sou 2017 61

Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott

Betänkande av Frigivningsutredningen

Stockholm 2017

SOU 2017:61

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24643-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 31 mars 2016 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att bl.a. överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning. Justitierådet Agneta Bäcklund förordnades som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 31 mars 2016 professorn, numera justitierådet, Petter Asp, kansli- rådet Jenny Engvall, verksamhetschefen Erik Grevholm, kammar- åklagaren Markus Hellsten, rådmannen, numera chefsrådmannen, Lena Hjelmtorp, professorn Marianne Kristiansson, ämnessakkunniga Elisabeth Kullman Gunnarsson, chefsjuristen Elisabeth Lager och advokaten Henrik Olsson Lilja. Rådmannen, numera projektledaren, Gunilla Berglund förordnades som expert i utredningen från och med den 19 september 2016.

Gunilla Berglund har varit sekreterare i utredningen från och med den 1 april 2016 till den 19 september 2016. Den 3 oktober 2016 anställdes rådmannen Dina Gutrad som sekreterare i utredningen.

Genom tilläggsdirektiv den 16 februari 2017 har uppdraget för- längts till den 29 juni 2017.

Utredningen som har antagit namnet Frigivningsutredningen, överlämnar härmed utredningens betänkande Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott, SOU 2017:61.

Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom de överväganden och förslag som presenteras. Betänkandet har därför formulerats i vi-form.

Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2017

Agneta Bäcklund

/Dina Gutrad

Gunilla Berglund

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
1	Författningsförslag.....................................................		21
1.1	Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................		21
1.2	Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .........		36
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		37
2.1	Uppdraget................................................................................		37
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		37
2.3	Betänkandets disposition........................................................		38
3	Gällande rätt.............................................................		41
3.1	Inledning..................................................................................		41
3.2	Fängelse	...................................................................................	41
	3.2.1 ............................................	Fängelsestraffets längd	41
	3.2.2 ..........................	Omvandling av fängelse på livstid	42
3.3	Verkställighet ................................av fängelsestraff i anstalt		43

3.3.1Verkställighetsplanering med inriktning på

	återfallsförebyggande åtgärder................................	44
3.3.2	Särskilda villkor........................................................	45
3.3.3	Placering och sysselsättning....................................	46

3.3.4Permission och annan tillfällig vistelse utanför

	anstalt .......................................................................	47
3.3.5	Särskilda utslussningsåtgärder ................................	49

Innehåll

SOU 2017:61

3.4 Villkorlig frigivning................................................................		54
3.4.1	Inledning..................................................................	54
3.4.2	Nuvarande reglering................................................	55

3.5Påföljdsbestämning och betydelsen av tidigare

	brottslighet..............................................................................		64
4	Tidigare överväganden och pågående arbeten ...............		69
4.1	Inledning .................................................................................		69
4.2	Historisk tillbakablick............................................................		69
4.3	Tidigare överväganden............................................................		72
	4.3.1	Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp
		rörande kriminalpolitik...........................................	72
	4.3.2	Avskaffande av interneringspåföljden ...................	72
	4.3.3	Fängelsestraffkommittén........................................	74
	4.3.4	Våldskommissionens betänkande ..........................	76
	4.3.5	1990 års påföljdsutredning .....................................	77
	4.3.6	Straffsystemkommittén ..........................................	78
	4.3.7	Kriminalvårdskommittén........................................	81
4.4	Pågående arbete av betydelse för uppdraget .........................		82

4.4.1Psykiatrilagsutredningens förslag

	till ett system med samhällsskyddsåtgärder ..........	82
4.4.2	2009 års påföljdsutredning .....................................	84

4.4.3Tillkännagivande om skärpta regler

för villkorlig frigivning ...........................................

4.4.4Tillkännagivande om skyldighet att delta

	i behandlingsprogram .............................................	88
4.5 Särskilt om det återfallsförebyggande arbetet ......................		88
4.5.1	Kriminalvårdens studie av särskilda
	utslussningsåtgärder................................................	88
4.5.2	Försöksverksamhet med GPS-övervakning ..........	92
4.5.3	Krimstics..................................................................	92
4.5.4	Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer....	93
4.5.5	Ett nationellt brottsförebyggande program ..........	95

SOU 2017:61 Innehåll

5	Internationell utblick .................................................		97
5.1	Inledning..................................................................................		97
5.2	Danmark..................................................................................		97
	5.2.1	Fängelse....................................................................	97
	5.2.2	Forvaring..................................................................	98
	5.2.3	Villkorlig frigivning.................................................	99
	5.2.4	Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........	102
5.3	Finland...................................................................................		102
	5.3.1	Fängelse..................................................................	102
	5.3.2	Villkorlig frigivning...............................................	103
	5.3.3	Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........	105
	5.3.4	Pågående lagstiftningsarbete.................................	107
5.4	Norge.....................................................................................		109
	5.4.1	Fängelse..................................................................	109
	5.4.2	Forvaring................................................................	109
	5.4.3	Villkorlig frigivning...............................................	110
	5.4.4	Prövotid, mötesplikt och särskilda villkor...........	111
5.5	Island .....................................................................................		111
	5.5.1	Fängelse..................................................................	111
	5.5.2	Villkorlig frigivning...............................................	112
	5.5.3	Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........	112
5.6	Tyskland ................................................................................		113
	5.6.1	Fängelse..................................................................	113
	5.6.2	Säkerhetsförvar ......................................................	113
	5.6.3	Villkorlig frigivning...............................................	114
	5.6.4	Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........	115
	5.6.5	Pågående lagstiftningsarbete.................................	117
5.7	England..................................................................................		117
	5.7.1	Fängelse och internering.......................................	117
	5.7.2	Villkorlig frigivning...............................................	118
	5.7.3	Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........	118
	5.7.4	Pågående lagstiftningsarbete.................................	119
5.8	USA .......................................................................................		120
	5.8.1	Fängelse..................................................................	120
	5.8.2	Villkorlig frigivning...............................................	120

Innehåll

SOU 2017:61

	5.8.3	Prövotid, övervakning och särskilda villkor	........ 121
	5.8.4	Åtgärder vid misskötsamhet.................................	122
6	Den statistiska bilden...............................................		125
6.1	Inledning ...............................................................................		125
6.2	Brottsutvecklingen avseende allvarlig brottslighet.............		125
	6.2.1	Dödligt våld...........................................................	126
	6.2.2	Misshandelsbrott...................................................	128
	6.2.3	Rån .........................................................................	129
	6.2.4	Sexualbrott.............................................................	130
6.3	Återfall i brott.......................................................................		132
	6.3.1	Återfall i brott efter villkorlig frigivning.............	133
	6.3.2	Återfall i allvarlig brottslighet ..............................	135
7	Riskbedömningar avseende återfall i brott ..................		143
7.1	Inledning ...............................................................................		143
7.2	Allmänt om riskbedömningar inom rättsväsendet.............		143

7.3Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv

	– det aktuella forskningsläget ..............................................		146
7.4	Riskbedömningsmodeller – instrument och checklistor ...		150
7.5	Riskbedömningar i praktiken ..............................................		153
	7.5.1	Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket........	153
	7.5.2	Riskbedömningar inom Kriminalvården .............	156
8	Villkorlig frigivning...................................................		167
8.1	Inledning ...............................................................................		167
8.2	Allmänna utgångspunkter....................................................		167

8.3Risk för återfall i brott bör inte utgöra skäl

mot villkorlig frigivning .......................................................		169
8.3.1	Inledning................................................................	169
8.3.2	Intresset av samhällsskydd ...................................	170

SOU 2017:61

Innehåll

8.3.3Möjligheten att genom ändrade regler

	om villkorlig frigivning tillgodose intresset
	av samhällsskydd är begränsad..............................	172
8.3.4	Kan man förutse vem som kommer
	att återfalla i brott? ................................................	176

8.3.5Straffsystemet och grundläggande straffrättsliga principer om bl.a.

	proportionalitet, förutsebarhet
	och likabehandling.................................................	177
8.3.6	Betydelsen av återfall eller risk för återfall...........	178
8.3.7	Lagtekniska modeller ............................................	179
8.3.8	Regleringen i andra länder.....................................	180
8.3.9	Sammanfattande bedömning.................................	181

8.4Villkorlig frigivning bör inte senareläggas

i straffskärpningssyfte vid återfall i brott ............................

184

8.5Utformningen av en eventuell reglering som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag

kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning.............................		186
8.5.1	Inledning ................................................................	186

8.5.2Utgångspunkter för utformningen av

		en reglering ............................................................	186
	8.5.3	Tillämpningsområdet m.m....................................	187
	8.5.4	Lagtekniska modeller ............................................	193
	8.5.5	Prövningsförfarandet ............................................	200
	8.5.6	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........	202
	8.5.7	Ekonomiska konsekvenser....................................	203
	8.5.8	Bestämmelsernas lydelse
		och en författningskommentar.............................	209
	8.5.9	Villkorlig frigivning vid överförande
		av straffverkställighet ............................................	218
9	Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet
	efter villkorlig frigivning ...........................................		221
9.1	Inledning................................................................................		221
9.2	Allmänna utgångspunkter ....................................................		221

Innehåll

SOU 2017:61

9.3De återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig

frigivning bör förstärkas ......................................................

223

9.3.1Prövotidens längd och allmänna

	skötsamhetskrav....................................................	223
9.3.2	Övervakning efter villkorlig frigivning................	226
9.3.3	Särskilda föreskrifter.............................................	230
9.3.4	Beslut om elektronisk övervakning......................	245

9.3.5Proportionalitetsprincipen bör komma

	till uttryck i lagstiftningen....................................	249
9.3.6	En ny beslutsordning............................................	250
9.3.7	Hanteringen av misskötsamhet............................	253

9.3.8Kriminalvårdens rätt att överklaga

övervakningsnämndens beslut..............................

261

9.4Övervakning och särskilda föreskrifter

	vid skyddstillsyn ...................................................................		262
10	Konsekvenser ..........................................................		263
10.1	Inledning ...............................................................................		263
10.2	Vilka berörs av förslagen? ....................................................		264
	10.2.1	Fängelsedömda och brottsoffer ...........................	264
	10.2.2	Myndigheter ..........................................................	265
	10.2.3	Övrigt ....................................................................	266
10.3	Ekonomiska konsekvenser...................................................		266
	10.3.1	Inledning................................................................	267
	10.3.2	Reglerna om övervakning .....................................	267
	10.3.3 Reglerna om särskilda föreskrifter.......................		269
	10.3.4	Elektronisk övervakning.......................................	272
	10.3.5	Beslutsordningen och överklagande ....................	272
10.4	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet ....................................		274
10.5	Konsekvenser för jämställdheten ........................................		275
10.6	Övriga konsekvenser............................................................		276
11	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		277
11.1	Ikraftträdande.......................................................................		277


SOU 2017:61			Innehåll
11.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		278
12	Författningskommentar ............................................		281
12.1	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ........................		281
12.2	Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)....		298
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2016:28 ...........................................	299
Bilaga 2		Brottsförebyggande effekter av fängelsestraff............	305

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att, i syfte att stärka möjligheterna att förebygga och förhindra återfall i allvarlig brottslighet, överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning. Vi har i det sammanhanget haft i uppdrag att

•analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brotts- lighet ska beaktas särskilt som skäl mot villkorlig frigivning,

•oavsett ställningstagande i sak föreslå hur en ordning där sådan risk beaktas särskilt bör vara utformad,

•överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifter som kan meddelas under prövotiden efter villkorlig frigivning bör ändras, och

•lämna fullständiga författningsförslag.

Risk för återfall i allvarlig brottslighet bör inte utgöra skäl mot villkorlig frigivning

Enligt de nu gällande reglerna om villkorlig frigivning ska den som dömts till fängelse friges villkorligt efter att två tredjedelar av ett tidsbestämt straff, dock minst en månad, har avtjänats. Den vill- korliga frigivningen kan skjutas upp med högst sex månader åt gången om det finns synnerliga skäl. Vid den bedömningen ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de före- skrifter eller villkor som gäller för verkställigheten. Det finns ingen begränsning av hur många gånger den villkorliga frigivningen får skjutas upp.

Sammanfattning

SOU 2017:61

Den villkorliga frigivningen syftar till att på ett ändamålsenligt sätt kontrollera övergången från anstalt till ett liv i frihet. Möjlig- heterna till en successiv övergång från livet i anstalt till ett liv i frihet är i många fall avgörande för den dömdes anpassning. Under prövotiden finns möjlighet till stödjande och kontrollerande insatser. Den villkorliga frigivningen ger också möjlighet att ställa krav på den frigivne och att tillgripa sanktioner om kraven inte uppfylls.

När möjligheten att beakta risken för återfall i brott upphörde 1999 motiverades det bl.a. av vikten av förutsebarhet och likabehandling. Som skäl för lagändringen anfördes också att ingripanden gentemot enskilda personer ska grundas på de brott som de har gjort sig skyl- diga till och inte på en bedömning av risk för vad som kan komma att inträffa i framtiden.

Det kan med hänsyn till intresset av samhällsskydd finnas skäl att överväga särskilda samhällsskyddsåtgärder beträffande intagna som vid tidpunkten för villkorlig frigivning bedöms ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Det måste dock beaktas att det inte går att på individnivå säkert säga vem som kommer att återfalla i brott. Regler som innebär att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning kommer därför i vissa fall att leda till att personer frihetsberövas på grund av en risk som inte skulle ha realiserats. Även om forskningen gällande riskbedömningar har ut- vecklats kvarstår alltjämt svårigheter att göra säkra individuella be- dömningar om risken för återfall. Ett system där risk för återfall i brott ska påverka tidpunkten för villkorlig frigivning innebär att ett antal människor kommer att få verkställa längre strafftid i anstalt på grund av den bedömda risken trots att denna risk inte skulle ha realiserats om personen frigivits.

Möjligheten att genom åtgärder som avser den villkorliga frigiv- ningen uppnå samhällsskyddseffekter är begränsade. I bästa fall kan man uppnå en temporär inkapaciteringseffekt, men den kommer aldrig att kunna bli längre än den återstående strafftiden. Effekten får nämligen antas vara begränsad till den tid som den fortsatta inkapaciteringen pågår; det nya brottet – återfallet – kommer sanno- likt att inträffa ändå, fast senare.

Även om risken för återfall statistiskt sett är som störst i tiden närmast efter villkorlig frigivning, är det inte särskilt vanligt att per- soner som avtjänat straff för allvarliga brott begår ny sådan brotts- lighet i nära tid efter villkorlig frigivning, dvs. under den tid som

SOU 2017:61

Sammanfattning

den förlängda anstaltsvistelsen skulle pågå. Forskning och statistik visar att det är relativt sällan som en person, som begått ett allvar- ligt brott, återfaller i allvarlig brottslighet inom ett år efter villkorlig frigivning.

Det finns inte heller stöd för att den ytterligare tiden i anstalt kan leda till bättre förutsättningar att leva ett laglydigt liv efter frigivningen. Regler som innebär att risken för återfall i brott kan påverka frigivningstidpunkten leder till minskad förutsebarhet och att principen om likabehandling åsidosätts. Personer som har be- gått brott som av domstol tillmätts lika högt straffvärde kommer i praktiken att avtjäna olika långa straff. Regler av detta slag leder också till att den dömde hålls i ovisshet om anstaltsvistelsens längd. Det kan befaras att en sådan ordning leder till att dömda, som i många fall redan är svårrehabiliterade, tappar motivationen till förändring. Därmed skulle reglerna försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning och i värsta fall leda till en motsatt effekt, nämligen att risken för återfall i brott efter frigivningen ökar.

Regler som innebär att personer ska hållas frihetsberövade ytter- ligare tid inte på grund av vad de har gjort, utan på grund av en risk för vad de efter frigivningen kan komma att göra är också mindre väl förenlig med den straffrättsliga proportionalitetsprincipen.

Sammanfattningsvis kan inte samhällsskyddseffekter ges annat än begränsat genomslag inom ramen för ett tidsbestämt fängelse- straff. Eventuella effekter kommer att vara tillfälliga och inskränka sig till den ytterligare inkapaciteringen. Ställt mot de nackdelar i fråga om bl.a. rättsosäkerhet samt bristande förutsebarhet och likabehand- ling anser inte vi att intresset av samhällsskydd tillgodoses i sådan utsträckning att det är motiverat att ändra reglerna om villkorlig frigivning. I stället bör arbetet med att stärka de återfallsförebygg- ande åtgärderna i anstalt och efter villkorlig frigivning fortsätta.

Sammanfattning

SOU 2017:61

En eventuell reglering som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning

I vårt uppdrag ingår att, oavsett ställningstagande i sak, lämna för- slag på hur en ordning som innebär att hög risk för återfall i all- varlig brottslighet ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigiv- ning bör utformas.

Vi har gjort bedömningen att en eventuell reglering bör omfatta fall där intresset av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt. En rimlig avgränsning är att låta bestämmelserna omfatta s.k. långtids- dömda, dvs. intagna som avtjänar fyra års fängelse eller mer och, om det föreligger särskilda skäl, intagna som dömts till fängelse i två år eller mer. Det är fråga om samma grupp dömda som under verkställigheten i anstalt kan bli föremål för särskilda villkor gällande placering, permission och särskilda utslussningsåtgärder.

Endast sådan risk för återfall som är konkret och beaktansvärd bör kunna leda till att villkorlig frigivning ska ske vid en senare tid- punkt än vad som annars hade gällt. Risken bör vidare avse brotts- lighet av allvarligt slag samt bedömas föreligga i närtid. Med brotts- lighet av allvarligt slag avses främst brottslighet som riktar sig mot eller medför fara för liv eller hälsa eller allvarliga brott som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om brott som har ett visst straffvärde.

Det är förenat med påtagliga nackdelar att låta intagna avtjäna hela straffet i anstalt. De som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt kommer inte att omfattas av de övervaknings- och kontrollmöjlig- heter som systemet med villkorlig frigivning och prövotid bygger på och som syftar till återanpassning i samhället. Vi har därför sär- skilt beaktat att en eventuell reglering bör utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade.

Vi har övervägt om frigivning vid risk för återfall i brott bör ske efter det att en annan kvotdel, tre fjärdedelar, avtjänats. Innebörden av frigivning enligt en alternativ kvotdel vid risk för återfall är att tiden för den förlängda inkapaciteringen grundas på det utdömda straffet eller den sammanlagda strafftiden. Detta framstår inte som logiskt. Avsikten med åtgärden är att skydda samhället mot fram-

SOU 2017:61

Sammanfattning

tida brott, inte att införa en ytterligare reaktion på den tidigare brottsligheten. En eventuell reglering bör därför i stället utformas så att risk för återfall i allvarlig brottslighet kan leda till att frigiv- ningstidpunkten skjuts upp viss tid. Den ytterligare tiden i anstalt bör vara så pass lång att det, i vart fall teoretiskt sett, finns möj- lighet till behandlingsinsatser för att hantera risken. Reglerna bör därför utformas så att en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet kan leda till att tidpunkten för villkorlig frigiv- ning skjuts upp sex månader åt gången. För att den föreslagna ord- ningen inte ska leda till att hela straffet avtjänas i anstalt bör frigiv- ningstidpunkten som längst kunna skjutas upp till dess två månader av strafftiden kvarstår. Om den återstående strafftiden understiger åtta månader bör den villkorliga frigivningen kunna skjutas upp kortare tid än sex månader.

Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör fattas av Kriminal- vården. Den riskbedömning som beslutet grundas på måste hålla hög kvalitet. Det är också lämpligt att riskbedömningen utförs av någon utomstående. Riskbedömningar som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör utföras av Rättsmedicinal- verket. Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör följa samma förfaranderegler som gäller för beslut om upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av den intagnes misskötsamhet. Det innebär bl.a. att Kriminalvårdens beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Möjligheterna att förebygga återfall i brott efter villkorlig frigivning bör stärkas

Vi bedömer att det finns bättre möjligheter att förebygga återfall i brott efter villkorlig frigivning genom förstärkta insatser i form av kontroll och stöd i frihet. Vi föreslår förstärkta åtgärder för att före- bygga återfall i brott efter villkorlig frigivning.

Enligt vår bedömning bör det inte göras någon förändring av- seende prövotidens längd efter villkorlig frigivning. De allmänna sköt- samhetskraven under prövotiden och skyldigheten för den frigivne att på kallelse inställa sig hos Kriminalvården bör också kvarstå.

Sammanfattning

SOU 2017:61

Våra förslag innefattar förtydliganden och förändringar av reg- lerna om övervakning och särskilda föreskrifter efter villkorlig fri- givning. Förslagen avser att stärka möjligheten till återfallsföre- byggande åtgärder efter villkorlig frigivning och att tydliggöra kopp- lingen mellan verkställighet av en fängelsepåföljd i anstalt och i fri- vård.

Vi föreslår att reglerna om övervakning efter villkorlig frigivning förtydligas så att det direkt av lag framgår att den frigivne får ställas under övervakning om det behövs för att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes an- passning i samhället. Vidare föreslår vi att övervakningen, om inte annat har beslutats, ska gälla under prövotiden. Förslaget innebär en skärpning för dem som avtjänar strafftider överstigande tre års fängelse och som vid villkorlig frigivning har en prövotid överstig- ande ett år. Avsikten är att förtydliga att det ska vara behovet av övervakning som ska vara avgörande för om den frigivne ska stå under övervakning. Risken för återfall i brott och behovet av in- satser är vanligen störst i tiden närmast efter den villkorliga frigiv- ningen och även framöver måste behovet av övervakning och inne- hållet i övervakningen löpande omprövas.

När det gäller reglerna om särskilda föreskrifter föreslår vi, på motsvarande sätt som för övervakning, ett förtydligande av att före- skrifter ska meddelas i syfte att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta den frigivnes anpassning i sam- hället. Vi föreslår också att endast de som står under övervakning ska kunna meddelas särskilda föreskrifter.

Vi föreslår att reglerna avseende möjligheten att meddela före- skrifter om boendet förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan föreskrift också kan avse ett kontrollerat boende. Vidare att det ska vara möjligt att meddela föreskrift om skyldighet att lämna drogprov utan att det samtidigt meddelats föreskrift om vård och behandling. Vi föreslår också att möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska utgå.

För att stärka möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av med- delade föreskrifter föreslår vi att det införs regler om elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning. Ett beslut om elektronisk övervakning ska endast få meddelas om det är särskilt påkallat för att minska risken för återfall i brott och då för en tid om högst

SOU 2017:61

Sammanfattning

sex månader åt gången. Utvecklingen av tekniken för elektronisk övervakning innebär att graden av övervakning kan anpassas efter behovet. Den elektroniska övervakningen får aldrig vara så ingrip- ande att den är att jämställa med en sådan begränsning av rörelsefri- heten som äger rum inom ramen för verkställigheten av ett fängelse- straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.

Avsikten med våra förslag är att Kriminalvården mer aktivt ska använda föreskrifter och anvisningar i arbetet med att underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Det finns anledning att i högre utsträckning använda särskilda föreskrifter efter villkorlig frigiv- ning. Vi föreslår att Kriminalvården ska fatta beslut om särskilda föreskrifter. Det är Kriminalvården som fattar beslut om övervak- ning. Särskilda föreskrifter utgör ett viktigt komplement till över- vakningen och det framstår därmed som lämpligt att Kriminal- vården får besluta också om sådana åtgärder. Inom Kriminalvården finns också god kännedom om de fängelsedömda och kompetens för att göra de överväganden som behövs inför beslut om åtgärder för att hantera risk för återfall och för att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Ett ytterligare skäl för att ändra besluts- ordningen är att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning när det gäller särskilda föreskrifter. Vi bedömer att en ändrad besluts- ordning kan främja enhetligheten i tillämpning av reglerna om särskilda föreskrifter och öka förutsebarheten för den enskilde. Kriminalvårdens beslut om särskilda föreskrifter ska kunna över- klagas till övervakningsnämnd och övervakningsnämndens beslut ska kunna överklagas till allmän domstol.

Vi lämnar också förslag avseende hanteringen av misskötsamhet under villkorlig frigivning. Enligt gällande rätt hanteras all missköt- samhet av övervakningsnämnden. Vi föreslår att misskötsamhet i första hand ska hanteras av Kriminalvården. Detta föreslag syftar till att öka flexibiliteten i systemet och möjliggöra för Kriminal- vården att snabbt inskrida med lämpliga åtgärder när det behövs. Förslaget innebär att Kriminalvården vid misskötsamhet ska över- väga om det finns anledning att ompröva meddelade föreskrifter och beslut eller besluta om ytterligare åtgärder. Kriminalvården ska också kunna besluta om varning.

Så allvarlig misskötsamhet som föranleder förverkande av vill- korligt medgiven frihet bör även fortsättningsvis hanteras av över- vakningsnämnd. Vi anser dock att det finns anledning att utöka

Sammanfattning

SOU 2017:61

möjligheten till förverkande och föreslår att förverkande av villkor- ligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska kunna ske med högst tre månader åt gången. Ändringen innebär en markering av den skyldighet som åligger villkorligt frigivna att sköta övervak- ningen och meddelade föreskrifter.

Ikraftträdande m.m.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019. Övergångsbestämmelser föreslås beträffande reglerna om över-

vakningstid och förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet. Äldre bestämmelser om övervakningstid bör tillämpas i fråga om övervakning som beslutats före ikraftträdandet. Vidare bör äldre bestämmelser om förverkande av villkorligt med- given frihet tillämpas i fråga om sådan misskötsamhet som ägt rum före ikraftträdandet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom förskrivs i fråga om brottsbalken dels att 26 kap. 24 § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 28 kap. 6 a § ska betecknas 6 b § och att nuvarande 28 kap. 6 b § ska betecknas 6 c §,

dels att 26 kap. 10–23 §§, 28 kap. 6, 6 a, och 7 §§, 34 kap. 4 och 5 §§, 37 kap. 7 och 11 §§, 38 kap. 10 § samt de nya 28 kap. 6 b och 6 c §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 kap.

10 §1

Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som mot- svarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år.

Straffet är helt verkställt vid prövotidens utgång förutsatt att villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad.

11 §2

Det kan i anslutning till att	Den frigivne ska under prövo-
villkorlig frigivning äger rum eller	tiden vara skötsam och efter för-
senare beslutas att den villkorligt	måga försöka försörja sig och be-
frigivne skall stå under övervak-	tala skadestånd som dömts ut på

1Senaste lydelse 1998:604.

2Senaste lydelse 2005:967.

Författningsförslag SOU 2017:61

ning, om det bedöms som påkallat.							grund av brottet.
Beslut	om	övervakning			meddelas		Den frigivne är under prövo-
av Kriminalvården. Har övervak-							tiden skyldig att på kallelse in-
ning beslutats men bedöms där-							ställa sig hos Kriminalvården.
efter att övervakningen inte längre
är påkallad, får övervaknings-
nämnden besluta att övervak-
ningen skall upphöra. Övervak-
ningen skall utan något särskilt
beslut	upphöra		sedan		ett år	av
prövotiden har förflutit, om inte
annat följer av 18 §.
						12 §3
Övervakningen och kriminal-							Den som är villkorligt frigiven
vården i frihet i övrigt bedrivs							ska ställas under övervakning om
under ledning av Kriminalvården.							det behövs för att minska risken
Myndigheten förordnar också över-							för att den frigivne begår nya brott
vakare och kan vid behov för-							eller för att på annat sätt under-
ordna en eller flera personer att							lätta hans eller hennes anpassning
biträda vid övervakningen.							i samhället.
							Beslut i fråga om övervakning
							meddelas av Kriminalvården.
							Om inte annat har beslutats
							upphör övervakningen vid prövo-
							tidens utgång.
						13 §4
Den frigivne skall, om han står							Övervakningen och kriminal-
under övervakning, hålla över-							vården i frihet i övrigt bedrivs
vakaren underrättad om sin bo-							under ledning av Kriminalvården.
stad,	sin	arbetsanställning				och	Kriminalvården förordnar över-
andra	förhållanden			av	betydelse		vakare och får förordna en eller
för övervakningen, på kallelse in-							flera personer att biträda vid över-
ställa sig hos övervakaren och i							vakningen.
övrigt	enligt		hans	anvisningar

3Senaste lydelse 2005:967.

4Senaste lydelse 2005:967.

Under övervakningen ska

Kriminalvården genom stöd och kontroll verka för att den frigivne inte begår nya brott och för att hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas.

En kontroll- och tvångsåtgärd ska stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre in- gripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

För varje frigiven som står under övervakning ska upprättas en individuellt utformad plan för övervakningen. Övervakningen ska planeras och utformas efter sam- råd med den dömde och i sam- verkan med berörda myndigheter.

Författningsförslag

SOU 2017:61

upprätthålla förbindelse med honom. I den mån Kriminal- vården har bestämt det, gäller vad som nyss har sagts om övervak- aren även tjänsteman vid Krimi- nalvården eller annan person.

14 §5

Den frigivne skall under prövo- tiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom enligt denna balk eller enligt föreskrifter eller anvisningar som meddelats med stöd av den. Han är skyldig att på kallelse inställa sig hos Kriminalvården. Har han förpliktats att ersätta genom brottet uppkommen skada, skall han göra vad han kan för att fullgöra denna skyldighet.

När den frigivne står under övervakning, skall Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte återfaller i brott och för att hans anpassning i sam- hället även i övrigt främjas. Kri- minalvården skall för detta ända- mål fortlöpande hålla sig under- rättad om den frigivnes livsföring och om hans förhållanden i övrigt.

5 Senaste lydelse 2005:967.

Författningsförslag SOU 2017:61

					15 §6
När det finns skäl att anta att						Den som står under övervak-
den frigivne för sin anpassning i						ning ska följa planen för övervak-
samhället behöver stöd av en						ningen och	hålla	övervakaren
särskild föreskrift om vad han						underrättad om sin bostad, sin
eller hon ska iaktta under prövo-						sysselsättning och andra förhåll-
tiden, får en sådan föreskrift med-						anden av betydelse för övervak-
delas för en viss tid eller tills						ningen.
vidare. Särskild föreskrift får avse						Den övervakade är också på
1. vistelseort eller bostad under						kallelse skyldig att inställa sig hos
viss tid, högst ett år åt gången,						övervakaren och i övrigt enligt
2. arbetsanställning, annan för-						hans eller	hennes	anvisningar
värvsverksamhet eller utbildning,						upprätthålla kontakt med över-
3. läkarvård,			nykterhetsvård			vakaren. I den mån Kriminal-
eller annan vård eller behandling						vården har bestämt det, gäller vad
i eller utanför sjukhus eller annan						som nyss har sagts om övervak-
dylik inrättning.						aren även tjänsteman vid Krimi-
Om den frigivne ska få vård						nalvården eller annan person.
eller	behandling		enligt		första
stycket 3, får det föreskrivas att
han eller hon ska vara skyldig att
lämna blod-, urin-, utandnings-,
saliv-, svett- eller hårprov för kon-
troll av att han eller hon inte är
påverkad av alkohol, andra bero-
endeframkallande medel, något så-
dant medel som avses i 1 § lagen
(1991:1969) om förbud mot vissa
dopningsmedel		eller		någon	sådan
vara som omfattas av lagen
(1999:42) om förbud mot vissa
hälsofarliga varor.
Har den frigivne förpliktats att
ersätta	skada	som		uppkommit
genom brottet, får föreskrifter med-
delas om tid och sätt för skade-
ståndsskyldighetens			fullgörande i

6 Senaste lydelse 2008:34.

Den som står under övervak- ning får meddelas en särskild före- skrift om det behövs för att minska risken för att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpass- ning i samhället. En sådan före- skrift ska meddelas för en viss tid, högst ett år åt gången.

En särskild föreskrift får avse 1. på vilket sätt och i vilken

omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården,

Författningsförslag

SOU 2017:61

den utsträckning sådana före- skrifter inte med hänsyn till den frigivnes ekonomiska situation och övriga omständigheter kan antas motverka hans eller hennes anpass- ning i samhället.

Om den frigivne står under övervakning, får särskild föreskrift meddelas om vad som ska gälla för övervakningen. I en sådan före- skrift får det anges på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården. Vidare får det föreskrivas skyldighet för den frigivne att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning.

16 §7

Föreskrift enligt 15 § meddelas av övervakningsnämnd. Kriminal- vården får meddela sådan föreskrift för tiden intill dess nämnden har beslutat i frågan.

Om den frigivnes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det, får övervaknings- nämnden ändra eller upphäva meddelad föreskrift eller meddela ny föreskrift.

7 Senaste lydelse 2005:967.

Om det är särskilt påkallat för att minska risken för att den fri- givne begår nya brott, får Krimi- nalvården besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av en föreskrift en- ligt 16 §.

Elektronisk övervakning får meddelas för högst sex månader åt gången.

Författningsförslag

SOU 2017:61

2. deltagande i brotts- och miss- bruksrelaterad programverksamhet, 3. missbruksvård, psykiatrisk

vård eller annan behandling,

4. arbete, utbildning eller annan sysselsättning,

5. kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet,

6. vistelseort,

7. skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att den frigivne inte är påverkad av alkohol, andra beroendeframkall- ande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Särskilda föreskrifter meddelas av Kriminalvården. I den plan som upprättas enligt 14 § får Kriminalvården meddela ytter- ligare anvisningar om vad som gäller under övervakningstiden.

17 §

Övervakaren må meddela an- visningar i fråga om verkställ- andet av föreskrift enligt 15 §, så ock medgiva tillfällig lättnad och vidtaga omedelbart erforderlig jämkning.

Om den frigivne bryter mot föreskrifter eller anvisningar som gäller för övervakningen får Krimi- nalvården vidta åtgärd enligt 18 § första stycket. Om en sådan åt- gärd anses otillräcklig får Krimi- nalvården besluta att varning ska meddelas den frigivne.

Om den frigivne på ett allvar- ligt sätt bryter mot sina åliggan- den under övervakningen och kan det antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta enligt första stycket, får övervakningsnämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid om högst

Om det finns anledning till det får Kriminalvården under prövo- tiden ompröva meddelade beslut enligt 12 §, 13 § andra stycket, 16 och 17 §§ eller besluta om ytter- ligare åtgärder.

Övervakaren får medge till- fällig jämkning av de anvisningar, föreskrifter och kontrollåtgärder som har beslutats.

Författningsförslag

SOU 2017:61

18 §8

Iakttar den frigivne inte vad som åligger honom enligt denna balk eller enligt föreskrift eller an- visning som meddelats med stöd därav, får övervakningsnämnden, utom att meddela föreskrift enligt 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket,

1.besluta att varning skall med- delas den frigivne, eller

2.besluta om övervakning av den frigivne under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövo- tidens utgång.

19 §9

Har den frigivne allvarligt

åsidosatt sina åligganden och kan det antas att han inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta, får nämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst fem- ton dagar varje gång.

8Senaste lydelse 1983:240.

9Senaste lydelse 1998:604.

Uppkommer fråga om att för- klara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta annan åtgärd som avses i 19 § eller åt- gärd för att den frigivne ska underkasta sig vård eller behand- ling, eller har den frigivne undan- dragit sig övervakningen, får över- vakningsnämnden, om omstän- digheterna föranleder det, för-

Författningsförslag SOU 2017:61

	tre månader varje gång. När tiden
	för förverkande bestäms ska sär-
	skilt beaktas arten och omfatt-
	ningen av de överträdelser som
	föranleder förverkande.
	Om det är tillräckligt får över-
	vakningsnämnden vidta åtgärd en-
	ligt första stycket.
20 §10
Åtgärd som avses i 18 § må ej	Åtgärd som avses i 19 § får
beslutas efter prövotidens utgång.	inte beslutas efter prövotidens
Beslut om åtgärd som avses i 19 §	utgång. Förverkande av villkor-
må meddelas även efter prövo-	ligt medgiven frihet får beslutas
tidens utgång, därest frågan av	även efter prövotidens utgång om
övervakningsnämnden upptagits	frågan har tagits upp av övervak-
dessförinnan.	ningsnämnden dessförinnan.
21 §
Om förverkande av villkorligt	Bestämmelser om förverkande
medgiven frihet och om vissa	av villkorligt medgiven frihet när
andra åtgärder, när den som dömts	den som dömts till fängelse har
till fängelse finnes hava begått	begått annat brott finns i 34 kap.
annat brott, stadgas i 34 kap.

22 §11

Uppkommer fråga om att för- klara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta åtgärd som avses i 18 § eller åtgärd för att den frigivne skall underkasta sig vård eller behandling, eller har den frigivne undandragit sig övervakningen, får övervaknings- nämnden, om omständigheterna föranleder det, förordna att den

10Senaste lydelse 1973:918.

11Senaste lydelse 1983:240.

Förklaras villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, ska med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses som nytt fängelse- straff.

SOU 2017:61

Författningsförslag

frigivne skall på lämpligt sätt omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut skall omprövas så ofta anledning till det föreligger.

Den som sålunda omhänder- tas får inte kvarhållas längre än en vecka. Om synnerliga skäl föreligger, får dock genom nytt beslut förordnas att han skall kvarhållas ytterligare högst en vecka. Efter prövotidens utgång får den omhändertagne ej kvar- hållas.

ordna att den frigivne på lämp- ligt sätt ska omhändertas i av- vaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut ska omprövas så ofta anledning till det föreligger.

Den som omhändertas får inte kvarhållas längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl, får ett nytt beslut fattas om att han eller hon ska kvarhållas ytterligare högst en vecka. Efter prövo- tidens utgång får den omhänder- tagne inte kvarhållas.

23 §12

Förklaras villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, skall med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses såsom straff ge- nom ny dom.

24 §

Kan villkorligt medgiven frihet ej längre förklaras förverkad, skall straffet anses vara till fullo verk- ställt vid prövotidens utgång.

28 kap.

6 §13

Vad som föreskrivs i 26 kap.	Vad som föreskrivs i 26 kap.
12–17 §§ skall tillämpas på mot-	11 och 13–15 §§ ska tillämpas på
svarande sätt beträffande den	motsvarande sätt beträffande den
som har dömts till skyddstillsyn.	som har dömts till skyddstillsyn.
Rätten skall dock i domen för-	Rätten ska dock i domen

12Senaste lydelse 1983:240.

13Senaste lydelse 1993:209.

Rätten får i domen meddela en särskild föreskrift om vad som ska gälla under prövotiden om det kan antas att föreskriften kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. En särskild föreskrift får meddelas för en viss tid eller tills vidare och avse

1. vistelseort eller bostad under högst ett år åt gången,

2. arbete, utbildning eller annan sysselsättning,

3. läkarvård, missbruksvård, eller annan behandling eller del- tagande i särskild programverk- samhet.

Om den dömde ska genomgå vård eller behandling enligt första stycket punkten 3 får föreskrift en- ligt 26 kap. 16 § andra stycket 7 meddelas.

Rätten får också meddela före- skrifter som avses i 27 kap. 5 § andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2017:61

ordna övervakare, om inte sär- förordna övervakare, om inte skilda skäl talar mot det. Vidare särskilda skäl talar mot det.

får rätten i domen meddela före- skrifter enligt 26 kap. 15 § första– tredje styckena samt 27 kap. 5 § andra stycket. Övervaknings- nämnden får ändra eller upphäva en föreskrift av sistnämnda slag när det finns skäl till det.

6 a §14

I fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 skall rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

I sådant fall skall vidare i domen alltid meddelas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa.

I samband med en sådan be- handlingsplan får föreskrivas att den som ansvarar för behand- lingen skall anmäla till Kriminal- vården och åklagaren, om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt planen.

14 Senaste lydelse 2005:967.

I fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 ska rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd.

I sådant fall ska vidare i domen alltid meddelas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa.

I samband med en sådan be- handlingsplan får föreskrivas att den som ansvarar för behand- lingen ska anmäla till Kriminal- vården och åklagaren, om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt planen.

6 c §

I fall som avses i 6 b § får rätten förordna att den dömde, om han eller hon är häktad i målet, i stället ska omhändertas till dess han eller hon överförts till det behandlings- hem eller den vårdgivare som an- ges i behandlingsplanen. Omhän-

SOU 2017:61

Författningsförslag

Övervakaren får meddela an- visningar i fråga om hur en före- skrift enligt första stycket ska verk- ställas. Han eller hon får också medge tillfällig lättnad och göra en omedelbart gällande jämkning av föreskriften.

6 b §15

I fall som avses i 6 a § får rätten förordna att den dömde, om han är häktad i målet, i stället skall omhändertas till dess han överförts till det behandlingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Omhändertag- andet får inte pågå längre än en vecka.

15 Senaste lydelse 1992:373.

Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, får övervaknings- nämnden,

1. meddela föreskrifter enligt

6 a § första och andra styckena,

2. meddela föreskrift om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren, Kriminalvården eller annan person, eller om skyldighet för den dömde att lämna under- rättelse till övervakaren eller Kri- minalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning,

3. förordna om en eller flera personer som biträder vid över- vakningen,

4. besluta om att varning ska meddelas den dömde, eller

5. besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.

Om övervakningsnämnden bedömer att övervakning som be- slutats enligt första stycket 5 inte längre är påkallad, får nämnden besluta att övervakningen ska upphöra.

Författningsförslag

SOU 2017:61

dertagandet får inte pågå längre

än en vecka.

7 §16

Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne till följd av domen på skyddstillsyn, får övervaknings- nämnden, utöver att meddela före- skrift enligt 26 kap. 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket,

1. besluta att varning ska med- delas den dömde, eller

2. besluta om övervakning av den dömde under viss tid efter det att ett år av prövotiden har för- flutit, dock längst till prövotidens utgång.

Om övervakningsnämnden bedömer att övervakning som be- slutats enligt första stycket 2 inte längre är påkallad, får nämnden besluta att övervakningen ska upphöra.

16 Senaste lydelse 2016:491.

SOU 2017:61

Författningsförslag

Åtgärd som avses i första stycket får inte beslutas av övervak- ningsnämnden efter prövotidens utgång.

34 kap.

4 §17

Rätten får undanröja en tidigare utdömd påföljd och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Ett sådant beslut får meddelas endast om det finns särskilda skäl för det samt den tidigare domen har fått laga kraft och dom meddelas innan den tidi- gare påföljden helt har verkställts.

När påföljden för den samlade brottsligheten bestäms, ska rätten ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den tidi- gare domen. Rätten får då döma till fängelse på kortare tid än vad

som är föreskrivet för brottet.
Om fängelse döms ut och en	Om fängelse döms ut och en
uppgift som avses i 27 kap. 2 a §	uppgift som avses i 27 kap. 2 a §
andra stycket, 28 kap. 2 a § andra	andra stycket, 28 kap. 2 a § andra
stycket eller 28 kap. 6 a § första	stycket eller 28 kap. 6 b § första
stycket har lämnats, ska detta be-	stycket har lämnats, ska detta be-
aktas när straffets längd bestäms.	aktas när straffets längd bestäms.

5 §18

Tillämpas 1 § första stycket eller 3 § i fråga om någon som vill- korligt frigivits från fängelse, ska, om brottet har begåtts under prövo- tiden, den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna för- klaras förverkad om inte särskilda skäl talar mot det.

Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka en- dast en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta

1.om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,

2.om lång tid har förflutit mellan brotten, eller

3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.

Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 18 § eller förlänga

Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § eller förlänga

17Senaste lydelse 2016:491.

18Senaste lydelse 2016:491.

Författningsförslag SOU 2017:61

prövotiden med högst ett år ut- prövotiden med högst ett år ut-

över den tid som följer av 26 kap. över den tid som följer av 26 kap. 10 §. 10 §.

En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövo- tidens utgång. Förverkande får beslutas endast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från

prövotidens utgång.
					37 kap.
					7 §19
Den som har dömts till fängelse						Kriminalvårdens beslut enligt
får begära prövning av Kriminal-						26 kap.	12 §	första stycket, 15 §
vårdens	beslut	enligt		26 kap.		andra	stycket	andra meningen,
11 §, 12 § andra meningen eller						16 §, 17 § och 19 § första stycket
13 § andra meningen				hos	den	får överklagas till den övervak-
övervakningsnämnd			inom		vars	ningsnämnd inom vars verksam-
verksamhetsområde det frivårds-						hetsområde det			frivårdskontor
kontor där den övervakade är						där den övervakade är inskriven
inskriven	är beläget. Nämnden					är beläget.
får också självmant ta upp ett så-
dant beslut till omprövning eller
själv meddela ett sådant beslut.
Kriminalvården kan överlämna ett
ärende enligt nämnda bestämmel-
ser till nämnden för avgörande.
					11 §20
Beslut av en övervaknings-						Beslut av en övervaknings-
nämnd i	frågor	som		avses i		nämnd	i frågor		som avses i
26 kap. 11, 15, 18, 19 och 22 §§						26 kap. 12 § första stycket, 16, 17,
samt 28 kap. 5 a § andra stycket,						19 och 22 §§ samt 28 kap. 5 a §
7 och 11 §§ får överklagas till						andra stycket, 7 och 11 §§ får
tingsrätten i den ort där över-						överklagas till tingsrätten i den
vakningsnämnden			är	belägen.		ort där övervakningsnämnden är
Överklagandet ska ges in till						belägen. Överklagandet ska ges in
övervakningsnämnden.				Klago-		till övervakningsnämnden. Klago-

19Senaste lydelse 2010:612.

20Senaste lydelse 2010:612.

SOU 2017:61 Författningsförslag

tiden räknas från den dag då den	tiden räknas från den dag då den
klagande fick del av beslutet.	klagande fick del av beslutet.
Vid överklagande gäller lagen	Vid överklagande gäller lagen
(1996:242) om domstolsärenden.	(1996:242) om domstolsärenden.

Övervakningsnämnden ska dock inte vara part i domstolen. Beslut enligt denna balk av en övervakningsnämnd i andra frågor

än som avses i första stycket får inte överklagas.
38 kap.
10 §
Varning som beslutats av	Varning	som	beslutats	av
domstol eller övervakningsnämnd	domstol,	övervakningsnämnd
skall utan dröjsmål meddelas den	eller Kriminalvården ska			utan
dömde personligen. Kan var-	dröjsmål meddelas		den dömde
ningen ej meddelas i samband	personligen.	Kan	domstol	eller
med beslutet, må det överläm-	övervakningsnämnd inte meddela
nas åt annan domstol eller över-	varningen i samband med be-
vakningsnämnd att meddela den.	slutet, får det överlämnas åt annan
	domstol eller övervakningsnämnd
	att meddela den.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2.Bestämmelserna i 26 kap. 11 § sista meningen och 18 § 2 ska tillämpas i sin äldre lydelse i fråga om övervakning som beslutats före ikraftträdandet.

3.Bestämmelserna i 26 kap. 19 § ska tillämpas i sin äldre lydelse

ifråga om förhållanden som inträffat före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2017:61

1.2Förslag till

lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom förskrivs i fråga	om fängelselagen (2010:610) att
11 kap. 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

11 kap.

6 §

Ett tillstånd till en utslussningsåtgärd ska förenas med de villkor som behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås eller för att Kri- minalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor.

Om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det, får

Kriminalvården ändra, upphäva eller meddela nya villkor.
Om det finns särskilda skäl,				Om det finns särskilda skäl,
får Kriminalvården förena			en	får	Kriminalvården förena			en
vårdvistelse enligt		3 § med	en	vårdvistelse enligt			3 § med	en
föreskrift	enligt	26 kap.	15 §	föreskrift		enligt	26 kap.	16 §
första stycket 3 brottsbalken som				första stycket 3 brottsbalken som
ska gälla för tiden efter villkorlig				ska gälla för tiden efter villkorlig
frigivning. Om det på grund av				frigivning. Om det på grund av
nya omständigheter finns skäl för				nya omständigheter finns skäl för
det, får	Kriminalvården ändra,			det,	får	Kriminalvården ändra,
upphäva eller meddela en ny före-				upphäva eller meddela en ny före-
skrift.				skrift.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 31 mars 2016 att utse en särskild utredare för att, i syfte att stärka möjligheterna att förebygga och förhindra återfall i allvarlig brottslighet, överväga och föreslå ändringar i sys- temet med villkorlig frigivning. Direktiven framgår av bilaga 1.

I utredningens uppdrag ingår sammanfattningsvis att

•analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brotts- lighet ska beaktas särskilt som skäl mot villkorlig frigivning,

•oavsett ställningstagande i sak föreslå hur en ordning där sådan risk beaktas särskilt bör vara utformad,

•överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifter som kan meddelas under prövotiden efter villkorlig frigivning bör förändras, och

•lämna fullständiga författningsförslag.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades i april 2016 och har bedrivits på sed- vanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt sex tillfällen. Därutöver har flera interna arbetsmöten hållits mellan utredaren och sekreterarna.

Utredningen har följt arbetet med brottsförebyggande åtgärder som bedrivs inom Regeringskansliet och Kriminalvårdens arbete med förstärkta insatser avseende särskilda utslussningsåtgärder. Vidare har utredningen följt arbetet med att ta fram en modell för samverkan

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:61

kring återfallsförebyggande åtgärder, s.k. inslussningsåtgärder, och sammanträffat med utredaren som haft i uppdrag att lämna förslag på bättre samverkan för återfallsförebyggande åtgärder.

För att inhämta information om riskbedömningar avseende åter- fall i brott har utredningen sammanträffat med företrädare för Kri- minalvården och Rättsmedicinalverket. Utredningen har också gjort studiebesök på riksmottagningen på Kumlaanstalten och på Rätts- medicinalverkets rättspsykiatriska undersökningsenhet i Huddinge.

Utredningen har vidare sammanträffat med företrädare för Kri- minalvården och frivården beträffande möjligheterna att förstärka de återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig frigivning.

Överväganden om de ekonomiska konsekvensera av våra för- fattningsförslag och en lagteknisk modell avseende en eventuell förändring av reglerna om villkorlig frigivning har skett i samarbete med Kriminalvården och Rättsmedicinalverket.

Experterna i utredningen har medverkat inte bara med värde- fulla synpunkter utan också med eget utredningsmaterial. Statistiskt underlag har, direkt eller genom experterna, inhämtas från Brå och Kriminalvården.

Information om lagstiftning från andra nordiska länder har in- hämtats dels genom kontakter med företrädare från de nordiska justitieministerierna, dels genom sökningar i databaser. Redogör- elsen för reglerna i Tyskland, England och USA har doktorand Jenny Samuelsson Kääntä, vid Juridiska institutionen, Uppsala uni- versitet, tagit fram på uppdrag av utredningen. Jenny Samuelsson Kääntä har även i övrigt bistått utredningen.

Av tidsskäl har vi inte kunnat redovisa statistik och material som kommit till vår kännedom efter april 2017.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar 12 kapitel.

Betänkandet inleds med våra författningsförslag (kapitel 1). Därefter följer inledande kapitel med utredningens uppdrag och

arbete (kapitel 2), ett avsnitt om gällande rätt (kapitel 3), en genom- gång av tidigare överväganden och pågående arbeten (kapitel 4) samt en redogörelse för regleringen i några andra länder (kapitel 5).

SOU 2017:61

Utredningens uppdrag och arbete

Som en allmän bakgrund till våra överväganden redogörs där- efter för den statistiska bilden avseende allvarlig brottslighet och återfall i sådan brottslighet (kapitel 6) och riskbedömningar avseende återfall i brott (kapitel 7).

Utredningens huvuduppdrag är att överväga om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska beaktas särskilt som skäl mot villkorlig frigivning och om de återfallsförebyggande åtgärderna efter vill- korlig frigivning kan stärkas. Våra överväganden avseende villkorlig frigivning och ett förslag till en eventuell reglering finns i kapitel 8. Våra överväganden avseende förstärkta återfallsförebyggande åt- gärder redovisas i kapitel 9.

I nästa del av betänkandet behandlas frågor hänförliga till genom- förandet av förslagen. Det är fråga om förslagens ekonomiska och andra konsekvenser (kapitel 10) samt ikraftträdande och övergångs- bestämmelser (kapitel 11).

I betänkandets sista kapitel finns författningskommentaren (kapi- tel 12).

3 Gällande rätt

3.1Inledning

I detta avsnitt redogörs för de delar av gällande rätt som har bety- delse för vårt arbete. Avsnittet inleds med en beskrivning av gäll- ande rätt avseende fängelsestraffets längd, omvandling av fängelse på livstid och de närmare reglerna om verkställigheten av fängelse- straff. Därefter redogörs för reglerna om villkorlig frigivning och de regler som gäller under prövotiden efter villkorlig frigivning. Avsnittet avslutas med en redogörelse för gällande rätt i fråga om betydelsen av tidigare brottslighet vid påföljdsbestämningen.

3.2Fängelse

3.2.1Fängelsestraffets längd

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är före- skrivet för brottet (26 kap. 1 § brottsbalken). Fängelse på viss tid kan dömas ut i minst 14 dagar och högst 10 år. Under vissa förut- sättningar kan fängelse på viss tid dömas ut i högst 18 år. Fängelse på livstid kan efter ansökan av den dömde omvandlas till fängelse i minst 18 år enligt de bestämmelser som följer av lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (se nedan).

Om fängelse används som gemensamt straff för flera brott får det gemensamma straffet sättas över det svåraste av maximistraffen för de olika brotten (26 kap. 2 § brottsbalken). Det får dock inte överstiga maximistraffen sammanlagda med varandra och inte heller vara längre än 18 år. Dessutom får det gemensamma straffet inte överskrida maximistraffet med mer än en viss i bestämmelsen an- given tid. Det gemensamma straffet får inte sättas lägre än det högsta av minimistraffen för de olika brotten.

Gällande rätt

SOU 2017:61

Om den som tidigare dömts till fängelse i lägst två år återfaller i ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än sex år får dom- stolen döma ut ett fängelsestraff som överstiger maximistraffet i straffskalan för det nya brottet, eller – om det är fråga om flera brott – det högsta straffet som kan dömas ut för den samlade brotts- ligheten, med högst fyra år (26 kap. 3 § brottsbalken). Straffet får dock inte överstiga 18 år. En sådan förhöjning av maximistraffet vid återfall i särskilt allvarlig brottslighet får inte tillämpas såvitt avser brott som den tilltalade begått före det att han eller hon fyllt 21 år.

För brott som någon har begått innan han eller hon fyllt 21 år får som huvudregel inte dömas till svårare straff än fängelse i tio år (29 kap. 7 § andra stycket brottsbalken). Om fängelse på längre tid och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av be- stämmelserna i 26 kap. 2 § brottsbalken om förhöjt straffmaximum vid flerfaldig brottslighet, får det dock dömas till fängelse i högst 14 år.

3.2.2Omvandling av fängelse på livstid

Enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (om- vandlingslagen) får den som dömts till fängelse på livstid ansöka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid (2 §). Även Kriminalvården får ansöka om omvandling för en livstidsdömd om det finns särskilda skäl. En ansökan får göras först när den dömde har avtjänat minst tio år av straffet (3 §).

Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska särskilt be- aktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen fram- går om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verk- ställigheten och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället (4 § första stycket). Med risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag ska förstås en konkret och beaktans- värd risk för återfall i sådan brottslighet.1 Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall. En konkret och beakt- ansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet ska leda till att an- sökan avslås.

