sou 2017 60

Innehåll

Förkortningar .....................................................................	13
Sammanfattning ................................................................	15
Författningsförslag..............................................................	23

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:724) om

	nationella minoriteter och minoritetsspråk ............................	23
1.2	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)..................	28
1.3	Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)......	30
1.4	Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821).............	32

1.5Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

	(2017:30)..................................................................................		33
2	Uppdraget och dess genomförande...............................		35
2.1	Utredningens uppdrag.............................................................		35
	2.1.1	Utredningens avgränsningar och prioriteringar......	37
2.2	Utredningens arbete................................................................		39

2.2.1Organisationer och myndigheter som

utredningen varit i kontakt med ..............................

2.2.2De nationella minoriteternas delaktighet och

	inflytande..................................................................	40
2.2.3	Webbenkät till enskilda............................................	41
2.3 Betänkandets disposition ........................................................		42

Innehåll

SOU 2017:60

3	Överblick och övergripande bedömningar.......................		45
3.1	Minoritetspolitikens framväxt ................................................		45
	3.1.1	Vad utgör en nationell minoritet och ett
		nationellt minoritetsspråk?......................................	47

3.1.2De nationella minoriteternas historia är

Sveriges historia .......................................................	48
3.2 Minoritetsspråkslagarna och reformen 2010..........................	49

3.3Minoritetslagstiftningens struktur och relation till

	språkstadgan och ramkonventionen.......................................		51
3.4	Granskning och kritik från Europarådet................................		56
3.5	Nulägesbeskrivning avseende de nationella minoriteterna....		58
	3.5.1	Judar .........................................................................	59
	3.5.2	Romer och resande ..................................................	60
	3.5.3	Samer........................................................................	61
	3.5.4	Sverigefinnar ............................................................	62
	3.5.5	Tornedalingar och andra meänkielitalande .............	63

3.6Nulägesbeskrivning avseende de nationella

minoritetsspråken ...................................................................		64
3.6.1	Finska.......................................................................	64
3.6.2	Jiddisch.....................................................................	65
3.6.3	Meänkieli..................................................................	66
3.6.4	Romani chib.............................................................	66
3.6.5	Samiska.....................................................................	67

3.7Behov av mer kunskap om eventuella skillnader mellan

könen.......................................................................................	67
3.8 Minoritetspolitikens fortsatta inriktning ...............................	69

3.8.1Överföringen av språk och kultur mellan

		generationerna behöver prioriteras .........................	69
	3.8.2	Minoritetspolitiken behöver integreras bättre
		inom andra områden................................................	70
4	Utvärdering av minoritetslagstiftningen .........................		73

4.1Utvärdering av ordningen med ett grundläggande skydd

och förvaltningsområden........................................................

SOU 2017:60		Innehåll
4.1.1	Ordningen bör tills vidare behållas..........................	74

4.1.2Reglering av in- och utträde i

	förvaltningsområde ..................................................	76
4.1.3	Rätten att använda finska, samiska och
	meänkieli i kontakter med myndigheter ................	81

4.1.4De som använder romani chib och jiddisch

saknar förvaltningsområde.......................................	84
4.2 Det grundläggande skyddet ....................................................	85

4.2.1Det grundläggande skyddet har fått dåligt

	genomslag.................................................................	86
4.2.2	En stärkt medvetenhet om minoritetspolitiken......	90
4.2.3	En tydligare informationsskyldighet.......................	92
4.3 Samråd och annat inflytande ...................................................		95

4.3.1Möjligheter och hinder för inflytande och

delaktighet i minoritetspolitiken .............................

4.3.2Ett förtydligande av vad det innebär att

samråda...................................................................

100

4.3.3Minoritetsorganisationernas förutsättningar

behöver stärkas.......................................................

108

4.3.4Förutsättningarna för barn och ungdomar bör

beaktas särskilt .......................................................

110

4.3.5Statsbidrag till nationella

	minoritetsorganisationer........................................	113
4.4 Statsbidrag till kommuner i förvaltningsområde..................		120
4.4.1	Hur statsbidraget får användas ..............................	121

4.4.2Om överföring av medel till nästföljande år

		m.m.........................................................................	125
	4.4.3	Tilläggsbelopp när en kommun ingår i
		förvaltningsområde för alla tre språk.....................	126
5	Uppföljning av minoritetslagen m.m. .........................		127
5.1	Bakgrund................................................................................		127

5.2En nystart för uppföljning och samordning av

minoritetspolitiken ...............................................................

130

5.3Överklagande av beslut och enskildas möjligheter att få

en rättighetsprövning ............................................................

137

Innehåll

SOU 2017:60

5.3.1

Hur ser situationen ut i dag?.................................

137

5.3.2Det är för närvarande inte möjligt att införa en

rätt att överklaga beslut ........................................

143

5.3.3Myndigheter med tillsynsansvar behöver integrera minoritetsfrågorna bättre i sitt

		arbete......................................................................	147
6	Förskola på minoritetsspråk m.m...............................		149
6.1	Bakgrund ...............................................................................		150
	6.1.1	Internationella åtaganden .....................................	150

6.1.2Nuvarande reglering av förskolan, skolan och

gymnasiet ...............................................................

152

6.1.3Förskolans betydelse för revitalisering av

	minoritetsspråk .....................................................	154
6.2 Förslag som berör samtliga nationella minoritetsspråk .......		155
6.2.1	Stöd till förskolans huvudmän .............................	155

6.2.2Benämningen kulturarvsspråk bör övervägas i

	utbildningssammanhang .......................................	161
6.3 Förslag som berör förskola i förvaltningsområde................		162
6.3.1	Bakgrund och överblick........................................	162

6.3.2En tydligare reglering av kommunernas

	skyldigheter ...........................................................	166
6.3.3	Synliggörande av efterfrågan ................................	170

6.3.4Förskola på minoritetsspråk ska erbjudas

		inom fyra månader ................................................	171
	6.3.5	En tydligare anknytning till skollagstiftningen...	172
	6.3.6	Samordning av beredning av förslag......................	173
7	Äldreomsorg på minoritetsspråk .................................		175
7.1	Bakgrund ...............................................................................		175
	7.1.1	Internationella åtaganden ......................................	175
	7.1.2	Regleringen av äldreomsorgen ..............................	177
7.2	Övergripande problembeskrivning.......................................		178
7.3	En tydligare reglering av kommuners skyldigheter .............		182
	7.3.1	Regleringen beträffande förvaltningsområde......	183

SOU 2017:60

Innehåll

7.3.2Regleringen som inte är knuten till

förvaltningsområde................................................

185

7.3.3Regleringen av kommuners skyldigheter att

verka för tillgång till personal ...............................

185

7.3.4De äldres behov av att upprätthålla sin

	kulturella identitet .................................................	186
7.3.5	Uppdrag till Socialstyrelsen ..................................	187
7.4 Biståndsbedömningen ...........................................................		187
7.4.1	Synliggörande av efterfrågan.................................	188

7.4.2Nya mål i examensbeskrivningen för

		socionomer.............................................................	189
7.5	En tydligare anknytning till sociallagstiftningen..................		190
8	Tillgång till personal med språk- och
	kulturkompetens .....................................................		191
8.1	Brist på personal inom äldreomsorg och förskola................		191
	8.1.1	Problem som är särskilda för minoritetsspråk ......	192

8.2Insatser för att utbilda och rekrytera personal med

språk- och kulturkompetens .................................................		195
8.2.1	En obruten språkkedja är avgörande .....................	196
8.2.2	Utbildningsmöjligheterna bör ses över .................	197

8.2.3Kommuners rekrytering och fortbildning av

		personal ..................................................................	200
9	De nationella minoriteternas behov inom hälso- och
	sjukvård	..................................................................	203
9.1	Kunskapsläget kring de nationella minoriteternas hälsa ......		203
	9.1.1	Skillnader i hälsa jämfört med
	..........................................	majoritetsbefolkningen	203

9.1.2Brist på kunskap riskerar att leda till

felbehandling och otrygghet..................................

210

9.1.3Vissa skillnader mellan kvinnors och mäns

hälsa ........................................................................

211

9.1.4Behovet av kunskap om hälsosituationen är

stort ........................................................................

214

Innehåll

SOU 2017:60

9.1.5Det saknas stöd för vårdgivare när det gäller

bemötande och kunskap........................................	214
9.2 Förhöjd risk för psykisk ohälsa ............................................	215

9.3Språk- och kulturkompetens är nödvändigt inom hälso-

och sjukvården.......................................................................

216

9.3.1Nationella minoriteters rättigheter behöver

stärkas inom hälso- och sjukvård ..........................

216

9.3.2Ett centrum för samisk hälsa kan bidra med

		forskning och metodutveckling ............................	220
	9.3.3	Tydligare uppdrag till myndigheter att följa
		utvecklingen...........................................................	222
10	Utvärdering av de samiska språkcentrumen .................		225
10.1	Inledning och bakgrund........................................................		225
10.2	Utredningens överväganden .................................................		226
	10.2.1	De samiska språkcentrumen bör fortsätta sitt
		arbete......................................................................	226
	10.2.2	Språkcentrum eller liknande insatser bör
		övervägas även för de andra minoritetsspråken ....	227
11	Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder ..............		231
11.1	Kunskapen om de nationella minoriteterna är låg................		232
11.2	Public service och annan media ............................................		232
	11.2.1	Utbildning av journalister för att motverka
		okunskap................................................................	234

11.2.2Det kommande sändningstillståndet för public

service.....................................................................	235
11.3 Utbildningsväsende och läromedel.......................................	237

11.3.1Förbättrad uppfyllelse av läroplanernas

	målsättningar..........................................................	238
11.3.2	Förbättrade kunskaper bland lärarna ....................	239
11.3.3	Ökad medvetenhet inom folkbildningen..............	241
11.4 Myndigheter och andra aktörer ............................................		242

11.4.1Uppföljningsmyndigheternas kunskapshöjande

uppdrag ..................................................................

243

SOU 2017:60		Innehåll
	11.4.2 Andra aktörer som arbetat med
	kunskapshöjande åtgärder ......................................	243
	11.4.3 Det civila samhället har tagit stort ansvar för
	kunskapsspridning .................................................	244
	11.4.4 Vikten av förebilder och synlighet inom
	kulturen ..................................................................	245
	11.4.5 Skyltning och flaggning .........................................	247
12	Övriga frågor som regeringen bör uppmärksamma .......	249
12.1	Språk som diskrimineringsgrund ..........................................	249
12.2	Frågan om vilka nationella minoriteter och
	minoritetsspråk som bör erkännas av Sverige.......................	251
12.3	Bevarandeprogram för minoritetsspråken ............................	254
12.4	Särbehandlingen av jiddisch...................................................	255
12.5	Språkvårdande arbete och revitalisering................................	256
12.6	Historiska kränkningar .........................................................	257
12.7	Behovet av institutioner ........................................................	258
12.8	Sveriges Kommuner och Landsting ......................................	259
13	Konsekvensbeskrivningar..........................................	261
13.1	Konsekvensutredningens innehåll ........................................	261
13.2	Konsekvenser för kommuner och landsting.........................	261
	13.2.1 Den kommunala självstyrelsen och
	finansieringsprincipen.............................................	261
	13.2.2 Förslag som berör samtliga kommuner eller
	landsting .................................................................	262
	13.2.3 Förslag som berör kommuner i
	förvaltningsområde ................................................	265
13.3	Konsekvenser för statens finanser ........................................	267
	13.3.1 Kostnader för att stärka grundskyddet .................	267
	13.3.2 Särskilda uppdrag och utökade uppdrag till
	myndigheter ...........................................................	268

Innehåll

SOU 2017:60

	13.3.3 Kostnader för höjda bidrag till de nationella
	minoriteternas organisationer ...............................	269
	13.3.4 Ändring av 10 § minoritetslagen ...........................	270
13.4	Övriga konsekvenser.............................................................	270
14	Författningskommentar ............................................	273
14.1	Förslaget till ändringar i lagen (2009:724) om nationella
	minoriteter och minoritetsspråk...........................................	273
14.2	Förslaget till ändringar i skollagen (2010:800).....................	280
14.3	Förslaget till ändringar i socialtjänstlagen (2001:453) .........	282
14.4	Förslaget till ändringar i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:30) ...............................................................................	285
Särskilda yttranden ...........................................................		287
Referenser.......................................................................		293
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:73...........................................		299
Bilaga 2 Utvärdering av Samiskt språkcentrums arbete i ett
	revitaliseringsperspektiv ...............................................	319
Bilaga 3 Ramkonventionen om skydd för nationella
	minoriteter....................................................................	383

Bilaga 4 Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk .. 405

Förkortningar

Barnkonventionen	Förenta Nationernas konvention			om
	barnets rättigheter
DO	Diskrimineringsombudsmannen
Expertkommittén	Europarådets	expertkommitté	för	den
	europeiska stadgan om landsdels- eller
	minoritetsspråk
ISOF	Institutet för språk och folkminnen
IVO	Inspektionen för vård och omsorg
JK	Justitiekanslern
JO	Riksdagens ombudsmän (Justitieombuds-
	mannen)
Minoritetsförordningen	Förordning	(2009:1299) om	nationella
	minoriteter och minoritetsspråk
Minoritetslagen	Lag (2009:724) om nationella minoriteter
	och minoritetsspråk
Minoritetsspråkslagarna	Lagen (1999:1175) om rätt att använda
	samiska hos förvaltningsmyndigheter och
	domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt
	att använda finska och meänkieli hos
	förvaltningsmyndigheter och domstolar
MUCF	Myndigheten för ungdoms- och civilsam-
	hällesfrågor
Ramkonventionen	Ramkonventionen om skydd för natio-
	nella minoriteter

Sammanfattning

Minoritetspolitiken har tagit två viktiga steg framåt med den minori- tetspolitiska reform som genomfördes 2010, då bl.a. lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, fortsättningsvis minoritetslagen, trädde i kraft.

För det första ökade antalet kommuner i förvaltningsområden för finska, meänkieli och samiska under de första fem åren från 38 till 75. Antalet landsting i förvaltningsområden utökades under samma tid från 8 till 14. Ytterligare ett tiotal kommuner har beslutat ansöka om att få ingå i förvaltningsområde. Att så många nya kommuner valt att engagera sig för de ytterligare minoritetsrättigheter detta innebär, har sin grund i den omfattande mobilisering som genom- förts lokalt av de nationella minoriteterna.

