Förstärkt skydd för uppgifter

av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i

Betänkande av Utlandsspioneriutredningen

Stockholm 2017

SOU 2017:70

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24668-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 2 juni 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för sådana internationella sam- arbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i (dir. 2016:42).

Som särskild utredare förordnades samma dag f.d. ordföranden för Försvarsunderrättelsedomstolen Runar Viksten.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 5 september 2016 biträdande enhetschefen Sofia Albrechtsson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), advokaten Percy Bratt (Advokatsamfundet), ställföreträdande kontorschefen Gustaf Brunius (Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten), verk- ställande direktören Jeanette Gustafsdotter (TU – Medier i Sverige), polisöverintendenten Jörgen Holmlund (Polismyndigheten), kammaråklagaren Ewamari Häggkvist (Åklagarmyndigheten), rätts- sakkunnige Johan Lundqvist (Justitiedepartementet), kanslirådet Martin Rhodin (Justitiedepartementet), militärsakkunnige Thomas Ruthberg (Försvarsdepartementet/Försvarsmakten) och chefs- analytikern Wilhelm Unge (Säkerhetspolisen).

Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades från och med den 16 februari 2017 riks- dagsledamoten Paula Holmqvist (S), riksdagsledamoten Anti Avsan (M), riksdagsledamoten Jonas Millard (SD), riksdagsledamoten Pernilla Stålhammar (MP), riksdagsledamoten Johan Hedin (C), politiska sekreteraren Tove Liljeholm Johansson (V), förbundschefen Nina Larsson (L) och riksdagsledamoten Sofia Damm (KD).

Som sekreterare anställdes från och med den 2 juni 2016 hov- rättsassessorn, numera rådmannen, Marie Sobilius.

Utredningen har antagit namnet Utlandsspioneriutredningen (Ju 2016:14).

Härmed överlämnas betänkandet Förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i, SOU 2017:70.

Utredningens experter har i huvudsak varit eniga vid utform- ningen av de överväganden och förslag som presenteras. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Experten Jeanette Gustafsdotter har avgett ett särskilt yttrande som fogas till betänkandet.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i september 2017

Runar Viksten

/Marie Sobilius

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

19

Sammanfattning ................................................................

23

Summary ..........................................................................

59

1

Författningsförslag.....................................................

97

1.1

Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................

97

1.2

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....................

104

1.3

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.......

108

1.4

Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen.....

116

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om

åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......

117

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande

 

myndigheternas underrättelseverksamhet

........................... 119

2

Utredningens arbete och uppdrag .............................

121

2.1

Utredningens uppdrag..........................................................

121

 

2.1.1

Direktiven ..............................................................

121

2.2

Hur arbetet har bedrivits......................................................

121

2.3

Betänkandets disposition......................................................

122

5

Innehåll

SOU 2017:70

3

Internationella samarbeten för fred och säkerhet.........

125

3.1

Inledning ...............................................................................

125

3.2

Den svenska säkerhets- och försvarspolitiken....................

127

 

3.2.1

Allmänt ..................................................................

127

 

3.2.2

De aktuella hoten mot Sverige .............................

129

3.2.3Vad inbegrips i begreppet internationella

 

samarbeten för fred och säkerhet?.......................

131

3.3 Förenta nationerna (FN) .....................................................

134

3.3.1

Bakgrund................................................................

134

3.3.2FN-stadgan och olika typer av internationella militära insatser som kan etableras av

säkerhetsrådet........................................................

136

3.4Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

 

(OSSE)

..................................................................................

139

3.5

Europeiska ....................................................unionen (EU)

141

 

3.5.1 ................................................................

Bakgrund

141

 

3.5.2

EU:s gemensamma säkerhets - och

 

 

.........................................

försvarspolitik (GSFP)

141

3.6

Nordatlantiska .................fördragsorganisationen (Nato)

145

3.7Partnerskap för fred (PFF) och Euroatlantiska

 

partnerskapsrådet (EAPR)...................................................

147

 

3.7.1

PFF.........................................................................

147

 

3.7.2

EAPR .....................................................................

149

 

3.7.3

Särskilt om det svenska värdlandsstödavtalet......

149

3.8

Nordiskt försvarssamarbete.................................................

151

 

3.8.1

Allmänt ..................................................................

151

 

3.8.2

Nordic Defence Cooperation (Nordefco)..........

153

 

3.8.3

Särskilt om försvarssamarbetet mellan Sverige

 

 

 

och Finland............................................................

155

3.9

Nordiskt-baltiskt samarbete ................................................

156

3.10

Försvarssamarbetet mellan Sverige och USA .....................

157

3.11

Rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vid

 

 

internationella insatser för fred och säkerhet .....................

158

6

SOU 2017:70 Innehåll

3.12

Särskilt om svenskt deltagande i

 

 

krishanteringsoperationer ....................................................

159

3.13

Särskilt om svensk militär övningsverksamhet ...................

161

4

Svenska myndigheters deltagande i internationella

 

 

samarbeten för fred och säkerhet ................................

163

4.1

Inledning................................................................................

163

4.2

Regeringskansliet ..................................................................

164

 

4.2.1

Allmänt...................................................................

164

 

4.2.2

Internationell samverkan ......................................

165

4.2.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten ...........

165

4.3 Försvarsmakten.....................................................................

166

4.3.1

Allmänt...................................................................

166

4.3.2

Internationell samverkan ......................................

168

4.3.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten ...........

171

4.4 Polismyndigheten .................................................................

174

4.4.1

Allmänt...................................................................

174

4.4.2

Internationell samverkan ......................................

175

4.4.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten ...........

182

4.5 Säkerhetspolisen....................................................................

185

4.5.1

Allmänt...................................................................

185

4.5.2

Internationell samverkan ......................................

186

4.5.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten ...........

187

4.6 Åklagarmyndigheten.............................................................

190

4.6.1

Allmänt...................................................................

190

4.6.2

Internationell samverkan ......................................

191

4.6.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten ...........

192

4.7 Sveriges Domstolar...............................................................

194

4.7.1

Allmänt...................................................................

194

4.7.2

Internationell samverkan ......................................

195

7

Innehåll

SOU 2017:70

4.7.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten...........

197

4.8 Kustbevakningen ..................................................................

198

4.8.1

Allmänt ..................................................................

198

4.8.2

Internationell samverkan......................................

199

4.8.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten...........

200

4.9 Kriminalvården .....................................................................

201

4.9.1

Allmänt ..................................................................

201

4.9.2

Internationell samverkan......................................

201

4.9.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

myndighetens internationella samarbeten...........

202

4.10 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.................

203

4.10.1

Allmänt ..................................................................

203

4.10.2

Internationell samverkan......................................

204

4.10.3Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

 

myndighetens internationella samarbeten

........... 206

4.11

Folke Bernadotteakademin..................................................

207

 

4.11.1

Allmänt ..................................................................

207

 

4.11.2

Internationell samverkan......................................

209

 

4.11.3 Förekomsten av känsliga uppgifter i

 

 

 

myndighetens internationella samarbeten...........

209

5

Särskilt om underrättelseverksamhet..........................

213

5.1

Inledning ...............................................................................

213

5.2

Allmänt om underrättelseverksamhet.................................

215

5.3Kort om utvecklingen från första världskriget och

 

framåt

....................................................................................

218

5.4

Underrättelseprocessen........................................................

219

5.5

Underrättelsekällor ..............................................................

221

 

5.5.1 ..................................................................

Allmänt

221

 

5.5.2 ...............................................

Värvning av agenter

223

5.6Främmande makts underrättelseverksamhet mot

Sverige ...................................................................................

226

8

SOU 2017:70

 

Innehåll

5.6.1

Allmänt...................................................................

226

5.6.2Främmande underrättelseaktörers agerande

genom lokalanställd personal................................

228

5.6.3Särskilt om hur främmande makts underrättelsetjänster verkar i eller via

 

 

mediasektorn..........................................................

229

5.7

Svensk underrättelseverksamhet..........................................

239

 

5.7.1

Allmänt...................................................................

239

 

5.7.2

Försvarsunderrättelseverksamhet.........................

240

 

5.7.3

Säkerhetspolisens verksamhet ..............................

248

5.8

Internationellt underrättelsesamarbete ...............................

249

5.8.1Svenskt deltagande i internationellt

försvarsunderrättelsesamarbete ............................

249

5.8.2Säkerhetspolisens internationella

underrättelsesamarbete..........................................

250

5.8.3Underrättelsesamarbete inom ramen för olika internationella organisationer för fred och

 

 

säkerhet ..................................................................

251

5.9

Exempel på när svensk personal röjt känsliga uppgifter.....

252

 

5.9.1

UD-tjänstemannen................................................

252

 

5.9.2

USB-målet..............................................................

253

 

5.9.3

Tolkfallet................................................................

254

6

Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för

 

 

internationella samarbeten för fred och säkerhet.........

255

6.1

Inledning................................................................................

255

6.2

Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) ...........................

256

 

6.2.1

Allmänt...................................................................

256

 

6.2.2

Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad...............

257

6.2.3Sekretess för uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och

 

säkerhet som Sverige deltar i.................................

258

6.2.4

Sekretessbrytande bestämmelser..........................

272

6.3 Säkerhetsskyddslagen ...........................................................

273

6.3.1

Allmänt...................................................................

273

9

Innehåll

SOU 2017:70

6.3.2Tidigare och pågående utredningar om

 

säkerhetsskyddslagstiftningen..............................

274

6.4 Det straffrättsliga skyddet ...................................................

276

6.4.1

Allmänt ..................................................................

276

6.4.2

Spioneri och grovt spioneri ..................................

276

6.4.3Obehörig befattning med hemlig uppgift och

 

grov obehörig befattning med hemlig uppgift ....

278

6.4.4

Vårdslöshet med hemlig uppgift ..........................

280

6.4.5

Olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige....

281

6.4.6Olovlig underrättelseverksamhet mot

främmande makt ...................................................

283

6.4.7Straffansvar för försök, förberedelse och stämpling till vissa brott enligt 19 kap. BrB samt för underlåtenhet att avslöja eller

förhindra sådana brott ..........................................

284

6.4.8Straffansvar vid oaktsam medverkan till vissa

 

 

brott enligt 19 kap. BrB ........................................

288

 

6.4.9

Tjänstefel ...............................................................

289

 

6.4.10

Brott mot tystnadsplikt ........................................

290

 

6.4.11

Vissa brott i 4 kap. brottsbalken ..........................

291

6.5

Åtgärder som inte är av straffrättslig natur ........................

292

6.6

Skyddet för företagshemligheter .........................................

292

 

6.6.1

Allmänt ..................................................................

292

6.6.2Nu gällande bestämmelser om skydd för

företagshemligheter ..............................................

293

6.6.3EU-rättsliga regler om skydd för

företagshemligheter ..............................................

295

6.6.4Tidigare och pågående utredningar om

skyddet för företagshemligheter ..........................

296

6.7 Tidigare utredningsarbete ....................................................

300

7Särskilt om säkerhetsskydd och utbyte av känsliga uppgifter med andra stater och mellanfolkliga

 

organisationer ..........................................................

303

7.1

Inledning ...............................................................................

303

7.2

Säkerhetsskydd .....................................................................

305

10

SOU 2017:70

 

Innehåll

7.2.1

Allmänt...................................................................

305

7.2.2

Särskilt om informationssäkerhet.........................

307

7.2.3

Särskilt om säkerhetsprövning..............................

315

7.3Förutsättningar för utlämnade av känsliga uppgifter till

annan stat eller mellanfolkliga organisationer.....................

320

7.4 Säkerhetsskyddsavtal ............................................................

321

7.4.1

Allmänt...................................................................

321

7.4.2

Behörigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal ........

323

7.4.3

Innehållet i säkerhetsskyddsavtal .........................

323

7.4.4Problematiken kring säkerhetsskyddsavtal och

dess sekretessförbindelser.....................................

325

7.4.5Genomförande av säkerhetsskyddsavtal i

 

 

svensk rätt ..............................................................

326

8

Hemliga tvångsmedel...............................................

327

8.1

Inledning................................................................................

327

8.2

Rättegångsbalkens regler om tvångsmedel..........................

328

 

8.2.1

Allmänt...................................................................

328

8.2.2Hemlig avlyssning av elektronisk

kommunikation .....................................................

329

8.2.3Hemlig övervakning av elektronisk

 

kommunikation .....................................................

330

8.2.4

Hemlig kameraövervakning..................................

331

8.2.5

Hemlig rumsavlyssning.........................................

331

8.2.6

Beslut om hemliga tvångsmedel ...........................

333

8.2.7

Underrättelse om avlyssning eller övervakning...

334

8.2.8

Kvarhållande av försändelse ..................................

334

8.3Regler om hemliga tvångsmedel utanför

rättegångsbalken ...................................................................

335

8.3.1

Allmänt...................................................................

335

8.3.2Lagen om åtgärder för att förhindra vissa

särskilt allvarliga brott...........................................

336

8.3.3Lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas

underrättelseverksamhet .......................................

338

11

Innehåll

SOU 2017:70

8.4 Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål................

339

8.5Tidigare och pågående utredningar om möjligheten att

använda hemliga tvångsmedel..............................................

341

8.5.1Utredningen om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en

europeisk utredningsorder på det

 

straffrättsliga området (Ju 2014:L) ......................

341

8.5.2Utredningen om hemlig dataavläsning

 

(Ju 2016:12)...........................................................

342

8.5.3

Datalagringsutredningen (Ju 2014:25) ................

344

8.5.4Utredningen om Datalagring och EU-rätten

 

 

(Ju 2017:04)...........................................................

346

9

Svensk straffrättslig jurisdiktion ................................

349

9.1

Inledning ...............................................................................

349

9.2

Den folkrättsliga bakgrunden..............................................

350

 

9.2.1

Allmänt ..................................................................

350

 

9.2.2

Jurisdiktionsprinciper ...........................................

351

 

9.2.3

Dubbel straffbarhet...............................................

353

 

9.2.4

Immunitet..............................................................

354

 

9.2.5

Statusavtal..............................................................

355

9.3

Brottsbalkens regler om jurisdiktion ..................................

359

 

9.3.1

Allmänt ..................................................................

359

 

9.3.2

Anställda inom Försvarsmakten ..........................

360

 

9.3.3

Polisens utlandsstyrka ..........................................

361

9.3.4Polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid

 

Kustbevakningen...................................................

361

9.3.5

Brott mot offentliga svenska intressen................

362

9.3.6Brott där det lindrigaste straffet i svensk lag är

 

fängelse i fyra år eller därutöver ...........................

363

9.3.7

Krav på åtalsförordnande......................................

363

9.3.8

Immunitet..............................................................

365

9.4 Tidigare lagstiftningsärenden...............................................

365

9.4.1Utredningen om svenskt rättsväsende i

internationella uppdrag (Ju 2008:17)...................

365

12

SOU 2017:70 Innehåll

10

Tryck- och yttrandefrihet ..........................................

367

10.1

Inledning................................................................................

367

10.2

Allmänt

..................................................................................

368

10.3

Särskilt om det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga

 

 

regelverket .............................................................................

372

 

10.3.1 ...................................................................

Allmänt

372

 

10.3.2 ........Förbud mot censur och hindrande åtgärder

373

 

10.3.3 ....................................................

Etableringsfrihet

374

 

10.3.4 ..........................................................

Ensamansvar

375

 

10.3.5 ......................................................

Meddelarskydd

376

 

10.3.6 ............................................

Särskild brottskatalog

377

 

10.3.7 ....................................

Särskild rättegångsordning

378

 

10.3.8 ............................Annat av särskilt stor betydelse

380

10.3.9Förutsättningarna för att TF och YGL ska

 

 

vara tillämpliga .......................................................

380

10.4

Tryck- och yttrandefrihet i Europa och resten av

 

 

världen

...................................................................................

388

11

En internationell ......................................jämförelse

391

11.1

Inledning................................................................................

391

11.2

Finland...................................................................................

 

392

 

11.2.1 ...................................................................

Allmänt

392

 

11.2.2 ...................................Spioneri och grovt spioneri

393

 

11.2.3 .....................................

Röjande av statshemlighet

396

 

11.2.4 ....................Oaktsamt röjande av statshemlighet

397

 

11.2.5 .........................

Olovlig underrättelseverksamhet

398

 

11.2.6 ....Upprätthållande av landsförrädisk förbindelse

400

11.2.7Brott mot tjänstehemlighet och brott mot

 

tjänstehemlighet av oaktsamhet ............................

401

11.2.8

Sekretessbrott och sekretessförseelse ..................

403

11.3 Norge

.....................................................................................

404

11.3.1 ...................................................................

Allmänt

404

11.3.2 ............Olovligt anskaffande av statshemligheter

405

11.3.3 ...................Olovligt röjande av statshemligheter

409

11.3.4 ............................................................

Grova brott

411

13

Innehåll

SOU 2017:70

11.3.5Flyktingspionage och annan olovlig

 

underrättelseverksamhet.......................................

412

11.3.6 Oaktsamt röjande av statshemlighet....................

413

11.3.7

Brott mot sikkerhetsloven....................................

414

11.4 Danmark................................................................................

415

11.4.1

Allmänt ..................................................................

415

11.4.2

Spioneri..................................................................

416

11.4.3

Annan olaglig underrättelseverksamhet ..............

417

11.4.4Röjande av uppgifter om statens hemliga

förhandlingar m.m.................................................

419

11.4.5Vissa andra olovliga förfoganden över

 

 

handlingar m.m . .....................................................

420

 

11.4.6 Brott mot tystnadsplikt och tjänstefel.................

420

11.5

Några andra länder ...............................................................

423

 

11.5.1

Nederländerna .......................................................

423

 

11.5.2

Tyskland ................................................................

427

 

11.5.3

Kanada ....................................................................

435

11.6

Utgången vid en rättslig prövning i de nordiska

 

 

länderna

.................................................................................

441

 

11.6.1 ..............................................................

Exempel 1

441

 

11.6.2 ..............................................................

Exempel 2

444

 

11.6.3 ..............................................................

Exempel 3

447

12

Överväganden .........................................och förslag

451

12.1

Inledning ...............................................................................

451

12.2

Det straffrättsliga skyddet är inte ändamålsenligt och

 

 

ger inte heller .....................................ett tillräckligt skydd

453

 

12.2.1 ...............Den gällande straffrättsliga regleringen

453

 

12.2.2 .....................................................

Nordisk utblick

454

12.2.3Nyligen genomförda förändringar i 19 kapitlet

 

brottsbalken...........................................................

457

12.2.4

Sammanfattande bedömning ................................

458

12.3 Grundläggande principer för kriminalisering .....................

461

12.3.1 När bör kriminalisering ske?................................

461

12.3.2

Hur bör kriminalisering ske? ...............................

465

14

SOU 2017:70

Innehåll

12.4 Är en kriminalisering befogad?............................................

466

12.4.1 En nykriminalisering kräver starka skäl ...............

466

12.4.2En kriminalisering skulle avse ett godtagbart

skyddsintresse........................................................

467

12.4.3De alternativ till kriminalisering som finns är

inte tillräckliga .......................................................

467

12.4.4En straffsanktion skulle utgöra ett effektivt

 

medel för att motverka oönskade gärningar ........

472

12.4.5

Rättsväsendets resurser .........................................

472

12.4.6

Sammanfattning bedömning.................................

473

12.5 En ny straffbestämmelse för spioneri i samband med

 

internationella samarbeten för fred och säkerhet ...............

474

12.5.1

Utgångspunkter för kriminaliseringen.................

474

12.5.2 Lagteknisk lösning och rubricering......................

475

12.5.3Närmare om straffbestämmelsens

 

tillämpningsområde...............................................

476

12.5.4

Grovt brott.............................................................

485

12.5.5 En kriminalisering av förfaranden som sker

 

 

utan avsiktsuppsåt eller av grov oaktsamhet........

486

12.5.6 Straffansvar vid försök, förberedelse,

 

 

stämpling, oaktsam medverkan till brott och

 

 

underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott..... 487

12.5.7 En utvidgning av straffansvaret för brott mot

 

 

tystnadsplikt ..........................................................

488

12.6 Skyddet för yttrande- och informationsfriheten vid en

 

kriminalisering.......................................................................

490

12.6.1

Allmänt...................................................................

490

12.6.2 En kriminalisering är förenlig med yttrande-

 

 

och informationsfriheten ......................................

492

12.6.3 Det nya brottet bör omfattas av reglerna i

 

 

7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt utgöra

 

 

tryck- och yttrandefrihetsbrott ............................

495

12.6.4 Även försök, förberedelse och stämpling till

 

 

utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri bör

 

 

tas upp i brottskatalogen.......................................

504

12.7 Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel....................

504

15

Innehåll

SOU 2017:70

12.7.1Användning av hemliga tvångsmedel vid

 

 

förundersökning om utlandsspioneri...................

505

 

12.7.2 Användning av preventiva tvångsmedel...............

508

 

12.7.3

Användning av inhämtningslagen ........................

509

12.8

Förverkande m.m. ................................................................

510

12.9

Svensk straffrättslig jurisdiktion..........................................

510

 

12.9.1 Behovet av en utvidgning av svensk

 

 

 

straffrättslig jurisdiktion.......................................

510

 

12.9.2

Personalkategorier ................................................

513

 

12.9.3 Brott som omfattas av bestämmelsen..................

517

 

12.9.4 Undantag från kravet på åtalsförordnande..........

518

13

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

521

13.1

Ikraftträdande.......................................................................

521

13.2

Övergångsbestämmelser ......................................................

522

14

Konsekvenser av förslagen ........................................

525

14.1

Inledning ...............................................................................

525

14.2

Ekonomiska konsekvenser...................................................

526

14.3

Konsekvenser för brottsligheten och för det

 

 

brottsförebyggande arbetet..................................................

527

14.4

Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen..........

527

14.5

Säkerhetspolitiska signaleffekter .........................................

528

15

Författningskommentar ............................................

529

15.1

Förslaget till lag om ändring i brottsbalken........................

529

15.2

Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken.................

541

15.3

Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen...

545

15.4

Förslaget till lag om ändring i

 

 

yttrandefrihetsgrundlagen....................................................

550

15.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:979) om

 

 

åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......

551

16

SOU 2017:70

Innehåll

15.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:278) om

 

inhämtning av uppgifter om elektronisk

 

kommunikation i de brottsbekämpande

 

myndigheternas underrättelseverksamhet...........................

553

Särskilt yttrande ..............................................................

555

Bilagor

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:42 ...........................................

557

Bilaga 2 Förluster av politisk information och dess

 

konsekvenser.................................................................

565

17

Förkortningar

BrB

brottsbalken

CBT

Cross Border Training

Cats

Centrum för asymmetriska hot- och

 

terrorismstudier vid Försvarshögskolan

dir.

regeringens direktiv

Ds

promemoria i departementsserien

EAPR

Euroatlantiska partnerskapsrådet

ESA

Europeiska Rymdbyrån

EU

Europeiska unionen

Europakonventionen

Europeiska konventionen

 

(4 november 1950) om skydd

 

för de mänskliga rättigheterna

 

och de grundläggande friheterna

Europol

European Law Enforcement Agency

f.

och följande sida

FBA

Folke Bernadotteakademin

ff.

och flera följande sidor

FFS

Försvarsmaktens föreskrifter

FMSI

Försvarsmaktens strategiska inriktning

FMV

Försvarets materielverk

FN

Förenta nationerna

19

Förkortningar

SOU 2017:70

FN-stadgan

Förenta nationernas stadga och stadga

 

för den internationella domstolen

FOI

Totalförsvarets forskningsinstitut

FRA

Försvarets Radioanstalt

GFSP

den gemensamma europeiska säkerhets-

 

och försvarspolitiken

GSA

generellt säkerhetsskyddsavtal

GUSP

EU:s gemensamma utrikes- och säker-

 

hetspolitik

HACKINT

Hacking intelligence (underrättelse-

 

inhämtning genom intrång i data-

 

system)

HUMINT

Human intelligence (underrättelse-

 

inhämtning genom människor)

IMINT

Imagery intelligence (underrättelse-

 

inhämtning genom foto eller teknisk

 

bildspaning)

Interpol

International Criminal Police Organi-

 

sation

IPP

Individual Partnership Programme

JK

Justitiekanslern

jfr

jämför

JO

Justitieombudsmannen (Riksdagens

 

ombudsmän)

kap.

kapitel

KUSP

EU:s kommitté för utrikes- och säker-

 

hetspolitik

LOA

lagen (1994:260) om offentlig

 

anställning

LSF

lagen (2008:717) om signalspaning

 

i försvarsunderrättelseverksamhet

20

SOU 2017:70 Förkortningar

MSB

Myndigheten för samhällsskydd

 

och beredskap

MSBFS

Myndigheten för samhällsskydd

 

och beredskaps författningssamling

MSD

Försvarsmaktens militärstrategiska

 

doktrin

Must

Militära underrättelse- och säkerhets-

 

tjänsten

NAC

North Atlantic Cooperation Council

 

(Nordatlantiska rådet)

Nato

Nordatlantiska fördragsorganisationen

NBG

den nordiska EU-stridsgruppen

 

Nordic Battle Group

NJA

Nytt juridiskt arkiv, avdelning I

NJA II

Nytt juridiskt arkiv, avdelning II

NOA

Nationella operativa avdelningen

 

(vid Polismyndigheten)

Nordac

Nord Arms Cooperation

Nordcaps

Nordic Coordinated Arrangement

 

for Military Peace Support

Nordefco

Nordic Defence Cooperation

Nordsup

Nordic Supportive Defence Structures

NRF

Nato Response Force

 

(Natos säkerhetsstyrka)

OSINT

Open sources intelligence (underrättelse-

 

inhämtning genom öppna källor såsom

 

press, television, internet m.m.)

OSL

offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

OSSE

Organisationen för säkerhet

 

och samarbete i Europa

21

Förkortningar

SOU 2017:70

PDL

polisdatalagen (2010:361)

PFF

Partnerskap för fred

prop.

regeringens proposition

RB

rättegångsbalken

RF

regeringsformen

rskr.

riksdagens skrivelse

SFS

Svensk författningssamling

SIGINT

Signals intelligence (underrättelse-

 

inhämtning genom avlyssning av

 

signaler)

SIS II

Schengen Information System

SOFA

Status of Forces Agreement

SOMA

Status of Mission Agreement

SOU

Statens offentliga utredningar

SPOC

Single Point of Operational Contact

Sveriges internationella överenskom-

 

melser

TF

tryckfrihetsförordningen

UD

Utrikesdepartementet

WEU

Västeuropeiska unionen

YGL

yttrandefrihetsgrundlagen

22

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har haft i uppdrag att kartlägga vilket skydd som för närvarande finns för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. I upp- draget har också ingått att analysera vilka konsekvenser ett röjande av sådana uppgifter kan få för Sverige, svenska intressen och det samarbete som Sverige deltar i och ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, skyddet för denna typ av uppgifter behöver förstärkas, såsom t.ex. genom en straffrättslig reglering. Vidare har det ingått i uppdraget att analysera hur ett eventuellt förstärkt skydd förhåller sig till den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten samt Europakonventionen. Vi har också haft i uppdrag att analy- sera och ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nödvändiga.

För förståelsen av våra förslag har vi i denna sammanfattning ansett det vara av värde att tämligen utförligt redovisa innehållet i gällande rätt.

Internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i

För att möta den bredd av utmaningar som det internationella sam- fundet står inför har samarbetet inom ramen för olika internatio- nella och regionala organisationer ökat i betydelse de senaste åren. Samarbetet inom olika internationella och regionala organisationer bedöms t.ex. innebära att tillgången på efterfrågade förmågor säkras vid fredsinsatser runt om i världen, att legitimiteten för sådana insat- ser stärks samtidigt som den lokala förståelsen för konflikter och

23

Sammanfattning

SOU 2017:70

dess aktörer ökar. Genom samarbeten stärks också den regionala säkerheten samtidigt som risken för kriser minskar.

Globaliseringen leder till att landgränser får mindre betydelse och att konflikter i andra länder även får betydelse för Sverige och vår säkerhet. Regeringen har som ett led i detta framhållit att landets säkerhet inte enbart kan värnas vid vår gräns och att en ökad sam- verkan med andra länder innebär bättre förutsättningar att hantera utmaningar och hot innan de når vårt eget territorium. Regeringen har vidare angett att det ligger i Sveriges intresse att främja inter- nationellt säkerhets- och försvarssamarbete eftersom det skapar förtroende mellan stater och lägger grunden för gemensam säker- het.1 Regeringens försvars- och säkerhetspolitiska inriktning innebär därtill att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhets- politiska samarbeten bör fördjupas och att Sverige bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella insatser, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Regeringen har också betonat att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.2

Den utveckling som skett på det säkerhets- och försvarspoli- tiska området har inneburit att Sverige i högre grad än tidigare har kommit att samverka med andra länder. Sverige deltar bl.a. i en rad olika samarbeten för fred och säkerhet. Det kan röra sig om inter- nationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE, men det kan också vara fråga om multi- nationella övningar eller annat säkerhetsfrämjande arbete, t.ex. svenska bidrag med civila och militära expertförmågor på individ- nivå. Som exempel på svenska myndigheter som deltar i det inter- nationella samarbetet för fred och säkerhet kan nämnas Regerings- kansliet, Försvarsmakten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket, Kustbevakningen, Kriminal- vården, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Folke Bernadotteakademin (FBA).

1Prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, s. 8 och 15.

2Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 20 och 46 f.

24

SOU 2017:70

Sammanfattning

Konsekvenser vid ett röjande

Känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan t.ex. röra uppgifter om personer, organisationer, stater, företeelser och feno- men, andras och egna underrättelseförmågor, skyddsvärden samt bedömningar av säkerhetshotande aktörer, hot och sårbarheter. Ett röjande av sådana uppgifter kan medföra allvarliga konsekvenser för Sverige – och ytterst Sveriges säkerhet. Detta eftersom Sveriges säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt.

Enligt Försvarsmakten kan ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet störa Sveriges förbindelser med andra stater eller mellan- folkliga organisationer. Ett sådant röjande skulle vidare kunna innebära att Försvarsmaktens förmåga att avvärja hot mot fred och säkerhet i gemenskap med andra länder minskar, att risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas eller såras inom ramen för internationella insatser ökar och att Sveriges försvars- industriella samarbeten och Försvarsmaktens exportrelaterade verk- samhet med andra länder skadas.

Polismyndigheten har angett att ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet skulle kunna innebära en försämrad tilltro till Polis- myndigheten och dess personal, vilket i sin tur skulle leda till för- sämrade möjligheter till internationellt polisiärt samarbete. Ett röj- ande av känsliga uppgifter skulle sannolikt också få till följd att svensk polis i samband med deltagandet i internationellt polisiärt samarbete inte skulle få tillgång till operativt angelägen information eller få inneha positioner där sådan information behandlas. Något som i sin tur skulle innebära större risker för utsänd personal.

Enligt Säkerhetspolisen skulle Sverige lida politisk, ekonomisk, militär eller underrättelse- och säkerhetstjänstrelaterad skada vid ett röjande. I värsta fall skulle ett röjande kunna leda till att Säker- hetspolisen (Sverige) blir utestängt från sådana bilaterala och multi- laterala forum som är nödvändiga för att skydda landet.

Domstolsverket, Kriminalvården, MSB och FBA har i allt väsent- ligt pekat på att ett röjande skulle kunna leda till bristande förtro- ende för Sverige och svensk personal och försvåra myndigheternas

25

Sammanfattning

SOU 2017:70

deltagande i pågående och framtida samarbeten. Myndigheterna har vidare pekat på att ett röjande skulle kunna skada Sveriges och svenska myndigheters relation till samarbetspartners, mellanfolk- liga organisationer och andra stater. Kriminalvården och MSB har dessutom pekat på riskerna för att enskilda kan komma att lida men vid ett röjande och de ökade säkerhetsrisker som ett sådant för- farande också skulle kunna innebära för svensk personal i inter- nationella insatser.

Även inom försvarsunderrättelseverksamheten förekommer ett internationellt samarbete som handlar om utbyte av information av känsligt slag som kan gälla såväl staters som organisationers säker- het. Viktiga aktörer inom detta område är bl.a. Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) och Försvarets Radioanstalt (FRA). Från dessa organs sida har betonats att det internationella samarbetet i underrättelsefrågor i hög grad bygger på förtroende och på att hemliga uppgifter kan skyddas. Skulle svenska aktörer inte leva upp till detta skulle det enligt såväl Must som FRA kunna leda till att Sverige inte får ta del av information som är av väsentlig betydelse för landets säkerhet.

Ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle således kunna få stor betydelse för Sverige, Sveriges intressen och det internationella samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i samt möjligheterna till fortsatt samarbete. Härigenom skulle också de svenska möjligheterna att upprätthålla den nationella säkerheten kunna försämras.

Skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet

I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgiftsutbytet mellan stater ökar. Infor- mation kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Inom ramen för det internatio- nella freds- och säkerhetssamarbetet hanteras många gånger känslig information. Det kan vara fråga om uppgifter som rör Sverige, andra länder som ingår i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. Vid internationella samarbeten för fred och

26

SOU 2017:70

Sammanfattning

säkerhet kan samarbetet även avslöja något om de deltagande ländernas egna försvars- och säkerhetsförmåga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergripande och politiskt art som t.ex. avser länd- ernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde det dock förekomma uppgifter som rör pågående eller plane- rade internationella insatser, t.ex. förutsättningarna för utövande av våld och tvång, signalskydd, lägesbedömningar samt insatsens säker- het. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genom- förande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen, men även för samverkande länder och organisationer.

Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större ut- sträckning hanterar uppgifter som härrör från utländska myndig- heter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella sam- arbetet, medför att man fortlöpande måste överväga i vilken ut- sträckning Sverige kan säkerställa att känsliga uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten som Sverige deltar i erhåller ett tillräckligt skydd. I Sverige skyddas känsliga uppgifter som hante- ras inom ramen för sådana samarbeten framför allt av bestämmelser om sekretess, säkerhetsskydd, straffrättsligt skydd, och skydd för företagshemligheter.

Sekretess till skydd för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet

Uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt sam- arbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av all- männa handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnads- plikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) eller enligt Europakonventionen. Tystnadsplikten gäller enligt 2 kap. 1 § offent- lighets- och sekretesslagen (OSL) för myndigheter och för personer

27

Sammanfattning

SOU 2017:70

som, genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet, har fått kännedom om uppgiften på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund.

Utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL

I 15 kap. 1 § OSL finns bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbin- delser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellan- folkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL

Enligt 15 kap. l a § OSL gäller sekretess för uppgift som en myndig- het har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU- rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella sam- arbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller även för uppgift som en myndig- het har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal.

Utrikessekretess vid direktåtkomst enligt 15 kap. 1 b § OSL

I 15 kap. 1 b § OSL finns en bestämmelse om absolut sekretess till skydd för allmänna intressen för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bin- dande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla. Bestämmelsen är föranledd av att uppgifter i utländska databaser som en svensk myndighet har direktåtkomst till utgör allmänna handlingar hos myndigheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig

28

SOU 2017:70

Sammanfattning

elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutinbeto- nade åtgärder och utan användning av förbjudna sökbegrepp.

Försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL

Enligt 15 kap. 2 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör total- försvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Förunderundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL

Enligt 18 kap. 1 § OSL gäller sekretess till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Förunder- sökningssekretessen gäller för uppgifter som hänför sig till för- undersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga brott, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL

Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamhet innebär i detta sammanhang verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förunder- sökning.

29

Sammanfattning

SOU 2017:70

Sekretess i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten m.m. enligt 38 kap. 4 § OSL

Bestämmelsen i 38 kap. 4 § OSL reglerar sekretess till skydd för enskilda hos Försvarsmakten i dess försvarsunderrättelseverksam- het och den militära säkerhetstjänsten samt i den underrättelse- och säkerhetsverksamhet samt bedrivs av Försvarets radioanstalt (FRA).

Säkerhetsskydd

Uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet skyddas även av säkerhetsskyddslagen (1996:627). Med säkerhetsskydd menas dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av upp- gifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet, dels skydd mot terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Säkerhetsskyddslagen innehåller också bestämmel- ser om skyldighet att teckna säkerhetsskyddsavtal i vissa fall samt om utbildning, kontroll och tillsyn.

Säkerhetsskydd ska, i behövlig omfattning, finnas vid verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, hos juridiska personer som dessa organ utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över samt hos enskilda om verksamheten är av betydelse för rikets säker- het eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. För riksdagen och dess myndigheter finns kompletterande bestämmelser om säker- hetsskydd i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

Säkerhetsskyddet ska förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetspröv- ning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism.

30

SOU 2017:70

Sammanfattning

Det straffrättsliga skyddet

En person som röjer uppgifter som är av betydelse för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan under vissa förutsättningar göra sig skyldig till brott. Av central betydelse i detta avseende är bestämmelserna i 19 kap. brottsbalken (BrB) som reglerar straffansvar för brotten mot Sveriges säkerhet.

Uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan, som framgått ovan, i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Röjandet av sådana uppgifter kan därmed aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan under vissa förutsättningar även straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB komma i fråga.

I 4 kap. BrB finns vidare bestämmelser som straffbelägger gär- ningar som innebär att någon olovligen bereder sig tillgång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämp- liga om gärningen begås i syfte att komma åt sådana känsliga upp- gifter som förekommer inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Spioneri och grovt spioneri

I 19 kap. 5 § BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer upp- gift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppen- barande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säker- het ska dömas – vare sig uppgiften är riktig eller inte – för spioneri till fängelse i högst sex år. Vidare anges att det även är straffbart att obehörigen framställa eller ta befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift.

Är brottet grovt ska gärningsmannen enligt 19 kap. 6 § BrB dömas för grovt spioneri till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande

31

Sammanfattning

SOU 2017:70

av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

En förutsättning för straffansvar för spioneri är bl.a. att det s.k. menrekvisitet är uppfyllt. Det innebär att ett uppenbarande av det aktuella förhållandet ska kunna medföra men för ”Sveriges säker- het”. Menrekvisitet innebär en avgränsning av straffbestämmelsens tillämpningsområde till verkligt betydelsefulla förhållanden.3 I paragrafen anges exempel på förhållanden som har stort skydds- värde och som typiskt sett kan vara föremål för en främmande underrättelsetjänsts intresse, nämligen uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar och beslut. Exemplifieringen har inte någon avgörande betydelse för bestämmelsens tillämpningsområde utan är endast avsedd att klargöra paragrafens innebörd. Exemplifieringen innebär bl.a. en anvisning om att spioneribestämmelsen inte enbart är begränsad till s.k. militärt spionage utan att den även omfattar andra former av spionage, t.ex. kvalificerade former av industrispionage och poli- tiskt spionage.4

Spioneri utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 3 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL. Spioneri upptas även i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL, vilket innebär att det s.k. meddelarskyddet inte gäller. Enligt 7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL skyddas inte heller en anskaffare från straffansvar. Samma sak gäller vid försök, förberedelse och stämpling till spioneri.

Obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift

I 19 kap. 7 § BrB straffbeläggs obehörig befattning med hemlig upp- gift. Brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig åt i subjektivt hänseende och när det gäller uppgifternas art. Straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift förut- sätter inte att gärningsmannens syfte har varit att gå främmande makt tillhanda. Däremot krävs att uppgiften – utöver att uppfylla det s.k. menrekvisitet – rör ett förhållande av hemlig natur. Straff-

3Se t.ex. prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 7.

4Prop. 2013/14:51, ”Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet”, s. 21.

32

SOU 2017:70

Sammanfattning

skalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt ska det dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift och straffskalan är då fängelse i högst fyra år (19 kap. 8 § BrB). Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt be- aktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

Obehörig befattning med hemlig uppgift utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 4 TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL. Detsamma gäller försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift samt stämpling till brottet, om det är att anse som grovt. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket TF respektive 5 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket YGL gäller inte den s.k. meddelar- och anskaffarfriheten vid grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Vårdslöshet med hemlig uppgift

Enligt 19 kap. 9 § BrB kan den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer sådan uppgift som avses i bestämmelsen om obe- hörig befattning med hemlig uppgift dömas för vårdslöshet med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst ett år eller, om riket var i krig, till böter eller fängelse i högst två år. För straffansvar krävs alltså att de objektiva rekvisiten för brottet obehörig befatt- ning med hemlig uppgift är uppfyllda. I subjektivt hänseende är det dock tillräckligt att gärningsmannen varit grovt oaktsam. Kravet på grov oaktsamhet gäller med hänsyn till samtliga objektiva brotts- rekvisit, dvs. även med avseende på de egenskaper hos uppgiften som gör att den faller under straffbestämmelsens tillämpningsområde.

Ytterligare en skillnad i förhållande till vad som gäller vid obe- hörig befattning med hemlig uppgift är att straffansvar för vårds- löshet med hemlig uppgift är begränsat till befordran, lämnande eller röjande av en sådan uppgift.

33

Sammanfattning

SOU 2017:70

Vårdslöshet med hemlig uppgift utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 5 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1§ första stycket YGL.

Olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige

I 19 kap. 10 § BrB kriminaliseras verksamhet som syftar till att komma över uppgifter av sådant slag som avses i spioneribestäm- melsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som det kan skada Sveriges säkerhet att främmande makt känner till. Enligt första stycket döms den som, för att gå främmande makt tillhanda, hemli- gen eller med användande av svikliga medel antingen bedriver verk- samhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet, eller medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt.

Straffet för brottet är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt gäller enligt andra stycket en särskilt sträng straffskala, fäng- else i lägst sex månader och högst fyra år. Bedömningen av om ett brott är grovt ska grundas på en sammanvägning av omständig- heterna i det särskilda fallet. Exempel på omständigheter som kan innebära att ett brott är att bedöma som grovt är om gärningen varit av särskilt farlig beskaffenhet med hänsyn till det utrikespoli- tiska läget eller till verksamhetens karaktär och omfattning, eller om gärningsmannen innehaft en särskild tjänst som innefattat ett förtroende att ha hand om uppgifter av känslig eller hemlig natur och gärningen inneburit ett missbruk av förtroendet.

Olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt

I 19 kap. 10 a § första stycket BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, här i landet antingen bedriver verksam- het vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet, eller medverkar till sådan verk- samhet mer än tillfälligt, ska dömas för olovlig underrättelseverk- samhet mot främmande makt till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet grovt ska gärningsmannen enligt 19 kap. 10 a § andra stycket BrB dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

34

SOU 2017:70

Sammanfattning

Straffansvar för försök, förberedelse och stämpling

till vissa brott enligt 19 kap. BrB samt för underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådana brott

I 19 kap. 14 § BrB regleras straffansvaret för försök och förbere- delse till de brott som ingår i 19 kap. BrB. Enligt bestämmelsens första stycke är försök och förberedelse till bl.a. spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, kriminaliserade på det sätt som närmare regleras i 23 kap. BrB. I 19 kap. 14 § första stycket BrB kriminali- seras även stämpling till bl.a. spioneri, grovt spioneri, grov obehö- rig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverk- samhet mot främmande makt.

I 19 kap. 14 § andra stycke BrB regleras i vilken utsträckning någon kan straffas för underlåtenhet att avslöja brott, när brottet är kriminaliserat enligt en bestämmelse i 19 kap. BrB. Av bestämmel- sen följer att det är straffbart att inte avslöja bl.a. spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift.

Straffansvar vid oaktsam medverkan till vissa brott enligt 19 kap. BrB

Av 23 kap. 4 § BrB följer att inte bara den som utfört en brottslig gärning ska dömas till ansvar, utan även den som medverkat till gärningen genom råd eller dåd. Medverkansansvaret har en mera generell tillämpning än försöksansvaret och ansvaret för förbere- delse och stämpling till brott eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott på så vis att ansvar inte förutsätter att medverkans- ansvar är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Ansvar för medverkan till brott gäller generellt i relation till alla brott i BrB. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last.

Enligt 19 kap. 15 § BrB ska dessutom den som med hänsyn till vad han eller hon känner till, på grund av meddelad varning eller annars bort inse att bl.a. spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är å färde, medverkar till gärningen, dömas till ansvar för medhjälp därtill. Straffet enligt bestämmelsen får emellertid inte överstiga fängelse i två år. För straffansvar enligt

35

Sammanfattning

SOU 2017:70

19 kap. 15 § BrB fordras att den medverkande har haft uppsåt rör- ande den åtgärd genom vilken medverkan sker. Det fordras också att den medverkande handlat trots att han eller hon har haft sådan kännedom, som borde avhållit honom eller henne från att handla. Det oaktsamma momentet ligger således i att den medverkande på grund av denna kännedom borde ha insett att ett brott av visst slag var förestående. För att någon ska kunna dömas till ansvar för oaktsam medverkan krävs att huvudbrottet ska ha fortskridit så långt att straff kan följa på det. Brottet behöver emellertid inte vara fullbordat utan det är fullt tillräckligt att gärningen nått upp till straffbart försök eller förberedelse till brott.

Tjänstefel

Av 20 kap. 1 § BrB framgår att den som uppsåtligen eller av oakt- samhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåten- het, åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel om det inte är fråga om ett ringa fall. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse i två år. Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Brott mot tystnadsplikt

Den som röjer en uppgift, som han eller hon är skyldig att hemlig- hålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning ska dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB, om gärningen inte är belagd med straff i annan ordning. Samma sak gäller om någon olovligen utnyttjar en sådan hemlighet. För straff- ansvar för brott mot tystnadsplikt krävs att någon röjer eller olovli- gen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag. Sådana bestämmelser finns framför allt i OSL. Sekretessregler som har sin grund i utländsk lag eller faller utanför utövandet av svensk myndighet omfattas inte av straffbestämmelsen. Straffskalan för brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst ett år. Om någon begår en sådan gärning av oaktsamhet, döms han eller hon i stället till böter. I ringa fall döms inte till ansvar.

36

SOU 2017:70 Sammanfattning

Vissa brott i 4 kap. brottsbalken

I 4 kap. BrB straffbeläggs bl.a. att någon olovligen bereder sig till- gång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämpliga om gärningen begås i syfte att komma åt upp- gifter som har betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Enligt 4 kap. 8 § BrB gör den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elektroniskt kommunikationsnät, sig skyldig till brytande av post- eller telehemlighet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

Den som i annat fall olovligen bryter brev eller telegram eller bereder sig tillgång till något som förvaras tillslutet kan enligt 4 kap. 9 § dömas för intrång i förvar till böter eller fängelse i högst två år. Är det fråga om olovlig avlyssning eller inspelning av tal eller samtal kan i stället straffansvar för olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § aktualiseras under vissa förutsättningar. Även för detta brott är straffskalan böter eller fängelse i två år.

Om någon anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra brott enligt 4 kap. 8 § eller 9 a § kan han eller hon enligt 4 kap. 9 b § dömas för förberedelse till sådant brott. Stadgandet utgör ett komplement till bestämmelserna i 8 § och 9 a § och syftar bl.a. till att underlätta offrets och åklagarens bevisbörda.

Slutligen kan nämnas att det i 4 kap. 9 c § bl.a. anges att den som i annat fall än som sägs i 4 kap. 8 och 9 §§ olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling kan dömas för dataintrång till böter eller fängelse i högst två år.

Åtgärder som inte är av straffrättslig natur

En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan även medföra andra konsekvenser än straffrättsliga för den en- skilde. Gärningen kan t.ex. grunda skadeståndsskyldighet, men också olika arbetsrättsliga sanktioner aktualiseras om förfarandet har samband med en anställning. Ytterst kan det bli fråga om upp- sägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För offent- liganställda finns därutöver bestämmelser om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 14 § LOA kan

37

Sammanfattning

SOU 2017:70

en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas en disciplinpåföljd för tjänste- förseelsen. Disciplinpåföljd är varning och löneavdrag (15 § LOA).

Skyddet för företagshemligheter

Ett röjande av uppgifter som är av betydelse för sådana internatio- nella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan – om uppgifterna avser förhållanden vars uppenbarande för främ- mande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet – utgöra en otillåten befattning enligt lagen (1990:409) om skydd för företags- hemligheter. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifterna avser förhållan- den som rör forskning, utveckling eller produktion i ett svenskt företag som framställer krigsmateriel eller annan utrustning för försvaret. Det skulle således kunna förekomma situationer där en företagshemlighet är av sådan betydelse för landet att ett röjande av uppgiften skulle kunna äventyra rikets oberoende eller bestånd, dvs. dess säkerhet.5

Obehöriga förfaranden med företagshemligheter är sanktione- rade med straffansvar och skadeståndsskyldighet. Enligt 3 § döms den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en företags- hemlighet för företagsspioneri. Även försök och förberedelse till företagsspioneri är straffbelagt. Den som anskaffar en företags- hemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon före honom eller henne har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri döms för olovlig befattning med företags- hemlighet (4 §). I rättspraxis har anställdas utnyttjande och röjande av företagshemligheter som de har tillgång till i sitt arbete inte an- setts som straffbar befattning med företagshemlighet. Detta gäller både medverkan i gärningsmannaskap och som medhjälpare. Straffet för företagsspioneri är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år. Straffskalan för olovlig be- fattning med företagshemlighet sträcker sig från böter till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, högst fyra år. Den som gör sig skyldig till företagsspioneri eller olovlig befattning med företags- hemlighet ska enligt 5 § även ersätta den skada som uppkommer

5 Se prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 9

38

SOU 2017:70

Sammanfattning

genom brottet eller genom att företagshemligheten obehörigen ut- nyttjas eller röjs.

Andra olovliga förfaranden med företagshemligheter än anskaff- ande av sådan information sanktioneras i lagen om skydd för företags- hemligheter med skadestånd, vitesförbud eller föreläggande om överlämnande. I 6–8 §§ finns bestämmelser om skadeståndsansvar för vissa personer som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en näringsidkares företagshemlighet. Skadeståndsskyl- dighet enligt bestämmelserna åligger den som har anförtrotts en företagshemlighet i förtroende i samband med en affärsförbindelse, arbetstagare som fått del av en företagshemlighet hos arbetsgivaren i sin anställning och den som utnyttjar eller röjer en företagshemlig- het som, enligt vad han eller hon bör inse, har angripits enligt lagen.

En internationell jämförelse

Finland

I Finland finns bestämmelser om olaglig spridning eller avslöjande av hemlig information i strafflagen (39/1889). Den finska spioneri- bestämmelsen är tillämplig om någon i avsikt att gynna en främ- mande stat eller skada Finland anskaffar, förmedlar, lämnar, röjer eller offentliggör uppgifter om bl.a. Finlands utrikesrelationer. Till skillnad från den svenska motsvarigheten är bestämmelsen således inte inskränkt till gärningar som kan innebära men för Finlands säkerhet utan träffar också sådana handlingar som rör Finlands utrikesrelationer. Detta gäller även för övriga landsförräderibrott i den finska strafflagen.

Norge

I Norge finns den straffrättsliga regleringen när det gäller spridning eller avslöjande av hemlig information framförallt i den norska straffeloven (LOV-1902-05-22-10). För straffansvar enligt spioneri- bestämmelsen krävs bl.a. att någon till fördel för en främmande stat eller terroristorganisation eller utan ”aktverdig grunn” samlar in eller sätter sig i besittning av en uppgift kopplad till något av de grund- läggande nationella intressen som anges i bestämmelsen på så sätt

39

Sammanfattning

SOU 2017:70

att intresset i fråga kan skadas om hemligheten röjs. Som exempel på ett sådant grundläggande nationellt intresse nämns Norges förhåll- ande till andra stater. Straffeloven innehåller även en särskild bestäm- melse som straffbelägger röjande av statshemligheter. Bestämmelsen har samma gärningsobjekt som spioneribestämmelsen. Straffansvaret vid spridning eller avslöjande av hemlig information är inte heller i Norge begränsat till förhållanden som kan innebär men för landets säkerhet, utan kan även avse Norges förhållande till annan stat.

Danmark

I Danmark finns bestämmelser om olovlig spridning och avslöjande av hemlig information främst i straffeloven (lov nr. 1052 af 4 juli 2016). Gärningsobjektet enligt spioneribestämmelsen är förhållan- den som ska hållas hemliga med hänsyn till danska stats- eller sam- hällsintressen. Detta begrepp omfattar först och främst militära hemligheter och statshemligheter, men också hemligheter av en lägre klassifikationsgrad som gäller statens förbindelser med främ- mande makt samt förhållanden som rör ekonomi, handelspolitik och försörjning. Bestämmelsen omfattar också upplysningar rör- ande samarbetspartners förhållanden som ska hållas hemliga inte endast av hänsyn till främmande makt i fråga utan också till danska statsintressen. Straffansvaret i Danmark är således inte begränsat till gärningar som innebär men för Danmarks säkerhet, utan straff- ansvar kan också träffa röjandet av förhållanden rörande danska samarbetspartners.

Nederländerna

I den nederländska strafflagen (Wetboek van Strafrecht) finns be- stämmelser om spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i en särskild avdelning om allvarliga brott mot statens säkerhet. Bestämmelserna skyddar såväl uppgifter av betydelse för den neder- ländska statens intressen som för dess allierade, då skyddsintresset är ”any information classified in the interest of the State or of its allies”. Uppgifter som mottagits inom ramen för internationella sam- arbeten eller från allierade stater ges därmed samma skydd enligt nederländsk lag som uppgifterna har i ursprungslandet.

40

SOU 2017:70

Sammanfattning

Tyskland

I den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch, StGB) finns bestämmelser om spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i ett kapitel som har titeln landsförräderi och äventyrande av den yttre säker- heten (Landesverrat und Gefährdung der äusseren Sicherheit). I samma lag finns även bestämmelser om brott mot tystnadsplikt. Det straffrättsliga ansvaret enligt ovan nämnda bestämmelser för olaglig befattning med uppgifter är begränsat till sådana uppgifter som utgör ”statshemligheter. Statshemligheter är fakta, föremål eller kunskap, som bara är tillgängliga för en begränsad personkrets och som måste hållas hemliga för främmande makt för att förhindra fara för allvarligt men för Förbundsrepubliken Tysklands yttre säkerhet. Hemliga uppgifter som härrör från andra stater – inklu- sive allierade staters hemliga uppgifter – utgör som huvudregel inte statshemligheter. En hemlig uppgift som härrör från en annan stat kan emellertid utgöra en tysk statshemlighet om den har anförtrotts ett tyskt organ. Så är i synnerhet fallet när tyska organ erhåller viss information av utländska organ inom ramen för militära- eller andra säkerhetssamarbeten. På samma sätt omfattar begreppet stats- hemligheter hemliga uppgifter inom ramen för Nato-samarbetet.

Kanada

I Kanada finns den straffrättsliga lagstiftningen när det gäller spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i the Security of Information Act, the Criminal Code och the National Defence Act. Lagstiftningen är delvis överlappande. Då Kanada använder sig av både civil law och common law kompletteras dessa skrivna lagar i hög utsträckning genom domstolarnas praxisbildning. Av störst betydelse här är Security of Information Act (SOIA). SOIA regle- rar sådan informationshantering som kan vara skadlig för Kanada och dess intressen. Fokus i lagen ligger på Kanadas säkerhet. Ett röjande av uppgifter som i första hand skadar ett partnerland eller en organisation kan dock straffas enligt lagen om röjandet även skulle komma att påverka Kanadas internationella relationer. Detta skulle kunna vara fallet om den kanadensiska regeringens möjlig- heter att genomföra diplomatiska eller konsulära förbindelser eller

41

Sammanfattning

SOU 2017:70

internationella förhandlingar hotades eller försämrades genom röj- andet.

En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri införs

Det straffrättsliga skyddet är varken heltäckande eller starkt

Spioneriliknande gärningar som tar sikte på internationella sam- arbeten kan innebära avsevärd skada för det internationella sam- arbetet för fred och säkerhet, våra samarbetspartners och eventuella insatser. Förfarandet kan därigenom även skada Sverige – och ytterst Sveriges säkerhet – eftersom Sveriges säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. Sverige är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten för fred och säkerhet. Om det saknas möjligheter att lagföra perso- ner som begått spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt sam- arbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle detta kunna påverka Sveriges relationer till andra länder och samarbetspartners, vilket i sin tur skulle kunna medföra försvars- och säkerhetspoli- tiska konsekvenser för Sverige genom att andra länders vilja till samarbete och informationsutbyte kring frågor av betydelse för Sveriges säkerhet påverkas negativt.

Det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som har bety- delse för internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i och som inte uppfyller menrekvisitets krav i spioneri- bestämmelsen är varken heltäckande eller särskilt starkt. Detta även med beaktande av att ett ökat beroende av internationell samverkan på det säkerhets- och försvarspolitiska området kan få till konse- kvens att fler uppgifter som rör Sveriges samarbete med andra länder och organisationer för fred och säkerhet bedöms ha sådan betydelse för Sveriges säkerhet att de kan komma att omfattas av spioneribestämmelsen. Spioneribestämmelsen är emellertid alltjämt reserverad för förfaranden som på ett påtagligt sätt kan inverka

42

SOU 2017:70

Sammanfattning

negativt på Sveriges säkerhet i bemärkelsen rikets oberoende eller bestånd.6 Det innebär att uppgifter som endast har en medelbar betydelse för Sveriges säkerhet i huvudsak faller utanför spioneri- bestämmelsens – och därmed också övriga bestämmelsers i 19 kap. BrB – tillämpningsområde. Med hänsyn till vikten av Sveriges inter- nationella samarbete för fred och säkerhet kan det straffrättsliga skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett sådant sam- arbete inte sägas vara ändamålsenligt. Tvärtom är det otillfreds- ställande att spioneriliknande gärningar som tar sikte på sådana sam- arbeten i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart straffas som tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt.

Det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter är därtill betyd- ligt svagare i Sverige än i övriga nordiska länder.

En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras

inom ramen för det internationella samarbetet är befogad

En viktig fråga vid överväganden om ett visst förfarande ska straff- beläggas är om skälen för kriminalisering är så starka att de motiverar ett utvidgat straffansvar. Eller, annorlunda uttryckt, om problemet är sådant att det bör lösas straffrättsligt eller om det finns andra möjligheter att lösa det. Alternativa sanktioner och andra möjlig- heter att komma till rätta med problemet måste också beaktas. Dess- utom bör man överväga vilken effekt en utökad kriminalisering skulle få.

En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i grundar sig ytterst på ett intresse av att värna Sveriges säkerhet. Det närmaste och konkreta skyddsintresset för en straffrättslig reglering bör dock enligt vår mening vara Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. De skyddsintressen som kriminaliser- ingen ska värna är starka och talar för kriminalisering som metodval.

De alternativ till kriminalisering som finns, bl.a. säkerhetsskydds- arbete, förändringar i sekretesslagstiftningen, skadeståndsskyldig-

6 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betän- kande ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet” (SOU 2012:95), s. 206 f.

43

Sammanfattning

SOU 2017:70

het och arbetsrättsliga sanktioner, är enligt vår mening inte till- räckliga för att lösa problemen med spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Det finns därtill anledning att anta att en straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka spioneriliknande gärningar av förevarande slag. Med hänsyn till det intresse en ny straffrättslig reglering är avsedd att skydda, Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation och – i förlängningen – Sveriges säkerhet, finns det dessutom stor anledning att ta samhällets resurser i anspråk för att lagföra dessa gärningar.

En sådan reglering skulle också signalera för andra länder och samarbetspartners att Sverige ser allvarligt på dessa gärningar. En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på käns- liga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbe- ten för fred och säkerhet som Sverige deltar i är enligt vår mening befogad.

Lagteknisk lösning och rubricering

Vårt förslag innebär att en ny straffbestämmelse införs i 19 kap. BrB. Bestämmelsen har utformats med spioneribestämmelsen som förebild och omfattar spioneriliknande gärningar som avser hem- liga uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisa- tion. Brottet benämns utlandsspioneri. Straffbestämmelsen ska endast tillämpas om förfarandet inte uppfyller rekvisiten i 19 kap. 5 § BrB.

Skyddsintresset

Straffbestämmelsen motiveras av det svenska behovet av att sam- arbeta med andra länder och mellanfolkliga organisationer. Ytterst grundar sig straffbestämmelsen på ett intresse av att värna Sveriges säkerhet. Det mest ändamålsenliga skyddsintresset för den straff- rättsliga regleringen är dock Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Härav följer att endast gärningar som på

44

SOU 2017:70

Sammanfattning

ett påtagligt sätt kan äventyra eller försämra Sveriges utrikesrelationer omfattas av kriminaliseringen. Kravet på att gärningen kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation sätter Sveriges förhållanden i förgrunden som det skyddsvärda intresset. En sådan reglering överensstämmer med nuvarande systematik beträffande brotten mot Sveriges säkerhet och stämmer väl med hur bl.a. Norge, Finland och Danmark valt att skydda uppgifter av förevarande slag.

Den brottsliga gärningen

Den straffbara gärningen består i, efter mönster från spioneribrottet, att någon obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslut- ning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Även det förhållandet att någon obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift som avses i straff- bestämmelsen omfattas av regleringen.

Ett krav på avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda.

I likhet med vad som gäller för spioneri, och av samma skäl som motiverat begränsningen i det fallet, kommer straffansvar endast ifråga när förfarandet har skett med avsiktsuppsåt. Med avsikts- uppsåt avses här detsamma som direkt uppsåt. Till skillnad från vad som i dag gäller för spioneri begränsas det straffbara området inte till att enbart omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt tillhanda. De grupperingar som vanligen verkar i områden för sådana internationella fredsfrämjande insatser som Sverige deltar i, och som på ett eller annat sätt berörs av den kon- flikt som motiverar insatsen, torde inte alltid falla under definitio- nen främmande makt, trots att de i praktiken utgör en maktfaktor samt ett påtagligt och reellt hot mot insatsen. För att tillgodose behovet av kriminalisering och kravet på en effektiv strafflagstift- ning omfattar straffbestämmelsen även förfaranden som innebär att någon medvetet lämnar uppgifter till en sådan gruppering eller

45

Sammanfattning

SOU 2017:70

sammanslutning. Med begreppet främmande sammanslutning avses därmed en gruppering som representerar ett motstående intresse men som inte nödvändigtvis behöver utgöra en främmande makt. För att straffbestämmelsen ska vara tillämplig fordras dock att det är fråga om en aktör som intar en maktposition. Det krävs emeller- tid inte att grupperingen är organiserad på visst sätt för att den ska falla under begreppet. Som exempel på vad som kan omfattas av begreppet kan nämnas UCK-gerillan i Kosovo, krigsherrar i Afghanistan och Al-shabab i Somalia.

Skälen för att låta straffbestämmelsen även omfatta förfaranden som innebär att någon medvetet lämnar uppgifter till en främmande sammanslutning gör sig även gällande när det gäller övriga bestäm- melsen i 19 kap. BrB som här är aktuella (spioneri, obehörig befatt- ning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift). Av denna anledning och i syfte att nå en logisk och konsekvent lag- stiftning har även dessa bestämmelser ändrats så att de också om- fattar fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande sammanslutning tillhanda.

Krav på allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

En förutsättning för straffansvar är att ett uppenbarande av den aktuella uppgiften för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Med mellanfolklig organisation avses detsamma som i 2 kap. 7 a § BrB, dvs. självständiga rättssubjekt enligt folkrätten. Dessa organisationer är i allmänhet sammanslut- ningar av stater, såsom exempelvis FN, EU, Nato och OSSE. Rekvisitet allvarligt men hindrar att annat än allvarliga handlingar kan medföra straffansvar. Uttrycket allvarligt men innebär även att det för straffbarhet ställs högre krav än att gärningen, så som exempelvis uttrycks i 15 kap. 1 § OSL, ska störa Sveriges mellan- folkliga förbindelser. En förutsättning för straffansvar är alltså att det rör sig om uppgifter av stor betydelse där det knappast kan råda något tvivel om att ett röjande kan få allvarliga konsekvenser för förhållandet till det samverkande landet eller den mellanfolkliga organisationen. Tänkbara exempel på sådana konsekvenser är att det inträffade kan medföra att Sverige stängs ute från fortsatt sam-

46

SOU 2017:70

Sammanfattning

arbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information. Det organ som från svensk sida deltagit i samarbetet torde normalt vara bäst skickat att bedöma konsekvenserna av att uppgifter röjts genom ett handlande som kan läggas svensk personal till last. Om uppgifterna innebär att brottsliga eller oegentliga förfaranden av- slöjas som t.ex. var fallet då den svenske FN-tjänstemannen Anders Kompass avslöjade att allvarliga brott begåtts av FN personal, bör den typen av avslöjanden inte anses kunna allvarligt skada Sveriges förhållande till berört land eller mellanfolklig organisation även om interna sekretessregler åsidosatts och avslöjandena vållat irritation inom berört organ. Kravet på att ett röjande av hemliga uppgifter ska ske obehörigen för att medföra straffansvar utesluter även att brottsanmälningar till behörigt organ, t.ex. Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, träffas av straffbestämmelsen.

Begreppet allvarligt men stämmer även väl med den indelning i fyra säkerhetsskyddsklasser och mot dem svarande skadegrader som i dag används av Försvarsmakten och föreslås ingå i en ny säkerhets- skyddslag7. Dessa är i stigande ordning: begränsad, svarande mot en ringa skada, konfidentiell, svarande mot en inte obetydlig skada, hemlig, svarande mot en allvarlig skada samt kvalificerat hemlig svarande mot en synnerligen allvarlig skada. Straffbestämmelsen an- knyter till allvarlig skada, vilket gör att de två högsta graderna träffas av straffansvar. Myndigheter som Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och MSB torde redan i dag ha erfarenhet att göra bedömningar av men med anknytning till dessa säkerhetsskyddsklasser.

En begränsning till hemliga uppgifter

Det straffbara området är – till skillnad från vad som gäller vid spioneri – begränsat till gärningar som innebär befattning med hemliga uppgifter, dvs. uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL, eller någon annan författning. I första hand torde utrikes- sekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL och försvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § OSL komma i fråga, men även andra sekretessregler

7 Se Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25) s. 55 och s. 329 ff.

47

Sammanfattning

SOU 2017:70

såsom exempelvis sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL skulle kunna bli aktuella.

För straffansvar krävs inte att uppgiften faktiskt har hanterats i en verksamhet som omfattas av OSL eller att den som vidare- befordrar uppgiften lyder under en tystnadsplikt, så länge uppgiften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den förekommit i det allmännas verksamhet. Det innebär att en uppgift av hemlig natur i privat verksamhet eller i en internationell militär insats etc. som inte är att hänföra till svensk myndighetsutövning kan falla under det straffbara området. Tillämpningen av straffbestämmelsen är alltså inte beroende av en formell sekretessprövning enligt OSL. Det utgör inte heller en formell förutsättning för straffansvar att uppgiften har hanterats som hemlig i verksamheten. Däremot krävs att gärningsmannens uppsåt även omfattar att uppgiften rörde ett hemligt förhållande. Det innebär att straffansvar i praktiken torde aktualiseras främst när det är fråga om uppgifter som har hemlig- hållits i verksamheten och det har kommit till uttryck på något sätt. I de fall uppgiften – trots att den i och för sig är sekretessreglerad – hanterats som en öppen uppgift i verksamheten torde det i regel brista i uppsåt hos gärningsmannen.

Begränsningen till uppgifter av hemlig natur innebär att det redan i dag finns betydande restriktioner beträffande möjligheterna att sprida uppgifterna för publicering i grundlagsskyddade medier. Det framgår bl.a. av 7 kap. 3 § punkterna 2 och 3 samt 7 kap. 5 § punkterna 1 och 2 TF liksom av 5 kap. 3 § punkterna 2 och 3 YGL. Straffbestämmelsen torde redan härigenom inte innebära någon stor förändring ur tryckfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt.

Straffskalan

De gärningar som är avsedda att träffas av straffbestämmelsen är av allvarligt slag. Straffbestämmelsen kan emellertid komma att om- fatta gärningar av skilda slag och svårhet. I sina värsta former kan brottsligheten leda till mycket svåra konsekvenser för Sveriges utrikesrelationer. Ett uppenbarande av en hemlig uppgift kan riskera människoliv och orsaka stor förstörelse. Det kan också leda till att hela eller delar av en internationell fredsinsats inte alls kan genom- föras eller inte kan genomföras som planerat. För straffansvar

48

SOU 2017:70

Sammanfattning

krävs, som framgått, att det är fråga om en gärning som kan inne- bära ett allvarligt men för Sveriges förhållanden till annan stat eller mellanfolklig organisation. Det ovan anförda innebär att straff- skalan bör vara förhållandevis sträng för att spegla att det finns anledning att se allvarligt på den aktuella brottstypen. Straffskalan måste också ha en tillräcklig spännvidd för att medge en nyanserad och differentierad straffmätning och innebära att ett straff som motsvarar brottets svårhet kan dömas ut. För brottet ska därför gälla en straffskala som innebär att fängelse i högst fyra år kan dömas ut. Brottet är vidare av sådan art att det råder en presumtion för fängelse.

Grovt brott

En särskild brottsbeteckning för grovt utlandsspioneri införs. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst två och högst åtta år kunna dömas ut. Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska – i likhet med vad som gäller vid spioneri – särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

En kriminalisering av förfaranden som sker utan avsiktsuppsåt eller av grov oaktsamhet

Straffbestämmelserna i 19 kap. 7–9 §§ BrB utvidgas så att en gär- ning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, eller som sker av grov oaktsamhet, kan föranleda straff- ansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller för vårds- löshet med hemlig uppgift.

49

Sammanfattning

SOU 2017:70

Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling,

oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott

Bestämmelserna i 19 kap. 14 och 15 §§ BrB om straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott ska, i samma utsträck- ning som gäller för spioneri, göras tillämpliga vid utlandsspioneri.

En utvidgning av det straffbara området för brott mot tystnadsplikt

Bestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB om straffansvar vid brott mot tyst- nadsplikt utvidgas så att den även omfattar röjande av uppgifter av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Detta alldeles oavsett om uppgiften är hemlig enligt bestämmelse i svensk lag eller annan författning. Avgörande är att uppgiften skulle ha omfattats av sekretess om den förekom- mit i allmän verksamhet. Utvidgningen innebär att röjanden som inte är tillräckligt allvarliga för att bestraffas enligt våra förslag till nya brott i 19 kap. BrB ändock kan träffas av straffansvar.

Kriminaliseringen är förenlig med regeringsformen och Europakonventionen

Grundläggande bestämmelser om yttrande- och informations- friheten finns i regeringsformen (RF). När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra medier, t.ex. ljud- radio och television och liknade överföringar samt film, gäller be- stämmelserna i TF och YGL. Yttrande- och informationsfriheten har även ett skydd i Europakonventionen.

Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag eller – när det gäller uppgifter som någon fått kännedom om i all- män tjänst eller under utövande av allmän tjänsteplikt – efter be- myndigande i lag (2 kap. 20 § RF). En begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte

50

SOU 2017:70

Sammanfattning

heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Av 2 kap. 23 § RF följer att yttrande- och informationsfri- heten får begränsas med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet samt förebyggan- det och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrande- och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl för- anleder det.

Yttrandefriheten värnas, som nämnts ovan, även av Europa- konventionen. Enligt artikel 10.1 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet, vilken innefattar en rätt till åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna rättighet är dock inte absolut. Utövandet av yttrandefriheten får enligt arti- kel 10.2 bl.a. underkastas villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, till den territori- ella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott och för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids.

Ett straffsanktionerat förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation kan innefatta en inskränkning av både informations- friheten och yttrandefriheten, i den mån informationen inte får an- skaffas och därmed inte heller kan förmedlas till andra. Ett sådant förbud träffar också anskaffande och förmedling av information för publicering i medierna. Syftet med förbudet är i förlängningen att skydda Sveriges säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både RF och Europakonventionen godtas som grund för en be- gränsning av yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen av spioneriliknande gärningar som kan skada Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation är således förenlig med såväl RF som Europakonventionen.

51

Sammanfattning

SOU 2017:70

Det nya brottet ska omfattas av reglerna i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL

samt utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott

En av de grundläggande principerna i TF och YGL är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. TF och YGL inne- håller härutöver också regler som uttryckligen skyddar den som medverkat vid tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning, bl.a. den som har lämnat uppgifter för publicering (meddelarfrihet) och den som anskaffat uppgifter avsedda för publicering (anskaffar- frihet). Med meddelarfrihet avses i princip en frihet att lämna med- delande för publicering i grundlagsskyddade medier utan risk att straffas och detta oberoende av om meddelandet publiceras. An- skaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna.

Meddelar- och anskaffarfriheterna är inte absoluta. I 7 kap. 3 § TF anges de undantagsfall då en meddelare eller annan medver- kande till en grundlagsskyddad framställning kan hållas straffrätts- ligt ansvarig för sin medverkan. Bestämmelserna avser dels den som lämnar meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF, dvs. den man normalt brukar beteckna som meddelare, dels den som, utan att svara enligt de särskilda ansvarighetsreglerna om ensamansvar i 8 kap. TF, medverkar till en framställning som är avsedd att införas i tryckt skrift som författare eller annan upphovsman eller som ut- givare. Bestämmelsen innebär att de tre fall som där anges undantas från TF:s tillämpningsområde och att regler i vanlig lag i stället ska tillämpas. Punkten 1 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Punkten 2 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndig- hets förbehåll vid dess utlämnande. Punkten 3 avser att den med-

52

SOU 2017:70

Sammanfattning

verkande gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnads- plikt i de fall som anges i särskild lag.

När det gäller ansvar för anskaffare sägs i 7 kap. 3 § andra stycket TF att om den som anskaffar uppgift eller underrättelse i syfte att offentliggöra dem i grundlagsskyddat medium därigenom gör sig skyldig till brott som avses i bestämmelsens första stycke första punkten ska ansvarsregler i vanlig lag, d.v.s. BrB, tillämpas.

TF innehåller vidare en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straff- bara enligt lag” (7 kap. 4 § TF). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet som t.ex. högförräderi, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekre- tess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – andra brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF (7 kap. 5 § TF). Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 § YGL).

Spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslös- het med hemlig uppgift utgör således tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § TF. Det innebär att den som omfattas av ensamansvaret kan dömas till ansvar för en sådan gärning om den begås i tryckt skrift (enligt den ordning som föreskrivs i TF). Spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift omfattas också av 7 kap. 3 § TF, vilket innebär att meddelar- och anskaffarfriheten inte gäller i dessa fall. Lagstiftaren har alltså ansett att kriminaliser- ingen i dessa fall har så starka skäl för sig och att ett offentliggörande av uppgifter som omfattas av straffbestämmelserna kan innebära sådan skada att tryck- och yttrandefriheten får vika för att till- godose ändamålet med den straffrättsliga regleringen. Trots att det omedelbara skyddsintresset för utlandsspioneri och anknytande brottstyper inte är Sveriges säkerhet, och att menrekvisitet har en något annorlunda utformning än i spioneribestämmelsen finns det skäl att i detta avseende jämställa brottsligheten med nämnda brott i 19 kap. BrB. Som framhållits är det fråga om allvarlig brottslighet och ett mycket angeläget skyddsintresse.

53

Sammanfattning

SOU 2017:70

Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrott, grovt spioneri och vårdslöshet med hemlig uppgift är det således proportionerligt att inskränka tryckfriheten beträffande utlandsspioneri och anknytande brottstyper på så sätt att dessa undan- tas från tryckfriheten. Beträffande de grövsta brottsformerna, dvs., utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, är det också proportionerligt att, liksom beträffande brottens motsvarighet bland spioneribrotten, undanta dessa från meddelar- och anskaffar- friheten. Det innebär att den som åtals för dessa grova brott – och som normalt hade skyddats av meddelar- och anskaffarfriheten – kommer att lagföras i ordinär process eller tryckfrihetsprocess även om meddelandet/anskaffandet avsett publicering i grundlagsskyddade medier. Härigenom knyts regleringen till nuvarande hantering av spioneribrotten. Det rör sig om brott med avsiktsuppsåt eller, när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, så flagrant handlande att brotten rimligen hör hemma i den ordinära brottmåls- processen. En sådan reglering ter sig också logisk och konsekvent. Bestämmelserna i 7 kap. 3–4 §§ TF och motsvarande bestämmelser i YGL har därför ändrats så att utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri undantas från meddelar- och anskaffar- friheten i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt att dessa brott lik- som en gärning som sker av grov oaktsamhet upptas bland tryck- frihetsbrotten i 7 kap. 4 § TF och därmed även enligt 5 kap. 3 § YGL. Även förbrotten (förberedelse, försök och stämpling) till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri tas upp i brottskatalogen. Att inte uppta nämnda brott i brottskatalogen skulle innebära att det är straffritt att begå brotten genom publicering i tryckt skrift, vilket skulle te sig egendomligt i jämförelse med nuvarande ordning. Det innebär givetvis en utvidgning av tryckfrihetsbrotten. Om det inte sker öppnar det fältet för att använda grundlagsskyddade medier för att röja hemliga uppgifter av ifrågavarande slag till obehöriga. Det är fullt möjligt, såsom närmare framgår av kapitel 5, att en främmande makt eller sammanslutning i en sådan situation skulle utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminali- seringen.

54

SOU 2017:70

Sammanfattning

Samtidigt som införandet i brottskatalogen av utlandsspioneri och anknytande brott inskränker tryckfriheten måste beaktas att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihets- brott också är ett sätt att värna tryckfriheten som inte finns i fler- talet med Sverige jämförbara länder. Den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL bidrar till att ingen kommer att dömas för dessa tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott i andra fall än då det rör sig om yttranden som alldeles klart ligger utanför det god- tagbaras gränser. Enligt ovan nämnda bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagarna efterlevs betänka att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhälle, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. Även JK:s diskretionära prövnings- rätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Utlandsspioneri och anknytande brott är därtill begränsade till uppgifter av hemlig natur vilket, som framgått, innebär att det redan i dag finns betydande restriktioner beträffande möjlig- heterna att sprida uppgifterna för publicering i grundlagsskyddade medier. Den föreslagna kriminaliseringen torde redan härigenom inte komma att innebära någon stor förändring ur tryckfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt.

Möjligheten att använda tvångsmedel

Med hänsyn till brottslighetens natur och allvar, och intresset av en effektiv och ändamålsenlig straffrättslig reglering, bör det finnas samma möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel – dvs. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hem- lig rumsavlyssning – vid misstanke om ett uppsåtligt brott av nu aktuellt slag som vid andra jämförbara brott i 19 kap. BrB. Bestäm- melserna i 27 kap. 2 § RB har därför ändrats så att ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående vid en förundersökning om utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehö-

55

Sammanfattning

SOU 2017:70

rig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Bestämmelsen i 27 kap. 20 d § RB har även den ändrats på så sätt att det i andra stycket anges att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

Undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket RB ska – i likhet med vad som gäller vid spioneri och anknytande brott – också gälla vid förundersökning om utlands- spioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandspioneri.

Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott har också gjorts tillämplig på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har också den gjorts tillämplig på utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

En utvidgning av svensk straffrättslig jurisdiktion

I och med att det internationella säkerhetsbegreppet har vidgats har de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige del- tar i blivit fler och större samtidigt som allt fler personalkategorier har kommit att delta i internationella uppdrag. I motsvarande mån ökar det praktiska behovet av konsekventa jurisdiktionsregler som reglerar den sändande statens domsrätt över sin personal. Den lokala immunitet som internationellt utsänd personal vanligen åtnjuter enligt särskilda överenskommelser innebär åtaganden för den sänd- ande staten att upprätthålla full jurisdiktion över sin personal.

Medan personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra poliser, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt, enligt 2 kap. 3 § BrB undantas från kravet på dubbel straffbarhet, saknas motsvarande reglering för annan civil personal som deltar i internationella samarbeten för fred och säkerhet. I den mån sådana utsända personer begår gärningar som utgör brott enligt svensk lagstiftning men som inte utgör brott på gärningsorten kan det därmed saknas förutsättningar för att lagföra

56

SOU 2017:70

Sammanfattning

personen i svensk domstol. FN har i olika sammanhang påtalat att det åligger Sverige och andra sändarstater att upprätthålla jurisdiktionen över utsänd personal. De nuvarande förhållandena innebär att Sverige i jurisdiktionshänseende inte helt lever upp till sina inter- nationella åtaganden att straffa brott som begås av svensk personal som deltar i internationella uppdrag inom FN:s ram.

Genom ett tillägg till bestämmelsen i 2 kap. 3 § BrB har det in- förts ett tydligt undantag från kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av andra civila än personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse. En sådan utvidgning innebär därmed inte endast att de svenska jurisdiktionsbestämmelserna uppfyller de internationella åtaganden som Sverige har gjort. Den fyller också en pedagogisk och klargörande funktion, inte minst för de berörda utsända personerna.

Det föreslagna undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är generellt utformat och omfattar svenska medborgare eller utlän- ningar med hemvist i Sverige som, i annat fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a BrB, deltar i ett internationellt uppdrag inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är inte begränsat till brott begångna i tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring utom riket.

Genom ett tillägg till de undantag som görs i 2 kap. 5 § andra stycket BrB får åtal för brotten dessutom, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, väckas utan åtalsförord- nande.

57

Summary

Remit

Our remit has been to chart the protection currently provided for sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. Our remit has also included analysing what consequences dis- closure of such information may have for Sweden, Swedish interests and the cooperation Sweden is participating in and to consider whether, and if so how, the protection for this type of information needs to be reinforced through, for example, regulation in criminal law. Our remit has also included analysing the relationship between any reinforced protection and the freedom of expression and in- formation under Sweden’s fundamental laws and the European Convention on Human Rights. We have also had the remit of analysing and considering whether amendments to the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression are necessary.

To assist the understanding of our proposals we have considered it of value to give a fairly extensive account of the current law in this summary.

International cooperation for peace and security in which Sweden is participating

Cooperation within the framework of various international and regional organisations has become more important in recent years in order to respond to the range of challenges the international community is facing. Cooperation in various international and regional organisations is, for example, judged to ensure access to

59

Summary

SOU 2017:70

capabilities sought in peace operations around the world and to strengthen the legitimacy of these operations, while increasing local understanding of conflicts and the actors involved. This cooperation also strengthens regional security while reducing the risk of crises.

Globalisation means that land borders are of less importance and that conflicts in other countries also assume importance for Sweden and our security. In this context, the Government has stressed that the country’s security cannot be safeguarded solely at our borders, and that greater collaboration with other countries provides better opportunities to deal with challenges and threats before they reach our own territory. The Government has also stated that it is in Sweden’s interest to promote international security and defence cooperation, since this builds confidence between states and lays the foundation for common security.1 In addition, the Government’s stance in defence and security policy means that Sweden’s bilateral and multilateral cooperation in defence and security policy should be strengthened and that Sweden should continue its active involvement and participation in both civilian and military international operations within the framework of the UN, the EU, NATO and the OSCE (Organisation for Security and Cooperation in Europe). The Government has also stressed that security is built on solidarity along with others and that threats to peace and security are deterred collectively and in collaboration with other countries and organisations.2

As a result of developments in the area of security and defence policy Sweden is now collaborating to a greater extent with other countries than before. For instance, Sweden participates in co- operation for peace and security in a number of areas. This can involve international peace-support and security-building operations within the framework of the UN and EU, NATO and the OSCE, but it can also involve multinational exercises or other security- building work, for example Swedish contribution of individuals possessing expert military and civilian capabilities. Examples of Swedish government agencies that participate in international co- operation for peace and security include the Government Offices,

1Govt Bill 2008/09:140, “Useful defence” [Ett användbart försvar], p. 8 and 15.

2Govt Bill 2014/15:109, “Direction of defence policy – Sweden’s defence 2016–2020” [Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020], p. 20, 46 and 47.

60

SOU 2017:70

Summary

the Swedish Armed Forces, the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service, the Swedish Prosecution Authority, the Swedish National Courts Administration, the Swedish Coast Guard, the Swedish Prison and Probation Service, the Swedish Civil Con- tingencies Agency (MSB) and the Folke Bernadotte Academy (FBA).

Consequences of a disclosure

Sensitive information handled within the framework of inter- national cooperation for peace and security in which Sweden is par- ticipating can, for example, concern information about individuals, organisations, states, occurrences and phenomena, the intelligence capabilities of Sweden and other actors, protected values and assess- ments of actors threatening security, threats and vulnerabilities. Disclosure of such information can result in serious consequences for Sweden – and ultimately for Sweden’s security. This is because Sweden’s security depends indirectly on security in other countries and international cooperation that is successful and effective.

