sou 2017 72

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................	31

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff

för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.....

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff

för terroristbrott .....................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning

avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig
brottslighet..............................................................................	41

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar

för elektroniska anslagstavlor.................................................

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) om

upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ..................

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om

offentlig upphandling .............................................................

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om

upphandling inom försörjningssektorerna............................

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om

upphandling av koncessioner .................................................

Innehåll

SOU 2017:72

1.10	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:496) om
	internationellt polisiärt samarbete.........................................		55
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		57
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		57
2.2	Genomförandet av uppdraget................................................		58
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		59
3	Bakgrund..................................................................		61
3.1	Tidigare EU-rättslig och annan internationell reglering......		61
	3.1.1	Inledning..................................................................	61
	3.1.2	Terrorismrambeslutet .............................................	63
	3.1.3	Terrorismkonventionen..........................................	67
	3.1.4	Resolution 2178 (2014) ..........................................	70
	3.1.5	FATF:s rekommendation 5....................................	72

3.1.6Rådets beslut 2005/671/RIF om

		informationsutbyte och samarbete ........................	73
3.2	Nuvarande svensk reglering...................................................		75
	3.2.1	Inledning..................................................................	75
	3.2.2	Terroristbrottslagen................................................	77
	3.2.3	Rekryteringslagen ...................................................	77
	3.2.4	Finansieringslagen...................................................	79
4	Tilläggsprotokollet......................................................		81
4.1	Inledning .................................................................................		81
4.2	Det huvudsakliga innehållet i tilläggsprotokollet.................		82
5	Terrorismdirektivet.....................................................		87
5.1	Inledning .................................................................................		87
5.2	Det huvudsakliga innehållet i terrorismdirektivet................		87
6	Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet.......................		101

SOU 2017:72 Innehåll

7	Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande
	till svensk rätt – behovet av lagändringar....................		105
7.1	Inledning................................................................................		105
7.2	Syfte och definitioner ...........................................................		106
	7.2.1	Syfte........................................................................	106
	7.2.2	Definitioner ...........................................................	107
7.3	Straffbestämmelser m.m.......................................................		110
	7.3.1	Terroristbrott.........................................................	110
	7.3.2	Brott med anknytning till en terroristgrupp........	138
	7.3.3	Offentlig uppmaning till terroristbrott................	144
	7.3.4	Rekrytering för terrorismsyften...........................	148

7.3.5Tillhandahållande av utbildning för

	terrorismsyften ......................................................	154
7.3.6	Mottagande av utbildning för terrorismsyften....	159
7.3.7	Resor för terrorismsyften .....................................	164

7.3.8Organiserande eller annat underlättande

		av resor för terrorismsyften..................................	172
	7.3.9	Finansiering av terrorism ......................................	178
	7.3.10	Andra brott med anknytning till
		terroristverksamhet ...............................................	187
	7.3.11	Ett terroristbrott behöver inte ha
		begåtts/anknytning till terroristbrott ..................	190
	7.3.12	Medhjälp, anstiftan och försök.............................	197
7.4	Påföljder för fysiska personer m.m......................................		201
7.5	Ansvar och sanktioner för juridiska personer.....................		208
7.6	Domsrätt/behörighet och lagföring ....................................		213
7.7	Utredningsverktyg och förverkande ...................................		236

7.8Åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig

	uppmaning till terroristbrott................................................	241
7.9	Informationsutbyte m.m......................................................	272
7.10	Villkor och garantier/grundläggande fri- och rättigheter...	281
7.11	Övriga bestämmelser ............................................................	284

Innehåll

SOU 2017:72

8	Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet
	i svensk rätt ............................................................		287
8.1	Utgångspunkter för förslagen .............................................		287
	8.1.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	287
	8.1.2	Lagteknisk lösning och definitioner ....................	288

8.1.3Förslagens förhållande till grundläggande

		fri - och rättigheter .................................................	290
8.2	Straffbestämmelser ...............................................................		297
	8.2.1	Terroristbrott ........................................................	297
	8.2.2	Rekrytering ............................................................	301
	8.2.3	Tillhandahållande av utbildning ...........................	307
	8.2.4	Inhämtande och mottagande av utbildning .........	310
	8.2.5	Resor ......................................................................	318
	8.2.6	Finansiering ...........................................................	331
	8.2.7	Straffskärpningsbestämmelsen i
		terroristbrottslagen ...............................................	339
8.3	Domsrätt...............................................................................		342
8.4	Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor .................		348
8.5	Övriga förslag .......................................................................		350
9	Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet.......		351
10	Konsekvenser av förslagen ........................................		357
10.1	Ekonomiska konsekvenser...................................................		357
10.2	Konsekvenser för brottsligheten och för det
	brottsförebyggande arbetet..................................................		359
10.3	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor
	och män	.................................................................................	361
10.4	Andra konsekvenser.............................................................		362
11	Ikraftträdande ...............- och övergångsbestämmelser		363
11.1	Ikraftträdande.......................................................................		363
11.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		363

SOU 2017:72		Innehåll
12	Författningskommentar ............................................	365
12.1	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ........................	365

12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet


	i vissa fall................................................................................		366
12.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:148) om
	straff för terroristbrott .........................................................		370
12.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om
	straff för offentlig uppmaning, rekrytering och
	utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt
	allvarlig brottslighet..............................................................		374
12.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:112) om
	ansvar för elektroniska anslagstavlor ...................................		380
12.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1029) om
	upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ................		381
12.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145) om
	offentlig upphandling ...........................................................		383
12.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1146) om
	upphandling inom försörjningssektorerna..........................		384
12.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1147) om
	upphandling av koncessioner ...............................................		385
12.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:496) om
	internationellt polisiärt samarbete .......................................		387
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2014:155 .........................................	389
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2015:61 ...........................................	397
Bilaga 3		Kommittédirektiv 2016:46 ...........................................	405
Bilaga 4		Kommittédirektiv 2017:2 .............................................	411

Sammanfattning

SOU 2017:72

Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet

År 2005 antogs Europarådets konvention om förebyggande av ter- rorism (CETS nr 196, terrorismkonventionen). Enligt konventionen förbinder sig parterna att straffbelägga offentlig uppmaning att begå terroristbrott, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism. Sverige har undertecknat terrorismkonventionen den 16 maj 2005 och ratificerat densamma den 30 augusti 2010.

Den 19 maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen som ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) genomförs på ett likartat sätt i Europarådets medlemsstater. Sverige har under- tecknat protokollet den 22 oktober 2015.

Syftet med tilläggsprotokollet är att komplettera terrorismkon- ventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av ut- bildning för terrorismsyften, utlandsresor för terrorismsyften, finan- siering av utlandsresor för terrorismsyften samt organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften.

Åtagandena i tilläggsprotokollet motsvarar i centrala delar de åtaganden som följer av terrorismdirektivet, som Sverige har en skyl- dighet att följa.

Sverige föreslås tillträda tilläggsprotokollet. För tillträde är emeller- tid vissa lagändringar nödvändiga, se nedan.

Behovet av lagändringar mot bakgrund av tilläggsprotokollet och direktivet

Terrorismdirektivet, som antogs den 15 mars 2017, ersätter terrorism- rambeslutet2 och ändrar rådets beslut om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott3. Sverige har genomfört båda besluten.

2Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism.

3Rådets beslut 2005/671/RIF av den 20 september 2005 om informationsutbyte och sam- arbete när det gäller terroristbrott.

SOU 2017:72

Sammanfattning

Direktivet, som i stora delar motsvarar terrorismrambeslutet, syftar till att fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverk- samhet (offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för ter- rorismsyften, tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorismsyften, resor för terrorism- syften, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorism- syften, finansiering av terrorism samt andra brott med anknytning till terroristverksamhet).

Tyngdpunkten i både tilläggsprotokollet och direktivet ligger på straffrättsliga bestämmelser. Direktivet är emellertid till sitt innehåll mer långtgående än protokollet. I betänkandet har likartade bestäm- melser behandlats i ett sammanhang.

Av direktivet följer ett krav på att terroristbrott kriminaliseras. De gärningar som ska utgöra brott och försök därtill är i stor ut- sträckning, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning finns för att 1) gärningar motsvarande innehav, förvärv, transport och användning av radiologiska vapen liksom forskning om och utveckling av sådana vapen och nukleära vapen ska defini- eras som terroristbrott i svensk rätt, 2) gärningar motsvarande olaglig systemstörning och olaglig datastörning enligt det s.k. IT- brottsdirektivet ska definieras som terroristbrott i svensk rätt, samt 3) utvidga bestämmelsen om hot som kan utgöra terroristbrott så att den även omfattar hot att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret.

Av direktivet följer vidare ett krav på kriminalisering av rekry- tering för terrorismsyften. De gärningar som ska utgöra brott enligt bestämmelsen och försök därtill är till viss del, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Exempelvis är det inte straffbart att värva en annan person för att personen ska medverka till att brott med anknytning till en terroristgrupp begås. Det finns även skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen ska vara genomförd.

De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmel- ser om tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften och försök därtill är kriminaliserade i svensk rätt. När det gäller det kriminali- seringskrav som tar sikte på ett syfte att medverka till brott finns

Sammanfattning

SOU 2017:72

emellertid skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet.

Av såväl tilläggsprotokollet som direktivet följer ett krav på kriminalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften. De självutbildningsgärningar som ska utgöra brott enligt direktivets be- stämmelse är inte kriminaliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen fullt ut ska vara genomförd. När det gäller de kriminaliseringskrav i instrumenten som tar sikte på ett syfte att medverka till brott finns det skäl att tydliggöra och an- passa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med instrumenten.

De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om utlandsresor/resor för terrorismsyften och försök därtill är endast delvis kriminaliserade i svensk rätt. Exempelvis är resor som sker i avsikt att medverka till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet inte straffbara. Det behövs därför lag- stiftning för att bestämmelserna fullt ut ska vara genomförda.

Både tilläggsprotokollet och direktivet innehåller krav på att finansiering av terrorism ska vara straffbart. Kravet i tilläggsproto- kollet är begränsat till finansiering av utlandsresor för terrorism- syften, medan direktivets krav, som är långtgående, bl.a. omfattar finansiering av ett stort antal handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås. De gärningar som ska utgöra brott enligt angivna bestämmelser och försök därtill är endast i viss utsträck- ning kriminaliserade i svensk rätt. Svensk rätt uppfyller kraven på kriminalisering av finansiering av terroristbrott och terrorismresor (givet att kraven enligt instrumentens bestämmelser om terrorist- brott och terrorismresor uppfylls), men inte i övrigt. Behov av lag- stiftning som kriminaliserar följande gärningar finns därför: 1) finan- siering av brott med anknytning till en terroristgrupp, offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terrorismsyften, till- handahållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av ut- bildning för terrorismsyften och organiserande eller annat under- lättande av resor för terrorismsyften, 2) finansiering av medverkan till samtliga ovan angivna gärningar och 3) försök till finansiering av samtliga gärningar och medverkan till dem, med undantag för försök till finansiering av terroristbrott.

Av direktivet följer att grov stöld, utpressning och upprättande eller användning av falska administrativa dokument i syfte att begå

SOU 2017:72

Sammanfattning

bl.a. terroristbrott ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. De gärningar som åsyftas är till stor del, men inte fullt ut, reglerade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genomförda.

I övrigt uppfyller svensk rätt de kriminaliseringskrav som ställs i tilläggsprotokollet och direktivet. Detsamma gäller instrumentens krav som rör påföljder för fysiska personer m.m., ansvar och sank- tioner för juridiska personer samt utredningsverktyg och förverkande.

Motsvarande gäller för åtagandena i instrumenten om informations- utbyte m.m. Det föreslås att Säkerhetspolisen utses till kontaktpunkt enligt artikel 7 i tilläggsprotokollet.

Vidare uppfyller svensk rätt i huvudsak kraven i instrumentens bestämmelser om domsrätt/behörighet och lagföring. För att kraven fullt ut ska tillgodoses behövs emellertid lagstiftning. Bedömningen görs vidare att svensk domstols behörighet inte i något fall som avses i instrumenten bör begränsas av ett krav på dubbel straffbar- het. I vissa avseenden behövs lagstiftning för att kravet på dubbel straffbarhet ska efterges.

Svensk rätt uppfyller genom befintlig reglering åtagandet i direk- tivets bestämmelse om åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott. Av tydlighetsskäl behövs emel- lertid viss lagstiftning även i denna del.

Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt

Som framgått är vissa lagändringar nödvändiga för att svensk rätt ska anses uppfylla åtagandena i tilläggsprotokollet och direktivet.

En grundläggande förutsättning vid utformningen av lagändring- arna är att den sker i enlighet med Sveriges internationella förplik- telser vad avser såväl åtaganden att kriminalisera vissa gärningar som åtaganden till skydd för mänskliga rättigheter.

De förslag till lagstiftning som lämnas föreslås träda i kraft den 1 september 2018 och innebär i huvudsak följande.

Sammanfattning

SOU 2017:72

Straffbestämmelsen om terroristbrott utvidgas

Bestämmelsen i 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), som anger vilka gärningar som under vissa an- givna förutsättningar utgör terroristbrott enligt 2 § i samma lag, före- slås utvidgas till att även i huvudsak omfatta

1.grovt dataintrång,

2.att med uppsåt utan visst tillstånd bedriva kärnteknisk verksam- het eller åsidosätta viss anmälningsskyldighet vid bl.a. forsknings- eller utvecklingsverksamhet som rör processer eller system i fråga om kärntekniska anläggningar, kärnämnen eller kärnavfall,

3.att med uppsåt utan tillstånd tillverka, till landet införa, transpor- tera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, depo- nera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen,

4.smuggling och grov smuggling om brottet avser sådana varor som omfattas av punkt 2 och 3 ovan, och

5.olaga hot och grovt olaga hot, som innefattar hot om att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret.

Straffbestämmelsen om rekrytering förtydligas och utvidgas

Straffbestämmelsen om rekrytering i 4 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende ter- roristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryterings- lagen) föreslås förtydligas och utvidgas till att omfatta även den som i vissa fall söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brotts- lighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Straffbestämmelserna om utbildning förtydligas och utvidgas

Straffbestämmelsen om tillhandahållande av utbildning i 5 § rekry- teringslagen föreslås förtydligas när det gäller utbildarens vetskap. Bestämmelsen föreslås således omfatta den som meddelar eller söker meddela instruktioner om 1) tillverkning eller användning av sådana

SOU 2017:72

Sammanfattning

sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller 2) andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål. Vad som nu sagts ska endast gälla om gärningen har begåtts med vet- skap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet.

Straffbestämmelsen om inhämtande och mottagande av utbild- ning i 5 a § rekryteringslagen föreslås förtydligas på så sätt att straff- ansvaret omfattar den som har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet.

Vidare föreslås att bestämmelsen i 5 a § utvidgas och att ett sär- skilt straffansvar för s.k. självutbildning införs. Bestämmelsen före- slås således omfatta den som hämtar in eller tar emot sådana instruk- tioner som avses i lagens 5 § i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Straffbestämmelsen om resa utvidgas

Straffbestämmelsen om resa i 5 b § rekryteringslagen föreslås ut- vidgas till att omfatta även resor till medborgarskapsland (ej Sverige) och den som reser i avsikt att göra sig skyldig till stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslighet eller i avsikt att hämta in instruktioner enligt 5 a § i samma lag. Bestämmelsen föreslås så- ledes omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att dels begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyl- dig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslig- het, dels meddela, hämta in eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § rekryteringslagen. Bestämmelsen ska inte gälla den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Straffbestämmelserna om finansiering utvidgas

Straffansvaret för finansiering av terrorism föreslås utvidgas genom en långtgående kriminalisering av bl.a. finansiering av handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås.

Sammanfattning

SOU 2017:72

Bestämmelsen i 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) föreslås utvidgas till att omfatta även finansiering, utöver för att begå sär- skilt allvarlig brottslighet, för att annars medverka till särskilt allvar- lig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Vidare föreslås straffansvaret i 3 a § finansieringslagen som avser finansiering av terrorismresor utvidgas till att omfatta även finan- siering av offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning samt med- verkan till brott. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Straffskärpningsbestämmelsen i terroristbrottslagen utvidgas

Straffskärpningsbestämmelsen i 5 § terroristbrottslagen föreslås ut- vidgas. Som försvårande omständighet vid bedömning av straffvärdet för exempelvis brukande av falsk urkund ska bl.a. beaktas om brottet begåtts med uppsåt att främja terroristbrott eller terrorismresor.

Domsrätten utvidgas i vissa fall

Som framgått görs bedömningen att svensk domstols behörighet inte i något fall som avses i instrumenten bör begränsas av ett krav på dubbel straffbarhet. Domsrättsregeln i 2 kap. 3 § 6 brottsbalken före- slås vara tillämplig även i förhållande till förberedelse och stämpling till terroristbrott. För brott som begåtts utom riket döms således även i annat fall än som avses i 2 kap. 2 § brottsbalken efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet är terroristbrott enligt 2 § ter- roristbrottslagen eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brotts- balken föreslås att svensk domstol får döma för

•brott enligt rekryteringslagen som har begåtts av en utlänning som befinner sig i Sverige,

•brott enligt finansieringslagen som har begåtts av en utlänning med hemvist i Sverige,

SOU 2017:72

Summary

Need for legislative amendments in light of the Additional Protocol and the Directive

The Terrorism Directive, which was adopted on 15 March 2017, re- places the Terrorism Framework Decision2 and amends the Council Decision on exchange of information and cooperation concerning terrorist offences3. Sweden has implemented both decisions.

The Directive, which largely corresponds to the Terrorism Frame- work Decision, aims to establish minimum rules on determining the constituent elements of offences and penalties in the area of terrorist offences, offences related to a terrorist group or offences related to terrorist activities (public provocation to commit a terrorist offence, recruitment for terrorism, providing training for terrorism, receiving training for terrorism, travelling for the purpose of ter- rorism, organising or otherwise facilitating travelling for the pur- pose of terrorism, terrorist financing and other offences related to terrorist activities).

The emphasis in both the Additional Protocol and the Directive is on criminal law provisions. However, the Directive is more far- reaching in its contents than the Protocol. In the report, similar pro- visions are dealt with together.

The Directive contains the requirement that terrorist offences be criminalised. The acts that constitute offences and attempted offences are largely, but not fully, criminalised in Swedish law. The need for legislation exists so that 1) acts corresponding to the possession, acquisition, transport and use of radiological weapons, as well as research into, and development of such weapons and nuclear weapons are defined as terrorist offences in Swedish law; 2) acts correspon- ding to illegal system interference under the ‘Cybercrime Directive’ are defined as terrorist offences in Swedish law; and 3) the pro- vision on threats that can constitute terrorist offences is expanded so that it also covers threats to commit acts covered by the ex- panded criminal liability.

The Directive also requires the criminalisation of recruitment for terrorism. The acts that constitute offences and attempted offences

2Council Framework Decision 2002/475/JHA of 13 June 2002 on combating terrorism.

3Council Decision 2005/671/JHA of 20 September 2005 on the exchange of information and cooperation concerning terrorist offences.

Summary

SOU 2017:72

are largely, but not fully, criminalised in Swedish law. For example, it is not a punishable offence to recruit another person for that person to help commit an offence related to a terrorist group. There is also cause to clarify and adapt the legislation so that it better corresponds with the Directive. Legislation is therefore needed for the provision to be implemented.

The acts that constitute offences under the provisions of the Directive on providing training for terrorism and attempts to do so are criminalised in Swedish law. However, with regard to crimi- nalisation demands targeting the purpose of complicity in offences, there is reason to clarify and adapt the legislation so that it better corresponds with the Directive.

It follows from both the Additional Protocol and the Directive that receiving training for terrorism should be criminalised. The self- study that should constitute an offence under the provisions of the Directive is not criminalised in Swedish law. Legislation is there- fore needed for the provision to be fully implemented. However, with regard to criminalisation demands in these instruments targeting the purpose of complicity in offences, there is reason to clarify and adapt the legislation so that it better corresponds with the instru- ments.

The acts that constitute offences under the provisions of the Additional Protocol and the Directive on travelling (abroad) for the purpose of terrorism and attempts to do so are only partially crimi- nalised in Swedish law. For example, travel undertaken with the intention of complicity in terrorist offences or other particularly serious crime is not a punishable offence. Legislation is therefore needed for the provisions to be fully implemented.

Both the Additional Protocol and the Directive contain the requirement that terrorist financing be a punishable offence. The re- quirement contained in the Additional Protocol is limited to funding travelling abroad for the purpose of terrorism, whereas the require- ment in the Directive is more far-reaching and covers the financing of a large number of acts that can typically be seen to result in ter- rorist offences being committed. The acts that constitute offences and attempted offences under the abovementioned provisions have only been criminalised to a certain extent in Swedish law. Swedish law meets the requirements concerning the criminalisation of financing terrorist offences and terrorist travel (given that the re-

SOU 2017:72

Summary

quirements in the instruments’ provisions on terrorist offences and terrorist travel are met), but not in other respects. There is there- fore a need for legislation criminalising the following acts: 1) financ- ing of offences related to a terrorist group, public provocation to commit a terrorist offence, recruitment for the purpose of terrorism, providing training for the purpose of terrorism, receiving training for the purpose of terrorism and organising or otherwise facilitating travelling for the purpose of terrorism; 2) financing of complicity in all of the abovementioned acts; and 3) attempts to finance all of these acts and complicity in them, with the exception of attempts to finance terrorist offences.

The Directive states that aggravated theft, extortion and the drawing up or use of false administrative documents with a view to committing terrorist offences should be considered offences related to terrorist activities. The acts referred to are largely, but not fully, regulated in Swedish law. Legislation is therefore needed for the pro- visions to be implemented.

In other respects, Swedish law meets the criminalisation require- ments contained in the Additional Protocol and the Directive. The same applies to the instruments’ requirements concerning penalties for natural persons etc., liability of and sanctions for legal persons and investigative tools and confiscation. The equivalent applies to the undertakings in the instruments on information exchange etc. It is proposed that the Swedish Security Service be appointed contact point under Article 7 of the Additional Protocol.

Further, Swedish law essentially meets the requirements in the instruments’ provisions on jurisdiction and prosecution. However, legislation is needed for the requirements to be fully met. More- over, the Inquiry considers that the jurisdiction of a Swedish court should not, in any of the cases referred to in the instruments, be limited to a requirement concerning dual criminality. In certain respects, legislation is needed for the requirement concerning dual criminality to be waived.

Through existing regulations, Swedish law fulfils the undertaking in the Directive’s provision on measures against public provocation content online. However, certain legislation is needed in this respect too for the sake of clarity.

Summary

SOU 2017:72

Implementation of the Additional Protocol and the Directive in Swedish law

As stated above, certain legislative amendments are necessary in order for Swedish law to be considered to fulfil the undertakings in the Additional Protocol and the Directive.

One fundamental prerequisite when drawing up the legislative amendments is that this is done in accordance with Sweden’s inter- national obligations concerning both undertakings to criminalise certain acts and undertakings to protect human rights.

The legislative proposals presented should enter into force on 1 September 2018 and entail essentially the following.

The penal provision on terrorist offences will be expanded

We propose that the provision in Section 3 of the Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences (2003:148), hereinafter referred to as the Terrorist Offences Act – which states which acts con- stitute terrorist offences under certain given circumstances under Section 2 of the same Act – be expanded to essentially also cover:

1.gross breach of data;

2.intentionally conducting, without a specific permit, nuclear ac- tivities or neglecting a certain notification obligation during re- search or development activities concerning processes or systems related to nuclear plants, nuclear material or nuclear waste;

3.intentionally and without a permit manufacturing, importing, transporting, selling, transferring, granting the right of use of, acquiring, possessing, using, depositing, recycling or re-using a radioactive substance or material that contains radioactive sub- stances;

4.smuggling or gross smuggling if the offence concerns the kinds of goods covered in points 2 and 3 above; and

5.unlawful threat and gross unlawful threat involving the threat of committing acts covered by the expanded criminal liability.

SOU 2017:72

Summary

The penal provision on recruitment will be made clearer and expanded

We propose that the penal provision on recruitment in Section 4 of the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruit- ment and Training concerning Terrorist Offences and other Par- ticularly Serious Crimes (2010:299), hereinafter referred to as the Recruitment Act, be made clearer and expanded to also cover per- sons who, in certain cases, seek to make another person commit a particularly serious crime or in any other way make another person complicit in the attempt, preparation or conspiracy to commit such crime. Minor infringements will not be penalised.

The penal provisions on training will be made clearer and expanded

We propose that the penal provision on providing training in Sec- tion 5 of the Recruitment Act be made clearer in terms of the trainer’s knowledge of the trainee’s intentions. We therefore pro- pose that the provision cover persons who issue or seek to issue in- structions on 1) the manufacture or use of explosives, weapons or harmful or hazardous substances that are particularly well-suited to use in particularly serious crime; or 2) other methods or techniques that are particularly well-suited to such ends. The above will only apply if the act has been committed in the knowledge that the re- cipient intends to use the instructions to commit or in some other way aid particularly serious crime.

We propose that the provision on the seeking and receiving of training in Section 5a of the Recruitment Act be made clearer so that criminal liability covers persons intending to use the instructions to commit or in some other way aid particularly serious crime.

Moreover, we propose that the provision in Section 5a be ex- panded and that a special criminal liability for ‘self-study’ be intro- duced. We therefore propose that the provision also cover persons seeking out or receiving instructions as referred to in Section 5 of the Act with the intention of using them to commit or in some other way aid particularly serious crime. Minor infringements will not be penalised.

SOU 2017:72

Summary

The provision on stricter penalties

in the Terrorist Offences Act will be expanded

We propose that the provision on stricter penalties in Section 5 of the Terrorist Offences Act be expanded. When assessing the penalty for an act such as using a false document, it should be seen as an aggravating circumstance when the offence has been committed with the intention of promoting terrorist offences or terrorist travel.

Jurisdiction will be expanded in certain cases

As has been stated, the Inquiry considers that the jurisdiction of a Swedish court should not, in any of the cases referred to in the instruments, be limited to a requirement concerning dual criminality. We propose that the jurisdiction rule in Chapter 2, Section 3, sixth paragraph of the Swedish Penal Code also apply in relation to pre- paration and conspiracy to commit a terrorist offence. Therefore, for offences committed abroad, a judgment is also passed under Swedish law for cases other than those referred to in Chapter 2, Section 2 of the Swedish Penal Code, and before a Swedish court if the offence is a terrorist offence under Section 2 of the Terrorist Offences Act or attempts, preparation or conspiracy to commit such offences.

Even if there is no jurisdiction under Chapter 2, Section 2 or 3 of the Swedish Penal Code, we propose that judgments be passed in Swedish courts for:

•offences under the Recruitment Act committed by an alien in Sweden;

•offences under the Financing Act committed by an alien resident in Sweden;

•offences under the Recruitment Act and the Financing Act com- mitted for the benefit of a legal person established in Sweden; and

•offences under the Recruitment Act and the Financing Act com- mitted against one of the European Union institutions or against one of its agencies or bodies, if the agency or body is based in Sweden.

Författningsförslag SOU 2017:72

5. om brottet begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och förövats mot en svensk medborgare, svensk sammanslut- ning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i

Sverige,
6. om brottet är kapning, sjö-				6. om brottet är kapning, sjö-
eller luftfartssabotage, flygplats-				eller luftfartssabotage, flygplats-
sabotage,	penningförfalskning,			sabotage,	penningförfalskning,
försök till sådana brott, olovlig				försök till sådana brott, olovlig
befattning med kemiska vapen,				befattning med kemiska vapen,
olovlig befattning		med	minor,	olovlig befattning med			minor,
osann eller ovarsam utsaga inför				osann eller ovarsam utsaga inför
en internationell domstol, ter-				en internationell domstol, ter-
roristbrott	enligt	2 §	lagen	roristbrott	enligt	2 §	lagen
(2003:148) om straff för terro-				(2003:148) om straff för terro-
ristbrott, försök till sådant brott,				ristbrott, försök, förberedelse eller
brott som avses i 5 § samma lag,				stämpling till sådant brott, brott
brott enligt lagen (2014:406) om				som avses i 5 § samma lag, brott
straff för folkmord, brott mot				enligt lagen (2014:406) om straff
mänskligheten och krigsförbry-				för folkmord, brott mot mänsk-
telser, uppvigling som bestått i				ligheten och krigsförbrytelser,
en omedelbar och offentlig upp-				uppvigling som bestått i en ome-
maning att begå folkmord eller				delbar och offentlig uppmaning
om brottet riktats mot Inter-				att begå folkmord eller om brot-
nationella	brottmålsdomstolens			tet riktats	mot Internationella
rättskipning, eller				brottmålsdomstolens		rättskip-
				ning, eller

7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse i fyra år eller däröver.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2018.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall1 att 1, 3, 3 a, 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §2
Denna lag innehåller straff-	Denna lag innehåller straff-
rättsliga bestämmelser för genom-	rättsliga bestämmelser för genom-
förande av	förande av
1. den internationella konven-	1. den internationella konven-
tionen om bekämpande av finan-	tionen om bekämpande av finan-
siering av terrorism som antogs	siering av terrorism som antogs
av Förenta nationernas general-	av Förenta nationernas general-
församling den 9 december 1999	församling den 9 december 1999
(54/109), och	(54/109),
2. punkt 6 i Förenta nationer-	2. punkt 6 i Förenta nationer-
nas säkerhetsråds resolution	nas	säkerhetsråds	resolution
2178 (2014).	2178 (2014),
	3. tilläggsprotokoll den 19 maj
	2015 till Europarådets konvention
	den 16 maj 2005 om förebyggan-
	de av terrorism, och
	4. Europaparlamentets			och
	rådets	direktiv (EU)	2017/541
	av den 15 mars 2017 om bekäm-
	pande av terrorism, om ersättande
	av rådets rambeslut 2002/475/RIF
	och om ändring av rådets beslut
	2005/671/RIF.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2009:73.

2 Senaste lydelse 2017:644.

Författningsförslag

SOU 2017:72

I lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansi- ering av terrorism finns ytterligare bestämmelser för att genomföra konventionen. De avser åtgärder som den som bedriver finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet är skyldig att vidta för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

3 §3
Till fängelse i högst två år	Till fängelse i högst två år
döms den som samlar in, tillhan-	döms den som samlar in, tillhan-
dahåller eller tar emot pengar	dahåller eller tar emot pengar
eller annan egendom i syfte att	eller annan egendom i syfte att
egendomen ska användas eller	egendomen ska användas eller
med vetskap om att den är av-	med vetskap om att den är av-
sedd att användas	sedd att användas
1. för att begå särskilt allvar-	1. för	att	begå eller	annars
lig brottslighet, eller	medverka	till	särskilt	allvarlig
	brottslighet eller försök, förbere-
	delse eller stämpling till sådan
	brottslighet, eller

2. av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förbere- delse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Om brott som anges i första stycket är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.

	I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
	3 a §4
	Den som samlar in, tillhanda-	Den som samlar in, tillhanda-
håller eller tar emot pengar eller		håller eller tar emot pengar eller
annan egendom i syfte att egen-		annan egendom i syfte att egen-
domen ska användas eller med		domen ska användas eller med
vetskap om att den är avsedd att		vetskap om att den är avsedd att

3	Senaste lydelse 2016:94.
4	Senaste lydelse 2016:94.

Denna lag innehåller bestäm- melser för genomförande av

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:148) om straff för terroristbrott att 1, 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestäm- melser för genomförande av

Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av den 13 juni 2002 (2002/475/RIF).

3 §1

Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:

1.mord, 3 kap. 1 § brottsbalken,

2.dråp, 3 kap. 2 § brottsbalken,

3.grov misshandel och synnerligen grov misshandel, 3 kap. 6 § brottsbalken,

4.människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken,

5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken,

6.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,

7.mordbrand och grov mord- brand, 13 kap. 1 och 2 §§ brotts- balken,

8.allmänfarlig ödeläggelse,

6. grovt dataintrång, 4 kap.

9 c § brottsbalken,

7.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,

8.mordbrand och grov mord- brand, 13 kap. 1 och 2 §§ brotts- balken,

9.allmänfarlig ödeläggelse,

1 Senaste lydelse 2017:335.

Författningsförslag SOU 2017:72

13 kap. 3 § brottsbalken,

9. sabotage

och

grovt

sabo-

10. sabotage och grovt sabo-

tage, 13 kap. 4 och 5 §§ brotts-

balken,

10. kapning och sjö- eller luft-

11. kapning och sjö- eller luft-

fartssabotage, 13 kap. 5 a § brotts-

balken,

11. flygplatssabotage, 13 kap.

12. flygplatssabotage, 13 kap.

5 b § brottsbalken,

12. spridande

av gift

eller

13. spridande

av gift

eller

smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken,

13. olovlig

befattning

med

14. olovlig

befattning

med

kemiska

vapen,

22 kap.

6 a §

kemiska

vapen,

22 kap.

6 a §

brottsbalken,

14. vapenbrott,

grovt vapen-

15. vapenbrott,

grovt vapen-

brott och

synnerligen

grovt

brott och

synnerligen

grovt

vapenbrott,

9 kap.

1 §

första

vapenbrott,

9 kap.

1 §

första

stycket

och

1 a §

vapenlagen

stycket

och

1 a §

vapenlagen

(1996:67),

15. brott

enligt

29 a §

lagen

16. brott

enligt

29 a §

lagen

(2010:1011) om brandfarliga och

explosiva varor,

16. uppsåtligt brott enligt 25

17. uppsåtligt brott enligt 25

och 26 §§ lagen (1992:1300) om

krigsmateriel, som avser kärn-

laddningar, radiologiska,

biolo-

laddningar, radiologiska,

biolo-

giska och kemiska stridsmedel,

apparater och andra anordningar

för spridning

radiologiska,

för spridning

radiologiska,

biologiska eller kemiska strids-

medel samt speciella delar och

substanser till sådant material,

17. brott enligt 18, 18 a och

18. brott enligt 18, 18 a och

20 §§ lagen (2000:1064) om kon-

troll av produkter med dubbla

användningsområden och av tek-

niskt bistånd, som avser sådana

produkter eller sådant tekniskt

produkter eller

sådant tekniskt

bistånd

som

kan

användas för

bistånd

som

kan

användas för

Som försvårande omständig- heter vid bedömningen av straff- värdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas

1. om någon begått ett brott enligt 8 kap. 1, 4–6 §§ eller 9 kap. 4 § brottsbalken eller försök till så- dana brott, med uppsåt att främja terroristbrott, eller

2. om någon begått ett brott enligt 14 kap. 1 och 3 §§ eller bru- kande av falsk urkund enligt 10 § brottsbalken eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott eller brott som avses i 5 b § lagen (2010:299) om straff

SOU 2017:72

Författningsförslag

att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,

18.smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 14–17,

19.olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–18.

att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,

19. uppsåtligt brott	enligt
25 § första stycket 1 och 2	samt

25 a § lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet,

20. uppsåtligt brott enligt 36 § strålskyddslagen (1988:220) som


avser	tillståndsplikt		enligt
20 § första stycket 1 samma lag,
21. smuggling		och	grov
smuggling, 3 och		5 §§	lagen

(2000:1225) om straff för smugg- ling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 15–20,

22. olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–21.

5 §

Om någon begår ett brott en- ligt 8 kap. 1, 4–6 §§, 9 kap. 4 § eller 14 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott skall detta, om gärningen inte omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § eller medverkan till sådana brott, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och en- ligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas som en för- svårande omständighet vid bedöm- ningen av straffvärdet.

Till fängelse i högst två år döms den som meddelar eller söker meddela instruktioner om

1. tillverkning eller använd- ning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller

2. andra metoder eller tek- niker som är särskilt ägnade för sådant ändamål.

Vad som nu sagts gäller endast om gärningen har begåtts med vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruk- tionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet.

Författningsförslag

SOU 2017:72

4 §

Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst två år.

Detsamma gäller den som söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till så- dan brottslighet.

5 §

Den som meddelar eller söker meddela instruktioner om till- verkning eller användning av så- dana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tek- niker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, döms till fängelse i högst två år, om gärningen har begåtts med vetskap om att in- struktionerna är avsedda att an- vändas för särskilt allvarlig brotts- lighet.

5 a §2

Den som tar emot sådana in-	Den som hämtar in eller tar
struktioner som avses i 5 § i av-	emot sådana instruktioner som
sikt att använda dem för särskilt	avses i 5 § i avsikt att använda
allvarlig brottslighet döms till	dem för att begå eller annars med-
fängelse i högst två år, om med-	verka till särskilt allvarlig brotts-

2 Senaste lydelse 2016:95.

1. meddelandets innehåll up- penbart är sådant som avses i be- stämmelserna i 4 kap. 5 § brotts- balken om olaga hot, 4 kap. 6 c § brottsbalken om olaga integri- tetsintrång, 16 kap. 5 § brotts- balken om uppvigling, 16 kap. 8 § brottsbalken om hets mot folkgrupp, 16 kap. 10 a § brotts- balken om barnpornografibrott, 16 kap. 10 c § brottsbalken om olaga våldsskildring eller 3 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet om offentlig uppma- ning, eller

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor

Härigenom föreskrivs att 5 och 7 §§ lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt propositionen	Föreslagen lydelse
Ett starkt straffrättsligt skydd
för den personliga integriteten
(prop. 2016/17:222)
	5 §1

Om en användare sänder in ett meddelande till en elektronisk anslagstavla ska den som tillhandahåller tjänsten ta bort meddelan- det från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelandet, om

1 Senaste lydelse 2010:401.

Författningsförslag

SOU 2017:72

2. det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovs- rätt eller i rättighet som skyddas genom föreskrift i 5 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk genom att sända in meddelandet.

För att kunna fullgöra sin skyldighet enligt första stycket har den som tillhandahåller tjänsten rätt att ta del av meddelanden som före- kommer i tjänsten.

Skyldigheten enligt första stycket och rätten enligt andra stycket gäller också den som på tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten.

7 §

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det

inte dömas till ansvar.
Första stycket tillämpas inte,	Första stycket tillämpas inte,
om det för gärningen kan dömas	om det för gärningen kan dömas
till ansvar enligt brottsbalken	till ansvar enligt brottsbalken,
eller lagen (1960:729) om upp-	lagen (1960:729) om upphovsrätt
hovsrätt till litterära och konst-	till litterära och konstnärliga verk
närliga verk.	eller lagen (2010:299) om straff
	för offentlig uppmaning, rekryte-
	ring och utbildning avseende
	terroristbrott och annan särskilt
	allvarlig brottslighet.

Brott enligt första stycket får i de fall meddelandets innehåll är sådant som avses i bestämmelsen i 4 kap. 6 c § brottsbalken om olaga integritetsintrång åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2018.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upp- handling på försvars- och säkerhetsområdet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §1

En upphandlande myndighet eller enhet ska utesluta en leveran- tör från att delta i en upphandling, om myndigheten eller enheten får kännedom om att leverantören enligt en lagakraftvunnen dom är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska union- ens medlemsstater är delaktiga i, respektive artikel 2.1 i rådets ram- beslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korrup- tion inom den privata sektorn,

3.bedrägeri i den mening som avses i artikel 1 i konventionen som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella in- tressen,

4.penningtvätt och finansiering av terrorism enligt definitionen

iartikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i den ursprungliga lydelsen, eller

1 Senaste lydelse 2017:656.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs att	13 kap. 1 § lagen (2016:1145) om
offentlig upphandling ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

13 kap.

1 §1

En upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från att delta i en upphandling, om myndigheten genom kontroll enligt 15 kap. eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i för- draget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot kor- ruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1

irådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella bestämmelser,

4.penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt definitionen

1 Senaste lydelse 2017:664.

Författningsförslag SOU 2017:72

direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i

den ursprungliga lydelsen,
5. terroristbrott eller brott	5. terroristbrott eller brott
med anknytning till terrorist-	med anknytning till terrorist-
verksamhet såsom de definieras	verksamhet såsom de definieras
i artikel 1 respektive 3 i rådets	i artiklarna 3 och 5–12 i Europa-
rambeslut 2002/475/RIF av den	parlamentets och rådets direktiv
13 juni 2002 om bekämpande av	(EU) 2017/541 av den 15 mars
terrorism eller anstiftan, medhjälp	2017 om bekämpande av terro-
och försök att begå brott i den	rism, om ersättande av rådets
mening som avses i artikel 4 i	rambeslut 2002/475/RIF och om
det rambeslutet, eller	ändring	av	rådets	beslut
	2005/671/RIF		eller	anstiftan,
	medhjälp och försök att begå
	brott i den mening som avses i
	artikel 14 i det direktivet, eller

6. människohandel enligt definitionen i artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om före- byggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Är leverantören en juridisk person, ska leverantören uteslutas om en person som ingår i leverantörens förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan har dömts för brottet. Detsamma gäller om den som har dömts för brottet är behörig att företräda, fatta beslut om eller kontrollera leverantören.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2018.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.8Förslag till

lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upp- handling inom försörjningssektorerna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 kap.