För det andra har de två samiska språkcentrum, som inrättades 2010 inom Sametinget med placering i Östersund och Tärnaby, på kort tid framgångsrikt utvecklat metoder för en nödvändig revitali- sering av det samiska språket och dess varieteter. Detta har betydande bäring också på det fortsatt viktiga arbetet för revitalisering av övriga fyra minoritetsspråk.

Det måste i detta sammanhang däremot tyvärr konstateras att minoritetspolitiken misslyckats nästan helt, vad gäller förverkligandet av de grundläggande rättigheter som alla de fem nationella minori- teterna ska tillförsäkras i landets samtliga kommuner. Fortfarande mer än sju år efter minoritetslagens tillkomst uppfattar sig en bred majoritet av landets kommuner föga eller inte alls berörda av lagens krav på stöd till och rättigheter för de fem nationella minoriteterna. Majoritetssamhällets kunskaper om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken liksom deras plats i Sverige i dag och historiskt är fortfarande högst bristfälliga.

Sammanfattning

SOU 2017:60

Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en sammanhållen analys av minoritetspolitiken, att se över minoritetslagen samt att utreda ett antal särskilda frågor.

Utredningen har när det gäller minoritetspolitikens övergripande inriktning gjort två bedömningar (avsnitt 3.8). Den första bedöm- ningen är att minoritetspolitiken behöver inriktas i större utsträck- ning på överföringen av språk och kultur mellan generationerna. Av minoritetspolitikens tre delmål bör därför målet språk och kulturell identitet ges en särskild tyngd. I synnerhet bör frågor som rör språk- revitalisering och ungdomars delaktighet prioriteras.

Den andra övergripande bedömningen är att minoritetspolitiken behöver integreras bättre inom andra politikområden. Utredningen konstaterar att minoritetspolitiken är sektorsöverskridande, men att den på alla samhällsnivåer riskerar att hamna i ett ”stuprör” vid sidan av andra politikområden. Utredningen gör bedömningen att reger- ingen och övrig offentlig verksamhet bör sträva efter att i ökad grad integrera de minoritetspolitiska frågorna inom övriga sektors- områden. Två förslag tar särskilt sikte på detta, nämligen att regler- ingen av de nationella minoriteternas rättigheter inom förskolan (avsnitt 6.3.5) och äldreomsorgen (avsnitt 7.5) ska överföras från minoritetslagen till skollagen respektive socialtjänstlagen.

Tyngdpunkten i utredningens uppdrag har varit utvärderingen av minoritetslagen och frågor som ansluter till det. Utredningen gör i denna del en rad bedömningar och lämnar ett antal förslag i kapitel 4. Utredningen kommer fram till att Sverige tills vidare bör behålla och utveckla ordningen med ett utökat skydd inom förvaltningsområden och ett grundläggande skydd som gäller över hela landet (avsnitt 4.1.1). Utredningen konstaterar att det varit oklart om kommuner har möjlighet att utträda ur förvaltningsområde och lämnar ett förslag till hur en utträdesmöjlighet kan regleras i minoritetslagen (avsnitt 4.1.2). Utredningen föreslår att möjligheten enligt 10 § minoritetslagen att skriftligen kontakta vissa särskilt angivna myndigheter på finska och samiska ska utökas till meänkieli, samt att även Arbetsförmedlingen ska omfattas av bestämmelsen (avsnitt 4.1.3).

En central fråga för utredningen har varit minoritetslagens s.k. grundläggande skydd – vissa bestämmelser som gäller samtliga fem nationella minoriteter eller nationella minoritetsspråk. Utredningen konstaterar att skyddet har fått dåligt genomslag generellt och sär- skilt utanför förvaltningsområdena (avsnitt 4.2.1). Utredningen

SOU 2017:60

Sammanfattning

föreslår en rad förtydliganden i lagen. För det första föreslås att det ska anges i en särskild bestämmelse att kommuner och landsting ska anta dokumenterade minoritetspolitiska mål och riktlinjer, som ska följas upp. För det andra föreslås även att de ska vara skyldiga att lämna uppgift om sådana mål och riktlinjer på begäran från den myndighet som ansvarar för uppföljningen av minoritetspolitiken (avsnitt 4.2.2). För det tredje föreslås en förtydligad reglering av skyldigheten att informera enligt 3 § minoritetslagen (avsnitt 4.2.3).

Utredningen behandlar frågor om de nationella minoriteternas rättigheter i fråga om samråd med förvaltningsmyndigheter och annat inflytande i avsnitt 4.3. Utredningen konstaterar att samråd sker på det allmännas villkor och i för liten utsträckning, samt att de natio- nella minoriteterna inte har tillräckliga förutsättningar för att vara jämbördiga parter. Innebörden av förvaltningsmyndigheters skyldig- het att samråda med nationella minoriteter föreslås därför formuleras tydligare i lagen (avsnitt 4.3.2). Utredningen föreslår att vissa myndig- heter får i uppdrag att stärka minoritetsorganisationernas förutsätt- ningar att utöva inflytande genom utbildning och andra kunskaps- höjande åtgärder (avsnitt 4.3.3).

Utredningen konstaterar därtill att barn och unga kommer till tals i för liten utsträckning. Utredningen föreslår därför att det anges i lagen att myndigheter särskilt ska beakta förutsättningarna för barn och unga som tillhör nationella minoriteter i frågor om inflytande och samråd (avsnitt 4.3.4).

Utredningen konstaterar även att arbetsbördan för de nationella minoriteternas organisationer på riksnivå har ökat sedan 2010, framför allt på grund av samråd, och att arbetsbördan kan förutses öka. Utred- ningen föreslår att bidraget enligt förordningen (2005:765) om stats- bidrag till nationella minoriteter minst ska fördubblas och att det särskilda stöd som lämnas till Sverigefinländarnas delegation och Svenska Tornedalingars riksförbund – Tornionlaaksolaiset ska höjas. Vidare föreslås att staten lämnar ett sådant stöd även till lämpliga riksorganisationer som företräder den judiska och den romska minoriteten (avsnitt 4.3.5).

Utredningen behandlar även frågor som rör statsbidraget till kom- muner och landsting i förvaltningsområde men kommer fram till att det inte finns skäl att förändra den nuvarande ordningen (avsnitt 4.4).

Utredningen gör i kapitel 5 en översyn av ordningen för uppfölj- ning och samordning av minoritetspolitiken. Utredningen kommer

Sammanfattning

SOU 2017:60

fram till att den nuvarande ordningen har brister och föreslår att regeringen inrättar en särskild myndighet för uppföljning, samord- ning och främjande av minoritetspolitiken(avsnitt 5.1 och 5.2). I kapitel 5 gör utredningen även bedömningen att det för närvarande inte är möjligt att stärka de nationella minoriteternas rättigheter genom att införa en överklagandemöjlighet (avsnitt 5.3).

Som en del av översynen av minoritetslagen har utredningen haft ett särskilt uppdrag att analysera regleringen av rätten till förskola respektive äldreomsorg på nationella minoritetsspråk. Dessa behandlas i kapitel 6 respektive 7.

Utredningen lämnar en rad förslag som tydliggör rätten till för- skola m.m. inom förvaltningsområde. Utredningen föreslår att kom- muner ska vara skyldiga att erbjuda hela eller en väsentlig del av för- skoleundervisningen på dessa språk, att de ska vara skyldiga att fråga vårdnadshavare om deras önskemål om förskola på språken och att det tydliggörs att den generella tidsfristen för erbjudande om för- skola även gäller erbjudande om förskola på minoritetsspråk (avsnitt 6.3.2–6.3.4).

Utredningen lämnar även vissa förslag som helt eller delvis tar sikte på samtliga nationella minoritetsspråk. Skolverket föreslås få i uppdrag att ta fram stöd till huvudmän i förskolan. Detta stöd ska avse både de särskilda rättigheterna i förvaltningsområden och de metoder som kan användas generellt i förskolan för att denna ska kunna fylla en funktion i revitaliseringen av de nationella minoritets- språken (avsnitt 6.2.1). Utredningen föreslår även att regeringen överväger att komplettera begreppet modersmål med begreppet kulturarvsspråk för de nationella minoritetsspråken i lagstiftning som rör skola och förskola (avsnitt 6.2.2).

Utredningen lämnar förslag som stärker de nationella minorite- ternas rättigheter inom äldreomsorgen. Utredningen föreslår en för- tydligad reglering av äldreomsorg på minoritetsspråk såväl inom som utanför förvaltningsområde (avsnitt 7.3). Utredningen föreslår att även jiddisch och romani chib ska ges ett visst skydd, samt att kom- muner ska vara skyldiga att informera den som ansöker om äldre- omsorg om minoritetsrättigheterna. Den föreslagna regleringen lyfter även fram äldres behov av att upprätthålla och kunna känna sig trygga i sin kulturella identitet.

Det har under utredningens gång blivit tydligt att möjligheterna för det allmänna, främst kommuner och landsting, att leva upp till

SOU 2017:60

Sammanfattning

skyldigheterna i lagen begränsas av brist på språkkunnig personal. Utredningen behandlar detta i kapitel 8 och föreslår uppdrag till myndigheter att utveckla uppdragsutbildningar och att pröva att komplettera relevanta yrkesexamina (avsnitt 8.2.2).

Utredningen går igenom de nationella minoriteternas behov när det gäller hälso- och sjukvård i kapitel 9 och konstaterar bl.a. att behovet av kunskaper om dessa gruppers hälsosituation är stort, samt att det saknas stöd för vårdgivare vad gäller bemötande och kunskap om de nationella minoriteterna. Utredningen bedömer att de nationella minoriteternas rättigheter behöver stärkas inom vården. Utredningen föreslår att det införs ett krav på kunskap om de natio- nella minoriteterna, deras hälsosituation och deras olika behov i vårdutbildningar på högskolenivå samt att nationella minoriteter lyfts fram särskilt i patientlagen och hälso- och sjukvårdslagen (avsnitt 9.3.1). Utredningen gör även bedömningen att regeringen bör överväga att etablera ett centrum för samisk hälsa (avsnitt 9.3.2). Därtill föreslås ett tydligare uppdrag till myndigheter inom hälso- och sjukvårdsområdet (avsnitt 9.3.3).

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera de samiska språk- centrumen, vilket behandlas i kapitel 10. För detta ändamål har utred- ningen anlitat professor emerita Leena Huss vars utvärdering finns som bilaga 2 till betänkandet. Utredningen bedömer att språkcentru- mens arbete är ett nödvändigt och värdefullt bidrag till revitali- seringen av det samiska språket samt att dessa bör fortsätta sitt arbete. Utredningen föreslår att Institutet för språk och folkminnen får i uppdrag att utreda formerna för att inrätta språkcentrum även för meänkieli och finska, samt utreda förutsättningarna för att skapa motsvarande funktion för jiddisch och romani chib.

I kapitel 11 går utredningen igenom behovet av, och lämnar för- slag till, kunskapshöjande åtgärder och synliggörande av nationella minoriteter och minoritetsspråk. Utredningen konstaterar att kun- skapsnivån är låg. Utbildningsradion (UR) är den enskilda aktör som på senare tid mer omfattande tagit fram kunskapshöjande program såväl för skolan som riktade till allmänheten genom sändningar i public service.

Utredningen bedömer bl.a. att det i det kommande sändnings- tillståndet för public service-media bör tas hänsyn inte enbart till kvantitet utan även kvalitet i fråga om sändningar på de nationella minoritetsspråken. Utredningen bedömer vidare att jiddisch bör ges

Sammanfattning

SOU 2017:60

samma ställning i sändningstillståndet som övriga minoritetsspråk (avsnitt 11.2.2).

När det gäller utbildningsväsendet konstaterar utredningen att målet i skolans läroplaner om kunskap om de nationella minorite- terna uppfylls i allt för låg utsträckning. Utredningen föreslår att uppdrag ges till Skolverket att genomföra en riktad efterhands- granskning av läromedel, med avseende på hur de nationella minori- teterna och deras rättigheter framställs, samt att regeringen över- väger att ge Skolverket i uppdrag att utöka utbudet av utbildnings- material om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken (avsnitt 11.3.1). Därtill föreslår utredningen att regeringen ser över möjligheterna att införa ett krav på kunskap om de nationella minoriteterna och deras rättigheter i examensmålen för lärare, samt ger Skolverket i uppdrag att vidta kunskapshöjande insatser i skolan (avsnitt 11.3.2).

Utredningen föreslår även att regeringen ger Folkbildningsrådet i uppdrag att utarbeta en handlingsplan för ökad medvetenhet om de nationella minoriteterna och deras rättigheter inom folkbildningen. I fråga om examensmålen för folkhögskollärare föreslås ett tillägg om att beakta nationella minoriteters rättigheter (avsnitt 11.3.3). Utred- ningen föreslår dessutom att Kungliga Biblioteket, Myndigheten för kulturanalys, Riksantikvarieämbetet, Riksteatern och Statens histo- riska muséer ges i uppdrag att också beakta nationella minoriteter och minoritetsspråk i sin verksamhet (avsnitt 11.4.4).

Utredningen behandlar i kapitel 12 slutligen ett antal frågeställ- ningar som inte uttrycks i utredningens direktiv men ändå har bäring på utredningens huvuduppdrag:

•språk som diskrimineringsgrund (avsnitt 12.1),

•behovet att se över vilka nationella minoriteter och minoritets- språk som bör erkännas av Sverige och benämningen av dessa (avsnitt 12.2)

•bevarandeprogram för de nationella minoritetsspråken (avsnitt 12.3)

•Institutets för språk och folkminnen ansvar för språkvård i fråga om de nationella minoriteternas varieteter och dialekter (avsnitt 12.5)

•hanteringen av historiska övergrepp och kränkningar (avsnitt 12.6)

Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk

dels att 1, 3, 5, 7, 10, 17, 18, 20 och 21 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen införs tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 22 §§,

med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §1
Denna lag innehåller bestäm-	Denna lag innehåller bestäm-
melser om nationella minoriteter,	melser om nationella minoriteter,
nationella minoritetsspråk, för-	nationella minoritetsspråk,	för-
valtningsområden och rätten att	valtningsområden och rätten att
använda minoritetsspråk hos för-	använda minoritetsspråk hos för-
valtningsmyndigheter och dom-	valtningsmyndigheter och	dom-
stolar samt bestämmelser om vissa	stolar. Lagen innehåller	också
skyldigheter inom förskola, sådan	bestämmelser om uppföljning av
pedagogisk verksamhet som avses i	tillämpningen av lagen.
25 kap. skollagen (2010:800) som
kompletterar eller erbjuds i stället
för förskola och äldreomsorg. Lagen

innehåller också bestämmelser om uppföljning av tillämpningen av lagen.