1 Prop. 2005/06:35 s. 39 och 60.

SOU 2017:61

Gällande rätt

Om ansökan bifalls ska det utdömda livstidsstraffet omvandlas till fängelse på viss tid (4 § andra stycket). Fängelsestraffets längd ska bestämmas med utgångspunkt från den tid som den dömde har avtjänat och med beaktande av reglerna om villkorlig frigivning samt den dömdes behov av åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet (4 § tredje stycket). Fängelsestraffets längd får inte under- stiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut, dvs. fängelse i

18år.

En ansökan om omvandling prövas av Örebro tingsrätt (6 §).

Förfarandet vid prövningen utgör en tvåpartsprocess där åklagaren är den dömdes motpart i ärendet (7 §). Åklagarens uppgift är bl.a. att bevaka samhällsintresset och brottsofferaspekter. Om det inte är uppenbart obehövligt ska domstolen inför prövningen inhämta yttrande från Kriminalvården (9 §). Vidare får en ansökan om om- vandling i princip inte bifallas utan att en utredning med ett utlåt- ande om risken för att den dömde återfaller i brottslighet inhämtas från Rättsmedicinalverket (10 §). En sådan utredning ska innehålla en bedömning av risken för att den dömde återfaller i brottslighet och uppgifter om vilken typ av brottslighet som avses. Om risk för återfall konstateras ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Utlåtandet ska avges av en läkare, psykolog eller någon annan som deltagit i utredningen och som med hänsyn till utbildning och erfarenhet är lämpad för uppgiften (4 § förord- ningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid). Rättens avgörande sker genom beslut (13 §).

3.3Verkställighet av fängelsestraff i anstalt

Den som dömts till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt (26 kap. 5 § brottsbalken). Verkställigheten regleras i fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Kompletterande bestämmelser finns i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1 FARK Fängelse).

Gällande rätt

SOU 2017:61

3.3.1Verkställighetsplanering med inriktning på återfallsförebyggande åtgärder

Bestämmelser om planeringen och utformningen av verkställigheten av fängelsestraff finns i 1 kap. 5 § fängelselagen. Verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd efter- sätts, ska verkställigheten inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det finnas en indi- viduellt anpassad verkställighetsplan. Verkställighetsplanen ska vara baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar som har betydelse för verkställig- heten och för möjligheterna att minska risken för återfall i brott.

Närmare regler om verkställighetsplaneringen finns i 6–9 §§ fängelseförordningen. En verkställighetsplan ska grundas på en utredning, dels om den intagnes behov av stöd och kontroll, dels om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott. Vid planeringen av verkställig- heten ska förutsättningarna för att den intagne ska kunna beviljas särskilda utslussningsåtgärder särskilt övervägas. Hänsyn tas till anstaltstidens längd och den intagnes motivation till förändring. Vid utformningen av verkställighetsplanen ska också hänsyn tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställigheten. Under verk- ställigheten ska planen fortlöpande följas upp och ändras när det finns anledning till det.

Det är inte den intagne som avgör vilka åtgärder som bör komma i fråga under verkställigheten. En viktig utgångspunkt är dock att den intagne ska motiveras att aktivt delta i och medverka vid pla- neringen av verkställigheten. Planen ska därför utformas efter sam- råd med den intagne. Inför frigivningen ska verkställighetsplanen vara särskilt inriktad på konkreta åtgärder som kan underlätta över- gången till ett liv i frihet. För att underlätta den intagnes anpass- ning i samhället krävs ofta stödåtgärder från andra myndigheter än Kriminalvården, t.ex. för att skaffa bostad och arbete eller få sjuk- vård. Planeringen och utformningen av verkställigheten ska därför ske i samverkan med berörda myndigheter, framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

SOU 2017:61

Gällande rätt

Vid verkställighetsplaneringen görs i normalfallet en planering av hela verkställigheten. Planen omfattar inte bara tiden i anstalt och frigivningsförberedande åtgärder utan också eventuell övervak- ning efter villkorlig frigivning.2 Om Kriminalvården vid planeringen bedömer att den intagne bör ställas under övervakning efter vill- korlig frigivning ska frivården vara involverad i den övergripande planen. Frivårdskoordinatorn och planeraren på anstalt ska sam- verka gällande den övergripande planeringen. För frivårdskoordinatorn ligger fokus på innehållet i övervakningen, samverkan med externa aktörer inför frigivning, planering av innehållet i särskilda utsluss- ningsåtgärder och vissa frigivningsförberedelser.3

3.3.2Särskilda villkor

För att upprätthålla kravet på samhällsskydd ska det för en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år, om det inte är uppenbart obe- hövligt, beslutas om särskilda villkor som av säkerhetsskäl är nöd- vändiga när det gäller placering i anstalt, vistelse utanför anstalt och särskilda utslussningsåtgärder (1 kap. 7 § fängelselagen). Om det finns särskilda skäl ska sådana villkor också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.

Bestämmelserna om särskilda villkor syftar till att upprätthålla kravet på samhällsskydd. Genom särskilda villkor sätts den yttre ramen för en intagens verkställighet vad gäller säkerhet. Det är t.ex. fråga om under vilken grad av övervakning och kontroll som den intagne ska placeras, vid vilken tidpunkt den intagne tidigast kan beviljas permission samt när och i vilken form han eller hon kan medges en särskild utslussningsåtgärd. Beslut om placering, per- mission, särskild permission eller särskilda utslussningsåtgärder får inte meddelas i strid med de särskilda villkoren (1 kap. 8 § andra stycket fängelselagen).

När flera straff avtjänas samtidigt är det den sammanlagda strafftiden som är avgörande för om reglerna om särskilda villkor är tillämpliga. Den som dömts till ett kortare fängelsestraff än fyra år kan också omfattas av regleringen om han eller hon till följd av

2Handbok för verkställighetsplan – VSP (2016:2), beslutad 2016-09-19.

3Handbok för verkställighetsplan – VSP (2016:2), beslutad 2016-09-19.

Gällande rätt

SOU 2017:61

flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet ska avtjäna fyra år eller längre tid.4 För att reglerna ska vara tillämpliga för dem som dömts till fängelse i lägst två år är det dock inte tillräckligt att strafftiden till följd av flera straff eller förverkande uppgår till två år utan det krävs en dom på minst två års fängelse. Att reglerna om villkorlig frigivning i praktiken innebär att den dömde kommer att friges inom kortare tid än fyra respektive två år saknar betydelse för om särskilda villkor ska meddelas.

Beslut om särskilda villkor ska föregås av en individuell pröv- ning och bygga på en risk- och behovsprofil av den intagne. Krimi- nalvårdens riskbedömning inför beslut om särskilda villkor behand- las i kapitel 7.

För den som dömts till fängelse i lägst två år kan särskilda vill- kor beslutas om det föreligger särskilda skäl. Som exempel på sär- skilda skäl anges i förarbetena att en intagen har kopplingar till grov organiserad brottslighet.5 I Kriminalvårdens föreskrifter och all- männa råd anges att särskilda skäl att besluta om särskilda villkor för en intagen som dömts till fängelse i lägst två år exempelvis kan vara att den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, att den in- tagne var under 21 år när brottet begicks och är dömd för upprepad våldsbrottslighet eller att den intagne under tidigare verkställighet har gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet. Även att det finns en hög risk för rymning, fritagning eller för att den intagne gör sig skyldig till allvarlig brottslighet i anstalten, kan enligt de allmänna råden utgöra skäl för särskilda villkor.

3.3.3Placering och sysselsättning

I 2 kap. fängelselagen finns bestämmelser om placering. Enligt dessa får en intagen inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (1 §). En intagen får placeras på en avdelning med särskild hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdelning) om det finns en

4Prop. 2009/10:135 s. 122.

5A. prop. s. 123.

SOU 2017:61

Gällande rätt

varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet. Placering på säkerhetsavdelning kan också ske om det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt (4 §). Ett beslut om placering på en säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden.

Regler om sysselsättning finns i 3 kap. fängelselagen. Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt ska ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad pro- gramverksamhet eller annan strukturerad verksamhet (1 §). En in- tagen är skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne (2 §). Skyldigheten att delta i program- verksamhet avser inte bara arbete, undervisning och utbildning utan även andra former av programverksamhet. En annan sak är att det inte alltid kan anses meningsfullt att ålägga en intagen skyldig- het att delta i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet som han eller hon saknar motivation för.6 Medicinsk behandling av en intagen, kan liksom annars gäller i samhället, endast ges på fri- villig grund (2 § tredje stycket). Med medicinsk behandling avses såväl somatisk som psykiatrisk behandling. (Jfr JO 1995/96 s. 126 om deltagande i gruppsamtal.) Förbudet hindrar inte att Kriminal- vården arbetar aktivt med att motivera intagna att delta i behand- ling av medicinsk karaktär mot t.ex. missbruk.7

3.3.4Permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt

I 10 kap. fängelselagen regleras förutsättningarna för permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt. En intagen får, för att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas till- stånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid, permission (1 §). För att permission ska beviljas krävs i normalfallet att minst en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats. Undantag från kvalifikationstiden kan göras om det finns särskilda

6Prop. 2009/10:135 s. 129.

7A. prop. a. st.

Gällande rätt

SOU 2017:61

skäl. Särskilda skäl kan t.ex. vara att en intagen har behov av att besöka socialtjänsten eller tandläkare.8 För en intagen som avtjänar fängelse på livstid ska kvalifikationstiden bestämmas som om straff- tiden är arton år. En förutsättning för permission är också att det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig.

Permission kan vara såväl regelbunden, t.ex. helgpermission, som annan tillfällig vistelse utanför anstalt som syftar till att under- lätta den intagnes successiva utslussning. I förarbetena nämns som exempel på den sistnämnda typen permission i syfte att besöka frivården, socialtjänsten eller Arbetsförmedlingen, delta i möten som arrangeras av Anonyma alkoholister eller Anonyma narkomaner eller för att utöva en viss fritidsaktivitet.9

Om det finns särskilt ömmande skäl får en intagen beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (särskild per- mission) (2 §). För att särskild permission ska beviljas krävs att den intagnes behov inte kan tillgodoses genom vanlig permission och att permission kan beviljas med hänsyn till den risk som finns för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets full- görande eller på annat ätt missköta sig. Särskild permission kan erhållas för att besöka en närstående som är allvarligt sjuk, delta på närståendes begravning eller en viktig angelägenhet som rör den in- tagnes barn.10

En permission ska förenas med de särskilda villkor som behövs (5 §). Villkoren ska vara individuellt utformade utifrån riskbedöm- ningen och omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt Kriminal- vårdens föreskrifter och allmänna råd kan villkor t.ex. avse

–anmälningsplikt,

–förbud att använda alkohol eller annat berusningsmedel,

–förbud att använda andra läkemedel än de som förskrivits av läkare,

–förbud att vistas inom ett visst område,

–förbud att ta kontakt med brottsoffer,

–skyldighet att följa uppgjord planering för permission och resa,

8Prop. 2009/10:135 s. 159.

9A. prop. s. 159 f.

10Prop. 2009/10:135 s. 160.

SOU 2017:61

Gällande rätt

–skyldighet att genomföra antialkoholbehandling före permissionen,

–skyldighet att under hela eller delar av permissionen vistas inom ett visst område, t.ex. på permissionsadressen eller annan angiven plats, eller

–åtföljande av personal under permissionen.

3.3.5Särskilda utslussningsåtgärder

Sedan 2007 finns det fyra olika särskilda utslussningsåtgärder som syftar till att underlätta övergången från tiden i anstalt till livet i fri- het.11 Bestämmelser om särskilda utslussningsåtgärder finns i 11 kap. fängelselagen. Det är fråga om åtgärder som syftar till att minska risken för att den dömde återfaller i brott eller på annat sätt under- lätta hans eller hennes anpassning i samhället. Utslussningsåtgärd- erna ska planeras så att de kan pågå fram till tidpunkten för vill- korlig frigivning. Som nämnts ovan ska förutsättningarna för att bevilja särskilda utslussningsåtgärder övervägas redan i samband med verkställighetsplaneringen (6 § fängelseförordningen).

De olika typerna av utslussningsåtgärder är frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång. Gemensamt för de olika utslussningsåtgärderna är att de endast får meddelas om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den dömde kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig (2–5 §§). I förarbetena betonas att riskbedömningen är en viktig del i prövningen, men att denna bedömning samtidigt inte får göras så restriktiv att möjligheten till utslussning i prak- tiken utesluts. Synen på misskötsamhet måste vara realistisk och det går inte heller helt att utesluta risken för återfall i missbruk och brott. Bedömningen av risk ska göras utifrån den utslussnings- åtgärd som är aktuell och de villkor och den kontroll som åtgärden förenas med. Det innebär att en intagen som inte uppfyller kraven för en viss åtgärd, t.ex. utökad frigång, kan beviljas t.ex. vistelse i halvvägshus eller vårdvistelse.12

Frigång innebär att en intagen under dagtid utanför anstalt utför arbete, får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anord-

11Prop. 2005/06:123.

12Se a. prop. s. 43 och prop. 2009/10:135 s. 164.

Gällande rätt

SOU 2017:61

nad verksamhet. Frigång får beviljas en intagen som har behov av introduktion i arbetslivet eller i annan verksamhet som kan främja en stabil tillvaro efter frigivningen (2 §).

Vårdvistelse innebär att en intagen placeras i ett sådant hem som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och får beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller mot något annat särskilt förhåll- ande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet (11 kap. 3 § fängelselagen). Med hem som avses i 6 kap. 1 § social- tjänstlagen avses antingen hem för vård och boende (HVB) eller familjehem. Behovet av vård och behandling kan t.ex. vara påkallat på grund av drogmissbruk, spelberoende, våldsbenägenhet, sexual- brottsrelaterat beteende, kriminellt beteende, psykiatrisk proble- matik eller funktionsnedsättning. Avgörande för valet av vårdgivare är den intagnes behov. Om den intagne primärt har behov av behandling bör placering i behandlingshem övervägas i första hand. För en intagen med mindre behov av behandling, men med större behov av stöd, eftervård och social träning kan familjehem vara det mest lämpliga. Kriminalvården upphandlar också s.k. arbetskooperativ och kontrollerade boenden och även en sådan placering kan ske inom ramen för en vårdvistelse. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd bör den intagne ha genomfört någon form av brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet i anstalt eller på annat sätt visat att han eller hon är redo för att bearbeta sin pro- blematik på det sätt som kommer att krävas under vårdvistelsen.

Vistelse i halvvägshus innebär att en intagen är placerad i ett av Kriminalvården kontrollerat hem som är anpassat för att ge intagna särskilt stöd och tillsyn. Vistelse i halvvägshus får beviljas en in- tagen som har särskilt behov av stöd eller tillsyn när minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats. För vistelse i halvvägshus krävs vidare att den intagne utför arbete, får behand- ling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet (4 §). Halvvägshus är en typ av övergångsboende för intagna som inte har en tillräckligt ordnad situation med sysselsättning och bo- stad och som inte har ett vårdbehov som krävs för att en vård- vistelse ska vara aktuell. Halvvägshus kontrolleras av Kriminalvården och är bemannade dygnet runt för att ge intagna särskilt stöd och tillsyn. Den intagne får inte vistas utanför halvvägshuset annat än på särskilt bestämda tider.

SOU 2017:61

Gällande rätt

Utökad frigång innebär att en intagen under kontrollerade former avtjänar fängelsestraffet i sin bostad. Liksom vistelse i halvvägshus krävs för utökad frigång att den intagne avtjänat minst halva straff- tiden, dock minst tre månader, och att han eller hon utför arbete, får behandling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verk- samhet (5 §).

Det är Kriminalvården som beslutar om en intagen ska beviljas en särskild utslussningsåtgärd. Efter omprövning får Kriminal- vårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol (14 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen).

En utslussningsåtgärd ska enligt 11 kap. 6 § första stycket fängelse- lagen förenas med de villkor som behövs för att syftet med åt- gärden ska uppnås eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor.

Villkoren ska vara individuellt utformade och anpassade till den utslussningsåtgärd som avses. Villkor om skötsamhet och den in- tagnes skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården bör regel- mässigt meddelas.13 Intagna som är föremål för särskild utsluss- ningsåtgärd meddelas också regelmässigt villkor om att avhålla sig från alkohol och andra berusningsmedel. Den som är beviljad en utslussningsåtgärd är enligt 11 kap. 7 § fängelselagen skyldig att på begäran lämna vissa angivna prover för att visa att han eller hon inte är påverkad av alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Villkor kan enligt förarbetena14 och Kriminalvårdens allmänna råd och föreskrifter även avse t.ex.

–vilken bostad den intagne ska ha under utslussningsåtgärden,

–vilka tider och för vilka ändamål den intagne får vistas utanför bostaden eller, vid vårdvistelse, utanför hemmet,

–förbud att vistas inom eller utanför ett visst geografiskt område,

–förbud att ta kontakt med en viss person, eller

13Prop. 2009/10:135 s. 168.

14Prop. 2005/06:123 s. 46.

Gällande rätt

SOU 2017:61

–vad som ska gälla i fråga om arbete, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan sysselsättning.

Kriminalvården får enligt 11 kap. 6 § andra stycket fängelselagen ändra, upphäva eller meddela nya villkor om det finns skäl till det på grund av nya omständigheter. Villkoren kan ändras i såväl skärp- ande som lindrande riktning. Skärpande villkor kan t.ex. behöva meddelas för att en utslussningsåtgärd ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt eller för att kontrollen ska kunna upprätthållas vid misskötsamhet som inte är så allvarlig att det finns skäl att upphäva utslussningsåtgärden. Om verkställigheten har fungerat utan anmärkning kan det finnas skäl att, efter en tid, ändra villkoren i syfte att minska graden av kontroll. Ett villkor kan behöva upp- hävas om det inte längre finns förutsättningar för det aktuella vill- koret.15

Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården enligt 11 kap. 6 § tredje stycket fängelselagen förena ett beslut om vårdvistelse med en förskrift om vård eller behandling enligt 26 kap. 15 § första stycket 3 brottsbalken som ska gälla för tiden efter villkorlig fri- givning. Fram till tidpunkten för villkorlig frigivning får Kriminal- vården, på samma sätt som gäller för villkor, ändra, upphäva eller meddela en ny föreskrift om det på grund av nya omständigheter finns skäl för det. Efter tidpunkten för villkorlig frigivning ankom- mer det enligt 26 kap. 16 § brottsbalken på övervakningsnämnd att fatta beslut om en sådan föreskrift.

Innebörden av att en förskrift meddelats är att bestämmelserna i 26 kap. brottsbalken om skyldigheter och sanktioner kan tillämpas. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd kan det finnas särskilda skäl att meddela föreskrift enligt 26 kap. 15 § första stycket 3 brottsbalken om den planerade behandlingen inte kan full- göras innan tidpunkten för villkorlig frigivning och en förskrift bedöms öka möjligheterna att behandlingen fullgörs.

Tillstånd till utslussningsåtgärd ska enligt 11 kap. 8 § fängelse- lagen upphävas som det inte längre finns förutsättningar för åt- gärden, eller om den intagne inte rättar sig efter villkor som med- delats eller fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgär- den. En särskild utslussningsåtgärd kan vidare behöva upphävas om

15 Se prop. 2009/10:135 s. 168.

SOU 2017:61

Gällande rätt

det inte längre finns förutsättningar för åtgärden. Bristande förut- sättningar kan t.ex. föreligga om en intagen som beviljats utökad frigång förlorar sin bostad. Samma sak gäller om den intagne bor tillsammans med en person som inte längre ger sitt tillstånd till att verkställigheten sker i den gemensamma bostaden. Andra bristande förutsättningar som kan leda till att en särskild utslussningsåtgärd upphävs är enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd att den intagne förlorar sin sysselsättning, kontroll med elektroniska hjälpmedel inte går att upprätthålla, brottsoffer flyttar in i den intagnes bostad, eller den utökade frigången visar sig inverka men- ligt på barn som den intagne delar bostad med.16

Misskötsamhet ska leda till snabb och tydlig reaktion. Allvarlig misskötsamhet som kan leda till att en utslussningsåtgärd upphävs är t.ex. att en intagen avviker, begår nya brott, är påverkad av alkohol eller narkotika, vägrar att lämna prov för drogkontroll, inte sköter sin skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården eller inte utför eller deltar i den sysselsättning som bestämts.17 Det ställs höga krav på skötsamhet för intagna som beviljats särskild utsluss- ningsåtgärd, även om det måste finnas en viss tolerans. Vid missköt- samhet av mindre betydelse kan Kriminalvården meddela nya eller ändrade villkor.

Enligt förarbetena bör överträdelser av villkor i samband med vistelse utanför anstalt enligt 11 kap. fängelselagen i första hand leda till att utslussningsåtgärden upphävs.18 Vid verkställighet av fängelse räknas den tid som en intagen vistas utanför anstalt med stöd av 11 kap. 1 § fängelselagen in i verkställighetstiden, om inte särskilda skäl talar mot det (19 § andra stycket lagen [1974:286] om beräk- ning av strafftid m.m.). Sådana skäl kan föreligga t.ex. om en in- tagen använder tiden utanför anstalt för annat ändamål än det avsedda, t.ex. genom att missbruka narkotika eller utöva annan brottslig verksamhet.19 Misskötsamhet i samband med en särskild utslussningsåtgärd kan, på samma sätt som misskötsamhet i anstalt, leda till att den intagne meddelas en varning (12 kap. 1 § fängelse- lagen).

16Se prop. 2005/06:123 s. 47 och prop. 2009/10:135 s. 169.

17Prop. 2005/06:123 s. 47.

18A. prop. a. st. och prop. 2009/10:135 s. 172.

19Prop. 2009/10:135 s. 214.

Gällande rätt

SOU 2017:61

En fråga om att upphäva ett tillstånd till en påbörjad vårdvist- else, en vistelse i halvvägshus eller en utökad frigång prövas enligt 13 kap. 3 § fängelselagen av övervakningsnämnd efter anmälan av Kriminalvården. Nämnden får också självmant ta upp frågan. Ett tillstånd till en påbörjad vårdvistelse, en vistelse i halvvägshus eller en utökad frigång kan enligt 13 kap. 4 § fängelselagen interimistiskt upphävas av Kriminalvården i avvaktan på övervakningsnämndens prövning. Kriminalvårdens beslut ska genast ställas under övervak- ningsnämndens prövning. Senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvårdens beslut meddelades ska övervakningsnämnden pröva om beslutet ska bestå i avvaktan på den slutliga prövningen. Fastställer inte nämnden beslutet inom den tiden, upphör beslutet att gälla. Nämnden ska skyndsamt ta upp frågan till slutlig prövning.

Om ett tillstånd till en påbörjad utslussningsåtgärd upphävs, ska den intagne omedelbart föras till en anstalt för fortsatt verkställig- het av straffet i anstalt (11 kap. 9 § fängelselagen). Den myndighet som fattat beslutet ska underrätta Polismyndigheten som ska förpassa den intagne för fortsatt verkställighet till den anstalt som Kriminal- vården anger (34 § fängelseförordningen).

3.4Villkorlig frigivning

3.4.1Inledning

Den villkorliga frigivningen infördes i svensk rätt år 1906. Bestäm- melserna om villkorlig frigivning har ändrats vid flera tillfällen. Sedan brottsbalken infördes har ändringar genomförts åren 1965, 1973, 1974, 1979, 1981, 1982, 1983, 1993, 1999 och 2007.

Bestämmelser om villkorlig frigivning finns i 26 kap. brotts- balken. I förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårds- påföljder (frivårdsförordningen) finns kompletterande bestämmel- ser. Kriminalvården har också meddelat föreskrifter och allmänna råd på området (KVFS 2011:1).

Bestämmelserna om villkorlig frigivning gäller oavsett om den dömde avtjänar fängelsestraff i anstalt eller i form av intensivöver- vakning med elektronisk kontroll.

SOU 2017:61

Gällande rätt

3.4.2Nuvarande reglering

Tidpunkten för villkorlig frigivning

Den centrala bestämmelsen om villkorlig frigivning finns i 26 kap. 6 § brottsbalken. Enligt den gäller som huvudregel att villkorlig frigiv- ning ska ske när den dömde har avtjänat två tredjedelar av ett tids- bestämt fängelsestraff, dock minst en månad (första stycket). Fängelse som förvandlingsstraff för böter och fängelsestraff som dömts ut i kombination med skyddstillsyn, s.k. 28:3-fängelse, ska dock alltid verkställas fullt ut (tredje stycket). Bestämmelsen inne- bär att det råder en presumtion för att alla som dömts till ett tids- bestämt straff om minst en månad ska friges villkorligt när två tredje- delar av fängelsestraffet har avtjänats.

Synnerliga skäl mot villkorlig frigivning

Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning kan den skjutas upp med högst sex månader åt gången (26 kap. 6 § andra stycket och 26 kap. 7 § andra stycket brottsbalken). Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det sär- skilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Enligt för- arbetena ska med uttrycket föreskrifter som gäller för verkställig- heten förstås all normgivning som en intagen har att rätta sig efter, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter och ordningsregler. Med villkor avses annat som är bindande för den intagne, t.ex. vad som bestämts i hans eller hennes verkställig- hetsplan. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska en helhetsbedömning av allt som har in- träffat under verkställigheten göras. Enstaka överträdelser är normalt inte tillräckligt för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp, utan som regel krävs att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot reglerna vid ett flertal tillfällen. Som exempel på att en enstaka mycket allvarlig överträdelse kan vara tillräcklig för att den villkor- liga frigivningen ska skjutas upp nämns i förarbetena en rymning.20 Uppskjuten villkorlig frigivning kan också komma i fråga om en

20 A. prop. s. 56 och 73.

Gällande rätt

SOU 2017:61

intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon upprepat beter sig aggressivt.

Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning fattas av Kriminal- vården (26 kap. 9 § brottsbalken) och kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (38 kap. 14 § brottsbalken). I beslutet ska anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt (26 kap. 7 § brottsbalken). Vid den tidpunkten ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns synnerliga skäl som innebär att frigivningen ska skjutas upp ytterligare. När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Även strafftidens längd kan enligt förarbetena tillmätas viss betydelse. Det finns inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen kan skjutas upp sammanlagt. Det innebär att om den dömde fortsätter att missköta sig på ett sådant sätt att det vid varje prövning finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, kan det leda till att den villkorliga frigivningen till sist har skjutits upp så mycket att hela fängelsestraffet har avtjänats i anstalt. Enligt förarbetena bör dock detta endast ske i undantagsfall och vid synner- ligen allvarlig misskötsamhet.21

Prövotid

Efter den villkorliga frigivningen gäller enligt 26 kap. 10 § brotts- balken en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock minst ett år. Prövotiden är den tid under vilken den dömde kan stå under övervakning (jfr 26 kap. 18 § brotts- balken). Även möjligheterna att förverka villkorligt medgiven fri- het enligt bestämmelsen i 34 kap. 5 § brottsbalken påverkas av prövo- tidens längd, se nedan under avsnitt 3.5. Av 26 kap. 24 § brottsbalken framgår att ett fängelsestraff som huvudregel ska anses vara till fullo verkställt vid prövotidens utgång, dock under förutsättning att villkorligt medgiven frihet då inte längre kan förklaras förverkad.

21 Prop. 2005/06:123 s. 61.

SOU 2017:61

Gällande rätt

Under prövotiden efter villkorlig frigivning gäller ett allmänt skötsamhetskrav. Den frigivne ska enligt 26 kap. 14 § första stycket brottsbalken under prövotiden vara skötsam, efter förmåga försöka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom enligt brottsbalken. Den frigivne är också skyldig att på kallelse in- ställa sig hos Kriminalvården. Den som förpliktats att betala skade- stånd för genom brottet uppkommen skada ska försöka fullgöra denna skyldighet.

Övervakning

I anslutning till att villkorlig frigivning äger rum eller senare kan beslutas att den villkorligt frigivne ska stå under övervakning.22 Övervakning ska enligt 26 kap. 11 § brottsbalken beslutas om det bedöms påkallat. Det är Kriminalvården som beslutar om övervak- ning. Även övervakningsnämnden kan fatta ett sådant beslut (37 kap. 7 § första stycket brottsbalken). Har övervakning beslutats, men bedöms därefter att övervakningen inte längre är påkallad, får över- vakningsnämnden besluta att övervakningen ska upphöra. Övervak- ningen upphör som regel utan något särskilt beslut när ett år av prövotiden har förflutit, men kan under vissa förutsättningar för- längas genom beslut av övervakningsnämnden (26 kap. 11 och 18 §§ brottsbalken).

En förutsättning för övervakning är som angetts att det finns ett behov av det. Det är själva frihetsberövandet som anses vara det centrala sanktionsinnehållet i ett fängelsestraff. Övervakning under prövotiden fyller i första hand hjälp-, stöd- och kontrollfunktioner. Genom övervakningen sker en kontroll av den villkorligt frigivne och förutsättningar skapas att ingripa vid fortsatt brottslighet eller annan misskötsamhet. Övervakningen utgör också ett stöd för den frigivne och möjliggör för honom eller henne att få hjälp t.ex. med att inte återfalla i missbruk eller med att ordna med bostad. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5 FARK Frivård) bör behovet av över- vakning bedömas utifrån såväl den frigivnes behov av hjälp och stöd

22 Flera av de regler som gäller för övervakning efter villkorlig frigivning är också tillämpliga vid dom till skyddstillsyn (28 kap. 6 § brottsbalken).

Gällande rätt

SOU 2017:61

som behovet av kontroll. Den risk- och behovsbedömning som gjorts i samband med verkställighetsplaneringen i anstalt bör ligga till grund för att avgöra om den frigivne behöver övervakning. Även strafftidens längd bör vägas in. Om risken för återfall bedöms vara hög och övervakningen kan antas ha stor betydelse för att för- hindra återfall, t.ex. genom att den frigivne ges möjlighet att fort- sätta en behandlingsinsats som har påbörjats i anstalt, bör övervak- ning anses påkallad oavsett straffets längd.

Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården (26 kap. 12 § brottsbalken). Det är Kriminalvården som förordnar övervakare för villkorligt frigivna. Som övervakare kan antingen utses tjänsteman vid Kriminalvården eller lekmän. Vid behov kan en eller flera personer förordnas att biträda vid övervakningen. Det kan t.ex. finnas behov av en eller flera personer som biträder vid övervakningen om den dömde har en särskilt svår social situation. Biträde vid övervakningen kan också vara motiverat av geografiska skäl om exempelvis den dömde vistas tillfälligt på annan ort på grund av placering på behandlingshem.

Enligt 26 kap. 13 § brottsbalken är den som står under över- vakning skyldig att hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för över- vakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och enligt anvis- ningar upprätthålla förbindelsen med honom eller henne. Om den frigivne inte upprätthåller förbindelsen med övervakaren på ett godtagbart sätt bör övervakaren anmäla det till Kriminalvården.

När övervakning beslutats ska, om möjligt, den tjänsteman från Kriminalvården som ska ansvara för övervakningen besöka den dömde i anstalten. Om det är lämpligt, bör myndigheten även genom kontakter med den dömdes familj och andra närstående ta reda på sådant som kan vara av betydelse för övervakningen (4 kap. 2 § frivårdsförordningen). Den verkställighetsplanering som gjorts i an- stalt ska följas upp inom 30 dagar från övervakningens början. Reg- ler för planering av övervakningen finns i 5 kap. 3 § frivårds- förordningen. Reglerna gäller både för skyddstillsynsdömda och villkorligt frigivna. Av bestämmelsen framgår bl.a. att det ska upp- rättas en plan för övervakningen som anger vilka åtgärder som ska vidtas. Verkställighetsplanen ska också ändras när det finns anled- ning till det. Det kan t.ex. finnas skäl att ändra planen om åtgärder genomförts och det finns behov av ytterligare åtgärder eller om en

SOU 2017:61

Gällande rätt

förnyad risk- eller behovsbedömning föranleder ändrade eller nya åtgärder. Planen kan också behöva ändras om planerade åtgärder avbrutits eller inte kommit till stånd.

När den frigivne står under övervakning, åligger det enligt 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken Kriminalvården att genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp verka för att den frigivne inte återfaller i brott och för hans eller hennes anpassning i samhället även i övrigt främjas. För detta ändamål ska Kriminalvården fort- löpande hålla sig underrättad om den frigivnes livsföring och om hans eller hennes förhållanden i övrigt. Övervakaren ska enligt 5 kap. 11 § frivårdsförordningen samarbeta med Kriminalvården och hålla myndigheten underrättad om allt som är av betydelse för övervakningen. Vidare ska övervakaren samråda med den dömdes familj och andra närstående för att få deras bistånd att hjälpa och stödja den dömde. Varannan månad, samt annars när Kriminalvården begär det, ska övervakaren avge rapport till myndigheten om den dömdes förhållanden. Om inte särskilda skäl talar mot det ska över- vakaren också underrätta den dömde om innehållet i rapporten.

Särskilda föreskrifter

När det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i sam- hället behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta under prövotiden, får en sådan föreskrift meddelas för en viss tid eller tills vidare (26 kap. 15 § brottsbalken).23

Särskilda föreskrifter är närmast att se som en del av de villkor som gäller för att den frigivne ska få vistas i frihet. Avsikten är inte att särskilda föreskrifter ska meddelas i syfte att åstadkomma en skärpning av reaktionen.24 Enligt förarbetena bör en särskild före- skrift bara meddelas när den fyller ett individualpreventivt syfte.25 Meddelande av en särskild föreskrift ska vara grundat på en bedöm- ning i det enskilda fallet. Det måste också vara möjligt att kontrollera att en föreskrift efterlevs.

23Bestämmelserna om särskild föreskrift är i huvudsak också tillämpliga beträffande dem som dömts till skyddstillsyn (28 kap. 6 § brottsbalken).

24Berggren m.fl., Brottsbalken, En kommentar, 26 kap. 15 § brottsbalken, Zeteo, uppdaterad den 20 april 2017.

25Prop. 1982/83:85 s. 89.

Gällande rätt

SOU 2017:61

Särskilda föreskrifter får avse

–vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången,

–arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet eller utbildning och

–läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning.

Föreskrift som avser läkarvård och liknande får kombineras med en skyldighet för den frigivne att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av alkohol eller andra beroendeframkallande medel, dopningsmedel eller förbjudna hälsofarliga varor.

Genom föreskrift får också den frigivne förpliktas att ersätta skada som uppkommit genom brottet (26 kap. 15 § tredje stycket brottsbalken). En förskrift om skyldighet att betala skadestånd förut- sätter inte att den frigivne har ett behov av förskriften. Däremot får föreskrift om att betala skadestånd endast meddelas om sådan ersätt- ningsskyldighet ålagts den dömde genom domen (NJA 1967 s. 298).

Den som står under övervakning får genom särskild föreskrift meddelas vad som ska gälla under övervakningen (26 kap. 15 § fjärde stycket brottsbalken). En sådan föreskrift får gälla på vilket sätt och i vilken omfattning den frigivne ska hålla kontakten med över- vakaren eller Kriminalvården. Föreskriften kan också avse en skyl- dighet att underrätta övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan föreskriven verksamhet eller inrättning. Föreskrifter om kontakt- och under- rättelseskyldighet förutsätter inte att den frigivne har behov av före- skriften utan syftar i stället till att tillgodose intresset av kontroll av den frigivne för att förhindra fortsatt brottslig verksamhet.

Med undantag för föreskrifter om kontaktskyldighet etc. enligt 26 kap. 15 § fjärde stycket brottsbalken, krävs inte att den frigivne står under övervakning för att han eller hon ska meddelas en sär- skild föreskrift. I praktiken är det dock normalt endast de som står under övervakning som meddelas särskild föreskrift.26

26 Berggren m.fl., Brottsbalken. En kommentar. 26 kap. 15 § brottsbalken, Zeteo, uppdaterad den 20 april 2017.

SOU 2017:61

Gällande rätt

Föreskrifter enligt 26 kap. 15 § brottsbalken meddelas av över- vakningsnämnden (26 kap. 16 § brottsbalken). Det kan vara ange- läget att föreskriften börjar gälla omedelbart efter villkorlig frigiv- ning och därför får Kriminalvården meddela föreskrift som gäller intill dess nämnden prövat frågan. Kriminalvården måste i ett så- dant fall se till att frågan snarast kommer under nämndens pröv- ning.27 En domstol får enligt 34 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken meddela föreskrifter om domstolen dömer en villkorligt frigiven för brott begånget före prövotidens utgång och inte förklarar den villkorligt medgivna friheten förverkad. Enligt 26 kap. 17 § brotts- balken får övervakaren meddela anvisningar i fråga om verkställ- andet av föreskrifter samt även medge tillfällig lättnad och jämka om det omedelbart behövs. Övervakningsnämndens beslut om före- skrifter kan enligt 37 kap. 11 § brottsbalken överklagas till tings- rätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen.

Åtgärder vid misskötsamhet

Misskötsamhet under prövotiden kan leda till varning, föreskrifter, övervakning och förverkande av den villkorligt medgivna friheten med högst femton dagar åt gången. Åtgärder enligt vad som nu sagts får inte beslutas efter prövotidens utgång (jfr 26 kap. 20 § brotts- balken). För att ett förverkandebeslut ska få fattas måste frågan ha aktualiserats hos övervakningsnämnden före prövotidens utgång.

Det är övervakningsnämnden som prövar frågor om misskötsam- het. Det åligger enligt 5 kap. 7 § frivårdsförordningen Kriminal- vården att skyndsamt anmäla till övervakningsnämnden om Kriminal- vården på grund av en rapport från övervakaren eller av någon annan anledning finner att nämnden bör fatta beslut enligt brottsbalken i fråga som rör den dömde. När prövotiden är längre än ett år och den som är villkorligt frigiven inte står under övervakning efter ett års prövotid, ska Kriminalvården enligt 5 kap. 10 § frivårdsförord- ningen göra anmälan till övervakningsnämnden, om det förekommit omständigheter som kan föranleda att den frigivne på nytt bör ställas under övervakning.

27 Berggren m.fl., Brottsbalken. En kommentar. 26 kap. 16 § brottsbalken, Zeteo, uppdaterad den 20 april 2017.

Gällande rätt

SOU 2017:61

Vilka åtgärder övervakningsnämnden i första hand ska vidta om den villkorligt frigivne inte följer föreskrifter eller på annat sätt missköter sig anges i 26 kap. 18 § brottsbalken. Övervaknings- nämnden får enligt nämnda lagrum, utöver att meddela föreskrift enligt 26 kap. 15 § eller fatta beslut i fråga som avses i 37 kap. 7 § första stycket, besluta att varning ska meddelas den frigivne eller besluta om övervakning av den frigivne under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit. Beslut om att meddela varning eller förnyad övervakning får beslutas endast under prövotiden. Med åligganden enligt brottsbalken avses åligganden enligt 26 kap. 13–15 §§. 26 kap. 18 § brottsbalken är inte begränsad till när den villkorligt frigivne står under övervakning. Om det framkommer att någon som inte står under övervakning har misskött sig under prövotiden kan övervakningsnämnden besluta om övervakning (se 37 kap. 7 § brottsbalken vari bl.a. hänvisas till bestämmelsen om övervakning i 26 kap. 11 § samma balk).

Den yttersta sanktionen som övervakningsnämnden har att till- gripa vid misskötsamhet är att förverka villkorligt medgiven frihet. Har den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden och kan det antas att han eller hon inte kommer att låta rätta sig genom någon annan åtgärd som övervakningsnämnden kan vidta, får nämnden enligt 26 kap. 19 § brottsbalken förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid av högst femton dagar varje gång. Ett förverkandebeslut innebär att den frigivne får avtjäna ytterligare en del av sitt straff i anstalt.

Övervakningsnämnden kan enligt 26 kap. 22 § brottsbalken förordna att den frigivne ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Omhändertagande får ske om det uppkommer en fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet, åtgärder som avses i 26 kap. 18 § brottsbalken samt åtgärder för att den frigivne ska underkasta sig vård eller behandling. Vidare får omhändertagande ske om den frigivne undandragit sig övervakningen. Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det och ett omhändertagande får som huvudregel inte pågå längre än en vecka. Om det finns synnerliga skäl får dock genom ett nytt beslut förordnas att den omhändertagne ska kvarhållas i ytterligare en vecka. Ett omhändertagande får inte pågå efter prövotidens utgång. Över- vakningsnämnden har enligt 38 kap. 12 § brottsbalken möjlighet att begära handräckning för den dömdes omhändertagande (se även

SOU 2017:61

Gällande rätt

2 kap. 9 § och 4 kap. 7 § frivårdsförordningen). Polismyndigheten ska också lämna övervakningsnämnden handräckning för den dömdes inställelse vid ärenden. I 26 kap. 18 § brottsbalken anges inte något uttryckligt krav på att den frigivne ska ha misskött sina förplikt- elser för att omhändertagande ska ske. I praktiken förutsätter dock ett omhändertagande att den frigivne på ett allvarligt sätt brustit i sina skyldigheter åtminstone genom att undandra sig övervakning. Att den frigivne t.ex. vägrar arbeta eller efter förmåga fullgöra sin skadeståndsskyldighet är inte i och för sig tillräckligt för ett om- händertagande. Omhändertagande är inte avsett att vara en sank- tion mot misskötsamhet utan ett medel för att underlätta lämpliga åtgärder.28 Om den frigivne undandragit sig övervakningen kan ett omhändertagande ske i syfte att utreda hans eller hennes aktuella förhållande. Som ett annat exempel på när ett tillfälligt omhänder- tagande kan vara den lämpligaste åtgärden anges i förarbetena att den dömde till följd av alkohol- eller narkotikamissbruk hamnat i en situation som han eller hon inte själv förmår klara upp.29 Omhänder- tagande är en ingripande åtgärd och om ändamålet kan nås genom en mindre ingripande åtgärd bör den i stället väljas.

Eftersom omhändertagande oftast aktualiseras på grund av att den frigivne försvunnit till okänd ort eller på annat sätt undandragit sig övervakningen fattas beslut om omhändertagande utan att den frigivne kunnat höras. Om det är lämpligt bör den frigivne kallas till sammanträdet där frågan om omhändertagande behandlas. En- ligt 37 kap. 6 § brottsbalken har den dömde om han begär det, rätt att höras muntligen i ett ärende hos en övervakningsnämnd. Över- vakningsnämnderna är att anse som förvaltningsmyndigheter vilket innebär att bl.a. reglerna om kommunikation i 17 § förvaltnings- lagen (1986:223) är tillämpliga. Enligt 17 § förvaltningslagen får ett ärende i princip inte avgöras utan att parten underrättats om och beretts tillfälle att yttra sig över vad som tillförts ett ärende av någon annan.

Övervakningsnämndens beslut enligt 26 kap. 18 och 19 §§ brotts- balken kan överklagas till tingsrätten i den ort där övervaknings- nämnden är belägen (37 kap. 11 § brottsbalken). Om inte annat förordnas gäller övervakningsnämndens beslut omedelbart (37 kap.

28Prop. 1982/83:85 s. 130.

29A. prop. s. 129.

Gällande rätt

SOU 2017:61

10 § brottsbalken). Ett beslut om varning ska enligt 38 kap. 10 § brottsbalken utan dröjsmål meddelas den dömde personligen.

3.5Påföljdsbestämning och betydelsen av tidigare brottslighet

Det förhållande att en tilltalad tidigare lagförts för brott kan vid prövningen av ett brottmål beaktas i tre avseenden. Det kan ske vid påföljdsvalet (30 kap. 4 § brottsbalken), som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet från ett tidigare fängelsestraff (34 kap. 5 § brottsbalken) och vid straffmätningen (29 kap. 4 § brottsbalken). Dessa bestämmelserna fick sin huvudsakliga utformning och inne- börd genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1989.30 Förverkandereglerna har dock därefter ändrats genom lagändringar som trädde i kraft 1999,31 och fick sin nuvarande utformning den 1 juli 2016.32

Enligt 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken får rätten som skäl för att bestämma påföljden till fängelse, utöver brottslighetens straffvärde och art, endast beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Enligt förarbetena ska rätten väga samman de olika skäl som talar för fängelse.33 I förarbetena anges några kriterier när det gäller den tidigare brottslighetens betydelse för påföljdsvalet.34 Bland annat nämns betydelsen av den tid som gått mellan brotten eller mellan den tidigare domen och återfallet, om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad och om den nya brottsligheten är lika grov eller grövre än den tidigare. Frågan om betydelsen av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet behandlas av Högsta domstolen i bl.a. rättsfallen NJA 1991 s. 359, 1991 s. 379 och 1995 s. 35.

Om den som har villkorligt frigivits begår nytt brott under prövotiden och rätten dömer till ny påföljd för det nya brottet eller beslutar att en tidigare utdömd påföljd ska avse också det nya brottet enligt 34 kap. 1 § första stycket eller 3 § brottsbalken, ska den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras

30Prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr. 1987/88:404.

31Prop. 1997/98:96 s. 137 ff.

32Prop. 2015/16:151.

33Prop. 1987/88:120 s. 100.

34A. prop. s. 53.

SOU 2017:61

Gällande rätt

förverkad om inte särskilda skäl talar mot det (34 kap. 5 § första stycket brottsbalken). Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta (1) om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, (2) om lång tid har förflutit mellan brotten eller (3) om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. Regleringen innebär således att det gäller en presumtion för att för- verkande ska ske om den frigivne begår nya brott under prövo- tiden. Enligt förarbetena anses förverkande av villkorligt medgiven frihet vara en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff.35 Förverkande har enligt förarbetena flera fördelar jämfört med den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken (se nedan) genom att det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i straffskärpning om han eller hon på nytt begår brott och under vilken tid som skärpningen kan komma i fråga. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att återfall i brott beträffande den som avtjänat ett fängelsestraff i anstalt i första hand ska beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.

Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i till- räcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven fri- het ska rätten enligt 29 kap. 4 § brottsbalken, utöver brottets straff- värde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.

Sammanfattningsvis innebär regleringen att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverk- ande av villkorligt medgiven frihet. Först om det inte finns någon villkorligt medgiven frihet att förverka, t.ex. därför att det tidigare fängelsestraffet varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, eller om den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstår som alltför kort, ska en straffskärpning av fängelsestraffet ske.36 I sådana fall ska återfallet leda till att ett längre fängelsestraff än vad straffvärdet motiverar döms ut. När straffskärpning på grund av återfall övervägs ska rätten särskilt beakta

– vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft,

35 Prop. 1997/98:96 s. 134.

36 Prop. 1987/88:120 s. 57 f. och 88 f., prop. 1997/98:96 s. 138 samt prop. 2009/10:147 s. 45 f.

Gällande rätt

SOU 2017:61

–vilken tid som förflutit mellan brotten samt

–om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brotts- ligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Uttrycket vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft ska enligt förarbetena markera att behovet av straffskärpning gör sig särskilt gällande i samband med upprepade återfall. Ju allvarligare brottsligheten är, desto färre återfall behövs för att skärpa straffet.37 När det gäller tiden mellan brotten anges i förarbetena att brotts- lighet som ligger några år tillbaka i tiden normalt inte bör tillmätas betydelse. Om den tilltalade har verkställt ett längre frihetsberövande och därefter begått ett nytt brott, bör tiden räknas från tidpunkten för frigivningen.38 Kravet på att den tidigare och den nya brotts- ligheten ska vara likartade bör enligt förarbetena inte ställas för högt. Vidare anges att med att brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig ska avses att straffvärdet för både den tidigare och den nya brottsligheten bör uppgå till åtminstone ett år.39 Hur stor straff- skärpningen bör vara på grund av återfallet är enligt förarbetena beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet, och hur tungt skälet eller skälen väger.40

Avslutningsvis bör nämnas att domstolen enligt 26 kap. 3 § brotts- balken i vissa allvarliga återfallssituationer ska tillämpa en skärpt straffskala. Bestämmelsen är tillämplig i den situationen att någon som dömts till fängelse i lägst två år, efter att domen vunnit laga kraft, begår nytt brott som är belagt med fängelse i mer än sex år. För återfallet får då dömas till fängelse på viss tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpningen av 26 kap. 2 § brottsbalken kan följa på brotten. Straffet får inte över- stiga 18 år. Vidare får brott som någon har begått innan han eller hon fyllde 21 år inte läggas till grund för en sådan skärpning. Frågan om när den förhöjda straffskalan som följer av 26 kap. 3 § brotts-

37Prop. 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10:147 s. 46.

38Prop. 2009/10:147 s. 46.

39A. prop. a. st.

40Prop. 2009/10:147 s. 46.

SOU 2017:61

Gällande rätt

balken bör utnyttjas ska avgöras mot bakgrund av regeln i 29 kap. 4 § brottsbalken.

4Tidigare överväganden och pågående arbeten

4.1Inledning

I detta avsnitt behandlas tidigare överväganden och pågående arbeten som på olika sätt har beröringspunkter med vårt uppdrag. Inled- ningsvis lämnas en översiktlig beskrivning av den villkorliga frigiv- ningens historik. Därefter behandlar vi dels vissa överväganden som rör frågan om villkorlig frigivning i stort, dels överväganden som mer direkt anknyter till våra frågeställningar enligt direktiven. Avsnittet avslutas med en redogörelse för arbeten som rör insatser för att förebygga återfall i brott.

4.2Historisk tillbakablick

Villkorlig frigivning infördes i svensk rätt år 1906. Från början var tillämpningsområdet för villkorlig frigivning begränsat. Möjligheten till förtida frigivning omfattade endast intagna med långa straff. Efter hand kom reglerna att gälla också för intagna som dömts till kortare fängelsestraff. Under åren har bestämmelserna om villkor- lig frigivning ändrats vid ett flertal tillfällen och det obligatoriska respektive fakultativa inslaget i reglerna har varierat över tid. För- ändringstakten har, särskilt sedan brottsbalken infördes, varit hög. Reglerna för villkorlig frigivning har ändrats 1965, 1973, 1974, 1979, 1981, 1982, 1983, 1993, 1999 och 2007.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

Nu gällande bestämmelser om villkorlig frigivning trädde i kraft den 1 januari 2007. En närmare redogörelse för reglerna och motiven bakom dem finns i kapitel 3 och 8. Nedan redogörs för den ord- ning som gällt i tiden närmast före de nu gällande reglerna.1

Före den lagändring som ägde rum den 1 juli 1983 var reglerna om villkorlig frigivning fakultativa. Villkorlig frigivning fick ske efter två tredjedelar av strafftiden eller, om särskilda skäl förelåg, efter halva strafftiden. Vid bedömningen skulle särskilt beaktas verk- ningarna av fortsatt frihetsberövande för den dömde och förutsätt- ningarna för hans eller hennes återanpassning i samhället med hän- syn till de förhållanden i vilka han eller hon skulle försättas efter frigivningen. För intagna som dömts för särskilt allvarlig brottslig- het som riktat sig mot, eller medfört fara för liv eller hälsa, skulle frågan om det fanns påtaglig risk för att den dömde fortsatte sin brottsliga verksamhet ges större vikt vid prövningen. Reglerna inne- bar att de som dömts till längre strafftider (överstigande två år och sex månader) normalt frigavs efter att halva strafftiden avtjänats i anstalt. De som dömts till kortare fängelsestraff frigavs som regel efter två tredjedelar av strafftiden.

Den 1 juli 1983 trädde den s.k. halvtidsreformen i kraft. Reformen innebar att bestämmelserna om villkorlig frigivning blev obliga- toriska för dem som dömts till fängelse på kortare tid än två år. De som dömts till kortare fängelsestraff än två år blev som huvudregel villkorligt frigivna efter halva strafftiden. För dem som dömts till längre fängelsestraff var reglerna alltjämt fakultativa. Reglerna inne- bar att de som dömts till fängelse i lägst två år för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa inte fick friges förrän två tredjedelar av strafftiden avtjänats om påtaglig risk bedömdes föreligga för att han eller hon efter frigiv- ningen skulle fortsätta med brottslighet av samma slag. Vid pröv- ningen av om villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar skulle, förutom risken för återfall, beaktas verkningarna av fortsatt frihetsberövande och förutsättningarna för den dömdes anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden i vilka han eller hon skulle försättas efter frigivningen.

1 Se SOU 1995:91 del III, s. 153 ff. för en detaljerad genomgång av den villkorliga frigiv- ningens historik.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

När reglerna om villkorlig frigivning på nytt ändrades den 1 juli 1993 infördes en ordning som i huvudsak innebar en återgång till vad som gällt före halvtidsreformen. Bestämmelserna blev återigen fakultativa. Som huvudregel fick villkorlig frigivning ske när två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad, avtjänats. Det bör framhållas att reglerna i praktiken tillämpades så att frigivningen undantagslöst skedde när den aktuella kvotdelen av straffet avtjänats. För att frigivning skulle ske på en annan tidpunkt krävdes att det fanns någon omständighet som talade för att så skulle ske. För att eliminera tröskeleffekter infördes en särskild regel för dem som avtjänade en strafftid på mellan ett år och två år. Enligt denna fick villkorlig frigivning ske tidigast efter åtta månader samt en tredje- del av den tid som översteg ett år avtjänats. Om strafftiden var två år eller mer fick villkorlig frigivning ske efter halva strafftiden, om den intagne inte dömts för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller för brott som ingått som ett led i en yrkesmässig eller särskilt organiserad brotts- lighet och påtaglig återfallsrisk förelegat. Vid prövningen av om villkorlig frigivning skulle ske beaktades särskilt om förutsättning- arna för den intagnes anpassning i samhället framstod som speciellt ogynnsamma med hänsyn till frigivningsförhållandena, den intagnes uppförande under anstaltsvistelsen och andra särskilda omständig- heter.

Den 1 januari 1999 ändrades reglerna på så sätt att en presum- tion för villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden in- fördes. Den minsta tid i anstalt som skulle avtjänas innan villkorlig frigivning kunde ske sänktes från två månader till en månad. Det fakultativa inslaget i reglerna begränsades till en regel om senare- läggning av frigivningstidpunkten på grund av den intagnes missköt- samhet under anstaltstiden. Sådan senareläggning kunde uppgå till högst 15 dagar vid varje beslutstillfälle. För senareläggning krävdes att misskötsamheten var kvalificerad. Beslut om senareläggning kunde komma ifråga om den intagne klart och i väsentligt grad brutit mot de regler och anvisningar som gällt.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

4.3Tidigare överväganden

4.3.1Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik

År 1976 inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik en översyn av brottsbalkens påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten, 1977:7, Nytt straffsystem – Idéer och förslag. I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, ansåg majori- teten att övervägande skäl talade för att den villkorliga frigivningen skulle avskaffas. Arbetsgruppen var starkt kritisk mot den s.k. be- handlingstanken som påföljdssystemet delvis byggde på. Arbets- gruppen menade att ett avvisande av behandlingstanken, samtidigt innebar ett avvisande av de grundläggande skälen för den villkorliga frigivningen. Vidare ansågs systemet med villkorlig frigivning ge utrymme för en ojämn, oförutsägbar och därmed orättvis tillämp- ning samt kunna äventyra den grundläggande principen om en pro- portionell straffmätning grundad på omständigheterna vid brottet. Enligt arbetsgruppen kunde det också rent principiellt ifrågasättas om det var lämpligt att den strafftid som domstolen bestämt endast fanns på papperet och att straffet i själva verket regelmässigt blev kortare.