1 §

En upphandlande enhet som är en upphandlande myndighet ska utesluta en leverantör från att delta i ett kvalificeringssystem eller en upphandling, om enheten genom en kontroll enligt 14 kap. 3 § eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska union- ens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot kor- ruption inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella bestämmelser,

4.penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt definitionen

iartikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finan- siella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism,

ilydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/78/EU,

5. terroristbrott eller brott med anknytning till terroristverk- samhet såsom de definieras i

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.9Förslag till

lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upp- handling av koncessioner ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §1

En upphandlande myndighet eller en sådan upphandlande enhet som avses i 1 kap. 20 § första stycket 1 ska utesluta en leverantör från att delta i en upphandling, om myndigheten eller enheten genom kontroll eller på annat sätt får kännedom om att leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för brott som innefattar

1.sådan brottslighet som avses i artikel 2 i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet,

2.bestickning enligt definitionen i artikel 3 i rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i fördra- get om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korrup- tion som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, korruption enligt artikel 2.1

irådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn, eller korruption enligt nationella bestämmelser,

4.penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt definitionen

1 Senaste lydelse 2017:665.

Författningsförslag SOU 2017:72

direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, i den

ursprungliga lydelsen,
5. terroristbrott eller brott	5. terroristbrott eller brott
med anknytning till terrorist-	med anknytning till terrorist-
verksamhet såsom de definieras	verksamhet såsom de definieras
i artikel 1 respektive 3 i rådets	i artiklarna 3 och 5–12 i Europa-
rambeslut 2002/475/RIF av den	parlamentets och rådets direktiv
13 juni 2002 om bekämpande av	(EU) 2017/541 av den 15 mars
terrorism eller anstiftan, med-	2017 om bekämpande av terro-
hjälp och försök att begå brott i	rism, om ersättande av rådets
den mening som avses i artikel 4	rambeslut 2002/475/RIF och om
i det rambeslutet, eller	ändring	av	rådets	beslut
	2005/671/RIF		eller	anstiftan,
	medhjälp och försök att begå
	brott i den mening som avses i
	artikel 14 i det direktivet, eller

6. människohandel enligt definitionen i artikel 2 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2018.

SOU 2017:72

Författningsförslag

1.10Förslag till

lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (2017:496) om inter- nationellt polisiärt samarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

2 §

Övervakningen av en misstänkt gärningsman får fortsätta utan föregående samtycke, om saken är så brådskande att samtycke inte kan inhämtas i förväg och den utländska utredningen avser miss- tanke om sådana brott som sägs i artikel 40.7 i Schengenkonven- tionen, nämligen

–mord,

–dråp,

–grovt sexualbrott,

–mordbrand,

–penningförfalskning och förfalskning av betalningsmedel,

–grov stöld,

–grovt häleri,

–penningtvätt,

–grovt bedrägeri,

–utpressning,

–människorov och tagande av gisslan,

–olaglig människohandel,

–människosmuggling,

–olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen,

–brott mot lagbestämmelser angående vapen och sprängämnen,

–ödeläggelse genom användande av sprängämnen,

–olaglig transport av giftigt och skadligt avfall,

–olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen,

–sådan brottslighet som avses i rådets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott, och

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:72

som behövs för att genomföra det direktiv om bekämpande av terro- rism som EU vid den tidpunkten förväntades besluta (terrorism- direktivet).1 Utredningstiden förlängdes för uppdraget i denna del och för den del av utredningens uppdrag som avser Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet.

Utredningens uppdrag enligt tilläggsuppdrag (dir. 2015:61) har i övrigt redovisats den 15 juni 2016 genom delbetänkande Straff- rättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40).

Den 19 januari 2017 förlängdes utredningstiden ytterligare och det beslutades att uppdraget i stället ska redovisas senast den 29 september 2017 (dir. 2017:2), se bilaga 4.

Den 4 maj 2017 beslutades att genomförandet av de bestämmel- ser i direktivet som rör skydd av, stöd till och rättigheter för offer för terrorism (avdelning V i terrorismdirektivet) inte längre ska om- fattas av utredningens uppdrag (dir. 2017:47), se bilaga 5.

Utredningens kvarvarande uppdrag, dvs. de delar som avser Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet, redo- visas genom detta slutbetänkande.

2.2Genomförandet av uppdraget

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. En närmare redogörelse för hur arbetet bedrivits innan delbetänkandena överlämnades i juni 2015 och juni 2016 fram- går av de betänkandena, se SOU 2015:63 (s. 38) och SOU 2016:40 (s. 38). Härefter har utredningen haft ytterligare fem sammanträden med experterna.

I direktiven har angetts att utredningen ska samråda med och inhämta upplysningar från företrädare för berörda myndigheter och organ, särskilt Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten och Advokat- samfundet. Detta har, i likhet med vad som gällde under det arbete som utmynnade i de två första delbetänkandena, skett genom att dessa myndigheter har funnits representerade i expertgruppen. Sam- råd har därmed skett löpande under arbetets gång.

1 Se Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekäm- pande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF.

Bakgrund

SOU 2017:72

Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) infördes i samband med att Sverige tillträdde FN:s internationella konvention om bekäm- pande av finansiering av terrorism från år 1999 (finansieringskonven- tionen).3 Kriminalisering av finansiering av terrorism regleras också i FATF:s (Financial Action Task Force) rekommendation nummer 5 om finansiering av terrorism (FATF:s rekommendation 5).

Utredningen har tidigare haft i uppdrag att analysera dels behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till de krav på straffrätts- lig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i resolution 2178 (2014), dels om Sveriges straffrättsliga reglering uppfyller de krav som FATF ställer. Uppdraget i dessa delar redo- visades i delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63). Förslagen i betänkandet behandlades i propositionen Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte (prop. 2015/16:78). De i propositionen föreslagna ändringarna i bl.a. rekryteringslagen och finansieringslagen trädde i kraft den 1 april 2016.

Terrorismdirektivet innehåller – utöver bestämmelser med ur- sprung i terrorismrambeslutet – bestämmelser som syftar till att genomföra tilläggsprotokollet och FATF:s rekommendation 5. Direk- tivet innehåller också bestämmelser om skydd av, stöd till och rättig- heter för offer för terrorism som kompletterar regleringen i bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF (brottsofferdirektivet).4 Artikel 22 i terrorismdirektivet ändrar vidare innehållet i artikel 2 i rådets beslut 2005/671/RIF av den 20 september 2005 om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott. För att fullt ut kunna till- godogöra sig innehållet i såväl tilläggsprotokollet som terrorismdirek- tivet är det av vikt att i stort känna till innehållet i denna tidigare internationella reglering. I detta avsnitt lämnas därför, som en bak- grund, en kortfattad redogörelse för innehållet i terrorismrambeslut- et, terrorismkonventionen, resolution 2178 (2014), FATF:s rekom- mendation 5 och rådets beslut 2005/671/RIF om informationsutbyte

3Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149).

4Enligt tilläggsdirektiv den 4 maj 2017 (dir. 2017:47) ska utredningens uppdrag inte omfatta dessa bestämmelser.

SOU 2017:72

Bakgrund

och samarbete. I avsnitt 3.2 redogörs kortfattat för nuvarande svensk reglering. I kapitel 4 och 5 lämnas en utförligare redogörelse för inne- hållet i tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet.

3.1.2Terrorismrambeslutet

2002 års rambeslut

Den 13 juni 2002 enades EU:s medlemsstater om ett rambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet med terrorismrambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som behandlar gemensamma definitioner, åtal och straff avseende terrorism och att därigenom tillnärma med- lemsstaternas lagstiftning när det gäller terroristbrott.

I artikel 1 finns en uppräkning av handlingar som ska betraktas som terroristbrott i nationell lagstiftning om gärningen allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och begås i terrorist- syfte. Med terroristsyfte avses att gärningen begås i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller allvarligt destabilisera eller för- störa de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. De handlingar som räknas upp är:

a)angrepp mot en persons liv som kan leda till döden,

b)allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet,

c)människorov eller tagande av gisslan,

d)förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklu- sive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att ut- sätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster,

e)kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transport- medel eller godstransportmedel,

Bakgrund

SOU 2017:72

f)tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biolo- giska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling,

g)utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara,

h)att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, när detta utsätter människoliv för fara, samt

i)hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i punk- terna a–h.

Artikel 2 innehåller bestämmelser om brott som begås av en terrorist- grupp. Enligt artikeln ska det vara straffbart att leda en terrorist- grupp (2.2 a) eller att delta i en terroristgrupps verksamhet med vet- skap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet (2.2 b).

Artikel 3 kompletterar bestämmelsen om terroristbrott med en bestämmelse om brott med anknytning till terroristverksamhet. I artikeln anges att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att där angivna handlingar ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. Dessa är grov stöld, ut- pressning och upprättande av förfalskade administrativa dokument, om de begås i syfte att utföra vissa av de handlingar som ska be- traktas som terroristbrott enligt artikel 1.

I artikel 4 finns bestämmelser om att anstiftan, medhjälp och för- sök till brott som anges i artiklarna 1–3 i vissa fall ska vara straff- belagt. Artiklarna 3 och 4 har ändrats genom 2008 års rambeslut, se nedan.

Artikel 5 innehåller bestämmelser om påföljder. Generellt för- pliktas staterna att belägga brott enligt artiklarna 1–4 med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra utlämning. Mer preciserat anges härefter att brott enligt artiklarna 1 och 4, i den mån de hänför sig till terroristbrott, ska beläggas med strängare straff än vad som hade varit fallet om något terroristsyfte med gärningen inte hade förelegat. Det görs alltså en skillnad mellan terroristbrott och brott med anknytning till terrorist- verksamhet genom att det inte finns några kvalificerande påföljds-

SOU 2017:72

Bakgrund

bestämmelser beträffande de senare. Beträffande brott som begås av en terroristgrupp (artikel 2) föreskrivs särskilda lägsta maximistraff (minst åtta eller femton år för brott enligt 2.2 a och minst åtta år för brott enligt 2.2 b).

I artikel 6 finns en icke tvingande bestämmelse om särskilda omständigheter som kan medföra strafflindring.

Artiklarna 7 och 8 innehåller bestämmelser om ansvar och på- följder för juridiska personer. Artiklarna förpliktar medlemsstaterna att se till att juridiska personer kan hållas ansvariga för brott enligt rambeslutet och att påföljderna härför ska vara effektiva, pro- portionella och avskräckande.

I artikel 9 finns bestämmelser om behörighet och åtal. Staterna ska se till att de har domsrätt när:

a)Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium.

b)Brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för landets flagg eller ett luftfartyg registrerat i landet.

c)Gärningsmannen är medborgare eller bosatt i landet.

d)Brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom dess territorium.

e)Brottet har begåtts mot dess institutioner eller befolkning, eller mot en av EU:s institutioner eller ett organ som inrättats i enlig- het med fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskapen eller Fördraget om Europeiska unionen och som har sitt säte i den medlemsstaten.

I artikel 10 finns bestämmelser om skydd av och stöd till brotts- offer som innebär att utredning och åtal inte ska vara beroende av brottsoffrets anmälan och att varje möjlig åtgärd ska vidtas för att säkerställa att brottsoffrets familj får ett lämpligt stöd.

Artiklarna 11–13 innehåller i tur och ordning regler om genom- förande av rambeslutet, om det territoriella tillämpningsområdet och om ikraftträdande av rambeslutet.

2002 års rambeslut har genomförts i svensk rätt. Den huvudsak- liga lagstiftning som infördes bestod, som nämnts, i terroristbrotts- lagen.

Bakgrund

SOU 2017:72

2008 års rambeslut

Som en del i ett åtgärdspaket mot terrorism lade Europeiska kom- missionen i november 2007 fram ett förslag till ändringar i rambe- slutet från år 2002. Syftet med förslaget angavs vara att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU, också när de begås via internet. Syftet var även att säkerställa att befintliga bestäm- melser om påföljder, juridiska personers ansvar, domstols behörig- het och åtal som är tillämpliga på terroristbrott också skulle kunna tillämpas på sådana handlingar.

Rambeslutet som antogs av rådet den 28 november 2008 inne- håller, utöver ingressen, fyra artiklar.

Genom artikel 1 görs ändring i artiklarna 3 och 4 i 2002 års ram- beslut. Artikel 1 föreskriver således om ändring i artikel 3 vilken, som framgått, innehåller regler om brott med anknytning till terro- ristverksamhet. Ändringen innebär i sak att brott med anknytning till terroristverksamhet utvidgas till att avse även offentlig upp- maning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbild- ning för terroristsyften. Staterna ska vidta de åtgärder som behövs för att dessa handlingar ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. I bestämmelsen anges ett uttryckligt krav på att gärningarna ska begås uppsåtligen. Vidare anges definitioner av begreppen offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbildning för terroristsyften.

Offentlig uppmaning till terroristbrott innebär att sprida eller på annat sätt göra ett meddelande tillgängligt för allmänheten i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 1.1 a–h i 2002 års rambeslut, om detta handlingssätt, oavsett om det är fråga om att direkt förespråka terroristbrott eller inte, medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.

Rekrytering för terroristsyften innebär att försöka förmå en annan person att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 a–h eller i artikel 2.2 i 2002 års rambeslut.

Utbildning för terroristsyften innebär att tillhandahålla instruk- tioner för tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller instruktioner om andra speciella metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de

SOU 2017:72

Bakgrund

brott som anges i artikel 1.1 a–h i 2002 års rambeslut och med vet- skap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda för detta ändamål.

Slutligen anges i bestämmelsen att ett terroristbrott inte behöver ha begåtts för att gärningen med anknytning till terroristverksamhet ska utgöra brott.

Artikel 1 föreskriver också om ändring i artikel 4 i 2002 års ram- beslut vilken, som framgått, innehåller bestämmelser om att anstiftan, medhjälp och försök till brott som anges i artiklarna 1–3 i vissa fall ska vara straffbelagt. Sammanfattningsvis innebär ändringarna i arti- kel 4 att det bara är bestämmelsen om medhjälp till brott som blir obligatorisk för de nya brotten offentlig uppmaning till terrorist- brott, rekrytering för terroristsyften samt utbildning för terrorist- syften och således inte bestämmelserna om anstiftan och försök till brott.

Artikel 2 innehåller en undantagsregel med innebörd att ram- beslutet inte ställer krav på åtgärder som står i strid med grundläg- gande principer som rör yttrandefrihet, särskilt tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier såsom följer av konstitutionella tradi- tioner eller regler om pressens eller andra mediers rättigheter, ansvar samt om en särskild rättegångsordning för dem, när dessa regler hör samman med fastställande eller begränsning av ansvar. Undantaget tillkom på förslag av Sverige för att värna det svenska systemet för straffrättsligt ansvarsutkrävande i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).

Artiklarna 3 och 4 innehåller bestämmelser om genomförande och ikraftträdande.

2008 års rambeslut har, som nämnts, genomförts i svensk rätt genom rekryteringslagen.

3.1.3Terrorismkonventionen

Inom Europarådet har ett antal konventioner med tilläggsprotokoll förhandlats fram på området för terrorism, bl.a. 1977 års konven- tion om bekämpande av terrorism.5

5 Regeringens proposition (1976/77:124) om godkännande av den europeiska konventionen den 27 januari 1977 om bekämpande av terrorism, m.m.

Bakgrund

SOU 2017:72

Efter händelserna den 11 september 2001 intensifierades arbetet med att bekämpa terrorism. Europarådets ministerkommitté gav år 2004 en arbetsgrupp benämnd Committee of Experts on Terrorism, förkortad CODEXTER, i uppdrag att utarbeta ett eller flera instru- ment i syfte att täppa till luckor i existerande ramverk mot terro- rism. Arbetsgruppens arbete resulterade år 2005 i terrorismkon- ventionen.

Konventionen syftar till att öka samhällets möjligheter att ingripa innan terroristdåd begås. Detta syfte ska nås genom kriminalisering av handlingar som innebär att någon offentligt uppmanar, rekryterar eller utbildar personer att begå terroristbrott.

Till konventionen har utarbetats en förklarande rapport.6 Rap- porten finns tillgänglig via Europarådets hemsida (www.coe.int).

I artikel 1.1 klargörs innebörden av begreppet ”terroristbrott”. Som sådant brott ska anses varje brott som omfattas av någon av de terrorismrelaterade konventioner eller tilläggsprotokoll som anges i bilagan till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument.

I artiklarna 2–4 behandlas konventionens syfte, förebyggande handlingsprogram på nationell nivå och internationellt samarbete om förebyggande.

I artiklarna 5–7 uppställs krav på kriminalisering av vissa hand- lingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås.

Enligt artikel 5 är varje konventionsstat skyldig att kriminalisera offentlig uppmaning att begå terroristbrott. Med detta avses att sprida, eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmän- heten i avsikt att uppmana till terroristbrott när gärningen framkallar fara för att ett eller flera sådana brott kan begås.

I artikel 6 föreskrivs att konventionsstaterna ska kriminalisera rekrytering till terrorism. Med detta avses att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sam- manslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott.

Enligt artikel 7 är varje konventionsstat slutligen skyldig att kriminalisera utbildning för terrorism. Härmed avses att meddela in- struktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjut- vapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller

6 Explanatory Report to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism.

SOU 2017:72

Bakgrund

särskilda metoder eller tekniker i syfte att begå eller bidra till för- övandet av terroristbrott och med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål.

I artikel 8 klargörs att något terroristbrott inte behöver ha be- gåtts för att gärningen ska utgöra brott.

Av artikel 9 följer att varje konventionsstat ska kriminalisera medverkan till brott enligt artiklarna 5–7 i konventionen, värvning eller instruktion till andra personer att begå brott enligt dessa artik- lar, medverkan till att en grupp personer som handlar i ett gemen- samt syfte begår ett eller flera brott som anges i artiklarna 5–7 samt försök till brott enligt artiklarna 6 och 7.

I artikel 10 anges att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för medverkan till de brott som anges i artiklarna 5–7 och 9 i konventionen. Det är tillräckligt att lagföring kan ske i straffrätts- lig, civilrättslig eller administrativ ordning.

Enligt artikel 11.1 ska varje konventionsstat vidta de åtgärder som fordras för att brott enligt artiklarna 5–7 och 9 i konventionen ska vara straffbara med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

I artikel 12.1 anges att införandet, genomförandet och tillämpning- en av förpliktelserna att kriminalisera ska ske med respekt för mänsk- liga rättigheter, särskilt yttrandefrihet, föreningsfrihet och religions- frihet enligt bl.a. den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggan- de friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 12.2 ska även proportionalitetsprincipen beaktas, vilket innebär att införandet, genomförandet och tillämpningen av de ifrågavarande kriminalise- ringarna ska ske med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle.

Enligt artikel 13 ska varje part vidta erforderliga åtgärder för att skydda och stödja offer för terroristdåd, exempelvis genom finan- siell hjälp och ersättning till offer och deras närstående.

I artiklarna 14 och 15 finns bestämmelser om domsrätt och utred- ning och i artikel 16 en bestämmelse om undantag från konven- tionens tillämpningsområde i fråga om rent nationella terroristbrott.

Utöver krav på kriminalisering omfattar konventionen bestäm- melser om skyldigheter för länderna att förstärka möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater, se

Bakgrund

SOU 2017:72

artiklarna 17–22 om bl.a. internationellt rättsligt samarbete i brott- mål och utlämning.

I artiklarna 23–32 finns slutbestämmelser om bl.a. tillträde, ändring av konventionen respektive bilagan och samråd mellan parterna.

Konventionen har i svensk rätt, som nämnts, genomförts genom rekryteringslagen.

I maj 2015 antogs det tilläggsprotokoll till konventionen som utredningen nu har att behandla, se kapitel 4.

3.1.4Resolution 2178 (2014)

Den 24 september 2014 antogs resolution 2178 (2014) enhälligt av FN:s säkerhetsråd i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan. Resolu- tionen består av en inledande del, preambeln, och 27 punkter.

I preambeln bekräftar säkerhetsrådet sina tidigare ställnings- taganden att terrorism i alla dess former utgör ett av de allvarligaste hoten mot internationell fred och säkerhet. Det noteras att terrorism- hotet har kommit att bli alltmer utbrett och att antalet terrorism- handlingar i olika delar av världen ökar, innefattande sådana hand- lingar som motiveras av intolerans eller extremism. Vidare bekräftas att medlemsstaterna måste säkerställa att alla åtgärder som vidtas mot terrorism är förenliga med alla deras folkrättsliga åtaganden, i syn- nerhet internationella mänskliga rättigheter, internationell flykting- rätt och internationell humanitär rätt. I sammanhanget understryks vikten av bl.a. respekten för mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och rättsstatens principer.

Därutöver uttrycks djup oro över det akuta och växande hotet från utländska terroriststridande, dvs. personer som reser till en annan stat än den stat där den berörda personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning, även när detta sker i samband med väpnade konflikter. De bidrar enligt resolu- tionen till intensiteten och varaktigheten i konflikter och till att de blir mer svårlösta. Personerna uppges även kunna utgöra ett allvar- ligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser igenom och länderna de reser till.

I punkt 1 kräver säkerhetsrådet att alla utländska terroriststridan- de avväpnas samt upphör med terroristhandlingar och deltagande i

SOU 2017:72

Bakgrund

väpnad konflikt. I punkt 2 bekräftas att alla stater ska förhindra att terrorister eller terroristgrupper kan förflytta sig, bl.a. genom effek- tiva gränskontroller. Medlemsstaterna uppmanas i punkt 3 att i enlighet med nationell och internationell rätt öka och påskynda ut- bytet av operativ information angående hur bl.a. utländska terrorist- stridande agerar och förflyttar sig samt i punkt 4 att samarbeta för att bemöta det hot som dessa personer utgör, bl.a. genom att före- bygga radikalisering till terrorism och rekrytering av utländska terroriststridande. Enligt punkt 5 beslutar säkerhetsrådet att med- lemsstaterna, i överensstämmelse med internationella mänskliga rät- tigheter, internationell flyktingrätt och internationell humanitär rätt, ska förebygga och bekämpa rekrytering, organiserande, transport eller utrustande av personer som reser till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning liksom finansiering av deras resor och verksamhet.

Säkerhetsrådet beslutar enligt punkt 6 att medlemsstaterna ska säkerställa att nationell lagstiftning innehåller bestämmelser som gör det möjligt att åtala och bestraffa personer för de brott som anges i punkterna a–c nedan på ett sätt som återspeglar brottens allvar. Enligt punkt 6 a ska det utgöra brott att statens medborgare reser, eller försöker resa, till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare eller att en annan person reser, eller försöker resa, från statens territorier till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. Punkt 6 b föreskriver att direkt eller indirekt till- handahållande eller insamlande av tillgångar, av statens medborgare eller inom statens territorier, i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att finan- siera en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, ska utgöra brott. Slutligen ska enligt punkt 6 c även orga- niserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av statens medborgare eller inom statens territorier, av en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, utgöra brott.

I punkt 7 uttrycks beslutsamhet att överväga att i enlighet med resolution 2161 (2014) lista bl.a. individer och grupper som t.ex.

Bakgrund

SOU 2017:72

finansierar eller på annat sätt stödjer al-Qaida. I punkt 8 beslutas att medlemsstaterna under vissa angivna förhållanden ska förhindra personer från inresa till eller resa igenom de egna territorierna. En- ligt punkt 9 uppmanas medlemsstaterna begära tillgång till passa- geraruppgifter från flygbolag som verkar inom statens territorier. I punkt 10 betonas vikten av att fullt ut och omedelbart genomföra resolutionen. I punkterna 11–14 behandlas internationellt samarbete. Punkterna 15–19 rör frågor om motverkande av våldsbejakande extre- mism för att förhindra terrorism. Slutligen handlar punkterna 20– 27 om FN:s engagemang i fråga om hotet från utländska terrorist- stridande.

Resolution 2178 (2014) har, som nämnts, genomförts genom ändringar i rekryteringslagen och finansieringslagen.

3.1.5FATF:s rekommendation 5

Financial Action Task Force, som förkortas FATF, är ett mellanstat- ligt organ som arbetar för att främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa pen- ningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen och andra relaterade hot mot integriteten i de internationella finansiella systemen.

FATF:s standarder från februari 2012 består av 40 rekommen- dationer med tillhörande tolkningsnoter och en ordlista som inne- håller definitioner. Sverige är medlem av FATF sedan organisationen inrättades år 1989.

Kriminalisering av finansiering av terrorism regleras i rekommen- dation 5. Av den framgår att medlemsstaterna ska kriminalisera sådan finansiering i enlighet med finansieringskonventionen. Där- utöver ska det vara straffbart att finansiera terroristorganisationer och enskilda terrorister även om det saknas koppling till en särskild terroristhandling, dvs. oavsett syftet med finansieringen.

Av rekommendationens tolkningsnot (B.2–11) framgår bl.a. föl- jande. Det ska vara straffbart att uppsåtligen, direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar med den olagliga avsikten att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att dessa är avsedda att användas, helt eller delvis, för att begå en terroristhandling, av en terroristorganisation eller av en enskild terrorist. Vidare ska det, sedan

SOU 2017:72

Bakgrund

en revidering av tolkningsnoten i oktober 2015, vara straffbart att finansiera sådana resor som avses i resolution 2178 (2014).

Terrorismfinansieringsbrotten ska omfatta alla sorters tillgångar oavsett om de kommer från en legitim eller illegitim källa. För straffbarhet ska det varken krävas att tillgångarna rent faktiskt har använts för att begå eller försöka begå en terroristhandling eller att tillgångarna kan kopplas till en särskild terroristhandling. De straff- rättsliga påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräck- ande. Det ska även vara straffbart att försöka begå ett terrorism- finansieringsbrott. Vidare ska det vara straffbart att ägna sig åt olika former av medverkan. Bestämmelsen om terrorismfinansieringsbrott ska vara tillämplig oavsett om personen som påstås ha begått brottet befinner sig i samma land eller i ett annat land än det där terroristen eller terroristorganisationen finns eller där terroristhandlingen har inträffat eller kommer att inträffa.

FATF:s rekommendation 5 har, som nämnts, genomförts genom ändringar i finansieringslagen.

3.1.6Rådets beslut 2005/671/RIF om informationsutbyte och samarbete

Den 20 september 2005 fattade rådet beslut (2005/671/RIF) om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott. I beslutets inledande skäl 3 framhålls att det är viktigt i kampen mot terrorismen att alla berörda myndigheter kan få så fullständig och aktuell information som möjligt inom sina respektive behörighets- områden. Medlemsstaternas specialiserade nationella myndigheter, rättsliga myndigheter och behöriga organ på EU-nivå (till exempel Europol och Eurojust) har ett stort behov av information för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Syftet med rådsbeslutet är att komplettera rådets beslut 2003/48/RIF av den 19 december 2002 om genomförande av särskilda åtgärder avseende polissamarbete och rättsligt samarbete i syfte att bekämpa terrorism i enlighet med artikel 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP och utvidga informationsutbytet till att omfatta alla skeden i det straffrättsliga förfarandet, inklusive fällande domar, och alla personer, grupper eller enheter som är föremål för utred- ning, lagföring eller fällande dom för terroristbrott.

Bakgrund

SOU 2017:72

I artikel 1 finns definitioner för begreppen ”terroristbrott”, ”Euro- polkonventionen”, ”Eurojustbeslutet” och ”grupp eller enhet”.

Artikel 2 innehåller de centrala bestämmelserna som reglerar till- handahållande av information om terroristbrott till Eurojust, Europol och medlemsstaterna. Artikeln utgör en punktlista med sex punkter.

Av punkt 1 följer att varje medlemsstat ska utse en specialiserad avdelning inom polisen eller andra brottsbekämpande myndigheter som, i enlighet med nationell lagstiftning, ska ha tillgång till och samla in all relevant information som rör och är ett resultat av brotts- utredningar som genomförs av medlemsstatens brottsbekämpande myndigheter avseende terroristbrott och skicka den till Europol i enlighet med punkterna 3 och 4.

Enligt punkt 2 ska varje medlemsstat utse antingen en nationell kontaktperson till Eurojust för frågor som rör terrorism, eller flera om det föreskrivs i dess rättssystem, eller en lämplig rättslig eller annan behörig myndighet som, i enlighet med nationell lagstiftning, ska ha tillgång till och kan samla in all relevant information om och från straffrättsliga förfaranden och fällande domar avseende terrorist- brott och skicka den till Eurojust i enlighet med punkt 5.

Vidare ska enligt punkt 3 varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att åtminstone den information som avses i punkt 4 avseende brottsutredningar och den information som avses i punkt 5 avseende lagföring och fällande domar för terroristbrott som påverkar eller kan påverka minst två medlemsstater och som samlats in av den behöriga myndigheten översänds till a) Europol, i enlighet med nationell lagstiftning och med bestämmelserna i Euro- polkonventionen, för behandling, och b) Eurojust, i enlighet med nationell lagstiftning och om det är tillåtet enligt bestämmelserna i Eurojustbeslutet, för att Eurojust ska kunna utföra sina arbetsupp- gifter.

Av punkt 4 följer att den information som ska översändas till Europol enligt punkt 3 är a) uppgifter som gör det möjligt att iden- tifiera personer, grupper eller enheter, b) de handlingar som är under utredning och de särskilda omständigheterna kring dessa, c) det lag- förda brottets art, d) kopplingar till andra relevanta fall, e) använd- ning av kommunikationsteknik, samt f) det hot som innehavet av massförstörelsevapen utgör.

Av punkt 5 följer att den information som ska översändas till Eurojust enligt punkt 3 är a) uppgifter som gör det möjligt att iden-

SOU 2017:72

Bakgrund

tifiera personer, grupper eller enheter som är föremål för brotts- utredning eller lagföring, b) det lagförda brottets art och de särskilda omständigheterna kring detta, c) information om fällande domar för terroristbrott och de särskilda omständigheterna kring dessa brott, d) kopplingar till andra relevanta fall, samt e) framställningar om rättslig hjälp, inbegripet framställningar om bevisupptagning, som kan riktas till eller komma från en annan medlemsstat, samt resultaten av dessa.

Enligt punkt 6 ska varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att all relevant information som finns i handlingar, register, uppgifter, föremål eller andra bevismaterial som påträffats eller beslagtagits under en brottsutredning eller ett straffrättsligt för- farande avseende terroristbrott görs tillgänglig så snart som möjligt, med beaktande av att pågående utredningar inte får äventyras, för myndigheterna i andra berörda medlemsstater, i enlighet med natio- nell lagstiftning och relevanta internationella rättsliga instrument, där utredningar genomförs eller skulle kunna inledas eller där lag- föring avseende terroristbrott har inletts.

Av artikel 3 följer att medlemsstaterna i förekommande fall ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta gemensamma utredningsgrupper för utredningar om terroristbrott.

I artikel 4 anges att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att framställningar från en annan medlemsstat om ömsesidig rättslig hjälp och om erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden i samband med terroristbrott ska behandlas skyndsamt och ges prioritet.

Artikel 5 anger att beslut 2003/48/RIF ska upphöra att gälla. Artiklarna 6–8 innehåller bestämmelser om genomförande, terri-

toriell tillämpning och ikraftträdande.

3.2Nuvarande svensk reglering

3.2.1Inledning

Bestämmelser om terroristbrott och brott med anknytning till ter- rorism finns främst i terroristbrottslagen, rekryteringslagen och finan- sieringslagen. Som framgått har dagens bestämmelser tillkommit vid

Bakgrund

SOU 2017:72

skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internatio- nella förpliktelser.7

Som framgått trädde ändringar i rekryteringslagen och finansie- ringslagen i kraft den 1 april 2016.8 Härigenom infördes samman- fattningsvis ett särskilt straffansvar för den som

•tar emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott,

•reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där per- sonen är medborgare om avsikten är att begå eller förbereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott,

•finansierar en sådan resa som avses ovan, eller

•finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott, oavsett syftet med finansieringen.

Genom ändringarna uppfyller Sverige, enligt lagstiftaren, dels de straffrättsliga krav som ställs i resolution 2178 (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande, dels vad som följer av FATF:s rekommendation 5 om finansiering av terrorism.

Utredningen lämnade i juni 2016 i delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terro- ristorganisation (SOU 2016:40) förslag till ytterligare ändringar i framför allt rekryteringslagen.9 Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

I detta avsnitt redogörs, mycket kortfattat, för den nuvarande svenska regleringen. I de delar svensk lagstiftning bedöms ha bety- delse i förhållande till kraven i tilläggsprotokollet och direktivet redovisas innehållet i denna mera utförligt i kapitel 7.

7Regeringen har den 9 februari 2017 gett en utredare i uppdrag att genomföra en översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen, se En översyn av den straffrättsliga terrorism- lagstiftningen (dir. 2017:14). Syftet är att åstadkomma en effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för mänskliga fri- och rättigheter. Den föreslagna regleringen bör, enligt regeringen, samlas i ett regelverk. Uppdraget ska redo- visas senast den 31 januari 2019.

8Prop. 2015/16:78.

9I betänkandet föreslås bl.a. en ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation och en utvidg- ning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet, se mer i avsnitt 3.2.3 nedan.

SOU 2017:72

Bakgrund

3.2.2Terroristbrottslagen

Terroristbrottslagen trädde i kraft den 1 juli 2003 och infördes för att genomföra terrorismrambeslutet (2002 års beslut), se 1 §. Lagen innehåller bestämmelser om straffansvar för terroristbrott.

Enligt 2 § döms den för terroristbrott som begår någon av de gärningar som räknas upp i 3 § i lagen, bl.a. mord, dråp, grov miss- handel, människorov, mordbrand, sabotage och kapning, om gärning- en allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse, lägst två år och högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbelagt (4 §).

Lagen innehåller även bestämmelser om brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott och förverkande (5, 6 och 7 §§).

3.2.3Rekryteringslagen

Terrorismrambeslutet ändrades, som tidigare nämnts, år 2008. För att genomföra ändringen och terrorismkonventionen infördes rekry- teringslagen, som trädde i kraft den 1 december 2010. Som framgått innehåller lagen också bestämmelser för genomförande av resolu- tion 2178 (2014).

I lagen regleras ett särskilt straffansvar för den som i ett med- delande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till sär- skilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning, 3 §) och för den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att

Bakgrund

SOU 2017:72

begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet (rekry- tering, 4 §).10

Ett särskilt straffansvar regleras också för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruk- tionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning, 5 §) och för den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brotts- lighet (utbildning, 5 a §).

I 5 b § (resa) regleras ett särskilt straffansvar för den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att

1.begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller

2.meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §.11

De nya straffbestämmelserna om mottagande av utbildning (5 a §) och om resa (5 b §) trädde som framgått i kraft den 1 april 2016.

Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt 2 § förutom terrorist- brott även bl.a. brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om det funnits endast en obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa (7 §). Straffet är fängelse i högst två år (3–5 b §§) eller, om brott som anges i 3, 4, 5 eller 5 a § är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år (6 §). Generellt, för alla brott enligt rekryteringslagen, gäller att ansvar enligt den lagen inte ska dömas ut om gärningen är belagd med sam-

10I SOU 2016:40 föreslås att straffansvaret för rekrytering i 4 § utvidgas till att omfatta den som söker förmå någon annan till sådant deltagande i en väpnad konflikt utomlands som i betänkandet föreslås utgöra brott (se förslaget till 4 och 5 b §§ rekryteringslagen).

11Även beträffande resor i terrorismsyfte föreslås i SOU 2016:40 en utvidgning av straff- ansvaret till att omfatta också den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väp- nad konflikt utomlands på sätt som föreslås bli straffbart. Även finansiering av sådana resor föreslås bli straffbart, i likhet med vad som gäller för finansiering av övriga resor som företas i terrorismsyfte (se förslaget till 5 c § rekryteringslagen och 3 a § finansieringslagen).

SOU 2017:72

Bakgrund

ma eller strängare straff i brottsbalken eller i terroristbrottslagen (8 §). Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt (9 §).

3.2.4Finansieringslagen

Finansieringslagen trädde i kraft den 1 juli 2002 och infördes för att genomföra finansieringskonventionen. Liksom rekryteringslagen innehåller lagen, som framgått, även bestämmelser för genomföran- de av resolution 2178 (2014).

I 3 § regleras ett särskilt straffansvar för den som samlar in, till- handahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1.för att begå särskilt allvarlig brottslighet, eller

2.av en person eller en sammanslutning av personer som begår sär- skilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förbere- delse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Till särskilt straffansvar döms, enligt 3 a §, även den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i 5 b § rekryteringslagen.12

De nya straffbestämmelserna om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer (3 § 2) och om finansiering av resa (3 a §) trädde som framgått i kraft den 1 april 2016.

Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § och omfattar bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Av 3 och 3 a §§ framgår att straffet är fängelse i högst två år eller, om brott enligt 3 § är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år samt att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Försök till ett brott enligt 3 § är också straffbelagt (4 §). Ansvar enligt finansieringslagen ska inte dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller i terroristbrottslagen (5 §). Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt, förverkande och penningbeslag (6–9 §§).

12 I SOU 2016:40 föreslås ändringar i 3 a §.

Tilläggsprotokollet

SOU 2017:72

4.2Det huvudsakliga innehållet i tilläggsprotokollet

Syfte

Syftet med tilläggsprotokollet är, som följer av artikel 1, att komplet- tera bestämmelserna i terrorismkonventionen när det gäller krimina- lisering av de handlingar som beskrivs i artiklarna 2–6 i tilläggsproto- kollet, och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism och terrorismens negativa inverkan på människors möjlig- heter att fullt ut utöva sina mänskliga rättigheter, särskilt rätten till liv, såväl genom åtgärder som ska vidtas på nationell nivå som genom internationellt samarbete, med tillbörlig hänsyn till befintliga tillämp- liga multilaterala eller bilaterala avtal eller överenskommelser mellan parterna. Begreppen ”terroristbrott” och ”terrorism” som används i tilläggsprotokollet är desamma som används i terrorismkonvention- en, som hänvisar till brott som anges i de internationella instrument som räknats upp i konventionens bilaga.3

Deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften

Enligt artikel 2 är varje konventionsstat skyldig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften” avses att delta i en sammanslutnings eller grupps verksamhet i syfte att begå eller medverka till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott.

Mottagande av utbildning för terrorismsyften

Enligt artikel 3 är varje konventionsstat skyldig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att mottagande av utbildning för terrorism- syften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”mottagande av utbildning för terrorismsyften” avses att motta undervisning, däribland att in-

3 Explanatory Report to the Additional Protocol to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, stycke 19.

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollet

hämta kunskaper och praktiska färdigheter, från en annan person i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda meto- der eller tekniker, i syfte att begå eller medverka till terroristbrott.

Utlandsresor för terrorismsyften

Varje konventionsstat är, enligt artikel 4, skyldig att vidta de åtgär- der som fordras för att se till att utlandsresor för terrorismsyften som utgår från statens territorium eller görs av statens medborgare, är straffbelagda i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. I samband med detta får varje konven- tionsstat, i enlighet med sina konstitutionella principer, fastställa de villkor som krävs med hänsyn till dess nationella principer. Varje konventionsstat är också skyldig att, i enlighet med nationell lagstift- ning, vidta de åtgärder som fordras för att det i dess nationella lag- stiftning ska vara straffbelagt att försöka begå något av de brott som anges artikeln. Med ”utlandsresor för terrorismsyften” avses att resa till en annan stat än den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften.

Finansiering av utlandsresor för terrorismsyften

Varje konventionsstat är, enligt artikel 5, skyldig att vidta de åtgär- der som fordras för att se till att finansiering av utlandsresor för terrorismsyften är straffbelagd i dess nationella lagstiftning, när gär- ningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”finansiering av ut- landsresor för terrorismsyften” avses att, oavsett tillvägagångssätt och oavsett om detta görs direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar som helt eller delvis gör det möjligt för en person att göra utlandsresor för terrorismsyften med vetskap om att till- gångarna helt eller delvis är avsedda att användas för ett sådant syfte. För begreppet ”utlandsresor för terrorismsyften” hänvisas till defini- tionen i artikel 4.

Tilläggsprotokollet

SOU 2017:72

Organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften

Enligt artikel 5 är varje konventionsstat skyldig att vidta de åtgär- der som fordras för att se till att organiserande eller annat under- lättande av utlandsresor för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåt- ligen. Med ”organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften” avses varje åtgärd av organisatorisk eller under- lättande art varigenom en person får hjälp med att göra utlandsresor för terrorismsyften med vetskap om att hjälpen ges för terrorism- syften. När det gäller begreppet ”utlandsresor för terrorismsyften” hänvisas även här till definitionen i artikel 4.

Informationsutbyte, villkor och garantier samt förhållandet till terrorismkonventionen

Varje konventionsstat är, enligt artikel 7, skyldig att i enlighet med sin nationella lagstiftning och gällande internationella förpliktelser, vidta de åtgärder som fordras för att öka parternas rättidiga utbyte av relevant information om personer som gör utlandsresor för ter- rorismsyften, enligt definitionen i artikel 4. För detta ändamål ska varje part utse en kontaktpunkt som kan nås dygnet runt, sju dagar i veckan. Åtgärderna ska vidtas utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3.2 a, som gäller informationsutbyte, i terrorismkonven- tionen. Konventionsstaten får välja att utse en redan befintlig kon- taktpunkt. Kontaktpunkten ska dock ha kapacitet att kommunicera med en annan stats kontaktpunkt utan dröjsmål.

Av artikel 8 följer att genomförandet av tilläggsprotokollet (in- klusive införandet, genomförandet och tillämpningen av kriminali- seringen enligt artiklarna 2–6) ska ske med respekt för mänskliga rättigheter, särskilt rätten till fri rörlighet, yttrandefrihet, förenings- frihet och religionsfrihet, enligt Europakonventionen, den internatio- nella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och i andra folkrättsliga förpliktelser. Vidare anges att införandet, genom- förandet och tillämpningen av kriminaliseringen enligt artiklarna 2–6 i tilläggsprotokollet ska ske med beaktande av proportionalitets- principen, med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle. Varje form av

Terrorismdirektivet

SOU 2017:72

knytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terro- ristverksamhet samt åtgärder för skydd av, och stöd och hjälp till, offer för terrorism.

Definitioner

Artikel 2 klargör innebörden av begreppen ”medel”, ”juridisk person” och ”terroristgrupp”. Med ”medel” avses tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, oberoende av hur de an- skaffats, samt juridiska dokument och instrument av alla slag, även i elektronisk eller digital form, som styrker äganderätten till eller rättigheter knutna till sådana tillgångar, inbegripet men inte begrän- sat till bankkrediter, resecheckar, bankcheckar, betalningsordrar, an- delar, värdepapper, obligationer, växlar och remburser. Med ”juridisk person” avses varje enhet som är en juridisk person enligt tillämplig rätt, med undantag av stater eller offentliga organ vid utövandet av offentliga maktbefogenheter och offentliga internationella organi- sationer. Med ”terroristgrupp” avses en strukturerad grupp, inrättad under viss tid, bestående av mer än två personer, som handlar i sam- förstånd för att begå terroristbrott; med ”strukturerad grupp” avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att omedelbart begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur.