According to the Swedish Armed Forces, a disclosure of sensitive information handled within the framework of international co- operation for peace and security can disturb Sweden's relations with other states or international organisations. Such a disclosure could also reduce the capacity of the Swedish Armed Forces to avert threats to peace and security in common with other countries, increase the risk of Swedish personnel or personnel of a collaborat- ing party being killed or wounded within the framework of inter- national operations and harm Sweden’s military industrial cooperation and the Swedish Armed Forces’ export-related activities with other countries.

The Swedish Police Authority has stated that a disclosure of sensitive information handled within the context of international cooperation for peace and security could impair confidence in the Swedish Police Authority and its personnel, which could, in turn, impair the possibilities for international police cooperation. Another consequence of a disclosure of sensitive information would pro- bably be that, in connection with participation in international police cooperation, Swedish police would not be given access to operationally important information or hold positions in which

61

Summary

SOU 2017:70

such information is dealt with. This would then result in greater risks for posted personnel.

According to the Swedish Security Service, Sweden would suffer economic, military or intelligence- and security-service related damage in the event of a disclosure. At worst, a disclosure could result in the Swedish Security Service (Sweden) being excluded from bilateral and multilateral forums that are essential to protect the country.

Essentially, the Swedish Courts Administration, the Swedish Prison and Probation Service, the Swedish Civil Contingencies Agency and the Folke Bernadotte Academy have pointed out that a disclosure could lead to a loss of confidence in Sweden and Swedish personnel and impair the participation of these agencies in ongoing and future cooperation. These agencies have also pointed out that a disclosure could damage the relations of Sweden and Swedish government agencies with partners, international organisations and other states. The Swedish Prison and Probation Service and the Swedish Civil Contingencies Agency have also pointed to the risk that individuals may be harmed in the event of a disclosure and the increased security risks that such conduct might also entail for Swedish personnel in international operations.

Foreign intelligence activities also include international co- operation concerning the exchange of information of a sensitive nature that may deal with the security of both states and organisa- tions. Important actors in this area include the Military Intelligence and Security Service (MUST) and the National Defence Radio Establishment (FRA). These bodies have stressed that international cooperation in intelligence matters is very much based on trust and on the ability to protect secret information. If Swedish actors do not live up to this, then, according to MUST and the FRA, Sweden might, as a result, not be given access to information of material importance for national security.

A disclosure of sensitive information handled in the context of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating could therefore be of great importance to Sweden, Swedish interests and the international cooperation for peace and security in which Sweden is participating as well as for the possi- bilities of further cooperation. This might also impair Swedish possibilities of maintaining national security.

62

SOU 2017:70

Summary

Protection for sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security

As international cooperation becomes more tightly knit, an in- crease in the exchange of information between states is natural and fundamentally positive. This enables information to be re-used and experience to be spread, contributing to a more efficient admin- istration. Sensitive information is handled on many occasions within the framework of international cooperation for peace and security. It can be a matter of information concerning Sweden, other countries involved in the cooperation, the relations between the countries or a current operation. In international cooperation for peace and security, the cooperation itself can reveal something about the defence and security capability of the participating countries. There can also be information of a more general and political nature that relates to the relations between the counties or some future co- operation. However, there is, above all, likely to be information concerning ongoing or planned international operations, for example the criteria for the use of violence and force, signals protection, situation assessments and the safety and security of the operation. Such information is of key importance for the conduct of the operation and for the safety of the individuals taking part in the operation, as well as for the collaborating countries and organisations.

The fact that Swedish agencies are increasingly handling infor- mation originating from foreign agencies or linked in some other way to international cooperation means that constant considera- tion must be given to how far Sweden can ensure that sensitive information of importance for the international cooperation that Sweden is participating in is given sufficient protection. In Sweden sensitive information handled in the context of such cooperation is primarily protected by provisions about secrecy, protective security, protection under criminal law and protection for trade secrets.

63

Summary

SOU 2017:70

Secrecy to protect information handled within the framework of international cooperation for peace and security

Information handled in the context of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can, in some cases, be subject to secrecy under an act or law other statute or under an authorisation or restriction issued pursuant to an act or other statute.

Secrecy means not only a restriction of the right to access official documents but also a prohibition on disclosing information, either orally or by releasing an official document or in some other way (Ch. 3, Sec. 1 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400)). Secrecy thus means both document secrecy and a duty of secrecy. To the extent that secrecy provisions entail a duty of secrecy, they result in a restriction of freedom of expression under the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE) or under the European Convention on Human Rights. The duty of secrecy applies under Ch. 2, Sec. 1 of the Public Access to Information and Secrecy Act (PAISA) to public authorities and to persons who, by participating on behalf of the public institutions in the activities of a public authority, have become aware of the information on account of employment or an assignment with the authority or on some other similar basis.

Secrecy relating to foreign affairs under Ch. 15, Sec. 1 of PAISA

Ch. 15, Sec. 1 of PAISA contains the provision of secrecy relating to foreign affairs. Under this provision, secrecy applies to information regarding Sweden's relations with another state, or otherwise regarding another state, an international organisation, or an authority, a citizen of or a legal person in another state or a stateless person, if it can be assumed that disclosure of the information will disturb Sweden's international relations or harm this country in some other way.

64

SOU 2017:70

Summary

Secrecy in international cooperation under Ch. 15, Sec. 1 a of PAISA

Under Ch. 15, Sec. 1 a of PAISA secrecy applies to information that a public authority has received from a foreign body on the basis of a legally binding EU act or an agreement with another State or with an international organisation entered into by the EU or approved by the Riksdag, if it can be assumed that Sweden’s ability to participate in the international cooperation referred to in the act or the agreement would be impaired if the information was dis- closed. Corresponding secrecy also applies to information obtained by a public authority for transmission to a foreign body in accordance with such an act or agreement.

Secrecy under Ch. 15, Sec. 1 b of PAISA

Ch. 15, Sec. 1 b of PAISA contains a provision on absolute secrecy to protect public interests for information in a foreign database that is accessible electronically to a Swedish authority through direct access but that the authority must not process on account of a legally binding EU act or an international agreement. The reason for this provision is that items of information in foreign databases to which a Swedish public authority has direct access are official documents at the authority if the information is contained in what is called a “finished electronic document” or can be complied by means of routine measures without the use of prohibited search arguments.

Secrecy relating to defence under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA

Under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA secrecy applies to information con- cerning activities to defend the country or the planning or other preparation of such activities or otherwise concerning total defence if it can be assumed that disclosure of the information would harm the defence of the country or otherwise endanger national security.

65

Summary

SOU 2017:70

Preliminary investigation secrecy under Ch. 18, Sec. 1 of PAISA

Under Ch. 18, Sec. 1 of PAISA secrecy is applicable to protect the crime prevention and crime prosecution activities of the public institutions. Preliminary investigation secrecy applies to information included in a preliminary investigation in a criminal matter, a matter that relates to the use of coercive measures or in another activities intended to prevent, discover, investigate or prosecute crime and that are conducted by a prosecution authority, the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service, the Swedish Tax Agency, the Swedish Customs or the Swedish Coast Guard if it can be assumed that the purpose of the measures ordered or foreseen would be countered or the future activity would be harmed if the information is disclosed.

Secrecy to protect intelligence activities etc. under Ch. 18, Sec. 2 of PAISA

The provision in Ch. 18, Sec. 2 of PAISA provides that secrecy to protect the work of the public institutions to prevent, pursue or discover criminal activity applies to information that is referable to intelligence activities. In this context intelligence activities means activities that consist of gathering, processing and analysing infor- mation in order to establish whether a criminal activity has been or may be carried out and that is not part of a preliminary investigation.

Protective security

Information covered by secrecy under PAISA and that concerns national security is also protected by the Protective Security Act (1996:627). Protective security means, first, protection against espionage, sabotage and other offences that can threaten national security; second, protection in other cases of information covered by secrecy under PAISA that concerns national security and; third, protection against terrorist offences even if the offences do not threaten national security. The Protective Security Act also contains provisions on the obligation to sign protective security agreements in certain cases and on training, control and supervision.

66

SOU 2017:70

Summary

Protective security shall be in place, to the extent necessary, in activities of central government, municipalities and county councils, in legal persons in which these bodies have a legally decisive influence and with respect to individuals if their activities are of importance for national security or in particular need of protection from terrorism. There are supplementary provisions on protective security for the Riksdag (the Swedish Parliament) and its agencies in the Act on protective security in the Riksdag and its agencies (2006:128).

Protective security is intended to prevent information covered by secrecy that concerns national security being disclosed, altered or destroyed without authorisation (information security), to prevent unauthorised persons gaining entry to places where they can access such information or where activities of importance for national security are conducted (entry restriction) and to prevent persons who are not reliable from a security perspective from participating in activities of importance for national security (security examination). In addition, protective security is intended to prevent terrorism.

Criminal law protection

In certain circumstances a person who discloses information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating may be guilty of an offence. The provisions of Ch. 19 of the Swedish Penal Code (PC) that regulate criminal responsibility for offences against Sweden’s national security are of central importance here.

Information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can, as stated above, be subject to secrecy, in certain cases, under an act of law other statute or under an authorisation or restriction issued pursuant to an act or other statute. The disclosure of such information can therefore raise the question of criminal responsibility for a breach of the duty of secrecy under Ch. 20, Sec. 3 of PC. If an act includes the exercise of public authority, it may, in certain circumstances, also involve criminal responsibility for misuse of office under Ch. 20, Sec. 1 of PC.

67

Summary

SOU 2017:70

In addition, Ch. 4 of PC contains provisions criminalising acts that mean that someone unlawfully gains access to various forms of communications. These provisions may also be applicable if the act is committed in order to get at sensitive information occurring within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating.

Espionage and gross espionage

Ch. 19, Sec. 5 of the PC states that a person who, in order to aid a foreign power, without authorisation procures, transmits, gives or otherwise discloses information concerning a defence facility, arms, supplies, imports, exports, means of production, negotiations, decisions or other matters, the revelation of which to a foreign power can cause harm to Sweden’s security, is guilty – whether the information is correct or not – of espionage and shall be sentenced to imprisonment for at most six years. This provision also states that it is punishable to produce or have any dealing with a written document, drawing or other object containing such information without authorisation.

If the offence is gross the perpetrator is, under Ch. 19, Sec. 6 of PC, guilty of gross espionage and shall be sentenced to imprison- ment for a fixed term, at least four and at most eighteen years, or for life. In assessing whether the crime is gross, special con- sideration shall be given to whether the act was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or concerned a matter of great importance or whether the perpetrator disclosed some- thing entrusted to them by reason of their position in public or private service.

One precondition for criminal responsibility for espionage is that the ‘harm requirement’ is met. This means that revelation of the matter concerned could result in harm to “Sweden’s security”. The harm requirement means that the scope of the criminal pro- vision is restricted to really important matters.3 The section gives examples of matters of great protective value that can typically be

3 See e.g. Govt Bill 1948:80, “proposing an act amending the Penal Act etc”. [med förslag till lag om ändring i strafflagen m.m.], p. 123 and Govt Bill 1979/80:176, “amending the Penal Code (espionage etc.)” [om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)], p. 7.

68

SOU 2017:70

Summary

an object of interest for a foreign intelligence service, namely infor- mation about defence facilities, arms, supplies, imports, exports, means of production, negotiations and decisions. The examples are not of decisive importance for the scope of the provision and are only intended to clarify the meaning of the section. The examples given mean, among other things, that the espionage provision is not restricted to ‘military espionage’ but also covers other forms of espionage. For example advanced forms of industrial espionage and political espionage.4

Espionage is a an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, first paragraph, point 3 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1 of FLFE. Espionage is also entered in Ch. 7, Sec. 3, first paragraph, point 1 of FPA and Ch. 5, Sec. 3, first paragraph, point 1 of FLFE, which means that the ‘freedom to communicate information’ does not apply. Under Ch. 7, Sec. 3, second paragraph of FPA and Ch. 5, Sec. 3, second paragraph of FLFE a procurer of information is not protected from criminal liability either. The same applies to attempt, preparation and conspiracy to commit espionage.

Unauthorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information

Ch. 19, Sec. 7 of PC criminalises unauthorised dealing with secret information. The offences of espionage and unauthorised dealing with secret information differ regarding the subjective requirement and the nature of the information. Criminal liability for unauthorised dealing with secret information does not require the perpetrator’s purpose to have been to aid a foreign power. But there is a require- ment that the information – in addition to meeting the harm require- ment – concerns a matter of a secret nature. The scale of penalties for the offence is a fine or imprisonment for at most two years. If the offence is gross, the perpetrator is guilty of gross unauthorised dealing with secret information and the scale of penalties is then imprisonment for at most four years (Ch. 19, Sec. 7 of the PC). In assessing whether the offence is gross, special consideration shall

4 Govt Bill 2013/14:51, “Reinforced protection against the intelligence activities of foreign powers” [Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet], p. 21.

69

Summary

SOU 2017:70

be given to whether the act involved assistance of a foreign power or was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or related to a matter of great significance or whether the per- petrator disclosed what had been confided to them by reason of public or private service.

Unauthorised dealing with secret information is an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, first paragraph, point 4 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1, first paragraph of FLFE. The same applies to attempt and preparation to commit unauthorised dealing with secret information and to conspiracy to commit the offence, if it is considered gross. Under Ch. 7, Sec. 3, first paragraph, point 1 and second paragraph of FPA and Ch. 5, Sec. 3, first paragraph, point 1 and second para- graph of FLFE, the ‘freedom to communicate and procure infor- mation’ does not apply to gross unauthorised dealing with secret information or to attempt, preparation or conspiracy to commit such an offence.

Negligence with secret information

Under Ch. 19, Sec. 9 of PC a person who through gross negligence transmits, gives or reveals information referred to in the provision on unauthorised dealing with secret information is guilty of negligence with secret information and shall be sentenced to a fine or im- prisonment for at most one year or, if the country was at war, to a fine or imprisonment for at most two years. So for there to be criminal responsibility the objective requirements for the offence of unauthorised dealing with secret information have to be fulfilled. In subjective terms, however, it is sufficient that the perpetrator has been grossly negligent. The gross negligence requirement applies with regard to all the objective requirements for the offence, i.e. even with regard to the characteristics of the information that mean that it falls within the scope of the penal provision.

Another difference in relation to what applies to unauthorised dealing with secret information is that criminal responsibility for carelessness with secret information is limited to transmitting, giving or revealing such information.

70

SOU 2017:70

Summary

Negligence with secret information is an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, point 5 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1, first paragraph of FLFE.

Unlawful intelligence activities against Sweden

Ch. 19, Sec. 10 of PC criminalises activities for the purpose of acquiring information of the kind referred to in the provision on espionage, i.e. information concerning matters that it can damage Sweden’s security for a foreign power to be aware of. Under the first paragraph, a person is convicted if they, in order to aid a foreign power, secretly or by fraudulent means either conduct activities designed to procure information concerning matters whose revelation to a foreign power can result in harm to Sweden’s security, or are complicit in such activities on a more than temporary basis.

The penalty for the offence is imprisonment for at most two years. If the offence is gross, a particularly severe scale of penalties applies under the second paragraph: imprisonment for not less than six months and not more than four years. The assessment of whether the offence is gross has to be based on an overall appraisal of the circumstances in the particular case. Examples of circum- stances that can lead to an offence being assessed as gross are if the act was of a particularly dangerous nature in view of the foreign policy situation or of the character and scope of the activities or if the perpetrator held a special post that included trust to be re- sponsible for information of a sensitive or secret nature and the act entailed misuse of that trust.

Unlawful intelligence activities against a foreign power

Ch. 19, Sec. 10 a, first paragraph of PC states that a person who, in order to aid a foreign power, here in Sweden either conducts activities whose purpose is to procure information about matters, the revelation of which to that foreign power may cause harm to the security of another foreign power, or is complicit in such an activity on a more than temporary basis is guilty of unlawful intelli- gence activities against a foreign power and shall be sentenced to a

71

Summary

SOU 2017:70

fine or imprisonment for at most one year. If the offence is gross, the perpetrator shall, under Ch. 19, Sec. 10 a, second paragraph, be sentenced to imprisonment for at least six months and at most four years.

Criminal liability for attempt, preparation and conspiracy

to commit certain offences under Ch. 19 of PC and for failure to reveal or prevent such offences

Ch. 19, Sec. 14 of PC regulates criminal liability for attempt and preparation to commit offences included in Ch. 19 of PC. Under the provisions of the first paragraph attempt and preparation to commit offences including espionage, gross espionage, gross un- authorised dealing with secret information, unlawful intelligence activities against a foreign power or unauthorised dealing with secret information are criminalised in the way specified in Ch. 23 of PC. Ch. 19, Sec. 14, first paragraph of PC also criminalises con- spiracy to commit offences including espionage, gross espionage, unauthorised dealing with secret information, gross unauthorised dealing with secret information and unlawful intelligence activities against a foreign power.

Ch. 19, Sec. 14, second paragraph of PC regulates the extent to which a person can be punished for failure to reveal an offence when the offence is criminalised under a provision of Ch. 19 of PC. It also follows from this provision that it is punishable to not reveal offences including espionage, gross espionage and gross unauthorised dealing with secret information.

Criminal liability for negligent complicity in certain offences under Ch. 19 of PC

It follows from Ch. 23, Sec. 4 of PC that responsibility for a criminal act is assigned not only to the person who committed the act, but also to anyone who furthered it by advice or deed. Responsibility for complicity is of more general application than responsibility for attempt and responsibility for preparation and conspiracy to commit an offence or failure to reveal or prevent in the sense that it does not require there to be specific regulation of responsibility for

72

SOU 2017:70

Summary

complicity for the offence concerned. Responsibility for complicity in an offence is generally applicable in relation to all offences in PC. Each accomplice is assessed according to the intent or the negligence attributable to them.

Moreover, under Ch. 19, Sec. 15 of PC, if a person who ought, in view of what they knew on account of a warning given or for some other reason, to have realised that offences including espionage, gross espionage and gross unauthorised dealing with secret infor- mation were taking place, is complicit in the act, they are guilty of being an accessory to it. However, under this provision the penalty may not exceed imprisonment for two years. For there to be criminal liability under Ch. 19, Sec. 15 of PC, the accomplice must have had intent regarding the act through which they were complicit. The accomplice must also have acted even though they had know- ledge that ought to have made them refrain. So the component of negligence is that the accomplice ought to have realised on account of this knowledge that an offence of a particular kind was at hand. Before a person can be convicted of careless complicity, the principal offence must have progressed so far that it can lead to a penalty. However, the offence does not have to be completed; it is quite sufficient for the act to reach the level of punishable attempt or preparation to commit an offence.

Misuse of office

Ch. 20, Sec. 1 of PC states that a person who through an act or omission in the exercise of public authority disregards what applies to their task intentionally or through negligence is guilty of misuse of office except in minor cases. The scale of penalties for misuse of office is a fine or imprisonment for a most two years. if the offence is gross, a sentence of imprisonment for at least six months and at most six years can be imposed.

Breach of a duty of secrecy

A person who discloses information that they are obliged to keep secret under an act of law or other statute or by an order or re- striction issued under a law or other statute is guilty of a breach of

73

Summary

SOU 2017:70

a duty of secrecy under Ch. 20, Sec. 3 of PC unless a penalty for the act is prescribed elsewhere. The same applies if a person unlaw- fully makes use of such a secret. For there to be criminal liability for a breach of a duty of secrecy, a person must disclose or unlaw- fully make use of information they have a duty to keep secret under Swedish law. Provisions of this kind are mainly found in PAISA. Secrecy regulations that are based on foreign law or that fall outside the exercise of Swedish public authority are not covered by this criminal provision. The scale of penalties for breach of a duty of secrecy is a fine or imprisonment for at most one year. If someone commits such an act out of negligence, they are sentenced to a fine instead. No responsibility is assigned in minor cases.

Certain offences in Ch. 4 of PC

Ch. 4 of PC criminalises acts including someone unlawfully gaining access to various forms of communications. These provisions can also be applicable to acts committed in order to get hold of infor- mation of importance for international work for peace and security in which Sweden is participating.

Under Ch. 4, Sec. 8 of PC, a person who unlawfully accesses a communication being conveyed by a postal or telecommunications company as an item of post or in a network for electronic communi- cations is guilty of breach of postal or telecommunications secrecy. The scale of penalties is a fine or imprisonment for at most two years.

A person who, in other cases, unlawfully opens a letter or a tele- gram or accesses something kept sealed can, under Ch. 4, Sec. 9 of PC, be sentenced for intrusion into a safe depository to a fine or imprisonment for at most two years. In cases of unlawful inter- ception or recording of speech or conversation, there may instead be criminal responsibility for unlawful interception under Ch. 4, Sec. 9 a of PC in certain circumstances. The scale of penalties for this offence is also a fine or imprisonment for a most two years.

If a person who installs a technical device with the intent of carrying out an offence under Ch. 4, Sec. 8 or 9 a can be convicted under Ch. 4, Sec. 9 b of preparation to commit such an offence.

74

SOU 2017:70

Summary

This rule is a complement to the provisions of Sections 8 and 9 a and one intention is to ease the victim’s and prosecutor’s burden of proof.

Finally, it can be mentioned that Ch. 4, Sec. 9 c states that, in cases other than those referred to in Ch. 4, Sections 8 and 9, a person who unlawfully obtains access to information intended for auto- matic processing can be sentenced to a fine or imprisonment for at most two years for breach of data security.

Measures not of a criminal nature

An act that involves unauthorised handling of information can also result in consequences outside of criminal law for the individual. The act can, for example, form a basis for liability for damages but sanctions under labour law also become relevant if the conduct is linked to employment. Ultimately it can be lead to notice of termi- nation under Sec. 7 of the Employment Protection Act (1982:80). For public employees there are also provisions about disciplinary liability under the Public Employment Act (PEA) (1994:260). Under Sec. 14 of the PEA, disciplinary sanction for misconduct may be imposed on any employee who intentionally or by negligence disregards the duties associated with their position. The disciplinary sanctions are a warning and a salary deduction (Sec. 15 of the PEA).

Protection of trade secrets

A disclosure of information of importance for international co- operation for peace and security in which Sweden is participating can – if the information relates to matters whose disclosure to a foreign power can result in harm to Sweden’s security – be un- authorised handling under the Act on the Protection of Trade Secrets [1990:409]. This can, for example, be the case if the infor- mation relates to matters concerning research, development and production in a Swedish company that is producing military equip- ment or other equipment for Sweden’s armed forces. So there could be situations in which a trade secret is of such importance for the

75

Summary

SOU 2017:70

country that disclosure of the information could endanger the in- dependence or existence of the country, i.e. its security.5

Unauthorised conduct with trade secrets is sanctioned through criminal responsibility and liability for damages. Under Sec. 3 a person who, with intent, unlawfully obtains access to a trade secret is guilty of industrial espionage. Attempt and preparation to commit industrial espionage are also punishable. A person who procures a trade secret in the knowledge that the person providing the secret or someone before them has gained access to it through industrial espionage is guilty of unlawful dealing with a trade secret (Sec. 4). In case law employees’ use and disclosure of trade secrets they have access to in their work has not been held to be punishable dealing with a trade secret. This applies to complicity both in perpetration and as an accomplice. The penalty for industrial espionage is a fine or im- prisonment for at most two years or, if the offence is gross, imprison- ment for at most six years. The scale of penalties for unlawful dealing with a trade secret extends from a fine to imprisonment for at most two years or, if the offence is gross, imprisonment for at most four years. Under Sec. 5 a person who is guilty of industrial espionage or unlawful dealing with a trade secret shall also compensate the damage incurred as a result of the offence or because the trade secret has been used or disclosed without authorisation.

Unlawful conduct with trade secrets other than procuring such information is subject to sanctions in the Act on the Protection of Trade Secrets in the form of damages, conditional financial penalties and surrender orders. Sections 6–8 contain provisions about the liability for damages of certain persons who use or disclose a busi- ness operator’s trade secret intentionally or by negligence. Under these provisions the liability for damages applies to a person who was entrusted with a trade secret in confidence in connection with business relations, an employee who has been given access in their employment to a trade secret held by their employer and a person who uses or discloses a trade secret that, according to what they ought to have realised, has been attacked under the Act.

5 See Government Bill 1979/80:176, amending the Penal Code (espionage etc.)” [om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)], p. 9.

76

SOU 2017:70

Summary

An international comparison

Finland

In Finland there are provisions on the unlawful dissemination or revelation of secret information in the Criminal Code (39/1889). The Finnish provision on espionage is applicable if a person for the purpose of favouring a foreign state or damaging Finland procures, relays, delivers or discloses or publishes information about matters including Finland’s foreign relations. Unlike the Swedish equiva- lent this provision is thus not restricted to acts that may result in harm to Finland’s security but also covers acts that concern Finland’s foreign relations. This also applies to other crimes of treason in the Finnish Criminal Code.

Norway

In Norway the criminal regulation of the dissemination or revelation of secret information is mainly set out in the Norwegian Criminal Code (LOV-1902-05-22-10). The requirements for criminal liability under the espionage provision include someone gathering or gain- ing possession, to the advantage of a foreign state or a terrorist organisation or without “noteworthy grounds, of information linked to any of the fundamental national interests stated in the provision so that the interest concerned may be harmed if the in- formation is disclosed. One example of such fundamental national interests mentioned is Norway’s relations to other states. The Criminal Code also contains a special provision criminalising the revelation of state secrets. This provision refers to the same object of the act as the espionage provision. Criminal liability for the dissemination or revelation of secret information is not limited in Norway, either, to matters that can result in harm to the country’s security but can also refer to Norway’s relations to another state.

Denmark

In Denmark there are provisions on the unlawful dissemination and revelation of secret information in the Criminal Code (Act no 1052 of 4 July 2016). The object of the act under the espionage

77

Summary

SOU 2017:70

provision is matters that shall be kept secret in view of Danish state or public interests. This term covers, first and foremost, military secrets and state secrets but also covers secrets with a lower level of classification that concern the State’s relations with foreign powers and matters that relate to the economy, trade policy and supply. This provision also covers information concerning the circum- stances of partners that shall be kept secret out of consideration not only of the foreign power concerned but also of Danish state interests. So criminal liability in Denmark is not restricted to acts that result in harm to Denmark’s security and criminal liability can also hit the disclosure of matters concerning Danish partners.

Netherlands

The Dutch Criminal Code (Wetboek van Strafrecht) contains provisions about espionage and other unlawful intelligence activities in a special division about Serious Offences against the Security of the State. These provisions protect both information of importance for the interests of the Dutch State and those of its allies, as the interest protected is “any information classified in the interest of the State or of its allies”. This means that information received as part of international cooperation or from allied states is given the same protection under Dutch law as the information has in its country of origin.

Germany

The German Criminal Code (Strafgesetzbuch, StGB) contains pro- visions about espionage and other unlawful intelligence activities in a chapter entitled Treason and endangering national security (Landesverrat und Gefährdung der äusseren Sicherheit). This code also contains provisions on breaches of the duty of secrecy. Criminal responsibility under the above-mentioned provisions for unlawful dealing with information is limited to information that is a “state secret”. State secrets are facts, objects or knowledge which are only accessible to a limited category of persons and must be kept secret from foreign powers in order to avert a danger of serious prejudice to the national security of the Federal Republic of

78

SOU 2017:70

Summary

Germany. As a main rule, secret information originating from other states – including secret information of allied states – is not a state secret. However, a state secret originating from another state can be a German state secret if it has been confided in a German body. This is especially the case when German bodies receive certain information from foreign bodies within the framework of military and other cooperation. In the same way the term state secrets covers secret information within the framework of NATO cooperation.

Canada

In Canada there is criminal legislation regarding espionage and other unlawful intelligence activities in the Security of Information Act, the Criminal Code and the National Defence Act. There is some overlap in this legislation. As Canada uses both civil law och common law, these written acts are supplemented to a great extent by case law made by the courts. The Security of Information Act (SOIA) is of most importance. SOIA regulates the dealing with information that may harm Canada and its interests. The focus of the Act is on Canada’s security. However, the revelation of infor- mation that in the first place harms a partner country or an organi- sation is punishable under the Act if the revelation would also affect Canada’s international relations. This could be the case if the Canadian Government’s possibilities of conducting diplomatic or consular relations or international negotiations were threatened or impaired as a result of the revelation.

Introduction of a new criminal provision on foreign espionage

The protection under criminal law is neither comprehensive nor strong

Espionage-like acts aimed at international cooperation can result in considerable damage to international cooperation for peace and security, our partners and any operations. As a result, this conduct can also harm Sweden – and ultimately Sweden’s security – since

79

Summary

SOU 2017:70

Sweden’s security is dependent indirectly on security in other countries and on international cooperation that is successful and effective. Sweden is also dependent on good and trusting relations with other countries to access information that may be of im- portance for Sweden’s security and to be able to take full part in various forms of activities for cooperation for peace and security. If it is not possible to bring legal proceedings against persons who have committed espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating, this could affect Sweden’s relations with other countries and partners, which could, in turn, result in defence and security policy consequences for Sweden by having an adverse effect on the willingness of other countries to engage in cooperation and exchanges of information in questions of importance for Sweden’s security.

The protection under criminal law for sensitive information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating and that does not meet the harm requirement in the espionage provision is neither comprehensive nor particularly strong. This is also so when account is taken of the fact that greater dependence on international collaboration in the area of security and defence policy may have the result that more information concerning Sweden’s cooperation with other countries and organisations for peace and security is judged to be of such importance for Sweden’s security that it may be covered by the espionage provision. But the espionage provision is still reserved for conduct that may have a negative impact in some substantial way on Sweden’s security in the sense of the country’s independ- ence or existence.6 This means that information that is only of indirect importance for Sweden’s security mainly falls outside the scope of the espionage provision – and therefore also the scope of the other provisions in Ch. 19 of PC. In view of the importance of Sweden's international cooperation for peace and security, the protection under criminal law for information handled within the framework of such cooperation cannot be said to be fit for purpose.

6 The report of the Inquiry on reinforced protection against the intelligence activities of foreign powers: “Espionage and other unlawful intelligence activities” [Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet] (SOU 2012:95), p. 206 and 207.

80

SOU 2017:70

Summary

On the contrary, it is unsatisfactory that espionage-like acts aimed at such cooperation may, at worst, fall completely outside the punishable area and may, at best, only be punished as misuse of office or a breach of a duty of secrecy.

Moreover, the protection of such information under criminal law is much weaker in Sweden than in the other Nordic countries.

Criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within

the framework of international cooperation is justified

One important question in deliberations about whether some particular conduct should be criminalised is whether the reasons for criminalisation are strong enough to justify broader criminal responsibility. Or, to put it another way, whether the problem is one that should be solved through criminal law or whether there are other possibilities of solving it. Alternative sanctions and other possibilities of remedying the problem must also be taken into account. In addition, the effect of extending criminalisation should also be considered.

Ultimately, criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international co- operation for peace and security in which Sweden is participating is based on an interest on safeguarding Sweden’s security. However, in our view, the immediate and specific protective interest for criminal regulation should be Sweden’s relation to another state or an international organisation. The protective interests that criminalisa- tion is intended to safeguard are strong and argue for criminalisation as the method to choose.

The alternatives to criminalisation available, including protective security work, amendments to secrecy legislation, liability for damages and labour law sanctions, are, in our view, not sufficient to solve the problems of espionage-like acts aimed at sensitive infor- mation handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. In addition, there is reason to assume that a criminal sanction would be an effective means of countering espionage-like acts of this kind. In view of the interest that new criminal law regulation is intended to protect, Sweden’s relation to another state or an international organi-

81

Summary

SOU 2017:70

sation and – ultimately – Sweden’s security, there is also good reason to deploy society’s resources to take legal proceedings against these acts.

Regulation of this kind would also signal to other countries and partners that Sweden takes a serious view of these acts. In our view, criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating is justified.

Drafting and classification of the provision

We propose adding a new criminal provision to Ch. 19 of PC. The provision has been modelled on the espionage provision and covers espionage-like acts that relate to secret information concerning a matter whose revelation to a foreign power or association can result in serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation. The offence is named foreign espionage. The criminal provision will only be applied to conduct that does not meet the requirements of Ch. 19, Sec. 5 of PC.

Protective interest

The criminal provision is justified by the Swedish need to cooperate with other countries and international organisations. Ultimately the criminal provision is based on an interest of safeguarding Swedish security. However the most appropriate protective interest for this criminal regulation is Sweden’s relation to another state or inter- national organisation. It follows from this that only acts that can endanger or impair Sweden’s foreign relations in a substantial way are covered by the criminal regulation. The requirement that the act may lead to serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation highlights Sweden’s relations as the interest worthy of protection. Such regulation conforms to the present systematic approach regarding offences against Sweden’s security and is well in line with how countries including Norway, Finland and Denmark have chosen to protect information of the present kind.

82

SOU 2017:70

Summary

The criminal act

The punishable act consists, following the pattern of the offence of espionage, of someone without authorisation procuring, trans- mitting, giving or disclosing information whose revelation to a foreign power or association can cause serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation. The regulation also covers a person, without authorisation, producing or having any dealing with a written document, drawing or other object that contains any information referred to in the criminal provision.

Requirement of direct intent to aid a foreign power or association

In common with what applies to espionage, and for the same reason as justified the restriction in that case, criminal responsibility is only considered when the conduct has taken place with direct intent. Here direct intent means the same as direct intent. Unlike what applies to espionage today, the punishable area is not limited to solely cover cases where the perpetrator's intent was to aid a foreign power. It is not likely that the groupings that usually occur in areas for international peace-support operations in which Sweden participates and that are affected in one way or another by the conflict that justifies the operations will always come under the definition of a foreign power even though they are, in practice, a power factor and a clear and real threat to an operation. To meet the need for criminalisation and the requirement of effective criminal legislation, the criminal provision also includes conduct that entails someone deliberately giving information to such a group or association. The term foreign association therefore refers to a grouping that represents an opposing interest but that does not necessarily need to be a foreign power. However, for the criminal provision to be applicable the actor concerned is required to hold a position of power. But there is no requirement that the grouping has to be organised in a particular way to be covered by the term. The following can be mentioned as examples of what can be covered by the term: the UCK guerrilla in Kosovo, warlords in Afghanistan and Al Shabaab in Somalia.

83

Summary

SOU 2017:70

The reasons for letting the criminal provision also cover conduct that entails someone deliberately giving information to a foreign association are also applicable to the other provisions in Ch. 19 of PC that are of relevance here (espionage, unauthorised dealing with secret information and negligence with secret information). For this reason and in order to arrive at logical and consistent legislation we propose also amending these provisions to also cover cases where the perpetrator's intent was to aid a foreign association.

Requirement of serious harm to Sweden’s relation to another state or international organisation

A precondition for criminal liability is that a revelation of the information concerned to a foreign power or association may result in serious harm to Sweden’s relation to another state or international organisation. International organisation means the same as in Ch. 2, Sec. 7 a of PC, i.e. an independent legal entity according to international law. These organisations are generally associations of states, examples being the UN, the EU, NATO and the OSCE. The requirement of serious harm means that only serious acts can result in criminal liability. The expression serious harm means that the threshold for a punishable act is higher than that the act, as in Ch. 15, Sec. 1 of PAISA for example, disturbs Sweden’s inter- national relations. So a precondition for criminal liability is that the act involves information of great importance where there can hardly be any doubt that disclosure can have serious consequences for Sweden’s relation to the country with which it is collaborating or the international organisation. Conceivable examples of such con- sequences are that what has happened can result in Sweden being excluded from further cooperation or no longer being able to take part in the exchange of secret information. The Swedish body taking part in the cooperation is probably best placed to assess the consequences of information being disclosed through action that can be attributed to Swedish personnel. If the information results in the exposure of criminal or improper conduct as, for example, in the case when the Swedish UN official Anders Kompass disclosed that serious offences had been committed by UN personnel, that type of exposure should not be held to be capable of seriously harming Sweden’s relation to the country or international organi-

84

SOU 2017:70

Summary

sation concerned even though internal secrecy rules have been breached and the exposure have caused irritation in the body con- cerned. The requirement that, to result in criminal liability, a dis- closure of secret information has to be unauthorised, also excludes reports of criminal offences to a competent body, for example, the Swedish Police Authority or the Swedish Prosecution Authority from the scope of the criminal provision.

The term serious harm also conforms well to the division into four protective security classes and the corresponding degrees of damage currently used by the Swedish Armed Forces that are pro- posed to be incorporated in a new protective security act.7 They are in rising order: limited, corresponding to minor damage, confidentiall, corresponding to not insignificant damage, secret, corresponding to serious damage, and top secret, corresponding to exceptionally serious damage. The criminal provision is linked to serious damage, meaning that the two highest levels are covered by criminal liability. Authorities such as the Swedish Armed Forces, the Swedish Security Service and the Swedish Civil Contingencies Agency are likely to already have experience of making assessments of harm linked to these two protective security classes.

A limitation to secret information

The punishable area – unlike what applies to espionage – is limited to acts that entail dealing with secret information, i.e. information covered by secrecy under PAISA, or some other statute. In the first place this ought to cover secrecy relating to foreign affairs under Ch. 15, Sec. 1 of PAISA and secrecy relating to defence under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA, but other secrecy regulations such as those for the protection of intelligence activities under Ch. 18, Sec. 2 of PAISA could also be covered.

Criminal responsibility does not require that the information has actually been handled in an activity covered by PAISA or that the person who has relayed the information is subject to a duty of secrecy as long as the information would have been covered by a

7 See the report of the Protective Security Act Inquiry “A new protective security act” [En ny säkerhetsskyddslag] (SOU 2015:25) p. 55 and p. 329 ff.

85

Summary

SOU 2017:70

secrecy provision if it had occurred in the activities of the public institutions. This means that information of a secret nature in private activities or in an international military operation etc., that is not referable to Swedish exercise of public authority may come within the punishable area. So the application of the criminal provision is not dependent on a formal examination of secrecy under PAISA. Nor is the handling of the information as secret in the activity a formal requirement for criminal responsibility. However, the perpetrator’s intent also has to cover the fact that the information concerned a secret matter. This means that, in practice, the question of criminal liability would probably mainly be raised concerning information that has been kept secret in the activity and where this has been expressed in some way. In cases where the information has been handled as open information in the activity – even though it is subject to secrecy – the perpetrator is generally likely not to have had intent.

The limitation to information of a secret nature means that there are already considerable restrictions on the possibilities of spread- ing the information for publication in media protected by the fundamental laws. This is seen from provisions including Ch. 7, Sec. 3, points 2 and 3 and Ch. 7, Sec. 5, points 1 and 2 of FPA as well as Ch. 5, Sec. 3, points 2 and 3 of FLFE. For this reason alone the criminal provision is unlikely to result in any great change in terms of freedom of the press and freedom of expression.

Scale of penalties

The acts that the criminal provision is intended to hit are of a serious nature. However, the criminal provision may cover acts of various kinds and gravity. At worst, this criminality may lead to very severe consequences for Sweden’s foreign relations. A revelation of secret information may put human life at risk and cause great destruction. It can also lead to it not being possible to implement all or parts of an international peace operation at all or as planned. As stated above, criminal liability requires that the act concerned can result in serious harm to Sweden’s relations with another state or to an inter- national organisation. This means that the scale of penalties should be relatively severe in order to reflect the fact that there is reason

86

SOU 2017:70

Summary

to take a serious view of the type of offence concerned. The scale of penalties must also have sufficient range to permit nuanced and differentiated sentencing and mean that a sentence corresponding to the severity of the offence can be imposed. The scale of penalties for the offence should therefore permit the imposition of a sentence of imprisonment for at most four years. In addition, given the nature of the offence there is a presumption of imprisonment.

Gross offence

A separate offence of gross foreign espionage should be introduced. In the offence is gross, it should be possible to impose a sentence of imprisonment for at least two and at most eight years. In assess- ing whether the offence is gross, special consideration should – as is the case for espionage – be given to whether the act was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or con- cerned a matter of great importance or whether the perpetrator disclosed something entrusted to them by reason of their position in public or private service.

Criminalisation of conduct without direct intent or through gross negligence

We propose expanding the criminal provisions in Ch. 19, Sections 7–9 of PC so that an act that meets the objective requirements for foreign espionage, but that is carried out without the purpose of aiding a foreign power or association, or that is carried out through gross negligence, can lead to criminal responsibility for unlawful handing of secret information or negligence with secret information.

Criminal responsibility for attempt, preparation, conspiracy to commit an offence, negligent complicity in an offence and failure to expose or prevent an offence

The provisions of Ch. 19, Sections 14 and 15 of PC on criminal responsibility for attempt, preparation, conspiracy to commit an offence, negligent complicity in an offence and failure to expose or

87

Summary

SOU 2017:70

prevent an offence should be made applicable to foreign espionage to the same extent as they apply to espionage.

An expansion of the punishable area for offences against a duty of secrecy

We propose expanding the provision in Ch. 20, Sec. 3 of PC on criminal liability for breach of a duty of secrecy to also cover dis- closure of information of a secret nature in international coopera- tion for peace and security in which Sweden is participating. This is quite irrespective of whether the information is secret under Swedish law or some other statute. The crucial point is that the information would have been covered by secrecy if it had occurred in public activities. This expansion means that disclosures that are not serious enough to be punished under our proposals of new offences in Ch. 19 of PC can still be hit by criminal liability.

This criminalisation is consistent with the Instrument of Government

and the European Convention on Human Rights

The Instrument of Government (IG) contains fundamental pro- visions about freedom of expression and freedom of information. As regards freedom of the press and corresponding freedom of expression in certain other media, for example radio and television and similar transmissions as well as film, the provisions of FPA and FLFE are applicable. Freedom of expression and information are also protected in the European Convention on Human Rights.

Freedom of expression and freedom of information may be limited in law or – in respect of information that has come to a person’s knowledge in public service or in the performance of official duties – with authority in law (Ch. 2, Article 20 IG). A limitation may only be imposed to satisfy a purpose acceptable in a democratic society. However, a limitation must never go beyond what is necessary with regard to the purpose that occasioned it; nor may it be carried so far as to constitute a threat to the free shaping of opinion. Nor may a limitation be imposed solely on grounds of a political, religious, cultural or other such opinion (Ch. 2, Article 21

88

SOU 2017:70

Summary

IG). It follows from Ch. 2, Article 23 of IG that of freedom of expression and information may be limited in view of certain specified interests including national security, public order and public safety and the prevention and prosecution of crime. Other- wise freedom of expression and freedom of information may only be limited where particularly important grounds warrant doing so.