Arbetsgruppen såg emellertid inte enbart nackdelar med den vill- korliga frigivningen. Det kunde enligt gruppen t.ex. vara en krimi- nalpolitisk fördel att under en prövotid ha de frigivna under någon form av kontroll och ha möjlighet att förverka hela eller delar av den villkorligt medgivna friheten. En ofta använd motivering i det sammanhanget och som arbetsgruppen diskuterade var att möjlig- heten att vid nya brott förklara den villkorliga friheten förverkad skulle kunna verka brottsavhållande på den frigivne.

4.3.2Avskaffande av interneringspåföljden

Påföljden internering avskaffades 1981. Till grund för internerings- påföljdens avskaffande låg departementspromemorian Internering (Ds Ju 1979:5).

Departementspromemorian behandlades i propositionen om interneringspåföljdens avskaffande och straffet för grovt narkotikabrott m.m. (prop. 1980/81:76). Påföljden internering avskaffades och i sam-

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

band därmed infördes en straffskärpningsregel vid återfall i allvarlig brottslighet motsvarande den som hade föreslagits i promemorian. Reglerna om villkorlig frigivning ändrades på så vis att det vid pröv- ningen av en fråga om villkorlig frigivning av den som avtjänade fängelsestraff för särskilt allvarlig brottslighet, som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa, i högre grad än annars skulle beaktas om det fanns en påtaglig risk för att den dömde efter fri- givningen återföll i brottslighet av samma slag. I propositionen angavs bl.a. följande. Om internering avskaffas uppkommer ett be- hov av åtgärder för att möjliggöra långa frihetsberövanden för vissa kategorier av brottslingar. Det finns annars en risk för att samhällets möjligheter att skydda sig mot verkligt allvarliga brott i allt för hög grad försvagas.2

Till stöd för att ändra reglerna om villkorlig frigivning framhölls att tillämpningen av reglerna om villkorlig frigivning vid längre fängelsestraff innebar att den dömde frigavs redan efter halva straff- tiden. I propositionen hänvisades också till de förändringar i brotts- ligheten som ägt rum avseende ökningen av vissa slags våldsbrott, bl.a. väpnade rån.3 Sammantaget ansågs övervägande skäl föreligga för att kriterierna för senareläggning av frigivningen borde ändras på ett så sätt att intresset av samhällsskydd mer än tidigare kom i förgrunden. Risken för ny allvarlig brottslighet, framför allt grova våldsbrott och grova narkotikabrott, skulle därvid i större utsträck- ning tillåtas påverka frågan om senareläggning av villkorlig frigiv- ning. Som exempel på grova våldsbrott angavs mord, dråp, våldtäkt, grovt rån och mordbrand. Regleringen innebar att brottets art och svårhet skulle bilda utgångspunkt vid prövningen av om senare- läggning skulle ske. I bedömningen skulle även ingå uppgifter hän- förliga till den dömdes person, som den dömdes uppförande i anstalten, t.ex. uttalad aggressivitet gentemot personal och med- intagna, brott under permissioner och uttalanden av psykiater. I propositionen framhålls att förslaget om senareläggning av villkorlig frigivning ganska nära överensstämde med den ordning som den nordiska straffrättskommittén förordat.4

2Prop. 1980/81:76 s. 48.

3A. prop. a. st.

4Prop. 1980/81:76 s. 49.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

Nordiska straffrättskommittén

Nordiska straffrättskommittén hade i betänkandet (A 1978:6) Vill- korlig frigivning anfört flera skäl till stöd för att reglerna om vill- korlig frigivning borde slopas. De främsta skälen härför var enligt kommittén kraven på rättslig jämlikhet och proportionalitet mellan brott och straff samt en önskan om att förbättra förutsebarheten och därmed rättssäkerheten vid verkställighet av frihetsstraff. Be- träffande frågan om senareläggning av villkorlig frigivning på grund av risken för återfall i särskilt grov brottslighet uttalade kommittén att en sådan ordning närmast syftar till oskadliggörande av den dömde genom fortsatt frihetsberövande. I regel kunde en senareläggning eller avtjänande av hela straffet inte förväntas minska den intagnes farlighet, men ny brottslig aktivitet kunde tillfälligt skjutas upp. Kommittén anförde vidare att senareläggning på grund av risken för återfall innebar att interneringssynpunkter i viss omfattning blev utslagsgivande för straffets längd. Vidare framhölls svårig- heterna att göra prognoser om framtida kriminalitet på individnivå. Enligt kommittén fanns det ändå ett praktiskt behov av att kunna senarelägga villkorlig frigivning. Förutsättningarna för att senare- lägga villkorlig frigivning borde dock göras ytterst stränga och an- ges tydligt i lag. Enligt kommittén var det svårt att ange invänd- ningsfria kriterier för en sådan reglering. Det kriterium mot vilka invändningarna hade minst tyngd rörde risken för nya brott. Kom- mittén stannade därför för ett förslag som innebar att en påtaglig och särskilt stor risk för snabbt återfall i grova brott skulle kunna vara skäl för senareläggning av villkorlig frigivning.

4.3.3Fängelsestraffkommittén

Fängelsestraffkommittén tillsattes år 1979. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven ingick i kommitténs uppdrag bl.a. att göra en samlad översyn av användningen av fängelse. En utgångspunkt för kommitténs arbete skulle vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. I kommitténs uppdrag ingick att överväga fem huvudfrågor: minimitiden för fängelsestraff, brottens straffskalor, allmänna regler för påföljdsval och straffmätning, reg- lerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflyt-

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

ande i kriminalvårdens olika organ. Beträffande översynen av reg- lerna om villkorlig frigivning angavs i direktiven bl.a. att kommittén skulle göra en förutsättningslös undersökning av verkningarna av de dåvarande bestämmelserna och av de effekter som kunde beräk- nas uppkomma vid olika tänkbara ändringar i regelsystemet. I upp- draget ingick att pröva frågan om den villkorliga frigivningen över huvudtaget skulle behållas. Det framhölls att det var angeläget att en reform inte medförde en genomsnittlig höjning av de faktiska strafftiderna. Om kommittén stannade för en lösning som innebar att villkorlig frigivning avskaffades eller kraftigt begränsades var det därför enligt direktiven nödvändigt att även förslag till ändring av straffskalorna lades fram. Genom tilläggsdirektiv 1981 och 1983 fick kommittén också i uppdrag att överväga övervakningsnämnd- ernas avskaffande samt allmänna regler för ansvarsfrihet och påföljds- eftergift.

Fängelsestraffkommittén överlämnade tre betänkanden. Fjorton dagars fängelse (SOU 1980:1), som behandlade minimitiden för fängelsestraffet, Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmanna- medverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92), som behandlade reglerna om villkorlig frigivning och inflytande i kriminalvårdens organ, samt Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). Huvudbetänkandet, Påföljd för brott, innehåller kommitténs allmänna överväganden om straffsystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare övervägan- den kring villkorlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straffskalorna samt överväganden rörande påföljdsbestäm- ningen, dvs. påföljdsval och straffmätning.5

I sitt arbete utgick Fängelsestraffkommittén från den grund- läggande principen att frihetsstraffet i sig innebär övervägande negativa konsekvenser för den som utsätts för det. Följden av detta synsätt var en strävan att göra frihetsstraffen så korta som möjligt samtidigt som intresset av ett starkt samhällsskydd mot den verk- ligt allvarliga brottsligheten tillgodosågs. Kommittén menade vidare att kravet på förutsebarhet också bör gälla för verkställigheten samt att tillämpningen och förfarandet i så stor utsträckning som möjligt borde regleras i lag så att utrymmet för skiftande och skönsmässiga

5 En utförlig redogörelse för Fängelsestraffkommitténs överväganden och förslag finns i Straffsystemkommitténs betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) del III, s. 163–170.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

bedömningar blev så litet som möjligt. De viktigaste delarna av de förslag som lämnades i delbetänkandet om villkorlig frigivning var obligatorisk halvtidsfrigivning för dem som avtjänade fängelsestraff på kortare tid än två år, sänkning av miminitiden för villkorlig fri- givning från tre till två månader och en begränsning av möjlig- heterna att förklara villkorlig frihet förverkad på grund av missköt- samhet.

I enlighet med Fängelsestraffkommitténs förslag infördes obliga- torisk halvtidsfrigivning den 1 juli 1983.6

Fängelsestraffkommittén föreslog i sitt huvudbetänkande obliga- torisk villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden. De enda undantagen, förutom att frigivningen kunde skjutas upp på den intagnes egen begäran, var fängelsestraff som dömts ut i för- ening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB och fängelse som förverkats av övervakningsnämnd. I dessa fall skulle villkorlig fri- givning inte ske.

4.3.4Våldskommissionens betänkande

Våldskommissionen hade i uppdrag att utarbeta regler för att mot- verka våld och förbättra stödet till brottsoffren. I uppdraget låg bl.a. att förbättra möjligheterna att ingripa mot våldsverkare. I slutet av 1990 överlämnade Våldskommissionen sitt slutbetänkande Våld och brottsoffer (SOU 1990:92). Kommissionen ansåg att man i ökad utsträckning borde prova successiv frigivning från anstalt, dvs. att den intagne först gavs möjlighet att arbeta utanför anstalten, där- efter också fick bo utanför anstalten för att så småningom, om han eller hon skötte sig, helt skrivas ut. Inför villkorlig frigivning borde den intagne föras över till någon form av vård utanför anstalt och anstaltens ansvar för den intagne borde upphöra först när straff- tiden var helt avtjänad. Förslaget förutsatte enligt kommissionen att vården gavs ett reellt innehåll innefattande egen bostad, yrkesutbild- ning och arbete samt att den intagne vid bristande skötsamhet återfördes till anstalten.7

6Prop. 1982/83:85.

7SOU 1990:92 s. 98 f.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

4.3.51990 års påföljdsutredning

I februari 1990 tillsattes en utredning med uppdrag att se över vissa kriminalvårdsfrågor. Utredningen antog namnet Påföljdsutredningen. I uppdraget ingick att överväga en vidareutveckling av innehållet i de påföljder som utgjorde alternativ till fängelse och mot den bakgrunden överväga behovet av justeringar av vissa bestämmelser angående valet mellan fängelsestraff och andra påföljder. I upp- draget ingick också att se över vissa frågor om verkställigheten av fängelsestraff och villkorlig frigivning. I fråga om villkorlig frigiv- ning skulle utredningen överväga om det fanns anledning till en mer gynnsam behandling av vissa intagna, t.ex. förstagångsförbrytare eller ungdomar. Den delen av uppdraget ska ses mot bakgrund av Fängelsestraffkommitténs förslag om obligatorisk villkorlig frigiv- ning för alla efter avtjänande av två tredjedelar av strafftiden (se ovan avsnitt 4.3.3). Uppdraget avseende verkställighet av fängelse- straff ska ses mot bakgrund av de grundläggande målen för krimi- nalvården i anstalt – att främja den intagnes anpassning i samhället och motverka skadliga följder av frihetsberövandet. I denna del skulle utredaren överväga principerna för placering av olika kategorier av fängelsedömda och pröva förutsättningarna för att i större ut- sträckning placera intagna i anstalter som ger bättre möjligheter att förbereda frigivningen. I syfte att främja den intagnes anpassning i samhället skulle utredaren också ta upp frågan om behovet av och möjligheterna till en ökad eller på annat sätt ändrad användning av såväl placering utom anstalt enligt 34 § lagen (1974:203) om krimi- nalvård i anstalt som andra former av vistelse utanför anstalt.

Påföljdsutredningens förslag presenterades 1991 i betänkandet

Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45). Enligt Påföljdsutredningen fanns det i och för sig rent allmänt skäl att särbehandla personer som första gången avtjänar ett fängelsestraff. En sådan positiv särbehandling skulle dock kräva en prövning i det enskilda fallet – personer som dömts för t.ex. grova narkotikabrott ansågs inte möjliga att särbehandla, oaktat att de var s.k. första- gångare. Mot bakgrund av att systemet för villkorlig frigivning skulle bygga på obligatoriska regler ansåg sig Påföljdsutredningen inte kunna lämna ett förslag som innebar en prövning i det enskilda fallet. Inte heller beträffande unga lagöverträdare lämnades förslag till positiv särbehandling i fråga om villkorlig frigivning.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

Påföljdsutredningen ansåg att ett system med obligatorisk vill- korlig frigivning av rättviseskäl inte var förenligt med en individuell prövning av behovet av övervakning. Antingen borde alla villkorligt frigivna ställas under övervakning eller ingen. Att ställa alla under övervakning var inte en ändamålsenlig användning av frivårdens resurser och utredningen föreslog därför att ingen skulle ställas under övervakning efter villkorlig frigivning. Påföljdsutredningen konsta- terade att tiden efter frigivning från anstalt är en särskilt känslig period för den dömde. Utredningen föreslog att behovet av stöd, hjälp och kontroll skulle tillgodoses genom ett system med frigiv- ningspermission. Frigivningspermission skulle vara obligatorisk och omfatta alla som avtjänade fängelsestraff på fyra månader eller mer. Permissionen skulle äga rum omedelbart före den villkorliga frigiv- ningen och kunna pågå i högst 30 dagar. Anstalten skulle ha ansva- ret för den intagne under frigivningspermissionen. Anstaltsperso- nalen skulle också under permissionen se till att frivignings- förberedelser som vidtagits under anstaltstiden omsattes i praktiskt handlande. Under frigivningspermissionen skulle den intagne åläggas kontaktskyldighet och anstalten skulle även i övrigt kunna lämna föreskrifter.8

4.3.6Straffsystemkommittén

I april 1992 tillsattes en kommitté med uppdrag att göra en över- gripande översyn av påföljdssystemet. Kommittén antog namnet Straffsystemkommittén. Uppdraget innehöll tre huvuddelar: påföljds- systemets uppbyggnad, den villkorliga frigivningen och alternativen till fängelse. I uppdraget avseende villkorlig frigivning ingick att förutsättningslöst pröva om systemet med villkorlig frigivning borde finnas kvar. Ett system med villkorlig frigivning borde enligt direk- tiven som huvudprincip innebära en rimlig överensstämmelse mellan det straff som domstolen dömt ut och det straff som den dömde behöver avtjäna. I normalfallet borde villkorlig frigivning därför inte kunna ske innan två tredjedelar av straffet verkställts. I direktiven angavs också att det fanns starka skäl för att låta frigivnings- tidpunkten styras av fakultativa regler.

8 SOU 1991:45 s. 149 ff.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

Straffsystemkommittén överlämnade i oktober 1995 betänkan- det Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91). Kommitténs förslag låg till grund för de ändringar som 1999 genomfördes i reglerna om villkorlig frigivning.9 Kommittén fann vid en samlad bedömning övervägande skäl tala för ett bibehållande av den villkorliga frigiv- ningen, men att det fanns skäl att i betydande utsträckning genom- föra förändringar i systemet.

I fråga om de skäl som talade för att behålla systemet med villkorlig frigivning framhöll kommittén att systemet på ett rimligt sätt löser problemet med hur övergången från vistelsen i anstalt till livet i frihet bör vara anordnad. Ett system med villkorlig frigivning ger utrymme för att på ett naturligt sätt ställa krav på den frigivne om skötsamhet och brottsfrihet samtidigt som det innebär att sanktioner kan tillgripas mot den som inte uppfyller de krav som ställs på honom. För i vart fall de som avtjänat en längre tid i anstalt ansågs det lämpligt med övervakning efter frigivningen. Den villkorliga frigivningen ansågs också ge möjlighet att på ett ända- målsenligt sätt utforma reaktionen mot den som efter avtjänandet av ett fängelsestraff fortsätter att begå brott. Kommittén framhöll att det också inom ramen för ett system utan villkorlig frigivning var möjligt att skapa ett system där man genom andra lagtekniska lösningar behöll de flesta av fördelarna som är förenade med vill- korlig frigivning. Det konstaterades att system med villkorlig fri- givning fanns i alla med Sverige jämförbara länder och att det är en fördel i det internationella samarbetet att inte ha en ordning som skiljer sig från vad som gäller i andra länder. Av avgörande bety- delse för ställningstagandet var emellertid de effekter som avskaff- ande av den villkorliga frigivningen skulle få på anstaltspopulationen. En sådan ökning av repression ansågs inte befogad.

Straffsystemkommittén ansåg att den villkorliga frigivningen i betydande utsträckning borde styras av obligatoriska regler, som gäller lika för alla och som inte innefattar en prövning i varje enskilt fall. Att reglerna fick ett visst mått av fakultativt inslag ansågs dock nödvändigt för att systemet med villkorlig frigivning skulle vara trovärdigt och mera allmänt kunna accepteras. Enligt kommittén fanns det bara ett kriterium som var användbart vid konstruerande av ett fakultativt inslag för bestämmande av frigivningstidpunkten,

9 Prop. 1997/98:96.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

nämligen den intagnes skötsamhet under anstaltsvistelsen. Senare- läggning av frigivningstidpunkten föreslogs därför kunna ske endast om den dömde i väsentlig grad brutit mot vad som gäller för verk- ställigheten.

Enligt kommittén utgjorde varken frigivningssituationen eller risken för fortsatt brottslighet lämpliga kriterier för ett fakultativt inslag i reglerna om villkorlig frigivning. Beaktande av frigivnings- situationen avfärdades av rättviseskäl. Det ansågs helt enkelt inte godtagbart att intagna skulle avtjäna en större del av straffet i anstalt bara för att de t.ex. saknade bostad och arbete. I fråga om risk för fortsatt brottslighet konstaterades att strafflagstiftningen, sedd i ett samhälleligt perspektiv, visserligen syftade till att minska brottsligheten. Enligt kommittén måste ingripanden mot enskilda personer dock dikteras av de brott som de gjort sig skyldiga till. Att hålla någon inspärrad ytterligare tid på den grunden att man bedömer att det finns en risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att fortsätta begå brott ansågs inte etiskt försvarbart. Kommittén framhöll också att tillgänglig kriminologisk forskning visat att förutsägelser om individuella återfallsrisker var osäkra och kännetecknades av många felaktiga bedömningar. Det ansågs inte rimligt att basera beslut om frigivningstidpunkten i det enskilda fallet på så bräcklig grund.

Straffsystemkommitténs förslag avseende villkorlig frigivning behandlades i propositionen Vissa reformer av påföljdssystemet

(prop. 1997/98:96). Regeringen anslöt sig till bedömningen att reg- lerna om villkorlig frigivning skulle vara i princip obligatoriska och att villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden. I propositionen anges att starka rättviseskäl talar för att reglerna om villkorlig frigivning i princip ska vara obligatoriska. Vidare an- ges att en långtgående fakultativitet där omständigheterna i det enskilda fallet ska avgöra om en intagen ska friges eller inte öppnar upp för godtycke och social diskriminering. I enlighet med kom- mitténs förslag ansåg regeringen att det fakultativa inslaget i reglerna skulle bestå i en möjlighet att senarelägga frigivningen om den intagne misskötte sig under anstaltstiden. Prövotidens längd ändrades också till att motsvara reststraffet, dock minst ett år. Tidigare hade gällt att prövotiden schablonmässigt bestämdes till ett år. Längre prövotider kunde fastställas av Kriminalvårdsnämnden men det förekom sällan.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

4.3.7Kriminalvårdskommittén

I oktober 2002 tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Kommittén antog namnet Kriminalvårdskommittén. Genom tilläggsdirektiv beslutades i mars 2004 att kommittén inte längre skulle vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigiv- ning från fängelsestraff.10 Kommittén överlämnade i maj 2005 be- tänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54).

I betänkandet föreslogs bl.a. att reglerna om villkorlig frigivning skulle ändras och ges ett ökat fakultativt inslag. Enligt förslaget skulle villkorlig frigivning ske när två tredjedelar av straffet hade avtjänats, om det inte då fanns synnerliga skäl mot frigivning. Be- dömningen av om det fanns synnerliga skäl mot villkorlig frigiv- ning skulle göras med utgångspunkt i hur den dömde hade skött sig under verkställigheten, varvid särskilt skulle beaktas om den dömde uppträtt hotfullt eller våldsamt mot personal eller medintagna eller på annat sätt stört ordningen eller säkerheten i anstalt, rymt eller avvikit i samband med permission eller vägrat att genomgå behand- ling som ansetts nödvändig för hans eller hennes anpassning till samhället. Som skäl för förslaget åberopade kommittén att man annars gick miste om ett viktigt instrument till skötsamhet och föränd- ringsvilja. Enligt kommittén hade senareläggning ofta inte någon effekt alls för att förmå en intagen till skötsamhet och föränd- ringsvilja. Den huvudsakliga anledningen ansågs vara att beslut om senareläggning ofta fattades lång tid innan effekten märktes för den dömde vilket minskade förutsättningarna att arbeta med återfalls- förebyggande åtgärder.

Kriminalvårdskommitténs förslag om ändrade regler om villkor- lig frigivning behandlades i propositionen En modernare kriminal- vårdslag (prop. 2005/06:123). Regeringen delade kommitténs bedöm- ning om att huvudregeln även framöver skulle vara att villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden. På sätt som kommittén förslagit fanns också enligt regeringen skäl att ge Kri- minalvården andra och mer verkningsfulla möjligheter att markera mot allvarlig misskötsamhet. Det framstod vidare enligt regeringen som rimligt att den som allvarligt misskött sig får avtjäna en längre

10 Dir. 2004:33.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

tid av fängelsestraffet innan han eller hon friges villkorligt. Regeringen anförde att möjligheten att låta den som missköter sig drabbas av någon form av negativ konsekvens utgör en viktig beståndsdel av en mer individuell verkställighet. Den villkorliga frigivningen skulle därför få skjutas upp om det fanns synnerliga skäl. Vid bedöm- ningen skulle särskilt beaktas om den intagne på ett allvarligt sätt brutit mot de föreskrifter och villkor som gällde för verkställigheten.

4.4Pågående arbete av betydelse för uppdraget

4.4.1Psykiatrilagsutredningens förslag till ett system med samhällsskyddsåtgärder

I juli 2008 tillsatte regeringen en utredning att göra en översyn av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt lämna förslag till ny lagstiftning på området.11 Utredningen antog namnet Psykiatrilagsutredningen. I uppdraget ingick bl.a. att lämna förslag till hur psykiskt störda lagöverträdare skulle omhändertas inom den psykiatriska vården och hur intresset av samhällsskydd kunde tillgodoses.

Psykiatrilagsutredningen lämnade sina förslag 2012 i betänkandet

Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd

(SOU 2012:17). Betänkandet innehåller omfattande förslag och behandlas fortfarande inom Regeringskansliet.12 Psykiatrilagsutred- ningens förslag har sin utgångspunkt i de förslag som lämnades av Psykansvarskommittén (SOU 2002:3).

Psykiatrilagsutredningen har föreslagit att det införs ett krav på tillräknelighet. Enligt förslaget ska en gärning inte utgöra brott om den begås av någon som till följd av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinnesförvirring, en svår utvecklingsstörning eller ett all-

11Dir. 2008:93.

12De lagförslag som lämnades i betänkandet har efter omarbetning delvis utgjort underlag för två propositioner. Den första propositionen var Ordning och säkerhet vid Rättsmedicinal- verkets rättspsykiatriska undersökningsenheter (prop. 2013/14:222), Den andra propositionen,

Elektronisk kommunikation och andra säkerhetsåtgärder vid psykiatrisk tvångsvård

(prop. 2013/14:119). Lagförslagen har antagits av riksdagen. Delvis med utgångspunkt från Psykiatrilagsutredningens förslag har det inom Socialdepartementet utarbetats en prome- moria, Delaktighet och rättssäkerhet vid psykiatrisk tvångsvård (Ds 2014:28). Förslagen be- handlas i propositionen Ökad patientmedverkan vid psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (prop. 2016/17:94).

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

varligt demenstillstånd saknade förmåga att förstå gärningens inne- börd i den situation i vilken han eller hon befann sig. Inte heller ska en gärning utgöra brott om gärningsmannen hade en sådan förmåga men till följd av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinnes- förvirring, en svår utvecklingsstörning eller ett allvarligt demens- tillstånd saknade förmåga att anpassa sitt handlande efter den.

Vidare har Psykiatrilagsutredningen föreslagit att påföljden rätts- psykiatrisk vård avskaffas och att normala bestämmelser om påföljds- bestämning ska gälla även för psykiskt störda lagöverträdare som fällts till ansvar. Vid bedömningen av straffvärdet ska som för- mildrande omständighet särskilt beaktas om den tilltalade till följd av en psykisk störning, en sinnesrörelse eller av någon annan orsak haft nedsatt förmåga att förstå gärningens innebörd i den situation i vilken han eller hon befann sig eller att anpassa sitt handlande efter en sådan förståelse eller att kontrollera sitt handlande. En pågående behandling av en psykisk störning som kan antas ha sam- band med brottsligheten ska kunna beaktas som ett särskilt skäl för val av skyddstillsyn i stället för fängelse.

I syfte att förhindra att en gärningsman på nytt begår en allvar- lig våldsgärning av allvarligt slag föreslås ett system med möjlighet att besluta om särskilda skyddsåtgärder. Särskilda skyddsåtgärder föreslås kunna genomföras i sluten eller öppen form. Vid genom- förande av särskilda skyddsåtgärder i sluten form ska den som är föremål för åtgärderna placeras i en särskild skyddsenhet. Förslagen innebär att det görs en tydlig uppdelning mellan straffrättsligt ansvar och intresset av skydd mot fortsatta angrepp mot män- niskors liv eller hälsa. Systemet med särskilda skyddsåtgärder för- slås vara fristående och placeras utanför det straffrättsliga systemet. Möjligheten att besluta om särskilda skyddsåtgärder avser att för- hindra att en gärningsman på nytt begår gärningar av allvarligt slag. I huvudsak är det den kategori av personer som i dag döms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning som antas bli föremål för särskilda skyddsåtgärder. Det innebär att särskilda skyddsåtgärder ska kunna beslutas i två situationer. Den ena situa- tionen är när en gärningsman har begått en otillåten gärning som inte utgör brott eftersom kravet på tillräknelighet inte är uppfyllt. Den andra situationen är när en gärningsman ska friges efter att ha undergått ett fängelsestraff på viss tid eller sluten ungdomsvård efter att ha dömts för ett brott som han eller hon har begått under på-

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

verkan av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinneförvirring en svår utvecklingsstörning eller ett allvarligt demenstillstånd. I båda situationerna ska det krävas att gärningen har riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa och att det i straff- skalan för det fullbordade brottet inte var föreskrivet lindrigare straff än fängelse sex månader. Det ska också krävas att det med hänsyn till gärningsmannens eller den dömdes psykiska tillstånd, hans eller hennes tidigare begångna gärningar och omständig- heterna i övrigt finns en påtaglig risk för att han eller hon på nytt begår en gärning som riktar sig mot eller medför fara för någon annans liv eller hälsa och är av allvarligt slag.

4.4.22009 års påföljdsutredning

I juni 2009 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöver- trädare.13 I uppdraget ingick bl.a. att

–analysera hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas,

–utreda vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas,

–undersöka behovet av förslag som ger flerfaldig brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar sådan brottslighet mer effektivt,

–analysera hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas,

–utreda hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll ingripandena ska ha samt hur reaktion- erna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas,

–ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras,

–utreda hur användningen av dagsböter kan öka och hur verk- ställigheten av böter kan effektiviseras,

13 Dir. 2009:60.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

–ta ställning till om den som har fyllt 18 år ska behandlas som en vuxen lagöverträdare,

–se över de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare ska och användningen av böter för brott före 18 års ålder, samt

–ta ställning till om ett system med villkorligt fängelse ska införas.

Utredningen, som antog namnet Påföljdsutredningen, lämnande i maj 2012 betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34). Betänkandet innehåller omfattande förslag och behandlas fortfarande inom Re- geringskansliet. Utredningens förslag om ändringar i de s.k. billig- hetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken och reglerna i 34 kap. brotts- balken om ny påföljd efter tidigare dom och har legat till grund för lagändringar som behandlats i proposition (2014/15:37) Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet respektive proposi- tion (2015/16:151) Ny påföljd efter tidigare dom.

Bland Påföljdsutredningen förslag finns ett förslag om att på- följderna villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas med villkor- ligt fängelse. I det följande redogörs för förslaget om villkorligt fängelse. Enligt förslaget ska ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren ska bestå av att den dömde under en prövotid dels av- håller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln vara två år. Tilläggssanktionerna kan vara en skyldighet för den dömde att betala dagsböter, fullgöra samhälls- tjänst eller underkasta sig vård eller behandling. Även övervakning, kontroll och anmälningsskyldighet kan utgöra tilläggssanktioner. Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelse- straffets längd.

Tilläggssanktionen ska i vissa fall kunna bestå av hemarrest alternativt ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt an- givet område, eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Efterlevnaden av åtgärderna ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

Påföljdsutredningen har föreslagit att möjligheten att avtjäna kortare fängelsestraff genom elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja) ska utgå och att det i stället ska finnas möjlighet att kom- binera ett villkorligt fängelsestraff med ett förbud för den dömde att lämna bostaden, s.k. hemarrest. Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt.

Om den tilltalade har behov av vård eller behandling för miss- bruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brotts- ligheten, eller om det finns brotts- eller missbruksrelaterad pro- gramverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne att genomgå, föreslås att villkorligt fängelse i stället för dagsböter, sam- hällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest ska kunna förenas med en s.k. vård- eller påverkanssanktion. De in- satser som vidtas inom ramen för en sådan tilläggssanktion måste vara lika ingripande som en tilläggsanktion avseende dagsböter, samhällstjänst, övervakning och kontroll eller hemarrest hade varit. I annat fall ska en tilläggssanktion om vård eller påverkan kunna kombineras med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Om det villkorliga fängelsestraffets längd upp- går till ett år eller mer, eller om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelse- straffet ska vara villkorligt ska kontraktsvård kunna användas som tilläggssanktion.

Enligt Påföljdsutredningen ska återfall i brott leda till en mer ingripande påföljd än för den som tidigare är ostraffad. Återfall i brott under prövotiden för villkorligt fängelse ska vara ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. Om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det vill- korliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer in- gripande slag än vad som annars hade kommit i fråga ska det dock vara möjligt att döma till villkorligt fängelse på nytt.

Kriminalvården ska ha ansvar för verkställigheten av villkorligt fängelse och se till att utdömda tilläggsanktioner verkställs. Under fullgörande av en tilläggssanktion ska gälla ett allmänt krav på nykter-

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

het och drogfrihet. Nykterheten och drogfriheten ska kunna kon- trolleras genom provtagning.

Bristande verkställighet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska enligt förslaget i första hand mötas genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssank- tionen fullgörs eller vidtar justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Om informella åtgärder inte är tillräck- liga ska föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen verkställs kunna meddelas. Kriminalvården ska också kunna meddela varning. Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att för- länga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst fyra år eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. I sista hand ska bristande verkställighet leda till beslut om att det villkorliga fängelse- straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Ett sådant beslut ska meddelas av allmän domstol. Talan om verkställighet i anstalt ska föras av Kriminalvården. Enligt förslaget ska ett beslut om förverk- ande innebära att ett villkorligt fängelse i stället ska verkställas i anstalt. I skälig utsträckning ska tas hänsyn till vad den dömde under- gått till följd av det villkorliga fängelset.

4.4.3Tillkännagivande om skärpta regler för villkorlig frigivning

Riksdagen har som sin mening tillkännagett att regeringen bör skärpa reglerna om villkorlig frigivning för dem som återfallit i likartad brottslighet.14

I justitieutskottets betänkande anförs att det finns en förhåll- andevis liten andel livsstilskriminella som står för en oproportio- nerligt stor andel av brottsligheten. Utskottet anger som sitt ställ- ningstagande att personer som har återfallit i likartad brottslighet bör vara frihetsberövade längre tid än vad som är fallet i dag och att förändringar därför bör övervägas när det gäller möjligheten till

14 Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU17 och riksdagsskrivelse 2014/15:153.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

villkorlig frigivning. De som återfaller i likartad brottslighet och på nytt döms till fängelse bör inte som huvudregel friges villkorligt efter det att två tredjedelar av det utdömda straffet har verkställts. I stället bör han eller hon avtjäna en tid i fängelse som bättre mot- svarar straffvärdet för det eller de nya brott som han eller hon dömts för. För att tiden i anstalt ska kunna åtföljas av en tidsperiod då den intagne ges möjlighet att återanpassa sig till ett liv i frihet bör den som återfaller i likartad brottslighet och döms till nytt fängelsestraff avtjäna minst tre fjärdedelar av det nya straffet.

4.4.4Tillkännagivande om skyldighet att delta i behandlingsprogram

Riksdagen har som sin mening tillkännagett att regeringen bör över- väga om gärningsmän som dömts för vålds- eller sexualbrott bör ha en skyldighet att delta i lämpliga behandlingsprogram.15

Justitieutskottet anför att behandlingsprogram är en viktig del av Kriminalvårdens rehabiliterande arbete och att deltagande i lämp- liga behandlingsprogram är viktigt för att bryta destruktiva beteende- mönster. Enligt tillkännagivandet bör en vägran att delta i ett så- dant program få konsekvenser för möjligheterna till permission och villkorlig frigivning. Den som dömts för grova brott mot närstå- ende eller grova sexualbrott och vägrar att delta i behandlings- program ska inte vara aktuell för villkorlig frigivning.

4.5Särskilt om det återfallsförebyggande arbetet

4.5.1Kriminalvårdens studie av särskilda utslussningsåtgärder

I Kriminalvårdens studie Utslussning – effekt på återfall i brott, Pro- jektnummer 2015-285 redovisas effekterna av särskilda utslussnings- åtgärder beträffande återfall i brott, akut intoxikation av alkohol eller narkotika och självmordsförsök bland villkorligt frigivna under perioden den 1 januari 2007 till den 31 december 2013.16

15Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU21 och riksdagsskrivelse 2015/16:174.

16För utslussningsåtgärden frigång startade uppföljningsperioden den 1 januari 2011 efter- som information om denna utslussningsform inte fanns tillgänglig innan dess.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

Återfall i brott definieras som datum för första lagförda brott efter frigivningen från anstalt, oavsett brottstyp. I studien under- söktes också särskilt antalet återfall i våldsbrott och narkotikabrott.

I studien ingick 38 354 personer, varav 8 634 beviljats särskild utslussningsåtgärd enligt 11 kap. fängelselagen (2010:610). En jäm- förelse mellan grupperna visade att det inte var så stor skillnad mellan utslussade och icke-utslussade intagna beträffande ålder vid verkställighetens början, brottsdebutålder, antal tidigare lagföringar och födelseland. Intagna som beviljats utslussningsåtgärd hade dock betydligt längre påföljder (i snitt 522,4 dagar jämfört med icke-utslussade som hade 330,2 dagar). Bland de icke-utslussade intagna fanns vidare en högre andel som hade ett aktuellt alkohol- och narkotikamissbruk, tidigare psykiatrisk ohälsa samt högre be- dömd risk för att återfalla i brott.

Resultatet från studien visar att intagna som fått någon form av särskild utslussningsåtgärd hade 14 procent lägre risk att återfalla i brott och 15 procent lägre risk att drabbas av akut intoxikation av alkohol eller narkotika jämfört med intagna som inte varit föremål för utslussningsåtgärd. Studien tyder också på att utslussnings- åtgärder minskar risken för återfall i våldsbrott och narkotikabrott samt självmordsförsök, men i den delen var inte riskminskningarna statistiskt signifikanta. Undersökningen av effekten av specifika utslussningsåtgärder visar att intagna i utökad frigång hade signi- fikant lägre risk att återfalla i brott jämfört med intagna utan utökad frigång. Samma sak gällde intagna med frigång. Intagna som beviljats vårdvistelse eller vistelse i halvvägshus uppvisade varken minskad eller ökad risk för återfall. Vidare visade intagna med ut- ökad frigång och frigång en signifikant lägre risk för akut intoxi- kation av alkohol eller narkotika. Intagna i halvvägshus visade samma tendens medan risken för akut intoxikation av alkohol eller nar- kotika varken var reducerad eller ökad för intagna som beviljats vårdvistelse.

Att intagna som fått vårdvistelse inte hade lägre risk för att drabbas av akut förgiftning av alkohol eller narkotika efter frigiv- ningen kan betyda att vårdvistelse inte har den önskade effekten, dvs. att undvika återfall i missbruk, samt förklara varför risken för återfall i brott inte var lägre för denna grupp. I studien framhålls samtidigt att det faktum att vårdvistelse varken synes öka eller minska risken för återfall på gruppnivå inte betyder att utslussningsformen

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

inte är verksam för enskilda klienter. Vidare anges att det också kan vara så att man i studien inte lyckats ta hänsyn till att det här handlar om en grupp intagna som är svår att jämföra med andra grupper.

Enligt Kriminalvårdens årsrapport från 2015 var det relativt ovan- ligt med misskötsamhet bland intagna i utslussning (37 personer år 2014). Majoriteten av rapporterade misskötsamheter i samband med utslussning gällde intagna i vårdvistelse (30 personer, dvs. 81 pro- cent).

I den avslutande diskussionen framhålls att det kan finnas andra kvarstående förväxlingsfaktorer som kan påverka sambandet mellan utslussning och de olika utfallen. Det konstateras att en intagen, för att beviljas en särskild utslussningsåtgärd måste uppvisa att han eller hon är motiverad. Det finns därför skäl att anta att klienter som är motiverade att genomgå utslussning också i högre grad är motiverade att sluta med brottslighet och missbruk. I sådana fall kan det möjligen vara den intagnes egen motivation att förändra sitt beteende, snarare än den specifika utslussningsåtgärden, som förklarar varför intagna som beviljats utslussning sammantaget har en lägre risk för återfall i brott. I studien konstateras också att den brottsåterfallsreducerande effekten för den totala gruppen av intagna i utslussning är jämförbar med de effekter som många av Kriminal- vårdens behandlingsprogram ger.

Förstärkta insatser i arbetet med utslussning

Det är förhållandevis få intagna som beviljas särskilda utslussnings- åtgärder. I Kriminalvårdens studie av särskilda utslussningsåtgärder, som pågick 2007–2013, ingick totalt 38 354 klienter. Av de klienter som ingick i studien var det drygt en femtedel (8 634) som be- viljades utslussning. Regeringen har i budgetpropositionen för 2017 angett att ett väl fungerande arbete med utslussning är en av de mest angelägna frågorna för regeringen när det gäller att förhindra återfall. Ingen intagen ska återfalla i brott bara på grund av att tiden efter frigivningen eller övervakningens upphörande inte är tillräck- ligt väl planerad.17

17 Prop. 2016/17:1 Utgiftsområde 4 Rättsväsendet, s. 47.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

I december 2015 gav regeringen Kriminalvården ett särskilt upp- drag att utveckla och förstärka myndighetens arbete med utsluss- ning i syfte att öka klienternas förutsättningar att inte återfalla i brott.18 I uppdraget ingår den stegvisa utslussning som kan ske inom Kriminalvårdens egna miljöer såsom olika former av vistelser utanför anstalt, bl.a. de särskilda utslussningsåtgärderna. Vidare in- går att utveckla den externa samverkan som sker i utslussnings- syfte. Såväl övergången från anstalt till frihet som övergången från övervakning inom ramen för frivården till en tillvaro utan stöd och kontroll från Kriminalvården omfattas av uppdraget. Enligt upp- draget ska Kriminalvården bl.a.

•verka för att varje klients verkställighetsplan innehåller en kon- kret utslussningsplanering,

•utveckla myndighetens arbete med riskreducering för att fler klienter ska kunna bli föremål för utslussningsåtgärder,

•intensifiera insatserna i arbetet med de särskilda utslussnings- åtgärderna i syfta att öka andelen som får del av dessa,

•se över hur anstaltsorganisationen används i arbetet med att slussa ut klienterna och vid behov utveckla arbetet i detta avseende,

•se över och utveckla hur permissioner används i frigivnings- förberedande syfte, t.ex. om hur kontakter med bl.a. frivård, arbetsförmedling, socialtjänst eller andra aktörer planeras inom ramen för permissionen, samt

•stärka och utveckla samarbetet med samhällets olika aktörer, t.ex. privata vårdgivare, andra myndigheter och idéburna organisationer samt med socialtjänstens olika verksamheter.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2018. En delredo- visning lämnades den 31 mars 2017. Av delredovisningen, Kriminal- vårdens förstärkta insatser i arbetet med utslussning 2016–2017, framgår vilka insatser Kriminalvården har genomfört under 2016. Det kan tilläggas att Brottsförebyggande rådet fått i uppdrag att följa upp Kriminalvårdens arbete med utslussning.

18 Ju2015/09899/KRIM.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

4.5.2Försöksverksamhet med GPS-övervakning

Sedan juli 2016 har pågått en försöksverksamhet med GPS-över- vakning vid permission och särskilda utslussningsåtgärder.19 Försöks- verksamheten har pågått vid anstalterna Johannesberg, Kolmården, och Västervik Norra samt VO Frivården Stockholm stad och VO Frivården Östergötland.

Försöksverksamheten har nyligen förlängts till och med den 31 december 2017.20 I försöksverksamheten ingår numera även VO Stockholms län.

4.5.3Krimstics

För att öka enhetligheten i frivårdens arbete pågår ett arbete med att likrikta de olika kvalitetsledningssystem som berör frivårdens processer. Inom Kriminalvården pågår en implementering av den nya modellen för klientarbete i frivården genom arbetssättet Krim- stics21. Krimstics är en evidensbaserad strukturerad samtalsmetod som bygger på kognitiv beteendeterapi (KBT). Genom metoden avses principerna om risk, behov och mottaglighet (se närmare avsnitt 8) omsättas i det praktiska klientarbetet inom frivården.

Implementeringen sker i samarbete med Public Safety Canada och innebär en förändring av frivårdens arbete avseende såväl inne- hållet i övervakningen som frivårdsinspektörens roll gentemot klienterna. Införandet av det nya arbetssättet beräknas vara klar vid utgången av 2017 och från 2018 beräknas frivårdsarbetet vara helt integrerat med den nya modellen. En återfallsstudie som bygger på ett tidigare pilotförsök kommer att presenteras under 2017.

19Se KVFS 2016:1 – Kriminalvårdens föreskrifter om försöksverksamhet med GPS-övervak- ning vid permission och särskilda utslussningsåtgärder.

20Se Kriminalvårdens föreskrifter om dels fortsatt giltighet av Kriminalvårdens föreskrifter (KVFS 2016:1) om försöksverksamhet med GPS-övervakning vid permission och särskilda utslussningsåtgärder, dels ändring i samma föreskrifter (KVFS 2016:6).

21Krimstics är den svenska Kriminalvårdens version av den kanadensiska samtalsmetodiken för frivårdspersonal STICS (Strategic Training Initiative in Community Supervision).

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

4.5.4Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer

Inom Kriminalvården pågår löpande ett arbete med att utveckla samverkan på alla nivåer med externa parter, t.ex. Arbetsförmed- lingen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten, näringslivet och ideella organisationer. I Kriminalvårdens årsredovisning för 2015 anges att samarbeten som bidrar till färre återfall i brott är ett av de mål som tagits fram under året.22 Inom Kriminalvården (frivårdsavdelningen) finns en nationell samordnare med ansvar för strategisk samverkan. Samordnaren ansvarar för frågor om utveckling av extern och intern samverkan på en övergripande strategisk nivå.23

Brås rapport om samverkan för att förebygga återfall i brott

Frågan hur samhällets resurser bättre kan samordnas för att före- bygga återfall i brott har belysts av Brottsförebyggande rådet i idé- skriften Samverka för att förebygga återfall i brott som publicerades 2012. Brå konstaterar att en effektiv samverkan mellan olika sam- hällsaktörer är en nödvändig förutsättning för att ge personer som vill bryta upp från en kriminell livsstil den hjälp de behöver. Behoven hos Kriminalvårdens klienter är ofta multipla och spänner över områden som vård, boende, arbete/försörjning, att kunna skapa nya sociala nätverk och ett meningsfullt fritidsliv. Insatser måste utformas utifrån den enskilda individens behov och förutsättningar med beaktande av deras motivation och risknivå. Samhällets olika aktörer behöver samverka för att kunna erbjuda ett professionellt och effektivt återfallsförebyggande stöd. Tidsglapp mellan insatser är en stor riskfaktor för återfall. För att öka insatsernas effekt mot återfall i brott behöver dessa vara välplanerade och samordande.

Riksrevisionens rapport om återfall i brott

Även Riksrevisionen har granskat samhällets insatser för att minska återfall i brott. Resultatet av granskningen presenterades i rapporten

Återfall i brott – hur kan samhällets resurser användas bättre?

22Kriminalvårdens årsredovisning 2015.

23Arbetsordningen för Kriminalvården, 2016-06-01.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

(RIR 2015:4). Enligt Riksrevisionen är samhällets insatser för att förhindra återfall i brott för få och för dåligt samordnade. Insats- erna sätts ofta in för sent och är inte i tillräcklig grad individ- anpassade. Den s.k. normaliseringsprincipen innebär att samhällets ordinarie stödfunktioner ska ansvara även för Kriminalvårdens klienter. Riksrevisionen konstaterar att det kan finnas skäl för sär- lösningar för Kriminalvårdens klienter eftersom det annars finns en risk för att denna grupp faller mellan stolarna och hamnar sist i kön. Ett tidsglapp kan vara särskilt förödande under den kritiska perioden närmast efter villkorlig frigivning. Väntetider såväl inom vården som hos socialtjänsten försvårar tajming och samordning. Om åtgärder dröjer eller uteblir finns det en risk för att klienterna återfaller i kriminalitet eller missbruk och att tidigare insatser blir bortkastade. I granskningsrapporten slås fast att de aktörer som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser inte samverkar i tillräcklig utsträckning i planeringen. Enligt Riksrevisionen gör alltför ofta var och en sin plan för sina insatser utifrån den egna budgeten och regeringen ställer inte tillräckliga krav på en helhetssyn och lång- siktighet i beslut om insatser. Ofta saknas samverkansavtal mellan kriminalvård, kommun och landsting. Förutsättningarna skiljer sig dessutom åt i olika kommuner och landsting vilket innebär att den hjälp som erbjuds varierar beroende på var i landet man bor. I rapporten konstateras att det finns goda regionala och lokala exempel på aktörer som organiserat samarbeten i syfte att hitta bra lösningar åt Kriminalvårdens klienter. Som exempel nämns bl.a. Krami och ITOK. Krami är en samverkan mellan Arbetsförmedling, Kriminal- vård och aktuell kommun. Krami riktar sig till personer som på grund av sociala problem (kriminalitet och missbruk) har svårt att komma in på arbetsmarknaden. ITOK är ett integrerat team med personal från såväl frivård/kriminalvård som beroendevården för opiatberoende kriminalvårdsklienter.

SOU 2017:61

Tidigare överväganden och pågående arbeten

Program med åtgärder för inslussning

I juni 2016 beslutade regeringen att frågan om en modell för sam- verkan för att förebygga återfall i brott närmare skulle utredas.24 Uppdraget innefattade att lämna förslag på en modell för lokal sam- verkan, på individnivå för att förebygga återfall i brott samt omfatta samverkan kring arbete, utbildning, bostad, skulder, missbruk, psykisk ohälsa, kriminella attityder, nätverk och kontroll. I upp- dragsbeskrivningen anges att modellen inte bara ska omfatta offentliga utan även privata aktörer och det civila samhället. Vidare anges att samverkan ska fokusera på individens behov och förutsättningar. Goda exempel och erfarenheter ska tas tillvara, liksom samordning och synergier med andra pågående utvecklingsarbeten.

Uppdraget redovisades den 31 mars 2017 genom rapporten Insluss- ning – en idéskiss. Utredaren föreslår att intagna som vill sluta begå brott ska erbjudas att under övervakningsåret efter villkorlig fri- givning delta i ett s.k. inslussningsprogram. Inslussningsprogrammet ska vara ett program med samordnat stöd från Kriminalvården och lokala samhällsaktörer på den intagnes hemort (inslussgrupp). Deltag- ande i inslussningsprogram innebär bl.a. att frigivningen planeras noga och följs upp samt att den frigivne garanteras någon form av sysselsättning, får skuldrådgivning och tillgång till en stödperson. En tjänsteman ska vara ansvarig för programmet (inslussamord- nare). Enligt förslaget bör ordningen prövas i en försöksverksam- het. Utredaren föreslår att regeringen ska ge Kriminalvården i upp- drag att i nära samarbete med deltagande kommuner och Brå för- bereda försöksverksamheten som bör inledas senast den 1 januari 2018 samt att Brå ges i uppdrag att utvärdera verksamheten.

4.5.5Ett nationellt brottsförebyggande program

I mars 2017 överlämnade regeringen skrivelsen Tillsammans mot brott

– ett nationellt brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126) till riks- dagen. Det nationella brottsförebyggande programmet är ett led i regeringens satsning på brottsförebyggande arbete. Programmet syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och lång- siktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. Programmet ska

24 Ju2016/080506/KRIM.

Tidigare överväganden och pågående arbeten

SOU 2017:61

också bidra till att stimulera och entusiasmera fler berörda aktörer att vidta brottsförebyggande åtgärder och att utveckla samverkan, såväl på nationell som på regional och lokal nivå. Det riktar sig till en bred målgrupp såsom myndigheter, landsting, kommuner, närings- livet och det civila samhällets organisationer.

I det brottsförebyggande arbetet utgör insatser för att före- bygga återfall en central del. I skrivelsen anges att ingen som av- tjänat straff inom Kriminalvården ska återfalla i brott och missbruk på grund av att tiden efter frigivningen eller övervakningens upp- hörande inte är tillräckligt väl planerad. Regeringen framhåller arbetet med utslussningsåtgärder som en av de mest angelägna frågorna när det gäller att förhindra återfall i brott. Vidare hänvisas till upp- draget om att ta fram en modell för samverkan kring arbete, utbild- ning, bostad, skulder, missbruk, psykisk ohälsa, kriminella attityder, nätverk och kontroll.

5 Internationell utblick

5.1Inledning

Enligt direktiven ska vi göra de internationella jämförelser som kan anses relevanta för uppdraget. De nordiska ländernas regleringar bör särskilt uppmärksammas. I detta avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning av reglerna om villkorlig frigivning i Danmark, Finland, Norge och Island. Beskrivningen bygger i huvudsak på information som inhämtats från respektive lands Justitieministerier. Kapitlet inne- håller också en redogörelse för rättsläget i Tyskland, England och USA.

Redogörelsen för reglerna i Tyskland, England och USA har doktorand Jenny Samuelsson Kääntä, vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet, tagit fram på uppdrag av utredningen. Beskriv- ningen bygger, avseende Tyskland och England, i princip uteslut- ande på studier av lagtext. Vad gäller USA ska följande framhållas. I USA finns regler om villkorlig frigivning eller liknande institut på såväl federal nivå som på delstatsnivå. Reglerna skiljer sig dessutom åt i relativ stor utsträckning mellan de olika delstaterna. Av dessa skäl har det inte funnits möjlighet att inom ramen för denna under- sökning överblicka den mångfald av lösningar som existerar på del- statsnivå. Framställningen bygger av samma skäl i stor utsträckning på doktrin.

5.2Danmark

5.2.1Fängelse

Fängelse kan utdömas på livstid eller på viss tid mellan sju dagar och 16 år. I vissa fall, t.ex. om gärningsmannen gjort sig skyldig till flera lagöverträdelser, kan dock fängelse i högst 20 år dömas ut. En

Internationell utblick

SOU 2017:61

gärningsman som var under 18 år när brottet begicks får inte dömas till fängelse på livstid, men däremot till lagens strängaste tidsbestämda straff på fängelse i 16 eller 20 år.

Fängelse på livstid är ett tidsobestämt straff. De flesta livstids- fångar blir dock föremål för villkorlig frigivning enligt § 41 den danska strafflagen, straffeloven, eller benådning enligt § 24 den danska grund- lagen. Enligt danska motsvarigheten till Kriminalvården (Direk- toratet for Kriminalforsorgen) blev 20 livstidsdömda personer fri- givna under perioden augusti 1985 till november 2015. Vid frigiv- ningen hade dessa personer i genomsnitt avtjänat 17 år i fängelse.

5.2.2Forvaring

För den som gjort sig skyldig till dråp, rån, allvarlig våldsbrotts- lighet, olaga hot, mordbrand, våldtäkt, annan allvarlig sexualbrotts- lighet eller försök till något av dessa brott kan påföljden bestämmas till forvaring, om det mot bakgrund av den tilltalades person och tidigare brottslighet kan antas att han eller hon utgör väsentlig fara för andras liv, hälsa eller frihet och forvaring i stället för fängelse anses påkallat för att förebygga denna fara.

Forvaring förutsätter att påföljden är påkallad för att förebygga återfall. Det är framför allt personer som flera gånger tidigare dömts för s.k. personfarlig brottslighet och som kan förväntas utgöra fara även efter avtjänande av ett tidsbestämt fängelsestraff som blir före- mål för påföljden forvaring. Det sagda beror på att riskbedömningen i stor utsträckning är baserad på den tilltalades tidigare brottslighet.

Forvaring är en tidsobestämd påföljd. Det ankommer på åklagar- myndigheten att se till att forvaring inte upprätthålls under längre tid eller i vidare omfattning än vad som är nödvändigt. Den dömde, huvudmannen för den institution där den dömde vistas och krimi- nalforsorgen kan vända sig till åklagare och begära att beslutet ska ändras eller upphävas. Åklagaren ska då begära prövning av domstol.

SOU 2017:61

Internationell utblick

5.2.3Villkorlig frigivning

Bestämmelser om villkorlig frigivning finns i kapitel 6 (§§ 38–42) i den danska straffeloven, den danska straffverkställighetslagen1 (§§ 79 och 80) och i förordningen om villkorlig frigivning av dömda, som verkställer fängelsestraff2. Därutöver finns kompletterande före- skrifter i riktlinjer om villkorlig frigivning av dömda, som verkställer fängelsestraff.3

Systemet med villkorlig frigivning bygger enligt dansk rätt på fakultativa regler. När den dömde har avtjänat två tredjedelar av straffet, dock minst två månader, avgör justitieministern eller den som bemyndigats därtill, om den dömde ska friges villkorligt (§ 38, stk. 1 straffeloven). Om särskilda omständigheter talar för det kan dock villkorlig frigivning ske efter det att halva strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats (§ 38, stk. 2 straffeloven). Även i andra särskilda fall kan villkorlig frigivning ske efter halva straff- tiden (§ 40 a straffeloven). För den som är dömd till livstids fäng- else avgörs frågan om villkorlig frigivning efter att 12 år av straffet har avtjänats (§ 41 straffeloven).