Terroristbrott och brott med anknytning till en terroristgrupp

Terroristbrott

Av artikel 3 följer ett krav på att medlemsstaterna kriminaliserar ter- roristbrott. Enligt artikeln ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att vissa uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av följande syften:

SOU 2017:72

Terrorismdirektivet

a)Injaga allvarlig fruktan hos en befolkning.

b)Otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss hand- ling.

c)Allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.

De gärningar som ska definieras som terroristbrott om angivna rek- visit är uppfyllda är a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) män- niskorov eller tagande av gisslan, d) förorsakande av omfattande förstörelse av en statlig eller annan offentlig anläggning, ett trans- portsystem, infrastruktur, inbegripet informationssystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som sannolikt utsätter människoliv för fara eller förorsakar betydande ekonomiska förluster, e) kapning av luftfartyg, fartyg eller andra allmänna transportmedel eller godstransportmedel, f) till- verkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller använd- ning av sprängämnen eller vapen, inbegripet kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, samt forskning om och utveckling av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, g) utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller ex- plosioner som utsätter människoliv för fara, h) störande eller avbry- tande av försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, som utsätter människoliv för fara, i) olaglig system- störning enligt vad som avses i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU2, i fall där artikel 9.3 eller 9.4 b eller c i det direktivet är tillämplig, och olaglig datastörning enligt vad som avses i artikel 5 i samma direktiv, i fall där artikel 9.4 c i det direk- tivet är tillämplig och j) hot om att begå någon av de gärningar som anges i leden a–i.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU av den 12 augusti 2013 om angrepp mot informationssystem och om ersättande av rådets rambeslut 2005/222/RIF.

SOU 2017:72

Terrorismdirektivet

Tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften

Av artikel 7 följer ett krav på kriminalisering av tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften. Medlemsstaterna är således skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillhandahållande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är av- sedda att användas för detta syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Mottagande av utbildning för terrorismsyften

Artikel 8 innebär ett krav på kriminalisering av mottagande av ut- bildning för terrorismsyften. Som följer av artikeln ska medlems- staterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att mottagande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. Krimi- nalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften kom- pletterar det befintliga brottet tillhandahållande av utbildning och innefattar inhämtande av kunskaper, dokumentation eller praktiska färdigheter (skäl 11).

Resor för terrorismsyften

Artikel 9 innebär ett krav på kriminalisering av resor för terrorism- syften. Artikeln skiljer mellan resor till ett annat land än medlems- staten (punkt 1) och resor till medlemsstaten i fråga (punkt 2).

Punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att resor till ett annat land än till den medlemsstaten, i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terrorist- grupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer

Terrorismdirektivet

SOU 2017:72

att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Enligt punkt 2 är varje medlemsstat skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att någon av följande handlingar utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen: a) resor till den med- lemsstaten i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, eller b) förberedande gärningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås.

Organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften

Av artikel 10 följer krav på kriminalisering av organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften. Artikeln innebär en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att varje åtgärd av organisatorisk eller underlättande art varigenom en person får hjälp med att resa för terrorismsyften enligt artikel 9.1 och 9.2 a, med vetskap om att hjälpen som ges har ett sådant syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Finansiering av terrorism

Artikel 11 innehåller krav på att finansiering av terrorism ska krimi- naliseras. Kriminaliseringskravet omfattar finansiering för att begå ett stort antal angivna brott, men även för att bidra till att sådana brott begås.

Punkt 1 föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att tillhandahållande eller insam- ling av medel, oavsett metod, direkt eller indirekt, med avsikten att de ska användas, eller med vetskap om att de helt eller delvis ska användas, för att begå något av de brott som avses i artiklarna 3–10

Terrorismdirektivet

SOU 2017:72

Medhjälp, anstiftan och försök

Artikel 14 anger i vilka fall medhjälp, anstiftan och försök ska kri- minaliseras. Medhjälp ska kriminaliseras i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3–8, 11 och 12, anstiftan i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3–12 och försök i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3, 6, 7, 9.1, 9.2 a, 11 och 12 (med undantag för innehav enligt artikel 3.1 f och brott som avses i artikel 3.1 j).

Påföljder för fysiska personer

Artikel 15 innehåller bestämmelser om påföljder.

I punkt 1 förpliktas staterna generellt att belägga brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 med effektiva, proportionella och avskräck- ande straffrättsliga påföljder som kan medföra överlämnande eller utlämning.

Vidare ska, enligt punkt 2, de terroristbrott som avses i artikel 3 och de brott som avses i artikel 14, i den mån de har anknytning till terroristbrott, beläggas med frihetsstraff som är strängare än de som föreskrivs i nationell rätt för sådana brott i avsaknad av det särskilda uppsåt som krävs enligt artikel 3, utom då de föreskrivna påföljder- na redan är de maximistraff som kan dömas ut enligt nationell rätt. Det krävs vidare, enligt punkt 3, frihetsstraff, med ett maximistraff på minst femton år för det brott som avses i artikel 4 a och på minst åtta år för de brott som avses i artikel 4 b. Om det terroristbrott som avses i artikel 3.1 j begås av en person som leder en terrorist- grupp enligt artikel 4 a ska maximistraffet vara minst åtta år.

Av punkt 4 följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åt- gärder för att säkerställa att det, när ett brott som avses i artikel 6 eller 7 riktats mot ett barn, är möjligt att i enlighet med nationell rätt beakta den omständigheten vid påföljdsbestämningen.

Förmildrande omständigheter

Enligt artikel 16, som är en fakultativ bestämmelse, får medlems- staterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de påföljder som anges i artikel 15 under vissa närmare angivna förutsättningar kan lindras. Förutsättningarna som åsyftas är att gärningsmannen

SOU 2017:72

Terrorismdirektivet

tar avstånd från terroristverksamhet och förser de administrativa eller rättsliga myndigheterna med information som de inte skulle ha kunnat erhålla på annat sätt och som hjälper dem att i) förhindra eller mildra effekterna av brottet, ii) identifiera eller väcka åtal mot de övriga gärningsmännen, iii) finna bevis, eller iv) förhindra ytter- ligare brott enligt artiklarna 3–12 och 14.

Juridiska personers ansvar

Artikel 17 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar. Av punkt 1 följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åt-

gärder för att säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 om de begås till deras förmån av en person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på a) behörighet att företräda den juridiska personen, b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.

Punkt 2 anger att medlemsstaterna också ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga om brister i övervakning eller kontroll som ska utföras av en person som avses i punkt 1 i artikeln har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå något av de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14.

Punkt 3 tydliggör att juridiska personers ansvar enligt artikeln inte ska utesluta straffrättsliga förfaranden mot fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till något av de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14. Vad som avses med begreppet ”juridisk person” framgår i artikel 2.

Sanktioner för juridiska personer

Sanktioner för juridiska personer behandlas i artikel 18. Artikeln föreskriver att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en juridisk person som hålls ansvarig enligt artikel 17 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sank- tioner, vilka ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter

Terrorismdirektivet

SOU 2017:72

och kan innefatta andra sanktioner, såsom a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanent närings- förbud, c) rättslig övervakning, d) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, och e) tillfällig eller permanent stängning av inrätt- ningar som har använts för att begå brottet.

Behörighet och lagföring

Artikel 19 anger under vilka förutsättningar medlemsstaterna ska ha behörighet att döma över de brott som omfattas av direktivet samt hur de ska förfara då flera av dem har behörighet att döma över samma brott.

Varje medlemsstat ska, enligt punkt 1, vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin behörighet beträffande de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 om a) brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium, b) brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för medlemsstatens flagg eller ett luftfartyg registrerat i med- lemsstaten, c) gärningsmannen är medborgare eller bosatt i medlems- staten, d) brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom dess territorium eller e) brottet har begåtts mot den berörda medlemsstatens institutioner eller befolkning eller mot en eller ett av unionens institutioner, organ eller byråer med säte i medlemsstaten. Varje medlemsstat kan utvidga sin behörighet om brottet har begåtts inom en annan medlemsstats territorium.

Av punkt 2 följer att varje medlemsstat kan utvidga sin behörighet beträffande tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften enligt artikel 7, om gärningsmannen tillhandahåller utbildning till personer som är medborgare eller bosatta i medlemsstaten och punkt 1 i arti- keln inte är tillämplig. Medlemsstaten ska informera kommissionen om detta.

När ett brott omfattas av fler än en medlemsstats behörighet och vilken som helst av dessa medlemsstater har möjlighet att lagföra på grundval av samma faktiska omständigheter, ska, enligt punkt 3, de berörda medlemsstaterna samarbeta för att besluta vilken av dem som ska lagföra gärningsmännen för att om möjligt centralisera för- farandena till en enda medlemsstat. I detta syfte kan medlemssta- terna anlita Eurojust för att underlätta samarbetet mellan de rättsliga myndigheterna och samordningen av deras verksamhet. Hänsyn ska

SOU 2017:72

Terrorismdirektivet

tas till följande faktorer: a) medlemsstaten ska vara den på vars territorium brottet begicks, b) medlemsstaten ska vara den i vilken gärningsmannen är medborgare eller bosatt, c) medlemsstaten ska vara det land som offren kommer ifrån eller d) medlemsstaten ska vara den på vars territorium gärningsmannen påträffades.

Vidare följer av punkt 4 att varje medlemsstat är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin behörighet beträffande de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 i de fall den vägrar att över- lämna eller utlämna en person som misstänks för eller som dömts för ett sådant brott till en annan medlemsstat eller till ett tredjeland.

Varje medlemsstat ska också, enligt punkt 5, säkerställa att dess behörighet omfattar fall där något av de brott som avses i artiklarna 4 och 14 helt eller delvis har begåtts inom dess territorium, oavsett var terroristgruppen är baserad eller utövar sin brottsliga verksamhet.

Slutligen anges i punkt 6 att artikeln inte ska utesluta utövande av den behörighet i straffrättsliga frågor som fastställts av en med- lemsstat i enlighet med dess nationella rätt.

Utredningsverktyg och förverkande

I artikel 20 behandlas utredningsverktyg och förverkande.

Punkt 1 i artikeln innehåller en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att effektiva utred- ningsverktyg, som de som används när det gäller organiserad brotts- lighet eller andra grova brott, är tillgängliga för de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 3–12.

I punkt 2 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgär- der för att säkerställa att deras behöriga myndigheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU3 fryser eller förverkar, beroende på vad som är lämpligt, vinning som härrör från något av de brott som avses i det här direktivet och hjälpmedel som använts eller varit avsedda att användas för att begå något av dessa brott eller bidra till att något av dessa brott begås.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen.

Terrorismdirektivet

SOU 2017:72

Åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott

Artikel 21 innehåller en allmän bestämmelse om åtgärder mot inter- netinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott.

Enligt punkt 1 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att internetinnehåll som finns på servrar på deras terri- torium och som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott enligt artikel 5 utan dröjsmål avlägsnas. De ska också sträva efter att sådant innehåll på servrar utanför deras territorium avlägsnas.

När det inte är genomförbart att avlägsna det innehåll som avses i punkt 1 vid källan kan medlemsstaterna, enligt punkt 2, vidta åtgärder för att blockera åtkomsten till sådant innehåll för internet- användarna inom sitt territorium.

Punkt 3 anger att åtgärder för avlägsnande och blockering måste inrättas i enlighet med transparenta förfaranden och tillhandahålla adekvata skyddsmekanismer, särskilt för att säkerställa att åtgärder- na begränsas till vad som är nödvändigt och proportionellt och att användarna informeras om orsaken till åtgärderna. Skyddsmekanismer i samband med avlägsnande eller blockering ska också inbegripa möjlighet till rättslig prövning.

Ändringar i beslut 2005/671/RIF

Artikel 22 föreskriver att beslut 2005/671/RIF, som beskrivits i av- snitt 3.1.6, ska ändras i några avseenden. I beslutets artikel 1 ändras definitionen av terroristbrott så att denna hänvisar till de brott som avses i terrorismdirektivet (jfr den nuvarande definitionen som hänvisar till brott i terrorismrambeslutet). Vidare ändras beslutets artikel 2.6 som avser åtgärder som varje medlemsstat ska vidta för att göra viss angiven information tillgänglig för de behöriga myn- digheterna i en annan medlemsstat, bl.a. genom precisering av den information som utbytet tar sikte på och i vilka situationer infor- mationen ska göras tillgänglig. Härutöver kompletteras beslutets artikel 2 med punkterna 7 och 8. I punkt 7 anges, vilket tidigare delvis reglerats i punkt 6, att denna inte är tillämplig när informa- tionsutbytet skulle äventyra pågående utredningar eller enskilda per- soners säkerhet eller strida mot väsentliga säkerhetsintressen i den berörda medlemsstaten. I punkt 8 anges att medlemsstaterna ska

Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet

SOU 2017:72

Resolutionen antogs enhälligt den 24 september 2014 av FN:s säker- hetsråd i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan och är därmed folk- rättsligt bindande för bl.a. Sverige. Lagändringar har genomförts i svensk rätt för att resolutionen ska få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer.1

Åtagandena i tilläggsprotokollet motsvarar i centrala delar de åtaganden som följer av terrorismdirektivet och som Sverige har en skyldighet att följa. Direktivet, som ersätter terrorismrambeslutet, innehåller minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och på- följder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet. Bekämpande av terrorism är en gränsöverskridande utmaning där gemensamma lösningar är nödvändiga för att nå framgång i ansträng- ningarna att minska hoten. Det är också mot denna bakgrund som behovet av att bekämpa terrorism särskilt lyfts fram i EU-fördraget och som terrorismrambeslutet och terrorismdirektivet om bekäm- pande av terrorism kommit till. I terrorismdirektivets inledande skäl anges att terroristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av de universella värdena mänsklig värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt åtnjutandet av mänskliga rättigheter och grundläg- gande friheter, som unionen bygger på. Det konstateras vidare att terroristgärningar också är en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna och på vilka unionen är grundad.

För att så effektivt som möjligt kunna förhindra att terrorist- brott begås, är det viktigt att också kunna bekämpa förutsättningar för brottsligheten. Sådana förutsättningar kan ofta vara deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av ut- bildning för terrorismsyften, utlandsresor för terrorismsyften, finan- siering av utlandsresor för terrorismsyften och organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften. Det är för att förhindra sådana gärningar som tilläggsprotokollet har arbetats fram.

Tilläggsprotokollet utgör, i likhet med bl.a. terrorismkonven- tionen, ytterligare ett led i arbetet med att utveckla åtgärder som förebygger att terroristhandlingar begås, eftersom instrumenten bl.a. syftar till möjliggöra straffrättsligt ingripande mot handlingar som i

1 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte (prop. 2015/16:78) s. 20 f.

102

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

direktivet benämns motsvarande begrepp ”terrorismsyften”, som – när det gäller kraven i tilläggsprotokollet och direktivet – används som ett samlande begrepp i betänkandet.

7.2Syfte och definitioner

7.2.1Syfte

Bedömning: Tilläggsprotokollets och direktivets respektive be- stämmelse om syfte föranleder inte några särskilda åtgärder.

Skälen för bedömningen

Både tilläggsprotokollet och direktivet innehåller, som framgått ovan, bestämmelser om instrumentens syfte (artiklarna 1).

Syftet med tilläggsprotokollet är således att komplettera bestäm- melserna i terrorismkonventionen när det gäller kriminalisering av de handlingar som beskrivs i artiklarna 2–6 i protokollet, och där- igenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism och terrorismens negativa inverkan på människors möjligheter att fullt ut utöva sina mänskliga rättigheter, särskilt rätten till liv, såväl genom åtgärder som ska vidtas på nationell nivå som genom internationellt samarbete, med tillbörlig hänsyn till befintliga tillämpliga multilate- rala eller bilaterala avtal eller överenskommelser mellan parterna.2

Syftet med direktivet är att skapa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet samt åtgärder för skydd av, och stöd och hjälp till, offer för terrorism.

Direktivet syftar således till att, i enlighet med vad som anges i dess inledande skäl 6, ytterligare tillnärma rekvisiten för terrorist- brott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet i samtliga medlemsstater, så att de på ett mer heltäckande sätt omfattar handlingar med anknytning till i synnerhet utländska terroriststridande och finansiering av ter-

2 I artikel 1 i terrorismkonventionen finns en motsvarande bestämmelse om dess syfte.

106

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

rorism. Vidare är avsikten att åstadkomma ett kraftfullt och sam- ordnat bemötande och samarbete såväl inom och mellan medlems- staterna som med och mellan behöriga unionsbyråer och unionsorgan för att motverka terrorism, däribland Eurojust och Europol (skäl 7).

Eftersom direktivet avser att tillskapa minimiregler utgör det alltså inte något hinder mot att ha nationella straffrättsliga regler som går längre än vad direktivet kräver. I övrigt är instrumentens respek- tive bestämmelse om syfte av sådan generell karaktär att de inte be- höver kommenteras närmare här. Bestämmelserna föranleder således inte några särskilda åtgärder.

7.2.2Definitioner

Bedömning: Det behövs inte någon lagstiftning för att svensk rätt ska uppfylla direktivets krav såvitt avser definitioner.

Skälen för bedömningen

Som redovisats ovan innehåller artikel 2 (punkterna 1–3) i direk- tivet definitioner av begreppen medel, juridisk person samt terrorist- grupp och strukturerad grupp.

I artikelns första punkt definieras begreppet medel (”funds”). Med medel avses således tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, oberoende av hur de anskaffats, samt juridiska dokument och instrument av alla slag, även i elektronisk eller digital form, som styrker äganderätten till eller rättigheter knut- na till sådana tillgångar, inbegripet men inte begränsat till bankkredi- ter, resecheckar, bankcheckar, betalningsordrar, andelar, värdepapper, obligationer, växlar och remburser. Definitionen motsvaras i huvud- sak av definitionen av begreppet tillgångar (”funds”) i artikel 1.1 i finansieringskonventionen med den skillnaden att det där anges att med ”tillgångar” avses ”egendom av alla slag” (jfr direktivets med ”medel” avses ”tillgångar av alla slag”). Definitionen motsvaras i huvudsak också av definitionen av begreppen penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser (”funds, other financial assets and economic resources”) i artikel 1.1 i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åt-

107

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

gärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terro- rism.3 Begreppet medel återfinns i bestämmelsen om finansiering av terrorism i artikel 11 i terrorismdirektivet och är således av störst relevans när det gäller sådan finansiering, se avsnitt 7.3.9 nedan.

Finansieringslagen infördes för att genomföra finansieringskon- ventionen.4 Enligt 3 § finansieringslagen ska den som samlar in, till- handahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egen- domen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas t.ex. för att begå särskilt allvarligt brottslighet dömas till fängelse i högst två år.5 Begreppet egendom infördes år 2014.6 Dess- förinnan användes i lagtexten i stället begreppet tillgångar. Beträf- fande innebörden av det tidigare begreppet tillgångar angavs i pro- positionen att det inte närmare preciserats, men att det används i den svenska översättningen av finansieringskonventionen. Vägledning för begreppets tolkning fick därför, enligt propositionen, hämtas där och av artikel 1.1 i konventionen följer att med tillgångar avses ”egendom av alla slag”. Begreppen egendom och tillgångar fick anses ha samma betydelse och vara utbytbara i detta sammanhang. Någon ändring i sak var således inte avsedd.7

Det kan mot denna bakgrund konstateras att vad som beskrivs i direktivets definition av medel omfattas av svensk rätt och att det således inte behövs några lagändringar för att svensk rätt ska upp- fylla direktivets krav såvitt avser den definitionen.

Begreppet juridisk person definieras i den andra punkten i arti- kel 2. Med juridisk person avses således varje enhet som är en juridisk person enligt tillämplig rätt, med undantag av stater eller offentliga organ vid utövandet av offentliga maktbefogenheter och offentliga internationella organisationer. Definitionen är en standarddefinition som återfinns i flera andra instrument, bl.a. i artikel 2.2 i EU:s direk-

3I förordningen föreskrivs om frysning av alla penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser som tillhör de personer och enheter som berörs av rådets gemen- samma ståndpunkt 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism.

4Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149).

5Samma begrepp används i 3 a § finansieringslagen, som infördes den 1 april 2016. Se Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte (prop. 2015/16:78).

6En effektivare kriminalisering av penningtvätt (prop. 2013/14:121).

7Prop. 2013/14:121 s. 123 f.

108

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

tiv om penningförfalskning.8 Begreppet juridisk person återfinns bl.a. i terrorismdirektivets bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer (artiklarna 17 och 18), se avsnitt 7.5 nedan. Även de bestämmelserna är standardbestämmelser som återfinns i andra i svensk rätt genomförda instrument, bl.a. i nyss nämnda direk- tiv om penningförfalskning.9 Det svenska regelverket har alltså flera gånger bedömts svara mot den definition av juridisk person som finns i direktivet. Det saknas anledning att göra en annan bedömning nu och det behövs således inte heller när det gäller den definitionen några lagändringar för att svensk rätt ska uppfylla direktivets krav.

Slutligen definieras i den tredje punkten i artikel 2 begreppen terroristgrupp och strukturerad grupp. Således avses med en terrorist- grupp en strukturerad grupp, inrättad under viss tid, bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terrorist- brott. Med strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att omedelbart begå ett brott och som inte nödvän- digtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. Defini- tionerna motsvaras, med några redaktionella skillnader, av definitioner i artikel 2.1 i terrorismrambeslutet. Begreppet terroristgrupp åter- finns bl.a. i bestämmelsen om brott med anknytning till en terrorist- grupp i artikel 4 i terrorismdirektivet, se avsnitt 7.3.2 nedan. Som kommer att framgå där är terrorismrambeslutets motsvarande bestäm- melse (artikel 2.2) i svensk rätt genomförd genom straffbestämmel- serna i 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. brottsbalken. Den gärning som kriminaliseringskravet när det gäller brott med anknyt- ning till en terroristgrupp tar sikte på är således reglerad som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till terroristbrott.10 Det regelverket har vid genomförandet av rambeslutet alltså bedömts svara mot dess definitioner av terroristgrupp och strukturerad grupp. Det saknas anledning att göra en annan bedömning här och det behövs således inte några lagändringar för att svensk rätt ska uppfylla direk- tivets krav såvitt avser de definitionerna.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/62/EU av den 15 maj 2014 om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättande av rådets ram- beslut 2000/383/RIF.

9Se Genomförande av EU:s direktiv om penningförfalskning (prop. 2015/16:83).

10Straffansvar för terroristbrott (prop. 2002/03:38).

109

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

7.3Straffbestämmelser m.m.

7.3.1Terroristbrott

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelser om terroristbrott och försök därtill är i stor ut- sträckning, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Det be- hövs därför lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genom- förda.

Skälen för bedömningen

Av artikel 3 i direktivet följer ett krav på att medlemsstaterna krimi- naliserar terroristbrott. Bestämmelsen, som för tydlighetens skull återges i sin helhet, lyder enligt följande:

Artikel 3 Terroristbrott

1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt samman- hang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av de syften som anges i punkt 2:

a)Angrepp mot en persons liv som kan leda till döden.

b)Allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet.

c)Människorov eller tagande av gisslan.

d)Förorsakande av omfattande förstörelse av en statlig eller annan offent- lig anläggning, ett transportsystem, infrastruktur, inbegripet informa- tionssystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som sannolikt utsätter människoliv för fara eller förorsakar betydande ekonomiska förluster.

e)Kapning av luftfartyg, fartyg eller andra allmänna transportmedel eller godstransportmedel.

f)Tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller an- vändning av sprängämnen eller vapen, inbegripet kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, samt forskning om och utveckling av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen.

g)Utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner som utsätter människoliv för fara.

110

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

h)Störande eller avbrytande av försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, som utsätter människoliv för fara.

i)Olaglig systemstörning enligt vad som avses i artikel 4 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU11, i fall där artikel 9.3 eller 9.4 b eller c i det direktivet är tillämplig, och olaglig datastörning enligt vad som avses i artikel 5 i samma direktiv, i fall där artikel 9.4 c i det direktivet är tillämplig.

j)Hot om att begå någon av de gärningar som anges i leden a–i.

2. De syften som avses i punkt 1 är följande:

a)Injaga allvarlig fruktan hos en befolkning.

b)Otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell orga- nisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling.

c)Allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.

Medlemsstaterna ska alltså vidta nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att ovan uppräknade uppsåtliga gärningar definieras som terro- ristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt i de angivna situationerna. Som framgår av direktivets inledande skäl 8 om- fattar bestämmelsen däremot inte gärningar som, utan att ingå i den uttömmande förteckningen över allvarliga brott, syftar till att exem- pelvis tvinga ett offentligt organ att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling.

Av direktivets artikel 14 följer även ett krav på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och försök till terroristbrott. Från kravet på försökskriminalisering undantas emellertid bestämmelserna om inne- hav av vissa typer av vapen enligt artikel 3.1 f och hot om att utföra de i artikel 3 uppräknade terroristbrotten enligt artikel 3.1 j.

Bestämmelsen om terroristbrott har ändrats i vissa avseenden

Terrorismdirektivets artikel 3 motsvaras i sak till stor del av terro- rismrambeslutets artikel 1.1, men vissa ändringar och tillägg har gjorts.

Terroristbrott definieras alltjämt som en kombination av objektiva och subjektiva rekvisit. Objektivt sett måste gärningen enligt direk-

11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU av den 12 augusti 2013 om angrepp mot informationssystem och om ersättande av rådets rambeslut 2005/222/RIF.

111

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

tivet vara sådan att den genom sin art eller sitt sammanhang allvar- ligt kan skada ett land eller en internationell organisation. I subjektivt hänseende krävs att gärningsmannen har begått gärningen i syfte att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, otillbörligen tvinga offent- liga organ eller en internationell organisation att utföra eller avstå från att utföra en handling eller allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. Bestäm- melsens struktur har däremot ändrats på så sätt att uppräkningen av de subjektiva rekvisiten har flyttats från den första punkten i ter- rorismrambeslutets artikel 1 till bestämmelsens andra punkt i terro- rismdirektivets artikel 3. Det kan i detta sammanhang noteras att rambeslutet anger att vissa angivna gärningar ska betraktas som terro- ristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell lagstiftning, medan direktivet anger att gärningarna ska definieras som terrorist- brott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt.12 Någon ändring i sak torde emellertid inte vara åsyftad (jfr emellertid även de engelska uttrycken ”shall be deemed to be terrorist offences” i rambeslutet och ”are defined as terrorist offences” i direktivet).

Vidare har strukturella ändringar gjorts som rör skrivningar om tillämpningen av bestämmelsen och dess förhållande till grundläg- gande rättigheter och rättsprinciper. Vid genomförandet av terro- rismrambeslutet i svensk rätt konstaterades att punkten 1 i artikel 1 (dvs. bestämmelsen om terroristbrott) måste läsas tillsammans med punkten 2 i samma artikel och skäl 10 (som båda behandlar grund- läggande rättigheter), men att den dessutom måste tolkas i ljuset av det rådsuttalande som ministerrådet enats om och som togs till rådets protokoll i samband med att terrorismrambeslutet antogs den 13 juni 2002.13 Rådsuttalandet klargör bl.a. att rambeslutet endast omfattar handlingar som av alla medlemsstater betraktas som allvarliga över- trädelser av deras straffrätt och som begås av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Rambeslutet måste enligt uttalandet tolkas på detta sätt och får inte tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår

12Jfr prop. 2002/03:38 s. 55 f.

13Prop. 2002/03:38 s. 35 f.

112

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

brott när de utövar denna rätt. Direktivet innehåller inte någon skrivning som motsvarar rådsuttalandet. Av direktivets inledande skäl 40 följer emellertid att inget i direktivet bör tolkas som att av- sikten är att inskränka eller begränsa spridning av information i veten- skapligt eller akademiskt syfte eller för rapporteringsändamål. Rätten att uttrycka radikala, polemiska eller kontroversiella ståndpunkter i den offentliga debatten om känsliga politiska frågor faller utanför direktivets tillämpningsområde.

Ytterligare en strukturell förändring som gjorts är att bestäm- melsen om att de grundläggande rättigheter och grundläggande rätts- principer som stadgas i artikel 6 i EU-fördraget ska respekteras, har flyttats från rambeslutets bestämmelse om terroristbrott (artikel 1.2) till en särskild artikel om grundläggande fri- och rättigheter i direk- tivets artikel 23. Någon ändring i sak som rör terroristbrottsbestäm- melsens förhållande till grundläggande rättigheter och rättsprinciper torde emellertid inte vara åsyftad.

Utöver dessa strukturella och vissa redaktionella ändringar (i bl.a. artiklarna 3.1 d–f) har terroristbrottsbestämmelsen även ändrats i sak genom att uppräkningen av gärningar som i vissa fall definieras som terroristbrott har kompletterats med ytterligare gärningar. Be- stämmelsen om befattning med vissa vapen (direktivets artikel 3.1 f) har utvidgats till att även reglera dels radiologiska vapen som en egen vapenkategori, dels forskning om och utveckling av radiologiska och nukleära vapen. Uppräkningen har även kompletterats med en helt ny punkt, artikel 3.1 i, som avser olaglig systemstörning och olaglig datastörning enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU om angrepp mot informationssystem och om ersättan- de av rådets rambeslut 2005/222/RIF (EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem) i vissa fall. Härutöver har den gärning i direktivets uppräkning som avser hot om att utföra någon av de i bestämmelsen tidigare angivna gärningarna (rambeslutets artikel 1.1 i) placerats i direktivets artikel 3.1 j och utvidgats till att omfatta även den nya regleringen av befattning med vapen i artikel 3.1 f och olag- lig systemstörning och olaglig datastörning i artikel 3.1 i.

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och för- sök till terroristbrott i artikel 14 (där bestämmelserna om innehav av vissa typer av vapen enligt artikel 3.1 f och hot om att utföra de i artikel 3 uppräknade terroristbrotten enligt artikel 3.1 j undantas i försökskriminaliseringen) motsvarar i stora delar vad som följer av

113

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

terrorismrambeslutets artikel 4. Kraven är således inte nya, bortsett från de delar som avser den utvidgade kriminalisering som redo- visats ovan.

Svensk rätt uppfyller direktivets krav på kriminalisering av terroristbrott i de delar åtagandena motsvarar terrorismrambeslutets bestämmelser

Terrorismrambeslutets bestämmelser om terroristbrott, som endast avser uppsåtliga handlingar, har genomförts i svensk rätt genom straff- bestämmelserna i 2 och 3 §§ terroristbrottslagen.14 Några mindre ändringar har, som nedan anges, härefter gjorts i 3 § 3, 14, 15, 17 och 19 terroristbrottslagen.15

För terroristbrott döms, enligt 2 § terroristbrottslagen, den som begår en gärning som anges i 3 § samma lag, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellan- statlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt, är straffet fängelse, lägst två år och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i brottsbalken, gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff.

De gärningar i 3 § terroristbrottslagen som 2 § hänvisar till har tidigare bedömts motsvara de i terrorismrambeslutets artikel 1.1 upp- räknade gärningar på sätt som anges nedan.16 Som konstateras görs motsvarande bedömning i detta lagstiftningsärende.

Om ett angrepp mot en persons liv leder till döden (terrorismram- beslutets artikel 1.1 a, jfr direktivets artikel 3.1 a) kan ansvar för mord,

14Prop. 2002/03:38 s. 36 f.

15Ny lag om brandfarliga och explosiva varor (prop. 2009/10:203), Kontroll av produkter med dubbla användningsområden (prop. 2009/10:205), Skärpningar i vapenlagstiftningen (prop. 2013/14:226), Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:113), Skärpta straff för brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2016/17:92) och Straff- skalorna för vissa allvarliga våldsbrott (prop. 2016/17:108).

16Prop. 2002/03:38 s. 36 f. och 94.

114

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

3 kap. 1 § brottsbalken, eller dråp, 3 kap. 2 § samma balk, dömas ut (3 § 1 och 2 terroristbrottslagen). Om den avsedda effekten uteblir kan det i stället bli fråga om att döma för försök till mord eller dråp, eller om uppsåt att döda inte kan styrkas, för grov misshandel enligt 3 kap. 6 § brottsbalken (3 § 1–3 terroristbrottslagen).

Allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet (terrorismram- beslutets artikel 1.1 b, jfr direktivets artikel 3.1 b) torde enligt svensk rätt vara att bedöma som grov misshandel, 3 kap 6 § brottsbalken (3 § 3 terroristbrottslagen).

Människorov eller tagande av gisslan (terrorismrambeslutets arti- kel 1.1 c, jfr direktivets artikel 3.1 c) är att bedöma som människo- rov, 4 kap. 1 § brottsbalken, eller olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § samma balk (3 § 4 och 5 terroristbrottslagen).

Förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive data- system, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster (terrorismram- beslutets artikel 1.1 d, jfr direktivets artikel 3.1 d), omfattas fram- för allt av bestämmelserna om allmänfarliga brott i 13 kap. 1–5 b §§ brottsbalken. Gärningarna kan vara att bedöma som mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage och i vissa fall grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken, (3 § 6–11 terroristbrottslagen).

Kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transport- medel eller godstransportmedel (terrorismrambeslutets artikel 1.1 e, jfr direktivets artikel 3.1 e) torde vara att bedöma som kapning en- ligt 13 kap. 5 a § brottsbalken, som omfattar straffansvar för den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av 1) ett luftfartyg, 2) ett fartyg, som används i civil yrkesmässig sjö- fart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, eller 3) en buss, en tung lastbil eller ett maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksamhet för befordran av gods eller passage- rare (3 § 10 terroristbrottslagen). Om brottet består i kapning av andra typer av transportmedel än de som nu behandlats är således denna bestämmelse inte tillämplig, utan gärningen ska då bedömas

115

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

enligt andra bestämmelser i brottsbalken.17 Om gärningen innefattar tagande av gisslan kan den vara att bedöma som människorov eller olaga frihetsberövande i förening med grov stöld, 4 kap. 1 eller 2 § och 8 kap. 4 § brottsbalken, eller tillgrepp av fortskaffningsmedel, 8 kap. 7 § samma balk. Om kapningen inte innefattar tagande av gisslan, men innebär att transportmedlet avkrävs någon genom våld eller hot om våld, kan gärningen vara att bedöma som rån eller grovt rån, 8 kap. 5 eller 6 § brottsbalken, eller olaga tvång, 4 kap. 4 § sam- ma balk. Om något våld eller hot inte används kan gärningen vara att bedöma som grov stöld eller tillgrepp av fortskaffningsmedel.

Tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller an- vändning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling (terrorismrambeslutets artikel 1.1 f, jfr direk- tivets artikel 3.1 f) inrymmer handlingar av vitt skilda slag och kan därför vara att bestraffa enligt flera olika bestämmelser. Dessa hand- lingar torde som regel vara att bestraffa som medverkan till något av de övriga brott som omfattas av terrorismrambeslutets artikel 1.1, eller om sådant brott inte har fullbordats, som förberedelse till brott.18 För att någon ska kunna dömas för förberedelse till brott krävs dock att gärningsmannen har uppsåt att främja brott samt att det före- legat fara för brottets fullbordan och att denna fara inte var ringa. Det måste således finnas en i viss mån konkretiserad brottsplan där hjälpmedlet är av någorlunda central betydelse för brottets genom- förande. Exempelvis är förberedelse till brott inte straffbart om brot- tets fullbordan är så avlägsen i tiden eller kräver sådana ytterligare åtgärder, att det föreligger ringa fara för att brottet ska fullbordas. Rambeslutet ställer inte upp några motsvarande begränsningar. Så ska t.ex. transport eller förvärv av vapen eller sprängämnen vara straff- bart om gärningsmannen har sådant uppsåt som anges i inledningen av artikel 1 även om det inte föreligger konkret fara för att dessa ska komma att användas mot människor eller egendom. Olovlig be- fattning med vapen och sprängämnen är emellertid generellt straff- belagt enligt de bestämmelser i specialstraffrättslig lagstiftning som reglerar under vilka förutsättningar vapen och sprängämnen lagligen får hanteras. Straffansvaret enligt dessa bestämmelser gäller obero-

17Prop. 2002/03:38 s. 9, 36 f. och s. 90.

18Prop. 2002/03:38 s. 36 f.

116

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

ende av om uppsåt till annan brottslighet föreligger eller inte. Allt efter omständigheterna torde därför ansvar kunna utkrävas enligt straffbestämmelserna i vapenlagen (1996:67), lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML)19, lagen (1988:868) om brandfarliga och explo- siva varor, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen) och 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, kallad smugglings- lagen, (3 § 14–18 terroristbrottslagen). Vad avser kemiska vapen kan enligt 22 kap. 6 a § brottsbalken dömas för olovlig befattning med kemiska vapen (3 § 13 terroristbrottslagen).

I princip all befattning med vapen och sprängämnen kräver enligt svensk lagstiftning tillstånd. De uttryck som i rambeslutet används för att beteckna olika former av befattning med vapen och spräng- ämnen är inte utformade med utgångspunkt i den betydelse dessa har enligt svensk rätt. Att viss lagstiftning, t.ex. vapenlagen, inte ut- tryckligen innehåller begreppen tillhandahållande och förvärv, behöver inte innebära att det är tillåtet att utan tillstånd tillhandahålla eller förvärva vapen. Begreppet innehav har i svensk lagstiftning getts ett omfattande tillämpningsområde som får anses omfatta de förfaran- den som avses i artikel 3.1 f.20

Utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översväm- ningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara (terrorism- rambeslutets artikel 1.1 g, jfr direktivets artikel 3.1 g) omfattas av bestämmelserna i 13 kap. 1–5 och 7 §§ brottsbalken. Allt efter om- ständigheterna är de handlingar som avses här att bedöma som mord- brand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage eller spridande av gift eller smitta (3 § 7–9 och 12 terrorist- brottslagen).

Att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser när detta utsätter människoliv för fara

(terrorismrambeslutets artikel 1.1 h, jfr direktivets artikel 3.1 h) är att bedöma som sabotage eller grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken (3 § 9 terroristbrottslagen).

Hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i a–h

(terrorismrambeslutets artikel 1.1 i, jfr direktivets artikel 3.1 j) kan, beroende på omständigheterna, vara att bedöma enligt ett flertal

19Jfr lagrådsremissen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel den 29 juni 2017.

20Prop. 2002/03:38 s. 38.

117

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

olika straffbestämmelser. Med hänsyn till de kvalificerande rekvisit som måste vara uppfyllda för att gärningen ska kunna anses utgöra ett terroristbrott, torde hotet som regel vara avsett att användas i utpressningssyfte eller som annan typ av tvångsmedel. Om gärning- en innebär att någon genom hot om brottslig gärning tvingar annan att göra, tåla eller underlåta något, döms enligt 4 kap. 4 § brottsbalken för olaga tvång. Om det olaga tvånget består i att man bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg eller ett fartyg som används i civil yrkesmässig sjöfart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, döms en- ligt 13 kap 5 a § brottsbalken för kapning (3 § 10 terroristbrotts- lagen). Detsamma gäller om man genom olaga tvång bemäktigar sig en fast plattform i havet avsedd för verksamhet för utforskning eller utvinning av naturtillgångar eller för något annat ekonomiskt ända- mål. Den som genom hot om brottslig gärning framkallar fara för ett luftfartygs, ett fartygs eller en fast plattforms säkerhet kan en- ligt 13 kap. 5 § brottsbalken dömas för sjö- eller luftfartssabotage (3 § 10 terroristbrottslagen). Den som genom hot om brottslig gär- ning stör eller hindrar användningen av egendom som är av avse- värd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättskipning eller förvaltning eller för upprättande av allmän ordning och säkerhet i riket kan enligt 13 kap. 4 § brottsbalken dömas för sabotage (3 § 9 terroristbrottslagen). Den som använder hot om allvarligt våld mot någon som befinner sig på en flygplats som är öppen för internatio- nell trafik döms, om gärningen är ägnad att framkalla fara för flyg- platsens funktion eller säkerheten vid denna, för flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b brottsbalken (3 § 11 terroristbrottslagen). Det kan dock förekomma fall där det inte kan visas att hotet används i ut- pressningssyfte eller som tvångsmedel. Det kan t.ex. vara fråga om fall där gärningsmannens syfte endast är att sprida skräck hos all- mänheten. Den som på sådant sätt hotar med brottslig gärning som är ägnad att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom, döms för olaga hot enligt 4 kap. 5 § brottsbalken (3 § 19 terroristbrottslagen).

Som tidigare angetts har några ändringar gjorts i 3 § 3, 14, 15, 17 och 19 terroristbrottslagen efter genomförandet av terrorismram- beslutet.

118

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Punkten om grov misshandel i 3 § 3 terroristbrottslagen har kompletterats med brottet synnerligen grov misshandel.21

I 3 § 14 terroristbrottslagen har en kompletterande hänvisning till 9 kap. 1 a § vapenlagen gjorts med anledning av att bestämmel- sen om vapenbrott delats upp så att regleringen av grovt vapenbrott behandlas i en särskild paragraf tillsammans med en ny bestämmelse om synnerligen grovt vapenbrott.22 Samtidigt justerades bestämmel- sen på det sättet att vapenbrott som är ringa inte längre omfattas av punkten.

Hänvisningen i 3 § 15 terroristbrottslagen till lagen om brand- farliga och explosiva varor har justerats med anledning av att den lagen upphävts och ersatts av lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.23 Vidare har hänvisningen ändrats till en ny para- graf (29 a §, jfr tidigare 29 § tredje stycket). Minimistraffet för grovt brott mot tillståndsplikten har höjts och kvalifikationsgrunderna har justerats.24 Genom ändringen omfattas numera även en bestäm- melse med en särskild straffskala för synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten.

