sou 2017 63

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	27
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	27
1.2	Förslag till förordning om ändring i
	nationalparksförordning (1987:938)......................................	35

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1994:1236) om producentansvar för däck ...........................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd........

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:904) om anmälan för samråd .......................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket ..............................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:930) om miljöriskområden ..........................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt

miljöbalken ..............................................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med
hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.........	45

Innehåll

SOU 2017:63

1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m......	46
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ..............................	47
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2000:208) om producentansvar för glödlampor och
	vissa belysningsarmaturer ......................................................	48
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2001:512) om deponering av avfall ......................................	49

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och

	metallburkar ............................................................................	50
1.15	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:19) om PCB m.m. ........................................................	51
1.16	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:185) om producentansvar för bilar .............................	52
1.17	Förslag till förordning om ändring i
	bilskrotningsförordningen (2007:186)..................................	53

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och

	transport m.m. av genetiskt modifierade grödor..................	54
1.19	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:667) om allvarliga miljöskador ....................................	55
1.20	Förslag till förordning om ändring i
	artskyddsförordningen (2007:845)........................................	56

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska

	organismer...............................................................................	57
1.22	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2008:834) om producentansvar för batterier ......................	58
1.23	Förslag till förordning om ändring i
	miljötillsynsförordningen (2011:13) .....................................	59

SOU 2017:63 Innehåll

1.24	Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen
	(2011:927)................................................................................	73
1.25	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ...............	75
1.26	Förslag till förordning om ändring i
	industriutsläppsförordningen (2013:250) .............................	78
1.27	Förslag till förordning om ändring i
	miljöprövningsförordningen (2013:251)...............................	79
1.28	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:252) om stora förbränningsanläggningar....................	80
1.29	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:253) om förbränning av avfall......................................	81
1.30	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:254) om användning av organiska lösningsmedel ......	82
1.31	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:319) om utvinningsavfall..............................................	83
1.32	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:413) om kosmetiska produkter ...................................	84
1.33	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:425) om bekämpningsmedel........................................	85
1.34	Förslag till förordning om ändring i svavelförordningen
	(2014:509)................................................................................	87
1.35	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1073) om producentansvar för förpackningar............	88
1.36	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1074) om producentansvar för returpapper ...............	89
1.37	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1075) om producentansvar för elutrustning...............	90
1.38	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2016:402) om nematoder, insekter och spindeldjur............	91

Innehåll

SOU 2017:63

1.39	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2016:1128) om fluorerade växthusgaser ..............................	92
1.40	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2016:1129) om ozonnedbrytande ämnen ............................	93
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	95
2.1	Uppdraget ...............................................................................	95
2.2	Utredningens arbete...............................................................	96
2.3	Betänkandets disposition .......................................................	97
3	Inledning ..................................................................	99

3.1Vikten av en väl fungerande miljötillsyn – och av att

	rusta dem som har att utöva den ...........................................		99
4	Gällande rätt ...........................................................		103
4.1	EU-rättsliga krav ..................................................................		103
4.2	Andra internationella krav ...................................................		106
4.3	Miljöbalkens bestämmelser om tillsyn ................................		106
	4.3.1	Verksamhetsutövarens egenkontroll ...................	107
	4.3.2	Operativ tillsyn och tillsynsvägledning ...............	108
	4.3.3	Samordning och samverkan..................................	109
	4.3.4	Uppföljning och utvärdering................................	111

4.3.5Tillsyn över verksamheter som bedrivs av

	kommunen.............................................................	111
4.3.6	Avgifter för tillsyn ................................................	112
4.4 Miljöbalkens bestämmelser om sanktioner.........................		112
4.4.1	Föreläggande och förbud......................................	113
4.4.2	Miljösanktionsavgift .............................................	113
4.4.3	Miljöbalkens straffbestämmelser .........................	114
4.4.4	Dubbelbestraffningsförbudet...............................	115
4.4.5	Brott i näringsverksamhet ....................................	116

SOU 2017:63		Innehåll
5	En beskrivning av miljötillsynen i dag ........................	117

5.1Det är många myndigheter som är inblandade i

miljötillsynen.........................................................................

117

5.2Förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika

tillsynsområdena ...................................................................		119
5.2.1	Skydd av områden .................................................	120
5.2.2	Artskydd ................................................................	122
5.2.3	Miljöfarlig verksamhet ..........................................	123
5.2.4	Hälsoskydd ............................................................	126
5.2.5	Verksamheter som orsakar miljöskador...............	127
5.2.6	Vattenverksamhet..................................................	128
5.2.7	Jordbruk och annan verksamhet...........................	130
5.2.8	Genteknik ..............................................................	132

5.2.9Kemiska produkter och biotekniska

organismer..............................................................	133
5.2.10 Avfall och producentansvar ..................................	136

5.3Hur uppfyller länsstyrelserna och kommunerna kraven

	i miljötillsynsförordningen? .................................................		138
5.4	Tillsynsvägledning.................................................................		139
5.5	Samverkan..............................................................................		140
5.6	Jäv och otillbörlig påverkan..................................................		143
5.7	Sammanfattande kommentarer ............................................		144
6	Hur sanktionssystemet fungerar ................................		147
6.1	Myndigheternas miljöbrottsbeivrande arbete .....................		147
	6.1.1	Inblandade myndigheter .......................................	147
	6.1.2	Ett effektivt rättsväsende förutsätter
		samverkan mellan berörda myndigheter ..............	151

Innehåll

SOU 2017:63

6.2Miljöbrottslighetens omfattning, utveckling och

lagföring	................................................................................	155
6.2.1	Brottslighet och brottsutveckling ........................	155

6.2.2Utredningar av misstänkta brott mot miljöbalken har bland de längsta

	genomströmningstiderna......................................	157
6.2.3	Antalet lagföringar är förhållandevis stabilt ........	158

6.2.4Varje domstol har enstaka miljöbrottmål; och

		de blir färre ............................................................	162
6.3	Överträdelser beivras på annat sätt än straffrättsligt..........		162
6.4	Sammanfattande kommentar ...............................................		164
7	Utgångspunkter för och behov av en förändring...........		165
7.1	En ökad regelefterlevnad......................................................		165
	7.1.1	En mer effektiv och enhetlig tillsyn.....................	166
	7.1.2	Fler miljöbrott som upptäcks, utreds och
		beivras ....................................................................	167
7.2	Pågående reformarbeten.......................................................		168
7.3	Granskningen av genomförandet av EU:s miljöpolitik .....		171
7.4	Våra slutsatser om behov av förändringar...........................		172
8	Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör
	inte ändras..............................................................		177
8.1	Skälen för den nuvarande övergripande organisationen.....		177

8.2Utvecklingstendenser och organisationsfrågans tidigare

behandling.............................................................................

178

8.3Exempel på hur tillsynen organiserats på andra

	tillsynsområden.....................................................................	182
8.4	Vi stärker upp, vi river inte ner............................................	184
9	Ett tydligare tillsynsbegrepp......................................	189
9.1	Den nuvarande regleringen i miljöbalken ...........................	189

SOU 2017:63

Innehåll

9.2Tillsynsbegreppet i miljöbalken begränsas för en ökad

	tydlighet i tillsynen och ökat förtroende för
	myndigheterna ......................................................................	191
10	En mer sammanhållen styrning av myndigheterna.......	197
10.1	Regeringens styrning av myndigheterna .............................	197
10.2	Statskontorets uppdrag om styrning ...................................	200
10.3	Överblick och helhetssyn i styrning av myndigheterna
	är betydelsefullt.....................................................................	201
10.4	Styrningen av myndigheter med ansvar för miljötillsyn
	behöver utvecklas..................................................................	203
11	En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret
	för tillsyn ................................................................	207
11.1	Det finns inte anledning att ändra principerna för
	fördelningen av ansvaret för tillsyn nu ................................	207
11.2	Betydelsen av att veta vem som har ansvar för tillsynen ....	211
	11.2.1 Det finns otydligheter och
	gränsdragningsproblem i enskilda fall ..................	212
	11.2.2 Särskilt om ansvaret för tillsyn av förorenade
	områden..................................................................	214
11.3	En ömsesidig möjlighet att överlåta tillsyn skapar bättre
	förutsättningar för effektivitet och rättssäkerhet ...............	218
12	En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig
	tillsyn.....................................................................	223
12.1	Det finns olika syn på begreppet samverkan.......................	223
12.2	Samverkan är nödvändig för en effektiv och enhetlig
	tillsyn .....................................................................................	224
12.3	Kraven på samverkan bör tydliggöras..................................	225

Innehåll

SOU 2017:63

12.4 Ett tydligare ansvar för samverkan mellan de
tillsynsvägledande myndigheterna.......................................	226

12.4.1Naturvårdsverket bör få ett tydligare ansvar

för samordning av tillsynen ..................................

227

12.4.2Ansvarsfördelningen mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna bör

förtydligas..............................................................

232

12.5Miljösamverkan Sverige och de regionala miljösamverkansorganen är framgångsfaktorer i

	miljötillsynen ........................................................................		234
12.6	Staten bör öka insatserna för att få kommuner att
	samverka mer med varandra.................................................		237
12.7	En utvecklad dialog mellan tillsynsmyndigheterna och
	näringslivet............................................................................		241
13	Insatser för att stärka professionen ............................		243
13.1	Tre åtgärder som kan stärka kompetensförsörjningen ......		243
	13.1.1	Tydligare krav på kompetens ...............................	244
	13.1.2	Det behöver läggas fast vilken kompetens
		inspektören ska ha.................................................	246
	13.1.3	En centralt fastställd fort- och
		vidareutbildning för personal som arbetar med
		tillsyn enligt miljöbalken ......................................	248
	13.1.4	Att ta tillvara och utveckla kompetens genom
		samverkan ..............................................................	251
14	Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande
	myndigheterna .........................................................		253
14.1	Det behövs en bättre samordning av tillsynen ...................		253
14.2	Exempel på planer och strategier inom olika
	tillsynsområden.....................................................................		254
14.3	En nationell miljötillsynsstrategi kan bidra till en
	effektiv miljötillsyn ..............................................................		256
14.4	Miljötillsynen bör digitaliseras ............................................		259

SOU 2017:63		Innehåll
14.5	Nationella branschexperter – ett sätt att ge stöd i
	miljötillsynen.........................................................................	263
14.6	Generella principer för hur tillsynen ska genomföras
	ger förutsättningar för enhetlighet ......................................	265
15	Tydligare regler om hur tillsynen ska planeras och
	genomföras .............................................................	267
15.1	Staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för
	styrningen av tillsynen..........................................................	267
	15.1.1 Allmänna överväganden om en ökad styrning.....	267
	15.1.2 Tydligare krav på hur tillsynen ska planeras
	och genomföras .....................................................	268
16	En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte
	sköter sitt tillsynsuppdrag ........................................	275
16.1	Föreläggande mot en kommun ............................................	275
16.2	Ingripanden mot statliga myndigheter sker på annat
	sätt..........................................................................................	280
17	En förbättrad uppföljning och utvärdering ..................	283
17.1	Det finns stöd för att följa upp miljötillsynens
	effektivitet .............................................................................	284
17.2	Länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas tillsyn.......	285
17.3	Det behövs en samlad nationell uppföljning .......................	288
17.4	Tydligt definierade gemensamma indikatorer behöver
	tas fram ..................................................................................	292
18	Finansieringen ........................................................	295
18.1	Nuvarande principer för finansering av tillsyn ...................	295
	18.1.1 Allmänna principer för finansiering av tillsyn .....	295
	18.1.2 Dagens regler och principer när det gäller
	finansiering av tillsyn enligt miljöbalken .............	296

Innehåll

SOU 2017:63

18.2	Finansiering av miljötillsynen..............................................	298
18.3	Finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn enligt
	miljöbalken............................................................................	303
18.4	Kommunernas finansiering och taxor för tillsyn enligt
	miljöbalken............................................................................	306
18.5	Verksamhetsutövarens miljöledningssystem kan ha
	betydelse för tillsynen ..........................................................	309
	18.5.1 Vad är ett miljöledningssystem? ..........................	310
	18.5.2 Egenkontrollen och miljöledningssystem ...........	311
	18.5.3 Ett miljöledningssystems påverkan på
	tillsynen .................................................................	312
	18.5.4 Ett miljöledningssystem kan underlätta för
	verksamhetsutövaren att följa reglerna, men

utgör inte i sig en grund för lättnad i tillsynen ... 313

19	Kompletterande åtgärder till tillsynen ........................	317
19.1	Vad är en kompletterande åtgärd?.......................................	318
19.2	Vad är ackreditering?............................................................	319
19.3	Ackreditering kan bidra till att miljöreglerna får ett
	bättre genomslag...................................................................	321
20	Rätten att vara passiv...............................................	323
20.1	Europakonventionen och rätten till en rättvis rättegång ...	324
20.2	Den nuvarande regleringen ..................................................	328
	20.2.1 Europakonventionen är en del av svensk rätt......	328
	20.2.2 Norsk och dansk rätt ............................................	329
20.3	Det bör vidtas åtgärder för att öka medvetenheten om
	rätten att vara passiv .............................................................	331

SOU 2017:63 Innehåll

21	Vilken sanktion ska vi välja? .....................................		337
21.1	Bakgrund ...............................................................................		337
	21.1.1	Sanktioner och deras olika syften.........................	337
	21.1.2	Det saknas kunskap om sanktioneras
		effektivitet..............................................................	338
	21.1.3	Generella kriterier för nykriminalisering .............	339
	21.1.4	Generella principer för utformningen av
		sanktionsavgifter ....................................................	341

21.1.5Sanktionsväxlingar på andra

		lagstiftningsområden .............................................	342
21.2	Är principerna som styr valet av sanktion
	ändamålsenliga?.....................................................................		343
21.3	Vi behöver öka effektiviteten inom sanktionssystemet
	på kemikalieområdet.............................................................		348
21.4	Vilka regler ska föras över till
	miljösanktionsavgiftssystemet? ...........................................		351
	21.4.1 En miljöstraffrättsutredning bör tillsättas ...........		351
	21.4.2 Allmänna överväganden kring urvalet av
		bestämmelser .........................................................	352
	21.4.3 Särskilt om vissa blankettstraffbud ......................		354
21.5	Exempel på straffbestämmelser som kan bli föremål för
	en sanktionsväxling...............................................................		355
	21.5.1	Miljöfarlig kemikaliehantering..............................	356
	21.5.2	Otillåten miljöverksamhet ....................................	360
	21.5.3	Försvårande av miljökontroll................................	362
	21.5.4	Bristfällig miljöinformation ..................................	363
	21.5.5 Bötestraffkatalogen i 9 § .......................................		365
22	Miljösanktionsavgiftens storlek .................................		367
22.1	Den nuvarande regleringen ..................................................		367
22.2	Naturvårdsverket bör se över beloppen i förordningen
	om miljösanktionsavgifter....................................................		369
23	Ett nytt 29 kap. miljöbalken .....................................		373
23.1	Inledning................................................................................		373

Innehåll

SOU 2017:63

23.2 Den nuvarande lagstiftningstekniken .................................

373

23.2.1Miljöbalkens straffbestämmelser finns

samlade i ett kapitel...............................................

373

23.2.2Antalet straffbara överträdelser har ökat

markant ..................................................................

375

23.2.3Lagrådet har kritiserat den nuvarande

		utformningen.........................................................	375
23.3	Det finns anledning att se över 29 kap. miljöbalken ..........		377
23.4	Ett koncept för ett nytt 29 kap. miljöbalken ......................		383
24	Effektivare miljöbrottsbekämpning genom bättre
	samverkan ..............................................................		407
24.1	Bakgrund till nuvarande krav på miljöbrottsamverkan ......		407
24.2	Miljöbrottssamverkan måste bli bättre ...............................		409
	24.2.1	Miljöbrottssamverkan är alltför
		personberoende .....................................................	409
	24.2.2 Kraven på samverkan bör tydliggöras..................		411
	24.2.3 Ett uppdrag att utveckla samverkan.....................		414
25	Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av
	miljöbrottmål ..........................................................		417
25.1	Domstolarna, kompetensförsörjning och specialisering....		418
	25.1.1	Domstolsakademin ...............................................	418
	25.1.2	Specialisering inom domstolsväsendet.................	419
	25.1.3	Målutredningens principer ...................................	421
25.2	Dagens reglering ...................................................................		422
25.3	Frågans hantering i andra sammanhang ..............................		423
	25.3.1 Tidigare rapporter och utredningar .....................		423

25.3.2Ministerrådets slutsatser om

		miljöbrottsbekämpning ........................................	425
25.4	Våra undersökningar ............................................................		425
	25.4.1	Antal mål ...............................................................	425
	25.4.2	Nuvarande specialisering ......................................	427
25.5	En särskild forumregel för miljöbrottmål...........................		428

SOU 2017:63		Innehåll
26	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................	437
26.1	Ikraftträdande .......................................................................	437
26.2	Övergångsbestämmelser.......................................................	437
27	Konsekvenser..........................................................	439
27.1	Konsekvenser för miljömålen och berörda aktörer ............	439
28	Författningskommentar ............................................	447
28.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken .............................	447
Särskilt yttrande ..............................................................		451
Referenser ......................................................................		455
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:32 ...........................................		465
Bilaga 2 Självinkriminering och upplysningsplikter
	– en översikt av rättsläget .............................................	481

Förkortningar

dir.	Kommittédirektiv
Ds	En promemoria i departements-
	serien
Egenkontrollförordningen	Förordning (1998:901) om verk-
	samhetsutövares egenkontroll
Energimyndigheten	Statens energimyndighet
EU	Europeiska unionen
Europakonventionen	Europeiska konventionen om
	skydd för de mänskliga rättig-
	heterna och de grundläggande
	friheterna
EU-kommissionen	Europeiska kommissionen
FN	Förenta Nationerna
Förordningen om avgifter	Förordningen (1998:940) om
för prövning och tillsyn	avgifter för prövning och tillsyn
	enligt miljöbalken
Förordningen om miljö-	Förordningen (2012:259) om
sanktionsavgifter	miljösanktionsavgifter
Förvaltningslagen	Förvaltningslag (1986:223)
Jordbruksverket	Statens Jordbruksverk
Livsmedelslagen	Livsmedelslag (2006:804)
Miljöbalken	Miljöbalk (1998:808)

Sammanfattning

SOU 2017:63

Regeringen bör utveckla en mer sammanhållen styrning

För att värna miljöbalkens bärande tanke om ett sammanhållet regel- system är det viktigt att det finns ett helhetsperspektiv i såväl reger- ingens styrning av de statliga myndigheterna som i de statliga myndig- heternas styrning och vägledning av kommunerna. Vi bedömer att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att dessa i sin tur ska kunna stödja tillsynsmyndigheterna i sitt tillsynsuppdrag på ett effektivt och enhetligt sätt.

En ökad samverkan mellan myndigheterna

Vi föreslår att Naturvårdsverkets roll som samlande miljömyndighet och övriga tillsynsvägledande myndigheters ansvar att delta i sam- ordningen av miljötillsynen tydliggörs och att Tillsyns- och före- skriftsrådet läggs ner. Samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör dessutom ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndig- heterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas.

Vi bedömer att både Miljösamverkan Sverige och de regionala miljösamverkansorganen är av avgörande betydelse för en effektiv och enhetlig tillsyn. Vi ser emellertid inte att en formalisering skulle vara ägnad att stärka samverkan, utan snarare riskera att motverka en behovsstyrd utveckling. Det är dock av yttersta vikt att en robust finansiering av Miljösamverkan Sveriges arbete kan säkerställas.

Kommunernas samverkan med varandra behöver öka. För att åstadkomma detta bör regeringen ge länsstyrelserna i uppdrag att för- handla fram en organiserad samverkan mellan de kommuner som länsstyrelsen funnit vara i behov av samverkan.

Gemensamma mål för tillsynen och en strategi för att uppnå dessa

En förutsättning för en effektiv och enhetlig tillsyn är att det är tydligt vad som förväntas av tillsynsmyndigheterna. Här spelar till- synsvägledningen en avgörande roll. Brister i samordningen är enligt

SOU 2017:63

Sammanfattning

vår mening en bidragande orsak till de stora skillnaderna i hur till- synen planeras och genomförs av tillsynsmyndigheterna. Vi föreslår att Naturvårdsverket får i uppdrag att, i samråd med berörda tillsyns- vägledande myndigheter, ta fram nationella mål för tillsynen och en strategi för att uppnå målen (en nationell miljötillsynsstrategi).

En annan förutsättning för att optimera resurserna och utveckla genomförandet av tillsynen så att den blir mer enhetlig och effektiv är digitalisering av myndigheternas processer och informations- hantering. Här kan vi se att myndigheter inom andra tillsyns- områden har kommit längre med att använda dagens teknik för att skapa förutsättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn. Vi föreslår att Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag om hur digitala lösningar för miljötillsynen kan utvecklas.

Insatser för att stärka professionen

En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra tillsynen rättsäkert och med kvalitet är att myndigheten har tillgång till en tillräcklig och relevant kompetens. Det finns be- hov av att höja statusen på miljöinspektörernas profession. En tyd- lig yrkesidentitet med fokus på förmåga att hantera myndighets- utövandet effektivt på ett sätt som är förenligt med bland annat den statliga värdegrunden torde bidra till ökad legitimitet både inom myndigheten och i förhållande till tillsynsobjekten.

Vi föreslår bland annat att det införs en bestämmelse i miljö- tillsynsförordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att i samråd med repre- sentanter för övriga miljöbalksmyndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom tillsynen och ett förslag till en plan för fort- och vidareutbildning för personer som arbetar med miljötillsyn.

Uppföljning och utvärdering måste utvecklas

För att miljötillsynen ska bli, och fortsätta vara, effektiv och enhetlig krävs ett kontinuerligt förbättringsarbete där erfarenheter av vad som är framgångsrikt och effektivt för att åstadkomma en regelefterlevnad

Sammanfattning

SOU 2017:63

tas till vara. Uppföljning och utvärdering är således avgörande. För en ändamålsenlig och effektiv uppföljning krävs att nya förutsättningar för tillsynsmyndigheterna, både vad avser strukturella och tekniska möjligheter, nyttiggörs.

Den utveckling som pågår av betydelse för uppföljningen torde i kombination med våra förslag i andra delar av betänkandet har förut- sättningar att leda till en mer samlad och ändamålsenlig uppföljning av tillsynen.

Åtgärder för en effektivare miljöstraffrätt

Vi bedömer att straffrätten är viktig på miljöområdet. Det gäller emellertid att kriminalisera endast de gärningar som verkligen framstår som straffvärda och där kriminaliseringen på ett effektivt sätt faktiskt motverkar ett visst beteende.

Vi har funnit att en sanktionsväxling på kemikalielagstiftningens område kan förväntas leda till ett effektivare sanktionssystem. Vi föreslår att regeringen tillsätter en ny statlig utredning, en miljö- straffrättsutredning, som får i uppdrag att se över hela 29 kap. miljö- balken i syfte att skapa ett effektivt, proportionerligt och ekvivalent sanktionssystem.

Samverkan mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare be- höver dessutom effektiviseras. Den regionala miljöbrottssamverkan som genomförs varierar i omfattning och behöver utvecklas. Det krävs bättre underlag och mer strategiska överväganden för att sam- hället ska kunna upptäcka mer allvarliga överträdelser som innebär risker för människors hälsa och miljön.

Det är vidare angeläget att öka överskådligheten i 29 kap. och straffbestämmelsernas tydlighet. En större reform bör emellertid genomföras i samband med en sanktionsväxling. Vi lämnar därför inte några författningsförslag på redaktionella ändringar, men presen- terar en idé om hur det skulle kunna se ut.

En bättre kompetens för att hantera miljöbrott

En effektiv miljöstraffrätt förutsätter kompetens i alla led i miljö- balkskedjan. Såväl tillsynsmyndigheter, polis och åklagare som dom- stolar måste ha de kunskaper som behövs för att kunna hantera mål

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:908)

dels att 16 kap. 1 §, 26 kap 1, 3, 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sex nya paragrafer, 16 kap. 1 a § samt

26 kap. 3 a, 4 a–4 c, och 6 a §§, av följande lydelse, dels att rubriken närmast före 26 kap. 1 § ändras,

dels att det införs tre nya rubriker närmast före 26 kap. 4 a, 5 och 6.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap.

1 §1

Regeringen, länsstyrelserna	Regeringen, länsstyrelserna
och andra förvaltningsmyndig-	och andra förvaltningsmyndig-
heter, kommunerna, mark- och	heter, kommunerna, mark- och
miljödomstolarna, Mark- och	miljödomstolarna, Mark- och
miljööverdomstolen och Högsta	miljööverdomstolen och Högsta
domstolen prövar mål och ären-	domstolen prövar mål och ären-
den enligt denna balk eller enligt	den enligt denna balk eller enligt
föreskrifter meddelade med stöd	föreskrifter meddelade med stöd
av balken. I fråga om prövningen	av balken. I fråga om prövningen
av mål om straff eller förverk-	av mål om straff eller förverk-
ande enligt 29 kap. gäller dock	ande enligt 29 kap. gäller dock
vad som är föreskrivet om brott-	vad som föreskrivs i 1 a §§.
mål i allmänhet.

1 Senaste lydelse 2010:923.
	27

Författningsförslag

SOU 2017:63

Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, god- kännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.

1 a §

Tingsrätt som är mark- och miljödomstol enligt lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolar ska pröva

1. åtal för brott som avses i

29 kap., och

2. frågor om förverkande en- ligt 29 kap. 12 §.

I övrigt gäller vad som i all- mänhet är föreskrivet för brottmål.

26 kap.

Allmänt om tillsyn

Tillsyn

1 §2

Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlev- naden av miljöbalken samt före- skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som

Tillsynen syftar till att säker- ställa att denna balk och före- skrifter som har meddelats med stöd av balken efterlevs.

Med tillsyn avses

1. oberoende och självständig kontroll av efterlevnaden av miljö- balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,

2 Senaste lydelse 2005:182.

SOU 2017:63

Författningsförslag

behövs för att åstadkomma rät- telse. I fråga om miljöfarlig verk- samhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall till- synsmyndigheten även fortlöp- ande bedöma om villkoren är till- räckliga.

Tillsynsmyndigheten skall dess- utom, genom rådgivning, infor- mation och liknande verksam- het, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna till- godoses.

2.i fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksam- het som omfattas av tillstånd, fortlöpande bedömning av om villkoren är tillräckliga, och

3.rådgivning, information och liknande verksamhet för att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt balken.

3 §3
Tillsynen utövas av Natur-	Tillsynen utövas	av centrala
vårdsverket, Havs- och vatten-	statliga myndigheter,	länsstyrel-
myndigheten, generalläkaren, läns-	ser, generalläkaren och kommu-
styrelsen, andra statliga myndig-	ner i enlighet med vad regeringen
heter och kommunerna i enlighet	bestämmer (tillsynsmyndigheter).
med vad regeringen bestämmer

(tillsynsmyndigheter).

Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som full- mäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälso- skyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.

Regeringen får meddela före- skrifter om att en tillsynsmyn- dighet får överlåta åt en kom- mun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Forti-

3 Senaste lydelse 2011:608.

SOU 2017:63 Författningsförslag

Tillsynsmyndigheten får åter-		Tillsynsmyndigheten får åter-
kalla överlåtelsen av tillsyn till en		kalla överlåtelsen av tillsyn till en
kommun.	Tillsynsmyndigheten	kommun.		Tillsynsmyndigheten
skall återkalla överlåtelsen om		ska	återkalla		överlåtelsen	om
kommunen ändrar sin nämnd-		kommunen ändrar sin nämnd-
organisation så att den strider		organisation så att den strider
mot 3 kap.	5 § andra stycket	mot	3 kap.		5 § andra stycket
kommunallagen (1991:900). Har		kommunallagen (1991:900). Har
regeringen beslutat om över-		regeringen beslutat om över-
låtelse, skall	regeringen besluta	låtelse, ska regeringen besluta om
om återkallelse.		återkallelse.
		En statlig			tillsynsmyndighet i
		3 a §	första	stycket 2 får besluta
		att tillsynen ska lämnas tillbaka
		till kommunen om den statliga
		myndigheten			och kommunen	är
		överens om det.

SOU 2017:63 Författningsförslag

				Tillsyn över EU-förordningar
			5 §
				Samverkan
			6 §
Tillsynsmyndigheter			skall	Tillsynsmyndigheter och			till-
samarbeta med		varandra	samt	synsvägledande		myndigheter	ska
med sådana statliga och kom-				samverka	med	varandra samt
munala organ som skall utöva				med sådana statliga och kom-
tillsyn	i särskilda hänseenden			munala organ som ska utöva
eller som på annat sätt fullgör				tillsyn i	särskilda hänseenden
uppgifter av betydelse för till-				eller som på annat sätt fullgör
synsverksamheten.				uppgifter av betydelse för till-
				synsverksamheten.
Regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om
att tillsynsmyndigheterna			skall
lämna	sådana	uppgifter	som
behövs för att en regional eller
central	tillsynsmyndighet		skall
kunna fullgöra sitt samord-
nande, kontrollerande och upp-
följande ansvar.

Syftet med samverkan är att

1.uppnå en effektiv tillsyn och

2.förebygga brott mot miljöbalken och effektivt hantera sådana brott.

6 a §

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om att tillsynsmyndigheterna ska lämna sådana uppgifter som behövs för att en regional eller central tillsynsmyndighet ska

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck att 6 § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
6 §6
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 29 och	samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
30 §§ miljötillsynsförordningen.	tillsynsförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

6 Senaste lydelsen 2011:20.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att 22 och 49 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					22 §7
En	anmälan	som		avses	i	En	anmälan	som avses i
1 kap.	10 eller	11 §	miljöpröv-			1 kap.	10 eller	11 §	miljöpröv-
ningsförordningen			(2013:251)			ningsförordningen			(2013:251)
ska göras i god tid innan verk-						ska göras i god tid innan verk-
samheten påbörjas eller åtgärden						samheten påbörjas eller åtgärden
vidtas. Anmälan ska vara skrift-						vidtas. Anmälan ska vara skrift-
lig och ges in till den myndighet						lig och ges in till den myndighet
eller kommun som enligt miljö-						eller kommun som enligt miljö-
tillsynsförordningen			(2011:13)			tillsynsförordningen			(2011:13)
utövar	den operativa			tillsynen		utövar tillsyn över verksamheten
över verksamheten eller åtgär-						eller	åtgärden.	Anmälan ska
den. Anmälan ska dock ges in						dock ges in till länsstyrelsen, om
till länsstyrelsen, om verksam-						verksamheten eller åtgärden har
heten eller åtgärden har sam-						samband med en annan fråga
band med en annan fråga som						som prövas av länsstyrelsen.
prövas av länsstyrelsen.
					49 §8
Bestämmelser om tillsyn finns						Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-						i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen			(2011:13).			tillsynsförordningen			(2011:13).
Bestämmelser om det operativa						Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman						ansvar som hör samman med
med denna förordning				finns	i	denna förordning finns i 26 kap.

7Senaste lydelse 2013:769.

8Senaste lydelse 2011:21.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken att 2 kap. 2 och 10 kap. 3 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §12

Prövnings- och tillsynsavgiften är det belopp som anges i

bilagan.
Om länsstyrelsen har an-		Om länsstyrelsen har an-
svaret för den operativa tillsynen		svaret för tillsynen över verk-
över verksamheten, gäller	det	samheten, gäller det belopp som
belopp som följs av bokstavsmar-		följs av bokstavsmarkeringen (L).
keringen (L). Om någon annan än		Om någon annan än länsstyrel-
länsstyrelsen har ansvaret	för	sen har ansvaret för tillsynen,
den operativa tillsynen, gäller det		gäller det belopp som följs av
belopp som följs av bokstavs-		bokstavsmarkeringen (K).
markeringen (K).

Om beloppet inte följs av någon bokstavsmarkering, är det detta belopp som gäller.

10 kap.