En förutsättning för att villkorlig frigivning ska få ske är att den dömdes förhållanden inte gör att frigivningen framstår som olämp- lig (utilrådighedsvurdering), att lämpligt boende och arbete eller annat underhåll säkrats för den dömde samt att den dömde för- klarar sig villig att följa de villkor som fastställs för den villkorliga frigivningen (§§ 38, stk. 4, 40 a, stk. 6 och 41, stk. 2 straffeloven). Med att den dömdes förhållanden inte får göra att frigivningen fram- står som olämplig avses att det efter en konkret bedömning inte får antas föreligga en väsentlig risk för att den dömde efter frigiv- ningen begår ny brottslighet av inte bagatellartat slag. Vid bedöm- ningen beaktas vilken typ av brott den intagne dömts för, tidigare brottslighet och den dömdes personliga förhållanden. Fängelse- straffets längd är inte ensamt avgörande för frågan om brottslig- heten kan anses bagatellartad, men straffets längd ingår tillsammans

1Bekendgørelse nr 1242 af. 11 november 2015 af lov om fuldbyrdelse af straf m.v. (straffuld- byrdelsesloven).

2Bekendgørelse nr. 420 af 9. april 2015 om løsladelse af dømte, der udstår fængselstraf (løs- ladelsesbekendtgørelsen).

3Vejledning nr. 9365 af 26. april 2016 om løsladelse af dømte, der udstår fængselstraf (løs- ladelsesvejledningen).

Internationell utblick

SOU 2017:61

med brottslighetens art i bedömningen. Som bagatellartad brotts- lighet avses inte våldsbrottslighet, oavsett straffets längd.

Vid bedömningen ska särskilt beaktas bl.a. hur många gånger under de senaste åren som den dömde frigivits villkorligt eller dömts till villkorligt fängelse (betinget dom4), hur den dömde skött sig under tidigare övervakningsperioder, t.ex. hur snabbt den dömde återfallit efter den senaste frigivningen, samt hur den aktuella fri- givningssituationen ser ut. Viss hänsyn ska också tas till den dömdes ålder. För dömda under 21 år kan villkorlig frigivning komma i fråga även om omständigheterna i övrigt närmast talar mot det. Även brottslighetens art ska beaktas, varvid en större restriktivitet anses påkallad vid risk för återfall i personfarlig brottslighet än i förmögenhetsbrottslighet. Vidare ska beaktas hur den dömde skött sig under verkställigheten, t.ex. om han eller hon missbrukat nar- kotika eller misskött permissioner (pkt. 6–12 løsladelsesvejledningen). För långtidsdömda (intagna som dömts till fängelse i minst åtta år) läggs avsevärd vikt vid bedömningen av om frigivningen är lämplig (utilrådighedsvurdering). Som huvudregel gäller enligt praxis att det krävs att den dömde under en längre tid genomfört en i princip problemfri utslussning för att villkorlig frigivning ska få ske.

Möjligheten till tidigareläggning av den villkorliga frigivningen enligt § 38, stk. 2 straffeloven tar sikte på extraordinära situationer. Det kan t.ex. ske av humanitära hänsyn som den dömdes hälso- tillstånd. Även det förhållandet att make eller barn lider av allvarlig sjukdom kan utgöra skäl för en tidigareläggning av den villkorliga frigivningen. Under vissa förutsättningar kan en tidigareläggning även föranledas av behandlingshänsyn eller av att den dömde vid- tagit en särskild åtgärd i syfte att minska risken för återfall i ny brottslighet. För dömda som vid tidpunkten för gärningen var under 18 år ska alltid övervägas om villkorlig frigivning kan ske enligt § 38, stk. 2 straffeloven (§ 14 løsladelsesbekendtgørelsen). Villkor- lig frigivning redan efter att halva strafftiden, dock minst två måna- der, har avtjänats ska också enligt fast praxis ske av utländska

4 Betinget dom innebär att rätten, om den inte anser det påkallat att straffet bestäms direkt, kan förskriva i domen att frågan om straffbestämning skjuts upp och bortfaller efter en prövotid. Om det anses mer ändamålenligt kan straffet fastställas direkt men verkställigheten skjutas upp och bortfalla efter en prövotid. I båda fallen är uppskovet villkorat av att den dömde inte återfaller i brott och inte heller i övrigt åsidosätter de villkor som gäller under prövotiden.

100

SOU 2017:61

Internationell utblick

fångar, såvida frigivning inte kan anses olämpligt. En förutsättning för villkorlig frigivning av utländska fångar efter halva strafftiden är dock att utvisning genast kan genomföras (pkt. 18–27 løsladelses- vejledningen).

Utöver de fall som anges i § 38, stk. 2 straffeloven kan tidigare villkorlig frigivning komma i fråga för vissa kategorier av dömda (§ 40 a straffeloven). Som exempel kan nämnas dömda som deltagit i missbruksbehandling, arbetsträning eller genomför en relevant utbildning. Den dömdes förhållanden kan också sammantaget leda till slutsatsen att det inte är nödvändigt att han eller hon avtjänar resten av straffet i anstalt, om den dömde i stället kan åläggas att utföra samhällstjänst (samfundstjeneste). Av § 40 a straffeloven följer att det är en förutsättning för villkorlig frigivning att hänsynen till brottsbekämpning inte kan anses tala emot villkorlig frigivning.

Även om det inte finns humanitära eller behandlingsmässiga skäl av sådan styrka att de i sig bör föranleda en tidigareläggning av den villkorliga frigivningen, kan vid en helhetsbedömning resultatet ändå bli att en tidigareläggning bör ske. Vid en sådan bedömning kan beaktas bl.a. sådana omständigheter som den dömdes ålder vid gärningstillfället, det ådömda straffets längd, om den dömde inte tidigare dömts till fängelse samt om han eller hon i samband med den aktuella lagföringen varit häktad under särskilt lång tid. Vid den samlade bedömningen av om den villkorliga frigivningen bör tidigareläggas tillmäts den aktuella brottslighetens art och omfatt- ning normalt ingen betydelse. Det förhållandet att den dömde be- gått allvarlig brottslighet riktad mot andra människors hälsa och liv eller deltagit i omfattande organiserad brottslighet anses dock nor- malt tala mot ett tidigareläggande. (Se pkt. 21–27 och 30–33 løs- ladelsesvejledningen.)

Enligt § 38, stk. 3 straffeloven kan villkorlig frigivning inte ske från sådant ovillkorligt fängelsestraff som utgör del av en s.k. kombi- nationsdom. Inte heller får villkorlig frigivning ske, om den dömde anses tillhöra en grupp av personer, som är aktivt involverad i en pågående våldsam konflikt med en annan grupp av personer, och det inom den grupp som den dömde anses tillhöra, som ett led i den pågående konflikten bl.a. används skjutvapen eller vapen eller sprängämnen som på grund av sin extremt farliga natur är ägnade att orsaka betydande skada (§ 38, stk. 5 straffeloven).

101

Internationell utblick

SOU 2017:61

5.2.4Prövotid, övervakning och särskilda villkor

Den villkorliga frigivningen ska förenas med en prövotid som får uppgå till högst tre år, eller om den återstående strafftiden över- stiger tre år, till högst fem år (§ 39 straffeloven). Vid villkorlig fri- givning från livstidsstraff får prövotiden uppgå till högst fem år (§ 41, stk. 4 straffeloven).

För den villkorliga frigivningen kan uppställas villkor om att den dömde ska stå under övervakning under hela eller del av prövo- tiden. Vidare kan även andra villkor uppställas, t.ex. rörande vistelse- ort, arbete, utbildning, behandling mot alkohol- eller narkotika- beroende, psykiatrisk behandling eller betalning av skadestånd. (§ 39, stk. 2 och § 57 straffeloven) Övervakning och andra villkor ska fastställas endast om sådana åtgärder i det enskilda fallet kan antas bidra till att minska risken för att den villkorligt frigivne begår nya brott (pkt. 40 och 41 løsladelsesvejledningen).

Om den villkorligt frigivne begår ny brottslighet under prövo- tiden, fastställer domstolen som huvudregel ett gemensamt ovillkor- ligt straff, som omfattar såväl reststraffet som straffet för den nya brottsligheten (§§ 40 och 61, stk. 2 den danska strafflagen). När omständigheterna talar för det kan domstolen i stället döma till ovillkorligt straff enbart för den nya brottsligheten, eventuellt i kombination med en ändring av de villkor som satts upp för den villkorliga frigivningen. Domstolen har också möjlighet att döma till betinget dom för såväl reststraffet som den nya brottsligheten.

5.3Finland

5.3.1Fängelse

Enligt den finska strafflagen5 kan fängelse dömas ut på viss tid eller på livstid. Fängelse på viss tid döms ut i minst 14 dagar och högst 12 år, eller, om det bestäms ett gemensamt straff för två eller flera brott, till högst 15 år (2 c kap. 2 § strafflagen).

5 19.12.1889/39.

102

SOU 2017:61

Internationell utblick

Övervakad frihet på prov

Övervakad frihet på prov innebär att en den dömde tidigast sex månader före den villkorliga frigivningen får vistas utanför anstalt. Övervakad frihet på prov kan också användas efter frigivningen när hela straffet avtjänats. Under övervakad frihet på prov övervakas den dömde med hjälp av bl.a. tekniska anordningar (2 c kap. 8 § strafflagen och lagen om övervakad frihet på prov6).

Syftet med övervakad frihet på prov är att genom en planmässig och gradvis frigivning upprätthålla och främja den dömdes färdig- heter för anpassning i samhället. Övervakad frihet på prov kräver den dömdes samtycke och förutsätter bl.a. att han eller hon under- kastar sig de föreskrifter som gäller för verksamheten (3 och 10 §§ lagen om övervakad frihet på prov). För livstidsfångar och intagna som avtjänar hela straffet i fängelse beslutar Brottspåföljdsmyndig- heten om placering i övervakad frihet på prov. I andra fall är det fängelsedirektören som fattar beslut om placering i övervakad frihet på prov (32 § lagen om övervakad frihet på prov).

5.3.2Villkorlig frigivning

Den som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid ska friges villkorligt när han eller hon har avtjänat två tredjedelar av straffet, dock minst 14 dagar. Om den dömde var under 21 år när han eller hon begick brottet ska villkorlig frigivning ske efter halva strafftiden, dock minst 14 dagar. Den som inte har avtjänat fängelsestraff i fängelse under de tre år som föregått det aktuella brottet ska friges vill- korligt när hälften av straffet, eller en tredjedel av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder, har avtjänats (2 c kap. 5 § strafflagen).

Om det på grund av den dömdes beteende eller hot finns en uppenbar fara för att den dömde efter frigivningen kommer att göra sig skyldig till ett brott som grovt kränker någon annans liv, hälsa eller frihet får den villkorliga frigivningen skjutas upp om upp- skov med frigivningen är nödvändigt för förhindrande av brottet. Ett sådant beslut ska omprövas minst var sjätte månad. Villkorlig frigivning kan även med den dömdes samtycke skjutas upp om nya

6 23.8.2013/629.

103

Internationell utblick

SOU 2017:61

fängelsestraff ska verkställas eller om den dömde av annan grundad anledning önskar att frigivningen ska skjutas upp (2 c kap. 9 § straff- lagen).

Enligt 2 c kap. 11 § strafflagen kan domstolen i samband med straff döms ut, på yrkande av åklagaren under vissa förutsättningar besluta att den dömde ska friges från fängelse först när han eller hon avtjänat hela det utdömda straffet. Ett sådant beslut förutsätter för det första att gärningsmannen döms till fängelse på viss tid, minst tre år för vissa i bestämmelsen särskilt angivna brott (mord, dråp, dråp under förmildrande omständigheter, grov misshandel, grov våldtäkt, grovt sexuellt utnyttjande av barn, grovt rån, grovt sabotage, folkmord, brott mot mänskligheten, aggressionsbrott, krigsförbrytelse, grov krigsförbrytelse, tortyr, grov människohandel, tagande av gisslan, grovt äventyrande av andras hälsa, kärnladd- ningsbrott, kapning, brott som begåtts i terroristiskt syfte eller för försök till något sådant brott eller medverkan till det). För det andra krävs att gärningsmannen tidigare dömts för sådan brottslig- het (under de tio närmast föregående åren eller inom tre år efter det att han eller hon frigivits efter avtjänande av hela strafftiden i fängelse, fängelse på livstid eller efter avtjänande av avtjänat fem sjättedelar av straffet). För det tredje och slutligen krävs att gär- ningsmannen anses vara synnerligen farlig för någon annans liv, hälsa eller frihet.

När ett gemensamt fängelsestraff på viss tid döms ut för två eller flera brott förutsätts för beslut om avtjänande av hela strafftiden att åtminstone ett av brotten är ett sådant brott som särskilt anges i bestämmelsen och att straffet för det brottet skulle vara ett fängelse på viss tid i minst tre år om straffet dömdes ut separat. Innan ett beslut om avtjänande av hela strafftiden i fängelse fattas, ska domstolen förordna den åtalade att genomgå sinnes- undersökning. Domstolen ska samtidigt begära ett utlåtande om huruvida den åtalade ska anses vara synnerligen farlig för någon annans liv, hälsa eller frihet (17 kap. 37 § 3 mom. rättegångsbalken). Vid beslut om att den dömde ska avtjäna hela straffet ska villkorlig frigivning ske efter fem sjättedelar av strafftiden, dock minst tre år. Villkorlig frigivning förutsätter dock att den dömde då inte längre anses vara synnerligen farlig för någon annans liv, hälsa eller frihet (2 c kap. 12 § strafflagen). Vid frigivning efter avtjänande av hela strafftiden kan den dömde ställas under övervakning med hjälp av

104

SOU 2017:61

Internationell utblick

bl.a. elektronisk övervakning enligt reglerna om övervakad frihet på prov (reglerna har behandlats översiktligt ovan).

Det är få personer som blir föremål för beslut om avtjänande av hela strafftiden i fängelse. Denna kategori dömda anses dock ofta ytterst farliga även i slutet av strafftiden och villkorlig frigivning kommer därför oftast inte i fråga. Under åren 2006–2016 frigavs sammanlagt 35 intagna som varit föremål för förordnade att avtjäna hela strafftiden i fängelse och av dessa var det tre som frigavs vill- korligt.

Den som har dömts till fängelse på livstid kan friges villkorligt tidigast när 12 år av fängelsetiden (tio år om brottet begicks före det att den dömde fyllde 21 år) har förflutit. Vid bedömningen av om frigivning ska ske ska bl.a. beaktas brottets art, den dömdes even- tuella senare brottslighet och risken för att den dömde kommer att göra sig skyldig till ett brott som grovt kränker någon annans liv, hälsa eller frihet (2 c kap. 10 § strafflagen).

Beslut om villkorlig frigivning från ett tidsbestämt fängelsestraff och om uppskov med villkorlig frigivning fattas av fängelsedirek- tören. Frågan om villkorlig frigivning av dömda som förordnats att avtjäna hela strafftiden eller som dömts till fängelse på livstid prövas dock av Helsingfors hovrätt, på ansökan av den dömde (1 § lagen om förfarandet vid frigivning av långtidsfångar, 23.9.2005/781). Hovrätten ska vid sin behandling av frågan om villkorlig frigivning av den som förordnats att avtjäna hela strafftiden begära ett utlåt- ande om huruvida den som förordnats att avtjäna hela strafftiden alltjämt ska anses vara synnerligen farlig för någon annans liv, hälsa eller frihet (17 kap. 37 § 3 mom. rättegångsbalken).

5.3.3Prövotid, övervakning och särskilda villkor

Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som motsvarar det reststraff som återstår vid tidpunkten för frigivningen, dock högst tre år. För den som dömts till fängelse på livstid är prövotiden och reststraffet tre år.

Den som friges villkorligt ska som huvudregel ställas under över- vakning om prövotiden är längre än ett år, brottet begicks innan den dömde hade fyllt 21 år samt den dömde själv begär det, eller den dömde förbundit sig att iaktta villkor för viss läkemedels- eller

105

Internationell utblick

SOU 2017:61

annan behandling (70 § lagen om verkställighet av samhällspåföljder, 400/2015). Övervakningen genomförs av Brottspåföljdsmyndig- heten. Syftet med övervakningen är att förebygga återfall i brott genom att öka den dömdes färdigheter att leva ett liv utan krimi- nalitet. En individuell plan för strafftiden utarbetas tillsammans med den frigivne som gäller övervakningen. Strafftidsplanen sam- ordnas med den plan som gjorts upp i fängelset och med andra planer som utarbetats på annat håll, t.ex. av socialförvaltningen. Tiden för övervakningen sammanfaller med prövotiden.

Om det efter att övervakningen fortgått minst sex månader t.ex. har blivit uppenbart att den dömdes levnadsförhållanden har stabili- serats, det inte finns någon uppenbar risk för att den dömde begår brott och fortsatt övervakning inte heller i övrigt är behövlig kan Brottspåföljdsmyndigheten, på förslag av övervakaren, besluta att övervakningen ska avslutas (76 § lagen om verkställighet av samhälls- påföljder, 400/2015).

Den som har ställts under övervakning är skyldig att hålla kon- takt med övervakaren på sätt som fastställts i planen som gäller övervakningen. Vidare får den dömde inte vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid sammanträffandena med övervakaren eller under den verksamhet eller de sammankomster som verk- ställigheten av övervakningen förutsätter. I vissa fall kan den dömde vara skyldig att iaktta villkor om läkemedelsbehandling och even- tuellt tillhörande annan behandling och stöd. Om den dömde inte sköter sina åligganden kan det leda till skriftlig anmärkning, eller vid grovt brott, till förverkande av reststraffet till en tid av 4–14 dagar (71–75 §§ lagen om verkställighet av samhällspåföljder, 400/2015).

Om den dömde begår ny brottslighet under prövotiden för vilken han eller hon enligt en domstols prövning ska dömas till ovillkorligt fängelse, kan domstolen på yrkande av åklagaren besluta att hela eller delar av reststraffet ska verkställas i anstalt. Domstolen bestämmer då ett gemensamt ovillkorligt fängelsestraff för det reststraff som ska verkställas, det straff som döms ut för det brott som begåtts under prövotiden samt de fängelsestraff som samtidigt döms ut för andra brott.

106

SOU 2017:61

Internationell utblick

5.3.4Pågående lagstiftningsarbete

I januari 2017 lämnade den finska regeringen en proposition med förslag om införande av ett nytt kombinationsstraff.7 Reglerna om kombinationsstraff föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Ett kombinationsstraff ska bestå av ovillkorligt fängelse och en därpå följande övervakningstid på ett år. Straffet är tänkt att användas för återfallsförbrytare som gjort sig skyldiga till allvarliga brott och som anses vara synnerligen farliga för någon annans liv, hälsa eller frihet. Som redogjorts för ovan (avsnitt 5.3.2). kan domstolen under vissa förutsättningar besluta att den dömde ska friges från anstalt först när han eller hon avtjänat hela den ådömda strafftiden. Förslaget om kombinationsstraff ersätter reglerna om fängelsestraff som avtjänas i sin helhet i anstalt. Förutsättningarna för att döma till kombinationsstraff motsvarar de förutsättningar som gäller för beslut om att hela fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt.

Bakgrunden till lagförslaget är att dömda som avtjänar hela strafftiden i anstalt i praktiken inte blir föremål för villkorlig fri- givning (trots att det teoretiskt sett finns en sådan möjlighet efter det att fem sjättedelar av straffet avtjänats). Som redogjorts för under avsnitt 5.3.2 ovan är en av förutsättningarna för beslut om att hela strafftiden ska avtjänas i anstalt att gärningsmannen anses vara synnerligen farlig för någon annans liv, hälsa eller frihet. Vid den frigivningsprövning som görs inför beslut om villkorlig frigivning anses dock nästan alla som dömts till att avtjäna hela fängelse- straffet i anstalt fortfarande vara synnerligen farliga för någon annans liv, hälsa eller frihet. Av samma anledning blir de som avtjänar hela strafftiden i allmänhet inte heller föremål för övervakad frihet på prov. Andelen återfall i allvarlig brottslighet var relativt hög bland dem som avtjänat hela strafftiden i anstalt. I allmänhet återföll de frigivna inom ett år från frigivningen.

Förslaget om kombinationsstraff syftar till att minska återfalls- brottsligheten. Det anses problematiskt att de dömda som konsta- terats vara de farligaste för andras liv och hälsa friges helt utan möjlighet till stöd och kontroll som skulle kunna förbereda dem för ett liv utan kriminalitet. Genom den övervakningstid som ingår

7 RP 268/2016 rd.

107

Internationell utblick

SOU 2017:61

i kombinationsstraffet avses att få till stånd en progressiv frigivning som syftar till att främja den dömdes anpassning i samhället.

Övervakningstiden ska innehålla stöd, verksamhet och övervak- ning som planeras individuellt. Innehållet i övervakningen ska bestäm- mas utifrån en individuell riskbedömning. Under övervaknings- tiden ska den dömde vara skyldig att vistas i bostaden under vissa tider (maximalt nio timmar). Utgångspunkten ska vara att den dömde ska vara skyldig att övernatta i den bostad som Brotts- påföljdsmyndigheten godkänt som bostad. Som bostad kan under övervakningstiden också godkännas ett ställe där den övervakade placeras för vård eller rehabilitering. Den övervakade ska också åläggas skyldighet att delta i möten med övervakaren, verksamhets- program, rehabilitering eller att utföra arbete. Verksamheten ska vara individuellt utformad och syfta till att förbättra den över- vakades förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet. Möten med övervakaren ska dock alltid ingå. Det ska åligga den övervakade att vara drogfri under verksamhet som hänför sig till verkställigheten och drogfriheten kan kontrolleras genom drogprov. Den övervakade får inte vara berusad vid möten med övervakaren eller andra sammankomster som ingår i påföljden. All användning av narkotika är förbjudet. Vid beredningen av förslaget övervägdes att införa ett totalförbud också avseende alkohol. En sådan ordning ansågs dock inte meningsfull eftersom det kunde antas leda till att övervak- ningstiden omvandlas till fängelse vid användning av en mycket liten mängd alkohol trots att övervakningstiden annars löpt klanderfritt.

Den övervakade ska kunna kontrolleras med hjälp av elektronisk övervakning (fotboja eller liknande) med GPS och GSM-teknik. Vid kombinationsstraff ska dock inte användas sådan elektronisk övervakning som installeras i hemmet.

Vid misskötsamhet mot de skyldigheter (brott mot skyldighet- erna) som gäller under övervakningen kan den dömde meddelas en skriftlig varning. Vid mycket lindrig misskötsamhet kan den dömde ges en muntlig anmärkning. Om den övervakade grovt åsidosätter sina skyldigheter (grovt brott mot skyldigheterna) ska den över- vakade tas i förvar och Brottspåföljdsmyndigheten ska överlämna ärendet till åklagare som kan väcka talan vid domstol. Om domstol konstaterar att den övervakade grovt brutit mot sina skyldigheter, ska domstolen omvandla den icke avtjänade delen av övervaknings- tiden till ovillkorligt fängelse.

108

SOU 2017:61

Internationell utblick

5.4Norge

5.4.1Fängelse

Enligt den norska straffeloven8 kan fängelse dömas ut på viss tid från 14 dagar och uppåt (§ 31). Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet krävs särskilda skäl för att döma till fängelse. Fängelsestraffets längd får i sådant fall inte överstiga 15 år (§ 33). Livstids fängelse förekommer inte i Norge.

5.4.2Forvaring

Forvaring innebär intagning i anstalt på obestämd tid. Rätten fast- ställer en tidsram för straffet som inte bör överstiga 15 år och inte får överstiga 21 år. För vissa brott med en straffskala på fängelse om högst 30 år, kan rätten fastställa en tidsram som inte får över- stiga 30 år. Om den tilltalade var under 18 år vid tidpunkten för brottet bör tidsramen inte överstiga tio år och får inte överstiga 15 år. På talan av åklagare kan rätten förlänga den beslutade maximi- tiden med högst fem år i taget (§ 43 första stycket straffeloven).

Rätten bör också fastställa en nedre gräns, en minstatid för for- varingen (§ 43 andra stycket straffeloven). Vanligen bör denna nedre gräns inte överstiga tio år. Minimitiden för forvaringen kan sättas till en tid som inte överstiger 14 år om rätten fastställt en tidsram som överstiger 15 år. Om rätten fastställt en tidsram som överstiger 21 år, kan rätten sätt minimitiden för forvaringen till en tid som inte överstiger 20 år.

I § 40 straffeloven finns de närmare förutsättningarna för for- varingsstraff. Utdömande av forvaringsstraff förutsätter dels att gärningsmannen har begått eller försökt att begå våldsbrott, sexualbrott, olaga frihetsberövande, mordbrand eller andra brott som innebär att annans liv, hälsa eller frihet kränks eller utsätts för fara, dels att ett tidsbestämt straff inte anses tillräckligt ingripande för att värna människors liv, hälsa eller frihet. Ytterligare förutsätt- ningar för att döma till forvaring är att brottet är av allvarligt slag och det finns en närliggande risk för att den tilltalade på nytt kom- mer att begå ett allvarligt brott mot annans liv, hälsa eller frihet.

8 LOV-2005-05-20-28.

109

Internationell utblick

SOU 2017:61

Forvaring kan även dömas ut vid mindre allvarliga brott av den karaktär som anges ovan, om den tilltalade tidigare har begått eller försökt att begå ett allvarligt sådant brott samt om det kan antas finnas ett nära samband mellan det tidigare och det nya brottet och risken för ytterligare återfall i sådan brottslighet kan antas vara sär- skilt överhängande. Om den tilltalade är under 18 år får forvarings- straff inte dömas ut såvida det inte föreligger extraordinära omstän- digheter.

5.4.3Villkorlig frigivning

Bestämmelser om villkorlig frigivning från fängelse finns i §§ 43–45 straffegjennomføringsloven.9 Den norska motsvarigheten till Krimi- nalvården, Kriminalomsorgen, kan besluta om villkorlig frigivning när den dömde har avtjänat två tredjedelar av straffet, dock minst 60 dagar. Om särskilda omständigheter talar för det kan villkorlig frigivning dock ske redan när den dömde har avtjänat halva straff- tiden, dock minst 60 dagar. Därutöver finns i norsk rätt en generell regel enligt vilken en intagen, om särskilda omständigheter talar för det, kan friges före den tidpunkt då han eller hon annars skulle bli villkorligt frigiven. Villkorlig frigivning får inte ske om det vid en sammanvägning av omständigheterna framstår som olämpligt. Vid bedömningen ska Kriminalomsorgen särskilt beakta den dömdes uppförande under verkställigheten och om det finns anledning att anta att den dömde kommer att begå nya brott under prövotiden.

Villkorlig frigivning av förvarsdömda sker enligt reglerna i §§ 44– 47 straffeloven. Förvarsdömda kan bli föremål för villkorlig frigiv- ning efter det att eventuell minimitid för förvaringen löpt ut. Om någon nedre gräns för förvaring inte fastställts kan den dömde bli villkorligt frigiven tidigast ett år efter det att förvaringsdomen vunnit laga kraft. Vid villkorlig frigivning från förvar gäller en prövo- tid på ett till fem år. Om begäran om villkorlig frigivning avslås kan villkorlig frigivning åter begäras tidigast ett år efter avslagsbeslutet. Ansökan om villkorlig frigivning görs av den dömde själv eller Kriminalomsorgen och prövas av tingsrätten på talan av åklagare. Om åklagarmyndigheten samtycker till villkorlig frigivning kan be-

9 Lov 2001-05-18-21.

110

SOU 2017:61

Internationell utblick

slut om villkorlig frigivning fattas av Kriminalomsorgen (§ 44 straffe- loven). För den villkorliga frigivningen kan bestämmas villkor om bl.a. drogfrihet och behandling (§ 45 straffeloven). Om den dömde t.ex. missköter de villkor som gäller för den villkorliga frigivningen eller återfaller under prövotiden kan domstol på talan av åklagare besluta att den dömde åter ska sättas i förvar eller i förekommande fall besluta om andra villkor för den villkorliga frigivningen (§ 46 straffeloven).

5.4.4Prövotid, mötesplikt och särskilda villkor

Efter villkorlig frigivning löper en prövotid fram till dess att det utdömda fängelsestraffet skulle ha varit helt verkställt (§ 42 straffe- loven). Om det bedöms nödvändigt för att genomföra den vill- korliga frigivningen på ett säkerhetsmässigt och försvarligt sätt kan särskilda villkor fastställas för den frigivne (§ 43 straffeloven). Så- dana villkor kan avse mötesplikt med Kriminalomsorgen i opåverkat tillstånd, bostad, behandling, vistelseord, arbete, utbildning eller restriktioner i fråga om bruk av alkohol eller narkotika eller vem den frigivne får träffa. Om den villkorligt frigivne överträder de villkor som fastställts för hans eller hennes livsföring kan det leda till fastställande av nya villkor om t.ex. anmälningsplikt för polisen eller Kriminalomsorgen. Om den frigivne därefter på nytt överträder villkoren kan allmän domstol besluta att den dömde ska återintas i anstalt för att avtjäna hela eller delar av reststraffet. Detsamma gäller vid återfall i brott under prövotiden (§ 45 straffeloven).

5.5Island

5.5.1Fängelse

Enligt den isländska strafflagen10 kan fängelse dömas ut på livstid eller på viss tid mellan 30 dagar och 16 år. Den som var under 18 år vid gärningstillfället får inte dömas till strängare straff än fängelse i åtta år.

10 Nr 19 1940.

111

Internationell utblick

SOU 2017:61

5.5.2Villkorlig frigivning

Regler om villkorlig frigivning finns i den isländska verkställighets- lagen11 (artiklarna 80–82).

När den dömde har verkställt två tredjedelar av strafftiden avgör fängelsestyrelsen om han eller hon ska friges villkorligt. Om sär- skilda omständigheter talar för det får villkorlig frigivning beslutas när halva strafftiden har avtjänats. Villkorlig frigivning bör dock inte ske om det bedöms olämpligt på grund av den dömdes för- hållanden. För villkorlig frigivning förutsätts att den dömde är för- säkrad lämpligt uppehälle och arbete eller annat underhåll samt att han eller hon accepterar att följa de villkor som ställs för frigiv- ningen. För dömda som var 21 år gamla vid gärningstillfället kan villkorlig frigivning aktualiseras efter det att en tredjedel av straff- tiden förflutit under förutsättning att han eller hon under tiden i anstalt varit skötsam och tagit emot lämplig behandling för even- tuellt missbruk.

Villkorlig frigivning får inte ske från sådant ovillkorligt fängelse- straff som utgör del av en s.k. kombinationsdom. Inte heller får villkorlig frigivning ske från förvandlingsstraff för böter.

5.5.3Prövotid, övervakning och särskilda villkor

Den villkorliga frigivningen förenas med en prövotid som får uppgå till högst tre år, eller fem år om den resterande strafftiden över- stiger tre år.

För den villkorliga frigivningen kan uppställas villkor om att den dömde ska stå under övervakning och kontroll under hela eller del av prövotiden. Även andra villkor kan uppställas, såsom t.ex. rörande vistelseort, arbete, utbildning, behandling, vem den frigivne får träffa, restriktioner i fråga om alkohol eller narkotika (artikel 81). Om den frigivne inte följer de villkor som uppställts för hans eller hennes livsföring kan det leda till ändrade villkor eller till att den dömde återintas i anstalt för att avtjäna återstoden av reststraffet. Vid åter- fall i brott under prövotiden ska domstolen fastställa ett gemen- samt ovillkorligt straff, som omfattar såväl reststraffet som straffet för den nya brottsligheten (artikel 83).

11 Nr 15/2016.

112

SOU 2017:61

Internationell utblick

5.6Tyskland

5.6.1Fängelse

Regler om villkorlig frigivning återfinns i den tyska strafflagen, Strafgesetzbuch (StGB). I Tyskland kan fängelse utdömas på livstid eller viss tid mellan en månad till 15 år (§ 38 StGB). Fängelsestraff kortare än sex månader ska ådömas endast om det finns särskilda omständigheter. Dessa ska vara hänförliga till gärningen eller till gärningsmannen, och göra det absolut nödvändigt att döma ut ett fängelsestraff för att antingen utöva inflytande på denne eller av allmänpreventiva skäl. I de fall fängelsestraff inte döms ut ska i stället böter väljas som påföljd (§ 47 StGB).

5.6.2Säkerhetsförvar

Ett ådömt fängelsestraff ska i vissa fall fullgöras i säkerhetsförvar (Sicherungsverwahrung, § 66 StGB). Den dömde ska då ha dömts för ett uppsåtligt brott till ett fängelsestraff som är längre än två år. Dessutom ska det aktuella brottet ha varit riktat mot liv eller hälsa, den personliga friheten eller den sexuella självbestämmanderätten. Brottet kan även ha varit riktat mot andra intressen, men då krävs att det haft ett straffvärde över tio år. Säkerhetsförvar kan också aktualiseras vid vissa kvalificerade återfall. Den dömde ska då ha dömts till fängelse minst ett år minst två gånger tidigare, eller ha tillbringat minst två år i fängelse eller förvar tidigare. Dessutom ska gärningsmannen av domstolen bedömas som farlig på grund av sin benägenhet att återfalla i allvarliga brott. En generell grundförut- sättning för att få använda sig av förvar i syfte att inkapacitera sär- skilt farliga personer är att användningen står i proportion till det begångna eller det befarade brottets allvar och till hur farlig den dömde är för samhället (§ 62 StGB).

Om tiden för förvaring inte har fastställts i domen, eller tiden inte ännu har löpt ut, ska förvaringen övergå i övervakning (Be- währung) när det kan förväntas att den förvarade inte kommer att återfalla i väsentliga rättsvidriga dåd. Den frigivne ställs i dessa fall alltid under övervakning. Så kan också ske om vård inte kan erbju- das och förvaringens syfte därmed förfelats. Efter att tio år av för- varing har passerat ska förvaringen upphöra och frigivning ske om

113

Internationell utblick

SOU 2017:61

risk för återfall i allvarliga brott som skadar offren svårt kroppsligt eller själsligt saknas. Även i dessa fall står den frigivne alltid under övervakning. Slutligen ska den förvarade friges när den maximalt föreskrivna tiden har passerats, och också i dessa fall är övervak- ning obligatorisk. Domstolen kan närsomhelst pröva om det är dags för Bewährung, men måste ompröva frågan en gång om året när det gäller förvaring. Domstolen ska återkalla ett beslut om frigivning bl.a. om den dömde återfaller i brott under övervakningstiden, all- varligt och upprepat åsidosätter instruktioner som denne ålagts, eller upprepat missköter kontakten med övervakaren eller övervak- ningsmyndigheten (§ 67 StGB).

5.6.3Villkorlig frigivning

Domstolen ska bevilja villkorlig frigivning (Bewährung) under en prövotid om tre förutsättningar är uppfyllda. För det första ska två tredjedelar, dock minst två månader, av det ådömda straffet ha avtjänats. För det andra måste frigivning kunna motiveras utifrån hänsyn till allmänhetens säkerhetsintressen och för det tredje måste den dömde ge sitt samtycke.

När domstolen avgör om villkorlig frigivning ska beviljas ska den särskilt beakta den dömdes personlighet, hans eller hennes lev- nadshistoria, omständigheterna kring gärningen, vilket skyddsintresse som riskerar att skadas vid eventuellt återfall, den dömdes beteende under straffets avtjänande, hans eller hennes levnadsförhållanden och de effekter som den tidiga frigivningen kan förväntas ha på honom eller henne.

Det finns också en möjlighet för domstolen att i vissa fall bevilja villkorlig frigivning redan efter det att halva tiden, dock minst sex månader, av ett tidsbestämt fängelsestraff har avtjänats. För att regeln ska aktualiseras krävs för det första att de förutsättningar som beskrivits ovan är uppfyllda. För det andra krävs antingen att den dömde avtjänar sitt första fängelsestraff och att det inte över- stiger två år, eller att det vid en samlad bedömning av den brottsliga gärningen, den dömdes personlighet och dennes utveckling under straffets avtjänande står klart att särskilda omständigheter före- ligger (§ 57 StGB).

114

SOU 2017:61

Internationell utblick

I Tyskland sker villkorlig frigivning även från livstidsstraff. Förutsättningarna är att 15 år av straffet har avtjänats, att den dömdes skuld inte är så svår att den påkallar fortsatt avtjänande i anstalt och att beslutet kan rättfärdigas med hänsyn till allmänhetens säker- hetsintressen samt att den dömde samtycker. Prövotiden ska vid frigivning från livstidsstraff alltid vara fem år (§ 57 och 57 a StGB).

5.6.4Prövotid, övervakning och särskilda villkor

Vad gäller prövotid, övervakning och särskilda villkor under vill- korlig frigivning sammanfaller reglerna i stora delar med de regler som gäller vid villkorlig dom och skyddstillsyn.

Prövotiden (Bewährung), får aldrig vara kortare än straffåter- stoden, och ska fastställas av domstolen till en tid av minst två år och längst fem år. Fram till dess att strafftiden löpt ut kan tiden reduceras till minimum eller förlängas till maximum (§ 56 a StGB).

Om den dömde har avtjänat minst ett år av sitt straff innan villkorlig frigivning beviljas ska domstolen som huvudregel ställa honom eller henne under övervakning under hela eller en del av prövotiden (§ 57 Abs. 3 StGB). Det är en övervakare som ansvarar för övervakningen och dennes uppgift är att bistå och ta hand om den dömde. I de fall domstolen bestämt så ska övervakaren se till att meddelade villkor och instruktioner, samt i förekommande fall löften, följs respektive infrias, och vid bestämda tillfällen meddela domstolen hur det går. Vid allvarliga eller upprepade avvikelser ska övervakaren meddela detta till domstolen.

Domstolen kan föreskriva villkor som gäller för den villkorligt frigivne i syfte att gottgöra den brottsliga gärningen. Villkoren får inte vara orimliga. De villkor som kan åläggas den dömde är:

1.att efter bästa förmåga försöka minska den skada som orsakats av den brottsliga gärningen;

2.att betala en summa pengar till en välgörenhetsorganisation (gemeinnützigen Einrichtung), om detta är lämpligt med tanke på gärningen och gärningsmannens personlighet;

3.att på annat sätt tjäna den gemensamma nyttan eller

4.att betala en summa pengar till statskassan.

115

Internationell utblick

SOU 2017:61

Om den dömde erbjuder sig att göra sådant som gottgör skadan ska domstolen avstå från att uppställa särskilda villkor om det kan förväntas att den dömde kommer att göra det han eller hon erbju- dit sig att göra (§ 56 b StGB).

Därutöver ska domstolen utfärda villkor som gäller för den fri- givne under prövotiden, om sådan hjälp behövs för att undvika återfall. Inte heller i denna del får några orimliga krav ställas. Det kan till exempel vara en skyldighet att följa särskilda villkor av- seende bostad, utbildning, arbete, fritid eller finansiella frågor. Dom- stolen kan också föreskriva att den dömde vid bestämda tider ska rapportera till domstolen eller någon annan myndighet. Det kan också föreskrivas att den dömde inte får umgås med, anställa, utbilda eller inhysa personer som medför en risk för återfall i brott. Den dömde kan också förbjudas att ta befattning med sådant som med- för en ökad risk för återfall i brott. Vård i olika former kan före- skrivas, liksom skyldighet att under en viss tid uppehålla sig på lämpligt hem eller institution, men i dessa fall krävs den frigivnes samtycke. Även här gäller att domstolen kan underlåta att före- skriva villkor om den dömde lovar att göra på visst sätt och det kan förväntas att den dömde håller vad som lovats (§ 56 c StGB). Domstolen kan också retroaktivt fatta nya beslut, ändra redan fattade beslut eller upphäva beslut som har att göra med villkor, instruk- tioner och övervakning (§ 56 e StGB).

I vissa fall ska beslutet om villkorlig frigivning återkallas. För det första i fall då den dömde begår nytt brott under prövotiden. För det andra vid upprepade och allvarliga åsidosättanden av med- delade instruktioner eller undandragande från övervakning, om det därigenom finns anledning att befara återfall. För det tredje vid upprepade och allvarliga åsidosättanden av uppställda villkor (§ 56 f Abs. 1 StGB).

Domstolen ska dock avstå från att återkalla den villkorliga frigivningen när det är tillräckligt att föreskriva ytterligare villkor eller instruktioner, till exempel att ställa den dömde under övervak- ning, eller att förlänga övervakningen.

Domstolen ska också återkalla den villkorliga frigivningen om det visar sig att den dömde begått brott i tiden mellan den fällande domen och beslutet om frigivning. Det krävs dock att domstolen hade nekat tidig frigivning om den hade haft vetskap om det ny- upptäckta brottet (§ 57 Abs. 5).

116

SOU 2017:61

Internationell utblick

5.6.5Pågående lagstiftningsarbete

Såvitt kunnat utrönas har inget av de lagstiftningsärenden som på- börjats de senaste två åren vid det tyska justitiedepartementet någon bäring på de frågor som är föremål för granskning i detta lagstift- ningsärende.

5.7England

5.7.1Fängelse och internering

I England kan fängelse ådömas på livstid eller obestämd eller be- stämd tid. Reglerna om villkorlig frigivning (release on licence, parole) är olika beroende på vilket typ av straff som är aktuellt. Reglerna om villkorlig frigivning har ändrats vid ett antal tillfällen de senaste åren, varför åtminstone tre regelverk tillämpas parallellt beroende av brottsdatum. I denna text behandlas huvudsakligen de regler som gäller i dag.

Vid mord är påföljden i England alltid livstidsstraff i form av ett mandatory life sentence, vilket innebär fängelse på livstid i absolut mening. Det finns ingen möjlighet att villkorligt friges från ett sådant straff. Vid vissa andra mycket allvarliga brott, som försök till mord, beväpnade rån och våldtäkt, kan straffet också bestämmas till livstid, dock med möjlighet till villkorlig frigivning (discretionary life sentence). Före år 2012 gällde detta också vid interneringspåföljden indeterminate sentence of imprisonment for public protection, IPP- sentence, enligt regler som trädde i kraft april 2005, men avskaffades år 2012. Denna påföljd kunde användas vid allvarliga våld- och sexual- brott, begångna av de gärningsmän som av domstolen bedömdes vara farliga för allmänheten på grund av att de riskerade att återfalla i allvarlig brottslighet (dangerous offender). I båda dessa fall är på- följden tidsobestämd och består av två delar. Domstolen fastställer inget slutdatum, utan i stället en minimitid om minst två år (the tariff) som måste avtjänas innan ett organ, the Parole Board, kan pröva om den dömde kan friges villkorligt. Så får endast ske när den dömde inte längre utgör en fara för allmänheten. Om villkorlig fri- givning inte kan beviljas avtjänas ytterligare tid i fängelset. I båda dessa fall gäller att den frigivne är under licence minst tio år.

117

Internationell utblick

SOU 2017:61

5.7.2Villkorlig frigivning

Grundläggande bestämmelser om villkorlig frigivning (release on licence) finns i Criminal Justice Act (CJA) 2003, section 12 chapter 6. Kompletterande bestämmelser finns bl.a. i Criminal Justice and Court Services Act 2000 samt Offender Rehabilitation Act 2014.

Villkorlig frigivning ska ske så snart en viss period (the requisite custodial period) har passerat. Vid strafftider om 12 månader eller mer är den bestämda perioden halva strafftiden. Obligatorisk vill- korlig frigivning sker således i dessa fall efter hälften av den av- tjänade strafftiden.

Vid strafftider under 12 månader (som då uttrycks i veckor: lägst 28 och högst 52) gäller i stället att domstolen, i domen, ska fastställa en period i slutet av strafftiden under vilken villkorlig frigivning ska ske. Perioden bestäms regelmässigt till halva straff- tiden, varför det också vid de kortare strafftiderna är huvudregel att villkorlig frigivning sker efter halva strafftiden.

I båda dessa fall sker frigivningen automatiskt, utan inblandning av en Parole Board. Den frigivne är under licence till dess att den ådömda strafftiden har löpt ut.

Det finns också en möjlighet att bevilja villkorlig frigivning tidi- gare än vad som beskrivits ovan: någon gång under en period om 135 dagar före det att den ovan beskrivna perioden har avtjänats. Likaså finns möjlighet att, efter samråd med Parole Board, villkor- ligt frige av ömmande skäl (compassionate grounds).

5.7.3Prövotid, övervakning och särskilda villkor

Före år 2015 ställdes endast de som dömts till fängelse 12 månader eller längre under övervakning, men efter en lagändring (Offender Rehabilitation Act 2014) ställs alla som har begått brott efter den 1 februari 2015 under övervakning när de friges villkorligt. Detta gäller alltså oavsett strafflängd. Övervakningen varar dock maximalt under 12 månader vid strafftider under 2 år, och den inträder efter det att strafftiden och därmed också tiden under licence har löpt ut.

För strafftider över 12 månader kan dessutom villkor föreskrivas under prövotiden. De villkor som kan föreskrivas är antingen stan- dardiserade (standard conditions) eller individuella (additional con- ditions). De förstnämnda gäller alltid och som exempel kan nämnas

118

SOU 2017:61

Internationell utblick

skyldighet att leva skötsamt, inte begå brott, hålla kontakten med övervakaren och följa dennes instruktioner, låta denne hälsa på i ens hem, arbeta med ett jobb som är godkänt av övervakaren och inte resa från England utan tillstånd. De mer individuella villkoren är tydligare kopplade till att möjliggöra effektiv riskhantering i det enskilda fallet, och de måste vara såväl nödvändiga som proportio- nerliga. Det kan till exempel röra sig om elektronisk övervakning (fotboja), drogkontroller, skyldighet att bo eller vistas på en viss plats eller att delta i ett behandlingsprogram av något slag. Sexual- brottslingar kan meddelas särskilda villkor.

Den som villkorligt frigivits efter ett fängelsestraff om minst 2 år kan återintas i fängelse under 14 dagar vid återfall eller om de uppställda villkoren inte följs. Beroende på omständigheterna kan det dock räcka med en varning. En varning kan bara delas ut två gånger: vid den tredje rapporterade misskötsamheten sker alltid åter- intagning i anstalt och den villkorliga frigivningen (licence parole) dras in. Ett annat sätt att möta misskötsamhet är att föreskriva om ytterligare villkor. För att friges igen efter ett återintagande krävs att the Parole Board beslutar om det. Så ska ske när den dömde inte längre riskerar att skada allmänheten och det kan antas att villkoren kommer att följas denna gång. För de korttidsdömda gäller i stället vid misskötsamhet att domstolen kan döma ut böter, besluta om obetalt arbete, eller som yttersta sanktion, återinta den frigivne i anstalt i 14 dagar.

5.7.4Pågående lagstiftningsarbete

Just nu pågår ett mycket omfattande reformarbete avseende fängelse- systemet i England, och det berör många av de frågor som är före- mål för granskning i detta lagstiftningsärende.

119

Internationell utblick

SOU 2017:61

5.8USA

5.8.1Fängelse

På delstatsnivå har någon form av övervakad frigivning från fängelse (parole) funnits i USA sedan 1830-talet. På federal nivå infördes parole år 1910.

I USA kan fängelse utdömas på livstid eller på obestämd eller bestämd tid. Dödsstraff förekommer också i ett antal delstater. Vid vissa livstidsstraff för vissa brott, till exempel mord, finns i en del stater ingen möjlighet till frigivning. Beroende på om den dömde har brutit mot federal lag (title 18 i Code of Laws of the United States of America) eller delstatslag, placeras denne antingen i ett federalt fängelse eller ett delstatsfängelse. Fram till år 1987 såg möjligheterna till parole olika ut beroende på vilket system den dömde hamnade i, men numera tycks systemen vara relativt lika.

5.8.2Villkorlig frigivning

I USA kan fängelsedömda friges på i princip tre olika sätt utöver nåd och liknande institut (commutation of sentence och pardon). Det första är frigivning när hela strafftiden är avtjänad. I dessa fall ställs den frigivne inte under övervakning, underkastas inga villkor och erbjuds inte heller något stöd. Straffet är avtjänat i sin helhet i anstalten och den dömde är helt fri vid frigivning.

Det andra sätt på vilket den dömde kan friges är att den anstalt där den dömde är intagen initierar discretionary release hos aktuell frigivningsmyndighet när den dömde anses vara redo för ett liv i frihet. Detta sker inte sällan regelmässigt efter att ett antal månader eller en viss procentsats av det ådömda straffet har avtjänats, men exakt när beror på vilken typ av brott som begåtts. Det kan också vara så att domstolen i domen har bestämt ett datum som är det tidigaste vid vilket den dömde kan friges (parole eligibility date). Detta system finns i de stater som inte fullt ut har övergett de tidsobestämda straffen. Det är då alltjämt en frigivningsmyndighet (parole board), som fattar beslut om och när frigivning kan ske. Myndigheten använder i de flesta fall statistiska metoder för att fatta sitt beslut, och den dömdes tidigare brottslighet står i fokus. Hänsyn tas också till det aktuella brottet samt till personliga om-

120

SOU 2017:61

Internationell utblick

ständigheter som ålder och utbildning. Även beteendet under anstalts- vistelsen kan beaktas. Den dömde klassificeras utgöra en hög, medel- hög, medium eller låg risk för samhället. Frigivningen är i dessa fall inte sällan kombinerad med vissa krav: till exempel kan den frigivne åläggas restriktioner gällande var denne får vistas, med vilka denne får umgås, var denne får bo och var denne får köra sin bil.

Det tredje sätt på vilket den dömde kan friges är att den dömde lämnar fängelset under mandatory early release. Detta är möjligt så- väl på federal nivå som i de stater som har övergett de tidsobestämda straffen. Den dömde friges i dessa fall i princip regelmässigt då en viss minimitid, som är uttryckt i lag, har avtjänats. Avtjänandetiden är således helt avgörande för när frigivning sker. Systemet kallas i vissa stater ”85-procent-regeln” eftersom det inte sällan är så att den dömde har avtjänat 85 procent av den ådömda strafftiden innan frigivning sker. Det går till så att anstalten informerar den myndig- het (parole board) som ansvarar för frigivning att den dömde har avtjänat den lagstadgade minimitiden, och efter en utfrågning (parole hearing) startar den övervakade frigivningen. Det finns alltid en möj- lighet för myndigheten att vägra frigivning i de fall då den dömde anses utgöra en risk för samhället på grund av sin återfallsbenägenhet.

I vissa stater och på federal nivå finns också supervised release. Supervised release skiljer sig från parole eftersom det är ett tillägg till det ursprungliga straffet – det rör sig alltså inte om att en del av strafftiden avtjänas i det fria – utan om övervakning efter det att hela strafftiden är avtjänad. Maximalt en tredjedel av den ursprung- liga strafftiden kan läggas till.

I flera stater i USA finns också bestämmelser om good-time. De innebär i korthet att gott uppförande under straffets verkställande i fängelset kan leda till att strafftiden avkortas.

5.8.3Prövotid, övervakning och särskilda villkor

För de som friges under någon form av övervakning gäller vissa standardvillkor som staten uppställer – ofta desamma som ställs på de som dömts till skyddstillsyn (probation). Villkoren kan komplet- teras om den frigivne har speciella behov. Bland några av de villkor som den frigivne ofta är skyldig att följa kan följande nämnas:

121

Internationell utblick

SOU 2017:61

1.den frigivne är skylig att inom 24 timmar efter frigivningen anmäla sig till sin övervakare (parole officer),

2.att befinna sig på en bestämd geografisk plats,

3.att söka och behålla arbete,

4.att söka tillstånd innan byte av boende eller arbete,

5.att inte bära skjutvapen eller andra vapen,

6.skriva rapport varje månad,

7.inte använda droger eller alkohol och

8.betala 40 dollar varje månad.

Många delstater föreskriver särskilda ingripande villkor för de som begått sexualbrott, till exempel att de inte får besöka områden där många barn vistas, som skolgårdar, och att de ska delta i särskild terapi.

Övervakningen pågår typiskt sett, såväl på federal som delstats- nivå, under en tid om sex månader till sju eller fler år. Det är dock mycket stor variation mellan delstaterna. Övervakningsperiodens längd beror därför på delstaten samt vilken typ av brott som be- gåtts – allvarliga våldsbrott kan leda till mycket långa övervaknings- tider. I de stater där mandatory release används lämnar den dömde ofta fängelset efter att två tredjedelar av strafftiden är avtjänad, och då pågår övervakningen under resterande tredjedel. Övervakningen förkortas aldrig, däremot kan den dömdes beteende leda till att den frigivne återintas i fängelset eller till en förlängning av övervak- ningstiden.

5.8.4Åtgärder vid misskötsamhet

Vid återfall i allvarliga brott under prövotiden kan den frigivne åter- intas i anstalt. Övervakaren underrättar då domstolen som utfärdar en arresteringsorder för den frigivne, som får stanna i anstalten till dess att frågan är avgjord. Det sker ingen frigivning mot borgen i dessa lägen, annat än i ett fåtal stater. I dessa fall hör the parole board den frigivne igen, och avgör därefter om denne ska återgå i frihet under övervakning eller återintas i anstalt. Hela eller delar av

122

SOU 2017:61

Internationell utblick

den återstående strafftiden kan komma att avtjänas på anstalt innan en andra parole kommer till stånd. Gällande detta är variationerna mellan delstaterna stor. Om brottet är mindre allvarligt kan i stället en slags bot (a citation) utfärdas, och den frigivne måste närvara vid ett förhör. Ett ytterligare alternativ är om en övervakare ser ett brott begås – då kan en så kallad summary arrest utfärdas, vilket verkar vara ett slags omhändertagande i avvaktan på domstolens prövning.

123

6 Den statistiska bilden

6.1Inledning

Som en bakgrund till utredningens uppdrag att överväga om hög risk för återfall i allvarlig brottslighet (allvarliga våldsbrott, allvar- liga sexualbrott och allvarliga brott som begås som ett led i en organiserad brottslighet) ska beaktas som skäl mot villkorlig frigiv- ning redogörs nedan dels övergripande för vad som är känt om omfattningen och utvecklingen av sådan brottslighet i Sverige, dels för statistiken över återfall i allvarlig brottslighet.

Redogörelsen för den statistiska bilden beträffande förekomsten av allvarlig brottslighet i detta kapitel är baserad på Brottsföre- byggande rådets rapport 2017:5, Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2015.

Redogörelsen för statistiken över återfall är baserad dels på Brås officiella statistik avseende återfall i brott för 2010, dels särskilda uttag som Brå har bistått utredningen med. I avsnittet som avser återfall i brott redogörs också för Kriminalvårdens statistik över åter- fallsbrottsligheten.