Vidare har 3 § 17 terroristbrottslagen utvidgats till att även om- fatta brott mot ett förbud mot transitering som regleras i 18 a § PDA-lagen (jfr artikel 6.1 i Rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kon- troll av export, överföring, förmedling och transitering av produk- ter med dubbla användningsområden [omarbetning]).25

Bestämmelsen i 3 § 19 terroristbrottslagen har ändrats genom att grovt olaga hot har införts i bestämmelsen.26 Ändringen gjordes i förtydligande syfte till följd av att en särskild brottsbeteckning för brottets grova grad infördes för olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken.

Mot bakgrund av vad som nu anförts har 3 § terroristbrotts- lagen utformats på så sätt att bestämmelsen anger att vissa angivna gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i samma lag. Bestämmelsen återges, för tydlighetens skull, i sin helhet här:

21Prop. 2016/17:108.

22Prop. 2013/14:226.

23Prop. 2009/10:203.

24Prop. 2016/17:92.

25Prop. 2009/10:205.

26Prop. 2015/16:113.

119

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

3 §

Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:

1.mord, 3 kap. 1 § brottsbalken,

2.dråp, 3 kap. 2 § brottsbalken,

3.grov misshandel och synnerligen grov misshandel, 3 kap. 6 § brotts- balken,

4.människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken,

5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken,

6.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,

7.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken,

8.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § brottsbalken,

9.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken,

10.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brottsbalken27,

11.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § brottsbalken,

12.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken,

13.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brottsbalken,

14.vapenbrott, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott,

9kap. 1 § första stycket och 1 a § vapenlagen (1996:67),

15.brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,

16.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs- materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiolo- giska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material,

17.brott enligt 18, 18 a och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan an- vändas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,

27 I betänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40) lämnas förslag på att utvidga straffbestämmelsen till att även omfatta den som genom användande av tekniska hjälpmedel bemäktar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg.

120

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

18.smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 14–17,

19.olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–18.

I de delar direktivets krav på kriminalisering av terroristbrott mot- svarar terrorismrambeslutets bestämmelser görs alltjämt bedömning- en att svensk rätt uppfyller direktivets åtaganden. Det bör emeller- tid anmärkas att det trots denna bedömning kan finnas skäl att ytterligare analysera om terroristbrottsbestämmelsen i svensk rätt fått en ändamålsenlig utformning när det gäller dels det överskju- tande uppsåtsrekvisitet (dvs. att avsikten med gärningen ska vara att bl.a. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolknings- grupp), dels kravet på att gärningen allvarligt ska kunna skada en stat eller mellanstatlig organisation.28 I fall en gärning enligt 3 § ter- roristbrottslagen utgör ett förberedande led (jfr ett fullbordat terror- dåd), exempelvis vapenbrott enligt 9 kap. 1 § första stycket vapen- lagen, torde det vara sällan en sådan gärning utförs i sådan avsikt som anges i 2 § terroristbrottslagen och det är även tveksamt om en gärning av det slaget i sig allvarligt kan skada en stat eller mellan- statlig organisation. Motsvarande problematik synes inte finnas i direktivets (och rambeslutets) utformning (jfr lydelsen i artikel 3 i direktivet och artikel 1.1 i terrorismrambeslutet). Det saknas emeller- tid utrymme att vidare analysera dessa frågor inom ramen för denna utredning. I sammanhanget kan noteras att regeringen har gett en utredare i uppdrag att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen (dir. 2017:14). Det uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

Svensk rätt uppfyller inte direktivets krav på kriminalisering av terroristbrott i de delar som är nya i förhållande till åtagandena i terrorismrambeslutet

Direktivets krav på kriminalisering av terroristbrott har, som tidi- gare angetts, ändrats i sak i några avseenden i förhållande till terro- rismrambeslutets krav. Fråga uppkommer därför om svensk rätt

28 Asp m.fl., Brotten mot allmänheten och staten. 2 uppl. 2014 s. 55 f.

121

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

även uppfyller direktivets kriminaliseringskrav i dessa delar. De delar som åsyftas här är den nya regleringen av befattning med vapen i artikel 3.1 f och kompletteringen av gärningar som kan utgöra ter- roristbrott, dvs. olaglig systemstörning och olaglig datastörning i artikel 3.1 i och hot i vissa fall i artikel 3.1 j. Härtill kommer kraven på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och försök till sådana brott.

Nedan följer en analys och bedömning av om svensk rätt upp- fyller direktivets kriminaliseringskrav även i dessa delar eller om be- hov av lagstiftning finns. Analysen omfattar således

•befattning med vapen (artikel 3.1 f),

•olaglig systemstörning och olaglig datastörning (artikel 3.1 i),

•hot om att utföra någon av gärningarna som avses i artiklarna 3.1 a–i (artikel 3.1 j), och

•medhjälp, anstiftan och försök till terroristbrott (artikel 14).

Befattning med vapen i artikel 3.1 f

Terrorismdirektivets bestämmelse om befattning med bl.a. vapen i artikel 3.1 f är, som tidigare angetts, mer långtgående än motsva- rande bestämmelse i terrorismrambeslutet (artikel 1.1 f). Utöver ram- beslutets reglering anger direktivet även att tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av radiologiska vapen samt forskning om och utveckling av radiologiska eller nukleära vapen under vissa angivna förutsättningar ska definieras som terro- ristbrott i nationell rätt.

Vad som ska förstås med begreppet ”nukleära vapen” definieras inte i direktivet, men torde motsvaras av begreppet kärnvapen i ram- beslutet. Någon ändring i sak torde således inte vara åsyftad även om olika benämningar används (jfr det engelska begreppet ”nuclear weapons”, som används i båda instrumenten). Någon vedertagen internationell definition av begreppen synes inte heller finnas.

Vidare kan det konstateras att inte heller begreppet ”radiologiska vapen” definieras i direktivet och någon vedertagen internationell definition av begreppet synes inte finnas. Radiologiska vapen utgör emellertid stridsmedel som utsätter mål för joniserande strålning, dock utan att som kärnvapen utlösa en kärnexplosion. Ett exempel på detta är s.k. smutsiga bomber, dvs. när radioaktivt material sprids ut med konventionella sprängladdningar.

122

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Vad som avses med forskning om och utveckling av radiologiska och nukleära vapen berörs inte heller närmare i direktivet. Begrep- pen forskning och utveckling har inte heller berörts i förarbetena i samband med att terrorismrambeslutets motsvarande bestämmelse om forskning om och utveckling av biologiska och kemiska vapen genomfördes i svensk rätt.29 Det kan noteras att The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) har defi- nierat begreppen och att det i vissa sammanhang har ansetts lämpligt att utgå ifrån dessa definitioner.30 OECD:s definitioner bedöms emellertid vara alltför vidsträckta i förhållande till direktivets syfte med kriminaliseringskravet i detta avseende. En rimlig avgränsning kan i stället vara att reglera sådan forskning och utveckling som av- ser befattning med radiologiska och nukleära vapen (jfr teoretisk forskning och praktisk forskning utan befattning med radiologiska och nukleära vapen som således bedöms falla utanför regleringen). Begreppen forskning och utveckling bör därför här rimligen av- gränsas på detta sätt.

De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott i denna del torde, i likhet med rambeslutets be- stämmelser härom, som regel vara att bestraffa som medverkan till något av de övriga brott som omfattas av bestämmelsen, eller om sådant brott inte har fullbordats, som förberedelse till brott.31 Detta gäller även för forskning om och utveckling av exempelvis radio- logiska och nukleära vapen. För att någon ska kunna dömas för förberedelse till brott krävs dock att gärningsmannen har uppsåt att främja brott samt att det förelegat fara för brottets fullbordan och att denna fara inte var ringa. Det måste således finnas en i viss mån konkretiserad brottsplan där hjälpmedlet är av någorlunda central betydelse för brottets genomförande. Exempelvis är förberedelse till brott inte straffbart om brottets fullbordan är så avlägsen i tiden eller kräver sådana ytterligare åtgärder att det föreligger ringa fara för att brottet ska fullbordas. Varken direktivet eller rambeslutet

29Jfr prop. 2002/03:38 och Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35).

30Jfr Forskning och utveckling på försvarsområdet (SOU 2016:90) s. 27, som hänvisar till OECD:s definitioner av dels forskning som att systematiskt arbeta för att söka efter ny kun- skap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte, dels utvecklingsverksamhet som ett systematiskt arbete som utnyttjar forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsent- liga förbättringar av redan existerande sådana.

31Jfr prop. 2002/03:38 s. 37.

123

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

ställer upp motsvarande begränsningar. Direktivets krav på krimina- lisering är således inte fullt ut uppfyllt genom befintliga bestämmel- ser om försök, förberedelse och stämpling till brott. Straffansvaret måste i stället, på motsvarande sätt som bedömts gälla vid genom- förande av rambeslutet, knytas till den specialstraffrättsliga lagstift- ning som reglerar tillståndsplikt för befattning med bl.a. vapen.32

Som framgått ovan är de gärningar som får anses motsvara de handlingar som omfattas av rambeslutets artikel 1.1 f reglerade i 3 § 12–18 terroristbrottslagen. Gärningarna i 3 § 13–18 omfattar huvudsakligen olika former av uppsåtlig olovlig befattning med vapen och sprängämnen samt med sådana produkter som kan användas för att framställa olika former av vapen och sprängämnen. För ansvar enligt dessa bestämmelser krävs att vapen eller sprängämnen hand- has utan tillstånd (jfr ansvar för stämpling eller förberedelse till ter- roristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen som kan aktualiseras oavsett tillstånd). Fråga uppkommer om även direktivets bestämmelser om befattning med radiologiska vapen och forskning om och utveck- ling av både sådana vapen och nukleära vapen omfattas av dessa be- stämmelser eller om behov av lagstiftning finns.

När det gäller radiologiska vapen är det främst gärningar som omnämns i 3 § 12, 16 och 18 terroristbrottslagen som är av intresse, dvs. spridande av gift eller smitta enligt 13 kap. 7 § brottsbalken, upp- såtligt brott enligt 25 och 26 §§ KML33 samt smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ smugglingslagen i vissa fall.

Spridande av radioaktiv strålning kan således medföra straffansvar för spridande av gift enligt 13 kap. 7 § brottsbalken. För tillämpning av paragrafen förutsätts emellertid att gärningen har framkallat all- män fara för människors liv eller hälsa. Faran ska vara konkret. Bero- ende på omständigheterna torde därför befattning med radiologiska vapen i vissa fall utgöra terroristbrott enligt 3 § 12 terroristbrotts- lagen, givet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda.

Av KML, som gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels

32Det bör emellertid anmärkas att det trots angiven bedömning kan finnas skäl att genom- föra en översyn av den specialstraffrättsliga lagstiftningen på området. Det bör härvid sär- skilt övervägas om befintlig ordning med tillståndsplikt är ändamålsenlig, effektiv och över- skådlig eller om straffansvaret lämpligen bör utformas på ett annat sätt. Frågan bör ses över i ett större sammanhang, då det saknas utrymme att gå vidare med den inom ramen för detta lagstiftningsarbete.

33Jfr lagrådsremissen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel den 29 juni 2017.

124

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens före- skrifter utgör tekniskt bistånd, följer att krigsmateriel inte får till- verkas här i landet utan tillstånd (3 § första stycket). Vidare får verk- samhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet inte bedrivas här i landet utan tillstånd (4 § första stycket). Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd (4 § andra stycket). Undantag från bestämmelserna finns emellertid bl.a. för sådana statliga myndig- heter som inte är affärsverk (3 § tredje stycket och 4 § tredje stycket). Vidare får svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i riket inte heller utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel (5 §). Med ”tillverkning” avses i KML framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel (2 §). Såsom begreppet tillverkning definieras görs här bedömningen att även viss utveckling av krigsmateriel omfattas av begreppet. Tillståndskravet i 3 § är, som framgår nedan, emellertid begränsat till krigsmateriel som räknas upp i ML1–ML2134 i bilagan till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Detta innebär bl.a. att utrustning som är särskilt utformad eller modifierad för fram- ställning av krigsmateriel (ML18) liksom programvara som särskilt utformats eller modifierats för utveckling, produktion, drift eller underhåll (ML21) omfattas av tillståndskravet. Detsamma gäller fram- tagande av prototyper, men däremot inte tekniskt bistånd exempel- vis i form av framställande av ritningar för krigsmateriel, som regleras i ML22. ”Tillhandahållande” definieras som försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling (2 §).

34 Förkortningen ML, som utgör en beteckning på de olika kategorierna av krigsmateriel, kom- mer ursprungligen från Wassenaar arrangemangets Munitions List och förekommer i EU:s gemensamma militära förteckning (alltså utrustning som omfattas av gemensam ståndpunkt 2008/944/Gusp), Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG om förenkling av vill- koren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen och bilagan till krigs- materielförordningen.

125

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Krigsmateriel får inte föras ut ur landet och tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd (6 §).35 Vad som avses med ”tekniskt bistånd” anges nedan. Tekniskt bistånd inom landet kräver således inte tillstånd enligt KML.

Vidare är det tillståndspliktigt att ingå avtal med någon utanför landet rörande att utveckla krigsmateriel eller metod för framställ- ning av krigsmateriel (8 §). Detta gäller oavsett om utvecklingen sker inom eller utanför landet.

KML ska enligt 1 § tillämpas på sådan materiel och sådant tek- niskt bistånd som anges i bilagan till förordningen om krigsmateriel (krigsmaterielförteckningen). Fram till den 30 juni 2012 angavs ut- tryckligen i förteckningen att radiologiska stridsmedel utgjorde krigsmateriel. I samband med genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen samt rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel kom skrivningen emellertid att utgå.36 Radiologiska vapen torde emellertid alltjämt omfattas av bi- lagan, som bl.a. omfattar radioaktiva material anpassade för använd- ning i krig och utrustning utformad eller modifierad för spridning av sådant material (ML 7 a och e). Uttrycket ”anpassad för använd- ning i krig” avser alla modifikationer eller urval som gjorts för att öka effektiviteten i form av förlust av människoliv och djur, skador på utrustning, skördar eller miljön. Med ”tekniskt bistånd” avses den teknik som anges i ML 22. ML 22 gäller emellertid inte grund- forskning.37 Begreppet ”utveckling” som förekommer i både ML 21 och ML 22 rör alla faser före serieproduktion såsom konstruktion, konstruktionsforskning, konstruktionsanalys, konstruktionskoncept, sammansättning och provning av prototyper, pilottillverkningspla- ner, konstruktionsuppgifter, processen med att förvandla konstruk- tionsuppgifterna till en produkt, konfigurationskonstruktion, inte-

35De situationer som avses är således sådana där mottagaren befinner sig utanför landet. Där- emot omfattas inte sådana situationer där mottagaren kommer till Sverige för att få tekniskt bistånd som han eller hon avser att använda i utlandet, se Genomförande av direktiv om över- föring av krigsmateriel (prop. 2010/11:112) s.114.

36Prop. 2010/11:112.

37Med ”grundforskning” avses här experimentellt eller teoretiskt arbete som främst utförs för att inhämta ny kunskap om fenomens fundamentala principer eller observerbara fakta som inte har ett specifikt praktiskt syfte eller mål, jfr tillämpad forskning.

126

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

grering och layout. Överträdelse av angivna bestämmelser om bl.a. tillverkning och tillhandahållande medför straffansvar enligt 25 och 26 §§ KML. I ringa fall ska inte emellertid inte dömas till ansvar. Straffet är böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Sammanfattningsvis omfattas tillverkning, tillhandahållande av och viss typ av utveckling av radiologiska vapen (utan tillstånd) av straffansvar enligt 25 och 26 §§ KML. Sådan befattning med radio- logiska vapen kan således även utgöra terroristbrott enligt 3 § 16 terroristbrottslagen, givet att övriga förutsättningar härför är upp- fyllda. Däremot omfattas varken innehav, förvärv, transport, använd- ning av eller forskning om sådana vapen av regleringen i KML, med undantag för vad som angetts om forskning i form av tekniskt bistånd som lämnas till någon i utlandet.

Den som olovligen för ut krigsmateriel (bl.a. radiologiska vapen) ur riket kan dömas för smuggling eller grov smuggling enligt 3 eller 5 § smugglingslagen (24 § KML). Straffet är böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse lägst sex månader och högst sex år. Även utförsel av radiologiska vapen ur riket kan således utgöra terroristbrott enligt 3 § 18 terroristbrottslagen, givet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda.

När det gäller forskning om och utveckling av nukleära vapen görs motsvarande bedömning som gjorts för radiologiska vapen en- ligt ovan. Av krigsmaterielförteckningen följer att kärnladdningar och speciella delar till sådana omfattas av denna och därmed utgör krigs- materiel (NL1). Nukleära vapen bedöms omfattas av bilagan med stöd av samma bestämmelser, varför KML även är tillämplig på sådana vapen. Utveckling av nukleära vapen utan tillstånd omfattas därför, i samma uträckning som för radiologiska vapen, av straffansvar enligt 25 och 26 §§ KML och därmed även av 3 § 16 terroristbrottslagen, givet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda.

Utveckling av nukleära vapen kan i vissa situationer där det finns en koppling till utlandet även aktualisera straffansvar enligt PDA- lagen. PDA-lagen innehåller bestämmelser om export och överföring- ar av produkter med dubbla användningsområden och tekniskt bi- stånd och kompletterar rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll

127

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (omarbetning).38

Med ”produkter med dubbla användningsområden” avses i PDA- lagen detsamma som i artikel 2 i EU-förordningen (2 §), dvs. pro- dukter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. Exempel på produkter med dubbla användningsområden som kan användas i samband med utveckling, produktion, hantering, bruk, underhåll, lag- ring, detektion, identifiering eller spridning av kärnvapen eller andra kärnladdningar är centrifuger, höghastighetskameror, induktions- ugnar, kompositer, maråldrat stål, masspektrometrar, pulsgenerator- er, röntgenblixtar, tryckmätare, tändaggregat och vakuumpumpar.39 Med ”tekniskt bistånd” avses i denna lag allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, test- ning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdig- heter eller konsulttjänster (3 §). Enligt lagen krävs det tillstånd för att lämna tekniskt bistånd utanför Europeiska unionen om det är av- sett att användas i samband med bl.a. utveckling av kärnvapen eller kärnladdningar (9 §). Vidare krävs det tillstånd att exportera produk- ter med dubbla användningsområden enligt EU-förordningen (artik- larna 3 och 4). Straffansvar kan vid överträdelse av EU-förordningens bestämmelser om export och PDA-lagens bestämmelser aktualiseras enligt 18, 18 a och 20 §§ samma lag. Om gärningen är ringa ska den emellertid, som huvudregel, inte medföra ansvar. Gärningen utgör även terroristbrott enligt 3 § 17 terroristbrottslagen, givet att övriga förutsättningar härför är uppfyllda.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att det för att terrorism- direktivets bestämmelse om terroristbrott i direktivets artikel 3.1 f fullt ut ska vara genomförd finns behov av lagstiftning för att dels innehav, förvärv, transport och användning av radiologiska vapen, dels forskning om och utveckling av radiologiska och nukleära vapen ska definieras som terroristbrott i svensk rätt. Fråga uppkommer

38Jfr artikel 4.1 i förordningen som föreskriver att tillstånd ska krävas för export av pro- dukter som kan användas i samband med utveckling av bl.a. kärnvapen.

39Kontroll av produkter med dubbla användningsområden (prop. 2009/10:205) s. 26.

128

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

då om och hur en sådan befattning med radiologiska och nukleära vapen är straffbelagd i svensk rätt och vilken lagstiftning som be- hövs för att sådana gärningar ska definieras som terroristbrott.

Som konstaterats ovan är direktivets krav på kriminalisering av angiven olovlig befattning med radiologiska och nukleära vapen inte fullt ut reglerat genom straffbestämmelserna spridande av gift enligt 13 kap. 7 § brottsbalken, smugglingslagen, brott enligt 25 och 26 §§ KML och brott enligt 18, 18 a och 20 §§ PDA-lagen. Bedömningen görs emellertid att varje befattning med radiologiska vapen som reg- leras i terrorismdirektivet torde innebära befattning med ett kärn- ämne, kärnavfall eller något ämne som avger joniserande strålning. Sådan befattning är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt antingen lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) eller strålskyddslagen (1988:220).40 Detta innebär, vilket närmare utvecklas nedan, att varje befattning i form av tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av radiologiska vapen, samt forskning om och utveckling av sådana vapen, är tillstånds- pliktig enligt nämnda författningar.41 Straffansvar kan aktualiseras vid överträdelser av bestämmelserna.

Av 5 § kärntekniklagen följer att tillstånd krävs för kärnteknisk verksamhet och av 7 a § samma lag följer en anmälningsskyldighet för den som bedriver en forsknings- eller utvecklingsverksamhet som rör processer eller system i fråga om kärntekniska anläggningar, kärn- ämnen eller kärnavfall, med undantag för bl.a. teoretisk eller grund- läggande forskning. Vidare följer av ansvarsbestämmelserna i 25 § första stycket 1 och 2 samt 25 a §§ kärntekniklagen ett straffansvar

40Det bör noteras att såväl kärntekniklagen som strålskyddslagen är föremål för översyn. I Ökad kärnsäkerhet (prop. 2016/17:157) föreslås ändringar i lagen om kärnteknisk verksam- het. Ändringarna, som föreslås träda i kraft den 1 augusti 2017, innebär bl.a. att tillstånds- havarens ansvar för säkerheten vid kärnteknisk verksamhet förtydligas och att det införs gemensamma principer för säkerhetsarbetet och krav på att det fortlöpande utvärderas och verifieras. Vidare har Strålsäkerhetsmyndigheten på regeringens uppdrag utrett hur Rådets direktiv 2013/59/ Euratom om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning (strålskyddsdirektivet) ska genomföras i svensk lagstiftning. Myndigheten har den 30 juni 2016 lämnat förslag till en ny lag och förordning om strålskydd, se rapporten Införande av strålskyddsdirektivet (2013/59/EURATOM) i svensk lagstiftning, Ny lag om strålskydd (diarienr SSM2016-1358). En lagrådsremiss är planerad till september 2017.

41Jfr Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism (prop. 2013/14:212) s. 11 f. och (Ds 2011:43) s. 35 f. där bedömningen görs att svensk rätt torde leva upp till de krav på kriminalisering av såväl innehav av radioaktivt material som tillverk- ning eller innehav av ”en anordning” som ställs i den internationella konventionen för be- kämpande av nukleär terrorism.

129

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … SOU 2017:72

för den som bedriver kärnteknisk verksamhet utan angivet tillstånd eller åsidosätter angiven anmälningsplikt. Straffet för uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Till ansvar döms emellertid enligt 29 § kärntekniklagen varken om gärningen är ringa eller om strängare straff för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken eller om ansvar kan dömas ut enligt smugglingslagen.

Kärntekniklagens huvudsakliga syfte är att så långt det är möjligt eliminera olycksrisker i samband med kärnteknisk verksamhet, men lagen innehåller också bestämmelser som krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om icke-spridning av kärnvapen. Med ”kärnteknisk verksamhet”, som är högteknologisk industriell verksamhet, avses 1) uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning, 2) förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall, 3) införsel till riket av kärnämne eller kärnavfall, och 4) utförsel ur riket av kärnavfall. Med ”kärnämne” avses a) uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärn- energi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår, b) torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och c) använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar (2 §). Med ”kärnavfall” avses a) använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, b) radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervis- nings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål, c) material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning, och d) radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas (2 §).

Vidare uppställer 20 § första stycket 1 strålskyddslagen ett krav på tillstånd bl.a. för att tillverka, till landet införa, transportera, salu- föra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som inne- håller radioaktiva ämnen. Enligt 36 § 1 samma lag föreskrivs straff- ansvar för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bl.a. den bestämmelsen. Straffet för uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst två år. Till ansvar döms emellertid varken i ringa fall eller om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller smugg-

130

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

lingslagen (38 och 39 §§). Strålskyddslagstiftningen har ett vidare tillämpningsområde än kärntekniklagen och syftar till att skydda män- niskor, djur och miljö från skadliga verkningar av såväl joniserande som icke-joniserande strålning (1 och 2 §§). Både naturlig strålning och av människan framställd strålning faller under lagens bestäm- melser. I fråga om kärnteknisk verksamhet ska strålskyddsreglerna garantera att den strålning som normalt förekommer vid en verksam- het avgränsas så att skadliga effekter inte uppkommer. Med ”jonise- rande strålning” avses gammastrålning, röntgenstrålning, partikel- strålning eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning. Med ”icke-joniserande strålning” avses optisk strålning, radiofrekvent strål- ning, lågfrekventa elektriska och magnetiska fält och ultraljud eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning.

Bedömningen görs att ansvarsbestämmelserna i kärntekniklagen och strålskyddslagen som är kopplade till tillstånds-/anmälningsplikt uppfyller direktivets kriminaliseringskrav som rör befattning med radiologiska vapen. Motsvarande bedömning görs när det gäller kri- minaliseringskravet som rör forskning om och utveckling av nukleära vapen.

Såväl kärntekniklagen som strålskyddslagen är tillämpliga i fråga om transporter av radioaktiva ämnen, varför det saknas anledning att närmare överväga om även lagen (2006:263) om transport av farligt gods skulle kunna reglera viss befattning med bl.a. vapen enligt direk- tivets artikel 3.1 f. Detsamma gäller ansvarsbestämmelsen i 29 kap. 1 § miljöbalken, som också kan aktualiseras vid hantering av kärnäm- nen och radioaktiva ämnen i vissa fall.

För att svensk rätt ska uppfylla direktivets krav i denna del måste emellertid 3 § terroristbrottslagen kompletteras med hänvisningar till ovan angivna straffbestämmelser. Behov av lagstiftning finns så- ledes.

Olaglig systemstörning och olaglig datastörning (artikel 3.1 i)

Direktivets uppräkning av gärningar som i vissa fall kan utgöra ter- roristbrott har, som angetts ovan, i förhållande till terrorismram- beslutet kompletterats med ytterligare gärningar i artikel 3.1 i. De gärningar det här handlar om är dels olaglig systemstörning enligt vad som avses i artikel 4 i EU:s direktiv om angrepp mot informa- tionssystem i de fall artikel 9.3 eller 9.4 b eller c i det direktivet är tillämplig, dels olaglig datastörning, enligt vad som avses i artikel 5 i

131

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

samma direktiv i de fall artikel 9.4 c i det direktivet är tillämplig. Av- gränsningen innebär att endast de allvarligaste formerna av brotten omfattas.

EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem fastställer minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom området angrepp mot informationssystem och syftar härutöver till att främja förebyggande av sådana brott och förbättra samarbetet mellan rättsliga och andra behöriga myndigheter. Direktivet har genomförts i svensk rätt.42 Vid genomförandet av EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem gjordes bedömningen att svensk rätt genom befintlig lagstiftning uppfyller kraven på kriminalisering av olaglig systemstörning och olaglig datastörning med undantag för att det krävdes straffskärpning för brottet dataintrång.43 En sådan straffskärpning har genomförts, se nedan.

Frågan om hur bestämmelser om olaglig systemstörning (artikel 4), olaglig datastörning (artikel 5) och vissa påföljdsfrågor (artikel 9) i EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem bedömts vara genomfört i svensk rätt är av central betydelse för genomförande av terrorismdirektivets artikel 3.1 i. Nedan följer därför en översiktlig redogörelse för bestämmelserna och för hur svensk rätt bedömdes förhålla sig till dem vid genomförandet av EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem.

Enligt artikel 4 ska det vara straffbart att allvarligt hindra eller avbryta driften av ett informationssystem genom att mata in, över- föra, skada, radera, försämra, ändra, hindra flödet av eller göra det omöjligt att komma åt datorbehandlingsbara uppgifter, när gärningen begås med uppsåt och orättmätigt, åtminstone i fall som inte är ringa. Vid genomförandet av bestämmelsen i svensk rätt konstaterades att den överensstämmer helt med artikel 3 i rådets rambeslut 2005/222/RIF.44 Vidare konstaterades att det vid genomförandet av rambeslutet i svensk rätt straffbelades som dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken bl.a. att blockera en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling och att dataintrångsbestämmelsen utvid- gades till att omfatta även den som olovligen, genom någon annan liknande åtgärd än de som uttryckligen räknas upp i bestämmelsen,

42Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet (SOU 2013:39) och Skärpt straff för dataintrång (prop. 2013/14:92).

43Prop. 2013/14:92 s. 10 f. och SOU 2013:39 s. 236 f.

44SOU 2013:39 s. 231.

132

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

allvarligt stör eller hindrar användningen av en uppgift som är av- sedd för automatiserad behandling. Genom ändringarna av data- intrångsbestämmelsen ansågs svensk rätt uppfylla bestämmelsen i rambeslutet. Mot denna bakgrund gjordes vid genomförandet av EU:s direktiv om angrepp mot informationssystem bedömningen att svensk rätt främst genom dataintrångsbestämmelsen, men även i vissa fall genom andra brott som skadegörelse och sabotage, upp- fyller kraven i artikel 4.45

Enligt artikel 5 ska det vara straffbart att radera, skada, försämra, ändra, hindra flödet av eller göra det omöjligt att komma åt dator- behandlingsbara uppgifter i ett informationssystem, när gärningen begås med uppsåt och orättmätigt, åtminstone i fall som inte är ringa. Vid genomförandet av bestämmelsen i svensk rätt konstaterades att den överensstämmer helt med artikel 4 i rådets rambeslut 2005/222/RIF.46 Det konstaterades att det vid genomförandet av rambeslutet i svensk rätt som dataintrång straffbelades bl.a. att block- era en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling, se ovan, och att dataintrångsbestämmelsen genom denna ändring ansågs upp- fylla den aktuella artikeln i rambeslutet. Även i denna del gjordes det vid genomförandet av EU:s direktiv om angrepp mot informations- system bedömningen att svensk rätt främst genom dataintrångs- bestämmelsen uppfyller kraven i artikel 5. Bedömningen gjordes också att förfaranden som beskrivs som datastörning i vissa fall även kan tänkas motsvara andra brott i svensk rätt, främst skadegörelse och sabotage, och att grov skadegörelse, sabotage och grovt sabotage dessutom är straffbart som terroristbrott enligt terroristbrottslagen under de förutsättningar som anges i den lagen.

Bestämmelser om påföljder finns i artikel 9 och som följer av terrorismdirektivets begränsning i artikel 3.1 i till endast de allvar- ligaste formerna av brotten är det fall där artikel 9.3 eller 9.4 b eller c är tillämplig för olaglig systemstörning och fall där artikel 9.4 c tillämplig för olaglig datastörning som är av intresse här. Artikel 9.3 ställer krav på ett lägsta maximistraff på tre års fängelse när ett bety- dande antal informationssystem har påverkats genom användning av ett verktyg som har utformats eller anpassats primärt för detta syfte. Artikel 9.4 b ställer krav på ett lägsta maximistraff på fängelse i fem

45SOU 2013:39 s. 91 f. och 231 f.

46SOU 2013:39 s. 232.

133

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

år under förutsättning att brottet har orsakat allvarlig skada och artikel 9.4 c ställer motsvarande krav under förutsättning att brottet har begåtts mot ett kritiskt informationsinfrastruktursystem. Vid genomförandet av direktivets påföljdsbestämmelser gjordes bedöm- ningen att behov fanns att skärpa straffskalan för dataintrång för att bestämmelserna om straffskalornas utformning för olaglig system- störning och olaglig datastörning skulle uppfyllas.47 I samband med genomförandet av direktivet föreslogs därför att straffbestämmel- sen om dataintrång i 4 kap. 9 c § brottsbalken skulle kompletteras med en särskild straffskala och egen rubricering för grovt brott, grovt dataintrång. Straffet föreslogs vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det föreslogs även att det vid bedömande av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningen har orsakat allvarlig skada eller avsett ett stort antal uppgifter eller annars varit av särskilt farlig art. Bestämmelsen om dataintrång i 4 kap. 9 c § brottsbalken ändra- des även den 1 juli 2014 på föreslaget sätt.48

Vid genomförande av EU:s direktiv om angrepp mot informa- tionssystem gjordes sammanfattningsvis, som tidigare angetts, bedöm- ningen att svensk rätt genom befintlig lagstiftning uppfyller kraven på kriminalisering av olaglig systemstörning och olaglig datastörning, dock med undantag för behovet av straffskärpning för brottet data- intrång. Härefter har, som också angetts ovan, straffskalan för data- intrång skärpts och brottet grovt dataintrång införts. Med beaktande härav görs bedömningen att svensk rätt genom befintlig lagstiftning uppfyller kraven i det direktivet på kriminalisering av olaglig system- störning och olaglig datastörning.

Hänvisningen till brotten olaglig systemstörning och olaglig data- störning i terrorismdirektivet är, som tidigare angetts, begränsad till endast de allvarligare formerna av brotten. Begränsningen innebär att olaglig systemstörning endast omfattas när ett betydande antal informationssystem har påverkats genom användning av ett verktyg som har utformats eller anpassats primärt för detta syfte (och där- med utgör ett brott som ska vara belagt med ett maximistraff på minst tre års fängelse) eller när det förorsakar allvarlig skada eller begås mot ett informationssystem som utgör kritisk infrastruktur (och därmed utgör brott som ska vara belagt med ett maximistraff på minst fem

47Prop. 2013/14:92 s. 10 f. och SOU 2013:39 s. 236 f.

48SFS 2014:302.

134

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

års fängelse). Olaglig datastörning omfattas endast när det begås mot ett informationssystem som utgör kritisk infrastruktur (och därmed utgör ett brott som ska vara belagt med fem års fängelse). Dessa brott motsvaras i svensk rätt främst av grovt dataintrång (4 kap. 9 c § brottsbalken), men i vissa fall även grov skadegörelse (12 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken) och sabotage och grovt sabotage (13 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken). Grov skadegörelse, sabotage och grovt sabotage är dessutom – och till skillnad från grovt dataintrång – upptagna i förteckningen över gärningar som kan utgöra terroristbrott (2 och 3 §§ terroristbrottslagen).

För grovt dataintrång döms den som, om brottet är grovt, olov- ligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automa- tiserad behandling eller olovligen ändrar, utplånar, blockerar eller i register för in en sådan uppgift. Detsamma gäller om någon olovligen genom någon annan liknande åtgärd allvarligt stör eller hindrar användningen av en sådan uppgift. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har orsakat allvarlig skada eller avsett ett stort antal uppgifter eller annars varit av särskilt farlig art. Straffet är fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

För grov skadegörelse döms den som, om brottet är grovt, förstör eller skadar egendom, fast eller lös, till men för annans rätt därtill. Vid bedömande huruvida brottet är grovt ska särskilt beaktas om av gärningen kommit synnerlig fara för någons liv eller hälsa eller ska- dan drabbat sak av stor kulturell eller ekonomisk betydelse eller om skadan eljest är synnerligen kännbar. Straffet är fängelse i högst fyra år.

För sabotage döms den som förstör eller skadar egendom som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättsskip- ning eller förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket, eller genom annan åtgärd, som ej innefattar allenast undanhållande av arbetskraft eller uppmaning därtill, allvarligt stör eller hindrar användningen av sådan egendom. Detsamma ska gälla, om någon eljest, genom skadegörelse eller annan åtgärd som nyss sagts, allvarligt stör eller hindrar den allmänna samfärdseln eller an- vändningen av telegraf, telefon, radio eller dylikt allmänt hjälpmedel eller av anläggning för allmänhetens förseende med vatten, ljus, värme eller kraft. Är brottet grovt döms för grovt sabotage. Vid bedöman- de av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om därigenom fram- kallats fara för rikets säkerhet, för flera människoliv eller för egen-

135

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

dom av särskild betydenhet. Straffet är fängelse i högst fyra år, eller om brottet är grovt, fängelse på viss tid, lägst två och högst arton år, eller på livstid.

Som angetts ovan är grov skadegörelse, sabotage och grovt sabo- tage, men inte grovt dataintrång, upptagna i förteckningen över gär- ningar som kan utgöra terroristbrott (2 och 3 §§ terroristbrotts- lagen). För att terrorismdirektivets bestämmelse om terroristbrott i form av olaglig systemstörning och olaglig datastörning (artikel 3.1 i) ska vara genomförd måste förteckningen i 3 § terroristbrottslagen kompletteras med brottet grovt dataintrång. Behov av lagstiftning finns således i denna del.

Hot om att utföra någon av gärningarna som avses i artiklarna 3.1 a–i (artikel 3.1 j)

Direktivets artikel 3.1 j innebär att hot om att begå någon av de gärningar som anges i artikelns punkter a–i ska definieras som ter- roristbrott under vissa angivna förutsättningar. De flesta av punk- terna återfinns i terrorismrambeslutets förteckning över handlingar som enligt det instrumentet ska betraktas som terroristbrott (arti- kel 1.1 a–h). Svensk rätt uppfyller, som ovan konstaterats, direkti- vets kriminaliseringskrav i de delarna.

Direktivets förteckning innehåller emellertid några ändringar i sak jämfört med terrorismrambeslutets förteckning. Ändringarna avser, som ovan angetts, viss befattning med vapen (artikel 3.1 f) samt olag- lig systemstörning och olaglig datastörning (artikel 3.1 i). Behov av lagstiftning har även konstaterats i dessa delar. Detta medför ett behov av lagstiftning även i denna del, dvs. i fråga om hot om att utföra sådana gärningar.

Medhjälp, anstiftan och försök till terroristbrott.

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till terroristbrott behandlas i avsnitt 7.3.12. Som framgår där uppfyller svensk rätt direktivets krav på kriminalisering, givet att kriminali- seringskraven som behandlas i detta avsnitt uppfylls.

Krav på kriminalisering av försök i direktivets artikel 14.3 är, som angetts ovan, inte nytt utan återfinns i terrorismrambeslutets artikel 4. Åtagandet i rambeslutet har genomförts genom 4 § terroristbrotts-

136

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

lagen.49 Av bestämmelsen följer att det för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terrorist- brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Även i denna del uppfyller svensk rätt direktivets krav på kriminalisering, givet att kriminaliseringskraven som behandlas i detta avsnitt uppfylls. Det noteras att kriminaliseringen i svensk rätt i denna del går något längre än direktivets krav, eftersom det inte görs något undantag för inne- hav av vissa typer av vapen (artikel 3.1 f) eller hot om att begå terro- ristbrott (artikel 3.1 j). En sådan ordning är emellertid nödvändig bl.a. med hänsyn till att de gärningar med anknytning till en terro- ristgrupp som avses i artikel 2 i tilläggsprotokollet och artikel 4 i terrorismdirektivet ska vara kriminaliserade fullt ut, se avsnitt 7.3.2. Sådana gärningar anses, som framgår nedan, kriminaliserade genom medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott i 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. 4 § brottsbalken.

Sammanfattning

Svensk rätt bedöms i stor utsträckning, men inte fullt ut, vara för- enlig med kriminaliseringskravet som rör terroristbrott i direktivets artikel 3. Behov av lagstiftning finns således för att

•gärningar motsvarande innehav, förvärv, transport och använd- ning av radiologiska vapen liksom forskning om och utveckling av sådana vapen och nukleära vapen ska definieras som terrorist- brott i svensk rätt (artikel 3.1 f),

•gärningar motsvarande olaglig systemstörning och olaglig data- störning enligt direktivet ska definieras som terroristbrott i svensk rätt (artikel 3.1 i), samt

•utvidga punkten om hot som kan utgöra terroristbrott (arti- kel 3.1 j) så att den även omfattar hot att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret i 3 § terroristbrottslagen som föreslås i kapitel 8 (föranlett av direktivets artikel 3.1 f och i).

49 Prop. 2002/03:38 s. 62 f.

137

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Givet att direktivets krav på kriminalisering genomförs i dessa delar uppfyller svensk rätt även kravet på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och försök till sådana gärningar.

7.3.2Brott med anknytning till en terroristgrupp

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om brott med anknyt- ning till en terroristgrupp är kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terro- ristbrott uppfylls. Det behövs därför inte någon särskild lagstift- ning för att bestämmelserna ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Av såväl tilläggsprotokollet som terrorismdirektivet följer ett krav på kriminalisering av vissa gärningar med anknytning till en terrorist- grupp. Som framgår nedan är kriminaliseringskravet mer långtgå- ende i direktivet än i tilläggsprotokollet.

Enligt artikel 2 i tilläggsprotokollet är varje konventionsstat skyl- dig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och upp- såtligen. Med ”deltagande i en sammanslutning eller grupp för ter- rorismsyften” avses att delta i en sammanslutnings eller grupps verk- samhet i syfte att begå eller medverka till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott.

Terrorismdirektivet innehåller, som angetts ovan, ett något mer långtgående kriminaliseringskrav än protokollet i denna del. Av direk- tivets artikel 4, som reglerar brott med anknytning till en terrorist- grupp, följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande gärningar, om de begås uppsåtligen, är straffbara:

a)Att leda en terroristgrupp.

b)Att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med

138

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet.

Med ”terroristgrupp” avses enligt direktivets artikel 2.3 en struktu- rerad grupp, inrättad under viss tid, bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Av samma artikel följer att med ”strukturerad grupp” avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att omedelbart begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kon- tinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur.

För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 2 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För att en gär- ning enligt artikel 4 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt artikel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det förutsätts inte heller en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om dessa bestämmelser nedan i av- snitt 7.3.11.

Bestämmelserna i tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet mot- svaras i sak av artikel 2 i terrorismrambeslutet, som omfattar både att leda en terroristgrupp och att delta i en terroristgrupps verksamhet på sätt som beskrivits ovan. Direktivets definition av begreppet ”terroristgrupp” motsvaras, med några redaktionella skillnader, även av terrorismrambeslutets definition. I definitionen hänvisas till ter- roristbrott. Härmed förstås sådana brott som avses i direktivets artikel 3.50

Som följer av artikel 14 innehåller direktivet även krav på krimi- nalisering av medhjälp och anstiftan till brott med anknytning till en terroristgrupp. Kravet på att straffbelägga medverkan är emeller- tid inte heller nytt utan återfinns sedan tidigare i artikel 4.1 i terro- rismrambeslutet och senare i artikel 4.1 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. I sammanhanget kan noteras att varken tilläggsprotokollet eller terrorismdirektivet uppställer något krav på kriminalisering av försök till brott med anknytning till en terrorist- grupp.