3 §13

Länsstyrelserna ska senast den 28 februari varje år redovisa före- gående kalenderårs

1.avgiftsintäkter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verk- samheter,

2.kostnader för samråd och beslut om betydande miljöpåverkan för miljöfarlig verksamhet,

12Senaste lydelse 2015:154.

13Senaste lydelse 2015:154.

SOU 2017:63

Författningsförslag

3.kostnader för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet vid miljöprövningsdelegationerna,

4.kostnader för medverkan vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undan-

tag för kostnader för att initiera tillståndsprövning enligt 24 kap.

7 § miljöbalken,
5. kostnader för operativ till-	5. kostnader för tillsyn över
syn över miljöfarlig verksamhet,	miljöfarlig	verksamhet,	med
med undantag för kostnader för	undantag	för kostnader	för
handläggning av miljösanktions-	handläggning av miljösanktions-
avgifter och åtalsanmälningar,	avgifter och åtalsanmälningar,

6.avgiftsintäkter för tillståndsprövning av markavvattning,

7.avgiftsintäkter för handläggning av anmälan av anmälnings- pliktig vattenverksamhet,

8. avgiftsintäkter för operativ	8. avgiftsintäkter	för	tillsyn
tillsyn över markavvattning,	över markavvattning,
9. avgiftsintäkter för operativ	9. avgiftsintäkter	för	tillsyn
tillsyn över vattenverksamhet	över vattenverksamhet		utom
utom markavvattning,	markavvattning,

10.intäkter i form av ersättning för rättegångskostnader vid tillståndsprövning av vattenverksamhet i första instans,

11.kostnader för samråd och beslut om betydande miljö- påverkan för vattenverksamhet,

12.kostnader för tillståndsprövning av vattenverksamheter i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kost- nader för att initiera tillståndsprövning enligt 24 kap. 7 § miljö- balken,

13.kostnader för dispensprövning och tillståndsprövning av markavvattning,

14.kostnader för handläggning av anmälan från anmälnings- pliktig vattenverksamhet,

15.kostnader för operativ till- syn över markavvattning, med undantag för kostnader för hand- läggning av miljösanktionsavgif- ter och åtalsanmälningar, och

16.kostnader för operativ till- syn över vattenverksamhet utom markavvattning, med undantag

15.kostnader för tillsyn över markavvattning, med undantag för kostnader för handläggning av miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar, och

16.kostnader för tillsyn över vattenverksamhet utom markav- vattning, med undantag för

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och ut- försel av kemiska produkter att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	22 §14
Bestämmelser om tillsyn finns		Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-		i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen	(2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa		Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman		ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i		denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 21–23 och	29–32 §§	4, 21–23 och 29–32 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.		tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

14 Senaste lydelse 2011:27.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer att 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
17 §17
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 29 och	samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
30 §§ miljötillsynsförordningen.	tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

17 Senaste lydelse 2011:31.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:512) om deponering av avfall att 43 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	43 §18
Bestämmelser om tillsyn finns		Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-		i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen	(2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa		Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman		ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i		denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-		3 § tredje stycket	miljöbalken
balken och 2 kap.	4, 29 och	och 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
30 §§ miljötillsynsförordningen.		tillsynsförordningen.
Bestämmelser om straff finns i 29 kap. miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

18 Senaste lydelse 2011:34.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.14Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
12 §19
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken och 2 kap. 25 § miljötill-	och 2 kap. 25 § miljötillsynsför-
synsförordningen.	ordningen.

Bestämmelser om straff finns i 29 kap. miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

19 Senaste lydelse 2011:41.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.15Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2007:19) om PCB m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:19) om PCB m.m. att 27 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
27 §20
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4 och 29–32 §§	samt 2 kap. 4 och 29–32 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.	tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

20 Senaste lydelse 2011:44.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar att 16 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
16 §21
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§	samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.	tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

21 Senaste lydelse 2011:45.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.17Förslag till

förordning om ändring i bilskrotningsförordningen (2007:186)

Härigenom föreskrivs i fråga om bilskrotningsförordningen (2007:186) att 47 och 48 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
47 §22
En auktoriserad bilskrotare	En auktoriserad bilskrotare
ska senast den 28 februari varje	ska senast den 28 februari varje
år lämna följande uppgifter till	år lämna följande uppgifter till
de berörda producenterna och	de berörda producenterna	och
den operativa tillsynsmyndigheten	tillsynsmyndigheten i den	eller
i den eller de kommuner där bil-	de kommuner där bilskrotnings-
skrotningsverksamheten bedrivs:	verksamheten bedrivs:

1.uppgifter om sammanlagda mängder av de ämnen, vätskor och komponenter som hanterats enligt 26 § första stycket, speci- ficerat för var och en av punkterna 1–15 i den bestämmelsen, och

2.de uppgifter i övrigt som producenterna behöver för att fullgöra redovisningsskyldigheten enligt 13 § 2 förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar.

48 §23
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§	samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.	tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

22Senaste lydelse 2014:1050.

23Senaste lydelse 2011:46.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.21Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer att 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	34 §27
Bestämmelser om tillsyn finns		Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-		i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen	(2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa		Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman		ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i		denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 21, 22 och	29–32 §§	4, 21, 22 och 29–32 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.		tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

27 Senaste lydelse 2011:54.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.22Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier att 30 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
30 §28
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 24, 29 och	samt 2 kap. 4, 24, 29 och 30 §§
30 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

28 Senaste lydelse 2011:56.

Av 2 kap. framgår hur till- synen fördelas mellan statliga myndigheter och de kommunala nämnderna.

Av 3 kap. framgår vilka statliga myndigheter som ska ge tillsyns- vägledning till tillsynsmyndig- heterna.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.23Förslag till

förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen

dels att 1 kap. 2–3, 6–9, 10 a–20, 2 kap. 1–4, 6, 33 och 35, 3 kap. 1–2, 15–16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer 1 kap. 8 a, 9 a, 17 a, 20 a, 22 a av följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel 1 a kap. med fyra nya paragrafer av följande lydelse,

dels att 1 kap. 28 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 1 § ändras,

dels att det införs en ny rubrik närmast före 1 kap. 22 a §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap.

2 §

Av 2 kap. framgår hur den operativa tillsynen fördelas mellan statliga myndigheter och de kom- munala nämnderna.

Av 3 kap. framgår vilka stat- liga myndigheter som ska ge till- synsvägledning till operativa till- synsmyndigheter.

3 §29 I denna förordning avses med

tillsynsobjekt: en verksamhet, en åtgärd, ett område, ett naturföre- mål eller en djur- eller växtart som är eller ska vara föremål för tillsyn,

operativ tillsyn: tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd,

29 Senaste lydelse 2016:808.

Författningsförslag SOU 2017:63

tillsynsvägledning:
utvärdering, uppföljning och sam-
ordning av operativ tillsyn samt
stöd och råd till de operativa till-
synsmyndigheterna,
kommunal nämnd: den eller	kommunal nämnd: den eller
de nämnder som kommunfull-	de nämnder som kommunfull-
mäktige utser att ha ansvar för	mäktige utser att ha ansvar för
operativ tillsyn enligt miljöbalken,	tillsyn enligt miljöbalken,

tillverkare: den som tillverkar en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara eller som i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt eller en bioteknisk organism,

primärleverantör: en tillverkare som släpper ut en kemisk pro- dukt, bioteknisk organism eller vara på marknaden, den som yrkes- mässigt för in en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara till Sverige i syfte att släppa ut den på marknaden och den som yrkesmässigt för ut en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara från Sverige,

släppa ut på marknaden: att tillhandahålla eller göra en kemisk produkt, en bioteknisk organism eller en vara tillgänglig för någon annan, och

läkemedel: substans eller kombination av substanser som är ett läkemedel enligt 2 kap. 1 § läkemedelslagen (2015:315).

I övrigt har termer och uttryck i denna förordning samma betydelse som i 14 kap. 2 § och 15 kap. 1, 4, 6 och 7 §§ miljöbalken samt 3 § avfallsförordningen (2011:927).

6 §

Hos en operativ tillsynsmyn-	Hos en tillsynsmyndighet
dighet ska det finnas en utredning	ska det finnas en utredning om
om tillsynsbehovet för myndig-	tillsynsbehovet för myndighetens
hetens hela ansvarsområde enligt	hela ansvarsområde enligt miljö-
miljöbalken. Behovsutredningen	balken. Behovsutredningen ska
ska avse en tid om tre år. Utred-	avse en tid om tre år. Utred-
ningen ska ses över vid behov och	ningen ska ses över vid behov
minst en gång varje år.	och minst en gång varje år.

SOU 2017:63 Författningsförslag

7 §

En	operativ tillsynsmyndig-		En tillsynsmyndighet ska
het ska föra ett register över de			föra ett register över de tillsyns-
tillsynsobjekt som behöver åter-			objekt som behöver återkom-
kommande tillsyn.			mande tillsyn.
		8 §
En	operativ tillsynsmyndig-		Om inget annat sägs i denna
het ska för varje verksamhetsår			förordning ska tillsyn utföras med
upprätta en		samlad tillsynsplan	hänsyn till risker för människors
som omfattar myndighetens an-			hälsa och miljön.
svarsområde enligt miljöbalken.
Planen	ska	grundas på den

behovsutredning som avses i 6 § och det register som avses i 7 §.

			8 a §
			En tillsynsmyndighet ska för
			varje verksamhetsår upprätta en
			samlad tillsynsplan som omfattar
			myndighetens		ansvarsområde
			enligt miljöbalken. Planen ska
			grundas på den behovsutredning
			som avses i 6 § och det register
			som avses i 7 §.
			Av planen ska framgå hur
			myndigheten tagit hänsyn till den
			nationella	miljötillsynsstrategin
			som ska tas fram enligt 1 a kap. 1 §.
		9 §
Av 3 och 8 §§ myndighets-			Den personal som för en till-
förordningen (2007:515) följer			synsmyndighets räkning utför till-
att en operativ tillsynsmyndig-			syn ska genom utbildning och
het ska	bedriva	tillsynsarbetet	erfarenhet ha den kunskap som
effektivt	och att	myndigheten	behövs.

ska utveckla personalens kom- petens i tillsynsfrågor.

Författningsförslag SOU 2017:63

		9 a §
			Av 3 och 8 §§ myndighetsför-
			ordningen (2007:515)				följer att
			en tillsynsmyndighet ska be-
			driva	tillsynsarbetet			effektivt
			och att myndigheten ska ut-
			veckla personalens kompetens i
			tillsynsfrågor.
		10 a §30
Den	operativa	tillsynsmyn-	Tillsynsmyndigheten ska med
digheten ska med utgångspunkt			utgångspunkt			i myndighetens
i myndighetens		tillsynsplan	tillsynsplan upprätta och regel-
upprätta och regelbundet upp-			bundet uppdatera ett tillsyns-
datera ett tillsynsprogram för			program		för	varje verksamhet
varje verksamhet som är till-			som	är	tillståndspliktig eller
ståndspliktig eller omfattas av ett			omfattas av ett tillstånd enligt
tillstånd	enligt miljöprövnings-		miljöprövningsförordningen
förordningen (2013:251), om den			(2013:251), om den verksam-
verksamhetskod som gäller för			hetskod som gäller för verksam-
verksamheten slutar med –i.			heten slutar med –i.

I tillsynsprogrammet ska myndigheten bestämma hur ofta tillsynsbesök ska genomföras. Tiden mellan två tillsynsbesök ska bestämmas utifrån en bedömning av verksamhetens risk för miljön. Om verksamheten innebär betydande risker för miljön får tiden inte överskrida ett år och i andra fall får den inte överskrida tre år.

11 §31

För de verksamheter som om-	För de verksamheter som om-
fattas av 10 a § ska den operativa	fattas av	10 a § ska tillsynsmyn-
tillsynsmyndigheten	digheten

1.genomföra tillsynsbesök i enlighet med tillsynsprogrammet,

2.efter ett tillsynsbesök genomföra ett nytt besök inom sex månader, om myndigheten vid det föregående besöket fann någon allvarlig brist i uppfyllandet av de villkor som gäller för verksam-

30Senaste lydelse 2016:1198.

31Senaste lydelse 2016:832.

SOU 2017:63

Författningsförslag

heten enligt en dom eller ett beslut eller enligt föreskrifter med- delade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken, och

3. skriftligen redovisa varje tillsynsbesök och lämna redovis- ningen till verksamhetsutövaren senast två månader efter besöket.

12 §
En operativ tillsynsmyndighet	En	tillsynsmyndighet ska
ska årligen följa upp och utvär-	årligen följa upp och utvärdera
dera sin tillsynsverksamhet.	sin tillsynsverksamhet.
13 §32
En operativ tillsynsmyndig-	En tillsynsmyndighet ska under-
het ska underrätta Naturvårds-	rätta	Naturvårdsverket,	Havs-
verket, Havs- och vattenmyn-	och vattenmyndigheten,		Kam-
digheten, Kammarkollegiet och	markollegiet och länsstyrelsen
länsstyrelsen om förhållanden	om förhållanden som kan vara
som kan vara skäl för	skäl för

1.ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller godkännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller

2.en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 6 § miljöbalken.

	14 §
En operativ	tillsynsmyndighet	En tillsynsmyndighet ska på
ska på begäran lämna den in-		begäran lämna den information
formation som en tillsynsväg-		som en tillsynsvägledande myn-
ledande myndighet behöver för		dighet behöver för sin tillsyns-
sin tillsynsvägledning.		vägledning.
	15 §
Tillsynsvägledande myndig-		Tillsynsvägledande myndig-
heter på statlig central nivå får		heter på statlig central nivå får
inom sitt	vägledningsområde	inom sitt vägledningsområde
meddela föreskrifter om vilken		meddela föreskrifter om vilken
information som en operativ till-		information som en tillsyns-
synsmyndighet ska lämna enligt		myndighet ska lämna enligt 14 §
14 § samt hur och när infor-		samt hur och när informationen
mationen ska lämnas.		ska lämnas.

32 Senaste lydelse 2011:642

Författningsförslag SOU 2017:63

		16 §
Om en operativ tillsyns-			Om en tillsynsmyndighet upp-
myndighet uppmärksammar		en	märksammar	en	omständighet
omständighet som kan föranleda			som kan föranleda tillsynsåtgär-
tillsynsåtgärder	med stöd	av	der med stöd av miljöbalken men
miljöbalken men som omfattas av			som omfattas av en annan myn-
en annan myndighets ansvars-			dighets ansvarsområde, ska till-
område, ska tillsynsmyndigheten			synsmyndigheten		anmäla denna
anmäla denna	omständighet	till	omständighet	till	den ansvariga
den ansvariga myndigheten.			myndigheten.

17 §33

Tillsynsmyndigheterna ska samordna tillsynen om det är ända- målsenligt och möjligt.

För att förebygga brott mot miljöbalken och för att effektivt hantera sådana brott, ska läns- styrelsen verka för samarbete mellan Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten och de myndigheter som svarar för tillsyn enligt miljö- balken.

17 a §

Länsstyrelsen ska stödja och bidra till att samverkan mellan Polismyndigheten, Åklagarmyn- digheten och de myndigheter som svarar för tillsyn enligt miljö- balken utvecklas på lokal och regional nivå.

Denna samverkan ska sam- ordnas med den samverkan som bedrivs vid myndigheter på natio- nell nivå.

Berörda myndigheter ska med- verka till att samverkan utvecklas.

33 Senaste lydelse 2014:1243.

SOU 2017:63 Författningsförslag

18 §

I den omfattning som fram-	I den omfattning som framgår
går av 2 kap. får en statlig opera-	av 2 kap. får en statlig tillsyns-
tiv tillsynsmyndighet överlåta åt	myndighet överlåta åt en kom-
en kommunal nämnd att utöva	munal nämnd att utöva den
den operativa tillsynen, om kom-	operativa tillsynen, om kom-
munfullmäktige begär.	munfullmäktige begär.
19 §
En överlåtelse av uppgiften	En överlåtelse av uppgiften
att utöva operativ tillsyn ska avse	att utöva tillsyn ska avse

1.en viss typ av tillsynsobjekt,

2.en viss typ av tillsynsobjekt med undantag för ett visst eller vissa tillsynsobjekt, eller

3.ett visst tillsynsobjekt.

20 §

Den myndighet som prövar	Den myndighet som prövar
om uppgiften att utöva operativ	om uppgiften att utöva tillsyn
tillsyn kan överlåtas, ska vid sin	kan överlåtas, ska vid sin pröv-
prövning ta hänsyn till	ning ta hänsyn till

1.omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan,

2.den kommunala nämndens förutsättningar för att uppfylla kraven i 6–12 §§,

3.den kommunala nämndens förutsättningar för att utöva till- syn över tillsynsobjektens hantering av kemiska produkter i den utsträckning sådan hantering förekommer,

4.kommunens interna ansvarsfördelning för drift av och tillsyn över kommunala verksamheter,

5.myndighetens egna förutsättningar för att fortsättningsvis kunna ge effektiv tillsynsvägledning i frågor som rör tillsynsobjekten,

6.möjligheten att inom ett län utöva en effektiv tillsyn, och

7.övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynsuppgiften. När det gäller tillsyn över kommunala verksamheter får tillsyns-

uppgiften inte överlåtas om kommunen har en nämndorganisation som strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) eller om kommunens interna ansvarsfördelning för drift och tillsyn av andra organisatoriska skäl inte är lämplig med hänsyn till förut- sättningarna för en effektiv tillsyn.

Författningsförslag SOU 2017:63

	Redovisningen ska tas fram efter
	samråd med övriga tillsynsväg-
	ledande myndigheter och om-
	fatta de brister i tillsynen som
	identifierats och en beskrivning
	av hur de kan åtgärdas.
2 kap. Fördelningen av den	2 kap. Fördelning av
operativa tillsynen	tillsynsansvaret
1 §
I detta kapitel fördelas statliga	I detta kapitel fördelas statliga
myndigheters och kommunala	myndigheters och kommunala
nämnders ansvar för operativ till-	nämnders ansvar för tillsyn över
syn över att miljöbalken och be-	att miljöbalken och bestämmelser
stämmelser meddelade med stöd	meddelade med stöd av balken
av balken samt EU-förordningar	samt EU-förordningar följs. Den
följs. Den fördelningen gäller i den	fördelningen gäller i den mån
mån regeringen i det enskilda fallet	regeringen i det enskilda fallet
inte har beslutat något annat.	inte har beslutat något annat.

När det hänvisas till ett eller flera kapitel i miljöbalken avses även bestämmelser som har meddelats med stöd av de kapitlen.

		2 §
Om två eller flera myndig-			Om två eller flera myndig-
heter har det operativa tillsyns-			heter har tillsynsansvaret för ett
ansvaret för	ett	tillsynsobjekt,	tillsynsobjekt, får myndigheterna
får myndigheterna komma över-			komma överens om hur ansvaret
ens om hur ansvaret ska fördelas.			ska fördelas.
		3 §
Om det för ett visst till-			Om det för ett visst till-
synsobjekt	inte	finns någon	synsobjekt inte finns någon
ansvarig tillsynsmyndighet, ska			ansvarig tillsynsmyndighet, ska
var och en av de myndigheter			var och en av de myndigheter
som anges i 3 kap. utöva den			som anges i 3 kap. utöva till-
operativa tillsynen i de frågor			synen i de frågor som omfattas
som omfattas av respektive myn-			av respektive myndighets till-
dighets tillsynsvägledningsansvar.			synsvägledningsansvar.

SOU 2017:63 Författningsförslag

4 §34
Generalläkaren har ansvar för	Generalläkaren har ansvar för
den operativa tillsynen i fråga om	tillsynen i fråga om samtliga
samtliga verksamheter och åtgär-	verksamheter och åtgärder inom
der inom Försvarsmakten, Forti-	Försvarsmakten, Fortifikations-
fikationsverket, Försvarets mate-	verket, Försvarets		materielverk
rielverk och Försvarets radio-	och	Försvarets	radioanstalt
anstalt utom den tillsyn som om-	utom den tillsyn som omfattas
fattas av Kemikalieinspektionens	av Kemikalieinspektionens an-
ansvar enligt 21 § första stycket 1.	svar enligt 21 § första stycket 1.
6 §35
I 7–10 §§ fördelas ansvaret	I	7–10 §§ fördelas ansvaret
för den operativa tillsynen i	för tillsynen i fråga om.
fråga om.

1.områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken,

2.skydd för djur- och växtarter enligt 8 kap. miljöbalken,

3.natur- och kulturmiljö enligt 12 kap. miljöbalken,

4.stängselgenombrott enligt 26 kap. 11 § miljöbalken,

5.rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,

6.kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets föro- rdning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,

7.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördel- ning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen, och

8.kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis.

34Senaste lydelse 2011:702.

35Senaste lydelse 2016:860.

Författningsförslag SOU 2017:63

				33 §
En	tillsynsmyndighet			som	En	tillsynsmyndighet		som
har ansvar för den operativa					har ansvar för tillsynen i fråga
tillsynen i fråga om utsläppande					om utsläppande på		marknaden
på marknaden av kemiska pro-					av kemiska produkter, bio-
dukter,	biotekniska		organismer		tekniska organismer eller varor,
eller varor, har också ansvar för					har också ansvar för tillsynen i
tillsynen i fråga om införseln till					fråga om införseln till Sverige
Sverige	och utförseln			från	och utförseln från Sverige av
Sverige	av	sådana	produkter,		sådana	produkter,	organismer
organismer och varor.					och varor.
Tillsynsmyndigheten ska i tillsynen samverka med Tullverket.
				35 §36
En	tillsynsmyndighet			som	En	tillsynsmyndighet		som
har ansvar för den operativa					har ansvar för tillsynen i fråga
tillsynen i fråga om kosmetiska					om kosmetiska produkter enligt
produkter		enligt	förordning		förordning (EG) nr 1223/2009
(EG) nr 1223/2009 eller i fråga					eller i fråga om farliga ämnen
om farliga ämnen enligt för-					enligt	förordningen (2012:861)
ordningen (2012:861)			om	farliga	om farliga ämnen i elektrisk
ämnen i elektrisk eller elektronisk					eller elektronisk utrustning ska
utrustning ska inom sitt område					inom sitt område fullgöra de
fullgöra de uppgifter som anges i					uppgifter som anges i 1 kap. 5 §
1 kap. 5 § tredje stycket 1.					tredje stycket 1.

De uppgifter som anges i 1 kap. 5 § tredje stycket 2–6 ska full- göras av

1.Kemikalieinspektionen i fråga om farliga ämnen i elektrisk eller elektronisk utrustning, och

2.Läkemedelsverket i fråga om kosmetiska produkter.

36 Senaste lydelse 2013:418.

SOU 2017:63 Författningsförslag

3 kap.

1 §37

En tillsynsvägledande myndighet som avses i någon av 2, 3, 4, 4 a, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 eller 16 §, ska inom sitt vägled- ningsområde ge tillsynsvägledning i fråga om tillämpningen av miljöbalken, föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken och

EU-förordningar.
Tillsynsvägledande myndig-	Tillsynsvägledande myndig-
heter ska aktivt verka för sam-	heter ska samordna tillsynsväg-
ordning och samverkan i frågor	ledningen på ett ändamålsenligt
om tillsynsvägledning.	sätt.

Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå ska inom sitt vägledningsområde särskilt ge stöd till länsstyrelsernas till- synsvägledning till kommunerna.

2 §

Naturvårdsverket ska ge

1.tillsynsvägledning till kom- munala nämnder och läns- styrelser, om inte annat följer av 3–15 §§, och

2.allmän tillsynsvägledning till operativa tillsynsmyndigheter i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. miljöbalken.

Naturvårdsverket ska ge tillsynsvägledning till kom- munala nämnder och läns- styrelser, om inte annat följer av 3–15 §§.

	15 §
I frågor om tillämpningen av		I frågor om tillämpningen av
bestämmelserna om genteknik i		bestämmelserna om genteknik i
13 kap. miljöbalken är den opera-		13 kap. miljöbalken är tillsyns-
tiva tillsynsmyndigheten också		myndigheten också	tillsynsväg-
tillsynsvägledande	myndighet	ledande myndighet	inom det
inom det område som motsvarar		område som motsvarar myndig-
myndighetens operativa ansvar.		hetens ansvar.

Första stycket innebär inte någon inskränkning i de centrala och samordnande uppgifter för kontrollen av genetiskt modifierade organismer som Naturvårdsverket och Gentekniknämnden har en-

37 Senaste lydelse 2013:910.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.24Förslag till

förordning om ändring

i avfallsförordningen (2011:927)

Härigenom föreskrivs i fråga om avfallsförordningen (2011:927) att 52, 84 och 85 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

52 §

Länsstyrelsen ska i fråga om tillstånd enligt 36 § och anmäl- ningar enligt 42, 46 och 47 §§ underrätta den kommunala nämnd som har det operativa till- synsansvaret över den berörda hanteringen. Underrättelserna ska ske på det sätt och i den ut- sträckning som är lämplig med hänsyn till möjligheterna att utöva en ändamålsenlig tillsyn.

Länsstyrelsen ska i fråga om tillstånd enligt 36 § och anmäl- ningar enligt 42, 46 och 47 §§ underrätta den kommunala nämnd som har tillsynsansvaret över den berörda hanteringen. Underrättelserna ska ske på det sätt och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till möj- ligheterna att utöva en ända- målsenlig tillsyn.

84 §
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket miljöbalken
balken samt i 2 kap. 4, 29 och	samt i 2 kap. 4, 29	och 30 §§
30 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.25Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 a §, som ska ha följande lydelse,

dels att 11–14 §§ ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2a §
	Naturvårdsverket			ska i fråga
	om	tillsyn	enligt	miljöbalken
	verka för att den tillsyn som
	bedrivs av kommuner, länsstyrel-
	ser och myndigheter med ansvar
	inom	miljöbalkens		område	är
	enhetlig och effektiv. Detta ska
	ske	genom	informationsutbyte,
	kompetenshöjande åtgärder				och
	samverkan.

Tillsyns- och föreskriftsrådet

11 §

Inom Naturvårdsverket finns

Tillsyns- och föreskriftsrådet som är ett rådgivande organ för samråd och samverkan för myn- digheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom miljö- balkens område.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.31Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2013:319) om utvinningsavfall

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:319) om utvinningsavfall att 83 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			83 §
Bestämmelser om tillsyn och				Bestämmelser om tillsyn och
egenkontroll	finns i		26 kap.	egenkontroll	finns	i 26 kap.
miljöbalken,	i	miljötillsynsför-		miljöbalken,	i miljötillsynsför-
ordningen (2011:13) och i för-				ordningen (2011:13) och i för-
ordningen (1998:901) om verk-				ordningen (1998:901) om verk-
samhetsutövares		egenkontroll.		samhetsutövares egenkontroll.
Bestämmelser om det operativa				Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman				ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i				denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-				3 § tredje stycket		miljöbalken
balken samt	2 kap. 4,		29 och	samt 2 kap. 4, 29 och 30 §§ miljö-
30 §§ miljötillsynsförordningen.				tillsynsförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.32Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2013:413) om kosmetiska produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:413) om kosmetiska produkter att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	12 §
Bestämmelser om tillsyn finns		Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-		i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen	(2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa		Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman		ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i		denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 23, 31, 34	och 35 §§	4, 23, 31, 34 och 35 §§ miljö-
miljötillsynsförordningen.		tillsynsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.33Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2014:425) om bekämpningsmedel att 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §39 I denna förordning avses med

distributör: grossist, detaljhandlare, säljare, leverantör eller annan fysisk eller juridisk person som tillhandahåller ett växtskyddsmedel på marknaden,

kemiskt växtskyddsmedel: kemisk produkt som är ett växtskydds- medel enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009,

kommunal nämnd: nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet,

tillhandahålla på marknaden: att yrkesmässigt mot betalning eller gratis leverera för distribution eller användning, om leveransen inte enbart avser transport för någon annans räkning,

tillsynsmyndighet: statlig myn-		tillsynsmyndighet: statlig myn-
dighet	eller kommunal nämnd	dighet eller kommunal nämnd
som utövar den operativa tillsynen		som utövar tillsyn enligt miljö-
enligt	miljötillsynsförordningen	tillsynsförordningen (2011:13),
(2011:13),

utbildningsbevis: bevis som styrker tillräckliga kunskaper i de ämnen som ingår i en kursplan enligt denna förordning,

utrustning som används för spridning av växtskyddsmedel: apparat som är särskilt avsedd för spridning av växtskyddsmedel, inklusive munstycken, manometrar, filter, silar, anordningar för tankrengöring och andra tillbehör som är nödvändiga för att appara- ten ska fungera effektivt, och

vägområde: mark eller utrymme som har tagits i anspråk för en väg, driften av en väg eller användningen av en väg.

39 Senaste lydelse 2016:795.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.36Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper att 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
34 §
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 24, 29 och	samt 2 kap. 4, 24, 29 och 30 §§
30 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:63

1.37Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning att 74 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
74 §
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen	(2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket	miljöbalken
balken och i 2 kap. 4, 24, 29 och	och i 2 kap. 4, 24, 29 och 30 §§
30 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:63

Författningsförslag

1.40Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2016:1129) om ozonnedbrytande ämnen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1129) om ozonnedbrytande ämnen att 15 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	15 §
Bestämmelser om tillsyn finns		Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-		i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen	(2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa		Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman		ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i		denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 21, 27 och	29–32 §§	4, 21, 27 och 29–32 §§ miljötill-
miljötillsynsförordningen.		synsförordningen.

Bestämmelser om avgifter finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:63

2.2Utredningens arbete

Utredningen inledde sitt arbete i juni 2016. Utredningens uppdrag var brett och skulle utföras under en relativt begränsad tid. Vidare önskade regeringen förslag på konkreta och genomförbara åtgärder, inklusive författningsförslag. Utredningen valde därför att prioritera åtgärder utifrån hur stor betydelse en viss fråga har för att skapa förutsättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn (angelägenhet), i vilken grad utredningen kan påverka denna fråga (rådighet) och hur väl tidpunkten är för att lägga ett visst förslag (tajming).

Utredningen har samrått med tillsynsmyndigheter, andra be- rörda myndigheter, Statskontoret, den nationella miljömålssamord- naren för näringslivet (dir. 2014:105) och företrädare för kommu- ner, näringsliv och ett flertal bransch- och intresseorganisationer. Samråden har genomförts genom ett antal aktiviteter som beskrivs i det följande. Vi har

tillsammans med Tillsyns- och föreskriftsrådet genomfört en till- synskonferens under år 2016 där representanter för samtliga miljötillsynsmyndigheter var inbjudna,

deltagit och haft egna aktiviteter vid konferenser som arrange- rats av andra aktörer under år 2016 och 2017. Här kan nämnas Miljöbrottskonferensen 2016, Förening för allmän hälsovårds höstkonferens 2016, Miljörättsdagen 2016, Länsstyrelsernas miljö- skyddskonferens 2016, Sveriges kommuner och landstings kon- ferens för miljöchefer 2016, Landshövdingemötet 2016, Miljö- balksdagarna 2017 och Stockholm Business Alliance 2017,

träffat och samtalat med ett stort antal aktörer, som Föreningen kommunala miljöchefer, Skånes miljöchefer, SKL:s miljöchefs- nätverk, Göteborgs miljöförvaltning, länsstyrelsernas miljöchefs- nätverk, Domstolsakademin, Åklagarmyndigheten, Brottsförebyg- gande rådet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Swedac, Naturvetarna, Svenskt vatten samt Svenskt näringsliv tillsammans med företrädare för Bil Sweden, Jernkontoret, Skogsindustrierna, Trä- och Möbelföretagen, Visita, Återvinningsindustrierna, Sve- min, Sveriges Byggindustrier, Svenska hamnar och IKEM,

besökt Länsstyrelsen i Örebro län,

SOU 2017:63

Utredningens uppdrag och arbete

bjudit in bransch- och intresseorganisationer att komma med syn- punkter till utredningen,

hämtat in statistikuppgifter från Brottsförebyggande rådet, Kam- markollegiet, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket, samt

hämtat in uppgifter om arbetet med tillsyn och tillsynsvägled- ning från centrala miljöbalksmyndigheter som inte var represen- terade i expertgruppen.