1 Senaste lydelse 2010:865.

Författningsförslag SOU 2017:60

		3 §
Förvaltningsmyndigheter		ska		Kommuner och			landsting		ska
när det behövs på lämpligt sätt			informera de nationella minori-
informera de nationella minori-			teterna om deras rättigheter och
teterna	om deras rättigheter		det allmännas ansvar enligt denna
enligt denna lag.			lag och föreskrifter som denna lag
			hänvisar		till.	Detsamma		gäller
			statliga		förvaltningsmyndigheter
			vars verksamhet är av betydelse
			för	de	nationella		minoriteterna
			eller minoritetsspråken.
		5 §
Förvaltningsmyndigheter		ska		Förvaltningsmyndigheter					ska
ge de	nationella minoriteterna		ge	de	nationella		minoriteterna
möjlighet till inflytande i frågor			möjlighet till inflytande i frågor
som berör dem och så långt det är			som berör dem och så långt det är
möjligt samråda med represen-			möjligt samråda med minorite-
tanter för minoriteterna i sådana			terna i sådana frågor. Förvalt-
frågor.			ningsmyndigheterna				ska	därvid
			särskilt beakta förutsättningarna för
			barn och unga som tillhör de natio-
			nella minoriteterna.
			5 a §
				Skyldigheten att samråda enligt
			5 §	innebär		att	förvaltnings-
			myndigheterna för en strukturerad
			dialog med de nationella minori-
			teterna i syfte att deras behov och
			synpunkter ska kunna beaktas i
			myndigheternas beslutsfattande.
			5 b §
				Kommuner och landsting ska
			anta dokumenterade mål och rikt-
			linjer för sin			minoritetspolitiska
			verksamhet, av vilka ska framgå
			hur verksamheten ska följas upp.

Enskilda har alltid rätt att använda finska, meänkieli och samiska vid sina skriftliga kon- takter med Riksdagens ombuds- män. Detsamma gäller vid enskil- das skriftliga kontakter med Justi- tiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket, Arbetsförmedlingen och Diskrimineringsombuds- mannen i ärenden i vilka den en- skilde är part eller ställföreträdare för part.

Andra kommuner än de som anges i 6 § kan ansöka hos reger- ingen om att anslutas till förvalt- ningsområdet för finska, meän- kieli eller samiska.

En kommun som regeringen har beslutat att ansluta till ett för- valtningsområde kan ansöka om att utträda ur förvaltningsområdet. Regeringen får bevilja en sådan ansökan endast om det finns syn- nerliga skäl.

Regeringen får meddela före- skrifter om anslutning till och ut- träde ur ett förvaltningsområde.

SOU 2017:60

Författningsförslag

Kommuner och landsting ska göra de kartläggningar som behövs för den minoritetspolitiska verk- samheten.

7 §

Andra kommuner än de som anges i 6 § kan efter anmälan få ingå i förvaltningsområdet för finska, meänkieli eller samiska.

Beslut att en kommun ska få ingå i ett förvaltningsområde fattas av regeringen. Regeringen får med- dela föreskrifter om sådan fri- villig anslutning till ett förvalt- ningsområde.

10 §

Enskilda har alltid rätt att använda finska och samiska vid sina skriftliga kontakter med Riksdagens ombudsmän. Detsam- ma gäller vid enskildas skriftliga kontakter med Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Diskrimineringsombudsman- nen i ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part.

Rätt för enskilda att i vissa fall erbjudas förskola och viss annan pedagogisk verksamhet på finska, meänkieli eller samiska regleras i 8 kap. 12 a § och 14 § tredje stycket samt 25 kap. 5 a § skollagen (2010:800).

Författningsförslag

SOU 2017:60

17 §2

När en kommun i ett förvalt- ningsområde erbjuder plats i för- skola eller sådan pedagogisk verk- samhet som avses i 25 kap. skol- lagen (2010:800) som komplette- rar eller erbjuds i stället för för- skola, ska kommunen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i sådan verksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på finska, meänkieli respektive samiska.

18 §

En kommun i ett förvaltnings-	Rätt för enskilda att i vissa fall
område ska erbjuda den som begär	erbjudas sådan service och omsorg
det möjlighet att få hela eller delar	som bedrivs inom ramen för äldre-
av den service och omvårdnad som	omsorgen på de nationella minori-
erbjuds inom ramen för äldreom-	tetsspråken regleras i 5 kap. 6 a §
sorgen av personal som behärskar	socialtjänstlagen (2001:453).
finska, meänkieli respektive sam-
iska. Detsamma gäller kommuner
utanför ett förvaltningsområde, om
kommunen har tillgång till personal
som är kunnig i språket.

20 §

Förvaltningsmyndigheters tillämpning av denna lag ska följas upp. Regeringen meddelar före- skrifter om vilken eller vilka myn- digheter som ska ansvara för upp- följningen. Detta uppföljnings- ansvar innebär ingen inskränkning i det tillsynsansvar som vilar på andra myndigheter.

Förvaltningsmyndigheters tillämpning av denna lag ska följas upp. Regeringen meddelar före- skrifter om vilken myndighet som ska ansvara för uppföljningen. Detta uppföljningsansvar innebär ingen inskränkning i det tillsyns- ansvar som vilar på andra myndig- heter.

2 Senaste lydelse 2010:865.

SOU 2017:60 Författningsförslag

21 §

En myndighet med uppfölj-	Myndigheten med	uppfölj-
ningsansvar ska dessutom genom	ningsansvar ska dessutom genom
rådgivning, information och lik-	rådgivning, information och lik-
nande verksamhet bistå andra för-	nande verksamhet bistå andra för-
valtningsmyndigheter vid tillämp-	valtningsmyndigheter vid tillämp-
ningen av lagen.	ningen av lagen.
	22 §
	Kommuner och landsting ska
	på begäran lämna uppgift om
	sådana mål och riktlinjer som
	antagits enligt 5 a § till	myndig-
	heten med uppföljningsansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

Författningsförslag

SOU 2017:60

1.2Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att det i lagen införs två nya paragrafer, 8 kap. 12 a och 25 kap. 5 a §§ samt nya rubriker närmast före dem med följande lydelse,

dels att 8 kap. 14 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Nationella minoritetsspråk

12 a §

Om barnets hemkommun ingår i förvaltningsområde enligt lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk ska kom- munen erbjuda barn, vars vård- nadshavare begär det, plats i för- skola där hela eller en väsentlig del av utbildningen bedrivs på finska, meänkieli respektive samiska. Kommunen ska fråga alla vård- nadshavare som söker plats i för- skola om de vill få erbjudande om plats i sådan verksamhet.

14 §

När vårdnadshavare har anmält önskemål om förskola med offentlig huvudman ska kommunen erbjuda barnet förskola inom fyra månader.

Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl har behov av sär- skilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska skyndsamt erbjudas förskola.

När vårdnadshavare har anmält

önskemål om förskola där utbild- ningen bedrivs på finska, meänkieli eller samiska enligt 12 a § ska

Kommunen ska informera den som ansöker om bistånd inom ramen för äldreomsorgen om kom- munens skyldigheter enligt 6 a § andra stycket. Om kommunen har möjlighet att erbjuda omsorg enligt 6 a § första stycket ska kommunen lämna motsvarande information om skyldigheterna enligt det stycket.

Författningsförslag

SOU 2017:60

1.3Förslag till

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 5 kap. 6 § ska ha följande lydelse

dels att det införs en ny paragraf, 5 kap. 6 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

6 §3

Socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsför- hållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område.

Kommunen ska planera sina insatser för äldre. I planeringen ska kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.

Kommunen ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli eller samiska där detta behövs i omvård- naden om äldre människor.

6 a §

Kommunen ska sträva efter att erbjuda den som begär det möjlig- het att få hela eller en väsentlig del av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldre- omsorgen av personal som behärs- kar finska, jiddisch, meänkieli, romani chib eller samiska.

Om kommunen ingår i för-

3 Senaste lydelse 2009:724.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:60

ingår att se över hur väl Sverige lever upp till åtaganden enligt ram- konventionen, språkstadgan och andra konventioner. Utöver detta ska också minoritetslagen ses över för att på bästa sätt säkra efter- levnaden av de nationella minoriteternas rättigheter.

Utredningen ska bl.a. se över konstruktionen med ett grund- läggande skydd och ett utökat skydd i förvaltningsområden. Det grund- läggande skyddet omfattar i huvudsak språk- och kulturfrämjande åtgärder, möjlighet till inflytande och delaktighet samt informations- skyldighet för förvaltningsmyndigheter. Det utökade skyddet gäller i de kommuner som ingår i förvaltningsområde för ett eller flera minoritetsspråk. I dessa kommuner har enskilda ytterligare rätt till förskola och äldreomsorg helt eller delvis på minoritetsspråk samt rätt att kontakta förvaltningsmyndigheter på sitt språk. Utredningen ska bl.a. se över behovet av förtydligad reglering av det grund- läggande skyddet och hur ordningen med statsbidrag till de kom- muner som ingår i förvaltningsområde ska se ut. Utredningen ska även behandla frågan om kommuners utträde ur förvaltningsområde.

Utredningen har vidare i uppdrag att säkra förskoleundervisning som stärker revitaliseringen av minoritetsspråken. I uppdraget ingår bl.a. att analysera varför 17 § i minoritetslagen, som reglerar rätten att erbjudas förskola på finska, meänkieli och samiska i kommuner i förvaltningsområde, tillämpas på olika sätt av kommunerna. Vid behov ska utredningen föreslå ändring av bestämmelsen.

Utredningen har i uppdrag att säkra individuellt anpassad vård och omsorg för de nationella minoriteterna. Regeringen vill bl.a. veta varför 18 § minoritetslagen, som reglerar rätten till äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska, tillämpas på olika sätt av kommu- nerna. Vid behov ska utredningen föreslå ändringar av bestäm- melsen. Utredningen har emellertid ett bredare uppdrag än att se över frågor om äldreomsorg. Bl.a. ska de nationella minoriteternas behov av vård och omsorg i övrigt analyseras.

I direktiven påpekas att det är helt nödvändigt att de nationella minoriteternas rätt till delaktighet och inflytande enligt minoritets- lagen även kommer de nationella minoriteterna till del i praktiken. Utredningen har i uppdrag att se över formerna för inflytande och hur effektiv representation kan säkras samt analysera om nuvarande ord- ning med organisationsbidrag kan förändras. Vidare ska möjligheterna till ungdomsinflytande särskilt behandlas.

SOU 2017:60

Uppdraget och dess genomförande

Länsstyrelsen i Stockholms Län och Sametinget är ansvariga för uppföljning och samordning av den nationella minoritetspolitiken. Denna ordning har införts i syfte att driva på och aktivt samordna det minoritetspolitiska området. Utredningen har i uppdrag att se över ordningen för uppföljningen. I utredningens uppdrag ingår också att överväga behovet av åtgärder för att förbättra kvalitativa data om de nationella minoriteterna. Utredningen ska därtill överväga om det bör införas en möjlighet att överklaga beslut som fattats med stöd i aktuell lagstiftning, vilket saknas i dag.

Utredningen ska överväga om Sverige bör utöka sina åtaganden enligt del III i språkstadgan när det gäller finska, meänkieli och samiska, särskilt i syfte att harmonisera åtagandena när det gäller dessa språk.

Utredningen ska utvärdera de samiska språkcentrumens resultat och språkcentrummetodiken som främjande av språkrevitalisering.

Utredningen ska slutligen säkra kunskapen om de nationella minoriteterna i samhället.

Ett jämställdhets- och ungdomsperspektiv ska genomsyra utred- ningens arbete. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar.

2.1.1Utredningens avgränsningar och prioriteringar

Inledningsvis kan utredningen konstatera att det inte har ingått i det ursprungliga uppdraget att bedöma vilka grupper eller språk som ska erkännas som nationella minoriteter respektive nationella minori- tetsspråk. Utredningen har inte heller haft i uppdrag att överväga om nu erkända grupper och språk ska benämnas på annat sätt än i dag. Genom ett tilläggsdirektiv har utredningen därefter fått ett uppdrag som rör finlandssvenskarnas ställning i Sverige. Detta kommer att behandlas i ett kommande slutbetänkande.

Särskilt fokus på grundskyddet och ny ordning för uppföljning och samordning

Grundskyddet är betydelsefullt då det gäller i hela landet och för samtliga nationella minoriteter och minoritetsspråk. För judar och romer samt jiddisch och romani chib, är grundskyddet dessutom det

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:60

enda skydd de har enligt minoritetslagen (se om begreppet grund- skydd, avsnitt 3.3). Det stod klart redan när utredningen inledde sitt uppdrag att grundskyddet inte fått det genomslag som varit tänkt. Av denna anledning har utredningen valt att fokusera särskilt på en förstärkning av grundskyddet och den ordning för uppföljning och samordning som bland annat syftar till att stärka grundskyddet. Utredningen har gjort bedömningen att det är centralt att ordningen för uppföljning och samordning fungerar på ett ändamålsenligt vis för att minoritetspolitiken ska bli framgångrik, särskilt vad avser främjande av minoritetspolitiken i kommuner och landsting.

Åtgärder för att förbättra tillgång till personal med språk och kulturkompetens

Under utredningsarbetet har det blivit tydligt att en av de viktigaste begränsande faktorerna för att kommuner och landsting i förvalt- ningsområden ska kunna leva upp till sina åtaganden är bristen på personal med språk- och kulturkompetens. Utredningen har inget uttryckligt uppdrag att undersöka denna fråga, men har gjort bedöm- ningen att det är särskilt viktigt för minoritetspolitiken att detta problem hanteras. Ett särskilt kapitel ägnas därför åt frågan om bristen på tillgång till språkkunnig personal.

Utbildningsområdet ses över av en särskild utredare

Regeringen har inte gett något uttryckligt uppdrag i direktiven att se över utbildningsfrågor som rör de nationella minoritetsspråken. Däremot har utredningen i uppdrag att genomföra en sammanhållen analys av hela minoritetspolitiken. Detta skulle i sin tur kunna föranleda en genomlysning även av utbildningsområdet. En särskild utredning har emellertid tillsatts på detta område.

Utredningen Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07) tillsattes i slutet av 2016. Enligt direktiven ska denna utredning kartlägga och bedöma om åtgärder behövs – och i så fall vilka – för att öka tillgången till under- visning i nationella minoritetsspråk inom de obligatoriska skol- formerna. Nämnda utredning ska även kartlägga och bedöma om åtgärder behövs – och i så fall vilka – för att öka tillgången till två-

SOU 2017:60

Uppdraget och dess genomförande

språkig undervisning på nationella minoritetsspråk i dessa skol- former (se dir. 2016:116).