50 Jfr prop. 2002/03:38 s. 40.

139

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Terrorismrambeslutets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffbestämmelserna i 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. brottsbalken. Bestämmelserna har emellertid ändrats något i sak sedan terrorismrambeslutets genomförande, men ändringarna påverkar inte aktuella överväganden. Bestämmelsen i 3 § anger vilka gärningar som, under förutsättning att de kvalificerande rekvisiten i 2 § är uppfyllda, utgör terroristbrott. Uppräkningen, som bl.a. om- fattar mord, dråp och grov misshandel, är uttömmande och omfattar endast fullbordade brott. Straffet för terroristbrott är fängelse på viss tid (lägst fyra år och högst arton år) eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse lägst två år och högst sex år. Straff- bestämmelserna har behandlats utförligt ovan i avsnitt 7.3.1, varför det hänvisas dit för en närmare redogörelse om dem. Bestämmelsen i 4 § reglerar straffansvar för osjälvständiga brottsformer av terrorist- brott. Av bestämmelsen följer att det för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terro- ristbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

I samband med genomförandet av terrorismrambeslutets artikel 2 uppmärksammade regeringen särskilt att bestämmelsen i rambeslu- tet har utformats mot bakgrund av och i nära överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i EU:s gemensamma åtgärd om deltagan- de i kriminella organisationer och FN:s konvention mot gräns- överskridande brottslighet och därför måste tolkas mot denna bak- grund.51 Regeringen konstaterade i linje härmed bl.a. att begreppet ”terroristgrupp” torde förstås så, att för att kunna anses ingå i ter- roristgruppen måste personen i fråga ha direkt uppsåt att begå terro- ristbrott. Vidare konstaterade regeringen att det krävs att gruppen har viss varaktighet i tiden och ett visst mått av organisation. Arti- kel 2 ansågs därför inte vara tillämplig på en grupp som av stundens ingivelse och utan närmare planering bestämmer sig för att utföra ett terroristbrott. Vidare konstaterades att medlemskap i en viss orga- nisation eller allmänt sympatiserande med de mål en organisation har, inte omfattas av begreppet ”delta i en terroristgrupps verksam- het”. Sådant engagemang bedömdes således falla utanför det straff- bara området. Det är endast aktiva handlingar som kan visas bidra till gruppens terroristbrottslighet som är straffbara. För straffbar- het förutsattes enligt regeringen att den som deltar har vetskap om

51 Prop. 2002/03:38 s. 40 f.

140

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

att just detta deltagande kommer att bidra till gruppens terrorist- brottslighet.52 Vidare konstaterade regeringen att det inte är rimligt att ge terrorismrambeslutet en sådan innebörd att dess artikel 2 ställer krav på införande av en självständig straffbestämmelse om ledande av och deltagande i en grupp som planerar brottslighet. Man hän- visade härvid till att det i artikel 2.1 anges att personerna i gruppen ska handla i samförstånd för att begå terroristbrott, dvs. de brott som avses i artikel 1.1, och att detta inte kan förstås på annat sätt än att artikel 2 endast blir tillämplig på sådana situationer där per- sonerna i gruppen har fattat beslut om och vidtagit ytterligare hand- lingar med avsikt att begå terroristbrott. Detta innebar enligt reger- ingens bedömning att straffansvar enligt artikel 2 torde förutsätta att åtgärder vidtagits som innebär att rekvisiten för stämpling är uppfyllda. Regeringen konstaterade även att svensk rätt genom be- stämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott i flera fall straffbelägger hand- lingar på ett tidigare stadium än vad terrorismrambeslutet kräver. Regeringen ansåg därför att svensk lagstiftning med en tillämpning av bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämp- ling får anses uppfylla rambeslutets krav på kriminalisering av ledan- de av och deltagande i brott som begås av en terroristgrupp. Behov av att införa ett utvidgat straffrättsligt ansvar för ledande av eller deltagande i sammanslutningar som inrättats med avsikt att begå terroristbrottslighet bedömdes således saknas.

Bestämmelserna om vissa gärningar med anknytning till en terro- ristgrupp i tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet motsvarar, som tidigare angetts, terrorismrambeslutets bestämmelser härom i sak.

Som angetts ovan har regeringen vid terrorismrambeslutets genomförande sammanfattningsvis ansett att svensk rätt uppfyller rambeslutets kriminaliseringskrav och att det inte finns något behov av att införa självständiga straffbestämmelser i denna del. Vid EU- kommissionens uppföljningar av medlemsstaternas efterlevnad av

52 Prop. 2002/03:38 s. 41 f.

141

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

terrorismrambeslutet har genomförandet av rambeslutets bestäm- melse om brott med anknytning till en terroristgrupp i svensk rätt också analyserats.53

Vid den första uppföljningen konstaterade kommissionen att terroristgrupper och att leda eller delta i deras verksamhet inte har kriminaliserats särskilt i Sverige (med undantag för vissa former av deltagande), men att de som begår sådana gärningar i vissa fall kan bestraffas som gärningsmän eller medverkande till det aktuella terroristbrottet.54 Rådet uppmanade härefter medlemsstaterna att genomföra rambeslutet fullt ut i bl.a. denna del.55 Vid den andra uppföljningen konstaterade kommissionen att den omständigheten att Sverige saknar brottsbeskrivningar för samverkan med terro- ristgrupper och för ledande av terroristgrupper inte automatiskt innebär att terrorismrambeslutets syften inte är uppnådda, men att en sådan ordning kan störa rättsaktens systematiska och politiska resultat och försvåra genomförandet av övriga sammanhängande be- stämmelser. Kommissionen uttalade därefter, mot denna bakgrund, att Sverige inte helt har genomfört terrorismrambeslutets artikel 2 om brott med anknytning till en terroristgrupp.56 Kommissionen har även gett uttryck för sin uppfattning att syftet med bestämmelsen om brott med anknytning till en terroristgrupp är att självständiga brott för dessa gärningar ska införas även om detta inte uttryck- ligen anges i rambeslutet.57 Vid den tredje uppföljningen, som i huvudsak tog sikte på genomförandet av terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring, gjordes däremot ingen ny bedömning av efterlevnaden av bl.a. bestämmelsen om brott med anknytning till en terroristgrupp.58

53Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (KOM[2004]409 slutlig och SEK[2004]688, ”kommissionens första genomföranderapport”), Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (KOM[2007]681 slutlig och SEK[2007]1463, ”kommissionens andra genomföranderapport”) och Rapport från kommissionen till Europa- parlamentet och rådet om genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism (COM[2014]

554slutlig och SWD[2014] 270, ”kommissionens tredje genomföranderapport”).

54Kommissionens första genomföranderapport s. 7.

55Rådets dokument 11687/2/04 REV 2 DROIPEN 40, 12.10.2004.

56Kommissionens andra genomföranderapport s. 7.

57Commission staff working document accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of Council

Framework Decision 2008/919/JHA amending Framework Decision 2002/475/JHA on com- bating terrorism (COM[2014] 554).

58Kommissionens tredje genomföranderapport s. 4.

142

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

När det gäller frågan om svensk rätt uppfyller direktivets krav på kriminalisering av brott med anknytning till en terroristgrupp finns

– även med beaktande av kommissionens uttalanden – i nuläget inte anledning att göra någon annan bedömning än den regeringen tidi- gare har gjort. Svensk rätt bedöms därför vara förenlig med såväl tilläggsprotokollet som direktivets krav på kriminalisering i detta avseende.59

Det bör dock alltjämt anmärkas att frågan om självständiga brotts- beskrivningar för ledande av och deltagande i kriminella organisa- tioner bör diskuteras på ett mer generellt plan.60 Härvid bör särskilt övervägas vilken betydelse sådana brottsbeskrivningar kan ha för en effektivare och mer överskådlig reglering på området.

Vidare kan det finnas skäl att överväga om det i svensk rätt finns behov av ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorga- nisation (jfr direktivets kriminaliseringskrav som omfattar ”att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant delta- gande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksam- het”).61 Frågan kräver noggranna överväganden. Utredningens upp- drag i denna del är, som tidigare angetts, i huvudsak att analysera behovet av och lämna förslag till de författningsändringar som be- hövs för att genomföra bl.a. terrorismdirektivet. Att överväga nu uppmärksammade frågor kan därför inte anses rymmas inom upp- draget och det saknas även utrymme att gå vidare med frågorna inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Det kan noteras att reger- ingen den 2 maj 2017 har gett en utredare i uppdrag att överväga ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation och lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga (Ju 2017:G). Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2017.

59Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

60Jfr prop. 2002/03:38 s. 48.

61Jfr dock SOU 2016:40 där det bl.a. föreslås ett straffansvar för den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utom- lands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten.

143

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till brott med anknytning till en terroristgrupp behandlas i avsnitt 7.3.12. Som framgår där lever svensk rätt upp även till dessa krav.

Sammantaget medför alltså tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om vissa gärningar med anknytning till en terrorist- grupp inte något behov av lagstiftning, givet att kriminaliserings- kraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls.

7.3.3Offentlig uppmaning till terroristbrott

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terroristbrott är krimi- naliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. TF:s respek- tive YGL:s särskilda system för ansvar påverkas inte av direk- tivets krav på kriminalisering. Det behövs därför inte någon sär- skild lagstiftning för att bestämmelsen ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Av artikel 5 i direktivet följer ett krav på att medlemsstaterna ska kriminalisera offentlig uppmaning till terroristbrott. Medlemsstater- na ska alltså vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att spridan- de, eller tillgängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i utgör en straff- bar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, till exempel genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.62 Vid övervägande av om sådan fara föreligger ska de specifika omständigheterna i varje enskilt fall beaktas, se direktivets inledande skäl 10. Exempel på sådana

62 Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt arti- kel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

144

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

omständigheter är vem som framför meddelandet till vem och det sammanhang i vilket gärningen begås. Hur betydande och trolig faran är bör också beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen.

För att offentlig uppmaning till terroristbrott enligt direktivets artikel 5 ska vara straffbar förutsätts varken att ett terroristbrott fak- tiskt har begåtts eller att det finns någon koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet, se artikel 13 i direktivet och avsnitt 7.3.11 nedan.

Direktivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terrorist- brott motsvaras i huvudsak av artiklarna 3.1 a och 3.2 a i terrorism- rambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. En liknande be- stämmelse finns även i artikel 5 i terrorismkonventionen.

Direktivet kräver även kriminalisering av medhjälp och anstiftan till offentlig uppmaning till terroristbrott. Krav på att straffbelägga medverkan i olika former finns dock sedan tidigare i artikel 9 i terro- rismkonventionen och, vad gäller kriminalisering av medhjälp, i arti- kel 4.1 i terrorismrambeslutet. Något krav på kriminalisering av försök finns däremot varken i terrorismdirektivet eller i de andra internationella instrumenten.

Rambeslutets och konventionens bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffbestämmelsen i 3 § rekryteringslagen. En- ligt 3 § ska den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet dömas till fängelse i högst två år. Om brottet är grovt, döms enligt 6 § till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett sär- skilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Uppviglingsbrottet i 16 kap. 5 § brotts- balken anses numera motsvara de internationella åtagandena att kri- minalisera offentlig uppmaning till terroristbrott, även om viss tvek- samhet tidigare har förelegat härom. Tveksamheten, som avsåg frågan om uppviglingsbrottet är nationellt begränsat på visst sätt, föran- ledde att bestämmelsen om offentlig uppmaning infördes i rekryte- ringslagen. Rättsläget är dock numera klarlagt innebärande att någon begränsning av det slag som tidigare diskuterats inte gäller för upp-

145

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … SOU 2017:72

viglingsbrottet.63 Avgörande för bestämmelsens tillämplighet är i stället att den gärning till vilken det uppviglas utgör ett svenskt brott. Bestämmelsen om offentlig uppmaning har oaktat vad nu sagts fortfarande en viktig funktion. Bestämmelsen fokuserar specifikt på offentliga uppmaningar till särskilt allvarlig brottslighet, exempelvis sådana terroristbrott som anges i direktivets artikel 3 (2 § rekryte- ringslagen). En sådan särkriminalisering tydliggör gärningarnas allvar. Härtill kommer att brottets straffskala (fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år) på ett bättre sätt återspeglar hur allvarligt och klandervärt ett så- dant brott är i förhållande till det mer generella straffstadgandet om uppvigling (böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst fyra år).

Kriminaliseringsskyldigheten i rambeslutet och konventionen utgör en minimireglering som är begränsad till handlanden som medför fara. Medlemsstaterna får alltså ha mer långtgående bestäm- melser. Vid genomförande av uppmaningsbrottet har det inte ansetts nödvändigt att införa ett farerekvisit i bestämmelsen om offentlig uppmaning, men som följer av 7 § rekryteringslagen ska ansvar inte dömas ut om faran varit för obetydlig för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet.64

Som följer av artikel 5, men även av direktivets inledande skäl 10, omfattas utöver direkta uppmaningar även indirekta uppmaningar att begå terroristbrott. Skrivningar härom återfinns även i förkla- randerapporten till terrorismkonventionen.65 Ett förhärligande av brottslighet torde i vissa fall även i svensk rätt kunna anses innebära att någon uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet.66 Ett sådant agerande kan då utgöra offentlig upp- maning eller uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken. Som framgår av förarbetena till det svenska uppmaningsbrottet bör dock en betydande försiktighet iakttas vid bedömande av om ett uttryck för gillande och sympati kan anses innefatta en uppmaning till efter-

63Jfr Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78) s. 29 f. och 44, Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2013/14:146) s. 216 och Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (Ds 2009:17) s. 66.

64Jfr 7 § rekryteringslagen och prop. 2009/10:78 s. 29 f., 47 f. och 62 f.

65Explanatory Report to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism stycke 86 f.

66Prop. 2009/10:78 s. 59. Se även direktivets artikel 5 där förhärligande av terroristgärningar anges som exempel på offentlig uppmaning till terroristbrott.

146

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

följd.67 Uttalanden som endast i allmänna ordalag förhärligar terro- risthandlingar torde således med hänsyn till den grundlagsskyddade yttrandefriheten inte vara straffbara, medan mer konkreta indirekta uppmaningar till terroristhandlingar kan utgöra brott.68 För straff- ansvar krävs dock, förutom att uppmaningarna är konkreta, att det som ovan nämnts inte funnits endast en obetydlig fara för att gär- ningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller att gärningen med hänsyn till andra omständigheter inte är att anse som ringa.69

Svensk rätt bedöms således, mot denna bakgrund, vara förenlig med kriminaliseringskravet i artikel 5.

I sammanhanget bör emellertid även direktivets artikel 23.2 om grundläggande principer som rör pressfrihet och andra mediers fri- het nämnas. Bestämmelsen tillåter att medlemsstaterna fastställer villkor som är nödvändiga till följd av, och är förenliga med, grund- läggande principer som rör pressfrihet och andra mediers frihet och som reglerar pressens eller andra mediers rättigheter och ansvar samt processrättsliga skyddsregler för dem, när dessa villkor hör samman med fastställande eller begränsning av ansvar.

Den gärning som ska kriminaliseras enligt direktivets artikel 5 kan enligt svensk rätt genom uppviglingsbrottet även utgöra ett tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott, se 7 kap. 4 och 5 §§ TF respektive i 5 kap. 1 § YGL. Gärningar som omfattas av artikel 5 kan alltså även omfattas av en kriminalisering på det grundlagsskyddade om- rådet. Gärningarna omfattas då av den särskilda regleringen av straff- rättsligt ansvar i TF respektive YGL. Regleringen, som bl.a. bygger på principer om en särskild brottskatalog, om ensamansvar och om en särskild rättegångsordning, är dock genom bestämmelsen i arti- kel 23.2 förenlig med direktivets krav på kriminalisering.

Den svenska regleringen av tryckfrihetsansvarets och det yttrande- frihetsrättsliga ansvarets placering, dvs. ensamansvaret, innebär att en enda person kan hållas ansvarig för tryck- eller yttrandefrihetsbrott enligt den ansvarskedja som anges i 8 kap. TF respektive i 6 kap. YGL.

67Prop. 2009/10:78 s. 59.

68Jfr t.ex. Attunda tingsrätts dom den 4 juni 2014 i mål nr B 8019-13. En person dömdes för uppvigling bestående i ett lovprisande av ett brott. Åtalet avsåg följande text som den tilltalade lagt ut på sin för allmänheten öppna facebooksida: ”De bra sånt händer i Husby varför händer det aldrig i norrort jalla alla ungdomar börja bränna o kasta här med”.

697 § rekryteringslagen.

147

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Ansvaret är formellt placerat. I normalfallet är det den som står när- mast innehållet, vanligtvis utgivaren, som bär ansvaret och detta ute- sluter då ansvar för alla andra. När uppvigling har begåtts i ett grund- lagsskyddat medium (t.ex. en tryckt skrift eller en webbsida med utgivningsbevis) och någon högre upp i ansvarskedjan ska hållas an- svarig för brottet, kan alltså en person som i och för sig torde om- fattas av kriminaliseringskravet i artikel 5 gå fri från ansvar. En sådan ordning är således med stöd i bestämmelsen i direktivets artikel 23.2 förenlig med direktivets krav på kriminalisering.

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till offentlig uppmaning till terroristbrott behandlas i avsnitt 7.3.12. Som framgår där lever svensk rätt upp till dessa krav. På det grundlags- skyddade området är bestämmelsen i artikel 23.2 tillämplig på mot- svarande sätt som angetts ovan.

Sammantaget medför alltså direktivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terroristbrott inte något behov av lagstiftning, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terro- ristbrott uppfylls. TF:s respektive YGL:s särskilda system för ansvar påverkas inte av direktivets krav på kriminalisering.

7.3.4Rekrytering för terrorismsyften

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelse om rekrytering för terrorismsyften och försök där- till är till viss del, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Det finns även skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen i vissa delar så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direk- tivet. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Av artikel 6 i direktivet följer ett krav på att medlemsstaterna kri- minaliserar rekrytering för terrorismsyften. Staterna ska således vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att värvning av en annan person, för att personen ska begå något av de brott som anges i

148

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

artikel 3.1 a−i eller i artikel 4 eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begåtts uppsåtligen.70

Direktivets bestämmelse om rekrytering för terrorismsyften mot- svaras i sak i stort sett av artiklarna 3.1 b och 3.2 b i terrorismram- beslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring, men kravet på krimi- nalisering avser även värvning av en annan person för att personen ska bidra till att brott enligt artikel 3.1 a−i eller artikel 4 begås. En liknande bestämmelse, som dock inte omfattar värvning till brott motsvarande artikel 4 i direktivet, finns i artikel 6 i terrorismkon- ventionen. Bestämmelsen i konventionen uppställer krav på krimi- nalisering av ”rekrytering till terrorism” och detta som att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp, i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terrorist- brott.

Direktivet kräver vidare enligt artikel 14.1 och 14.2 kriminalise- ring av medhjälp och anstiftan till rekrytering för terrorismsyften. Ett sådant krav finns – med undantag för regleringen av värvning av en annan person för att personen ska bidra till att brott enligt arti- kel 4 begås – sedan tidigare i artikel 9 i terrorismkonventionen och, vad gäller kriminalisering av medhjälp till att brott begås, i artikel 4.1 i rambeslutet.

Vidare finns krav på kriminalisering av försök i artikel 14.3. Ett sådant kriminaliseringskrav saknas i terrorismrambeslutet, men finns

–även här med undantag för regleringen av värvning av en annan person för att personen ska bidra till att brott enligt artikel 4 begås

–i artikel 9.2 i terrorismkonventionen.

För straffbarhet enligt direktivets artikel 6 krävs, i likhet med uppmaningsbrottet, varken att ett terroristbrott faktiskt har begåtts eller att det finns någon koppling till något annat specifikt brott i direktivet, se direktivets artikel 13 och avsnitt 7.3.11 (jfr skrivning- arna i artikel 8 i terrorismkonventionen och i artikel 3.3 i terrorism- rambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring).

70 Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt arti- kel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser brott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

149

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

I sammanhanget bör noteras att det engelska uttrycket ”solici- ting another person” benämns på skilda sätt i den svenska lydelsen av rambeslutet respektive direktivet; i rambeslutet med ”försöka förmå en annan person” och i direktivet med ”värvning av en annan person”. En liknande bestämmelse finns även i artikel 6 i terrorism- konventionen där uttrycket benämns ”söka förmå en annan person”.71 Uttrycket ”värvning” torde dock inte innebära någon ändring i sak, men tydliggör att fullbordanstidpunkten i den svenska och engelska lydelsen av artikel 6 är densamma (jfr ”försöka förmå en annan person” i rambeslutet som antyder en tidigare fullbordanstidpunkt än uttrycket ”soliciting another person”).

Vidare bör det uppmärksammas att direktivets uttryck ”bidra till att brott begås”, som återkommer i flera artiklar, får anses motsvara begreppet ”medverka till brott” enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

Terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring och konventionens bestämmelser har – med undantag för regleringen av värvning av en annan person för att personen ska bidra till att brott enligt artikel 4 begås – genomförts i svensk rätt genom straff- bestämmelsen om rekrytering i 4 § rekryteringslagen.72 Enligt den bestämmelsen döms den som söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet till fängelse i högst två år. Om brott är grovt, döms enligt 6 § samma lag till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egen- dom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verk- samhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Av bestämmelsen om rekrytering följer att den är subsidiär till straffbestämmelsen i 3 § om offentlig uppmaning, se ovan. Vid genomförandet av terrorismrambeslutets (i dess lydelse efter 2008 års ändringar) och konventionens kriminaliseringskrav konstaterade regeringen att det i svensk rätt inte är kriminaliserat i sig att tillhöra en viss organisation eller grupp, men att det kan vara straffbart att främja eller förbereda brott.73 Vidare konstaterades, som redovisats i avsnitt 7.3.2, att regeringen vid terrorismram-

71Prop. 2009/10:78, bilaga 2.

72Prop. 2009/10:78 s. 45 f.

73Prop. 2009/10:78 s. 45.

150

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

beslutets genomförande gjort bedömningen att de svenska reglerna om medverkan, försök, förberedelse och stämpling till brott torde täcka åtagandet att kriminalisera brott som anges i artikel 2.2, dvs. att leda en terroristgrupp eller delta i en terroristgrupps verksamhet. Mot denna bakgrund bedömdes att det inte var lämpligt att krimi- nalisera en handling som innebär att mer allmänt värva annan till en viss gruppering. I stället gjordes bedömningen att en kriminalisering av rekrytering borde ta sikte på rekryteringsgärningar som direkt syftar till att förmå någon att, eventuellt inom ramen för en grup- pering, begå eller annars medverka till sådana brott som är att anse som terroristbrott enligt aktuella instrument. Vid bestämmelsens in- förande konstaterade regeringen vidare att bestämmelsen om rekry- tering i instrumenten i stor utsträckning, om än inte fullt ut, mot- svaras av stämplingsbestämmelsen i 23 kap. 2 § andra stycket brotts- balken, i den form som avser att ”söka anstifta annan” att begå brott. Regeringen ansåg att det därför var naturligt att låta utform- ningen av straffbestämmelsen bygga på bestämmelsen om stämpling till brott. Med hänsyn till att ett terroristbrott inte behöver ha begåtts för att straffansvaret ska inträda (artikel 8 i terrorismkon- ventionen och artikel 3.3 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring) ansåg regeringen att bestämmelsen måste vara tillämplig oavsett om gärningen leder till fullbordat brott. Utöver uttrycket ”söker förmå någon annan […] att begå”, som i sak be- dömdes motsvara stämplingsbestämmelsen, ansåg regeringen att straffansvaret även skulle avse den som söker förmå någon annan att ”annars medverka till” särskilt allvarlig brottslighet. Det innebar enligt regeringen att rekrytering, till skillnad från stämpling, kan begås även i förhållande till en gärning som innefattar endast med- hjälp eller anstiftan till brott. Vidare konstaterades att eftersom den som har utfört en nu avsedd rekryteringsgärning regelmässigt också kan anses ha sökt förmå någon att främja terroristbrott, motsvarar regleringen även vad som i instrumenten sägs om rekrytering i form av att söka förmå någon att ansluta sig till en grupp i syfte att bidra till att gruppen begår terroristbrott.

I samband med EU-kommissionens uppföljning av medlems- staternas efterlevnad av terrorismrambeslutet har emellertid ifrågasatts om den svenska bestämmelsen om rekrytering omfattar straffansvar

151

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

för att delta i en terroristgrupps verksamhet enligt terrorismram- beslutets artikel 2.2.74 Mot denna bakgrund görs därför bedömningen att de gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmel- ser om värvning av en annan person för att personen ska begå brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något sådant brott begås

är kriminaliserade i svensk rätt genom 4 § rekryteringslagen, men att skäl finns att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att det klart framgår att även värvning av en annan person för att personen ska begå brott med anknytning till en terroristgrupp är straffbart. Värv- ning av en annan person för att personen ska bidra till att brott med anknytning till en terroristgrupp begås är inte heller kriminaliserad i svensk rätt, varför behov av lagstiftning finns även i denna del.

Direktivets krav på medhjälp och anstiftan behandlas i av- snitt 7.3.12. Som redovisas där finns inget behov av lagstiftning, givet att kraven på kriminalisering av direktivets bestämmelse om rekrytering för terrorismsyften uppfylls.

Krav på kriminalisering av försök i direktivets artikel 14.3 finns

– med undantag för regleringen av värvning av en annan person för att personen ska bidra till att brott enligt artikel 4 begås – sedan tidi- gare i artikel 9.2 terrorismkonventionen. Kriminaliseringskravet har således till stora delar beaktats redan i samband med att konvention- en genomfördes i svensk rätt (4 § rekryteringslagen). EU-kommis- sionens synpunkter, som tidigare återgetts, aktualiseras emellertid även i denna del. Straffansvaret i 4 § rekryteringslagen omfattar gär- ningar i ett tidigare skede än vad som följer av artikel 6 i direktivet. Bestämmelsen omfattar utöver gärningar där någon förmår någon annan att begå eller annars medverka till brott även gärningar där någon ”söker förmå” någon annan till sådana handlingar. Bestämmel- sen är således konstruerad på ett sådant sätt att det inte förutsätts att gärningsmannen når framgång med sitt uppsåt.75 Straffansvaret i 4 § rekryteringslagen omfattar således gärningar som i direktivets mening utgör såväl rekrytering som försök till rekrytering. Reger- ingen har tidigare bedömt att en sådan reglering i praktiken mot- svarar terrorismkonventionens krav på försökskriminalisering och

74Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism (COM[2014] 554 slutlig och SWD[2014] 270) s. 7.

75Prop. 2009/10:78 s. 48 och Explanatory Report to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, stycke 109 och 110.

152

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

7.3.5Tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelser om tillhandahållande av utbildning för terrorism- syften och försök därtill är kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terro- ristbrott uppfylls. Det finns emellertid – när det gäller det krimi- naliseringskrav som tar sikte på ett syfte att medverka till brott

– skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet.

Skälen för bedömningen

Som framgått ovan följer av artikel 7 i direktivet ett krav på krimi- nalisering av tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften. Medlemsstaterna ska således vidta nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att tillhandahållande av instruktioner om tillverkning eller an- vändning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda att användas för detta syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.77

Artikeln överensstämmer i huvudsak med artikel 3.1 c och 3.2 c i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Direk- tivet är dock något mer långtgående än rambeslutet eftersom det inte enbart omfattar tillhandahållande av instruktioner ”i syfte att begå” något av de terroristbrott som anges i artikeln utan även ”i syfte att bidra till” att något av dessa brott begås. En liknande skriv- ning finns däremot i motsvarande bestämmelse, artikel 7, i terro- rismkonventionen. Med utbildning för terrorism avses således, enligt konventionen, att meddela instruktioner om tillverkning eller an- vändning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skad-

77 Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) i stor utsträckning, men inte fullt ut, kriminalise- rade som terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Behov av lagstiftning har således kon- staterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

154

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

liga eller farliga substanser, eller särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till förövandet av terroristbrott, med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. Som framgått ovan i avsnitt 7.3.4 får direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” i svensk begreppsbildning anses motsvara begreppet medverkan till brott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

För att en gärning enligt artikel 7 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt artikel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Motsvarande skrivning finns i artikel 3.3 i terro- rismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring och i artikel 8 i terrorismkonventionen. Det förutsätts, enligt artikel 13 i direktivet, inte heller en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om artikel 13 nedan i avsnitt 7.3.11.

I direktivet uppställs i artikel 14.1, liksom i rambeslutet, krav på kriminalisering av medhjälp till brott enligt artikeln (artikel 4.1 i rambeslutets lydelse efter 2008 års ändring). I direktivet uppställs dessutom, i artikel 14.2 och 14.3, krav på kriminalisering av anstiftan och försök till sådant brott. Sådana krav uppställs inte i rambeslutet. Enligt artikel 9 i terrorismkonventionen krävs dock – liksom i direktivet – kriminalisering av såväl medverkan (dvs. anstiftan och medhjälp) som försök till sådant brott.

Rambeslutets och konventionens bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffbestämmelsen om utbildning i 5 § rekry- teringslagen.78 Den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, döms således till fängelse i högst två år, om gärningen har begåtts med vetskap om att in- struktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brotts- lighet.79

Utöver definitionen av tillhandahållande av utbildning för terro- rismsyften (tillhandahållande av instruktioner gällande sprängämnen, vapen, skadliga eller farliga ämnen eller andra särskilda metoder eller tekniker) uppställs i direktivet liksom i konventionen och rambeslutet

78Prop. 2009/10:78.

79Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § samma lag. Hit hör bl.a. terro- ristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen.

155

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

krav som tar sikte på dels ett syfte att begå eller, såvitt gäller direk- tivet och konventionen, bidra till att brott begås, dels en vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda att användas för detta syfte. Det talas således, som framgått, i direktivet om:

”tillhandahållande av instruktioner […] i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda att användas för detta syfte.”

I konventionen talas om att:

”meddela instruktioner […]i syfte att begå eller bidra till förövandet av terroristbrott, med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål.”

I rambeslutet talas på ett liknande sätt om att:

”tillhandahålla instruktioner […] i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 a–h och med vetskap om att de kunskaper som till- handahålls är avsedda för detta ändamål.”

I den departementspromemoria som föregick propositionen till rekry- teringslagen anfördes att det framstår som högst oklart hur artiklar- na i konventionen och rambeslutet ska förstås i dessa delar.80 Här- efter konstaterades att kravet på vetskap i det senare ledet i de lokutioner i rambeslut och konvention som citerats ovan – dvs. att gärningen ska vidtas med vetskap om att kunskaperna är avsedda att användas för vissa ändamål – rimligen måste förstås så att det krävs att den som meddelar utbildningen vet att eleven eller mottagaren avser att använda den förvärvade förmågan för att föröva relevant brottslighet, och att mottagaren verkligen har avsikt att använda kun- skapen i terroristsyfte. Även regeringen anförde i propositionen att den exakta innebörden av instrumenten i denna del inte framstår som helt klar men anslöt sig till bedömningen i promemorian när det gäller innebörden av kravet på vetskap.81

Utöver detta krav på vetskap om att den meddelade kunskapen är avsedd att användas för att föröva terroristbrott talas emellertid i samtliga instrument också om ett syfte. I promemorian konstate- rades att artiklarna i denna del är mycket svårtolkade men att den

80Se Ds 2009:17 s. 134 f.

81Se prop. 2009/10:78 s. 46.

156

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

rimliga slutsatsen är att skrivningarna om särskilt syfte hänför sig till den gärning som utbildningen avser och är en kvalificering av själva utbildningen samt att kravet således inte hänför sig till utbil- daren. Artiklarna skulle då enligt promemorian vara att läsa på föl- jande sätt. Utbildningen ska avse: tillverkning eller användning av sprängmedel osv. i syfte att begå terroristbrott, och den som ut- bildar ska känna till detta syfte (som då närmast ligger hos de som utbildas). Detta skulle innebära att kriminaliseringsförpliktelsen i instrumenten endast gäller fall där utbildaren har vetskap om att den som utbildas har för avsikt att begå terroristbrott och i praktiken begränsas till fall där det finns någon typ av kontakt mellan utbildare och den som utbildas. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att det fanns skäl att inskränka kriminaliseringen till fall där utbilda- ren har vetskap om vad den meddelade förmågan är avsedd att användas till.82 Regeringen gjorde bedömningen att promemorians förslag i denna del motsvarade de krav som konventionen och ram- beslutet ställer och föreslog att gärningen ska ha begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet.83 Innebörden av formuleringen ”för” särskilt allvarlig brottslighet diskuteras närmare nedan.

Tolkningen att kravet på ett visst syfte hänför sig till eleven får numera stöd av artikel 8 i direktivet som avser mottagande av utbild- ning ”i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås”. Sammantaget torde detta innebära att kriminaliseringskravet i artikel 7 gäller fall där läraren har vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är av- sedda att av eleven användas i syfte att begå terroristbrott eller bidra till att ett sådant brott begås och att 5 § rekryteringslagen, som talar om lärarens vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet, motsvarar de krav som ställs i fråga om vem som ska ha ett visst syfte.

Som framgått får direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” i svensk begreppsbildning anses motsvara begreppet medverkan till brott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. Direktivets bestämmelse inne-

82Det huvudsakliga alternativet till att formulera bestämmelsen på detta sätt skulle vara att, på sätt som skett i finansieringslagen, uppställa krav på antingen syfte (att främja terroristbrott) eller vetskap (om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för terroristsyften) [se Ds 2009:17 s. 137].

83Prop. 2009/10:78 s. 46 f.

157

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

bär således i denna del att även fall då läraren vet om att eleven har för avsikt att använda kunskaperna för att medverka till terrorist- brott omfattas av kriminaliseringskravet. När det gäller 5 § rekryte- ringslagen motsvaras detta krav av formuleringen att gärningen ska ha begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att an- vändas ”för” särskilt allvarlig brottslighet. Kravet på vetskap innebär, enligt propositionen, att gärningsmannen måste ha insett att den som utbildas avser att använda instruktionerna för att föröva särskilt allvarlig brottslighet.84 Mot bakgrund av att bestämmelsen genom- för artikel 7 i terrorismkonventionen, som i detta avseende talar om ett syfte att bidra till förövandet av terroristbrott, får den anses omfatta även fall då läraren vet om att eleven har för avsikt att an- vända instruktionerna för att medverka till särskilt allvarlig brotts- lighet. Svensk rätt tillgodoser alltså i och för sig direktivets krimina- liseringskrav i denna del. Formuleringen att gärningen ska ha begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas ”för” särskilt allvarlig brottslighet är emellertid förhållandevis vag varför det finns ett behov av att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet i denna del.

Som framgått uppställs i direktivet, i artikel 14.1–14.3, krav på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och försök till brott enligt artikel 7. Kraven när det gäller medhjälp och anstiftan behandlas nedan i avsnitt 7.3.12.

När det gäller direktivets krav på kriminalisering av försök om- fattar straffansvaret i 5 § rekryteringslagen gärningar i ett tidigare skede än vad som följer av artikel 7 i direktivet. Den svenska bestäm- melsen avser således inte bara att någon faktiskt meddelar instruk- tioner, utan också att någon ”söker meddela” instruktioner. Det innebär, enligt förarbetena, att sådana fall omfattas där utbildaren har gjort vad som å dennes sida är tillräckligt för att förmedla instruk- tionerna, men där dessa av någon anledning inte nått fram till den avsedda mottagaren (s.k. avslutade försök). Det kan exempelvis vara fråga om att instruktioner har skickats, men beslagtagits innan de nått mottagaren. Regeringen gjorde då bedömningen att en sådan reglering i praktiken motsvarar terrorismkonventionens krav på försökskriminalisering och att något särskilt försöksansvar inte borde

84 Prop. 2009/10:78 s. 61.

158

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

införas.85 Motsvarande bedömning kan göras här. Svensk rätt får därmed i praktiken, genom en tidig fullbordanspunkt i 5 § rekry- teringslagen, anses motsvara direktivets krav på försökskriminali- sering varför det saknas behov av lagstiftningsåtgärder i denna del.

Sammantaget innebär det sagda att de gärningar som ska krimi- naliseras enligt direktivets bestämmelser om tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften och försök därtill är kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets be- stämmelse om terroristbrott uppfylls. Det finns emellertid – när det gäller det kriminaliseringskrav som tar sikte på ett syfte att medverka till brott – skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet.

7.3.6Mottagande av utbildning för terrorismsyften

Bedömning: De självutbildningsgärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelse om mottagande av utbildning för terrorismsyften är inte kriminaliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen fullt ut ska vara genom- förd.

I övrigt är de gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om mottagande av ut- bildning för terrorismsyften kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terro- ristbrott uppfylls. Det finns emellertid – när det gäller de krimina- liseringskrav i instrumenten som tar sikte på ett syfte att medverka till brott – skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med instrumenten.

Skälen för bedömningen

Av såväl tilläggsprotokollet som direktivet följer ett krav på krimi- nalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften. Enligt artikel 3 i tilläggsprotokollet är således varje konventionsstat skyldig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att mottagande av

85 Prop. 2009/10:78 s. 48.

159

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

utbildning för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lag- stiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”mot- tagande av utbildning för terrorismsyften” avses att motta under- visning, däribland att inhämta kunskaper och praktiska färdigheter, från en annan person i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller med- verka till terroristbrott86. Artikel 8 i direktivet, som syftar till att genomföra tilläggsprotokollet, kräver utöver de krav som uppställs i tilläggsprotokollet också kriminalisering av s.k. självutbildning som sker i syfte att begå terroristbrott eller bidra till att ett sådant brott begås. Således ska medlemsstaterna, enligt artikel 8, säkerställa att mottagande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga äm- nen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås upp- såtligen.87 Som framgått ovan får direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” i svensk begreppsbildning anses motsvara begreppet medverkan till brott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

Av direktivets inledande skäl 11 följer att kriminalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften kompletterar det be- fintliga brottet tillhandahållande av utbildning och är särskilt utfor- mad för att bemöta hoten från personer som aktivt förbereder sig för att begå terroristbrott, inbegripet de som i slutändan agerar en- samma. Mottagande av utbildning för terrorismsyften innefattar in- hämtande av kunskaper, dokumentation eller praktiska färdigheter. Självstudier, inbegripet med hjälp av internet eller genom att konsul- tera annat utbildningsmaterial, bör också anses utgöra mottagande av utbildning för terrorismsyften om de är följden av aktiva hand- lingar och bedrivs med uppsåt att begå ett terroristbrott eller bidra till att ett sådant brott begås. Mot bakgrund av alla de specifika

86Dvs. sådan brottslighet som omfattas av något av de instrument som räknas upp i bilagan till terrorismkonventionen och som i svensk rätt definieras som särskilt allvarlig brottslighet i 2 § rekryteringslagen.

87Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) i stor utsträckning, men inte fullt ut, kriminalisera- de som terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Behov av lagstiftning har således kon- staterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

160

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

omständigheterna kan man sluta sig till detta uppsåt av till exempel vilken typ av material det rör sig om och hur ofta det konsulterats. Detta innebär att nedladdning av en handledning i sprängämnestill- verkning i syfte att begå ett terroristbrott skulle kunna anses utgöra mottagande av utbildning för terrorismsyften. Att enbart besöka webbplatser eller samla material för legitima ändamål, till exempel akademiska ändamål eller forskningsändamål, anses däremot inte ut- göra mottagande av utbildning för terrorismsyften enligt direktivet.

För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 3 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För att en gärning enligt artikel 8 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt arti- kel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det förutsätts inte heller en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om dessa bestämmelser nedan i av- snitt 7.3.11.

I direktivet uppställs i artikel 14.1 och 14.2 krav på kriminali- sering av medhjälp och anstiftan till brott enligt artikel 8, se av- snitt 7.3.12 nedan.

Kraven i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014), som bl.a. innebär att resor som sker i syfte att motta terroristträning ska kunna bestraffas, ledde till införandet av bestämmelsen i 5 a § rekryterings- lagen om mottagande av utbildning, som trädde i kraft den 1 april 2016.88 Således döms den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet till fängelse i högst två år, om meddelandet av instruktionerna har varit ägnat att främja sådan brottslighet. Utredningen och reger- ingen uttalade i det sammanhanget att det, för att endast straffvärda handlingar ska träffas, hos mottagaren bör förutsättas ett visst syfte med gärningen och hänvisade till det befintliga utbildningsbrottet i 5 § rekryteringslagen. För ansvar krävs enligt den bestämmelsen, som framgått ovan, att gärningen begåtts med vetskap om att in- struktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brotts- lighet, dvs. den som utbildar måste ha insett att mottagaren avser att använda instruktionerna för att föröva sådan brottslighet. Reger- ingen ansåg att motsvarande borde gälla för den straffbestämmelse

88 Prop. 2015/16:78. I sammanhanget beaktades även tilläggsprotokollets kriminaliseringskrav i denna del, se a. prop. s. 29.

161

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

som föreslogs. Det innebär att mottagaren ska ha en avsikt att använda instruktionerna för särskilt allvarlig brottslighet. Vidare ut- talades att kravet på mottagande innebär att det ska finnas en ut- bildare och att mottagaren har haft någon form av kontakt med denne. Straffansvaret omfattar således i dagsläget inte självutbild- ning.89

Som framgått uppställer såväl tilläggsprotokollet som direktivet krav på straffbeläggande av gärningar där mottagarens syfte är att antingen begå eller medverka till terroristbrott. I avsnitt 7.3.5 ovan har beträffande 5 § rekryteringslagen konstaterats att den i och för sig tillgodoser det krav i artikel 7 i direktivet som tar sikte på ett syfte att medverka till brott men att dess formulering att instruk- tionerna ska vara avsedda att användas ”för” särskilt allvarlig brotts- lighet är förhållandevis vag. Det har därför ansetts finnas ett behov av att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet. Samma hänsyn gör sig gällande här varför även 5 a § rekryteringslagen bör tydliggöras och anpassas i detta avseende.

