bäring även för frågan om praktiska verkställighets- hinder, som annars endast bedöms inom ramarna för 18 § i samma kapitel. Vi har identifierat två sådana vägledande avgörande från Migrationsöverdomstolen. Nedanstående sammanfattningar av dessa domar har primärt koncentrerats kring vad vi bedömer ha relevans för prövningen av praktiska verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen samt för gränsdragningen mellan praktiska och skyddsrelaterade verkställighetshinder.
MIG 2008:36 I och II
I mål där utlänning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats ny prövning av frågan om uppehållstillstånd är prövningen begränsad till de nya omständigheter som är hänförliga till utlänningens behov av skydd i Sverige. Det är också nödvändigt att även de skyddsskäl som utlänningen åberopat i den tidigare processen omfattas av den nya pröv- ningen.
174
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
Båda målen handlar om personer som tidigare meddelats avlägs- nandebeslut vilka också vunnit laga kraft. Därefter hade en ny pröv- ning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats varefter Migra- tionsverket kommit fram till att skäl saknats att bevilja uppehålls- tillstånd. Den fråga Migrationsöverdomstolen i första hand hade att bedöma i båda målen var vilka omständigheter som ska omfattas av en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd beviljad enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolen lyfter i båda avgörandena fram att det enligt förarbetena till bestämmelsen är fråga om ett extraordinärt prövningsförfarande och att en ny prövning endast bör vara möjlig när åberopade omständigheter är hänförliga till utlänningens behov av skydd här i landet. Mot bl.a. denna bakgrund gör Migrations- överdomstolen bedömningen att processramen vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd också är begränsad. Vidare anges att processramen främst utgörs av de nya omständigheter som föran- lett beslutet att bevilja en ny prövning, men att det också är nöd- vändigt att även de skyddsskäl som åberopats i den tidigare processen omfattas av den nya prövningen. Enligt Migrationsöverdomstolen ska däremot sådana omständigheter som anknytning till Sverige eller skäl av humanitär art inte vägas in. Sådana grunder för uppe- hållstillstånd får prövas inom ramen för den bedömning som Migra- tionsverket ska göra enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
I det första avgörandet (UM
Den skiljaktige domaren anför bl.a. att det inte någonstans i förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen framgår att den nya prövningen av frågan om uppehållstillstånd ska vara begränsad till skyddsskäl. Om lagstiftarens avsikt hade varit att den nya pröv- ningen skulle begränsas till att omfatta endast nya skyddsskäl hade bestämmelsen, enligt domaren, mycket enkelt kunnat utformas på det sättet. Vidare konstaterar domaren att någon självständig grund för uppehållstillstånd inte anges i 12 kap. 19 § utlänningslagen och att det inte heller hänvisas till annat specificerat lagrum i utlän- ningslagen. Detta tyder, menar domaren, i sig på att det är frågan om uppehållstillstånd – så som den definieras och hanteras i den
175
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
ordinarie processen – som ska tas upp till ny prövning om förut- sättningarna i 12 kap. 19 § utlänningslagen är för handen. En annan tolkning – där frågan om uppehållstillstånd vid den nya prövningen anses på något sätt vara begränsad – skulle innebära att begreppet uppehållstillstånd har olika innebörd i en och samma lag, vilket enligt den skiljaktige domaren inte vore rimligt. Därmed är det också den skiljaktige domarens bedömning att frågan om uppehållstillstånd inte kan begränsas till att omfatta endast skyddsbehov, övriga grunder för uppehållstillstånd måste också kunna beaktas.
MIG 2011:26
I ett verkställighetsärende kan en åberopad ny omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning vara såväl ett praktiskt som ett politiskt verkställighetshinder. Det krävs en bedöm- ning i varje enskilt fall för att avgöra om verkställighetshindret enbart är av praktisk natur eller om det även hänför sig till utlänningens behov av skydd. Medan migrationsdomstolarna har en begränsad roll i den prövning som kan förekomma på verkställighetsstadiet åligger det Migrationsverket att självmant och kontinuerligt beakta de nya om- ständigheter som kommer fram i ett verkställighetsärende.
Målet rör en familj med ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut till Syrien. I en skrivelse till Migrationsverket anförde familjen bl.a. att de som statslösa och tillhörande folkgruppen maktoumeen är rätts- lösa i Syrien och inte kan räkna med skydd från polisen. De uppgav vidare att de utan framgång hade tagit kontakt med den syriska ambassaden för att få papper på sina identiteter och besked om hjälp i hemlandet efter ett eventuellt återvändande. Familjen an- förde också att de inte fanns i några register och att några uppgifter om maktoumeener inte förekommer på ambassaden. Enligt familjen kunde man utgå från att de inte vore välkomna i hemlandet.
Migrationsverket beslutade att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och att inte bevilja ny pröv- ning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § ut- länningslagen samt att inte avbryta verkställigheten av utvisnings- beslutet.
Familjen överklagade Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och anförde att de sökt kontakt med Syriens ambassad i Stockholm, men att de inte
176
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
kunnat få någon hjälp eller några besked därifrån. Migrationsverket borde genom kontakt med Sveriges ambassad i Damaskus ha under- sökt huruvida Syrien kommer att ta emot dem vid ett återvändande.
Migrationsdomstolen undanröjde Migrationsverkets beslut och visade målet åter för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen bedömde att omständigheten att familjen hade varit i kontakt med Syriens ambassad och där inte kunnat få några identitetshandlingar var en ny uppgift som inte hade kunnat an- föras tidigare. Att personer som likt familjen tillhör gruppen maktoumeen inte kan registrera sig hos myndigheterna och därmed även har svårigheter att återvända till Syrien var enligt domstolen ett välkänt faktum. Den omständighet som familjen hade fört fram kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställig- heten som avses i 12 kap. utlänningslagen. Därmed fanns enligt migrationsdomstolen sådana nya omständigheter som i enlighet med 12 kap. 19 § samma lag motiverade en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd.
Migrationsverket överklagade domen och anförde bl.a. att migra- tionsdomstolen hade gjort en prövning av sådana praktiska verk- ställighetshinder som regleras i 12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen trots att domstolen inte är behörig instans för en sådan prövning.
Migrationsöverdomstolen tydliggör inledningsvis att verkställig- hetshinder av praktisk natur ska beaktas av Migrationsverket ex officio inom ramarna för 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. Mot bakgrund av vad som framgår av förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 228) gör domstolen emellertid bedömningen att en åberopad ny omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning kan vara såväl ett praktiskt verkställighetshinder (som bara kan beaktas vid prövning enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen) som ett politiskt verkställighetshinder (som kan beaktas vid prövningen både enligt 12 kap. 18 § första stycket 1 och 19 § samma lag). Det krävs enligt Migrationsöver- domstolen en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om det verkställighetshinder som åberopas enbart är av praktisk natur eller om det även hänför sig till utlänningens behov av skydd.
I den aktuella familjens situation konstaterar Migrationsöver- domstolen att ”det förhållandet att myndigheterna i en utlännings hemland vägrar att låta honom eller henne återvända dit och inte
177
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
medverkar till att inresa kan ske i det landet utgör ett praktiskt verkställighetshinder”. Ett sådant verkställighetshinder ska, precis som i familjens ärende, prövas av Migrationsverket enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Utfallet av denna prövning kan inte över- prövas, vilket enligt Migrationsöverdomstolen rätteligen inte heller har gjorts av migrationsdomstolen. Vidare är det Migrationsöver- domstolens bedömning att vad familjen åberopat, nämligen bristen på besked från ambassaden och det förhållandet att familjen tillhör gruppen maktoumeen, även kan hänföras till familjemedlemmarnas anförda behov av skydd. Familjens grupptillhörighet och de konse- kvenser denna påstås medföra för familjens del är sådana omstän- digheter som kan utgöra ett politiskt verkställighetshinder. Migra- tionsdomstolen kan alltså inte anses felaktigt ha beaktat praktiska verkställighetshinder vid den prövning domstolen gjort i enlighet med 12 kap. 19 § utlänningslagen. Däremot anser Migrationsöverdom- stolen att vad familjen nu åberopat endast har karaktären av modi- fikationer eller tillägg i förhållande till vad som åberopats tidigare. Migrationsdomstolen borde därför inte ha beviljat familjen en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen bifaller därför Migrationsverkets överklagande, upphäver migrations- domstolens dom och fastställer Migrationsverkets beslut.
178
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
5.4Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer om bedömningen av praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut29
Rättschefens generella vägledning
Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016,
Migrationsverkets rättschef ger i ställningstagandet övergripande vägledning för hur Migrationsverkets personal ska göra bedöm- ningen i ärenden där praktiska hinder kan finnas mot att verkställa ett avlägsnandebeslut. Av intresse för oss i denna del av utred- ningen är framför allt vad som sägs i ställningstagandet om situa- tionen då den sökande eventuellt inte skulle tas emot i hemlandet och hur denna fråga ska bedömas efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft.
Rättschefen konstaterar inledningsvis att Migrationsverket kan bevilja uppehållstillstånd när det kommer fram nya omständigheter som innebär att en person med ett avlägsnandebeslut som har fått laga kraft inte kommer att tas emot i hemlandet. Om grunden för att personen inte kan kopplas till individens personliga förhåll- anden ska det praktiska verkställighetshindret prövas enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. När en person anför praktiska verkställighetshinder som är kopplade till individuella skäl måste dock Migrationsverket enligt rättschefen noggrant utreda enligt vilka bestämmelser som ansökan ska prövas (MIG 2011:26). Ska prövningen göras enligt bestämmelserna om praktiska verkställig- hetshinder eller enligt bestämmelserna som är kopplade till skydds- relaterade verkställighetshinder?
I fråga om beviskravet för att verkställighetshinder föreligger anger rättschefen att förekomsten av begreppet ”anledning att anta” i 12 kap. 18 § utlänningslagen felaktigt kan ge intrycket av att
29Endast de delar av rättschefens vägledning som bedöms ha särskild relevans för utred- ningens uppdrag återges i det följande.
30Ställningstagandet motsvarar, med undantag för de avsnitt som rör tillämpningen av den tidsbegränsade lagen, till sitt innehåll i huvudsak SR 10/2016 från den 22 april 2016. Före detta fanns som vägledning för Migrationsverkets beslutsfattare RCI 09/2010 (enligt uppgift från Migrationsverket till utredningen).
179
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
det inte är speciellt högt. Enligt rättschefen ger nämligen för- arbeten och praxis en annan bild. Syftet med lagstiftningen är att tyngdpunkten i processen ska ligga i grundprövningen, vilket med- för att bestämmelserna om verkställighetshinder ska tillämpas restrik- tivt och därmed inte innehålla lägre beviskrav för verkställighets- hindret än det krav som finns i grundprövningen (hänvisning görs till prop. 2004/05:170, s. 153 och 224). Mot bakgrund av vad Migra- tionsöverdomstolen angett om prövningen av verkställighetshinder i grundprövningen (MIG 2008:38 och MIG 2010:6) anger rätts- chefen att det måste vara styrkt att det finns nya omständigheter som medför ett konkret praktiskt hinder mot att verkställa ett avlägsnandebeslut. Först då kan uppehållstillstånd beviljas. Det kan till exempel handla om ett besked från det aktuella landets myn- digheter om att den sökande inte har rätt att återvända, eller ny landinformation som visar att ett återvändande vore omöjligt.
Rättschefen uttalar vidare att Migrationsverket på eget initiativ, ex officio, ska initiera ett ärende om verkställighetshinder om det kommer fram nya omständigheter som gör att ett avlägsnande- beslut inte kan verkställas. När det är Migrationsverket, och inte den sökande, som initierat en prövning finns inget partsförhållande mellan myndigheten och den sökande. Enligt rättschefen är myn- digheten emellertid ändå skyldig att tillämpa allmänna regler om myndigheters serviceskyldighet och utredningsansvar. Eftersom den sökande normalt inte har något offentligt biträde i ärenden om verkställighetshinder ökar enligt rättschefens bedömning Migra- tionsverkets ansvar. Utredningsskyldigheten anges bl.a. innebära att Migrationsverket ska upplysa den sökande om i vilka delar bevisningen eventuellt brister. Vidare uttalar rättschefen att det i ärenden om praktiska verkställighetshinder är Migrationsverkets ansvar att samla in och bedöma information om den sökandes hem- land och att den enskilde ska få del av och ges tillfälle att bemöta sådan information som Migrationsverket eventuellt använder sig av.
Enligt rättschefen kan en sökande behöva vidta flera olika åt- gärder för att en avvisning eller utvisning ska gå att genomföra. Det kan också finnas individuella skäl som gör det svårare att genom- föra verkställigheten. I det rättsliga ställningstagandet anger rätts- chefen avslutningsvis att det måste framgå av beslutet i ärendet om praktiska verkställighetshinder vad den sökande behöver göra och i
180
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
vilken ordning, samt att dessa anvisningar ska vara praktiskt ut- formade.
Rättsligt ställningstagande angående utredning och kontroll av omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, SR 40/2016,
I ställningstagandet ger rättschefen vägledning för handläggningen av ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, framför allt om vilka skyldigheter Migrationsverket har enligt förvaltningslagen vad gäller service och utredning. Rättschefen betonar även i detta ställnings- tagande att 12 kap. 18 § utlänningslagen medför att Migrations- verket ska göra en fortlöpande ex
Enligt rättschefens bedömning tar 12 kap. 18 § utlänningslagen och det extraordinära prövningsförfarande som följer av bestäm- melsen, bortsett från hinder enligt 12 kap.