Mot bakgrund av nyss nämnda utredning har denna utredning inte gjort någon samlad översyn av frågor som rör de nationella minoritetsspråken inom utbildningsområdet. I denna utrednings direktiv finns dock ett uppdrag som rör förskolan. Vissa av utred- ningens förslag rör även i övrigt utbildningsområdet.

Frågor som kommer behandlas i utredningens slutbetänkande

Utredningen har fått tilläggsdirektiv som bl.a. innebär en för- längning av uppdraget i återstående delar. I många delar anser utred- ningen att uppdraget är slutfört. Två särskilda frågor kvarstår dock. Utredningens uppdrag att överväga om Sverige bör utöka sina åtaganden enligt del III i språkstadgan kommer att redovisas i slut- betänkandet. Detsamma gäller utredningens uppdrag att överväga behovet av åtgärder för att förbättra kvalitativa data om de natio- nella minoriteterna. Det ursprungliga uppdraget innehåller även ett brett mandat att göra en översyn av minoritetspolitiken. Inom ramen för detta mandat kan utredningen komma att ta upp frågor som inte kan anses slutförda.

2.2Utredningens arbete

Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och sakkunniga. Som sakkunniga har representanter från Kulturdepartementet, Finansdepartementet, Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet varit förordnade. De experter som bistått utredningen har varit företrädare för Diskrimineringsombudsmannen, Institutet för språk och folkminnen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Sametinget, Skolverket, Socialstyrelsen, Svenska Kyrkan samt Sveriges Kom- muner och Landsting. Experter och sakkunniga har sammanträtt fyra gånger.

Till utredningen har också en referensgrupp med företrädare för de åtta riksdagspartierna knutits. Den har sammanträtt tre gånger.

Ytterligare en referensgrupp har knutits till utredningen med företrädare för de nationella minoriteterna. Referensgruppen har

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:60

sammanträtt tre gånger. I referensgruppen har föreningen RUNG – resande, ung, ny och gammal, Judiska centralrådet, Met Nuoret, Romska ungdomsförbundet, Sáminuorra, Svenska tornedalingars riksförbund-Tornionlaaksolaiset, Sveriges Jiddischförbund, Sverige- finska riksförbundet samt Sverigefinska ungdomsförbundet varit representerade. Sametingets politiska del har inte varit representerad. Företrädare har förklarat att Sametinget inte vill vara delaktigt i en översyn där inte samernas ställning som urfolk behandlas.

I övrigt har utredningsarbetet bedrivits i sedvanlig ordning genom inhämtande och sammanställande av underlag, analys och utred- ningar av förslagens konsekvenser.

2.2.1Organisationer och myndigheter som utredningen varit i kontakt med

Utredningen har haft kontakt med de myndigheter och utredningar som anges i direktiven. De flesta av myndigheterna ingår i utred- ningens expertgrupp. Utöver dessa myndigheter har utredningen också inhämtat upplysningar eller synpunkter i enskilda frågor från andra berörda myndigheter och samrått med ytterligare utredningar vars uppdrag anknyter till utredningens direktiv.

Utredningen har via en enkät inhämtat synpunkter från tjänste- män – samordnare, koordinatorer eller liknande – i kommuner och landsting inom förvaltningsområdena, vilka arbetar med minoritets- politiska frågor. Utredningen har hållit särskilda möten med tjänste- män och politiker i kommuner och landsting inom förvaltnings- områden.

Utredningen har inhämtat skriftliga upplysningar från kommun- ledningen i ett tiotal kommuner inom och utom förvaltnings- områden. Särskilda kontakter har tagits med förskolechefer, förskole- koordinatorer och personer med liknande uppdrag i kommuner och på myndigheter.

2.2.2De nationella minoriteternas delaktighet och inflytande

Utredningen har strävat efter att möjliggöra en hög grad av in- flytande och delaktighet för de nationella minoriteterna. I utred- ningens referensgrupp är företrädare för samtliga nationella minori-

SOU 2017:60

Uppdraget och dess genomförande

teter förordnade, men antalet platser i referensgruppen har varit begränsade. Utredningen har därför gett ett bredare urval av minori- tetsorganisationer möjlighet att lämna synpunkter i en enkät som skickats till organisationer som representerar nationella minoriteter. Dessutom har utredaren deltagit vid en rad möten och konferenser som ordnats av minoritetsorganisationer för att informera om utred- ningens arbete och inhämta synpunkter och åsikter.

Det har under hela utredningens gång varit möjligt att kontakta utredningen via e-post och telefon. Kontaktuppgifter har varit till- gängliga på hemsidan sou.gov.se/minoritet som också varit länkad från minoritet.se.

2.2.3Webbenkät till enskilda

Utredningen har konstruerat en webbenkät med frågor om bland annat språk, kultur och minoritetsrättigheter som skickats ut för spridning genom organisationer, sociala medier och andra digitala forum, bl.a. minoritet.se. Enkäten har varit öppen för allmänheten. Enkäten fanns också tillgänglig på minoritet.se.

Enkäten fanns i fem versioner, en för respektive minoritetsspråk. Svarsfrekvensen varierade mellan de olika språken. Flest svarade på enkäten om finska (1 274 svarande), följt av meänkieli (544 svarande), jiddisch (481 svarande), samiska (187 svarande) och romani chib (116 svarande).

Det går inte att dra några generella slutsatser av resultatet, bl.a. eftersom enkäten spreds genom organisationer och på internet, vilket innebär att utredningen inte gjort något urval. Svaren är mycket ojämnt spridda över landets kommuner och könsfördelningen bland de svarande är ojämn. De flesta som svarat på enkäterna för finska, samiska och jiddisch är kvinnor. När det gäller romani är majoriteten svarande män. Medelåldern bland de svarande är för- hållandevis hög. Det kan antas att de svarande främst är personer med ett engagemang för minoritetsfrågor. Även om det således inte går att dra några generella slutsatser av enkäten innehåller svaren en hel del intressanta uppgifter från enskilda svarande, vilka illustrerar situationen för de nationella minoriteterna (se vidare om hälsofrågor i avsnitt 9.1.1).

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:60

De flesta svarande anser att det är viktigt att de nationella minori- tetsspråken får leva vidare hos nästa generation och en något lägre andel att det är viktigt med offentlig service på språket i hemkom- munen. Få av de som svarat på enkäten uppger att den egna kom- munen informerar om de nationella minoriteternas rättigheter. Resterande har svarat att kommunen inte informerar eller att de inte vet i fall information förekommer.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet är ordnat tematiskt och förslag och bedömningar åter- finns i alla kapitel. I kapitel 3 beskrivs bakgrunden till minoritets- politiken och lagen om nationella minoriteter. Vidare finns där en nulägesbeskrivning avseende de nationella minoriteterna och minori- tetsspråken och utredningens övergripande bedömningar som legat till grund för förslagen. I kapitel 4 genomför utredningen en översyn av minoritetslagen och frågor som knyter an till den. I Kapitel 5 utvärderas uppföljningen av lagen och möjligheten för enskilda att få sina rättigheter prövade. I detta kapitel föreslår utredningen att regeringen inrättar en särskild uppföljningsmyndighet. När det gäller skyldigheter i förvaltningsområden i fråga om förskola och äldre- omsorg tas dessa upp i kapitel 6 och kapitel 7. Dessa kapitel behand- lar vissa frågor som även berör jiddisch och romani chib. I kapitel 8 behandlar utredningen frågan om personalförsörjning som är nära sammankopplad med kommunernas möjligheter att leva upp till de skyldigheter som beskrivs i de två föregående kapitlen. Kapitel 9 behandlar de nationella minoriteternas behov av hälso- och sjukvård och utgör framför allt en genomgång av befintliga undersökningar inom området. I kapitel 10 behandlas den utvärdering av de samiska språkcentrumen som utredningen gett en utomstående forskare i uppdrag att genomföra. Utredningen drar utifrån forskarens rapport också vissa slutsatser kring språkcentrummetodiken samt lämnar förslag i anslutning till det. Kapitel 11 behandlar kunskapen om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i samhället och fokuserar främst på public service och utbildningsväsendets bety- delse för att synliggöra de nationella minoriteterna. Kapitel 12 behandlar relevanta frågeställningar som utredningen vill göra reger- ingen uppmärksam på. Avslutningsvis behandlas konsekvenserna av

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

rådet sedan 1950-talet arbetat med minoritetsfrågor. Det har handlat såväl om att säkra fred och demokrati som att värna minoritetsspråk och minoritetskulturer som annars riskerar att gå förlorade.

Europarådet bildades efter andra världskriget för att säkerställa respekten för grundläggande mänskliga rättigheter. Organisationen började arbeta med minoritetsrättigheter på allvar på 1980-talet. Europarådets parlamentariska församling föreslog att en särskild konvention skulle skapas för regionala språk och minoritetsspråk. Syftet med konventionen var att bevara och utveckla Europas mång- kulturella arv och flerspråkighet inom nationsgränserna. Språk- stadgan blev klar för undertecknande 1992. Genom att skydda och främja historiska landsdels- eller minoritetsspråk är avsikten att konventionen ska uppmuntra till kunskap om de olika språk som finns inom konventionsstaterna och till en ömsesidig förståelse mellan olika grupper.

Arbetet med att ta fram ramkonventionen påbörjades 1993. Bak- grunden var Sovjetunionens sammanbrott, varigenom ett antal stater i Öst- och Centraleuropa blev fria. Det s.k. Köpenhamnsdokumentet, som antogs 1991 av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), innehåller en serie normer om rättigheter för perso- ner som tillhör nationella minoriteter. Utformningen av ramkonven- tionen influerades i flera avseenden av Köpenhamnsdokumentet. Konventionen färdigställdes 1995.

Sverige ratificerade ramkonventionen och språkstadgan år 2000. År 2016 hade dryga 20-talet länder ratificerat språkstadgan för 79 olika språk. Knappt 40 länder har ratificerat ramkonventionen och ytterligare en handfull har skrivit under den.

Språkstadgan innehåller både mer allmänt hållna åtaganden om mål och principer för politik, lagstiftning och praxis i artikel 7 och förhållandevis detaljerade åtaganden i artikel 8–14 vilka utgör del III i stadgan. Språkstadgans skyddsobjekt är de nationella minoritets- språken som sådana, men åtagandena i stadgans del III är många gånger utformade så att de i praktiken innebär rättigheter för en- skilda användare av språken1. De flesta åtaganden i del III är avsedda att tillämpas i områden där antalet användare av minoritetsspråket är tillräckligt många för att motivera ett utökat skydd.

1 Se exempelvis angående artikel 10, Engbers, 2012, s. 341.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

I ramkonventionen görs inte samma tydliga geografiska åtskillnad även om några åtaganden avser områden där personer som tillhör nationella minoriteter bor ”i betydande antal eller av hävd”.2 Kon- ventionen syftar till att skydda såväl nationella minoriteter som enskilda personer som tillhör nationella minoriteter. Ramkonven- tionen syftar till att ge ett skydd i många frågor som rör de nationella minoriteterna; utöver att ge ett skydd för religionsutövning och kulturyttringar ger konventionen ett skydd även i språkliga hän- seenden. Det senare innebär att dess tillämpningsområde till viss del överlappar språkstadgans. Konventionen innehåller artiklar som ger enskilda rättigheter men även mål- eller principstadganden av lik- nande karaktär som de i artikel 7 i språkstadgan.

3.1.1Vad utgör en nationell minoritet och ett nationellt minoritetsspråk?

Även om tillämpningsområdena för ramkonventionen och språk- stadgan i betydande omfattning sammanfaller, syftar de som framgår av föregående avsnitt till att skydda olika saker – de nationella minoriteterna respektive minoritetsspråken. Sverige har anslutit sig till båda konventionerna vid samma tillfälle och erkänt lika många nationella minoriteter som minoritetsspråk. Detta kan leda tanken till att det finns ett entydigt samband mellan den minoritetsgrupp och det minoritetsspråk som gruppen är förknippad med. Verklig- heten är dock mer komplicerad. Finska romer talar exempelvis många gånger finska i stället för romani chib och samer som bor i Tornedalen kan ha meänkieli som modersmål. Det är därför viktigt att hålla isär begreppen minoritet och minoritetsspråk.

Begreppet ”nationell minoritet” definieras inte i ramkonven- tionen. Riksdagen fastslog, efter regeringens förslag, följande krite- rier i samband med antagandet av propositionen 1999:

–Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i sam- hället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens

2 Se artikel 10.2, som behandlar förutsättningar för minoritetsspråkstalande att använda språket i kontakt med myndigheter, artikel 11.3 som behandlar skyltning och liknande av ortsnamn, gatunamn m.m. på minoritetsspråket och artikel 14.2 som behandlar undervisning i och på minoritetsspråket.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och sammanhållning

–Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen måste föreligga men de särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten

–Självidentifikation. Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet.

–Historiska eller långvariga band med Sverige. Det är inte möjligt att dra någon absolut gräns i år mätt, men bedömningen är att endast minoritetsgrupper vars kultur funnits i Sverige före sekel- skiftet 1800/1900 uppfyller kravet på historiska eller långvariga band.

Ovannämnda kriterier är alltså de som Sverige tillämpar i fråga om begreppet nationell minoritet. När det gäller nationella minoritets- språk finns däremot en definition i språkstadgan. I stadgan anges att ett sådant språk ska användas av hävd i en stat och att språket ska vara annorlunda än det officiella språket. Av detta följer exempelvis att dialekter av det svenska majoritetsspråket inte omfattas av kon- ventionen.

När riksdagen behandlade regeringens proposition om anslutning till minoritetskonventionerna ansågs judar, romer, samer, sverige- finnar och tornedalingar uppfylla kriterierna för att erkännas som nationella minoriteter. Finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska ansågs vara de nationella minoritetsspråk som talats av hävd i Sverige.

3.1.2De nationella minoriteternas historia är Sveriges historia

Det svenska riksbygget (kungariket Sverige) satte fart med Gustav Vasas makttillträde 1523 och fortsatte under efterkommande Vasa- kungar. Det omfattade både Åland och betydande delar av dagens Finland, däremot vare sig Blekinge, Skåne, Halland, Bohuslän eller Jämtland som utgjorde delar av det danska kungariket. Och de norra delarna av dagens Sverige hade ännu inte börjat koloniseras av och införlivas med riket.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

I Gustav Vasas kungarike levde sedan länge urfolket samer långt ned i de mellansvenska landskapen. I det mellansvenska bergsbruket i Bergslagen fanns också finsktalande invånare. Under sonen Karl IX ägde en omfattande bosättning av s.k. skogsfinnar rum i ett område från gränstrakterna mellan Götaland och Svealand och upp mot Västerbottens inland. Resande, eller som de på den tiden kallades tatarer (sedermera tattare), fanns i landet redan när Gustav Vasa tog makten.