När det gäller självutbildning som sker i syfte att begå eller med- verka till terroristbrott kan straffvärda fall av sådan utbildning som på ett väsentligt sätt ökar risken för fullbordat brott, t.ex. genom befattning med vapen eller andra brottsrelevanta föremål, i dagsläget utgöra bl.a. förberedelse till terroristbrott.90 Under vissa omstän- digheter kan alltså bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brottsbalken vara tillämplig men någon egentlig kriminalisering av självutbildningsgärningar i enlighet med direktivets krav finns inte i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att fullt ut genom- föra direktivets bestämmelse.

Direktivet ger uttryck för EU:s syn på det hot som ensamageran- de terrorister utgör. Denna är välgrundad och motiverar att övervä- ganden görs om det, utöver det behov som följer av direktivet, finns

89Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63) s. 98 f. och prop. 2015/16:78 s. 29.

90Även sammanställd information bör enligt förarbetena kunna omfattas av hjälpmedels- begreppet förutsatt att informationen kan anses vara särskilt ägnad att användas vid brott (se

23kap. 2 § 2 brottsbalken). Den som sammanställer uppgifter inför t.ex. ett rån av en värde- transport om färdväg, tidpunkter, bemanning och annat av betydelse för brottets genom- förande bör således kunna dömas för förberedelse till brott, om sammanställningen kan tjäna som hjälpmedel vid brottets genomförande. En förutsättning för detta är att informationen är nedtecknad eller på annat sätt lagrad. Se Förberedelse till brott m.m. (prop. 2000/01:85) s. 41 f.

162

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

ett inhemskt behov av att kriminalisera självutbildning för terrorism- syften.

Det finns åtskilliga exempel på personer som ensamma misstänkts för terrorismaktiviteter.91 Datalagringsutredningen undersökte i sitt betänkande92 bl.a. Säkerhetspolisens användning av lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Av 60 granskade ärenden avsåg 28 stycken terrorbrott93 med koppling till grupperingar och 6 stycken terrorbrott med koppling till en- samagerande. Säkerhetspolisen benämner således en särskild grupp för just ensamagerande. Den omständigheten att de saknar grupp- tillhörighet, inte finns i någon särskild miljö och ganska ofta inte heller har några kontakter med för Säkerhetspolisen kända personer gör dem svåra att upptäcka. Vissa av dem kan också ha en mycket långsiktig agenda. I tysthet och med stor beslutsamhet förbereder de sina dåd. De ensamagerande framstår, enligt Datalagringsutred- ningen, som den största utmaningen för Säkerhetspolisen att upp- täcka. Samtidigt kan det vara svårt att bedöma deras förmåga och vilja att utföra terrorbrott.

Sådana ensamagerande personer, men även personer med kopp- ling till grupperingar, kan komma att utgöra ett allvarligt hot mot Sverige redan när de ökar sina kunskaper genom självutbildning. Fråga kan t.ex. vara om att från internet ladda ned instruktioner om bombtillverkning. En sådan informationsinhämtning resulterar i en kunskapsökning hos självutbildaren som i sin tur innebär en ökad risk för att bl.a. terroristbrott ska inträffa. I samband med självut- bildning finns också en väsentlig risk för att personer stärks i sin övertygelse att begå brott eller på annat sätt låter sig inspireras till brottslighet. En kriminalisering av självutbildning för terrorism- syften skulle kunna ha betydelse för att motverka och förhindra sådan utbildning och de konsekvenser i form av allvarlig brottslig- het som den kan medföra. Från Säkerhetspolisen har också fram-

91Se t.ex. Attunda tingsrätts dom den 2 juni 2016 i mål nr B 546-16. En person dömdes för förberedelse till terroristbrott bestående i han skaffat, förvarat, transporterat och samman- ställt föremål (bl.a. aceton, tändstickor, rundkulor av stål och tryckkokare) för att tillverka en bomb och för att utföra ett bombattentat. Som bevisning åberopades bl.a. instruktioner om bombtillverkning som personen laddat ned från internet.

92Datalagring och integritet (SOU 2015:31) s. 213 ff.

93I betänkandet används uttrycket ”terrorbrott”, som inte definieras närmare. Av allt att döma används det där som synonym till terroristbrott.

163

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

hållits att det finns ett allmänpreventivt behov av en sådan krimina- lisering.

Utöver det krav som följer av direktivet finns således ett inte obetydligt behov av en straffbestämmelse som träffar även den som självutbildar sig. Sammantaget finns därför skäl att kriminalisera själv- utbildning för terrorismsyften.

Sammanfattningsvis är de självutbildningsgärningar som ska ut- göra brott enligt direktivets bestämmelse om mottagande av utbild- ning för terrorismsyften inte kriminaliserade i svensk rätt och det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen fullt ut ska vara genomförd. I övrigt är de gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om mottagande av utbildning för terrorismsyften kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terrorist- brott uppfylls. Det finns emellertid – när det gäller de kriminalise- ringskrav i instrumenten som tar sikte på ett syfte att medverka till brott – skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med instrumenten.

7.3.7Resor för terrorismsyften

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om resor för terrorism- syften och försök därtill är endast delvis kriminaliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelserna fullt ut ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Som redovisats ovan följer av såväl tilläggsprotokollet som direk- tivet krav på kriminalisering av utlandsresor/resor för terrorism- syften. Den typ av resor som omfattas av instrumenten benämns i detta avsnitt, i de fall ett samlande begrepp kan underlätta, terro- rismresor.94

94 I prop. 2015/16:78 används uttrycket ”resor i terrorismsyfte” och således bl.a. en annan preposition än den som används i tilläggsprotokoll och direktiv.

164

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet är således varje konven- tionsstat skyldig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att utlandsresor för terrorismsyften, som utgår från statens territorium eller görs av statens medborgare, är straffbelagda i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. I sam- band med detta får varje konventionsstat, i enlighet med sina kon- stitutionella principer, fastställa de villkor som krävs med hänsyn till dess nationella principer. Med ”utlandsresor för terrorismsyften” avses att resa till en annan stat än den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, medverka till eller delta i terro- ristbrott95 eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften. Tilläggsprotokollets kriminaliseringskrav omfattar således dels resor från konventionsstaten, dels resor som görs av statens medborgare. Av bestämmelsen framgår emellertid också att kravet på straffbeläg- gande inte i något av fallen omfattar en persons resa till dennes medborgarskaps- eller hemvistland. En tolkning av bestämmelsens ordalydelse leder därför till slutsatsen att kriminaliseringskravet för Sveriges del inte omfattar resor till/med slutmål Sverige.96

Motsvarande bestämmelse finns i artikel 9 i direktivet. Den åter- ges, för tydlighetens skull, i sin helhet här:

Artikel 9

Resor för terrorismsyften

1.Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att resor till ett annat land än till den medlemsstaten, i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, utgör en straff- bar gärning om den begås uppsåtligen.

2.Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att någon av följande handlingar utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen:

95Dvs. sådan brottslighet som omfattas av något av de instrument som räknas upp i bilagan till terrorismkonventionen och som i svensk rätt definieras som särskilt allvarlig brottslighet i 2 § rekryteringslagen.

96Kriminaliseringskravet när det gäller svenska medborgare omfattar resor som en svensk medborgare påbörjar i ett annat land än Sverige men inte resor från ett sådant land till Sverige, eftersom det då är fråga om resa till medborgarskapsland.

165

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

a)Resor till den medlemsstaten i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kom- mer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, eller

b)förberedande gärningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås.97

Med hänsyn till hotets allvar och behovet av att i synnerhet hejda strömmen av utländska terroriststridande är det, enligt direktivets inledande skäl 12, nödvändigt att kriminalisera utresor för terrorism- syften, vilket inte endast omfattar att begå terroristbrott och att till- handahålla eller motta utbildning utan även att delta i en terrorist- grupps verksamhet. Det är inte absolut nödvändigt att kriminalisera resandet som sådant. Vidare utgör resor till unionens territorium för terrorismsyften ett allt större säkerhetshot. Medlemsstaterna får också besluta att bemöta terroristhot som härrör från resor för terrorismsyften till den berörda medlemsstaten genom att krimina- lisera förberedande gärningar, som kan innefatta planering eller stämpling, i syfte att begå eller bidra till ett terroristbrott. Varje handling som underlättar sådana resor bör också kriminaliseras.

Direktivet skiljer således mellan resor till ett annat land än med- lemsstaten och resor till medlemsstaten i fråga (första respektive andra punkten i artikeln).

När det gäller resor till ett annat land än medlemsstaten omfattar kriminaliseringskravet resor till ett sådant land i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8 (första punk- ten i artikel 9). Som framgått ovan får direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” i svensk begreppsbildning anses motsvara begreppet

97 Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) i stor utsträckning, men inte fullt ut, kriminali- serade som terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls.

166

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

medverkan till brott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. Bestämmelsen överensstämmer således i denna del i huvudsak med artikel 4 i tilläggs- protokollet, som omfattar resor från statens territorium eller som görs av statens medborgare i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorism- syften. En viktig skillnad är dock att direktivets kriminaliseringskrav, till skillnad från kraven i tilläggsprotokollet och resolution 2178 (2014)98, även omfattar resor till resenärens medborgarskaps- och hemvistland.

Andra punkten i artikel 9 ger medlemsstaterna valmöjlighet när det gäller resor till medlemsstaten i fråga. Medlemsstaten kan således välja att, i enlighet med underpunkten a, på samma sätt som beträf- fande resor till andra länder kriminalisera terrorismresandet som sådant till medlemstaten i fråga. Alternativt kan medlemsstaten välja att, i enlighet med underpunkten b, kriminalisera förberedande gär- ningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås.

För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 4 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För att en gärning enligt artikel 9 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt artikel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det ska inte heller vara nödvändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om dessa bestämmelser nedan i avsnitt 7.3.11.

I direktivet uppställs, i artikel 14.2, krav på kriminalisering av anstiftan till brott enligt artikel 9, se vidare i avsnitt 7.3.12 nedan. Direktivet uppställer också, i artikel 14.3, krav på kriminalisering av försök till brott enligt artikel 9.1 och 9.2 a. Även tilläggsprotokollet och resolution 2178 (2014) uppställer krav på kriminalisering av försök till brott enligt respektive bestämmelse.

Det krav på kriminalisering av terrorismresor som finns i resolu- tion 2178 (2014) ledde till införandet av bestämmelsen i 5 b § rekry- teringslagen om resa, som trädde i kraft den 1 april 2016.99 Enligt

98Se punkten 6 a. Tilläggsprotokollet ska bidra till att resolutionen genomförs på ett likartat sätt i Europarådets medlemsstater.

99Prop. 2015/16:78.

167

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

bestämmelsen döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § i samma lag till fängelse i högst två år.100 Ett särskilt ansvar för försök till brott enligt bestäm- melsen har inte införts. Nuvarande bestämmelse har således utfor- mats på så sätt att den omfattar både resor till ett annat land än Sverige och resor till Sverige, men endast resor till ett annat land än det land där resenären är medborgare.

Regeringen gjorde i propositionen inledningsvis bedömningen att de gärningar som ska utgöra brott enligt resolutionen inte i alla delar var straffbara enligt den befintliga regleringen avseende försök, för- beredelse och stämpling till terroristbrott eller medverkan till sådant brott, att det därför behövdes lagstiftning för att tillgodose åtagan- det och att det skulle införas ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte.101

Därefter konstaterades i propositionen att kriminaliseringskravet i resolutionen inte omfattar resor till en persons hemvist- eller med- borgarskapsland och att motsvarande avgränsning finns i tilläggs- protokollet. Sedan övervägdes om en sådan avgränsning var lämplig även vid utformningen av den svenska straffbestämmelsen eller om det fanns anledning att gå längre än åtagandet. Det konstaterades att en resa i något av de syften som anges i resolutionen kan vara klandervärd även om den går till det land där personen har sin hem- vist eller är medborgare och att risken för att allvarlig brottslighet begås i många fall kan vara som störst i just detta land. Såvitt avsåg resor till hemvistland utmynnade bedömningen i att sådana resor skulle omfattas av den svenska kriminaliseringen. Beträffande resor till medborgarskapsland konstaterades däremot att regeringsformen (RF) torde innebära ett absolut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmelsen omfatta resor till Sverige. Mot den bakgrunden, och då rätten att resa in i den stat där en person är medborgare även skyddas enligt Europakonventionens fjärde tilläggs- protokoll, gjordes bedömningen att straffansvaret inte skulle om-

100I SOU 2016:40 föreslås en utvidgning av straffansvaret till att också omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare dels i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet, dels i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands på sätt som föreslås bli straffbart, se s. 126 ff.

101Prop. 2015/16:78 s. 21 f.

168

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

fatta sådana resor.102 Se mer om denna bedömning nedan i av- snitt 8.2.5.

Som framgått uppställer direktivet, när det gäller resor till ett annat land än Sverige, ett ovillkorligt krav på kriminalisering av resor även till resenärens medborgarskapsland. Sådana resegärningar är alltså inte kriminaliserade i svensk rätt och den befintliga regleringen avseende försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott eller medverkan till sådant brott kan inte anses uppfylla kraven i direk- tivet.103 Det behövs därför lagstiftning för att i denna del genom- föra direktivets bestämmelse i svensk rätt.

Som redovisats uppställs i både tilläggsprotokollet och direktivet krav på straffrättsliga bestämmelser som gör det möjligt att döma personer som reser i vissa närmare angivna syften för brott. För det första ska, enligt direktivet, inte bara den som reser i syfte att begå terroristbrott kunna dömas för brott utan även den som gör detta i syfte att bidra till (dvs. medverka till) att ett sådant brott begås eller i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 i direktivet. Enligt tilläggsprotokollet ska den som reser i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott kunna dömas för brott. Resor som sker i avsikt att begå terrorist- brott eller annan särskilt allvarlig brottslighet är kriminaliserade i 5 b § rekryteringslagen, givet att kriminaliseringskraven enligt direk- tivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. Resor som sker i avsikt att medverka till sådan brottslighet är däremot i nuläget inte kriminaliserade.104 Som framgått i avsnitt 7.3.2 ovan finns när det gäller artikel 4 (brott med anknytning till en terroristgrupp), efter- som bestämmelserna i 23 kap. 1, 2 och 4 §§ brottbalken är tillämp- liga i förhållande till 2, 3 och 4 §§ terroristbrottslagen, inte något behov av en särskild reglering för att uppfylla direktivets krimina- liseringskrav i den delen, givet att kriminaliseringskraven enligt direk- tivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. Den gärning som kriminaliseringskravet i artikel 4 tar sikte på är alltså i svensk rätt reglerad som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till

102Prop. 2015/16:78 s. 36 f. Jfr 2 kap. 7 och 20 §§ RF och artikel 3 i det fjärde tilläggsproto- kollet till Europakonventionen.

103Jfr bedömningen på s. 21 f. i prop. 2015/16:78.

104I SOU 2016:40 föreslås en utvidgning av straffansvaret till att även omfatta resor som sker i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet, se s. 126 ff.

169

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

terroristbrott. Utöver ett krav på kriminalisering av resor som sker i avsikt att medverka till terroristbrott får kravet när det gäller resor som sker i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet, mot den bakgrunden, förstås som att det ska finnas möjlighet att lagföra och bestraffa även den som reser i avsikt att göra sig skyldig till en sådan gärning som, om gärningen skulle inträffa, skulle vara att be- döma som en försöks- stämplings- eller förberedelsegärning enligt 23 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken. Resor som företas i avsikt att förbereda terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet är kriminaliserade i 5 b § rekryteringslagen, givet att kriminaliserings- kraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. Det är däremot inte resor som företas i avsikt att försöka begå eller stämpla till sådan brottslighet.105 Enligt direktivet ska även resor som sker i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorism- syften enligt artiklarna 7 och 8 vara kriminaliserade. Motsvarande krav i tilläggsprotokollet avser resor i syfte att ge eller motta utbild- ning för terrorismsyften. Resor som sker i avsikt att meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § rekryteringslagen är, som redovisats, kriminaliserade i 5 b § rekryteringslagen. Som framgått ovan i avsnitt 7.3.5 och 7.3.6 uppfyller 5 och 5 a §§ i huvudsak de krav på kriminalisering av utbildning för terrorismsyften som ställs i instrumenten, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. De självutbildningsgärning- ar som ska utgöra brott enligt artikel 8 är emellertid inte kriminali- serade. Av artikel 8 följer alltså ett krav på kriminalisering av s.k. självutbildning som sker i syfte att begå eller medverka till terrorist- brott och kriminaliseringskravet i artikel 9 omfattar resor som sker i syfte att motta utbildning enligt artikel 8. Detta innebär således att även den som reser i avsikt att självutbilda sig ska kunna dömas för brott. En sådan resegärning är för närvarande inte kriminali- serad. Även i dessa delar behövs därför lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kraven på kriminalisering i instrumenten.

105 I avsnitt 8.2.5 nedan konstateras att behovet av en kriminalisering av resor som sker i avsikt att försöka begå brott kan ifrågasättas. För att ett försök ska vara förövat förutsätts uppsåt som för fullbordat brott. Att resa i avsikt att försöka begå brott skulle alltså i praktiken vara detsamma som att resa i avsikt att begå fullbordat brott.

170

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

7.3.8Organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften är kriminalise- rade genom möjligheterna att tillämpa medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken i förhållande till kriminaliseringen av terrorismresor, givet att den kriminaliseringen uppfyller instru- mentens kriminaliseringskrav. Det behövs därför inte någon särskild lagstiftning för att bestämmelserna om organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Av både tilläggsprotokollet och direktivet följer, som framgått ovan, krav på kriminalisering av organiserande eller annat underlättande av utlandsresor/resor för terrorismsyften (terrorismresor).

Enligt artikel 6 i tilläggsprotokollet är således varje konventions- stat skyldig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att orga- niserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorism- syften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”organiserande eller annat under- lättande av utlandsresor för terrorismsyften” avses varje åtgärd av organisatorisk eller underlättande art varigenom en person får hjälp med att göra utlandsresor för terrorismsyften, enligt definitionen i artikel 4.1 i protokollet, med vetskap om att hjälpen ges för terro- rismsyften. Artikel 10 i direktivet har en liknande utformning. Således ska medlemsstaterna, enligt artikeln, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att varje åtgärd av organisatorisk eller underlättande art varigenom en person får hjälp med att resa för terrorismsyften enligt artikel 9.1 och 9.2 a, med vetskap om att hjälpen som ges har ett sådant syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåt- ligen. Eftersom direktivets krav på kriminalisering av terrorismresor, som framgått i avsnittet närmast ovan, i vissa avseenden går längre än tilläggsprotokollets motsvarande krav skiljer sig även bestämmel- serna om organiserande eller annat underlättande av sådana resor

172

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

till viss del åt i sak. Båda bestämmelserna har sin bakgrund i punk- ten 6 c i resolution 2178 (2014), enligt vilken det uppställs krav på att uppsåtligt organiserande eller annat underlättande av en persons resa till ett annat land än det land där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som avses i punkten 6 a (om terrorism- resor) ska utgöra brott när det utförs av statens medborgare eller inom statens territorium.

För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 6 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För att en gär- ning enligt artikel 10 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt artikel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det ska inte heller vara nödvändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om inne- börden av detta nedan.

I direktivet uppställs i artikel 14.2, till skillnad från i tilläggs- protokollet, krav på kriminalisering av anstiftan till brott enligt artikel 10, se vidare i avsnitt 7.3.12 nedan.

Som framgått ledde det krav på kriminalisering av terrorism- resor som finns i resolution 2178 (2014) till införandet av bestäm- melsen i 5 b § rekryteringslagen om resa, som trädde i kraft den 1 april 2016.108 När det gäller åtagandet enligt punkten 6 c gjorde regeringen följande bedömning:

Enligt resolutionen ska organiserande eller annat underlättande, inne- fattande rekrytering, av en resa utgöra brott (punkt 6 c). Genom att resolutionens bestämmelse avseende att resa föreslås bli genomförd i form av ett självständigt brott med fängelse i straffskalan kommer med- verkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken att bli tillämplig, jfr av- snitt 5.1. Enligt regeringen krävs det alltså inte någon särskild lagstift- ning för underlättande av en resa.109

108Prop. 2015/16:78.

109Prop. 2015/16:78 s. 41. I avsnitt 5.1 konstaterades att en sådan resa som omfattas av resolutionen, i ett begränsat antal fall, samtidigt kunde utgöra försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott och att medverkansansvaret även gäller i förhållande till osjälv- ständiga brottsformer. Möjligen skulle t.ex. den som reser med ett flygplan med avsikt att begå ett terroristbrott genom att kapa och därefter störta flygplanet kunna dömas för försök till terroristbrott, för det fall gärningen inte fullbordas. Härefter uttalades, på s. 26, följande: ”I de fall en resa utgör försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott innebär bestäm- melsen om medverkan alltså att det finns lagstiftning som motsvarar åtagandet. Ovan görs emellertid bedömningen att det finns behov av ny strafflagstiftning. Så länge det för ett sådant brott är föreskrivet fängelse kommer medverkansbestämmelsen att bli tillämplig och svensk rätt därmed motsvara kravet avseende underlättande av resor”.

173

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Åtagandet enligt punkten 6 c i resolutionen är alltså, enligt regering- en, uppfyllt så länge resan utgör brott och medverkansbestämmelsen 23 kap. 4 § brottsbalken är tillämplig, dvs. så länge det finns fängel- se i straffskalan för det brott medverkan avser.

Den typ av gärning som tilläggsprotokollets och direktivets be- stämmelser om organiserande eller annat underlättande av terro- rismresor tar sikte på är närmast att betrakta som någon form av medverkan till de brott som beskrivs i instrumentens bestämmelser om terrorismresor, se artikel 4 i tilläggsprotokollet, artikel 9 i direk- tivet och avsnittet närmast ovan. Enligt den allmänna medverkans- bestämmelsen i 23 kap. 4 § första stycket brottsbalken ska inte bara den dömas som utfört en gärning utan även annan som främjat den med råd eller dåd, dvs. främjat gärningen med psykiska eller fysiska medel. För ansvar krävs att det för ett brott i specialstraffrättslig lag är föreskrivet fängelse. Enligt normalt språkbruk främjas en gär- ning när någon har gjort något som underlättar eller i vart fall är ägnat att underlätta gärningens utförande. I brottsbalken har ut- trycket dock getts en vidare betydelse och kan även innefatta en medverkan som inte varit någon förutsättning för brottet. I bestäm- melsens andra stycke föreskrivs att den som inte är att anse som gärningsman ska dömas för anstiftan till brottet om personen har förmått annan till utförandet och annars för medhjälp till det. En sådan gärning kan t.ex. bestå i konkreta och praktiska åtgärder som underlättar för en person att genomföra ett brott. Därmed skulle någon som förmår en person att företa en resa eller vidtar åtgärder för att underlätta den, t.ex. genom att organisera den eller förmedla kontakter, kunna dömas för anstiftan eller medhjälp, förutsatt att resan som sådan utgör brott.110

Som framgått ovan kan i svensk rätt resan som sådan numera utgöra brott enligt 5 b § rekryteringslagen. För det brottet döms till fängelse i högst två år. Förutsatt att den svenska kriminaliseringen av terrorismresor uppfyller tilläggsprotokollets och direktivets krav när det gäller sådana resor görs här, mot denna bakgrund, bedöm- ningen att svensk rätt genom möjligheterna att tillämpa regleringen i 23 kap. 4 § brottsbalken i förhållande till den kriminaliseringen, i och för sig, skulle motsvara instrumentens krav också när det gäller organiserande eller annat underlättande av sådana resor.

110 Jfr prop. 2015/16:78 s. 26.

174

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Sverige har alltså ansett att åtagandet enligt resolutionen är upp- fyllt så länge resan utgör brott och medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken är tillämplig, dvs. så länge det finns fängelse i straff- skalan för det brott medverkan avser. En första fråga är om motsva- rande lösning, en medverkanslösning i förhållande till kriminalise- ringen av terrorismresor (i 5 b § rekryteringslagen), när det gäller tilläggsprotokollets och direktivets krav avseende organiserande eller annat underlättande av terrorismresor skulle vara förenlig med artikel 9 i tilläggsprotokollet/artikel 8 i terrorismkonventionen och artikel 13 i direktivet om att ett terroristbrott inte behöver ha be- gåtts/anknytning till terroristbrott. För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 6 i tilläggsprotokollet behöver, som framgått, ett terroristbrott inte ha begåtts. Enligt artikel 13 i direktivet ska det, som också framgått, för att en gärning enligt artikel 10 ska vara straff- bar inte vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det ska inte heller vara nödvändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om dessa bestämmelser nedan i avsnitt 7.3.11.

En medverkanslösning är förenlig med artikel 9 i tilläggsproto- kollet/artikel 8 i terrorismkonventionen och det första ledet i arti- kel 13 i direktivet. Medverkan till ett resebrott enligt 5 b § rekryte- ringslagen förutsätter inte att ett terroristbrott faktiskt har begåtts, tvärtom är det av bestämmelsernas utformning tydligt att det för straffbarhet inte krävs att ett terroristbrott har begåtts.

Det andra ledet i artikel 13 stadgar att det för att någon ska kunna straffas för brott enligt artikel 10 (liksom för brott enligt artiklar- na 5–9 och 12) inte ska krävas att man kan fastställa en koppling (”establish a link”) till något annat specifikt brott (”specific offence”) som anges i direktivet. Det framgår inte närmare i direktivet vad som avses med detta. I förklaringen till motsvarande artikel i det ursprungliga direktivförslaget anges dock beträffande innebörden av rekvisitet ”fastställa en koppling” att det för att kriminalisera re- krytering för terrorismsyften t.ex. inte är nödvändigt att någon har försökt förmå personen att begå ett specifikt terroristbrott eller att den person som tillhandahåller utbildning för terrorismsyften in-

175

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

struerar en person i hur ett specifikt terroristbrott ska begås.111 Rekvisitet synes således ta sikte på de led i bestämmelserna om rekry- tering och utbildning som avser de brott som den som rekryteras eller utbildas kan komma att begå. På motsvarande sätt bör det, när det gäller bestämmelsen om resor, ta sikte inte på resan som sådan utan på de brott som resenären har för avsikt att begå. I svensk rätt är det t.ex., enligt 4 § rekryteringslagen, tillräckligt för straffansvar att en person sökt förmå någon annan att begå eller annars med- verka till särskilt allvarlig brottslighet. Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § samma lag. Personen behöver alltså inte ha sökt förmå den andre att begå eller medverka till ett speci- fikt eller konkret terroristbrott eller annat brott som anges i 2 §. På samma sätt är det, när det gäller resebrottet i 5 b § rekryterings- lagen, tillräckligt för straffansvar att den som reser eller påbörjar en resa gör det i avsikt att t.ex. begå särskilt allvarlig brottslighet.

Även när det gäller artikel 10 görs tolkningen att rekvisitet i andra ledet i artikel 13 inte tar sikte på resan som sådan utan på de brott som resenären enligt artikel 9.1 och 9.2 a har för avsikt att t.ex. begå. Till dessa brott ska det alltså inte krävas att man kan fastställa en koppling. När det gäller resan som sådan följer däremot av be- stämmelsens ordalydelse att det ska finnas en koppling. Den gärning som ska vara kriminaliserad beskrivs som varje åtgärd av organisa- torisk eller underlättande art varigenom en person får hjälp med ”att resa” för terrorismsyften enligt artikel 9.1 och 9.2 a i direktivet. Med en medverkanslösning ska den medverkandes uppsåt givetvis omfatta såväl själva resan som avsikten med denna. När det gäller avsikten är det emellertid tillräckligt att uppsåtet omfattar att rese- nären har för avsikt att t.ex. begå särskilt allvarlig brottslighet. Med- verkan till resebrott enligt 5 b § rekryteringslagen förutsätter således inte att det kan fastställas en koppling till något specifikt eller kon- kret brott som resenären har för avsikt att begå. En medverkanslös- ning när det gäller artikel 10 bedöms mot denna bakgrund vara förenlig med artikel 13.

111 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism, Europeiska kommissionen, Bryssel 2.12.2005 COM (2015) 625 final, s. 19. Se artikel 15 som i denna del anger att det, vad gäller de brott som avses i artikel 4 och avdelning III, inte heller ska vara nödvändigt att fastställa en koppling till ett specifikt terroristbrott eller, vad gäller de brott som avses i artiklarna 9–11, till ”specifika brott med anknytning till terroristverksamhet”.

176

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

När det gäller sådana resegärningar som avses i artikel 4 i tilläggs- protokollet och artikel 9 i direktivet har i avsnittet närmast ovan gjorts bedömningen att de för närvarande endast delvis är krimina- liserade i svensk rätt och att det därför behövs lagstiftning för att de bestämmelserna fullt ut ska vara genomförda. Förutsatt att den lagstiftningen, dvs. kriminaliseringen av terrorismresor, uppfyller in- strumentens krav kommer svensk rätt genom medverkansbestäm- melsen att motsvara instrumentens krav också när det gäller organi- serande eller annat underlättande av sådana resor.

I avsnitt 8.2.5 lämnas förslag som innebär att straffbestämmel- sen om resa i 5 b § rekryteringslagen, för att uppfylla de krav på kriminalisering av terrorismresor som ställs i tilläggsprotokoll och direktiv, utvidgas till att omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land (även medborgarskapsland) i avsikt att dels begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förbere- delse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, dels med- dela, hämta in eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § i samma lag. Bestämmelsen ska inte gälla den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige. För det föreslagna rese- brottet döms till fängelse i högst två år. Den som organiserar eller på annat sätt vidtar åtgärder som underlättar terrorismresor kan därmed dömas för medverkan till ett sådant resebrott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. Som redovisats kan ett sådant ansvar träffa bl.a. den som främjat ett brott, dvs. en resa i terrorismsyfte, med råd eller dåd. Det kan innefatta psykiskt främjande som t.ex. att försöka förmå (anstifta) någon att företa en sådan resa. Straffansvaret om- fattar även medhjälp som kan bestå i att på annat sätt genom råd uppmuntra någon att resa eller bekräfta skälen för en sådan resa. Även fysiskt främjande omfattas, t.ex. underlättande genom att organisera resan eller förmedla kontakter här i Sverige eller på slut- destinationen. Främjandet behöver inte ha varit avgörande för resans genomförande. Därmed kan även åtgärder som endast i begränsad omfattning underlättat eller bidragit till att en resa genomförs ut- göra medverkan.

En förutsättning för straffansvaret är givetvis att den medver- kandes uppsåt omfattar såväl själva resan som avsikten med denna, t.ex. att resenären har för avsikt att begå särskilt allvarlig brottslig- het eller självutbilda sig för sådan brottslighet. En ytterligare förutsätt- ning är att det har tillskapats ett medverkansobjekt, dvs. en otillåten

177

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

gärning som det är möjligt att medverka till. Det får emellertid anses vara sådana situationer som instrumenten avser att träffa.

Sammanfattningsvis är de gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften kriminalise- rade genom möjligheterna att tillämpa medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken i förhållande till kriminaliseringen av ter- rorismresor, givet att den kriminaliseringen uppfyller instrumentens kriminaliseringskrav. Det behövs därför inte någon särskild lagstift- ning för att bestämmelserna om organiserande eller annat under- lättande av resor för terrorismsyften ska vara genomförda.

7.3.9Finansiering av terrorism

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om finansiering av terrorism och försök därtill är endast i viss utsträckning krimi- naliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelserna fullt ut ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Både tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet innehåller krav på att finansiering av terrorism ska kriminaliseras. Som utvecklas nedan är kriminaliseringskravet i tilläggsprotokollet begränsat till finansiering av utlandsresor för terrorismsyften, medan kravet i direktivet om- fattar finansiering för att begå ett stort antal angivna brott eller bidra till att sådana brott begås.

Av artikel 5 i tilläggsprotokollet följer en skyldighet för konven- tionsstaterna att vidta de åtgärder som fordras för att se till att finan- siering av utlandsresor för terrorismsyften är straffbelagd i dess natio- nella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och uppsåtligen. Med ”finansiering av utlandsresor för terrorismsyften” avses att, oavsett tillvägagångssätt och oavsett om detta görs direkt eller in- direkt, tillhandahålla eller samla in tillgångar som helt eller delvis gör det möjligt för en person att göra utlandsresor för terrorismsyften med vetskap om att tillgångarna helt eller delvis är avsedda att an-

178

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

vändas för ett sådant syfte. Med ”utlandsresor för terrorismsyften” avses, som tidigare angetts i avsnitt 7.3.7, att resa till en annan stat än den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften.

Terrorismdirektivets krav på kriminalisering av finansiering av terrorism återfinns i artikel 11. Av artikeln följer att medlemsstater- na ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillhandahål- lande eller insamling av medel, oavsett metod, direkt eller indirekt, med avsikten att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis ska användas, för att begå något av de brott som avses i artiklarna 3–10 eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.112 Direktivet kräver alltså att finansiering av terroristbrott (artikel 3), brott med an- knytning till en terroristgrupp (artikel 4), offentlig uppmaning till terroristbrott (artikel 5), rekrytering för terrorismsyften (artikel 6), tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften (artikel 7), mot- tagande av utbildning för terrorismsyften (artikel 8), resor för ter- rorismsyften (artikel 9) och organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften (artikel 10), liksom finansiering av med- verkan till sådana gärningar, ska vara straffbart.

Med ”medel” avses enligt direktivets artikel 2.1 tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, oberoende av hur de anskaffats, samt juridiska dokument och instrument av alla slag, även i elektronisk eller digital form, som styrker äganderätten till eller rättigheter knutna till sådana tillgångar, inbegripet men inte begränsat till bankkrediter, resecheckar, bankcheckar, betalnings- ordrar, andelar, värdepapper, obligationer, växlar och remburser. Som artikeln är utformad kan medlen komma från en källa eller från olika källor genom någon form av insamling som organiseras av en eller flera fysiska eller juridiska personer.

För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 5 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För straffbarhet

112 Som framgått ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets straffbestäm- melser i artiklarna 3–10 inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har även konstaterats i vissa delar. I den mån kriminaliseringskraven enligt artiklarna uppfylls, gäller att kraven såvitt avser straffbestämmelserna enligt de artiklar som hänvisar till dem också uppfylls.

179

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

för finansiering av terrorism krävs enligt direktivet inte att ett terroristbrott faktiskt har begåtts (artikel 13, första ledet). Vidare krävs det för straffbarhet för finansiering av terroristbrott (artikel 3), brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4) eller terro- rismresor (artikel 9) inte heller att medlen faktiskt, helt eller delvis, används för att begå eller bidra till något av de brotten, och det ska inte heller krävas att gärningsmannen känner till för vilket specifikt brott som medlen ska användas (artikel 11.2). För straffansvar för finansiering av angivna brott är det således tillräckligt att det före- ligger uppsåt till att ett sådant brott förr eller senare ska komma till stånd. Se mer om dessa bestämmelser nedan i avsnitt 7.3.11.

Direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” får, vilket tidigare framhållits, anses motsvara begreppet ”medverka till brott” enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. Kriminaliseringskravet som rör finansiering av terrorism omfattar således både finansiering av vissa angivna gärningar och finansiering av medverkan till sådana gärningar.

Direktivets krav på kriminalisering av terrorismfinansiering är, som även framgått ovan, mer långtgående än tilläggsprotokollets krav och kompletterar Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I direktivet understryks att de alltmer omfattande kopplingarna mellan organi- serad brottslighet (exempelvis olaglig handel med olika varor, män- niskohandel, beskyddarverksamhet och utpressning) och terrorist- grupper utgör ett allt större säkerhetshot mot unionen (skäl 13). Syftet med den långtgående kriminaliseringen är även att upplösa de stödstrukturer som gör det lättare att begå terroristbrott (skäl 14). Vidare anges det i direktivet att tillhandahållande av materiellt stöd till terrorism genom personer som utför eller agerar som mellan- händer vid tillhandahållande av eller rörlighet för tjänster, tillgångar och varor bör vara straffbart som medhjälp till terrorism eller som finansiering av terrorism om det sker i vetskap om att dessa trans- aktioner eller vinningen av dem är avsedda att helt eller delvis använ- das för terrorismsyften eller kommer att gagna terroristgrupper (skäl 15). Det agerande som avses omfattar bl.a. handelstransak- tioner som medför införsel till eller utförsel från unionen, såsom försäljning, förvärv eller utbyte av ett kulturföremål av arkeologiskt, konstnärligt, historiskt eller vetenskapligt intresse som på olaglig väg

180

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

har bortförts från ett område som kontrollerades av en terrorist- grupp vid tidpunkten för bortförandet.

Bestämmelserna om finansiering av terrorism är mer långtgående än tidigare krav på kriminalisering

Finansiering av terroristbrott och brott med anknytning till en terroristgrupp m.m. (direktivets artiklar 3 och 4)

Direktivets krav på kriminalisering av finansiering av terroristbrott och av brott med anknytning till en terroristgrupp (artiklarna 3 och 4) motsvaras till viss del av de kriminaliseringskrav som finns i artikel 2 i finansieringskonventionen och i FATF:s rekommendation 5, se avsnitt 3.1.5. Direktivet är dock något mer långtgående än dessa in- strument, eftersom det, som tidigare framhållits, utöver krav på straff- ansvar för finansiering för att begå vissa angivna brott även upp- ställer krav på att bl.a. finansiering av medverkan till sådana brott ska vara straffbart. Direktivet kräver alltså i denna del även straff- ansvar för finansiering av 1) medverkan till terroristbrott, 2) brott med anknytning till en terroristgrupp och 3) medverkan till brott med anknytning till en terroristgrupp. Med brott med anknytning till en terroristgrupp avses att leda en terroristgrupp och att delta i en ter- roristgrupps verksamhet i vissa fall, se avsnitt 7.3.2.

Finansiering av terrorismresor m.m. (tilläggsprotokollets artikel 5 och direktivets artikel 9)

Vidare motsvaras tilläggsprotokollets och direktivets krav på krimi- nalisering av finansiering av terrorismresor (tilläggsprotokollets artikel 5 respektive direktivets artikel 9) till viss del av artikel 6 b i resolution 2178 (2014). Även i denna del är direktivets kriminalise- ringskrav mer långtgående, eftersom det även kräver att finansiering av medverkan till terrorismresor ska vara straffbart.

Finansiering av övriga brott m.m. (direktivets artiklar 5–8 och 10)

Direktivets krav på finansiering av övriga självständiga brott i direk- tivet liksom av medverkan till sådana brott är helt nytt. Direktivet kräver således att finansiering av offentlig uppmaning till terrorist- brott (artikel 5), rekrytering för terrorismsyften (artikel 6), tillhanda-

181

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

hållande av utbildning för terrorismsyften (artikel 7), mottagande av utbildning för terrorismsyften (artikel 8) och organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften (artikel 10), liksom finansiering av medverkan till sådana gärningar, ska vara straffbart.

I sammanhanget bör noteras att de gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelser om organiserande eller annat under- lättande av resor för terrorismsyften är kriminaliserade genom med- verkan till terrorismresor, se avsnitt 7.3.8. Finansiering av medverkan till exempelvis en sådan gärning utgör därför i svensk rätt finansie- ring av medverkan till medverkan till terrorismresor.

Medhjälp, anstiftan och försök till finansiering av terrorism

Som följer av artikel 14.1 och 14.2 innehåller direktivet även krav på att medlemstaterna ska kriminalisera medhjälp och anstiftan till finansiering av terrorism. Det finns också ett krav på kriminalisering av försök i direktivets artikel 14.3. Även dessa kriminaliseringskrav är nya, med undantag för försök till finansiering av terroristbrott (artikel 3) som bygger på regleringen bl.a. i finansieringskonven- tionen.

Tilläggsprotokollet och direktivets bestämmelser om finansiering av terrorism och försök därtill är endast i viss utsträckning kriminaliserade i svensk rätt

Finansiering av terroristbrott och brott med anknytning till en terroristgrupp m.m. (direktivets artiklar 3 och 4)

Finansieringskonventionens artikel 2, FATF:s rekommendation 5 och artikel 6 b i resolution 2178 (2014) har genomförts i svensk rätt genom finanseringslagen och ändringar i denna.113

Av 3 § finanseringslagen följer ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas antingen för att begå särskilt allvarlig brottslighet (3 § första stycket 1) eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig

113 Prop. 2001/02:149 s. 25 f. och prop. 2015/16:78 s. 20 f. och s. 45 f.

182

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brotts- lighet (3 § första stycket 2). Straffet är fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I ringa fall ska emellertid inte dömas till ansvar.

Vad som utgör särskilt allvarlig brottslighet definieras i 2 § finan- sieringslagen och avser bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrotts- lagen.

Direktivets krav på kriminalisering av finansiering av terrorist- brott (artikel 3) är således uppfyllt genom 2–4 §§ finansierings- lagen. Som framgått ovan uppställer emellertid direktivet även krav på kriminalisering av finansiering för att bidra till att sådant brott begås. Någon sådan kriminalisering, som alltså i svensk begreppsbild- ning får anses motsvara finansiering av medverkan till nämnda brott, finns inte i svensk rätt. Kriminaliseringskravet bedöms inte heller fullt ut vara uppfyllt genom regleringen i 3 § första stycket 2 finan- sieringslagen (dvs. finansiering av en person eller en sammanslut- ning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet). Bestämmelsen tar sikte på finansiering av enskilda terrorister eller terroristorganisationer oavsett syfte med finansie- ringen (jfr finansiering av terroristhandlingar) och avgränsar på så sätt mottagarkretsen.114 Den kan därför inte ensam anses täcka det aktuella kriminaliseringskravet, dvs. finansiering av medverkan till terroristbrott. Det finns därför behov av lagstiftning i denna del.