Vad avser frågor om utredningsinsatser anges i ställningstag- andet bl.a. att Migrationsverket utifrån den serviceplikt som fram- går av förvaltningslagen ska ge den enskilda personen råd och väg- ledning rörande sådan utredning som individen själv ska ta fram. Den enskilda personen ansvarar normalt för att ta fram nödvändig utredning om individuella omständigheter medan Migrationsverket normalt ansvarar för att ha kunskap om allmänna politiska och rättsliga förhållanden i aktuellt land. Myndighetens skyldighet att ge vägledning innefattar enligt rättschefen också att inte få den enskilde att tro att hen måste ta fram utredning som inte har
31 Ställningstagandet motsvarar, med undantag för de avsnitt som rör tillämpningen av den tidsbegränsade lagen, till sitt innehåll i huvudsak RCI 09/2010 från den 6 maj 2010.
181
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
betydelse för prövningen. En svår fråga är, enligt rättschefen, att avgöra i vilka fall Migrationsverket måste utreda vidare eller bör be den enskilde att komma in med ytterligare underlag. För att verket ska vara skyldigt att vidta mer omfattande kontroll- och utred- ningsinsatser gäller enligt rättschefen att ett påstående måste ha viss tyngd, vara av sådant slag som avses i 12 kap. 18 § utlännings- lagen, och vara tillräckligt underbyggt.
I fråga om verkställighetshinder på grund av att det finns anled- ning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villig att ta emot den enskilde (12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen) och vilka överväganden som specifikt ska göras i dessa fall hänvisas i ställningstagandet till SR 25/2016, som vi redovisat ovan.
Rättschefens vägledning avseende specifika platser
Rättsligt ställningstagande angående situationen i Gaza, SR 54/2016,
Rättschefen kommer i ställningstagandet, vid en sammantagen be- dömning, fram till att de betydande osäkerheterna kring möjlig- heten för palestinier att återvända till Gaza får anses innebära att det i regel är styrkt att det föreligger ett praktiskt verkställighets- hinder. Hindret bedöms dock i normalfallet inte kunna anses vara bestående. I ett ärende avseende en person med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut finns därmed förutsättningar för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 3 och andra stycket utlänningslagen. Enligt rättschefen kan tillstån- det inte, som ofta annars är fallet vid praktiska verkställighets- hinder, beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. Detta eftersom det inte kan sägas att det avsedda mottagarlandet – som i detta fall är Gaza/staten Palestina – inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. I stället får sådan annan särskild anledning som avses i 12 kap. 18 § första stycket 3 anses föreligga.
Vidare framhåller rättschefen att det krävs att den sökande har en giltig passhandling för att tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas. En person som saknar giltig passhandling bör därmed som utgångspunkt hänvisas till att skaffa pass genom den palestinska beskickningen i Sverige innan ett eventuellt uppehållstillstånd beviljas.
182
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
5.5Sammanfattande analys
Frågan om praktiska verkställighetshinder förekommer i begränsad omfattning i besluten
En uttalad strävan från lagstiftaren har varit att med den pro- cessordning som infördes genom 2005 års utlänningslag effektivi- sera den ordning som tidigare rådde, vilken gav omfattande möj- ligheter att få till stånd nya prövningar. Samtidigt har lagstiftaren varit tydlig med att det måste finnas möjligheter att få en prövning av nya omständigheter som kan innebära hinder mot verkställighet som går utöver de som resningsinstitutet medför. Vad gäller skyddsrelaterade verkställighetshinder finns såväl folkrättsliga som
Under den tidsperiod om ett år som vi undersökt närmare, juli
32 Enligt statistik inhämtad från Migrationsverket.
183
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
av dessa rör statslösa. På liknande sätt visar den i Ds 2011:14 redovisade kartläggningen att frågan om mottagarlandets vilja till mottagande endast i undantagsfall var den omständighet som i huvudsak var föremål för bedömning i besluten om att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder.
Rättschefens ställningstaganden har stor betydelse för prövningen av praktiska verkställighetshinder
Migrationsverkets beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas. Någon överprövning i migrationsdomstolarna av Migrationsverkets tillämp- ning av 12 kap. 18 § utlänningslagen är således inte möjlig. Därmed finns inte heller någon egentlig vägledning från Migrationsöver- domstolen om hur bestämmelsen ska tillämpas, annat än att dom- stolen i MIG 2011:26 framhåller att ett lands ovilja till mottagande kan vara uttryck för såväl ett praktiskt som ett politiskt verk- ställighetshinder beroende på omständigheterna i övrigt. Den väg- ledning som Migrationsverkets rättschef tillhandahåller för Migra- tionsverkets personal genom rättsliga ställningstaganden får, även om de inte utgör en rättskälla, därför en särskilt framträdande betydelse i dessa bedömningar.
Av stor betydelse för antalet beviljade uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen synes vara vilka gene- rella ställningstaganden som rättschefen gör avseende praktiska verkställighetshinder för en viss grupp eller avseende en viss plats. I vårt material har det endast i enstaka fall bedömts finnas verk- ställighetshinder för andra än personer från Gaza. Avseende Gaza finns en känd och väldokumenterad generell verkställighetsproble- matik som medför att det i dagsläget enligt rättschefen i regel är styrkt att ett praktiskt verkställighetshinder föreligger för den med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Även vid tidpunkten för be- sluten som ingår i vårt material fanns enligt rättschefen en praktisk verkställighetsproblematik som under vissa förutsättningar skulle medföra att uppehållstillstånd beviljades. På liknande sätt var det generell verkställighetsproblematik och ställningstaganden från rätts- chefen som synes ha föranlett merparten av de uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder som ingick i kartlägg- ningen i Ds 2011:14. Förekomsten av uppehållstillstånd på grund av
184
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
praktiska verkställighetshinder efter en alltigenom individuell bedöm- ning av den enskildes möjligheter att återvända, utan ett generellt konstaterande om sådana svårigheter, tycks således vara liten.
Den enskilde ges ett omfattande ansvar för att påvisa praktiska verkställighetshinder
Både lagstiftaren, Migrationsöverdomstolen och Migrationsverkets rättschef är tydliga med att Migrationsverket har en skyldighet att på eget initiativ agera vid eventuella hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Enligt nu gällande rättsligt ställnings- tagande (SR 25/2016) från Migrationsverkets rättschef har Migra- tionsverket i sådana ärenden också ett ökat utredningsansvar då den enskilde vanligen inte företräds av något offentligt biträde. Migrationsverket har därmed bl.a. i ärenden om praktiska verk- ställighetshinder ett ansvar för att samla in och bedöma informa- tion om den enskildes hemland. I flertalet av de beslut om uppe- hållstillstånd som vi undersökt anges emellertid att den enskilde ”har visat” att verkställighetshinder föreligger. Liknande formu- leringar om vad som ankommer på den enskilde återfinns i några av besluten i materialet där uppehållstillstånd inte beviljas. Dessa for- muleringar avviker från vad som i lagtexten uttalas om att omstän- digheter som ”kommer fram” kan medföra hinder mot verkställighet samt från vad som kommer till uttryck också i förarbeten och rätts- chefens rättsliga ställningstagande.
I de undantagsfall (3 av 19) där besluten om uppehållstillstånd i vårt material inte baserats på generella ställningstaganden avseende en viss grupp eller en viss plats tycks höga krav ställas på den en- skildes samarbete i syfte att möjliggöra en verkställighet. I ett av besluten om uppehållstillstånd lyfts exempelvis fram att den enskilde samarbetat med verkställigheten inte bara avseende det av Migra- tionsverket angivna verkställighetslandet utan även avseende ytter- ligare ett land. Likaså ser vi, i besluten i materialet där praktiska verkställighetshinder inte bedöms föreligga, exempel på att Migra- tionsverket uttalat ålägger individen ansvaret för utredningen av- seende de dokument som krävs för att kunna återvända, samt ansvaret för att på egen hand avgöra vilken form av bevisning som ska inhämtas och åberopas till stöd för anförda hinder mot verk- ställighet. Exempel på detta återfinns även i aktstudierna (se av-
185
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
snitt 3.1). Samtidigt kan konstateras att Migrationsverkets rätts- chef i nu aktuella rättsliga ställningstaganden anger att myndig- heten har en ökad utredningsskyldighet i ärenden om verkställig- hetshinder som bl.a. innefattar ett ansvar för att upplysa den enskilde om i vilka delar bevisningen eventuellt brister. I samma ställningstaganden fastslår rättschefen också ett beslut om att inte meddela uppehållstillstånd i ett ärende om praktiska verkställig- hetshinder ska innehålla praktiska anvisningar om vad den enskilde behöver göra för att möjliggöra en verkställighet. Vikten av att Migrationsverkets anvisningar till Polismyndigheten är tydliga och konkreta, när myndigheten kommit med en begäran om vägledning enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen, betonades också i Migrations- verkets egen kvalitetsuppföljning (Migrationsverket 2015a). I kvali- tetsuppföljningen angavs detta vara ett område där Migrations- verket kunde förbättra sin hantering. Avsaknaden av tydlig vägled- ning till såväl den enskilde respektive till Polismyndigheten är också något vi sett exempel på i våra aktstudier (se avsnitt 3.1).
Ett uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen förutsätter att en ny omständighet kommer fram, som inte varit föremål för tidigare prövning. I vårt material har nya omständig- heter i första hand bedömts vara att den enskilde inkommit med bevisning till stöd för att hen gjort tydliga men fruktlösa försök att skapa förutsättningar för en verkställighet. I ett av besluten om att inte bevilja uppehållstillstånd tog Migrationsverket fasta på att den ingivna bevisningen redan varit föremål för prövning och således inte var ny. I andra beslut i materialet förekommer att grund för uppehållstillstånd i stället bedöms saknas då bevisningen anses vara av för enkel beskaffenhet.
Av förarbetena till 12 kap. 18 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder förut- sätter att svårigheterna att verkställa avlägsnandebeslutet inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka. I samtliga beslut om uppehållstillstånd i vårt material synes Migrationsverket anse att verkställighetssvårigheterna beror på omständigheter utan- för den enskildes kontroll.
186
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
Den enskilde möter svårigheter att bevisa åtgärder vidtagna på egen hand
I de intervjuer som under utredningsarbetet har genomförts med enskilda individer som vistas i Sverige med lagakraftvunna avlägs- nandebeslut har vi fått uppgifter om svårigheter att exempelvis få skriftliga och formellt utformade svar från hemlandsambassaden om att en enskild inte skulle tas emot vid ett återvändande, eller som visar att hen i vart fall efter bästa förmåga försökt möjliggöra en resa dit (se även aktstudierna i avsnitt 3.1). Inte sällan har den stat som inte är villig att ta emot sina tidigare invånare, ofta stats- lösa, visat sig obenägen att skriftligen svara på en enskilds begäran om inresa eller om utfärdande av resehandlingar. När svar väl er- hålls, har Migrationsverket emellanåt också ansett dokumentationen vara av för enkel beskaffenhet för att kunna visa på förekomsten av ett praktiskt verkställighetshinder. Även Migrationsverket har, i tidigare rättsligt ställningstagande angående situationen i Gaza, konstaterat att det ofta uppkommer bevissvårigheter för den som vidtar åtgärder på egen hand varför man föreslog att den ansökan om visering som normalt krävdes av den enskilde för att uppe- hållstillstånd skulle komma i fråga gjordes via svenska myndigheter (se RCI 17/2014).
Migrationsverket tillämpar inte ett lägre beviskrav än i grundprövningen
I enlighet med ordalydelsen i 12 kap. 18 § första stycket 2 ut- länningslagen kan uppehållstillstånd beviljas om ”det finns anledning att anta” att nya omständigheter innebär att ett praktiskt verk- ställighetshinder föreligger. Samtidigt anges i förarbetena att 12 kap. 18 § utlänningslagen avser att utgöra en del av ett extraordinärt prövningsförfarande som i rena undantagssituationer bör föranleda uppehållstillstånd. Migrationsverkets rättschef uttalar också i nu gällande rättsligt ställningstagande, mot bakgrund av vad som sägs i förarbetena och i praxis, att bestämmelserna om verkställighets- hinder ska tillämpas restriktivt och att beviskravet inte ska vara lägre än i grundprövningen. Sett till den begränsade förekomsten av beviljade uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen i vårt material finns inget som talar för att Migra-
187
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
SOU 2017:84 |
tionsverket i sin konkreta rättstillämpning tagit bestämmelsens ordalydelse till intäkt för en tolkning där ett lägre beviskrav tillämpas än i grundprövningen.
Det är oklart i besluten vad som ligger till grund för valet mellan tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd
Huvudregeln i utlänningslagen är att ett meddelat uppehållstillstånd ska vara permanent.33 I motiven till 12 kap. 18 § utlänningslagen ges ingen närmare vägledning för om permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i första hand ska väljas. Systematiken i bestäm- melsen, där möjligheten att tidsbegränsa ett tillstånd regleras först i dess andra stycke, ger emellertid intrycket av att huvudregeln om permanent uppehållstillstånd gäller även vid verkställighetshinder efter lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Även om regeringen i för- arbetena uttalar att praktiska verkställighetshinder ofta borde vara av övergående natur får förutsättas att avsikten är att det i ett enskilt ärende ska göras en bedömning av varaktigheten av verk- ställighetshindret som motiverar att tillståndet tidsbegränsas. I det rättsliga ställningstagande avseende Gaza (RCI 17/2014) som gällde vid tidpunkten för besluten i de ärenden vi har undersökt, angav också rättschefen att permanent uppehållstillstånd skulle beviljas om det inte fanns särskild anledning för en tidsbegränsning av tillståndet.34 Samtidigt kan konstateras att Migrationsverket i 9 av de 14 besluten rörande verkställighet till Gaza i materialet beviljade tidsbegränsat uppehållstillstånd och att det endast i två av dessa överhuvudtaget fördes någon argumentation om varför uppehålls- tillståndet skulle vara tidsbegränsat.