Utredningen har haft en löpande dialog med andra utredningar som pågått parallellt, bland annat med Indelningskommittén (Fi 2015:09), Utredningen för digitala tjänster (N 2016:01) och 2016 års marknads- kontrollutredning (UD 2016:01).

Utredningens arbete har bedrivits i samarbete med sakkunniga och experter som fortlöpande har haft möjlighet att komma med synpunkter på utredningens förslag och bedömningar. Dessutom har frågorna diskuterats vid de totalt sju sammanträden som utred- ningen hållit. När det gäller de förslag som har utarbetats är utreda- ren och experterna i huvudsak ense. Betänkandet har därför utfor- mats i vi-form.

Utredningen har uppdragit åt Annika K. Nilsson, Uppsala univer- sitet, att göra en rättsutredning om rätten att vara passiv (se kapi- tel 20). Hennes promemoria redovisas i bilaga 2. Vi har också upp- dragit åt Mapsec AB att analysera konsekvenserna av våra förslag. Denna analys har redovisats på relevanta ställen i betänkandet och lagts till grund för konsekvensanalysen i kapitel 27.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med några reflektioner från den särskilda utre- daren (kapitel 3). I kapitel 4–6 ger vi en nulägesbeskrivning. Gällande rätt återfinns i kapitel 4 och hur tillsynen respektive sanktionssyste- men fungerar i praktiken i kapitel 5 och 6.

I kapitel 7 beskriver vi allmänna utgångspunkter för våra över- väganden samt hur vi ser på behovet av förändringar inom tillsyns- och sanktionssystemen.

I kapitel 8–25 redovisar vi våra överväganden och förslag. Till stor del följer kapitlen samma ordning som frågorna tas upp i direktiven.

Inledning

SOU 2017:63

balken. Inte heller har vi haft fokus på det strategiska miljöarbete som företag och andra gör utöver de lagstadgade kraven.

Att den författning som beslutats faktiskt efterlevs är avgörande, inte bara för att nå syftet med respektive regelverk. Det är också av- görande för att upprätthålla förtroendet för samhällets institutioner, både de lagstiftande och de tillämpande. Det har betydelse inte bara för den enskildes trygghet i att hens intressen tillvaratas, utan också för att företagen ska kunna verka på lika villkor. Och för samtliga aktörer gäller att förutsebarhet och tydlighet är nödvändigt för bete- enden och verksamhet som främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Det är med denna bakgrund vi betraktar miljötillsynen och utformar våra förslag.

Det är inte en självklarhet att näringslivet arbetar offensivt med miljöfrågor eller att den offentliga sektorn lever upp till demokrati- värdena. Detta är något som måste vårdas och utvecklas i takt med att förutsättningarna förändras. Vi kan se de brister som påtalats och föranlett vårt uppdrag. I stora delar bedömer vi samtidigt att det finns goda förutsättningar för tillsyn över regelefterlevnaden och för ett fungerande sanktionssystem enligt miljöbalken.

Vår utredning har i hög grad kommit att handla om att identifiera de hinder som trots allt tycks finnas. Vi har valt att i samråd med berörda aktörer hitta vägar att hantera dessa. Det låter sig i allt väsentligt, göras inom ramen för nuvarande organisation, enligt vår bedömning. Till stor del handlar våra förslag om att skapa tydlighet. Det gäller frågor som kan tyckas basala, som vad som är god tillsyn och vad som är syftet med samverkan. Vi kan ändå konstatera att det finns olika bilder av vad som avses. Dessa olika bilder riskerar att förväntansgap uppstår, och därmed missnöje.

Vi vill skapa förutsättningar för att förväntan på vad tillsynen ska åstadkomma och hur den ska genomföras ska delas av alla som berörs. Förväntan bör så långt möjligt vara densamma hos de som ger mandatet att utöva tillsyn, de som tillsynar och de som tillsynas. Det gäller även för den enskilde medborgaren, som har rätt till en hälsosam och god miljö.

Vi har också lämnat förslag om åtgärder som vi tror ska möjlig- göra bättre styrning av och stöd till tillsynsmyndigheterna. Det gäller också verktyg som kan effektivisera såväl planering och upp- följning som själva genomförandet av tillsynen.

100

Gällande rätt

SOU 2017:63

påverkar tillsynen och valet av sanktion. Man måste därför titta på de instrument som finns på området för att se vilka krav som uppställs.

Bestämmelser som påverkar tillsynen

I dag finns bestämmelser som på olika sätt reglerar frågor om efter- levnaden av miljölagstiftningen i flera EU-rättsakter. De omfattar vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske. Det saknas där- emot en genomgående systematik. På vissa områden finns exempel- vis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras, andra har detaljerade vägledningsdokument eller rekommendationer. Vilka frågor som regleras kan också skilja sig åt. I vissa rättsakter definieras begreppet tillsyn, i andra finns bestämmelser om tillsynsplaner och inspektioner. Det finns också bestämmelser som ställer krav på att tillsynen ska vara riskbaserad eller som ger EU-kommissionen rätt att anta genomförandeakter för att fastställa kompetterande regler för inspektioner och övervakning.

EU har också beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötillsyn (Europaparlamentets och rådets rekommendation, 2001/331/EG, av den 4 april 2001 om införandet av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna). Minimikriterierna anger rikt- linjer för hur medlemsstaterna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden.

Bestämmelser som påverkar valet av sanktion

Vanligen krävs att medlemsstaterna ska fastställa regler för sanktioner vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas enligt ett direktiv eller som kompletterar en förordning. Om inget särskilt före- skrivs i en EU-rättsakt får medlemsstaterna själva välja lämpliga sank- tioner. Med begreppet sanktion avses såväl administrativa ingripan- den som påföljder för brott.

Sanktionsvalet har emellertid inte överlämnats helt till medlems- staterna. Exempelvis måste medlemsstaten ingripa mot överträdelser av EU-rätten enligt regler som motsvarar de materiella och proces- suella regler som gäller för överträdelser av liknande art och svårig- hetsgrad enligt nationell rätt. Det rör sig om en relativ standard som är beroende av hur liknande handlingar betraktas av den nationella

104

SOU 2017:63 Gällande rätt

lagstiftaren (David Langlet och Said Mahmoudi, EU:s miljörätt, 2011, s. 175).

De sanktioner som fastställs ska dessutom vara effektiva, propor- tionella och avskräckande. Det framgår generellt sett inte av rätts- akten något närmare om vad som avses med detta. Syftet med en sanktion är emellertid att påverka människors handlande. Om sank- tionerna är för få eller inte tillräckligt kännbara finns en risk för att den avskräckande effekten uteblir. Straffrättsliga påföljder antas också vara mer avskräckande än andra typer av reaktioner från sam- hällets sida.1 EU-kommissionen har här uttalat:

Straffrättsliga påföljder är en kraftfullare markering att ett age- rande inte är accepterat.

En administrativ sanktion kan sakna avskräckande verkan om lag- överträdaren saknar tillgångar eller om denna har en mycket god ekonomi.

Straffrätten ger tillgång till kraftfullare verktyg än vad förvalt- nings- och civilrätten kan erbjuda och kan ge förfarandena effekt.2

Kravet på proportionalitet får dessutom antas innebära ett krav på att sanktionen ska motsvara överträdelsens allvar. Det innebär att allvar- liga överträdelser ska mötas med hårdare sanktioner än de som är mindre allvarliga.

Ett undantag är Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (miljöbrottsdirektivet) som innebär att vissa olagliga handlingar ska vara straffbara i hela EU. Direktivet räknar upp de gärningar som avses och såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar ska föranleda straff. En handling är olaglig om den innebär en överträdelse av någon av de bestämmelser som anges i artikel 2 a i direktivet. Regeringen har bedömt att vår nationella lagstiftning uppfyller kraven i direktivet (prop. 2008/09:170, s. 160).

Det förekommer också krav på andra typer av sanktioner och reaktioner på en överträdelse. Det kan handla om krav på att tillstånd

1Skäl 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser.

2KOM(2007) 51 slutlig av den 9 februari 2007, se ytterligare resonemang i KOM(2011) 573 slutlig av den 20 september 2011.

105

Gällande rätt

SOU 2017:63

i vissa fall måste upphävas om inte villkoren följs eller att namnen på de verksamhetsutövare som bryter mot krav ska offentliggöras.3

4.2Andra internationella krav

Bestämmelserna i FN:s konventioner på miljöområdet är utformade på ett liknande sätt som i EU:s rättsakter. Det kan således finnas be- stämmelser som påverkar tillsynen eller valet av sanktion i respektive instrument.

Det kan vara på sin plats att redan här konstatera att en miljö- sanktionsavgift är att betrakta som straff i Europakonventionens mening (NJA 2004 s. 840 I och II samt NJA 2013 s. 842). Det inne- bär att utformningen av miljösanktionsavgiften måste uppfylla de krav som ställs på rättssäkerheten i artikel 6 i konventionen (se kapi- tel 20 om rätten att vara passiv). Det innebär också att andra hänsyn som framgår av konventionen måste tas. I artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgas exempelvis att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd. Artikeln ställer alltså krav på att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak. Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet (se avsnitt 4.4.4).

4.3Miljöbalkens bestämmelser om tillsyn

I miljöbalken finns övergripande bestämmelser om tillsyn (26 kap), tillträde (27 kap.) och avgifter (28 kap.). Regeringen har beslutat om närmare bestämmelser i bland annat miljötillsynsförordningen, egen- kontrollförordningen och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn.

3 Artikel 12 i Rådets direktiv 80/68/EG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen samt artikel 16.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser.

106

Gällande rätt

SOU 2017:63

4.3.2Operativ tillsyn och tillsynsvägledning

Tillsynsmyndigheten ska kontrollera att miljöbalken och föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken följs och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av till- stånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Det är dessutom så att tillsynsmyndigheten genom rådgivning, information och liknande verksamhet ska skapa förutsätt- ningar för att reglerna följs och balkens ändamål ska kunna tillgodo- ses (26 kap. 1 § miljöbalken).

Tillsynen kan delas upp i operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Operativ tillsyn är sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd. Tillsynsvägledning omfattar utvärdering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt råd och stöd till de operativa till- synsmyndigheterna (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen).

Ansvaret för operativ tillsyn och tillsynsvägledning fördelas på ett relativt stort antal myndigheter (26 kap. 2 § miljöbalken, 2 och 3 kap. miljötillsynsförordningen). Den operativa tillsynen utförs till över- väganden del av länsstyrelser och kommuner, men även elva centrala myndigheter och generalläkaren har ett operativt tillsynsansvar. Om två eller flera myndigheter har det operativa tillsynsansvaret för ett visst tillsynsobjekt får myndigheterna komma överens om hur ansva- ret ska fördelas. Om det för ett visst tillsynsobjekt inte finns någon ansvarig myndighet ska den eller de myndigheter med tillsynsväg- ledande ansvar i de frågor som omfattas utöva den operativa tillsynen (2 kap. 2 och 3 §§ miljötillsynsförordningen).

En kommun kan begära att ett visst tillsynsansvar ska flyttas över från en statlig tillsynsmyndighet till kommunen. Om tillsynsmyndig- heten anser att tillsynen inte bör överlåtas, ska myndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kom- munen begär det (26 kap. 4 § miljöbalken ).

Fjorton centrala myndigheter har ansvar för tillsynsvägledning. Naturvårdsverket har därutöver ett allmänt vägledningsansvar i frå- gor som rör tillämpningen av 26 och 30 kap. miljöbalken (3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen). Länsstyrelserna har ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet. Det gäller även inom tillsyns- områden där de själva inte har ansvar för den operativa tillsynen, ex-

108

SOU 2017:63

Gällande rätt

empelvis hälsoskydd och enskilda avlopp med vissa undantag (3 kap. 16 § miljötillsynsförordningen).

Det finns få bestämmelser som anger hur tillsynsmyndigheterna ska planera, prioritera och genomföra tillsynen. Vissa är generella i det att de gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen (myndighetsförordningen). Andra gäller specifikt för tillsyn enligt miljöbalken. Dessa omfattar bland annat krav på behovsutredning, tillsynsplan och tillsynsprogram. (1 kap. 6–10 a §§ miljötillsynsförord- ningen). För vissa angivna miljöfarliga verksamheter finns krav på hur ofta tillsynsbesök ska genomföras och tidsramen för när uppföljning av upptäckta brister ska ske (1 kap.11 § miljötillsynsförordningen).

Tillsynsmyndigheten har också i uppgift att anmäla överträdelser av miljölagstiftningen till Polismyndigheten eller Åklagarmyndig- heten, om det finns misstanke om brott (26 kap. 2 § miljöbalken).

Under åren har ändringar gjorts i miljöbalken och miljötillsyns- förordningen när det gäller ansvar för operativ tillsyn, tillsynsväg- ledning samt utförande av tillsyn i syfte att minska otydligheter och för att genomföra EU-direktiv samt efter förslag från olika utred- ningar. Flera ändringar gjordes i samband med att miljötillsyns- förordningen trädde i kraft och ersatte den tidigare förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

4.3.3Samordning och samverkan

Generella och särskilda krav på samverkan

Samtliga myndigheter ska genom samarbete sinsemellan och med andra ta tillvara på fördelar för staten som helhet (3 och 6 §§ myndig- hetsförordningen). Det finns dessutom generella krav på samverkan som innebär att en myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 § förvaltningslagen). Regeln syftar till att effektivisera förvaltningen.

Vid sidan om de generella kraven får många myndigheter sär- skilda krav på samverkan via annan lagstiftning, uppdrag, återrap- porteringskrav och särskilda beslut. I miljöbalken finns exempelvis en bestämmelse om skyldighet för tillsynsmyndigheterna att sam- arbeta med varandra och andra som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten (26 kap. 6 § miljöbalken). I miljö- tillsynsförordningen finns närmare bestämmelser om samverkan.

109

Gällande rätt

SOU 2017:63

Vissa av bestämmelserna innehåller inte direkta krav på att samverkan ska ske men syftar till att främja samverkan genom att öka möjlig- heterna att åstadkomma en på förhand organiserad samverkan mellan tillsynsmyndigheter som har närliggande uppgifter eller relationer till närliggande tillsynsobjekt. Inom Naturvårdsverket finns dessutom ett rådgivande organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn, Tillsyns- och föreskriftsrådet. Rådets uppgifter och samansättning framgår av Naturvårdsverket instruk- tion. Syftet med de särskilda kraven på samverkan är att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillsyn.

Samverkan mellan kommuner

Kommunallagen (1991:900) ger kommunerna vissa generella möjlig- heter att samverka med varandra. De kan exempelvis bilda en gemen- sam nämnd med eller utan gemensam förvaltning (3 kap. 3 a §) eller ett kommunalförbund (3 kap. 20 §). För andra former av samverkan mellan kommuner krävs särskilda bestämmelser i lag. I miljöbalken finns en bestämmelse som gör det möjligt för kommuner att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommu- nen har enligt balken ska skötas helt eller delvis av den andra kom- munen (26 kap. 7 § miljöbalken).

Miljöbrottssamverkan

När det gäller brottsbekämpning har polisen ett behov av ett väl fungerande kontaktnät med andra myndigheter och organ utanför den egna organisationen. Ansvaret för att utveckla sådana kontaktnät ligger på polisen, samtidigt som andra myndigheter ska stödja polisen (6 § tredje och fjärde stycket polislagen, 1984:387). Miljöbalkens krav på samarbete innebär ett särskilt krav på samarbete för att förebygga och beivra miljöbrottslighet. I förarbetena till miljöbalken betonas att det är nödvändigt att tillsynsmyndigheter, polis och åklagare sam- ordnar sina resurser för att åstadkomma ett så effektiv beivrande av brott mot miljön som möjligt (prop. 1997/98:45, del 2, s. 270). Läns- styrelserna har i detta sammanhang en särskild roll. För att förebygga brott mot miljöbalken och för att effektivt hantera sådana brott ska länsstyrelserna verka för ett samarbete mellan Polismyndigheten,

110

SOU 2017:63

Gällande rätt

Åklagarmyndigheten och de myndigheter som svarar för tillsyn enligt miljöbalken (1 kap. 17 § miljötillsynsförordningen).

4.3.4Uppföljning och utvärdering

Varje operativ tillsynsmyndighet ska årligen följa upp och utvärdera sin egen tillsynsverksamhet (1 kap. 12 § miljötillsynsförordningen).

Tillsynsvägledande myndigheter ska också följa upp den operativa tillsynen. Syftet är då att säkerställa att tillsynen bedrivs ändamåls- enligt på ett centralt, regional och lokalt plan. Naturvårdsverket har ett särskilt uppdrag att varje år lämna en redovisning till regeringen om hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskriv- ning av hur det kan åtgärdas (1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen).

4.3.5Tillsyn över verksamheter som bedrivs av kommunen

Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. I kravet på saklighet ligger att de som verkar i en förvaltningsmyndighet – både politiker och anställda – måste ha goda kunskaper om vad som gäller för verksamheten.

I den kommunala tillsynen ingår att ibland utöva tillsyn över verksamhet där kommunen också är ansvarig för driften. En nämnd får emellertid inte utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen, 1991:900). I 6 kap. 25 § finns också bestämmelser om när en förtroendevald eller anställd är jävig.

Frågor om jäv får särskild betydelse vid överväganden om över- låtelse och återkallande av tillsyn till en kommun (26 kap. 4 § andra stycket miljöbalken, 1 kap. 20–21§§ miljötillsynsförordningen). Ett återkallande av en överlåten tillsyn kan grundas till exempel på en omorganisering i den kommunala förvaltningen som gör att drifts- och tillsynsansvar inte längre kan skiljas åt (prop. 1997/98:45, del 2, s. 269).

111

Gällande rätt

SOU 2017:63

4.3.6Avgifter för tillsyn

Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och förord- ningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med stöd av 1 § kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn och kommunfullmäktige om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.

Utgångspunkten är att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finan- siering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Det bör därmed inte fin- nas några omotiverade skillnader mellan hur avgifterna sätts för till- syn av miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser (prop. 1997/98:45, del 1, s 515 f.).

Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinan- sieras (prop. 1997/98:45, del 1, s. 515 f.). Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till de begränsningar som finns i regeringsformen när det gäller bedömningar av vilka kostnader för verksamhet av förebyg- gande och stödjande karaktär som kan finansieras genom avgifter, det vill säga verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndig- hetsutövning (prop. 1997/98:45, del 2, s. 286 f.).

4.4Miljöbalkens bestämmelser om sanktioner

Det finns ingen legaldefinition av begreppet sanktion. Klart är att en sanktion alltid ska ha ett handlingsdirigerande eller bestraffande syfte. I detta betänkande används ordet sanktion som ett gemensamt ord för olika tvångsingripanden från samhällets sida mot beteenden som strider eller stridit mot en rättsregel (jfr SOU 2002:50, s. 211 f.).

I begreppet ingår både straffrättsliga och administrativa sank- tioner. Till de administrativa sanktionerna hör de operativa tillsyns- myndigheternas användning av förelägganden, förbud och miljö- sanktionsavgifter. Till de straffrättsliga sanktionerna hör straff och särskilda rättsverkningar av brott (företagsbot, förverkande och näringsförbud).

112

SOU 2017:63

Gällande rätt

4.4.1Föreläggande och förbud

En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de före- lägganden och förbud som behövs för att reglerna ska följas (26 kap. 9 § miljöbalken). Grunden för ett föreläggande eller förbud kan vara att ett visst beslut har överträtts i något avseende. Vad gäller sådana frågor som faller under miljöbalkens tillämpningsområde, men som inte har varit föremål för bedömning vid prövningen av en tillstånds- pliktig verksamhet, kan tillsynsmyndigheten däremot grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Detta gäller exempelvis vid åsidosättande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. (prop. 1997/98:45, del 2, s. 272). Detsamma gäller verksamhet eller åtgärder som inte är prövningspliktiga.

Tillsynsmyndigheten får inte tillgripa mer ingripande tvångs- åtgärder än vad som krävs i det enskilda fallet för att åstadkomma att balkens regler följs (26 kap. 9 § andra stycket). Det kan innebära att det i vissa fall är tillräckligt att försöka åstadkomma rättelse genom råd i stället för att använda sig av en mer ingripande åtgärd som före- läggande om rättelse eller förbud.

Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Vitet är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå om inte den som föreläggandet riktas mot följer detta. En ansökan om utdömande av vite görs till mark- och miljödomstol (21 kap. 1 § andra stycket 8). Under vissa förutsättningar kan tillståndsmyndigheter även återkalla tillstånd.

Om ett föreläggande eller förbud inte följs ska Kronofogde- myndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet (26 kap. 17 §).

4.4.2Miljösanktionsavgift

Miljösanktionsavgifter regleras i 30 kap. miljöbalken och förord- ningen om miljösanktionsavgifter. Syftet med avgiften är att verka avskräckande och därmed bidra till att upprätthålla hög standard i miljöpåverkande verksamhet. Miljösanktionsavgiften kan beslutas mot både näringsidkare, myndigheter och enskilda som bedriver verksam- het som faller inom ramen för miljöbalken.

Enligt 30 kap. 1 § miljöbalken får regeringen föreskriva att en särskild avgift ska betalas för vissa överträdelser. De överträdelser

113

Gällande rätt

SOU 2017:63

som kan föranleda en miljösanktionsavgift beskrivs närmare i för- ordningen om miljösanktionsavgifter.

Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna och vara minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. Avgiften bestäms schablon- mässigt för olika typer av överträdelser. Det finns särskilda bestäm- melser om avgift i de fall en överträdelse fortsätter eller om det är fråga om upprepade överträdelser.

Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktions- avgift. Beslutet kan enligt 30 kap. 7 § miljöbalken överklagas till mark- och miljödomstol. Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, men det finns undantag för fall där en avgift bedöms vara oskälig.

4.4.3Miljöbalkens straffbestämmelser

Bestämmelserna om brott mot miljöbalken återfinns i 29 kap. Brotten beskrivs i kapitlets nio första paragrafer. Där finns reglerna om miljöbrott och grovt miljöbrott (1 §), brott mot områdesskydd (2 §), förseelse mot områdesskydd (2 a §), artskyddsbrott och grovt artskyddsbrott (2 b §), miljöfarlig kemikaliehantering (3 §), olovlig kemikaliehantering (3 a §), kemikalieregistreringsbrott och grovt kemikalieregistreringsbrott (3 b §), otillåten miljöverksamhet (4 §), otillåten avfallstransport (4 a §), försvårande av miljökontroll (5 §), bristfällig miljöinformation (6 §), nedskräpning (7 §) och nedskräp- ningsförseelse (7 a §). Dessutom straffbeläggs genom blankettstraff- buden i 8–9 §§ en mängd olika gärningar som inte har några egna brottsrubriceringar. Om en gärning är att anse som ringa ska den i de flesta fall inte föranleda straff (11 §).

I bestämmelserna straffbeläggs såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Frågor om uppsåtsformer är inom miljöstraffrätten de- samma som inom straffrätten i allmänhet.

Straffskalan sträcker sig i de flesta bestämmelserna från böter till fängelse i två år. För de grova brotten varierar straffmaximum mellan fyra och sex år. Det finns dessutom en straffbestämmelse med enbart penningsböter i straffskalan, nämligen nedskräpningsförseelse.

Sedan den 1 juli 2011 är försök och förberedelse till grovt miljö- brott och grovt artskyddsbrott kriminaliserat (prop. 2010/11:76). Denna utvidgning av det straffbara området syftade till att genom-

114

SOU 2017:63

Gällande rätt

föra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. I övrigt straffbeläggs osjälvständiga brott i mycket liten utsträckning. Det handlar om försök till otillåten avfallstrans- port i vissa fall och försök till brott mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall.

Enligt 16 kap. 1 § gäller i fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet. Det innebär att miljöbrotten ska utredas på normalt sätt av polis, åtal ska väckas av åklagare och att brott mot miljöbalken ska avgöras av de allmänna domstolarna enligt reglerna i rättegångsbalken.

4.4.4Dubbelbestraffningsförbudet

Att påföra både ett straff och en miljösanktionsavgift för samma överträdelse strider mot dubbelbestraffningsförbudet.

I bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet anges uttryckligen att ansvar inte ska dömas ut om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 30 kap. 1 §. I övrigt har det inte bedömts vara lämpligt att införa en regel som helt sätter stopp för dubbla sanktioner. Det finns emellertid en uttalad strävan att undvika att samma gärning omfattas av dubbla sanktioner i form av straff och miljösanktionsavgift (prop. 2005/06:182, s. 121). Det har dessutom införts bestämmelser som syftar till att mildra effekterna av eventuell överlappning. Det finns exempelvis en åtalprövnings- regel som innebär att när en miljösanktionsavgift kan tas ut och gärningen inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väcka endast om det är påkallat från allmän synpunkt (29 kap. 11 § miljöbalken). I de fall en överträdelse redan föranlett straff enligt bestämmelserna i 29 kap. finns dessutom en regel som innebär att en avgift inte ska tas ut (30 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken).

Sedan bestämmelserna infördes har rättsläget ändrats. Det svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla sanktioner, skattetillägg och brottspåföljd, i två olika för- faranden mot en och samma person har ansetts vara oförenligt med rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (NJA 2013 s. 502, HFD 2013 ref. 71). Det kan därför finnas behov av att se över bestämmelserna i miljöbalken. Det ingår inte i detta uppdrag att föreslå ändringar i denna del. Vi kommer emellertid att

115

En beskrivning av miljötillsynen i dag		SOU 2017:63

* Länsstyrelsen har ansvar för tillsynsvägledning i länet . Naturvårdsverket ansvarar för tillsynsvägled- ning inom flera tillsynsområden, för allmän tillsynsvägledning i frågor som avser 26 och 30 kap. miljö- balken samt i frågor ingen annan myndighet har ansvar för.

Den operativa tillsynen utförs till övervägande del av länsstyrelser och kommuner, men även elva centrala myndigheter och general- läkaren har ett operativt tillsynsansvar. De centrala myndigheterna har i regel ansvar för operativ tillsyn inom ett begränsat område, men inom vissa av dessa är tillsynen relativt omfattande som exempelvis

118

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

den operativa tillsynen enligt 14 kap. miljöbalken som Kemikalie- inspektionen ansvarar för.

Generalläkarens ansvar för operativ tillsyn gäller inom flertalet tillsynsområden, men är avgränsat till verksamheter och åtgärder inom Försvarsmaktens, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt (2 kap. 4–5 §§ miljötillsynsförordningen).

5.2Förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika tillsynsområdena

Förutsättningarna inom de olika tillsynsområdena är mycket olika. Miljöbalken är en ramlag och detaljeringsgraden på bestämmelserna som rör olika områden skiljer sig åt. Inom vissa tillsynsområden finns tydliga och specificerade regler i balken och i följdförfatt- ningar. Inom andra områden är det inte lika tydligt reglerat vad som gäller. En verksamhet med tillstånd och villkor är i regel tydligare reglerad än en verksamhet utan tillstånd. I många fall är tillsynen därmed inriktad på att bedöma om hänsynsreglerna följs. Spänn- vidden är också stor när det gäller vilka som är verksamhetsutövare eller av andra skäl kan bli föremål för tillsyn. Det kan vara allt från stora internationella företag till enskilda personer. Vidare förekom- mer det att det inom vissa tillsynsområden är svårt att hitta någon eller veta vem som vidtagit en åtgärd.

Detta ställer stora krav på de operativa tillsynsmyndigheterna när det gäller planering, prioritering och genomförande samt att säker- ställa tillgång till kompetens såväl i sakfrågor som när det gäller lag- stiftningen.

De utmaningar som operativa tillsynsmyndigheter möter i till- synen får också betydelse för de tillsynsvägledande myndigheter som ska samordna tillsynen och ge råd och stöd till de operativa tillsyns- myndigheterna. I vissa fall kan det dessutom vara flera tillsynsväg- ledande myndigheter som delar på tillsynsvägledande ansvaret vilket ökar komplexiteten.

För att belysa detta redovisar vi nedan hur tillsynen genomförs och i vilken mån det är möjligt att ta ut avgift för tillsynen inom de olika tillsynsområdena som regleras i 7–15 kap. miljöbalken.

119

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

5.2.1Skydd av områden

Bestämmelserna om skydd av områden i 7 kap. miljöbalken omfattar allemansrätt, nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturmin- nen, biotopskyddsområden och djur- och växtskyddområden, strand- skyddsområden, miljöskyddsområden, vattenskyddsområden och marinvetenskaplig forskning.

Den myndighet som fattat beslut om ett områdesskydd är i regel också ansvarig för den operativa tillsynen. I huvudsak är det läns- styrelserna och kommunerna, men när det gäller skogsbruksåtgärder är det Skogsstyrelsen och när det gäller tillsyn inom Försvarets verk- samhetsområden är det Generalläkaren. Ansvar för tillsynsvägledning har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet.

I tillsynen ingår att granska att balkens bestämmelser om det generella biotopskyddet och strandskyddet följs. För skyddade områden ingår även att granska att beslutade föreskrifter följs. Inom ett skyddat område finns ofta verksamheter som omfattas av andra bestämmelser i miljöbalken. Andra tillsynsmyndigheter än den myn- dighet som har tillsynen över det skyddade området kan därför vara inkopplade. En konsekvens av detta är att det kan uppstå situationer där ansvaret för tillsyn löper parallellt, det vill säga då flera tillsyns- myndigheter har tillsynsansvar för samma tillsynsobjekt men för olika områden. Ett exempel kan vara att det i ett skyddat område bedrivs jordbruk som omfattas av bestämmelserna i 9 och 12 kap. miljöbalken.

Tillsynen är till stor del händelsestyrd vilket innebär att tillsynen styrs av yttre händelser, såsom klagomål, och därmed inte av tillsyns- myndighetens planering. Rådgivning till berörda enskilda är också en viktig del. I tillsynen ingår dessutom att lämna information till all- mänheten bland annat för att minska risken att allmänhet ska skada naturvärden. Svårigheter inom tillsynen är bland annat att det är relativt vanligt att den som har begått en överträdelse förblir okänd, och det är få överträdelser som leder till straff. De skador som upp- kommer kan vara irreversibla. Det saknas en samlad lägesbild, till exempel i vilken utsträckning de skyddade områdena är hotade samt ett mål för vad tillsynen ska åstadkomma.

Alla kommuner i landet har någon form av skyddade områden. Skyddets omfattning varierar kraftigt.

De som berörs av tillsynen är företag av olika storlek och enskilda.

120

SOU 2017:63	En beskrivning av miljötillsynen i dag

*SCB, Skyddad natur 2016-12-31.

**Riksantikvarieämbetet, 2014 – 34 av kulturreservaten har beslutats av länsstyrelser och 9 av kommuner.

***Antalet vattenskyddsområden år 2015–2016, SCB.

Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 angav drygt hälften av kommunerna och 17 av länsstyrelserna att skyddade om- råden och naturvård ingick i behovsutredningen. Alla de olika typer av skyddade områden som anges i 7 kap. miljöbalken fanns med i till- synsplanerna. För länsstyrelserna var naturreservat och Natura 2000- områden vanligast och för kommunerna vattenskyddsområden och strandskydd. I vilken grad tillsynen genomfördes enligt tillsyns- planen varierade från inte alls till mellan 75 och 100 procent för både kommuner och länsstyrelser. Huvuddelen av de kommuner som angav personresurser för naturvårdstillsyn hade mindre än 1 års- arbetskraft för detta. Länsstyrelserna hade sammanlagt 21 årsarbets- krafter för denna typ av tillsyn. Variationer mellan länsstyrelserna låg mellan 0,3 och 4 årsarbetskrafter.

Skogsstyrelsen besöker biotopskyddsområden regelbundet för att se till att inga skadliga åtgärder vidtagits, för att säkerställa att områ- det är ordentligt utmärkt och för att bedöma behov av naturvårdande skötselåtgärder. Ansökningar om dispens för utförande av skadlig åtgärd är ca 25 stycken per år. När det gäller tillsyn av kulturreservat gjorde Riksantikvarieämbetet en undersökning år 2014. Då svarade de länsstyrelser och några av de kommunerna som har operativ till- syn att de utfört någon form av tillsyn under de senaste tre åren.

Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen kan inte ta ut avgift för till- synen när det gäller områdesskydd, däremot kan de ta ut avgift för att hantera dispenser. Kommunerna har möjlighet att fastställa en taxa som medger att en tillsynsavgift tas ut för tillsyn inom områdes-

121

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

skydd. När det gäller kulturreservat kan avgift tas ut i vissa ärenden om dispens från kulturreservatsföreskrifter. Enligt Riksantikvarie- ämbetet har inte någon avgift för tillsyn av kulturreservat tagits ut vid något tillfälle, av någon myndighet.

5.2.2Artskydd

Bestämmelserna om artskydd enligt 8 kap. miljöbalken omfattar fridlysning och kommersiella aktiviteter och CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora).

Den operativa tillsynen bedrivs i huvudsak av länsstyrelserna. I de delar artskyddet hanteras inom samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan tillsynen vara överlåten till en kommun. När det gäller skogs- bruksåtgärder är Skogsstyrelsen tillsynsmyndighet. Generalläkaren har tillsyn över artskyddet inom Försvarets verksamhetsområden. Ansvar för tillsynsvägledning har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

I arbete med tillsyn över 8 kap. miljöbalken kan det förekomma att ansvaret för tillsynen löper parallellt i förhållande till exempelvis 7, 9, 11, 12 och 14 kap. miljöbalken. Ett exempel är byggandet av en skogsbilsväg, och avverkning för denna, som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Samrådet handläggs av Skogsstyrelsen och om området innehåller fridlysta växter eller djur har länsstyrelsen operativ tillsyn över artskyddet. Parallellt tillsynsansvar för tillsyn över artskyddsfrågor kan också finnas på samma sätt som beskrivits när det gäller tillsyn enligt 7 kap. miljöbalken.

För en effektiv tillsyn behövs ett väl fungerande internt sam- arbete inom länsstyrelsen. Större djurparker och tropikhus intar en särställning genom att de omfattas av många olika lagstiftningar och har en komplex verksamhet. Det finns en stor kunskapsbrist om be- stämmelserna hos både verksamhetsutövare och allmänhet. Läns- styrelsernas förebyggande tillsyn av artskyddet i form av informa- tionsspridning har därför stor betydelse. Det ökar förståelsen för artskyddet och kan minska risken för artskyddsbrott. Nationellt framtaget informationsmaterial ger förutsättningar för en mer lik- artad tillämpning av artskyddsbestämmelserna.

De som berörs av tillsynen är företag av olika storlek och enskilda.

122

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Antalet tillsynsobjekt var 330 stycken år 2015 enligt Naturvårds- verkets tillsynsredovisning för år 2016.

De tillsynsuppföljningar inom artskydd som Naturvårdsverket gjort sedan år 2005 har visat att tillsynen inom artskydd ligger på en låg nivå på alla länsstyrelser. Naturvårdsverket har emellertid bedömt att länsstyrelsernas arbete med artskydd har förbättrats och fort- sätter att förbättras. Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 ingår artskydd ofta i länsstyrelsernas behovsutredning men inte alltid. I vilken grad tillsynen utförs enligt tillsynsplanen varierar från mindre än 25 procent till mer än 75 procent. De redovisade resurserna för artskyddstillsyn var mycket begränsade. Sammanlagt hade länsstyrelserna 2,5 årsarbetskrafter för denna typ av tillsyn. Antalet årsarbetskrafter varierade mellan 0 och 0,4 per länsstyrelse.

Avgift kan tas ut för tillsyn enligt 7 kap. 2–3 §§ förordning om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

5.2.3Miljöfarlig verksamhet

Bestämmelserna enligt 9 kap. miljöbalken omfattar användning av mark, byggnader eller anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller som innebär olägenhet för människors hälsa eller miljön. Miljöfarliga verksamheter regleras i miljöprövningsförord- ningen (2013:251) och delas in i A, B och C-verksamheter:

–A-verksamheter tillståndsprövas av mark- och miljödomstol. De är ofta större verksamheter med omfattande miljöstörningar och komplex verksamhet. Berörs ofta av EU-direktiv.

–B-verksamheter tillståndsprövas av miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen. De är verksamheter med mellanstor miljöstör- ning och medelkomplex verksamhet. Vissa verksamheter berörs av EU-direktiv.

–C-verksamheter anmäls till kommunens miljökontor. De är verk- samheter med liten miljöstörning och enklare typ av verksamhet.

Det finns även så kallade U-verksamheter. Det är mindre verksam- heter som kan medföra miljöstörning som exempelvis jordbruk, mekaniska verkstäder, mindre plastindustrier och enskilda avlopp.

123

SOU 2017:63		En beskrivning av miljötillsynen i dag

*Kända U-verksamheter som finns i kommunernas tillsynsregister år 2016.

**SCB, antalet fastigheter med enskilda avloppsanläggningar som har toalettavloppsvatten påkopplat, uppgifter från fastighetstaxeringen 2014.

Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 varierar det stort hur många miljöfarliga verksamheter som länsstyrelser och kommuner har ansvar för. Medianen för kommunerna var 10 tillstånd- spliktiga verksamheter respektive 63 anmälningspliktiga verksamheter. För länsstyrelserna var medianen 64 tillståndspliktiga verksamheter. Det var också en stor spridning i antalet personresurser för tillsynen av miljöfarliga verksamheter. Majoriteten av kommunerna hade 2 års- arbetskrafter eller mindre. I övrigt fördelar sig svaren från inga person- resurser alls (en svarande) till fler än 10 årsarbetskrafter (25 svarande). På länsstyrelserna var fördelningen 0,8 till 7,2 årsarbetskrafter.

På tillståndspliktiga verksamheter sker tillsyn i huvudsak årligen. På icke-tillståndspliktiga verksamheter sker tillsynen mindre fre- kvent, i en fallande skala för C och U-verksamheter. Av Näringslivets regelnämnds enkät till kommunerna år 2016 framgår att 61 procent av de kommuner som svarade på enkäten uppgav att de genomförde till- syn varje år på plats enligt det tillsynsexempel som användes (anmäl- ningspliktig biltvätt). 25 procent av kommunerna hade förkortat in- tervallet mellan tillsynsbesöken sedan år 2012 (Miljöfarlig verksamhet, Tillämpning, avgifter, tillsyn och samordning, 2016).

Avgift kan tas ut för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Avgif- terna skiljer sig åt beroende på om verksamheten är tillståndspliktig eller inte. De skiljer sig också åt beroende på om länsstyrelsen eller kommunen är tillsynsmyndighet eftersom kommunerna själva be- stämmer sina taxor. Det är också en skillnad på avgifterna mellan kommunerna. När det gäller Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn betalar tillståndshavare en årlig avgift för myndighetens tillsyn inom respektive område kärnsäkerhet och strålskydd.

125

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

5.2.4Hälsoskydd

Bestämmelser i 9 kap. miljöbalken om hälsoskydd syftar till att reglera olägenheter för människors hälsa framför allt i samband med använd- ning av en byggnad som bostäder och lokaler för allmänna ändamål men också i verksamheter som bassängbad och så kallad yrkesmässig hygienisk behandling, såsom tatuering, piercing och liknande.

Det är kommunerna som bedriver den operativa tillsynen samt Generalläkaren inom Försvarets verksamheter. Ansvar för tillsyns- vägledning har Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen inom sina respektive ansvarsområden.

De som berörs av tillsynen är företag av olika storlek, fastig- hetsägare som hyr ut bostäder, bostadsrättsföreningar och enskilda. Kommunen är i många fall verksamhetsutövare för till exempel skolor, förskolor, olika typer av boende och bassängbad.

Tillsyn sker oftast efter klagomål. Det är inte vanligt med planerad och uppsökande tillsyn. Men det finns kommuner som genomför planerad tillsyn i bostäder i särskilt utsatta områden. Vissa verksam- heter är anmälningspliktiga som till exempel yrkesmässigt hygienisk behandling som innebär risk för blodsmitta, bassängbad, förskolor och grundskolor. När det gäller dessa typer av objekt förekommer både planerad och händelsestyrd tillsyn samt projekt. Kommunen har svårt att få kännedom om allmänna lokaler som inte är anmälnings- pliktiga innan eventuella problem uppkommer. Svårigheter i tillsynen när det gäller bostäder är bland annat att tillsynsobjektet utgör enskil- das bostad vilket innebär att särskild respekt för privatlivet behövs.

Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2017 hade kommunerna totalt ca 238 000 anmälningspliktiga hälsoskyddsverk- samheter i sina register. Det finns dessutom ett stort antal hälso- skyddsobjekt som inte är anmälningspliktiga. De kommuner som svarat på Naturvårdsverkets frågor hade tillsamman 393 årsarbets- krafter för hälsoskyddstillsyn. Av Naturvårdsverkets tillsynsredovis- ning för år 2016 framgår att huvuddelen av de kommuner som svarade hade 2 årsarbetskrafter eller mindre för hälsoskyddstillsynen.

Det är möjligt att ta ut avgift för tillsynen. Det är vanligt att kom- munerna anser att det är svårt att debitera hela kostnaden för tillsyn, liksom vid klagomålsärenden inom bostadstillsynen. Kostnadstäck- ningsgraden för tillsynen är för merparten av de kommuner som svarat 30–60 procent.

126

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

I den nationella databasen (EHB-stödet) över förorenade områden har ca 1 000 objekt hög prioritet i tillsynsarbetet och ca 14 000 något lägre prioritet i tillsynsarbetet. De operativa tillsynsmyndigheterna bedriver tillsyn i de ärenden som kommer in och de kan vara lägre prioriterade utifrån nationell prioritering och utgöra lägre risk för hälsa och miljö.

Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 hade huvuddelen av kommunerna mindre än 1 årsarbetskraft avsatta för till- syn av förorenade områden och efterbehandling. Enligt Naturvårds- verkets tillsynsredovisning för år 2017 hade länsstyrelserna 2016 sammanlagt 25,5 årsarbetskrafter för tillsyn av förorenade områden och miljöriskområden. Under år 2016 fördelade Naturvårdsverket 43,9 miljoner kronor för förstärkning av länsstyrelsernas tillsyn. I detta ligger förutom tjänster för förstärkt tillsyn även en tillsyns- samordnare för länens tillsynsarbete, samordning av juristsamverkans- gruppen och rättsfallssamlingen, drift av databasen EBH-stödet och webbplatsen EBH-portalen samt expertstöd för tillsynsmyndigheter via Statens geoteknisk institut. Naturvårdsverket har årligen fördelat ut medel till länsstyrelserna från ramanslaget för sanering och åter- ställning av förorenade områden (1:4) för tillsyn av förorenade områ- den. Medlen är avsedda att vara en förstärkning till länsstyrelsernas ordinarie tillsynsarbete. Naturvårdsverket har i 2016 års bidragsbeslut gjort ett förtydligande om detta. Trots det utgjorde bidraget från Naturvårdsverket, precis som år 2015, huvuddelen av finansieringen av tillsynen i flera län.

I den mån det finns en ansvarig verksamhetsutövare kan en avgift tas ut för tillsyn.

5.2.6Vattenverksamhet

Bestämmelser om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken avser vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i vattenområden, vattenuttag, grävning och utfyllnad i vattenområden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark.

Den operativa tillsynen utförs i huvudsak av länsstyrelserna, i enstaka fall är tillsynen överlåten till kommunerna. Ansvaret för till- synsvägledningen har Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds- verket och Svenska kraftnät.

128

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Tillsyn genomförs både som skrivbordstillsyn och platsbesök. Eftersom bedömning av tillståndsplikten för en åtgärd sker i det enskilda fallet finns ett behov att göra bedömningar av miljöförhål- landena på den specifika platsen. Tillsynsmyndigheten måste därför göra en avvägning av hur mycket information som ska krävas från verksamhetsutövaren i förhållande till åtgärdens omfattning. Hand- läggningen av tillsynsärenden blir lätt komplex då enskilda intressen berörs samt eftersom bedömningar i det enskilda fallet av vilken påverkan åtgärden får på miljön kan var svår att göra.

Svårigheter i tillsynen är bland annat att många verksamheter saknar tillstånd eller har gamla tillstånd med omoderna villkor. Generellt finns ingen föreskriftsrätt inom vattenverksamhetsområ- det, undantaget är dammsäkerhet. Det finns inte heller krav på miljö- rapport vilket gör att det är svårare att ha en ”löpande” kontroll av vissa typer av vattenverksamheter. Krav finns däremot på en årlig dammsäkerhetsrapport som ska innehålla information om en damms egenskaper och de åtgärder som vidtas för att förhindra haveri samt skador till följd av ett sådant haveri (8 § förordning, 2014:214, om dammsäkerhetsrapport).

De som berörs av tillsynen är företag av olika storlek, samfällig- heter och enskilda.

Källa: * Vattenkraftens regler, bidrag och värde för elsystemet, Energimyndigheten 2016:11.

**SOU2014:35.

***SMHI, Svenskt Vattenarkiv.

Förutom de ovan redovisa verksamheterna finns ett okänt antal till- ståndsgivna vattenuttag, tillståndsgivna utfyllnader och muddringar samt anmälda vattenverksamheter eller andra åtgärder utförda utan tillståndsprövning. Antalet dammanläggningar där ett dammhaveri kan få betydande konsekvenser för samhället uppskattas vara mellan 550 och 600 stycken.

Enligt Naturvårsverket tillsynsredovisning för år 2017 hade läns- styrelsernas sammanlagt 56,7 årsarbetskrafter för tillsyn av vatten-

129

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

verksamheter. Vattenverksamheter som behöver återkommande till- syn ska finnas med i myndigheternas register. 20 länsstyrelser kunde uppge antalet utifrån sina register. Enligt Naturvårdsverkets tillsyns- redovisning för år 2017 angav 20 länsstyrelser att vattenverksamheter ingick i deras respektive behovsutredning år 2016. I Naturvårds- verkets tillsynsredovisning för år 2016 svarade hälften av länsstyrel- serna att mellan 76 och 100 procent av den planerade tillsynen hade genomförts år 2015.

Nya dammsäkerhetsbestämmelser trädde i kraft år 2014, vilket innebar ett ökat arbete för länsstyrelsen med att besluta om damm- säkerhetsklass för dammar med stora konsekvenser för samhället. Detta arbete kommer att pågå till år 2018. Svenska kraftnät har gjort en sammanställning av länsstyrelsernas tillsyn av dammsäkerhet och kunde konstatera att den hittills har varit begränsad, sammantaget har länsstyrelserna använt ca 1,2 årsarbetskrafter för tillsyn över damm- säkerhet.

En timbaserad tillsynsavgift kan tas ut vid tillsyn av vattenverk- samhet. Enligt en undersökning av Havs- och vattenmyndigheten var avgiftsuttaget mycket lågt.

Från och med år 2016 tas en årlig tillsynsavgift ut för dammar som är klassificerade i dammsäkerhetsklass A, B och C, samt en tim- baserad avgift om ytterligare tillsyn krävs. Länsstyrelserna får dispo- nera denna avgiftsinkomst till skillnad mot den timbaserade avgiften som tas ut vid tillsyn av annan vattenverksamhet.

5.2.7Jordbruk och annan verksamhet

Bestämmelserna i 12 kap. miljöbalken om jordbruk och annan verk- samhet gäller bland annat markanvändning och miljöhänsyn i jord- bruket.

En verksamhet eller åtgärd som riskerar att väsentligt ändra natur- miljön, och som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken, ska enligt 12 kap. 6 § miljö- balken anmälas för samråd hos den myndighet som utövar tillsynen. Länsstyrelsen, Skogsstyrelsen och Generalläkaren tar emot och hand- lägger anmälan för samråd. Länsstyrelsen ansvarar för vilthägns- frågorna och att ta jordbruksmark ur produktion samt tillsyn enligt

130

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

föreskrifter om natur- och kulturvärden. Ansvaret för tillsynsväg- ledning har Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.

Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 hade länsstyrelserna sammanlagt avsatt 20,7 årsarbetskrafter för samråd enlig 12 kap. 6 § miljöbalken.

När det gäller Skogsstyrelsen ansvarsområde tas ca 4 000 ärenden upp för samråd årligen. Endast ett fåtal leder till beslut, de flesta samråd avslutas i stället med råd om anpassningar av åtgärden. Råden är inte juridiskt bindande.

När det gäller tillsynen av miljöhänsyn i jordbruket är det i huvud- sak kommunerna som är tillsynsmyndighet. I det fall ett jordbruks- företag är en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och tillsynen inte är överlåten är länsstyrelsen tillsynsmyndighet.

Tillsyn sker genom inspektioner på främst djurhållande företag som är klassade som miljöfarliga verksamheter. Viss tillsyn sker även på växtodlingsgårdar samt växthus- och plantskolor. Tillsyn på jord- bruksföretag innefattar ofta kontroll av bestämmelser inom ett fler- tal tillsynsområden. Tillsynen utgörs bland annat av egenkontroll, dokumentation, kontroll av förvaring och hantering av växtskydds- medel och gödselmedel, spridningsutrustning för växtskyddsmedel och cisterner. Skrivbordstillsyn kan utföras när det gäller dokumen- tationskraven. Det är inte ovanligt att mindre kommuner utför all jordbrukstillsyn som ett tillsynsprojekt under ett år och sedan inte besöker företagen på några år.

Antalet jordbruksverksamheter varierar över landet. Flertalet kommuner har dock jordbruk. Antalet företag är ca 70 000 stycken i 30 olika branscher.

Jordbruksverket har i nuläget inga data över genomförd tillsyn eller avsatta resurser. Från och med år 2016 kommer Jordbruks- verket att delta i Naturvårdsverkets uppföljning och rapportering av utförd tillsyn vilket på sikt kommer leda till ett bättre underlag om utförd tillsyn inom Jordbruksverks ansvarsområde.

Avgifter kan tas ut för tillsyn i den del den rör miljöhänsyn i jordbruket.

131

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Jordbruksverket – genetiskt modifierade växter

Det finns ett 30-tal anläggningar som har tillstånd till innesluten användning av genetiskt modifierade växter (GMO), de flesta är universitet och högskolor. Varje anläggning har särskilda villkor att följa i beslut eller egna rutindokument. Tillsynen går ut på att se om verksamhetsutövare genomför skyddsåtgärder och följer uppsatta villkor. Tillsyn görs åtminstone två gånger under en femårsperiod.

De senaste åren har det odlats med GMO på försök på ett tiotal fält årligen. Det är främst universitet som har dessa tillstånd. Det ut- förs tillsyn av dessa varje år. Dessutom tillsynas tidigare års försöks- platser. Tillsynen är en kombination av skrivbordskontroll och fält- besök.

I Sverige har det förekommit kommersiella odlingar 2010–2014. Då utfördes tillsyn av alla fält årligen och ca 50 procent av fälten tillsynades upp till fyra år efter avslutad odling. Det som kontrolleras är både villkor i beslutet och de så kallade samexistensreglerna. Även denna tillsyn är en kombination av skrivbordskontroll och fältbesök.

Övriga centrala myndigheter

Skogsstyrelsen har inte bedrivit någon tillsyn av fältförsök med gene- tiskt modifierade träd. Vad gäller utsläppande på marknaden, det vill säga kommersiell odling, har inga GM-träd avsedda för virkesproduk- tion godkänts av EU. Därför har varken Skogsstyrelsen eller mot- svarande myndigheter i andra EU-länder bedrivit någon sådan tillsyn.

Kemikalieinspektionen har haft ett tillsynsärende. Läkemedels- verket har haft tillsyn över ett flertal kliniska försök.

5.2.9Kemiska produkter och biotekniska organismer

Bestämmelser i 14 kap miljöbalken om kemiska produkter och bio- tekniska organismer gäller hantering, införsel och utförsel av sådana produkter, godkännande av bekämpningsmedel, produktinformation m.m. En stor del av regelverket är EU-direktiv eller EU-förordningar.

Kemikalieinspektionen har operativ tillsyn över primärleveran- törers utsläppande på marknaden. Det är företag som tillverkar eller för in kemiska produkter, varor eller bekämpningsmedel till Sverige

133

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

och säljer dessa vidare. När det gäller varor har Kemikalieinspek- tionen tillsyn över primärleverantörernas försäljning och Kemikalie- inspektionen och kommunerna ett delat tillsynsansvar över den övriga försäljningen, det vill säga varor som köpts av svenska leve- rantörer. Kommunerna har operativ tillsyn över butikers och gros- sisters försäljning av kemiska produkter och bekämpningsmedel för- utsatt att de är köpta av svenska leverantörer.

Ansvaret för tillsynsvägledning har Kemikalieinspektionen, Bo- verket, Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket, Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap ska stödja Kemikalieinspektionen i tillsyns- frågor om kemiska produkters brandfarliga, explosiva och oxiderande egenskaper.

Vid tillsynen kontrolleras att produkter och varor som släpps ut på den svenska marknaden inte innehåller förbjudna ämnen, att kemiska produkter är korrekt anmälda till produktregistret, att bekämpnings- medel är godkända, att bekämpningsmedel och andra kemiska pro- dukter är rätt klassificerade och att informationskraven i form av märkning och säkerhetsdatablad är uppfyllda. Det finns färre regler för varor än för kemiska produkter. En stor andel av inspektionerna sker brevledes. Alla besöksinspektioner föranmäls.

Kommunerna och länsstyrelserna har operativ tillsyn över använd- ningen av kemikalier i miljöfarliga verksamheter. Exempel på kontroll- områden är att de farliga kemikalier som används faller in under de användningsområden som anges i säkerhetdatabladet och att risker som beskrivits hanteras på ett riktigt sätt. Kommunen och läns- styrelsen ska även kontrollera att förbjudna ämnen inte används och att verksamheten sköter sin egenkontroll och arbetar för att substi- tuera farliga kemikalier.

År 2016 fanns det 2 349 företag registrerade i produktregistret. Det fanns 709 godkända bekämpningsmedel. Det finns inget regi- streringskrav för varuföretag men uppskattningsvis rör det sig om minst 100 000 företag. Kemikalieinspektionen genomförde år 2016 totalt 759 inspektioner varav 96 var besöksinspektioner. Av dessa inspektioner gällde 389 tillsyn över kemiska produkter, 109 tillsyn över bekämpningsmedel och 261 tillsyn över av varor. Varje år genomförs ett stort antal analyser inom tillsynen på varusidan. Där- emot analyseras inte i så stor utsträckning allmänkemikalier eller bekämpningsmedel (Kemikalieinspektionen, Årsredovisning 2016).

134

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Kemikalieinspektionen samlar årligen in uppgifter om föregående års kommunala tillsyn inom ett antal regelområden. För år 2014 framgår att av de 250 kommuner som har rapproterat hade 99 genom- fört tillsyn enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). När det gäller tillsyn av växtskyddsmedel kontrollerades 3 939 företag. När det gäller marknadskontroll visade svar från 213 kommuner att de sam- manlagt hade genomfört 546 marknadskontroller av kemiska produk- ter eller varor riktade till konsumenter. Ett fåtal kommuner bedriver tillsyn enligt direktivet (2004/42/EG) av den 21 april 2004 om flyk- tiga organiska ämnen i färg och lack. Under år 2016 gjorde 26 kom- muner sammanlagt 200 inspektioner av företag som omfattas av detta direktiv.

Kemikalieinspektionens tillsyn finansieras delvis av kemikalie- avgifter och bekämpningsmedelsavgifter. Kommunerna kan genom sin taxa ta ut avgifter för sin tillsyn över försäljning av kemiska pro- dukter och hantering av kemikalier hos miljöfarliga verksamheter.

Arbetsmiljöverket har ansvar för operativ tillsyn när det gäller viss hantering av bekämpningsmedel klass 1 samt tillsyn över att släppa ut, tillhandahålla eller ta i drift utrustning som är avsedd för hantering av växtskyddsmedel. I dag finns det träimpregnerings- medel i klass 1. Antalet impregneringsanläggningar som hanterar klass 1-medel är ca 25 stycken (Arbetsmiljöverket, svar till utred- ningen, 2016).

Transportsstyrelsen har ansvar för operativ tillsyn av fartyg när det gäller användning av marina bränslen enligt ett antal EU-förord- ningar. Kontroll av köldmedia ombord på fartyg ingår i den årliga besiktningen. En kontroll görs av att verksamhetsutövaren har haft en oberoende kontrollant hos sig och att en årsrapport lämnas till myndigheten. De delar av förordningen (2015:18) om fartygsåter- vinning som omfattar Transportstyrelsens tillsyn har inte trätt i kraft. Därför bedrivs ingen tillsyn inom detta område. När det gäl- ler köldmedia rör det alla svenska fartyg som har certifikat och där- igenom genomgår regelbunden tillsyn, det vill säga ca 1 100 fartyg och ca 500 hamnstatskontroller av utländska fartyg. Kontroll av svavelhalt görs främst av utländska fartyg vid hamnstatskontroll, totalt ca 300 fartyg. Det går att ta ut en avgift för denna kontroll. När det gäller kontroll av köldmedia omfattas det av den årsavgift

135

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Antalet registrerade tillsynsobjekt inom producentansvaret upp- skattas till 10 000 producenter av förpackningar, 2 200 producenter av returpapper och 2 500 producenter som rör elutrustning och batterier. Enligt Naturvårdsverket årsredovisning 2016 var antalet tillsynsären- den när det gäller producentansvar för elektriska produkter och bat- terier 60 stycken (2015), 36 stycken (2014) och 102 stycken (2013).

Avgifter tas ut från producenter av elutrustning och batterier för tillsyn samt för insamlingssystem.

Gränsöverskridande avfallstransporter

Tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter omfattar hela avfallskedjan. Det innebär att tillsynen sker från det att avfallet upp- stått, under transport fram till plats för slutlig återvinning eller bort- skaffande. Många myndigheter berörs av tillsynen. Här kan nämnas Naturvårdsverket, länsstyrelser, kommuner, polis, tull, åklagare och i vissa fall även kustbevakning. Den operativa tillsynen över trans- porter är koncentrerad till fem länsstyrelser. Naturvårdsverket sam- ordnar arbetet på nationell nivå.

Tillsynsobjektet kan vara en anläggning som exporterar eller im- porterar avfall, en bilskrotare eller elektronikåtervinnare, men även verkstadsindustrier av olika slag. Avfallstransporter på väg eller med tåg, exempelvis vid gränsövergångar, bör också bli föremål för till- syn. Kontroller i hamnar har också visat sig vara en effektiv tillsyns- metod för att upptäcka olagliga avfallstransporter.

Dumpning

Länsstyrelserna ansvarar för tillsyn över de verksamheter som dum- par från fartyg. Kommunen är tillsynsmyndighet för den dumpning som sker från land.

Dumpning från fartyg är mest vanligt längs västkusten, delar av Skånes kust samt i Stockholmsområdet. I övriga områden förekom- mer dumpning sällan och i insjöar förekommer det knappt alls. Det som dumpas är uteslutande massor som uppkommer i samband med muddring i vattenområde. Vintertid är frågan om snödumpning, från land till vatten, en vanlig fråga. Varje år beviljas ett 10-tal dispenser men tillsyn utförs sällan.

137

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

När det gäller dumpning finns ingen möjlighet att ta ut avgift för tillsynen.

5.3Hur uppfyller länsstyrelserna och kommunerna kraven i miljötillsynsförordningen?

Av Naturvårdsverket tillsynsredovisningar från år 2016 och 2017 framgår följande.

Det totala antalet tillsynsobjekt som behöver återkommande till- syn och som ska ingå i myndigheternas tillsynsregister uppskattades år 2016 till 203 430 stycken. Det påpekades att det inte var möjligt att ange en exakt siffra för det totala antalet objekt som omfattas av tillsyn enligt miljöbalken, bland annat då myndigheterna inte för sina register på ett enhetligt sätt och att bedömningen av vad som kräver återkommande tillsyn skiljer sig åt. Förutom kända tillsynsobjekt finns det ett stort antal enskilda avlopp, ett stort antal hälsoskydds- objekt som inte är anmälningspliktiga, mobila verksamheter samt verksamheter och åtgärder av tillfällig natur.

En majoritet av de svarande myndigheterna, både länsstyrelser och kommuner, hade år 2016 en behovsutredning som de anser motsvarar kraven i miljötillsynsförordningen. Majoriteten uppger också att de hade ett register över de tillsynsobjekt som fordrar återkommande tillsyn, en aktuell behovsutredning samt en samlad tillsynsplan. Gene- ralläkaren har i svar till utredningen 2016 angett att myndigheten en behovsutredning och en tillsynsplan. Prioriterade områden enligt nuvarande plan är tillsyn avseende smittskydd, skyddade områden, vattendirektivet, inklusive dricksvatten och förorenade områden.

Av Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2017 framgår att en stor del av kommuner och länsstyrelser har angett att andelen pla- nerad tillsyn som hade genomförts under föregående år var mellan 76 och 100 procent. Både länsstyrelserna och kommunerna angav att det finns tillsynsområden som helt eller delvis hade bortprioriterats, men att ett område helt prioriterats bort förekom bara i enstaka fall. Svaren stämde i stor sett med föregående års redovisning.

En majoritet av kommunerna hade under år 2016 genomfört kom- petensutveckling för att stärka miljöbalkstillsynen. Det uppskattade antalet dagar var 3 till 5. Länsstyrelsernas redovisade tid för kompe-

138

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

tensutveckling för år 2016 var totalt 9 232 timmar gemensamt för naturvård och miljöskydd.

Spridning av tillgängliga personresurser för miljöbalkstillsynen är stor. Detta gäller både kommunerna och länsstyrelserna. Det totala antalet personresurser för tillsyn för de kommuner som svarade på enkäten var för år 2016 1 608 årsarbetskrafter och år 2015 var det 1 578 årsarbetskrafter. Länsstyrelsernas personresurser för tillsyn för år 2016 var totalt 189, 9 årsarbetskrafter, år 2015 var det 176,8 års- arbetskrafter.

Såväl länsstyrelser som kommuner följer upp den egna tillsynen. Majoriteten svarade att uppföljningen hade betydelse för prioriter- ingen av tillsynen. Den har också betydelse för rekrytering samt den interna kompetensutvecklingen. Ungefär en tredjedel av kommu- nerna svarade att uppföljningen också påverkar avgifterna.

5.4Tillsynsvägledning

Centrala myndigheters tillsynsvägledning

Inom ramen för samverkan i Tillsyns- och föreskriftsrådet har Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndig- heten, Jordbruksverket och Folkhälsomyndigheten samordnat sina tillsynsvägledningsplaner. De har gemensamt genomfört en behovs- utredning gentemot kommuner och länsstyrelser och därefter sam- ordnat tillsynsvägledande aktiviteter. Samtliga fem myndigheter har tagit fram och beslutat om tillsynsvägledningsplaner för 2016–2018. Dessa finns publicerad på respektive myndighets webbplats och finns länkade från Tillsyns- och föreskriftsrådets sida på Naturvårds- verkets webbplats.

I planerna redovisas det gemensamma arbetssättet och processen samt utgångspunkter för prioritering av de insatser som planerats för perioden. Myndigheterna redovisar hur de arbetar med vägledning med avseende på de olika delarna i tillsynsvägledningsuppdraget, det vill säga råd och stöd, samordning och uppföljning och utvärdering. De anger också prioriterade områden under perioden och specifi- cerar olika aktiviter som planeras under de tre åren. I planerna redo- visas också i vilken mån de insatser som fanns med i föregående års vägledningsplan har genomförts.

139

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

Övriga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning är Arbetsmiljöverket, Svenska kraftnät, Boverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Socialstyrelsen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Energimyndigheten och Riksantikvarieämbetet. Flera av dessa myndigheter har också tagit fram eller är på gång med att ta fram tillsynsvägledningsplaner inom sina respektive ansvarsområden trots att det inte är reglerat i miljö- tillsynsförordningen. De arbetar också på olika sätt med råd och stöd samt samordning av den operativa tillsynen, bland annat genom nationella tillsynsprojekt.