6.2Brottsutvecklingen avseende allvarlig brottslighet

Merparten av de analyser av brottsutvecklingen som genomförs försöker fånga utvecklingen över breda brottsområden. Den metod som kommit att dominera är att använda frågeundersökningar till stora urval av befolkningen och systematiskt fråga dem om vilka brott de drabbats av, där två viktiga datakällor är Brottsförebygg- ande rådets Nationella trygghetsundersökningen (NTU) och Skol- undersökningen om brott (SUB). Det är den allvarliga brottslig-

125

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

heten som står i fokus för detta utredningsuppdrag. Sådan brotts- lighet kan i viss, men ändå i mindre, utsträckning studeras genom frågeundersökningar. Analyserna är ofta hänvisade till att baseras på uppgifter från själva reaktionerna på den brottslighet som upptäcks och hanteras av rättsväsendet. Problemet som analytikerna då ställs inför är att uppgifterna i grunden snarare mäter före- komsten av samhällets motinstatser mot den allvarliga brottslig- heten, än själva förekomsten av den faktiska allvarliga brottsligheten. Sammantaget innebär det här att den säkerställda kunskapen om den allvarliga brottslighetens närmare nivåer och utveckling i flera viktiga avseenden inte är fastställd. Det finns dock vissa viktiga iakttagelser att redogöra för.

6.2.1Dödligt våld

Dödligt våld tillhör de allvarligaste brotten i samhället. I den all- männa statistiken över brottskategorin dödligt våld ingår fullbordade mord, dråp, barnadråp och misshandel med dödlig utgång. Till skill- nad från många andra brottstyper anses inte det s.k. mörkertalet utgöra ett betydande problem för kartläggningen av brottsutveck- lingen i fråga om dödligt våld.1

För att kunna redovisa tillförlitlig statistik över dödligt våld tar Brå årligen fram särskild statistik över konstaterade fall av dödligt våld i Sverige. Statistiken består av de fall av dödligt våld som upp- täckts och anmälts till de brottsutredande myndigheterna. I den sär- skilda redovisningen avses med dödligt våld fullbordade mord, dråp, och barnadråp. Fall som av rättsväsendet bedömts som nöd- värn undantas. Med konstaterade fall avses anmälda brott om död- ligt våld där man kunnat konstatera att det med stor sannolikhet är dödligt våld som är dödsorsaken. I statistiken ingår endast fall där gärningen har begåtts i Sverige och anmälts till polisen eller annan brottsutredande myndighet. Med fall avses här unika individer som har fallit offer för dödligt våld.

Den särskilda statistiken över konstaterade fall av dödligt våld har tagits fram sedan 2002. Diskrepansen mellan antalet anmälda

1 Ett visst mörkertal finns dock också rimligen beträffande dödligt våld. I statistiken nämns t.ex. försvunna personer och arrangerade olyckor.

126

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

och faktiska brott om dödligt våld har ökat över tid. Statistiken över konstaterade fall av dödligt våld har under åren 2002–2015 varierat mellan 68 och 112 fall per år.

Tabell 6.1 Konstaterade fall av dödligt våld, åren 2002–2015

År	Konstaterade fall av dödligt våld
2002	98
2003	81
2004	102
2005	83
2006	91
2007	111
2008	82
2009	93
2010	91
2011	81
2012	68
2013	87
2014	87
2015	112

Källa: Brå.

Sedan 2011 redovisas i statistiken över konstaterade fall av dödligt våld hur många fall skjutvapen använts. År 2015 användes skjut- vapen i 29 procent (33 fall) av de konstaterade fallen av dödligt våld. Det var en något mindre andel än under föregående år då skjutvapen använts i 32 procent av fallen (28 fall). De senaste fem åren har andelen fall där skjutvapen använts vid dödligt våld ökat. Under 1990- och 2000-talen användes skjutvapen i omkring 20 pro- cent av fallen.2

2 Det dödliga våldet i Sverige 1990–2014. En beskrivning av utvecklingen med särskilt fokus på skjutvapenvåldet. Brå Rapport 2015:24.

127

Den statistiska bilden SOU 2017:61

Figur 6.1	Konstaterade fall av dödligt våld och skjutvapen 2011–2015
120
120
110
110
100
100
90
90
80					Konstaterade fall av dödligt
80
70



60					våld
60					våld
50					Skjutvapen


40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
2011	2012	2013	2014	2015

Källa: Brå.

När det gäller utvecklingen av dödligt våld finns det anledning att lyfta fram att konflikter i den kriminella miljön är en typ av dödligt våld som andelsmässigt har ökat under de senaste åren. Det handlar exempelvis om oförätter och konkurrens i samband med nar- kotikaförsäljning, utpressningsverksamhet eller illegal indrivning av skulder, eller om reaktioner på förolämpningar och hot, där gär- ningsmannen fått sin status i det kriminella umgänget utmanad. Den ökade andelen dödligt våld med skjutvapen är framför allt hänförlig till kriminellt relaterade konflikter.

6.2.2Misshandelsbrott

Enligt NTU utsattes 2015 omkring en halv procent av befolk- ningen (ca 40 000 personer) för misshandel som var så allvarlig att de sökte vård för skador. Nivån har minskat något sett i ett tioårsperspektiv. Det är dock inte möjligt att direkt relatera allvar- lighetsgraden i NTU till gradindelningen i brottsbalken eller i den officiella kriminalstatistiken. Kriminalstatistiken avseende misshandel omfattar samtliga misshandelsbrott, dvs. såväl misshandel av nor- malgraden och ringa brott enligt 3 kap. 5 brottsbalken, som grov och synnerligen grov misshandel enligt 3 kap. 6 § brottsbalken.

128

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

I begreppet misshandelsbrott ingår sålunda allt från mindre allvar- liga gärningar som orsakat endast lindriga skador till mycket våld- samma gärningar med skjutvapen, kniv eller annat tillhygge som orsakat stor skada hos offret. Påföljderna för misshandelsbrott är också mycket varierande. Straffskalorna sträcker sig från böter för ringa misshandel till fängelse i tio år för synnerligen grovt brott.

Trots att offerundersökningar och sjukhusdata pekar på en minskad utsatthet för misshandel, har antalet anmälda misshandelsbrott ökat kraftigt, med totalt omkring 45 procent mellan 2000 och 2015.

När det gäller utvecklingen av allvarligare misshandelsbrott kan noteras att det under 2000-talet skrevs in i genomsnitt knappt 2 400 personer årligen på sjukhus på grund av skador som orsakats av misshandel eller ännu grövre våldsbrott. Det är fråga om relativt allvarliga skador som inneburit att patienten fått en sängplats på avdelning och inte bara tagits emot av öppen- eller akutvården. I en majoritet av fallen har det varit fråga om frakturer och hjärn- skakningar. Omkring 13 procent av fallen har avsett kniv- och skott- skador. Medan antalet personer som skrivits in med knivskador legat någorlunda konstant med omkring 260 fall per år under 2000- talet för att sedan minska under de senaste åren, har antalet in- skrivna med skottskador fördubblats under åren 2010–2014 jämfört med åren 2000–2004, från i genomsnitt 26 personer per år till i genomsnitt 54 personer per år. Brå har studerat antalet skjutningar 2006 och 2014 och konstaterat en ökning mellan de två åren, en ökning som var hänförlig till socioekonomiskt svaga områden.

6.2.3Rån

NTU indikerar att knappt en procent av befolkningen årligen ut- sätts för rån och att det i en knapp tredjedel av fallen uppges ha förkommit fysiskt våld (slag, sparkar eller annat fysiskt våld). Nivån har varit förhållandevis stabil sett i ett tioårsperspektiv. Inte heller för rån går det att översätta allvarighetsgraden i resultaten från NTU till motsvarande gradindelningen i brottsbalken eller i kriminalstatistiken. Kriminalstatistiken över rån omfattar rån och grovt rån. Ett antal kategorier av rån redovisas särskilt i statistiken utifrån typ av brottsobjekt eller brottsoffer som brottet riktats mot. Eftersom i princip alla bank- och värdetransportrån, liksom

129

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

en stor andel av butiksrånen, anmäls till polisen antas mörkertalet vara litet för dessa typer av rån. Offerundersökningar tyder dock på att rån mot privatpersoner anmäls mer sällan och mörkertalet för denna typ av rån är därför betydligt högre än för andra typer av rån.

Det totala antalet anmälda rån har legat på en förhållandevis jämn nivå under 2000-talet. Under de senaste två åren har det skett en viss minskning. Rån mot värdetransporter har, liksom bankrån, minskat under perioden med undantag för en ökning 2008. Under 2015 anmäldes 23 bankrån och 11 rån mot värdetransporter.

En studie visar att inslaget av våld är väsentligt högre beträff- ande anmälda rån än beträffande rån som rapporteras i offerunder- sökningar. Vid polisanmälningar är det snarare regel än undantag att det förekommit våldinslag vid rånen. Enligt NTU förekom kniv, skjutvapen eller annat tillhygge i drygt en fjärdedel av rånen under åren 2013–2015. Det vanligaste vapnet var kniv (16 procent), andra typer av tillhyggen som t.ex. batong uppgavs ha använts i sex procent av fallen. I fyra procent av fallen uppgavs att skjutvapen förekommit.

6.2.4Sexualbrott

När det gäller sexualbrottslighetens utveckling de senaste åren pekar olika statistiska källor i olika riktning. Från att den självrapporterade utsattheten för sexualbrott i NTU under en längre period legat på en relativt jämn nivå, har en ökning kunnat observeras under de senaste tre åren. Antalet polisanmälda sexualbrott har dock visat en annan trend. Från en relativt kontinuerlig ökning har antalet anmälningar slutat öka de senaste åren. I absoluta tal har antalet anmälningar, antalet misstänkta, antalet (och andelen) person- uppklarade sexualbrott och antalet lagförda sexualbrott dock ökat markant under 2000-talet. Det handlar för de flesta måtten om mer än en fördubbling under 15 års tid.

Självrapporterad utsatthet anses generellt sett vara en mer till- förlitlig källa för att studera brottsutvecklingen över tid. Det anses samtidigt inte rimligt att den verkligen brottsnivån förändras drastiskt från ett år till ett annat. Det har enligt registeruppgifter från sjukvården inte skett någon ökning i antalet personer som sökt vård till följd av sexuella övergrepp. Mot bakgrund av det anförda

130

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

anses det därför, förutom en faktisk ökning, finnas ytterligare förklaringar som ökad uppmärksamhet kring sexualbrottsfrågor. Samtidigt bör framhållas att det antas finnas ett omfattande mörkertal när det gäller sexualbrott. Av dem som under perioden 2005–2015 i NTU uppgett att de utsatts för sexualbrott har i genomsnitt 13 pro- cent uppgett att de anmält händelsen till polis.

Vid bedömningen av brottsutvecklingen beträffande sexualbrotten måste också beaktas att en ny sexualbrottslagstiftning trädde i kraft den 1 april 2005. Genom den nya regleringen kom bl.a. vissa gär- ningar som tidigare rubricerats som sexuellt utnyttjande att rubri- ceras som våldtäkt. I statistiken har effekterna av lagstiftningen slagit igenom på så vis att antalet anmälda brott avseende sexuellt tvång och sexuellt utnyttjande minskade åren närmast efter den nya regleringen, medan antalet anmälda våldtäkter ökade. Sexualbrotts- lagstiftningen skärptes återigen 2013 bl.a. genom att våldtäktsbrottet utvidgades till att också omfatta de fall där offret reagerat med passivitet.

Figur 6.2 Antal anmälda våldtäkter och sexuellt tvång och sexuellt utnyttjande m.m., åren 2006–2015

8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Våldtäkt (6 kap. 1 och 4 §§ BrB)

Sexuellt tvång och sexuellt utnyttjande m.m. (6 kap. 2, 3, 5-7 §§ BrB)

Källa: Brå.

131

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

6.3Återfall i brott

Återfallsstatistiken har som primärt syfte att ge en övergripande bild av nivån, strukturen och utvecklingen av registrerade återfall i brott i Sverige. All brottslighet som sker i samhället kommer dock inte till rättsväsendets kännedom, och det är endast för en del av den brottslighet som upptäcks och anmäls som man kan binda en gärningsperson till brottet genom en lagföring. I återfallsstatistiken ingår endast den brottslighet som kunnat konstateras genom en lagföring, och det är viktigt att komma ihåg att statistiken därför inte ger en bild av alla återfall i brott som sker i samhället.

I Brås statistik över återfall i brott utgör den studerade popula- tionen samtliga personer som under ett kalenderår frigivits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. fotboja) eller erhållit andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare. Dessa händelser kallas i statistiken ingångs- händelser. Alla typer av lagföringar ingår dock inte i återfallsstati- stiken som ingångshändelser. Lagföringar som endast omfattar brott med penningböter i straffskalan har exkluderats, eftersom de be- döms vara mindre intressanta att följa upp. Inte heller ingår ord- ningsbotsförelägganden.

Endast personer som är folkbokförda i Sverige den 31 december respektive referensår inräknas i populationen med ingångshändelser. Personer som avlidit under uppföljningsperioden ingår i populationen fram till dess att de har avlidit.

Ingångshändelserna följs upp för återfall i nya lagförda brott, så kallade återfallshändelser. En återfallshändelse motsvarar ett brott som lagförts genom en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafförelägg- ande eller en utfärdad åtalsunderlåtelse. Uppföljningsperioden för nya lagförda brott i den preliminära statistiken är ett år och startar vid tidpunkten för ingångshändelsen. Den är således individuell för varje ingångshändelse.

Villkoret för att ett brott ska inräknas som en återfallshändelse i statistiken är att brottet har begåtts under uppföljningsperioden på ett, två respektive tre år och att domen har vunnit laga kraft. Tiden från att ett brott begås till att domen där det ingår vinner laga kraft eller till att ett lagföringsbeslut tas varierar. Det kan till exempel bero på överklaganden till högre rättsinstans. För att de brott som

132

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

begåtts under uppföljningsperioden ska hinna resultera i lagakraft- vunna domar tillämpas en så kallad buffertperiod efter uppfölj- ningsperioden. I den slutliga statistiken är buffertperioden tre år, vilket innebär att fler brott hinner vinna laga kraft och komma med i statistiken jämfört med den preliminära statistiken (där uppfölj- ningsperioden respektive buffertperioden endast är ett år).

6.3.1Återfall i brott efter villkorlig frigivning

Andelen återfall i brott inom tre år efter frigivning eller påbörjad frivårdspåföljd har varit relativt stabil över tid. Under åren 2003– 2010 uppgick andelen återfall inom en tidsperiod om tre år till ca 40 procent. För dem som dömts till fängelse var det under samma period i snitt ca 70 procent som återföll i brott inom en uppfölj- ningstid om tre år.

Risken för att återfalla ökar tydligt med antalet tidigare belast- ningar. Av personer med nio eller fler belastningar fem år före ingångs- händelsen 2010 återföll 92 procent. Bland debutanterna uppgick an- delen återfall till 22 procent. Generellt sett återfaller de som fri- givits från fängelse eller dömts till skyddstillsyn i högre grad än de som dömts till böter eller villkorlig dom. Sedan 2003 har andelen återfall i brott minskat i de flesta påföljdskategorier, även för dem med fängelse och andra frihetsberövande påföljder som mest in- gripande påföljd i ingångshändelsen. Andelen personer som återföll i brott inom tre år efter villkorlig frigivning från fängelse 2010 upp- gick till 65 procent.3

Bland dem som dömts till en frihetsberövande påföljd varierar antal och andel återfall mycket beroende på den utdömda straff- tiden4 i ingångsstraffet. Av statistiken för återfall efter villkorlig frigivning framgår att andel återfall är lägre bland dem som frigetts från ett längre fängelsestraff. Bland dem som 2010 frigavs från fängelsestraff om fyra år eller mer återföll 43 procent inom en tidsperiod om tre år. Motsvarande andel för dem som samma år frigetts från ett fängelsestraff på mer än två år och högst fyra år var 52 procent. Högst andel återfall inom en treårsperiod hade de som

3Se Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2010, s. 23 ff.

4Kriminalvården definierar utdömd strafftid som strafftid jämte förverkad straffåterstod och det är också på detta sätt som statistiken redovisas.

133

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

frigetts från ett fängelsestraff på mer än fyra månader och högst sex månader. För den sistanämnda kategorin uppgick andelen återfall till 78 procent. I statistiken framhålls att det inte är lämpligt att utifrån utdömd strafftid dra slutsatsen att längre strafftider är effek- tivare än kortare eftersom det finns andra faktorer som t.ex. gär- ningsmannens ålder som kan påverka utfallet.5 Risken för återfall är som störst precis efter ingångshändelsen och avtar sedan successivt med tiden. För personer som avtjänat ett fängelsestraff eller någon annan frihetsberövande påföljd mer än halveras återfallsintensiteten under de första sex månaderna efter frigivningen.

Av samtliga personer med en ingångshändelse 2010 (omkring 86 600) återföll ca 34 500 personer inom en tidsperiod om tre år. Dessa personer stod för ca 212 000 återfall i brott, motsvarande i genomsnitt 6,1 återfallsbrott per person. Antalet återfall i brott är inte jämnt fördelad över personerna med ingångshändelser, utan en liten andel personer står för en större andel återfallsbrott. Som berörts ovan ökar risken för återfall tydligt med tidigare brotts- belastning. De med minst nio tidigare belastningar utgjorde endast åtta procent av samtliga personer med ingångshändelser 2010, men dessa stod för drygt en femtedel (23 procent) av alla återfallsbrott under den treåriga uppföljningstiden.

I syfte att studera om det finns något mönster mellan brotten i ingångs- och återfallshändelsen i fråga om brottslighetens grovhet redovisas i statistiken det grövsta brottet i såväl ingångs- som åter- fallshändelsen. Drygt en tredjedel (37 procent) av dem som återföll i brott efter en ingångshändelse 2010 hade samma breda kategori av brott i ingångshändelsen och återfallshändelsen, sett till de grövsta brotten. De kategorier av brott där återfall i samma brott var van- ligast, var tillgreppsbrott samt brott mot narkotikastrafflagen och trafikbrottslagen. I 43–49 procent av fallen utgjorde en av de tre brottskategorierna grövsta brott i både ingångs- och återfallshändelsen.

Kriminalvårdens statistik avseende återfall i brott visar genom- gående lägre siffror avseende andelen personer som återfaller i brott än Brås statistik. Andelen återfall i brott inom tre år efter avgång från anstalt åren 2005–2010 uppgick enligt Kriminalvårdens stati- stik till i genomsnitt 47 procent. En skillnad mellan Brås och Kri- minalvårdens statistik är att Brå också redovisar återfall i andra

5 Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2010, s. 28.

134

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

lagföringar än de som gett fängelse eller frivårdspåföljd, t.ex. rätts- psykiatrisk vård, ungdomspåföljder och böter. Det finns också andra skillnader i de mätta populationerna som påverkar statistiken. I Brås statistik ingår endast de som är folkbokförda den 31 decem- ber det aktuella referensåret. I Brås statistik tas det även hänsyn till dödsfall genom att följa upp dem fram till dödsdagen och därefter exkludera dem ur populationen. Vidare mäter Brå återfall från det att verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning (fot- boja) avslutas medan Kriminalvården börjar mätningen när verk- ställigheten påbörjas. Ytterligare en skillnad är att Brå har tre års buffertperiod medan Kriminalvården har en bufferperiod på åtta till nio månader.

6.3.2Återfall i allvarlig brottslighet

Inledning

En av utredningens huvuduppgifter är att överväga om reglerna om villkorlig frigivning bör ändras genom att risk för återfall i allvarlig brottslighet bör beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. Den sta- tistiska bilden avseende återfall i allvarlig brottslighet är därmed av särskilt intresse.

Som ett underlag till våra överväganden har Brå bistått utred- ningen med två särskilda uttag av återfallsstatistik avseende allvarlig brottslighet. Enligt våra direktiv är utgångspunkten att en eventuell reglering ska träffa fall där det bedöms finnas hög risk för återfall i allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott eller allvarliga brott som begås som ett led i organiserad brottslighet. Vi har utgått ifrån att en eventuell reglering ska ta sikte på fall med allvarliga brott både i brottet som kan aktualisera en riskbedömning och i det brott som en reglering skulle syfta till att förebygga.

Den första statistiken belyser antalet återfall med utgångspunkt i vissa typer av allvarlig brottslighet. Det är fråga om vissa allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott respektive allvarliga brott som ett led i organiserad brottslighet. Den andra statistiken belyser förhåll- andena i huvudsak utifrån antaganden om att det är fråga om långa strafftider i både de brott som skulle kunna aktualisera en risk- bedömning och i de brott som aves förebyggas.

135

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

Återfallsstatistik utifrån vissa typer av allvarlig brottslighet

Vid framtagandet av statistiken utifrån vissa typer av allvarlig brotts- lighet har utgångspunkten varit att försöka avgränsa de tre aktuella formerna av brottslighet (allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott respektive allvarliga brott som utgör ett led i organiserad brotts- lighet). Urvalet beträffande både ingångs- och återfallsbrottslig- heten har gjorts genom att enskilda kapitel, paragrafer och stycken i brottsbalken och andra strafflagar valts ut utifrån vad som kan beskrivas som kriminologisk konvention för vad som är att betrakta som våldsbrott, sexualbrott respektive brott som utgör ett led i organiserad brottslighet. Ur dessa kapitel, paragrafer och stycken har brott som har minst ett år som minimistraff tagits med. För statistiken över återfall utifrån vissa typer av allvarlig brottslighet gäller följande.

•Tabellerna redovisar antal och andel återfall inom ett år av samt- liga personer som återfallit efter allvarlig brottslighet i ingångs- händelsen 2004–2013 (sammanslagna), efter grövsta brott i in- gångshändelsen respektive återfallshändelsen.

•Med grövsta brott avses det grövsta brottet enligt straffskalan bland ingångshändelserna under referensåret och återfallshändel- serna under uppföljningsåret.

•Tabellerna redovisar endast individer som hade allvarliga vålds- brott, allvarliga sexualbrott eller allvarliga brott som utgjort led i organiserad brottslighet som grövsta brott i ingångshändelsen.

•I kategorin allvarliga våldsbrott ingår mord och dråp, barnadråp, grov misshandel, grov misshandel (synnerligen grovt brott), våll- ande till annans död (grovt brott), grovt rån, mordbrand samt mordbrand (grovt brott).

•I kategorin allvarliga sexualbrott ingår våldtäkt, grov våldtäkt, grovt sexuellt tvång, grovt sexuellt utnyttjande av personer i beroendeställning, våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn samt grovt sexuellt utnytt- jande av barn för sexuell posering.

136

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

•I kategorin allvarliga brott som utgjort led i organiserad brottslighet ingår grovt koppleri, människorov, människohandel, utpressning (grovt brott), häleri (grovt brott), grovt dobbleri, grovt narkotika- brott, grov smuggling, grov narkotikasmuggling, grovt tullbrott samt grov befattning med smuggelgods.

•Återfallet redovisas dels totalt oavsett typ av återfallshändelse, dels för de tre ovan nämnda brottskategorierna.

Den statistik som tagits fram belyser återfall i allvarlig brottslighet efter inledande allvarlig brottslighet, med samma definitioner på ingångsbrottsligheten som på återfallsbrottsligheten. Den här stati- stiken är avgränsad till att gälla återfall inom ett år efter frigivning från föregående straffverkställighet.

Statistiken visade sig innehålla så få återfall per enskilt år att det av sekretesskäl är olämpligt att redovisa resultaten för enskilda år. Därför har statistik som avser tio år sammanförts och redovisas tillsammans. Statistiken bygger alltså på tio enskilda årsvisa upp- följningar av återfall, där uppföljningstiden för vart och ett av åren är ett år.

Tabell 6.2 Återfall i allvarliga våldsbrott

Återfall inom ett år efter allvarligt våldsbrott som ingångsbrott 2004–2013 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser	Återfallshändelser
Allvarliga	Återfall	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt brott	Allvarlig
våldsbrott	i brott total	våldsbrott	sexualbrott	i organiserad	brottslighet
Totalt antal				brottslighet	total
9 542
Antal	3 231	235	12	40	287
Andel	34 %	2 %	0 %	0 %	3 %

Av tabell 6.2 framgår att det under åren 2004–2013 var drygt 9 500 fall av allvarliga våldsbrott som ingångshändelser, givet de kriterier som använts för allvarliga våldsbrott. Grovt omräknat blir det i ge- nomsnitt knappt 1 000 fall om året. I ungefär en tredjedel av dessa fall konstaterades återfall i någon brottslighet inom ett år. Den över- väldigande majoriteten av återfallsbrotten var dock inte allvarlig våldsbrottslighet eller någon av de två andra formerna av allvarlig

137

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

brottslighet. Återfallsnivån i allvarliga våldsbrott var två procent. Under dessa tio år var det drygt 200 sådana fall, vilket alltså skulle innebära en genomsnittlig årlig förekomst av drygt 20 återfall inom ett år från allvarlig våldsbrottslighet till allvarlig våldsbrottslighet.

Tabell 6.3 Återfall i allvarliga sexualbrott

Återfall inom ett år efter allvarligt sexualbrott som ingångsbrott 2004–2013 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser	Återfallshändelser
Allvarliga	Återfall	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt brott	Allvarlig
sexualbrott	i brott total	våldsbrott	sexualbrott	i organiserad	brottslighet
Totalt antal				brottslighet	total
3 291
Antal	398	-	-	-	29
Andel	12 %	- %	- %	- %	1 %

Som framgår av tabell 6.3 var det under åren 2004–2013 närmare 3 300 fall av allvarliga sexualbrott som ingångshändelser givet kri- terierna, eller i genomsnitt drygt 300 fall om året. Den samman- tagna återfallsnivån i vilken brottslighet som helst inom ett år var här 12 procent, vilket är betydligt lägre än vid den allvarliga vålds- brottsligheten. När det gäller återfall i allvarliga sexualbrott och de två andra formerna av allvarliga brott handlar det om så få fall under dessa tio år att det av sekretesskäl är olämpligt att redovisa antal och andel. Slås de tre formerna av brottslighet samman i återfalls- händelserna blir det sammanlagt 29 fall under de tio åren, vilket ger en avrundad återfallsnivå på en procent. Men återfall från allvarliga sexualbrott till allvarliga sexualbrott inom ett år är alltså sällsynt. I själva verket är det genomsnittliga årliga antalet sådana återfall noll.

138

SOU 2017:61 Den statistiska bilden

Tabell 6.4 Återfall i allvarliga brott som begås som ett led i en organiserad brottslighet

Återfall inom ett år efter allvarligt brott som begås

som ett led i en organiserad brottslighet som ingångsbrott 2004–2013 (sammantaget), totalt och i procent

Ingångshändelser	Återfallshändelser
Allvarliga brott	Återfall i	Allvarligt	Allvarligt	Allvarligt brott	Allvarlig
led i organiserad	brott total	våldsbrott	sexualbrott	i organiserad	brottslighet
brottslighet				brottslighet	total
Totalt antal
4 139
Antal	1 076	-	-	60	78
Andel	26 %	- %	- %	1 %	2 %

Tabell 6.4 visar att det var drygt 4 100 fall av allvarliga brott som begåtts som led i en organiserad brottslighet under åren 2004–2013 givet de kriterier som använts, vilket i årligt genomsnitt blir ca 400. Det ettåriga återfallet i vilken brottslighet som helst var 26 procent. Under dessa tio år var det 60 fall av återfall från den specifika formen av brottslighet till samma form av brottslighet, vilket ger en avrundad återfallsnivå på en procent. Vid en sammanslagning av de tre brottsformerna i återfallsledet stiger återfallsnivån endast margi- nellt, till två procent. De 60 fallen under dessa tio år indikerar att det årliga genomsnittet återfall från allvarliga brott som ett led i organiserad brottslighet till samma form av brottslighet, var i stor- leksordningen 5–6 fall om året.

Återfallsstatistik efter längre strafftider

Statistiken beträffande återfall efter längre strafftider tar sikte på de strafftider som dömts ut för ingångs- respektive återfallsbrottet. I återfallsstatistiken avseende längre strafftider har således inte gjorts någon avgränsning för särskilda kategorier av brottslighet, utan alla typer av brott ingår. Däremot tar statistiken sikte på just allvar- ligheten, genom att avgränsa sig till att endast gälla strafftider på mer än två år i ingångsbrotten. Återfallen redovisas i ett vidare perspektiv på så vis att även kortare fängelsestraff och andra på- följder ingår, men med möjlighet att titta närmare på återfall i längre

139

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

strafftider. I återfallsstatistiken avseende längre strafftider redovisas återfall inom ett, två och tre år från frigivning.

På samma sätt som gäller för statistiken avseende särskilda kate- gorier av allvarlig brottslighet är det av sekretesskäl olämpligt att redovisa resultaten för enskilda år. Därför har statistik som avser fyra år sammanförts och redovisas tillsammans. Således bygger stati- stiken på fyra enskilda årsvisa uppföljningar av återfall, där uppfölj- ningstiden för vart och ett av åren är ett, två respektive tre år. För återfallsstatistiken avseende strafftider gäller följande.

•Tabell 6.5 redovisar antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2006–2009, med en utdömd strafftid på mer än två år, efter utdömd strafftid i ingångs- händelsen och mest ingripande påföljd i återfallshändelsen.

•Tabell 6.6 redovisar motsvarande uppgifter som tabell 6.5, men endast för personer som frigivits efter utdömd strafftid på mer än fyra år.

•Tabellerna redovisar endast individer som frigivits från anstalt med en utdömd strafftid på mer än två år.

•I tabellerna redovisas frigivning efter mest ingripande påföljd. En person redovisas bara en gång per år oavsett hur många frigivningar han eller hon haft under referensåret.

140

SOU 2017:61

Den statistiska bilden

Tabell 6.5 Återfall efter avtjänad strafftid på mer än 2 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2006–2009, med en utdömd strafftid på mer än 2 år, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent

Utdömd strafftid återfallshändelsen

Totalt antal frigivna 2006–		Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall
2009 efter strafftider >2 år	3 616	samtliga	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse
			<1 år6	1–2 år	>2–4 år	>4 år
1 år	Antal	1 248	990	116	88	54
	Andel	35 %	27 %	3 %	2 %	1 %
2 år	Antal	1 643	1 307	152	109	75
	Andel	46 %	36 %	4 %	3 %	2 %
3 år	Antal	1 850	1 499	157	115	79
	Andel	52 %	42 %	4 %	3 %	2 %

Av tabell 6.5 framgår att det var drygt 3 600 fall med strafftider från två år och längre under åren 2006–2009, vilket grovt omräknat blir omkring 900 fall om året. Under den aktuella perioden hade sammanlagt 35 procent återfallit i brott inom ett år, 46 procent efter två år och 52 procent efter tre år. Ser man däremot enbart till åter- fall som gav fängelse med längre strafftider handlar det om få fall under dessa fyra år oavsett om tittar på återfall efter ett, två eller tre år. Under perioden 2006–2009 var det exempelvis tre procent (115 personer) som efter tre år återfallit i brott som renderat fäng- else på mer än två år och upp till fängelse fyra år. Endast två pro- cent (79 personer) av dem som avtjänat strafftider överstigande två år återföll i brott som gav fängelse överstigande fyra år. Bland dem som frigetts från strafftider på mer än två år skulle det inne- bära en genomsnittlig årlig förekomst av knappt 30 återfall med strafftider över två år och upp till fyra år och 20 återfall med straff- tider över fyra år.

6 Inklusive återfallshändelser som renderat andra påföljder än fängelse.

141

Den statistiska bilden

SOU 2017:61

Tabell 6.6 Återfall efter avtjänad strafftid på mer än 4 år

Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt 2006–2009, med en utdömd strafftid på mer än 4 år, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent

Utdömd strafftid återfallshändelsen

Totalt antal frigivna 2006–		Återfall	Återfall	Återfall	Återfall	Återfall
2009 efter strafftider > 4 år	1 178	samtliga	fängelse	fängelse	fängelse	fängelse
			<1 år7	1–2 år	>2–4 år	>4 år
1 år	Antal	323	254	30	28	20
	Andel	28 %	22 %	3 %	2 %	2 %
2 år	Antal	449	345	40	36	28
	Andel	38 %	29 %	3 %	3 %	2 %
3 år	Antal	520	409	41	39	31
	Andel	44 %	35 %	3 %	3 %	3 %

Av tabell 6.6 framgår att det under de fyra åren 2006–2009 var knappt 1 200 fall av ingångshändelser med strafftider över fyra år, eller i genomsnitt omkring 300 per år. Återfallsnivåerna i detta högre strafftidsintervall är genomgående något lägre än då även strafftider över två år och upp till fyra år inkluderades som i tabell 6.5 ovan. Det blir här förstås färre fall av återfall per år men ungefär lika låga återfallsandelar när man tittar på återfall med domar till längre strafftider.

7 Inklusive återfallshändelser som renderat andra påföljder än fängelse.

142

7Riskbedömningar avseende återfall i brott

7.1Inledning

Vårt uppdrag består bl.a. i att överväga om det ska vara möjligt att beakta hög risk för återfall i allvarlig brottslighet som skäl för att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning. En ordning som innebär att en risk för återfall i brott utgör skäl mot villkorlig frigivning kräver att det görs en bedömning av risken och behovet av den fortsatta inkapacitering. Av central betydelse för om en sådan ordning kan godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv är i vilken utsträckning sådana riskbedömningar går att lita på; vad säger forsk- ningen om riskbedömningars tillförlitlighet på individnivå?

I detta avsnitt behandlas, som en bakgrund till våra övervägan- den, frågor om riskbedömningar. Avsnittet inleds med en kort redo- görelse för olika regler om riskbedömningar inom rättsväsendet. Vidare lämnas en översiktlig beskrivning av aktuellt forskningsläge och olika riskbedömningsmodeller. Därefter redogörs för den prak- tiska hanteringen av riskbedömningar inom Rättsmedicinalverket och Kriminalvården.

7.2Allmänt om riskbedömningar inom rättsväsendet

Bedömningar av risk för återfall i brott görs i dag i flera olika samman- hang inom rättsväsendet.

Risken för återfall i brott kan ha betydelse vid domstols beslut i fråga om häktning. Häktning kan ske vid risk för fortsatt brottslig verksamhet om det finns misstanke om brott.1 Bedömningen av om

1 Se 24 kap. 1 och 3 §§ rättegångsbalken.

143

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

det finns risk att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksam- het ska göras med utgångspunkt i brottets beskaffenhet, den miss- tänktes förhållande eller någon annan omständighet. Vid bedöm- ningen ska också beaktas sådana omständigheter som kan tala emot häktning. Häktningsfrågan ska som huvudregel omprövas var fjor- tonde dag. Om den tilltalade döms till fängelse avräknas tiden i häkte från strafftiden.

Frågan om det finns risk för återfall i brott har också betydelse för rättens möjlighet att besluta om särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård. Lider den som har begått ett brott, för vilket påföljden inte kan stanna vid böter, av en allvarlig psykisk störning får rätten enligt 31 kap. 3 § brottsbalken över- lämna honom eller henne till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans eller hennes psykiska tillstånd och personliga för- hållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjuk- vårdsinrättning för psykiatrisk vård, som är förenad med frihets- berövande eller annat tvång. Har brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskriv- ningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att han eller hon återfaller i brottslighet, som är av all- varligt slag.

Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning ska upp- höra när det inte längre till följd av den psykiska störningen som föranlett beslutet om särskild utskrivningsprövning finns risk för att patienten återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag, och det inte heller annars med hänsyn till patientens psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är för- enad med frihetsberövande och annat tvång, eller ges öppen rätts- psykiatrisk vård (16 § lagen om rättspsykiatrisk vård).

Rätten får inte bestämma att någon ska överlämnas till rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning utan att en rättspsykiatrisk undersökning har gjorts i målet (3 § första stycket lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning).2 En rätts-

2 En sådan undersökning kan underlåtas om den misstänkte redan genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och rätten i stället inhämtar ett yttrande från den läkare som är ansvarig för vården (3 § andra stycket lagen om rättspsykiatrisk undersök- ning).

144

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

psykiatrisk undersökning är väldigt ingripande för den enskilde och beslut om att den misstänkte ska genomgå en sådan undersökning får bara meddelas om den misstänkte erkänt gärningen eller om det förebragts övertygande bevisning om att han eller hon begått gär- ningen (2 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning). Beslut om rätts- psykiatrisk undersökning får aldrig meddelas om påföljden bedöms kunna stanna vid böter.

Ett annat sammanhang där risken för återfall i brott beaktas är vid prövningen av om fängelse på livstid ska omvandlas till ett tids- bestämt fängelsestraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvandlingslagen). Enligt 4 § omvandlingslagen ska vid prövningen särskilt beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för att den dömde åter- faller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har med- verkat till att främja sin anpassning i samhället.

Det är Rättsmedicinalverket som ansvarar för rättspsykiatriska undersökningar och utredningar om risk för återfall i brottslighet enligt omvandlingslagen.

Bedömningar avseende risk för återfall i brott utförs också inom Kriminalvården. Risk för återfall i brott beaktas t.ex. i samband med verkställighetsplanering, placering, särskilda villkor för långtids- dömda, permission och särskilda utslussningsåtgärder som frigång, vårdvistelse, vistelse i halvvägshus och utökad frigång.

Det finns olika syften med riskbedömningar beroende på samman- hanget. Det grundläggande syftet med riskbedömningar avseende återfall i brott är att bedöma en individs risk för att återfalla och vid förhöjd risk genomföra insatser för att förebygga återfall. Risk- bedömningar används också som hjälpmedel för att avgöra vem som bör erhålla behandling och vilken typ av behandling som bör komma i fråga.

145

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

7.3Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv

– det aktuella forskningsläget

Riskbedömningar har under modern tid gått från att vara ostruk- turerade kliniska bedömningar på 1960- och 70-talet (första genera- tionens riskbedömningar – ”farlighetsbedömningar”), via aktuariskt (historiskt) inriktade bedömningar på 1980-talet (andra genera- tionens riskbedömningar), till dagens strukturerade professionella bedömningar (tredje generationens riskbedömningar).3

Ostrukturerade kliniska bedömningar var s.k. farlighetsbedöm- ningar utförda av en kliniskt verksam person (en läkare, psykolog, socialarbetare eller liknande) utifrån hans eller hennes erfarenhet och personliga kännedom om den bedömda individen. Genom fallen Baxstrom och Dixon i USA på 1960-talet kom såväl de vetenskapliga som de etiska aspekterna av sådana bedömningar att starkt ifråga- sättas. Johnny Baxstrom var en man som efter avtjänat fängelse- straff tvångsintogs på ett mentalsjukhus. Experter hade bedömt honom som farlig. Han överklagade beslutet till Högsta domstolen i USA. Domstolen fann att tvångsintagningen stred mot USA:s konstitution om individens rätt till frihet. Domen ledde till att ca 1 000 psykiskt störda lagöverträdare förflyttades till allmänpsyki- atriska sjukhus och hälften skrevs snabbt ut i samhället. I det s.k. Dixon-fallet var omständigheterna närmast identiska med dem i fallet Baxstrom. Dixon-fallet ledde till att ca 600 dömda personer som var intagna för tvångsvård överfördes till allmänpsykiatriska sjukhus, varifrån många snabbt skrevs ut. Uppföljningen av de utskrivna personerna i de båda fallen visade att endast en tredjedel återfallit i våldsbrott.4

Den andra generationens riskbedömningar innebar att bedöm- ningen endast skulle baseras på en sammanvägning av olika veten- skapligt fastställda faktorer. I dessa aktuariska (historiska) bedöm- ningar beaktades i stor utsträckning statiska faktorer och subjek- tiva värderingar och tolkningar accepterades inte. En effekt av att bedömningarna baserades på statiska riskfaktorer var att de inte gick att omformuleras för att användas i arbetet med att minska

3Sturup, Forsman, Haggård, Karlberg och Johansson, Riskbedömning i kriminalvård och rättspsykiatri. Sammanfattningsrapport, projektnummer 2013:269, s. 11 och 12.

4Belfrage, Brottsligheten, psykiatrin och samhället, s. 70 f.

146

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

risken för våld och återfall i kriminalitet. Komplexiteten i våldsamt beteende och kriminalitet ledde till att också de aktuariska risk- bedömningarna kritiserades.5

Den tredje generationens riskbedömningar bygger på ett struk- turerat tillvägagångssätt där riskfaktorerna och fallspecifika om- ständigheter vägs samman i en slutlig bedömning. Den tredje genera- tionens riskbedömningar kan sägas väga samman första och andra generationens riskbedömningar. Det är inte bara fråga om en skatt- ning av riskfaktorer som förekommande eller inte och faktorerna summeras inte enligt en på förhand fastlagd modell. Enligt den strukturerade professionella bedömningen (SPB) viktas de olika riskfaktorerna i fråga utifrån sin betydelse i det individuella fallet. Vidare kan bedömare beakta ytterligare faktorer som är aktuella för just den bedömda personen. Omständigheter som kan förändras över tid (dynamiska faktorer) har fått ett allt större utrymme vid bedömningarna. Riskbedömningar enligt SPB-modellen bör inte bara redogöra för risk för framtida våld, utan även beskriva typ och omfattning av möjliga insatser för att hantera den aktuella risken.

Med prediktiv validitet avses hur väl enskilda faktorer i ett instru- ment eller en övergripande metod eller bedömning kan predicera ett utfall. SPB-modellernas prediktiva validitet utvärderas oftast med en summerad totalpoäng baserad på antalet förekommande risk- faktorer eller genom användande av den sammanvägda professio- nella bedömningen: låg, mellan eller hög risk. Enligt forskningen innebär en sammanvägd professionell bedömning att den prediktiva validiteten ökar jämfört med att bara använda totalpoängen. De flesta riskbedömningsmanualer understryker också att SPB endast bör användas med en sammanfattande professionell bedömning och inte med ett sammanräknande av poäng. När det gäller risk- bedömningar avseende återfall i sexuellt våld är dock det veten- skapliga läget gällande summerande riskgradering kontra totalpoäng mer osäkert. Enligt en metaöversikt uppvisas jämförbara resultat mellan att använda en sammanvägd professionell bedömning och användningen av totalpoäng.6

5Sturup, Forsman, Haggård, Karlberg och Johansson a. a., s. 12.

6Se Sturup, Forsman, Haggård, Karlberg och Johansson Riskbedömning i kriminalvård och rättspsykiatri. Sammanfattningsrapport, projektnummer 2013:269, s. 13 med hänvisning till Hanson & Morton-Bourgon (2009), The accuracy of recidivism risk assessments for sexual offenders: a meta-analysis of 118 prediction studies, Psychological Assessment, 21, s. 1–21.

147

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

Ett ramverk för riskbedömningar avseende behandling av lag- överträdare är risk-, behov- och mottaglighetsmodellen (RBM). Modellen baseras på principer av risk, behov och mottaglighet och utformades i början av 1990-talet.7 Enligt riskprincipen kan en lag- överträdares återfallsrisk reduceras om insatserna som sätts in är proportionerliga i förhållande till individens risk för återfall. Behovs- principen kan sägas vara en förlängning av riskprincipen och foku- serar på de riskfaktorer som behöver påverkas för att minska risken för återfall. Dessa riskfaktorer kallas dynamiska riskfaktorer eller kriminogena behov. Faktorerna är kopplade till kriminellt tänkande och handlande samt kan förändras. Mottaglighetsprincipen avser att maximera individens möjligheter att ta till sig behandlingen genom att insatserna matchas till individens motivation, styrkor och svagheter. Enligt upphovsmännen till modellen kan lagöverträdare, liksom alla individer, förändra sitt beteende som svar på omständig- heterna och omgivningens krav. Genom att utöver risk använda behovs- och mottaglighetsprinciper fokuseras på det faktum att för- ändring är en basal och viktig förmåga hos alla individer och att beteendemässiga förändringar kan åstadkommas via rätt anpassade åtgärder.8

Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet?

År 2005 genomförde Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) en sammanställning av det vetenskapliga underlaget för att genomföra riskbedömningar avseende återfall i brott inom psykia- trin.9 Enligt rapporten tyder det vetenskapliga underlaget på att möjligheterna att, med hög precision prognostisera psykiatriska patienters våld i samhället, är begränsade. Rapportens slutsats är att riskbedömningar inom psykiatrin är bättre än ett slumpmässigt ut- fall, om slumpen antas ge korrekta förutsägelser i 50 procent av fallen. Trots att riskbedömningar ger ett bättre utfall än slumpen, är de behäftade med stor osäkerhet. Granskningen visade att man

7Andrews, Bonta & Hoge (1990), Classification for effective rehabilitation: Rediscovering psychology, Criminal Justice and Behavior, 17, s. 19–52.

8Sturup, Forsman, Haggård, Karlberg och Johansson, a. a., s. 14.

9Riskbedömningar inom psykiatrin. Kan våld i samhället förutsägas? En systematisk littera- turöversikt, november 2015, rapport nr 175, SBU (Statens beredning för medicinsk utvär- dering).

148

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

genom riskbedömningar inom psykiatrin kunde förutsäga manliga patienters benägenhet att begå våldshandlingar i samhället med en säkerhet motsvarande högst 70–75 procent. Det sagda innebär att var tredje eller vart fjärde fall var felbedömt. Varken kliniska bedöm- ningar eller instrument kunde med någon tillförlitlighet förutsäga vilka kvinnor som skulle begå våldshandlingar senare.10

I en annan metaanalys11 där riskbedömningsinstrument delades in i tre subtyper efter vilken brottstyp de primärt konstruerats för, våld, sexuellt våld och generell brottslighet, visade studien att instru- ment som utvecklats för att bedöma risk för våld hade högre pre- diktiv validitet än instrument för sexuellt våld och generell brotts- lighet, men att osäkerheten ändå är betydande. Metaanalysen om- fattade personer från kriminalvård, rättspsykiatri och psykiatri. För våldsbrott var det genomsnittliga positiva prediktiva värdet (ett mått på andelen av dem som bedöms få utfallet enligt en bedöm- ningsmetod som också får det) 41 procent. Bedömningen var alltså rätt i 41 av 100 fall. Träffsäkerheten beträffande vilka individer som hade låg risk att begå våldsbrott var betydligt bättre. Det genom- snittliga negativa prediktiva värdet, (ett mått på andelen av dem som inte bedöms få utfallet enligt en bedömningsmetod som heller inte får det) var 91 procent. Författarnas slutsats var att riskbedöm- ningsinstrument effektivt kan urskilja vilka individer som inte kom- mer att begå våldsbrott, men att de är mer osäkra i bedömningar när de gäller vilka individer som kommer att begå våldsbrott. Enligt författarna kan det därför anses vara korrekt att använda instru- ment för att underbygga beslut om insatser om vård och behand- ling, men mer osäkert att använda instrumenten som underlag för beslut om tidsbestämning av straff eller fortsatt tvångsvård.

10Riskbedömningar inom psykiatrin. Kan våld i samhället förutsägas? En systematisk littera- turöversikt, november 2015, rapport nr 175, SBU (Statens beredning för medicinsk utvär- dering), s. 11–17 och 53–63.

11Fazel, Singh, Doll & Grann (2012), Use of risk assessment instruments to predict violence and antisocial behaviour in 73 samples involving 24 827 people: systematic review and meta- analysis, British Medical Journal, 345 och Sturup, Forsman, Haggård, Karlberg och Johansson, Riskbedömning i kriminalvård och rättspsykiatri. Sammanfattningsrapport, projektnummer 2013:269, s. 17 f.

149

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

7.4Riskbedömningsmodeller – instrument och checklistor

Nedan redogörs för de riskbedömningsmodeller som godkänts av Rättsmedicinalverket.12 Det är huvudsakligen fråga om struktu- rerade kliniska modeller (PCL-R, HCR-20V3, SVR-20, SARA-V3, LSI-R, PATRIARK och SAM), men två olika aktuariska modeller (VRAG och STATIC-99) används som komplement.

Inom Kriminalvården grundas bedömningen av risken för åter- fall i brott och vilka insatser som lämpligen bör vidtas i normalfallet på resultatet av en basutredning enligt Risk-, behovs- och mottag- lighetsmodellen (RBM). Kriminalvården använder även andra, av Rättsmedicinalverket godkända, modeller.

Psychopathy Checklist – Revised (PCL-R)

En av de mest betydelsefulla metoderna för att bedöma återfallsrisk är PCL-R (Psykopathy Checklist – Revised; Hare, 1991). Det bör dock framhållas att PCL-R inte är ett instrument för att bedöma risk för återfall. Ursprungligen utvecklades checklistan för att be- döma graden av psykopati, men metoden har kommit att användas också vid riskbedömningar eftersom det har visat sig finnas ett samband mellan psykopatiska personlighetsdrag – särskilt antisoci- ala drag – och återfall i kriminalitet. Det gäller särskilt återfall i våldsbrottslighet.

Historical Clinical Risk Management-20 (HCR-20V3)

Det mest kända exemplet på tredje generationens riskbedömningar är HCR-20V3 eller HCR 20, version 3 (Historical Clinical Risk Management-20, Version 3; Douglas, Hart, Webster, & Belfrage, 2013).13

I dag används HCR-20V3 inom flera områden, såsom psykiatri, rättspsykiatri och kriminalvård. Tillsammans med psykopaticheck-

12Se Rättsmedicinalverkets riktlinjer vid riskutredning inför prövning av omvandling av fängelse på livstid.

13Ursprungligen benämndes instrumentet HCR-20 (Historical Clinical and Risk Manage- ment; Webster, Douglas, Eaves & Hart, 1997).

150

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

listan PCL-R är HCR-20V3 troligen den mest väletablerade check- listan för riskbedömning. HCR-20V3 är validerad och beprövad när det gäller lagöverträdare med eller utan psykisk störning.

Sexual Violence Risk-20 (SVR-20)

SVR-20 (Sexual Violence Risk-20; Boer, Hart, Kropp & Webster, 1997)

är en checklista för bedömning av risk för sexuellt våld. Sexuellt våld definieras som ”faktiskt genomfört, försök till eller hot om sexuell kontakt med en person som inte har gett sitt samtycke eller som inte har förmågan att samtycka”. Liksom PCL-R och HCR-20 utvecklades checklistan i Kanada. SVR-20 identifierar 20 olika risk- faktorer för sexuellt våld.

Spousal Assault Risk Assessment (SARA-V3)

SARA-V3, eller SARA version 3 (Spousal Assault Risk Assessment; Kropp, Hart, Webster & Eaves, 1994) är en checklista för att bedöma risken för upprepat partnervåld. Med partnervåld avses i detta sammanhang varje form av fysisk skada och försök till eller hot om sådan skada, som tillfogats av en man eller kvinna med vilken offret har eller har haft en intim och sexuell relation.

The Level of Service Inventory Revised (LSI-R)

LSI-R (The Level of Service Inventory Revised; Andrews & Bonta, 2004) är ett skattningsinstrument för identifiering av behov av stöd- insatser och risknivåer för att förebygga brott. LSI-R har utvecklats utifrån ett behov av ett hjälpmedel för riskhantering som inte enbart tar utgångspunkt i att skatta återfallsrisken som sådan, utan också kartlägger klientens behov av stöd och behandling för att kunna minska risken för återfall i brott. Sedan oktober 2010 finns en svensk version av LSI-R. Skattningsinstrumentet bidrar till ökade kunskaper om riskfaktorernas betydelse i det enskilda fallet vilket ger ökade möjligheter att utforma ändamålsenliga behand- lingsplaner samt att bestämma övervakningsbehov. Kartläggningen av riskfaktorer och åtgärdsbehov enligt LSI-R avser tio huvudområ-

151

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

den (kriminell historia, utbildning/anställning, ekonomi, familj/äkten- skap, boendeförhållanden, fritid/rekreation, umgänge, alkohol/drog- problem, emotionellt/personligt, attityder/inställning).

PATRIARK

Patriark (Belfrage; 2005) är en checklista för bedömning och han- tering av risk för hedersrelaterat våld. Checklistan består av tre delar och omfattar femton faktorer. Den första delen täcker fem riskfaktorer beträffande mönstret i det hedersrelaterade våldet. Den andra delen kartlägger gärningspersonens/personernas psykosociala status och den tredje delen fokuserar på fem sårbarhetsfaktorer och bakgrund hos offret eller offren. Efter att all information samlats in och värderats bedöms följande faktorer: risk för allvarligt våld, akut risk för hedersrelaterat våld, sannolika offer och andra risker. Be- dömningen av checklistans faktorer ska helst föregås av intervjuer eller förhör med den förmodade gärningsmannen, offret och/eller vittnen eller närstående samt genomgång av journaler eller liknande i den mån gärningspersonen har en historia av psykiska problem.

Stalking assessment and management (SAM)

SAM (Stalking assessment and management; Kropp, Hart & Lyon, 2008) är ett riskbedömningsinstrument med särskilt fokus på stalk- ning. Instrumentet innehåller tre olika avsnitt. Det första avsnittet handlar om vilken typ av stalkning det är fråga om, det andra be- handlar riskfaktorer hos gärningsmannen och det tredje sårbarhet hos offret.

Violence Risk Appraisal (VRAG)

VRAG (Violence Risk Appraisal; Quinsey, Harris, Rice & Cormier; 1998) är ett aktuariskt riskbedömningsinstrument som mäter risken för framtida våld, inklusive sexuella brott. VRAG omfattar tolv risk- faktorer som vägs samman genom ett fördefinierat viktningssystem. Det betyder att de olika riskfaktorerna får olika värden beroende på deras inflytande på den totala risknivån. Värdena på faktorerna

152

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

summeras och omräknas till en sannolikhet för framtida våldshand- lingar. En psykolog eller annan person med motsvarande kompe- tens bör göra värdering av psykopatiska drag.

Rättsmedicinalverket använder VRAG som komplement till HCR- 20 vid riskbedömningar enligt omvandlingslagen.

STATIC-99

Static-99 (Hanson & Thornton, 1999) är ett aktuariskt riskbedöm- ningsinstrument för att bedöma återfall i sexualbrottslighet och våldsbrottslighet hos manliga förövare som tidigare begått sexuellt brott (inte pornografibrott eller köp av sexuell tjänst).

Static-99 används av Rättsmedicinalverket som komplement till SVR-20 vid riskbedömningar enligt omvandlingslagen.

7.5Riskbedömningar i praktiken

7.5.1Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket ansvarar för utredningar om risk för återfall i brottslighet i samband med omvandling av livstidstraff (3 § för- ordningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid). Nedan redogörs för de riskbedömningar som görs i samband med sådana utredningar. Redogörelsen nedan baseras på uppgifter från Rätts- medicinalverket.

När Rättsmedicinalverket får in en begäran om ett utlåtande med riskbedömning tillsätts ett tvärprofessionellt utredningslag vari normalt ingår en forensisk socialutredare, en rättspsykiater och en psykolog. Utredningslaget inleder arbetet genom att hämta in rele- vanta handlingar såsom t.ex. Kriminalvårdens behandlingsjournaler, tidigare domar, personutredningar, rättspsykiatriska undersök- ningar och riskbedömningar som gjorts i tidigare skeden beträff- ande den livstidsdömde. En riskutredning omfattar också ingående samtal med den dömde. Oftast sker samtalen vid flera tillfällen varvid den dömde och delar av eller hela utredningslaget deltar. Den sammanlagda samtalstiden kan variera mellan fyra och tio timmar. Utredningslaget hämtar vidare in referenser från kontaktpersoner, anhöriga eller andra personer.