33Under giltighetstiden för den tidsbegränsade lagen görs emellertid ett generellt avsteg från denna huvudregel för dem som faller inom lagens tillämpningsområde då permanent uppe- hållstillstånd endast i undantagsfall kan meddelas.
34I nu aktuellt ställningstagande, SR 54/2016, gör rättschefen däremot bedömningen att verkställighetshindret mot Gaza i normalfallet inte kan anses vara bestående.
188
SOU 2017:84 |
Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut |
Statslöshet är en vanligt förekommande omständighet i de fall där en uttrycklig prövning av praktiska verkställighetshinder görs
I de 19 besluten om uppehållstillstånd på grund av praktiska verk- ställighetshinder som ingår i vår undersökning är statslöshet eller medborgarskap i staten Palestina en gemensam nämnare i alla utom ett av besluten. Vidare rör 4 av de 6 besluten i materialet, som inne- håller en uttrycklig prövning av praktiska verkställighetshinder utan att föranleda att uppehållstillstånd beviljas, statslösa eller med- borgare i staten Palestina. Den kartläggning av rättstillämpningen som presenteras i Ds 2011:14 visar också att de som i utredningens underlag från 2009 och 2010 beviljades uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, efter att först ha fått ett laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut, i huvudsak var statslösa.
189
6Uppehållstillstånd som en följd av preskription
Utgångspunkten i utlänningslagen är att en enskild som fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och samtidigt meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning ska lämna landet. Vare sig avlägs- nandebeslutet verkställs eller den enskilde blir kvar i Sverige före- skrivs i 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen en fyraårig giltig- hetstid för sådana beslut:
Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut.1
Normalt finns alltså inga hinder för en enskild att, när väl fyra år förflutit sedan dennes avlägsnandebeslut vann laga kraft, återvända till Sverige för att lämna in en ny asylansökan. Något utrymme för att efter denna tid verkställa ett tidigare avlägsnandebeslut avseende någon som befinner sig i Sverige finns inte heller i utlänningslagen. Om en enskild på nytt ansöker om uppehållstillstånd efter att det tidigare avlägsnandebeslutet har preskriberats, ska en förnyad och fullständig prövning av dennes ansökan göras. I vilken utsträckning en enskild i så fall kan, eller bör, beviljas uppehållstillstånd redan till följd av preskriptionen som sådan är en fråga som vi i enlighet med kommittédirektiven behandlar i det följande. I praxis har till- stånd i sådana fall beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen, vilket också är det lagrum som anges vara tillståndsgrunden i Migra- tionsverkets rättsliga ställningstagande SR 37/2016.
1 Därmed kan det också i vissa fall dröja längre än fyra år från det att ett avlägsnandebeslut vinner lagakraft till dess att preskription inträder.
191
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Av kommittédirektiven framgår att vi särskilt ska analysera Migra- tionsöverdomstolens avgörande MIG 2009:13 och studera effekterna av domen när det gäller möjligheten att bevilja uppehållstillstånd efter att ett avlägsnandebeslut har preskriberats. Enligt direktiven ska vi analysera vilken betydelse denna dom har haft och om den har utvecklat tidigare praxis. Vi ska också redogöra för vilka krav som i rättstillämpningen ställs för att en sökande ska anses ha fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställighet och därmed ha visat att preskription inträtt utan hens förskyllan. Därutöver ska vi, i likhet med i andra delar av utredningen, redovisa om syftet med lagstiftningen har fått genomslag i praktiken.
För att kunna bedöma effekterna av MIG 2009:13 är det nödvändigt att undersöka rättstillämpningen, i fråga om betydelsen av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats, såväl före som efter detta avgörande. Genom att granska tidigare avgöranden från Utlän- ningsnämnden, som också i vissa fall Migrationsverket publicerat som stöd för myndighetens rättstillämpning, har vi kartlagt hur tidi- gare vägledande praxis sett ut. För att närmare studera den kon- kreta rättstillämpningen efter migrationsdomstolsreformen men före MIG 2009:13 har vi undersökt 41 domar från de då tre migrations- domstolarna i landet, där betydelsen av preskription varit föremål för bedömning. Som jämförelsematerial har vi på motsvarande sätt granskat 87 domar, från de nu fyra migrationsdomstolarna, med- delade under första kvartalet 2016. Vi har också närmare granskat 114 beslut från första kvartalet 2016 där Migrationsverket beviljat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen för att kartlägga i vilken omfattning Migrationsverket beviljat uppehålls- tillstånd som en följd av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats. Vi har också studerat den rättsliga vägledning som Migrationsverkets rättschef kommit med efter Migrationsöverdomstolens avgörande.
6.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar
Frågan om preskription av ett avlägsnandebeslut reglerades redan för första gången 1976, i 1954 års utlänningslag. Bakgrunden till regleringens införande var Utlänningsutredningens förslag i betänk- andet Flyktingskap (SOU 1972:84). Utredningen anförde att det inte
192
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
kunde anses förenligt med svensk invandringspolitik att en person under många år kunde få vistas i landet under ständigt hot om avlägsnande på grund av ett beslut som inte hade kunnat verkställas (s. 80). Därmed föreslogs att avlägsnandebeslut som inte hade kunnat verkställas inom två år skulle preskriberas. Enligt utredningen borde preskriptionsregeln inte begränsas till att gälla enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill. Förslaget togs upp i prop. 1975/76:18 varvid föredraganden i enlighet med utredningen anförde att ett behov av en allmän tidsbegränsning av möjligheten att verkställa avlägsnandebeslut förelåg, med hänsyn till de olägenheter som annars kan följa (s. 121). I propositionen bedömdes vidare en preskrip- tionstid om två år vara lämpligt avvägd, men någon motivering till varför denna preskriptionstid valdes återfinns inte. Man framhöll dock att samhällsintresset av att kunna avlägsna personer som hade utvisningsbeslut på grund av brott i allmänhet var större än beträff- ande dem som hade av- eller utvisningsbeslut av andra skäl, varför ut- visning på grund av brott undantogs från bestämmelserna om pre- skription.2
I samband med att preskriptionsbestämmelsen fördes över till 1980 års utlänningslag erinrades i propositionen om att bestäm- melsen hade tillkommit för att förskona personer från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte hade kunnat verkställas. Även om situationen var den att verkställigheten hade omöjliggjorts genom att personen hade hållit sig gömd, inträdde preskription efter två år. I ett sådant fall borde det dock enligt föredragandens mening inte vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om utlänningens avlägsnande ur landet och meddela ett nytt utvisningsbeslut (prop. 1979/80:96 s. 109).
Vid tillkomsten av 1989 års utlänningslag förlängdes preskrip- tionstiden till fyra år. Ändringen motiverades med att det hade blivit allt vanligare att utlänningar förhindrade verkställigheten genom att hålla sig undan långa tider (prop. 1988/89:86 s. 204). Några närmare överväganden angående den förändrade preskriptionstiden redogörs
2 Frågor om hinder mot avlägsnande specifikt i samband med utvisningsbeslut p.g.a. brott om- fattas, i enlighet med kommittédirektiven, inte av denna utredning.
193
Uppehållstillstånd som en följd av preskription SOU 2017:84
inte för i vare sig propositionen eller i de två betänkandena, SOU 1988:1 och SOU 1988:2, som föregick propositionen.
I förarbetena till den nu gällande utlänningslagen (prop. 2004/05:170) berörs inte särskilt frågan om preskription. Bestäm- melsen överfördes från den tidigare lagstiftningen med den skill- naden att preskription inträder oavsett om beslutet har verkställts eller inte.
Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen
I promemorian redovisas bl.a. resultatet av utredningens kartlägg- ning av Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas tillämpning av utlänningslagens bestämmelse om synnerligen ömmande omstän- digheter.3
En kategori av beslut som man valde att särredovisa i prome- morian var de där det funnits ett tidigare avlägsnandebeslut som preskriberats på grund av att verkställighet inte kunnat ske och där det konstaterats att misslyckandet inte berott på sökanden. Enligt promemorian var andelen beviljade uppehållstillstånd i materialet på just denna grund 15,8 procent för vuxna under 2009. Andelen bifallsbeslut på samma grund bland de beslut från 2010 som ingick i undersökningen var 22 procent för vuxna (s. 116 ff.). I dessa fall har Migrationsverket, enligt vad som anges i promemorian, ansett att det förelegat skäl att tillämpa huvudregeln om uppehållstillstånd vid en förnyad ansökan efter preskription. I flera av avgörandena från 2009 uppges beslutet motiveras med hänvisning till att det inte funnits skäl att frångå huvudregeln. Migrationsverket ska därutöver ofta ha funnit att sökanden inte avvikit eller hållit sig undan verk- ställighet. Även vistelsetiden och anpassningen till Sverige i övrigt har beaktats enligt promemorian (s. 138).
I promemorian anges att Migrationsverket i tolv av avgöranden från 2010 (22 procent) har kommit fram till att preskription in- träffat ”utan sökandens förskyllan”. Enligt promemorian har Migra-
3 Utredningen tittade på avgöranden från hela 2009 respektive januari till och med maj 2010. I kartläggningen ingick ett slumpmässigt urval av totalt 120 av Migrationsverkets bifalls- beslut avseende vuxna under 2009 respektive 39 beslut avseende barn i familj. Motsvarande antal bifallsbeslut avseende 2010 var 55 för vuxna och 33 för barn i familj (s. 112 f.).
194
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
tionsverket i fem av dessa beslut även lagt vikt vid det förhållandet att det skett en fördröjning i handläggningen, att felaktiga beslut med- delats från myndigheter vilka inte berott på sökanden, samt att vistelsetiden för sökanden bedömts vara lång (s. 139).
När det gäller sökandegruppen barn i familj framgår av prome- morian att det i materialet identifierats sex beslut (tre från 2009 och tre från aktuell period 2010) där Migrationsverket beviljade uppe- hållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut, när sökanden inte ansetts ha varit orsak till att verkställigheten av beslutet inte kunnat genomföras (s. 149).
Utöver de beslut där uppehållstillstånd beviljats som en konse- kvens av preskriptionen så har, enligt promemorian, ett flertal be- slut påträffats där uppehållstillstånd beviljats vid en sammantagen bedömning trots att preskriptionen bedöms bero på att sökanden inte medverkat till verkställigheten (s. 167 f.). Promemorian visar att en stor andel av Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen som ingick i materialet utgörs av beslut där det funnits ett tidigare avlägsnandebeslut som preskriberats. När det gäller vuxna anges förhållandena ha varit sådana i cirka 37 procent av den totala mängden bifallsbeslut från år 2009 som studerades. I 21 procent av samtliga beslut från 2009 hade Migrationsverket bedömt att den tidigare misslyckade verk- ställigheten berodde på sökanden. Motsvarande siffror för perioden 2010 som redovisas i promemorian är 60 procent respektive cirka 38 procent. För barn i familj anges siffrorna vara cirka 15 procent respektive cirka 8 procent år 2009 och 48 procent respektive 39 pro- cent för år 2010. Dessa siffror tyder enligt promemorian på att Migrationsverket i stor utsträckning beviljar uppehållstillstånd i dessa ärenden. Det framgår särskilt, menar man, vid en jämförelse av bi- fallsbesluten med avslagsbesluten, där det endast i ett fåtal fall (i 9 av de 178 undersökta besluten) funnits ett tidigare avlägsnande- beslut som preskriberats.
195
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
I promemorian avhandlas också migrationsdomstolarnas tillämp- ning av 5 kap. 6 § utlänningslagen.4 Inget av de elva bifallen i mate- rialet som studerades hade sin grund i att klagandens tidigare av- lägsnandebeslut preskriberats (s. 188 ff.). Någon redovisning av om frågan om effekterna av preskription var föremål för bedömning i de avslagsdomar som undersöktes finns inte i promemorian (s. 197 ff.).
6.2Praxis avseende konsekvenserna av inträdd preskription före MIG 2009:135
6.2.1Utlänningsnämndens vägledande avgöranden
UN
Ärendet gäller en familj från Kosovo bestående av två vuxna och fyra minderåriga barn som i första hand åberopade humanitära skäl avseende barnen men även vissa asylskäl. Familjen hade hållit sig undan verkställighet av avlägsnandebeslutet vilket nu preskriberats. Utlänningsnämnden gör inledningsvis bedömningen att de skäl som åberopats inte är tillräckliga för asyl. I fråga om de humanitära skälen konstaterar nämnden att det framgår av det ingivna medi- cinska materialet att i vart fall några av barnen är i stort behov av barnpsykiatrisk vård och att deras nuvarande psykiska status är en direkt följd av att de levt under pressande psykiska förhållanden i samband med vistelsen utanför hemlandet. Det skulle därför strida mot humanitetens krav att tvångsvis förflytta dem till Kosovo. Å andra sidan framhåller Utlänningsnämnden att när en person håller sig undan verkställighet av en avvisning eller utvisning, bör det normalt inte komma i fråga att låta individen stanna kvar i landet även om preskription inträtt. Nämnden framhåller också att den enda omständigheten som talar för att familjen ska få stanna kvar i landet – barnens tillstånd – har uppstått som en följd av just det
4Undersökningen inbegrep avgöranden från migrationsdomstolarna under veckorna
621meddelade domar rörande vuxna eller barnfamiljer (s. 184). Bland dessa återfanns elva bifall med stöd av aktuell bestämmelse, vilka samtliga ingick i utredningens kartläggning. Därutöver ingick ett urval av 142 avslagsdomar från veckorna
5Migrationsöverdomstolens vägledande avgörande meddelades den 31 mars 2009.