Svenska kraftnät och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap följer upp den operativa tillsynen inom sina respektive om- råden. Övriga myndigheter följer i mindre utsträckning upp den operativa tillsynen, det sker främst i samband med eventuella till- synsprojekt.

Länsstyrelsernas tillsynsvägledning

Under flera år har länsstyrelserna i sitt regleringsbrev haft i uppdrag att redovisa sitt arbete med operativ tillsyn, tillsynsvägledning och arbetet inom Miljösamverkan Sverige. Sedan år 2015 redovisas detta till Naturvårdsverket, som ska lämna en samlad redovisning till regeringen. År 2016 hade 16 av länsstyrelserna en plan för sin till- synsvägledning, det var tre färre än året innan. Samtliga länsstyrelser hade genomfört tillsynsvägledande insatser om miljöfarlig verksam- het och förorenade områden. Ungefär två tredjedelar hade också väglett om hälsoskydd samt avfall och producentansvar (Naturvårds- verket, Tillsynsredovisning 2017).

5.5Samverkan

Det har under åren genomförts ett antal insatser när det gäller sam- verkan, samordning, utbildning och gemensamma tillsynsprojekt för att främja enhetlighet och effektivisera tillsynen. Syftet har bland annat varit att ta fram, styra och kommunicera gemensamma och generella principer för den operativa tillsynen, tillsynvägledningen och verksamhetsutövarnas eget ansvar. I dag finns förutom det for-

140

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

mella Tillsyns- och föreskriftsrådet andra organ för samverkan som Miljösamverkan Sverige och flera regionala organ för miljösamverkan.

Mellankommunal samverkan

Det är relativt vanligt inom miljötillsynen att kommuner bildar gemensam nämnd eller kommunalförbund. Enligt SKL hade år 2014 drygt 60 kommuner bildat gemensamma organisationer med andra kommuner inom miljö- och byggområdet. De flesta samarbeten omfattade två kommuner, men de kan omfatta upp till fem kommu- ner. Av de 23 samarbetsorganisationer inom miljö- och byggområdet hade 13 gemensam nämnd, 7 var kommunalförbund medan några få hade gemensamt kontor och separata nämnder. Samtliga dessa gemensamma organisationer ansvarade för miljö- och hälsoskydd. Anledningen till samverkan uppgavs vara att handläggningen skulle bli mer effektiv och rättssäker och att kommunen skulle ge bättre service (SKL, Vägar till samarbete. Mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet, 2014).

Det är också vanligt med så kallad avtalssamverkan.

Miljösamverkan Sverige

Miljösamverkan Sverige är ett samverkansorgan kring operativ tillsyn och tillsynsvägledning mellan samtliga länsstyrelser, Naturvårds- verket, Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten. Sam- arbetet ska öka samsynen mellan länsstyrelserna och ge en mer enhetlig hantering i tillsynsfrågor över landet. Arbetet ska dessutom stödja länsstyrelserna i rollen som tillsynsvägledare och i den opera- tiva tillsynen.

Miljösamverkan Sveriges har bland annat tagit fram information och underlag i olika frågor, utarbetat handledningar och riktlinjer för tillsyn, genomfört gemensamma informations- och tillsynskampanjer samt hållit i kurser och seminarier. Miljösamverkan Sverige deltar också i ett nätverk med de regionala miljösamverkansorganen.

Under 2016 har två projektledare, 30 länsstyrelsemedarbetare från 15 olika län, tre personer från Naturvårdsverket, två från Havs- och vattenmyndigheten samt en person från vardera Jordbruksverket och Malmö Stad deltagit i de olika projektgrupperna. Under år 2016

141

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

pågick sammanlagt åtta olika projekt. Fyra av dem avslutades under året. De fyra återstående projekten fortsätter och kommer att av- slutas under år 2017. Alla publicerade rapporter från Miljösamverkan Sverige finns på www.miljosamverkansverige.se.

Regional samverkan om miljötillsyn

Det finns också regional samverkan i många län. Den består i regel av kommunernas miljöförvaltningar, ofta länsstyrelsen, regionförbund/ kommunförbund och i vissa fall även landsting/region. I ett par fall ingår kommuner från två län i samma miljösamverkan. Det finns elva aktiva regionala samverkansorgan och två vilande. Syftet med de regionala organen är att effektivisera och stödja de lokala myndig- heternas miljötillsyn. De arbetar med tillsynskampanjer, handläggar- stöd, information, seminarier och samarbete med andra aktörer. Samverkan finansieras huvudsakligen av kommunerna.

Av Naturvårdsverkets rapport från år 2016 framgick att 95 pro- cent av kommunerna under år 2015 hade deltagit i regional miljö- samverkan och att 85 procent hade deltagit i andra nätverk, främst med andra kommuner (Kompetensförsörjning i miljöbalkstillsynen, 2016).

Tillsyns- och föreskriftsrådet

Tillsyns- och föreskriftsrådet inrättades i samband med att miljö- balken trädde i kraft år 1999. Inledningsvis var samtliga centrala myn- digheter representerade, men år 2008 minskades antalet centrala myn- digheter till fem. Det är ett rådgivande organ inom Naturvårdsverket för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom miljöbalkens område. Tillsyns- och föreskrifts- rådets organisation och uppgifter framgår av instruktionen för Natur- vårdsverket och information om rådet finns på verkets webbplats.

Tillsyns- och föreskriftsrådets kansli ansvarar för ett författnings- register på miljöbalkens område. Registret finns sedan hösten år 2013 på Naturvårdsverkets webbplats. Rådet har ett nyhetsbrev som vid slutet av år 2015 hade ca 1 500 prenumeranter. Bland dessa återfinns miljömyndigheter, verksamhetsutövare, journalister och jurister.

142

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Tillsyns- och föreskriftsrådet har under åren genomfört en rad aktiviteter och seminarier, samlat in och redovisat goda exempel, genomfört uppföljningar samt tagit fram informationsmaterial. Här kan nämnas som exempel Utvärdering av tillsynsvägledningen av- seende miljöbalken (2013), Jäv i samband med tillsynsvägledning (2013), Metoder i kommunal och regional tillsyn (2012), Tillsyns- vägledning enligt miljöbalken beskrivning och goda egenskaper (2011) och Kollegial granskning av tillsynsverksamhet (2009).

Andra nätverk

Det finns också specifika nätverk och samverkan inom olika tillsyns- områden, som exempel kan nämnas radon och elektromagnetiska fält, förorenade områden och kemikaliefrågor.

Regeringen inrättade år 2016 en samordningsgrupp med myndig- hetschefer från Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läke- medelsverket, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket, SGU och Havs- och vattenmyndigheten för att tidigt kunna upptäcka nya potentiella kemikaliehot.

5.6Jäv och otillbörlig påverkan

Enligt SKL:s undersökning år 2015 om miljö- och hälsoskyddet i kommunerna är den vanligaste organisationsformen för detta arbete en gemensam nämnd eller förvaltning för miljö-, bygg- och/eller planfrågor. Andelen kommuner med gemensam organisationen har minskat från 55 procent år 2011 till 47 procent år 2015. Andelen kommuner som har miljöfrågorna i samma nämnd som räddnings- tjänst, fastighet eller teknik har minskat jämfört med år 2011, från 11 till 4 procent.

Av samtliga 290 kommuner uppgavs 9 procent ha en organisation där ansvaret för drift och tillsyn över verksamheter med kommunalt huvudmannaskap hanterades i samma nämnd. Det var en ökning jämfört med år 2011 då motsvarade siffra var 5 procent. Vid sådana organisationer behöver åtgärder vidtas för att organisationerna inte ska strida mot kommunallagens jävsregler.

I Naturvårdsverkets rapport Effektiv miljötillsyn redovisas bland annat svaren på en enkät om den operativa tillsynen enligt miljö-

143

En beskrivning av miljötillsynen i dag

SOU 2017:63

balken som var ställd till kommunala miljöchefer. En fråga som ställdes var om politisk hänsyn påverka tillsynen. Drygt en fjärdedel svarade ja på den frågan. Redovisningen av data från enkäten indi- kerar att förekomsten av politisk påverkan av tillsynen av regelefter- levnad var mindre i kommuner som har en fristående miljö- och hälsoskyddsnämnd och en separat miljö- och hälsoskyddsförvalt- ning. Det finns en avsevärt större andel miljöchefer som ville ha mer statlig styrning i de kommuner där politisk påverkan av tillsynen upplevdes förekomma än i de kommuner där sådan påverkan inte förekom (2014).

Fackförbundet Naturvetarna gjordes år 2013 två enkätunder- sökningar. En var riktad till miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörer i kommuner och en till djurskyddsinspektörernas på länsstyrelser. Frågorna avsåg deras arbetsmiljö. En stor andel av miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörerna svarade att de ansåg att kontrolluppdraget fungerade mycket bra eller ganska bra. Av redovisningen framgick att en hög andel av miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörer svarade att de hade råkat ut för otillbörlig påverkan. Det framkom också att denna påverkan förekom mer frekvent i mindre kommuner (Inspek- törernas arbetsmiljö i fokus: En ohållbar situation, 2013).

5.7Sammanfattande kommentarer

Miljöbalken är ett komplext och omfattande regelverk att ha tillsyn över och intar i jämförelse med andra tillsynsområden en särställ- ning genom sin stora bredd, antalet tillsynsorgan och antalet till- synsobjekt (SOU 2002:14 s. 28). Till skillnad från många andra till- synsområden ställer reglerna inte precisa krav på vad som ska göras utan tar sikte på funktion eller vilken effekt som ska åstadkommas, vilket innebär att såväl tillsynsmyndigheten som verksamhets- utövarna har att tolka reglernas innebörd. Dessutom omfattar regel- verket alla och en var. Det innebär att det också är en stor skillnad på förutsättningar för regelefterlevnad hos dem som kan bli föremål för tillsyn. Det är inte möjligt att ange en exakt siffra för det totala an- talet objekt som omfattas av tillsyn enligt miljöbalken. I tidigare undersökning har det uppskattats att det kan röra sig om upp emot 900 000 möjliga objekt.

144

SOU 2017:63

En beskrivning av miljötillsynen i dag

Vi kan konstatera att det är svårt att bedöma såväl enhetligheten som effektiviteten eftersom det saknas en samlad och likartad redo- visning av grundläggande uppgifter om antalet objekt, behov av till- syn, avsatta resurser och genomförd tillsyn samt effekter av tillsynen. Vi kan emellertid se att det finns luckor i tillsynstäcket, att viss tillsyn som är angelägen från miljö- och hälsosynpunkt inte prioriteras och att det kan vara svårt att arbeta med tvärsektoriella frågor.

Tillsynsmyndigheterna anger att de har god kompetens för till- synen, såväl tekniskt som erfarenhetsmässigt, men att det är svårt att rekrytera och att behålla rätt kompetens (Naturvårdsverket, Kompe- tensförsörjning i miljöbalkstillsynen, 2016).

Kostnadstäckningsgraden för miljöbalkstillsynen uppgår till 31– 60 procent hos majoriteten av kommunerna som redovisat kostnader och intäkter för år 2016. Länsstyrelsernas beräknade kostnader för att utföra den tillsyn som inte kan täckas av avgifter är svår att fast- ställa men bedöms enligt länsstyrelserna uppgå till flera hundratals miljoner kronor. Länsstyrelserna bedömda behov av tillsyn är väsent- ligt större än den faktiskt utförda tillsynen (Naturvårdverkets, Redo- visning av myndigheternas intäkter och kostnader 2016 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, 2017).

Det pågår ett utvecklingsarbete av miljötillsynen på flera håll. Det har under åren gjorts en rad förändringar bland annat i syfte att skapa en mer enhetlig och effektiv tillsyn samt att förenkla för före- tagen. Samverkan har utvecklats inom ramen för Miljösamverkan Sverige och genom de regionala nätverken för miljösamverkan. De olika samverkansorganen har tagit fram vägledningar inom flera olika tillsynsområden och gemensamma tillsynsprojekt har genomförts i syfte att få en mer enhetlig tillämpning. Naturvårdverket har vidare tagit fram en modell för att utveckla en mer samlad uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn. I det arbe- tet samverkar Naturvårdsverket med flera av de centrala myndig- heterna, länsstyrelserna och kommunerna. Insatser har också gjorts inom olika tillsynsområden för att utveckla eller intensifiera till- synen, till exempel inom ramen för Handlingsplan för en giftfri vardag, Naturvårdsverkets arbete med implementering av industri- utsläppsdirektivet, länsstyrelsernas regeringsuppdrag om tillsyn av vattenverksamhet samt en rad nationella tillsynsprojekt.

145

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

Tillsynsmyndigheterna har betydelse för att miljöbrott

ska förebyggas, men också för att de ska klaras upp och beivras

Genom information, råd och stöd till verksamhetsutövarna har till- synsmyndigheterna en viktig roll i att förebygga oavsiktlig miljö- brottslighet och därigenom minska antalet anmälningar.

I huvudsak är det de operativa tillsynsmyndigheterna som upp- täcker miljöbrott. Tillsynsmyndighetens prioriteringar och val av metod påverkar således vilka misstankar som polis och åklagare ska utreda. I dag utgör tillsynen till största delen kontakt med etable- rade verksamheter. Inkomna klagomål utgör dock en vanlig grund för händelsestyrd tillsyn och kan leda till att miljöbrottslighet upp- täcks. De besök som genomförs är till stor del anmälda i förväg.

När en förundersökning har inletts har tillsynsmyndigheten inte en formell roll, men myndigheten kan ändå få betydelse för möjlig- heterna att utreda och lagföra misstänkt brottslighet. Sådana upp- gifter, föremål och undersökningar som kan bevisa att ett brott har begåtts hör till brottsutredningen och faller således under polisens och åklagarnas primära ansvar. Tillsynsmyndigheten har emellertid i de allra flesta fall störst möjligheter att säkra bevisning i samband med en upptäckt. Tillsynsmyndigheternas personal hörs även i stor utsträckning som vittnen eller som sakkunniga i olika tekniska eller naturvetenskapliga frågor under såväl förundersökningen som vid en eventuell rättegång. De bidrar också med specialistkunskap i olika skeden av förundersökningen.

Brottsutredande myndigheter

I dag arbetar polisen när det gäller miljöbrott främst med att utreda efter anmälan

Polismyndighetens arbetsuppgifter i fråga om miljöbrottslighet skiljer sig inte från deras uppdrag när det gäller annan brottslighet. Polisens uppgift är att upptäcka och utreda brott samt förebygga och för- hindra nya brott.

I den nya polisorganisationen har den nationella operativa av- delningen (NOA) ett övergripande ansvar för den brottsbekämpande verksamheten och mandat att besluta om insatser och resursför- stärkning i hela landet. Avdelningen ansvarar dessutom för ett be-

148

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

gränsat antal specifika brottstyper, däribland artskyddsbrott. De sju polisregionerna har ett helhetsansvar för den operativa polis- verksamheten. Ansvaret omfattar bland annat ingripandeverksam- het, brottsförebyggande verksamhet, utredningsverksamhet och service. Polisregionerna är indelade i polisområden, som i sin tur är geografiskt indelade i lokalpolisområden. I samtliga polisregioner finns utredningsgrupper på regional nivå som hanterar miljöbrott tillsammans med arbetsmiljöbrott och i vissa regioner även tillsam- mans med andra specialstraffrättsliga brott.

De miljöbrottsutredare som är utbildade poliser kan användas i brottsutredningar som rör helt andra brottstyper. Vilka misstankar de ska arbeta med styrs ytterst av polisens prioriteringar. Detsamma gäller tillgången till kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) och andra funktioner inom myndigheten. På senare år har antalet civilutredare som inte kan arbeta med andra brottsutredningar i samma utsträck- ning ökat inom miljöbrottsbekämpningen.

Utvecklingen av polisiära arbetsmetoder bedrivs vid sju regionala utvecklingscentrum. Dessa ska bland annat ta fram utbildningar och arbeta med metodfrågor. Utvecklingscentrum för miljöbrott finns i polisregion Nord.

I dag består polisens arbete främst i att utreda redan upptäckta och anmälda miljöbrott (Brottsförebyggande rådet, Är vi bra på miljö- brott, 2006, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten, Strategier mot miljöbrott, 2010). Det genomförs i väldigt liten omfattning några egentliga brottsupptäckande verksamheter. I den tidigare myndig- heten bedömdes det finnas förutsättningar för polismyndigheterna att upptäcka och ingripa mot mer allvarliga miljöbrott. Men det saknades prioriteringar, resurser och kunskap i kretsen utanför miljö- brottsutredarna (Rikspolisstyrelsen, Polismyndigheternas hantering av miljöbrott. Tillsynsrapport 2013:6).

En särskild enhet vid Åklagarmyndigheten hanterar miljöbrott

År 2009 inrättades en särskild nationell operativ enhet för miljö- och arbetsmiljömål inom Åklagarmyndigheten, Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA). Vid enheten handläggs bland annat ärenden om brott mot miljöbalken. Ett av syftena med den nya enheten var att öka enhetligheten i rättstillämpningen och ”freda”

149

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

åklagarna. REMA är tillsammans med Riksenheten mot korruption de enda enheter inom Åklagarmyndigheten som är specialiserade genom att handlägga specifika brottsområden. På REMA arbetar för närvarande 21 specialiståklagare (miljöåklagare) som är stationerade i Malmö, Göteborg, Växjö, Jönköping, Stockholm och Östersund.

Enhetschefen och enhetskansliet är för närvarande lokaliserat i Malmö. Där finns också Utvecklingscentrum Malmö som hanterar miljöbrotten. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum finns på tre platser i landet – Stockholm, Göteborg och Malmö. Deras uppgift är att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brottsområden och svara för den samlade kunskapen inom sina ansvarsområden. Rättslig uppföljning och tillsyn bedrivs också här. Misstänkta brott mot kemi- kalielagstiftningen går via enheten i Malmö innan de går ut på övriga enheter. På så sätt hoppas man åstadkomma en mer enhetlig hantering av ärendena.

Andra myndigheter

Tullverket kontrollerar varuflödet från länder utanför EU för att upptäcka smuggling av varor. Det kontrolleras att varor som dekla- reras till myndigheten inte är förbjudna att importera eller expor- tera. Varje år stoppar Tullverket stora mängder miljöfarligt avfall. Tullverket utreder smugglingsbrott och har egna så kallade tull- åklagare. Om det rör sig om ett miljöbrott ska alltid en miljöåklagare kopplas in.

Kustbevakningen har bland annat till uppgift att förebygga miljö- brott till sjöss genom miljöövervakning. Myndigheten kan exem- pelvis bedriva övervakning med hjälp av fartyg och flygplan i natur- områden där skyddade arter finns. I arbetet med farligt gods och lastsäkring finns en möjlighet att upptäcka smuggling av skyddade arter. Kustbevakningen utför även fiskeriövervakning och fiskeri- kontroll av yrkes- och fritidsfiske till sjöss.

Även andra myndigheter kommer i kontakt med miljöbrottslig- het. Här kan nämnas räddningstjänst och brandkår, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten samt olika expertmyndigheter som Natur- historiska riksmuseet och Statens veterinärmedicinska anstalt. Miljö- brottmål hanteras av de allmänna domstolarna.

150

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

6.1.2Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan mellan berörda myndigheter

Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan både inom rätts- väsendet och med aktörer utanför rättsväsendet. Brottsamverkan på miljöområdet syftar till att förebygga och beivra brott mot miljö- balken (miljöbrottsamverkan). I detta avsnitt beskrivs den miljöbrott- samverkan som sker i dag.

Miljöbrottssamverkan sker på lokal och regional nivå; men på olika sätt

Tillsynsmyndigheter och polisen samverkar i enskilda ärenden. Det kan vara fråga om vilka bedömningar som behöver göras eller vilka åtgärder som behöver vidtas i samband med att misstänkt miljö- brottslighet har upptäckts. Det kan också handla om behov av kom- petens i enskilda ärenden eller assistans vid inspektioner. Både polis och tillsynsmyndighet tar initiativ till sådan samverkan.

Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att samverkan mellan de brottsutredande myndigheterna och tillsynsmyndigheter verkligen kommer till stånd (avsnitt 4.3.3). Samverkan fungerar olika över lan- det. Den genomförs vanligen genom att länsstyrelserna kallar en regional samverkansgrupp med representanter från tillsynsmyndig- heter, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. I samverkansgrup- pen diskuterar man gemensamma frågor och delar viss information. I vissa fall anordnas även gemensamma utbildningar för tillsynsmyn- digheterna. Miljöbrottssamverkan finns i dag i 18 län (Naturvårds- verket, Tillsyn enligt miljöbalken, möjligheter till utveckling och för- bättring, 2016, s. 32). Samverkan utvecklas regionalt och efter olika förutsättningar. Det innebär att formerna, frågorna och intensiteten ser olika ut.

Ett exempel är den så kallade Emilgruppen, en samarbetsgrupp mellan tillsynsmyndigheter inom miljöområdet, åklagare och polis i Skåne som verkat sedan år 1995. Gruppens uppgift är att främja sam- arbetet mellan dessa myndigheter för att förebygga och effektivi- sera hanteringen av miljöbrott.

Ett annat exempel kan hämtas från Västra Götaland där det finns etablerade samverkansformer under länsstyrelsens ledning på olika nivåer och med olika inslag. Årligen hålls ett samverkansmöte

151

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

mellan representanter från länsstyrelsen, polis, åklagare, tullen, Kustbevakningen samt ett par kommuner i länet. Denna grupp har bland annat haft till uppgift att arrangera samverkansmöten med del- tagande från övriga kommuner på handläggarnivå. Motsvarande träffar har sporadiskt arrangerats med länsstyrelsens miljöhandläggare inom miljöskydd eller naturvård. Under de senaste åren har man i Västra Götaland genom gemensamma initiativ alltmer övergått till projekt- eller temainriktad samverkan för att få en närmare koppling till det operativa arbetet. Som exempel kan nämnas en regional sam- arbetsgrupp kring olagliga avfallstransporter där länsstyrelsen, åklagarna, polisen, tullen och Göteborgs kommun ingår. Gruppen har verkat under ett antal år och periodvis haft täta träffar.

Pilotutbildningen ”Samverkan – tillsyn och brott”

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har tagit flera initiativ till att utveckla samverkan mellan tillsynsmyndigheter och de brotts- utredande myndigheterna. Ett framgångsrikt sådant anses pilot- utbildningen Samverkan – tillsyn och brott vara. Utbildningen syftade till att miljögöra framtagandet av en operativ samverkansmodell för målstyrd, operativ regional samverkan mellan polis, åklagare och till- synsmyndigheter. Den var mycket uppskattad av deltagarna och be- dömdes bidra till en effektivare miljöbrottssamverkan. Tanken var också att utbildningen skulle kunna spridas till alla regioner, men så har ännu inte skett.

Nationell miljöbrottssamverkan mellan polis, åklagare och andra myndigheter förekommer inom olika områden

Ett samarbetsprojekt mellan Rikspolisstyrelsen och REMA har resul- terat i en strategi mot miljöbrott (Rikspolisstyrelsen och Åklagar- myndigheten, Strategier mot miljöbrott, 2010).

Det finns ett fåtal nationella samverkansorgan där inte bara polis och åklagare ingår, utan även tillsynsmyndigheter och andra be- rörda myndigheter. Ett exempel finns på området gränsöverskri- dande olagliga avfallstransporter. Här är behovet av ett fungerande samarbete mellan tullen, polisen, åklagare och tillsynsmyndigheten särskilt framträdande. Det är ofta fråga om brådskande insatser när

152

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

Samverkan ska ske för att bekämpa organiserad brottslighet

Miljöbrott har lyfts fram som ett brottsområde där flera myndigheter ser involvering av grov organiserad brottslighet. Miljöbrotten hanteras därför i den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet som startade sommaren år 2009 (Nationella underrättelsecentret, Myndighetsgemensam lägesbild om grov organise- rad brottslighet. 2016–2017). De samverkande myndigheterna är för närvarande Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäk- ringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevak- ningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säker- hetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.

I varje kommun ska det dessutom finnas en polisiär funktion som på uppdrag av chefen för lokalpolisområdet driver samverkan med kommunen och lokalsamhället i övrigt. Utifrån den lokala problem- bilden ska polisen i samverkan med kommunen ha förmåga att arbeta mot grov och organiserad brottslighet i ett lokalt perspektiv.

Internationell samverkan är avgörande för effektiv miljöbrottsbekämpning

Det internationella engagemanget är avgörande för polisens möjlig- heter att effektivt förebygga, motverka och bekämpa brott. Det pågår därför samverkan inom en rad olika internationella organisationer.

Här kan nämnas samverkan inom ramen för det internationella tillsynsnätverket IMPEL (European Union Network for the Imple- mentation and Enforcement of Environmental law). Syftet är bland annat att förebygga, upptäcka och lagföra illegal gränsöverskridande miljöbrottslighet. Sverige deltar genom Naturvårdsverket i projekt som bland annat rör brottsbekämpning av gränsöverskridande trans- porter av avfall. Det kan då handla om internationella tillsynskampan- jer, samarbeten mellan bland annat miljötillsynsmyndigheter, polis, tull, åklagare och domare, informationsutbyten mellan de olika grup- perna och mellan olika länder genom konferenser och genom upp- rättande av system för informationsutbyten, bland annat en databas för domar och andra tillsynsbeslut inom området.

Det bedrivs dessutom ett ENPE-projekt (The European Network of Prosecutors for the Environment) i samverkan med Life+ i syfte att förbättra kompetensen hos miljöåklagare och domare och bland

154

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

annat skapa en gemensam databas. Inom projektet ska man i fyra undergrupper arbeta med artskyddsbrott, otillåten avfallshantering, luftföroreningar och praxisfrågor.

6.2Miljöbrottslighetens omfattning, utveckling och lagföring

6.2.1Brottslighet och brottsutveckling

Miljöbrottsligheten ökar i Sverige

Anmälningarnas omfattning avseende miljöbrott speglar de brott som är lättast att upptäcka och de brott där resurser läggs ned för att upptäcka dem. Det beror på att miljöbrott upptäcks i huvudsak inom ramen för miljötillsynen. Den upptäckta brottsligheten säger således mer om miljötillsynen och annan kontrollverksamhet än om miljö- brottsligheten som sådan (Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndig- heten, Strategier mot miljöbrott, 2010, s. 11, Brottsförebyggande rådet, Är vi bra på miljöbrott, 2006). Det innebär att det är myndig- heternas insatser som styr hur mycket av brottsligheten som upp- täcks. Ju mer resurser som satsas på tillsyn, samverkan och hanter- ingen av tips från allmänhet och företag, desto fler brott observeras.

Uppfattningen är att det finns en relativt omfattande miljö- brottslighet som inte syns i statistiken. De kommer helt enkelt inte till de inblandade myndigheternas kännedom (Per Ole Träskman,

Miljöstraffrätten, 2010).

Det finns skäl att anta att miljöbrottsligheten ökar och växer i omfattning i Sverige. Det finns verksamheter som innebär höga risker för miljön och för människors hälsa men där upptäcktsrisken är anmärkningsvärt låg. I jämförbara länder upptäcks relativt sett fler grova miljöbrott än i Sverige (Rikspolisstyrelsen och Åklagar- myndigheten, Strategier mot miljöbrott, 2010, s. 12).

En utveckling har också skett av miljöbrottsligheten. Den blir alltmer organiserad bland dem som intresserar sig för brotts- området och är kopplade till ekonomisk brottslighet. Det är dess- utom troligt att intresset för i vart fall delar av miljöområdet ökar inom den organiserade brottsligheten eftersom såväl hantering av avfall som handel med utrotningshotade djur och växter har hög ekonomisk avkastning. Även andra faktorer bidrar till denna

155

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

utveckling. Här kan nämnas låg risk för upptäckt, låga straffnivåer och att miljötillsynen främst baseras på rapportering från verksamhetsutövarna själva. De mindre samvetsgranna som kanske står för en grövre brottslighet selekteras bort genom att de varken rapporterar eventuella brott eller blir föremål för tillsyn (Polismyndigheten, Polisens rapport om organiserad brottslighet,

2015, s. 66 f., Brottsförebyggande rådet, Är vi bra på miljöbrott, 2006).

En ökande organiseringsgrad inom avfallsbrottsligheten innebär att konkurrensen snedvrids inom avfallssektorn. Detta leder både till att antalet arbetstillfällen minskar och att bestämmelserna i miljö- balken undermineras. Den illegala verksamheten kan i förlängningen även vara samhällshotande eftersom olaglig och felaktig avfallshan- tering kan leda till att exempelvis dricksvattenresurser äventyras. Internationellt sett bedöms miljöbrott vara ett av de mest omfattande organiserade brottsområdena efter vapen- och narkotikabrottslighet (Nationella underrättelsecentret, Myndighetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet, 2016).

Antalet anmälningar har varit förhållandevis stabilt

Under perioden 2009–2015 har antalet anmälda brott varit förhål- landevis stabilt.

6 000			5 718	5 609		5 903	5 748
6 000			5 718	5 609	5 296		5 748
					5 296		Ø 5 311
5 000	4 704						Ø 5 311
5 000	4 704
		4 198
4 000
3 000
2 000
1 000
0
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015

Miljöbrott inkl. grovt miljöbrott (1 §)		Otillåten avfallstransport (4 a § 1-15 p)
Brott eller förseelse mot områdesskydd (2, 2 a §)		Försvårande av miljökontroll (5 §)

Artskydd inkl grovt (2 b §)		Bristfällig miljöinformation (6 §)

Miljöfarlig eller olovlig kemikaliehantering, kemikalieregistreringsbrott (3, 3a 3 b §)		Nedskräpning (7 §)

Otillåten miljöverksamhet (4 § 1-2 st)		Övriga brott mot miljöbalken (8 §)

Anm: statistik från Brå och Åklagarmyndigheten, egen bearbetning.

156

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

Antalet inkomna brottsmisstankar som har registrerats varierar mellan 4 700 och 5 700 per år under perioden.

De mest anmälda brottstyperna är fortfarande nedskräpning, miljöbrott och otillåten miljöverksamhet. Trenden har hållit i sig sedan år 2006. Den är också ökande inom samtliga brottstyper för- utom otillåten miljöverksamhet där antalet anmälningar sjunkit något under perioden.

Anmälningarna kommer till största delen från tillsynsmyndig- heterna. Av naturliga skäl varierar antalet anmälningar mellan till- synsmyndigheterna. Vissa kommunala myndigheter anmälde inte några misstankar om brott mot miljöbalken år 2015. I anmälnings- toppen bland länsstyrelserna ligger länsstyrelsen i Norrbottens län (Naturvårdsverket, Tillsyn enligt miljöbalkens – möjligheter till ut- veckling och förbättring, 2016). Det förekommer alltjämt att till- synsmyndigheter avstår från att göra en anmälan trots att det finns en brottsmisstanke.

6.2.2Utredningar av misstänkta brott mot miljöbalken har bland de längsta genomströmningstiderna

Uppgifterna i en åtalsanmälan från en tillsynsmyndighet är ofta av- görande för bedömningen av om en förundersökning ska inledas. En anmälan är emellertid aldrig – trots den något vilseledande be- teckningen ”åtalsanmälan” – ett färdigt underlag för åtal. Ett beslut att inleda en förundersökning grundas på uppgivna omständigheter som normalt endast indikerar ett möjligt brott medan ett lagförings- beslut efter genomförd förundersökning kräver väsentligt mycket mer. Inledandet av en förundersökning innebär därmed endast star- ten på en utredning som för att nå fram till en lagföring måste pas- sera en tämligen omfattande straffrättslig checklista. Ärenden som skrivs av är oftast sådana där åklagaren inte kunnat konstatera att ett brott har begåtts eller där åklagaren konstaterat att brott inte före- ligger.

De misstankar som kommer till polis och åklagares kännedom är ofta svårutredda, lågprioriterade och förbrukar mycket stora ut- redningsresurser. En följd av detta blir långa handläggningstider, ärendebalanser och bevissvårigheter eftersom ärendena blir gamla (Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten, Strategier mot miljö- brott, 2010, s. 20). Brott mot miljöbalken har bland de längsta genom-

157

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

strömningstiderna från inkommen anmälan till beslut (Åklagarmyn- dighetens årsredovisningar 2012–2015). Ett av de stora problemen är att anmälan får ligga för länge innan polisen vidtar de första och ibland avgörande utredningsåtgärderna.