153

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

Arbetet med att identifiera riskfaktorer och skyddsfaktorer för fortsatt brottslighet bedrivs enligt en strukturerad klinisk metod, dvs. man använder sig av kliniska bedömningar och särskilda check- listor för bedömningen av återfallsrisken. Viktigt är att utrednings- laget också identifierar enskilda riskfaktorer som kanske inte fångas upp av de checklistor man använder. Handläggningstiden är i normal- fallet sex veckor.

Omfattningen av riskutredningen ska anpassas till ärendets karaktär och svårighetsgrad. Har en riskutredning tidigare gjorts ska den nya utredningen enbart inriktas på om det skett en för- ändring av risken för återfall sedan den tidigare utredningen. De metoder, instrument och checklistor som ska användas vid risk- utredningar ska enligt Rättsmedicinalverkets föreskrifter och all- männa råd vid riskutredning inför prövning av omvandling av fängelse på livstid (SOSFS 2006:16) vara godkända av Rättsmedicinalverket. Rättsmedicinalverket har också meddelat riktlinjer för verksam- heten. Enligt riktlinjerna utgör utlåtandet med riskbedömning en syntes av medicinsk-psykiatriska, psykologiska, sociala och omvård- nadsrelaterade aspekter som är relevanta för bedömningen av risken för återfall i brottslighet. De metoder som används vid riskbedöm- ningen ska vara godkända av Rättsmedicinalverket och anges i ut- låtandet. För att utföra en kvalificerad riskbedömning krävs såväl en klinisk avvägning som skattningar enligt strukturerade metoder. Forskningen kring strukturerade riskbedömningsmetoder utvecklas, vilket gör att förutsättningarna för val av metod förändras. I riktlinjerna anges att utredarna inte ska skriva ut vilka poäng check- listorna resulterar i. Orsaken till detta är att det också kan finnas andra överväganden om risk- och skyddsfaktorer som påverkar den sammantagna risknivån och därmed även den samlade bedömningen.

Som beskrivits ovan ingår i utredningslaget deltagare med olika specialkompetens och de bidrar med kunskap inom sitt område. Den medicinsk-psykiatriska delutredningen ska särskilt inriktas på psykisk ohälsa, missbruk/beroende och somatiska sjukdomar. I den psykologiska delutredningen bör fokuseras på personlighetsrelaterade faktorer och intellektuella resurser. Den sociala delutredningen bör huvudsakligen fokusera på de risk- och skyddsfaktorer för återfall i brottslighet som hänger samman med den dömdes sociala omstän- digheter före och efter livstidsdomen. Dessa faktorer kan gälla missbruk, tidigare kriminalitet, sociala förhållanden och relationer.

154

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

Bedömningen resulterar i en utredning innehållande ett utlåt- ande med bedömning av risken för att den dömde återfaller i brotts- lighet och uppgifter om vilken typ av brottslighet som avses. Om risk för återfall konstateras ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Av Rättsmedicinalverkets föreskrifter och allmänna råd framgår att risken för att den dömde återfaller i brotts- lighet ska anges som låg, medelhög eller hög. Tveksamheter inför graden av risk ska framgå. Faktorer som bedöms öka respektive minska risken för återfall i brottslighet (riskfaktorer respektive skyddsfaktorer) ska redovisas.

Arbetet med att ange risk- och skyddsfaktorer och väga dem mot varandra är den svåraste delen av riskutredningen. Det kräver kunskap om forskning, klinisk känslighet och ett gott omdöme. Det är inte möjligt att närmare fastslå allmängiltiga anvisningar om vad som är risk- respektive skyddsfaktorer. De olika metoder och checklistor som används vid bedömningen är framtagna vid forsk- ning på större grupper. En omständighet som utgör en riskfaktor för de allra flesta, t.ex. ett bristande socialt nätverk, måste inte nödvändigtvis vara det för den enskilde individen. Mot bakgrund av att en riskbedömning avser en särskild individ, krävs att bedöm- ningen kompletteras utifrån utredningslagets kliniska erfarenhet, dvs. långvarig erfarenhet av möten med människor av olika slag och i kliniska sammanhang. De utredare som utför en riskutredning måste ha genomgått utbildning i riskbedömningsmetodik eller ha motsvarande kompetens. De ska också ha inhämtat kunskaper om åtgärder avseende riskhantering som sammanhänger med riskbedöm- ning inför prövningen av omvandling av fängelse på livstid.

Rättsmedicinalverkets arbete med riskbedömningar kvalitets- granskas löpande genom en fortlöpande kvalitetsuppföljning under utredningen och en övergripande utvärdering av själva utrednings- processen och tekniker som ingår i den.

Rättsmedicinalverket ansvarar också för utföranden av rätts- psykiatriska undersökningar. En rättspsykiatrisk undersökning ut- förs vanligen av ett utredningsteam bestående av rättspsykiater, forensisk socialutredare, psykolog och omvårdnadspersonal.

Vad gäller riskbedömningar i samband med rättspsykiatriska undersökningar anges följande i Rättsmedicinalverkets föreskrifter. I förordnanden från rätten som avser särskild utskrivningsprövning får den rättspsykiater som ingår i utredningsteamet ge den forensiske

155

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

socialutredaren eller psykologen i uppdrag att göra en bedömning av risken för återfall i brottslighet av allvarligt slag. Riskbedömningen ska göras med hjälp av en strukturerad metod framtagen utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Metoden ska dokumenteras i utredningen (9 § HSLF-FS 2015:31).

7.5.2Riskbedömningar inom Kriminalvården

Inom Kriminalvården görs riskbedömningar i flera olika situationer. Nedan redogörs för de riskbedömningar som görs i samband med verkställighetsplaneringen, placering på säkerhetsavdelning, särskilda villkor för långtidsdömda, permission och samt vid särskilda ut- slussningsåtgärder.

Verkställighetsplanen

Redan i ett tidigt skede av verkställigheten gör Kriminalvården riskbedömningar. Verkställighet av fängelse ska enligt 1 kap. 5 § fängelselagen utformas så att den intagnes anpassning till samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet mot- verkas. Av bestämmelsen följer vidare att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd efter- sätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det vidare finnas en indi- viduellt utformad verkställighetsplan som planeras och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myn- digheter.

En verkställighetsplan ska enligt 6 § fängelseförordningen grundas på en utredning av den intagnes behov av stöd och kontroll och om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott.

I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse). I dessa föreskrifter anges att verkställighetsplanen ska tas fram i syfte att utforma verkställig- heten på ett ändamålsenligt sätt och förbereda frigivningen. Planen ska vara individuellt utformad efter omständigheterna i det enskilda

156

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

fallet. Den intagne ska få en kopia av planen (1 kap. 26 § FARK Fängelse).14 Med att verkställigheten utformas på ett ändamåls- enligt sätt avses såväl att kravet på samhällsskydd samt ordning och säkerhet i anstalt tillgodoses, som att åtgärder vidtas för att minska risken för återfall i brott, underlätta den intagnes anpassning i samhället eller motverka negativa följder av frihetsberövandet.

En verkställighetsplan ska vara baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar av betydelse för innehållet i verkställigheten och möjligheterna att minska risken för återfall i brott.15 En risk- och behovsbedömning ska göras för varje intagen och när det finns anledning till det ska det göras en förnyad risk- och behovsbedömning (1 kap. 27 § FARK Fängelse).

Enligt Kriminalvårdens allmänna råd bör i riskbedömningen identi- fieras de risker som har starkast samband med risken för återfall i brott. Identifierad risk anges i termer av låg, medel eller hög risk. Utifrån en samlad bedömning bör identifieras vilka riskreducerande åtgärder som är nödvändiga. Behovsbedömningen bör identifiera vilka åtgärder som kan underlätta den intagnes anpassning i sam- hället eller övergången till ett liv i frihet, motverka negativa följder av frihetsberövandet samt tillgodose behov av hälso- och sjukvård. Skäl att göra en förnyad risk- eller behovsbedömning kan t.ex. finnas om en intagen döms på nytt under pågående verkställighet eller om ny information framkommer som motiverar en ny bedöm- ning.

I normalfallet grundas riskbedömningen på resultatet av en bas- utredning enligt risk-, behov- och mottaglighetsmodellen (RBM).16 I utredningen ingår en inventering av bakgrundsfaktorer och dynamiska riskfaktorer. Utredningens omfattning anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt RBM finns det åtta riskområden (s.k. central eight) som utgör de mest centrala risk- områdena för återfall i generell kriminalitet och våldsbrott. Medan det första riskområdet antisocial historia är statiskt är de övriga sju

14Motsvarande föreskrifter finns i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll, FARK IÖV (KVFS 2011:6) och i Kriminalvårdens före- skrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder, FARK Frivård (KVFS 2011:5). Ytterligare regler om planeringen av övervakning finns i 5 kap. 3 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.

15Prop. 2009/10:135 s. 120.

16Handbok för verkställighetsplan – VSP (2016:2), reviderad 2016-09-19.

157

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

riskområdena – prokriminella attityder, prokriminellt umgänge, anti- socialt personlighetsmönster, missbruk och beroende av alkohol eller narkotika, familj och relationer, arbete/skola/sysselsättning/boende och fritid och avkoppling – dynamiska. Det kan också finnas andra omständigheter, t.ex. psykisk eller fysisk ohälsa, negativa följder av frihetsberövandet, spelproblematik – som påverkar risken. Risk- bedömningen utgår från den dömdes historik och tidigare krimi- nella beteende. Bedömningen av risknivån (låg, medel eller hög) görs utifrån en samlad bedömning och värdering av förekommande utredningsunderlag. De riskområden som ligger till grund för bedömningen av risknivå översätts till kriminogena behov. De kri- minogena behoven motsvarar de områden som insatser särskilt ska inriktas på för att minska risken för återfall i brott. Prioriterings- ordningen för de olika behoven anges i nivåerna låg, medel eller hög och insatser riktas i första hand mot behovsområden som bedömts som medel eller höga.

De åtgärder som planeras i verkställighetsplanen ska regelbundet följas upp av en inom Kriminalvården ansvarig tjänsteman. Verk- ställighetsplanen ska ändras när det finns anledning till det. Enligt Kriminalvårdens allmänna råd kan det t.ex. finnas anledning att ändra verkställighetsplanen om en åtgärd genomförts och det finns behov av ytterligare åtgärder, en förnyad risk- eller behovsbedöm- ning föranleder ändrade eller nya åtgärder eller om planerade åt- gärder avbrutits eller inte kommit till stånd.

Placering på anstalt

Anstalterna i Sverige är indelade i tre säkerhetsklasser (1–3) efter förmåga att hantera olika typer av risker. Anstalter i säkerhetsklass 1 har den högsta säkerheten och anstalter i säkerhetsklass 3 har den lägsta säkerhetsklassen. Förmågan att hantera olika typer av risker varierar i viss mån mellan alla anstalter. Det kan alltså finnas en anstalt i en lägre säkerhetsklass som har bättre förmåga att hantera en viss risk än en högre säkerhetsklass, men sämre förmåga att han- tera andra typer av risker.17

17 Handbok om placering i anstalt (2012:8) s. 9 och 15.

158

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

Den allmänna bestämmelsen om placering på anstalt finns i 2 kap. 1 § fängelselagen och innebär att en intagen inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten i anstalt ska kunna upprätthållas. Vid beslut om placering ska, i den ut- sträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering. En- ligt 10 § fängelseförordningen ska vid bedömningen särskilt be- aktas risken för rymning, fritagning, fortsatt brottslighet, missbruk och annan misskötsamhet, samt behovet av att undvika en olämplig sammansättning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd anges närmare riktlinjer för bedömningen vid pla- cering (2 kap. 1 § FARK Fängelse). Beslut om placering ska föregås av en helhetsbedömning i varje enskilt fall. När det gäller bedöm- ningen av risker ska särskilt beaktas:

–karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet,

–utfallet av tidigare och pågående brottslighet, strafftidens längd och återstående verkställighetstid,

–om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivningen eller saknar anknytning till riket,

–om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, och

–den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa.

Som exempel på en olämplig sammansättning vid placeringen anges intagna som är dömda i samma mål eller som är medlemmar i eller har annan koppling till samma eller rivaliserande kriminella nätverk, om en intagen riskerar att utsättas för övergrepp av en annan in- tagen eller om en intagen kan befaras påverka en annan intagen att allvarligt störa ordningen eller säkerheten.

En intagen får enligt 2 kap. 4 § fängelselagen placeras på en avdel- ning med särskild hög grad av övervakning och kontroll (säker- hetsavdelning) om 1) det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt

159

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller 2) det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt. Ett beslut om placering på en säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång i månaden.

En säkerhetsavdelning innebär, i förhållande till övriga anstalter och avdelningar, en mycket högre grad av övervakning och kon- troll.18 Den ökade övervakningen och kontrollen på en säkerhets- avdelning avser såväl det fysiska skalskyddet som de samlade in- satserna avseende dynamisk säkerhet.

Långtidsdömda och särskilda villkor

I 1 kap. 7 § fängelselagen finns bestämmelser om särskilda villkor för långtidsdömda.

Ärenden om särskilda villkor handläggs av Kriminalvårdens sektion för internationella och andra särskilda klientärenden (SIK) vid Kriminalvårdens rättsenhet. Beslut om särskilda villkor kan efter begäran härom omprövas och överklagas till allmän förvaltnings- domstol (14 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen). Kriminalvården har också en skyldighet att ompröva villkoren när det finns anledning till det (1 kap. 8 § fängelselagen).

Beslut om särskilda villkor ska föregås av en individuell pröv- ning och bygga på en risk- och behovsprofil av den intagne. Enligt förarbetena till fängelselagen ska det göras en helhetsbedömning varvid bl.a. beaktas vilken typ av brott den intagne är dömd för, delaktigheten i brottet, hans eller hennes inställning till kriminali- tet, utfallet av tidigare straffverkställighet och strafftidens längd.19 Vad gäller brottet bör enligt motiven särskilt beaktas om det har internationell anknytning eller om det är fråga om systematisk brottslighet. Om tidigare kriminalitet ligger långt tillbaka i tiden bör detta tas med i helhetsbedömningen. Vid bedömningen av den intagnes benägenhet att under verkställigheten tillgripa våld bör beaktas vad som framgår av rättspsykiatrisk undersökning och psyko- log samt andra expertutlåtanden.20

18Prop. 2009/10:135 s. 75.

19A. prop. s. 122.

20Prop. 2009/10:135 s. 122.

160

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

Utredningen inför beslut om särskilda villkor görs vanligen på en riksmottagning. Riksmottagningsavdelningar finns på Kumla- anstalten (för män) och anstalten Hinseberg (för kvinnor). På riksmottagningen finns det särskilda resurser för att genomföra den typ av utredning och bedömning som behövs inför ett beslut om särskilda villkor. Huvudregeln är därför att en intagen som avtjänar fängelse i lägst fyra år och som vistats i häkte när domen blir verkställbar ska placeras på riksmottagningen för utredning inför beslut om särskilda villkor (2 kap. 4 § FARK Fängelse). I vissa situationer kan utredningen göras vid den anstalt där den intagne annars är inskriven.

Inför ställningstagande till de särskilda villkor som av säkerhets- skäl är nödvändiga görs en riskbedömning. Enligt 1 kap. 32 § FARK Fängelse ska riskbedömningen särskilt omfatta:

1.risken för att den intagne rymmer eller fritas från anstalt,

2.begår brott,

3.använder hot eller våld, eller

4.gör sig skyldig till annan allvarlig misskötsamhet.

Omfattningen av utredningen är bl.a. beroende av brottslighetens karaktär och omfattning samt den intagnes personliga förhållanden. Utredningen baseras på befintlig dokumentation som t.ex. anteck- ningar i Kriminalvårdens klientadministrativa system, Kriminalvårds- registret, personutredning, yttrande från socialtjänsten, läkarintyg enligt 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brott- mål m.m., rättspsykiatriskt utlåtande, andra utlåtanden av t.ex. psykolog eller psykiater, utdrag ur misstanke- och belastnings- registret, domar och förundersökningsprotokoll. Utredningen inne- fattar även en intervju med den intagne, observationer av den in- tagne, t.ex. hur han eller hon fungerar med medintagna och per- sonal. I utredningen kan även ingå extern information från polis, åklagare, socialtjänst eller anhörig. Riskbedömningsinstrument kan användas som hjälpmedel vid bedömningen av risken för återfall i våldsbrott.

Redovisningen av risk- och skyddsfaktorer ska ha fokus på faktorer som genom forskning visats vara relaterade till de risker

161

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

som ska bedömas.21 Beskrivningen ska innehålla både statiska och dynamiska risk- och skyddsfaktorer. Medan statiska risk- och skydds- faktorer inte går att förändra, är dynamiska faktorer påverkbara och möjliga att förändra. Vid riskbedömningen ska enligt 1 kap. 33 § FARK Fängelse särskilt följande faktorer beaktas:

1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet,

2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet,

3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid,

4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivning eller sak- nar anknytning till riket,

5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett krimi- nellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, och

6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa.

Ärenden som gäller personer som dömts för generell brottslighet som t.ex. narkotikabrott eller ekonomisk brottslighet prövas och handläggs av särskilda utredare, som med hänvisning till praxis och kända brottsrelaterade faktorer vanligtvis genomför en ostruktu- rerad risk- och behovsbedömning med RBM-B (basutredningen) som struktur. I ärenden som gäller intagna som dömts för vålds- och/eller sexualbrott ska det alltid göras en fördjupad risk- och behovsbedömning. Den fördjupade bedömningen utförs av en specia- list (psykolog) med en särskild utbildning och erfarenhet av det område som det specifika instrumentet är avsett för. Bedömning av risken för framtida våld sker för närvarande genom tillämpning av HCR-20V3, för sexuellt våld används SVR-20 och när det gäller risker för framtida partnervåld används SARAV3. Dessa bedöm- ningar ska, förutom en graderad riskbedömning, dessutom inne- hålla en beskrivning och ett resonemang omkring motivatorer, avhämmare och destabilatorer. Bedömarna ska vidare lämna en genomarbetad beskrivning av ett eller flera alternativa hypotetiska riskscenarier (”worst case scenario” – ”best case scenario”) samt

21 Handbok om särskilda villkor för långtidsdömda och placering i riksmottagning (2012:2).

162

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

innefatta ett ställningstagande till allvarlighetsgraden i en eventuell framtida brottslighet. I detta sammanhang ska också den dömdes behov utförligt dokumenteras tillsammans med en analys av specifik mottaglighet.

Utifrån de risk- och skyddsfaktorer som identifierats görs en bedömning av risken för att den intagne rymmer eller fritas från anstalt, begår brott under verkställigheten, använder hot eller våld, eller gör sig skyldig till annan allvarlig misskötsamhet. Risknivån kan uttryckas i termerna låg, medel eller hög.22 En risk- och behovs- bedömning på någon av riksmottagningarna ska alltid förutom en presentation av risknivåer resultera i rekommendationer av strate- gier för riskhantering. I såväl SVR-2 som HCR 20V3 ingår PCL-R

(Psykopathy Checklist Revised; Hare, 1991). Resultatet av en PCL- R-utredning är en särskilt viktig faktor att ta i beaktande vid en bedömning av såväl den generella som den specifika mottagligheten för den enskilde individen. Instrumentet är dock inte lämpligt att användas som ett ensamt fristående instrument för bedömning av risker och behov utan som ett komplement till ett mera omfattande utredningsförfarande. Riksmottagningarnas verksamhet har tidigare kvalitetsgranskats och Kriminalvården har meddelat riktlinjer för hur instrument ska användas för bedömningar av risk, behov och mottaglighet.

Permission och annan vistelse utanför anstalt

För att underlätta en intagens anpassning till samhället, får hon eller han meddelas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission). En förutsättning för permission är att det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undan- dra sig straffets fullgörande eller på något annat sätt missköta sig (10 kap. 1 och 2 § fängelselagen).

22 Handbok om särskilda villkor för långtidsdömda och placering i riksmottagning (2012:2) s. 18.

163

Riskbedömningar avseende återfall i brott

SOU 2017:61

Vid bedömningen av de risker som anges i 10 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen ska enligt 10 kap. 1 § FARK Fängelse särskilt beaktas:

1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet, med särskild hänsyn tagen till eventuella brotts- offer,

2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet, såsom utfallet av tidigare utevistelser och eventuell misskötsamhet,

3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid,

4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivning eller sak- nar anknytning till riket,

5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet,

6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa, samt

7.förhållandena under vilka permissionen kommer att genomföras.

Särskilda utslussningsåtgärder

Bestämmelser om särskilda utslussningsåtgärder finns i 11 kap. fängelselagen.

Gemensamt för de olika utslussningsåtgärderna är att de endast får meddelas, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig (11 kap. 2–5 §§ fängelse- lagen). I förarbetena betonas att riskbedömningen är en viktig del i prövningen, men att denna bedömning samtidigt inte får göras så restriktiv att möjligheten till utslussning i praktiken utesluts. Bedömningen av risk ska göras utifrån den utslussningsåtgärd som är aktuell och de villkor och den kontroll som åtgärden förenas med. Det innebär att en intagen som inte uppfyller kraven för en viss åtgärd, t.ex. utökad frigång, kan beviljas t.ex. vistelse i halv- vägshus eller vårdvistelse.23

23 Prop. 2009/10:135 s. 164.

164

SOU 2017:61

Riskbedömningar avseende återfall i brott

Vid riskbedömningen ska enligt 11 kap. 2 § FARK Fängelse sär- skilt beaktas:

1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktu- ella brottslighet, med särskild hänsyn tagen till eventuella brotts- offer,

2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet, såsom utfallet av genomförda utevistelser på egen hand och deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet,

3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid,

4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivning eller saknar anknytning till riket,

5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nätverk eller grov organiserad brottslighet, och

6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa.

Enligt Kriminalvårdens allmänna råd ligger riskbedömningen till grund för beslut om en utslussningsåtgärd ska beviljas och vilka villkor som ska gälla. Den intagne bör ha genomfört permission utan anmärkning innan en utslussningsåtgärd beviljas. Frigång inne- bär att en intagen under dagtid utanför anstalt utför arbete, får be- handling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Innan en sådan åtgärd beviljas bör den intagne ha genomfört per- mission på egen hand utan anmärkning.

165

8 Villkorlig frigivning

8.1Inledning

I detta kapitel behandlas frågan om det finns skäl att ändra reglerna om villkorlig frigivning.

Den första delen av kapitlet innehåller vår analys och vårt ställ- ningstagande till om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. Därefter behand- lar vi riksdagens tillkännagivande om att återfall i brott ska inne- bära senareläggning av villkorlig frigivning. I vårt uppdrag ingår att, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag till hur en ordning som innebär att återfallsrisken i vissa fall ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör utformas. Våra överväganden be- träffande en eventuell reglering redovisas i den tredje delen av detta kapitel.

8.2Allmänna utgångspunkter

Allvarliga brott mot person orsakar stort mänskligt lidande för en- skilda. Sådan brottslighet minskar också tryggheten i samhället och påverkar därmed livskvaliteten för många. På samhällsnivå orsakar brotten kostnader. Det är därför naturligt och rimligt att överväga olika tänkbara åtgärder för att minska risken för återfall. Senare- läggning av villkorlig frigivning på grund av risk för återfall utgör en av de åtgärder som är naturlig att överväga i ett sådant samman- hang.

Direktiven innebär att vi särskilt ska uppmärksamma konse- kvenser för förutsebarhet och likabehandling när vi överväger om ett system där risk för återfall kan leda till längre verkställighetstider i anstalt är ett lämpligt system för att förhindra återfall under verk-

167

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

ställigheten. En utgångspunkt för våra ställningstaganden är också att föreslagna förändringar ska tillgodose krav på samhällsskydd.

Det ingår inte i vårt uppdrag att mer förutsättningslöst pröva systemet med villkorlig frigivning och hur det i grunden bör ut- formas. Det innebär att vi i våra överväganden har att förhålla oss till den nuvarande utformningen av regleringen och föreslå föränd- ringar av den.

I direktiven betonas den villkorliga frigivningens syfte att på ett ändamålsenligt sätt kontrollera övergången från anstalt till ett liv i frihet. Det återfallsförebyggande arbetet påbörjas redan under verk- ställigheten i anstalt men det är först efter frigivningen från anstalt som den dömde ställs inför de praktiska utmaningar som han eller hon behöver klara av för att inte återfalla i brott. Möjligheten till en successiv övergång från livet i anstalt till ett liv i frihet är i många fall avgörande för den dömdes anpassning. Under prövotiden efter villkorlig frigivning kan den dömde ställas under övervakning och bli föremål för andra återfallsförebyggande insatser. Mot bakgrund av det anförda är det en utgångspunkt för vårt arbete att det inte bör komma i fråga att hela strafftiden verkställs i anstalt.

Systemet med villkorlig frigivning utgör en del av det straffrätts- liga reaktionssystemets uppbyggnad och har också samband med återfallsregleringen. Vid återfall under prövotiden kan den villkor- ligt medgivna friheten förverkas. Den villkorliga frigivningen möjlig- gör alltså reaktioner mot den som efter avtjänat fängelsestraff i anstalt, och under prövotiden begår nya brott. Vid bedömningen av förändringar i reglerna om villkorlig frigivning måste därför också beaktas de syften och grundprinciper som det nuvarande straff- systemet vilar på.

168

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

8.3Risk för återfall i brott bör inte utgöra skäl mot villkorlig frigivning

Bedömning: Det bör inte införas en ordning som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet kan påverka tidpunkten för villkorlig frigivning.

8.3.1Inledning

Ett system med villkorlig frigivning har funnits i Sverige sedan början av 1900-talet. Reglerna har över tid sett olika ut och under perioder även innefattat överväganden om risk för återfall i brott. De nu gällande reglerna fick sin utformning genom lagändringar som trädde i kraft 1999 och 2007. De regler som innebar en möjlighet att senarelägga den villkorliga frigivningen med hänsyn till risk för återfall i allvarlig brottslighet upphörde 1999. Som närmare redo- gjorts för under avsnitt 4.3.6 ansågs starka rättviseskäl tala för att reglerna om villkorlig frigivning i princip ska vara obligatoriska. Det ansågs vara en fördel med klara och enkla regler som gäller lika för alla.1 Förutom att den villkorliga frigivningen kunde skjutas upp på den dömdes egen begäran, skulle därför det enda fakultativa inslaget i reglerna bestå av en möjlighet att senarelägga frigivningen på grund av den intagnes misskötsamhet under anstaltstiden. I fråga om risken för fortsatt brottslighet anfördes att ingripanden mot enskilda personer ska grundas på de brott som de gjort sig skyldiga till och inte på en bedömning av risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att fortsätta begå brott.2

Genom den senaste lagändringen i reglerna om villkorlig frigiv- ning 2007 upphörde möjligheten att senarelägga frigivningstidpunkten på den dömdes egen begäran. Enligt gällande rätt kan frigivnings- tidpunkten bara skjutas upp i de fall den dömde har misskött sig under anstaltstiden. I förarbetena till de nu gällande reglerna fram- hålls att ett system med uppskjuten villkorlig frigivning ställer höga

1Prop. 1997/98:96 s. 120 och 126.

2SOU 1995:91 s. 341.

169

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

krav på förutsebarhet och att systemet inte får öppna upp för god- tycke och upplevas som rättsosäkert.3

En av våra huvuduppgifter är att analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. I det följande redovisas våra överväganden när det gäller frågan om reglerna om villkorlig frigivning bör ändras på så vis att hög risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna be- aktas som skäl mot villkorlig frigivning. Nedan behandlas samhälls- skyddsintresset och vilka möjligheter det finns att tillgodose detta intresse genom åtgärder beträffande den villkorliga frigivningen. Vidare behandlas riskbedömningar avseende återfall i brott och i vilken utsträckning det är möjligt att förutse vem som kommer att återfalla i brott. Därefter redogörs för grundläggande straffrättsliga principer och vilket utrymme det inom straffsystemet finns för att beakta återfall eller risk för återfall. Vidare behandlas olika lagtek- niska modeller och regleringen i andra länder. Avsnittet avslutas med vår sammanfattande bedömning.

8.3.2Intresset av samhällsskydd

För en grupp intagna i anstalt bedöms risken för återfall i allvarlig brottslighet vara hög också vid tidpunkten för villkorlig frigivning. Det framstår som rimligt att samhället i dessa fall tar ett särskilt ansvar för att förhindra återfall i brott så länge verkställigheten av ett fängelsestraff anses pågå. Intresset av samhällsskydd talar alltså för att en intagen som bedöms ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet vid tidpunkten för villkorlig frigivning kan bli föremål för åtgärder som avser att motverka återfall i brott.

Åtgärder gentemot enskilda som syftar till att tillgodose krav på samhällsskydd måste, i de fall de innebär rättighetsinskränkningar, vägas mot den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Rättig- hetsinskränkningarna måste vara proportionerliga och får inte vara mer ingripande än vad syftet kräver. Värdet av åtgärder som avser att förhindra och förebygga brott måste bedömas mot bakgrund av det intresset. En väsentlig frågeställning i det sammanhanget är om åtgärden kan försvaras utifrån det förväntade resultatet. Vidare måste

3 Prop. 2005/06:123 s. 58.

170

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

den skada som risken avser vägas mot den osäkerhet som en bedöm- ning av risk ofrånkomligen är behäftad med. Ytterligare en omstän- dighet att beakta är vilken typ av samhällsskyddsåtgärder det är fråga om. Kravet på rättssäkerhet innebär att osäkerheten i den bedöm- ning som ligger till grund för åtgärderna måste ligga på en godtag- bar nivå inte bara i förhållande till den skada som risken avser utan också i förhållande till den tänkta åtgärden.

En möjlighet att beakta skyddsaspekter i fråga om dömda som bedöms ha en hög benägenhet att återfalla i allvarliga brott finns vid särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård och vid prövningen av om ett fängelsestraff på livstid ska omvandlas till fängelse på viss tid. När det gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning har dock förhållandevis ny- ligen förslagits att påföljden ska avskaffas och ersättas av ett system med möjlighet att besluta om särskilda skyddsåtgärder. Enligt förslaget bör det finnas en tydlig uppdelning mellan straffrättsligt ansvar, vårdbehov och intresset av skydd mot fortsatta angrepp mot människors liv eller hälsa. I syfte att tydliggöra en sådan upp- delning samt att det inte är fråga om en straffrättslig påföljd utan en riskhantering föreslås systemet med särskilda skyddsåtgärder vara fristående och placeras utanför det straffrättsliga systemet.4 En annan aspekt i sammanhanget gäller det förhållandet att det både när det gäller livstidsstraffet och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning i grunden handlar om tidsobestämda påföljder

– påföljder som i sig i stor utsträckning är präglade av samhälls- skyddsaspekter. Det kan därför hävdas att ett avslag på en ansökan om omvandling eller ett beslut om att den rättspsykiatriska vården ska fortsätta inte enbart är kopplad till återfallsrisken utan också grundad i livstidsgärningen eller den gärning som legat till grund för den rättspsykiatriska vården.5

Sammanfattningsvis kan det alltså i och för sig vara försvarbart att utifrån intresset av samhällsskydd vidta åtgärder för att förhindra återfall i allvarlig brottslighet. En grundläggande förutsättning för att intresset av samhällsskydd ska motivera att villkorlig frigivning sker vid en senare tidpunkt än vad som annars hade gällt, är emeller-

4Se närmare Psykiatrilagsutredningens förslag i SOU 2012:17. Betänkandet redogörs för i kapitel 4.

5Jenny Samuelsson Kääntä, Omvandlingslagen – livstidsstraffets metamorfos, Förarbete & Efterfest – skrifter från amanuenskollegiet vid juridiska fakulteten i Uppsala, s. 65 och 66.

171

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

tid att samhällsskyddsintresset i rimlig utsträckning kan tillgodoses genom åtgärden.

8.3.3Möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd

är begränsad

Intresset av samhällsskydd kan inte fullt ut tillgodoses inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff. I det tidsbestämda straffet ligger att strafftiden är ändlig; så småningom ska den dömde friges. Även om det sålunda är möjligt att med säkerhet uttala att den dömde kommer att återfalla så snart han friges, ska han friges när den ut- mätta strafftiden har verkställts. Såvida den dömde inte kan rehabili- teras under den förlängda anstaltsvistelsen är möjligheten att till- godose intresset av samhällsskydd genom uppskjuten villkorlig fri- givning därför begränsad.

Frågan är då om det finns stöd för antagandet att den dömde kan rehabiliteras under den förlängda anstaltsvistelsen. Utifrån indi- vidualpreventiva effekter och den mer grundläggande frågan om det överhuvudtaget finns en återfallsförebyggande effekt av frihets- berövande straff jämfört med icke frihetsberövande straff finns det inget i forskningen som påvisar någon sådan säkerställd skillnad när det gäller effekter på återfall i brott. Inte heller när det gäller frågan om verkställighetens längd kan påverka nivån på återfall i brott finns det något forskningsunderlag som tyder på sådana effekter. Däremot finns det vissa positiva effekter när det gäller behand- lingsinriktade insatser under verkställigheten.6 Det är olika typer av behandlingsinsatser för särskilda grupper som visat sig kunna minska återfallsrisken.

Det finns flera internationella utvärderingar av missbruksprogram och brottsförebyggande program. En metaanalys avser missbruks- behandling i fängelse.7 Analysen bygger på över 70 studier. I genom-

6Brå rapport 2015:2, Arbete, utbildning och behandling i svenska anstalter. En studie av intagnas sysselsättning, s. 55 ff. och Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram. Sammanfattningsrapport, Kriminalvården 2014.

7Mitchell, Wilson och MacKenzie (2012). The Effectiveness of Incarceration-Based Drug Treatment on Criminal Behavior: A Systematic Review. Campbell Systematic Reviews 2012:18. Studien beskrivs i Brå rapport 2015:2.

172

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

gången ingår s.k. terapeutiska samhällen8 och andra gruppbaserade program. Resultaten visar positiva effekter, främst av terapeutiska samhällen där andelen återfall var mellan 5–10 procent lägre för del- tagarna än i kontrollgrupperna. Effekterna för de övriga program- men var inte signifikanta. I en annan metaanalys undersöktes effekt- erna av behandling baserad på kognitiv beteendeterapi (KBT) för personer som dömts för brott.9 Analysen bygger på 58 studier samt avser både fängelse och frivård. Den övergripande slutsatsen av analysen är att KBT-program har effekt. Slutsatsen i studien är att resultaten av programmen är desamma oavsett om behandlingen ges i fängelse eller i frihet. Av dem som deltog i behandlings- program återföll i genomsnitt tre av tio, jämfört med fyra av tio bland dem som inte deltog.

Vid Kriminalvårdens utvärdering av nio behandlingsprogram på anstalt var det endast 12-stegsprogrammet (ett missbruksprogram) som visade signifikanta positiva effekter på återfall i brott.10 Av de övriga utvärderade åtta behandlingsprogrammen kunde statistiskt säkerställda riskminskningar påvisas beträffande fyra program.

Mot bakgrund av att behandlingsinsatser i anstalt visar vissa positiva effekter kan hävdas att en förlängning av frihetsberövandet skulle kunna minska risken för återfall eftersom Kriminalvården får mer tid för behandling. Den grupp dömda som det är fråga om har dock redan vistats i anstalt under en längre tidsperiod och under denna period med stor sannolikhet varit föremål för eller i vart fall erbjudits olika typer av behandlingsinriktade insatser. Det kan inte heller bortses från att det är fråga om personer som i många fall får antas vara förhållandevis svåra att rehabilitera. Att Kriminalvården inom ramen för den ytterligare tid som den dömde vistas i anstalt till följd av uppskjuten frigivning skulle få framgång med återfalls- förebyggande åtgärder när sådana tidigare har misslyckats får antas vara osannolikt. Till det anförda kommer att utbudet av behand- lingsprogram är begränsat. Enligt uppgift från Kriminalvården är situationen för långtidsdömda ofta den att de vid tidpunkten för

8Avdelningar där vårdperspektivet genomsyrar all verksamhet.

9Lipsey, Landenberger och Wilson, (2007), Effects of cognitive-behavioral programs for criminal offenders. Campbell Systematic Reviews 2007:6. Studien beskrivs i Brå rapport 2015:2 och i Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram. Sammanfattningsrapport, Krimi- nalvården 2014.

10Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram, Sammanfattningsrapport, Kriminal- vården 2014, s. 14.

173

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

villkorlig frigivning redan varit föremål för flera behandlingsinsatser och genomgått lämpliga program. Vår slutsats är därför att det får antas finnas högst begränsade möjligheter att genom behandlings- insatser rehabilitera dömda under den förlängda anstaltsvistelsen.

I anslutning till frågan om det är möjligt att rehabilitera fängelsedömda under den förlängda anstaltsvistelsen bör framhållas att det finns en risk för att regler av det slag som nu diskuteras leder till motsatt effekt, dvs. att risken för återfall i brott efter frigivningen i stället ökar. Det är väl belagt att ett fängelsestraff som avtjänas i anstalt i många fall innebär negativa konsekvenser för den dömde. Det kan befaras att ett beslut om att frigivning, på grund av risken för återfall i brott, ska ske vid en senare tidpunkt ytterligare bidrar till de negativa följderna av frihetsberövandet. Regler av nu aktuellt slag innebär dessutom att förutsebarheten minskar och att principen om likabehandling åsidosätts. Den dömde kan inte på förhand veta hur lång tid av strafftiden som han eller hon ska verkställa i anstalt. Personer som dömts till lika långa fängelsestraff kan, beroende av den bedömda risken, komma att friges vid olika tidpunkter. Enligt vår mening finns det därför anled- ning att befara att redan förekomsten av regler som möjliggör att frigivningstidpunkten kan skjutas upp på grund av risk för återfall i brott kommer att försvåra Kriminalvårdens möjligheter att utforma verkställigheten så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas. I värsta fall kan regler av aktuellt slag leda till motsatt effekt, nämligen att risken för återfall i brott efter frigivning ökar.

En effekt av ett längre frihetsberövande är den som följer direkt av den förlängda inkapaciteringen. Vill man uppnå effekter på sam- hällsnivå (generellt lägre brottsnivåer i samhället än det annars skulle vara) av inkapacitering tyder forskning på att sådana effekter kan uppnås vid mycket omfattande upptrappning av användningen av frihetsberövande reaktioner. Effekterna är dock omdiskuterade.11 Det finns inte något som talar för att de längre frihetsberövanden

11 Ett exempel är USA där man under relativt kort tid femdubblade fångpopulationen. Det finns även forskningsrapporter som tyder på att effekten av de kraftigt skärpta straffen i USA varit övergående och att inlåsning, sett ur ett längre perspektiv, haft en försumbar inverkan på brottsligheten. I stället framhålls bättre polisarbete samt vissa sociala och ekonomiska faktorer (åldrad befolkning, inkomstförändringar och minskad alkohol- konsumtion) som orsaker till minskad brottslighet. Se bl.a. Oliver Roeder, Lauren-Brooke Eisen och Julia Bowling, What caused the crime decline?, Brennan Center for Justice at New York University School of Law.

174

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

som skulle bli följden av en senareläggning av den villkorliga frigiv- ningen på grund av risk för återfall skulle leda till minskad brotts- lighet eller minskat antal återfall i brott generellt.

På individnivå står det klart att man i stort sett kan hindra nya brott under själva inkapaciteringstiden. I och med att vissa dömda återfaller och de frihetsberövade har begränsade möjligheter att begå brott under anstaltsvistelsen uppnås viss effekt av inkapaci- teringen. Med logisk nödvändighet blir effekten för gruppen den- samma som återfallsnivån i gruppen skulle ha varit under motsva- rande tid i frihet, men alltså begränsad till den tiden. Genom att skjuta upp frigivningen för intagna som bedöms ha hög risk för återfall i allvarlig brottslighet skulle man alltså förhindra återfall och tillgodose intresset av samhällsskydd under den fortsatta inkapaci- teringstiden.

Vårt uppdrag avser frågan om förlängd anstaltsvistelse vid risk för återfall i allvarlig brottslighet, dvs. när en person har begått ett allvarligt brott och det bedöms föreligga risk för att han eller hon kommer att återfalla i allvarligt brott. Det visar sig (se avsnitt 6.3.2) att det är ett relativt litet antal fall där personer lagförts för allvarlig brottslighet som återfaller i likartad brottslighet inom ett år. Dess- utom måste man beakta att risken för återfall sannolikt finns kvar vid den nya frigivningstidpunkten, vilket innebär att effekten kan bli att brottet ändå kommer att begås, men senare.

Sammanfattningsvis innebär det anförda att man genom att skjuta upp frigivningstidpunkten viss tid kan uppnå en inkapaciterings- effekt bestående i att den dömde inte kan återfalla under den fort- satta inkapaciteringen. Det får dock i allmänhet antas att den be- dömda risken är densamma vid den nya frigivningstidpunkten. I värsta fall har den förlängda anstaltsvistelsen inneburit att risken för återfall har ökat. Effekterna av den ökade inkapaciteringen blir därmed, om någon, liten på såväl individnivå som på samhällsnivå. En alternativ lösning är i stället att införa särskilda samhällsskydds- åtgärder (jfr SOU 2002:3 och SOU 2012:17).

175

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

8.3.4Kan man förutse vem som kommer att återfalla i brott?

Att använda riskbedömningar som beslutsunderlag inom det straff- rättsliga området är i sig inte något nytt fenomen. En central fråga i sammanhanget är emellertid vad vi vet om riskbedömningars till- förlitlighet, dvs. om vi kan lita på de riskbedömningar som görs?

Historiskt har utvecklingen av riskbedömningar gått från ostruk- turerade kliniska bedömningar på 1960- och 70-talet, vilka i genom- snitt inte var bättre än slumpen, via aktuariska (historiska) bedöm- ningar på statistiskt underlag under 1980-talet, till dagens kombi- nation av aktuariska data med strukturerade kliniska bedömningar.

Riskbedömningar bygger nästan uteslutande på gruppdata, vilket innebär att det på individnivå handlar om en bedömning av hur väl en viss individ statistiskt sett liknar en viss grupp.

Som närmare redogörs för i kapitel 7 visar den forskning som finns i dag att man genom strukturerade riskbedömningar inom psykiatrin avseende framtida benägenhet att begå våldshandlingar som bäst kan uppnå en genomsnittlig säkerhet, s.k. prediktiv vali- ditet, på 70–75 procent. Det innebär att det i genomsnitt blir rätt i bedömningarna för 70–75 av 100 individer, medan det för de reste- rande 25–30 individerna blir fel. För att förebygga att en person återfaller i våldsbrott måste man således frihetsberöva ytterligare ett antal individer som inte skulle ha återfallit.

Analyser av olika riskbedömningsinstrument visar vidare att träffsäkerheten när det gäller risk för återfall i våldsbrott är sämre än bedömningar av låg risk för återfall. För våldsbrott var det genom- snittliga positiva prediktiva värdet (ett mått på andelen av dem som bedöms få utfallet enligt en bedömningsmetod som också får det) 41 procent. Det genomsnittliga negativa prediktiva värdet, (ett mått på andelen av dem som inte bedöms få utfallet enligt en bedöm- ningsmetod som heller inte får det) var 91 procent. (Se närmare avsnitt 7.3.)

Sammanfattningsvis kan konstateras att även om forskningen när det gäller riskbedömningar utvecklats kvarstår alltjämt svårig- heter att göra säkra individuella bedömningar om risk för återfall i brott. I praktiken är det vara fråga om att förutse vilka i en grupp som kommer att återfalla. Vissa kommer att göra det, andra inte, men det är lätt att inse att det är svårt att ange vilka. Det innebär att man måste acceptera att ett antal människor, som inte skulle ha

176

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

återfallit kommer att få verkställa längre strafftid i anstalt på grund av att det bedömts föreligga risk för återfall i brott, trots att risken inte hade realierats om personen frigivits. Osäkerheten gör sig förstås också gällande i andra riktningen, dvs. personer, i förhåll- ande till vilka risken för återfall bedömts som liten eller obefintlig, kommer att återfalla.

8.3.5Straffsystemet och grundläggande straffrättsliga principer om bl.a. proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling

Frågan om vid vilken tidpunkt villkorlig frigivning ska ske är nära förknippad med det utmätta straffet och bör därför betraktas som en del av straffsystemet. Även Europadomstolens praxis ger uttryck för ett sådant synsätt (se t.ex. Veermäe v. Finland, appl. no. 38704/03 och Csoszànszki v. Sweden, appl. no. 22318/02).

En ordning av det slag som det nu är frågan om, dvs. att kunna hålla någon frihetsberövad ytterligare tid på den grunden att man bedömer att det finns en risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att återfalla i allvarlig brottslighet, kan sägas vara mindre väl förenlig med den utveckling som straffsystemet genomgått de senaste årtiondena där behovs- och prognoskriterier utmönstrats. Att låta vissa personer bli föremål för strängare ingripanden än andra enbart på grund av ett prognostiskt tänkande är ifrågasatt. På påföljdsområdet har också reformarbetet sedan slutet av 1980-talet i betydande utsträckning haft som inriktning att gå ifrån sådant tänk- ande.12

Principerna om proportionalitet och likabehandling innebär i korthet att straffet ska stå i proportion till den brottsliga gär- ningens allvar och att lika fall ska behandlas lika. Svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och lika svåra brott ska be- straffas lika strängt. Straffet ska också vara förutsebart såväl för den presumtive brottslingen som för allmänheten. Nu nämnda prin- ciper har också varit vägledande vid utformningen av de gällande reglerna för villkorlig frigivning. I förarbetena betonas bl.a. särskilt

12 Se t.ex. 1989 års påföljdsbestämningsreform (prop. 1987/88:120) och 1999 års påföljds- reform (prop. 1997/98:96).

177

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

vikten av förutsebarhet och att reglerna i så stor utsträckning som möjligt ska gälla lika för alla.13

Straffsystemet bygger också på en humanitetsprincip. Humani- tetsprincipen kan i korthet sägas innebära att det för straffrättsliga ingripanden gäller ett generellt krav på rimlighet och måttlighet samt att frihetsberövande straff, om möjligt, bör undvikas eller åtminstone göras så kort som möjligt.14

Sammanfattningsvis kan sägas att principerna om proportio- nalitet och likabehandling utgör utgångspunkten vid såväl utform- ningen av ny lagstiftning som vid utdömande av straff i domstol samt att det finns utrymme att i mildrande riktning avvika för att tillgodose intresset av humanitet och tolerans.

Ett system som innebär att villkorlig frigivning vid risk för återfall i brott ska ske vid en senare tidpunkt än annars är mindre väl förenligt med de principer som straffsystemet i vilar på. Detta eftersom frihetsberövandet i sådana fall inte längre skulle dikteras av det eller de brott som den dömde gjort sig skyldig till utan av risken för vad han eller hon kan komma att göra i framtiden. Kritik har riktats mot en sådan ordning, framför allt för att den kan öppna för godtycke och social diskriminering och leda till olikheter inför lagen. Mot bakgrund av det anförda bör det därför enligt vår mening krävas starka effektivitetsskäl för att en sådan ordning ska införas.

8.3.6Betydelsen av återfall eller risk för återfall

En fråga är i vilken utsträckning återfall eller risk för återfall tillmäts betydelse i straffsystemet.

Inom straffsystemet beaktas återfall i första hand genom på- följdsvalet och genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (30 kap. 4 § och 34 kap. 5 § brottsbalken). Först om den tilltalades tidigare brottslighet inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska återfallet beaktas vid straffmätningen (29 kap. 4 § brottsbalken).

13Prop. 1997/98:96 s. 120 och prop. 2005/06:123 s. 58.

14Prop. 1987/88:120 s. 31, SOU 1986:14 s. 80 och SOU 2008:85 s. 246. Se vidare bl.a. Borgeke och Heidenborg, Att bestämma påföljd för brott, 3:e uppl., s. 39 f. och Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer, s. 107.

178

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

Beträffande risk för ny brottslighet bör framhållas att utgångs- punkten, som behandlats i det föregående, är att straff ska bestäm- mas efter förtjänst och rättvisa, inte efter en prognos om vad som kan tänkas inträffa i framtiden. Anledningen till detta förhållnings- sätt är att det – även om det utifrån en bedömning av risk kan förutses att en viss andel av dem som begår brott kommer att återfalla – inte går att göra säkra prognoser på individnivå.

Helt konsekvent är emellertid inte principerna om proportio- nalitet och likabehandling genomförda i straffsystemet. Risken för återfall i brott beaktas vid beslut om särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård. Också vid prövningen av om ett fängelsestraff på livstid ska omvandlas till fängelse på viss tid beaktas risken för återfall. Som anförs ovan (avsnitt 8.3.2) utgör dock både rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och livstidsstraffet i grunden tidsobestämda påföljder som i stor utsträckning är präglade av samhällsskyddsaspekter.

8.3.7Lagtekniska modeller

Regler som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna utgöra skäl mot villkorlig frigivning skulle kunna utformas efter en modell med senareläggning enligt en särskild kvotdel som innebär att en större andel av strafftiden ska avtjänas i anstalt eller en modell som innebär att frigivningstidpunkten skjuts upp viss tid.

Det är svårt att tillgodose intresset av samhällsskydd genom en senareläggning av frigivningstidpunkten enligt en särskild kvotdel. Om villkorlig frigivning vid risk för återfall ska ske enligt en sär- skild kvotdel kommer förlängningen av frihetsberövandet att styras av den aktuella strafftiden, inte av risken. Det finns alltså inte utrymme för att inom ramen för en sådan ordning ta hänsyn till risken för att tillgodose intresset av samhällsskydd. Vid kortare fängelsestraff kan senareläggning på grund av återfallsrisk enligt en särskild kvotdel leda till högst ett par eller några månaders förlängning. För de längre strafftiderna innebär en ordning med en särskild kvotdel att den dömde om det en gång ansetts föreligga en risk för återfall i brott, ska friges först vid den senare tidpunkten oavsett om risken för återfall minskat.

179

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

En ordning som innebär att frigivningstidpunkten vid risk för återfall i brott i stället ska skjutas upp viss tid och sedan omprövas med ett visst intervall kan befaras leda till en kontinuerlig förläng- ning av frihetsberövandet till dess en större del eller hela straffet verkställs i anstalt. En sådan ordning riskerar att helt urholka systemet med villkorlig frigivning och försvåra den successiva övergången från anstalt till ett liv i frihet som den villkorliga frigivningen syftar till.

Båda modellerna har enligt vår mening påtagliga svagheter. Senareläggning enligt en särskild kvotdel innebär ökad förutse- barhet men är samtidigt ett trubbigt instrument för att hantera risk. En sådan modell framstår också som ologisk eftersom den för- längda anstaltsvistelsen styrs av det utdömda straffet och inte den bedömda risken. Uppskjuten villkorlig frigivning innebär att den förlängda anstaltstiden styrs av risken, men innebär samtidigt minskad förutsebarhet och en risk för att hela eller åtminstone merparten av straffet kommer att verkställas i anstalt.

8.3.8Regleringen i andra länder

I kapitel 5 har vi redogjort för regleringen avseende fängelsestraff och villkorlig frigivning i de andra nordiska länderna samt i Tyskland, England och USA. Av den redogörelsen framgår att det i en klar majoritet av länderna finns fakultativa regler som innebär att bl.a. risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig fri- givning. I England gäller dock liksom i Sverige att villkorlig frigiv- ning sker enligt i huvudsak obligatoriska regler.

Att det i flera andra länder, däribland de övriga nordiska länderna, finns regler som innebär att risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning, kan anföras till stöd för att en sådan ord- ning bör införas också i Sverige.

Viss försiktighet måste emellertid iakttas vid jämförelser med regleringen i andra länder. Till en början måste beaktas att reglerna som rör villkorlig frigivning utgör en del av det straffrättsliga reak- tionssystemet och har ett nära samband med återfallsregleringen inom systemet. Det är mot denna bakgrund mindre lämpligt att dra direkta slutsatser utifrån en jämförelse av endast reglerna om vill- korlig frigivning; reglerna om villkorlig frigivning måste ses i kon- texten av andra delar av straffsystemet i respektive land.

180

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

Det måste också beaktas att utformningen av systemen för villkorlig frigivning i grunden ser något olika ut i de olika länderna samt att det finns skillnader när det gäller prövotider och vilka åtgärder som kan vidtas under prövotiden.

De länder som ingår i vår redogörelse och som har regler som innebär att risk för återfall kan leda till att frigivningen ska ske vid en senare tidpunkt har samtliga också regler som innebär att vill- korlig frigivning i vissa fall kan ske vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av huvudregeln. Det fakultativa inslaget i reglerna inne- bär alltså inte endast en strängare särbehandling vid risk för återfall i brott utan också att särbehandling, under vissa förhållanden, kan ske i lindrande riktning. Det är fråga om tidigareläggning av den villkorliga frigivningen, i vissa fall redan efter halva strafftiden, på grund av särskilda skäl såsom t.ex. gott uppförande, humanitära skäl, behandlingshänsyn eller på grund av låg risk för återfall i ny brottslighet. I flera länder finns också regler som innebär en positiv särbehandling av unga lagöverträdare i fråga om villkorlig frigiv- ning. I några länder gäller en omvänd presumtion jämfört med den svenska regleringen; villkorlig frigivning äger rum, i vissa fall efter viss minimitid, efter en frigivningsprövning vari det bl.a. ingår en bedömning av risken för återfall.

Enligt vår mening utgör regleringen i andra länder i sig inte ett argument för att införa regler som innebär att risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning. I detta sammanhang bör framhållas att det inte ingår i vårt uppdrag att göra någon mer övergripande översyn, eller att mer förutsättningslöst pröva systemet med villkorlig frigivning och hur det i grunden bör utformas.

8.3.9Sammanfattande bedömning

Från samhällets sida finns det ett starkt intresse av att på ett effektivt sätt förhindra återfall i allvarlig brottslighet. Riskbedöm- ningar på individnivå är emellertid förenade med osäkerhet, inte minst när det gäller att bedöma om det föreligger hög risk för återfall i brott. Det går inte att på individnivå säga säkert vem som kommer att återfalla i brott. I en grupp av individer som alla be- dömts ha hög risk för återfall i allvarlig brottslighet kommer en del att återfalla och andra inte. Regler som innebär att risk för återfall

181

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning leder därför till att personer kommer att vara frihetsberövade på grund av en risk som inte skulle ha realiserats. Ytterst blir då frågan om samhället kan tänka sig att i brottsförebyggande syfte hålla ett antal personer, som (trots risken) inte kommer att återfalla i brott, fortsatt frihets- berövade för att kunna nå också dem som kommer att återfalla om de friges. Vid den bedömningen måste intresset av samhällsskydd vägas mot den enskildes fri- och rättigheter. Av stor betydelse är då också möjligheten att genom aktuella åtgärder tillgodose samhälls- skyddsintresset.