196
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
förhållandet att familjen inte följt det tidigare meddelade utvisnings- beslutet. Enligt Utlänningsnämnden bör således enbart med hänsyn till barnen uppehållstillstånd av humanitära skäl kunna beviljas.
UN
Ärendet gäller en man från Turkiet som åberopade asylskäl i form av politisk verksamhet såväl i hemlandet som i Sverige. Skäl för uppehållstillstånd på denna grund föreligger inte enligt Utlännings- nämnden. Nämnden konstaterar vidare att klagandens utvisnings- beslut preskriberades under den tid som han avsiktligt höll sig undan verkställigheten av beslutet. Dessutom anser nämnden att klagan- den själv hade bidragit till den långa vistelsetiden genom att ge in en handling som visade sig vara en förfalskning. Mot denna bak- grund gör Utlänningsnämnden bedömningen att något hinder mot att på nytt besluta om att klaganden ska avlägsnas från Sverige inte finns, trots preskriptionen av tidigare utvisningsbeslut. Utlännings- nämnden tar även i beaktande att klaganden har en stark anknyt- ning till hemlandet där fru och barn vistas.
UN
Ärendet gäller en kvinna från Förbundsrepubliken Jugoslavien som i första hand åberopade anknytningsskäl samt psykisk och fysisk ohälsa till grund för sin ansökan om uppehållstillstånd efter att tidigare avlägsnandebeslut preskriberats.
Utlänningsnämnden fastslår inledningsvis, utifrån vad som uttalats i förarbeten, att det i normalfallet föreligger en stark presumtion för att en enskild vid en förnyad ansökan efter preskription ska ges uppehållstillstånd, men att det inte bör vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om avlägsnande om den enskilde har hållit sig undan verkställigheten. I praxis har också uppehållstillstånd vägrats i vissa fall om individen har hållit sig undan verkställighet av ett avlägs- nandebeslut eller på annat sätt själv bidragit till den långa vistelse- tiden. Enligt Utlänningsnämnden ligger det i sakens natur att undan- hållandet ska vara den avgörande faktorn för att avlägsnandebeslutet inte har kunnat verkställas.
197
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Vad gäller den i ärendet aktuella situationen konstaterar nämnden att verkställande myndigheter allt sedan våren 1994 hade haft pro- blem att verkställa avlägsnandebeslut till Förbundsrepubliken Jugo- slavien. Från sommaren samma år var det i praktiken inte möjligt att genomgöra verkställigheter till landet. Det var också känt att pass ibland inte utfärdades eller förlängdes för Förbundsrepubliken Jugoslaviens medborgare som befann sig i Sverige. Klaganden, som vid tidpunkten för prövningen hade vistats i Sverige i nästan åtta år, hade enligt nämnden hållit sig undan en förhållandevis kort period. Därmed skulle undanhållandet inte påverka hennes möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Eftersom det enligt Utlänningsnämnden inte finns några omständigheter som i övrigt talar emot presum- tionen beviljar man klaganden permanent uppehållstillstånd.
UN
Ärendet gäller en man från Egypten som i Sverige ingått äktenskap med en syrisk kvinna. Makarna hade fått en son och väntade vid tidpunkten för Utlänningsnämndens prövning ytterligare ett barn. Makan hade konverterat till kristendomen från islam och på grund av detta åberopades ett skyddsbehov. Klaganden anförde också att hans psykiska hälsa var dålig och att det sammantaget förelåg starka skäl att bevilja honom uppehållstillstånd. I ärendet hade bl.a. vissa intyg från psykolog, psykoterapeut och kurator ingetts. Utlännings- nämnden uttalar att en ny fråga om avlägsnande normalt inte ska tas upp sedan ett avlägsnandebeslut preskriberats men att detta inte är uteslutet om den enskilde hållit sig undan verkställigheten. Nämnden konstaterar att klaganden i ärendet hade vistats i Sverige i nästan nio år varav cirka tre och ett halvt år utgjordes av illegal vistelsetid. Vidare hade han varit registrerad som avviken under knappt tre år och efterlyst i sex månader. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som framkomit om klagandens personliga för- hållanden gör Utlänningsnämnden bedömningen att de omständig- heter som talar mot presumtionen för uppehållstillstånd inte är av den styrka, att tillstånd ska vägras. Klaganden beviljas därför perma- nent uppehållstillstånd.
198
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
UN
Ärendet gäller en man från Sri Lanka som lämnat in en ny asyl- ansökan efter det att hans tidigare avlägsnandebeslut preskriberats. Mannen åberopar såväl skyddsskäl som anknytningsskäl. Migrations- verket gjorde bedömningen att det var uppenbart att grund för asyl saknades samt att det inte heller fanns någon annan grund för att bevilja uppehållstillstånd.
Utlänningsnämnden noterar att Migrationsverket i det överklagade beslutet, sedan det konstaterats att det tidigare avvisningsbeslutet preskriberats och att mannen vistats illegalt i Sverige under drygt fyra års tid, endast har bedömt de av honom anförda skälen för att beviljas uppehållstillstånd. I skälen för beslutet har inte angetts att prövningen av den nya ansökan skett mot bakgrund av att det tidigare avvisningsbeslutet preskriberats och vilka omständigheter som lagts till grund för att ändå meddela ett nytt avvisningsbeslut. Enligt Utlänningsnämnden saknas således utredning om de omstän- digheter som är av betydelse för frågan om ett nytt avvisningsbeslut borde meddelas, såsom på vilket sätt och i vilken omfattning mannen hållit sig undan verkställighet, om detta på ett avgörande sätt inverkat på problemet med verkställigheten eller om det har andra orsaker, vilka verkställighetsåtgärder som faktiskt vidtagits m.m. Dessa omständigheter, anger nämnden, kan ha betydelse vid en samlad bedömning av om det numera finns humanitära skäl att be- vilja uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden finner med hänsyn till dess nämnda brister att någon fullständig prövning av den nya an- sökan inte skett i ärendet. Migrationsverkets beslut undanröjs därför och ärendet återförvisas till verket för förnyad prövning.
UN
Ärendet handlar om en syrisk kvinna som reste in i Sverige i november 1996 med en visering beviljad för besök av barn och barnbarn. Hon ansökte sedan om uppehållstillstånd för bosättning men fick slutgiltigt avslag genom beslut av Utlänningsnämnden den 16 oktober 1997. Ett försök gjordes därefter att delge kvinnan hos dottern, vilket var den adress hon lämnat till svenska myndig- heter. Kvinnan kunde inte påträffas och hade enligt dottern flyttat till en annan bostad. Den 5 oktober 1998 skickade polisen en kallelse
199
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
till kvinnan på den tidigare angivna adressen hos dottern. Den 16 oktober 1998 ringde emellertid kvinnans svärson och meddelade att hon höll sig gömd på ett för honom okänt ställe. Han uppgav vidare att ”det kan hända att hon gömmer sig i någon kyrka”, att hon i varje fall inte vill tillbaka till Syrien och att situationen för familjen var besvärlig. Han uppgav också att han skulle uppmana henne att ta kontakt med polisen om tillfälle gavs. Den 19 oktober 1998 fattade polismyndigheten beslut om att kvinnan skulle tas i förvar samt efterlyste henne. Efter att avlägsnandebeslutet preskriberades ansökte kvinnan på nytt om uppehållstillstånd den 7 november 2001.
Kvinnan anförde bl.a. att hon har fyra barn med familjer som bor i Sverige och att hon varit till mycket hjälp för två av sina barn- barn som är handikappade. Vidare angav hon att hon har nedsatt hälsa i form av bl.a. depressiva symtom och ångestproblem och är glömsk och desorienterad.
Utlänningsnämnden lyfter i sitt avgörande fram vad som ut- talats i förarbetena om att någon ny fråga om avlägsnande normalt inte ska tas upp sedan ett avlägsnandebeslut har preskriberats men att det inte är uteslutet att meddela ett nytt avlägsnandebeslut om en enskild hållit sig undan verkställigheten. Vidare hänvisar nämnden till vad man i tidigare praxis uttalat om att undanhållandet i så fall ska vara den avgörande faktorn för att avlägsnandebeslutet inte har kunnat verkställas. Nämnden anger även att det i praxis också har tillmätts betydelse vilka möjligheter verkställande myndigheter ändå haft att genomföra sin uppgift och vilka åtgärder som vidtagits i syfte att få en verkställighet till stånd. Därutöver konstaterar nämnden att även andra omständigheter har ansetts kunna vägas in i bedöm- ningen, t.ex. om den enskilde använt sig av falska handlingar och vilken anknytning hen har till hemlandet samt förekomsten av huma- nitära skäl, särskilt om beslutet rör barn.
I fråga om den i ärendet aktuella kvinnan konstaterar Utlän- ningsnämnden att hon vid tidpunkten för deras bedömning hade vistats i Sverige i nästan 8 år varav cirka 4 år utgjordes av illegal vistelse. Under denna tid hade hon varit registrerad som avviken och efterlyst i ungefär tre år.
Utlänningsnämnden drar slutsatsen att något egentligt försök att verkställa avvisningsbeslutet sannolikt inte genomfördes eftersom kvinnas anhöriga lämnade oriktiga uppgifter om var hon befann sig. Emellertid anför nämnden att det oftast kan antas att den som rest
200
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
in i landet och åberopat anknytning till sin familj här också är bo- satt hos eller vistas nära sin familj. Svärsonens uppgifter till polisen ger också visst stöd för att familjen kände till var kvinnan befann sig eller att de i vart fall hade kontakt med henne. Utlännings- nämnden noterar vidare att det inte finns några anteckningar om ytterligare försök att anträffa kvinnan efter den 16 oktober 1998, trots att beslut om såväl efterlysning som förvar hade fattats. Enligt Utlänningsnämndens bedömning måste det, under de tre år som därefter återstod innan beslutet preskriberades ha varit möjligt för verkställande myndigheter att vidta ytterligare åtgärder för att få en verkställighet till stånd.
Mot denna bakgrund och med beaktande av kvinnans långa vistelsetid i Sverige och vad som framkommit om hennes personliga förhållanden anser Utlänningsnämnden att de omständigheter som talar mot presumtionen för uppehållstillstånd inte är av sådan styrka att uppehållstillstånd ska vägras. I stället ska permanent uppehålls- tillstånd beviljas.
6.2.2Migrationsöverdomstolens avgöranden
MIG 2007:46 I och II
När ett avlägsnandebeslut har preskriberats på grund av att ut- länningen hållit sig undan verkställighet, uppträtt under falsk identitet eller på annat sätt bidragit till att beslutet inte kunnat verkställas kan ett nytt utvisningsbeslut meddelas. Den tid som utlänningen vistats illegalt i Sverige skall inte tillgodoräknas vid bedömningen av om det föreligger skäl för uppehållstillstånd.
Båda målen handlar om personer som bedöms ha agerat på ett sätt som medfört att avlägsnandebesluten inte kunnat verkställas. I det följande sammanfattar vi avgörandena i de delar dessa rör konse- kvenserna av preskription för möjligheterna att få uppehållstill- stånd.
I det första avgörandet rör det sig om en då underårig pojke
(A) som ansökte om asyl i Sverige tillsammans med sin far. An- sökan avseende A gjordes i en annan identitet, först flera år senare uppgav fadern de identitetsuppgifter avseende A som så småning- om kom att godtas. När avslagsbeslutet den 27 september 2001 vann laga kraft var A fortfarande ett barn och registrerad under den
201
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
felaktiga identiteten. Verkställighetsärendet överlämnades till polis- myndigheten i augusti 2004. Av Polismyndighetens anteckningar framgår bl.a. att fadern i kontakt med myndigheten uppgav att han skulle komma att medverka vid verkställighet och att han skulle vidarebefordra en kallelse till A. Både far och son uteblev emeller- tid från möte med gränspolisen varför de också efterlystes den 2 november 2004. Den 18 november 2005 ansökte A på nytt om uppehållstillstånd.
Migrationsverket avslog ansökan och framhöll i sin bedömning av preskriptionens betydelse att A:s agerande hade varit den avgör- ande orsaken till att avlägsnandebeslutet inte hade kunnat verkställas. Därmed ansågs inte hinder finnas mot att på nytt besluta om av- lägsnande.
Migrationsdomstolen avslog A:s överklagande och angav som skäl bl.a. att A, som var 16 år då beslutet om avlägsnande vann laga kraft, hade uppgett fel identitet och hållit sig undan verkställighet. Därmed ansåg domstolen att undantag skulle göras från presum- tionsregeln gällande preskriberade avlägsnandebeslut.