Direktivets krav på kriminalisering av finansiering av brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4) och av medverkan till så- dant brott är uppfyllt i svensk rätt i vissa fall om samtliga förut- sättningar enligt 3 § första stycket 2 finansieringslagen, som beskrivits ovan, föreligger. Det måste då vara fråga om finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brotts- lighet. Av motsvarande skäl som angetts ovan bedöms emellertid inte heller kriminaliseringskravet i denna del fullt ut uppfyllas genom angiven reglering. Det finns därför behov av lagstiftning även här.

114 Som följer av direktivets inledande skäl 38 bör det noteras att humanitär verksamhet som bedrivs av opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt, inklusive internationell humanitär rätt, inte omfattas av terrorismdirektivet.

183

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Finansiering av terrorismresor m.m. (tilläggsprotokollets artikel 5 och direktivets artikel 9)

Terrorismresor omfattas inte av definitionen av särskilt allvarlig brottslighet 2 § finansieringslagen, även om sådant straffansvar undan- tagsvis kan aktualiseras i fall då en terrorismresa utgör ett led i eller en förutsättning för att genomföra särskilt allvarlig brottslighet. Finansiering av terrorismresor regleras i stället särskilt i 3 a § finan- sieringslagen, som infördes den 1 april 2016.115 Av den bestämmelsen följer att den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i 5 b § rekryteringslagen döms till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Bedömningen görs att tilläggsprotokollets och direktivets be- stämmelser om finansiering av terrorismresor (artikel 5 respektive artikel 9) är uppfyllda genom 3 a § finansieringslagen, givet att även instrumentens krav på kriminalisering av terrorismresor uppfylls (se avsnitt 7.3.7). Som framgått ovan uppställer direktivet emellertid även i denna del krav på kriminalisering av finansiering för att med- verka till terrorismresor. Någon sådan motsvarande kriminalisering finns inte i svensk rätt. I vissa fall då någon med uppsåt att utföra eller främja brott tar emot eller lämnar pengar eller annat som be- talning för ett brott eller för att täcka kostnaderna för utförande av det skulle möjligen straffansvar för förberedelse till terroristbrott kunna aktualiseras.116 Straffansvaret är i dessa fall begränsat till finan- sieringsåtgärder med uppsåt att utföra eller främja terroristbrott och omfattar således inte samtliga resor som avses i direktivets artikel 9. Långt ifrån alla resor finansieras dessutom av någon annan än rese- nären själv. I dessa fall är förberedelsebestämmelsen inte heller tillämplig. Motsvarande bedömning görs för stämpling till terrorist- brott.117 Kriminaliseringskraven är således inte fullt ut uppfyllda genom reglerna om ansvar för förberedelse och stämpling. Det finns därför behov av lagstiftning i även denna del.

115Prop. 2015/16:78 och SOU 2015:63.

116Prop. 2015/16:78 s. 21 f. och SOU 2015:63 s. 73.

117Jfr prop. 2015/16:78 s. 21 f.

184

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Finansiering av övriga brott m.m. (direktivets artiklar 5–8 och 10)

När det gäller finansiering av offentlig uppmaning, rekrytering, till- handahållande av utbildning, mottagande av utbildning och organi- serande eller på annat sätt underlättande av resor för terrorismsyften (artiklarna 5–8 och 10 i direktivet) kan inledningsvis konstateras att sådana gärningar generellt sett inte omfattas av straffansvar enligt 2 och 3 §§ finansieringslagen, eftersom de inte omfattas av defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet (jfr emellertid vad som sägs härom i avsnittet ovan om bl.a. 2 § första stycket 2 finansierings- lagen). Kriminaliseringskraven är således inte uppfyllda genom be- stämmelserna i finansieringslagen.

Som angetts ovan bedöms inte kriminaliseringskraven för finan- siering av medverkan till terrorismresor fullt ut vara uppfyllda genom reglerna om ansvar för förberedelse av eller stämpling till terrorist- brott. Motsvarande bedömning görs för finansiering av de brott som är av intresse här.

Vidare kan ansvar för förberedelse eller stämpling för aktuella gärningar (direktivets artiklar 5–8 och 10) inte aktualiseras, eftersom varken gällande rätt eller den lagstiftning som föreslås i kapitel 8 omfattar ett sådant straffansvar.

Sammanfattningsvis kan konstateras att svensk rätt inte uppfyller direktivets krav på kriminalisering i dessa delar. Det finns därför behov av lagstiftning.

Medhjälp, anstiftan och försök till finansiering av terrorism (direktivets artikel 14)

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till finansiering av terrorism behandlas i avsnitt 7.3.12. Som redovisas där saknas behov av lagstiftning i de delarna, givet att tilläggsproto- kollets och direktivets krav på kriminalisering av de finansierings- gärningar som instrumenten omfattar uppfylls.

Kravet på kriminalisering av försök i direktivets artikel 14.3 är, som ovan konstaterats, med undantag för försök till finansiering av terroristbrott (artikel 3) nytt och omfattar samtliga fall av finansie- ring av terrorism enligt artikel 11.

I svensk rätt regleras straffansvar för försök till finansiering i 4 § finansieringslagen. Bestämmelsen omfattar endast brott enligt 3 § samma lag. Straffansvaret för försök är således enligt gällande rätt

185

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

begränsat till fall av finansiering för att begå särskilt allvarlig brotts- lighet (3 § första stycket 1) och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslig- het eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet(3 § första stycket 2), dvs. finansiering av terroristhandlingar, enskilda terrorister eller terroristorganisa- tioner. Direktivets krav på kriminalisering av försök till finansiering av terroristbrott (artikel 3) är alltså uppfyllt, men det saknas straff- bestämmelser för försök till finansiering för att antingen begå något av de övriga brott som direktivet hänvisar till (artiklarna 4–10) eller medverka till sådana brott. Behov av lagstiftning finns således.

Sammanfattning

Sammantaget innebär det sagda, givet att kraven på kriminalisering av de enskilda brott som det hänvisas till i bestämmelserna om finan- siering av terrorism uppfylls, att svensk rätt uppfyller tilläggsproto- kollets och direktivets krav på kriminalisering av finansiering av terroristbrott (direktivets artikel 3) och terrorismresor (tilläggsproto- kollets artikel 5 och direktivets artikel 9). Behov av lagstiftning finns således inte i dessa delar.

Däremot görs bedömningen att svensk rätt inte uppfyller direk- tivets krav på kriminalisering av

•finansiering av brott med anknytning till en terroristgrupp (arti- kel 4), offentlig uppmaning till terroristbrott (artikel 5), rekry- tering för terrorismsyften (artikel 6), tillhandahållande av utbild- ning för terrorismsyften (artikel 7), mottagande av utbildning för terrorismsyften (artikel 8) och organiserande eller annat under- lättande av resor för terrorismsyften (artikel 10).

•finansiering av medverkan till samtliga ovan angivna gärningar (artiklarna 3–10).

•försök till finansiering av samtliga gärningar (artiklarna 3–10) och medverkan till dem, med undantag för försök till finansiering av terroristbrott.

Behov av lagstiftning finns därför i dessa delar.

186

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

7.3.10Andra brott med anknytning till terroristverksamhet

Bedömning: De gärningar som enligt direktivets bestämmelse ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet är till stor del, men inte fullt ut, reglerade i svensk rätt. Det be- hövs därför lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genom- förda.

Skälen för bedömningen

Enligt terrorismdirektivets artikel 12 ska medlemsstaterna vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att följande uppsåtliga gärningar betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet:

a)Grov stöld i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.

b)Utpressning i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.

c)Upprättande eller användning av falska administrativa dokument i

syfte att begå något av de brott som anges i artiklarna 3.1 a–i, 4 b och 9.

Bestämmelsen innehåller således en uppräkning av vissa gärningar som anses vara särskilt frekventa i samband med utförandet av terro- ristbrott och som därför enligt direktivet ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. Direktivet ställer inte något krav på straffskalan för gärningarna, förutom att påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande samt kunna med- föra överlämnande eller utlämning (artikel 15.1).

Direktivets bestämmelse motsvaras till stor del av artikel 3 a i terrorismrambeslutet och artikel 3.2 d i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Bestämmelsens struktur är oföränd- rad, men den har däremot ändrats i sak i några avseenden. Artikel 12 c som hänvisar till upprättande av falska administrativa dokument i visst syfte har utvidgats till att även omfatta användning av sådana dokument i samma syfte. Härutöver har syftesangivelsen utvidgats och omfattar även angivna gärningar i syfte att begå brott enligt direktivets artikel 9 (terrorismresor).

Som följer av artikel 14 innehåller direktivet även krav på kri- minalisering av medhjälp, anstiftan och försök till aktuella brott med

187

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

anknytning till terroristverksamhet. Sådana krav återfinns sedan tidigare i artikel 4.1 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Kraven är således inte nya, med undantag från de delar där bestämmelsen har utvidgats på angivet sätt.

Brott med anknytning till terroristverksamhet förutsätter enligt direktivet inte att ett terroristbrott faktiskt har begåtts, se artikel 13. Motsvarande bestämmelse finns i artikel 3.3 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Vidare förutsätts det inte en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet, se artikel 13. Artikel 13 behandlas närmare i avsnitt 7.3.11.

Terrorismrambeslutets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffskärpningsbestämmelsen i 5 § terroristbrottslagen.118 I samband med genomförandet konstaterades att gärningarna som åsyftas i terrorismrambeslutet redan var kriminaliserade enligt svensk rätt och torde motsvaras av stöld och grov stöld, 8 kap. 1 och 4 §§ brottsbalken, rån och grovt rån, 8 kap. 5 och 6 §§ brottsbalken, ut- pressning, 9 kap. 4 § brottsbalken, samt urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning, 14 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken. Av 5 § terroristbrottslagen följer således att om någon begår ett brott som nu nämnts eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott ska detta, om gärningen inte omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § eller medverkan till sådana brott, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet.119

I vissa fall kan en gärning enligt denna paragraf även uppfylla rekvisiten för medverkan till terroristbrott eller om sådant brott inte fullbordas, förberedelse till terroristbrott. Om så är fallet döms normalt också för sådant brott i brottskonkurrens.120 Det straff- värde som ligger i främjandet bör därvid beaktas vid värderingen av terroristbrottet. Straffskärpningsregeln blir därmed inte tillämplig. För att klargöra detta anges uttryckligen att bestämmelsen endast är tillämplig om gärningen inte omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § eller medverkan till sådana brott.

118Prop. 2002/03:38 s. 67 f.

119Prop. 2002/03:38 s. 92.

120Prop. 2002/03:38 s. 68 och 93.

188

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Uttrycket ”uppsåt att främja” har samma betydelse i 5 § terro- ristbrottslagen som det har i bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brottsbalken.121 Eventuellt uppsåt att främja terrorist- brott har tidigare ansetts tillräckligt. Numera tillämpas däremot det s.k. likgiltighetsuppsåtet. Det behöver inte vara fråga om ett visst bestämt terroristbrott, utan det räcker med uppsåt att terroristbrott förr eller senare ska komma till utförande.

Att avsikten att främja terroristbrott ska beaktas som en försvå- rande omständighet utesluter inte att det kan finnas andra omstän- digheter som i det enskilda fallet kan tillmätas lika stor eller större betydelse. Samtliga omständigheter vid brottet ska, på sedvanligt sätt, beaktas vid straffvärdebedömningen.

Direktivets bestämmelse i artikel 12 om andra brott med anknyt- ning till terroristverksamhet motsvarar till stora delar, men inte fullt ut, terrorismrambeslutets (i dess lydelse efter 2008 års ändring) bestämmelser härom i sak. I de delar där bestämmelsen motsvarar rambeslutets bestämmelser saknas det skäl att frångå bedömningen att de bestämmelserna är genomförda i svensk rätt. Bedömningen görs även att regleringen ”med uppsåt att främja terroristbrott” i 5 § terroristbrottslagen omfattar gärningar i syfte att begå brott enligt direktivets artikel 4 b, dvs. delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet (jfr rambeslutets artikel 2.2 b). Att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att deltagandet kom- mer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet är, som angetts bl.a. i avsnitt 7.3.2, i svensk rätt reglerad som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till terroristbrott. En person som begår en sådan gärning som räknas upp i artikel 12 i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet får således bedömas ha uppsåt till att terroristbrott förr eller senare ska komma till utförande. Även sådana gärningar bedöms således omfattas av 5 § terrorist- brottslagen.

Däremot görs bedömningen att behov av lagstiftning finns i de delar som är nya i förhållande till terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Behov av lagstiftning finns således för att även användning av falska administrativa dokument i visst syfte ska

121 Prop. 2002/03:38 s. 93.

189

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet och för att syftet med att upprättande eller användning av falska administra- tiva dokument även ska omfatta att begå brott enligt direktivets artikel 9 (terrorismresor).

Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till de brott som är aktuella här behandlas i avsnitt 7.3.12. Som framgår där uppfyller svensk rätt dessa krav, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelser om de självständiga brottsbeskriv- ningarna uppfylls.

Svensk rätt uppfyller även direktivets krav på försök till brott, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelser om de självständiga brottsbeskrivningarna uppfylls.

Sammantaget innebär det sagda att de gärningar som enligt direk- tivets bestämmelser ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet till stor del, men inte fullt ut, är reglerade i svensk rätt. Behov av lagstiftning finns således.

7.3.11Ett terroristbrott behöver inte ha begåtts/anknytning till terroristbrott

Bedömning: Tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om att ett terroristbrott inte behöver ha begåtts för att vissa gär- ningar ska vara straffbara och om anknytning till terroristbrott medför inget behov av lagstiftning, givet att kriminaliserings- kraven i de bestämmelser till vilka de hänvisar uppfylls.

Skälen för bedömningen

Som redovisats ovan ska, enligt artikel 9 i tilläggsprotokollet, alla bestämmelser i terrorismkonventionen122, däribland dess artikel 8, tillämpas på motsvarande sätt när det gäller bestämmelserna i tilläggs- protokollet. Enligt artikel 8 i terrorismkonventionen behöver, för att en gärning ska utgöra brott enligt artiklarna 5–7 i konventionen, ett terroristbrott inte ha begåtts. Motsvarande ska alltså gälla brott

122 I förhållandet mellan parterna och med undantag av konventionens bestämmelse om osjälv- ständiga brottsformer i artikel 9.

190

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

enligt artiklarna 2–6 i tilläggsprotokollet (deltagande i en samman- slutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorismsyften, utlandsresor för terrorismsyften, finansiering av utlandsresor för terrorismsyften och organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften).

Som också redovisats finns i artikel 13 i direktivet en allmän be- stämmelse om anknytning till terroristbrott. Enligt artikeln ska det, för att en gärning som avses i artikel 4 eller i avdelning III i direk- tivet ska vara straffbar, inte vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det ska inte heller, vad gäller de brott som avses i artiklarna 5–10 och 12, vara nödvändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Artikelns första led har således sin motsvarighet i terrorismkonventionen och även i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring, såvitt avser flertalet av de gärningar som omfattas av de instrumenten. Artikelns andra led är däremot nytt.

Enligt det första ledet i artikel 13 ska det alltså inte vara nöd- vändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts för att en gärning som avses i följande artiklar ska vara straffbar:

•Brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4)

•Offentlig uppmaning till terroristbrott (artikel 5)

•Rekrytering för terrorismsyften (artikel 6)

•Tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften (artikel 7)

•Mottagande av utbildning för terrorismsyften(artikel 8)

•Resor för terrorismsyften (artikel 9)

•Organiserande eller annat underlättande av resor för terrorism- syften (artikel 10)

•Finansiering av terrorism (artikel 11)

•Andra brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 12)

Detta första led motsvaras alltså, såvitt avser flertalet av de gärningar som omfattas av terrorismrambeslutet, av artikel 3.2 och 3.3 i ram- beslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Enligt artikel 3.3 be-

191

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

höver ett terroristbrott inte ha begåtts för att en gärning enligt artikel 3.2123 ska var straffbar. Motsvarande bestämmelse finns, som framgått, i artikel 8 i terrorismkonventionen enligt vilken ett terrorist- brott inte behöver ha begåtts för att en gärning ska utgöra brott enligt artiklarna 5–7124 i konventionen och nu även artiklarna 2–6 i tilläggsprotokollet.

Artikel 8 i konventionen och det första ledet i artikel 13 i direk- tivet innebär alltså att kriminaliseringen av de gärningar som avses i tilläggsprotokollet och i artiklarna 4 och 5–12 i direktivet inte ska förutsätta att ett terroristbrott kommit till stånd. Här klargörs, vilket nog kan anses följa redan av instrumentens artiklar, att något terro- ristbrott rent faktiskt inte behöver ha begåtts för att ansvar ska kunna aktualiseras enligt instrumenten.

När det gäller bestämmelserna om offentlig uppmaning till ter- roristbrott, rekrytering för terrorismsyften, tillhandahållande av ut- bildning för terrorismsyften och andra brott med anknytning till terroristverksamhet (artiklarna 5–7 och 12 i direktivet) motsvaras de i huvudsak, som framgått i avsnitten 7.3.3–7.3.5 och 7.3.10 ovan, av bestämmelser i terrorismrambeslutet och terrorismkonventionen. De bestämmelser som genomför artiklarna i rambeslut och konven- tion125 har bedömts förenliga med artikel 3.3 respektive 8 i de instru- menten. Motsvarande bedömning kan göras här. De brott som avses i artiklarna 5–7 och 12 i direktivet tar, liksom brotten i artiklarna 3–6 i tilläggsprotokollet och de nytillkomna brotten i direktivets av- delning III (mottagande av utbildning för terrorismsyften, resor för terrorismsyften, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften och finansiering av terrorism [artiklarna 8–11]), således sikte på vad som skulle kunna karaktäriseras som förfälts- gärningar, dvs. gärningar som i tiden ligger före den tidpunkt vid vilken ett fullbordat terroristbrott föreligger, och förutsätter inte – såsom t.ex. medverkansansvar enligt svensk rätt – att huvudbrottet i någon form kommer till utförande. Detsamma måste då gälla för

123Dvs. offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften, utbildning för terroristsyften, grov stöld eller utpressning i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 och upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att begå något av de brott som anges i artiklarna 1.1 a–h och 2.2 b. Brott som begås av en terroristgrupp (arti- kel 2) omfattas således inte av bestämmelsen.

124Dvs. offentlig uppmaning att begå terroristbrott, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism.

1253–5 §§ rekryteringslagen och 5 § terroristbrottslagen.

192

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

brotten i de bestämmelser som antingen anses eller föreslås genom- föra tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser. Som har framgått och kommer att framgå i kapitel 8 förutsätter brott enligt dessa bestämmelser126 inte att ett terroristbrott faktiskt har begåtts, tvärtom är det av bestämmelsernas utformning tydligt att det för straffbarhet inte krävs att så har skett. Sammantaget innebär det sagda att de bestämmelser som anses eller föreslås genomföra artiklar- na 3–6 i tilläggsprotokollet och artiklarna 5–12 i direktivet är för- enliga med artikel 8 och det första ledet i artikel 13.

Som framgått i avsnitt 7.3.2 ovan finns när det gäller artikel 2 i tilläggsprotokollet och artikel 4 i direktivet (deltagande i en sam- manslutning eller grupp för terrorismsyften/brott med anknytning till en terroristgrupp), eftersom bestämmelserna i 23 kap. 1, 2 och 4 §§ brottsbalken är tillämpliga i förhållande till 2, 3 och 4 §§ terro- ristbrottslagen, inte något behov av en särskild reglering för att upp- fylla instrumentens kriminaliseringskrav i de delarna. Den gärning som kriminaliseringskravet tar sikte på här är alltså i svensk rätt reglerad som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till terroristbrott. Försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott är förfältsgärningar som ligger i tiden före den tidpunkt vid vilken ett fullbordat terroristbrott föreligger. Den regleringen är således förenlig med artikel 8 och det första ledet i artikel 13.

När det gäller medverkan till terroristbrott förutsätter förvisso medverkansansvaret enligt svensk rätt att huvudbrottet i någon form kommer till utförande. I 23 kap. 4 § brottsbalken förutsätts således att en straffbelagd gärning utförts. Att gärningsmannen inte kan straffas, t.ex. på grund av bristande uppsåt eller på grund av minder- årighet, utesluter inte ansvar för någon annan medverkande. Det är således tillräckligt att det beskrivna brottet rent objektivt sett har blivit förverkligat. Med att brott fullbordats jämställs att det i enlig- het med reglerna i 23 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken kommit till stånd

126 Se när det gäller de nytillkomna brotten bl.a. förslagen till 5 a och 5 b §§ rekryteringslagen (tillsammans med 23 kap. 4 § brottsbalken) samt 3 och 3 a §§ finansieringslagen. När det gäller resor till Sverige anses kriminaliseringskravet i artikel 9.2 b i direktivet uppfyllt genom möjligheterna att tillämpa bestämmelserna om förberedelse och stämpling till terroristbrott (se 4 § terroristbrottslagen och 23 kap. 2 § brottsbalken). Förberedelse och stämpling till terroristbrott är förfältsgärningar som i tiden ligger före den tidpunkt vid vilken ett fullbordat terroristbrott föreligger. Den regleringen är således förenlig med det första ledet i artikel 13.

193

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling.127 Mot den bakgrunden får även denna reglering anses förenlig med artikel 8 och det första ledet i artikel 13.

Enligt det andra ledet i artikel 13 ska det inte heller vara nöd- vändigt att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet vad gäller de brott som avses i artiklarna 5–10 och 12 i direktivet, dvs. offentlig uppmaning till terroristbrott (artikel 5), rekrytering för terrorismsyften (artikel 6), tillhandahållande och mottagande av utbildning för terrorismsyften (artiklarna 7 och 8), resor för terrorismsyften och organiserande eller annat underlät- tande av sådana resor (artiklarna 9 och 10) samt andra brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 12). Brott med anknyt- ning till en terroristgrupp (artikel 4) och finansiering av terrorism (artikel 11) omfattas således inte av detta led i artikeln.

För att någon ska kunna straffas för de brott som avses i artik- larna 5–10 och 12 ska det alltså inte krävas att man kan fastställa en koppling (”establish a link”) till något annat specifikt brott (”specific offence”) som anges i direktivet. Det framgår inte närmare i direk- tivet vad som avses med detta. I förklaringen till motsvarande artikel i det ursprungliga direktivförslaget anges dock beträffande innebör- den av rekvisitet ”fastställa en koppling” att det för att kriminalisera rekrytering för terrorismsyften t.ex. inte är nödvändigt att någon har försökt förmå personen att begå ett specifikt terroristbrott eller att den person som tillhandahåller utbildning för terrorismsyften instruerar en person i hur ett specifikt terroristbrott ska begås.128 Rekvisitet synes således ta sikte på de led i bestämmelserna om rekrytering för terrorismsyften (artikel 6) och tillhandahållande re- spektive mottagande av utbildning för terrorismsyften (artiklarna 7 och 8) som avser de brott som den som rekryteras eller utbildas kan komma att begå. På motsvarande sätt bör det när det gäller bestämmelsen om offentlig uppmaning (artikel 5) ta sikte på de brott som till följd av uppmaningen kan komma att begås och, när det

127 Berggren m.fl., Brottsbalken, En kommentar (1 januari 2017, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 4 §.

128 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism, s. 19. Se artikel 15 som i denna del anger att det, vad gäller de brott som avses i artikel 4 och avdelning III, inte heller ska vara nödvändigt att fastställa en koppling till ett specifikt terroristbrott eller, vad gäller de brott som avses i artiklarna 9–11, till ”specifika brott med anknytning till terroristverksamhet”.

194

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

gäller bestämmelsen om resor för terrorismsyften (artikel 9.1 och 9.2 a), inte på resan som sådan utan på de brott som resenären har för avsikt att begå. I svensk rätt är det exempelvis, enligt 4 § rekryterings- lagen, tillräckligt för straffansvar att en person sökt förmå någon annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslig- het. Vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet anges i 2 § samma lag. Personen behöver alltså inte ha sökt förmå den andre att begå eller medverka till ett specifikt eller konkret terroristbrott eller annat brott som anges i 2 §. På samma sätt är det, när det gäller resebrottet i 5 b § rekryteringslagen, tillräckligt för straffansvar att den som reser eller påbörjar en resa gör det i avsikt att t.ex. begå särskilt allvarlig brottslighet. Detsamma gäller brotten i 3, 5 och 5 a §§ rekryteringslagen. Det förutsätts således inte att det kan fast- ställas en koppling till något annat specifikt eller konkret brott som anges i direktivet. Sammantaget innebär det sagda att de bestämmel- ser som anses eller föreslås genomföra artiklarna 5–8 samt 9.1 och 9.2 a är förenliga med det andra ledet i artikel 13.

När det gäller resor för terrorismsyften i artikel 9 anses i av- snitt 8.2.5, såvitt avser resor till Sverige, kriminaliseringskravet i artikel 9.2 b uppfyllt genom möjligheterna att tillämpa bestämmel- serna om förberedelse och stämpling till terroristbrott (se 4 § terro- ristbrottslagen och 23 kap. 2 § brottsbalken). Direktivets krav på kriminalisering avser i denna del förberedande gärningar (”prepara- tory acts”) som vidtas av en person som reser in i Sverige med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. Man har från unionens sida avsiktligt valt att inte närmare beskriva vad som avses med detta för att på så sätt möjliggöra för medlemsstaterna att använda de förstadiebrott som finns i nationell rätt. I direktivets skäl 12 anges dock planering eller stämpling (”planning or conspiracy”) som exempel på förberedan- de gärningar i artikelns mening. Underpunkten b i artikel 9 är alltså i denna del tydligt knuten till förfältsgärningar eller s.k. osjälvstän- diga brott där det förutsätts en koppling till huvudbrottet, dvs. terroristbrottet. Rekvisitet ”fastställa en koppling” måste alltså här ta sikte på något annat än terroristbrottet och även denna reglering får, mot den bakgrunden, anses förenlig med det andra ledet i artikel 13.

När det gäller organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften (artikel 10) har i avsnitt 7.3.8 gjorts bedömningen att de gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets (och tilläggs-

195

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

protokollets) bestämmelser är kriminaliserade genom möjligheter- na att tillämpa medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken i förhållande till kriminaliseringen av terrorismresor, givet att den kriminaliseringen uppfyller instrumentens kriminaliseringskrav och att det därför inte behövs någon särskild reglering i den delen. I samma avsnitt har gjorts bedömningen att en sådan medverkans- lösning är förenlig med artikel 13.

Slutligen ska det inte heller när det gäller andra brott med an- knytning till terroristverksamhet (artikel 12) vara nödvändigt att fast- ställa en koppling till något annat brott som anges i direktivet. Som framgått i avsnitt 7.3.10 är artikeln i stora delar genomförd i svensk rätt genom straffskärpningsbestämmelsen i 5 § terroristbrottslagen. Enligt den bestämmelsen ska, om någon begår brott enligt 8 kap. 1, 4–6 §§, 9 kap. 4 § eller 14 kap. 1 och 3 §§ brottbalken129 eller försök till sådana brott med uppsåt att främja terroristbrott detta (om gär- ningen inte omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § terroristbrottslagen eller medverkan till sådana brott) beaktas som en försvårande om- ständighet vid bedömningen av straffvärdet. Uttrycket uppsåt att främja har enligt förarbetena till bestämmelsen samma betydelse som i bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brotts- balken. Eventuellt uppsåt att främja terroristbrott är således tillräck- ligt och det behöver inte vara fråga om ett visst bestämt terrorist- brott, utan det räcker med uppsåt att terroristbrott för eller senare ska komma till utförande.130 Rekvisitet ”fastställa en koppling” i artikel 13 måste, på motsvarande sätt som när det gäller artiklarna 5– 10, ta sikte på detta led i bestämmelsen om andra brott med anknyt- ning till terroristverksamhet (och inte på det led som avser grov stöld osv.). Svensk rätt förutsätter när det gäller det ledet alltså inte att det kan fastställas en koppling till ett specifikt eller konkret terro- ristbrott. Även denna reglering får således anses vara förenlig med det andra ledet i artikel 13.131

129Stöld och grov stöld, rån och grovt rån, utpressning samt urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning.

130Prop. 2002/03:38 s. 93.

131I avsnitt 8.2.7 nedan föreslås att 5 § terroristbrottslagen utvidgas till att omfatta även främjande av brott som avses i 5 b § rekryteringslagen, dvs. en terrorismresa. ”Uppsåt att främja” har samma betydelse i detta avseende varför det inte behöver vara fråga om ett visst bestämt resebrott, utan det räcker med uppsåt att sådant brott förr eller senare ska komma till utförande. Det förutsätts således inte att det kan fastställas en koppling till ett specifikt resebrott varför även den föreslagna regleringen är förenlig med det andra ledet i artikel 13.

196

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Sammantaget innebär det sagda att tilläggsprotokollets och direk- tivets bestämmelser om att ett terroristbrott inte behöver ha begåtts och om anknytning till terroristbrott inte medför något behov av lagstiftning, givet att kriminaliseringskraven i de bestämmelser till vilka de hänvisar uppfylls.

7.3.12Medhjälp, anstiftan och försök

Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelser om medhjälp och anstiftan är kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets be- stämmelser om de självständiga brottsbeskrivningarna uppfylls. Det behövs därför inte någon särskild lagstiftning för att bestäm- melserna ska vara genomförda i dessa delar.

De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om försök är inte i alla delar krimi- naliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att be- stämmelserna fullt ut ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Av artikel 14 i direktivet följer ett krav på att medlemsstaterna krimi- naliserar medhjälp, anstiftan och försök till vissa i bestämmelsen an- givna brott. Vidare följer av artikel 4.3 i tilläggsprotokollet ett krav på kriminalisering av försök till utlandsresor för terrorismsyften. Nedan följer en redogörelse för innebörden av dessa krav först vad gäller kriminalisering av medhjälp och anstiftan och därefter vad gäller försök.

Medhjälp och anstiftan

Kravet på kriminalisering av medhjälp regleras i direktivets artikel 14.1. Av bestämmelsen följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att medhjälp till terroristbrott (artikel 3), brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4), offentlig upp- maning till terroristbrott (artikel 5), rekrytering för terrorismsyften (artikel 6), tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften (arti-

197

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

kel 7), mottagande av utbildning för terrorismsyften (artikel 8), finan- siering av terrorism (artikel 11) och vissa andra brott med anknyt- ning till terroristverksamhet (artikel 12) utgör en straffbar gärning.

Kravet på kriminalisering av anstiftan regleras i artikel 14.2. Av bestämmelsen följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åt- gärder för att säkerställa att anstiftan till något brott som avses i artiklarna 3−12 i direktivet utgör en straffbar gärning. Kravet på kriminalisering avser således samtliga brott i direktivet förutom de osjälvständiga brott som regleras i artikeln. Förutom de brott som omfattas av kriminaliseringskravet på medhjälp, se ovan, omfattas alltså även resor för terrorismsyften (artikel 9) och organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften (artikel 10).

Kriminaliseringskraven som rör medhjälp och anstiftan motsvarar i huvudsak vad som följer av artikel 4 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring, bortsett från vilka brott som avses.

I svensk rätt omfattas anstiftan och medhjälp av bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § brottsbalken. Medverkansansvaret i den bestämmelsen omfattar alla gärningar som är straffbara enligt brotts- balken och i annan lag eller författning straffbelagd gärning, för vilken fängelse är föreskrivet. Medverkansansvaret innebär att ansvar som är föreskrivet för viss gärning ska ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även annan som främjat denna med råd eller dåd. Den som inte är att anse som gärningsman döms, om han har förmått annan till utförandet, för anstiftan av brottet och annars för medhjälp till det. Ansvaret kan aktualiseras både i samband med fullbordade brott och vid osjälvständiga brottsformer, exempelvis försök. Med- verkansansvaret ska dock inte tillämpas om något annat följer av vad för särskilda fall är föreskrivet, se exempelvis tryckfrihetsansvaret i 8 kap. TF och det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret i 6 kap. YGL.

För befintliga straffbestämmelser som motsvarar de brott som omfattas av direktivets kriminaliseringskrav för medhjälp och an- stiftan ingår fängelse i straffskalan, se avsnitt 7.3.1−7.3.10. Detta inne- bär att den generella bestämmelsen om medverkansansvaret i 23 kap. 4 § brottsbalken är tillämplig.

För flera straffbestämmelser i direktivet finns emellertid behov av lagstiftning för att genomföra tilläggsprotokollets och/eller direk- tivets kriminaliseringskrav, se avsnitten 7.3.1–7.3.9. I vissa fall finns behov av mer omfattande lagändringar, men i andra fall avses endast att andra straffbestämmelser som straffbestämmelsen hänvisar till

198

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

behöver ändras så att direktivets kriminaliseringskrav uppfylls. Exem- pelvis har behov av lagstiftning konstaterats för att direktivets krav på kriminalisering av terroristbrott (artikel 3) ska uppfyllas. Detta lagändringsbehov får återverkningar på alla andra straffbestämmel- ser, eftersom de på olika sätt är kopplade till den bestämmelsen. Givet att svensk rätt uppfyller direktivets krav på kriminalisering av de enskilda straffbestämmelserna i direktivet finns mot denna bak- grund inte något behov av lagstiftning för direktivets bestämmelser om anstiftan och medhjälp. Straffet för samtliga gärningar är fängelse. Detta innebär att den generella bestämmelsen om medverkansansvar i 23 kap. 4 § brottsbalken blir tillämplig även på dessa gärningar. Tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser blir därigenom, genom denna koppling, uppfyllda i denna del utan lagstiftning.

Försök

I artikel 14.3 i direktivet finns, som ovan nämnts, ett krav på att medlemsstaterna kriminaliserar försök till vissa i bestämmelsen an- givna brott. Medlemsstaterna ska således vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att försök att begå terroristbrott (artikel 3), rekryte- ring för terrorismsyften (artikel 6), tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften (artikel 7), terrorismresor i vissa fall (artikel 9.1 och 9.2 a), finansiering av terrorism (artikel 11) och vissa andra brott med anknytning till terroristverksamhet (artikel 12) utgör en straff- bar gärning. Från kravet undantas dock bestämmelserna om inne- hav av vissa typer av vapen enligt artikel 3.1 f och hot om att begå de i artikel 3 uppräknande terroristbrotten enligt artikel 3.1 j.

Direktivets krav på kriminalisering av försök motsvarar i stora delar vad som följer av artikel 4 i terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. När det gäller rekrytering för terrorism- syften (artikel 6) och tillhandahållande av utbildning för terrorism- syften (artikel 7) går däremot direktivets försökskriminaliserings- krav längre, eftersom rambeslutet inte innehåller något sådant krav i dessa delar. Krav på kriminalisering av försök till rekrytering till terrorism och försök till utbildning för terrorism återfinns däremot i artikel 9 i terrorismkonventionen.

I sammanhanget bör även noteras att försök till att begå brott enligt direktivets artiklar 9.1 och 9.2 a (terrorismresor i vissa fall)

199

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

finns i både resolution 2178 (2014) och tilläggsprotokollet. Vidare bör noteras att för finansiering av terrorism (artikel 11 i direktivet), som grundar sig på finansieringskonventionen, återfinns krav på för- sökskriminalisering i vissa delar i konventionen (artikel 2.4).

Hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till direktivets krav på försökskriminalisering har analyserats i samband med att kraven när det gäller fullbordade brott har behandlats. På samma sätt som angetts ovan i avsnittet om medhjälp och anstiftan förutsätts att den bakomliggande lagstiftningen uppfyller direktivets krav på krimina- lisering för de olika enskilda straffbestämmelserna och att nödvän- diga lagändringar görs i dessa delar. Härutöver får bedömas om be- hov av lagändring finns för att direktivets krav på kriminalisering av försök till brott ska vara uppfyllt.

Som framgår av avsnitten 7.3.4 och 7.3.5 uppfyller svensk rätt direktivets krav i denna del beträffande rekrytering för terrorism- syften (artikel 6) och tillhandahållande av utbildning för terrorism- syften (artikel 7). När det gäller dessa gärningar är straffstadgandena härom i 4 och 5 §§ rekryteringslagen konstruerade så att det inte krävs att gärningsmannen når framgång med sitt uppsåt.132 Detta ligger i att verbet ”söker” använts i bestämmelserna. I fråga om rekry- tering omfattar straffansvaret också fall som är att rubricera som försök till rekrytering. Vad gäller utbildningsbrottet omfattas fall där utbildaren gjort vad som å dennes sida är tillräckligt för att för- medla instruktionerna, men där dessa av någon anledning ännu inte nått fram till någon mottagare. Straffansvaret för dessa gärningar omfattar således även situationer som enligt direktivet är att rubricera som försök till respektive gärning. Direktivets krav på försökskri- minalisering är således uppfyllt genom att fullbordanspunkten har lagts tidigare än vad artiklarna kräver. Ett alternativ till denna ord- ning skulle kunna vara att konstruera aktuella straffstadganden på motsvarande sätt som i direktivet, dvs. att reglera kriminaliseringen av rekrytering och utbildning för sig och försökskriminaliseringen för dessa brott för sig. I sak skulle en sådan ordning dock inte med- föra någon skillnad för det kriminaliserade området.

När det däremot gäller finansiering av terrorism (artikel 11), som behandlats i avsnitt 7.3.9, kan konstateras att direktivets krav på kriminalisering av försök endast i begränsad omfattning är uppfyllt.

132 Prop. 2009/10:78 s. 48.

200

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Finansieringslagen omfattar, såvitt är relevant här, endast försök till finansiering för att begå särskilt allvarlig brottslighet, medan krimi- nalisering av försöksbrott saknas för övriga straffbestämmelser som omfattas av direktivet. Behov av lagstiftning finns därför i denna del.

7.4Påföljder för fysiska personer m.m.

Bedömning: De krav på påföljder för fysiska personer som upp- ställs i tilläggsprotokollet och direktivet är uppfyllda i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven i de bestämmelser till vilka instru- menten hänvisar uppfylls. Det behövs därför inte någon lagstift- ning för att bestämmelserna ska vara genomförda.

Det behövs inte heller någon lagstiftning med anledning av direktivets (fakultativa) bestämmelse om förmildrande omstän- digheter.

Skälen för bedömningen

Påföljder för fysiska personer

Bestämmelser om påföljder för fysiska personer finns i både tilläggs- protokollet (som hänvisar till terrorismkonventionens bestämmel- ser härom) och terrorismdirektivet.

Genom hänvisningen i tilläggsprotokollets artikel 9 är terrorism- konventionens bestämmelser i artikel 11 om påföljder för fysiska per- soner tillämpliga även i relation till de gärningar som ska krimina- liseras enligt protokollet, dvs. deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorism- syften, utlandsresor för terrorismsyften, finansiering av utlandsresor för terrorismsyften och organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften. Av artikel 11 i konventionen följer att varje part ska vidta de åtgärder som fordras för att angivna brott ska vara straffbara med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder och att utländska domar – i den utsträckning detta är tillåtet enligt nationell rätt – får beaktas vid bestämmande av påföljd enligt nationell lagstiftning. Tilläggsprotokollets artikel 8 uppställer även ett krav på att varje part ska se till att införandet, genomföran-

201

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

det och tillämpningen av kriminaliseringen enligt protokollet ska ske med beaktande av bl.a. proportionalitetsprincipen.

Av artikel 15.1 i terrorismdirektivet följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra överläm- nande eller utlämning. Bestämmelsen innebär att samtliga handlingar som ska vara straffbara enligt direktivet (dvs. terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp, offentlig uppmaning till terrorist- brott, rekrytering för terrorismsyften, tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorismsyften, resor för terrorismsyften, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften, finansiering av terrorism, andra brott med anknytning till terroristverksamhet samt medhjälp, anstiftan och försök till brott i vissa fall) ska vara belagda med frihetsstraff som är av sådant slag att överlämnande eller utlämning kan ske, dvs. att det för brottet är föreskrivet fängelse ett år eller mer.

Direktivet innehåller även vissa preciserade bestämmelser om på- följder för vissa angivna brott (artikel 15.2–4). Av bestämmelserna följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de terroristbrott som avses i artikel 3 och de brott som avses i artikel 14 (dvs. medhjälp, anstiftan och försök till brott) i den mån de har anknytning till terroristbrott, beläggs med frihets- straff som är strängare än de som föreskrivs i nationell rätt för sådana brott i avsaknad av det särskilda uppsåt som krävs enligt artikel 3, utom då de föreskrivna påföljderna redan är de maximi- straff som kan dömas ut enligt nationell rätt. Medlemsstaterna ska vidare vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att brott som anges i artikel 4 (dvs. brott med anknytning till en terroristgrupp) beläggs med frihetsstraff, med ett maximistraff på minst femton år för det brott som avses i artikel 4 a (dvs. leda en terroristgrupp) och på minst åtta år för det brott som avses i artikel 4 b (dvs. delta i en terroristgrupps verksamhet i vissa fall). Om det terroristbrott som avses i artikel 3.1 j (dvs. hot om att begå vissa angivna gärningar) begås av en person som leder en terroristgrupp enligt artikel 4 a ska maximistraffet vara minst åtta år. Härutöver föreskrivs att medlems- staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det är möjligt att vid påföljdsbestämningen, i enlighet med nationell rätt, beakta omständigheten att rekrytering för terrorismsyften eller till-

202

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

handahållande av utbildning för terrorismsyften (artiklarna 6 eller 7) riktats mot ett barn. Påföljderna bör, i enlighet med direktivets inledande skäl 18, återspegla allvaret i brotten i fråga. Enligt skäl 35 ska legalitets- och proportionalitetsprinciperna iakttas.