6.2.3Antalet lagföringar är förhållandevis stabilt

Vid mätning av hur effektiv brottsbekämpningen är förekommer olika begrepp och mätinstrument. Vi har utgått från den officiella rättsstatistiken som Brottsförebyggande rådet tar fram varje år. Med lagföring avses åtal, strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller företags- bot. Lagföringsprocenten tas fram genom att ställa antalet lagföringar i förhållande till det totala antalet utredda brottsmisstankar.1 I denna del har vi kompletterat underlaget med statistik från Åklagarmyn- digheten om antalet lagföringar genom företagsbot.

Vi kan se att det totala antalet lagföringar har hållit sig förhållan- devis stabilt under perioden 2010–2015. Det totala antalet åtal, straff- föreläggande eller åtalsunderlåtelser har minskat från 266 (2009) till 164 (2015) samtidigt som användningen av företagsboten har ökat från 31 (2009) till 213 (2015).

500			470
				414
400	320				376	349	Ø 364
300



		254

200

100

0
2010	2011	2012	2013	2014	2015

Miljöbrott, grovt miljöbrott (1 §)		Otillåten avfallstransport (4 a § 1-15 p)

Brott eller förseelse mot områdesskydd (2, 2a §)		Försvårande av miljökontroll (5 §)
Artskydd inkl grovt (2b §)		Bristfällig miljöinformation (6 §)
Artskydd inkl grovt (2b §)		Bristfällig miljöinformation (6 §)
Miljöfarlig eller olovlig kemikaliehantering (3, 3a §)		Nedskräpning (7 §)
Miljöfarlig eller olovlig kemikaliehantering (3, 3a §)		Nedskräpning (7 §)
Otillåten miljöverksamhet (4 § 1-2 st)		Övriga brott mot miljöbalken (8 §)
Otillåten miljöverksamhet (4 § 1-2 st)		Övriga brott mot miljöbalken (8 §)

Anm: statistik från Brå och Åklagarmyndigheten, egen bearbetning.

1 Utan s.k. direktavskrivningar (beslut utan att utredning bedrivits, ex. lägga ned en misstanke för att spaningsuppslag saknas eller att den anmälda gärningen inte är brott).

158

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

För de brottstyper där brott företrädesvis begås i näringsverksamhet kan det antas finnas en koppling mellan minskningen och ökningen. För vissa brottstyper har en ökning enbart skett i takt med att användningen av företagsboten ökat. Sedan år 2010 har det exem- pelvis endast väckts åtal, utfärdats strafföreläggande eller meddelats åtalsunderlåtelse vid tre tillfällen för miljöfarlig kemikaliehantering, vid inget tillfälle för bristfällig miljöinformation och vid nio till- fällen för försvårande av miljökontroll. Det innebär en personupp- klaringsprocent för dessa brottstyper på under 2 procent. I takt med att användningen av företagsboten ökat kan vi emellertid se att lag- föringarna gjort detsamma inom dessa brottstyper.

Vad gäller andelen lagföringar under perioden 2014–2015 har ca 12–14 procent av besluten under ett år lett till någon form av lag- föring. Det bör noteras att siffran även innehåller nedskräpning som står för en stor del av misstankarna och har en relativt sett låg lag- föringsgrad vilket får till konsekvens att snittet för hela miljöbrotts- ligheten dras ned. Om man ser till respektive brottstyp nyanseras bilden och vi kan se att flera av brottstyperna har en lagföringspro- cent som överstiger 20 procent.

	2014
Miljöbrott, grovt miljöbrott (1 §)	8%
Brott eller förseelse mot områdesskydd (2, 2a §)	20%
Artskydd inkl grovt (2b §)	36%
Otillåten miljöverksamhet (4 § 1-2 st)	24%
Otillåten avfallstransport (4 a § 1-15 p)	29%
Försvårande av miljökontroll (5 §)	34%
Nedskräpning (7 §)	5%
Miljöfarlig eller olovlig kemikaliehantering (3, 3a §)	14%
Bristfällig miljöinformation (6 §)	17%
Övriga brott mot miljöbalken (8 §)	12%
Totalt snitt	14%
	+3%
Totalt snitt exklusive Nedskräpning (7 §)	16%

2015
9%
15%
24%
22%
29%
20%
4%
11%
28%
13%
12%
+3%
15%

Anm: statistik från Brå och Åklagarmyndigheten, egen bearbetning.

159

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

Andelen avskrivningsbeslut varierar mellan olika miljöbrottstyper

Åklagarmyndigheten har statistik över vilka beslut de anmälda brotts- misstankarna har resulterat i. Vi har tagit del av statistiken och kan konstatera att andelen beslut att inte inleda förundersökning (FU inleds inte) samt skälen för att inte inleda respektive lägga ned en förundersökning (FU läggs ned) varierar mellan de olika brotts- typerna.

705	340	133	67
2%	1%	0%	4%	100%
			4%
16%		21%
4%	39%	5%	39%
4%		5%	39%	1: FU inleds inte - 11: FU-begränsning
		2%		1: FU inleds inte - 11: FU-begränsning
				1: FU inleds inte - 12: Ej brott under allmänt åtal
		31%	3%	1: FU inleds inte - 13: Går ej att utreda
	11%	31%		2: FU läggs ned - 21: FU-begränsning
45%	11%
			9%
	1%
				2: FU läggs ned - 22: Bevisproblem


				2: FU läggs ned - 23: Ej anledning att fullfölja FU
	24%		19%	2: FU läggs ned - 24: Övrigt
				2: FU läggs ned - 24: Övrigt
		34%
24%	20%		19%
	20%
4%	3%	8%	6%
4%	3%		6%
Otillåten	Miljöfarlig	Försvårande av	Bristfällig
miljöverksamhet	kemikaliehantering	miljökontroll	miljöinformation
(p. 1)

Anm: uppgifter från Åklagarmyndigheten, egen bearbetning.

Av statistiken framgår att en mindre vanlig grund för att inte inleda eller lägga ned en förundersökning är att det finns skäl för en åtals- underlåtelse eller att en regel om åtalsprövning är tillämplig (FU- begränsning). En desto mer vanlig beslutsgrund är att den anmälda misstanken inte bedöms vara brottslig, att gärningen är preskribe- rad eller att det rör sig om ringa fall som inte utgör brott (Ej brott under allmänt åtal). Vidare kan det handla om att spaningsuppslag saknas (Går ej att utreda).

Ett vanligt skäl för att lägga ned en förundersökning är att det finns bevisproblem. Det innebär att åklagaren bedömer att det inte går att bevisa förutsättningarna för att en gärning är brottslig, vem som begått gärningen eller att misstänkt person har uppsåt eller visat oaktsamhet. Det kan också vara så att åklagare efter vidtagna

161

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

utredningsåtgärder finner att det inte rör sig om ett brott under all- mänt åtal, gärningen är preskriberad, det rör sig om ringa fall eller att den misstänkte är avliden eller på okänd ort (Ej anledning att fullfölja förundersökningen).

6.2.4Varje domstol har enstaka miljöbrottmål; och de blir färre

Under perioden 2009–2016 väcktes det mellan 61 och 142 åtal om miljöbrott per år vid de allmänna domstolarna enligt statistik om registrerade mål i denna målkategori (Domstolsverket, Vera). Tren- den är att de inkomna målen blir färre. Det genomsnittliga antalet mål per år och domstol har gått från 3,0 mål (2009) till 1,3 mål (2016).

I dag går det inte att med hjälp av register få fram andelen åtal som lett till en fällande dom. Brottsförebyggande rådet gör skatt- ningar (Utvecklingen av personuppklarade misstankar och bifallna åtal, 2015). Enligt tidigare siffror från rådet ogillas 30–35 procent av alla åtal om brott mot miljöbalken (Brottsförebyggande rådet, Är vi bra på miljöbrott, 2006). Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten ogillades ca 25 procent av alla åtal under perioden 2014–2015. Perio- den är för kort för att vi ska kunna dra några säkra slutsatser av minskningen.

6.3Överträdelser beivras på annat sätt än straffrättsligt

Tillsynsmyndigheterna kan vidta en rad åtgärder i sitt arbete, bland annat utfärda ett föreläggande och förbud med eller utan vite. Det finns inte ett gemensamt register över tillsynsmyndigheternas till- synsverksamhet där det går att utläsa antal föreläggande eller för- bud och i vilken mån dessa har förenats med vite. Det har inte heller varit möjligt att skapa en samlad bild av detta utifrån tidigare rapporter och myndigheters årsredovisningar. Uppfattningen bland tillsynsmyndigheterna är emellertid att användningen av föreläg- gande och förbud varierar mellan myndigheter och tillsynsområ- den, men att besluten i stor utsträckning följs och att det är ett effektivt verktyg för att åstadkomma rättelse i det enskilda fallet.

Sedan år 2009 har antalet beslut om miljösanktionsavgift ökat.

162

SOU 2017:63

Hur sanktionssystemet fungerar

			+119%
	2 427		2 383
	4%	9%	5%	5%
1 465
3%	3%
	87%		90%
94%

				+85%
3 210
4%	4%	2 843				2 709
		2 843
			3%	2 599

		6%					3%
		6%		9%	2%	9%	3%
				9%
92%		91%
		91%		88%		89%
				88%		89%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Länsstyrelser

Övriga centrala myndigheter Kommun

Anm: statistik från Kammarkollegiet, egen bearbetning.

Den klart övervägande delen beslutas av kommunala tillsynsmyn- digheter (ca 90 procent). Andelen kommuner som varje år beslutar om miljösanktionsavgift har legat stabilt på ca 60 procent. Motsvar- ande siffra för länsstyrelserna pendlar något och har rört sig mellan 60 och 90 procent. Mellan 2009–2015 har samtliga kommuner eller kommunförbund och länsstyrelser vid i vart fall ett tillfälle beslutat om miljösanktionsavgift.

Den vanligaste grunden för miljösanktionsavgift rör överträdel- ser av olika krav inom köldmediaområdet. Det kan vara fråga om en försenad rapportering från kontroll av läckage av köldmedier (9 kap. 17 § förordning, 2012:259, om miljösanktionsavgifter), kontrollinter- valler (9 kap. 1 §) och kontroller av läckage (9 kap. 14 §). Andra van- liga grunder för miljösanktionsavgifter är inrättande av avloppsan- läggning utan tillstånd (3 kap. 1 § 1), underlåtelse att komplettera uppgifter om mängder i produktregistret (7 kap. 12 §) eller kontroll av brandfarliga vätskor (10 kap. 4 §).

En relativt liten del av antalet beslut överklagas till mark- och miljödomstolarna. Under den aktuella perioden kom det in mellan 70 och 130 mål per år (Domstolsverket, Vera). Det innebär att an- delen beslut som överklagas har legat stadigt på runt 3 procent per år med en högsta notering år 2009 på 6,2 procent.

163

Hur sanktionssystemet fungerar

SOU 2017:63

6.4Sammanfattande kommentar

Det är alltjämt så att det är tillsynsmyndigheternas insatser som till stor del styr hur mycket av och vilken typ av miljöbrottslighet som upptäcks. Generellt gäller att ju fler kontroller som görs, desto fler misstänkta brott mot miljöbalken upptäcks. Vissa typer av brott upptäcks emellertid inte ens om tillsynsmyndigheten är på plats och kontrollerar. De är så svåra att upptäcka att en upptäckt förut- sätter att någon med kännedom om gärningen tipsar polis eller till- synsmyndighet.

Tillsynen är i dag i stor utsträckning riktad mot de seriösa verk- samhetsutövarna och det är i princip mindre allvarlig brottslighet som upptäcks. Det råder samstämmighet om att samhället i stort missar de oseriösa och kriminella verksamheterna och att det finns verksamheter som innebär höga risker för miljön och för människors hälsa men där upptäcktsrisken är anmärkningsvärt låg (Brottsföre- byggande rådet, Brottsutvecklingen i Sverige, 2008, s. 305 f, Riks- polisstyrelsen och Åklagarmyndigheten, Strategier mot miljöbrott, 2010). I Brottsförebyggande rådets rapport Är vi bra på miljöbrott? görs en parallell till skattebrotten under 1980-talet där många små och ytliga revisioner medförde stora mängder av anmälningar av triviala skattebrott som ledde till milda påföljder. Rådet noterade skillnaden mot hur arbetet mot skattebrottslighet bedrivs i dag med riktade specialrevisioner, som bygger på omfattande förberedelser och kartläggningar och som träffar kriminella härvor med allvarlig brottslighet (s. 51).

Alla misstänkta brott som upptäcks leder inte till en anmälan till polis eller åklagare. Det kan vara fråga om tillsynsmyndigheter som väljer att inte göra en åtalsanmälan eller poliser i yttre tjänst som inte inser att en händelse kan vara ett brott mot miljöbalken. Det kan också handla om enskilda personer som av olika skäl inte tar kontakt med myndigheter eller anställda på företag som inte vill eller vet vem de ska ta kontakt med.

En relativt stor del av de misstänkta överträdelserna mot miljö- balken leder varken till en straffrättslig eller administrativ sanktion.

164

Utgångspunkter för och behov av en förändring

SOU 2017:63

det inte tillräckligt med att införa en reglering för att vi ska anses ha genomfört skyldigheterna, vi måste också se till att de följs. Här är tillsyn ett viktigt instrument. I vissa rättsakter finns dessutom krav som påverkar hur tillsynen ska genomföras. Vidare ska medlems- staterna säkerställa att de sanktioner som finns tillgängliga är effek- tiva, proportionerliga och avskräckande.

Våra överväganden av vilka förändringar som bör göras av de befintliga tillsyns- och sanktionssystemen tar sin utgångspunkt i att dessa ska bidra till såväl en bättre efterlevnad av miljölagstiftningen, så att den bidrar till en ekologiskt hållbar utveckling, som säkerstäl- landet av att Sverige uppfyller sina internationella förpliktelser på miljöområdet.

7.1.1En mer effektiv och enhetlig tillsyn

En effektiv miljötillsyn förutsätter att tillsynsresurser används så att de ger största möjliga effekt för att åstadkomma regelefterlevnad och bidrar till att miljökvalitetsmålen kan nås. Det handlar dels om prioriteringar (göra rätt saker), dels om att genomföra den tillsyn som har prioriterats så effektivt som möjligt (göra saker rätt).

Det har inte funnits en gemensam syn på hur vi ska få till en mer effektiv och enhetlig tillsyn. En för stor variation i hur tillsynen genomförs kan leda till att verksamhetsutövare i Sverige får olika förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att det därmed upp- står en samhällsekonomisk ineffektivitet. Om tillsynen genomförs på ett sådant sätt att det ena företaget får en konkurrensfördel upp- står en störning på den marknad som företaget tillhör. Företagens samlade resurser kommer då inte att användas på effektivast möjliga sätt, vilket innebär en förlust för ekonomin som helhet (Naturvårds- verket, Effektiv miljötillsyn, 2013, s. 28 f.).

Detta för oss in på frågor om enhetlighet, rättssäkerhet och tydlig- het i tillsynen. För att leva upp till övergripande demokratimål måste förvaltningen fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdagen och regeringen (prop. 2009/10:175). Enhet- lighet i rättstillämpningen innebär att lika fall ska behandlas och bedömas lika (1 kap. 9 § regeringsformen, 2 kap. 2 § kommunlagen). Att krav har stöd i lag och lika fall bedöms lika är också viktigt för företagens konkurrensneutralitet och tillsynens och tillsynmyndig-

166

SOU 2017:63

Utgångspunkter för och behov av en förändring

heternas legitimitet. Legitimiteten i sig är avgörande för ett fram- gångsrikt tillsynsarbete. Tillsyn måste därför bedrivas på ett sådant sätt att företag tillåts verka under lika villkor.

En utgångspunkt för utredningen är emellertid att skillnader i sig inte behöver vara ett problem då det finns skillnader både mellan verksamhetsutövare, den påverkan de förorsakar och det som på- verkas. Lagstiftningen som är föremål för tillsynen har ett stort inslag av mål- och resultatstyrning. Vad som bör uppnås med de materiella reglerna är en viss kvalitet avseende människors hälsa och miljön, i stället för ett visst kvantitativt utfall. Lagstiftarens intentioner är således att ge verksamhetsutövaren ett handlingsutrymme och att tillsynen bör ge utrymme för olika genomföranden för att uppfylla skyldigheterna enligt balken. Det uttalas i förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45) att lagstiftningen ska utgöra ramen och platt- formen från vilken verksamhetsutövare formulerar egna miljöpolitiska strategier. Tanken är att lagstiftningen ska inspirera verksamhets- utövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav (s. 161). Vi bör sålunda inte ha en tillsyn som styr mot en lägsta nivå, utan en som ger ett utrymme för olika genom- föranden.

Det kan därför vara befogat med olika metoder och prioriteringar för att säkerställa att miljölagstiftningens följs i det enskilda fallet. Om skillnaderna däremot beror på att de operativa tillsynsmyndig- heterna gör olika tolkningar av miljöbalken, saknar resurser för att utföra en tillsyn som motsvarar behoven, inte får en tillräcklig tillsyns- vägledning eller utsätts för otillbörlig påverkan är det ett problem som bör åtgärdas.

7.1.2Fler miljöbrott som upptäcks, utreds och beivras

De insatser som görs av samhället för att minska miljöpåverkan för- utsätter ett väl fungerade rättsväsende. Om inte rättsväsendet effek- tivt kan lagföra de som bryter mot samhällets regler till skydd för miljön försvåras det arbete som övriga myndigheter bedriver. Före- tag drabbas av illojal konkurrens från verksamheter som inte följer bestämmelserna i miljöbalken. Personer som gör rätt för sig, som skaffar sig nödvändig kunskap, iakttar försiktighetsmått och håller tillsynsmyndigheter underrättade om sina förehavanden, riskerar att

167

Utgångspunkter för och behov av en förändring

SOU 2017:63

hamna i en sämre position än de som inte uppfyller sådana krav. I förlängningen försvåras arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och de krav som EU och internationella överenskommelser ställer på miljöområdet.

Skrivningen fler miljöbrott ska läsas mot bakgrund av den fram- förda kritiken mot att förhållandevis få misstänkta miljöbrott klaras upp och får ses som ett uttryck för ett påstående om straffbestäm- melsernas ineffektivitet.

Syftet med en kriminalisering är att avhålla människor från ett oönskat beteende. Det antas ske dels genom straffhotet i sig, dels genom moralbildning. Kriminaliseringen ska alltså påverka männi- skors handlande i önskvärd riktning och därmed fungera som styr- medel (Petter Asp m.fl. Kriminaliseringens grunder, 2013, s. 32 f.).

Straffsystemet måste vara effektivt även i praktiken för att kunna skapa eller bevara den tilltro som krävs för att upprätthålla fortsatt allmän laglydnad. En grundläggande faktor är att verksamhetsutövare och andra känner till och förstår vad de är skyldiga att göra. Sannolik- heten för att en påföljd följer på en överträdelse måste dessutom vara tillräckligt stor samtidigt som att påföljden i sig är så avskräckande att risken för att utsättas för en sådan styr verksamhetsutövaren bort från att begå den kriminaliserade handlingen. Straffet är här en faktor, men det finns fler. Genom att göra sig skyldig till brott mot miljö- balken riskerar verksamhetsutövare att förlora sin miljöcertifiering, rätt att märka sina varor med miljömärkning eller framtida investerare vilket kan vara nog så avskräckande från att överträda en bestämmelse (se Per Ole Träskman, Miljöstraffrätten, 2010, s. 19, Petter Asp m.fl. Kriminaliseringens grunder, s. 34 och 52, SOU 2004:37, s. 53–54, SOU 2002:50, s. 230).

7.2Pågående reformarbeten

Det pågår arbeten som kan antas påverka förutsättningarna för en effektiv och enhetlig tillsyn enligt miljöbalken. Här redovisar vi några exempel som kan antas ha särskilt stor påverkan.

168

SOU 2017:63

Utgångspunkter för och behov av en förändring

Tillitsreformen

Regeringen utvecklar ständigt sin styrning av den offentliga förvaltningen i syfte att skapa en god grund för statliga myndigheter, kommuner och landsting att tjäna medborgarnas och företagens intresse. I februari 2016 initierade regeringen Tillitsreformen vars mål är en effektivare offentlig förvaltning med fortsatt högt förtro- ende som gör nytta för medborgare och företag. För att målet ska nås behöver formerna för styrningen i den offentliga förvaltningen både på statlig och kommunal nivå utvecklas genom att balansera behovet av kontroll med tillit och förtroende för medarbetarnas verk- samhetsnära kunskap och erfarenhet och minskad detaljstyrning. Avsikten är inte bara att regeringen ska utveckla sin egen styrning utan också att statliga myndigheter, kommuner och landsting dels ska inspireras till att utveckla sina relationer till varandra, dels ska ut- veckla sin egen interna styrning. Inriktningen för regeringens styr- ning är att den ska vara strategisk, långsiktig, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv samt ta sin utgångspunkt i tillit och förtroende (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 2, s. 58).

Inom ramen för Tillitsreformen har Statskontoret på regeringens uppdrag anlyserat och lämnat förslag på hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv.

Vi behandlar behovet av samverkan mellan och styrningen av myndigheterna i några avsnitt.

Utredningar om länsstyrelsernas och kommunernas framtid

Indelningskommittén fick i uppdrag att föreslå en ny läns- och lands- tingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (Fi 2015:09, dir. 2015:77). Kommittén har överlämnat ett delbetänkande med förslag på att bilda tre nya län för en stark sam- hällsorganisation med förutsättningar för att skapa utveckling och välfärd i hela landet. De nya län som föreslogs är Norrlands län, Svea- lands län och Västra Götalands län (SOU 2016:48). Det har aviserats att kommittén ska få fortsatta uppgifter i ett tilläggsdirektiv.

Regeringen har tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté som fått i uppdrag att ta fram en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar

169

Utgångspunkter för och behov av en förändring

SOU 2017:63

(Fi 2017:02). Kommittén ska även utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan respektive avtalssamverkan i ärenden som avser myndighetsutövning. Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan ska redovisas senast den 1 okto- ber 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 15 oktober 2019.

Som vi beskrivit i kapitel 2 har tajmingen betydelse för våra över- väganden. Om tidpunkten framstår som väl vald eller inte påverkar vilka förslag vi väljer att lämna inom ramen för denna utredning.

Digitalt först för en digital förnyelse

Regeringens mål för digitalisering av det offentliga Sverige är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. För att stärka styrning och samordning av digitaliser- ingen av det offentliga Sverige driver regeringen programmet Digitalt först för en digital förnyelse av det offentliga Sverige. Regeringen har vidare beslutat om ett råd för digitaliseringen av det offentliga Sverige (dnr N2015/07452/EF) och undertecknat en avsiktsförklar- ing med SKL om digital förnyelse av det offentliga Sverige. Ett antal myndigheter har fått i uppdrag av regeringen att verka för digitalt först och leda digitaliseringen inom sina områden. Naturvårdsverket är en av dessa myndigheter och ska verka för smartare miljöinforma- tion (dnr N2016/02035/EF, prop. 2016/17:1 utgiftsområde 22 Kom- munikation, s. 101–115). En särskild utredare har också fått i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lag- stiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen (dir 2016:98).

Vi ser att det pågåendet arbetet skapar nya och bättre förutsätt- ningar för miljötillsynsarbetet. Det kan bidra till ökad öppenhet och effektiviseringar i förvaltningen och underlättar delning av informa- tion och företagens uppgiftsinlämning. Likvärdiga data från alla ope- rativa tillsynsmyndigheter och ett samordnat informationshanterings- system kan skapa förutsättningar för en nationell överblick vilket sedan kan bidra till en målinriktad och samordnad tillsynsmetodik. Men det finns också utmaningar, som integritetsfrågor och sekretess samt vikten av att information inte manipuleras.

170

SOU 2017:63

Utgångspunkter för och behov av en förändring

Vi kommer att ta hänsyn till målen för e-förvaltning och det ar- bete som pågår på området i våra överväganden av vilka åtgärder som behöver vidtas för en mer effektiv och enhetlig tillsyn. De förslag vi lämnar ska vara teknikneutrala. Informationsägaren ska ansvara för att tillgängliggöra sin information elektroniskt och sökbart.

7.3Granskningen av

genomförandet av EU:s miljöpolitik

I maj 2016 inledde EU-kommissionen en granskning av genomföran- det av miljöpolitiken, en tvåårig cykel för analys, dialog och samarbete i syfte att förbättra genomförandet av befintlig miljöpolitik och miljö- lagstiftning i EU. Som ett första steg har EU-kommissionen utarbetat en rapport som beskriver de viktigaste utmaningarna och möjlig- heterna för genomförandet av miljöpolitiken i varje medlemsstat.

Av landrapporten för Sverige framgår bland annat följande. När det gäller medlemsstaternas arbete för att säkerställa att miljölagstift- ningen följs framhåller EU-kommissionen att arbetet måste bygga på tre ben; kontroll, främjande åtgärder och sanktioner samt att erfaren- heterna säger att myndigheterna bör ha ett riskbaserat förhållnings- sätt där en kombination av de tre benen riktas mot de allvarligaste problemen. Samverkan mellan myndigheterna framhålls vidare som en framgångsfaktor för att säkerställa enhetlighet, undvika dubbel- arbete och minska den administrativa bördan.

EU-kommissionen lyfter särskilt fram att metoderna för att främja regelefterlevnaden bör kunna förbättras i Sverige. I fråga om sank- tioner anförs att användningen av vite förefaller vara effektivt för att åstadkomma regelefterlevnad. Sanktionerna uppfattas emellertid inte vara tillräckligt flexibla för att kunna motverka olika typer av över- trädelser. I denna del hänvisar EU-kommissionen bland annat till att de administrativa sanktionerna av ekonomisk karaktär inte tar till- räcklig hänsyn till varför en överträdelse sker. EU-kommissionen noterar vidare att tillämpningen av miljösanktionsavgifter varierar över landet och att samverkan mellan tillsynsmyndigheter och polis och åklagare bör kunna förbättras för att öka sannolikheten för att allvarliga överträdelser lagförs.

171

SOU 2017:63

Utgångspunkter för och behov av en förändring

			Utveckling &
			förbättring
Kärnverksamhet	Operativ tillsyn		Uppföljning &
Kärnverksamhet			utvärdering	Planering
			utvärdering	Planering
			Genomförande

Operativa		Stöd, styrning och uppföljning
förutsättningar		Stöd, styrning och uppföljning
förutsättningar
Grundläggande
Grundläggande	Finansiering	Tid	Kompetens	Organisation (jäv)
förutsättningar	Finansiering	Tid	Kompetens	Organisation (jäv)
förutsättningar

Anm: Egen illustration.

Vad som framkommit under utredningen ger en bild av att det redan i dag föreligger förutsättningar för en effektiv miljötillsyn vad gäller mandat, ansvarsfördelning, samverkansmöjligheter, legala verktyg och finansiering. Likväl kan vi konstatera att den allmänna uppfatt- ningen bland både myndigheter och verksamhetsutövare är att dessa möjligheter inte tagits tillvara fullt ut, och att resurserna inte används optimalt för att tillsynssystemet ska tillämpas effektivt och enhetligt.

Vi har därför försökt identifiera hindren för att så sker. I några fall har vi bedömt att regelförändringar krävs, men till stor del bedömer vi att en tydligare styrning avseende vad som ska åstadkommas med tillsynen samt en ökad insikt om de möjligheter som finns inom ramen för dagens system att exempelvis i samverkan dela resurser och kompetens för att nå resultat är det mest ändamålsenliga sättet att utveckla tillsynen.

Vad som behövs är enligt vår bedömning.

En tydlighet i vad som är tillsyn och vad som är andra insatser för att antingen möjliggöra tillsyn eller på annat sätt bidra till att miljö- kvalitetsmålen nås.

En kunskap hos både tillsynsmyndigheterna och dem som till- synas om vilka rättigheter och skyldigheter det innebär att utöva tillsyn. Till detta hör kunskap om tillsynens betydelse för demo- krativärdena och konkurrensneutralitet.

173

Utgångspunkter för och behov av en förändring

SOU 2017:63

Behovsbedömningar av vad som behöver tillsynas, både mellan olika tillsynsområden och inom dessa, utifrån ett nationellt per- spektiv, men också med ändamålsenliga regionala och lokala anpassningar.

Resurser i form av tid och kompetens som möjliggör en profes- sionellt planerad och genomförd tillsyn och en samsyn på vad det är.

Uppföljningar och utvärderingar av tillsynen som ger möjlighet till ständig förbättring och anpassning till den snabba utveckling som sker inom miljöområdet och i övrigt i samhället. Dessutom en möjlighet att ingripa när missförhållanden upptäcks.

En samverkan mellan berörda myndigheter både vertikalt och horisontellt för att bedriva tillsyn på ett effektivt sätt.

Vi lämnar i detta betänkande förslag till hur detta enligt vår bedöm- ning kan åstadkommas på mest ändamålsenliga sätt till minsta kost- nad och olägenhet med avseende på andra intressen.

Sanktionssystemet

Vi ansluter oss till uppfattningen att sanktionssystemet behöver blir mer effektivt. Vi menar emellertid att det finns anledning att nyansera kritiken något och öka förståelsen för varför en lagföring inte alltid följer en överträdelse.

Det finns en rad omständigheter som gör miljöstraffrätten och hanteringen av miljöbrott till ett särskilt komplicerat område. Här kan nämnas att det är en komplicerad lagstiftning. Det kan också handla om tekniskt och naturvetenskapligt komplexa brottsmiljöer och orsakssammanhang och långa tidsaspekter. För att kunna lösa miljöproblem krävs dessutom ibland flexibilitet vilket inte alltid är förenligt med straffrättsligt synsätt. Vidare måste den statistik som man använder för att mäta effektiviteten inkludera användningen av företagsbot eftersom den står för ca 60 procent av alla lagföringar och syftar till att vara den primära påföljden för brott i närings- verksamhet. Så sker inte alltid.

Kartläggningen visar trots detta att det är mycket som fungerar bra i Sverige. Inspektörer, poliser och åklagare gör ett bra jobb och

174

SOU 2017:63

Utgångspunkter för och behov av en förändring

arbetar – särskilt inom vissa områden – effektivt tillsammans med ett gott resultat som följd. Kartläggningen visar också att det finns flera strukturella problem inom tillsynsverksamheten i allmänhet och lag- föringen av miljöbrott (kapitel 6). Vi har även här försökt identifiera hinder för att sanktionssystemet ska få avsedd effekt. Vad som behövs är enligt vår bedömning.

En kunskap hos verksamhetsutövare om vad man är skyldig att göra och förståelse för hur ens beteende påverkar människors hälsa eller miljön. Inom vissa områden är den kunskapen låg.

Tydliga straffbestämmelser med en ändamålsenlig utformning.

Tillräckliga resurser till de enheter hos polisen som hanterar miss- tänkta miljöbrott. Det är i sig en väsentlig faktor för att upptäcka mer allvarlig miljöbrottslighet och för hur effektivt anmälningar om miljöbrott kan hanteras. Många av ärendena blir liggande vilket innebär att det tar lång tid från att en misstanke uppstår till att beslut fattas i åtalsfrågan. Erfarna miljöåklagare bedömer att en beaktansvärd andel av de misstankar som i och för sig skulle kunna leda till en lagföring skrivs av på grund av att utredningarna inte gjorts inom rimlig tid. De långa utredningstiderna leder till sviktande minnesbilder hos vittnen och dessutom andra svårig- heter som att långt i efterhand säkra teknisk bevisning. De kan också leda till att den preventiva effekten hämmas. Detta tillsam- mans med en mycket begränsad andel lagföringar och låga straff påverkar incitamenten att upptäcka, anmäla och utreda miljöbrott negativt.