A överklagade till Migrationsöverdomstolen och anförde bl.a. följande. Det är inte hans fel att verkställighet inte har kunnat ske. Han kom till Sverige som barn och allt beslutsfattande sköttes av fadern. Han har inte själv hållit sig undan utan följt med fadern. Han har inte haft kännedom om polisens kallelser. Han har endast undanhållit sig under ett av de sju år han vistats i Sverige och detta var för honom själv omedvetet. Eftersom verkställigheten således har fördröjts på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över ska den illegala vistelsen inte ha någon inverkan.
Migrationsöverdomstolen redogör inledningsvis för rättsläget mot bakgrund av vad som uttalats i förarbetena samt med hänvisning till tidigare praxis från Utlänningsnämnden (UN
202
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
preskription inträtt utan egen förskyllan och inte verkställande myn- digheter som ska visa att beslutet att av- eller utvisa sökanden inte har kunnat verkställas.
Migrationsöverdomstolen prövar därefter de individuella omstän- digheterna i målet och anför bl.a. följande. A fyllde 18 år i decem- ber 2002 och är därefter att betrakta som vuxen. I den mån A, i myndig ålder, frivilligt lämnat över hanteringen av sin asylansökan till sin far, har han också att ta konsekvenserna av faderns hand- lande och får stå risken för de följder detta fått. A har visserligen vistats i Sverige i över sju år, men av dessa har fyra år varit illegal vistelsetid. Dessutom har A lämnat falska identitetsuppgifter och undanhållit sig verkställighet. Därmed finns skäl för att frångå huvud- regeln om att bevilja uppehållstillstånd på grund av att det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning preskriberats. Migrationsöver- domstolen avslår därmed överklagandet.
Det andra avgörandet handlar om en vuxen man (B) från Kina, som sökte asyl i Sverige 1998. Migrationsverket avslog ansökan och i september 2001 vann avlägsnandebeslutet laga kraft. Den 27 april 2004 överlämnade Migrationsverket verkställighetsärendet till Polis- myndigheten som den 15 juni 2005 beslutade att ta B i förvar efter- som han var försvunnen vid den planerade verkställigheten samma dag. B ansökte på nytt om uppehålls- och arbetstillstånd efter att det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats den 3 september 2005.
Migrationsverket avslog ansökan och anförde bl.a. att det i nor- malfallet gäller en stark presumtion för att en person vid förnyad ansökan efter preskription ska ges tillstånd att stanna kvar i landet men om den enskilde har hållit sig undan verkställigheten bör det inte vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om avlägsnande. Migra- tionsverket fann att B:s agerande hade varit den avgörande orsaken till att avlägsnandebeslutet inte hade kunnat verkställas. Därmed ansågs inte hinder finnas mot att på nytt besluta om avlägsnande.
Migrationsdomstolen biföll B:s överklagande. Migrationsdom- stolen anförde bl.a. att undantag från huvudregeln om konsekvenserna av preskription borde göras då den enskilde själv måste bära bördan av att avlägsnandet inte kunnat genomföras. Migrationsdomstolen angav emellertid också att ansvariga myndigheter borde kunna för- klara vilka åtgärder som vidtagits för att möjliggöra en verkställig- het och varför dessa misslyckats, när så lång tid förflutit utan att avlägsnandebeslutet verkställts. Enligt migrationsdomstolen var det
203
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
förvisso en besvärande omständighet för B att han hade avvikit från en planerad verkställighetsresa och därefter hållit sig undan. Sam- tidigt hade han bara hållit sig undan under ett knappt halvår, varför
– med beaktande också av vad som övrigt framkommit om bl.a. B:s psykiska hälsa – detta inte borde påverka hans möjligheter att be- viljas uppehållstillstånd. Omständigheterna som talade mot presum- tionen för att B skulle beviljas uppehållstillstånd var enligt dom- stolen inte tillräckligt starka.
Migrationsverket överklagade till Migrationsöverdomstolen och anförde bl.a. att eftersom B avvek från en planerad verkställig- hetsresa hade hans agerande varit den enda och avgörande orsaken till att avlägsnandebeslutet inte kunnat verkställas. Några läkarintyg som visade att B:s hälsa innebar hinder för honom att medverka i verkställighetsarbetet fanns inte. Migrationsverket uppgav också att man varit i kontakt med hemlandsambassaden och arbetat aktivt med B för att förmå honom att medverka till att fastställa hans identi- tet.
Migrationsöverdomstolen redogör, på samma sätt som i det första avgörandet, inledningsvis för rättsläget mot bakgrund av vad som uttalats i förarbetena samt med hänvisning till tidigare praxis från Utlänningsnämnden. Därefter prövar Migrationsöverdomstolen de individuella omständigheterna i målet och anför bl.a. följande. B hade förvisso vistats i Sverige under åtta år, men fyra av dessa utgjordes av illegal vistelsetid. Dessutom konstateras att B hade avvikit från en planerad verkställighet där det funnits en beställd resa och utfärdad resehandling, samt därefter undanhållit sig tills preskription inträdde. Mot bakgrund av detta agerande finns det enligt Migrationsöver- domstolen skäl att frångå huvudregeln om att bevilja uppehållstillstånd på grund av att det tidigare avlägsnandebeslutet upphört att gälla. Migrationsöverdomstolen bifaller således Migrationsverkets överklag- ande och undanröjer migrationsdomstolens beslut att bevilja B uppe- hållstillstånd.
6.2.3Migrationsdomstolarnas avgöranden
Migrationsdomstolarnas målhanteringssystem, VERA, möjliggör inte sökningar på specifika rättsfrågor eller förekomsten av olika for- muleringar i domskrivningen. Däremot finns en möjlighet att i
204
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
VERA avgränsa en sökning till att endast omfatta avgöranden tillhörande vissa särskilda måltyper. Således skulle det vid en sök- ning vara möjligt att i viss mån begränsa mängden avgörande där frågan om preskription skulle kunna ha varit föremål för bedöm- ning. Till saken hör att Domstolsverket har gjort en gallring i VERA vilket medför att inga migrationsdomstolsavgörande från tiden före MIG 2009:13 finns kvar i digital form. En sökning i VERA efter mål rörande preskription låter sig därför i denna del överhuvud- taget inte göras. Någon kommersiell rättsfallsdatabas som i större omfattning redovisar migrationsdomstolspraxis från tiden före 31 mars 2009 finns inte heller. Genom rättsfallsdatabasen Infotorg har vi dock fått tillgång till ett mindre antal domar i mål rörande pre- skription.
För att få ett bättre underlag för kartläggningen har vi manuellt gått igenom 2 274 arkiverade domar och slutgiltiga beslut från migra- tionsdomstolarna från mars och april 2008.6 Bland dessa avgöranden rörande samtliga migrationsdomstolarnas måltyper har vi identi- fierat de domar i vilka en materiell prövning av konsekvenserna av preskription varit föremål för bedömning. Vi har också kontaktat migrationsdomstolarna och därigenom i viss utsträckning blivit upp- lysta om förekomsten av relevanta äldre avgöranden. Sammanlagt har vi genom dessa olika åtgärder fått del av 41 domar, att lägga till grund för vår genomlysning av äldre migrationsdomstolspraxis. Vår bedömning är att materialet genom dessa åtgärder blivit tillräckligt omfattande för att ge oss en bild av hur migrationsdomstolarna tidigare hanterade frågan om preskriberade avlägsnandebeslut, att lägga till grund för den analys av effekterna av MIG 2009:13 som vi enligt kommittédirektiven ska göra.
6 Under
205
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Vilken domstol har gjort prövningen?
En stor andel av de domar som ingår i kartläggningen har med- delats i Göteborg (Göteborg 56 procent, Stockholm 22 procent, Malmö 22 procent). Detta kan i vart fall delvis förklaras av att det i första hand är från Migrationsdomstolen i Göteborg som vi har blivit uppmärksammade på äldre avgöranden, samt att andelsmässigt fler av de avgöranden som vi kunnat få tillgång till genom Infotorg meddelats av denna domstol. Huruvida frågan om preskription också var vanligare i målen vid Migrationsdomstolen i Göteborg än vid de två andra domstolarna under tiden före MIG 2009:13 låter sig inte besvaras av vår undersökning. Däremot kan konstateras att rättspraxis från Migrationsdomstolen i Göteborg till stor del kom- mer att prägla vår genomlysning av hur migrationsdomstolarna han- terade frågan om preskriberade avlägsnandebeslut före MIG 2009:13.7
Vilket är verkställighetslandet mot vilken prövningen görs?
Domarna i materialet har sorterats utifrån vilket land den asylsök- ande i enlighet med Migrationsverkets överklagade beslut ska verk- ställas till. Som framgår av figur 6.1 är variationen stor. Det enda enskilda verkställighetsland som förekommer i någon större om- fattning i materialet är Irak, vilket var det angivna verkställighets- landet i 13 (32 procent) av de beslut som överprövades av migra- tionsdomstolarna. I 2 av de samtliga 41 undersökta domarna framgår vidare att prövningen gällde statslösa.
7 Genom en kategorisering av domar utifrån vilken migrationsdomstol som meddelat domen kan tänkas att eventuella olikheter i rättstillämpningen mellan de respektive domstolarna skulle kunna identifieras. Samtidigt vill vi poängtera att en svensk domares självständighet är grund- lagsskyddad och att den nationella instans som normalt har att meddela vägledande avgör- anden (prejudikat) på migrationsrättens område är Migrationsöverdomstolen. Någon formell möjlighet att på respektive domstol utöva lokal styrning över de olika domarnas rättstillämp- ning finns alltså inte. Även om tolkningen av gällande lagstiftning och av vägledande avgör- anden i varje mål således är ett resultat av den enskilde domarens överväganden (i tillämpliga fall även nämndemäns) utesluter inte detta att användningen av mallskrivningar och kollegial påverkan för med sig att vissa resonemang är mer vanligt förekommande i domskrivningen på en domstol jämfört med en annan. Med beaktande av att vårt underlag är begränsat bör dock några långtgående slutsatser inte kunna dras i detta avseende. I vilken mån någon even- tuell domstolsspecifik praxis ändå finns, eller har funnits, omfattas inte av denna utrednings uppdrag att undersöka.
206
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
Figur 6.1 Vilket är verkställighetslandet?
25
20
15
10
5
0
Irak |
Libanon |
Bosnien |
Indien |
Övriga |
Migrationsdomstolarnas bedömning av betydelsen av inträdd preskription
Bland de 41 domarna i materialet återfinns 13 domar där migrations- domstolen gjort bedömningen att uppehållstillstånd ska beviljas som ett resultat av att ett tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats. I dessa 32 procent av domarna konstaterar migrationsdomstolarna genomgående att det föreligger en presumtion, alternativt huvud- regel, för att uppehållstillstånd ska beviljas efter preskription (se fi- gur 6.2). Migrationsdomstolarna uttrycker sig vanligen på liknande sätt och framhåller vid en sammantagen bedömning att ”de om- ständigheter som talar mot presumtionen för uppehållstillstånd inte är av sådan att styrka att uppehållstillstånd kan vägras”8 eller att ”det saknas skäl att frångå huvudregeln om att bevilja uppehålls- tillstånd på grund av att det tidigare beslutet om avvisning upphört att gälla”9.
Gemensamt för samtliga dessa bifallsdomar är vidare att uppe- hållstillstånd synes beviljas som en direkt följd av preskriptionen, eftersom det bedöms saknas tillräckliga skäl att frångå presum- tionen/huvudregeln om uppehållstillstånd. Det är inte i något fall
8Se t.ex. Migrationsdomstolen i Malmö, UM
9Se t.ex. Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
207
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
fråga om en sammantagen bedömning från domstolens sida där den preskription som den enskilde inte anses kunna lastas för utgör endast en beståndsdel. Bland de övriga 28 domarna i materialet finns däremot två exempel på att migrationsdomstolen beviljar uppe- hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I dessa domar gör domstolen alltså bedömningen att preskription inte inträtt utan den enskildes förskyllan, varför uppehållstillstånd inte beviljas på denna grund. I stället beviljas uppehållstillstånd i de båda domarna huvudsakligen som ett resultat av den anpassning som klagandena fått till svenska förhållanden.
Figur 6.2 Vad blev utfallet av migrationsdomstolarnas bedömning?
32%
68%
Andelen domar i materialet som meddelats av Migrationsdom- stolen i Göteborg är, som nämnts, stor. Tittar man vidare på vilken domstol som meddelat de bifall som återfinns i materialet kan kon- stateras att det stora flertalet har sitt ursprung i Göteborg, se fi- gur 6.3. Genom den undersökning vi genomfört har endast två bi- fallsdomar från Migrationsdomstolen i Malmö påträffats och inte en enda från Migrationsdomstolen i Stockholm. Med beaktande av det begränsade antalet avgöranden som vår undersökning innehåller, i synnerhet sett till varje respektive domstol, bör några alltför långt-
208
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
gående slutsatser inte dras av denna variation i bifallsfrekvensen mellan domstolarna som finns i materialet.
Figur 6.3 Antalet bifall som en följd av preskription, respektive avslag, per domstol
25
20
15
10 |
|
|
|
Bifall |
|
|
|
||
|
||||
|
|
|
5
0
Göteborg |
Malmö |
Stockholm |
Vilka omständigheter lyfts fram i bifallsdomarna?