Direktivets bestämmelser motsvaras till stor del av artikel 5 i terrorismrambeslutet. Artikelhänvisningen i bestämmelsen har emel- lertid ändrats på så sätt att bestämmelsen omfattar samtliga krimi- naliseringsåtaganden i direktivet. Rambeslutet förpliktigar medlems- staterna att belägga terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp, andra brott med anknytning till terroristverksamhet samt medhjälp, anstiftan och försök till brott (dvs. rambeslutets artiklar 1–4) med effektiva, proportionella och avskräckande straff- rättsliga påföljder som kan medföra utlämning. Påföljderna preciseras även för vissa angivna brott. Rambeslutets bestämmelser är tillämp- liga även på brotten i 2008 års rambeslut. I direktivet anges de straff- rättsliga påföljderna som sådana påföljder som kan medföra över- lämnande eller utlämning, medan rambeslutet endast anger utlämning. Förändringen innebär inte någon skillnad i sak, utan är föranledd av att begreppet ”överlämnande” används i stället för ”utlämning” inom Norden och EU.133 Däremot saknar direktivets artikel 15.4 som rör straffmätning för vissa angivna brott som riktats mot ett barn mot- svarighet i rambeslutet.

Såväl konventionens som terrorismrambeslutets bestämmelser har bedömts vara genomförda i svensk rätt genom påföljdsbestäm- melserna i 2–4 §§ terroristbrottslagen och rekryteringslagen.134 Mot- svarande bedömning görs här när det gäller tilläggsprotokollets och direktivets krav på motsvarande påföljdsbestämmelser. Även övriga påföljder som föreskrivs för kriminaliseringsåtagandena får anses uppfylla instrumentens krav i denna del. Straffet för terroristbrott och brott med anknytning till en terroristgrupp är enligt 2–4 §§ terroristbrottslagen fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt, är straffet fängelse, lägst två år och högst sex år. Straffet för övriga brott (dvs. offentlig upp- maning till terroristbrott, rekrytering för terrorismsyften, tillhanda- hållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av utbild-

133Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna och konventionen av den 15 december 2005 om över- lämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (Nordisk arresteringsorder).

134Prop. 2002/03:38 s. 50 och 63 och prop. 2009/10:78 s. 48 f.

203

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

ning för terrorismsyften, resor för terrorismsyften, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften, finansiering av terrorism, andra brott med anknytning till terroristverksamhet samt medhjälp, anstiftan och försök till brott i vissa fall) är, eller föreslås vara, fängelse i högst två år och i vissa fall, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Samtliga brott bedöms således vara belagda med effektiva, proportionella och av- skräckande straffrättsliga påföljder.

Brotten som avses i direktivet, inklusive de osjälvständiga brotts- formerna, har straffskalor där minst ett års fängelse ingår. Samtliga påföljder kan därför medföra överlämnande eller utlämning. Bestäm- melser om överlämnande eller utlämning finns för överlämnande till ett nordiskt land i lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder, för överlämnande till ett EU-land (utom Danmark och Finland) i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och för utlämning till ett land utanför Norden och EU i lagen (1957:668) om utläm- ning för brott. Överlämnande enligt lagen om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder får beviljas för en gärning för vilken det enligt den utfärdande statens lagstiftning är före- skrivet en frihetsberövande påföljd eller för vilken det har dömts ut en sådan påföljd (2 kap. 2 §), medan överlämnande enligt lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder som huvudregel kräver att gärningen dels motsvarar brott enligt svensk lag, dels enligt den utfärdande statens lagstiftning kan medföra en frihetsberövande påföljd i ett år eller mer (2 kap. 2 §). Lagen om ut- lämning för brott anger som huvudregel motsvarande förutsätt- ningar för utlämning, dvs. att gärningen motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (4 §).

Vidare uppfyller bestämmelserna om terroristbrott och med- verkan, försök, förberedelse och stämpling till sådant brott (som enligt avsnitt 7.3.2 bl.a. motsvarar direktivets bestämmelser om ledan- de av och deltagande i brott som begås av en terroristgrupp) enligt 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. 4 § brottsbalken direktivets preciserade bestämmelser om påföljder för angivna brott (jfr artik- larna 15.2 och 15.3).

När det gäller direktivets bestämmelse om straffmätning för rekry- tering och tillhandahållande av utbildning som riktats mot ett barn (artikel 15.4) görs bedömningen att svensk rätt genom bestämmel-

204

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

serna i 29 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken uppfyller kraven även i denna del. Genom dessa bestämmelser finns möjlighet att vid straffmät- ningen beakta om brott riktas mot ett barn.

Av 29 kap. 1 § brottsbalken följer att det vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gär- ningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det anges vidare att det särskilt ska beaktas om gärningen inneburit ett allvar- ligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person.

I 29 kap. 2 § brottsbalken regleras försvårande omständigheter. I bestämmelsen anges att det vid bedömningen av straffvärdet bl.a. ska beaktas om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställ- ning eller svårigheter att värja sig (punkten 3). Bestämmelsen tar bl.a. sikte på brott som förövats mot barn. Av 29 kap. 2 § brotts- balken följer vidare att det, vid bedömningen av straffvärdet, ska beaktas om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person (punkten 8). Med ”barn” avses varje person under 18 år. Till närståendekretsen hör främst barnets mor eller far eller fosterföräldrar, men även sambo- förhållanden och exempelvis mor- och farföräldrar. Av uttrycket ”ägnat att” följer att det är tillräckligt för en straffskärpning att brot- tet typiskt sett är sådant att barnets trygghet och tillit till t.ex. en förälder kan skadas, dvs. det behöver inte i det enskilda fallet be- visas att så verkligen har skett. I subjektivt hänseende krävs inte heller någon avsikt från gärningsmannens sida att skada barnets trygg- het och tillit, utan det är tillräckligt att gärningsmannen har uppsåt beträffande de faktiska omständigheter som utgör underlag för domstolens värdering av frågan.135

Sammantaget medför alltså tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om påföljder för fysiska personer inget behov av lag- stiftning, givet att kriminaliseringskraven i de bestämmelser till vilka instrumenten hänvisar uppfylls.

135 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53) s. 111 f.

205

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Förmildrande omständigheter

Direktivets artikel 16 behandlar förmildrande omständigheter. Av artikeln följer att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de påföljder som anges i artikel 15, dvs. påföljder för fysiska personer, kan lindras om gärningsmannen

a)tar avstånd från terroristverksamhet, och

b)förser de administrativa eller rättsliga myndigheterna med infor- mation som de inte skulle ha kunnat erhålla på annat sätt och som hjälper dem att i) förhindra eller mildra effekterna av brottet,

ii)identifiera eller väcka åtal mot de övriga gärningsmännen,

iii)finna bevis, eller iv) förhindra ytterligare brott enligt artiklar- na 3–12 och 14 (dvs. samtliga handlingar som ska vara straffbara enligt direktivet, inklusive medhjälp, anstiftan och försök till brott).

Bestämmelsen är fakultativ (jfr ordet får) och motsvarar i sak terro- rismrambeslutets artikel 6, med den skillnaden att artikelhänvisning- en i direktivet gäller samtliga kriminaliseringsåtaganden. Härutöver har artikelrubriken ändrats (i rambeslutet talas om särskilda om- ständigheter).

Vid genomförandet av terrorismrambeslutet vidtogs inte några lagstiftningsåtgärder med anledning av bestämmelsen.136 Det kan ändå finnas skäl att redovisa vilka bestämmelser i svensk rätt som kan aktualiseras.

Bestämmelsen motsvaras till stora delar av 29 kap. 5 § brotts- balken, som innehåller en uppräkning av omständigheter som kan påverka straffmätningen i lindrande riktning (s.k. billighetsskäl). En- ligt bestämmelsen ska rätten vid straffmätningen, utöver vad som följer av straffvärdet, i skälig omfattning ta hänsyn till vissa om- ständigheter som är hänförliga till gärningsmannens person eller hand- lande efter brottet. Uppräkningen är uttömmande (jfr emellertid den avslutande punkten 9 som är allmänt hållen). Bestämmelsen är avsedd att tillämpas med försiktighet så att den inte medför risker för en oenhetlig praxis eller sociala orättvisor vid straffmätningen.137

136Jfr prop. 2002/03:38.

137Regeringens proposition 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning och påföljdsval m.m.) s. 90.

206

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Som följer av punkten 4 kan bestämmelsen aktualiseras om den tilltalade efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet (jfr ansvarsfrihetsregeln vid frivilligt tillbakaträdande från försök m.m. i 23 kap. 3 § brottsbalken).138 Även om brottet har fullbordats bör den som söker förebygga eller gottgöra skadliga verkningar av brottet kunna få strafflindring. Gärningsmannen kan i detta hänseende handla på många olika sätt. Bestämmelsen ska främst tillämpas när gärningsmannens handlande skett på eget initiativ innan han vet om att han avslöjats. Uttrycket ”efter förmåga” tar inte enbart sikte på ekonomiska möjligheter utan kan avse även andra omständigheter som kan hänföras till gärnings- mannens personliga situation.

Vidare följer det av punkten 5 att strafflindring kan aktualiseras om den tilltalade frivilligt angett sig eller lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brottet. När det gäller att den tilltalade frivilligt angett sig är det själva angivelsen som är det väsentliga (jfr att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är misstänkt).139 I de fall den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brottet krävs att den tilltalades medverkan har varit av viss dignitet för att strafflindring ska komma i fråga.140 Det sagda innebär att de uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra uppgifter som är till gagn för utredningen. Ett erkännande är i sig varken en nödvän- dig eller tillräcklig förutsättning för strafflindring enligt bestämmel- sen. Frågan om strafflindring ska avgöras utifrån samtliga omstän- digheter i det enskilda fallet. Det är enbart medverkan i utredningen av det egna brottet som är relevant för bedömningen, regleringen innebär inte någon möjlighet att medge strafflindring för s.k. kron- vittnen.

Vidare kan strafflindring enligt punkten 9 komma ifråga om någon annan omständighet påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. Omständigheter som avses här ska

138Prop. 1987/88:120 s. 90 f.

139Prop. 1987/88: 120 s. 92.

140Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet (prop. 2014/15:37) s. 38 f.

207

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

emellertid alltjämt vara hänförliga till gärningsmannens personliga situation eller ha inträffat efter brottet och de ska i princip vara lik- värdiga med och lika tungt vägande som de omständigheter som nämns i övriga punkter i bestämmelsen.

Sammantaget görs bedömningen att det inte behövs någon sär- skild lagstiftning med anledning av direktivets (fakultativa) bestäm- melse om förmildrande omständigheter.

7.5Ansvar och sanktioner för juridiska personer

Bedömning: De krav på ansvar och sanktioner för juridiska per- soner som uppställs i tilläggsprotokollet och direktivet är upp- fyllda i svensk rätt. Det behövs därför inte någon lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genomförda.

Skälen för bedömningen

Bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer finns i både tilläggsprotokollet (som hänvisar till terrorismkonventionens bestämmelser härom) och terrorismdirektivet.

Genom hänvisningen i tilläggsprotokollets artikel 9 är terrorism- konventionens bestämmelser om juridiska personers ansvar tillämp- liga även i relation till de gärningar som ska kriminaliseras enligt pro- tokollet. I konventionens artikel 10 uppställs krav på att varje part, i överensstämmelse med sina rättsliga principer, ska vidta de åtgärder som fordras för att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för medverkan i angivna brott och att juridiska personer, beroende på partens rättsordning, ska kunna lagföras straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt. Vidare anges att ansvarsskyldigheten inte ska inverka på det straffrättsliga ansvaret för de fysiska personer som har begått brotten. Av artikel 11.3 följer att varje part ska tillse att juridiska personer som fälls till ansvar enligt konventionens artikel 10 underkastas effektiva, proportionella och avskräckande straffrätts- liga eller icke-straffrättsliga påföljder, innefattande ekonomiska på- följder.

Enligt direktivets artikel 17.1 ska medlemsstaterna vidta nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att juridiska personer kan hållas an-

208

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

svariga för brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 (dvs. för samtliga brott enligt direktivet) om de begås till deras förmån av en person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska perso- nens organisation och som har en ledande ställning inom den juri- diska personen, grundad på följande faktorer: a) behörighet att före- träda den juridiska personen, b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar eller c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.

Vidare ska medlemsstaterna, enligt artikel 17.2, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att juridiska personer kan hållas ansva- riga om brister i övervakning eller kontroll som ska utföras av en person som angetts i första punkten har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå något av brotten i artiklarna 3–12 och 14. Juridiska per- soners ansvar ska inte utesluta straffrättsliga förfaranden mot fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till något av de brott som anges i direktivet (artikel 17.3). Med ”juridisk person” avses, i enlighet med direktivets artikel 2, varje enhet som är en juridisk person enligt tillämplig rätt, med undantag av stater eller offentliga organ vid utövandet av offentliga maktbefogenheter och offentliga internationella organisationer.

Enligt artikel 18 i direktivet ska medlemsstaterna vidta nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att en juridisk person som hålls an- svarig enligt artikel 17 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner, vilka ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och kan innefatta andra sanktioner, såsom

a)fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd,

b)tillfälligt eller permanent näringsförbud,

c)rättslig övervakning,

d)rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, och

e)tillfällig eller permanent stängning av inrättningar som har använts för att begå brottet.

Direktivets bestämmelser om ansvar och sanktioner mot juridiska personer motsvaras i sak av artiklarna 7 och 8 i terrorismrambeslutet, vilka är tillämpliga i relation till de kriminaliseringsåtaganden som följer av terrorismrambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring.

209

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Direktivets bestämmelser omfattar emellertid samtliga kriminalise- ringsåtaganden i det instrumentet. Det bör också noteras att direk- tivet, till skillnad från rambeslutet, i artikel 17.1 a, anger behörighet att företräda den juridiska personen (jfr befogenhet). Någon ändring i sak torde, trots skillnaderna i svensk begreppsbildning, inte åsyftas (jfr det engelska uttrycket ”a power of representation of the legal person” som förekommer i såväl rambeslutet som direktivet).

Vid genomförandet av terrorismrambeslutet konstaterades att be- stämmelserna om ansvar och påföljder för juridiska personer utgör standardbestämmelser som återkommer i flera andra rambeslut inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, varvid bedöm- ningen gjordes att reglerna om företagsbot i 36 kap. brottsbalken uppfyller rambeslutets krav i denna del.141 Bedömningen har även godtagits av EU-kommissionen.142

Reglerna om företagsbot har härefter ändrats och genom lagänd- ringar som trädde i kraft den 1 juli 2006 har möjligheterna att ålägga företagsbot utvidgats.143 Bl.a. har kravet på att brottsligheten ska ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars ha varit av allvarligt slag tagits bort. Vidare har gränsen för det högsta företagsbotsbeloppet höjts. Syftet med ändringarna var att effektivisera systemet med före- tagsbot och öka den praktiska användningen av sanktionen.

Rambeslutets bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer är tillämpliga även på brotten i 2008 års rambeslut. Även vid genomförandet av det rambeslutet bedömdes reglerna om före- tagsbot motsvara rambeslutets krav vad gäller ansvar och påföljder för juridiska personer.144

Företagsbot, som kompletterar det individuella straffansvaret och förverkandebestämmelserna, är utformad som en särskild rätts- verkan av brott, dvs. en författningsreglerad följd av brott som varken är en brottspåföljd eller innebär en skyldighet att betala skadestånd.

De centrala bestämmelserna om företagsbot återfinns i 36 kap. 7–10 a §§ brottsbalken och gemensamma bestämmelser om förver-

141Prop. 2002/03:38 s. 73 f.

142Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (KOM[2007]681 slutlig och SEK[2007]1463).

143Företagsbot (prop. 2005/06:59).

144Prop. 2009/10:78 s. 33 f.

210

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

kande av egendom, företagsbot och annan särskild rättsverkan av brott återfinns i 36 kap. 11–17 §§ brottsbalken.

För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet ska således, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkare åläggas företagsbot, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller brottet har be- gåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar, eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten (36 kap. 7 § brottsbalken). Vad nu sagts gäller inte, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren. Uttrycket näringsidkare har samma innebörd som på andra håll i lag- stiftningen.145 Därmed avses således varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om denna är inriktad på vinst eller ej. Till de juridiska personer som bedriver näring hör i första hand sådana rättssubjekt som har bildats för ändamålet, exempelvis det stora flertalet aktiebolag samt ekono- miska föreningar och vissa stiftelser. Även statliga och kommunala bolag faller in under näringsidkarbegreppet. Detsamma gäller såväl statliga som kommunala affärsdrivande verk liksom andra statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter som bedriver näringsverk- samhet.

Företagsbot kan således endast aktualiseras om det har begåtts ett brott i utövningen av näringsverksamhet. Samtliga objektiva och subjektiva rekvisit i ett straffstadgande måste alltså vara uppfyllda. Det kan vara fråga om både brottsbalksbrott och brott mot special- straffrätten, men brottet måste vara begånget i utövningen av närings- verksamhet. Det uppställs inte något krav på att gärningsmannen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste stå klart att ett brott har blivit begånget.146

Exempel på att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten är bristande rutiner och kontroller till förebyggande av brott.147

145Företagsbot (prop. 1985/86:23) s. 62.

146Prop. 1985/86:23 s. 62 f.

147Prop. 2005/06:59 s. 60 f.

211

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Reglerna om när företagsbot ska åläggas är obligatoriska. Åkla- garen ska alltså föra talan om företagsbot om han eller hon be- dömer att rekvisiten är uppfyllda.148

Bestämmelser som rör företagsbotens storlek finns i 36 kap. 8– 10 §§ brottsbalken. Företagsbot ska fastställas till lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor (36 kap. 8 §). När storleken av företagsbot bestäms ska, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inne- burit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till närings- verksamheten (36 kap. 9 §). Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot. Företagsbot får sättas lägre än vad som borde ha skett med tillämpning av 36 kap. 9 § brottsbalken, om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng, om närings- idkaren efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet, om näringsidkaren frivilligt angett brottet, eller om det annars finns särskilda skäl för jämkning (36 kap. 10 §). Om det är särskilt påkallat med hänsyn till något förhållande som nu angetts får företagsbot efterges. Om ett brott som kan för- anleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt (36 kap. 10 a §).

Bedömningen görs att skäl saknas att frångå regeringens tidigare bedömning att reglerna om företagsbot uppfyller kraven enligt be- stämmelserna om juridiska personers ansvar i rambeslutet. Motsva- rande bedömning görs när det gäller bestämmelserna om effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för juridiska personer. Tilläggsprotokollets och direktivets krav bedöms därmed vara upp- fyllda även i denna del.149

I sammanhanget bör emellertid uppmärksammas att svensk rätt även innehåller andra sanktioner än företagsbot som kan aktualiseras vid brott i utövningen av näringsverksamhet. Exempelvis kan för-

148Jfr prop. 1985/86:23 s. 65.

149Notera att det för närvarande pågår en översyn av lagstiftningen om företagsbot, se En översyn av lagstiftningen om företagsbot (SOU 2016:82) där förslag lämnas bl.a. om att grunderna för att bestämma företagsbotens storlek ändras, att företagsboten i vissa fall höjs samt att samordningen av påföljd och företagsbot bör ske när företagsboten bestäms. Lag- ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

212

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

verkande, antingen sak- eller värdeförverkande, beslutas enligt bl.a. 36 kap. brottsbalken. Ett förverkandeyrkande kan riktas mot såväl fysiska som juridiska personer. Vanligtvis avser förverkande utbyte eller vinning av brott eller egendom som använts som hjälpmedel vid brott. Härutöver kan skadestånd i vissa fall aktualiseras, bl.a. prin- cipalansvar för arbetsgivare enligt 3 kap. 1 § enligt skadeståndslagen (1972:207), liksom näringsförbud enligt lag (2014:836) om närings- förbud. Genom beslut om näringsförbud meddelas en näringsidkare under viss tid begränsningar i rätten att bedriva eller ta del i närings- verksamhet. Angivna sanktioner är emellertid inte obligatoriska på motsvarande sätt som gäller för företagsbot och deras tillämpnings- område är mer begränsat. Med hänvisning till att bedömningen gjorts att företagsbot uppfyller instrumentens bestämmelser om sanktioner för juridiska personer saknas anledning att behandla angivna sank- tioner närmare.

Sammantaget innebär alltså tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer inget behov av lagstiftning, givet att kriminaliseringskraven i de bestäm- melser till vilka instrumenten hänvisar uppfylls.

7.6Domsrätt/behörighet och lagföring

Bedömning: Svensk rätt uppfyller i huvudsak kraven i tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om domsrätt/behörig- het och lagföring. För att kraven fullt ut ska tillgodoses behövs emellertid lagstiftning.

Svensk domstols behörighet bör inte i något fall begränsas av ett krav på dubbel straffbarhet. Domrättsreglerna i 9 § rekryte- ringslagen och 6 § finansieringslagen bör därför vara tillämpliga i förhållande till den nya reglering i lagarna som föreslås genom- föra tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser. Detta kräver inga lagstiftningsåtgärder. I vissa avseenden behövs emeller- tid lagstiftning för att kravet på dubbel straffbarhet ska efterges.

213

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Skälen för bedömningen

Inledning

Som redovisats ovan ska, enligt artikel 9 i tilläggsprotokollet, alla bestämmelser i terrorismkonventionen150, däribland dess bestämmelse om domsrätt i artikel 14, tillämpas på motsvarande sätt när det gäller bestämmelserna i tilläggsprotokollet. Som också redovisats finns i artikel 19 i direktivet en allmän bestämmelse om behörighet och lag- föring.

Enligt artikel 14.1 i terrorismkonventionen ska således varje kon- ventionsstat se till att den kan utöva domsrätt beträffande brott som har begåtts

a)inom dess territorium,

b)ombord på ett fartyg eller luftfartyg som förde dess flagg respek- tive var registrerat enligt dess lagstiftning, eller

c)av en av dess medborgare.

Enligt artikel 14.3 är varje konventionsstat skyldig att utöva domsrätt i fall där den misstänkte befinner sig på statens territorium och staten inte utlämnar honom eller henne till en stat som utövar domsrätt på en grund som återfinns också i den anmodade statens lagstiftning. Härutöver anges i artikel 14.2, som är fakultativ, fem situationer då staterna får fastställa att de har domsrätt. Enligt artikel 14.4 utesluter konventionen inte straffrättslig domsrätt som utövas i enlighet med nationell lagstiftning och enligt artikel 14.5 ska konventionsstater- na i fall av kompetenskonflikter samråda för att avgöra var lagföring lämpligen bör ske.

Bestämmelser om domsrätt finns alltså i artikel 19 i direktivet. Den återges, för tydlighetens skull, i sin helhet här:

150 I förhållandet mellan parterna och med undantag av konventionens bestämmelse om osjälv- ständiga brottsformer i artikel 9.

214

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Artikel 19

Behörighet och lagföring

1. Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin behörighet beträffande de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 i följande fall:

a)Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium.

b)Brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för medlemsstatens flagg eller ett luftfartyg registrerat i medlemsstaten.

c)Gärningsmannen är medborgare eller bosatt i medlemsstaten.

d)Brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etable- rad inom dess territorium.

e)Brottet har begåtts mot den berörda medlemsstatens institutioner eller befolkning eller mot en eller ett av unionens institutioner, organ eller byråer med säte i medlemsstaten.

Varje medlemsstat kan utvidga sin behörighet om brottet har begåtts inom en annan medlemsstats territorium.

2.Varje medlemsstat kan utvidga sin behörighet beträffande tillhanda- hållande av utbildning för terrorismsyften enligt artikel 7, om gärnings- mannen tillhandahåller utbildning till personer som är medborgare eller bosatta i medlemsstaten och punkt 1 i den här artikeln inte är tillämp- lig. Medlemsstaten ska informera kommissionen om detta.

3.När ett brott omfattas av fler än en medlemsstats behörighet och vilken som helst av dessa medlemsstater har möjlighet att lagföra på grundval av samma faktiska omständigheter, ska de berörda medlems- staterna samarbeta för att besluta vilken av dem som ska lagföra gär- ningsmännen för att om möjligt centralisera förfarandena till en enda medlemsstat. I detta syfte kan medlemsstaterna anlita Eurojust för att underlätta samarbetet mellan de rättsliga myndigheterna och samord- ningen av deras verksamhet.

Hänsyn ska tas till följande faktorer:

a)Medlemsstaten ska vara den på vars territorium brottet begicks.

b)Medlemsstaten ska vara den i vilken gärningsmannen är medborgare eller bosatt.

215

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

c)Medlemsstaten ska vara det land som offren kommer ifrån.

d)Medlemsstaten ska vara den på vars territorium gärningsmannen påträffades.

4.Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin behörighet beträffande de brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 i de fall den vägrar att överlämna eller utlämna en person som misstänks för eller som dömts för ett sådant brott till en annan medlemsstat eller till ett tredjeland.

5.Varje medlemsstat ska säkerställa att dess behörighet omfattar fall där något av de brott som avses i artiklarna 4 och 14 helt eller delvis har begåtts inom dess territorium, oavsett var terroristgruppen är baserad eller utövar sin brottsliga verksamhet.

6.Denna artikel ska inte utesluta utövande av den behörighet i straff- rättsliga frågor som fastställts av en medlemsstat i enlighet med dess nationella rätt.

Artikeln motsvarar i huvudsak artikel 9 i 2002 års terrorismram- beslut (som är tillämplig även beträffande brotten i 2008 års ram- beslut), se rambeslutet i dess lydelse efter 2008 års ändring. Den andra punkten i artikel 19 är dock ny. Vidare omfattar artikelhänvis- ningen samtliga kriminaliseringsåtaganden i direktivet (artiklarna 3–12 och 14) vilket innebär att domsrätt måste föreligga beträffande fler brott/i fler situationer.151 Slutligen har mindre ändringar gjorts i punkten 1 e och i den tredje punkten (som motsvaras av den andra punkten i rambeslutet).

Allmänna regler om svensk domstols behörighet finns i 2 kap. brottsbalken. Bestämmelserna är tillämpliga också på specialstraff- rättsliga bestämmelser och således på regleringen i terroristbrotts- lagen, rekryteringslagen och finansieringslagen. Svensk jurisdiktion eller domsrätt föreligger alltid när brottet är begånget i Sverige (1 §). Svensk domstols behörighet är vidsträckt även i fråga om brott som har begåtts utomlands och omfattar bl.a. brott som begåtts av en svensk medborgare, av en utlänning med hemvist i Sverige och av

151 Rambeslutet kräver domsrätt beträffande brott som anges i artiklarna 1–4 i rambeslutet efter 2008 års ändring, dvs. terroristbrott, brott som begås av en terroristgrupp, brott med anknytning till terroristverksamhet (offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering och utbildning för terroristsyften samt grov stöld, utpressning och upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att begå terroristbrott eller delta i en terroristgrupps verk- samhet) samt medhjälp, anstiftan och försök till vissa av brotten.

216

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

en annan utlänning som finns i Sverige om det för brottet är före- skrivet fängelse i mer än sex månader (2 § första stycket 1–3). Vissa begränsningar uppställs dock i denna behörighet, bl.a. krävs som huvudregel enligt 2 § andra stycket att gärningen inte ska vara fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Det innebär att det uppställs ett krav på s.k. dubbel straffbarhet. I 3 § kompletteras reglerna om brott som har begåtts utomlands med bestämmelser som utsträcker behörigheten beträffande vissa särskilt uppräknade brott. Svensk dom- stol har möjlighet att döma över dessa brott oavsett var de har begåtts och av vem (universell jurisdiktion eller oinskränkt domsrätt). Här uppställs alltså inget krav på dubbel straffbarhet. För brott som begås utomlands gäller enligt 5 § ett generellt krav på att regeringen, eller den myndighet som regeringen bemyndigat, ska meddela tillstånd att väcka åtal.

I samband med genomförandet av 2002 års rambeslut och in- förandet av terroristbrottslagen tillskapades en oinskränkt domsrätt för terroristbrott, försök till sådant brott och brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott enligt 5 § terroristbrottslagen genom att dessa brott lades till i den sjätte punkten i 3 §.152

I rekryteringslagen (9 §) och finansieringslagen (6 §) har i stället, i samband med genomförandet terrorismkonventionen och 2008 års rambeslut samt finansieringskonventionen, införts särskilda doms- rättsregler som utformats enbart med syftet att uppfylla konven- tionernas och rambeslutets krav.153 Detta har, enligt regeringen, fått som konsekvens att det finns skillnader mellan lagarna som inte verkar vara sakligt motiverade. Den utredare som har fått i uppdrag att göra en översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering (som bör samlas i ett regelverk) ska därför analysera och ta ställning

152Prop. 2002/03:38.

153Prop. 2001/02:149 och prop. 2009/10:78.

217

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

till behovet av förändringar även när det gäller reglerna om domsrätt. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.154 Mot denna bakgrund görs här inledningsvis bedömningen att det nu finns skäl att söka finna en lösning som är förenlig med instrumentens krav men som, i avvaktan på den mer samlade översynen av domrättsreg- leringen, utgår från att domsrätten över de brott som avses i instru- menten även fortsättningsvis regleras i dels 2 kap. 3 § 6 brottsbalken, dels 9 § rekryteringslagen och 6 § finansieringslagen.

Av 9 § första stycket rekryteringslagen följer således att även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken ska det dömas för brott enligt lagen vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige. Detsamma gäller om brottet har begåtts mot en av Euro- peiska unionens institutioner eller mot ett organ som inrättats i en- lighet med Fördraget om Europeiska unionen eller Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och som har säte i Sverige. Första stycket gäller, enligt andra stycket, även om brottet i enlighet med 8 § rekryteringslagen ska bestraffas enligt brottsbalken eller terrorist- brottslagen. Krav på dubbel straffbarhet uppställs alltså inte i dessa fall. En liknande domsrättsregel finns i 6 § finansieringslagen. Således ska en svensk medborgare eller en utlänning som befinner sig här i landet och som har begått brott enligt den lagen dömas vid svensk domstol även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken. Detta gäller även om brottet i enlighet med 5 § finan- sieringslagen ska bestraffas enligt brottsbalken eller terroristbrotts- lagen. Inte heller här uppställs krav på dubbel straffbarhet.

I det följande analyseras huruvida svensk rätt uppfyller instru- mentens krav när det gäller domsrätt/behörighet och lagföring och om det i övrigt behövs lagstiftning i denna del.

154 En översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen (dir. 2017:14). Som exempel på skillnader anges i kommittédirektivet att domsrätten beträffande utlänningar för brott mot rekryteringslagen grundar sig på hemvist i Sverige medan motsvarande domsrätt för brott mot finansieringslagen grundar sig på om utlänningen befinner sig i Sverige. Vidare anges att be- stämmelserna i 9 § andra stycket rekryteringslagen och 6 § första stycket finansieringslagen torde få till följd att något krav på dubbel straffbarhet inte kan uppställas beträffande sådana fall av förberedelse och stämpling till terroristbrott som också innefattar brott mot nämnda lagar medan ett sådant krav finns beträffande andra fall av förberedelse och stämpling till terroristbrott.

218

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

Uppfyller svensk rätt tilläggsprotokollets och direktivets krav/behövs lagstiftning?

Brottet har begåtts helt eller delvis inom svenskt territorium

Av både tilläggsprotokollet och direktivet följer krav på svensk doms- rätt över brott som avses i instrumenten och som har begåtts inom svenskt territorium (artikel 14.1 a och 19.1 a). Enligt direktivet ska även brott som begåtts delvis inom svenskt territorium omfattas av domsrätten. Rambeslutets motsvarande bestämmelse (artikel 9.1 a) är i denna del, bortsett från vilka brott som avses, likalydande med direktivets.

Som framgått föreligger, enligt 2 kap. 1 § brottsbalken, alltid svensk domsrätt när brottet är begånget i Sverige. Detsamma gäller om det är ovisst var ett brott förövats men det finns skäl att anta att det är begånget här. Enligt 4 § anses ett brott begånget där den brotts- liga handlingen företogs, där brottet fullbordades eller, vid försök, där brottet skulle ha fullbordats. Så snart någon del av den brotts- liga handlingen har ägt rum i Sverige är handlingen i sin helhet att anse som begången i Sverige.155

Terrorismkonventionens bestämmelse har, liksom rambeslutets motsvarande bestämmelse, såvitt avser brotten i de instrumenten, ansetts motsvaras av nämnda reglering i brottsbalken.156 Samma be- dömning görs här när det gäller de bestämmelser i direktivet som är oförändrade i förhållande till rambeslutet. 2 kap. 1 och 4 §§ brotts- balken är tillämpliga också i förhållande till den reglering som anses eller föreslås genomföra tilläggsprotokollets bestämmelser och de bestämmelser som är nya i direktivet i förhållande till rambeslutet. Av det sagda följer att svensk rätt, givet att instrumentens krimina- liseringskrav uppfylls, fullt ut motsvarar de krav som följer av artik- larna 14.1 a och 19.1 a.

Brottet har begåtts ombord på ett svenskt fartyg eller luftfartyg

Av både tilläggsprotokollet och direktivet följer också krav på svensk domsrätt över brott som avses i instrumenten och som har begåtts ombord på ett fartyg som för svensk flagg eller ett luftfartyg re- gistrerat i Sverige (artikel 14.1 b och 19.1 b). Rambeslutets motsva-

155Berggren m.fl., Brottsbalken, En kommentar (1 januari 2017, Zeteo), kommentaren till 2 kap.

4§.

156Prop. 2002/03:38 s. 52. Jfr prop. 2009/10:78 s. 34.

219

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

rande bestämmelse (artikel 9.1 b) är i denna del, bortsett från vilka brott som avses, likalydande med direktivets.

Terrorismkonventionens bestämmelse har liksom rambeslutets motsvarande bestämmelse, såvitt avser brotten i de instrumenten, ansetts motsvaras av regleringen i 2 kap. 3 § 1 brottsbalken.157 Enligt den bestämmelsen omfattar svensk domsrätt bl.a. brott som har för- övats på ett svenskt fartyg eller luftfartyg. Svensk domstol har, som framgått, möjlighet att döma över brotten i 3 § oavsett var de har be- gåtts och av vem (oinskränkt domsrätt). Det uppställs alltså inget krav på dubbel straffbarhet. Samma bedömning som har gjorts tidi- gare görs här såvitt avser de bestämmelser i direktivet som är oför- ändrade i förhållande till rambeslutet. 2 kap. 3 § 1 är tillämplig också i förhållande till den reglering som anses eller föreslås genomföra tilläggsprotokollets bestämmelser och de bestämmelser som är nya i direktivet i förhållande till rambeslutet. Detta innebär att svensk rätt, givet att instrumentens kriminaliseringskrav uppfylls, fullt ut mot- svarar de krav som följer av artiklarna 14.1 b och 19.1 b.

Gärningsmannen är medborgare eller bosatt i Sverige

Av tilläggsprotokollet följer ett krav på svensk domsrätt över brott som avses i protokollet och som har begåtts av svenska medborgare. Direktivet uppställer beträffande brotten i direktivet samma krav, och därtill även beträffande personer som är bosatta i Sverige, se punkten 1 c i respektive artikel. Rambeslutets motsvarande bestäm- melse (artikel 9.1 c) är i denna del, bortsett från vilka brott som avses, likalydande med direktivets.

Detta har för svenska förhållanden sin motsvarighet i bestämmel- sen i 2 kap. 2 § första stycket 1 brottsbalken som gäller domsrätt över brott som har begåtts av en svensk medborgare eller av en ut- länning med hemvist i Sverige.158 Regleringen förutsätter som huvud- regel enligt andra stycket att gärningen inte var fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet) eller, om den begåtts

157Prop. 2002/03:38 s. 52 och prop. 2009/10:78 s. 34.

158Innebörden av begreppet hemvist har alltså inte angetts i lagtexten. I stället överlämnas det åt rättstillämpningen att bestämma om en person ska anses ha hemvist i Sverige eller inte. Hemvist kan anses föreligga endast om en bosättning har viss stadigvarande karaktär. Vid pröv- ningen av om vistelsen i Sverige är av sådan stadigvarande art, bör avseende i första hand fästas vid vistelsens varaktighet, men också andra omständigheter har betydelse, särskilt vistelsens syfte. Se vidare Berggren m.fl., Brottsbalken, En kommentar (1 januari 2017, Zeteo), kom- mentaren till 2 kap. 2 § första stycket 1.

220

SOU 2017:72

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen.159 Någon motsvarande begränsning finns varken i tilläggsprotokollet eller i direktivet.

Vid genomförandet av terrorismkonventionen och 2008 års ram- beslut angavs att någon motsvarande begränsning inte finns vare sig i konventionen eller rambeslutet. Detta förhållande bedömdes ställa krav på lagstiftning vilket ledde till införandet av den särskilda doms- rättsregeln i 9 § rekryteringslagen.160 Motsatt bedömning hade gjorts vid genomförandet av 2002 års rambeslut. Då gjordes alltså bedöm- ningen att kravet i artikel 9.1 c kunde anses uppfyllt trots kravet på dubbel straffbarhet.161 Av andra skäl genomfördes ändå, som fram- gått, lagstiftningsåtgärder som innebar att det för bl.a. terroristbrott inte uppställs ett krav på dubbel straffbarhet.

Enligt den särskilda domsrättsregeln i 9 § rekryteringslagen döms således, även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken, för brott enligt lagen vid svensk domstol om brottet har begåtts bl.a. av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige. Motsvarande bedömning när det gäller den begräns- ning som följer av kravet på dubbel straffbarhet gjordes vid genom- förandet av finansieringskonventionen.162 Även i finansieringslagen finns alltså, som framgått, en särskild domsrättsregel i 6 § enligt vilken en svensk medborgare eller en utlänning som befinner sig här i landet och som har begått brott enligt den lagen döms vid svensk domstol även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken. Denna bestämmelse tar alltså sikte inte på personer med hemvist i Sverige utan på personer som befinner sig här i landet, se mer om detta nedan.163

159Enligt bestämmelsens fjärde stycke ska de inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena (kravet på dubbel straffbarhet m.m. och ett krav på att inte utdöma en påföljd som är strängare än den strängaste möjliga enligt lagen på gärningsorten) inte gälla för vissa där särskilt angivna brott.

160Prop. 2009/10:78, bl.a. s. 34 f. och 50 f.

161Prop. 2002/03:38 s. 52

162Prop. 2001/02:149 s. 29 f.

163Jfr artikel 7.1 c och 7.4 i finansieringskonventionen som kräver domsrätt om brottet har begåtts av en medborgare i konventionsstaten och i fall då den misstänkte befinner sig inom statens territorium och staten inte utlämnar vederbörande till någon av de stater som har fast- ställt att de har domsrätt enligt artikel 7.1 eller 7.2. Bestämmelserna kan jämföras med arti- kel 14.1 c och 14.3 i terrorismkonventionen. Jfr även artikel 19.4 i direktivet. I sammanhanget kan nämnas att en bestämmelse som tog sikte på såväl personer med hemvist i Sverige som per- soner som befinner sig här föreslogs i den departementspromemoria som föregick propo- sitionen till rekryteringslagen, se Ds 2009:17 s. 144 ff.

221

Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt …

SOU 2017:72

Vid genomförandet av tidigare instrument på terrorismområdet har det alltså gjorts olika bedömningar av hur avsaknaden av en reg- lering när det gäller kravet på dubbel straffbarhet ska förstås. Utveck- lingen på senare tid, såväl inom EU som inom Europarådet164, ger dock numera stöd för bedömningen att avsaknaden av en reglering inte innebär att det måste göras undantag från kravet på dubbel straff- barhet. I stället tycks det vara så att, om det krävs att kravet på dub- bel straffbarhet ska efterges, detta anges uttryckligen. Exempelvis anges i artikel 10.3 a i det s.k. människohandelsdirektivet (direktiv 2011/36/EU165) att medlemstaten i vissa fall ska säkerställa att dess behörighet inte är beroende av att gärningarna är straffbelagda på den plats där de begicks. Vid genomförandet av senare direktiv som saknar motsvarande reglering om att kravet på dubbel straffbarhet ska efterges har det ansetts att bestämmelser som motsvarar punk- terna 1 c inte kräver undantag från kravet på dubbel straffbarhet.166

Mot denna bakgrund bör slutsatsen kunna dras att instrumenten inte kräver att kravet på dubbel straffbarhet efterges utan att det i stället står Sverige fritt att, utifrån svenska förhållanden, lösa doms- rättsfrågan i denna del.

Instrumentens syfte och ändamål är att bekämpa och förebygga terrorism. Terrorism är till sin karaktär gränsöverskridande och det kan inte uteslutas att de gärningar som ska kriminaliseras begås i (tredje) länder där de inte är straffbara.167 De brott som är nya – och som enligt såväl tilläggsprotokollet som direktivet utgör brott av mycket allvarlig art – bör så långt möjligt kunna lagföras i samma utstäckning som andra liknande brott. Det är mot denna bakgrund av stor vikt att svensk domstol är behörig att döma över samtliga brott och i alla situationer som omfattas av instrumenten, oavsett om gärningen är straffbar på gärningsorten. Svensk domstols behörig- het bör därmed inte i något fall som avses i instrumenten begränsas

164Europarådet har tagit fram modellbestämmelser enligt vilka det uttryckligen ska anges om det krävs att kravet på dubbel straffbarhet ska efterges. Se Model provisions for Council of Europe criminal law conventions, European Committee on Crime Problems (CDPC), Council of Europe, Strasbourg, 30 June 2016, särskilt punkt 31 på s. 14 f.

165Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets ram- beslut 2002/629/RIF.

166Se t.ex. genomförandet av EU:s direktiv om penningförfalskning (prop. 2015/1

Bilaga 5	Kommittédirektiv 2017:47...........................................	413
Bilaga 6	Additional Protocol to the Council of Europe
	Convention on the Prevention of Terrorism .............	415
Bilaga 7	Tilläggsprotokoll till Europarådets konvention om
	förebyggande av terrorism...........................................	421
Bilaga 8	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU)
	2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande
	av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut
	2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut
	2005/671/RIF...............................................................	429

– terroristbrott enligt rådets	– terroristbrott enligt Europa-
rambeslut 2002/475/RIF av den	parlamentets och		rådets	direktiv
13 juni 2002 om bekämpande	(EU) 2017/541 av den 15 mars
av terrorism.	2017 om bekämpande av terro-
	rism, om ersättande av rådets
	rambeslut 2002/475/RIF och om
	ändring	av	rådets	beslut
	2005/671/RIF.