När man överväger förändringar i systemet med villkorlig frigiv- ning måste man komma ihåg att samhällsskyddsaspekter aldrig kan ges annat än ett begränsat genomslag inom ramen för ett tids- bestämt fängelsestraff. När straffet är avtjänat ska den dömde fri- ges, även om man med säkerhet kan säga att han eller hon samma dag kommer att begå ett allvarligt brott. Endast begränsade sam- hällsskyddseffekter kan alltså uppnås genom åtgärder som avser den villkorliga frigivningen. I bästa fall kan man uppnå en temporär inkapaciteringseffekt, men den kommer aldrig att kunna bli längre än den återstående strafftiden. Det går inte att säga att en sådan förlängning av frihetsberövandet som det här kan bli fråga om kan förebygga eller förhindra återfall i allvarlig brottslighet på ett all- mänt eller långsiktigt plan. Forskning och statistik visar också att det är relativt sällan som en person, som begått ett allvarligt brott, återfaller i allvarlig brottslighet inom en kort tid efter frigivningen. Det finns inte heller stöd för att den ytterligare tiden i anstalt kan leda till bättre förutsättningar för ett laglydigt liv efter frigivningen. Den eventuella effekten är således begränsad till den ytterligare tid som frihetsberövandet pågår.

Det kan befaras att en reglering av aktuellt slag har negativa konsekvenser för arbetet med att förebygga och förhindra återfall i brott. Den villkorliga frigivningen fyller en viktig funktion när det gäller att kontrollera övergången från anstalt till vistelse i frihet. En förändring av reglerna kan komma att urholka systemet med vill- korlig frigivning. Från samhällets synpunkt finns en poäng med att den dömde har en återstående strafftid när denne släpps ut, bl.a. genom att den återstående strafftiden innebär ett extra incitament för den dömde att inte begå brott under den villkorliga frigivningen.

182

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

Regler om senareläggning av frigivningstidpunkten på grund av risk för återfall i brott leder till minskad förutsebarhet och att principen om likabehandling åsidosätts. Personer som begått brott som av domstol tillmätts lika högt straffvärde kommer i praktiken att avtjäna olika långa straff. Fakultativa regler kan vara pressande för den dömde eftersom han eller hon hålls i ovisshet om anstalts- vistelsens längd. Det kan befaras att regler av aktuellt slag leder till att dömda som redan är svårrehabiliterade tappar motivationen till förändring. Därmed skulle reglerna försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning i samhället.

Det kan konstateras att det finns argument mot att försöka till- godose intresset av samhällsskydd genom åtgärder som avser den villkorliga frigivningen. Framför allt måste beaktas att man genom nu diskuterade åtgärder svårligen kan uppnå annat än tillfälliga effekter. Något annat än ett begränsat genomslag kan, som nämnts, inte samhällsskyddsaspekter ges inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff. Ställt mot de nackdelar i fråga om bl.a. rättsosäker- het samt bristande proportionalitet, förutsebarhet och likabehand- ling anser vi inte att intresset av samhällsskydd tillgodoses i sådan utsträckning att det kan motivera en sådan förändring av reglerna som nu diskuteras.

Det kan finnas skäl att överväga om det behöver finnas möjlig- heter att skydda samhället mot vissa individer på grund av att det finns stor risk för framtida brott, men ett sådant behov kan och bör enligt vår bedömning inte tillgodoses inom ramen för systemet med villkorlig frigivning. Det finns i stället anledning att fortsätta arbetet med att stärka de återfallsförebyggande insatserna under verkställig- heten i anstalt och efter villkorlig frigivning.

Även om vi inte genom riskbedömningar kan få ett säkert svar på vilka individer som kommer att återfalla i allvarlig brottslighet möjliggör bedömningar av risk att man genom olika åtgärder kan försöka förebygga den skada som risken avser. Riskbedömningar bör inte styra strafftiden i anstalt. Däremot kan sådana bedöm- ningar ligga till grund för andra återfallsförebyggande insatser. Vi bedömer att intresset av samhällsskydd på ett bättre sätt kan till- godoses genom att konstaterade risker hanteras inom ramen för åtgärder som innebär kontroll och stöd efter villkorlig frigivning.

183

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

I kapitel 9 lämnar vi förslag på åtgärder som enligt vår uppfattning kan ge mer långsiktig effekt för att förebygga återfall i brott.

8.4Villkorlig frigivning bör inte senareläggas i straffskärpningssyfte vid återfall i brott

Bedömning: Reglerna om villkorlig frigivning bör inte ändras för att åstadkomma en straffskärpning vid återfall i brott.

I våra direktiv hänvisas till att riksdagen som sin mening tillkänna- gett att regeringen bör skärpa reglerna för villkorlig frigivning vid återfall i brott. Vi har redogjort för innehållet i tillkännagivandet i kapitel 4.

Tillkännagivandet innebär sammanfattningsvis följande. Personer som återfaller i likartad brottslighet bör vara frihetsberövade längre tid än vad som är fallet i dag. De som återfaller i likartad brotts- lighet och på nytt döms till fängelse bör inte friges efter två tredje- delar av strafftiden, utan i stället avtjäna en tid som bättre motsvarar det utdömda straffet. För att den dömde ska ges möjlighet att åter- anpassa sig till ett liv i frihet bör den som återfaller i likartad brottslighet och döms till ett nytt fängelsestraff avtjäna minst tre fjärdedelar av det nya straffet i fängelse.

Riksdagens tillkännagivande innebär att man, på verkställighets- stadiet, genom en ändring av reglerna om villkorlig frigivning vill åstadkomma en skärpning av den straffrättsliga reaktionen vid åter- fall i brott. Det närmare syftet med en sådan reglering framgår inte uttryckligen, men i ställningstagandet anges att återfall i brott är ett stort problem och att det finns en förhållandevis liten andel livs- stilskriminella som står för en oproportionerligt stor andel av brotts- ligheten. Vi har därför uppfattat att avsikten med en strängare reg- lering för villkorlig frigivning är att minska antalet återfall i brott. En första fråga är då om man genom en ändring av reglerna kan åstadkomma en återfallsförebyggande effekt. Som utvecklas under avsnitt 8.3.3 finns det inte i den kriminologiska forskningen stöd för att strängare regler om villkorlig frigivning för dem som åter- fallit i brott kan antas minska andelen återfall i brott. Det kan konstateras att det finns direkta effekter av inkapacitering på så vis att den som sitter i fängelse har svårt att begå brott. Under det

184

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

fortsatta frihetsberövandet förhindras återfall. Det är dock mer osäkert om ett längre frihetsberövande har några egentliga återfalls- förebyggande effekter. Fängelsestraffet kan tvärtom ha negativa konsekvenser för den dömde och ett längre frihetsberövande kan göra det svårare för den dömde att anpassa sig i samhället.

Som utvecklas under avsnitt 8.3.5 vilar straffsystemet bl.a. på principer om proportionalitet och likabehandling. Det finns dock också utrymme att beakta återfall i brott.

Vid påföljdsvalet har återfall i brott betydelse som en av tre omständigheter som får beaktas för att välja den mest ingripande påföljden, fängelse. Som skäl för fängelse får rätten enligt 30 kap. 4 § brottsbalken, utöver brottets straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.

Om den som villkorligt frigetts från fängelse döms för nytt brott som är begånget under prövotiden gäller enligt 34 kap. 5 § brottsbalken en presumtion för att den villkorligt medgivna fri- heten ska förklaras förverkad. För att helt underlåta förverkande eller för att endast förverka en del av den villkorligt medgivna fri- heten måste domstolen anföra skäl för det. Som särskilda skäl mot att förverka eller för delförverkande får rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffen- het, om lång tid har förflutit mellan brotten, eller om ett för- verkande annars skulle framstå som oskäligt.

Om återfallet inte beaktats genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, ska domstolen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Vid denna bedöm- ning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottslig- heten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig.

Av det ovan anförda framgår att det inom ramen för gällande rätt finns utrymme för att beakta återfall i skärpande riktning. Enligt vår mening finns det inte skäl att genom ändring av reglerna om villkorlig frigivning införa ytterligare regler som syftar till straff- skärpning vid återfall i brott. Om man ändå önskar ge återfall ett större genomslag vid påföljdsbestämningen bör detta, enligt utred-

185

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

ningens mening, ske genom ändringar av reglerna om påföljdsbestäm- ning snarare än genom ändringar av reglerna om straffverkställighet.

8.5Utformningen av en eventuell reglering

som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning

8.5.1Inledning

Vi har som framgår av avsnitt 8.3 tagit ställning emot en ordning som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Enligt direktiven ingår emeller- tid i uppdraget att, oavsett vårt ställningstagande i sak, föreslå hur en ordning som innebär att återfallsrisken i vissa fall ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör vara utformad. I den delen ska vi bl.a. närmare ta ställning till vilka fall en sådan möjlig- het bör omfatta. En utgångspunkt bör enligt direktiven vara att regleringen ska träffa fall där det bedöms finnas hög risk för återfall i allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott eller allvarliga brott som begås som ett led i en organiserad brottslighet. Vi ska också ta ställning till hur prövningsförfarandet ska vara utformat samt upp- märksamma frågor om möjligheten att överklaga eller på något annat sätt få ett beslut omprövat. Eftersom bedömningar av risk för återfall i brott kommer att utgöra en viktig del av beslutsunder- laget, ska vi även ta ställning till hur behovet av underlag för det ändamålet lämpligast kan tillgodoses. Vi ska också ta ställning till om förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning bör leda till ändringar av reglerna om prövotid och övervakning efter villkorlig frigivning.

8.5.2Utgångspunkter för utformningen av en reglering

Som framgår av våra överväganden är det svårt att förena grund- läggande principer om proportionalitet, förutsebarhet och likabehand- ling som det nuvarande straffsystemet vilar på med en ordning som innebär olika stränga ingripanden grundade, inte på vad personen i fråga har gjort, utan på risken för vad han eller hon kan komma att

186

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

göra i framtiden. Med hänsyn härtill samt vad som tidigare sagts om svårigheter att göra säkra riskbedömningar, särskilt när det gäller att bedöma hög risk, måste en ordning av det slag som nu övervägs ges ett snävt tillämpningsområde för att kunna godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Endast i de fall då intresset av sam- hällsskydd anses väga särskilt tungt bör risken för återfall kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. Det är vidare viktigt att en ordning som den föreslagna utformas på ett sådant sätt att det alltjämt finns ett tydligt incitament för den dömde att under tiden i anstalt sköta sig och arbeta för en positiv utveckling och anpass- ning till ett samhällsliv utan missbruk och kriminalitet.

Den villkorliga frigivningen syftar till att åstadkomma en lämp- lig övergång från anstaltslivet till livet i frihet. Det får anses förenat med påtagliga nackdelar att låta en intagen avtjäna hela straffet i anstalt. Det är därför angeläget att regler som innebär att det fakul- tativa inslaget vid villkorlig frigivning utökas, om möjligt, utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade genom att hela det utdömda fängelse- straffet verkställs i anstalt.

8.5.3Tillämpningsområdet m.m.

Reglerna bör endast omfatta långtidsdömda

Tillämpningsområdet för regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk bör inskränkas till fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt. Ett sådant behov får framför allt anses föreligga när det finns risk för att den dömde åter- faller i allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som in- gått som ett led i en organiserad brottslighet.

Rättssäkerhetsskäl talar för att en ordning som innebär att reg- lerna om villkorlig frigivning återigen får ett utökat fakultativt in- slag ges ett tydligt och på förhand väl avgränsat tillämpningsområde. Som nämnts ovan har tillämpningsområdet enligt tidigare reglering begränsats till intagna som dömts för viss allvarlig brottslighet till fängelse på viss tid (lägst två år). Med särskilt allvarlig brottslighet avsågs då brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för

187

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

enskildas liv eller hälsa (t.ex. mord, dråp, våldtäkt, grov misshandel, grovt rån, mordbrand och grov narkotikabrottslighet).15 Även per- soner som dömts för annan typ av allvarlig brottslighet (t.ex. vissa kvalificerade stöld-, bedrägeri- och skattebrott) som ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brottslighet har omfattats av regleringen.16

Tidigare lagföringar utgör en viktig del av bedömningen av om det finns risk för återfall i samma typ av brottslighet. Att den intagne är dömd för vissa allvarligare brott bör dock inte vara ett kriterium för reglernas tillämplighet. Vi föreslår att tillämpningsområdet i stället avgränsas så att reglerna endast omfattar intagna som, oavsett brottets karaktär, avtjänar fängelsestraff av en viss längd. En sådan reglering innebär att reglerna dels omfattar de fall där kravet på samhällsskydd i allmänhet får anses göra sig särskilt gällande, dels tillgodoser kraven på förutsebarhet.

För en grupp intagna, s.k. långtidsdömda ska, om det inte är uppenbart obehövligt, beslutas om de särskilda villkor som av säker- hetsskäl är nödvändiga när det gäller placering i anstalt, permission och särskilda utslussningsåtgärder (1 kap. 7 § fängelselagen). Reg- lerna omfattar intagna som avtjänar fängelse i minst fyra år och, om det finns särskilda skäl, intagna som dömts till fängelse i lägst två år. Om flera straff verkställs samtidigt är det den sammanlagda strafftiden som är avgörande för om reglerna är tillämpliga. Det innebär att den som dömts till kortare straff än fängelse i fyra år omfattas om han eller hon till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet ska avtjäna lägst fyra års fängelse. Möjligheten att besluta om särskilda villkor för en intagen som dömts till fängelse i lägst två år avser t.ex. en intagen som har kopplingar till grov organiserad brottslighet.17 (I kapitel 3 och 7 har redogjorts för reglerna om särskilda villkor för långtidsdömda.)

Det finns anledning att avgränsa tillämpningsområdet för de nu aktuella reglerna till långtidsdömda. En avgränsning som innebär att reglerna omfattar intagna som avtjänar fängelse i minst fyra år leder till att personer som dömts för mycket allvarlig brottslighet som mord, dråp, synnerligen grov misshandel och människorov

15Prop. 1982/83:85 s. 45.

16Prop. 1992/93:4 s. 25 f. och 39.

17Berggren m.fl., Fängelselagen, kommentaren till 1 kap. 7 § fängelselagen, Zeteo, uppdaterad den 20 april 2017.

188

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

regelmässigt kommer att tillhöra den kategori intagna som, vid risk för återfall, kan få verkställa en längre tid av straffet i anstalt. Även livstidsdömda vars straff omvandlats till fängelse på viss tid kommer att omfattas av regleringen.

En särskild fråga är om reglerna också bör omfatta intagna som avtjänar kortare fängelsestraff än fyra år. Som anförts ovan finns det en möjlighet att besluta om särskilda villkor för intagna som dömts till fängelse i lägst två år. En förutsättning är att det finns särskilda skäl. Det som framför allt talar emot en utvidgning av tillämpningsområdet till att omfatta även intagna som dömts till fängelse i lägst två år är den osäkerhet som är förknippad med bedömningar om risk för återfall på individnivå. En sådan ordning innebär också att gruppen intagna som kan bli föremål för upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk blir avsevärt större. Under år 2016 blev 353 personer som avtjänat fängelsestraff på 4 år eller mer villkorligt frigivna. Samma år blev 761 intagna som avtjänat fängelsestraff på 2–4 år villkorligt frigivna.

Det finns som framgått enligt vår mening starka skäl för att göra tillämpningsområdet för regleringen snävt. De åtgärder som nu disku- teras anses emellertid motiverade av intresset av samhällsskydd. Kravet på samhällsskydd får också antas göra sig gällande i många fall i fråga om intagna som avtjänar kortare fängelsestraff än fyra år och där återfallsrisken bedöms vara hög. Det kan tilläggas att fler- talet mycket allvarliga brott som t.ex. våldtäkt, människohandel, grovt koppleri och grovt övergrepp i rättssak har ett miniminstraff om fängelse två år och leder i genomsnitt till kortare straff än fäng- else i fyra år. Detsamma gäller brott som begås inom ramen för organiserad brottslighet. Mot denna bakgrund bör en reglering också omfatta intagna som dömts till fängelse i lägst två år, om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan t.ex. vara att den intagne har kopplingar till grov organiserad brottslighet eller ett kriminellt nät- verk eller annars har en uttalad kriminell identitet.

En konkret och beaktansvärd risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag

En förhållandevis stor andel av dem som friges villkorligt från fängelse återfaller i brott. Det kan därför sägas att det alltid finns en risk för återfall i brott. För att risk för återfall ska kunna beaktas som skäl

189

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

mot villkorlig frigivning bör dock krävas att det är fråga om en kvalificerad risk och att risken avser brottslighet av allvarligt slag.

Risk för återfall i brottslighet som är av allvarligt slag är en av förutsättningarna för att rättspsykiatrisk vård ska förenas med sär- skild utskrivningsprövning enligt 31 kap. 3 § andra stycket brotts- balken. När det gäller nivån på risken krävs enligt motiven att risken för nya brott är beaktansvärd.18 Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag har vidare betydelse för prövningen av en ansökan om omvandling av livstidstraff till ett tidsbestämt fängelsestraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvand- lingslagen). Beträffande den riskbedömning som ska göras vid prövningen av en ansökan om omvandling av livstidstraff anges i förarbetena att betydelsen av återfallsrisken får avgöras från fall till fall, men att ansökan om omvandling av livstidstraffet ska avslås om det föreligger en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet.19 Vad som närmare avses med konkret och beaktansvärd risk framgår inte av förarbetena till omvandlingslagen även om det där sägs att det är fråga om en lägre risknivå än ”på- taglig” risk.20 I praxis har antagits att avsikten varit att riskbedöm- ningen måste grundas på några konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Vidare att det, för att risken ska anses vara konkret och beaktansvärd, inte är tillräckligt att det all- mänt sett inte kan uteslutas att den dömde skulle kunna återfalla i allvarlig brottslighet (NJA 2008 s. 579 I).

Det är här fråga om fortsatt inkapacitering som grundas på en bedömning av risk. Endast sådan risk för återfall som är konkret och beaktansvärd bör kunna leda till att villkorlig frigivning ska ske vid en senare tidpunkt än vad som annars gäller. Vad som närmare konkretiserar en konkret och beaktansvärd risk för återfall får be- dömas från fall till fall. Det bör dock krävas att risken är hög och grundas på konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Risken måste också ställas i relation till den typ av samhällsskyddsåtgärd som nu diskuteras. Inom ramen för ett tids- bestämt straff kan intresset av samhällskydd beaktas under en be-

18Prop. 1990/91:58 s. 466. Se även NJA 2007 s. 266.

19Prop. 2005/06:35 s. 39 och 60.

20A. prop. s. 39.

190

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

gränsad tid. Det bör därför också krävas att risken för återfall bedöms föreligga i någorlunda närtid.

En ordning som innebär att risk för fortsatt brottslighet ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning motiveras av behovet av samhällsskydd. Som anförts inledningsvis får behovet av sådant skydd framför allt anses föreligga när återfallsrisken avser allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Det bör därför endast komma i fråga att som skäl mot villkorlig frigivning beakta risk för återfall i brotts- lighet av allvarligt slag.

Som redogjorts för ovan har tidigare regler om senareläggning av villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk omfattat personer som dömts till fängelse i lägst två år för särskilt allvarlig brotts- lighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller som ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brotts- lighet. Som exempel på allvarlig brottslighet har i det sammanhanget angetts mord, dråp, våldtäkt, vissa former av grovt rån, grov miss- handel, mordbrand och grov narkotikabrottslighet. Att återfalls- risken ska avse brottslighet av allvarligt slag gäller också vid pröv- ningen av omvandling av livstidsstraff och vid frågan om rätts- psykiatrisk vård ska förenas med särskild utskrivningsprövning. Någon närmare vägledning avseende vilken slags brottslighet som är att bedöma som så allvarlig att återfallsrisken kan utgöra hinder för bifall till en ansökan om omvandling av livstidstraff ges inte i förarbetena till omvandlingslagen. Högsta domstolen har uttalat att vad som ansetts vara brottslighet av allvarligt slag i fråga om rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning bör kunna tjäna som vägledning även enligt omvandlingslagen (NJA 2008 s. 579 I). I motiven till regleringen om rättspsykiatrisk vård anges att särskild utskrivningsprövning i första hand bör komma i fråga när risk- bedömningen avser brott som riktar sig mot eller innebär fara för annans liv, hälsa eller personliga säkerhet.21 Som exempel på sådana brott nämns misshandel, medan t.ex. ofredande inte bör kunna motivera särskild utskrivningsprövning. Särskild utskrivningspröv- ning bör emellertid enligt förarbetena kunna komma i fråga även när återfallsrisken avser grovt egendomsbrott, såsom grov stöld eller grov skadegörelse, t.ex. genom anläggande av brand. Andra brott

21 Prop. 1990/91:58 s. 534.

191

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

som inte kan sägas direkt drabba någon enskild, som t.ex. nar- kotikabrottslighet och spioneri, ska också kunna utgöra grund för särskild utskrivningsprövning. Departementschefen betonade att kravet på att det ska vara fråga om brottslighet av allvarligt slag innebär att det ska ske en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfattningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in. Det krävs i och för sig inte något sam- band mellan det begångna brottet och den nya brottslighet som kan befaras komma att äga rum, eller att det begångna brottet ska vara av allvarligt slag. Med hänsyn till kravet på samband mellan den psykiska störningen och det begångna brottet respektive risken för ny brottslighet är det dock i praktiken knappast möjligt att göra en riskbedömning av det aktuella slaget i andra fall än då det är fråga om allvarligare brott av liknande slag som lagöverträdaren dömts för i målet.22

Frågan om vilka brott som utgör brottslighet av allvarligt slag har behandlats i flera andra sammahang, bl.a. i samband med att straffen för vissa allvarliga brott har skärpts.23 Vilka gärningar eller brott som är att bedöma som allvarliga har vidare behandlats i sam- band med överväganden om samhällsskyddsåtgärder för psykiskt sjuka lagöverträdare.24

Det är inte lämpligt eller ens möjligt att närmare specificera vilken typ av brottslighet som är tillräckligt allvarlig för att återfallsrisken ska motivera att en större del av ett utdömt straff verkställs i anstalt. Som angetts inledningsvis är avsikten att regleringen ska träffa de fall där intresset av samhällsskydd gör sig mest gällande. I detta ligger att det främst är fråga om sådan brottslighet som riktar sig mot eller medför fara för liv eller hälsa eller som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om brott som har ett visst straffvärde.

22Se a. prop. s. 534 f.

23Se t.ex. prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott och prop. 2016/17:108

Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott.

24Se SOU 2012:17 och SOU 2002:3.

192

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

8.5.4Lagtekniska modeller

Vi har som ett led i arbetet med att föreslå hur en ordning som innebär att risken för fortsatt brottslighet i vissa fall ska kunna be- aktas som skäl mot villkorlig frigivning bör vara utformad, övervägt tre olika lagtekniska modeller.

Den första modellen utgår från gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning. Prövningen enligt denna modell följer gällande bestämmelser om uppskjuten villkorlig frigivning. Vid bedöm- ningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska då, utöver misskötsamhet under verkställigheten, även särskilt kunna beaktas om det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag.

Den andra modellen bygger på senareläggning av villkorlig fri- givning enligt en särskild kvotdel i de fall det finns en risk för att den dömde begår nytt brott av allvarligt slag.

Under utredningen har också en tredje modell med särskild frigivningsprövning aktualiserats. Enligt denna modell ska domstolen vid domstillfället göra en bedömning av risk för återfall i brotts- lighet av allvarligt slag och om sådan risk föreligger kunna besluta om särskild frigivningsprövning. Modellen har sin förebild i reg- lerna om rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. En sådan modell kräver en förnyad prövning av återfallsrisken inför villkorlig frigivning och ett regelverk för hur den nya frigivnings- tidpunkten ska bestämmas (om det ska kunna ske med viss tid åt gången eller efter en särskild kvotdel).25 Utredningen har valt att inte vidare överväga en modell med särskild frigivningsprövning bl.a. med hänsyn till att vi inte ser det som den bästa lösningen med upprepade domstolsprövningar av frågan. Erfarenheterna från det finska systemet med frigivningsprövning har lett till att det nyligen lagts ett lagförslag som innebär att dömda som vid frigivningen från anstalt avtjänat hela strafftiden kan ställas under övervakning. Bakgrunden är den finska regleringen som innebär att domstol i vissa fall kan förordna att hela strafftiden ska avtjänas i anstalt vid risk för återfall i brott.

25 Jfr Fängelsestraffkommitténs förslag om att domstolen beträffande en närmare angiven grupp dömda som gjort sig skyldiga till särskilt allvarlig brottslighet i domen skulle förordna om att villkorlig frigivning skulle ske enligt en särskild kvotdel (SOU 1981:92 s. 12). Förslaget kom inte att genomföras (prop. 1982/83:85 s. 44 ff.).

193

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

Risk för återfall i allvarlig brottslighet bör hanteras genom att frigivningstidpunkten skjuts upp viss tid

Vi har övervägt om en ordning som innebär att risk för återfall i brott ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör utformas på ett sätt som innebär att frigivningstidpunkten skjuts upp viss tid eller om risk för återfall bör leda till senareläggning av frigivnings- tidpunkten enligt en särskild kvotdel.

En ordning som innebär att risk för återfall i brott kan leda till att frigivningstidpunkten skjuts upp viss tid motsvarar den lag- tekniska modell som gäller för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet. Det fakultativa inslaget i de gällande reg- lerna om villkorlig frigivning innebär att det inte finns någon begränsning i fråga om hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Enligt gällande rätt finns en presum- tion för villkorlig frigivning efter det att två tredjedelar av ett tids- bestämt straff, dock minst en månad, har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp med högst sex månader åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det göras en helhets- bedömning av allt som inträffat under verkställigheten och endast allvarliga överträdelser ska beaktas. För att undvika dubbelbestraff- ning kan en händelse, som har polisanmälts, läggas till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning endast om det står klart att lagföring inte kommer att ske. Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges en ny tid för när den dömde ska friges villkorligt. När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning närmar sig, ska det åter göras en bedömning av om det finns synner- liga skäl mot villkorlig frigivning. Vid denna prövning ska dock endast misskötsamhet som inträffat efter det tidigare beslutet om att skjuta upp den villkorliga frigivningen beaktas. Reglerna innebär att den villkorliga frigivningen teoretiskt sett kan skjutas upp så mycket att hela fängelsestraffet verkställs i anstalt. I förarbetena anges emellertid att uppskjuten villkorlig frigivning i sådan utsträckning att någon villkorlig frigivning inte alls kommer till stånd endast bör ske i yttersta undantagsfall och förbehållas fall av synnerligen

194

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

allvarlig misskötsamhet.26 Enligt uppgift från Kriminalvården har det inte i något fall förekommit att den villkorliga frigivningen skjutits upp i sådan utsträckning att den dömde avtjänat hela straff- tiden i anstalt.

Syftet med ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att skydda eventuella brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. En inkapacitering omfattande hela straff- tiden framstår då möjligen som en naturlig och konsekvent följd av det samhällsskyddsintresse som åberopas till stöd för en sådan ordning. Det kan dock på goda grunder argumenteras för att kravet på samhällsskydd också innebär att det under en period efter fri- givningen bör finns tillgång till återfallsförebyggande åtgärder och kontroller.

Vid utformningen av regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i allvarlig brottslighet kan inte bortses från att det får anses förenat med påtagliga nackdelar att låta en intagen avtjäna hela straffet i anstalt. Den som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt kommer inte att omfattas av de över- vaknings- och kontrollmöjligheter som syftar till återanpassning i samhället som systemet med villkorlig frigivning och prövotid bygger på. Enligt gällande regler kan prövotiden efter villkorlig frigivning vara längre än den återstående strafftiden. Prövotiden motsvarar den återstående strafftiden, dock minst ett år (26 kap. 10 § brotts- balken). Att låta reglerna om prövotid och övervakning omfatta dömda som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt framstår dock knappast som särskilt meningsfullt. Sanktionsmöjligheten att för- klara en viss tid av den villkorligt medgivna friheten förverkad står naturligen inte till buds och det framstår som systemfrämmande att införa regler om övervakning beträffande frigivna som har verk- ställt hela det utdömda straffet. (Jfr det finska lagförslaget om kombinationsstraff som berörts ovan och som närmare behandlas i kapitel 5.) Vi har därför övervägt om regler av nu aktuellt slag kan utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade genom att hela det ut- dömda fängelsestraffet verkställs i anstalt.

26 Prop. 2005/06:123 s. 61. (Samma restriktivitet anfördes beträffande tillämpningen av bestäm- melsen i dess tidigare lydelse, se prop. 1997/98:96 s. 127.)

195

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

Som angetts ovan har det beträffande nu gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning förutsatts att det endast i undan- tagsfall blir fråga om att skjuta upp frigivningstidpunkten i sådan utsträckning att någon villkorlig frigivning inte alls kommer till stånd. Det är rimligt att också regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk utformas på ett sådant sätt att hela straffet som huvudregel inte ska verkställas i anstalt. Vid be- dömningen av återfallsrisk ingår flera olika faktorer. Det är fråga om såväl statiska riskfaktorer (t.ex. tidigare brottslighet) som dyna- miska riskfaktorer (t.ex. kriminella och antisociala attityder). Be- dömningen av risk för återfall är annorlunda än den som görs beträffande misskötsamhet. De omständigheter som har beaktats vid ett tidigare beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet prekluderas och får inte åter beaktas när den nya frigivningstidpunkten närmar sig. Vid bedömningen av återfallsrisk måste alla relevanta faktorer, gamla såväl som nya, beaktas inför varje beslut. Det kan därmed befaras att risken för återfall i många fall leder till att den intagne får avtjäna hela straffet i anstalt. Om den nya frigivningstidpunkten ska bestämmas genom att den vill- korliga frigivningen skjuts upp bör därför reglerna, för att för- hindra att hela straffet verkställs i anstalt, innefatta någon form av yttersta gräns för hur mycket frigivningstidpunkten får skjutas upp.

Ett alternativ till en modell med uppskjuten villkorlig frigivning är en lagteknisk modell som innebär att villkorlig frigivning vid risk för återfall i allvarlig brottslighet bestäms enligt en särskild kvotdel. Som redogörs för i kapitel 4 har återfallsrisk enligt tidigare reg- lering kunnat medföra senareläggning enligt en särskild kvotdel. Den främsta fördelen med att den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms enligt en särskild kvotdel är att den dömde som huvudregel blir föremål för villkorlig frigivning samt omfattas av den övervakning och kontroll som syftar till den frigivnes anpass- ning till ett liv i frihet. En sådan reglering är också förutsebar och enkel samt lämnar mindre utrymme för skönsmässiga bedömningar och godtycke.

En ordning med två olika kvotdelar är emellertid inte heller helt invändningsfri. Vid kortare strafftider blir det endast fråga om enstaka månaders förlängning. Enligt huvudregeln om villkorlig frigivning efter två tredjedelar ska den som dömts till fängelse i fyra år vill- korligt friges efter två år och åtta månader (två tredjedelar av

196

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

fyra år). Om frigivning vid risk för återfall i stället ska ske enligt en särskild kvotdel som innebär att tre fjärdedelar ska avtjänas i anstalt kommer villkorlig frigivning att ske efter tre år och anstaltsvistelsen förlängs med fyra månader. Differensen mellan tänkta tidpunkter för villkorlig frigivning blir naturligen större vid längre fängelse- straff. Tidpunkten för villkorlig frigivning för den som dömts till tio års fängelse infaller normalt efter sex år och åtta månader. Vill- korlig frigivning från samma fängelsestraff efter tre fjärdedelar innebär att villkorlig frigivning i stället ska ske efter sju år och sex månader. Ytterligare tio månader kommer att verkställas i fängelse.

Tabell 8.1		Alternativa kvotdelar

Strafftid	Villkorlig frigivning efter		Villkorlig frigivning efter			Ytterligare tid i anstalt
	två tredjedelar		tre fjärdedelar			(3/4 jämfört med 2/3)
2 år	1	år och 4 månader	1	år och 6 månader		+2 månader
3 år	2	år	2	år och 3 månader		+3 månader
4 år	2	år och 8 månader	3	år		+4 månader
5 år	3	år och 4 månader	3	år och 9 månader		+5 månader
6 år	4	år	4	år och 6 månader		+6 månader
7 år	4	år och 8 månader	5	år och 3 månader		+7 månader
8 år	5	år och 4 månader	6	år		+8 månader
9 år	6	år	6	år och 9 månader		+9 månader
10 år	6	år och 8 månader	7	år och 6 månader		+10 månader
11 år	7	år och 4 månader	8	år och 3 månader		+11 månader
12 år	8	år	9	år		+1	år
13 år	8	år och 8 månader	9	år och 9 månader		+1	år och 1 månad
14 år	9	år och 4 månader	10		år och 6 månader	+1	år och 2 månader
15 år	10 år		11		år och 3 månader	+1	år och 3 månader
16 år	10 år och 8 månader		12		år	+1	år och 4 månader
17 år	11 år och 4 månader		12		år och 9 månader	+1	år och 5 månader
18 år	12 år		13		år och 6 månader	+1	år och 6 månader

Det främsta skälet mot en ordning som innebär att den villkorliga frigivningen senareläggs enligt en särskild kvotdel är att man vid förlängningen av den tid av straffet som ska verkställas i anstalt utgår från det utdömda straffet eller den aktuella strafftiden. Det framstår inte som logiskt att låta den aktuella strafftiden vara styrande för den nya frigivningstidpunkten. Ett beslut om att den villkorliga

197

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

frigivningen bör ske vid en senare tidpunkt än annars är inte avsett att vara en ytterligare reaktion på den tidigare brottsligheten.

Syftet med en reglering som innebär att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning är att tillgodose intresset av samhällsskydd och förhindra återfall. Medan det inom ramen för en modell med uppskjuten villkorlig frigivning på ett bättre sätt är möjligt att tillgodose intresset av samhällsskydd är det enkelt att se att en sådan ordning kan leda till avsevärt längre anstaltstider än om senareläggning sker enligt en särskild kvotdel. Det är dock svårt att se hur intresset av samhällskydd ska kunna tillgodoses genom en åtgärd som innebär att frigivningstidpunkten senareläggs i ett par månader. Även om en särskild kvotdel utgör en enkel och tydlig reglering måste beaktas att en sådan reglering inte ger utrymme för att beakta omständigheterna och samhällsskyddsintresset i det enskilda fallet. En förlängning enligt en särskild kvotdel ger inte heller utrymme för att återkommande göra en förnyad bedömning av risken för återfall. Med ett sådant system ligger den nya tid- punkten för villkorlig frigivning fast, även om risken för återfall minskat i sådan utsträckning att ett fortsatt frihetsberövande inte längre är påkallat utifrån ett samhällsskyddsintresse. Det finns som anförts ovan inte heller inom ramen för en sådan ordning utrymme för att hantera fall där återfallsrisken är oförändrad vid den nya frigivningstidpunkten.

Ytterst syftar riskbedömningar avseende återfall i brott till att förhindra brottsliga handlingar, inte till att förutsäga dem. Det är därför viktigt att en eventuell reglering utformas på ett sätt som rymmer en i vart fall teoretisk möjlighet till konkreta behandlings- insatser för att hantera riskerna. Det är därför vår bedömning att en eventuell reglering bör utformas efter en lagteknisk modell som innebär att frigivningstidpunkten kan skjutas upp viss tid.

Också en lagteknisk modell som innebär att frigivningstidpunkten kan skjutas upp viss tid måste utformas på ett sätt som innehåller någon form av schablon. Riskbedömningar utgör individuella be- dömningar och det går inte att ange en generell tidsperiod som är anpassad för alla fall. Det får också hållas för visst att en del intagna inte kommer att vilja medverka till återfallsförebyggande insatser. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det vidare angeläget att det inom en rimlig tid kan göras en förnyad bedömning av risken för återfall. Mot bakgrund av det anförda framstår sex månader som en rimlig

198

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

tidsperiod. Vi föreslår därför att en eventuell reglering bör utformas så att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp med sex månader per gång. Om återfallsrisken kvarstår efter denna tid bör tidpunkten för villkorlig frigivning åter kunna skjutas upp med sex månader. Ordningen innebär att det i beslutet om att skjuta upp den villkorliga frigivningen ska anges en ny tidpunkt för när villkorlig frigivning ska ske.

Regleringen avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet har en utformning som teoretiskt sett kan leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp i sådan utsträckning att den dömde får avtjäna hela strafftiden i anstalt. En sådan lösning bör som berörts ovan om möjligt undvikas i fråga om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott.

Vid en riskbedömning måste samtliga relevanta faktorer beaktas och en del av dessa faktorer, såsom tidigare brottslighet, är kon- stanta över tid och inte möjliga för den dömde att påverka. Bedöm- ningen skiljer sig därmed från den prövning som görs vid upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet. Vid risk för återfall i brott kan det antas att risken i många fall kommer att vara densamma när den nya frigivningstidpunkten närmar sig. För att den föreslagna ordningen inte ska leda till att hela straffet avtjänas i anstalt bör villkorlig frigivning därför som längst kunna skjutas upp till dess två månader av strafftiden kvarstår. Såvida det inte finns skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen på grund av misskötsamhet som inte beaktats vid tidigare beslut att skjuta upp frigivningstidpunkten ska alltså villkorlig frigivning alltid ske senast när minst två månader av strafftiden återstår.

Effekten av en ordning som innebär att frigivningstidpunkten vid risk för återfall i allvarlig brottslighet ska skjutas upp med sex månader åt gången, dock längst till dess två månader av straffet kvarstår, innebär att tidpunkten för villkorlig frigivning inte kan skjutas upp om den återstående strafftiden understiger åtta måna- der. Om risken för återfall i brott kvarstår bör det därför vara möj- ligt att i vissa fall skjuta upp den villkorliga frigivningen en kortare tid en än sex månader. Efter den villkorliga frigivningen kommer en prövotid motsvarande den återstående strafftiden, dock minst ett år, att löpa. Som förslaget har utformats ser vi inte att det finns skäl att överväga en ändring av reglerna om prövotid och övervakning efter villkorlig frigivning.

199

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

Nedan redogörs närmare för underlaget för riskbedömningen och hur prövningen bör göras.

8.5.5Prövningsförfarandet

Beslutsordningen

Kriminalvården prövar frågor om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ brottsbalken (26 kap. 9 § brottsbalken och 13 kap. 1 § fängelselagen). Reglerna har behandlats i avsnitt 3.4.2.

Vid överväganden av vilken ordning som bör gälla för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk måste be- aktas att det i flera avseenden är fråga om en annan typ av beslut än när den villkorliga frigivningen skjuts upp på grund av missköt- samhet. Ett beslut att skjuta upp frigivningstidpunkten på grund av risken för återfall i brott ska grundas, inte i första hand på vad den intagne har gjort, utan på en prognos om vad han eller hon kan förväntas göra i framtiden. Även om det i båda fallen kan bli fråga om att den intagne får vistas en längre tid i anstalt än vad som annars hade varit fallet, måste också beaktas att beslutet om att skjuta upp frigivningen på grund av risk för återfall har ett helt annat syfte än när ett sådant beslut motiveras av den intagnes misskötsamhet. Medan beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av missköt- samhet är en disciplinär åtgärd som syftar till att understryka vikten av att de intagna följer de regler som gäller för verkställigheten, syftar möjligheten att besluta om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risken för återfall till att tillgodose intresset av sam- hällsskydd. Som utvecklas nedan ställer en ordning av aktuellt slag också särskilda krav på beslutsunderlaget.

Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfalls- risk är ett beslut som hör till verkställigheten av ett fängelsestraff. Detta talar för att beslutet bör fattas av Kriminalvården. Inom Kriminalvården finns också utarbetade rutiner för hantering av beslut som rör uppskjuten villkorlig frigivning. Förfarandereglerna för beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk bör motsvara de som gäller när ett sådant be- slut föranleds av den intagnes misskötsamhet. Det innebär att be- slutet bör fattas av Kriminalvården (26 kap. 9 § brottsbalken) och att beslutet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (38 kap.

200

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

14 § brottsbalken). I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning ska ett offentligt biträde förordnas för den intagne, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Innan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas ska den intagne be- redas tillfälle att yttra sig (12 kap. 5 § fängelselagen). Mål om upp- skjuten villkorlig frigivning ska handläggas skyndsamt av såväl Kri- minalvården som domstolen (12 kap. 3 § fängelselagen och 38 kap.

19§ brottsbalken).

Det bör uppdras åt Kriminalvården att upprätta närmare rutiner

för hur handläggningen av frågor om uppskjuten villkorlig frigiv- ning på grund av risk för återfall i brott ska gå till. Det är fråga om för den enskilde ingripande åtgärder och det är därför viktigt att myndigheten genom utbildningsinsatser, vägledning och detaljerade föreskrifter verkar för kvalitet i prövningen.

Utredning om risk

En reglering av nu aktuellt slag kräver kompletterande bestäm- melser beträffande underlaget för bedömningen av risk för återfall.

Bedömningar om risk för återfall i brott görs i ett flertal fall. I kapitel 7 har redogjorts för bedömningen av risk för återfall i brott som görs inom rättsväsendet samt riskbedömningar som utförs av Rättsmedicinalverket och Kriminalvården.

Ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde. Det bör därför krävas att ett sådant beslut grundas på en bedömning av återfallsrisk som håller hög kvalitet. Enligt vår bedömning bör den ordning som gäller för utredning om risk enligt omvandlingslagen tjäna som förebild vid utformningen av den nu aktuella prövningen. I förarbetena till omvandlingslagen har anförts att utredningar om risk för återfall i brottslighet inte bör utföras av Kriminalvården utan av något annat organ med särskild kompetens. Vidare anges att det är väsentligt att de metoder som används är vetenskapligt utprovade.27 Det finns inte skäl att utforma reglerna om riskbedömningar avseende återfall i brott som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på annat sätt. Det är Rättsmedicinalverket som ansvarar

27 Prop. 2005/06:35 s. 51 och SOU 2002:26 s. 135.

201

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

utredningar om risk för återfall i brott enligt omvandlingslagen och de metoder som används är vetenskapligt utprovade. Rättsmedi- cinalverket bör även anförtros ansvaret att göra de bedömningar av risk för återfall i allvarlig brottslighet som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning.

8.5.6Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Reglerna bör träda i kraft den 1 juli 2019.

Av 2 kap. 10 § regeringsformen följer bl.a. att svårare brotts- påföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när brottet begicks. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i artikel 7 i Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken ska straffet bestämmas efter den lag som gällde vid gärningen, men om en annan lag gäller vid domstillfället ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller till ett lindrigare straff.

Ovan nämnda bestämmelser anses inte omfatta verkställighet av påföljd.28 Reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk kan innebära en skärpning för intagna som dömts till fängelse i lägst två år och för intagna som avtjänar fängelsestraff på fyra år eller mer. I enlighet med grunderna för bestämmelserna om retroaktiv verkan av straffbestämmelser bör därför övergångs- bestämmelser meddelas. Bestämmelserna bör formuleras så att de som dömts innan de nya reglerna träder i kraft inte genom dessa ska drabbas av en förlängd vistelse i anstalt. Övergångsbestämmelser i syfte att förhindra att de som dömts före ikraftträdandet fick avtjäna längre tid i anstalt än enligt de gamla reglerna meddelades också när möjligheten att skjuta upp frigivningstidpunkten på grund av den intagnes misskötsamhet utökades från femton dagar till sex måna- der.29

28Se t.ex. prop. 1965:159 s. 36 f., prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 176 f.

29Prop. 2005/06:123 s. 69 f.

202

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

8.5.7Ekonomiska konsekvenser

En ordning som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvar- ligt slag utgör skäl för att skjuta upp tidpunkten för villkorlig fri- givning kan förväntas leda till att några intagna kommer att avtjäna längre tid än två tredjedelar av strafftiden i anstalt. Hur många intagna som sammantaget kan få frigivningstidpunkten uppskjuten på denna grund går inte att med säkerhet bedöma. De uppgifter om antal intagna i anstalt och villkorligt frigivna som presenteras nedan är hämtade från Kriminalvårdens statistikportal.30 Antalet långtids- dömda har varit förhållandevis jämn de senaste åren.

Per den 1 oktober 2016 uppgick antalet personer med strafftider på fyra år eller mer till 1 401. Motsvarande siffror för 2014 och 2015 var 1 448 respektive 1 445. År 2016 utgjorde de långtidsdömda 33 pro- cent av fängelsepopulationen. Drygt en tredjedel (473) av de lång- tidsdömda hade en strafftid på tio år eller mer. Under år 2016 påbörjade sammanlagt 353 personer som avtjänade fyra års fängelse eller mer villkorlig frigivning. Året dessförinnan, 2015, påbörjade sammanlagt 382 personer som avtjänade fyra års fängelse eller mer villkorlig frigivning. År 2014 var motsvarande siffra 417. En klar majoritet av dem som friges från strafftider på fyra års fängelse eller mer ställs under övervakning. Under de senaste tre åren ställdes i genomsnitt ca 80 procent av de villkorligt frigivna ur denna grupp under övervakning.

Antalet personer som per den 1 oktober 2016 avtjänade straff- tider på två till fyra år uppgick till 1 115. Motsvarande siffra för 2014 och 2015 var 1 124 respektive 1 115. År 2016 utgjorde gruppen intagna med strafftider på två till fyra år drygt en fjärdedel av fängelsepopulationen. Antalet personer som årligen blir villkorligt frigivna är fler i gruppen som avtjänar strafftider på två till fyra år än i gruppen som avtjänar fängelse i lägst fyra år. Under 2016 på- började sammanlagt 761 personer som avtjänat två till fyra års fängelse villkorlig frigivning. De två närmaste åren dessförinnan, 2014 och 2015, blev 771 respektive 801 personer i gruppen intagna som av- tjänat fängelse två till fyra år villkorligt frigivna. Andelen av de villkorligt frigivna som avtjänat fängelse i två till fyra år som ställdes

30 http://www.kriminalvarden.se/forskning-och-statistik/statistik-och-fakta/

203

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

under övervakning uppgick under de senaste tre åren i genomsnitt till ca 86 procent.

Tabell 8.2 Antal villkorligt frigivna från 2–18 års fängelsestraff totalt och antal med övervakning, åren 2014–2016

	År		2014	2015	2016
			Antal	Antal	Antal
	Strafftid
Totalt antal villkorligt	2	år–<4 år	771	801	761
frigivna	4	år–<10 år	349	312	285
	10 år–<14 år		55	53	51
	14 år–<18 år		5	8	7
	>18 år		8	9	10

	Total		1 188	1 183	1 114

Villkorligt frigivna	2	år–<4 år	653	693	655
med övervakning	4	år–<10 år	292	249	227
	10 år–<14 år		42	41	45
	14 år–<18 år		4	7	7
	>18 år		8	7	8

	Total		999	997	942
Källa: Kriminalvården.

Under de senaste tre åren blev i genomsnitt ca 380 personer årligen villkorligt frigivna från strafftider om fyra år eller mer. Under samma period var det i genomsnitt ca 760 personer årligen som blev vill- korligt frigivna från strafftider på två till fyra år. När det gäller den sistnämnda gruppen måste dock beaktas att inte alla som avtjänat strafftider på två till fyra år kommer att omfattas av regleringen, utan endast de som dömts till fängelsestraff motsvarande sådana strafftider. Den som till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet avtjänar ett fängelsestraff på två år om- fattas inte av regleringen. Antalet personer som kan komma i fråga för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk är därför mindre än den redovisade gruppen intagna som blev villkorligt frigivna från strafftider om två till fyra år. De redovisade siffrorna avseende hur många personer som de senaste åren blivit villkorligt frigivna från avtjänat fängelse i två till fyra år måste därför korri- geras. När det gäller gruppen som dömts till två till fyra års fängelse måste vidare beaktas att reglerna bara ska tillämpas om det före-

204

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

ligger särskilda skäl. Som anförts i avsnitt 8.5.3 ovan avses härmed i huvudsak motsvarande skäl som gäller för tillämpningen av reglerna i 1 kap. 7 § fängelselagen om särskilda villkor. Det kan t.ex. vara fråga om intagna som har kopplingar till grov organiserad brotts- lighet, ett kriminellt nätverk eller annars har en uttalad kriminell identitet.

Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer vi att reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall for- mellt sett kan komma att bli tillämpliga för ca 600 personer årligen. Vid bedömningen av hur många personer som årligen kan tänkas bli föremål för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott kan beaktas i vilken utsträckning intagna i den aktuella gruppen blir föremål för frigivningsförberedande åtgärder i form av permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder. Av de villkorligt frigivna i gruppen som avtjänat fängelse lägst fyra år var det under 2016 40 personer som inte blev föremål för sådana fri- givningsförberedande åtgärder, om man bortser från s.k. lufthåls- permission och liknande. I gruppen som avtjänat fängelse i två till fyra år var det 168 personer som inte beviljades permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder, om man bortser från s.k. lufthåls- permission och liknande.

För hur många av dessa personer som det särskilt behöver över- vägas om den villkorliga frigivningen bör skjutas upp på grund av återfallsrisk är som anförts inledningsvis vanskligt att bedöma. Beräknat på hur många av dem som årligen friges som under verk- ställigheten haft särskilda villkor och för vilka frigivningsförbered- ande åtgärder som permission och särskilda utslussningsåtgärder varit begränsade, kan det uppskattas att mellan 15 till 20 procent, dvs. mellan 90 och 120 personer, av den berörda gruppen villkorligt frigivna kan bli föremål en prövning avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall.

205

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

En försiktig uppskattning är att en reglering av nu aktuellt slag kan komma att leda till en sammanlagd förlängning av anstaltsvistelsen motsvarande ca 100 årsplatser. Utifrån nuvarande dygnskostnad för placering i anstalt av högre säkerhetsklass blir kostnaden nästan 128 miljoner kr per år enligt följande.

Antal ytterligare	Dygnskostnad	Ytterligare	Totalkostnad
fängelseår	per intagen (kr)	årskostnad	(kr/år)
		per intagen (kr)
100	3 500	1 277 500	127 750 000

Vid bedömning av om förslaget innebär ökade kostnader för Kri- minalvården måste beaktas att de personer som bedöms bli föremål för beslut om uppskjuten villkorlig frivigning har bedömts ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Utgångspunkten är att det är fråga om en grupp individer som enligt dagens system blir villkorligt frigivna efter två tredjedelar av strafftiden, varav några återfaller i brott under prövotiden. I de fall den frigivne döms för den nya brottsligheten kan det vidare antas att den villkorligt med- givna friheten eller del av denna förklaras förverkad (jfr 34 kap. 5 § brottsbalken). Eftersom en del av kostnaden för anstaltsbeläggning får antas finnas redan i dag genom förverkad villkorlig frigivning bör den beräknade kostnadsökningen i räkneexemplet därför justeras ned något.

Förslaget innebär vidare att Kriminalvården ska fatta beslut om uppskjuten villkorlig frigivning i ytterligare fall. Under 2015 fattade Kriminalvården 273 beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Antalet beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning har minskat med 35 procent från år 2008. De senaste sex åren 2010– 2015 fattade Kriminalvården i genomsnitt 282 beslut om uppskjuten villkorlig frigivning per år.

206

SOU 2017:61 Villkorlig frigivning

Antal beslut om senareläggning av villkorlig frigivning och genomsnittligt antal dagar per beslut 2008–2015

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Antal beslut om senareläggning	419	370	306	307	273	235	225	273
Totalt antal dagar	8 056	8 004	6 505	7 845	6 274	5 930	6 308	6 985
Genomsnittligt antal dagar per beslut	19	22	21	26	23	25	28	26

Källa: Kriminalvården, KOS 2015 Kriminalvård och statistik.

Vi bedömer att det tillkommande beslutsfattandet i viss mån kommer att kräva ytterligare resurser. Enligt vår uppskattning kommer antalet beslut att utökas med ca en tredjedel. Det är vidare fråga om en annan typ av bedömning än den som sker inom ramen för det befintliga regelverket om uppskjuten villkorlig frigivning. Det får därför antas att hanteringen av de nya ärendena avseende upp- skjuten villkorlig frigivning kommer att kräva ökade resurser för Kriminalvården. Kriminalvården har uppskattat att den nya upp- giften kan innebära en merkostnad för myndigheten med samman- taget ca 2,5 miljoner kr årligen. Dessa kostnader är framför allt hänförliga till personalkostnader. För driftsättning av verksamheten såsom utarbetande av handböcker och arbetsbeskrivningar samt utbildningsinsatser tillkommer också kostnader om ca 2,5 miljo- ner kr under det första året. Vi beräknar att kostnaden för besluts- fattande i samband med uppskjuten villkorlig frigivning samman- taget kan beräknas uppgå till ca 5 miljoner kr det första året. Där- efter beräknas den årliga kostnaden sammanlagt uppgå till ca 2,5 mil- joner kr.

Vi föreslår att Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vår bedömning är att Kriminalvården kommer att fatta omkring 120 beslut årligen. Det är rimligt att anta att inte samtliga beslut kommer att överklagas och att det inte kommer att bli fråga om någon större måltillströmning. Resurs- behovet för hantering av dessa ärenden hos överprövningsinstanser kan därför inte förväntas öka nämnvärt av förslagen. De eventuella merkostnader som förslagen i dessa delar innebär bör kunna finan- sieras inom befintliga anslag.

Kostnaden för offentligt biträde bör mot bakgrund av det till- kommande antalet ärenden beräknas öka något. Denna merkostnad bör kunna hanteras inom befintliga anslag.

207

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslaget kommer att medföra kostnadsökningar för Kriminalvården avseende förlängda anstaltsvistelser och för hanteringen av beslut avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk.

Förslaget innebär också att utredningar med utlåtande om risken för att den dömde återfaller i brottslighet ska inhämtas. Enligt Rätts- medicinalverket kan kostnaden för varje utredning om risk beräknas uppgå till ca 37 000 kr. Vi uppskattar att det som kan bli fråga om ca 150 utredningar per år. De löpande merkostnaderna för Rätts- medicinalverket kan därmed som högst förväntas uppgå till drygt 5,5 miljoner kr per år (150 × 37 000 kr). Rättsmedicinalverket har beräknat att det tillkommer en årlig löpande kostnad för kompe- tensutveckling, utbildning och återkommande kvalitetsarbete. Därutöver tillkommer kostnader som är hänförliga till driftssätt- ning av verksamheten såsom utarbetande av handböcker och arbets- beskrivningar samt utbildningsinsatser. Vi beräknar att kostnaden för hanteringen av riskbedömningar i samband med uppskjuten villkorlig frigivning sammantaget kan beräknas uppgå till nästan 11 miljoner kr det första året. Därefter beräknas den årliga kostna- den sammanlagt uppgå till ca 6 250 000 kr.

Genomförande av en ordning som innebär att risk för återfall i brott ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning innebär kost- nadsökningar för Kriminalvården och Rättsmedicinalverket. Finan- sieringen av en eventuell reglering bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras rättsväsendet på sikt.