As mentioned above, freedom of expression is also protected by the European Convention on Human Rights. Under Article 10 (1) of the Convention everyone has the right to freedom of expression, which includes freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. However this right is not absolute. The exercise of freedom of expression may, under Article 10 (2), be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime and for preventing the dis- closure of information received in confidence among other interests.

A criminalised prohibition of espionage-like acts that may harm Sweden’s relations to another state or to an international organisa- tion can include a limitation of both freedom of information and freedom of expression to the extent that information may not be procured and therefore cannot be conveyed to others either. A prohibition of this kind also hits the procuring and conveying of information for publication in the media. The ultimate purpose of the prohibition is to protect Sweden’s security. This is a purpose that according to both IG and the European Convention is accepted as grounds for limiting freedom of expression and information. The criminalisation of espionage-like acts that may harm Sweden’s relation to another state or an international organisation is thus consistent with both IG and the European Convention on Human Rights.

89

Summary

SOU 2017:70

The new offence should be covered by the regulations in Ch. 7, Sec. 3 FPA and Ch. 5 Sec. 3 FLFE

and be an offence against freedom of the press and freedom of expression

One of the fundamental principles of FPA and FLFE is the principle of sole responsibility. This means that only one of the generally many people who participated in the production of material pro- tected by the fundamental laws bears the criminal responsibility for the content of the material and that other participants are therefore free from responsibility. In addition, IG and FLFE also contain rules that expressly protect a person who participated in the pro- duction of material protected by the fundamental laws, including the person who provided information for publication (freedom to communicate information) and the person who procured infor- mation intended for publication (freedom to procure information). In principle, freedom to communicate information means a freedom to communicate information for publication in media protected by the fundamental laws without the risk of punishment irrespective of whether the information is published. The freedom to procure information means that everyone has the right, with impunity, to procure information intended for publication in a medium covered by the fundamental laws.

The freedoms to communicate and to procure information are not absolute. Ch. 7, Article 3 of FPA set out the exceptions when a person communicating information for material protected by the fundamental laws or other participants in it can be held criminally responsible for their participation. The provisions refer both to the person communicating information under Ch. 1, Article 1, third paragraph of FPA, i.e. the person normally called the communicator, and a person who, without being responsible under the provisions of Ch. 8 of FPA on sole responsibility, contributes to material intended for insertion in printed matter as author or other originator or as editor. This provision means that the three cases given there are excluded from the scope of FPA and that provisions of ordinary law shall be applied instead. Point 1 takes up the case where the participant commits high treason, espionage, gross espionage, gross unauthorised handling of secret information, insurrection, treason or betrayal of country, or any attempt, preparation or conspiracy to

90

SOU 2017:70

Summary

commit such an offence. Point 2 takes up the case where the partici- pant commits intentional wrongful release of an official document to which the public does not have access, or release of such a docu- ment in contravention of a restriction imposed by a public authority at the time of its release. Point 3 take up the case where the partici- pant commits deliberate disregard of a duty of secrecy, in cases specified in a special act of law.

With respect the responsibility of a procurer, Ch. 7, Sec. 3, second paragraph of FPA states that if a person procures information or intelligence in order to publish it in a medium protected by the fundamental laws and thereby commits an offence referred to it the first paragraph, point 1 of the provision, then provisions of ordinary law, i.e. PC, concerning liability for such an offence apply.

FPA also contains an enumeration of the acts that are offences against the freedom of the press if they are committed by means of printed matter “and are punishable under law” (Ch. 7, Art 4 FPA). They include a number of offences against national security: for example, high treason, espionage, unlawful dealing with secret information and negligence with secret information. Offences against the freedom of the press also include certain acts that entail that the actual publication constitutes an unlawful publication of secret documents, an intentional disregard of certain enhanced secrecy and, in the event of war or immediate danger of war, other offences against national security than those specified in Ch. 7, Article 4 FPA (Ch. 7, Art 5 FPA). By means of a reference in FLFE, offences against freedom of the press shall be regarded as offences against freedom of expression if they are committed in material that is covered by FLFE and are punishable under law (Ch. 5, Article 1 FLFE).

Espionage, unauthorised dealing with secret information and negligence with secret information are thus offences against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4 of FPA. This means that a person who has the sole responsibility can be convicted of such an act if it is committed in printed matter (following the procedure prescribed in FPA). Espionage, gross espionage and unauthorised dealing with secret information are also covered by Ch. 7, Sec. 3 FPA, which means that freedom to communicate and procure information do not apply in these cases. So the legislator has con- sidered that the reasons for criminalisation in these cases are so

91

Summary

SOU 2017:70

strong and that publication of information covered by the criminal provisions can result in such damage that freedom of the press and of expression have to give way to satisfy the purpose of the criminal regulation. Even though the immediate protective interest for foreign espionage and associated types of offences is not Sweden’s security and even though the harm requirement is framed in a slightly different way from in the espionage provision, there are reasons to equate this criminal activity in this respect with the above-mentioned offences in Ch. 19 of PC. As stated, they involve serious criminal activity and a very important protective interest.

As with respect to the limitation of freedom of the press re- garding espionage, gross espionage and unauthorised dealing with secret information, it is thus proportionate to limit freedom of the press regarding foreign espionage and associated types of offences by exempting them from freedom of the press. As regards the most serious types of offences, i.e. foreign espionage, gross foreign espionage and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage, it is also proportionate to exclude them from freedom to communicate and procure information, as is the case regarding their equivalents among espionage offences. This means, according to our proposal, that a person who is prosecuted for these gross offences – and who would normally be protected by freedom to communicate and procure information – will be subject to legal proceedings in a normal trial or freedom of the press trial even if their freedom to communicate/procure information related to publication in media protected by the fundamental laws. This proposal hereby links this regulation to the present handling of espionage offences. These offences involve direct intent or, in the case of gross unauthorised dealing with secret information, such flagrant conduct that the offences surely belong in the regular procedure for criminal matters. Such regulation also appears logical and consistent. We therefore propose amending the provisions of Ch. 7, Art 3–4 of FPA and corresponding provisions in FLFE so that foreign espionage, gross foreign espionage and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage be excluded from the freedom to communicate and procure information in Ch. 7, Art 3 of FPA and Ch. 5, Art 3 of FLFE and that these offences, along with an act that takes place by gross negligence, be included in the offences against the freedom of

92

SOU 2017:70

Summary

the press in Ch. 7, Art 4 of FPA and therefore also in Ch. 5, Art. 3 of FLFE. We also propose including their inchoate offences (preparation, attempt and conspiracy) to commit foreign espionage and gross foreign espionage in the catalogue of offences. Not including the above-mentioned offences in the catalogue of offences would mean that there would be no penalty for committing the offences through publication in printed matter, which would appear remarkable in comparison with the present system. This obviously means an expansion of the offences against freedom of the press. Not doing so opens the way to the use of media protected by the fundamental laws in order to disclose secret information of the kind concerned to unauthorised persons. It is fully possible, as shown in detail in Ch. 5, that, in such a situation, a foreign power or association would be able to exploit the freedom of the press and of expression protected by the fundamental laws to get at information covered by the criminalisation proposed.

At the same time as the insertion of foreign espionage and associated offences into the catalogue of offences limits freedom of the press, it must be borne in mind that the special procedure that applies to the treatment of offences against freedom of the press is a way of safeguarding freedom of the press that is not found in most countries comparable with Sweden. The instruction in Ch. 1, Art. 4 of FPA and Ch. 1, Art. 5 of FLFE contributes to ensuring that no one will be convicted of offences against freedom of the press and freedom of expression except in cases involving expressions that are clearly beyond acceptable limits. This is because, under these provisions, any person entrusted with passing judgment on abuses of the freedom of the press and of expression or otherwise over- seeing compliance with the fundamental laws should bear in mind that the freedom of the press and of expression are fundamental to a free society and always direct their attention more to the aim than the manner of presentation and, in case of doubt, acquit rather than convict. The right of the Chancellor of Justice to make a discretionary assessment and the possibility of examination by a jury of whether or not an expression is criminal function as pro- tection for freedom of the press and of expression. In addition, foreign espionage and associated offences are limited to information of a secret nature, which, as stated, means that there are already considerable restrictions on the possibilities of spreading the

93

Summary

SOU 2017:70

information for publication in media protected by the fundamental laws. For this reason alone the criminal provision is unlikely to result in any great change in terms of freedom of the press and free- dom of expression.

The possibility of using coercive measures

In view of the nature and seriousness of this criminal activity and the interest of effective and appropriate regulation in criminal law, there should be the same possibilities of using covert coercive measures – i.e. covert interception of electronic communication, covert surveillance of electronic communication, covert camera surveillance and covert localised interception – on suspicion of an intentional offence of the present kind as is the case of other com- parable offences in Ch. 19 of PC. We therefore propose amending the provisions of Ch. 27, Sec. 2 of the Code of Judicial Procedure (CJP) so that a written communication between the suspect and a related person or between such related persons is seized from the suspect or a related person in a preliminary investigation into foreign espionage, gross foreign espionage, unauthorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information originating in foreign espionage. We also propose amending the provision in Ch. 27, Sec. 2 of CJP so that the second paragraph states that covert localised interception may be used in a preliminary investigation into foreign espionage and gross foreign espionage.

The exemption from the notification obligation under Ch. 27, Sec. 33, third paragraph of CJP shall – as is the case with espionage and associated offences – also apply to a preliminary investigation into foreign espionage and gross foreign espionage and into un- authorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage.

We also propose making the Act on measures to prevent certain particularly serious offences (2007:979) applicable to foreign espionage and gross foreign espionage and to gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage. We also propose making the Act (2012:278) on the collection of infor- mation about electronic communication in the intelligence activities

94

SOU 2017:70

Summary

of the law enforcement agencies applicable to foreign espionage and gross foreign espionage.

An expansion of Swedish criminal jurisdiction

With the expansion of the concept of international security, the activities in international cooperation for peace and security in which Sweden is participating have grown in number and size at the same time as more and more categories of personnel are partici- pating in international missions. There is a corresponding increase in the practical need for consistent rules about jurisdiction that regulate the jurisdiction of the posting state over its personnel. The local immunity usually enjoyed by posted international personnel under special agreements entails commitments for the posting state to maintain full jurisdiction over its personnel.

While persons belonging to the international staff of the Swedish Police Authority and other police officers, customs officers or officers of the Swedish Coast Guard who perform duties according to an international agreement are exempted under Ch. 2, Sec. 3 of PC from the requirement of dual criminality, there is no corresponding regulation for other civilian staff participating in international cooperation for peace and security. To the extent that posted individuals commit acts that are offences under Swedish legislation but that are not offences at the place where they are committed, it may therefore not be possible to bring legal proceedings against the individual in a Swedish court. The UN has pointed out in various contexts that it is up to Sweden and other posting states to maintain jurisdiction over posted personnel. The present situation means that, with respect to jurisdiction, Sweden is not fully living up to its international undertakings to punish offences committed by Swedish personnel participating in international missions within the UN framework.

We propose supplementing the provision in Ch. 2, Sec. 3 of PC to also make a clear exception from the requirement of dual criminality concerning offences committed by other civilians than persons be- longing to the international staff of the Swedish Police Authority and other police officers, customs officers or officers of the Swedish Coast Guard who perform duties according to an international

95

Summary

SOU 2017:70

agreement. Such an expansion thus not only means that the Swedish regulations on jurisdiction fulfil the international com- mitments made by Sweden. It also has the function of providing instruction and clarification, not least for the posted personnel concerned.

The proposed exception from the requirement of dual crimi- nality is generally worded and covers all Swedish citizens or aliens habitually resident in Sweden who, in cases other than those referred to in Chap 2, Sec. 3, points 2–3 a of PC, are participating in an international mission within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participat- ing. The new exception from the requirement of dual criminality is not limited to offences committed in the course of their duty but covers all offences committed when serving abroad.

In addition, we also propose a supplement to the exceptions made in Ch. 2, Sec. 5, second paragraph of PC so that prosecutions for these offences may be brought without authorisation to prose- cute except regarding personnel from the foreign intelligence agencies.

96

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 2 kap. 3 och 5 §§, 19 kap. 5, 7, 8, 14 och 15 §§ och 20 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 19 kap. ska införas två nya paragrafer, 5 a och 6 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

3 §

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1.om brottet förövats på ett svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg,

2.om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning,

3.om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

3a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

97

Författningsförslag

SOU 2017:70

3 b. om brottet har begåtts vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlän- ning med hemvist i Sverige, i annat fall än som avses i före- varande paragraf 2–3 a, inom ramen för ett internationellt sam- arbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i,

4.om brottet förövats mot Sverige, en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän inrättning,

5.om brottet begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och förövats mot en svensk medborgare, svensk sammanslut- ning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i Sverige,

6.om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats- sabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig be- fattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, försök till sådant brott, brott som avses i 5 § samma lag, brott enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppvigling som bestått i en omedelbar och offent- lig uppmaning att begå folkmord eller om brottet riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning, eller

7.om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse i fyra år eller däröver.

5 §

Åtal för brott, som inom riket begåtts på ett utländskt fartyg eller luftfartyg av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller av någon annan anledning medföljde detsamma mot en sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse, får inte väckas utan att regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, har meddelat förordnande om det.

Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet begåtts

98

SOU 2017:70

Författningsförslag

1.på ett svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befäl- havaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg,

2.av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig,

3.vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i För- svarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

4.i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

4 a. vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i Sverige som, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, i annat fall än som avses i före- varande stycke 2–4, inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i,

5.i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på ett fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon av nämnda stater, eller

6.av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot ett svenskt intresse.

 

19 kap.

 

 

 

5 §

 

 

Den som, för att gå främ-

Den som, för att gå främ-

mande makt tillhanda, obehöri-

mande makt eller sammanslut-

gen anskaffar, befordrar, lämnar

ning tillhanda, obehörigen an-

eller röjer uppgift om försvars-

skaffar, befordrar,

lämnar eller

verk, vapen,

förråd, import,

röjer uppgift

om

försvarsverk,

export, tillverkningssätt, under-

vapen, förråd,

import, export,

handlingar, beslut eller något

tillverkningssätt, underhandlingar,

förhållande i övrigt vars uppen-

beslut eller något förhållande i

barande för

främmande makt

övrigt vars uppenbarande för

kan medföra men för Sveriges

främmande makt eller samman-

säkerhet döms, vare sig uppgif-

slutning kan medföra men för

ten är riktig eller inte, för spion-

Sveriges säkerhet döms, vare sig

99

Författningsförslag

SOU 2017:70

eri till fängelse i högst sex år.

uppgiften är riktig eller inte, för

 

spioneri till fängelse i högst

 

sex år.

Detsamma ska gälla, om någon i samma syfte obehörigen fram- ställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift.

5 a §

Den som, i annat fall än som avses i 5 §, för att gå främmande makt eller sammanslutning till- handa, obehörigen anskaffar, be- fordrar, lämnar eller röjer hemlig uppgift rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, döms för utlandsspioneri till fängelse i högst fyra år.

Detsamma ska gälla, om någon i syfte som angetts i första stycket obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som inne- fattar sådan uppgift.

6 a §

Är brott som avses i 5 a § att anse som grovt döms för grovt utlandsspioneri till fängelse i lägst två år och högst åtta år.

Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen far- lig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhåll- ande av stor betydelse eller om

100

Är brott som avses i 7 § att anse som grovt, döms för grov obehörig befattning med hemlig uppgift till fängelse i högst fyra år.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt be- aktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller sammanslutning eller var av synnerligen farlig beskaffen- het med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av all- män eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.
101
Den som, utan syfte att gå främmande makt eller samman- slutning tillhanda, begår gärning som avses i 5 § döms, om upp- giften rör något förhållande av hemlig natur, för obehörig be- fattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år.
För obehörig befattning med hemlig uppgift döms också den som, utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning till- handa, begår gärning som avses i 5 a §.

SOU 2017:70

Författningsförslag

den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

7 §

Den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, be- går gärning som avses i 5 § döms, om uppgiften rör något förhåll- ande av hemlig natur, för obe- hörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år.

8 §

Är brott som i 7 § sägs att anse som grovt, skall för grov obehörig befattning med hemlig uppgift dömas till fängelse i högst fyra år.

Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt be- aktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde för- hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom.

För försök, förberedelse eller stämpling till högförräderi, tro- löshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olov- lig underrättelseverksamhet mot person döms det till ansvar en- ligt 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift. Som stämpling till hög- förräderi ska även anses att träda i förbindelse med främmande makt för att förbereda, möjlig- göra eller underlätta att sådant brott kan begås.
Den som underlåter att av- slöja eller förhindra högförrä- deri, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift döms till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller även om han eller hon inte insett men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick.

Författningsförslag

SOU 2017:70

14 §

För försök, förberedelse eller stämpling till högförräderi, tro- löshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, olov- lig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot per- son döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för för- sök eller förberedelse till obe- hörig befattning med hemlig uppgift. Som stämpling till hög- förräderi ska även anses att träda i förbindelse med främmande makt för att förbereda, möjlig- göra eller underlätta att sådant brott kan begås.

Den som underlåter att av- slöja eller förhindra högförrä- deri, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift döms till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller även om han eller hon inte insett men borde ha insett att brottet var förestå- ende eller pågick.

15 §

Om någon, som med hänsyn

Om någon, som med hänsyn

till vad honom är veterligt, på

till vad honom eller henne är känt,

grund av meddelad varning eller

på grund av meddelad varning

eljest bort inse att högförräderi,

eller annars bort inse att hög-

102

SOU 2017:70 Författningsförslag

trolöshet

vid

förhandling

med

förräderi, trolöshet vid förhand-

främmande makt, spioneri, grovt

ling

med

främmande

makt,

spioneri eller grov obehörig be-

spioneri, grovt spioneri, utlands-

fattning med hemlig uppgift är

spioneri,

grovt

utlandsspioneri

å färde, medverkar till gärningen,

eller

grov

obehörig befattning

dömes till ansvar såsom för med-

med hemlig uppgift är å färde,

hjälp därtill; dock må ej dömas

medverkar

till gärningen,

döms

till svårare straff än fängelse i

till ansvar såsom för medhjälp

två år.

 

 

 

 

 

därtill; dock får inte dömas till

 

 

 

 

 

 

svårare straff än fängelse i två år.

 

 

 

 

 

20 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 §

 

 

 

 

Röjer

någon

uppgift,

som

Röjer någon

uppgift,

som

han är pliktig att hemlighålla en-

han eller hon är pliktig att

ligt lag eller annan författning

hemlighålla enligt lag eller annan

eller enligt

förordnande

eller

författning eller enligt förord-

förbehåll

som

har

meddelats

nande eller förbehåll som har

med stöd av lag eller annan för-

meddelats med stöd av lag eller

fattning, eller utnyttjar han olov-

annan författning, eller utnyttjar

ligen sådan hemlighet, dömes, om

han eller hon olovligen sådan

ej gärningen eljest är särskilt

hemlighet, döms, om gärningen

belagd med straff, för brott mot

inte annars är särskilt belagd

tystnadsplikt

till

böter

eller

med straff, för brott mot tyst-

fängelse i högst ett år.

 

nadsplikt till böter eller fängelse

 

 

 

 

 

 

i högst ett år.

 

 

 

 

 

 

 

 

För brott mot tystnadsplikt ska

 

 

 

 

 

 

också dömas den som röjer en

 

 

 

 

 

 

uppgift av hemlig natur i ett inter-

 

 

 

 

 

 

nationellt samarbete för fred och

 

 

 

 

 

 

säkerhet som Sverige deltar i.

Den som av oaktsamhet be-

Den som av oaktsamhet be-

går gärning som avses i första

går gärning som avses i första

stycket, dömes till böter. I ringa

eller andra stycket, döms till böter.

fall skall dock ej dömas till ansvar.

I ringa fall ska dock inte dömas

 

 

 

 

 

 

till ansvar.

 

 

 

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

103

Författningsförslag

SOU 2017:70

1.2Förslag till

lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap. 2, 20 d och 33 §§ rättegångs- balken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

27 kap.

2 §

En skriftlig handling får inte tas i beslag om

1.den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om, och

2.handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för.

Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstå- ende som avses i 36 kap. 3 §, eller mellan sådana närstående inbör- des, får tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast vid en förundersökning om

1.ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brotts- balken,

3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kap- ning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot med- borgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5. högförräderi,

krigsanstif-

5. högförräderi,

krigsanstif-

tan,

spioneri,

grovt spioneri,

tan, spioneri,

grovt

spioneri,

obehörig befattning med hemlig

utlandsspioneri,

grovt utlands-

uppgift, grov obehörig befatt-

spioneri, obehörig

befattning

ning med hemlig uppgift eller

med hemlig uppgift, grov obe-

olovlig underrättelseverksamhet

hörig befattning med hemlig upp-

mot

Sverige,

mot

främmande

gift eller olovlig underrättelse-

makt eller mot person enligt

verksamhet mot

Sverige, mot

19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a

främmande makt eller mot per-

104

SOU 2017:70 Författningsförslag

eller 10 b § brottsbalken,

son enligt 19 kap. 1, 2, 5, 5 a, 6,

 

6 a, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b §

 

brottsbalken,

6.företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räk- ning,

7.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekry- tering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

8.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2–7, om en sådan gärning är belagd med straff.

Ett beslut enligt andra stycket 2–8 får meddelas endast av rätten eller åklagaren.

Om åklagaren har beslutat om beslag enligt tredje stycket, ska han eller hon utan dröjsmål anmäla åtgärden hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upp- häva beslutet.

20 d §

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som

1.görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är av- sett att återge ljud, och

2.avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i fyra år,

2. spioneri enligt 19 kap. 5 §

2. spioneri, utlandsspioneri eller

brottsbalken,

grovt utlandsspioneri enligt 19 kap.

 

5, 5 a eller 6 a § brottsbalken,

105

Författningsförslag

SOU 2017:70

3.brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företags- hemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har be- gåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om

a)människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken,

b)våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller andra stycket brotts- balken,

c)grovt sexuellt tvång enligt 6 kap. 2 § tredje stycket brotts- balken,

d)våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

e)grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

f)grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

g)grovt koppleri enligt 6 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken,

h)grov utpressning enligt 9 kap. 4 § andra stycket brottsbalken,

i)grovt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § femte stycket brottsbalken,

j)grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

k)grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64),

eller

l)grov narkotikasmuggling enligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

5.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff,

6.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

106

SOU 2017:70

Författningsförslag

33 §

Om det gäller sekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som avses i 32 §, ska en underrättelse enligt 31 § skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller.

Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att förundersökningen avsluta- des, behöver underrättelsen inte lämnas.

En underrättelse enligt 31 § ska inte lämnas, om förundersök- ningen angår

1.brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

2.brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 18 kap. 1,

3. brott som avses i 18 kap. 1,

3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3,

3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3,

4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12

4, 5, 5 a, 6, 6 a, 7, 8, 9, 10, 10 a,

eller 13 § brottsbalken,

10 b, 12 eller 13 § brottsbalken,

4.brott som avses i 3 eller 4 kap. brottsbalken, om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk,

5.brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företags- hemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har be- gåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

6.brott som avses i 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen (2010:299 ) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7.försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1–6 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

107

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, lands- svek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

Författningsförslag

SOU 2017:70

1.3Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 och 4 §§ tryckfrihetsförord- ningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §

Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställ- ning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, upp- ror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myn- dighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas

isärskild lag,

gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.

Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 1 § fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande paragrafs första stycke 1, gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen ska gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

108

SOU 2017:70

Författningsförslag

4 §

Med beaktande av det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet ska såsom tryckfrihetsbrott anses följande gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1.högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav ska med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket ska på så sätt lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3. spioneri, varigenom någon

3. spioneri, varigenom någon

för att gå främmande makt till

för att gå främmande makt eller

handa obehörigen befordrar, läm-

sammanslutning till handa obe-

nar eller röjer uppgift om för-

hörigen

befordrar,

lämnar

eller

svarsverk, vapen, förråd, import,

röjer uppgift

om

försvarsverk,

export, tillverkningssätt, under-

vapen, förråd, import, export, till-

handlingar, beslut, eller något

verkningssätt,

underhandlingar,

förhållande i övrigt, vars uppen-

beslut, eller något förhållande i

barande för främmande makt

övrigt,

vars

 

uppenbarande för

kan medföra men för Sveriges

främmande makt eller samman-

säkerhet, vare sig uppgiften är

slutning kan medföra men för

riktig eller inte; försök, förbere-

Sveriges säkerhet, vare sig upp-

delse eller stämpling till sådant

giften är riktig eller inte; försök,

spioneri;

förberedelse

eller stämpling till

 

sådant spioneri;

 

 

 

 

4. utlandsspioneri, varigenom

 

någon för att gå främmande makt

 

eller sammanslutning

tillhanda,

 

obehörigen

befordrar,

lämnar

 

eller röjer hemlig uppgift rörande

 

något förhållande vars uppen-

 

barande

för

 

främmande

makt

 

eller sammanslutning kan med-

 

föra allvarligt men för Sveriges

 

förhållande till annan

stat

eller

109

Författningsförslag

SOU 2017:70

4. obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa begår gärning som avses under 3 och uppgiften rör något förhållande av hemlig natur; försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken be- dömning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade till- handagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig be- skaffenhet med hänsyn till pågå- ende krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst be- trotts honom eller henne;

mellanfolklig organisation; försök, förberedelse eller stämp-

ling till sådant utlandsspioneri; 5. obehörig befattning med

hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning till handa begår gärning som avses under 3 och uppgiften rör något förhållande av hemlig natur; försök eller förberedelse till så- dan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till så- dant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedöm- ning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhanda- gående av främmande makt eller sammanslutning eller var av syn- nerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor bety- delse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne;

6. obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning till handa begår gärning som avses under 4; försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller samman-

110

SOU 2017:70

Författningsförslag

5. vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

6. uppror, förövat med uppsåt att statsskicket ska med vapen- makt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, reger- ingen, riksdagen eller högsta domarmakten ska på så sätt fram- tvingas eller hindras, om gär- ningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förbere- delse eller stämpling till sådant uppror;

7. landsförräderi eller lands- svek, i vad därigenom, då riket är i krig eller annars i lag med- delade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förrå- der egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bi- stånd åt fienden; försök, förbere- delse eller stämpling till sådant

slutning eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde för- hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne;

7. vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 5 eller 6;

8. uppror, förövat med uppsåt att statsskicket ska med vapen- makt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, reger- ingen, riksdagen eller högsta domarmakten ska på så sätt fram- tvingas eller hindras, om gär- ningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förbere- delse eller stämpling till sådant uppror;

9. landsförräderi eller lands- svek, i vad därigenom, då riket är i krig eller annars i lag med- delade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förrå- der egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bi- stånd åt fienden; försök, förbere- delse eller stämpling till sådant

111

Författningsförslag SOU 2017:70

landsförräderi eller landssvek;

landsförräderi eller landssvek;

8. landsskadlig vårdslöshet, i

10. landsskadlig vårdslöshet, i

vad därigenom någon av oakt-

vad därigenom någon av oakt-

samhet begår gärning som avses

samhet begår gärning som avses

under 7;

 

 

 

 

under 9;

 

 

 

 

9. ryktesspridning till fara för

11. ryktesspridning till fara för

rikets

säkerhet,

varigenom, då

rikets

säkerhet,

varigenom, då

riket är i krig eller annars i lag

riket är i krig eller annars i lag

meddelade bestämmelser om så-

meddelade bestämmelser om så-

dant brott har tillämpning, någon

dant brott har tillämpning, någon

sprider falska rykten eller andra

sprider falska rykten eller andra

osanna påståenden, som är ägnade

osanna påståenden, som är ägnade

att framkalla fara för rikets säker-

att framkalla fara för rikets säker-

het, eller till främmande makt

het, eller till främmande makt

framför eller

låter

framkomma

framför eller

låter

framkomma

sådana

rykten

eller påståenden

sådana

rykten

eller påståenden

eller bland krigsmän sprider falska

eller bland krigsmän sprider falska

rykten eller andra osanna påstå-

rykten eller andra osanna påstå-

enden som är ägnade att fram-

enden som är ägnade att fram-

kalla trolöshet eller modlöshet;

kalla trolöshet eller modlöshet;

10. uppvigling,

varigenom

12. uppvigling,

varigenom

någon

uppmanar

eller

annars

någon

uppmanar

eller

annars

söker förleda till brottslig gär-

söker förleda till brottslig gär-

ning, svikande av medborgerlig

ning, svikande av medborgerlig

skyldighet eller ohörsamhet mot

skyldighet eller ohörsamhet mot

myndighet eller åsidosättande av

myndighet eller åsidosättande av

vad som åligger krigsman i

vad som åligger krigsman i

tjänsten;

 

 

 

 

tjänsten;

 

 

 

 

11. hets mot folkgrupp, var-

13. hets mot folkgrupp, var-

igenom någon hotar eller ut-

igenom någon hotar eller ut-

trycker missaktning för folk-

trycker missaktning för folk-

grupp eller annan sådan grupp

grupp eller annan sådan grupp

av personer med anspelning på

av personer med anspelning på

ras, hudfärg,

 

nationellt

eller

ras, hudfärg,

 

nationellt

eller

etniskt ursprung, trosbekännelse

etniskt ursprung, trosbekännelse

eller sexuell läggning;

 

eller sexuell läggning;

 

12. brott mot medborgerlig

14. brott mot medborgerlig

frihet, varigenom någon utövar

frihet, varigenom någon utövar

olaga

hot med

uppsåt att på-

olaga

hot med

uppsåt att på-

112

SOU 2017:70 Författningsförslag

verka den allmänna åsiktsbild-

verka den allmänna åsiktsbild-

ningen eller inkräkta på hand-

ningen eller inkräkta på hand-

lingsfriheten inom politisk orga-

lingsfriheten inom politisk orga-

nisation eller yrkes- eller närings-

nisation eller yrkes- eller närings-

sammanslutning och därigenom

sammanslutning och därigenom

sätter yttrande-, församlings-

sätter yttrande-, församlings-

eller föreningsfriheten i fara; för-

eller föreningsfriheten i fara; för-

sök till sådant brott mot med-

sök till sådant brott mot med-

borgerlig frihet;

 

 

borgerlig frihet;

 

 

13. olaga våldsskildring, var-

15. olaga våldsskildring, var-

igenom någon i bild skildrar

igenom någon i bild skildrar

sexuellt våld eller tvång med

sexuellt våld eller tvång med

uppsåt att bilden sprids, om inte

uppsåt att bilden sprids, om inte

gärningen med hänsyn till om-

gärningen med hänsyn till om-

ständigheterna är försvarlig;

ständigheterna är försvarlig;

14. förtal, varigenom någon

16. förtal, varigenom någon

utpekar

annan

såsom

brottslig

utpekar

annan

såsom

brottslig

eller klandervärd i sitt levnads-

eller klandervärd i sitt levnads-

sätt eller annars lämnar uppgift

sätt eller annars lämnar uppgift

som är ägnad att utsätta denne

som är ägnad att utsätta denne

för andras missaktning, och, om

för andras missaktning, och, om

den förtalade är avliden, gär-

den förtalade är avliden, gär-

ningen är sårande för de efter-

ningen är sårande för de efter-

levande eller annars kan anses

levande eller annars kan anses

kränka den frid som bör till-

kränka den frid som bör till-

komma den avlidne, dock inte

komma den avlidne, dock inte

om det med hänsyn till omstän-

om det med hänsyn till omstän-

digheterna

var

försvarligt att

digheterna

var

försvarligt att

lämna uppgift i saken och han

lämna uppgift i saken och han

eller hon visar att uppgiften var

eller hon visar att uppgiften var

sann eller att han eller hon hade

sann eller att han eller hon hade

skälig grund för den;

 

skälig grund för den;

 

15. förolämpning, varigenom

17. förolämpning, varigenom

någon

smädar

annan

genom

någon

smädar

annan

genom

kränkande tillmäle eller beskyll-

kränkande tillmäle eller beskyll-

ning eller genom annat skymf-

ning eller genom annat skymf-

ligt beteende mot honom eller

ligt beteende mot honom eller

henne;

 

 

 

 

henne;

 

 

 

 

16. olaga

hot, varigenom

18. olaga

hot, varigenom

113

Författningsförslag

SOU 2017:70

någon hotar annan med brotts- lig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade fram- kalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

17. hot mot tjänsteman, var- igenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans eller hennes myndighetsutöv- ning, i annan verksamhet där det finns samma skydd som är för- enat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom eller henne till eller hindra honom eller henne från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon på så sätt förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit; försök eller förbere- delse till sådant hot mot tjänste- man, såvida inte brottet, om det fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18. övergrepp i rättssak, var- igenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid för- hör avgett utsaga hos en dom- stol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en så- dan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som med- för lidande, skada eller olägen-

någon hotar annan med brotts- lig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade fram- kalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

19. hot mot tjänsteman, var- igenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans eller hennes myndighetsutöv- ning, i annan verksamhet där det finns samma skydd som är för- enat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom eller henne till eller hindra honom eller henne från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon på så sätt förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit; försök eller förbere- delse till sådant hot mot tjänste- man, såvida inte brottet, om det fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

20. övergrepp i rättssak, var- igenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid för- hör avgett utsaga hos en dom- stol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en så- dan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som med- för lidande, skada eller olägen-

114

SOU 2017:70

Författningsförslag

het angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom eller henne från att avge en sådan utsaga.

het angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom eller henne från att avge en sådan utsaga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

115

Författningsförslag

SOU 2017:70

1.4Förslag till

lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §

Om någon lämnar ett meddelande, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning, som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet och därigenom gör sig skyldig till

1. högförräderi, spioneri, grovt

1. högförräderi, spioneri, grovt

spioneri, grov obehörig befatt-

spioneri,

utlandsspioneri,

grovt

ning med hemlig uppgift, upp-

utlandsspioneri, grov obehörig

ror,

landsförräderi, landssvek

befattning med hemlig uppgift,

eller

försök, förberedelse eller

uppror,

landsförräderi,

lands-

stämpling till sådant brott;

svek eller försök, förberedelse

 

 

eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myn- dighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag,

gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.

Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i första stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen om särskilt lagstiftningsförfarande ska gälla också i fråga om för- slag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

116

SOU 2017:70

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (2007:979)

om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:979) om underrättelse- verksamhetåtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första och andra styckena rättegångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som inne- fattar

1.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brotts- balken,

2.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kap- ning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot med- borgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstif- tan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brotts- balken,

4. högförräderi, krigsanstif- tan, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverk- samhet mot Sverige, mot främ- mande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 5 a, 6, 6 a eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b §

117

Författningsförslag

SOU 2017:70

andra stycket brottsbalken,

5.företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brotts- liga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller under- stödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

6.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att på- verka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhets- förmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Tillstånd enligt första stycket får också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

118

SOU 2017:70

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om ändring i lagen (2012:278)

om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Uppgifter får också, under de förutsättningar som anges i 2 § 2, hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av sär- skild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet som innefattar

1.sabotage enligt 13 kap. 4 § brottsbalken,

2.kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3.brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § brottsbalken,

4. spioneri,

grov

obehörig

4. spioneri,

utlandsspioneri,

befattning med

hemlig uppgift

grov obehörig

befattning

med

eller grov olovlig underrättelse-

hemlig uppgift eller grov olovlig

verksamhet mot Sverige, mot

underrättelseverksamhet

mot

främmande makt eller mot per-

Sverige, mot främmande

makt

son enligt 19 kap. 5

eller 8 §,

eller mot person enligt 19 kap.

10 § andra stycket, 10 a § andra

5, 5 a eller 8 §, 10 § andra stycket,

stycket eller 10 b § andra stycket

10 a § andra stycket eller 10 b §

brottsbalken, eller

 

andra stycket brottsbalken, eller

5. grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

119

2Utredningens arbete och uppdrag

2.1Utredningens uppdrag

2.1.1Direktiven

Enligt utredningsdirektiven ska vi kartlägga vilket skydd som för närvarande finns för uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. I vårt uppdrag ingår vidare att analysera vilka konsekvenser ett röj- ande av sådana uppgifter kan få för Sverige, svenska intressen och det samarbete som Sverige deltar i och ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, skyddet för denna typ av uppgifter behöver förstärkas, såsom t.ex. genom en straffrättslig reglering. Vi ska även analysera hur ett eventuellt förstärkt skydd förhåller sig till den grundlags- skyddade yttrande- och informationsfriheten samt Europakonven- tionen. Vi ska också analysera och ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nöd- vändiga.

Vi ska även lägga fram de författningsförslag som är nödvändiga och redovisa förslagens konsekvenser.

Våra direktiv (dir. 2016:42) bifogas som bilaga 1.

2.2Hur arbetet har bedrivits

Utredningens arbete påbörjades i juni 2016. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt med de förordnade experterna sammanlagt nio gånger, varav en gång vid ett tvådagarssammanträde. Arbetet har även i

121

Utredningens arbete och uppdrag

SOU 2017:70

övrigt bedrivits i nära samråd med experterna. Utredningen har vidare sammanträtt med referensgruppen vid fem tillfällen.

Utredningen har under arbetets gång samrått och inhämtat upp- lysningar från Domstolsverket, Folke Bernadotteakademin (FBA), Försvarets radioanstalt (FRA), Kriminalvården, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Polismyndigheten, Regeringskansliet, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Utredningen har även besökt Försvarsmakten (Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten), MSB, Polismyndig- heten (Nationella operativa avdelningen), Säkerhetspolisen och FRA samt då sammanträffat med företrädare för myndigheternas olika verksamheter inom ramen för utredningsuppdraget.

Utredningen har under arbetets gång även samrått med före- trädare för den finska, norska, danska, nederländska, tyska och kanadensiska motsvarigheten till Justitiedepartementet och/eller Försvarsdepartementet. Utredningen har dessutom besökt det norska Justisdepartementet och Forsvarsdepartementet samt det finska Försvarsministeriet och Justitieministeriet.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar 15 kapitel. Kapitel 1 innehåller våra författ- ningsförslag och i kapitel 2 återfinns denna redogörelse för vårt uppdrag och arbete.

Kapitel 3 och 4 innehåller en redogörelse för internationella sam- arbeten för fred och säkerhet och svenska myndigheters deltagande i sådana samarbeten. I kapitel 5 lämnar vi en översiktlig beskrivning av underrättelseverksamhet. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för det skydd som finns för uppgifter som hanteras inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet. I kapitel 7 lämnar vi en redogörelse för säkerhetsskydd och hur känsliga upp- gifter utbyts med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Kapitel 8 och 9 innehåller en redogörelse för hemliga tvångsmedel och svensk straffrättslig jurisdiktion. I kapitel 10 redogör vi för tryck- och yttrandefriheten. En internationell jämförelse av skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet finns i kapitel 11.

Våra övervägande och förslag återfinns i kapitel 12.

122

SOU 2017:70

Utredningens arbete och uppdrag

I kapitel 13 redovisar vi vår bedömning när det gäller tid för ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Kapitel 14 innehåller en beskrivning av de konsekvenser som kan förväntas om våra förslag genomförs. I kapitel 15 följer slutligen en författningskommentar.

123

3Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.1Inledning

För att möta den bredd av utmaningar som det internationella sam- fundet står inför har samarbetet inom ramen för olika internatio- nella och regionala organisationer ökat i betydelse de senaste åren. Samarbetet inom olika internationella och regionala organisationer bedöms t.ex. innebära att tillgången på efterfrågade förmågor säk- ras vid fredsinsatser runt om i världen, att legitimiteten för sådana insatser stärks samtidigt som den lokala förståelsen för konflikter och dess aktörer ökar. Genom samarbeten stärks också den regionala säkerheten samtidigt som risken för kriser minskar.

Den utveckling som skett på det säkerhets- och försvarspoli- tiska området har även inneburit att Sverige i högre grad än tidigare har kommit att samverka med andra länder. Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten kan delas in i bilateralt samarbete med enskilda länder respektive multilateralt samarbete inom ramen för olika organisationer. En mellanvariant är så kallad minilateralism, där mindre grupper av länder samlas kring olika projekt. Ett exempel på ett sådant samarbete utgörs av det nordiska försvarssamarbetet. Som exempel på Sveriges multilaterala samarbeten kan här nämnas engagemanget i FN, EU och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Regeringens försvars- och säkerhets- politiska inriktning innebär att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas och att Sverige bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella

125

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

insatser, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE.1

Vår huvudsakliga uppgift är att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Sveriges engagemang i internationella samarbeten för fred och säkerhet har en lång tradition och syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Ett sådant deltagande handlar i förlängningen också om att främja Sveriges nationella säkerhet och intressen. I grunden ligger en ambition att värna ett antal univer- sella normer och värden såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Som ett led i det internationella samarbetet på försvars- och säkerhetsområdet deltar Sverige i olika internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Som exempel på sådana insatser som Sverige deltar eller har deltagit i kan nämnas insatserna i Mali (Minusma) som leds av FN, insatsen utanför Somalias kust (Operation Atalanta) som leds av EU samt den Nato-ledda insatsen i Afghanistan (Isaf). Inom ramen för inter- nationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser och annat säker- hetsfrämjande arbete bidrar Sverige också med såväl civila som militära expertförmågor på individnivå, t.ex. poliser, annan personal från rättsväsendet och militärobservatörer. Detta sker genom bidrag till FN, EU, Nato och OSSE.

I detta kapitel lämnar vi en allmänt hållen redogörelse för de internationella organisationer och samarbeten för fred och säkerhet som torde ha störst betydelse för det svenska försvars- och säker- hetspolitiska arbetet. Utvecklingen som har lett fram till dagens svenska deltagande i internationella samarbeten för fred och säker- het är emellertid intimt förknippad med den svenska säkerhets- och försvarspolitiken, varför kapitlet inleds med en översiktlig redogör- else för denna. Kapitlet avslutas med en övergripande redogörelse för rollfördelningen mellan FN, EU och OSSE vid internationella insatser för fred och säkerhet samt något om det svenska deltagan- det i internationella krishanteringsoperationer och svensk övnings- verksamhet.

1 Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 46 f.