En strategisk samverkan mellan berörda myndigheter både verti- kalt och horisontellt för att kunna förebygga och utreda och beivra miljöbrott på ett effektivt sätt.

Största möjliga erfarenhet och kunskap bland dem som hanterar misstänkt miljöbrottslighet av såväl miljöskäl som för att motverka att seriösa aktörer missgynnas och för att värna rättssäkerheten.

Uppföljningar och utvärderingar av administrativa och straffrätts- liga sanktioner som ger ett bättre beslutsunderlag om vilken sanktion som ska användas för att motverka ett visst beteende. Det kan ifrågasättas om straff alltid är den mest effektiva sanktionen på miljöområdet.

175

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

SOU 2017:63

utvecklande och informerande roller skulle förstärkas, medan kom- munerna i större utsträckning än tidigare skulle få ansvaret för den operativa tillsynen. Det ansågs vara rimligt att kommunernas ansvar för miljön i den egna kommunen även skulle omfatta rätten och skyldigheten att utöva tillsyn.

Regeringen bedömde emellertid att ett antal förutsättningar måste komma på plats för att intentionerna skulle realiseras även i praktiken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 172, 491 och 498):

Det måste vara tydligt för alla inblandade vad tillsyn är och vad den syftar till.

Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna måste fungera väl och det är nödvändigt att dessa får tillgång till råd och stöd, erfaren- hetsutbyte och kompetens utanför den egna myndigheten.

Tillsynsmetoder och tillsynsansvaret bör utvecklas i balkens följdförfattningar.

De samlade myndighetsresurserna måste fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationa- liseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger.

Hög kompetens måste säkerställas liksom högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en en- hetlig rättstillämpning.

Staten måste ta sitt ansvar, ge stöd, samordna och följa upp till- synen samt ingripa när tillsynen i något fall inte sköts.

Informationsinsamlandet bör samordnas och rationaliseras.

8.2Utvecklingstendenser och organisationsfrågans tidigare behandling

Frågan om hur tillsynen bör organiseras för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillsyn har utretts vid flera tillfällen. Några av utred- ningarna har kommit till slutsatsen att kommunerna mycket väl kan utföra tillsyn (se exempelvis SOU 2004:100). Som skäl för detta lyfts ofta fram närheten till tillsynobjekten och medborgarna.

Andra utredningar har kommit till en motsatt slutsats, att tillsyn i första hand bör vara en statlig angelägenhet (se exempelvis

178

SOU 2017:63

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

SOU 2007:10, SOU 2012:81, SOU 2008:118). Då framhålls ofta demokratiperspektivet, att det är viktigt att tillsynen utförs enhet- ligt över hela landet. Ansvarskommittén skrev bland annat i sitt betänkande (SOU 2007:10) att det är ett nationellt intresse – för staten, för medborgarna och för den som blir föremål för granskning

– att tillsyn bedrivs på ett likartat sätt i hela landet med samma bedömningsgrunder och med samma ambitionsnivå. Kommittén betonade också att det av rättssäkerhetsskäl finns behov av en tyd- lig rågång mellan det politiskt utpräglade utvecklingsuppdraget och myndighetsuppgifter som tillsyn (s. 186 och 253 f.). Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (SOU 2012:81) menade att den tillsyn som kräver närhet till tillsynobjekten och medborgarna samt lokalkännedom kan utövas av länsstyrelserna.

Regeringen har med anledning av Tillsynsutredningens (SOU 2004:37) och Ansvarskommitténs (SOU 2007:10) betänkan- den haft anledning att ta ställning till bland annat frågan om kom- munerna bör få utföra tillsyn. Regeringen konstaterade att det finns både för- och nackdelar med att låta kommunerna utföra tillsyns- uppgifter. Bland fördelarna nämns, utöver närheten till tillsyns- objekt och medborgare, de nära och positiva sambanden mellan till- synen och annan verksamhet. De synergieffekter som sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Vidare lyfter regeringen fram att den kommunala nivåns möjlig- heter att besluta om prioritering och utförande av tillsyn i sig är en viktig faktor för att uppnå en effektiv tillsynsverksamhet. Kommu- nerna bedömdes därför även i fortsättningen kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättssäkerhet borde dock staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna (skr. 2009/10:79).

Vid överväganden om det finns anledning att flytta över den till- syn som kommunen ansvarar för till staten har regeringen ansett att avgörande bör vara om fördelarna med kommunernas närhet till medborgarna och företag överväger de möjliga riskerna med att fördela ansvaret för tillsynen på så många aktörer. Om variatio- nerna eller bristerna i tillsynen inom ett område enbart bedöms kunna undvikas genom en långtgående reglering av tillsynsverk- samheten, bör det emellertid övervägas om ansvaret för tillsynen ska flyttas från kommunerna eller om en modell med överlåtelse av

179

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras SOU 2017:63

tillsynsansvaret enbart till ett fåtal kommuner bör användas (skr. 2009/10:79 s. 33 och 37).

Statskontoret har i rapporten Tänk till om tillsyn anfört att an- talet tillsynsobjekt, deras placering samt hur komplicerat tillsyns- området är faktorer som bör påverka valet mellan en centraliserad eller decentraliserad tillsyn. Statskontoret bedömde att en fördel med att ha en decentraliserad tillsynsorganisation är att lokalkänne- domen blir större, vilket kan underlätta och möjligvis också effek- tivisera tillsynen. Nackdelar kan vara att styrningen försvåras, att det finns risk för en minskad enhetlighet i genomförandet samt att det kan uppstå allt för nära band mellan tillsynspersonalen och ansvariga för de verksamheter som ska tillsynas (Tänk till om till- syn, 2012).

En fråga som bör övervägas när det gäller statliga tillsynsmyndig- heter är om tillsynsansvaret bör ligga centralt på en eller fåtal myndig- heter eller regionalt på till exempel länsstyrelsen. En utvecklings- tendens inom den svenska statsförvaltningen är en renodling mot myndigheter med tillsyn som huvudsaklig uppgift. Tanken är att tillsynsorganet ska var organisatoriskt fristående i förhållande till aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten. I vissa fall svarar myndigheten för såväl normering och tillståndsgivning som tillsyn medan normeringen i andra fall har skiljts från tillsynen. Som exem- pel på sådan renodling kan nämnas Skolinspektionen, som inrättades den 1 oktober 2008, Tranportsstyrelsen den 1 januari 2009 och Inspektionen för vård och omsorg (IVO) den 1 juni 2013 (Statskon- toret, Renodling av statlig verksamhet, 2016).

De centraliseringar som genomförts motiveras i regel med att den tidigare ordningen inte har fungerat tillfredställande och att det funnits skäl att öka samordningen. Vanligtvis har kritiken rört bris- tande enhetlighet, omfattning och kvalitet i tillsynen.

Miljömyndighetsutredningen (SOU 2015:43) bedömde så att miljötillsynen har sådana brister att en ny central myndighet för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken behövs för att komma till rätta med problemen. Den nya myndigheten skulle bedriva operativ tillsyn enligt 9, 11, 13–15 kap. miljöbalken samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsvägledning inom dessa områden skulle flyttas till den nya myndigheten. Myndig- heten skulle dessutom renodlas på så sätt att den enbart skulle utöva sådan tillsyn som avser kontroll. Ansvaret för främjande uppgifter,

180

SOU 2017:63

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

som att skapa allmänna förutsättningar för miljöförbättringar, skulle finnas kvar hos dagens centrala myndigheter. Utredningen ansåg att kommunerna inledningsvis skulle ha kvar ansvaret för den operativa tillsyn de bedriver i dag. Den nya myndigheten skulle emellertid successivt pröva lämpligheten i den kommunala operativa tillsynen. I ett nästa steg föreslogs att myndigheten skulle överta all operativ tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalkens område från andra centrala myndigheter. Miljömyndighetsutredningen bedömde att en centraliserad organisation inte skulle innebära några ökade kost- nader. Den skulle däremot bidra till ökad kostnadseffektivitet, i bemärkelsen hushållning med förvaltningens samlade resurser, genom att dubbelarbete minskade till exempel när det gäller att ta fram ruti- ner, checklistor och mallar.

Miljömyndighetsutredningens betänkande har remitterats. De 14 instanser som tillstyrkte förslaget om att inrätta en ny myndig- het pekade på problemen med ineffektivitet i den gällande ordningen. Det instanserna särskilt lyfte fram var behov av större enhetlighet i tillsynsarbetet och de menade att det är viktigt med en central myndighet som har en samlad kompetens. De 34 instanser som avstyrkte förslaget framhöll bland annat att förslaget vara dåligt underbyggt. Flera länsstyrelser konstaterade att utredningen inte hade lyckats visa fördelarna med att bilda en ny myndighet. De ansåg att dagens system är mer rättssäkert och att de eventuella brister som förekommer borde kunna lösas med mindre förändringar. SKL framförde att regeringen i stället borde satsa på att optimera rollerna i det nuvarande systemet. De instanser som inte uttryck- ligen tog ställning till förslaget (28 stycken) argumenterade på lik- nande sätt som de som avstyrkte det. Flera instanser ställde sig tvek- samma till om det verkligen skulle innebära effektivitetsvinster med en ny myndighet. De framförde vidare att de ändringar som behövs kan åstadkommas inom ramen för den nuvarande ordningen.

Inga beslut har fattats avseende organisationen av miljötillsynen med anledning av Miljömyndighetsutredningen förslag att inrätta en central myndighet för prövning och tillsyn.

181

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

SOU 2017:63

8.3Exempel på hur tillsynen organiserats på andra tillsynsområden

I detta avsnitt blickar vi utåt och hämtar inspiration från andra till- synsområden. För att en jämförelse med andra tillsynsområden ska vara meningsfull måste tillsynsområdena ha någorlunda lika karak- tär. Vi har – liksom Statskontoret i rapporten Vägledning till bättre tillsyn – funnit det svårt att hitta andra områden som har liknande karaktär (2014:17, s. 64, se också avsnitt 5.7 i detta betänkande). Miljöbalkens ramlagskaraktär gör exempelvis att förutsättningarna för tillsynen och tillsynsvägledningen blir mer beroende av lokala avvägningar och bedömningar än vad som är fallet inom områden med en mer detaljerad lagstiftning.

Det är emellertid några tillsynsområden som återkommer i våra samtal med tillsynsmyndigheterna. Vi anser därför att det finns ett värde i att redovisa några av dessa tillsynsområden. De som valts ut har olika övergripande organisationer och varit föremål för diskus- sioner om vilken organisation som är mest ändamålsenlig.

Livsmedel

Livsmedelsverket har ansvar för att leda och samordna den offent- liga livsmedelskontrollen och verka för att den är effektiv och lik- värdig i hela landet. Livsmedelsverket är också kontrollmyndighet för ca 1 400 anläggningar. Länsstyrelserna har kontrollansvar för ca 55 000 primärproducenter och kommunerna har kontrollansvar för drygt 86 000 livsmedelsanläggningar. Inom Försvarsmaktens verk- samheter ansvarar Generalläkaren för kontrollen.

Den offentliga livsmedelskontrollen har varit föremål för flera utredningar de senaste 10–15 åren. Riksrevisionsverket och Riks- dagens revisorer genomförde år 2001 granskningar av statens stöd till och styrning av den lokala livsmedelskontrollen. I båda gransk- ningarna gjordes bedömningen att det inte var motiverat med ett förstatligande av kontrollen, utan att det fanns utrymme att för- bättra kontrollen inom det befintliga systemet. Vissa förändringar av ansvarsfördelningen har skett de senaste åren, där delar av kon- trollansvaret förts över från kommunerna till staten. I en granskning utförd av Riksrevisionen år 2014 konstaterades att det fortsatt finns problem i livsmedelskontrollen. Riksrevisionen framförde bland

182

SOU 2017:63

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

annat att regeringen och de ansvariga myndigheterna hittills inte har använt de möjligheter som finns för att styra kontrollverksam- heten. Den övergripande rekommendationen som Riksrevisionen lämnade var att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbätt- ringar i kontrollverksamheten (Riksrevisionen, Livsmedelskontrollen, tar staten sitt ansvar, 2014).

Djurskydd

Jordbruksverket har ansvaret för djurskyddet på nationell nivå med undantag för de djur som används av Försvarsmakten. Det finns ca 100 000 verksamheter och anläggningar som är registrerade. Kon- troll kan också ske av andra typer av djur, ofta sällskapsdjur, där det finns misstanke om bristande djurskydd.

Länsstyrelserna ansvarar sedan år 2009 för tillsyn av djurskyddet på regional nivå. Det huvudsakliga syftet med reformen var att åstadkomma en kvalitetssäkrad och likvärdig djurskyddskontroll i hela landet. Regeringen motiverade reformen med att kraven på en god styrning, samordning och uppföljning av djurskyddskontrollen ökat sedan EU införde nya gemensamma bestämmelser om den offentliga kontrollen år 2006 (prop. 2007/08:63). Sverige hade vid flera av EU:s inspektioner under 2000-talet fått kritik för sitt genom- förande.

Enligt en utvärdering som Statskontoret genomfört har kvali- teten och rättssäkerheten i tillsynen ökat, bland annat genom att länsstyrelserna har infört ett gemensamt arbetssätt. Antalet ingri- panden har ökat och länsstyrelserna har tagit itu med många svåra fall som inte upptäckts eller lämnats utan åtgärd vid den kommu- nala kontrollen. Däremot har antalet kontroller minskat drastiskt, både i absoluta tal och per årsarbetskraft (Statskontoret, Djurskydds- kontrollens utveckling, 2011:23, s. 83 f.).

Arbetsmiljö

Tillsyn av arbetsmiljölagen utförs av staten. Arbetsmiljöverket bil- dades år 2001 med tio inspektionsdistrikt som år 2014 ändrades till fem inspektionsregioner. Före år 2001 ansvarade nitton självstyrande

183

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

SOU 2017:63

myndigheter, Yrkesinspektionen, för tillsynen med Arbetarskydds- styrelsen som central myndighet. Inriktningen på inspektions- aktiviteterna styrs i huvudsak av Arbetsmiljöverkets strategiska plan och regeringsuppdrag. Inriktning i den strategiska planen beslutats bland annat utifrån statistik och omvärldsanalyser.

8.4Vi stärker upp, vi river inte ner

Vår bedömning och vårt förslag: Den nuvarande organisationen i sig ger en grund för att de förutsättningar regeringen angivit i propositionen till miljöbalken ska kunna komma på plats.

Tillsynsmyndigheternas förutsättningar bör i tillräcklig grad kunna stärkas genom

en tydligare och mer samlad statlig styrning,

åtgärder för att öka samverkan,

ett tydligare ansvar för samordning av tillsynsverksamheten,

ökad styrning av hur tillsynen genomförs,

insatser för att stärka och utveckla kompetensen,

en utvecklad uppföljning och utvärdering, och

en utvecklad dialog med näringslivet.

Nuvarande organisationsstruktur bör därför inte ändras.

Skälen för vår bedömning och vårt förslag

Vi delar i huvudsak den problembild som Miljömyndighetsutred- ningen och andra tidigare utredningar har lyft fram. Kvaliteten och bredden på tillsynen varierar mellan tillsynsmyndigheterna. Det riskerar att leda till att brister i regelefterlevnaden inte upptäcks eller åtgärdas och att osäkerhet skapas för verksamhetsutövare som kan påverka deras konkurrenskraft.

Att ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken är fördelat på så många myndigheter på alla nivåer, centralt, regionalt och lokalt, är en utmaning när det gäller att skapa förutsättningar för en enhetlig

184

SOU 2017:63

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

och effektiv tillsyn, men också en möjlighet. Vissa av de påtalade bristerna med den kommunala tillsynen har sin grund i den kom- munala strukturen som sådan. Detta har att göra med att majorite- ten av landets kommuner är relativt små, att de finansiella och demografiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kom- muner samt att kommunerna ansvarar för ett stort antal samhälls- uppgifter som ökar för varje år. Det får återverkningar i form av jävsförhållanden, bristande oberoende och att vissa tillsynsmyndig- heter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag.

Samtidigt har det blivit tydligt att det är mycket som fungerar bra och att det under åren genomförts en rad insatser när det gäller samverkan, samordning, utbildning och gemensamma tillsynsprojekt. Det pågår dessutom ett utvecklingsarbete som kan förväntas öka förutsättningarna för en mer enhetlig och effektiv tillsyn. En för- ändring av den övergripande organisationen skulle äventyra detta arbete och dra undan förutsättningarna för det goda tillsynsarbete som faktiskt pågår och fortlöpande utvecklas.

För många av de tillsynsobjekt som i dag omfattas av länsstyrel- sernas och kommunernas tillsyn är det dessutom en fördel med god lokalkännedom samt närhet till tillsynsobjekten och medborgarna. Det ger till exempel mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till ett snabbt agerande vid klagomål från allmän- heten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp. Det finns dessutom ett tydligt kunskapsmässigt samband med andra uppgifter som i dag ligger på länsstyrelser och kommuner.

Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och för att miljökvalitetsmålen får genomslag i länen. Denna roll förstärks ytterligare genom läns- styrelsernas ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning enligt miljö- balken. Miljötillsynen bör kunna utföras mer effektivt inom läns- styrelserna än i en nationell myndighet, även om den också har en regional organisation. Länsstyrelserna täcker hela landet, har god kännedom om lokala och regionala förhållanden samt nära kontakt med kommunerna. De har därför goda förutsättningar att på ett effektivt sätt bedriva sådan tillsyn som kräver närhet och god lokal- kännedom. Med hänsyn till den uttalade ambitionen att miljölag- stiftningen ska vara en grund för vilka samhällets aktörer driver ett strategiskt miljöarbete som går längre än lagens krav är det värde-

185

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

SOU 2017:63

fullt att tillsynsmyndigheterna har kunskap om och uppgifter knutna till det strategiska miljöarbetet, även om det måste vara tydligt vilka av myndigheternas åtgärder som hänför sig till tillsynen och vilka som hänför sig till den miljöstrategiska verksamheten. En effektiv till- syn bidrar till ett bra företagsklimat vilket är positivt för den regio- nala tillväxten. Det finns också ett mervärde av att samla ärenden som har koppling till varandra inom samma myndighet. Inte minst för att kunna samordna staten i frågor som kräver avvägningar mellan olika samhällsintressen.

Kommunerna har haft ansvar för miljötillsynen långt innan miljö- balken trädde i kraft. Den kommunala tillsynen enligt miljöbalken är den mest omfattande tillsynen som kommunerna bedriver både vad gäller antal anställda och antal tillsynsobjekt. Att vissa kommuner har svårare att klara sitt tillsynsuppdrag eller inte sköter det på ett tillfredställande bör inte enligt vår mening tas som intäkt för att kommuner generellt sett inte ska ha ansvar för miljötillsynen. Den lokala miljötillsynen är dessutom viktig för kommunerna. Den ger en bra grundkompetens och erfarenhet som är en viktig resurs i det kommunala ansvaret för den fysiska planeringen som lokaliserings-, näringslivs- och fastighetsfrågor samt vid framtagande av planer och program inom till exempel miljö-, vatten- och naturvårdsområdet. SKL har vidare betonat att kommunernas eget lokala miljöarbete inte skulle stå sig så bra internationellt som det gör i dag om inte tillsyns- arbetet varit så omfattande – inte minst för de kommuner som har överlåten tillsyn över mer komplexa verksamheter.

Det är också så att det krävs ett underlag av viss kvalitet för att besluta om att den övergripande organisationen för miljötillsynen ska ändras. Vi konstaterar att det finns utvärderingar, utredningar och revisionsrapporter som ger oss en beskrivning av kritiken som framförts mot miljötillsynen. Vi har trots det inte en samlad bild av och hur tillsynen genomförs och vilka effekter den får. Det saknas ett underlag som tydligt visar hur stora kostnaderna och intäkterna är och hur de fördelar sig mellan olika myndigheter och tillsyns- områden. Vi vet i dag inte hur, för vilka aktörer och i vilka situa- tioner som tillsynen varierar eller hur rimlig en viss variation är (Naturvårdsverket, Effektiv miljötillsyn, 2013). Vi har heller inte en samlad bild av hur tillsynens genomförande påverkar verksamhets- utövarna. Vi vet att det finns skillnader, men vi vet inte hur dessa skillnader påverkar förutsättningarna att bedriva verksamhet på lika

186

SOU 2017:63

Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras

villkor. Det gör det svårt att närmare ringa in på vilket sätt och inom vilka tillsynsområden och branscher det brister i enhetlighet och effektivitet. Detta förhållande påverkar i sin tur möjligheterna att bedöma konsekvenserna av att föra över kommunerna tillsyn till länsstyrelserna eller renodla tillsynen genom att skapa en helt ny myn- dighet. Det gäller såväl konsekvenserna för miljötillsynen i sig som vilka konsekvenser det kan få för det övriga miljöarbete som bedrivs regionalt och lokalt.

Vi delar således inte Miljömyndighetsutredningens slutsats att ansvaret för miljötillsynen ska samlas hos en ny myndighet som ska ha tillsyn som huvudsaklig uppgift. Det finns inte heller enligt vår mening tillräckliga skäl för att flytta ansvaret för tillsyn från kom- munerna till länsstyrelserna. Fördelarna är, som vi tidigare konsta- terat, många med att låta både kommuner och länsstyrelser ha ansvar för tillsyn på miljöområdet. Det är också så att en organisatorisk förändring i sig sällan löser några problem. En sådan kan visserligen utgöra ett verktyg för att underlätta andra typer av åtgärder som är nödvändiga för att förändra verksamheten i den riktning som önskas. Vi bedömer emellertid att det går att hantera de brister och varia- tioner som identifierats utan att ändra den övergripande organisa- tionen.

Ett av de stora problemen i dag är en otillräcklig statlig styrning. För att garantera enhetlighet och rättssäkerhet bör staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av miljötillsynen. Det kan ske genom en mer sammanhållen och tydlig styrning från reger- ingens sida (kapitel 10). Vi ser också att det behövs en ökad sam- verkan mellan myndigheterna (kapitel 12), en utvecklad dialog med näringslivet, ett tydligare ansvar för samordningen av tillsynsvägled- ningen (kapitel 14) och att staten tar ett ökat ansvar för att tillgodose de långsiktiga behoven av kompetens och kompetensutveckling inom miljötillsynen (kapitel 13). I vissa delar behövs också en tydligare styrning av tillsynens genomförande för att minska skillnaderna mellan tillsynsmyndigheterna (kapitel 15). Staten bör också få tyd- ligare möjligheter att ingripa i syfte att åtgärda brister i enskilda kommuners tillsyn (kapitel 16). Denna styrning bedöms emellertid inte vara så detaljerad och långtgående att den i sig motiverar en annan organisation än den nuvarande.

Ett annat problem är att vi saknar kunskap om vad en effektiv och enhetlig tillsyn är. För att kunna identifiera brister och få under-

187

Ett tydligare tillsynsbegrepp

SOU 2017:63

Enligt första stycket ska tillsynen säkerställa syftet med miljö- balken och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Till- synsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av reglerna och besluten och vidta de åtgärder som behövs för att åstad- komma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverk- samhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fort- löpande bedöma om villkoren är tillräckliga (andra stycket). Vilka åtgärder som behövs för rättelse är upp till den operativa tillsyns- myndigheten att bedöma. Det beror bland annat på vilket tillsyns- objekt det rör sig om, hur lagstiftningen är utformad och till vem tillsynsmyndigheten riktar sig. Ibland räcker det med information eller rådgivning. Informationen kan riktas till en person eller en bestämd grupp personer. I andra fall behöver tillsynsmyndigheten förelägga om åtgärder eller förbjuda en verksamhet. Tillsynsmyndig- heten ska emellertid i all myndighetsutövning iaktta proportionali- tets- och behovsprincipen. Det innebär att den inte får tillgripa mer ingripande tvångsåtgärder än vad som krävs i det enskilda fallet för att åstadkomma att balkens regler följs (prop. 1997/98:45, del 2, s. 273).

Tillsynsmyndigheten ska också genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ända- mål ska kunna tillgodoses (tredje stycket). Här avses andra aktiviteter än den kontrollerande tillsynen. Med stöd av denna bestämmelse är det tänkt att de operativa tillsynsmyndigheterna ska arbeta före- byggande på olika sätt. Centrala och regionala tillsynsmyndigheter har däremot ett särskilt ansvar för att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med hänsyn till lokala, regionala och nationella förhållanden. Detta ska ske genom att myndigheterna samordnar den operativa till- synsverksamheten, löpande följer och utvärderar tillsynen samt genom råd och stöd informerar och stimulerar vidareutveckling av denna.

I miljötillsynsförordningen definieras begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen). Upp- delningen mellan operativ tillsyn och tillsynsvägledning syftar till att tydliggöra olika funktioner hos tillsynsmyndigheterna (Ds 1998:50, s. 52, Ds 2000:67, s. 44). Den fastslår skillnaden mellan dessa funk- tioner utan att innehålla en bestämning av vad som utgör tillsyn. Uppdelningen får emellertid till följd att stödjande och främjande verksamhet som en myndighet med ett tillsynsvägledande ansvar

190

SOU 2017:63

Ett tydligare tillsynsbegrepp

bedriver direkt mot verksamhetsutövare varken är operativ tillsyn eller tillsynsvägledning. Ett sådant arbete sker ändå på sina håll med stöd av den allmänna serviceskyldigheten i 4 § förvaltningslagen eller bestämmelser i myndighetens instruktion.

Därutöver ska tillsynsmyndigheterna med stöd av 26 kap. 3 § tredje stycket ägna sig åt en stödjande, utredande och uppföljande verksamhet av mer generell karaktär som inbegriper i vart fall delar av det så kallade miljöstrategiska arbetet. Syftet är då inte i första hand att åstadkomma regelefterlevnad, utan att identifiera hälso- och miljöproblem, utarbeta handlingsplaner och följa upp beslutade lång- siktiga eller övergripande miljöpolitiska mål (prop. 1997/98:45, del 2, s. 266 f., del. 1, s. 493 f. och s. 171).

9.2Tillsynsbegreppet i miljöbalken begränsas för en ökad tydlighet i tillsynen och

ökat förtroende för myndigheterna

Vårt förslag: Tillsynsbegreppet i miljöbalken bör preciseras så att det framgår att tillsyn alltid syftar till att åstadkomma regel- efterlevnad. Det bör också begränsas till främjande och kontrol- lerande åtgärder som riktas direkt mot den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet. Tillsynsvägledning bör därmed inte ingå i tillsynsbegreppet.

Tillsynsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter bör i stället införas som självständiga begrepp i miljöbalken där också syftet med tillsynsvägledningen bör framgå.

Skälen för vårt förslag

Tillsynsbegreppet är inte tillräckligt preciserat

Under utredningen har det blivit tydligt att det finns olika uppfatt- ningar om vad som är tillsyn enligt miljöbalken. Vi kan se att det framför allt är 26 kap. 3 § tredje stycket som vållar problem och ger upphov till olika tolkningar bland tillsynsmyndigheterna. Natur- vårdsverket, som ska vägleda om allmänna frågor rörande 26 kap., bekräftar detta och ifrågasätter för egen del om främjande åtgärder

191

Ett tydligare tillsynsbegrepp

SOU 2017:63

över huvudtaget är tillsyn eller om det snarare är annan verksamhet som tillsynsmyndigheterna ska utföra.

Bristen på en entydig definition av tillsyn leder till att tillsynsmyn- digheter upplever att det kan vara svårt att veta tillsynsuppdragets gränser. Olika tolkningar leder i sin tur till att tillsynen får olika inriktningar. Vissa tillsynsmyndigheter prioriterar kontroll framför främjande åtgärder såsom information och dialog med verksamhets- utövarna, medan andra gör tvärtom (Näringslivets Regelnämnd,

Miljöfarlig verksamhet – Tillämpning, avgifter, tillsyn och samordning, 2016). Otydligheten om vad som är tillsyn bidrar också till olika förväntningar på hur myndigheterna ska agera och att aktörer talar förbi varandra. Näringslivet har dessutom framfört att det ibland uppstår situationer där det inte är tydligt för verksamhetsutövaren vad som är tillsyn, vilka åtgärder som vidtas i syfte att åstadkomma rättelse och vilka som vidtas i syfte att främja en allmän utveckling av verksamheten. Detta kan naturligtvis inte accepteras.

Det behövs ett tydliggörande av vad tillsynsbegreppet innebär och vad myndigheternas uppgifter innehåller. Tillsyn är ett offent- ligt maktmedel och det får därför inte råda någon tvekan om vad till- synsmyndigheterna har för ansvar och befogenheter. Otydligheten leder också till att det är svårt att följa upp och utvärdera tillsynen och kan också antas påverka verksamhetsutövarnas förtroende för myndigheterna och därmed deras vilja att göra rätt för sig. Mot denna bakgrund finns anledning att precisera tillsynsbegreppet i miljöbalken.

Tillsynen kan aldrig handla om mer än regelefterlevnad

En utgångspunkt är att tillsynen aldrig kan handla om mer än regel- efterlevnad. Det måste finnas en författningsregel som på något sätt ligger till grund för tillsynen. Det får inte råda några tvivel om när en åtgärd vidtas i syfte att förmå en verksamhetsutövare att följa lagstiftningen respektive främja en allmän utveckling av verksam- heten. Gränsen mellan politik och förvaltning ska med andra ord vara tydlig.

Vi föreslår att syftet med tillsyn tydliggörs i miljöbalken. Genom att begränsa tillsynen till regelefterlevnad tydliggörs att det så kallade miljöstrategiska arbetet inte är tillsyn. Vi bedömer att mer-

192

SOU 2017:63

Ett tydligare tillsynsbegrepp

parten av tillsynsmyndigheterna redan i dag skiljer mellan tillsyn, som utgår från regler, och det miljöstrategiska arbetet, som utgår från nationella, regionala och lokala miljömål, lokala miljöprogram och ambitioner eller Agenda 2030. Ändringen bedöms emellertid vara angelägen för att skapa den tydlighet som eftersträvas och kan antas öka verksamhetsutövarens förtroende för myndigheterna och där- med viljan att göra rätt för sig.

Tillsyn enligt miljöbalken är mer än kontroll

En annan utgångspunkt för våra överväganden är att tillsynen ska vara utformad så att den effektivt uppfyller sitt syfte. Avgörande för hur tillsynsbegreppet bör vara utformat är således vad tillsynen ska åstadkomma.

Tillsynen enligt miljöbalken syftar till att säkerställa att miljölag- stiftningen följs. I grund och botten handlar det om att påverka människors beteende i en viss riktning. Som vi tidigare redogjort för är lagstiftarens intentioner att ge verksamhetsutövaren ett handlings- utrymme och att tillsynen bör ge utrymme för olika genomföranden för att uppfylla skyldigheterna enligt balken (kapitel 7). Detta bör påverka tillsynens utformning och därmed tillsynsbegreppet.

Vi bedömer att det inte finns anledning att begränsa tillsyns- begreppet i miljöbalken till den myndighetsutövande tillsynen. Främjande och förebyggande arbete har visat sig vara effektivt för att säkerställa att miljölagstiftningen följs, särskilt inom vissa tillsyns- områden i miljöbalken. Det finns en tendens när det framförs kritik inom ett visst område att man vill använda tillsyn för att skapa mer enhetlighet. Men då kan handlingsutrymmet minska. Erfarenheter från andra områden, som skolområdet, visar att en tillsyn som begränsas till myndighetsutövande uppgifter leder till en tillsyn som fokuserar på en lägsta nivå och blir en styrning mot denna. En mer främjande tillsyn kan styra mot en bättre kvalitet.

Det går att vidta åtgärder som minskar de risker med ett till- synsbegrepp som också innehåller åtgärder för att främja en regel- efterlevnad (mer om riskerna i SOU 2015:43, s. 358, och Statskon- toret, Tänk till om tillsynen, 2012, s. 80 f.). Här är det viktigt att bland annat tydliggöra vilken typ av råd och stöd som ingår i det främjande uppdraget. Det är vidare viktigt att uppföljningen av till-

193

Ett tydligare tillsynsbegrepp

SOU 2017:63

synen också omfattar det förebyggande arbetet och att det görs utvärderingar av effekten av det förebyggande arbetet.