Vi föreslår att det meddelas övergångsbestämmelser som inne- bär att de nya reglerna ska tillämpas beträffande dem som dömts till fängelse efter ikraftträdandet. De kostnader som en eventuell reg- lering för med sig uppstår därför som tidigast drygt ett år efter att lagändringarna trätt i kraft och får inte fullt genomslag förrän ett flertal år därefter. Om lagändringarna genomförs bör konsekvenserna av förslagen åter analyseras sedan reglerna har varit i kraft en tid.

208

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

8.5.8Bestämmelsernas lydelse

och en författningskommentar

Lag om ändring i brottsbalken

26 kap.

6 § När två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en må- nad, har avtjänats, ska den dömde friges villkorligt om inte annat följer av andra stycket eller av 6 a §.

Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett förvandlingsstraff för böter.

Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om när villkor- lig frigivning ska ske.

I första stycket görs, förutom en språklig ändring, en följdändring med anledning av att den bestämmelse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i andra stycket nu finns i 6 a §. Reg- lerna i första stycket innebär att villkorlig frigivning ska ske när två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats. Undantag från huvudregeln finns i andra stycket och i 6 a §.

Andra stycket innehåller den bestämmelse som tidigare fanns i tredje stycket. Ingen ändring görs i sak.

6 a § Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synner- liga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om

1.den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten, eller

2.det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag.

Vad som sägs i första stycket 2 ska gälla för en intagen som avtjänar fängelse

iminst fyra år, eller om det finns särskilda skäl, en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år.

Paragrafen, som är ny, reglerar under vilka förutsättningar den villkorliga frigivningen kan skjutas upp.

Av första stycket följer att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp om det finns synnerliga skäl mot att frige den dömde villkor- ligt efter att två tredjedelar av strafftiden har avtjänats i anstalt. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska det särskilt

209

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten eller om det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde efter frigivningen begår nya brott av allvarligt slag. Det innebär att det för en tillämpning av bestämmelsen är tillräckligt att en av omstän- digheterna är uppfyllda.

Med att ”den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de före- skrifter och villkor som gäller för verkställigheten” avses allvarliga åsidosättanden av föreskrifter och villkor. En helhetsbedömning av allt som har inträffat under verkställigheten ska göras. Någon ändring i sak är inte avsedd när det gäller vad som krävs för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp på grund av misskötsamhet.

Vid prövningen av om synnerliga skäl mot villkorlig frigivning finns ska också beaktas om det finns en risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Som framhållits i avsnitt 8.5.3 är det en förhållandevis stor andel av dem som villkorligt friges från fängelsestraff som återfaller i brott. En risk för återfall finns därför i princip alltid. För att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska läggas till grund för ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning krävs att risken är konkret och beaktansvärd. Vad som närmare grundar en konkret och beaktansvärd risk för ny brottslighet får bedömas från fall till fall. Att risken ska vara konkret och beaktans- värd innebär att det ska vara fråga om en kvalificerad risk. Det ska vara fråga om en konkret risk som utifrån tillgängligt underlag bedöms vara verklig och tydlig. Bedömningen ska grundas på omstän- digheter som kan hänföras till den dömde och risken ska kunna konstateras föreligga i det enskilda fallet. Med att återfallsrisken är beaktansvärd avses att den är betydande och kan betecknas som hög. Risken för ny brottslighet bör också bedömas föreligga i någor- lunda närtid och ska avse allvarlig brottslighet.

Den dömdes agerande under verkställigheten utgör en del av bedömningen av risken för nya brott. Om frigivningstidpunkten skjuts upp på grund av risken för nya brott ska därför inte missköt- samhet under verkställigheten också leda till ett särskilt beslut om uppskjuten villkorlig frigivning.

Med brottslighet av allvarligt slag avses brott som riktar sig mot eller medför fara för någon annans liv eller hälsa eller som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Avsikten är att beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för ny brottslighet

210

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

ska användas i de fall intresset av samhällsskydd gör sig särskilt gällande. Risken för återfall ska därför avse brottslighet av allvarligt slag. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar ett krav på att det ska vara brott som har ett visst straffvärde. En bedömning av risk avseende brottslighet av allvarligt slag sker bl.a. vid överläm- nade till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och vid omvandling av fängelse på livstid. Vägledning i fråga om vad som ska anses utgöra brottslighet av allvarligt slag bör därför kunna hämtas från den praxis som finns i fråga om rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning (se NJA 2007 s. 266 och NJA 2013 s. 1090) och omvandling av fängelse på livstid (NJA 2008 s. 579 I–III och NJA 2011 s. 872).

Av den nya bestämmelsen i 12 kap. 6 § fängelselagen framgår att den villkorliga frigivningen i princip inte får skjutas upp på grund av risk för ny brottslighet utan att en utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott har inhämtats. Reg- leringen kommenteras närmare nedan.

Andra stycket innebär en begränsning av tillämpningsområdet för första stycket 2. Således gäller vad som där sägs endast för en intagen som avtjänar fängelse i minst fyra år, eller om det finns särskilda skäl, en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år. Med uttrycket ”avtjänar fängelse i minst fyra år” avses den samman- lagda strafftiden. Det innebär att en intagen som dömts till kortare straff än fyra år omfattas om han eller hon till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet ska avtjäna minst fyra år. Reglerna är också, om det finns särskilda skäl, tillämpliga beträffande intagna som dömts till fängelse i lägst två år. Således omfattar reglerna samma kategori dömda som enligt 1 kap. 7 § fängelselagen kan bli föremål för särskilda villkor. När det gäller intagna som dömts till fängelse i lägst två år är det dock här fråga om ett något vidare tillämpningsområde än i fängelselagen. Det kan vara fråga om en intagen som t.ex. har kopplingar till grov organi- serad brottslighet eller ett kriminellt nätverk eller annars har en ut- talad kriminell identitet.

7 § Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. Vid den tidpunkten ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som avses i 6 a § första stycket.

211

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

När villkorlig frigivning skjuts upp på grund av risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag ska den villkorliga frigivningen skjutas upp med sex månader åt gången eller, om den återstående strafftiden understiger åtta månader, kortare tid, dock längst till dess en strafftid om två månader åter- står.

I andra fall får den villkorliga frigivningen skjutas upp högst sex måna- der åt gången. Härvid ska, när den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms, arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förfarandet vid uppskjuten villkorlig frigivning.

I första stycket görs, förutom vissa språkliga justeringar, en ändring till följd av att den bestämmelse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i 6 § andra stycket nu finns i 6 a § första stycket.

Andra stycket är nytt och anger hur den nya frigivningstidpunkten ska bestämmas när den villkorliga frigivningen skjuts upp på grund av risk för nya brott. Regleringen innebär att en uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för nya brott ska ske med sex månader åt gången. Vid den nya tidpunkten ska villkorlig frigivning ske såvida det inte vid en förnyad prövning enligt 26 kap. 6 a § brottsbalken finns synnerliga skäl att åter skjuta upp den villkorliga frigivningen. Om risken för nya brott då kvarstår ska tidpunkten för den villkorliga frigivningen återigen skjutas upp med sex måna- der. Endast i de fall straffåterstoden understiger åtta månader kan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning avse en kortare tid än sex månader. Uppskjuten villkorlig frigivning med hänsyn till risk för nya brott kan som längst ske till dess det återstår en strafftid om två månader. Villkorlig frigivning ska då ske såvida det inte på grund av den dömdes misskötsamhet finns anledning att åter skjuta upp frigivningen.

I tredje stycket finns bestämmelser om hur den nya tidpunkten ska bestämmas vid beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på annan grund än risk för nya brott av allvarligt slag. Bestämmelserna motsvarar den reglering som tidigare fanns paragrafens andra stycke. I bestämmelserna görs några språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd. Liksom tidigare utgör den av domstolen ut- dömda strafftiden den yttersta gränsen för hur mycket den vill- korliga frigivningen får skjutas upp på grund av misskötsamhet.

212

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

9 § Kriminalvården fattar beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 6 a och 7 §§. Sådana beslut gäller omedelbart om inte något annat beslutas.

I paragrafen görs en följdändring med anledning av att den bestäm- melse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i 6 § nu finns i 6 a §. Paragrafen ändras också språkligt.

Övergångsbestämmelser

Bestämmelserna i 26 kap. 6 och 7 §§ BrB tillämpas i sin äldre lydelse i fråga om dem som dömts till fängelse före ikraftträdandet.

Övergångsbestämmelserna är behandlade i avsnitt 8.5.6.

Lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

12 kap.

2 § Bestämmelser om att den villkorliga frigivningen kan skjutas upp finns i 26 kap. 6 a och 7 §§ brottsbalken.

Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket brottsbalken flyttas till en ny 6 a § samma balk.

3 § Frågor om varning enligt 1 § eller uppskjutande av villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ brottsbalken ska avgöras skyndsamt.

Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket brottsbalken flyttas till en ny 6 a § samma balk.

213

Villkorlig frigivning SOU 2017:61

5 § I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ brottsbalken ska ett offentligt biträde förordnas för den in- tagne, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Innan ett be- slut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas ska den intagne beredas tillfälle att yttra sig.

Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket brottsbalken flyttas till en ny 6 a § samma balk.

6 § Kriminalvården får inhämta en utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Föreskrifter om genomförande av en sådan utredning meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer.

Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för nya brott av allvarligt slag får bara meddelas, om en utredning enligt första stycket inhämtats. En sådan utredning behöver dock inte inhämtas om det är obehöv- ligt.

Paragrafen är ny och reglerar kravet på utredning om risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Bestämmelsen har utformats med 10 § omvandlingslagen som förebild.

Av första stycket framgår att Kriminalvården får inhämta en ut- redning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Det åligger ansvarig myndighet att ta ställ- ning till vilka riskinstrument eller andra tester som ska ligga till grund för utlåtandet och på vilket sätt utredningen ska göras. Det är dock väsentligt att det framgår hur stor risken för återfall är, vilken typ av brottslighet som risken avser, vilka riskfaktorerna är och hur dessa kan motverkas.

Utlåtandet utgör en viktig del av Kriminalvårdens underlag vid beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i allvarlig brottslighet. Uppskjuten villkorlig frigivning utgör undan- tag från presumtionen om att villkorlig frigivning ska äga rum efter två tredjedelar av strafftiden. En central fråga i sammanhanget är i vilka situationer Kriminalvården ska hämta in utredning om risk för återfall i allvarlig brottslighet. Frågan är alltså vilka kriterier som ska gälla för att Kriminalvården ska överväga beslut om uppskjuten villkorlig frigivning.

214

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

Kriminalvården gör löpande bedömningar av risk under verk- ställigheten i anstalt. De bedömningar av risk för återfall i brott som bl.a. ligger till grund för olika typer av beslut avseende place- ring, permission och andra liknande frigivningsförberedande åtgärder kan ligga till grund även för frågan om uppskjuten vill- korlig frigivning. Frågan om uppskjuten villkorlig frigivning är endast aktuell för intagna som bedömts ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Anledning att hämta in utredning om risk för nya brott föreligger alltså om Kriminalvården inför villkorlig frigiv- ning beträffande en intagen som avtjänar fängelse i fyra år eller mer eller, om det finns särskilda skäl, en intagen som dömts till fängelse i lägst två år bedömer att risken för återfall i allvarlig brottslighet är hög. Det kan t.ex. vara fråga om en intagen som meddelats sär- skilda villkor på grund av risken för nya brott. De bedömningar som har gjorts i fråga om frigivningsförberedande åtgärder bör också vara av särskild betydelse. En anledning att överväga ett beslut om att skjuta upp den villkorliga frigivningen kan t.ex. vara att den in- tagne på grund av risken för återfall överhuvudtaget inte varit före- mål för några frigivningsförberedande åtgärder i form av successiv utslussning genom placering i lägsta säkerhetsklass, permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder, eller om sådana åtgärder på grund av återfallsrisken varit förenade med särskilda kontrollinsatser. Även annan utredning, såsom Kriminalvårdens utredningar och den dömdes eventuella misskötsamhet under verkställigheten får beaktas vid bedömningen.

För att kravet på förutsebarhet vad gäller verkställigheten och även för att främja den intagnes frigivningsförberedelser är det viktigt att Kriminalvården ger tydlig information om vad som gäller beträffande villkorlig frigivning. Det är vidare viktigt att ställnings- tagande till behovet av utredning om risk för återfall i brott på grund av att Kriminalvården överväger att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning görs i god tid före planerad dag för vill- korlig frigivning.

När det gäller uppskjuten villkorlig frigivning på grund av missköt- samhet är målsättningen att Kriminalvården ska utreda och fatta beslut i ärendet senast en månad före planerad dag för villkorlig frigivning.31 Ett ärende bör därför i normalfallet komma till huvud-

31 Kriminalvårdens handbok om varning och uppskjuten villkorlig frigivning 2015:1.

215

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

kontoret ca åtta veckor före planerad dag för frigivningen. Någon uttrycklig bestämmelse i lag som anger när frågan om uppskjuten villkorlig frigivning ska prövas finns inte. I förarbetena anges att Kriminalvården, när tidpunkten för villkorlig frigivning närmar sig, ska göra en saklig och objektiv bedömning av hur verkställigheten har sett ut.32 Enligt 12 kap. 3 § fängelselagen ska frågan om upp- skjuten villkorlig frigivning prövas skyndsamt. Nämnda bestäm- melse är tillämplig också när det är fråga om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott. Beträffande skynd- samhetskravet anges i förarbetena att det är viktigt att Kriminal- vården i god tid före tidpunkten då villkorlig frigivning enligt huvud- regeln ska ske fattar beslut om eventuell uppskjuten villkorlig fri- givning så att den intagne har möjlighet att begära omprövning och överklaga. Att beslut fattas i god tid före den villkorliga frigivningen är också viktigt för att planeringen av eventuella utslussningsåtgärder och andra frigivningsförberedelser inte ska försvåras.33

På motsvarande sätt som gäller vid beslut om uppskjuten vill- korlig frigivning på grund av misskötsamhet måste Kriminalvården i god tid ta ställning till frågan om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för ny brottslighet. Ställningstagande till behovet av utredning om risk bör därför göras senast i anslutning till över- väganden om särskilda utslussningsåtgärder.

Enligt andra stycket får villkorlig frigivning inte skjutas upp på grund av risk för att den dömde begår nya brott utan att sådan utredning som avses i första stycket har inhämtats. En utredning behöver inte inhämtas om det framstår som obehövligt, men bör regelmässigt inhämtas första gången Kriminalvården överväger att skjuta upp den villkorliga frigivningen på grund av risk för nya brott. Som utvecklats närmare under avsnitt 8.5.4 kan det antas att det ofta krävs ytterligare tid än sex månader för att genom behand- lingsinsatser hantera konstaterade risker. Det kan t.ex. vara obehöv- ligt att inhämta utredning om det vid en utredning sex månader tidigare har konstaterats att risken för ny brottslighet av allvarligt slag är hög samt de åtgärder som behövs för riskhanteringen är om- fattande, och inte kan förväntas kunna genomföras under en period om sex månader. I en sådan situation bör beslutet om att skjuta

32Prop. 2005/06:123 s. 66.

33A. prop. s. 65.

216

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

upp den villkorliga frigivningen kunna grundas på den ursprungliga utredningen i kombination med dokumentation av hur den fortsatta verkställigheten i anstalt har förlöpt, utan att en ny utredning in- hämtas. Det är svårt att närmare ange ett intervall för hur ofta Kriminalvården bör inhämta utredning från Rättsmedicinalverket. Utredning bör inhämtas vid behov. Om den villkorliga frigivningen har skjutits upp vid ett par tillfällen bör kompletterande utredning dock i normalfallet inhämtas.

7 § Sådana uppgifter om den dömde som behövs för genomförandet av en ut- redning enligt 6 § ska på begäran lämnas ut från en verksamhet där sekretess annars gäller enligt 25 kap. 1–5 §§, 26 kap. 1 § eller 35 kap. 15 eller 16 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen är ny och innehåller sekretessbrytande bestämmelser. Vi föreslår att en särskild myndighet anförtros ansvaret att genom-

föra utredningar risk för ny brottslighet. För genomförandet av uppdraget krävs att ansvarig myndighet har möjlighet att få tillgång till det underlag som krävs för utredningen. De uppgifter som behövs torde i stor utsträckning finnas hos Kriminalvården, men även hos andra myndigheter. Om sekretess gäller för en uppgift som förekommer hos en viss myndighet får uppgiften enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) inte röjas för en annan myndighet, såvida inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. En sekretessbrytande bestämmelse bör därför införas som avser uppgifter inom hälso- och sjukvården för vilka sekretess gäller enligt 25 kap. 1–5 §§, från socialtjänstlagen enligt 26 kap. 1 § samt från Kriminalvården enligt 35 kap. 15 och 16 §§.

Hos Rättsmedicinalverket omfattas uppgifterna av sekretess enligt 25 kap. OSL. Inom Kriminalvården gäller enligt 35 kap. 15 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon till denne närstående lider men eller fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Om beslutet över- klagas till förvaltningsdomstol följer av 43 kap. 1 och 3 §§ att sekre- tessbestämmelser som gäller i viss verksamhet eller i vissa ärenden

217

Villkorlig frigivning

SOU 2017:61

är direkt tillämpliga hos en förvaltningsdomstol vid handläggning av ett överklagande av ett beslut som har fattats av en myndighet i sådan verksamhet eller i ett sådant ärende. Några särskilda bestäm- melser om sekretess behöver därför inte meddelas.

8.5.9Villkorlig frigivning vid överförande av straffverkställighet

Vid överförande av straffverkställighet av ett frihetsstraff tillämpas som regel verkställighetsreglerna i den verkställande staten. Det gäller även i fråga om bestämmelser om villkorlig frigivning. Bestäm- melser om villkorlig frigivning finns i de flesta stater, men skiljer sig i stor utsträckning åt. Eftersom det är den verkställande statens verkställighetsregler som ska tillämpas innebär detta att den dömde i praktiken kan komma att vara frihetsberövad under en längre eller kortare tid efter ett överförande än om verkställigheten i stället hade skett i domstolslandet. I 3 kap. 22 § lagen (2015:96) om er- kännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen finns bestämmer om villkorlig frigivning med avseende på en utländsk dom som efter överförande hit ska verk- ställas här. Enligt nämnda lagrum får Kriminalvården vid ett straff- tidsbeslut besluta om villkorlig frigivning vid en tidigare tidpunkt än vad som föreskrivs i brottsbalken, under förutsättning att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under en väsentligt längre tid i Sverige än vad som skulle ha varit fallet om verkställig- heten i stället hade skett i den andra staten. Bestämmelsen är av- sedd att tillämpas endast i klara undantagsfall för att undvika stötande resultat på grund av skillnader i regler om villkorlig frigivning.

Strafftidsutredningen har nyligen föreslagit att bestämmelsen ska upphävas och att det införs en ny bestämmelse som är tillämp- lig vid verkställighet av domar från såväl andra EU-medlemsstatar som från länder utanför EU. Enligt förslaget ska det vid verkställig- het av ett överfört utländskt fängelsestraff vara möjligt att besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning än vad som annars gäller enligt 26 kap. 6 § första stycket brottsbalken om det framgår att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under avse-

218

SOU 2017:61

Villkorlig frigivning

värt längre tid än om verkställigheten hade skett i den andra staten.34 Även den av Strafftidsutredningen föreslagna regleringen är avsedd att tillämpas endast i undantagsfall.

Det är vår bedömning att regler om uppskjuten villkorlig fri- givning på grund av misskötsamhet eller risk för återfall inte kom- mer i konflikt med ovan berörda regler om villkorlig frigivning vid överföring av verkställighet av ett utländskt fängelsestraff. Kriminal- vårdens bedömning av om det föreligger avsevärd skillnad mellan å ena sidan den fängelsetid som ska avtjänas här med tillämpningen av huvudregeln 26 kap. 6 § första stycket brottsbalken och å andra sidan den fängelsetid som enligt den andra statens regler skulle ha gällt om verkställigheten skett där påverkas inte av att tidpunkten för villkorlig frigivning senare kan komma att skjutas upp på grund av misskötsamhet eller risk för återfall i brott.

34 SOU 2016:18 s. 259 ff.

219

9Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

9.1Inledning

I detta kapitel behandlar vi för våra överväganden avseende åter- fallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning. Det är frågor som rör övervakning, särskilda förskrifter och om det ska vara möjligt att i vissa fall besluta om elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning. Vidare behandlas prövotidens längd och allmänna sköt- samhetskrav. Kapitlet avslutas med frågor som rör beslutsord- ningen beträffande åtgärder efter villkorlig frigivning och hanteringen av misskötsamhet.

Övergången från anstalt till ett liv i frihet är en särskilt kritisk tidpunkt när det gäller risken för återfall i brott. I våra direktiv framhålls att det därför, oavsett tidpunkt för villkorlig frigivning, efter frigivningen måste finnas åtgärder som syftar till att begränsa risken för återfall och som bidrar till en återanpassning i samhället.

I vårt uppdrag ingår därför att överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifterna som kan meddelas under prövotiden efter villkorlig frigivning bör förändras och lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt direktiven får utredaren också identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget.

9.2Allmänna utgångspunkter

Arbetet med att förebygga återfall i brott utgör en viktig del av verkställigheten av fängelsestraff. Redan en liten minskning av åter- fall i brott har betydelse när det gäller mänskligt lidande. Små redu-

221

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

cerande effekter på återfall i brott har vidare positiv effekt när det gäller samhällets kostnader.

Som nämnts ovan är tiden efter villkorlig frigivning särskilt käns- lig när det gäller risken för återfall i brott. Kriminalvårdens studie avseende särskilda utslussningsåtgärder visar dock på effekter när det gäller möjligheterna att genom sådana åtgärder minska risken för återfall i brott (se avsnitt 4.5.1). Som redovisats i kapitel 8 anser vi inte att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning. Ett av skälen för ställningstagandet är att det är svårt att göra säkra bedömningar av risk för återfall på individnivå. Sådana bedömningar bör därför enligt vår uppfattning inte styra strafftiden i anstalt (se kapitel 8).

Att det är svårt att göra säkra bedömningar av risk på individ- nivå innebär emellertid inte att sådana bedömningar inte alls bör användas. Riskbedömningar utgör viktiga instrument för planering av verkställigheten, lämpliga insatser och behandling under anstalts- tiden. Bedömningar av risk görs också i samband med permissioner och särskilda utslussningsåtgärder. Även när det gäller insatser under prövotiden efter villkorlig frigivning är riskbedömningar av stort värde.

Den förhållandevis stora andelen återfall bland villkorligt fri- givna tyder på att det finns ett behov av att stärka de återfalls- förebyggande åtgärder som kan vidtas efter villkorlig frigivning. Det sagda gäller särskilt i de fall där hög risk för återfall i brott inneburit att den dömde inte alls, eller endast under mycket kon- trollerade former, varit föremål för frigivningsförberedande åtgärder i form av permissioner och särskilda utslussningsåtgärder.

I enlighet med vårt uppdrag har våra överväganden inriktats särskilt på om det, beträffande dömda där risken för återfall i all- varlig brottslighet bedöms vara hög, finns behov av andra typer av särskilda föreskrifter eller åtgärder för att därigenom öka inslaget av kontroll och stöd till den frigivne i syfte att minska återfalls- risken. De förslag vi lämnar är tillämpliga beträffande samtliga som villkorligt friges från fängelsestraff. Syftet med de återfallsföre- byggande åtgärderna är att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Det ligger i sakens natur att utökade möjligheter till kontroll kommer att få särskild betydelse i de fall det föreligger hög risk för återfall i allvarlig brottslighet.

222

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

Vi har strävat efter att skapa flexibla lösningar och att tydliggöra kopplingen mellan verkställigheten av en fängelsepåföljd i anstalt och i frivård.

I vårt uppdrag ingår inte att utforma någon särskild reglering om verkställighet av straff i frihet eller att göra andra mer genom- gripande förändringar av reglerna om kriminalvård i frihet. Vi före- slår därför att förändringar genomförs i 26 kap. brottsbalken. Reg- lerna om övervakning och särskilda föreskrifter i 26 kap. brotts- balken gäller i stor utsträckning även vid skyddstillsyn enligt 28 kap. brottsbalken. Vi har utformat reglerna på ett sådant sätt att gäll- ande regler för skyddstillsyn i huvudsak kvarstår oförändrade.

9.3De återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig frigivning bör förstärkas

9.3.1Prövotidens längd och allmänna skötsamhetskrav

Bedömning: Det bör inte göras någon förändring avseende prövo- tidens längd efter villkorlig frigivning. Även framöver bör alltså gälla att prövotiden efter villkorlig frigivning motsvarar den åter- stående strafftiden, dock minst ett år. De allmänna skötsamhets- kraven och skyldigheten för den frigivne att på kallelse inställa sig hos Kriminalvården bör vara kvar.

Prövotidens längd

Efter villkorlig frigivning motsvarar prövotiden den återstående strafftiden, dock minst ett år (26 kap. 10 § brottsbalken).

Gällande regler om prövotidens längd infördes efter förslag av Straffsystemkommittén.1 Enligt kommittén fanns det skäl att koppla prövotiden till det utmätta straffet på sätt att prövotidens längd blev beroende av det återstående reststraffet. I fråga om de korta fängelse- straffen anförde kommittén att det även beträffande prövotidens längd fanns skäl att bedöma personer som gjort sig skyldiga till lindrigare brott annorlunda än de som gjort sig skyldiga till mer

1 Se närmare avsnitt 4.3.6.

223

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

allvarlig brottslighet. För att förverkande av villkorlig frigivning skulle vara en trovärdig reaktion mot den som efter frigivningen återföll i brott ansågs det dock inte lämpligt med allt för korta prövo- tider.2

Systemet med prövotid efter villkorlig frigivning innebär att fängelsestraffet är till fullo verkställt först när prövotiden har löpt ut. Under prövotiden gäller allmänna skötsamhetskrav, särskilda föreskrifter kan meddelas, och den frigivne kan ställas under över- vakning. Misskötsamhet under prövotiden kan leda till olika sank- tioner. Om den frigivne återfaller i brott under prövotiden kan den villkorligt medgivna friheten helt eller till viss del förverkas.

Nuvarande regler om prövotidens längd har gällt under en längre tid och synes fungera väl. Vi kan också ställa oss bakom de argu- ment som har framförts för den nuvarande regleringen. Den gällande ordningen att prövotidens längd som huvudregel är kopplad till den tid som vid villkorlig frigivning återstår av straffet framstår också som logisk. Några skäl har inte framkommit att ändra reglerna om prövotidens längd.

Vår bedömning är att det inte finns skäl att ändra reglerna om prövotidens längd.

Allmänna skötsamhetskrav

De allmänna skötsamhetskraven enligt 26 kap. 14 § första stycket brottsbalken innebär att den som är villkorligt frigiven ska

–vara skötsam,

–efter förmåga försörja sig,

–i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom eller henne enligt brottsbalken eller enligt föreskrifter eller anvisningar som med- delats med stöd av balken,

–på kallelse inställa sig hos Kriminalvården, och

–göra vad han eller hon kan för att ersätta genom brottet upp- kommen skada, som han förpliktats ersätta.

2 SOU 1995:91, Del II, s. 365 f.

224

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

Kraven gäller under prövotiden oavsett om den frigivne ställts under övervakning eller inte. Kriminalvården utövar inte någon särskild kontroll över att frigivna som inte står under övervakning följer skötsamhetskraven. För att en övervakningsnämnd ska vidta åtgärder mot en frigiven är det i normalfallet inte tillräckligt att han eller hon åsidosatt det allmänna kravet på skötsamhet, utan det krävs att den frigivne brutit mot föreskrifter eller anvisningar.

De allmänna krav som ställs på den villkorligt frigivne under prövotiden framstår till stor del som självklara. Det har dock an- setts värdefullt att det i lag anges vilka riktlinjer den frigivne bör försöka hålla sig till under verkställigheten av påföljden. De all- männa skötsamhetskraven har också ansetts ge en ram för frivårdens arbete.3

Kravet på skötsamhet utgör ett allmänt mål för den dömdes livsföring under den villkorliga frigivningen. Att den frigivne under prövotiden ska vara skötsam, efter förmåga försörja och betala eventuella skadestånd ligger i sakens natur. Det skulle mot denna bakgrund kunna ifrågasättas om det finns något egentligt behov av ett lagstadgat skötsamhetskrav. Även utan en uttrycklig lagregel om skötsamhet är det möjligt att inskrida med mer ingripande åt- gärder (övervakning och särskilda föreskrifter), om det finns behov av det för att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att i övrigt underlätta hans eller hennes anpassning i sam- hället. Som anförs ovan har emellertid skötsamhetskravet ansetts ge en ram för Kriminalvårdens arbete under övervakningen. Motsva- rande lagfästa krav på skötsamhet finns också i andra sammanhang inom straffrättens område. (Se t.ex. 27 kap. 4 §, 28 kap. 6 § med hänvisning till 26 kap. 14 § brottsbalken. Jfr även 17 och 22 §§ lagen [1996:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.)

Även om det kan anföras skäl för att ta bort kravet på allmän skötsamhet anser vi att övervägande skäl talar för att det lagfästa skötsamhetskravet bör finnas kvar.

Bestämmelsen i 26 kap. 14 § brottbalken innehåller också en skyldighet för den frigivne att på kallelse inställa sig hos Kriminal- vården. Regeln infördes 1983 i syfte att underlätta frivårdens arbete med och kontroll av de frigivna.4 Kriminalvården kan enligt 38 kap.

3Se bl.a. prop. 1982/83:85 s. 86 f. och SOU 2005:54 s. 816.

4Prop. 1982/83:85 s. 128.

225

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

12 § brottbalken begära handräckning för den dömdes inställelse. Handräckning bör endast begäras om syftet inte kan uppnås på något annat sätt (5 kap. 19 § frivårdsförordningen). Den frigivne bör även framöver vara skyldig att på kallelse inställa sig hos Kriminal- vården.

Vår bedömning är att det lagfästa kravet på skötsamhet och skyldigheten för villkorligt frigivna att inställa sig hos Kriminalvården bör vara kvar.

9.3.2Övervakning efter villkorlig frigivning

Förslag: Övervakningen ska, om inte annat beslutas, gälla under hela prövotiden.

Kriminalvården ska ha möjlighet att ompröva ett beslut i fråga om övervakning om det finns anledning till det.

Övervakningsbehovet ska även framöver grundas på en be- dömning av såväl behovet av kontroll som behovet av hjälp och stöd. Syftet att minska risken för att den frigivne begår nya brott ska uttryckligen framgå av lagtexten.

Övervakningen bör också fortsättningsvis planeras och ut- formas efter samråd med den frigivne och i samverkan med be- rörda myndigheter. För att öka strukturen tas regler om det in i lag.

Det kan mot bakgrund av den redovisade statistiken beträffande återfall i brott bland villkorligt frigivna och den utsatta sociala situation som många frigivna befinner sig i antas att det inte sällan finns ett behov av övervakning. I tabell 9.1 nedan redovisas antal villkorligt frigivna från anstalt under 2007–2015 och hur många be- slut om övervakning som fattats under samma period. Det är inte alltid som beslutet om övervakning fattas samma år som villkorlig frigivning äger rum och det kan därför inte sägas exakt hur stor andel av de villkorligt frigivna som ställs under övervakning varje år. Av statistiken kan dock slutsatsen dras att majoriteten av de vill- korligt frigivna ställs under övervakning. Andelen som ställs under

226

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

övervakning är betydligt högre beträffande dömda med strafftider över två år.5

Tabell 9.1 Villkorligt frigivna med övervakning

Antal klienter som blivit villkorligt frigivna under 2007–2015

År	Antal avgångar	Antal villkorlig	Antal villkorlig	Ungefärlig andel
	från anstalt	frigivna	frigivna med	frigivna med
	totalt		övervakning	övervakning6
2007	10 134	8 126	5 799	71 %
2008	10 097	7 925	5 463	69 %
2009	9 902	7 902	5 272	67 %
2010	9 745	7 702	4 917	64 %
2011	9 577	7 544	4 731	63 %
2012	9 981	7 826	4 844	62 %
2013	9 372	7 246	4 303	59 %
2014	8 937	6 890	3 917	57 %
2015	8 694	6 720	3 686	58 %

Källa: Kriminalvården.

Övervakning ska enligt 26 kap. 11 § brottsbalken beslutas om det bedöms påkallat. Övervakningen upphör, om inte annat särskilt beslutats, sedan ett år av övervakningen har förflutit. För dem som villkorligt friges från ett längre fängelsestraff och som vid frigiv- ningen har en återstående strafftid överstigande ett år upphör van- ligen övervakningen innan prövotiden har löpt ut. Det torde vara sällsynt förekommande, men om den frigivne inte iakttar vad som åligger honom eller henne kan övervakningsnämnden enligt 26 kap. 18 § 2 brottsbalken besluta om övervakning under viss tid efter det att ett år av prövotiden har förflutit, dock längst till prövotidens utgång.

De nu gällande reglerna om övervakning infördes i början av 1980-talet. I förarbetena anges att frivårdens resurser bör koncen- treras till fall där övervakningen kan fylla ett behov och att över- vakning därför endast bör användas när den kan förväntas fylla

5I kapitel 8 (avsnitt 8.5.7) finns en redogörelse för hur många som ställs under övervakning efter avtjänade strafftider på två år och däröver.

6Beslut om övervakning fattas inte alltid samma år som villkorlig frigivning äger rum och den redovisade andelen villkorligt frigivna med övervakning är därför ungefärlig.

227

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

någon positiv funktion. Även straffets längd bör enligt motiven vägas in i bedömningen. Som exempel anges att övervakning som regel kan underlåtas vid villkorlig frigivning från fängelse i högst sex månader.7

Det är angeläget att Kriminalvårdens resurser används där de kan antas behövas mest. Även framöver bör övervakning vara förbehållet de fall där det finns ett behov av åtgärden och beslut om övervakning bör grundas på en individuell bedömning utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd ska bedöm- ningen av frågan om övervakning grundas på den behovs- och risk- utredning som gjorts i verkställighetsplanen. Risken för återfall bedöms i termer av låg, medel eller hög. Medelhög eller hög risk för återfall leder i normalfallet till att den dömde ställs under övervak- ning. Även den aktuella strafftiden, den dömdes ålder och even- tuellt beslut om utvisning har betydelse för bedömningen.

Det är av stor vikt att planen för hela verkställigheten är förut- sebar och tydlig för den dömde. Kriminalvården gör därför redan på ett tidigt stadium av verkställigheten en preliminär bedömning av frågan om övervakning. Själva beslutet fattas sedan i anslutning till tidpunkten för villkorlig frigivning eller därefter. Det är en samman- vägning av omständigheterna som ligger till grund för bedöm- ningen av om den frigivne bör ställas under övervakning. Syftet med övervakning är att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Detta bör komma till uttryck i lagregeln. Redan nu ställs i genomsnitt drygt 80 procent av dem som friges från fängelsestraff överstigande två år under övervakning. Förutom den uttryckliga regeln om syftet med övervakning, finns det därmed inte skäl för att ändra reglerna för när den frigivne ska ställas under övervak- ning.

Vi anser dock att reglerna bör ändras på så sätt att tiden för övervakning knyts direkt till prövotiden. Övervakningen bör bestå under prövotiden såvida inte annat beslutas. En sådan ordning innebär att övervakningen utan särskilt beslut kan fortgå under en längre period för dem som har en straffåterstod på mer än ett år. Syftet är att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra övervakningstidens längd. Det är inte motiverat att över-

7 Se prop. 1982/83:85 s. 126.

228

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

vakningen ska upphöra efter ett år om det då fortfarande finns behov av stöd och kontroll.

Behovet av övervakning ska även framöver fortlöpande om- prövas. Det är viktigt att Kriminalvården utarbetar rutiner för att löpande kontrollera behovet av övervakning så att Kriminalvårdens resurser koncentreras till fall där de kan förväntas ge resultat. Om övervakningen har fungerat utan anmärkning under en viss tid och inte längre är påkallad ska övervakningen upphöra. Det är den frigivne som genom sitt beteende kan påverka inte bara över- vakningens innehåll utan också om han eller hon överhuvudtaget ska stå under övervakning. Vanligen är risken för återfall i brott och behovet av insatser som störst i tiden närmast efter den vill- korliga frigivningen och innehållet i övervakningen måste löpande anpassas efter behovet. Endast i undantagsfall torde det komma ifråga att övervakningen behöver pågå under en längre tid än tre år.

Närmare regler om planeringen av övervakningen finns i 5 kap. 3 § frivårdsförordningen. Bestämmelsen gäller både för skydds- tillsynsdömda och villkorligt frigivna som ställts under övervakning. Av bestämmelsen framgår bl.a. att planeringen av övervakningen ska göras vid ett möte med den dömde och övervakaren samt att det ska upprättas en plan för övervakningen som anger vilka åt- gärder som ska vidtas. Vid planeringen ska också undersökas i vilken utsträckning Kriminalvården behöver medverka för att förmedla stöd och hjälp.

Kriminalvårdens tillsynsansvar omfattar inte endast själva över- vakningen av klienten utan också de formella åtgärder som står till frivårdens förfogande för att få den frigivne att följa de regler som gäller för honom eller henne. I Kriminalvårdens ansvar ingår att samverka med andra myndigheter. I enlighet med normaliserings- principen har Kriminalvårdens klienter rätt till samhällets stöd- funktioner gällande t.ex. vård, boende och arbete, på samma villkor som andra i samhället (se 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken). Som redogjorts för i kapitel 4 pågår ett löpande arbete inom Kriminal- vården för att förbättra samverkan med andra myndigheter och aktörer. Under övervakningen åligger det frivården att till den fri- givne förmedla det stöd och den hjälp som han eller hon har rätt till. På samma sätt som gäller för planeringen av verkställigheten i anstalt (jfr 1 kap. 5 § tredje stycket fängelselagen) är det viktigt att den dömde motiveras att aktivt delta och medverka i planeringen av

229

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

övervakningen. Det sagda innebär givetvis inte att det är den dömde som avgör vilka åtgärder som bör komma i fråga.

Det är viktigt att det finns en tydlig plan och struktur för verk- ställigheten och att planeringen innefattar både verkställigheten i anstalt och i frivård. För fängelsedömda upprättas en individuell plan för verkställigheten (1 kap. 5 § fängelselagen). Den individuella verkställighetsplanen omfattar inte bara tiden i anstalt och frigiv- ningsförberedande åtgärder utan också eventuell övervakning efter villkorlig frigivning. Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd ska den verkställighetsplan som fastställts under verkställig- heten i anstalt fastställas på nytt senast inom fyra månader efter villkorlig frigivning. Regler om att en plan för övervakningen ska upprättas finns, som nämnts, också i 5 kap. 3 § frivårdsförordningen.

Vi anser att det i 26 kap. brottsbalken bör tas in bestämmelser om att det ska finnas en plan för övervakningen samt att över- vakningen ska planeras och utformas i samråd med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. Syftet är att öka strukturen och tydligheten beträffande planeringen av övervakning efter vill- korlig frigivning.

Vi föreslår att övervakningen som utgångspunkt ska gälla under prövotiden om det finns behov av det och att Kriminalvården ska kunna ompröva beslut om övervakning.

9.3.3Särskilda föreskrifter

Förslag: Endast villkorligt frigivna som står under övervakning ska kunna meddelas särskilda föreskrifter.

För att tydliggöra att särskilda föreskrifter kan meddelas också i kontrollsyfte ska i lagtexten anges att särskilda föreskrifter ska meddelas i syfte att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället.

En föreskrift om skyldighet att lämna prov för kontroll av att den villkorligt frigivne inte är påverkad av alkohol, andra bero- endeframkallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa

230

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

hälsofarliga varor ska kunna beslutas även om den frigivne inte meddelats föreskrift om vård och behandling.

Möjligheten att meddela föreskrift om boende förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan föreskrift också kan avse ett kontrollerat boende.

Möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betal- ning av skadestånd på grund av brott ska utgå.

Bedömning: Övervakaren bör även fortsättningsvis ha möjlighet att medge tillfällig jämkning av de anvisningar, föreskrifter och kontrollåtgärder som har beslutats.

Allmänt om föreskrifter

Även framöver bör gälla att själva frihetsberövandet utgör det cen- trala sanktionsinnehållet i ett fängelsestraff. För att förhindra åter- fall i brott och i högre grad förbättra den frigivnes anpassning i samhället finns det dock skäl att överväga ytterligare åtgärder som syftar till att tillgodose ett behov av kontroll och möjlighet att på- verka den frigivnes förhållanden efter villkorlig frigivning. Det sagda gäller särskilt i de fall risken för återfall i brott bedöms vara hög.

Det finns ingen tillgänglig statistik över antal villkorligt frigivna med särskilda föreskrifter. Enligt uppgift från Kriminalvården före- kommer det i begränsad omfattning att det meddelas särskilda före- skrifter efter villkorlig frigivning. Enligt vår mening finns det anled- ning att i högre utsträckning använda särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning. Som utgångspunkt bör gälla att den frigivne meddelas en eller flera föreskrifter om vad som ska gälla efter fri- givningen. Det skapar en tydlighet och struktur för övervaknings- tiden. Beslut om särskilda föreskrifter bör grundas på en bedöm- ning i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska särskilt risken för återfall i brott, behovet av kontroll och den dömdes behov av och mottaglighet för åtgärder beaktas.

Viktiga slutsatser i forskningsrapporter på området är att åtgärder som enbart är inriktade på kontroll, såsom randomiserade drog- tester och elektronisk övervakning etc., inte har någon återfalls-

231

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

förebyggande effekt om de inte kombineras med behandlings- insatser.8 Utgångspunkten bör därför vara att återfallsförebyggande åtgärder är inriktade på att tillgodose såväl behovet av stöd och hjälp som behovet av kontroll. Detta är inte liktydigt med att det alltid måste krävas att den frigivne själv har insikt om att han eller hon har behov av den aktuella åtgärden för att en föreskrift ska meddelas. Sålunda behöver t.ex. inte den som lider av någon form av missbruk själv ha insikt i sin problematik för att det ska finnas skäl för en föreskrift om programverksamhet och drogkontroll i syfte att minska risken för återfall i brott.9

Endast de som står under övervakning ska kunna meddelas särskild föreskrift

En allmän förutsättning för meddelande av en särskild föreskrift enligt 26 kap. 15 § brottsbalken är att det finns skäl att anta att den frigivne för sin anpassning i samhället behöver stöd. Särskilda före- skrifter får inte meddelas enbart i syfte att åstadkomma en ytter- ligare skärpning av påföljden. Behovet av åtgärden ska vara styrande. Liksom beslut om övervakning är syftet med särskilda föreskrifter att minska risken för återfall i brott eller på annat sätt underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Behovet av en särskild före- skrift och valet av föreskrift bör bedömas utifrån såväl föreskriftens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.

I förarbetena framhålls att särskilda föreskrifter endast bör med- delas om det föreligger praktiska möjligheter att kontrollera efter- levnaden av föreskriften.10 Bortsett från sådana föreskrifter som gäller kontakt- och underrättelseskyldighet under övervakningen enligt 26 kap. 15 § fjärde stycket brottsbalken krävs inte att den dömde står under övervakning för att han eller hon ska kunna

8Shelley L. Brown, Encouraging community release and appropriate supervision, Research Branch, Correctional Service of Canada, www.csc-scc.gc.ca/research/forum/e131/e131n- eng.shtml med hänvisning till Gendreau, Goggin, Cullen och Andrews (2000), The effects of community sanctions and incarceration on recidivism. Forum on Corrections Research, 12(2), 11–13. Se även Cullen och Jonson, Rehabilitation and Treatment Programs, Crime and Public Policy, s. 293–344, Gleicher, Manchak och Cullen, Creating a Supervision Tool Kit: How to improve probation and parole, Federal Probation; June 2013, Volume 77, number 1, s. 22 ff. och Kriminalvården, Slutrapport av STICS försöksverksamhet 2011–2013.

9Jfr vad som sägs nedan beträffande behandling av medicinsk karaktär. Behandling av medi- cinsk karaktär kan, liksom annars i samhället, normalt endast ges dömda på frivillig grund.

10Prop. 1982/83:85 s. 89.

232

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

meddelas en särskild föreskrift. Kravet på att efterlevnaden ska vara möjlig att kontrollera innebär dock att det i praktiken endast är de som står under övervakning som får särskilda föreskrifter. Som skäl för att det i vissa fall kan finnas skäl att även den som inte står under övervakning ska kunna vara underkastad en särskild före- skrift anges i förarbetena att en särskild föreskrift kan behöva kvar- stå efter det att övervakningstiden har upphört.11

Vi har föreslagit att övervakningen som huvudregel ska pågå under hela prövotiden. Det finns därmed inte längre något behov av att kunna meddela en särskild föreskrift när den villkorligt frigivne inte står under övervakning och vi föreslår därför att endast de som står under övervakning ska kunna meddelas en särskild föreskrift.

En särskild föreskrift får som längst pågå till dess prövotiden har löpt ut. Bortsett från särskild föreskrift om vistelseort eller bostad som endast får meddelas på viss tid, högst ett år åt gången, kan en särskild föreskrift meddelas att gälla tills vidare utan närmare angivande av tid. Enligt vår mening bör särskilda föreskrifter alltid meddelas att gälla under viss tid och vi föreslår att reglerna ändras så att föreskrift ska meddelas för viss tid, högst ett år åt gången. Det sagda innebär givetvis inte att föreskriften alltid måste kvarstå under hela den beslutade tiden. På samma sätt som gäller för övervakning måste behovet av särskilda föreskrifter prövas löpande under övervakningstiden. Om övervakningen och meddelade före- skrifter har fungerat utan anmärkning kan det t.ex. finnas skäl att, efter en tid, ändra föreskrifter i syfte att minska graden av kontroll. I förekommande fall får också tiden för en föreskrift förlängas, om det finns behov av det.

Övervakaren får enligt 26 kap. 17 § brottsbalken meddela anvis- ningar i fråga om verkställandet av särskilda föreskrifter och också medge tillfällig lättnad och vidta jämkning. Det är viktigt att det finns utrymme för viss flexibilitet i fråga om meddelade föreskrifter och övervakaren bör därför även framöver kunna medge tillfällig jämkning av de anvisningar och föreskrifter som har beslutats.

11 A. prop. s. 106.

233

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

Vistelseort och bostad

Föreskrift om vistelseort och bostad är bl.a. tänkt att användas i kontrollsyfte när det är särskilt angeläget att hålla den frigivne borta från en viss miljö.12 Enligt uppgift från Kriminalvården är särskilda föreskrifter om vistelseort och bostad i samband med villkorlig frigivning ovanliga. Enligt vår mening finns det alltjämt behov av att i syfte att förebygga återfall i brott kunna meddela en föreskrift om vistelseort och bostad. Möjligheten att meddela föreskrifter av detta slag bör därför finnas kvar.

Om vistelseort anges i förarbetena att en sådan föreskrift i vissa fall kan vara ett bra medel för att motverka fortsatt brottslighet från klientens sida.13 En föreskrift om vistelseort kan t.ex. gälla för- bud för en man att vistas på den ort där ett barn eller kvinna som han förgripit sig på bor.14 De redovisade exemplen från förarbetena antyder att föreskrift om vistelseort primärt är tänkt att användas för förhindra att den frigivne vistas på vissa platser. Det synes dock inte uteslutet att en sådan föreskrift också kan innebära en mer ingripande inskränkning av rörelsefriheten såsom en skyldighet för den frigivne att vistas på en viss plats eller ett visst område, t.ex. inom en kommun.

Regler om vistelseort finns bl.a. i 26 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. I samband med beslut om öppen psykiatrisk tvångsvård ska föreskrivas de särskilda villkor som ska gälla för vården. Ett sådant villkor kan t.ex. avse vistelseort. Motsvarande villkor kan beslutas vid öppen rättspsykiatrisk vård för den som dömts till rättspsykiatrisk vård med eller utan särskild utskrivnings- prövning (3 a och 3 b §§ lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård). Villkor om vistelseort i samband med öppen psykiatrisk tvångsvård torde vanligen avse att patienten ska vistas på en viss ort. Begreppet vistelseort användes också i den numera upphävda lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (kriminalvårdslagen). I 2 kap. 32 § tredje stycket nämnda lag angavs vistelseort och anmälningsskyldighet som exempel på de villkor som fick ställas för permission. När kri- minalvårdslagen ersattes av fängelselagen utgick begreppet vistelse- ort. Tillstånd till vistelse utanför anstalt (t.ex. permission) ska enligt

12SOU 1981:92 s. 112.

13A. bet. s. 148.

14SOU 2005:54 s. 836.

234

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

10 kap. 5 § fängelselagen förenas med de villkor som behövs. Av förarbetena framgår att någon ändring i sak inte var avsedd och att villkor enligt sistnämnda lagrum kan avse t.ex. vistelseort, anmäl- ningsskyldighet, krav på nykterhet och förbud mot att kontakta brottsoffer.15 Enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) kan villkor enligt 10 kap. 5 § fängelselagen avse t.ex. förbud att vistas inom ett visst geografiskt område eller skyldighet att under hela eller delar av permissionen vistas inom ett visst geo- grafiskt område, t.ex. permissionsadressen eller annan angiven plats.

En föreskrift om vistelseort kan innebära såväl en skyldighet för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett visst område, som ett förbud för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett visst område.

En föreskrift om förbud för den frigivne att vistas på en viss plats eller inom ett särskilt angivet område kan exempelvis avse förbud att vistas i eller i närheten av brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, t.ex. en klubblokal eller liknande. Förbudet kan vara generellt eller avse vissa särskilt angivna tider. En föreskrift som innefattar ett förbud för den frigivne att vistas på viss plats eller område är en långt mindre ingripande åtgärd än en skyldighet för den frigivne att vistas på viss plats eller inom ett visst område. Det står klart att det endast under mycket speciella omständigheter kan anses proportionerligt

– utifrån intresset av att förhindra återfall i brott – att meddela en föreskrift om skyldighet för den frigivne att vistas på viss plats eller inom ett visst område. Graden av ingripande kan dock minskas genom att föreskriften utformas att gälla endast under vissa timmar per dag, vissa dagar i veckan eller liknande. En föreskrift om vistelseort kan t.ex. bestå i att den frigivne är skyldig att vistas i bostaden nattetid. Som närmare utvecklas nedan föreslår vi att efterlevnaden av en föreskrift om vistelseort ska kunna kontrolleras genom elektronisk övervakning.

Föreskrift om den dömdes bostad har ansetts vara av värde med hänsyn till hans eller hennes möjlighet till rehabilitering. En sådan föreskrift har också ansetts fylla en viktig funktion ur kontroll- synpunkt. Som exempel på en särskild föreskrift om bostad anges i förarbetena placering på behandlingshem, inom familjevård och lik-

15 Prop. 2009/10:135 s. 162.

235

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

SOU 2017:61

nande.16 Föreskrifter om boendet är förhållandevis ingripande för den enskilde. I vissa situationer, särskilt i de fall där frigivnings- förberedande åtgärder som permission och särskilda utslussnings- åtgärder på grund av risken för återfall varit uteslutna eller mycket begränsade, kan dock föreskrifter av nu aktuellt slag vara motiverade.

Kriminalvårdens studie av särskilda utslussningsåtgärder visar att det inte är så stor skillnad mellan utslussade och icke-utslussade intagna beträffande ålder vid verkställighetens början, brottsdebut- ålder, antal tidigare lagföringar och födelseland. Intagna som beviljats utslussning hade dock i genomsnitt längre påföljder. Bland de icke- utslussade intagna fanns vidare en högre andel som hade ett aktu- ellt alkohol- och narkotikamissbruk, tidigare psykiatrisk ohälsa samt högre bedömd risk för att återfalla i brott. Risk för återfall i brott utgör en del av bedömningen av om särskild utslussningsåtgärd ska beviljas. Gemensamt för de olika utslussningsåtgärderna är att åt- gärden endast får beviljas om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig.

Det är naturligt att en beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig innebär att utslussning inte kan komma i fråga. Det är också av hänsyn till brottsoffer och tilltron till fängelsepåföljden rimligt att intagna som bedöms ha en beaktans- värd risk för återfall i brott, som inte bedöms kunna hanteras inom ramen för de åtgärder som kan vidtas under utslussningen, inte heller beviljas en sådan åtgärd. Efter villkorlig frigivning är emeller- tid bedömningen den motsatta. Efter villkorlig frigivning är det just den höga risken för återfall som kan motivera en särskild föreskrift om boendet.

På uppdrag från regeringen genomförde Kriminalvården 2013 en klientundersökning avseende klienter som verkställer påföljd i anstalt eller frivård.17 I Kriminalvårdens klientundersökning anges att nästan hälften (47 procent) av dem som dömts till fängelse hade egen bostad eller var sammanboende vid verkställighetens början. Cirka 23 procent bodde hos sina föräldrar eller hos släktingar, 20 procent

16Se SOU 1981:90 s. 148.

17Kriminalvården, Klientkartläggning 2013 – Ett regeringsuppdrag. En presentation av bak- grundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter.

236

SOU 2017:61

Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning

var bostadslösa, men de flesta hade löst det med någon form av tillfällig bostad. Cirka två procent av dem som dömts till fängelse var bostadslösa i den meningen att de var uteliggare. Av de vill- korligt frigivna med övervakning hade också nära hälften (45 pro- cent) egen bostad eller var sammanboende. En något högre andel (29 procent) var boende hos sina föräldrar eller släktingar. Ungefär nio procent var bostadslösa, men hade en tillfällig bostad och ca åtta procent bodde på institution/familjehem eller i träningslägen- het.

Av klientundersökningen framgår att missbruk, kriminalitet, brist- ande utbildning och möjlighet till försörjning samt psykisk ohälsa är de vanligast förekommande problemområdena för villkorligt fri- givna som står under övervakning. Jämfört med de andra problem- områdena synes boendesituationen innebära mindre problem. Boen- det är dock en viktig förutsättning för den frigivnes möjligheter till anpassning i samhället och i förlängningen också för att minska risken för återfall. Genom ett ordnat boende förbättras även den frigivnes förutsättningar att tillgodogöra sig återfallsförebyggande insatser och sköta eventuellt arbete eller annan sysselsättning. Att den frigivne under en övergångsperiod efter villkorlig frigivning har ett ordnat boende som kan innefatta stöd- och kontrollåtgärder motsvarande de som kan ges inom ramen för en placering på ett halvvägshus eller familjehem kan på ett avgörande sätt förbättra förutsättningarna för den frigivne att leva ett laglydigt liv. Om den frigivne har ordnat boende kan det med hänsyn till risken för återfall i brott finnas behov av att i kontrollsyfte meddela anvis- ningar om den bostaden. När den frigivne saknar ordnade boende- förhållanden kan en anvisning om ett boende genom en föreskrift också utgöra ett stöd. I de fall den frigivne saknar ordnade boende- förhållanden blir förutsättningarna för att meddela föreskrifter om boendet ytterst en resursfråga. Enligt vår mening bör föreskrifter om boendet dock komma till användning i högre utsträckning än vad som är fallet i dag och det bör