126

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.2Den svenska säkerhets- och försvarspolitiken

3.2.1Allmänt2

Den svenska säkerhetspolitiken är en del av samhällets samlade resurser för att möta hot och utmaningar mot vår säkerhet. Tidigare syn på säkerhet utgick från stater och en militär hotbild. I dag är utmaningarna och hoten mot vår säkerhet emellertid mer föränder- liga och gränslösa än tidigare. Dagens hot mot vår säkerhet kan vara såväl antagonistiska som icke antagonistiska. Hoten är vidare gräns- och sektoröverskridande. I ett vidgat säkerhetsbegrepp in- ryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Det kan t.ex. röra sig om terrorism, organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsströmmar, hot mot värderingar, klimat- förändringar, cyberhot, naturkatastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. Utvecklingen av informationsteknologin utmanar vidare många traditionella föreställningar om säkerhetspolitikens omfatt- ning, aktörer och logik.

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att garantera landets politiska oberoende och självständighet. De säkerhetspolitiska målen

– såsom de föreslagits av Försvarsberedningen och beslutats av riksdagen – är:

att värna befolkningens liv och hälsa

att värna samhällets funktionalitet

att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättig- heter.3

För vår säkerhet är den territoriella integriteten avgörande. Flera hot och risker kan dock resultera i katastrofer och kriser utan att för den skull hota ett lands suveränitet eller territoriella integritet.

2 Detta avsnitt härrör från information om Sveriges säkerhetspolitik på regeringens webb- plats, www.regeringen.se, den 22 augusti 2017, regeringens utrikesdeklarationer samt prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, och försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20).

3 Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 20.

127

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Gränsöverskridande samarbete, handel och integration främjar en positiv utveckling i stora delar av världen. Globalisering kan dock också innebära ökad sårbarhet genom att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverkningar. I detta ligger en ökad sårbarhet mot säkerhetshot som terrorism, spridning av mass- förstörelsevapen, organiserad brottslighet, pandemier och miljö- katastrofer. När grundläggande värden som demokrati och mänsk- liga rättigheter kränks i andra delar av världen eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade kon- flikter är detta således en angelägenhet för hela det internationella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som inter- nationell fred och stabilitet.4

Sverige är ett av världens mest globaliserade länder med ett om- fattande handelsutbyte. Sveriges säkerhet byggs därmed bäst soli- dariskt tillsammans med andra. Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. De säkerhetspolitiska möjligheter och utmaningar som Sverige ställs inför delas i hög utsträckning av övriga Europa. Sambandet mellan Sveriges säkerhetspolitik och europapolitiken blir således uppenbar. Samarbetet inom EU intar också en särställning i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Det går inte att föreställa sig en militär konflikt i vårt närområde som enbart skulle påverka ett land. Sveriges säkerhet stärks därmed genom europeisk integration. Det ligger också i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säkerhet samtidigt som EU, genom att vara en effektiv säkerhetspolitisk aktör, kan verka för en fredlig och demokratisk utveckling i omvärlden. Medlemskapet i EU inne- bär vidare att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Det förväntas att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Regeringen har därför vid upprepade tillfällen uttalat att Sverige bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd. Målet för det militära för-

4 Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid

(Ds 2014:20), s. 21 f.

128

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

svaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.

Sverige är en aktiv och solidarisk partner i arbetet för stabilitet och säkerhet i Europa och omvärlden. Sverige bidrar till krishanter- ingsinsatser under EU:s, FN:s och Natos ledning, vilket leder till ökad säkerhet regionalt och globalt. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration samt för internationell kris- hantering. En stark transatlantisk länk är vidare av vital betydelse för Sveriges och hela Europas stabilitet och säkerhet. Sveriges sam- arbete med Nato och USA är ett uttryck för viljan att vara en del av och stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen. För Sverige är dock säkerheten och samarbetet i vårt närområde av sär- skild betydelse. Det nordiska samarbetet inom det säkerhetspolitiska området har också fördjupats och utvidgats de senaste åren. De nordiska länderna har i sammanhanget även ett utvecklat samarbete med Estland, Lettland och Litauen, vilket kan ses som ett komple- ment till och en naturlig utveckling av de europeiska och euro- atlantiska samarbetena.

3.2.2De aktuella hoten mot Sverige5

De hot som i dag bedöms kunna få konsekvenser för Sveriges säkerhet är delvis av annan karaktär än tidigare. Numera utgörs hoten av t.ex. internationell terrorism, andra typer av grov inter- nationell brottslighet, spridning av massförstörelsevapen samt framställning och transport av vapen, komponenter och teknologi. Den ryska aggressionen mot Ukraina och den illegala annekter- ingen av Krim 2014 utgör vidare den största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordning som etablerades för ett kvarts sekel sedan. Ryssland har kränkt grundläggande folkrättsliga principer, såsom staters rätt till territoriell integritet och politiskt oberoende, liksom FN-stadgans våldsförbud. Ryssland har således visat sig berett att bryta mot ingångna överenskommelser och etablerade

5 Detta avsnitt bygger på prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20) och Utredningen om säkerhetsskyddslagens beskrivning av de aktuella hoten mot Sverige i utredningens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag

(SOU 2015:25), s. 226 ff.

129

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

europeiska normer. Att detta lett till kraftigt negativa reaktioner i omvärlden, och försvagat den ryska ekonomin, har inte utgjort något hinder för, vad Försvarsberedningen betecknade som, en oberäk- nelig rysk politisk ledning.

Vid dagens hotbedömningar har civila verksamheter kommit att stå i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. Främmande staters underrättelseverksamhet har breddats mot forskning och utveck- ling inom civila områden samt mot politiska frågor och informa- tion som rör samhällsviktiga system. Enligt Säkerhetspolisen pågår det i dag politisk, ekonomisk, militär och teknisk-vetenskaplig underrättelseverksamhet samt flyktingspionage. Målen som främ- mande makts underrättelsetjänster visat intresse för är bl.a. stats- ledningen, myndigheter, försvar, forskning och industri samt oppositionella och utländska intressen. Underrättelseinhämtningen sker t.ex. med hjälp av mänskliga källor, elektroniska angrepp, signal- spaning, flyg- och satellitspaning och öppna källor (se vidare om underrättelseverksamhet i kapitel 5).

Ett av de i dag allvarligaste hoten mot svensk säkerhet utgörs enligt Säkerhetspolisen av elektroniska angrepp. Det är framför allt de tre miljöfaktorerna digitalisering, globalisering och outsourcing som påverkar riskbilden och som underlättar eller skapar nya förut- sättningar för hot. Utvecklingen med utflyttning av väsentliga funktioner i samhällsviktig verksamhet till utlandet, t.ex. inom energiförsörjningen, har inneburit att sårbarheten har förändrats. Informationsteknikens utveckling ger vidare ökade möjligheter till att subversivt påverka den dagliga informationsbilden för sam- hällets invånare. Det finns exempel på att främmande makts under- rättelsetjänster har förmåga att automatiserat och i stor omfattning påverka innehållet i sociala media. När det gäller terrorism konsta- terar Säkerhetspolisen, utifrån andra länders erfarenheter, att det finns exempel på såväl attentatsplanering och genomförda attentat som hot mot transporter, rättsväsende och annan myndighetsutöv- ning. Hoten härrör framför allt från våldsfrämjande islamister.

Enligt Försvarsmakten utgörs de potentiella hoten mot Sverige och Försvarsmakten numera i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter. Försvarsmakten har sedan några år tillbaka noterat ett ökat intresse från främmande makts underrättelsetjänst riktat mot svensk för- svarsförmåga, försvarspolitik, forskning och teknikutveckling samt

130

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

Sveriges förhållanden till andra nationer och organisationer. Den tekniska utvecklingen i form av bl.a. dator- och nätverksattacker för att utnyttja samhällets beroende av informationsteknologi för att åstadkomma skada på såväl civila som militära kritiska funktioner gör Försvarsmakten sårbar för t.ex. sabotage. Privatiseringen av traditionellt sett statliga verksamheter i kombination med Försvars- maktens ökade nyttjande av civil teknik och privatägd infrastruktur ger främmande makt nya möjligheter att inhämta information om och påverka nationella skyddsvärden av strategisk betydelse. Främ- mande underrättelseaktörers möjlighet att inhämta information som i Sverige betraktas som öppen kan också utgöra underlag i militär planering mot svenska mål. Hotet avseende terrorism riktad mot Försvarsmakten har ökat på senare tid. Enligt Försvarsmakten har våldsfrämjande islamistiska aktörer sannolikt avsikten att an- gripa mål i Sverige eller att attackera svenska intressen utomlands, t.ex. i samband med internationella insatser.

På informationssäkerhetsområdet konstaterar Försvarets radio- anstalt att det finns ett reellt hot mot Sverige och svenska intressen. Enligt Försvarets radioanstalt utförs it-angrepp ständigt, och de kommer från resursstarka och kunniga aktörer som har uttalade mål och syften med sina angrepp. Det kan vara underrättelsein- hämtning, ekonomisk brottslighet, industrispionage och olika former av påverkan. Försvarets radioanstalt anser att det finns kun- skap om hur informationsteknik kan användas för att orsaka skada och att denna kunskap är ett växande hot. Hotet riktar sig främst mot samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur. Många terrorgrupper har etablerat sin närvaro på internet. It-angreppen, hoten och de huvudsakliga förändringsfaktorerna blir alltmer sofisti- kerade och riktade. Antagonistiska aktörer utnyttjar samhällets sårbarheter på ett systematiskt sätt. Enligt Försvarets radioanstalt beror dock hotbilden också på omvärldshändelser och på hur Sverige och svenska medborgare agerar i olika sammanhang.

3.2.3Vad inbegrips i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet?

Enligt våra direktiv ska vi analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Vad som

131

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

inbegrips i de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i framgår emellertid inte. Det finns inte heller någon allmänt vedertagen definition av detta uttryck. Som exempel på sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet nämns dock i direktivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE. Begreppet internationella sam- arbeten för fred och säkerhet omfattar dock rimligtvis även annat internationellt samarbete som Sverige deltar i. Nedan redogör vi för vad vi i detta sammanhang anser bör inbegripas i uttrycket och därmed omfattas av vårt uppdrag.

Fred betyder enligt Nationalencyklopedin frånvaro av krig och markerar således avslutningen på ett krig eller ett tillstånd mellan två krig (negativ fred). Ibland används emellertid begreppet i en vidare och mer utopisk mening och avser då en strävan mot genuint fredliga relationer mellan sociala grupper och nationer i ett sam- hälle där man försöker dela upp alla tillgångar rättvist, motarbetar olika sorters förtryck m.m. (positiv fred).6

I försvars- och säkerhetspolitiska sammanhang talas ofta om fredsfrämjande insatser, fredsbevarande insatser och fredsfram- tvingande insatser. Det som kallas fredsfrämjande insatser bygger i regel på beslut av FN, men någon enhetlig definition av sådana internationella insatser finns varken i FN-stadgan eller nationellt i Sverige. I stället har en avgränsning av vad som anses höra till freds- främjande verksamhet vuxit fram efterhand. I Sverige har begreppet fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsförebyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som fredsfrämjande åtgärd. Med fredsbevarande insatser avses i traditionell bemärkelse insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld, eller hot om militärt våld, upprätt- hålla eller återställa fred i ett område. Insatsen kan ske utan med- givande från parterna i konflikten.7

6Nationalencyklopedin, fred, www.ne.se (hämtad 2016-11-18).

7Se Fredsinsatsutredningen betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 43 f.

132

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

Den allmänna betydelsen av säkerhet är enligt Nationalencyklo- pedin resultatet av åtgärder eller egenskaper som minskar sannolik- heten för att olyckor eller andra oönskade händelser ska inträffa. Begreppet säkerhet används ofta som motsats till risk där hög säker- het ger liten risk. Så är t.ex. säkerhetsavstånd det kortaste avstånd från en viss verksamhet på vilket man kan vistas utan (eller med liten) risk för skador, olyckor eller annan negativ påverkan. Risk- hantering och säkerhetsarbete syftar till att minimera riskerna och öka säkerheten.8

Den svenska säkerhetspolitiken är en del av samhällets samlade resurser för att möta hot och utmaningar mot vår säkerhet. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.1 utgick tidigare syn på säkerhet från stater och en militär hotbild. I dag är utmaningarna och hoten mot vår säkerhet emellertid mer föränderliga och gränslösa än tidigare. I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Det kan t.ex. röra sig om terrorism, organise- rad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsström- mar, hot mot värderingar, klimatförändringar, cyberhot, natur- katastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. De potentiella hoten mot Sverige utgörs således i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter.

Som vi redogjort för ovan nämner utredningsdirektivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE som exempel på internationellt samarbete för fred och säkerhet. Sådana insatser bör därmed inbegripas i begreppet inter- nationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Enligt vår mening bör det emellertid också stå klart att de freds- bevarande och fredsframtvingande insatser som Sverige deltar i inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE också ska inbegripas i begreppet. Även deltagandet i militära övningar av olika slag bör inbegripas. Därutöver bör även andra säkerhetsfrämjande inter- nationella samarbeten för att avvärja sådana hot och utmaningar mot vår säkerhet som nämnts ovan inbegripas i begreppet inter- nationella samarbeten på fred och säkerhet som Sverige deltar i.

8 Nationalencyklopedin, säkerhet, www.ne.se (hämtad 2016-11-18).

133

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Som exempel på det senare kan t.ex. nämnas rättsligt samarbete, polissamarbete och underrättelsesamarbete. Rent biståndssamarbete bör dock falla utanför definitionen. Någon legaldefinition på vad som avses med begreppet finns inte. Vad som faller inom området måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av syftet med samarbetet. För att Sverige ska anses delta i samarbetet måste detta grunda sig på ett beslut som fattats av Riksdagen, regeringen eller en myndighet med stöd av lag. I detta sammanhang bör nämnas att Sida, som ansvarar för ungefär hälften av det totala svenska bi- ståndet, även deltar i olika internationella samarbeten för fred och säkerhet. Ungefär en tredje del av Sidas insatser har i dag konflikt- förebyggande, fred och säkerhet som huvudsyfte eller delsyfte9. Inom ramen för sådana insatser kan Sida exempelvis komma att skicka åklagare och domare m.fl. till ett insatsområde. Huruvida den utsända personalen i dessa fall ska anses ingå i en insats som in- begrips i begreppet internationella samarbeten på fred och säkerhet som Sverige deltar i, får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

3.3Förenta nationerna (FN)

3.3.1Bakgrund

FN är en mellanstatlig organisation grundad 24 oktober 1945 för att främja internationellt samarbete. Vid bildandet hade FN 51 suveräna stater som medlemmar. I dag har organisationen 193 medlems- stater, vilket innebär att nästan samtliga av världens självständiga nationer är medlemmar. FN:s arbete spänner över tre brett definie- rade områden: fred och säkerhet, utveckling och fattigdomsbekämp- ning samt mänskliga rättigheter.

Sedan starten 1945 har FN varit den viktigaste aktören i det internationella samfundet och en hörnsten i arbetet för internatio- nell säkerhet. Enligt FN-stadgan (Förenta Nationernas stadga och stadga för den internationella domstolen) ska FN arbeta för inter- nationell fred och säkerhet, mänskliga rättigheter och social utveck- ling. FN-stadgan anger FN:s uppgifter, befogenheter, arbetsord-

9 www.sida.se

134

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

ning och organisation. Den preciserar också medlemsländernas rättigheter och skyldigheter gentemot organisationen och varandra.

FN-stadgan baseras på ett våldsförbud (art. 2.4) som garant för internationell fred och säkerhet. Våldsförbudet är inte absolut. FN- stadgan anger två tydliga undantag från våldsförbudet, staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar vid händelse av ett väpnat angrepp (art. 51) och beslut av FN:s säkerhetsråd om tving- ande åtgärder (inklusive inrättandet av militära styrkor) om det föreligger hot mot eller brott mot internationell fred och säkerhet i enlighet med FN-stadgans kapitel VII. Genom det sistnämnda undantaget har FN ett viktigt redskap till sitt förfogande i sitt upp- drag att säkerställa internationell fred och säkerhet, inte minst genom möjligheten att inrätta internationella militära insatser.

Generalförsamlingen är FN:s centrala organ där varje nation kan framföra sin uppfattning och bli hörd av de andra nationerna i vilken fråga det än må vara. Alla medlemmar i FN representeras i generalförsamlingen med en röst. Särskilt viktiga frågor avgörs med två tredjedelars majoritet av de röstande. FN:s mest inflytelserika organ är emellertid säkerhetsrådet. Medan generalförsamlingen kan diskutera vilket globalt problem som helst, ägnar sig säkerhetsrådet enbart åt frågor som rör fred och säkerhet. Rådet har fem perma- nenta medlemmar – Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA – samt tio ickepermanenta medlemmar. De senare väljs på två år av generalförsamlingen. Sedan den 1 januari 2017 är Sverige medlem i säkerhetsrådet, något som Sverige varit vid tre tillfällen tidigare (1957–58, 1975–76 och 1997–98). Beslut i säkerhetsrådet är bin- dande för hela FN:s medlemskrets och kräver enligt stadgan nio röster samt att ingen permanent medlem utnyttjar sin vetorätt och röstar emot. Det dagliga arbetet i FN utförs av sekretariatet. Sekretariatet utför tjänster som de andra huvudorganen behöver för sin verksamhet och följer de riktlinjer som beslutats av dem. Generalsekreteraren fungerar som chef för sekretariatet. Han eller hon biträds av en stab med internationella tjänstemän.

FN:s säkerhetsråd har av medlemsstaterna fått huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och är det enda organ som kan ge folkrättsgrundande och universella mandat för fredsfrämjande insatser samt införande av sanktioner. Säkerhets- rådet har således långtgående befogenheter och kan med stöd av FN-stadgans kapitel VII fastställa att en situation i ett land utgör

135

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

ett hot eller brott mot freden, liksom vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. Säkerhetsrådet har i sin praxis tydligt visat att hot mot freden inte enbart förutsätter före- komsten av en väpnad konflikt eller brott mot våldsförbudet, utan även kan uppkomma till följd av icke-militära faktorer, t.ex. stor- skaliga flyktingströmmar och kränkningar av mänskliga rättigheter.

FN:s första fredsbevarande insats påbörjades 1948. Sedan dess har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både kvali- tativt och kvantitativt, särskilt under de senaste 20 åren. Den tradi- tionella uppgiften att övervaka fredsavtal har i dag till stor del ersatts av mera aktiva insatser där våld ibland används för att t.ex. skydda civilbefolkningen. Utvecklingen har också gått mot så kallade multifunktionella insatser, där fredsskapandet är ett första steg som följs av långsiktig återuppbyggnad och utveckling. Ofta sker multi- funktionella insatser med tätt samarbete mellan militära och civila aktörer.

Det svenska stödet till FN:s arbete sker genom politik- och idéutveckling, aktivt deltagande i FN:s olika organ och i reform- processer, ekonomiska bidrag och tillhandahållande av personal- resurser till organisationens olika verksamheter. Sverige bidrar t.ex. med militärobservatörer, stabsofficerare, poliser och kriminalvårdare samt annan civil personal till en rad FN-insatser.

3.3.2FN-stadgan och olika typer av internationella militära insatser som kan etableras av säkerhetsrådet

När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fast- ställer rådet insatsens mandat (dvs. uppgifter, omfattning, placering och tid i området etc.) genom en säkerhetsrådsresolution och upp- manar samtidigt medlemsländerna att ställa trupp till insatsens för- fogande. Mandatet utformas utifrån den uppkomna situationen och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Skillnaderna i mandaten beror framför allt på om den internationella militära insatsen är beslutad i enlighet med FN-stadgans kapitel VI eller VII, se vidare om detta nedan.

Säkerhetsrådet kan ge mandat till fredsbevarande operationer som inte innefattar ett våldsmandat. De fredsbevarande trupperna assisterar då genom att skapa en stabil grund för fred i en stat som härjats av krig. Trupperna hjälper till att bevaka och implementera

136

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

fredsavtal och med fredsbyggande efter en konflikt. Detta gör man med olika medel, t.ex. genom:

att främja mänsklig säkerhet och demokratiska maktfördelnings- system

att bistå med valobservatörer

att stärka rättssystem och polis genom så kallade säkerhetssektor- reformer

social och ekonomisk utveckling.

Om säkerhetsrådet vill att soldaterna ska kunna skydda civila med våld så ges operationen ett kapitel VII-mandat. Man brukar då tala om fredsframtvingande operationer (på engelska peace enforce- ment). I de fredsbevarande och fredsframtvingande insatserna dominerar den uniformerade personalen, dvs. militär och polis. I politiska och fredsuppbyggande insatser är huvuddelen av perso- nalen civil.

Kapitel VI-insatser

Enligt stadgans kapitel VI – som träder i funktion när en tvist mellan stater utgör en fara för internationell fred och säkerhet – är det de medlemsstater som är parter i tvisten som bär ansvaret för att tvisten löses med fredliga medel. Kapitel VI utpekar de frivilliga och fredliga förhandlings- och medlingsmöjligheter som stater är skyldiga att vidta för att inte sätta internationell fred och säkerhet i fara. Säkerhetsrådet kan endast uppfordra medlemsstaterna att lösa tvisten med fredliga medel och föreslå lämpliga tillvägagångssätt, men saknar maktbefogenheter att tvinga medlemsstaterna att vidta de åtgärder rådet föreslår.

Om FN föreslår att en internationell militär insats ska inrättas under FN-stadgans kapitel VI (ofta kallade fredsbevarande insatser) är den internationella militära insatsen ett av flera redskap som syftar till att med fredliga medel undanröja faran för freden. Efter- som insatsen inte har stöd i säkerhetsrådets maktbefogenheter under FN-stadgans kapitel VII är insatsen beroende av de inblan- dade parternas samtycke, vilket förutsätter att insatsen agerar opar- tiskt och förtroendeskapande för att möjliggöra en återgång till

137

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

normala relationer mellan de tvistande staterna. Samtycket avser den internationella militära insatsens närvaro på den mottagande statens territorium och innebär inte att de truppbidragande staterna getts behörighet att besluta om truppens vålds- och tvångsbefogen- heter på den mottagande statens territorium. Den vålds- och tvångs- användning som är tillåten baseras i princip endast på individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten enligt svensk rätt), och är så- ledes relativt begränsad.

Insatser enligt FN-stadgans kapitel VI präglas således av att de baseras på parternas samtycke, saknar våldsbefogenheter utöver självförsvar och att insatsernas uppgifter, exempelvis att övervaka ett eldupphör-, freds- eller gränsavtal, är begränsade till att opar- tiskt övervaka och rapportera iakttagelser av betydelse för de in- blandade parterna.10

Kapitel VII-insatser

Internationella militära insatser som inrättas genom ett säkerhets- rådsbeslut där kapitel VII i FN-stadgan utgör den rättsliga grunden kallas för kapitel VII-insatser. FN-stadgans kapitel VII träder i funktion vid hot eller brott mot freden, och det är säkerhetsrådet som har ansvaret för att upprätthålla och återställa freden. Enligt stadgan är det säkerhetsrådet som avgör om en situation utgör ett hot eller brott mot freden, och rådet fastställer även vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. Vid inter- nationella militära insatser under FN-stadgans kapitel VII är säker- hetsrådets beslut utformade på sådant sätt att besluten är tvingande för de medlemsstater som hotar internationell fred och säkerhet under det att övriga medlemsstater uppmanas att ställa militär trupp till förfogande för insatsen. När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fastställer rådet, på motsvarande sätt som i fråga om kapitel VI-insatser, insatsens mandat. Detta utformas utifrån den aktuella situationen, och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Samtycke från den mottagande staten är inte en nödvändig rättslig förutsättning för att inrätta en kapitel VII-

10 Fredsinsatsutredningens betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 55 f.

138

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

insats. Ett sådant samtycke har dock visat sig vara viktigt i prakti- ken, inte minst eftersom avsaknaden av samtycke kan försvåra insatsen i flera avseenden. Bristen på samtycke kan i värsta fall leda till att insatsens personal dras in i en väpnad konflikt.

I kapitel VII-insatser kan våld och tvång användas för att lösa tjänsteuppgifter. Användningen av våld och tvång kan därmed gå utöver individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten), och t.ex. omfatta rätten att använda dödligt våld för att lösa de uppgifter som anges i resolutionen. De medlemsstater som deltar i dessa insatser bemyndigas av säkerhetsrådet att använda våld och tvång på den mottagande statens territorium genom att rådet auktoriserar dem att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” (eller motsvarande formu- leringar) i fullgörandet av insatsen. Härigenom kan medlems- staterna delta i den internationella militära insatsen och använda våld och tvång inom den mottagande statens territorium, utan hinder av det internationella våldsförbudet.11

3.4Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

OSSE är världens största regionala säkerhetsorganisation med medlemmar runt hela jordklotet. Organisationen bildades i början av 1970-talet som ett forum för pågående politiska förhandlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhetskonferensen). Under 1993 fick ESK ställning som regional organisation i FN en- ligt FN-stadgans kapitel VIII. År 1995 bytte ESK namn till OSSE.

OSSE inkluderar samtliga länder i Europa inklusive Ryssland och Kaukasus samt Centralasien och Nordamerika. Utgångspunkten för samarbetet inom OSSE är ett brett säkerhetsbegrepp, som omfattar både staters och individers säkerhet och rättigheter, och dess verksam- het inkluderar såväl rustningskontroll som ekonomisk, miljömässig och mänsklig säkerhet. OSSE arbetar med allt från övervakning av de mänskliga rättigheterna till valobservationer, polisutbildning, förebyggande av väpnade konflikter, nedrustning av konventionella vapen, begränsning av gränsöverskridande organiserad brottslighet

11 Fredsinsatsutredningens betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 56 f.

139

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

och olika former av tyst diplomati. Fokus ligger på konfliktföre- byggande, krishantering och demokratiutveckling i fält.

Till skillnad från många andra internationella organisationer bygger OSSE inte på ett folkrättsligt traktat. OSSE:s åtaganden är politiskt, men inte juridiskt, bindande. Dessa åtaganden – OSSE:s så kallade acquis – utgör organisationens normativa grund. Arbetet i OSSE leds av ett ordförandeland som väljs på årlig basis. OSSE:s högsta beslutande organ är toppmötena, då de deltagande ländernas stats- eller regeringschefer samlas. Mötena äger rum ungefär vart tredje år. Beslutsfattandet inom OSSE bygger på principen om konsensus, det vill säga alla länders samtycke. Detta har ansetts hämma verksamheten och göra organisationens beslutsfattande trögt. Näst toppmötet är ministerrådet organisationens högsta beslutande organ. Ministerrådet, även kallat ministermötet, träffas normalt en gång om året på utrikesministernivå. Organisationens löpande verk- samhet leds av det permanenta rådet i Wien. I det permanenta rådet representeras de deltagande staterna av sina OSSE-ambassadörer, som möts varje vecka. Under rådet finns ett antal arbetsgrupper som sammanträder så gott som dagligen.

OSSE har en omfattande fältverksamhet där organisationen ut- gör ”öga och öra” i de länder där demokratin och respekten för mänskliga rättigheter är svag. Detta kan i sin tur göra att entusiasmen för att vara värdland för en mission är begränsad.

För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återupp- byggnad i konfliktdrabbade områden har OSSE inrättat särskilda snabbinsatsgrupper som ska stå till organisationens förfogande (på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams, REACT). REACT har hittills inte fått den framträdande roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen inte visat sig så snabb som förutsatts.

Sverige är en av EU:s största givare av frivilliga bidrag till OSSE:s verksamhet och ställer regelbundet personal till organisationens förfogande.

140

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.5Europeiska unionen (EU)

3.5.1Bakgrund

Den första byggstenen till dagens EU lades 1952 genom bildandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilket innebar att Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Luxemburg och Västtyskland skapade en gemensam marknad för kol och stål. Produktionen av kol och stål kontrollerades härigenom av en gemensam, överstatlig myndighet. Samarbetet blev en metod för att undvika nya krig och startskottet för det som i dag är EU. I dag är EU en fördragsbunden union mellan 28 europeiska stater och det mest långtgående över- statliga samarbetet i världen. Sverige är sedan 1995 medlem i EU och EU är i dag det centrala forumet för svensk utrikes- och säker- hetspolitik.

3.5.2EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP)

Samarbetet kring utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har fördju- pats under den senaste tioårsperioden. EU:s samarbete kring utri- kes- och säkerhetspolitiska frågor är emellertid alltjämt mellan- statligt, vilket betyder att medlemsländerna måste vara eniga för att kunna agera. Medlemsländerna är dock skyldiga att ge bistånd och stöd till ett annat medlemsland om det utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium. Denna skyldighet finns inskriven i artikel 42.7 i EU-fördraget och benämns ibland ”klausulen om ömsesidigt för- svar”, ”klausulen om ömsesidigt bistånd” eller ”solidaritetsklau- sulen”. Åtagandet ska emellertid inte påverka den särskilda karak- tären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

När EU agerar i internationella sammanhang ska unionen utgå från principer om demokrati, rättsstaten och mänskliga rättigheter samt FN-stadgan och folkrätten. Målen för EU:s agerande är bl.a. att:

bevara fred

förebygga konflikter

stärka grundläggande principer som demokrati, rättsstaten och folkrätten

141

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

främja hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling i utvecklingsländerna och utrota fattigdom.

Under senare år har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och säkerhetsfrågor. Fokus ligger numera på såväl förebyggande av konflikter som civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) är en integrerad del av GUSP. Krishantering är i sin tur en del av GSFP. GSFP har två övergripande målsättningar:

att EU ska ha militära och civila resurser för krishantering. EU vill på detta sätt stärka och effektivisera sin kapacitet för att ta sig an internationella krishanteringsuppdrag, oavsett om insats- erna sker med civila eller militära medel.

att EU gradvis ska utforma en gemensam försvarspolitik som på sikt leder till ett gemensamt försvar. För att besluta om ett gemen- samt försvar krävs emellertid enhällighet i Europeiska rådet. Dessutom måste samtliga medlemsländer godkänna det natio- nellt, t.ex. i sina nationella parlament eller genom folkomröst- ningar.

EU har inga egna civila och militära resurser, utan det är medlems- länderna som tillhandahåller de resurser som EU kan använda i samband med en krishanteringsoperation, t.ex. personal och utrust- ning. Alla EU-beslut som har militära konsekvenser kräver beslut med enhällighet. Alla EU-länder måste därmed vara överens innan de kan inleda en krishanteringsoperation. EU kan således aldrig tvinga ett medlemsland att skicka soldater och krigsmateriel till ett konfliktområde. Enskilda medlemsländer kan dock avstå från att delta i en sådan operation utan att hindra övriga EU-länder från att inleda densamma.

Det centrala organet i EU:s institutionella struktur för militär och civil krishantering är Kommittén för utrikes- och säkerhets- politik (KUSP). Medlemsstaterna representeras där av diplomater på ambassadörsnivå. Till sitt förfogande har KUSP en militär- kommitté (EUMC), med uppgift att ge råd och rekommendationer i militära frågor. Militärkommittén stöds i sin tur av en militär stab (EUMS) med cirka 200 officerare. På den civila sidan finns under

142

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

KUSP en särskild civilkommitté (CIVKOM) som löpande hanterar de civila krishanteringsinsatser unionen är engagerad i.

Som framgått ovan i avsnitt 3.3.1 har FN det främsta ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU har emellertid sedan 2003, under säkerhetsrådets övergripande ansvar, tagit sig an att leda internationella militära insatser. Inom ramen för GSFP har EU sammanlagt lanserat 34 militära- och civila krishanteringsinsatser på Balkan, i Östeuropa, Mellanöstern och på den afrikanska konti- nenten. Sverige har som enda medlemsstat deltagit i EU:s samtliga civila och militära insatser.

Vid EU-ledda insatser svarar EU:s ministerråd för den politiska styrningen av insatsen, ytterst genom att ministerrådet godkänner operationsplanen och insatsregler för insatsen. Den löpande poli- tiska kontrollen över insatserna utövas dock av KUSP. På militär- strategisk nivå finns EU:s militärkommitté som, genom sin ordfö- rande, ger militära direktiv och styrning för insatsernas genom- förande. Den operativa ledningen utövas av insatsens operative chef (Operational Commander, OpCdr). EU saknar egna lednings- resurser och är därför beroende av att främst EU:s medlemsstater ställer ledningsresurser till EU:s förfogande. EU:s ministerråd ut- ser såväl insatsens operative chef som fastställer vilka lednings- resurser som ska nyttjas för insatsen.

Genom bidrag från medlemsländerna och vissa partnerländer har EU tillgång till så kallade stridsgrupper (Battlegroups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. Stridsgrupperna är en del av EU:s krishanteringsförmåga i olika konfliktområden. En snabbinsatsstyrka ska omfatta cirka 1 500 man och kunna vara på plats i ett krisområde inom 10 dagar efter att ministerrådet fattat beslut. Ett enskilt medlemsland eller flera medlemsländer i samver- kan kan sätta upp en snabbinsatsstyrka. Snabbinsatsstyrkorna ska kunna genomföra:

humanitära insatser

räddningsinsatser

fredsbevarande insatser

militär krishantering, t.ex. i syfte att tvinga fram fred.

143

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Snabbinsatsstyrkorna ska dessutom kunna genomföra avrustnings- operationer och ge stöd till ett land utanför EU för att bekämpa terrorism. En snabbinsatsstyrka ska kunna stanna i ett krisområde i 30–120 dagar. EU har resurser för att genomföra två snabbinsats- styrkor samtidigt. Ansvaret för styrkorna roterar mellan medlems- länderna i perioder om sex månader. Sverige har hittills haft ansva- ret för snabbinsatsstyrkor vid tre tillfällen: det första halvåret 2008, 2011 och 2015.

Utvecklingstakten i GSFP har emellertid avstannat under senare tid, i synnerhet vad avser samarbetets militära del. EU har i stället valt att engagera sig dels med småskaliga rådgivande och kapacitets- byggande militära och civila insatser, dels genom uppbackning till regionala organisationer som i sin tur leder insatser. Den bristande politiska viljan att inleda nya och mer omfattande engagemang, eller för den delen att förse pågående insatser med nödvändiga resurser, har blivit allt tydligare. Det faktum att EU ännu inte valt att använda sig av sitt Battle Group-instrument – trots åtminstone ett par tillfällen där detta mycket väl hade kunnat motiveras – indi- kerar möjligen att så heller aldrig kommer att ske. Bilden är delvis en annan vad avser EU:s civila krishanteringsverksamhet. Detta instrument har visat sig vara mycket användbart och efterfrågat.

En annan tydlig tendens i EU-samarbetet är de allt starkare kopplingarna mellan unionens inre och yttre säkerhet. Terrorism, hybridhot och migrationskrisen har varit bidragande till denna utveckling. Utvecklingen återspeglas också i GSFP-samarbetet, t.ex. genom EU:s operation Sophia som lanserats för att stävja flyktingsmuggling i södra Medelhavet. Härigenom aktualiseras frågan i vad mån krishanteringsinsatser på detta sätt ska ha inre säkerhet som primärt syfte, snarare än fredsfrämjande och stabilitetsskap- ande.12

12 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 103 f.

144

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.6Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato)

Nato bildades den 4 april 1949 genom undertecknandet av det Nord- atlantiska fördraget, även kallat Atlantpakten eller Washington- fördraget. Under det kalla kriget var det främsta syftet med Nato att organisera ett kollektivt försvar av medlemsländernas territorier och skydda dem från ett sovjetiskt angrepp. Med Sovjetunionens kollaps förändrades hotbilden, varpå Nato huvudsakligen kom att ägna sig åt internationella insatser med fokus på militär krishanter- ing. I det förändrade omvärldsläget har emellertid det kollektiva försvaret återigen kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Nato utgör vidare det viktigaste forumet för en bred säkerhetspolitisk dialog mellan USA och de europeiska Nato- och partnerländerna.

Nato har i dag 29 medlemmar – varav flera är forna Warszawa- paktsländer13 – och samarbetar även med ett stort antal icke-med- lemsländer, däribland Sverige. Kärnan i försvarsalliansen är Atlant- paktens artikel 5, den så kallade musketörsparagrafen (”en för alla, alla för en”). Där slås det fast att ett angrepp på någon av medlems- staterna är att räkna som ett angrepp på hela alliansen. Alla med- lemmar har därför ett gemensamt ansvar att skydda varandra, även med militära medel om så krävs. Paragrafen är dock formulerad så att medlemmarna själva avgör hur de vill ge sitt stöd. En attack mot ett Nato-land innebär med andra ord inte att samtliga medlemmar per automatik blir skyldiga att skicka sina militärmakter.

För Natos medlemsländer utgör Nato grunden för ländernas försvarsplanering och militära förmågeutveckling inklusive s.k. interoperabilitet. Natos standarder och teknik på det militära områ- det utgör vidare grunden för försvarssamarbetet inom EU samt för andra regionala och bilaterala försvarspolitiska samarbeten, såsom det nordiska försvarspolitiska samarbetet. Nato har under senare år också utvecklats till en säkerhetspolitisk aktör i ett globalt per- spektiv. Natos roll och förmåga utvecklas t.ex. för att hantera fram- växande hot och nya säkerhetsutmaningar inom områden som globala flöden, terrorism, cybersäkerhet och civil kris- och bered- skapsplanering. Kärnan i Natos utveckling utgörs emellertid allt-

13 Warzawapakten är en militärallians som existerade 1955–1991 bestående av de kommunis- tiska staterna i Östeuropa och Sovjetunionen. Alliansen bildades den 14 maj 1955 som en motvikt till Nato.

145

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

jämt av säkerheten i det Euroatlantiska området samt det faktum att Nato är en försvarsallians.

Natos verksamhet styrs genom de permanenta representanter som medlemsländerna sänder till möten med det högsta beslutande organet, Nordatlantiska rådet (engelsk förkortning NAC). För beslut i NAC krävs enhällighet. Natos parlamentariska församling är officiellt ett till NAC sidoordnat organ som ger utrymme för samråd i säkerhetspolitiska frågor mellan parlamentariker från Natos medlemsländer och de associerade staterna. Den löpande verksamheten sköts av ett sekretariat som leds av en generalsekre- terare. Från varje medlemsland kommer också en militär represen- tant som ingår i Militärkommittén, som är rådgivare till NAC och som främst ägnar sig åt försvarsplaneringsfrågor. Inom Nato finns det dessutom ett stort antal specialiserade organ för planering och koordinering inom områden som logistik, vapenutveckling, etc.

Nato har sedan 1995, under säkerhetsrådets övergripande ansvar, svarat för planering och ledning av internationella militära insatser, bl.a. på Balkan och i Afghanistan. Vid Nato-ledda insatser svarar NAC för den politiska styrningen av insatsen. Det är t.ex. NAC som beslutar insatsens operationsplan och insatsregler. Den strate- giska militära ledningen över insatsen utövas genom Natos högste militäre befälhavare i Europa (Supreme Allied Commander Europé, SACEUR).

Nato har inga egna militära styrkor, förutom personalen vid högkvarteren och en mindre flotta av radarspaningsplan (s.k. AWACS). Verksamheten bygger i stället på att medlemsländerna, ställer militära resurser till Natos förfogande. Medlemsländerna har dock alltid sista ordet när det gäller hur stora styrkor och vilka enheter som kan ställas till Natos disposition, liksom när det gäller villkoren för att förlägga Nato-verksamhet (eller militära styrkor) till det egna territoriet. Som exempel kan nämnas att t.ex. Tyskland, Italien, Spanien, Norge och Turkiet har upplåtit områden för Nato- baser.

Genom medlemsländerna och vissa partnerskapsländers försorg har Nato tillgång till en insatsstyrka, Nato Response Force (NRF). NRF är en allsidigt sammansatt enhet som ska kunna sättas in med kort varsel över hela världen. NRF består dels av en snabbinsats- styrka (Immediate Response Force) med cirka 13 000 personer och en beredskap på 2–30 dagar, dels en förstärkningsstyrka (Response

146

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

Forces Pool) som vid behov ska kunna komplettera vid insatser med cirka 16 000 personer och en beredskap om 30 dagar.

Partnerländer, däribland Sverige, har sedan 2006 också möjlighet att delta i Natos snabbinsatsstyrka (NRF). Förband från partner- länder som uppfyller samma kvalitetskrav som de som gäller för Nato-förband kan anmälas som supplementära bidrag till styrkan. Sverige har från och med 2015 anmält förband att ingå i förstärk- ningsstyrkan.

Varje land betalar sina egna kostnader för att delta i NRF. Samma principer gäller för deltagande i en NRF-insats som för deltagande i en sedvanlig Nato-ledd insats. Det är NAC – dvs. medlemsstaterna med konsensus – som kan besluta om att sätta in NRF. Därefter bestämmer varje land själv om landets styrkor ska bidra i insatsen.

Som vi redogjort för ovan har det kollektiva försvaret, i och med det förändrade omvärldsläget, åter kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Natos engagemang i krishantering har successivt trappats ned och omvandlats till mindre, rådgivande insatser. Enligt Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska sam- arbeten framstår det i dag i själva verket som mindre sannolikt att Nato under överskådlig tid skulle ta ledningsansvaret för en större krishanteringsinsats i ett geografiskt avlägset konfliktområde. Sveriges samverkan med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) torde därmed i framtiden inte främst att handla om deltag- ande i internationella krishanteringsoperationer, utan om deltag- ande i Natos övningsverksamhet.14

3.7Partnerskap för fred (PFF)

och Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

3.7.1PFF

Efter kalla krigets slut inledde Nato-länderna ett samarbete med de forna Warszawapaktsländerna i Öst- och Centraleuropa. De om- fattande politiska förändringarna i Europa hade fört med sig stora möjligheter till utveckling och ökad säkerhet i Europa, men även en risk för instabilitet. Denna risk ville man motverka genom sam-

14 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande ”Säker- het i ny tid” (SOU 2016:57), s. 122.

147

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

arbete och säkerhetsfrämjande stöd. Samarbetet konkretiserades 1991 genom etablerandet av North Atlantic Cooperation Council (NACC) som var ett nyskapat politiskt organ. Europeiska allians- fria länder, som Sverige och Finland, gick också med i samarbetet. Tre år senare ersattes NACC med Partnerskap för fred (PFF), varigenom den multilaterala politiska dialog som bedrevs i NACC kompletterades med en praktisk dimension, där länderna kunde skräddarsy individuella samarbetsrelationer. Syftet med PFF var att bygga ett förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa genom kontakter mellan länder och deras olika institutioner, inklusive militära och civila strukturer. Alla europeiska, centralasiatiska och sydkaukasiska stater inbjöds att delta i samarbetet.