En avgörande fråga för migrationsdomstolarna i bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas till följd av att ett tidigare avlägs- nandebeslut preskriberats är, redan före MIG 2009:13, vilket ansvar den enskilde har för att verkställighet ej kunnat genomföras. En bedömning av hur den enskilde agerat under tiden som avlägsnande- beslutet varit verkställbart är således central. I majoriteten av bi- fallsdomarna (åtta stycken) gör migrationsdomstolen bedömningen att den enskilde inte agerat på något försvårande sätt varför, med beaktande också av andra omständigheter, huvudregeln om att uppe- hållstillstånd ska beviljas efterföljs (se figur 6.4). Migrationsdomstolen uttrycker sig exempelvis på följande sätt:
Familjen [NN] har inte återvänt till sitt hemland efter att deras beslut vunnit laga kraft.
Av utredningen framgår inte annat än att familjen [NN] samarbetat med Migrationsverket efter att ha fått avslag på asylansökan. Det har inte framkommit att de brustit när det gäller deras medverkan till att
209
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
verkställas. Det är ostridigt att de alltid har hållit sig tillgängliga för myndigheterna och att de aldrig varit gömda.10
I fyra av bifallsdomarna framgår att den enskilde i vart fall under någon period av den tid som avlägsnandebeslutet varit verkställbart har hållit sig undan. Detta framhålls i dessa domar som en besvär- ande omständighet för den enskilde, men bedöms alltså inte ensamt tala emot presumtionen för uppehållstillstånd med sådan styrka att uppehållstillstånd kan vägras. I ytterligare en dom framgår i stället att den enskilde tydligt deklarerat att hen vägrar att återvända till hemlandet frivilligt. Inte heller denna omständighet anses, vid en sam- mantagen bedömning, med tillräcklig styrka tala mot presumtionen för uppehållstillstånd i det aktuella målet.
Figur 6.4 Vad anges om den enskildes agerande i bifallsdomarna?
|
|
Undanhållit sig i |
|
|
|
|
|
|
|
|
perioder |
31% |
|
|
|
|
Uttryckt ovilja |
|
|
|
|
|
|
|
|
återvända frivilligt |
61% |
|
Funnits tillgänglig och |
8% |
|
|
|
||
|
ej framkommit att försvårat verkställigheten
En omständighet som ges en framträdande betydelse i domstolar- nas resonemang är i vilken utsträckning de svenska myndigheter som haft ansvar för verkställigheten av avlägsnandebeslutet agerat för att få till stånd en verkställighet. I nästan hälften (sex stycken)
10 Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
210
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
av bifallsdomarna i materialet lyfts en bristfällig aktivitet från myn- digheternas sida, eller i vart fall avsaknaden av dokumentation av en tillräcklig aktivitet, fram som en omständighet som talar för att den enskilde inte kan hållas ansvarig för en utebliven verkställighet (se fi- gur 6.5). Migrationsdomstolarna ger uttryck för detta på exempelvis följande två olika sätt:
Migrationsverket har uppgivit att man under våren 2002 överlämnat verkställigheten till polisen och att polisen under 2002 fattat beslut om förvar och utfärdat en personefterlysning. Därutöver framgår inte vilka verkställighetsåtgärder polisen respektive Migrationsverket vidtagit för att få en verkställighet till stånd. Vad som framkommit i målet visar således inte att verkställande myndigheter fortlöpande har undersökt möjligheten till verkställighet. Verkställande myndigheter kan därför inte anses ha gjort vad som rimligen kan begäras av dem.11
Av utredningen framgår inte vilka åtgärder som vidtagits för att lokali- sera [NN] sedan ärendet om verkställighet överlämnats till polisen. Det framgår inte heller om hon under denna tid varit efterlyst eller om något ytterligare egentligt försök att verkställa avvisningsbeslutet har gjorts.12
Liknande resonemang om brister i verkställande myndigheters akti- vitet återfinns även i två domar som inte resulterade i att uppe- hållstillstånd beviljades till följd av att avlägsnandebeslutet preskribe- rats. I dessa båda domar ansågs vid den sammantagna bedömningen tillräckliga skäl för att frångå huvudregeln ändå finnas.
11Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
12Migrationsdomstolen i Malmö, UM
211
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.5 Vad sägs om myndigheternas aktivitet i bifallsdomarna?
54% |
|
Inget |
|
||
|
||
|
|
Ytterligare en omständighet som förs fram av migrationsdomstol- arna som något som talar för att den enskilde inte ska hållas ansva- rig för att avlägsnandebeslutet blivit preskriberat är om hen vid någon tidpunkt beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av verkställig- hetsproblematik. Denna omständighet tas upp i sex av bifallsdom- arna på exempelvis följande sätt:
Migrationsverket har dessutom drygt tre år efter att beslutet vann laga kraft ex officio beviljat ett tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verk- ställighetsproblematik i förhållande till Irak.13
Vilka omständigheter lyfts fram i domarna till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd inte ska beviljas trots preskriptionen (avslagsdomarna)?
I vårt material ingår 28 domar (68 procent) där migrationsdom- stolarna gör bedömningen att det finns skäl att göra avsteg från huvudregeln/presumtionen och inte bevilja uppehållstillstånd trots
13 Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
212
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
att det tidigare avlägsnandebeslutet har preskriberats. I dessa domar anses den enskilde på olika sätt ha ett ansvar för att beslutet inte har kunnat verkställas.
Den klart vanligaste omständigheten i en enskilds agerande som lyfts fram av migrationsdomstolarna till intäkt för att preskriptionen inte har inträtt utan dennes förskyllan är att vederbörande hållit sig undan svenska myndigheter (se figur 6.6). Ett sådant undanhåll- ande kan ha uppdagats exempelvis genom att den enskilde inte infunnit sig vid möten som hen kallats till och därefter inte kunnat påträffas eller att hen avvikit i samband med en planerad verk- ställighetsresa. I flertalet av dessa 14 domar har den enskilde be- dömts ha hållit sig gömd i längre perioder och därmed orsakat preskriptionen av avlägsnandebeslutet. Bland dessa fall finns exem- pel på hur migrationsdomstolen efter en kortfattad redovisning av sina skäl härför, relativt enkelt kommer till slutsatsen att avsteg från huvudregeln om uppehållstillstånd bör göras:
Domstolen konstaterar i likhet med Migrationsverket att klaganden efter att beslutet att utvisa honom hade vunnit laga kraft den 13 juni 2002 har hållit sig undan verkställighet. Mot denna bakgrund bedömer domstolen att det finns skäl att meddela ett nytt utvisningsbeslut, om det inte framkommer sådana omständigheter som utgör grund för att bevilja uppehållstillstånd.14
Samtidigt finns exempel på hur undanhållandet tillsammans med också andra aspekter i den enskildes agerande ges avgörande bety- delse:
[NN] har vistats i Sverige i mer än fem år, men drygt två av dessa har utgjort illegal vistelsetid. Därtill kommer att han hållit sig undan tidigare verkställighet och uppträtt under falsk identitet. Mot denna bakgrund anser migrationsdomstolen att det föreligger skäl att frångå huvudregeln om att bevilja uppehållstillstånd på grund av att det tidigare beslutet om avvisning upphört att gälla.15
14Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
15Migrationsdomstolen i Malmö, UM
213
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.6 Vad lyfts fram om den enskildes agerande i avslagsdomarna?
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Undanhållande, |
Falska id- |
Ej samarbetat i |
Passivitet |
Ej visat ej |
avvikande |
uppgifter |
specifika frågor |
|
kunnat |
|
|
|
|
återvända |
Utöver undanhållande är det förhållandet att den enskilde lämnat falska identitetsuppgifter en omständighet som är ganska vanligt förekommande i avslagsdomarna i materialet. Lika ofta, i sex domar, framhåller domstolen att individen inte samarbetat i specifika delar av verkställighetsarbetet eller har underlåtit att utföra konkreta upp- gifter som svenska myndigheter har ålagt denna i syfte att möjlig- göra en verkställighet av avlägsnandebeslutet. Det kan exempelvis vara fråga om att den enskilda personen inte har lämnat informa- tion eller inkommit med handlingar som hen sedan visat sig ha till- gång till:
Migrationsdomstolen delar emellertid Migrationsverkets uppfattning att [NN] inte har medverkat till att verkställighet av beslutet har kunnat ske. Han har undanhållit sitt körkort, vilket haft betydelse för ambassadens möjlighet att skaffa resehandlingar och har i övrigt inte heller samarbetat för att verkställighet skall kunna äga rum.16
Det kan också vara fråga om bristande vilja från individen att genom- föra konkreta åtgärder för att kunna återvända:
[NN] har av Migrationsverket informerats om skyldigheten för honom att följa beslutet om utvisning. Han har emellertid sagt att han inte tänker medverka till att skaffa handlingar från irakiska ambassaden
16 Migrationsdomstolen i Malmö, UM
214
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
eller ta kontakt med IOM för att skapa förutsättningar för att kunna återvända till Irak.17
I ett mindre antal domar lyfter domstolen inte fram någon konkret omständighet i individens agerande som har inverkat menligt på möjligheten att verkställa avlägsnandebeslutet. I stället tycks dom- stolen i dessa tre domar lägga vikt vid den enskilda personens passi- vitet när man betonar att hen ”inte självmant agerat för att tillse att verkställighet av det tidigare avvisningsbeslutet kunnat genom- föras”18. Samtidigt lägger domstolen också vikt vid att individen har bevisbördan då man också uttalar att hen ”heller inte visat att verk- ställighet inte kunnat ske”.
Avslutningsvis har två domar identifierats i materialet där om- ständigheterna bedöms vara sådana att de anförda praktiska svårig- heterna med att återvända ifrågasätts. Detta då individen i det ena fallet tidigare kunnat resa åter till hemlandet respektive i det andra fallet uppgett sig ovillig att självmant återvända samtidigt som åter- vändande till den aktuella regionen också visat sig möjlig för andra.
Hur redovisas bedömningen av preskriptionens betydelse?
I nästan samtliga domar som ingår i materialet har en uttrycklig be- dömning gjorts av frågan om betydelsen av att preskription inträtt (se figur 6.7). I det stora flertalet av dessa gör domstolen inled- ningsvis bedömningen, ofta under egen rubrik, av om det finns möjlighet att meddela ett nytt avlägsnandebeslut trots att det tidi- gare beslutet preskriberats eller om huvudregeln om att uppehålls- tillstånd ska beviljas är tillämplig. Först därefter tas ställning till på vilken grund uppehållstillstånd ska beviljas när den enskilde inte kan lastas för preskriptionen och huvudregeln blir tillämplig, respek- tive om någon annan grund för tillstånd föreligger även om så inte skulle vara fallet. På samma sätt har Migrationsverket gjort sin be- dömning i de allra flesta beslut som vi har fått del av, då de ofta funnits som bilagor till domarna i materialet.
17Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
18Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
215
Uppehållstillstånd som en följd av preskription SOU 2017:84
Figur 6.7 |
Har en uttrycklig bedömning av konsekvenserna av inträdd |
|||||
|
|
preskription gjorts?19 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
Ja |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
||
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nej |
|
|
|
|
|
|
||
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
Migrationsdomstolen |
Migrationsverket |
||||
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
I materialet har vi emellertid identifierat två beslut från Migra- tionsverket, såväl som två domar från migrationsdomstolarna, där någon uttrycklig bedömning i preskriptionsfrågan inte redovisas. I det ena fallet där Migrationsverket inte avhandlat preskriptions- frågan i sitt beslut görs en sådan prövning av migrationsdomstolen. I det andra fallet återfinns emellertid inte heller några uttryckliga resonemang rörande preskriptionsfrågan i migrationsdomstolens påföljande dom. Migrationsdomstolen berör i domskälen i vart fall inte uttryckligen att det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats. I stället konstaterar domstolen att synnerligen ömmande omstän- digheter varken föreligger på grund av medicinska skäl eller till följd av den tid som klaganden tillbringat i Sverige innan man slutligen anger följande:
Inte heller vid en samlad bedömning av vad som framkommit i målet anser migrationsdomstolen att det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.20
19I fråga om vilken bedömning som gjorts i det överklagade beslutet från Migrationsverket har vi i de fall beslutet inte bilagerats till migrationsdomstolens dom förlitat oss på den samman- fattning av beslutet som återfunnits i domen.
20Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
216
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
I den andra domen där man, utifrån vad som uttalas i dom- skälen, kan ställa sig frågande till om en fullständig prövning av preskriptionens betydelse görs av migrationsdomstolen hade en ut- förlig sådan bedömning gjorts i det överklagade beslutet. Migra- tionsdomstolen ansluter sig i sin dom i huvudsak till Migrations- verkets bedömning och de skäl som myndigheten i sitt beslut angav till stöd för slutsatsen att några skyddsskäl inte förelåg. Någon hänvisning till Migrationsverkets bedömning i preskriptionsfrågan återfinns däremot inte. I stället anger domstolen:
Inte heller finns det skäl att företa en anknytningsutredning eller att bevilja honom uppehållstillstånd på någon annan grund.21
Det finns således exempel på att Migrationsverket respektive migra- tionsdomstolarna inte uttryckligen redovisat någon bedömning i preskriptionsfrågan. Någon slutsats om huruvida detta beror på att skälen för avgörandena formulerats otydligt eller att frågan inte behandlats närmare kan emellertid svårligen dras.
Hur många av domarna rör barnfamiljer?
En av domarna i materialet rör en familj där även barnens avlägs- nandebeslut hade preskriberats.22 I domen redovisas inte någon sär- skild bedömning av om det till följd av preskriptionen finns hinder mot att meddela nya avlägsnandebeslut för familjen och om det därmed också finns grund för att meddela uppehållstillstånd. I stället görs, med beaktande av principen om barnets bästa, en fördjupad bedömning av barnens anpassning till svenska förhållanden under deras fleråriga vistelse i landet. Migrationsdomstolen gör därefter, med särskild hänvisning till barnens förhållanden, bedömningen att hela familjens situation är sådan att permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen ska beviljas.
21Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
22Migrationsdomstolen i Malmö, UM
217
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
6.3Migrationsdomstolarnas avgöranden under första kvartalet 2016 avseende konsekvenserna av inträdd preskription
För att kartlägga hur migrationsdomstolarna, efter Migrationsöver- domstolens vägledande avgörande MIG 2009:13, har hanterat frågan om preskription i asylmål har vi studerat samtliga domar från första kvartalet 2016, som finns tillgängliga i JP Infonet, där ordet ”pre- skription” förekommer. Såväl de domar som i domskälen innehåller ordet, som de domar där ”preskription” endast förekommer i ett bilagerat beslut från Migrationsverket har inkluderats i undersök- ningen. Endast de domar har valts ut där förutsättningar funnits för att göra en materiell bedömning av betydelsen av preskription. Med materiell bedömning menar vi här att domstolen haft möjligheter att bedöma om uppehållstillstånd kan beviljas som ett resultat av att det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats.
De domar där ordet ”preskription” förvisso omnämns men som rör andra måltyper, eller som återförvisats till Migrationsverket, har mot denna bakgrund gallrats innan den närmare analysen av migra- tionsdomstolarnas praxis påbörjats.23 Efter denna inledande gallring har vårt material kommit att utgöras av sammanlagt 87 individuellt motiverade domar från de fyra migrationsdomstolarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Luleå.24 Valet att begränsa kartläggningen till domar från första kvartalet 2016 motiveras dels av att under- sökningsmaterialet härmed bedöms bli tillräckligt stort, dels att det ger en relativt aktuell bild av migrationsdomstolarnas praxis utan att ikraftträdandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tidsbegränsade lagen) komplicerar analysen. Vilka konsekvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av inträdd preskription belyses i stället i avsnitt 7.3.
23Exempelvis mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning, förvarsmål, mål om ny pröv- ning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen respektive mål om uppehållstillstånd efter ny pröv- ning.
24Domar som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett mål oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera.
218
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
Vilken migrationsdomstol har gjort prövningen?
Hälften av de domar som ingår i kartläggningen har meddelats i Stockholm. Migrationsdomstolen i Malmö är den domstol som med- delat minst antal domar där konsekvenserna av inträdd preskription har bedömts.25 Om denna fördelning av mål rörande preskription är representativ över längre tid och vad den i så fall beror på låter sig inte besvaras av denna utredning. Det kan emellertid konsta- teras att rättspraxis från Stockholm och Göteborg till stor del kom- mer att prägla vår analys.
Vilket är verkställighetslandet mot vilket prövningen görs?
Domarna i undersökningsmaterialet har vidare sorterats utifrån vilket land den asylsökande i enlighet med Migrationsverkets överklagade beslut ska verkställas till.
Figur 6.8 |
Vilket är verkställighetslandet mot vilket prövningen görs? |
35 |
|
30 |
|
25 |
|
20 |
|
15 |
|
10 |
|
5 |
|
0 |
|
Som figur 6.8 visar är variationen under urvalsperioden stor vad gäller vilket land den enskilde skulle komma att verkställas till, vilket van- ligen också är det land som han eller hon bedöms ha sitt ursprung i.
25 Stockholm 44, Göteborg 24, Luleå 10, Malmö 9.
219
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Endast Irak sticker ut som mer vanligt förekommande. Av samtliga domar i materialet rörde tre stycken personer som bedömdes vara statslösa.
Migrationsdomstolarnas bedömning av betydelsen av inträdd preskription
En naturlig utgångspunkt vid en analys av rättspraxis är vidare att särskilja mellan situationer där domstolen bifaller överklagandet respektive avslår detsamma. I det här sammanhanget skulle det så- ledes vara relevant att, på samma sätt som gjorts avseende redovisad migrationsdomstolspraxis i avsnitt 6.2.3, identifiera i vilken utsträck- ning uppehållstillstånd har beviljats som en följd av inträdd preskrip- tion.
Figur 6.9 Vad blev utfallet av migrationsdomstolarnas prövning?
Efter en genomgång av materialet kan konstateras, som åskådlig- görs av figur 6.9, att inte någon dom påträffats där uppehållstillstånd meddelats som en följd av inträdd preskription under det första kvartalet 2016. Någon omedelbar analys av vilka omständigheter och vilket agerande från den enskilde som skulle kunna ligga till grund för ett uppehållstillstånd som en följd av preskription låter sig därför
220
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
inte göras. I stället får vi i första hand undersöka vad som i dom- arna lyfts fram till stöd för slutsatsen att preskription inte har in- trätt utan den enskildes förskyllan.
Vilka omständigheter lyfts i domarna fram till stöd för slutsatsen att preskriptionen inte medför att uppehållstillstånd ska beviljas?
I det stora flertalet granskade domar, se figur 6.10, har den enskilde genom sitt agerande bedömts, på ett eller annat sätt, ha försvårat eller förhindrat verkställigheten av det tidigare lagakraftvunna avlägs- nandebeslutet. Det kan exempelvis vara fråga om att den enskilde avvikit eller hållit sig undan, uppträtt under falsk identitet, under- låtit att utföra uppgifter som hen tilldelats av svenska myndigheter eller uttryckt en tydlig ovilja att medverka till verkställighet. På grund av sådant agerande hålls den enskilde i vart fall delvis ansvarig för att preskription inträtt, varför uppehållstillstånd inte beviljats. I många fall har migrationsdomstolarna mycket kort avhandlat frågan om preskription och gjort bedömningen att det finns förutsättningar att på nytt meddela ett avlägsnandebeslut eftersom den enskilde inte har ”visat att preskriptionen inträtt utan [NN:s] egen för- skyllan”.26 I dessa domar har migrationsdomstolarna i de egna dom- skälen således inte angett hur den enskilde agerat. I stället tycks domstolarnas sammantagna bedömning vara att den enskilde inte har uppfyllt sin initiala bevisbörda. I nästan alla dessa domar fram- går av det bilagerade eller sammanfattade beslutet från Migrations- verket emellertid något om hur den enskilde agerat. När så är fallet har vi inkluderat dessa av Migrationsverket utpekade omständig- heterna i sammanställningen i figur 6.10.
26 Se till exempel Migrationsdomstolen i Stockholms mål UM
221
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.10 Vad lyfts fram om den enskildes konkreta agerande?
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Undanhållande, |
Ej samarbetat i |
Uttrycklig ovilja |
Falska id- |
avvikande |
specifika frågor |
till samarbete |
uppgifter |
Utöver agerande som försvårat verkställigheten lyfter domstolarna också i stor omfattning fram avsaknaden av aktivitet från den en- skildes sida i syfte att förenkla och medverka till verkställighet. I sammanlagt 24 procent av de undersökta domarna (se figur 6.11) har den enskildes passivitet tagits upp som i vart fall en av flera omständigheter i bedömningen av om denne visat att preskription inträtt utan hens förskyllan. I nio domar (tio procent) anges ut- tryckligen passivitet eller avsaknad av självmant agerande som den enda omständigheten till grund för domstolens bedömning att pre- skription inte inträtt utan den enskildes förskyllan. I dessa domar kommer detta ofta till uttryck utan någon redogörelse för vad den enskilde hade kunnat göra:
Av utredningen i målen framgår att familjen har förhållit sig passiva i verkställighetsärendet och att det är på grund av deras agerande som verkställighetsbesluten har preskriberats. Med hänsyn härtill finns det möjlighet att frångå huvudregeln och meddela ett nytt avlägsnande- beslut om det inte nu framkommer sådana omständigheter som utgör grund för att bevilja uppehållstillstånd.27
27 Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
222
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
[NN] har inte självmant agerat för att se till att det tidigare avlägs- nandebeslutet kunnat verkställas och har inte heller visat att verk- ställighet inte kunnat ske sedan beslutet vann laga kraft.28
I ytterligare nio domar (tio procent) saknas resonemang om något konkret för verkställigheten försvårande agerande från den enskildes sida. Någon uttrycklig hänvisning till passivitet eller avsaknad av själv- mant agerande görs inte i dessa nio domar. I stället är det bristande medverkan till verkställighet i form av avsaknad av agerande från den enskildes sida som domstolarna synes grunda sina avgöranden på. Det finns exempel på att det redovisas på vilket sätt den en- skilde inte varit tillräckligt aktiv:
Migrationsdomstolen gör bedömningen att [NN] inte aktivt har med- verkat till verkställigheten av det tidigare utvisningsbeslutet. Detta stöds bland annat av att [NN] inte har lämnat in någon passhandling som kan styrka hans identitet samt att Migrationsverket behövt överlämna verkställighetsärendet till Polismyndigheten den [XX] för att beslutet skulle kunna verkställas.29
Samtidigt finns det bland dessa nio domar också exempel på att innebörden av vad som hade varit ett godtagbart agerande från den enskildes sida inte utvecklas:
Det framgår dock inte av handlingarna i målet att [NN] på något sätt har aktivt medverkat till att få till stånd en verkställighet av utvis- ningsbeslutet.30
Bland de sammanlagt 21 domarna vi identifierat där en passivitet från den enskildes sida på olika sätt lyfts fram i domskälen finns också tre exempel på att passiviteten varit en av flera omständigheter som tas upp. Tillsammans med en uttryckt ovilja att medverka till verkställighet, brister avseende lämnade identitetsuppgifter eller att den enskilde inte genomfört uppgifter som hen tilldelats har man i dessa mål kommit till slutsatsen att det inte funnits hinder mot att meddela ett nytt avlägsnandebeslut.
28Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
29Migrationsdomstolen i Stockholm, UM
30Migrationsdomstolen i Luleå, UM
223
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.11 I vilken utsträckning framhålls den enskildes passivitet?
10% |
|
|
Passivitet som enda |
|
|
||
|
|
||
|
|
omständighet |
|
|
|
|
|
10% |
|
|
Inget konkret |
|
|
||
|
|
|
|
|
4% |
|
försvårande agerande |
|
|
|
|
|
|
|
Passivitet som en |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
omständighet |
76% |
|
|
Försvårande agerande |
|
|
||
|
|
Utöver att i domskälen lyfta fram aspekter i den enskildes agerande eller avsaknad av tillräckligt agerande, förekommer det även att Migrationsverkets överlämnande av verkställighetsärendet till Polis- myndigheten framhålls i bedömningen av om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan (se figur 6.12).
Migrationsverket är den myndighet som i normalfallet, med undan- tag för när det är fråga om ett säkerhetsärende, ska verkställa sina egna beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 §
224
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
Figur 6.12 Överlämnandet av verkställighetsärendet till Polismyndigheten framhålls i bedömningen
1%
21% |
|
|
Nej |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
Ja, som en av flera |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
omständigheter |
|
|
|
Ja, som ensam |
|
|
|
|
|
78% |
|
omständighet |
|
|
|
Som framgår av figur 6.12 har migrationsdomstolarna i 22 procent av de granskade domarna fört fram Migrationsverkets beslut att överlämna verkställighetsärendet till Polismyndigheten som i vart fall ett skäl till varför preskription inte kan anses ha inträtt utan den enskildes förskyllan. Exempelvis återfinns följande motivering i mate- rialet:
[NN] har inte följt sitt tidigare lagakraftvunna beslut om utvisning. Av utredningen framgår att hon i stället hållit sig undan och att ärendet om verkställighet fick lämnas över till polisen. Hon har där- med inte visat att preskriptionen av utvisningsbeslutet har inträtt utan hennes förskyllan.31
I en av domarna i undersökningsmaterialet var överlämnandet som sådant den enda omständighet som angavs av Migrationsverket som skäl för bedömningen i det överklagade beslutet. Migrationsverket motiverar sitt ställningstagande avseende effekterna av preskription på följande sätt:
31 Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
225
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Eftersom familjens ärende lämnades över till polis den [XX] anser Migrationsverket att preskription inte har skett utan deras förskyllan. Därför får familjen inte uppehållstillstånd enligt 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen.”32
Någon beskrivning av vilka överväganden som låg bakom överläm- nandet till Polismyndigheten eller någon beskrivning av på vilket sätt den berörda familjen agerat eller möjligen inte agerat för att medverka till en verkställighet, återfinns inte i Migrationsverkets beslut. Migrationsdomstolen för inte heller några sådana uttryck- liga resonemang i sin dom, när den prövar överklagandet, utan ut- talar i stället endast att det ”[a]v utredningen i målet framkommer att familjen inte medverkat till verkställigheten av utvisningsbeslu- ten i den utsträckning som skäligen kan krävas”.
Det står klart att den enskilde förväntas respektera ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut och således som utgångspunkt har en skyldighet att självmant lämna landet om ett sådant beslut med- delats.33 Samtidigt har i tidigare praxis svenska myndigheters age- rande för att möjliggöra en verkställighet också i vissa fall beaktats (se avsnitt 6.2.1 och 6.2.3). I de domar som analyserats från första kvartalet 2016 har emellertid denna aspekt berörts i mycket be- gränsad omfattning (se figur 6.13). I endast en av domarna i urvalet berör domstolen hur verkställande myndigheter agerat och vilken betydelse detta kan få för bedömningen av om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan.
32Migrationsdomstolen i Luleå, UM
33Se bl.a. prop. 1997/98:173 s. 18, MIG 2009:13 och MIG 2008:23.