I de delar av Norrland som ännu inte koloniserats, bestod befolk- ningen sedan länge förutom av samer av finsktalande invånare. Med Gustav III blev det från 1700-talets senare del tillåtet för judar att leva och verka i riket och att öppet bekänna sin tro. Judar hade levt i riket även tidigare men var då tvungna att konvertera till den lutherska läran.

Redan före kungarikets delning efter kriget med Ryssland 1809 började flera av dessa grupper trängas undan av majoritetsbefolk- ningen. Samer trängdes successivt tillbaka längre norrut som en följd av en aktiv kolonisering och bosättning från svensk sida. Under Karl XI fördrevs många av de resande till den östra delen av kunga- riket. Den grupp som i dag kallas finska romer är ättlingar till dessa.

I och med riksdelningen 1809 fick Sverige sina nuvarande gränser. Den östra delen av riket ingick under drygt hundra år i det ryska tsardömet, men utropades 1917 till det självständiga Finland.

Nationalismens utbredning i Europa under 1800-talet ledde också i Sverige till en undanträngning och ett osynliggörande av de historiska minoriteterna. En central roll i denna process hade den allmänna folk- skolan som infördes på 1840-talet. Effekterna av detta och av den tvångsförsvenskning, som berövade många deras nationella minori- tetsspråk, kan fortfarande iakttas i många sammanhang i dagens Sverige.

3.2Minoritetsspråkslagarna och reformen 2010

För att förverkliga kravet på förstärkt skydd enligt åtagandena i del III i språkstadgan infördes år 2000 två särskilda språklagar – lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltnings- myndigheter och domstolar respektive lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

domstolar (minoritetsspråkslagarna). Dessa lagar gav enskilda rätt att under vissa förutsättningar använda språken i kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar om målet eller ärendet hade anknytning till förvaltningsområdet för språket. Förvaltnings- områdena för finska och meänkieli respektive samiska omfattade då fem respektive fyra i lagarna angivna kommuner i Norrbottens län (sammanlagt sju kommuner) samt Norrbottens läns landsting. Minoritetsspråkslagarna föreskrev även en rätt för enskilda att erbjudas förskola och äldreomsorg på språket i kommunerna i förvaltningsområde.

Riksdagens beslut om propositionen Från erkännande till egenmakt. Regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) innebar att ytterligare steg togs för att förtydliga de nationella minori- teternas rättigheter. En lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) trädde i kraft den 1 januari 2010.

Regeringens strategi för minoritetspolitiken innehåller åtgärder för att

–motverka diskriminering och utsatthet av de nationella minori- teterna,

–säkerställa en bättre efterlevnad av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk och uppföljning av vidtagna åtgärder,

–stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande, samt

–främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken.

Minoritetspolitikens övergripande mål är att ge skydd för de natio- nella minoriteterna och att stärka deras möjlighet till inflytande, samt att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Det övergripande målet bröts genom reformen 2010 ner i tre delmål: diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet (se prop. 2008/09:158, s. 45–46).

De båda minoritetsspråkslagarna ersattes således av minoritets- lagen. Genom denna anslöts ytterligare 18 kommuner till förvalt- ningsområdet för finska och 13 kommuner till förvaltningsområdet för samiska. Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget fick ett

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

uppföljnings- och samordningsansvar när det gällde minoritets- politiken.

Minoritetslagen innebar även ett flertal andra förändringar. Det infördes en möjlighet för kommuner att ansluta sig till förvaltnings- område efter att ha gjort en anmälan och erhållit regeringens tillstånd. Ett betydande antal kommuner har utnyttjat denna möjlighet. Fram till och med 2015 har förvaltningsområdena utvidgats med ytterligare 37 kommuner för att nu uppgå till sammanlagt 75 kommuner. Under 2015 inkom ytterligare ansökningar från 8 (6 helt nya) kommuner om att ingå i förvaltningsområde. Sedan september 2015 har reger- ingen, med hänvisning till en aviserad utrednings uppdrag att se över minoritetspolitiken, avvaktat med att ge tillstånd för nya kommuner att ingå i förvaltningsområde. Regeringen har hänvisat till den översyn av minoritetspolitiken som denna utredning fått i uppdrag att genomföra.

Ytterligare förändringar i och med minoritetslagen var att det infördes bestämmelser som gäller i hela landet, bl.a. skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter, att främja deras möjligheter att behålla och utveckla sin kultur samt att ge dem möjlighet till inflytande och att samråda med dem (det s.k. grund- skyddet, se även nästa avsnitt). Rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakter med myndigheter förändrades och ut- ökades på olika sätt så att den i vissa fall kom att gälla även utanför förvaltningsområdena. Genom språklagen (2009:600), som hade trätt i kraft ett halvår tidigare, gavs det allmänna bl.a. ett särskilt ansvar att skydda och främja de nationella minoritetsspråken.

3.3Minoritetslagstiftningens struktur och relation till språkstadgan och ramkonventionen

Språkstadgan och ramkonventionen har genomförts i Sverige såväl genom lagstiftning som genom andra slags åtgärder. I fråga om lag- stiftning återfinns de centrala bestämmelserna i minoritetslagen och språklagen. Åtaganden i punkt 1.b)–d) i artikel 8 i språkstadgan, som rör grund- och gymnasieskolan, har dock genomförts genom före- skrifter i bl.a. skollagen. Även dessa gäller i hela landet. Utredningen utvecklar detta närmare i kapitel 6 avseende förskolan.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

Utredningen kommer fortsättningsvis använda uttrycket minori- tetslagstiftningen och därmed i första hand avse dels minoritetslagen, dels de bestämmelser i språklagen och skollagen som avser de natio- nella minoritetsspråken. Det är föreskrifter som faller under minori- tetspolitikens delmål språk och kultur respektive inflytande och del- aktighet. Av Sveriges internationella åtaganden följer även ett skydd mot diskriminering och utsatthet för de nationella minoriteterna, dvs. minoritetspolitikens tredje delmål. Skydd mot diskriminering finns dock främst i diskrimineringslagen och bestämmelser i brotts- balken, vilka inte skiljer mellan diskriminering av personer som hör till nationella minoriteter och personer som hör till grupper med annan etnisk eller religiös bakgrund. Utredningen har därför valt att inte inkludera dessa i begreppet minoritetslagstiftningen.

Inom minoritetspolitiken talas ibland om det geografiskt av- gränsade skyddet i förvaltningsområden och ett grundskydd eller grundläggande skydd som gäller i hela landet för alla fem nationella minoriteter och minoritetsspråk, som om detta utgjorde de två enda komponenterna i minoritetslagstiftningen. Lagstiftningen innehåller emellertid flera olika slags bestämmelser. Vissa bestämmelser gäller för alla fem nationella minoriteter och minoritetsspråk och andra endast för två eller tre av dem. Vissa bestämmelser ger rättigheter knutna till förvaltningsområden och andra, nämligen bestämmel- serna som avser domstolar, är på annat sätt geografiskt avgränsade.

Av de bestämmelser som gäller i hela landet är 3–5 §§ minoritets- lagen och bestämmelserna i 8, 14 och 15 §§ språklagen de mest centrala. Bestämmelserna anger det allmännas ansvar för att främja nationella minoriteternas kultur och att skydda och främja de natio- nella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. De ålägger förvaltningsmyndigheter en skyldighet att dels ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande och samråda med deras representanter, dels informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt lagen.

Bestämmelserna är tillämpliga hos samtliga kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter och för samtliga fem nationella minoriteter och minoritetsspråk och kan därmed sägas vara det egentliga grundläggande skyddet. När utredningen fortsättningsvis använder begreppen grundskydd eller grundläggande skydd är det dessa bestämmelser som avses. Grundskyddet i minoritetslagen har införts mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

Skyldigheten att informera enligt 3 § minoritetslagen har sin grund främst i artikel 6 i språkstadgan. Enligt artikeln åtar sig staten bl.a. att se till att berörda organisationer och personer informeras om rättigheter och skyldigheter enligt stadgan.

Bestämmelsen i 4 § andra stycket minoritetslagen om det allmän- nas ansvar för att främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur är föranledd främst av Sveriges åtagande enligt artikel 5 ramkonventionen (se prop. 2008/09:158, s. 66). Enligt artikeln åtar sig staten att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv.

Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen slutligen innebär en skyldig- het för förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och att samråda med representanter för dem. Bakgrunden till bestämmelsen är åtaganden såväl i ramkonventionen som i språkstadgan. I förarbetena har artikel 12 i barnkonventionen lyfts fram, vilken ger barn och ung- domar rätt att uttrycka sina åsikter i frågor som berör dem (se prop. 2008/09:158, s. 55).

I fråga om samråd och annat inflytande är artikel 15 i ram- konventionen av central betydelse. Enligt artikeln åtar sig staten att skapa nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör en nationell minoritet effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem.

Till grundskyddet får som nämnts även räknas bestämmelserna om nationella minoritetsspråk i språklagen. Enligt 8 § i lagen har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Enligt 14 och 15 §§ ansvarar det allmänna för att den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket.

Sveriges åtaganden enligt ramkonventionen och språkstadgan utgör även bakgrunden till bestämmelserna om nationella minori- tetsspråk i språklagen (se prop. 2008/09:153, s. 21–23 och 41–42). Ett stort antal av artiklarna i ramkonventionen är relevanta för grundskyddet för de nationella minoritetsspråken. Förutom nyss nämnda artikel 5 kan bl.a. nämnas artikel 12 som behandlar utbild-

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

ning och forskning om bl.a. de nationella minoriteternas språk samt artikel 14, som bl.a. innebär att staten åtar sig att erkänna rätten för den enskilde att lära sig det nationella minoritetsspråket.

Även bland de grundläggande målen och principerna i artikel 7 i språkstadgan finns åtaganden av betydelse för grundskyddet, exem- pelvis behov av beslutsamma åtgärder för att främja minoritetsspråk (punkt 1.c), underlättande av användning av sådana språk (punkt 1.d) och tillhandahållande av former och medel för undervisning i och studier av minoritetsspråket (punkt 1.f).

Förutom de bestämmelser som utredningen räknar in i grund- skyddet finns språkliga rättigheter i minoritetslagen som gäller i hela landet, men inte för samtliga fem nationella minoritetsspråk. Enskilda har rätt enligt 9 § minoritetslagen att i vissa avseenden i hela landet använda finska, samiska och meänkieli i ärenden där de är parter eller ställföreträdare för parter. Enskilda har vidare rätt att på begäran få äldreomsorg på något av dessa tre språk, enligt 18 § andra meningen minoritetslagen. Båda dessa rättigheter gäller under förutsättning att de aktuella myndigheterna har tillgång till lämplig personal som behärskar språket.

Enskilda har vidare en rätt enligt 10 § minoritetslagen att använda finska och samiska, men inte meänkieli, vid skriftliga kontakter med Riksdagens ombudsmän. Samma rätt finns enligt bestämmelsen i för- hållande till Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Diskrimineringsombudsmannen (DO) i ärenden där den enskilde är part eller ställföreträdare för part. De myndigheter som anges i bestämmelsen har däremot inte någon skyldighet att lämna svar på samiska eller finska.

Utöver det grundläggande skyddet och övriga bestämmelser som är rikstäckande innehåller minoritetslagen geografiskt avgränsade rättigheter för finsk-, meänkieli- respektive samisktalande. Dessa har främst föranletts av Sveriges åtaganden enligt del III i språkstadgan i förhållande till dessa tre språk. Även i ramkonventionen finns som nämnts geografiskt avgränsade åtaganden.3

Åtagandena i del III är tillämpliga i områden där språken används av ett tillräckligt antal talare. De omfattar för Sveriges del inte romani chib eller jiddisch.

3 Se föregående not.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

I fråga om geografiskt avgränsade rättigheter finns i minoritets- lagen för det första rätten att vid vissa angivna domstolar använda samiska, finska och meänkieli enligt 13–16 §§. Bestämmelserna bygger på åtaganden enligt artikel 9 i språkstadgan. För det andra finns de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdena för de tre språken, nämligen rätten att under vissa omständigheter få använda dessa språk vid kontakter med förvaltningsmyndigheter samt att erbjudas förskola och äldreomsorg på språket. Rättigheterna i förvaltningsområdena bygger i första hand på Sveriges åtaganden enligt språkstadgans artikel 8 (förskolan) respektive 10 (förvalt- ningsmyndigheterna). Rätten att erbjudas äldreomsorg på minori- tetsspråk kan däremot inte härledas till en viss artikel i del III i stadgan.4 Rätten till förskola och äldreomsorg inom förvaltnings- område berörs utförligare i kapitel 6 respektive 7.

Rätten att få använda finska, meänkieli och samiska i kontakter med myndigheter inom förvaltningsområde regleras i 8 § minori- tetslagen. Såväl kommuner som landsting och statliga förvaltnings- myndigheter är skyldiga att tillämpa bestämmelsen. Landstingen och de statliga myndigheterna omfattas om deras geografiska verk- samhetsområde sammanfaller helt eller delvis med ett förvaltnings- område. Statliga myndigheter med hela landet som geografiskt verksamhetsområde omfattas av alla tre förvaltningsområdena (se prop. 2008/09:158, s. 128).

Förvaltningsområdenas geografiska omfattning utgörs av de kommuner som ingår i dessa områden. Detta regleras i sin tur på två sätt. För ett antal kommuner anges direkt i 6 § minoritetslagen att de ingår. Dessa utgörs dels av de sju kommuner som ingick i förvalt- ningsområdena när minoritetsspråkslagarna infördes, dels av de kommuner, 18 i Mälardalen och ytterligare 13 från Arvidsjaurs kom- mun i norr till Älvdalens kommun i norra Dalarna, som anslöts när minoritetslagen infördes 2010. Därutöver finns således 37 kom- muner som anslutit sig till ett eller flera förvaltningsområden med stöd av 7 § minoritetslagen efter beslut av regeringen.