PFF är således ett internationellt samarbete mellan Natomed- lemmar och andra stater (partnerländer) som tillkom 1994. Sverige anslöt sig till samarbetet redan samma år. I dag består PFF av 50 länder, varav 29 Nato-länder och 21 så kallade partnerländer. PFF-samarbetet baseras på frivillighet, transparens och självdiffe- rentiering. PFF är vidare ett praktiskt samarbetsformat inriktat på standardisering, övnings- och planeringsverksamhet. För vissa län- der har partnerskapet varit en förberedelse för medlemskap i Nato och EU. För andra länder, t.ex. Sverige, har samarbetet i stället varit ett instrument för att utveckla den militära och civila samver- kansförmågan.

Varje enskild partnerstat bestämmer själv inom vilka områden och på vilket sätt man vill samarbeta inom ramen för PFF. För europeiska partners utan medlemskapsambitioner ligger fokus på ett fördjupat säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete i frågor av gemensamt intresse. För dessa partnerländer har PFF som ramverk tillsammans med deltagandet i de internationella operationerna utgjort ett viktigt instrument för att utveckla den samverkans- förmåga och interoperabilitet som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering.

För Sveriges del har såväl den politiska dialogen som det prak- tiska samarbetet med Nato fördjupats och utvecklats de senaste åren. En viktig förutsättning och drivkraft i denna utveckling har varit de gemensamma åtagandena bl.a. inom ramen för de Nato-ledda krishanteringsoperationerna i Kosovo, Afghanistan och Libyen.

148

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

En viktig skillnad mellan partnerländer och länder som är full- värdiga medlemmar i Nato är att endast de senare omfattas av den kollektiva försvarsprincipen i Atlantpaktens artikel fem.

Medlemsländerna i PFF genomför årligen en rad gemensamma militärövningar. Syftet med dessa är att förbättra samarbetet mellan förband från olika länder, vilket är nödvändigt för att gemensamma fredfrämjande insatser ska bli effektiva.

3.7.2EAPR

Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) inrättades 1997 för att skapa ett politiskt ramverk till den mer praktiskt inriktade verk- samheten inom PFF. Medlemskretsen är densamma som i PFF, dvs. 29 Nato-länder och 21 partnerländer.

EAPR är inget normgivande eller beslutsfattande organ. Natos syfte med EAPR var i stället att skapa ett forum för politisk dialog och konsultationer med partnerländerna som stod i samklang med den praktiska verksamhet som bedrevs inom PFF. Inom ramen för EAPR genomförs årliga utrikes- och försvarsministermöten. EAPR utgör således ett forum för 50 länder där säkerhetspolitiska, för- svarspolitiska, militära och civila frågor diskuteras. De deltagande staterna har vidare undertecknat ett grunddokument som bl.a. stipulerar en gemensam värdegrund.

Varje partnerland beslutar självt i vilken omfattning det vill medverka i de olika delarna av samarbetet. Partnerländernas åtagan- den sammanfattas i ett årligen uppdaterat individuellt samarbets- program (Individual Partnership Programme, IPP).

3.7.3Särskilt om det svenska värdlandsstödavtalet

Vid ett regeringssammanträde den 28 augusti 2014 beslutade reger- ingen att ett samförståndsavtal om tillhandahållande av värdlands- stöd vid genomförande av Natos operationer, övningar och annan liknande militär verksamhet (värdlandsstödsavtalet) skulle under- tecknas.15 Till grund för beslutet låg riksdagens fastställande av att Sverige, som en utgångspunkt för svensk säkerhetspolitik, bör

15 Protokoll 4 vid regeringssammanträdet den 28 augusti 2014.

149

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

kunna ge och ta emot militärt stöd och att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra, eftersom militära konflikter i vårt närområde inte kan förväntas påverka bara ett land. Riksdagen hade i sammanhanget också kon- staterat att tillgång till kvalificerade, internationella krishanterings- övningar blir allt viktigare för såväl generell förmågeutveckling som mer specifika förbandsförberedelser inför en insats eller ett intag- ande av beredskap.16

Värdlandsstödsavtalet undertecknades den 4 september 2014 och är ett övergripande ramavtal innehållande 11 avsnitt. Avtalet förutsatte vissa författningsändringar och krävde därför riksdagens godkännande innan det kunde tillträdas. Den 17 mars 2016 över- lämnade regeringen propositionen 2015/16:152, ”Samförståndsavtal om värdlandsstöd”, till riksdagen. I propositionen föreslog dels att avtalet godkänns, dels att det skulle göras ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tull- frihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) och skyddslagen (2010:305). De föreslagna lagändringarna var nödvändiga för att Sverige skulle kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet. Riksdagen beslutade den 25 maj 2016 i enlighet med regeringens förslag, varpå lagänd- ringarna trädde i kraft den 1 juli 2016.

Värdlandsstödsavtalet innehåller grundläggande principer och förfaranden, inklusive regler av juridisk och finansiell karaktär, beträffande det stöd som Sverige i egenskap av värdland lämnar till Nato när Nato verkar på svenskt territorium i något avseende. Av- talet är avsett att användas över hela skalan av situationer då Sverige kan komma att ta emot Natos militära stöd, dvs. såväl i fredstid (t.ex. för övningar) som vid kriser och i krig i Sverige eller i när- området.

Syftet med värdlandsstöd är att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på värdlandets territorium i samband med övningar, krishanteringsoperationer eller insatser. Genom avtalet tydliggörs det ansvar Sverige har som värdland i förhållande till Nato och sändande länder, liksom vilket ansvar Nato och sändande länder har vid Nato-ledd verksamhet i Sverige.

Värdlandsstödsavtalet som sådant ger inte Nato rätt att verka på svenskt territorium. Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna,

16 Utrikesutskottets betänkande, ”Vissa säkerhetspolitiska frågor” (bet. 2008/09:UU11).

150

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

vilket innebär att det blir tillämpligt endast i de fall Sverige först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att genomföra verksamhet i något avseende. Det betyder att Sverige avgör när Nato-ledd verksamhet får äga rum på svenskt territorium.

Samförståndsavtalet är ett ramavtal, vilket innebär att ett särskilt och mer detaljerat genomförandeavtal kommer att behöva ingås inför varje enskild aktivitet inom de begränsningar som anges i ram- avtalet. Svensk nationell lag och bindande internationella åtaganden har företräde framför samförståndsavtalets bestämmelser.17

3.8Nordiskt försvarssamarbete

3.8.1Allmänt

Samarbetet mellan de nordiska länderna bygger på geografisk närhet, grundläggande värden, liknande samhällsorganisation och kultur och en delad historia samt en lång erfarenhet av samarbete. Det nord- iska försvarspolitiska samarbetet har en lång historia och 2008 tog länderna ett initiativ till ytterligare fördjupningar. Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet mellan de nordiska länderna känne- tecknas av en samsyn om att samarbetet utgår från en likartad säkerhetsmiljö och gagnar gemensamma intressen samt ländernas säkerhet. Samarbetet kompletterar de nordiska ländernas samarbete med EU, Nato och FN samt andra prioriterade bi- och multilate- rala samarbeten.

Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge deltar i nordiska försvarssamarbetet utifrån olika säkerhetspolitiska vägval. Det finns således olika bevekelsegrunder för samarbetet och olikheter i hur respektive land ser på en fördjupning av samarbetet. Norge, Danmark och Island är, i motsats till Sverige och Finland, medlem- mar i Nato. Sverige och Finland har dock efter kalla kriget utveck- lat ett omfattande partnersamarbete med Nato. Sverige, Finland och Danmark är EU-medlemmar, men Danmark har ett nationellt undantag från EU:s militära samarbete.

Under många år var viljan att få till stånd gemensamma bidrag till internationella fredsfrämjande insatser en central bevekelse-

17 Paragraf 11.2 i Samförståndsavtalet mellan Sverige och Nato om värdlandsstöd.

151

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

grund för det nordiska samarbetet, vilket den nordiska EU-strids- gruppen Nordic Battle Group (NBG) är ett av de viktigare ut- trycken för. Som en konsekvens av det nya säkerhetspolitiska klimatet har emellertid fokus för det nordiska samarbetet skiftat från global krishantering till regional säkerhet. I en debattartikel i april 2015 pekade de nordiska försvarsministrarna på ett mer aggressivt Ryssland som motiv för ett fördjupat samarbete.18 Från svensk sida har tyd- ligt signalerats att det nordiska samarbetet tillmäts högre vikt. Försvarsberedningen sade sig se

… stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete – både civilt och militärt.19

Dessutom konstaterades att

… ett fördjupat nordiskt samarbete stärker både det nationella försva- ret och förmågan att genomföra operationer i närområdet och utanför närområdet.20

I april 2011 antogs en förstärkt nordisk solidaritetsförklaring som, utöver att bekräfta samarbete i solidarisk anda för att möta utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar, identifierade ett antal potenti- ella risker, bl.a. naturkatastrofer, katastrofer orsakade av männi- skor, it-angrepp och terroristangrepp. Om ett nordiskt land skulle drabbas av någon av dessa händelser har övriga länder utlovat att, på begäran av landet ifråga, bidra med relevanta medel. Den för- stärkta nordiska solidaritetsförklaringen anger när – ”på begäran av landet i fråga” – och hur – ”med relevanta medel” – solidariteten aktiveras.

De nordiska ländernas försvarspolitiska samarbete utgör ett komplement till redan etablerade europeiska och euroatlantiska samarbeten. De nordiska ländernas medlemskap i EU eller Nato innebär att länderna även omfattas av respektive organisations soli- daritetsförpliktelser.

18Bragi Sveinsson, Eriksen Söreide, Haglund, Hultqvist, Wammen,”Vi fördjupar det nordiska försvarssamarbetet”, Dagens Nyheter, 10 april 2015.

19Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid

(Ds 2014:20), s. 91.

20Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid

(Ds 2014:20), s. 91.

152

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.8.2Nordic Defence Cooperation (Nordefco)

Det formella nordiska försvarssamarbetet bedrivs i dag inom ramen för Nordic Defence Cooperation (Nordefco). Nordefcos före- gångare etablerades redan på 1960-talet med Nordsam FN. Sam- arbetet i Nordsam FN syftade till att underlätta samordningen mellan de nordiska ländernas bidrag till internationella freds- främjande insatser under FN:s ledning. Cirka trettio år senare bilda- des Nordac (Nord Arms Cooperation) i syfte att stärka samarbetet på försvarsmaterielområdet. De gemensamma erfarenheterna från insatserna i Bosnien ledde 1997 till etableringen av Nordic Co- ordinated Arrangement for Military Peace Support (Nordcaps) som därmed ersatte Nordsam FN. I och med bildande av Nordcaps fördjupades samarbetet inom det fredsfrämjande området, och för- beredelser för framtida insatser med gemensamma nordiska förband systematiserades. Den gemensamma viljan att vidga samarbetet till övriga delar av försvarsområdet ledde till etableringen av Nordic Supportive Defence Structures (Nordsup). I december 2009 slogs Nordac, Nordcaps och Nordsup samman till Nordefco.

Syftet med Nordefco är att föra en bred nordisk försvarspolitisk dialog och stärka det försvarspolitiska samarbetet inom alla delar som inte rör försvaret av det egna territoriet. Ambitionen är att det ska leda till en ökad arbetsfördelning och effektivare samverkans- lösningar samt bidra till en effektivare resursanvändning. Inom Nordefco diskuteras krishanterings- och säkerhetsfrämjande insatser liksom allmänna säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Viktiga samarbetsområden inkluderar förmågeutveckling, insatser, personal- frågor samt utbildnings- och övningsverksamhet.

Inom ramen för samarbetet träffas varje år ländernas försvars- ministrar och försvarschefer, varvid ordförandeskapet roterar årsvis mellan länderna. Samarbetet i Nordefco bygger på principen ”flexi- belt deltagande”, vilket innebär att samtliga länder inte behöver delta i ett projekt. För att genomföra och driva de beslut som fattas inom Nordefco, har de nordiska försvarsministrarna en styrnivå på departementsnivå till sitt förfogande, Policy Steering Committee, (PSC). PSC består av tjänstemän från respektive lands Försvars- departement. De hanterar frågor som initierats av ministrarna och förslag från den militära nivån, Military Coordination Committee (MCC). MCC samordnar och leder i sin tur arbetet på försvars-

153

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

maktsnivå. MCC är även ansvarig för att verkställa de beslut som fattas av ministrarna eller PSC.

De nordiska länderna har antagit en handlingsplan – Vision 2020

– som innehåller åtskilliga konkreta uppslag för verksamheten de kommande åren. En prioriterad fråga gäller så kallade tillträdes- rutiner. Genom minskad byråkrati och förenklat regelverk ska det militära umgänget över nationsgränserna underlättas. Sverige och Danmark har på bilateral basis redan inlett ett sådant samarbete.

Ett annat redan beslutat projekt är gemensam sjö-, luft- och landövervakning. Projektet saknar inte tekniska utmaningar. Norge, Danmark och Island har som medlemmar i Nato tillgång till hela Nato-områdets radarbild. Denna måste filtreras, så att endast bilden av det egna luftrummet delas med Sverige och Finland. En annan komplikation är att vinsterna med en gemensam nordisk lägesbild kan komma att fördela sig ojämnt mellan länderna.

Ett viktigt inslag i det nordiska samarbetet är den omfattande övnings- och träningsverksamhet som de svenska, norska och finska flygvapnen bedriver tillsammans i norra Skandinavien – Cross Border Training (CBT). CBT-övningar genomförs cirka 40 gånger per år och ger länderna möjlighet att öva i varandras luft- rum utan att tillstånd behöver sökas för varje enskild övning. Då samtliga deltagare utgår från sina hemmabaser blir verksamheten påtagligt kostnadseffektiv. Genom att stärka flygstridskrafternas samverkansförmåga uppnås en höjd tröskeleffekt, vilken bidrar till den regionala säkerheten.

Under 2014 deltog Sverige i cirka 150 Nordefco-relaterade akti- viteter med ett eller flera andra nordiska länder.21 För en fortsatt utveckling av samarbetet finns ett behov av att systematiskt om- händerta erfarenheter från genomförandet av de samarbetsprojekt som initieras inom ramen för Nordefco.

21 www.regeringen.se

154

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.8.3Särskilt om försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland

Sverige och Finland har ett nära försvarspolitiskt samarbete och delar säkerhetspolitiska utgångspunkter. Länderna samverkar både bilateralt och inom befintliga internationella forum som FN, EU, PFF och Nordefco.

Under hösten 2013 kommunicerade den svenska och finska regeringen att länderna avsåg att fördjupa sitt försvarssamarbete. Syftet med det fördjupade samarbetet är att förbättra resultatet och öka effektiviteten genom gemensam användning av resurser, ökad interoperabilitet mellan ländernas försvarsmakter och genom en närmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och säkerhets- politiska utmaningar. Samarbetet gäller aktiviteter i fredstid.

I maj 2014 presenterade Sverige och Finland en gemensam handlingsplan för hur ländernas försvarssamarbete ska fördjupas.22 I handlingsplanen framgår att försvarsmakterna ska undersöka förutsättningarna för att förstärka samarbetet om övningar, utbild- ning och träning, luft- och sjöövervakning samt genom gemensam användning av grundläggande infrastruktur. Även möjligheterna att utveckla gemensamma förband till internationella övningar och fredsfrämjande insatser ska undersökas. Det fördjupade samarbetet skulle bl.a. bygga på befintliga samarbeten som exempelvis Cross Border Training (CBT).

Den 19 juni 2014 gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att närmare undersöka hur det svensk-finska försvarssamarbetet kan fördjupas utifrån handlingsplanen. Den 31 januari 2015 över- lämnade Försvarsmakten tillsammans med den finska försvars- makten en gemensam rapport om konkreta samarbetsområden23. I den inventering av möjliga samarbetsområden som den svenska och finska förvarsmakten redovisade framhålls sex fokusområden:

marinen

flygvapnet

armén

säker kommunikation

22Bilaga till regeringsbeslut den 16 april 2014 (Fö nr 2).

23Final reports on deepened defence cooperation between Finland and Sweden”.

155

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

logistik och materiel

gemensamma förband.

Bland förslagen återfinns t.ex. en gemensam marin förbandsenhet (Swedish Finnish Naval Task Force) som är tänkt att ha full opera- tiv kapacitet år 2023, en ökad grad av interoperabilitet mellan det svenska och det finska flygvapnet med förmåga till gemensamma operationer, gemensamt utnyttjande av flygbaser och gemensam stridsledningsförmåga samt ett gemensamt svensk-finskt ramverk på brigadnivå fram till 2020.

Det framväxande samarbetet innehåller inte några ömsesidiga förpliktelser och ersätter inte, utan kompletterar, nationell planer- ing för kris- och konfliktsscenarier. Militära insatser kommer alltjämt att kräva nationella beslut. 24

Som en konsekvens av det svensk-finska samarbetsprojektet till- sattes i november 2015 en statlig offentlig utredning med uppgift att analysera Sveriges konstitutionella förutsättningar att agera militärt tillsammans med en annan stat för att möta ett väpnat an- grepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främ- mande stater. Utredningen, som antog namnet Förutsättnings- utredningen, redovisade sitt uppdrag i september 2016 i betänkan- det ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvars- samarbete” (SOU 2016:64).

3.9Nordiskt-baltiskt samarbete

Samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna på det för- svarspolitiska området har varierat sedan de baltiska staternas själv- ständighet i början av 1990-talet. Inledningsvis syftade samarbetet till att stödja etableringen och utvecklingen av Estlands, Lettlands och Litauens försvarsmakter. Sverige bidrog t.ex. till att lägga grun- den för en baltisk militär kapacitet genom att under slutet av 1990- talet överföra stora mängder militärt överskottsmaterial till länd-

24 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 76 f.

156

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

erna. Samarbetet, som också omfattade flera andra länder, ägde rum inom ramen för särskilt etablerade fora.

I och med Estlands, Lettlands och Litauens medlemskap i Nato avvecklades i stort sett detta samarbete, och ett starkt fokus lades i stället på samarbetet inom Nato. Det nordisk-baltiska försvars- samarbetet kom därmed huvudsakligen att bestå av en säkerhets- och försvarspolitisk dialog samt samverkan inom ramen för freds- främjande insatser.

Mot bakgrund av omvärldsförändringarna finns det i dag poli- tiska ambitioner att intensifiera den säkerhetspolitiska dialogen och fördjupa det militära samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna. Försvarsberedningen konstaterade 2014 att det både finns behov och möjlighet att utöka det nordisk-baltiska samarbetet. Försvarsberedningen lämnade vidare flera konkreta förslag på tänk- bara samarbetsområden, däribland en stående nordisk-baltisk snabb- insatsstyrka (byggd på NBG-erfarenheterna) samt ökad övnings- verksamhet.25

Under våren 2010 bjöd Nordefco in de baltiska länderna till ett utökat samarbete inom utbildning, gender- och veteranfrågor. Sedan några år tillbaka har Estland, Lettland och Litauen uttryckt en vilja att ingå ett nordiskt-baltiskt försvarssamarbete motsva- rande Nordefco. Samtliga baltiska länder har vidare uttryckt att de önskar se ett betydligt bredare och mer långtgående samarbete med Nordefco. Det förefaller dock än så länge inte vara aktuellt att låta de baltiska länderna formellt inträda i Nordefco.26

3.10Försvarssamarbetet mellan Sverige och USA

Sveriges bilaterala samarbete med USA är högt prioriterat, något som bl.a. framgår av den svenska och amerikanska avsiktsförklar- ingen – ”Statement of Intent” – för samarbete på försvarsområdet som undertecknades av ländernas försvarsministrar den 8 juni 2016. I avsiktsförklaringen slås det fast att det transatlantiska samarbetet är avgörande för Europas säkerhet, att utmaningar endast kan

25Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid

(Ds 2014:20), s. 92 f.

26Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 70.

157

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

mötas om USA och Europa agerar tillsammans och ”I Europa har Östersjöområdets betydelse för säkerheten ökat”. Syftet med den svensk-amerikanska avsiktsförklaringen är att teckna en gemensam bild av, och ange riktningen för, pågående och framtida samarbete inom försvarsområdet.

Avsiktsförklaringen omfattar fem områden: interoperabilitet, övningar och utbildning, materielsamarbete, forskning och utveck- ling samt multinationella operationer. I avsiktsförklaringen betonar Sverige och USA bland annat:

vikten av en fördjupad dialog om säkerheten i norra Europa och hur man tillsammans kan möta utmaningar

behovet av att utveckla dialogen på militär nivå och undersöka nya områden för samarbete

betydelsen av interoperabilitet liksom att stärka förmågor genom utbildning och övning, verksamheter som sänder distinkta poli- tiska signaler

materielsamarbetet inom luftförsvars- och undervattensområdet, liksom relaterade sensorer, vapen och plattformar

betydelsen av forskning och utveckling inom områden som under- vattenkrigföring, luftförsvarsystem och cyber

vikten av att utveckla samarbetet i multinationella operationer.

Dokumentet är inte juridiskt bindande och ska revideras vartannat år.

3.11Rollfördelningen mellan FN, EU och Nato

vid internationella insatser för fred och säkerhet

Framväxten av EU:s krishantering i kombination med Natos in- träde på den fredsbevarande scenen, innebar att de multilaterala militära samarbetsmöjligheterna i Europa ökade. I denna hårdnande konkurrens hade FN under några år svårt att engagera västländer i den fredsfrämjande verksamheten. Med ett fåtal undantag – bl.a. UNIFIL i Libanon efter den militära konflikten mellan Israel och Hizbollah 2006 – lyste västländer i hög grad med sin frånvaro i FN- sammanhang. I stället kom det att uppstå en nord-sydklyfta där

158

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

nord fattade beslut om insatser i säkerhetsrådet som sedan överläts åt syd – inte minst Indien, Pakistan, Nepal och Bangladesh – att genomföra. I takt med att västvärldens militära engagemang i fram- för allt Afghanistan avvecklats, har det inom FN väckts förhopp- ningar om att västeuropeiska länder ska återvända i större skala till FN:s fredsfrämjande, varvid man har gjort försök att mobilisera politiskt stöd på högsta nivå. I september 2015 ledde USA:s då- varande president Barack Obama tillsammans med FN:s dåvarande generalsekreterare Ban Ki-moon ett högnivåmöte – Leaders’ Summit on Peacekeeping – där man kunde notera vissa framsteg. Ett exem- pel härpå är MINUSMA-insatsen i Mali, till vilken en majoritet av EU-länderna i dag bidrar.27

Enligt Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten finns det i dag inget som tyder på att behovet av FN- ledda fredsinsatser kommer att minska framöver. I stället synes rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vara på väg att renodlas. Enligt den rollfördelning som utkristalliseras kommer de stora fredsfrämjande insatserna vara FN:s ansvar, medan EU fokuserar på rådgivning, utbildning och partnerskap. Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret av Europa. FN:s efterfrågan på svenska och andra västländers förmågor i bred bemärkelse – avancerad militär och civil kompetens – torde därmed förbli hög. De kommande åren torde det vidare främst vara i olika FN-insatser som Sverige kommer att ges tillfälle att delta i storskalig freds- främjande verksamhet. 28

3.12Särskilt om svenskt deltagande i krishanteringsoperationer

Sverige har lång tradition av att medverka i internationella militära insatser under FN-mandat. Under årens lopp har mer än 80 000 svenskar – i militära och civila funktioner – tjänstgjort i FN-ledda insatser världen över. Den första svenska FN-insatsen med trupp genomfördes i Suez 1956. Denna har följts av förband på platser

27Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 92 f.

28Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 91 ff.

159

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

som Kongo, Sinai, Cypern, Libanon och Bosnien. Under 2000-talet har Försvarsmakten gjort truppinsatser i Kosovo, Bosnien, Kongo, Libanon, Liberia, Tchad, Sudan, Afghanistan, Libyen, Adenviken och Mali.

Som framgått i avsnitt 3.5.2 har Sverige som enda EU-land del- tagit i unionens samtliga civila och militära insatser. Till de svenska bidragen på den civila sidan kan särskilt nämnas den exekutiva rätt- stödsinsatsen EULEX i Kosovo där Sverige varit brett representerat med poliser, åklagare, domare, tulltjänstemän, kriminalvårds- samt annan personal utsänd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) liksom Folke Bernadotteakademin. Till engage- manget på den militära sidan kan här nämnas deltagandet i opera- tion Artemis i Demokratiska republiken Kongo 2003, i EUFOR Tchad 2008–09 och deltagandet med marina resurser vid fyra till- fällen i operation Atalanta utanför Afrikas horn.

Första gången svensk militär ställdes under Natos ledning var under kriget i Bosnien när Nato 1995 tog över ledningen för den internationella militära närvaron från FN. Sverige har därefter läm- nat omfattande förbandsbidrag vid Natos insatser i Kosovo, Afghanistan och Libyen. Ett viktigt mål för Sveriges deltagande i Nato-ledda fredsfrämjande insatser har varit att ge Försvarsmakten tillfälle att utveckla och vidmakthålla förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser. Partnersamarbetet med Nato har varit av avgörande betydelse för utvecklingen av Sveriges försvar. Det är t.ex. genom Natos övningsverksamhet och standar- diseringsprocesser som svensk försvarsförmåga har kvalitetssäkrats på internationell nivå. Som vi redogjort för ovan har Sverige även anmält förband att ingå i Natos snabbinsatsstyrka och träffat ett s.k. värdlandsstödsavtal med Nato, se avsnitt 3.7.3.

OSSE har i dag ett femtontal missioner på Västra Balkan, i Öst- europa inklusive södra Kaukasien och i Centralasien. Huvuduppgif- ten är att stödja värdländerna inom alla tre säkerhetsdimensionerna (den militärpolitiska, den ekonomiska och miljömässiga samt den mänskliga). Under 2014 upprättade OSSE två specifika missioner relaterade till konflikten mellan Ryssland och Ukraina, varav den särskilda observatörsmissionen (SMM) är den i särklass största och politiskt mest betydelsefulla med nästan 800 observatörer. Sverige bidrar löpande med 25–30 deltagare till denna och lämnar därtill ett betydande finansiellt stöd.

160

SOU 2017:70

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

Under 2014 bidrog Sverige med personal till närmare 40 civila och militära krishanteringsinsatser under ledning av EU, FN, OSSE och Nato. Vid slutet av 2014 var omkring 470 personer ut- sända (jämnt fördelat mellan civila och militära insatser), vilket är i samma storleksordning som under 2013. Av dessa var cirka 100 kvinnor och 370 män.29 Fram till 2010 bemannades de svenska insatserna med en särskild utlandsstyrka. Den avvecklades vid års- skiftet 2010/11.30 Internationell tjänstgöring har därefter blivit en obligatorisk uppgift för Försvarsmaktens anställda. Förband som gör insatser ska kunna användas oberoende av geografiskt område, dock inte hemvärnsförbanden med de nationella skyddsstyrkorna.31

3.13Särskilt om svensk militär övningsverksamhet

En viktig del i Försvarsmaktens verksamhet är att öva inför olika typer av situationer som kan tänkas uppstå. Försvarsmaktens övningar går ofta ut på att simulera händelser av olika slag för att förbereda förbanden på situationer som de kan ställas inför. Det kan till exempel handla om ett angrepp på Sverige eller en insats i en internationell konfliktzon. För att övningarna ska vara så realis- tiska som möjligt förbereder Försvarsmakten för alla typer av situa- tioner som kan uppstå under en militär insats. Det kan gälla allt från väpnad strid, samarbete med andra länders försvarsmakter och möten med civilbefolkning. Vissa övningar är små och med bara en handfull deltagande personer. Andra övningar är stora och inklude- rar många olika länder.

För att Sverige ska vara redo att samarbeta med andra länders militära styrkor och för att Försvarsmaktens olika förband inom armén, flygvapnet och marinen ska bli samspelade behöver Sverige delta i olika internationella militära övningar. Som exempel på så- dana internationella militära övningar som Sverige deltagit i eller kommer att delta i kan nämnas Red Flag, Cold Respons 2016, Baltops och Aurora 17.

Flygövningen Red Flag ägde rum under två veckor i januari och februari 2013 och hölls omväxlande vid Nellis Air Force Base i

29Prop. 2015/16:1, ”Budgetpropositionen för 2016”, ”Utgiftsområde 5”, s. 11.

30Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser.

31Prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, s. 8 och s. 38.

161

Internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Nevada och Eielson Air Force Base i Alaska. Utöver värdnationen USA deltog även Nederländerna, Singapore, Förenade Arab- emiraten och Sverige. Sverige deltog med åtta JAS 39 Gripen bland det totalt 119 flygplan som ingick i övningen.

Övningen Cold Response 2016 ägde rum den 25 februari till 10 mars 2016 och omfattade cirka 15 000 deltagare från 15 nationer, varav drygt 2000 svenska soldater och officerare. Övningen genom- fördes i Nord Trøndelag i mellersta Norge med markövningsområde mellan Trondheim i söder och Namsos i norr, marinövningsområde i farvattnen utanför och luftövningsområde i svenskt och norskt luftrum mellan Oslo och Bodö.

Mellan den 4–16 juni 2017 genomfördes den årligen återkom- mande multinationella övningen Baltops. Baltops 2017 hade ett stort deltagande från 14 olika nationer, cirka 5 000 deltagare, ett 50- tal fartyg och ett 50-tal stridsflygplan och helikoptrar. Övningen ägde rum till sjöss i södra och mellersta Östersjön. Amfibie- operationer genomfördes i Lettland, Tyskland och Polen. Sverige deltog med korvetter och minröjningsfartyg, ubåt samt logistik- stöd. Utöver Sverige deltog Finland, Belgien, Danmark, Estland, Frankrike, Tyskland, Lettland, Litauen, Holland, Norge, Polen, Storbritannien och USA. Övningen, som i år leddes av Naval Striking and Support Forces Nato, har genomförts sedan 1971 och bygger förtroendeskapande relationer samt övar samarbetet mellan de deltagande nationerna. Sverige och Finland deltar som partner- länder till Nato. I år var 26:e gången Sverige deltog.

Övningen Aurora 17 kommer att äga rum vecka 37–39 2017 och är den första och största övningen i sitt slag på mer än 20 år. Under tio dagar kommer Försvarsmaktens alla vapenslag att öva tillsam- mans, på olika platser över hela landet, i ett scenario där Sverige utsätts för ett överraskande anfall. Alla delar av Försvarsmakten ska tränas och övningen kommer att genomföras i luften, på marken och till sjöss. I övningen kommer cirka 19 000 män och kvinnor ur Försvarsmakten samt ett 40-tal myndigheter delta. Övningen kom- mer också innebära ett internationellt deltagande, med förband från Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Norge och USA. Det inter- nationella deltagandet beror på att även s.k. värdlandsstöd ska övas, där Sverige ska kunna ge och ta emot militärt stöd från andra länder.

162

4Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.1Inledning

Som vi redogjort för i kapitel 3 har samhällsutvecklingen inneburit att Sverige i ökad utsträckning samarbetar med andra länder inom det säkerhets- och försvarspolitiska området. I takt med att det inter- nationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgiftsutbytet mellan staterna ökar. Information kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som härrör från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det inter- nationella samarbetet, medför att man fortlöpande måste överväga i vilken utsträckning Sverige kan säkerställa att känsliga uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten som Sverige deltar i er- håller ett tillräckligt skydd. En uppgift som nu ligger på oss.

I kapitel 3 har vi redogjort för de internationella organisationer och samarbeten för fred och säkerhet som torde vara av störst be- tydelse för vårt arbete. För att visa på den bredd av myndigheter som utbyter känsliga uppgifter inom ramen för sådana internatio- nella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i följer i detta kapitel en redogörelse för de i detta avseende kanske mest betydelsefulla myndigheterna. I kapitlet lämnas också exempel på sådana känsliga uppgifter som kan förekomma inom ramen för dessa samarbeten och vilka konsekvenser ett röjande av sådana upp- gifter skulle kunna få för Sveriges internationella samarbeten för fred och säkerhet. Redogörelserna i detta kapitel bygger dels på upp- gifter publicerade av respektive myndighet exempelvis på myndig-

163

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

hetens webbplats eller i dess årsredovisning, dels på myndigheternas svar på konkreta frågor från oss.

4.2Regeringskansliet

4.2.1Allmänt

Regeringskansliet har i uppdrag att hjälpa regeringen att styra riket och förverkliga dess politik. Regeringen avgör inriktningen för Regeringskansliets arbete och vilka frågor som ska prioriteras, vilket innebär att Regeringskansliet är en politiskt styrd organisation. Regeringskansliet består av Statsrådsberedningen, de olika fack- departementen och Förvaltningsavdelningen. Fackdepartementen ansvarar för sina respektive sakfrågor, Förvaltningsavdelningen för myndighetsövergripande stöd, service och utveckling och Statsråds- beredningen samordnar och leder arbetet. Till Regeringskansliet hör även utlandsmyndigheterna; det vill säga ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid FN, EU, OECD med flera internationella organisationer. Utlandsmyndigheterna är direkt underställda Utrikesdepartementet samtidigt som de är fristående myndigheter. Statsministern är chef för Regeringskansliet. I led- ningen för varje departement ingår ett eller flera statsråd, varav ett är departementschef. De statsråd som inte är departementschefer är ansvariga för sakfrågor inom departementets verksamhetsområde.

Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikes- politiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att samordna den svenska utrikespolitiken inom Regeringskansliet. Till ansvarsområ- dena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säker- hetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland inter- nationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer.

Justitiedepartementet ansvarar för rättsväsendets myndigheter, bl.a. polisen, åklagarväsendet, domstolarna, kriminalvården samt för migrations- och asylfrågor och krisberedskap. Justitiedeparte- mentet ansvarar vidare för lagstiftningen inom områdena statsrätt

164

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

och allmän förvaltningsrätt, civilrätt, processrätt, straffrätt samt migrations- och asylrätt.

Försvarsdepartementet ansvarar för Sveriges militära försvar och dess stödmyndigheter. Departementet planerar på strategisk nivå internationella insatser och säkerhetsfrämjande verksamhet och ger uppdrag till myndigheterna att genomföra samt följa upp dessa insatser.

4.2.2Internationell samverkan

Svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser

Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanterings- insatser bereds huvudsakligen inom UD. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departement, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Regeringen fattar därefter ett beslut om ett svenskt deltagande i insatsen om det är frågan om en svensk civil kris- hanteringsinsats. Om det svenska deltagandet i stället innebär att Sverige ska bidra med militära styrkor i insatsen krävs dessutom ett riksdagsbeslut om deltagandet, eftersom 15 kap. 16 § RF anger att regeringen inte får sända en svensk väpnad styrka utomlands utan riksdagens medgivande. Regeringen lämnar därför en proposition till riksdagen inför varje militär insats som Sverige deltar i.

4.2.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Regeringskansliets internationella samarbete för fred och säkerhet förekommer av naturliga skäl känslig information av olika slag. Vi har dock inte funnit skäl att i detta sammanhang närmare redogöra för karaktären på dessa uppgifter.

165

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

4.3Försvarsmakten

4.3.1Allmänt

Försvarsmakten är en central förvaltningsmyndighet under För- svarsdepartementet med ansvar för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Vid- are ska Försvarsmakten upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och natio- nella intressen utanför det svenska territoriet. Därtill ska Försvars- makten också lämna stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska vidare bedriva verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskyddstjänsten, inklusive arbetet med säkra kryptografiska funktioner som är avsedda att skydda skydds- värd information.

Försvarsmakten är en av Sveriges största myndigheter med om- kring 50 000 anställda. Försvarsmakten leds av överbefälhavaren. Generaldirektören är ställföreträdande myndighetschef för För- svarsmakten och leder myndigheten tillsammans med överbefäl- havaren. Inom Högkvarteret arbetar man med verksamhetsledning, militärstrategiska frågor samt Försvarsmaktens utveckling och kontakter med regeringen. I Högkvarteret finns ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Inom Högkvarteret finns även den juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Även till- syns- och kontrollfunktionerna tillhör organisationsmässigt Hög- kvarteret.

Produktionsledningen ansvarar för produktionen av Försvars- maktens krigsförband. I uppdraget ingår allt från utveckling av materiel till rekrytering och utbildning av personal. Uppgiften är att se till att Försvarsmaktens organisation är utrustad, utbildad och välfungerande. Under chefen för produktionsledningen lyder alla Försvarsmaktens organisationsenheter, dvs. alla förband, skolor och centra utom Högkvarteret och särskilda operationsgruppen. Insatsledningen övervakar det svenska territoriet samt leder insatser med krigsförband nationellt och internationellt. Den territoriella integriteten upprätthålls med krigsförband i beredskap. Must bedri- ver dels försvarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk utri-

166

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

kes-, säkerhets- och försvarspolitik, dels militär underrättelse- och säkerhetstjänst för Försvarsmaktens egna behov.

Försvarsmakten har under det senaste årtiondet genomgått en omfattande omställning. Ett invasionsförsvar har ersatts med ett mindre, men mer användbart försvar med förmåga att kunna verka i och utanför Sverige, ett s.k. insatsförsvar. Insatsförsvar betyder att försvaret kan användas direkt när det behövs. Styrkor kan snabbt sättas in i strid och andra krissituationer, även om det är kort om tid och oavsett om uppdraget är i Sverige eller utomlands.

Under de närmast föregående försvarsperioderna har den inter- nationella förmågan varit i fokus. På senare tid har dock försvaret av Sverige och närområdet fått högsta prioritet. Den försämrade säkerhetspolitiska situationen i närområdet innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. Enligt regeringens försvars- politiska inriktning är den enskilt viktigaste målsättningen under innevarande försvarsinriktningsperiod (2016–2020) att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade operativa förmågan i totalförsvaret.1

År 2010 infördes ett nytt personalförsörjningssystem. Försvar- ets personalförsörjning för alla personalkategorier kom därigenom att vila på frivillighet. Totalförsvarsplikten kvarstår dock i grunden och möjligheten att aktivera plikten har bibehållits.2 Som exempel på detta kan nämnas att regeringen den 11 december 2014 fattade beslut om att ge Försvarsmakten möjlighet att inkalla pliktplacerad personal för att delta i repetitionsutbildning. För att klara personal- försörjningen till krigsförbanden beslutade regeringen den 2 mars 2017 med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att genomgå mönst- ring och fullgöra grundutbildning med värnplikt.3 Beslutet innebär att ungefär 13 000 ungdomar (både män och kvinnor) årligen kom- mer att kallas till mönstring och att omkring 4 000 av dessa väljs ut för att genomgå grundläggande militärutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gäller från och med den 1 juli 2017, och skyldigheten att fullgöra grundutbildning med värnplikt gäller från och med den 1 januari 2018.

1Se prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”.

2Se prop. 2009/10:160, ”Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal”.

3Se regeringens beslut den 2 mars 2017, Fö 2016/01252/MFI.

167

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

4.3.2Internationell samverkan

Regeringen har slagit fast att: ”Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap med andra länder och organisationer. Sveriges säker- hetspolitik förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Den svenska solidaritetsförklaringen ställer krav på Sveriges förmåga att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt.”4 Den säkerhetspolitiska linjen återspeglas även i Försvarsmaktens upp- gifter, där det framgår att myndigheten ska kunna lösa de angivna uppgifterna självständigt eller i samverkan med andra och att För- svarsmakten ska kunna ge och ta emot militärt stöd. 5 Genom inter- nationella samarbeten och kontakter och gemensamma operationer är Försvarsmakten med och främjar goda relationer, förebygger konflikter och bidrar till internationell krishantering. Ytterst syftar Försvarsmaktens internationella förankring till att kunna genom- föra gemensamma operationer med internationell förstärkning för att aktivt försvara Sveriges suveränitet och legitima intressen.6

Internationella samarbeten och kontakter definieras i Försvars- maktens Militärstrategiska doktrin (MSD 2016) som en bred sam- ling av aktiviteter med det gemensamma syftet att främja goda relationer och fred, förebygga konflikter och skapa nätverk för produktivt samarbete med internationella aktörer. I förlängningen ska vår solidaritet med andra skapa solidaritet med oss, ytterst så att det internationella intresset för vår säkerhet och vårt försvar främjas.7 Försvarsmaktens internationella försvarskontakter beskrivs i MSD 2016 som en långsiktig verksamhet som bl.a. omfattar:

a)Avtal, partnerskap och samarbeten som syftar till att formalisera samförstånd och procedurer för samverkan mot gemensamma intressen. Viktigt för Sveriges militära försvar är avtal med EU, USA, Nato och de nordiska länderna.

b)Regelmässiga besök i andra länder med förband, fartyg eller flygplan för att visa internationell närvaro och knyta kontakter. Chefsbesök på hög nivå är ett sätt för chefer att bilda sig aktuell

4Se prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning, Sveriges försvar 2016–2020”.

5Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI 2015).

6Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016).

7Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016).

168

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

uppfattning, utöva personlig påverkan och skapa nätverk med ledarskapet i andra länder.

c)Försvarsattachénätverket som syftar till att förbättra den mili- tära omvärldsuppfattningen och främja långsiktiga relationer med viktiga aktörer.

d)Förmågeutveckling tillsammans med andra aktörer som syftar till att kostnadseffektivt utveckla operativ förmåga inom ut- pekade områden. Det kan omfatta teknik, koncept och logistik.

e)Internationellt utbyte och samverkanspersonal som syftar till att knyta nära kontakter, skapa inblick och påverkan på inter- nationell operativ verksamhet. Samverkanspersonal placeras i vissa viktiga utvecklingscentra och internationella staber. Inter- nationellt utbyte av personal inom exempelvis officersutbild- ningen sker regelmässigt.

f)Observatörer som bl.a. ställs till FN:s och OSSE:s förfogande för att övervaka att ingångna avtal följs. Vidare sänds observatörer för att observera andra länders operativa förmåga inom ramen för samarbetsavtal som syftar till att skapa ömsesidig tillit och militär transparens i Europa.

g)Bidrag till internationell krishantering som visar på solidaritet att hjälpa till med att underbygga global fred, säkerhet och för- soning. Det stärker en världsordning byggd på folkrätten och FN. Det skapar också värdefulla kontakter.

h)Träning och rådgivning av andra länders försvar som syftar till att hjälpa andra aktörer att stärka sin försvarsförmåga och hävda sin suveränitet inom utpekade områden. Exempel på detta är ansträngningarna i norra Afghanistan och Irak.

i)Internationellt erkända utbildningar där Sverige har en världs- ledande spetskompetens som exempelvis utbildning av Gender Advisors vid Nordic Center for Gender in Military Operations. Detta skapar internationellt renommé, leder till ökad samverkan samt bidrar dessutom till träning och rådgivning av andra länders försvar.

j)Säkerhetssektorreform (SSR) som syftar till att hjälpa till med att skapa fredliga samhällen ur konflikter där säkerhetssektorn

169

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

(polis, militär och rättsväsende) respekterar mänskliga rättig- heter, jämställdhet och står under demokratisk kontroll.

k)Internationella gemensamma övningar som syftar till att stärka vår taktiska och operativa förmåga inom relevanta områden. Det är också ett medel för att knyta band och utveckla den militära försvarsförmågan i samklang med de vi samarbetar med.