226
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
Figur 6.13 Förs det några resonemang om svenska myndigheters aktivitet?
1%
4%
95%
Vilken bedömning görs när det gäller följderna av preskription för barn?
I tio av domarna i vårt underlag (elva procent) ingår ett eller flera barn bland de klagande i målet (se figur 6.14). Några ensamkom- mande barn förekommer inte i underlaget. I samtliga domar är det således fråga om en bedömning av förutsättningarna för barn som befinner sig i Sverige tillsammans med minst en förälder. I likhet med övriga domar i underlaget från första kvartalet 2016 kommer migrationsdomstolarna i samtliga tio domar som rör barn fram till att något uppehållstillstånd som en följd av preskriptionen inte ska beviljas.
227
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.14 Hur många av domarna rör barnfamiljer?
11%
89%
I nio av de tio domarna återfinns ingen uttrycklig bedömning av barnens ansvar för den bristande medverkan som enligt migrations- domstolarna på olika sätt manifesterats i målen. Några resonemang om samma krav kan ställas på barn som på vuxna i denna del förs inte. Däremot förs i alla domar rörande barn i underlaget uttryck- liga resonemang rörande barnens särskilda utsatthet och anpassning till Sverige inom ramen för domstolens bedömning av särskilt öm- mande omständigheter (5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). I två av domarna beviljas också permanent uppehållstillstånd på delvis denna grund. I en av bifallsdomarna anger migrationsdom- stolen bl.a. följande när domstolen i domskälen bedömer de båda minderåriga barnens anpassning till Sverige:
Att vistelsetiden har blivit så lång har inte heller berott på deras eget agerande utan på deras föräldrars agerande. De har inte haft någon möjlighet att påverka sin egen situation och vistelse i Sverige.34
I underlaget har vi därutöver identifierat en dom där migrations- domstolen, redan inom ramen för sin bedömning av konsekvenserna av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats, tar uttrycklig hänsyn till att prövningen avser ett barn. Migrationsdomstolen kommer i
34 Migrationsdomstolen i Göteborg, UM
228
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
domen först fram till att familjen inte medverkat till verkställighet av avlägsnandebeslutet i den utsträckning som man anser skäligen hade kunnat kräva, och uttalar därefter:
Migrationsdomstolen konstaterar att endast den omständigheten att [barnen] är minderåriga inte kan förändra denna bedömning.35
Hur redovisas migrationsdomstolarna bedömning av preskriptionsfrågan?
Vår övergripande reflektion är att det i ganska liten utsträckning förekommer några långtgående resonemang om preskriptions- frågan i domarna efter den 31 mars 2009 som vi har undersökt. Det är till och med så att man i vissa fall skulle kunna ställa sig frågande till om en fullständig prövning verkligen har gjorts av om preskrip- tion inträtt utan den enskildes förskyllan och om detta i så fall skulle kunna utgöra hinder mot ett nytt avlägsnandebeslut. I åtta domar (nio procent) uttalas ingenting i domskälen om att preskription inträtt och inte heller på vilket sätt detta skulle kunna påverka bedömningen av frågan om uppehållstillstånd, se figur 6.15. I sam- manhanget bör också framhållas att migrationsdomstolen i dessa avgöranden inte heller angett att man instämmer i den bedömning som Migrationsverket gjort i det överklagade beslutet. Utan någon uttrycklig hänvisning till Migrationsverkets tidigare ställningstag- ande menar vi att det kan ifrågasättas om en migrationsdomstol kan sägas ha gjort Migrationsverkets skäl till sina egna.
35 Migrationsdomstolen i Luleå, UM
229
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.15 Har en uttrycklig bedömning av konsekvenserna av inträdd preskription gjorts?
4%
9%
87%
I stället för klart uttalade ställningstaganden i preskriptionsfrågan återfinns i dessa nio procent av domarna resonemang av följande karaktär, ibland efter att frågor såsom hälsoskäl och anpassning till Sverige uttryckligen avhandlats:
Migrationsdomstolen finner vid en sammantagen bedömning av om- ständigheterna i målet att det inte föreligger några synnerligen ömmande omständigheter i förevarande fall.36
Inte heller av utredningen i övrigt har framkommit att hans situation, enskilt eller sammantaget, medför att förutsättningarana i 5 kap. 6 § UtlL är uppfyllda.37
I flertalet av de granskade domarna återfinns Migrationsverkets överklagade beslut som en bilaga. Därmed har vi också i viss mån fått en bild av hur Migrationsverket avhandlat preskriptionsfrågan. Vi har då kunnat se att Migrationsverket, i tre av de ärenden som överprövats av migrationsdomstolarna under den aktuella tidsperi- oden, inte gjort någon uttrycklig bedömning av om preskription
36Migrationsdomstolen i Malmö, UM
37Migrationsdomstolen i Luleå, UM
230
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
inträtt utan den enskildes förskyllan och om detta skulle kunna utgöra hinder mot ett nytt avlägsnandebeslut. Emellertid har migra- tionsdomstolarna i sina domar uttryckligen tagit ställning till frågan när de överprövat dessa tre beslut från Migrationsverket.
I vilken utsträckning förs argumentation från klaganden med biträde om varför verkställighet inte kunnat ske?
I granskningen av migrationsdomstolarnas avgöranden avseende konsekvenserna av inträdd preskription har vi inte gått igenom vare sig migrationsdomstolarnas akter eller Migrationsverkets dossierer i de aktuella ärendena. I stället är det vad som uttalats i domarna respektive i de bilagerade besluten, om vad som framkommit under utredningen hos såväl Migrationsverket som migrationsdomstolen, som ligger till grund för vår sammanställning (dock har vi i några ärenden gjort en fullständig genomgång av handlingarna, se av- snitt 3.1). Detta innebär att ytterligare omständigheter med kopp- ling till preskriptionsfrågan mycket väl kan ha framkommit under utredningen, men som inte återgetts i den slutgiltiga domen eller beslutet. Sett till vad som framkommit visar vår undersökning dock att det inte är särskilt vanligt att någon argumentation förs från den enskildes sida om varför en verkställighet inte kunnat genomföras under de fyra år som löpt fram till att avlägsnandebeslutet preskri- berades. I 17 procent av fallen har vi identifierat att den enskilde på något sätt argumenterat omkring varför preskription borde anses ha inträtt utan hens förskyllan (se figur 6.16).
231
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.16 Har några individuella skäl framförts som förklaring till varför verkställighet inte kunnat ske?
17%
83%
6.4Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd på grund av inträdd preskription under första kvartalet 2016
Genom vår undersökning av migrationsdomstolarnas domar i mål där preskription förekommit har vi också indirekt fått inblick i hur Migrationsverket bedömt frågan i de ärenden där verkets avslags- beslut kommit att överprövas i domstol. Av intresse för utred- ningen är emellertid även att undersöka i vilken utsträckning uppe- hållstillstånd beviljas redan av Migrationsverket som en följd av att ett avlägsnandebeslut bedöms ha preskriberats utan den enskildes förskyllan och vilka överväganden som då görs. Andelen beviljade uppehållstillstånd på denna grund är naturligtvis av direkt betydelse för hur många ärenden som kan överklagas till migrationsdom- stolarna och vilken karaktär dessa har. I de intervjuer med domare från migrationsdomstolarna som genomförts under utredningsarbetet har flera gett uttryck för att en förklaring till domstolarnas låga bifallsfrekvens när det gäller preskriptionsfrågan kan vara att Migra- tionsverket beviljar ett större antal sökande uppehållstillstånd på denna grund och att endast relativt klara avslag hamnar i domstol.
232
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
För att få en inblick i hur Migrationsverket på senare tid har agerat har vi granskat de beslut från Migrationsverket under första kvar- talet 2016 där permanent uppehållstillstånd beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.38 Totalt beviljades uppehållstillstånd i 292 ärenden. Vi har inte undersökt beslut som rör ensamkom- mande barn.39 Precis som i andra delar av utredningen har vi vidare enbart närmare granskat individuellt motiverade beslut.40 De beslut som visat sig vara felklassificerade eller som är registrerade som bifall till följd av att migrationsdomstolen ändrat Migrationsverkets beslut har också gallrats.
Efter denna sortering av Migrationsverkets beviljade uppehålls- tillstånd återstår 114 beslut av intresse för utredningen, från den valda tidsperioden (se figur 6.17). Bland dessa 114 beslut har vi åter- funnit ett beslut där uppehållstillstånd har beviljats, som en konse- kvens av att preskription inträtt. Därutöver har vår granskning visat att det i ytterligare 27 ärenden var fråga om personer med ett preskriberat avlägsnandebeslut. I dessa ärenden bedömdes den en- skilde inte ha agerat på ett sådant sätt att preskriptionen som sådan kunde ligga till grund för ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § ut- länningslagen. I dessa 27 ärenden, precis som i de återstående 86 be- sluten i undersökningsmaterialet, beviljade Migrationsverket i stället uppehållstillstånd med stöd av lagrummet med beaktande av andra omständigheter såsom ohälsa, anpassning, situationen i hemlandet och praktiska verkställighetshinder.
38Av Rättsligt ställningstagande angående handläggningen vid preskription, SR 37/2016, fram- går att det är med stöd av detta lagrum som Migrationsverket eventuellet beviljar uppehålls- tillstånd som en följd av preskription.
39Någon granskning av bedömningen av ensamkommande barns ärenden har inte gjorts då utredningen arbetat utifrån hypotesen att sådana barn ytterst sällan befinner sig i Sverige med ett verkställbart avlägsnandebeslut under de fyra år (i vart fall inte utan att först bli vuxna) som krävs för att detta ska preskriberas.
40Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller som flera.
233
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
SOU 2017:84 |
Figur 6.17 Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kvartal 1 2016
1%
|
|
|
Tillstånd som en följd av |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
preskription |
|
24% |
|
|
|
|
|
Preskription ger inte |
|
|
|
|
|
|
|
tillstånd, men andra |
|
|
|
ömmande |
|
|
|
omständigheter gör det |
75% |
|
|
Preskription har inte |
|
|
||
|
|
||
|
|
inträtt, tillstånd ges |
|
|
|
|
|
|
|
|
p.g.a. ömmande |
|
|
|
omständigheter |
Det enda beslutet i undersökningsmaterialet där uppehållstillstånd meddelats som en följd av preskription rör en sökande med tidigare hemvist i Elfenbenskusten. Migrationsverket gör bedömningen att hen aktivt medverkat till att verkställa det tidigare beslutet om ut- visning. I beslutet lyfts fram att sökanden har gjort försök att ordna fram identitetshandlingar till verkställighet både genom den ivorianska ambassaden och genom kommunhuset i hemlandet. Migrations- verket noterar vidare att sökanden också samarbetat avseende verk- ställighet till Togo, trots att hen hela tiden vidhållit att hen endast är medborgare i Elfenbenskusten. Mot denna bakgrund ansågs sök- anden ha visat samarbetsvilja till tidigare verkställighet, men att pre- skription inträtt utan hens förskyllan.
I 12 av de totalt 28 besluten (43 procent) som rör personer med ett preskriberat avlägsnandebeslut är det fråga om familjer med barn. Inte i något av dessa beslut gör Migrationsverket bedömningen att det föreligger hinder mot att ta upp frågan om avlägsnande på nytt till följd av att preskription inträtt utan de enskildas förskyllan. Någon uttrycklig bedömning av barnens ansvar för att avlägsnande- besluten inte har kunnat verkställas görs inte i besluten. När en bedömning av om särskilt ömmande omständigheter föreligger be-
234
SOU 2017:84 |
Uppehållstillstånd som en följd av preskription |
aktas i stället barnens anpassning till Sverige och hur denna har upp- kommit (5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen).
6.5Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden, kommentarer och exempelbeslut avseende preskription
Vi har ovan sökt kartlägga hur Migrationsöverdomstolens avgör- ande MIG 2009:13 påverkat migrationsdomstolarnas rättstillämp- ning genom att undersöka domar meddelade såväl före Migrations- överdomstolens vägledning, som domar meddelade därefter. Någon motsvarande jämförelse mellan Migrationsverkets beslut i ärenden rörande preskription före respektive efter MIG 2009:13 har vi inte gjort. I stället har vi, i avsnitt 6.4, granskat de uppehållstillstånd som Migrationsverket beviljat med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen under första kvartalet 2016 och därigenom fått viss inblick i hur preskriptionsfrågan hanterats av Migrationsverket i närtid. Nedan kommer vi därutöver redogöra för vad som uttalats i rättsliga ställ- ningstaganden och praxisbeslut som är vägledande för rättstillämp- ningen vid Migrationsverket, före och efter 2009 års avgörande för att ytterligare bilda oss en uppfattning om effekterna av överdom- stolens vägledning.41
Praxisbeslut före 31 mars 2009
Vid tiden före Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2009:13 fanns två så kallade praxisbeslut publicerade i Lifos som vägledning för Migrationsverkets rättstillämpning i ärenden där den sökande hade ett tidigare meddelat avlägsnandebeslut som preskriberats.42 En genomgång av besluten kan bidra till att ge oss en bild av hur Migrationsverket såg på preskriptionsfrågan före den 31 mars 2009. Båda de relevanta praxisbesluten utgjordes av beslut från Utlännings-
41Före 2009 fanns det inga rättsliga ställningstaganden utan i stället vägledande beslut eller praxisbeslut.
42Enligt uppgift från Migrationsverkets landinformationsenhet, Lifos, till utredningen 2017-
235