När en kommun ansluter sig till ett förvaltningsområde kan det få till följd att skyldigheterna enligt 8 § minoritetslagen per automatik utvidgas till att omfatta ytterligare landsting eller statliga förvalt- ningsmyndigheter. Detta inträffar om förvaltningsområdet utvidgas

4 Se vidare om detta i avsnitt 7.1.1.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

så att det sammanfaller med landstingets eller den statliga myndig- hetens geografiska verksamhetsområde.

Innebörden i 8 § första och andra stycket minoritetslagen är att enskilda får rätt att använda samiska, finska eller meänkieli i muntliga och skriftliga kontakter med myndigheterna samt få muntligt svar på språket. Om den enskilde saknar ombud har han eller hon dessutom rätt att få en skriftlig översättning av beslut och motivering av beslut. En förutsättning är att den enskilde är part eller ställförträdare för en part i ett ärende hos myndigheten. En ytterligare förutsättning är att ärendet har anknytning till ett förvaltningsområde. En anknytning till förvaltningsområdet kan exempelvis uppkomma genom att den enskilde är bosatt i en kommun som ingår i området (se prop. 2008/09:158, s. 129).

De myndigheter som omfattas av förvaltningsområdena har även en allmän skyldighet att sträva efter att bemöta enskilda på minori- tetsspråket enligt sista stycket i 8 § minoritetslagen.

3.4Granskning och kritik från Europarådet

Europarådet genomför regelbundna granskningar av Sveriges och andra konventionsstaters efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan. Granskningen med avseende på ramkonventionen sker i femårscykler och med avseende på språkstadgan i treårscykler.

Granskningen går till så att konventionsstaterna lämnar rapporter till Europarådet där de redovisar hur de har skött sina åtaganden. Även enskilda organisationer kan lämna synpunkter. Rapporten granskas av en expertkommitté (språkstadgan) respektive en råd- givande kommitté (ramkonventionen), vilka även kan göra besök i det aktuella landet. Kommittéerna upprättar i sin tur rapporter som innehåller bedömningar och förslag till rekommendationer. Kom- mitténs rapport redovisas till Europarådets ministerkommitté som på grundval av den kan utfärda rekommendationer till staten.

Granskningskommittéernas bedömningar och eventuella rekom- mendationer från ministerkommittén är inte rättsligt bindande för staterna på samma sätt som exempelvis domar från den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. De har ändå en betydande tyngd och konventionsstaterna accepterar dem i allmänhet.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

År 2016 sammanföll de båda granskningscyklerna (den fjärde respektive sjätte övervakningsomgången). Ministerkommittén antog rekommendationer avseende språkstadgan i förhållande till Sverige i maj våren 2017. Nästa yttrande från den rådgivande kommittén för ramkonventionen väntas under andra halvan av 2017.

Granskning och kritik i förhållande till ramkonventionen

Inom ramen för granskningen avseende efterlevnaden av ram- konventionen har Sverige fått flera återkommande rekommen- dationer under de första tre övervakningsomgångarna. Problem kring samiska landrättigheter, diskriminering av romer och brister i modersmålsundervisningen har konstaterats i samtliga tre rapporter. Den rådgivande kommittén har också uttryckt oro över bristen på tillförlitliga data och det bristfälliga förverkligandet av lagen, fram- för allt på lokal nivå. I den tredje övervakningsomgången, 2013, rekommenderades Sverige att avskaffa kravet på förkunskaper för att läsa ett nationellt minoritetsspråk som modersmålsundervisning, vilket regeringen åtgärdade år 2015.

Av särskilt intresse för denna utredning är rekommendationen till Sverige att fördubbla sina ansträngningar att genomdriva minoritets- lagen bland offentliga servicegivare på lokal nivå i de berörda kom- munerna. I rekommendationen uppmanas Sverige att fokusera sär- skilt på språkutbildning, språkkunskaper i offentliga upphandlings- förfaranden och riktad rekrytering av personer som talar minoritets- språk.

Granskning och kritik i förhållande till språkstadgan

Ministerkommittén lämnade 2015 följande rekommendationer till Sverige avseende språkstadgan:

1.att stärka utbildningen i/på samtliga nationella minoritetsspråk genom att anta en övergripande och strukturerad strategi som utgår från såväl de minoritetsspråktalandes behov som situa- tionen för respektive språk,

2.att se till att ”modersmålsundervisningen” uppfyller de krav som anges i konventionen och erbjuder en genuin och adekvat språk-

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

undervisning som gör att eleverna kan uppnå fullt utvecklad kom- petens i de berörda språken,

3.att utöka utbudet av tvåspråkig undervisning för finska och samiska, och se till att undervisning erbjuds även för meänkieli,

4.att skapa ett målinriktat lärarutbildningssystem med tillräckliga resurser för samtliga minoritetsspråk,

5.att ta fram undervisnings- och inlärningsmaterial för samtliga minoritetsspråk.

I den resolution som ministerkommittén antog i år var rekommen- dationerna i huvudsak likalydande. Det har emellertid tillkommit en rekommendation om att Sverige ska överväga att utvidga använd- ningen av de samiska språkcentrumens metoder till övriga nationella minoritetsspråk.

3.5Nulägesbeskrivning avseende de nationella minoriteterna

Det är viktigt att se de människor som anser sig tillhöra de nationella minoriteterna och som använder de nationella minoritetsspråken som individer som sinsemellan skiljer sig åt på samma sätt som människor i övrigt. Det finns inte för alla individer som anser sig tillhöra en eller flera nationella minoriteter en automatisk koppling till ett visst minoritetsspråk.

Språk och minoritetsidentitet kan vara olika för människor som anser sig tillhöra samma nationella minoritet. Mycket har att göra med den kulturella miljö och de traditioner personen har med sig hemifrån. I andra fall kan det handla om att hitta tillbaka till något som gått förlorat. Bakom begreppen nationell minoritet och natio- nellt minoritetsspråk döljer sig således ett stort antal människor med sinsemellan olika syn på sin identitet och sitt språk. Det är inte heller ovanligt att människor har anknyting till flera nationella minoriteter eller minoritetsspråk.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

3.5.1Judar

För många inom den nationella minoriteten judar är säkerhetsfrågan den dominerande frågan. Hot och angrepp av antisemitisk karaktär gör att många judar känner sig osäkra inför att öppet visa sin judiska tillhörighet och att kunna delta i judiska kulturella eller religiösa aktiviteter. Ett betydande problem som lyfts fram av många judar är svårigheten att få hatbrott och uttryck för antisemitism straffrättsligt prövade eller att få dem rättsligt prövade som uttryck för diskri- minering.

För de judiska församlingarna, vilka för de flesta medlemmar utgör en såväl kulturell som religiös hemvist, innebär arbetet med säkerhetsfrågor betydande ansträngningar såväl ekonomiskt som i andra avseenden. Under vårvintern 2017 ansåg sig den judiska för- eningen i Umeå tvingad att lägga ned sin verksamhet, då alltför många medlemmar utsatts för hot och övergrepp. De många öppna uttrycken för antisemitism kan också tänkas bidra till att allt fler judar väljer att bosätta sig i Stockholm, vilket i sin tur kan bidra till att storleken på församlingarna minskar i resten av landet.

Den nationella minoritetspolitiken syftar till att de nationella minoriteterna ska kunna använda sitt språk och utöva sin kultur öppet i samhället. Kravet på omfattande säkerhetsmässiga arrange- mang vid judiska aktiviteter försvårar för och avskräcker människor från att delta i sådana aktiviteter.

Sverige har till följd av artikel 6 i ramkonventionen åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att skydda personer som kan utsättas för hot om eller utförande av diskriminerande handlingar, fientlighet eller våld till följd av deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet. Sådana hot, handlingar och våld drabbar inte minst natio- nella minoriteter som judar och romer. Ett fungerande och tro- värdigt skydd mot växande antisemitism, antiziganism och rasism kan emellertid inte betraktas som enbart en minoritetspolitisk fråga. Det är snarare många gånger en fråga om personlig säkerhet och om grundläggande anspråk på skydd mot brott och diskriminering som delas av alla medborgare och som främst är ett ansvar för de brotts- bekämpande myndigheterna.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

3.5.2Romer och resande

Den nationella minoriteten romer utgörs av flera sinsemellan olika grupper med olika lång närvaro i Sverige och med olika bakgrund före ankomsten till landet. Resandefolket är den grupp som har den längsta historien i Sverige. Dess närvaro går att belägga åtminstone så långt tillbaka som till 1500-talets början. Många resande ser sig inte heller som romer. Mot slutet av 1800-talet tillkom den grupp som i dag kallas svenska romer. Under 1900-talet har sedan flera nya grupper tillkommit.

Delegationen för romska frågor som tillsattes 2006. Dess förslag i betänkandet Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55) syftade till att driva på arbetet med att förbättra romers situation i Sverige.

Delegationens viktigaste förslag var en strategi som ska säker- ställa romers mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen gick vidare och presenterade 2012 En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032 (Skr. 2011/12:56). Inom ramen för denna strategi utsågs under 2012–15 fem s.k. pilotkommuner – Göteborg, Helsingborg, Linköping, Luleå och Malmö. Arbetet syftar till att utveckla metoder främst inom utbildning, arbetsmarknad, hälsa, socialtjänst, bostad och civilsamhällets organisering. Under perioden 2016–19 går arbetet vidare i fem s.k. utvecklingskommuner – Borås, Gävle, Haninge, Stockholm och Uppsala.

Som en följd av delegationens arbete presenterade regeringen 2014 vitboken Den mörka och okända historien – vitbok om övergrepp och kränkningar av romer under 1900-talet (Ds 2014:8). En vitbok är ett regeringsdokument som regeringen ensam ansvarar för men som i detta fall togs fram under medverkan av företrädare för romer och resande. Kritik mot vitboken har t.ex. anförts mot att beskrivningar som särskilt avsåg övergrepp på resande ofta inte uttryckligen beskrevs på det sättet. Inte heller omnämndes det omfattande omhändertagandet av barn från romska familjer och resandefamiljer. I kontakter med resande har utredningen erfarit att det fortfarande förekommer att barn, som tvångsomhändertas av socialtjänsten, placeras i familjer utan att barnens kulturella rättigheter säkerställs.

Samma år som vitboken upprättades tillsatte regeringen Kom- missionen mot antiziganism för att komplettera och förstärka sam- hällets insatser mot antiziganism. Kommissionen lämnade 2016 sitt

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

slutbetänkande Kraftsamling mot antiziganism (SOU 2016:44). I betänkandet konstaterades att situationen för romers mänskliga rättigheter är allvarlig.

Vidare bedömde kommissionen att erkännandet av romer som nationell minoritet i enlighet med Europarådets minoritetskonven- tioner markerade ett viktigt skifte i Sveriges politiska hållning gent- emot romer. Kommissionen konstaterar att erkännandet innebar en folkrättslig förpliktelse att aktivt skydda och stödja den romska minoritetens språk och kultur.

Kommissionen pekar också på att de två icke-territoriella minori- teterna – romer och judar – i frånvaro av s.k. förvaltningsområden kan ses som marginaliserade inom den nationella minoritetspolitiken.

Den långsamt ökade förståelsen för romers situation i Sverige har visat sig vara skör. Den uppmärksammade registreringen av romer hos polisen i Skåne, vilken avslöjades för ett par år sedan, innebar ett slag mot många romers tilltro till det svenska majoritetssamhället, som det kan ta mycket lång tid att bygga upp på nytt. Ett viktigt steg är dock JK:s beslut maj 20175 att efter Svea hovrätts dom6 öppna för samtliga registrerade att kunna få skadestånd av staten.

Debatten kring EU-migranter och tiggeri samt okänsliga av- hysningar av EU-migranter, som ofta men inte alltid är romer, påminner många romer, som känner sin historia, väldigt tydligt om en historia i Sverige, som inte ligger särskilt långt tillbaka. Det visar på majoritetssamhällets okunnighet om eller glömska av romers historia i Sverige. Att bygga tillit tar väldigt lång tid. Att undergräva tillit kan gå väldigt fort.

3.5.3Samer

Riksdagen uttalade 1977 att det samiska folket är ett urfolk i Sverige. I ILO:s7 konvention nr 169, som Sverige inte har ratificerat, definie- ras ”ursprungsfolk” på följande sätt i artikel 1 b8:

5Beslut den 24 maj 2017 i dnr 2503-17-4.3.1.

6Dom den 28 april 2017 i mål nr T 6161-16.

7International Labor Organisation.

8Utredningen har utgått från den svenska översättning av konventionen som utgör bilaga 2 till betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU 1999:25).

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

folk i självstyrande länder, vilka betraktas som ursprungsfolk på grund av att de härstammar från folkgrupper som bodde i landet eller i ett geografiskt område, som landet tillhör, vid tiden för erövring eller kolonisation eller fastställandet av nuvarande statsgränser och vilka, oavsett rättslig ställning, har behållit en del av eller alla sina egna sociala ekonomiska, kulturella och politiska institutioner.

Samiska folket är omnämnt i regeringsformen efter en ändring i regeringsformen 2011.

Det samiska folket i Sverige har ett begränsat självstyre genom Sametinget, som är dels en folkvald politisk församling, dels en statlig myndighet. Sametingets ledamöter väljs vart fjärde år, då de som är uppförda på Sametingets röstlängd har möjlighet att rösta. I maj 2017 valdes ledamöter till det sjätte samtinget.

Genom beslutet 1999 är samiska folket inte bara erkänt av Sverige som urfolk utan även som nationell minoritet. Det samiska språket är erkänt som nationellt minoritetsspråk. Företrädare för samerna har på senare tid uttalat att man enbart ser sig som urfolk och inte som nationell minoritet i Sverige, och att en samisk språklag borde utgå ifrån detta.

I februari 2017 samlades samer i Trondheim (Tråante) för att fira hundraårsminnet av samernas första landsmöte den 6 februari 1917. Den 6 februari är samernas nationaldag. 1918 hölls samernas första riksmöte i Sverige i Östersund (Staare). Hundraårsminnet av detta kommer också att högtidlighållas. Samerna är den nationella minori- tet som varit politiskt organiserad under längst tid.

Förutom den nationella minoritetspolitiken bedriver Sverige också en samepolitik som tar sikte på de samiska näringarna och vill- koren för dessa. Centrala problem inom detta politikområde är kon- flikter kring majoritetssamhällets nyttjande av traditionella samiska marker samt ett betydande rovdjurstryck mot rennäringen.