Till detta kan tilläggas att Försvarsmakten enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, inom ramen för Försvars- maktens försvarsunderrättelseverksamhet, medverkar i det inter- nationellt säkerhetssamarbetet. Den underrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver redovisas under kapitel 5.

Försvarsmakten har omkring två hundra personer på plats i länder som är drabbade av krig och konflikter. Försvarsmakten bidrar på så sätt till att skapa fred och säkerhet efter beslut av Sveriges riks- dag och regering, se avsnitt 4.2.2 ovan. Sverige har skickat ut fler än 100 000 soldater i världen sedan 1956, då den första svenska freds- främjande FN-truppen trädde i tjänst. Då gällde uppdraget Mellan- östern. Under senare år har det varit Kosovo och Afghanistan som stått i centrum. För drygt 50 år sedan, i november 1956, lämnade den första FN-bataljonen Sverige för att ingå i FN-styrkan UNEF (United Nations Emergency Force) med uppgift att övervaka eld- upphöravtalet i Suez. Sedan dess har Sverige genomfört fredsinsatser

– ofta under FN:s flagg – i bl.a. Cypern, Mellanöstern, Bosnien, Kosovo, Liberia och Afghanistan. Totalt handlar det om mer än 120 internationella uppdrag i 60 länder. Den största insatsen – räknat i antalet soldater – är den på Cypern. Mellan åren 1964 och 1993 tjänstgjorde 28 000 svenska soldater på ön. Sverige har vidare anmält ett flertal militära enheter, men också enskilda kompetenser, till internationella styrkeregister i EU, FN och Nato. Registren är ett sätt att lista och samordna vilka olika typer av militära förband som länder kan bidra med i det fredsfrämjande arbetet. Enheterna övar tillsammans och har hög beredskapsnivå för att snabbt kunna vara på plats i ett insatsområde. Samma enhet kan vara anmäld till flera register.

170

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.3.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Den centrala roll som internationellt samarbete har i Försvarsmakt- ens myndighetsuppdrag innebär dels att det löpande utbyts/han- teras en stor mängd information som är kopplad till internationella samarbeten, dels att det är vanligt förekommande att information som är kopplad till internationella samarbeten är av känslig/hemlig natur.

Handlingar som Försvarsmakten får från andra stater eller mellan- folkliga organisationer och som försetts med beteckningar som anger att handlingen innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt den andra statens eller mellanfolkliga organisationens regler, omfattas normalt även av svensk utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Ett röjande av dessa utländska uppgifter skulle sannolikt störa Sveriges förbindelser med den staten eller mellanfolkliga organisationen. Detta då röjandet skulle kunna innebära att det aktuella landet avbryter ett pågående projekt eller samarbete, får minskat förtroende för Sverige eller inte längre lämnar uppgifter som omfattas av sekretess till Sverige. Sverige har ingått ett antal olika internationella säkerhetsskyddsavtal med andra stater där nationerna gemensamt har förbundit sig till att skydda varandras uppgifter som omfattas av sekretess enligt det upprättande landets beteckning (läs mer om säkerhetsskyddsavtal i kapitel 7).

Utrikessekretess kan även gälla för uppgifter i de handlingar som Försvarsmakten upprättar om annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller stats- lös, om det kan antas att ett röjande stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar Sverige. Vid Försvarsmaktens olika samarbeten med andra stater eller mellanfolkliga organisatio- ner, t.ex. inom försvarsindustrin, övningsverksamhet, utbildning eller fredfrämjande insatser, kan uppgifter i handlingar som upp- rättas inom detta samarbete omfattas av utrikessekretess. En väg- ledning ifråga om tillämpning av utrikessekretess kan vara vad de olika samarbetsparterna har för uppfattning om eventuella konse- kvenser för det fall uppgifter som hanteras inom det samarbetet skulle röjas.8

8 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Sekretessbedömning”, Del A (2011).

171

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som rör Sveriges förbindelser med annan stat. Härmed avses inte bara uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på nationell nivå. En svensk myndighets kontakter med en främ- mande stat ryms inte under uttrycket, om förbindelserna avser myndighetens egna angelägenheter. Företräder däremot myndig- heten Sverige som nation t.ex. vid en förhandling av ett inter- nationellt avtal, rör det sig om Sveriges förbindelser med en annan stat. Försvarsmaktens samarbete med andra stater eller mellanfolk- liga organisationer kan komma att omfattas av utrikessekretessen. Detta på grund av att Försvarsmakten många gånger handlar på upp- drag av regeringen, och således representerar Sverige som nation.9

Uppgifter som omfattas av utrikessekretess kan vara av bety- delse för rikets säkerhet och omfattas då av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). Sådana uppgifter ska placeras i infor- mationssäkerhetsklass. Om en uppgift omfattas av utrikessekretess men inte rör rikets säkerhet, och av utländsk myndighet, mellan- folklig organisation eller svensk myndighet har klassificerats i någon av nivåerna TOP SECRET, SECRET, CONFIDENTIAL eller RESTRICTED eller i motsvarande nivåer på andra språk, så utgör uppgiften en utrikesklassificerad uppgift enligt Försvarsmaktens föreskrifter om skydd för utrikes- och sekretessklassificerade upp- gifter och handlingar. Det finns inget krav på att Sverige ska ha in- gått ett säkerhetsskyddsavtal med den andra staten eller mellanfolk- liga organisationen för att uppgifterna ska vara utrikesklassificerade (för vidare läsning om informationsklassificeringen hänvisas till kapitel 7).10

Vid utbyte av hemliga eller utrikesklassificerade uppgifter med andra länder eller samarbetspartners bör det finnas ett säkerhets- skyddsavtal med den andra parten. Säkerhetsskyddsavtalen kan därtill behöva kompletteras av andra typer av avtal (t.ex. Technical Arrange- ment) för det specifika samarbetet. Som exempel på ett säkerhets- skyddsavtal som Sverige ingått kan nämnas det säkerhetsskyddsavtal som Sverige har ingått med Nato. I detta avtals artikel 4 anges att

9Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Sekretessbedömning”, Del A (2011).

10Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Informationssäkerhet” (2013).

172

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

separata administrativa bestämmelser ska utarbetas mellan Sverige och Nato. Ett avtal (Administrative Arrangement for the Handling and Protection of Nato Classified Information Provided to Sweden) med sådana bestämmelser har undertecknats den 14 juni 2012.

Den normala principen för att sända handlingar som innehåller utrikesklassificerade uppgifter utomlands är att använda Utrikes- departementets kurirförbindelser. Detta framgår av flera bilaterala säkerhetsskyddsavtal som Sverige har ingått med andra länder. Syftet med att använda denna rutin är att handlingarna ges ett skydd mot obehörig åtkomst genom att kuriren ständigt har full uppsikt över försändelsen under transporten. I vissa bilaterala säkerhets- skyddsavtal finns det möjligheter för de nationella säkerhetsmyndig- heterna att komma överens om andra rutiner om detta anses vara mer ändamålsenligt i det specifika fallet. Det kan t.ex. röra sig om transporter mellan Sverige och ett annat land av information som rör ett specifikt försvarsmaterielprojekt och där transportvägen mellan länderna anses säker även utan det skydd som kurirverksam- heten ger. I de fall krav på distribution av sekretessklassificerade handlingar har avtalats inom ramen för ett visst internationellt sam- arbete gäller sådana krav.11

Det har hänt att anställda inom Försvarsmakten röjt hemliga/käns- liga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens inter- nationella samarbete för fred och säkerhet, t.ex.:

a)När en Försvarsmaktsanställd i januari 2008 glömde kvar ett USB-minne på ett bibliotek, vilket innehöll sekretessbelagda handlingar som härrörde från en av Försvarsmaktens internatio- nella insatser (läs mer om detta i avsnitt 5.9.2).

b)Ärendet rörandet de sekretessbelagda handlingar som hittades hos en tolk i Kosovo som umgicks privat med en Försvarsmakts- anställd som vid tillfället var verksam inom KFOR (läs mer om detta i avsnitt 5.9.3).

I fallet avseende KFOR-handlingarna gjorde Nato en menbedöm- ning, vars slutsats var att den information mannen hade tillgång till skulle kunnat resultera i förluster genom döda eller skadade för Nato/KFOR om den hade hamnat i fiendehänder.

11 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Informationssäkerhet” (2013).

173

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

Utöver de konsekvenser som ett röjande av känsliga/hemliga uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle få avseende Sveriges säker- het skulle ett röjande av sådana uppgifter som t.ex. också kunna få till konsekvens att:

a)Försvarsmaktens förmåga att avvärja hot mot fred och säkerhet i gemenskap med andra länder minskar.

b)Risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas eller såras inom ramen för internationella insatser ökar.

c)Sveriges försvarsindustriella samarbeten och Försvarsmaktens exportrelaterade verksamhet med andra länder skadas.

4.4Polismyndigheten

4.4.1Allmänt

Polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säker- het samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till Polismyndighetens uppgifter hör att

1.förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten

2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat

3.utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal

4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen

5.fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyndigheten enligt särskilda bestämmelser.

Sedan den 1 januari 2015 finns det bara en polismyndighet i landet. Polismyndigheten leds av rikspolischefen. I den nya organisationen finns det sju nationella avdelningar; nationella operativa avdelningen, nationellt forensiskt centrum (NFC [tidigare SKL, Statens kriminal- tekniska laboratorium]), it-avdelningen, rättsavdelningen, ekonomi- avdelningen, HR-avdelningen och kommunikationsavdelningen.

174

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

Vid Polismyndigheten finns även internrevisionen som är en fri- stående organisatorisk enhet, placerad direkt under rikspolischefen. Polismyndigheten är vidare indelad i sju polisregioner som har helhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Ansvaret omfattar bl.a. utredningsverksamhet, brottsföre- byggande verksamhet och service. De sju regionerna är Region Bergslagen, Region Mitt, Region Nord, Polisregion Stockholm, Polisregion Syd, Polisregion Väst och Polisregion Öst.

Nationella operativa avdelningen (NOA) ska ha förmåga att in- rikta och leda polisverksamheten nationellt och internationellt så att resurserna används effektivt. Avdelningen ska inte bedriva någon egeninitierad operativ verksamhet utan i stället stödja polis- regionerna i olika typer av verksamheter. NOA leder den operativa verksamheten och har mandat att besluta om insatser och resurs- förstärkningar i hela landet. Vidare ska NOA vara nationell kontakt- punkt mot Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Försvarets radio- anstalt, och ansvara för att hantera känslig information om t.ex. terrorism och signalspaning. NOA ska även ansvara för samord- ning, beredning och uppföljning av den myndighetsgemensamma särskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet.

4.4.2Internationell samverkan

Inom EU och Norden finns ett etablerat och väl fungerande sam- arbete mellan brottsbekämpande myndigheter. Inom EU har tyngd- punkten generellt legat på ökade möjligheter att utbyta informa- tion, rättsliga instrument inom området för internationell rättslig hjälp och på att brottsutredande myndigheter i olika medlemsstater ska kunna arbeta tillsammans i gemensamma utredningsgrupper. De samarbetsformer som har utvecklats innebär i större utsträck- ning än tidigare att de brottsbekämpande myndigheterna har direkt- kontakter och möjlighet att fördjupa det operativa samarbetet genom gemensamma insatser på olika områden.

När det gäller polissamarbete består samarbetet till stor del av uppgiftsutbyte. Samarbete som består i att polismän tjänstgör i en annan stat än den egna används mera restriktivt. Utgångspunkten enligt svensk rätt är att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter, däribland polisuppgifter, sköts av svenska myndigheter. Utländska

175

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

polismän får i princip inte bedriva polisverksamhet här annat än i form av biträde åt svensk polis, och alltid i närvaro av svenska polismän.12 Regler om ett mer långtgående samarbete finns dock för Schengensamarbetet och samarbetet i Öresundsregionen.

Polisens utlandsstyrka

Svenska poliser deltar i freds- och säkerhetsfrämjande samt konflikt- förebyggande verksamhet efter rekrytering till polisens utlands- styrka. Polisens utlandsstyrka bildades år 2000, då polisen tog över ansvaret för svenska polisers medverkan i internationella insatser från Försvarsmakten. Svenska poliser har dock deltagit i inter- nationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser ända sedan 1964, då den allra första FN-insatsen med en civil poliskomponent in- leddes. De internationella insatserna som utlandsstyrkan deltar i leds och organiseras av FN, EU och OSSE och pågår i bl.a. Centralasien, Afrika, Mellanöstern, Latinamerika och på Balkan. Svenska poliser tjänstgör också i andra positioner inom FN och EU. I dessa fall nomineras poliserna av Sverige till den sökta tjänsten men är anställda av den internationella organisationen och ingår därför inte i Polisens utlandsstyrka.

Den 1 januari 2017 tjänstgjorde 91 polisanställda i freds- och säkerhetsfrämjande internationella insatser (missioner). Polismyn- dighetens strävan är att successivt öka antalet utsända till en nivå motsvarande en procent av alla polisanställda, vilket skulle innebära att utlandsstyrkan skulle omfatta cirka 280 personer. Inom polisen finns en särskild sektion som ansvarar för rekrytering, utbildning, utrustning och hemkomst av de polisanställda som ingår i utlands- styrkan. Sektionen ansvarar också för svensk polis medverkan i insatsorganisationernas policyutveckling och för polisens bilaterala biståndsverksamhet.

Arbetsuppgifterna under utlandstjänstgöringen kan vara av mycket skiftande karaktär. Det är mandatet för respektive mission, verkställande eller övervakande mandat, som styr inriktningen på missionens arbete. Ett verkställande mandat innebär att de inter- nationella poliserna i missionen utgör poliskåren i området och

12 Se JO 2005/06 s. 113 ff.

176

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

alltså utför sedvanliga polisuppgifter t.ex. närpolisverksamhet, kri- minalteknik och utredningar. Andra arbetsuppgifter kan vara att leda utbildningar för lokal polis samt att stödja den lokala polisen i att ta fram utbildningsplaner. Personalen kan också arbeta med att förbättra ledning och styrning inom polisen genom att exempelvis verka som mentorer på senior nivå och utveckla strategiska planer tillsammans med den lokala polismyndigheten. I sällsynta fall har de svenska poliserna en exekutiv roll och arbetar då som ersättare för, eller komplement till, värdlandets egen poliskår. Arbetsuppgif- terna i en mission med övervakande mandat består främst i att övervaka hur den nationella polisen respekterar mänskliga rättig- heter. Majoriteten av poliserna i utlandsstyrkan arbetar obeväpnade.

Internationellt polisiärt informationsutbyte

Särskilt om Single Point of Operational Contact (SPOC)

På NOA finns polisens nationella kontaktpunkt SPOC som är en sammanhållen modell för det internationella informationsutbytet i operativa ärenden. SPOC ansvarar för samarbetet inom Interpol och Europol, Sirene-kontoret liksom det nordiska polis- och tull- samarbetet kring sambandsmän runt om i världen. Viktiga delar i SPOC är den gemensamma inkorgen och kontaktytan för såväl svenska som utländska myndigheter, den gemensamma ärende- hanteringsprocessen för alla internationella polisiära samarbets- former, samt förmågan att dygnet runt handlägga internationella ärenden och bistå med informationssökning i såväl nationella som internationella datasystem. Inom EU har man efter svensk förebild etablerat SPOC som ett enhetligt begrepp för medlemsstaternas internationella kontor.

Särskilt om Interpol (International Criminal Police Organisation – Interpol)

Interpol är en mellanstatlig polisorganisation med 190 medlems- länder, däribland Sverige. Därmed är Interpol världens största internationella polisorganisation. Interpols uppgift är att underlätta informationsutbytet mellan medlemsländerna i arbetet mot gräns-

177

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

överskridande brottslighet. Medlemsländerna samarbetar inom ramen för respektive medlemslands nationella lagstiftning. Sam- arbetet är inte tvingande på det sätt som samarbetet inom EU är reglerat, utan bygger helt på förtroende och samarbetsvilja. Interpol ska enligt sin konstitution inte arbeta med ärenden som har poli- tiska, rasistiska, religiösa eller militära förtecken.

Genom Interpol och dess kommunikationssystem I-24/7 har svensk polis tillgång till kommunikation med samtliga medlems- länder och Interpols databaser. Databaserna innehåller information om t.ex. internationellt efterlysta personer, stulna resedokument, stulna fordon, stulna konstföremål och stulna vapen. Det finns också ett dna- och fingeravtrycksregister samt en bilddatabas över sexuella övergrepp på barn. Med hjälp av Interpols s.k. notiser kan man eftersöka personer av olika anledningar, t.ex. personer efterlysta för brott, försvunna personer eller oidentifierade avlidna personer. Samarbetet inom ramen för Interpol skapar bättre förut- sättningar för medlemsstaternas polisorganisationer att tillsammans bekämpa en alltmer gränsöverskridande brottslighet.

Interpols högkvarter ligger i Lyon, Frankrike. I varje medlems- land finns en nationell byrå som är den utpekade kontaktpunkten med generalsekretariatet, de regionala kontoren och medlemsländ- erna. Sveriges Interpolkontor finns på NOA (SPOC).

Särskilt om Europol (European Law Enforcement Agency)

EU:s polisbyrå Europol har till uppgift att stödja och stärka med- lemsstaternas polismyndigheter och andra brottsbekämpande organs insatser och deras samarbete för att förebygga och bekämpa allvar- lig brottslighet som rör två eller fler medlemsstater.

Europol inrättades genom Europolkonventionen 1995. Europol- konventionen antogs av Sverige 1997.13 Europolkonventionen ersattes av rådets beslut av den 6 april 2009 om inrättande av Euro- peiska polisbyrån (2009/371/RIF), Europolrådsbeslutet, som sedan dess reglerar verksamheten. Europol har sitt säte i Haag i Neder- länderna.

13 Prop. 1996/97:164 ”Europol”, Justitieutskottets betänkande 1997/98:JuU2, Europol”, och riksdagens skrivelse 1997/98:22.

178

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

Europol arbetar till stor del med insamling, behandling och analys av underrättelser om allvarlig och gränsöverskridande brotts- lighet inom unionen och fungerar som en knutpunkt för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. År 2010 fick Europol status som en EU-myndighet. Samtidigt utvidgades Europols mandat till att även omfatta brottslighet som inte har ett strikt samband med den organiserade brottsligheten. Det innebär att Europol kan stödja en medlemsstat med underrättelser och analysresurser i samband med större internationella händelser. Europol ska även stödja medlemsstaterna med att samla in och analysera information från internet.

Europol samlar in, bearbetar och analyserar information från samarbetsländernas brottsbekämpande myndigheter, sprider upp- gifterna och samordnar åtgärder. Medlemsstaterna registrerar in- formation om personer som är inblandade i grov gränsöverskri- dande brottslighet i gemensamma databaser, genom vilka övriga länders brottsbekämpande myndigheter får tillgång till informa- tionen. Länderna använder sedan informationen för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt spåra brottslingar.

I varje medlemstat finns det en nationell enhet som är kontakt- punkt och förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaternas myndigheter. I Sverige är NOA (SPOC) nationell enhet. Enheten samordnar allt informationsutbyte genom Europol.

Särskilt om Frontex

Frontex är EU:s gemensamma gränskontrollbyrå och samordnar medlemsstaternas gränskontroll. Byrån bildades 2004 och har sitt säte i Warszawa, Polen. Frontex uppgift är att i samarbete med medlemsländerna koordinera det operativa arbetet vid EU:s yttre gränser. Frontex ska underlätta och effektivisera tillämpningen av befintliga och framtida åtgärder inom EU som rör förvaltningen av de yttre gränserna, och i synnerhet Schengengränserna. Detta genom att säkerställa samordningen av medlemstaternas insatser, och på så vis bidra till att personkontrollen vid och övervakningen av medlem- staternas yttre gränser håller en effektiv, hög och enhetlig nivå. Frontex huvuduppgifter är att:

179

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

samordna det operativa samarbetet mellan medlemsländernas förvaltning av de yttre gränserna

bistå med utbildning av nationell gränsbevakningspersonal

genomföra riskanalyser

följa upp utvecklingen inom forskningen som är av betydelse för gränskontrollen

bistå medlemsstaterna i situationer som kräver ökat tekniskt och operativt bistånd

erbjuda tekniskt stöd till gemensamma insatser för återsändande av personer.

NOA (SPOC) utgör nationell kontaktpunkt för Frontex

Särskilt om informationsutbytet inom Schengen

– Gemensamt efterlysningssystem (SIS II) och Sirenekontor

Schengensamarbetet innebär att personkontrollen vid resor mellan länderna i Schengenområdet har avskaffats. Syftet med Schengen- samarbetet är att underlätta den fria rörligheten för personer inom samarbetsländerna. Samtidigt har kontrollen vid de yttre gränserna, mot länder som inte deltar, förstärkts. I Schengensamarbetet deltar de flesta av EU:s medlemsstater samt Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein. Sverige deltar i samarbetet sedan 2001.

Det polisiära samarbetet inom Schengen är en del av de kom- pensatoriska åtgärder som ska motverka negativa konsekvenser av att rutinmässiga personkontroller vid de inre gränserna inte får förekomma mellan Schengenstaterna. Samarbetet omfattar både uppgiftsutbyte och operativ samverkan. Det direkt operativa sam- arbetet omfattar bl.a. gränsöverskridande övervakning och förfölj- ande, som för svensk del regleras i lagen (2017:496) om internatio- nellt polisiärt samarbete.

Inom ramen för Schengensamarbetet arbetar medlemsländerna i ett gemensamt efterlysningssystem, SIS II (Schengen Information System). SIS II innehåller efterlysningar på personer som är miss- tänkta för brott, försvunna, Schengenspärrade (nekad inresa), regi- strerade för dold övervakning, söks för deltagande i ett rättsligt

180

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

förfarande eller är efterlysta för verkställighet av en utdömd fri- hetsberövande påföljd. I SIS II finns även uppgifter om diverse objekt som är anmälda försvunna, stulna eller på annat sätt är efter- sökta och ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål. Exempel på objekt som kan registreras i SIS II är fordon, registre- ringsbevis, registreringsskyltar, båtar och båtmotorer, flygplan, vapen, containrar, industritillbehör, sedlar, värdepapper, pass och id-handlingar.

Systemet används bl.a. vid personkontrollerna vid in- och ut- resor i Schengenområdet och vid kontroll av utländska medborgare inne i landet. Det är också ett viktigt verktyg i det brottsbekäm- pande arbetet. I Sverige har polisen, Tullverket och Kustbevak- ningen tillgång till alla typer av registreringar i systemet. Ambassa- der/UD och Migrationsverket har tillgång till registreringar gäll- ande personer som är Schengenspärrade och Transportstyrelsen har tillgång till uppgifter rörande fordon, registreringsbevis och regi- streringsskyltar.

I varje medlemsstat finns ett Sirenekontor som är nationell kontakt- punkt och som har i uppgift att utbyta information vid exempelvis en träff i systemet. När en polispatrull eller gränskontrollant får träff på en person vid en sökning i SIS II kan Sirenekontoret vid internationella enheten lämna ytterligare information om efterlys- ningen. Det svenska Sirenekontoret inryms på NOA (SPOC).

Särskilt om det nordiska polissamarbetet

Det nordiska polissamarbetet är ett väletablerat strategiskt polis- samarbete som leds av de nordiska rikspolischeferna samt de biträ- dande rikspolischeferna. Samarbetsformen drivs framför allt genom att rikspolischeferna tillsätter Nordiska arbetsgrupper och beslutar om förbättrade arbetsformer när identifierade synergieffekter kan tillvaratas. Exempel på projektarbetsområden är internet/cyber- brottslighet, utrustning/material, kriminalteknik, utbildning och nära samarbete mellan de sambandsmän från polis och tull (PTN) i de nordiska länderna som ofta är utstationerade tillsammans i ett flertal länder. De nordiska sambandsmännen finns i ett tjugotal länder och spelar en viktig roll i det internationella operativa polis- samarbetet. Sambandsmännen samverkar bl.a. med Interpol-kontoren

181

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

i de länder de är verksamma i och utgör det svenska sambands- kontoret vid Europol i Haag.

4.4.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Polismyndigheten har ett omfattande internationellt samarbete där det förekommer känslig information. Som exempel kan nämnas att den Internationella enheten på NOA dagligen hanterar känsliga uppgifter som berör ordning och säkerhet, terrorism, grov brotts- lighet och internationella efterlysningar. Myndigheten hanterar dock i regel mycket få känsliga uppgifter inom ramen för myndig- hetens deltagande i internationella samarbeten för fred och säker- het. I den mån sådan känslig informationen hanteras hos myndig- heten kan den normalt delas in i någon av följande kategorier: Annat lands inställning eller initiativ i viss fråga, förslag på samarbeten, förmågor eller säkerhetsbedömningar. Sekretess för uppgifter torde främst råda för uppgifterna enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekre- tess), 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess), 18 kap. 2 § OSL (underrättelsesekretess) och 35 kap. 1 § OSL (sekretess till skydd för den enskilde).

Även Utredningsenheten på NOA hanterar och utbyter mycket känslig information med andra länder. I samband med brottsutred- ningar om exempelvis krigsbrott och mut- och korruptionsbrott förekommer det stundtals mycket känslig information, t.ex. rör- ande andra nationer och statsledningar. Även mer traditionella polis- utredningar rörande vapen, narkotika och sexuella övergrepp mot barn m.m. hanterar känslig information i olika former av inter- nationellt samarbete. Det är inte heller ovanligt att utredningar sker i eller har kopplingar till länder som klassas som konfliktområden eller saknar ett fungerande rättssystem. Ofta går det att finna sekretessregler som träffar och skyddar informationen, t.ex. 15 kap. 1 och 2 §§ OSL (utrikes- och försvarssekretess). Även sekretessen enligt 18 kap. 6 § OSL (internationellt samarbete i brottsutred- ningar) och 18 kap. 17 § OSL (internationellt rättsligt samarbete) kan bli aktuell. I den mån känslig information hanteras eller hämtas in inom ramen för en förundersökning kan informationen dock komma att omfattas av den svenska partsinsynen. Partsinsynen innebär att den misstänkte har möjlighet att ta del av även sådan

182

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

information som inte används som bevisning, utan inhämtats inom ramen för polisens underrättelseverksamhet. Genom bestämmel- serna i 10 kap. 3 § OSL ges polisen begränsade möjligheter att undanhålla viss information som anses tillhöra det s.k. sidomaterialet för den misstänkte och dennes försvarare, men trots det finns det en risk för att känslig information på detta sätt kan komma att lämnas ut.

Som ytterligare exempel kan nämnas att även Operativa enheten på NOA hanterar och utbyter känslig information, främst genom gränspolisverksamheten. Även Nationella Insatsstyrkan, Polis- flyget och Nationella bombskyddet deltar i internationella sam- arbeten av olika slag. Inom ramen för ovan nämnda samarbeten utbyts t.ex. känsliga uppgifter i form av personuppgifter och lik- nande i samband med utvisningar med tvångsmedel till tredje land och när utländska beskickningar kontaktas för utställandet av rese- handlingar inför utvisningar. Sekretess för uppgifterna kan t.ex. bli aktuell enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess) och 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess).

Även Utvecklingsenheten på NOA samarbetar och delar känsliga uppgifter med främmande makt och internationella organisationer, framför allt inom ramen för Interpol-samarbetet och det nordiska polissamarbetet. Utbytet av information kan t.ex. avse kravspecifi- kationer och anskaffning av utrustning samt behovet av uppbygg- nad av olika polisiära metoder. För uppgifterna som hanteras kan det råda sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL (sekretess med anledning av polisiära metoder/förmågor) och 19 kap. 3 § OSL (upphand- lingssekretess).

Också den av Polismyndigheten utsända personalen hanterar sannolikt känslig information. Informationen kan vanligtvis delas in i någon av följande kategorier: Förundersökningsmaterial, säker- hetsbedömningar, övrig säkerhetsrelaterad information inklusive källor, metoder eller förmågor. De utsända delar emellertid inte information med Polismyndigheten, eftersom dessa under upp- dragstiden helt står till den mottagande organisationens disposi- tion. De sekretessbestämmelser som kan bli aktuella här är fram- för allt utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL) och förundersök- ningssekretess (18 kap. 1 § OSL).

Beroende på sekretessgrad sker delning av känslig information genom skyddad kommunikation på SPOC, personlig överlämning

183

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

eller skyddad e-mail. Information som delas med andra stater inom ramen för olika polissamarbeten kommuniceras företrädesvis genom de krypterade nätverk som har satts upp för respektive kanal. Vid delning av uppgifter till andra EU-stater följer Polismyndigheten de regelverk som styr dessa samarbetsformer. Delning av informa- tion som är känslig bereds internt inom internationella enheten på NOA. Information som delas mot tredje land ska alltid bedömas av handläggare innan så sker. I nuläget delas inte kvalificerad hemlig information inom deltagandet i internationella samarbeten för fred och säkerhet. Några säkerhetsskyddsavtal som särskilt tar sikte på Polismyndighetens deltagande i sådana samarbeten har inte heller tecknats.

Såvitt Polismyndigheten känner till har det inte röjts några känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens deltagande i det internationella samarbetet för fred och säkerhet. En orsak till detta är sannolikt att mängden känsliga uppgifter som hanteras är liten och att informationen direkt berör skyddet för den utsände. När enskilda utsända arbetar i en befattning där information med synner- ligen högt skyddsvärde hanteras är det med få undantag endast information som berör den organisation som den utsände arbetar i. Det faktum att Polismyndigheten har så få upptäckta fall där käns- liga uppgifter röjts kan sannolikt också bero på att läckor och/eller rekryteringsförsök av främmande makt inte upptäckts. För att myndigheten ska få kännedom om att uppgifter röjts av utsänd personal måste myndigheten dessutom informeras om detta av den mottagande organisationen ifråga.

Ett röjande av känsliga uppgifter skulle innebära en försämrad syn på Polismyndigheten och dess personal, vilket i sin tur skulle leda till försämrade möjligheter till internationellt polisiärt sam- arbete. Ett röjande av känsliga uppgifter skulle sannolikt också få till följd att svensk polis i samband med deltagandet i internatio- nellt polisiärt samarbete inte skulle få tillgång till operativt ange- lägen information eller få inneha positioner där sådan information behandlas. Något som i sin tur skulle innebära större risker för utsänd personal.

184

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.5Säkerhetspolisen

4.5.1Allmänt

Den 1 januari 2015 blev Säkerhetspolisen en egen myndighet från att tidigare ha varit en del av Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolisen har till uppgift att skydda Sveriges demokratiska system, medborg- arnas fri- och rättigheter och den nationella säkerheten. Myndig- heten ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra bl.a. brott mot rikets säkerhet och brott mot lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Säker- hetspolisen ansvarar också för personskyddet av den centrala stats- ledningen.

Verksamheten kan i huvudsak delas in i fem områden (kontra- spionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd). Kontraspionage innebär att förebygga och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet. Denna kan rikta sig mot Sverige och svenska intressen utomlands samt mot utländska intressen i landet och mot flyktingar. Kontraterrorism innebär att förebygga och avslöja terrorism som riktas mot Sverige eller utländska intressen i landet, terroristhandlingar i andra länder, förekomsten av internationella terroristnätverks förgreningar i Sverige samt stöd och finansiering av terroristverksamhet. Författ- ningsskydd innebär att motverka verksamhet som med trakasserier, hot, våld, tvång eller korruption syftar till att påverka det demokra- tiska statsskickets funktioner. Säkerhetspolisens uppdrag i denna del består i att motverka de krafter som försöker utöva otillåten påverkan på det politiska beslutsfattandet, verkställandet av poli- tiska beslut och den fria debatten. Säkerhetsskyddet på Säkerhets- polisen innebär att höja säkerhetsnivån i samhället. Analyser och rekommendationer till myndigheter – vars verksamhet har bäring på rikets säkerhet – om hur de kan höja sin säkerhet och skydd utgör en stor del av verksamheten i denna del. Registerkontroller och tillsyn är andra konkreta sätt att säkerställa att skyddsvärd verksamhet är skyddad på lämpligt sätt. Personskydd handlar om bevaknings- och säkerhetsarbete för den centrala statsledningen, kungafamiljen, främmande stats beskickningsmedlemmar samt vid statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen arbetar även med ickespridning, vilket innebär att förhindra spridning, anskaff- ning och produktion av massförstörelsevapen. Arbetet går främst

185

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

ut på att förhindra att kunskaper, produkter, ämnen eller mikro- organismer förs från eller via Sverige till aktörer som har ambitio- ner att anskaffa eller vidareutveckla massförstörelsevapen eller dess bärare. Arbetet sker i nära samverkan med andra myndigheter. Säkerhetspolisen ger också råd och stöd till Polismyndigheten inom vissa områden, exempelvis hemlig avlyssning och hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation. Säkerhetspolisen har även ett medietekniskt laboratorium som bistår med alla former av medie- bearbetning.

Säkerhetspolisen har ungefär 1 200 medarbetare. De flesta är stationerade i Stockholm, men myndigheten har även regionala kontor i Umeå, Uppsala, Örebro, Norrköping, Göteborg och Malmö. Drygt hälften av Säkerhetspolisens medarbetare är poliser. Dessa arbetar t.ex. som livvakter, utredare och spanare. Flera andra yrkeskategorier finns också representerade vid myndigheten, bl.a. analytiker, tekniker, översättare, ekonomer, jurister, tolkar och administratörer. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen.

I arbetet med att förhindra och avslöja spioneri, olovlig under- rättelseverksamhet och flyktingspionage samarbetar Säkerhets- polisen med ett flertal myndigheter och organisationer – i Sverige och utomlands. Säkerhetspolisen har vidare ett nära samarbete med de svenska myndigheter och organisationer som hanterar hemliga uppgifter. Inom ramen för Säkerhetspolisens underrättelsearbete har myndigheten ett nära samarbete med det övriga polisväsendet och de fyra försvarsunderrättelsemyndigheterna: Militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten, Försvarets radioanstalt, Totalför- svarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk. Säkerhets- polisens underrättelseverksamhet beskrivs ytterligare i kapitel 5.

4.5.2Internationell samverkan

Internationellt samarbetar Säkerhetspolisen främst med andra säkerhets- och underrättelsetjänster. Sådant polisiärt underrättelse- utbyte kan bl.a. ske med stöd av lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete. Säkerhetspolisen bedriver exempelvis bilaterala samarbeten med en rad säkerhets- och underrättelsetjänster världen över. Säkerhetspolisen deltar också i det multilaterala samarbetet

186

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

mellan Europas säkerhetstjänster. Samarbetet handlar till stor del om informationsutbyte.

Som ett led i det internationella samarbetet har Säkerhetspolisen sambandsmän stationerade utomlands. Deras uppgift är att skapa kontakter och relationer med säkerhets- och underrättelsetjänster i länderna de befinner sig i. Syftet är att Säkerhetspolisen ska kunna inhämta uppgifter som är väsentliga för myndighetens uppdrag. En viktig del av Säkerhetspolisens underrättelsearbete sker genom ut- byte av information i de omfattande och goda internationella kon- takter som är upparbetade. Säkerhetspolisen gör hela tiden över- väganden och bedömningar om var i världen det kan finnas behov av sambandsmän.

Särskilt om internationellt samarbete om kontraterrorism

Det finns tretton multilaterala konventioner om terrorism. Sverige har skrivit på samtliga och därmed förbundit sig att motverka terrorism tillsammans med andra länder. Säkerhetspolisen har där- med ett ansvar att bekämpa terrorism både i och utanför Sverige. Möjligheten att förhindra terrorbrott är beroende av omfattande och goda internationella kontakter. Bilaterala relationer utgör grun- den i det internationella samarbetet, dvs. samarbete mellan olika länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Dessa relationer byggs upp under lång tid och bygger på ömsesidigt förtroende. Säkerhets- polisen representerar Sverige i ett antal multinationella organ som består av olika länders säkerhetstjänster och polisorganisationer, t.ex. Counter-Terrorist Group (CTG), EU:s Terrorism Working Group (TWG), Police Working Group on Terrorism (PWGT) och Europol.

4.5.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Säkerhetspolisen hanterar stora mängder sekretessbelagda upp- gifter varje dag. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om personer, organisationer, stater, företeelser och fenomen, andras och egna underrättelseförmågor, skyddsvärden (skyddsvärda verksamheter, anläggningar etc.) och Säkerhetspolisens bedömningar av säker-

187

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

hetshotande aktörer, hot och sårbarheter. Säkerhetspolisens sam- arbetsparter är som framgått ovan framför allt andra säkerhets- och underrättelsetjänster, nationellt och internationellt. Informations- utbytet sker på såväl bilateral som multilateral basis. Samarbets- forumen kan vara geografiskt eller tematiskt orienterade. Vilka olika samverkansparter och samverkansforum Säkerhetspolisen samarbetar med och medverkar i är emellertid sekretessbelagt.

Den stora merparten av uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbeten omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL (sekretess till skydd för underrättelseverk- samhet). Många gånger omfattas redan det faktum att Säkerhets- polisen samarbetar med en viss organisation eller har fått eller delat vissa uppgifter av sekretess. Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL ger tillsammans med utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL), försvars- sekretessen (15 kap. 2 § OSL) och förundersökningssekretessen (18 kap. 1 § OSL) ett i princip heltäckande skydd för de uppgifter som förekommer i Säkerhetspolisens internationella samarbete och som omfattas av sekretess med hänsyn till allmänna intressen. Upp- gifterna kan vidare omfattas av sekretess med hänsyn till enskild (bl.a. med stöd av 21 kap. 5 §, 35 kap. 1 och 2 §§ OSL).

Inför delgivningen av uppgifter till annan stat eller organisation gör Säkerhetspolisen en bedömning av om uppgifterna omfattas av sekretess och, i så fall, om uppgifterna ändå kan lämnas ut. Enligt OSL får en uppgift som omfattas av sekretess röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i två fall. Det ena är, som vi redogör för närmare i avsnitt 7.3, om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. En sådan finns i polisdatalagen (2010:361), PDL, enligt vilken personupp- gifter får lämnas ut till bl.a. utländsk underrättelse eller säkerhets- tjänst under förutsättning att utlämnandet är förenligt med svenska intressen. Det andra fallet är, som vi också redogör för närmare i avsnitt 7.3, om uppgiften i motsvarande mån skulle få lämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellan- folkliga organisationen. Bedömningen granskas av behörig besluts- fattare på Säkerhetspolisen innan uppgifterna tillåts lämna myndig- heten.

188

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

Vid delfående av känsliga uppgifter från en annan stat eller mellanfolklig organisation sekretessgranskar och säkerhetsklassifi- cerar Säkerhetspolisen uppgifterna. I enlighet med PDL behovs- prövas också uppgifterna, varvid endast sådana uppgifter som be- hövs för Säkerhetspolisens verksamhet registreras.

Säkerhetspolisens informationsutbyte kan ske muntligen eller skriftligen vid personliga möten, transporteras via kurir/medarbe- tare eller någon av Säkerhetspolisens sambandsmän eller via tele- kommunaktionsmedel. Den största delen av all informationsväx- ling som sker via telekommunikationer med samverkande stater eller mellanfolkliga organisationer sker krypterat.

Säkerhetspolisen tecknar inga särskilda säkerhetsskyddsavtal. Myndigheten samarbetar med utländska myndigheter eller organ och mellanfolkliga organisationer i den utsträckning som behövs för säkerhetspolisens verksamhet och som regeringen närmare be- stämmer. Säkerhetspolisen beslutar om ingående av en internationell överenskommelse, samarbete inom EU och Schengen och infor- merar regeringen om detta. I övrigt ingår regeringen internationella överenskommelser.

Generellt handlar Säkerhetspolisens hela internationella sam- arbete om att utbyta känsliga uppgifter med andra stater och orga- nisationer. Den vägledande principen som gäller i det internatio- nella umgänget är att man alltid uppfyller de krav på sekretess som den sändande staten eller organisationen har ställt upp för uppgif- terna, vilket innebär att man aldrig utan avsändarens godkännande delger andras uppgifter till tredje part eller använder dem för ett annat än det avsedda syftet. Samtidigt utbyter Säkerhetspolisen regelmässigt uppgifter om tredje part med sina samarbetspartners. Om någon röjer uppgifter till en obehörig part skulle Säkerhets- polisen upprätta en anmälan om detta. Vilken brottsrubricering som skulle kunna bli aktuell beror bl.a. på uppgifterna, omständig- heterna och personens uppsåt.

Säkerhetspolisen vet av erfarenhet att främmande makt har ett uppdrag att penetrera myndigheten.14 Det finns underrättelsetryck mot Säkerhetspolisen. Därför har Säkerhetspolisen ett omfattande skydd för sina känsliga uppgifter. Skyddet är av operativ, teknisk

14 Stig Bergling utgör ett sådant exempel, även om hans verksamhet i första hand skadade Sveriges säkerhet, och inte direkt träffar det som är föremål för denna utredning.

189

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

och administrativ natur. Personalen utbildas vidare i vikten av att upprätthålla det egna säkerhetsskyddet samt att rapportera inciden- ter. Inför anställningen vid Säkerhetspolisen genomförs en säker- hetsprövning (läs mer om detta i avsnitt 7.2.3). Medvetenheten om hotet mot den egna verksamheten i kombination med ett aktivt säkerhetsskyddsarbete skapar förutsättningar för att upptäcka läckor i den egna verksamheten. Samtidigt finns det alltid en risk för att uppgifter röjs genom att obehöriga med tekniska metoder inhämtar information, t.ex. signalspaning. Sådana hot lämnar inga synbara spår efter sig. Ett röjande kan därför bli oupptäckt eller komma till Säkerhetspolisens kännedom senare och på andra vägar.