En effektiv tillsyn enligt miljöbalken bör därmed bestå av två delar; den myndighetsutövande verksamheten som består av kontroll och åtgärder för rättelse, och andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär som information, rådgivning och stödjande arbete riktade mot ett tillsynsobjekt i syfte att främja regelefterlevnad.

Tillsynen begränsas till åtgärder som riktar sig direkt till den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet

Myndigheterna har på många sätt ett komplext uppdrag. De ska göra rätt saker, på rätt sätt med god resurshushållning, leverera i rätt tid med god tillgänglighet, god service och gott bemötande. Detta ska göras med iakttagande av grundläggande värden såsom rättssäkerhet, opartiskhet, likabehandling och öppenhet. Förvaltningen ska ha med- borgarnas fulla förtroende och ge näringslivet goda förutsättningar (Statskontoret, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exem- pel, 2017, s. 7).

I dag finns förväntningar från verksamhetsutövare att de till- synsvägledande myndigheterna ska ge samma råd och stöd till dem som de operativa tillsynsmyndigheterna ska göra. Det kan bero på flera saker. Vissa typer av råd och stöd ingår utan tvekan i myndig- heternas serviceskyldighet (4 § förvaltningslagen). Verksamhets- utövare söker också i bland en andra bedömning av en central myndig- het som man tror har mer kompetens än den myndighet man van- ligtvis har kontakt med. Den nuvarande begreppsanvändningen där tillsynsvägledande myndigheter är tillsynsmyndigheter leder dess- utom tanken till att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett operativt tillsynsansvar gentemot verksamhetsutövarna.

Vissa tillsynsvägledande myndigheter möter dessa förväntningar, men inte alla. Det kan finnas flera skäl till att myndigheterna gör olika. En orsak kan vara att vissa centrala myndigheter identifierar sig i större utsträckning med uppgiften att på olika sätt säkerställa att miljölagstiftningen inom deras ansvarsområde följs och har lättare att prioritera och utföra de åtgärder som krävs för att åstad- komma detta. Det finns emellertid skäl att anta att en bidragande orsak är att myndigheterna tolkar tillsynsbegreppet på olika sätt.

194

SOU 2017:63

Ett tydligare tillsynsbegrepp

Vi föreslår att tillsynsbegreppet begränsas till den verksamhet som riktar sig direkt till en verksamhetsutövare och som i dag kallas operativ tillsyn. Det innebär att de statliga myndigheternas råd och stöd, uppföljning, utvärdering och samordning inte ska vara tillsyn, men även fortsättningsvis ska kallas tillsynsvägledning.

För att skapa den tydlighet som eftersträvas bedömer vi att till- synsbegreppet bör definieras i miljöbalken. Ett sådant förslag fanns med i Miljöbalksutredningens betänkande (SOU 1996:103, s. 108) och flera av de experter och andra aktörer som vi träffat under ut- redningen har efterlyst en sådan definition. Vi bedömer att för- delarna med att tydligt definiera begreppet i miljöbalken överväger de risker en sådan definition skulle kunna medföra. I förarbetena till socialtjänstlagen signalerade regeringen att en legaldefinition av begreppet tillsyn kunde begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap och att verksamheten därmed blev statisk, fattig på idéer, passiv och ineffektiv (prop. 2000/01:80, s. 99). Vi menar emellertid att riskerna för detta inte ska överdrivas på detta område. Vad som ingår i begreppet är inte en uttömmande lista över vad tillsynsmyndigheterna ska ägna sig åt. Utöver till- synen kan de ägna sig åt miljöstrategiskt arbete. Bestämmelsen ska också tolkas mot vad tillsynen ska åstadkomma. Det innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas utrymme för att anpassa tillsynen till ny teknik och nya metoder för att åstadkomma regel- efterlevnad.

Termen operativ tillsyn bör som en följd av detta utmönstras från författningstexten för att inte skapa en osäkerhet om att det finns en annan tillsyn än den operativa. Vi föreslår dessutom att till- synsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter införs som termer i miljöbalken för att skapa den tydlighet som eftersträvas.

De finansiella konsekvenserna får anses vara godtagbara

Ett tydligare tillsynsbegrepp kan förväntas bidra till mer enhetliga tillsynsavgifter.

Det kan också komma att påverka finansieringen av tillsynsväg- ledningen. Kostnader för tillsynsvägledning har i en tidigare under- sökning uppskattats till att vara omkring 7 procent av myndig- heternas totala kostnader för tillsynen. Länsstyrelsernas kostnader

195

SOU 2017:63

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

Regeringen fattar alla beslut kollektivt. För att kunna avgöras måste ett ärende vara berett vilket innebär att alla berörda statsråd genom sina departement ska ha varit delaktiga och haft möjlighet att framföra sina synpunkter. Samordningen inom Regerings- kansliet kan beskrivas som horisontell och grundas på en förhand- ling mellan olika intressen.

Styrning av statliga miljötillsynsmyndigheter

Tillsynen enligt miljöbalken är i huvudsak reglerad i miljöbalken och miljötillsynsförordningen. Styrningen av tillsynen enligt miljöbalken förmedlas dessutom av myndigheternas instruktion, regleringsbrev, andra regeringsbeslut och den löpande dialogen mellan Regerings- kansliet och myndigheterna.

Styrningen skiljer sig mellan olika delar av Regeringskansliet och olika myndigheter. För vissa av de centrala myndigheterna, men inte alla, framgår exempelvis ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken av respektive instruktion. Det kan vara formulerat som en hänvisning till aktuell paragraf i miljötillsynsförordningen, att myndigheten har ansvar för ett tillsynsområde som omfattas av balken eller genom en allmän formulering om ansvar för tillsynsvägledning eller tillsyn enligt miljöbalken.

De centrala myndigheterna och länsstyrelserna får i huvudsak uppdrag i respektive regleringsbrev eller genom andra beslut när regeringen vill rikta myndighetens uppmärksamhet mot en viss fråga eller ett område. När det gäller miljötillsynen har det genomförts uppdrag om till exempel tillsyn av vattenverksamhet, dammar och dammsäkerhet, kemikalier och förorenade områden. I myndig- heternas regleringsbrev för år 2017 finns bland annat uppdrag när det gäller tillsyn av förorenade områden, dammsäkerhet och vatten- verksamhet. Generella uppdrag när det gäller tillsyn är inte lika van- ligt men Naturvårdsverket har exempelvis haft i uppdrag att utveckla och föreslå en mer samlad uppföljning och utvärdering av tillsynen enligt miljöbalken (Naturvårdsverket, regleringsbrev, 2014). Under flera år har länsstyrelserna i sitt regleringsbrev haft i uppdrag att redovisa sitt arbete med miljötillsyn, tillsynsvägledning och arbetet inom Miljösamverkan Sverige.

199

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

SOU 2017:63

Statens styrning av kommunala miljötillsynsmyndigheter

Den samlade statliga styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det finns en uppfattning bland kommunpolitiker och tjänstemän att styrningen ger en tydlighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men att styrningen upplevs som kortsiktig, ryckig och illa anpassad till lokala förhållanden. Kom- munerna ska också förhålla sig till gällande lagar och förordningar. Hur verksamheten organiseras och hur kommunerna genomför sitt åtagande bestämmer de själva (Statskontoret, Statens styrning av kommunerna, 2016:24).

Inom miljöområdet är det många statliga myndigheter som styr kommunerna genom föreskrifter, allmänna råd och annan vägled- ning. Det gäller både i kommunernas roll som tillsynsmyndighet och som verksamhetsutövare. Styrningen har över tid utvecklats mot att bli mer detaljerad och ställer fler krav på återrapporteringar, vilket i stor utsträckning beror på EU-regler. Kommunerna styrs också av politiska mål på miljöområdet, men även andra politikområden får betydelse för miljöarbetet och regeltillämpningen. Styrning genom riktade statsbidrag är ovanligt inom miljöområdet.

10.2Statskontorets uppdrag om styrning

Inom ramen för Tillitsreformen har Statskontoret på regeringens uppdrag analyserat och lämnat förslag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv (Utvecklad styrning, 2016:26). Statskontoret betonar att en effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. När regeringen ser att det finns problem inom ett verksamhetsområde som leder till att politiken inte får genomslag eller att viktiga frågor för medborgare och före- tag inte hanteras, menar Statskontoret att regeringen kan behöva utveckla en mer sammanhållen styrning (s. 18 f.).

I de rapporter som Statskontoret lämnat med anledningen av regeringsuppdraget om statlig styrning av offentlig sektor finns över 30 förslag till regeringen om möjliga åtgärder. Flera av förslagen handlar om Regeringskansliets organisering och arbetssätt.

200

SOU 2017:63

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

Av rapporterna kan vi dra följande slutsatser:

Tillitsbaserad styrning förutsätter tydliga uppgifter och utveck- lad dialog mellan regeringen och myndigheterna.

Regeringens styrning kan förenklas och förtydligas.

Styrningen bör ske utifrån ett helhetsperspektiv.

En tillitsbaserad styrning handlar om att ge tydliga uppgifter och skapa handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten och ge utförarna möjlighet att vara med och påverka hur arbetet ska utformas. På så sätt drar vi nytta av kunskaperna som finns inom offentlig verksamhet och det leder till ett effektivare och bättre resursutnyttjande.

Med sammanhållen styrning menar Statskontoret en styrning som utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndig- heter. Att ha ett verksamhetsperspektiv handlar om att ha överblick över hur verksamhetsområdet fungerar och utgå från en helhetsbild samt analysera resultat från verksamhetsområdet och samordna styr- ningen. Det är ett sätt för regeringen att få bättre genomslag för politiken i sin helhet. Det är också ett sätt för regeringen att främja samverkan mellan myndigheter och andra aktörer i den offentliga förvaltningen (Utvecklad styrning, s. 24 f.).

10.3Överblick och helhetssyn i styrning av myndigheterna är betydelsefullt

För att värna miljöbalkens bärande tanke om ett sammanhållet regelsystem är det viktigt att det finns ett helhetsperspektiv i såväl regeringens styrning av de statliga myndigheterna som i de statliga myndigheternas styrning och vägledning av kommunerna. Vi bedömer att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att öka förutsättningarna för att kommunerna ska kunna genomföra sitt tillsynsuppdrag på ett effek- tivt och enhetligt sätt. Regeringens styrning av tillsynen enligt miljö- balken bör vara tydlig och utgå från ett helhetsperspektiv.

Styrningen av myndigheterna sker i huvudsak utifrån myndig- heternas respektive uppdrag och det saknas i stor utsträckning ett helhetsperspektiv vilket kan bidra till en otydlighet om bland annat

201

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

SOU 2017:63

prioriteringar. Det innebär att det är svårt att få en bild av det sam- lade genomförandet, dess effekter samt kostnader och intäkter för tillsyn och tillsynsvägledning.

Vi har i vår kartläggning sett att regeringen tenderar att hanterar och styra de olika tillsynsområdena i miljöbalken var för sig. Det finns också olika lösningar inom flera områden till exempel när det gäller hur miljötillsynen ska finansieras. När det gäller dammsäkerhet sker finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn sedan år 2016 inte på samma sätt som för övrig miljötillsyn, det vill säga genom förvalt- ningsanslaget utan genom att tillsynsavgiften direkt får användas av länsstyrelsen för denna tillsyn. Dessa lösningar påverkar tillsynen på andra tillsynsområden enligt miljöbalken. Under utredningen har det blivit tydligt att finansieringen lätt blir en grund för tillsynens priori- tering och genomförande.

Tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de regler som riksdagen och regeringen har beslutat. Tillsynen utgör ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. En fungerande tillsyn bidrar till att skapa förtroende för staten. Medborgare ska kunna lita på att de regler som beslutats också gäller i praktiken. Tillsynen påverkar dessutom direkt företagens förutsättningar eftersom de kan bli föremål för tillsyn och krav på rättelse.

Miljöpolitiken är dessutom ett prioriterat område för reger- ingen. Av regeringsförklaringen år 2016 framgår att arbetet för att skydda miljön och skapa en giftfri vardag ska intensifieras samt att avgörande steg ska tas för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljö- balken syftar till att främja en hållbar utveckling och tillsynen ska säkerställa balkens syfte. Miljötillsynen är därmed ett viktigt styr- medel som ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås.

Den statliga förvaltningen är i hög grad specialiserad, vilket bland annat innebär att myndigheter ska ha tydligt definierade och ren- odlade uppgifter inom specifika verksamhetsområden. Det gäller även de statliga miljötillsynsmyndigheterna. Myndigheterna har fram- för allt kunskap om sitt eget ansvarsområde enligt miljöbalken. För flera av de centrala myndigheterna med ett begränsat ansvar enligt miljöbalken är detta ansvar en marginell fråga i förhållande till kärn- verksamheten.

En styrning som är inriktad på den enskilda myndigheten kan bi- dra till oklara ansvarsförhållanden mellan de centrala myndigheterna,

202

SOU 2017:63

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

otydlighet och målkonflikter vilket i sin tur kan påverka länsstyrel- sernas och kommunernas förutsättningar att bedriva en effektiv och enhetlig miljötillsyn. För att kunna vara tydliga i styrningen av myn- digheternas tillsynsuppdrag enligt miljöbalken och värna helhets- perspektivet är det viktigt att det finns en kunskap om och förståelse för hur miljötillsynen är organiserad och tänkt att fungera inom alla berörda departement.

Det bör dessutom understrykas att miljötillsynen är betydelse- full för att nå mål även inom andra politikområden än miljö, så som folkhälsa och friluftsliv. Som exempel kan nämnas tillsynen när det gäller kemikalier och hälsoskydd vilket har betydelse för folkhälso- politikens målområde 5: Sunda och säkra miljöer och produkter samt tillsyn av skyddade områden som är angeläget med hänsyn till fri- luftspolitiken.

10.4Styrningen av myndigheter med ansvar för miljötillsyn behöver utvecklas

Vår bedömning: Det behövs en bättre överblick och en helhets- syn för att kunna bedöma om det är rätt balans i styrningen av miljötillsynsmyndigheterna avseende deras insatser inom olika tillsynsområdena.

Det är angeläget att miljötillsynen tas upp i interdepartemen- tala arbetsprocesser.

En mer samlad resultatanalys av miljötillsynen ger ett bättre underlag för styrningen.

Skälen för vår bedömning

Det är betydelsefullt med en överblick när det gäller myndigheter- nas olika uppdrag bland annat för att kunna ta ställning till om det är en lämplig balans mellan de särskilda regeringsuppdragen och myndigheternas kärnuppgifter enligt förordning. Myndigheternas tillsynsuppdrag är ofta en del av kärnverksamheten och styrs i mindre utsträckning genom uppdrag. Under utredningen har det framförts att myndigheterna generellt får många uppdrag och att det är svårt att ha en överblick samt följa upp vad uppdragen leder till. Flera

203

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

SOU 2017:63

myndighetsföreträdare har framfört att det också finns behov av att samordna uppdrag på ett bättre sätt.

Vi ser dessutom att det finns ett behov av en bättre överblick och en helhetssyn för att kunna bedöma om det är rätt balans i styr- ningen av miljötillsynsmyndigheterna avseende deras insatser inom olika tillsynsområdena som till exempel kemikalier, hälsoskydd, miljö- farliga verksamheter, natur- och vattenfrågor.

Det är också viktigt med en överblick för att främja samverkan mellan myndigheterna och undvika att ett uppdrag till en myndig- het konkurrerar med eller motverkar andra myndigheters uppdrag.

Genom en mer sammanhållen och tydlig styrning från reger- ingens sida underlättas samordning och samverkan mellan de olika centrala myndigheterna och mellan de centrala myndigheterna, läns- styrelserna och kommunerna. En tydligare styrning av miljötillsyns- myndigheterna kan också bidra till en bättre kommunikation och enhetlig information till företag och medborgare om tillsynens syfte och inriktning. Dessutom kan samverkan och koordinering mellan myndigheterna bidra till att hitta synergier och lösa eventuella mål- konflikter som kan uppstå vid avvägningar mellan olika samhällsmål.

För att skapa en bättre överblick och en tydligare och mer sam- manhållen styrning av miljötillsynsmyndigheterna kan det finnas anledning att se över samverkansformerna såväl inom Miljö- och energidepartement som inom Regeringskansliet i dess helhet. Utan en sammanhållen styrning av myndigheterna från regeringens sida försvåras en samordnad, enhetlig och effektiv tillsyn.

Miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden och miljö- frågorna ska beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift, för att på bästa sätt skapa förutsättningar för beslut som är hållbara i såväl ekonomiskt, socialt som miljömässigt perspektiv (prop. 2009/10:155).

Som vi beskrivit i tidigare avsnitt är det många olika departement som har ansvar för frågor om styrning och uppföljning av myndig- heternas uppdrag när det gäller miljötillsynen. Vi lämnar i detta be- tänkande flera förslag som berör samtliga miljötillsynsmyndigheter, bland annat om att tydliggöra syftet med och effektivisera sam- verkan mellan de statliga myndigheter och mellan statliga myndig- heter och kommunerna (kapitel 12). Vi bedömer att det finns an- ledning för berörda departement att se över förutsättningar för en mer samordnad och sammahållen hantering av miljötillsynsfrågor i samband med styrning och uppföljning av miljötillsynsmyndig-

204

SOU 2017:63

En mer sammanhållen styrning av myndigheterna

heterna. Det finns flera arbetsprocesser inom Miljö- och energi- departement och mellan de olika departementen som syftar till att samordna myndighetsstyrningen inom olika angelägna områden. Vi ser inte skäl till att frågor om styrning och uppföljning av myndig- heternas uppdrag när det gäller miljötillsynen hanteras i särskilda arbetsprocesser. Däremot är det angeläget att miljötillsynen, när det är relevant, diskuteras och behandlas i sådana sammanhang. Det är också angeläget att miljötillsynens betydelse som styrmedel för att nå övergripna mål inom miljö, folkhälsa och friluftsliv uppmärk- sammas.

Vi bedömer att underlag som kan vara relevanta inför bredning av exempelvis regleringsbrev och särskilda uppdrag till berörda myndig- heter till exempel är den årliga tillsynsredovisningen som Naturvårds- verket lämnar till regeringen. Redovisningen ska bland annat belysa hur tillsynen genomförs, visa på brister i tillsynen samt ge en beskriv- ning av hur de kan åtgärdas. Annat underlag av betydelse för analys av hur miljötillsynen genomförs och kan utvecklas för att kunna inriktas på angelägna områden är den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen, Miljömålsrådets åtgärdslista och Vattenmyndigheter- nas åtgärdsprogram.

Vi bedömer vidare att gemensamma myndighetsdialoger kan vara ett sätt att sammanhållet kommunicera med myndigheterna om regeringens syn på miljötillsynsuppdraget i allmänhet men även på genomförande och samverkan när det gäller tillsynen.

En mer samlad resultatanalys av miljötillsynen ger ett bättre underlag för styrningen

Regeringen är ansvarig inför riksdagen för både styrningen av de statliga myndigheterna och för resultaten av verksamheterna.

Vi bedömer att det finns behov av en mer sammanhållen redo- visning och analys av resultaten för att få ett bättre underlag om miljötillsynen och miljöbrottsbekämpningen. Det behövs som ett komplement till de myndighetsspecifika årsredovisningarna och redovisningar av särskilda uppdrag. En mer sammanhållen resultat- redovisning kan bidra till en bättre totalbild bland annat när det gäller kostnader och intäkter för miljötillsynen samt resultaten av tillsynen.

Under utredningen har flera av utredningens experter som före- träder myndigheter framhållit att det inte räcker med en samlad

205

En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn

SOU 2017:63

trädde i kraft och ersatte den tidigare förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 502 f.) anges att en utgångspunkt för fördelningen av tillsyn bör vara att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt när- heten till tillsynsobjekten.

En annan naturlig utgångspunkt angavs vara att kommunerna ansvarar för miljön inom den egna kommunen, och därmed tillsynen enligt miljöbalken, med hänsyn till de befogenheter som ligger på kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Dock påpekades att det med hänsyn till tillsynsobjektets karaktär kan finnas anledning att lägga ansvaret på länsstyrelserna i stället. Som exempel nämndes att det kan vara fråga om miljöpåverkan inom en större region än en kommun. Regeringen konstaterade att för att tillsyn ska kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att tillgå och intressekonflikter und- vikas.

Regeringen angav vidare ett antal riktlinjer för vilken tillsyn som borde läggas på kommunen. Vad gäller miljöfarlig verksamhet an- märktes att kommunerna, utöver sitt obligatoriska ansvar för tillsynen över den miljöfarliga verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt, torde kunna ta över ansvaret för tillsynen för tillståndspliktig miljöfar- lig verksamhet allt eftersom kompetens byggdes upp.

Viss verksamhet bedömde regeringen vara av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten. Här nämndes som exempel Försvars- maktens verksamhet och genteknisk verksamhet. Att en fråga kräver överblick över landet ansågs också tala för att en central myndighet får ansvar för tillsynen. Kemikalieinspektionen har därför tilldelats ansvar för tillsyn över farliga ämnen i varor och primärproducenter utsläppande på marknaden.

Vi bedömer att nuvarande utgångspunkter för fördelningen av tillsynsansvaret är ändamålsenliga. Det som framkommit under ut- redningen ger inte skäl för att föreslå en ändring av dessa. Vi menar däremot att utgångspunkterna inte alltid har fått genomslag när ansvaret fördelats. Ett exempel gäller fördelningen av ansvaret för tillsyn över miljöfarlig verksamhet.

208

SOU 2017:63

En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn

Under utredningen har vi uppfattat att det har ifrågasatts om principen att komplexa och mer miljöpåverkande verksamhet ska tillsynas av länsstyrelsen följs när det gäller miljöfarliga verksam- heter. En uppfattning som har framförts är att de regelförenklingar som gjorts under åren har lett till att vissa verksamheter som be- döms ha en stor miljöpåverkan inte är tillståndspliktiga, och således tillsynas av kommunerna. Vi har inte närmare utrett hur giltigt detta antagande är, men kan konstatera att det i vart fall inom vissa branscher har skett en utveckling som lett till en minskad miljö- påverkan från verksamheten, vilket motiverar att tillståndsplikt inte ska gälla.

Det finns också skäl att påpeka att en tillståndsprövad verksamhet i vissa avseenden kan vara enklare att tillsyna då det i villkor för verk- samheten tydliggjorts vilka krav på försiktighetsmått och skydds- åtgärder som ska uppfyllas. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte har att självständigt bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken, utan kan begränsa tillsynen till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksam- heten följs.

Naturvårdsverket har framfört att det med nuvarande reglering föreligger ett problem om någon annan tillsynsmyndighet än kom- munen bedöms som mer lämplig att ha tillsyn över miljöfarlig verk- samhet som inte är tillståndspliktig, och har föreslagit att 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken ska tas bort. Naturvårdsverket konsta- terade att kommunernas generella tillsynsansvar för icke tillstånds- pliktig miljöfarlig verksamhet då skulle behöva regleras någon annanstans, förslagsvis i miljötillsynförordningen (Fördelning av ansvar för operativ tillsyn enligt miljöbalken, 715-224-09 Rt, 2009).

Vi vill peka på att regeringen i förarbetena till miljöbalken gav uttryck för att kommunerna borde kunna ta över tillsynen för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet allt eftersom kompetens byggdes upp. Vi kan konstatera att sedan miljöbalken trädde i kraft har kompetensen i inte obetydlig omfattning ”tryckts ut” från de centrala myndigheterna och länsstyrelserna till kommunerna. Vi konstaterar sammanfattningsvis att det mot denna bakgrund kan finnas anledning att överväga om bedömningen av om en verksam- het är tillståndspliktig eller inte ska vara avgörande för hur ansvaret för tillsynen fördelas.

209

En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn

SOU 2017:63

Under utredningen har det också framförts från både närings- livet och myndigheter att det även av i första hand effektivitetsskäl kan finns anledning att avvika från dagens utgångspunkter för an- svarsfördelningen. I detta sammanhang har det påtalats att det kan vara lättare att upprätthålla kompetensen om den koncentreras till en myndighet inom ett visst område där tillsynen är av liten omfattning. Det har också framförts att det kan vara mer effektivt att samla tillsynen över vissa branscher på en och samma tillsyns- myndighet när antalet anläggningar i en bransch är få i ett län eller när en kommun har svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens och erfarenhet i specifika frågor. Som exempel på sådana branscher har nämnts gruvor, avloppsreningsverk, deponier, bildemonterare och återvinningsanläggningar. Vi kan inte på befintligt underlag se i vilka fall det skulle vara mer ändamålsenligt att koncentrera tillsynen till en myndighet på det sätt som framförts.

Vi bedömer att det inte finns anledning att ändra utgångspunk- terna för fördelningen av ansvaret för tillsyn nu, men att justeringar kan behövas på sikt. Ett sätt att åstadkomma en mer flexibel möj- lighet att anpassa fördelningen av ansvaret för tillsynen över miljö- farlig verksamhet som inte enbart utgår från om en verksamhet är tillståndspliktig eller inte är att kommunens generella tillsynsansvar tas bort, i enlighet med Naturvårdsverkets tidigare förslag. Vi be- dömer att det är en möjlighet som regeringen bör överväga men vi anser att det finns anledning att avvakta med att ta ställning till ändringar i fördelningen av tillsynsansvaret av flera skäl. Det underlag vi har haft att tillgå ger inte en tillräckligt bra bild av konsekvenserna, vare sig för miljöarbetet eller för kommunerna, av att ta bort kom- munens generella tillsynsansvar för vissa frågor eller branscher.

Det pågår dessutom utredningar som kan få betydelse för hur staten framöver ser på länsstyrelsernas och kommunernas kapacitet och förutsättningar för att ansvara för olika uppgifter. Den utredning vi närmast har i åtanke är Kommunutredningen (Fi 2017:02). Kom- mittén har i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kom- munernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina ut- maningar. Kommittén ska utifrån kommunernas varierande förut- sättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som kommunal samverkan, kommun- sammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvars-

210

SOU 2017:63

En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn

fördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka deras förmåga att möta samhällsutvecklingen. Dessutom har det aviserats att Indelningskommittén (Fi 2015:09) ska få fortsatta uppgifter i ett tilläggsdirektiv.

När dessa utredningar har redovisats kan det finnas anledning att återkomma till frågan om vem som ska ansvara för vad när det gäller tillsynen enligt miljöbalken; staten genom länsstyrelsen eller kommunen. Vid den tiden bör det också ha visat sig om de förslag som vi lämnar i detta betänkande om åtgärder för att stärka kom- petensen och möjligheten till samverkan lett till åtgärder som bättre rustat kommunerna för att bedriva en effektiv och enhetlig tillsyn över de områden där de har tilldelats ett generellt tillsynsansvar.

11.2Betydelsen av att veta vem som har ansvar för tillsynen

En förutsättning för en enhetlig och effektiv tillsyn är att det är tyd- ligt vad myndigheterna förväntas göra och vem som ska göra vad. Om ansvarsfördelningen är oklar kan det försvåra och fördröja tillsynsarbetet eller till och med leda till att tillsyn inte utförs inom ett område där det råder oklarheter. Det kan också leda till onödig administration för den berörda verksamhetsutövaren när ett till- synsobjekt blir föremål för tillsyn på ett osynkroniserat sätt från flera olika tillsynsmyndigheter. Vidare kan otydlighet om vem som är tillsynsmyndighet påverka allmänhetens möjlighet att ta kontakt med tillsynsmyndigheten.

Det är också viktigt med hänsyn till rättssäkerheten att det är klarlagt vilken myndighet som har rätt att inspektera och ställa krav på en verksamhet. Ett tillsynsbeslut som har meddelats av en myn- dighet som saknar befogenheter att göra det är inte giltigt. Detta kan i förlängningen leda till skada för människors hälsa och miljön eftersom föreläggandet inte behöver följas. Andra konsekvenser kan vara onödiga kostnader för verksamhetsutövare som förelagts att vidta åtgärder av en obehörig myndighet, men även onödiga kost- nader för samhället i samband med överprövning av föreläggandet om det överklagas.

Vi bedömer att dagens reglering i och för sig fördelar tillsyns- ansvaret tydligt, men kan samtidigt konstatera att både de som ska

211

Miljötillsynsförordningen	Miljötillsynsförordning (2011:13)
Myndighetsförordningen	Myndighetsförordning (2007:515)
OECD	The Organisation for Economic
	Co-operation and Development
prop.	proposition
SGU	Sveriges geologiska undersökning
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
skr.	Regeringens skrivelse
SOU	Statens offentliga utredningar
Svenska kraftnät	Affärsverket Svenska kraftnät

26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 26, 29 och	samt 2 kap. 4, 26, 29 och 31 §§
31 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
11 §9
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 8 och 10 §§ miljötillsyns-	4, 8 och 10 §§ miljötillsynsför-
förordningen.	ordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
12 §10
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 30 och 32 §§ miljötill-	4, 30 och 32 §§ miljötillsyns-
synsförordningen.	förordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
13 §11
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 29 och 31 §§ miljötill-	4, 29 och 31 §§ miljötillsynsför-
synsförordningen.	ordningen.

för kostnader för handläggning av	kostnader för handläggning av
miljösanktionsavgifter och åtals-	miljösanktionsavgifter och åtals-
anmälningar.	anmälningar.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
39 §15
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4 och 7–10 §§ miljötillsyns-	4 och 7–10 §§ miljötillsynsför-
förordningen.	ordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
24 §16
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 29 och 31 §§ miljötill-	4, 29 och 31 §§ miljötillsynsför-
synsförordningen.	ordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 §24
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4 och 18 §§ miljötillsyns-	4 och 18 §§ miljötillsynsför-
förordningen.	ordningen.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
24 §25
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 2 kap.
2 kap. 4, 29 och 31 §§ miljötill-	4, 29 och 31 §§ miljötillsyns-
synsförordningen.	förordningen.

	85 §38
De	operativa tillsynsmyndig-	Tillsynsmyndigheterna ska sam-
heterna ska samråda med Tull-		råda med Tullverket i frågor som
verket i frågor som rör tillsynen		rör tillsynen över att förordning
över	att förordning (EG)	(EG) nr 1013/2006 följs.

delegationer, och
tillsynsmyndighet: den som	tillsynsmyndighet: den som
enligt miljötillsynsförordningen	enligt miljötillsynsförordningen
(2011:13) utövar den operativa	(2011:13) utövar tillsyn över en
tillsynen över en industriutsläpps-	industriutsläppsverksamhet.
verksamhet.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 §
Med tillsynsmyndigheten av-	I denna förordning avses med
ses i denna förordning den som	tillsynsmyndigheten den som
enligt miljötillsynsförordningen	enligt miljötillsynsförordningen
(2011:13) utövar den operativa	(2011:13) utövar tillsyn över en
tillsynen över en verksamhet som	verksamhet som omfattas av
omfattas av denna förordning.	denna förordning.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
62 §
Bestämmelser om tillsyn finns	Bestämmelser om tillsyn finns
i 26 kap. miljöbalken och i miljö-	i 26 kap. miljöbalken och i miljö-
tillsynsförordningen (2011:13).	tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det operativa	Bestämmelser om det tillsyns-
tillsynsansvar som hör samman	ansvar som hör samman med
med denna förordning finns i	denna förordning finns i 26 kap.
26 kap. 3 § tredje stycket miljö-	3 § tredje stycket miljöbalken
balken samt 2 kap. 4, 24, 29 och	samt 2 kap. 4, 24, 29 och 30 §§
30 §§ miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.

tillsynsförordningen (2011:13).
Bestämmelser om det opera-	Bestämmelser om det till-
tiva tillsynsansvar som hör sam-	synsansvar som	hör	samman
man med denna förordning finns	med denna förordning finns i
i 2 kap. 4, 21, 27 och 29–32 §§	2 kap. 4, 21, 27	och	29–32 §§
miljötillsynsförordningen.	miljötillsynsförordningen.