3.5.4Sverigefinnar

Sverigefinnar utgör den ojämförligt största nationella minoriteten i Sverige. Den historiska närvaron av finsktalande invånare i det som i dag är Sverige går tillbaka åtminstone till medeltiden. Antalsmässigt kom gruppen att växa kraftigt med den omfattande arbetskrafts- invandringen från Finland till Sverige på 1960- och 70-talen. Det är dock inte denna sentida invandring, utan den långa historiska när-

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

varon av invånare med rötter i det finska språket och kulturen, som utgör grund för att sverigefinnar är en nationell minoritet i Sverige. Självidentifikationsprincipen9 innebär emellertid att många av de i senare tid anlända sverigefinländarna också kan se sig som sverige- finnar.

En starkt ökande andel av dagens första generationens sverige- finländare har nu nått eller kommer inom kort att uppnå en sådan ålder att äldreomsorg på finska blivit en mycket stor fråga. Männi- skor som lärt sig ett nytt språk i vuxen ålder riskerar att med åldern tappa det inlärda språket. Det gäller i betydande utsträckning första generationens sverigefinländare.

En klar majoritet av dagens sverigefinnar är födda och uppvuxna i Sverige. Bland andra och tredje generationens sverigefinnar har en omfattande språkbytesprocess ägt rum. Processen förstärktes av att undervisningen i finska och tvåspråkig undervisning i skolan sedan 1980-talet minskat väsentligt eller upphört helt i många kommuner. Tvåspråkig undervisning på finska bedrivs i dag på fristående sverigefinska skolor. Dessa kämpar med betydande svårigheter. På senare tid har såväl den i Örebro som den i Göteborg lagts ned. Ingen av dessa kommuner, vilka båda också ingår i finskt förvalt- ningsområde, har kunnat erbjuda något motsvarande alternativ inom den kommunala skolan.

3.5.5Tornedalingar och andra meänkielitalande

När tornedalingar tillsammans med övriga fyra nationella minori- teter erkändes 1999 var det den minoritetsgrupp som dittills varit minst känd i majoritetssamhället. Människor med en nordfinsk dialekt, i vilken meänkieli har sitt ursprung, befolkade emellertid såväl Tornedalen som dagens kommuner i Malmfälten – Kiruna och Gällivare – redan för flera hundra år sedan.

Till detta kom att många tornedalingar flyttade till jobb i gruvorna under 1900-talet. Men i kommunerna i Malmfälten levde dock redan meänkielitalande, som levt där sedan århundraden. Dessa benämner sig ofta lantalaiset och inte tornedalingar. I nordligaste Norge finns ytterligare en meänkielitalande grupp, många med rötter i Torne-

9 Se artikel 3 i ramkonventionen.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

dalen. Gruppen kallar sig kväner, ett begrepp som också börjat använ- das i nordligaste Sverige. Bland de som identifierar sig som torne- daling, lantalainen eller kvän, finns i dag strömningar som också vill bli betraktade som urfolk i Sverige.

Förvaltningsområdet för meänkieli är begränsat till sex kommuner i Norrbotten. Även Luleå kommun har nu ansökt hos regeringen om att få ingå i förvaltningsområdet. Men tornedalingar och meänkielitalande finns numera i hela landet och är enligt undersökningar bland all- mänheten den minst kända nationella minoriteten (se ISOF, 2015, s. 8).

3.6Nulägesbeskrivning avseende de nationella minoritetsspråken

De fem nationella minoritetsspråken i Sverige – finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska – är sedan 2009 införda som erkända språk i språklagen (2009:600), vilka enskilda ska ges möjlig- het att lära sig, utveckla och använda. För dessa gäller också sär- skilda bestämmelser i Skollagen vad avser modersmålsundervisning. Sedan 1 juli 2015 kan ett nationellt minoritetsspråk läsas också som rent nybörjarspråk i grundskolan utan några som helst förkunskaper hos eleven. Detta är ett led i strävandena att möjliggöra en revita- lisering av de nationella minoritetsspråken i Sverige, vilka efter en lång tid av starkt assimileringstryck hos många fortfarande anses ha en låg status.

Artikel 10.1 i Ramkonventionen ger den som tillhör en nationell minoritet rätt att fritt och utan ingripande använda sitt minoritets- språk privat och offentligt, och såväl muntligt som skriftligt.

3.6.1Finska

Finska är det största av de nationella minoritetsspråken i Sverige liksom det största språket vid sidan av det svenska. Detta går tillbaka till att dagens Finland och dagens Sverige fram till 1809 gemensamt utgjorde i kungariket Sverige, i vilket både svensktalande och finsk- talande levde på båda sidor om Östersjön. I regeringens skrivelse till riksdagen 1994 konstaterades också att finskan är ett inhemskt språk i Sverige (Skr. 1994/95:1).

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

I takt med att allt fler av sverigefinnarna är födda och har vuxit upp i Sverige kan det skönjas tecken på att en sverigefinsk variant av det finska språket växer fram. Medan första generationens sverige- finnar har en mycket stark förankring i det språk och den kultur som finns i Finland, kommer kommande generationer förmodligen i högre grad att utveckla en unik sverigefinsk motsvarighet.

Utredningen om finska och sydsamiska språken konstaterade i betänkandet Rätten till mitt språk (SOU 2005:40) att det finska språket i Sverige var utsatt för en stark språkbytesprocess. Mycket tyder på att det fortfarande i allt väsentligt är så i dag. Nedlägg- ningen av sverigefinska friskolor liksom svårigheten att uppfylla de krav som numera råder för att starta nya friskolor påskyndar denna utveckling.

Hos Språkrådet (Institutet för språk och folkminnen) finns språk- vårdare i finska.

3.6.2Jiddisch

Jiddisch är ett kulturarvsspråk för en betydande del av Sveriges judar och upplever också en språklig revitalisering. Liksom för övriga nationella minoritetsspråk har språkbytesprocessen stark påverkat antalet talare. I dag minskar av naturliga skäl de antal talare som haft jiddisch som första språk, medan språkfärdigheten ökar bland dem som ser det som sitt kulturarv. Jiddisch är en stark identitets- markör och kulturbärare med ett utpräglat svenskt och europeiskt historiskt värde.

Sedan kravet på förkunskaper togs bort för att få läsa ett natio- nellt minoritetsspråk som modersmål i skolan har jiddischunder- visning tillkommit i några kommunala skolor i landet. Det är ett tecken på det finns en vilja att revitalisera jiddisch i Sverige. Det har också getts ut nyskrivna barnböcker på jiddisch på senare tid. Till skillnad från övriga nationella minoritetsspråk har inget universitet fått i uppdrag att utbilda modersmålslärare i jiddisch.

Hos Språkrådet finns numera också en språkvårdare för jiddisch.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

3.6.3Meänkieli

Det som förenar de som ser sig som tornedalingar och de som ser sig som lantalaiset eller kväner är, att de talar eller har sina rötter i meänkieli. Precis som för det samiska språket är det numera tydligt att även meänkieli består av flera varieteter eller dialekter.

Det som särskiljer meänkieli, jämfört med övriga nationella minoritetsspråk, är att språket talas eller förstås av förhållandevis många lokalt inom det traditionellt meänkielitalande området i Norrbotten. I några kommuner behärskar rent av en majoritet av befolkningen språket. Meänkieli talas i dag på olika håll i landet främst beroende på den omfattande urbanisering som ägt rum sedan 1900-talets mitt. Intresset för meänkieli hos unga har vuxit, men hämmas av bristen på såväl utbildade modersmålslärare som läro- medel.

Meänkieli är liksom finska och samiska ett territoriellt minori- tetsspråk. Arbetet med att utveckla en språklig standard när det gäller meänkieli, i form av ordböcker och språkvårdande insatser, har inletts senare än för de två övriga språken. Bl.a. håller den fristående stiftelsen Meän akateemi – Academia Tornedalisensis på att avsluta ett projekt, där en tvåvägsordbok för Meänkieli/Svenska och Svenska/Meänkieli har tagits fram. Språkrådet har understött detta arbete ekonomiskt och avser nu att anställa en språkvårdare också för meänkieli.

3.6.4Romani chib

Romani chib eller romska är ett samlingsbegrepp för en rad romska varieteter och dialekter. Dessa har sinsemellan väldigt olika lång historia i Sverige. Resanderomani, även kallad svensk romani, är den med klart längst närvaro i Sverige.

Även romani chib omfattas av de särskilda bestämmelser som finns i skollagen om rätten till modersmålsundervisning i ett natio- nellt minoritetsspråk. Det stigma som fortfarande åvilar romer och resande i Sverige gör dock att rätt få föräldrar gör anspråk på den rätten för sina barn.

Södertörns högskola har ett uppdrag att utbilda modersmålslärare i romani chib. Hos Språkrådet finns också en språkvårdare för romska.

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

3.6.5Samiska

När samiska 1999 erkändes som nationellt minoritetsspråk uttalades särskilt att detta gäller de tre samiska varieteterna nord-, lule- och sydsamiska. Det handlar i alla tre fall om ett mindre antal användare. Utredningen om finska och sydsamiska språken tillsattes ursprung- ligen för att se över den allvarliga situation som ansågs gälla för det finska språket i Sverige. Utredningen fick därefter ett tilläggsupp- drag att se över situationen särskilt för sydsamiska, den minsta av de nyss nämnda samiska varieteterna.

Nyligen har också umesamiskan fått en godkänd ortografi, vilket den saknat. Detta trots att det var på umesamiska som text på samiska första gången trycktes i Sverige, vilket var redan på 1600-talet. Även för den ännu mindre pitesamiska varieteten bedrivs ett språkutveck- lingsarbete.

Som en följd av reformeringen av den nationella minoritets- politiken och på förslag av utredningen Rätten till mitt språk in- rättades 2010 samiska språkcentrum lokaliserade till Östersund och Tärnaby i sydsamiskt område. Verksamheten vid språkcentrumen behandlas vidare i kapitel 10. Önskemål om särskilda språkcentrum för nord- respektive lulesamiska har framförts från Sametinget.

Sametinget har inom ramen för sitt uppdrag också ansvar för språkvård för det samiska språket.

3.7Behov av mer kunskap om eventuella skillnader mellan könen

Bedömning: Det saknas kunskap kring skillnader i levnadsvillkor mellan kvinnor och män som tillhör de nationella minoriteterna. De studier som finns tyder på att kvinnor som tillhör nationella minoriteter är särskilt utsatta.

Förslag: Regeringen bör överväga att ge den nya jämställdhets- myndigheten i uppdrag att i sin verksamhet särskilt beakta de nationella minoriteternas situation.

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

Jämställdhet kan definieras som kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter att forma samhället och sina egna liv. De faktorer som påverkar jämställdhet mellan kvinnor och män som tillhör de nationella minoriteterna är i stor utsträckning desamma som i majoritetssamhället. Kvinnor som tillhör en minoritet riskerar dock en dubbel utsatthet på grund av diskriminerande strukturer som missgynnar individen både som tillhörande en minoritet och som kvinna. Det är viktigt att framhålla att kvinnor med minoritetsbak- grund möts av olika problem beroende på till exempel vilken minoritet de tillhör och vilken social bakgrund de har.

Inom flera av minoriteterna är traditionella könsroller inte sällan fortfarande förhållandevis starkt förankrade. Det finns tydliga förväntningar på hur en kvinna eller man ska vara och det finns inte stort utrymme att avvika från normerna. De traditionella köns- normerna i kombination med bristen på barn- och äldreomsorg på minoritetsspråk kan antas påverka kvinnornas möjlighet till in- flytande och delaktighet i samhället på samma villkor som männen. Om det inte finns offentlig omsorg som bedöms som tillräcklig riskerar detta ansvar att fortsatt vila på kvinnorna i hemmet. Här kan därför många kvinnor som inte tillhör en nationell minoritet antas ha bättre möjligheter till deltagande i samhället på lika villkor som för män.

Från flera håll, bl.a. Samiskt språkcentrum, har frågan om ”manliga” och ”kvinnliga” frågor lyfts. Exempelvis verkar det i flera fall som att det är vanligare att kvinnor deltar i språkrevitaliserande arbete och samråd som behandlar frågor som språk och kultur. Samiskt språkcentrum lyfter därför frågan om särskilda insatser riktade mot yngre män för att bredda revitaliseringsarbetet (Huss, 2017, bilaga 2 s. 52–53).

Det har gjorts några undersökningar inom hälsoområdet som behandlar skillnader mellan kvinnor och män som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Utredningen redogör för dessa i kapitel 8.

Flera minoritetsorganisationer har startat identitetsstärkande mentorskapsprojekt eller nätverk för kvinnor och flickor, exempelvis Laakso Chikks för meänkielitalande och Niejda för samiska kvinnor. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) genomförde mellan åren 2008–2014 flera regeringsuppdrag som syftade till att stödja jämställdhet inom de nationella minoriteterna (IJ 2008/1074/DISK, A2011/2968/DISK).

SOU 2017:60

Överblick och övergripande bedömningar

Flera myndigheter som arbetar med minoritetsfrågor har ett internt jämställdhetsarbete, bl.a. uppföljningsmyndigheterna Same- tinget och Länsstyrelsen i Stockholms län.

I utredningens kontakter med de organisationer som företräder de nationella minoriteterna menar flera att den egna minoriteten har samma jämställdhetsproblematik som det omgivande samhället, men det påpekas också i flera fall att det saknas kunskap på området.

Utredningen konstaterar att det finns ett behov av kunskap om eventuella skillnader när det gäller förutsättningar och levnadsvillkor för kvinnor och män som tillhör någon av de nationella minori- teterna. Den nya jämställdhetsmyndighet som inrättas bör därför i sin instruktion få i uppdrag att beakta de nationella minoriteternas situation och behov när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. De nationella minoriteterna ska vara delaktiga i problem- formuleringen och ha inflytande över myndighetens arbete med nationella minoriteter.

3.8Minoritetspolitikens fortsatta inriktning

3.8.1Överföringen av språk och kultur

mellan generationerna behöver prioriteras

Bedömning: Utan en fungerande överföring av språk och kultur mellan generationerna skulle de nationella minoritetsspråken på sikt upphöra att existera. Assimilationen är ett ständigt hot. Minoritetspolitiken behöver därför inriktas i större utsträckning på överföringen av språk och kultur till nästa generation. Av minoritetspolitikens delmål bör därför målet språk och kultur få en särskild tyngd. I synnerhet bör frågor om språkrevitalisering och ungdomars delaktighet prioriteras.

Även för de personer som tillhör de nationella minoriteterna som inte har språket närvarande i vardagslivet är språket av vital betydelse som kulturbärare. Den snabba språkbytesprocessen innebär ett allvarligt hot mot minoritetsspråkens och minoritetskulturernas fortlevnad i Sverige.