Huruvida ett röjande av känsliga uppgifter drabbar Säkerhets- polisens – och därmed även Sveriges – internationella samarbete för fred och säkerhet eller enbart Sveriges egen säkerhet eller enskilda individer beror på uppgifternas art, tidpunkten för röjandet, om- ständigheterna när de röjdes osv. Sammantaget kan dock Sverige lida politisk, ekonomisk, militär eller underrättelse- och säkerhets- tjänstrelaterad skada vid ett röjande. Skada kan, som tidigare nämnts, även uppstå för enskilda. I värsta fall skulle ett röjande kunna leda till att Säkerhetspolisen (Sverige) blir utestängt från bilaterala och multilaterala forum som är nödvändiga för att skydda Sverige.

4.6Åklagarmyndigheten

4.6.1Allmänt

Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brotts- ligheten och att öka människors trygghet. Åklagarens roll i rätts- kedjan – polis, åklagare, domstol och kriminalvård – är att själv- ständigt leda utredningar om brott, fatta beslut om åtal och föra process i domstol.

Åklagarväsendet består av Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten. Riksåklagaren är landets högsta åklagare och har ansvaret för ledning och tillsyn av åklagarväsendet. Riksåklagaren är också chef för Åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten består av sju åklagarområden, en nationell avdelning och en särskild åklagar- kammare som tillsammans svarar för den operativa åklagarverksam- heten. De sju åklagarområdena består av 32 allmänna kammare och två internationella åklagarkammare. De allra flesta brottstyper hand-

190

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

läggs vid de allmänna kamrarna som har ett geografiskt ansvars- område, oftast motsvarande ett län. Den nationella åklagaravdelningen består av tre riksenheter och en internationell åklagarkammare. De tre riksenheterna och den internationella åklagarkammaren hand- lägger samtliga brott, oavsett geografisk hemvist, inom sina respek- tive ansvarsområden. De riksenheter och kammare som ingår i den nationella åklagaravdelningen är: Riksenheten för miljö- och arbets- miljömål, Riksenheten mot korruption, Riksenheten för säkerhets- mål och Internationella åklagarkammaren Stockholm. Vid Särskilda åklagarkammaren handläggs främst misstankar om brott av poliser, åklagare, domare, riksdagsmän och vissa andra befattningshavare. Därutöver finns tre utvecklingscentrum samt verksamheten vid huvudkontoret.

4.6.2Internationell samverkan

Åklagare har ett frekvent operativt samarbete med kollegor i andra länder, särskilt åklagare vid de internationella åklagarkamrarna. Samverkan sker genom direkta kontakter i framställningar om rättsligt samarbete men också med stöd av det Europeiska rättsliga nätverket (EJN) eller genom Eurojust. Rent praktiskt innebär sam- arbetet t.ex. att svenska åklagare hjälper utländska åklagare i brotts- utredningar som äger rum utomlands. Det kan gälla förhör med personer som finns i Sverige, genomförandet av en husrannsakan och/eller utlämning av en misstänkt person. På motsvarande sätt krävs det ofta hjälp från utlandet i svenska brottsutredningar.

I den internationella verksamheten ingår även medverkan i olika internationella nätverk och samarbetsorgan för operativa åklagare. Det viktigaste samarbetet sker inom ramen för Eurojust, med del- tagande av åklagare från samtliga EU-länder. Arbetet vid Eurojust har de senaste åren inriktats på att stödja åklagare i mer komplexa ärenden, men också med metodutveckling i det gränsöverskridande brottsbekämpande arbetet. Ett annat exempel på ett internationellt åklagarsamarbete som Sverige deltar i är International Association of Prosecutors (IAP). Svenska åklagare är också engagerade i olika utvecklingsprojekt, i bl.a. Östeuropa.

Åklagarmyndigheten ska även kunna bidra till internationell civil krishantering under ledning av bl.a. FN, EU och OSSE samt

191

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

till internationellt utvecklingssamarbete. Myndigheten har en sär- skild funktion vid huvudkontoret för att hantera bl.a. dessa frågor och har också antagit en strategi och en årlig arbetsplan för insats- erna. I strategin anges att målet är att tillhandahålla personal för fredsfrämjande insatser och att Åklagarmyndigheten ska bidra till ökad säkerhet för människor genom åklagarinsatser i krissituatio- ner där fungerande rättssystem saknas. Myndighetens roll i civil krishantering och internationellt bistånd är i första hand att stärka rättsväsendet. Inom ramen för civil krishantering kan myndigheten också utföra exekutiva uppgifter som åklagare i bekämpningen av viss brottslighet, t.ex. krigsbrott, korruption eller organiserad brotts- lighet. Som exempel kan nämnas de insatser som EU genomfört i Kosovo (EULEX Kosovo) där åklagare arbetat operativt. Insats- erna ska ske i ett rättskedjeperspektiv och bidra till att bygga upp rättsväsendet i länder som omfattas av bistånd bl.a. inom områdena rekrytering, säkerhet, utbildning och budgethantering. Som ett led i att bygga upp denna kapacitet har en särskild grupp av åklagare rekryterats för att ingå i en expertpool som ska kunna delta i olika insatser.15

4.6.3Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Åklagarmyndighetens internationella samarbeten förekommer många gånger uppgifter som bedöms känsliga av missionen eller uppdraget inom vilka de förekommer. Som exempel på uppgifter som bedöms känsliga av missionerna kan nämnas upp- gifter om vilka organisationer som är bidragsgivare, uppgifter om den personal som deltar i missionen, vilka tolkar som används och deras namn, missionens verksamhetsplaner, de närmare detaljerna om missionens säkerhetsåtgärder och dess agenda. Enligt den sekretessförbindelse som åklagare brukar få skriva under när de kommer till en mission är nästan all information som rör missionen hemlig. Andra uppgifter som kan vara känsliga är uppgifter om säkerhetsläget eller uppgifter som är politiskt känsliga. Uppgifter kan vara känsliga för landet där man verkar alternativt för organisa-

15 Åklagarmyndighetens budgetunderlag 2016–2018 (ÅM-A 2015/0084), s. 13.

192

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

tionen man verkar i. I vissa missioner delas också uppgifter om på- gående eller förväntade förundersökningar, t.ex. utredningsmaterial och uppgifter om målsägande och vittnen. Det förekommer också andra tänkbara situationer där det kan förekomma känsliga upp- gifter, t.ex.:

Vid misstankar om korruption eller andra brott som begås utomlands men som riktas mot svenska intressen.

I situationer där handlingar begås som kan utgöra brott enligt svensk lag, men inte är brott enligt det land de begås i – exem- pelvis köp av sexuella tjänster.16

I situationer där skyddsvärdet består i att hindra kritik mot organisationen för viss hantering som orsakar skada.17

Uppgifterna i ovan nämnda exempel kan bedömas känsliga av organisationen i fråga, samtidigt som det här också finns ett befogat intresse av transparens.

Oftast råder det sekretess för sådana känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. I första hand är det frågan om utrikessekre- tess enligt 15 kap. 1 § OSL, mer sällan förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Det händer dock att känsliga uppgifter i Åklagarmyndighetens internationella verksamhet inte träffas av en svensk sekretessbestämmelse. Som exempel kan nämnas att en upp- gift om t.ex. en missions verksamhetsplan, som enligt missionen är hemlig, inte når upp till nivån för utrikessekretess.

I samband med att ett avtal eller en överenskommelse om ömse- sidigt utbyte av känsliga uppgifter tecknas normalt också ett säker- hetsskyddsavtal. Avtalet kan till exempel röra försvarssamarbete, forskning, produktion och upphandling mellan två länder. Från Åklagarmyndighetens sida är det säkerhetsskyddschefen som teck- nar, eller medverkar till, säkerhetsskyddsavtal. Enligt Åklagarmyndig-

16Jfr också med fallet Anders Kompass där svenske FN-chefen Anders Kompass, vid tid- punkten chef för FN:s fältoperationer i Centralafrikanska republiken, lämnade över uppgifter till Frankrike om misstänkta sexuella övergrepp i Centralafrikanska republiken begångna av franska soldater för vilket han fick hård kritik, stängdes av från sitt arbete och tystades av FN:s högsta ledning. I efterhand har Anders Kompass dock friats från anklagelser i två olika utredningar, en intern från FN och en extern oberoende kommission.

17Jfr FN:s inblandning i utbrottet av kolera i Haiti 2010. Minst 10 000 haitier dog i epidemin och hundratusentals insjuknade.

193

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

hetens säkerhetsskyddschef har inte myndigheten tecknat något säkerhetsskyddsavtal med en främmande stat eller organisation.

Delning av riktigt känslig information sker normalt muntligen, i bland i särskilda rum. Inför och efter att myndigheten har fått ta del av känsliga uppgifter från en annan stat eller en organisation görs olika övervägandena av den som lämnar uppgifterna. När Åklagar- myndigheten fått del av uppgiften så gör åklagaren en löpande bedömning om uppgifterna kan lämnas vidare eller inte. Det är emellertid mycket ovanligt att Åklagarmyndigheten för egen del, i samband med civil krishantering eller internationellt bistånd, delar sådana känsliga uppgifter som det råder sekretess för enligt svensk lag.

Det förekommer, enligt Åklagarmyndighetens kännedom, inget känt exempel på att det har röjts känsliga uppgifter som har hante- rats inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklaring till detta kan vara att åklagare för- modligen inte har uppvaktats av främmande makt. En annan förklaring är att åklagare normalt sett är mycket vana vid att han- tera sekretess och är väl medvetna om sekretessen.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det sanno- likt kunna få stora konsekvenser för de personer som är avsedda att skyddas genom sekretessen för uppgiftena. Arbetet i fredsfrämjande missioner sker som regel i relativt farliga miljöer, utan en särskilt stark rättsordning. Förutom stora risker för personer med skydds- behov skulle ett röjande också kunna riskera missionens uppdrag och det internationella samfundets trovärdighet på sikt.

4.7Sveriges Domstolar

4.7.1Allmänt

Domstolarna utgör stommen i det svenska rättsväsendet. Deras uppgift är att upprätthålla rättsordningen och garantera att alla kan få sina rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Domstolarna är oberoende och självständiga i för- hållande till riksdag, regering och andra myndigheter.

Sveriges Domstolar är samlingsnamnet för den verksamhet som bedrivs av landets alla domstolar. Sveriges Domstolar omfattar de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och Högsta dom-

194

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

stolen), de allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätter, kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen), hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden och Domstolsverket. Samtliga domstolar är egna myndigheter.

Domstolsverket är en statlig myndighet som lyder under Justitie- departementet. Myndigheten inrättades 1975 i Jönköping och leds av en generaldirektör. Domstolsverkets organisation består av en generaldirektörsstab samt sex avdelningar: Avdelningen för dom- stolsutveckling, Ekonomiavdelningen, Avdelningen för HR och kommunikation, Avdelningen för komptensutveckling och inter- nationella relationer, Avdelningen för säkerhet och service, samt It- avdelningen. Dessutom finns en funktion för internrevision och ett insynsråd. Domstolsverket har ingen bestämmanderätt över domstolarnas dömande verksamhet utan fungerar som en service- organisation till domstolarna. Domstolsverkets uppgift är att an- svara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar. Häri ligger att ge service till domstolarna, hyres- och arrendenämnderna och Rättshjälpsmyndigheten bl.a. i frågor som rör personalutveckling, utbildning, information och it och annat verksamhetsstöd samt utarbetande av föreskrifter, råd och anvisningar. Domstolsverket svarar också för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och för medborgarna lättillgängligt sätt.

4.7.2Internationell samverkan

Sveriges Domstolar deltar både i långsiktigt utvecklingssamarbete med andra länder och i fredsfrämjande insatser. Arbetet handlar om att bidra till uppbyggnad och utveckling av andra länders rätts- väsenden. Årligen deltar experter inom Sveriges Domstolar från en rad olika personalkategorier i det internationella arbetet.

Sveriges Domstolars internationella verksamhet initieras och samordnas av Enheten för Internationella Relationer vid Domstols- verket. Den internationella verksamhetens inriktning ska ligga i linje med FN:s mål på området samt EU:s och Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik, som bl.a. kommer till uttryck genom regler- ingsbreven. Verksamheten styrs också av ett av Domstolsverket beslutat inriktningsdokument. Inriktningsdokumentet innehåller bl.a. övergripande och interna mål, riktlinjer för val av länder för

195

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

verksamheten, arbetsmetod och metoder för utvärdering och erfaren- hetsutbyte.

Domstolsverket har sedan början av 1990-talet varit engagerat i internationellt utvecklingssamarbete. Projekt har t.ex. bedrivits tillsammans med domstolsväsendena i Estland, Lettland, Litauen, Bosnien-Hercegovina och Bulgarien. Under senare år har Dom- stolsverket deltagit i utvecklingssamarbete med Turkiet, Ryssland och Ukraina. Samarbetet syftar alltid till att ge landet stöd i åtgärder som de själva prioriterar för att stärka sitt rätts- och domstols- väsende.

Den internationella verksamheten innefattar även fredsfrämjande insatser. Det handlar i första hand om stöd efter säkerhetspolitiska konflikter. Domstolsverkets internationella fredsfrämjande arbete bedrivs i huvudsak genom personalbidrag till EU-missioner och då oftast till tjänster som domare, legal officer, legal adviser, strategic legal adviser samt tjänster inom rule of law. Enligt det nu gällande regleringsbrevet ska Domstolsverket främst delta i EU:s Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX) och EU:s Coordination Office for Palestinian Police Support (EUPOL COPPS). Domstolsverkets personalbidrag har sedan 2008 främst avsett tjänster som domare och legal officers till EULEX Kosovo. Detta hindrar inte att Domstolsverket i samråd med Justitiedepartementet kan sekondera personal till andra EU-insatser samt FN- och OSSE-insatser.

För att möta de krav som ställs på Sveriges Domstolar att delta i olika internationella insatser har Domstolsverket skapat en särskild expertbas. Basen består av experter från olika personalkategorier, främst ordinarie domare, inom Sveriges Domstolar som kan komma att engageras i den internationella verksamheten.

Vid utsändande till EU-missioner är det Domstolsverket som har arbetsgivaransvaret för sin personal medan det dagliga arbetet, arbetsuppgifter m.m. styrs av missionen. Innebörden av detta är bl.a. att missionen beslutar om vilken typ av sekretess gällande uppgifter inom missionen som föreskrivs för de som arbetar i missionen. Detta har i ett fall inneburit problem för svenska ut- sända som av missionsledningen uppmanats att skriva på ett s.k. ”confidentiality agreement” i strid med svensk rätt. I samband härmed aktualiserades frågan om svensk rätt över huvudtaget varit tillämplig för sekonderad svensk.

196

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.7.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Domstolsverket bedömer att det är relativt ovanligt att känsliga uppgifter hanteras inom ramen för myndighetens fredsfrämjande arbete. Myndigheten får endast mycket begränsad information om insatserna från EU. Mestadels handlar det om dagordningar för möten som behandlar missionerna. Några protokoll eller annan information får myndigheten inte del av. Domstolsverket ålägger dock sina utsända att varje månad lämna en kortfattad rapport till arbetsgivaren om förhållanden som kan ha betydelse för deras möjlighet att utföra de uppgifter som uppdraget innebär (t.ex. arbetsuppgifter, arbetsförhållanden, arbetsledning, rapportering i enlighet med Domstolsverkets åtagande i Sveriges handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet). Därutöver ska rapporten innehålla uppgifter om det personliga säkerhetsläget, eventuell sjukfrånvaro och andra förhållanden av väsentlig betydelse för fullgörandet av tjänstgöringen. De utsända åläggs även att skriva en slutrapport efter avslutad tjänstgöring. Dylika rapporter kan innehålla hemliga eller känsliga uppgifter då det kan vara svårt för de utsända att av- göra vad som är känsligt eller hemligt. Uppgifterna kan t.ex. röra hur missionen fungerar, samarbetet med organen i Bryssel, kollegors beteende, övriga medlemsstaters sekonderade jurister och inhemska juristers kompetensnivå och händelser eller tendenser i det mot- tagande landet. Sekretess för uppgifterna råder normalt enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess).

Domstolsverket har inte för egen del delat känslig information med andra stater eller organisationer inom ramen för myndighetens internationella samarbete. Inte heller har myndigheten tagit emot sådan information från en annan stat eller organisation. Om så skulle ske skulle Domstolsverket överväga om uppgifterna på begä- ran kan lämnas ut med hänsyn till 15 kap. 1 § OSL.

Såvitt Domstolsverket känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklaring till detta kan vara att Domstolsverket bemödar sig att se till att de per- soner som anställs vid myndighetens enhet för internationella relationer och de personer som sänds ut på fredsfrämjande upp- drag, besitter sådana personliga egenskaper som integritet, lämplig-

197

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

het och gott omdöme. Domstolsverket är vidare av den uppfatt- ningen att deras utsända normalt inte heller har tillgång till sådan känslig information som är av intresse för främmande makt.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det kunna skada både Sveriges och Domstolsverkets relation till missionen, EU:s organ, mottagarlandet och andra berörda länder.

4.8Kustbevakningen

4.8.1Allmänt

Kustbevakningen är en myndighet under Justitiedepartementet som ansvarar för sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss. Kustbevakningen har en ny organisation från och med den första september 2016 med en nationell ledning som består av en verksled- ning och följande sex avdelningar: Metodutvecklingsavdelningen, Materiel- och lokalförsörjningsavdelningen, Operativa avdelningen, It-avdelningen, Personal- och ekonomiavdelningen och Verksled- ningsstaben. Myndigheten leds av en Generaldirektör.

Kustbevakningen har huvudansvaret för miljöräddningstjänst till sjöss. Ansvaret omfattar även Sveriges åtaganden i internationellt miljöräddningssamarbete till sjöss. Kustbevakningen ska vidare inom ramen för myndighetens sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss förebygga, motstå och hantera krissituationer. Kustbevak- ningen har också uppdraget att samordna och förmedla civil sjöinfor- mation till andra myndigheter. Därutöver ska Kustbevakningen ha beredskap att delta i sjöräddningstjänst och andra räddningsinsatser för att bidra till att öka sjösäkerheten, att människoliv kan räddas, att personskador begränsas och att konsekvenserna för egendom och miljö minskas. Kustbevakningens ansvar för att bedriva sjö- övervakning innefattar förebyggande och ordningshållande över- vakning samt kontroll-, tillsyns- och brottsbekämpningsåtgärder. Sjöövervakningsverksamheten omfattar sådant som skydd av miljö- och naturvårdsintressen, fiske, jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, sjöfartsskydd, personers inresa i, utresa från och vistelse i Sverige (gränskontroll), in- och utförsel av varor (tullkontroll) samt tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon. Kustbevak-

198

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

ningen medverkar i Polismyndighetens gränskontrollsarbete genom att utöva kontroll av sjöfarten. Verksamheten utförs genom över- vakning av den svenska delen av EU:s yttre gräns och särskilt ut- pekade ställen för gränsövergångar samt genom kontroll av besätt- ningsmän och passagerare i sjötrafiken. Verksamheten genomförs enligt en tillsynsplan som utgår från Kustbevakningens och Polis- myndighetens gemensamma gränskontrollstrategi. Arbetet sker i nära samverkan mellan myndigheterna, bl.a. NOA (Gränskontroll- sektionen).

4.8.2Internationell samverkan

Kustbevakningen bedriver med stöd av särskilda föreskrifter också viss verksamhet utanför Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon i enlighet med EU:s överstatliga reglering och inriktning samt andra internationella överenskommelser som Sverige ingått inom Kustbevakningens ansvarsområde. Verksamheten kan även bedrivas utanför svenska vatten med stöd av särskilda regeringsbeslut. Som exempel på detta kan nämnas att regeringen i april 2015 beslutade (Ju2015/3890/SSK) att Kustbevakningen, i samråd med Frontex, fick delta i Frontex insatser. Med stöd av beslutet deltog Kust- bevakningen under 2015 i två internationella Frontex-operationer: Triton18 och Poseidon19 (som senare övergick till Poseidon Rapid Intervention), där myndigheten deltog i att möta och hjälpa flyk- tingar på plats i Medelhavet. Kustbevakningen deltar vidare i inter- nationella samarbeten för att bekämpa miljöbrottsligheten genom att medverka i arbetsgrupper där informations- och erfarenhetsutbyte sker, bl.a. North Sea Network of Investigators and Prosecutors (NSN) och Interpol. Som exempel på andra internationella sam- arbeten som Kustbevakningen deltar i kan nämnas Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC). Inom BSRBCC sam- verkar Östersjöstaternas gräns- och kustbevakningsmyndigheter, var- vid Kustbevakningen har deltagit i flera arbetsmöten och seminarier samt gemensamma övningar och operationer.

18Joint Operation EPN Triton.

19Joint Operation EPN Poseidon Sea.

199

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

4.8.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Det är inte vanligt förekommande att känsliga/hemliga uppgifter hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet, men inom ramen för exempelvis myndig- hetens deltagande i internationella insatser (Operation Atalanta, Operation Triton etc.) utbyts många gånger information som kan vara av känslig natur. Det rör sig då framför allt om lägesbilder, målobjekt eller uppdragsbeskrivningar för den operativa verksam- heten. Andra uppgifter av känslig natur som förekommer inom ramen för myndighetens internationella verksamhet är t.ex. upp- gifter rörande förhållande till andra stater samt egen personal, verk- samhet eller organisation. Uppgifterna omfattas normalt av sekre- tess enligt 15 kap. eller 18 kap. OSL.

Myndigheten agerar primärt mottagare av information i syfte att kunna utföra sitt uppdrag inom ramen för insatsen, dels när myndig- heten tar emot och delar information som rör det aktuella operativa läget, dels genom de insatsgemensamma informationskanalerna. Inför varje insats upprättas interna rutiner avseende bl.a. doku- menthantering och informationshantering. Av rutinerna framgår vem som ansvarar för vad och hur bedömning ska ske avseende sådana frågor. Kustbevakningen har inte tecknat några säkerhets- skyddsavtal med andra stater eller organisationer avseende myndig- hetens deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet.

Rutiner för hur man ska hantera sådan känslig information som man tagit emot från andra stater eller organisationer finns således reglerade i myndighetens interna regelverk. Känslig information som delas med eller överlämnas av en annan stat eller organisation inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet skickas krypterat. Kustbevakningen delar emellertid inte för egen del känslig information med andra stater eller organisationer. Då Kustbevakningen inte för egen del delar känslig information med andra stater eller organisationer kan myndigheten inte uttala sig om konsekvenserna av ett röjande av känslig information.

200

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.9Kriminalvården

4.9.1Allmänt

Kriminalvården är en statlig myndighet med ansvar för häkten, fängelser och frivård. Tillsammans med polis, åklagare och dom- stolar ska Kriminalvården verka för minskad brottslighet och män- niskors ökade trygghet. Kriminalvården lyder under regeringen och hör till Justitiedepartementets ansvarsområde. Kriminalvården är indelad i sex geografiska regioner, ett huvudkontor med nio avdel- ningar, ett servicecenter, staben för den nationella transporten- heten och internrevisionen. Kriminalvårdens huvudkontor ligger i Norrköping och varje region har ett regionkontor. Den sista december 2016 fanns 30 häkten, 48 anstalter och 34 frivårdskontor fördelade över hela Sverige. Myndigheten leds av en generaldirektör.

Kriminalvårdens uppgifter är att ansvara för att verkställa ut- dömda påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra transporter samt göra personutredningar i brottmål. Kriminalvården ska vidare verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen för- bereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställig- heten anpassas efter varje individs behov.

4.9.2Internationell samverkan

Kriminalvården bidrar på uppdrag av regeringen med personal till fredsfrämjande verksamhet, främst inom ramen för FN och EU, samt med att stötta återuppbyggandet av rättsystem i krigshärjade länder. Sverige ligger i framkant i Europa när det gäller engage- manget för att utveckla rättsväsende i samband med FN:s freds- bevarande uppdrag och är det land i Europa som bidrar med flest kriminalvårdare till FN. Kriminalvården arbetar även på hemmaplan för FN och den internationella standard som finns för kriminal- vårdsspecifik missionsförberedande utbildning är framtagen av Kriminalvården och modellerad på existerande svensk utbildning.

Kriminalvårdens utlandsstyrka är en resursbank som består av anställda som anmält sitt intresse för utlandstjänstgöring. I utlands-

201

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

styrkan finns en rad yrkeskategorier representerade: allt från kriminalvårdare till chefer, administratörer, frivårdsinspektörer och utbildare. Under 2016 var totalt 29 personer utlandsstationerade (sekonderade) med uppdrag som rådgivare i sex olika FN- och EU- insatser. Vid utgången av 2016 var sammanlagt 10 personer från Kriminalvården utlandsstationerade i Liberia (UNMIL), Central- afrikanska republiken (MINUSCA), Palestina (EUPOL COPPS), USA (UNDP-HQ), Somalia (UNSOM) samt i Somaliland via UNODC.

4.9.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Kriminalvårdens internationella samarbete för fred och säkerhet hanterar myndigheten känsliga/hemliga uppgifter på en regelbunden basis. Det rör sig framför allt om personuppgifter som delas i samband med att personal stationeras utomlands. Andra typer av känsliga/hemliga uppgifter som hanteras regelbundet är föredragningsunderlag och lägesrapporter från Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna, FN eller EU. I vissa fall hanteras även analys- underlag från privata aktörer innehållandes känsliga/hemliga upp- gifter. Generellt sätt träffas inte de uppgifter som Kriminalvården hanterar inom ramen för sitt internationella samarbete för fred och säkerhet av sekretess, men det förekommer att sekretess råder för uppgifterna enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess).

Myndigheten har inte slutit något säkerhetsskyddsavtal med någon stat eller organisation knutet till det internationella arbetet för fred och säkerhet.

I den mån Kriminalvården har lämnat ut känslig/hemlig infor- mation till andra stater eller organisationer har myndigheten gjort bedömningen att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I samtliga fall då någon, inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet, har begärt ut handlingar från Kriminalvården har myndig- heten efter prövning gjort bedömningen att informationen inte omfattas av sekretess. Rent faktiskt sker utlämnandet huvudsakli- gen som formell kommunikation med Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet inkopplade.

202

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

Såvitt Kriminalvården känner till har det inte hänt att någon röjt sådana känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndig- hetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklar- ing till detta kan vara Kriminalvårdens säkerhetsarbete. En annan faktor kan vara att Kriminalvården innehar förhållandevis få exekutiva uppdrag, vilket får till följd att mängden direkt känsliga operativa uppgifter är liten. I ett internationellt perspektiv är kriminalvård också ett förhållandevis litet område som eventuellt inte prioriteras av främmande makt.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det kunna skada den enskilde, Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer och i slutändan Sveriges förhållande till främmande makt.

4.10Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

4.10.1Allmänt

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en statlig myndighet som har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar, i den utsträckning någon annan myndig- het inte har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska i samverkan med myndig- heter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsam- mans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. MSB ska därtill värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Myndigheten meddelar även föreskrifter om risk- och sårbarhets- analyser för kommuner och landsting samt för statliga myndig- heter. MSB har också viktiga uppgifter avseende att identifiera och möta informationspåverkan samt inom civilt försvar. Myndigheten arbetar genom kunskapsuppbyggnad, stöd, utbildning, övning, reglering, tillsyn och eget operativt arbete.

203

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

4.10.2Internationell samverkan

I genomförandet av internationella insatser arbetar MSB främst inom ramen för den svenska biståndspolitiken, där MSB har upp- draget att hålla beredskap för räddnings- och katastrofinsatser, humanitär minhantering, stärkande av katastrofberedskap, tidig återuppbyggnad samt civil konflikthantering. MSB genomför också stödinsatser till icke biståndsländer vid katastrofer, främst genom EU:s civilskyddsmekanism och de arrangemang som skapats för att möjliggöra stöd och solidaritet mellan EU-länderna.

MSB har under 2016 genomfört 126 internationella bistånds- insatser och fyra insatser i ej-biståndsland i 41 länder. Av insatserna var 86 humanitära insatser, 3 humanitär minhantering, 7 tidig åter- uppbyggnad och 16 civil konflikthantering. Samma år sekonderade MSB cirka 29 årsarbetskrafter till insatser inom civil konflikthanter- ing. Stödet avser huvudsakligen insatser inom EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP), men insatser har också genomförts till stöd för OSSE. Majoriteten av de insatser som i dag bedrivs syftar till att stärka länders rättsväsende, exempelvis genom att EU ger stöd till regeringar med institutionsbyggande, utbildning av polisväsende, utbildning inom domstolsförfarande etc. MSB:s sekonderingar inom verksamhetsområdet syftar till att skapa opera- tiva förutsättningar för missionerna att verka. MSB:s personal arbetar bl.a. inom ekonomi, upphandling, HR, sjukvård, el, it, logistik och kommunikation. MSB har inom ramen för myndighetens arbete med informationspåverkan även sekonderingar till Natos centrum för strategisk kommunikation (Nato StratCom COE) och EU:s EEAS East StratCom Task Force.

MSB förvaltar vidare en rad olika samarbetsavtal med ett antal länder och organisationer. Dessa avtal styrs av svenska bistånds- politiska prioriteringar och inriktningen för den svenska säkerhets- och utrikespolitiken. Till grund för genomförandet av den humani- tära verksamheten har MSB så kallade Stand-by avtal med ett antal FN-organisationer, såväl som med International Organization for Migration (IOM) och International Committee of the Red Cross (ICRC). För det långsiktiga utvecklingssamarbetet kan bilaterala avtal slutas med mottagande länder eller organisationer. I vårt när- område har MSB bl.a. flera olika avtal om samarbete i räddnings- tjänstfrågor med våra grannländer: Baltikum, Ryssland och Ukraina.

204

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

Mellan de nordiska länderna finns vidare Nordred-avtalet, som ger stora möjligheter att samverka inom räddningstjänsten på regional och lokal nivå. MSB deltar också i flera samarbetsorganisationer som bildats för att öka säkerhet och medlemmarnas förmåga i frågor som rör samhällsskydd och säkerhet – t.ex. Östersjö- staternas råd (CBSS) och Arktiska rådet. MSB representerar också Sverige i Barentsrådet – Barents Euro-Arctic Council (BEAC) – ett forum för det mellanstatliga samarbetet i Barentsregionen. Inom Nordic-Baltic Eight (NB8) utgör MSB svensk kontaktpunkt och samordnar det svenska deltagandet i frågor som rör strategisk kommunikation och informationspåverkan.

MSB är även kontaktpunkt gentemot EU:s civilskyddsmekanism. Det innebär att MSB tar emot förfrågningar från och erbjuder hjälp till drabbade länder, samt vid behov förmedlar stöd från andra länder till Sverige. ERCC (Emergency Response Coordination Center) är myndighetens kontaktpunkt till Europeiska kommissionen och har till uppgift att analysera och värdera information om händelser både inom och utom EU. ERCC koordinerar också medlemsländernas begäran om hjälp samt meddelar det drabbade landet vilken hjälp som finns att tillgå. MSB tar emot alla förfråg- ningar från ERCC och förmedlar regelbundet svenskt stöd till organisationer som arbetar i länder som drabbats av katastrofer och kriser.

MSB är också partner till Kommissionen i form av en av de s.k. MSSA (Member State Specialiced Agency) som kan ansöka om humanitär finansiering från European Commission Directorate General for Humanitarian aid and Civil Protection (DG ECHO).

MSB har därtill regeringens uppdrag att samordna det civila krisberedskapsarbetet inom Nato/Partnerskap För Fred samarbetet (PFF). Nato/PFF är ett viktigt internationellt samarbetsformat för erfarenhetsutbyte, utbildning och övning. Samarbetet kring dessa frågor syftar till att koordinera nationella planeringsaktiviteter så att civila resurser ska kunna användas så effektivt som möjligt, t.ex. i beredskapen för att skydda civilbefolkningen, särskilt mot verk- ningarna av kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen (CBRN) men också vad gäller skyddet av kritisk infrastruktur.

205

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

4.10.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Då MSB ofta verkar inom t.ex. FN:s eller EU:s ansvarsramar kom- mer MSB:s insatspersonal, i varierande grad, också i kontakt med känslig information som rör dessa organisationer och insatsens sammantagna genomförande såsom brister, sårbarheter, begräns- ningar, meningsskiljaktigheter, ställningstaganden samt hotrelaterad information. Insatspersonalen hanterar också känslig information som om den röjs skulle kunna skada MSB:s insatspersonal eller för- svåra en insats genomförande, däribland personalens rörelser i hög- riskområden, evakueringsplaner, sårbarheter, skyddsnivå och uppe- hållsplatser.

Majoriteten av den information som hanteras inom ramen för MSB:s internationella verksamhet omfattas dock inte av sekretess. Sekretess för uppgifterna kan emellertid råda enligt 15 kap. 1 och 1 a §§ OSL (utrikessekretess och sekretess i det internationella samarbetet). Sekretess skulle också kunna föreligga för vissa upp- gifter enligt bestämmelsen om försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL). Om det finns uppgifter som MSB bedömt omfattas av sekretess enligt någon av ovanstående bestämmelser i OSL och om uppgif- terna även rör rikets säkerhet är de hemliga uppgifter. Sådana upp- gifter ska hanteras enligt den ordning som säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) föreskri- ver. Det är dock mycket ovanligt att MSB hanterar sådana hemliga uppgifter inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet.

Den principiella förutsättningen för att kunna dela sekretess- belagda uppgifter är att det finns ett avtal med mottagaren och att informationen kan skyddas på ett lämpligt sätt enligt de krav som ställs på hanteringen av sekretessbelagda uppgifter. Mottagaren ska vara godkänd att ta emot och omhänderta sekretessbelagda upp- gifter och det ska finnas tillämpliga kommunikationsmedel. Även om ett avtal finns sker en prövning och bedömning av varje enskilt fall för att säkerställa att det finns ett tydligt behov av att dela infor- mationen. Om önskad effekt kan uppnås utan att sekretessbelagda uppgifter delges är det att föredra. Även när det gäller känsliga upp- gifter görs en prövning av i första hand vilket behov mottagaren har av att få ta del av informationen, men även att informationen

206

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

kan omhändertas och hanteras på ett tillfredsställande sätt. Inom ramen för MSB:s internationella samarbeten för fred och säkerhet finns inga säkerhetsskyddsavtal.

Vid mottagande av information som av avsändaren försetts med en klassificering, t.ex. UN confidential eller EU restricted, gör MSB en självständig bedömning om informationen omfattas av sekretess eller inte enligt svensk lag och hanterar informationen därefter. Avsändarens klassificering är dock en viktig bedömnings- grund för MSB när myndigheten har att avgöra om uppgiften om- fattas av sekretess eller inte.

Såvitt MSB känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internatio- nella samarbete för fred och säkerhet. Det kan emellertid inte ute- slutas att sådana uppgifter röjts. Konsekvenserna av ett sådant röjande beror på vilken typ av uppgifter som röjs, till vem uppgif- terna sprids och hur de därefter används. Nedan följer ett antal exempel på de konsekvenser ett röjande av känsliga uppgifter skulle kunna få.

Bristande förtroende för Sverige och svensk personal, vilket kan försvåra möjligheterna att delta i framtida samarbeten eller be- gränsar möjligheterna att fortsatt få ta del av känsliga uppgifter.

Försvårande av den pågående insatsens genomförande och genom- förandet av framtida insatser.

Ökade säkerhetsrisker för svensk personal i internationella insatser.

4.11Folke Bernadotteakademin

4.11.1Allmänt

Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en statlig myndighet under UD med den övergripande uppgiften att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Myndigheten ska samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i Sveriges bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet och är inom sitt verksamhetsområde

207

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

svensk kontaktpunkt gentemot organisationer som FN, OSSE, EU och Nato. FBA har fem verksamhetsområden;

1.personalförsörjning till internationella insatser

2.utbildning, samträning och övning,

3.forskning, policy och metodutveckling,

4.bilateralt utvecklingssamarbete inom fred och säkerhet

5.stöd till civilsamhället.

Enligt myndighetens instruktion ska FBA rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella freds- och krishanteringsinsatser. Myndigheten ska också vara sammanhållande för det svenska civila personalbidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs. I syfte att stärka förmågan att tillgodose inter- nationell efterfrågan på civil personal till freds- och krishanterings- insatser arbetar FBA också med att förvalta och utveckla en resurs- bas som möjliggör rekrytering av personal. Vidare ingår i FBA:s uppdrag att, på grundval av kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla en överblick över de samlade civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndig- het kan bidra med och redan bidrar med till pågående insatser.

FBA ansvarar även för utbildningen av den civila personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser. Myndigheten har därtill till uppgift att genomföra sådan utbildning, samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings-, samtränings- och övningsinsatser inom verk- samhetsområdet, inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal. Vidare arbetar FBA med erfarenhetshantering och forsk- ning-, policy och metodutveckling inom området.

208

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.11.2Internationell samverkan

Som framgått ovan består en del av FBA:s kärnverksamhet i att rekrytera och sända ut civil personal till internationella freds- och krishanteringsinsatser som Sverige deltar i, främst insatser som leds av EU, FN eller OSSE. Sedan FBA bildades år 2002 har majoriteten av den av myndigheten utsända personalen sekunderats till uppdrag inom EU och OSSE. På senare tid sekunderar FBA emellertid allt fler svenskar till civila FN-uppdrag. Under 2016 mer än dubblerade FBA antalet svenskar på FN-uppdrag jämfört med 2015. Under 2016 hade FBA civila experter på plats i FN-insatser i Somalia, Demokratiska republiken Kongo och Liberia, på FN:s huvudkontor i New York, på FN:s kontor för utvecklingsprogram (UNDP – av det engelska namnet United Nations Development Programme) i Genève, på FN:s landkontor i Ukraina, och på kontoret för FN:s generalsekreterares särskilda sändebud för Sahel samt experter på plats i Nigeria, Kenya och Myanmar. Den sekunderade personalen arbetar bl.a. som politiska rådgivare, freds- och utvecklingsexperter, rådgivare inom rättsstatsuppbyggnad, stabiliseringsinsatser eller avväp- ning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter.

4.11.3Förekomsten av känsliga uppgifter

i myndighetens internationella samarbeten

Det förekommer, om än i begränsad omfattning, att FBA hanterar känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet. För uppgifterna råder normalt sekretess enligt 15 kap. 1 § (utrikessekretess), 15 kap. 1 a § (sekre- tess i det internationella samarbetet) eller 15 kap. 2 § OSL (för- svarssekretess). Personal som tjänstgör vid insatser ledda av exem- pelvis EU, FN eller OSSE kan därtill komma att hantera uppgifter av känsliga uppgifter som inte omfattas av svensk sekretesslagstift- ning.

FBA arbetar till största del med biståndsfinansierad verksamhet som uppfyller Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck- lings (OECD) kriterier för vad som kan klassificeras som bistånd, varför det inte är aktuellt för FBA att teckna säkerhetsskyddsavtal med andra stater eller organisationer innan känsliga uppgifter delas. Delning av känsliga uppgifter med en annan stat eller organisation

209

Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

SOU 2017:70

förutsätter dock att detta finns reglerat i ett mandat eller ett så kallat Memorandum of Understanding (MoU). När FBA delar känsliga uppgifter med andra stater eller organisationer så sker det via UD eller utlandsmyndigheterna med det av Försvarsmakten god- kända kryptografiska system som, kryptofax, kryptotelefon, fil- krypto (MGSI). All distribution och mottagande av känsligt material diarieförs i ett särskilt register och förvaras i en för ändamålet av- sedd liggare. Den personal som har rätt att ta del av informationen är registerkontrollerad, säkerhetsklassad och säkerhetsprövad. Där- till är det endast den som behöver uppgifterna i sitt arbete som del- ges densamma. Den personal som FBA rekryterar och sekunderar till organisationer som FN, EU, OSSE etc. förbinder sig dessutom att förhålla sig till den tystnadsförbindelse som respektive organi- sation stadgar. Vid rekrytering i Sverige har personalen dessutom säkerhetsprövats. I vissa förekommande fall har personalen också säkerhetsklarerats av National Security Agency (NSA) innan ut- stationering.

Såvitt myndigheten känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. FBA är en myndig- het som nästan uteslutande rekryterar civila experter. Rekryteringen av personal är noggrann där en bred referenstagning och säkerhets- prövning företas innan anställning. Den största delen av personalen är eller blir registerkontrollerad. All personal som sekunderas till FN, EU och OSSE träffar myndighetens psykolog/personalkonsulent före, under och efter sin insatstjänstgöring. All personal får också en säkerhetsdelgivning av myndighetens säkerhetsskyddschef där personalen får information om vilka säkerhets- och underrättelse- hot som finns i målområdet som de har att verka i. Säkerhets- skyddschefen följer också upp personal i vissa insatser via telefon, mail eller personliga besök. FBA är dock väl medveten om riskerna för att känsliga uppgifter röjs trots ovanstående säkerhetsarbete och kan därför inte garantera att läckor inte förekommit, utan att myndigheten lyckats upptäcka det.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det skada FBA som myndighet och även Sverige. FBA och Sverige har efter en lång tid som en tongivande fredsfrämjande aktör på den säker- hets- och biståndspolitiska arenan ett mycket gott anseende inter-

210

SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

nationellt. Konsekvenserna av ett röjande av känsliga uppgifter beror av naturliga skäl på vilken typ av uppgifter som röjs, till vem uppgifterna sprids och hur de därefter används. Exempel på konse- kvenser av ett röjande är följande:

Bristande förtroende för Sverige och svensk personal, vilket kan försvåra möjligheterna att delta i framtida samarbeten eller be- gränsar möjligheterna att fortsatt få ta del av känsliga uppgifter.

Försvårande av den pågående insatsens genomförande och genom- förandet av framtida insatser.

211

5Särskilt om underrättelseverksamhet

5.1Inledning

Underrättelsetjänst förekommer världen över med olika slags inrikt- ning och organisatorisk anknytning. I regel syftar underrättelseverk- samhet till att klarlägga främmande makters militära och säkerhets- politiska förhållanden.

De flesta stater bedriver underrättelseverksamhet mot andra stater. Tidigare var underrättelseverksamheten främst inriktad på andra länders militära förmåga. Sedan kalla krigets slut har emellertid praktiskt taget alla främmande säkerhets- och underrättelsetjänster ändrat inriktningen för underrättelseverksamheten mot fr