Att kunna bevara och utveckla de nationella minoritetsspråken som levande språk i samhället blir därför det viktigaste målet för den

Överblick och övergripande bedömningar

SOU 2017:60

nationella minoritetspolitiken. Den behöver därför i större utsträck- ning inriktas på överföringen av språk och kultur till nästkommande generationer. Av minoritetspolitikens tre delmål bör därför målet språk och kultur få en särskild tyngd inom politiken. Då det handlar om ett hållbart och långsiktigt arbete bör frågor om språkrevitali- sering och ungdomars delaktighet prioriteras.

3.8.2Minoritetspolitiken behöver integreras bättre inom andra områden

Bedömning: Minoritetspolitiken riskerar många gånger att hamna i ett ”stuprör” vid sidan av andra politikområden trots att de minoritetspolitiska frågorna är sektorsöverskridande. Reger- ingen och den övriga offentliga verksamheten bör sträva efter att i ökad grad integrera de minoritetspolitiska frågorna inom andra sektorsområden. Arbetet med de minoritetspolitiska frågorna behöver även i större utsträckning samordnas med arbetet med andra frågor som rör mänskliga rättigheter och demokrati.

Den stora bristen på kunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i Sverige förklarar många av svårigheterna att få kommuner, landsting och andra myndigheter att på allvar ta sig an sina skyldigheter inom minoritetspolitiken. Det gör att minoritets- frågorna inte sällan av beslutsfattare uppfattas som ett sär- och sido- intresse, kanske rent av mer som ett fritidsintresse för de berörda. Utredningen anser att minoritetsfrågorna på flera sätt behöver integreras bättre inom andra områden för att minoritetspolitiken inte ska ses som ett nischområde.

För det första utgör de nationella minoriteternas rättigheter en integrerad del av det internationella skyddet av mänskliga rättig- heter. Detta anges bl.a. i artikel 1 i ramkonventionen. Utredningens uppfattning är att de nationella minoriteternas rättigheter i högre grad behöver behandlas som en del av de övriga mänskliga rättig- heterna. Det är därför av stor betydelse att arbetet med den natio- nella minoritetspolitiken i större utsträckning samordnas med arbetet med andra frågor som rör mänskliga rättigheter, mångfald och demokrati. Sådan samordning kan bidra till att de nationella

4Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Kapitlet innehåller en översyn av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724) och frågor som ansluter till den. Frågor om förskola respektive äldreomsorg inom bl.a. förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska, hanteras emellertid i kapitel 6 respektive 7.

Utredningen behandlar en del övergripande frågor i avsnitt 4.1 Först behandlar utredningen frågan om behovet av förändring av ordningen med ett grundläggande skydd i hela landet och ett utökat skydd i förvaltningsområden (avsnitt 4.1.1). Därefter behandlar utredningen frågan om behovet av förtydligande av hur de kom- muner och landsting som ingår i förvaltningsområden anges och möjligheterna till in- och utträde ur dessa områden (avsnitt 4.1.2). Utredningen tar sedan upp frågan om det finns behov av att göra förändringar av enskildas rätt att använda finska, meänkieli och samiska i kontakter med myndigheter (avsnitt 4.1.3). Slutligen behandlar utredningen vissa konsekvenser av att regleringen är uppdelad mellan ett grundläggande skydd och förvaltningsområden (avsnitt 4.1.4).

I avsnitt 4.2 utvärderar utredningen det grundläggande skyddets genomslag (avsnitt 4.2.1) och lämnar förslag till hur genomslaget kan öka (avsnitt 4.2.2) och till hur myndigheters skyldighet att informera om de nationella minoriteters rättigheter kan tydliggöras (av- snitt 4.2.3).

Utredningen behandlar frågor som rör de nationella minoriteternas förutsättningar att utöva inflytande samlat i avsnitt 4.3. Först redogör utredningen för läget och de möjligheter och hinder som finns (avsnitt 4.3.1) samt lämnar förslag till förtydligande av regleringen om samråd och annat inflytande i minoritetslagen (avsnitt 4.3.2). Därefter

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

lämnar utredningen förslag till hur de nationella minoriteternas organisationer kan stärkas genom utbildningsinsatser (avsnitt 4.3.3). Sedan går utredningen igenom barns och ungas förutsättningar och lämnar förslag till förtydligad reglering (avsnitt 4.3.4). Slutligen behandlar utredningen frågor som rör statsbidraget enligt förord- ningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter i form av organisationsstöd, samt lämnar förslag till höjning av bidraget (avsnitt 4.3.5).

I avsnitt 4.4 slutligen behandlar utredningen frågor som rör stats- bidraget till kommuner i förvaltningsområdena. Utredningen tar upp frågan om det finns anledning att förändra förordningen och tydlig- göra hur statsbidraget får användas (avsnitt 4.4.1), frågan om behovet av att överföra medel till kommande år (avsnitt 4.4.2) samt frågan om det ska införas något tilläggsbelopp för kommuner som ingår i alla tre förvaltningsområden (avsnitt 4.4.3).

4.1Utvärdering av ordningen med ett grundläggande skydd och förvaltningsområden

4.1.1Ordningen bör tills vidare behållas

Bedömning: Sverige bör tills vidare behålla och utveckla ord- ningen med ett utökat skydd inom förvaltningsområden och ett grundläggande skydd som gäller över hela landet, men det grund- läggande skyddet behöver stärkas.

Utredningen ska enligt direktiven analysera och utvärdera ordningen med ett grundläggande skydd som gäller i hela landet och ett utökat skydd som gäller inom förvaltningsområden samt överväga om denna ordning bör förändras.

Utredningen kan konstatera att förvaltningsområdena på många sätt har varit en framgång. I de kommuner som ingår i förvaltnings- område är det grundläggande skyddet bättre tillgodosett, särskilt för de nationella minoriteter vars språk är knutna till området. I princip alla kommuner som omfattas har samordnare, koordinatorer eller tjänstemän med liknande befattning som har särskilt ansvar för minoritetsfrågorna, dock ofta endast för den minoritet inom vars förvaltningsområde kommunen ingår. Detta har medfört att denna

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

nationella minoritet har fått någon i kommunen att vända sig till och till att dessa kommuner i större utsträckning medvetet arbetar med frågor som rör minoritetspolitiken i detta avseende.

Utredningens enkät till samordnare visar också att det bedrivs en mängd aktiviteter i förvaltningsområden, såväl externa som interna. Som exempel på det förstnämnda kan nämnas kulturella evenemang så som teaterföreställningar och konserter samt synliggörande av de nationella minoritetsspråken genom exempelvis skyltning och två- språkig information. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas språkkurser för personal och utbildning av chefer och politiker i minoritetslagstiftningen och om de nationella minoriteterna, kart- läggningar av personalens språkkompetens och framtagandet av handlingsplaner eller riktlinjer.

Även om det på många håll finns problem med exempelvis perso- naltillgång har förvaltningsområdena även medfört en rätt till, och ökad möjlighet att få, service i form av förskola, äldreomsorg och ärendehandläggning på minoritetsspråken. Av en kartläggning av- seende förskola på finska som Sveriges Radio Sisuradio har gjort framgår exempelvis att antalet finskspråkiga eller tvåspråkiga för- skoleenheter har mer än fördubblats under perioden 2009–2016 och att samtliga enheter som bildats mellan hösten 2014 och hösten 2016 har startats på kommunala förskolor (Sisuradio, 2016). Utredningen har även jämfört uppgifter från enkätundersökningar genomförda inom ramen för Socialstyrelsens öppna jämförelser mellan åren 2014 och 2016. Utredningen kan konstatera att antalet enheter på sär- skilda boenden som svarat att de kunde tillgodose behov av vård och omsorg utförd av personal som behärskar meänkieli och samiska har ökat mellan 2014 och 2016, vilket ger visst stöd för att förvaltnings- områdena haft en positiv effekt även på äldreomsorgens område.

När det däremot gäller ordningen med ett grundläggande skydd har detta inte alls fått den effekt som var avsedd. Utredningen åter- kommer i avsnitt 4.2 och 4.3 till de problem som har uppstått och frågan om hur det grundläggande skyddet bör stärkas.

Utredningen anser att det finns starka skäl att behålla ordningen med förvaltningsområden, även om regleringen av dem i vissa av- seenden behöver förtydligas. Utredningen återkommer till detta främst i kapitel 6 och 7 om förskola respektive äldreomsorg.

Skälet till att Sverige har en ordning med utökade rättigheter i förvaltningsområden är att vi har valt att tillämpa del III i språk-

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

stadgan avseende finska, meänkieli och samiska. Stadgan är upp- byggd kring sådana utökade rättigheter inom geografiska områden där minoritetsspråket används av ett tillräckligt stort antal talare för att motivera ett förstärkt skydd. Det finns visserligen inget som hindrar att staten inför sådana rättigheter över hela sitt territorium eller avseende sådana minoritetsspråk för vilka åtagandena i del III i språkstadgan inte gäller. Det får dessutom anses otillfredsställande att de rättigheter som tillkommer enskilda varierar beroende på i vilken kommun de bor, liksom att personer som talar två av de nationella minoritetsspråken – jiddisch och romani chib – helt saknar den typen av rättigheter (se avsnitt 4.1.4). Det kan finnas anledning att, som ett nästa steg, i en kommande översyn överväga om det går att införa en ordning där rättigheter av de slag som är knutna till förvaltningsområdena ska gälla generellt över hela landet.

Det kan även i framtiden finnas anledning att överväga andra slags förändringar av ordningen. I dagsläget finns endast en rätt för enskilda att erbjudas verksamhet på minoritetsspråk inom förskola och äldreomsorg. Det kan finnas behov av liknande rättigheter inom andra områden. Utredningen har exempelvis uppmärksammats på att det kan finnas ett sådant behov inom verksamhet som bedrivs enligt LSS, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387). En utredning med uppdrag att göra en översyn av lagen ska lämna sitt slutbetänkande i december 2018 (Dir. 2016:40).

4.1.2Reglering av in- och utträde i förvaltningsområde

Bedömning: Möjligheten för kommuner att ansluta sig frivilligt till förvaltningsområde bör finnas kvar. Minoritetslagen är emellertid otydligt formulerad i fråga om vad som gäller för dessa kommuner om de skulle vilja lämna ett förvaltningsområde. Utredningens uppfattning är att rättsläget är sådant att regeringen har rätt att besluta om utträde i en sådan situation. Flera olika alternativ är tänkbara när det gäller hur inträde i och utträde ur förvaltningsområde ska regleras. Vid en avvägning av för- och nackdelar med alternativen anser inte utredningen att det finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. Minoritetslagen behöver däremot förtydligas.

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Förslag: Minoritetslagen bör förtydligas så att det framgår att regeringen kan pröva frågan om utträde ur förvaltningsområde. Grunderna för när utträde ska beviljas bör anges i minoritetslagen. Regeringen ska tillåta utträde endast om det finns synnerliga skäl.

Utredningen ska enligt direktiven föreslå en förändrad reglering av hur de kommuner som ingår i förvaltningsområde anges och möjligheterna till in- och utträde.

Den kommun som vill ansluta sig frivilligt ska enligt minoritets- lagen göra det genom en anmälan till regeringen som sedan beslutar om kommunen ska få ingå. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om sådan frivillig anslutning. Det innebär att regeringen bl.a. kan reglera hur anmälan ska göras och under vilka förutsätt- ningar en kommun ska tillåtas ansluta sig till förvaltningsområde.

Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minori- tetsförordningen). Av förordningen följer att regeringen varje år ska pröva sådana anmälningar som har kommit in senast den 1 april det aktuella året. Regeringen har inte angett några kriterier som innebär en uttrycklig rätt för en kommun att ansluta sig. Enligt förordningen ska dock hänsyn tas till om det finns ett uttalat intresse för anslut- ning från berörda minoriteter. Bevisbördan för att ett sådant intresse finns ligger på kommunen. När regeringen beslutar att tillåta en kommun att ansluta sig till ett förvaltningsområde sker detta genom att kommunen läggs till i den förteckning som finns i bilagan till för- ordningen.

För att en kommun som anges direkt i lagen ska kunna lämna ett förvaltningsområde krävs att riksdagen ändrar lagen, något som i princip kräver att regeringen först tillsätter en statlig utredning i frågan. För de kommuner som har anslutit sig frivilligt till ett för- valtningsområde har frågan om utträde däremot varken reglerats i lagen eller berörts i dess förarbeten. Detta medför en oklarhet som inte kan anses tillfredsställande.

Utredningen bedömer att det krävs att regeringen ändrar sitt beslut, och därmed tar bort kommunen ur bilagan till minoritets- förordningen, för att kommunens skyldigheter enligt minoritets- lagen ska upphöra att gälla. Regeringens beslut, inte kommunens anmälan, är nämligen det moment genom vilket kommunen får de skyldigheter som är kopplade till förvaltningsområdena.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Frågan är vilka möjligheter regeringen har att ändra sitt anslut- ningsbeslut. Föreskrifter som innebär skyldigheter för kommunerna måste enligt regeringsformen meddelas i lagform, dvs. på riksdags- nivå. Riksdagen kan emellertid delegera befogenheter till regeringen att meddela sådana föreskrifter, med vissa undantag som inte är av intresse i detta fall. Bestämmelsen om att regeringen får besluta att kommuner ansluts till förvaltningsområden utgör en sådan delega- tion av föreskriftsrätt.

Enligt ordalydelsen i minoritetslagen ges regeringen endast rätt att tillåta kommuner att ansluta sig till ett förvaltningsområde. Lagen anger däremot inte vilka möjligheter regeringen har att upphäva sådana beslut, dvs. besluta att en kommun inte längre ska ingå i ett förvaltningsområde. Utgångspunkten bör enligt utredningens upp- fattning emellertid vara att sådan delegation av föreskriftsrätt är full- ständig, om inte annat framgår av bemyndigandet. I minoritetslagen kan inte utläsas något förbud för regeringen att ändra sitt beslut i fråga om anslutning av kommuner. Regeringen får därmed även anses ha möjlighet att upphäva sitt beslut.

Utredningen noterar att landsting och statliga förvaltnings- myndigheter, utan något särskilt regeringsbeslut, blir skyldiga att tillhandahålla ärendehandläggning på minoritetsspråket om deras geografiska verksamhetsområde överlappar ett förvaltningsområde. Detta kan medföra att landsting ”tvångsvis” ansluts till ett förvalt- ningsområde i samband med att en kommun ansluter sig frivilligt. Regeringen har emellertid möjlighet att med stöd av 19 § minoritets- lagen meddela undantag från skyldigheten för de statliga myndig- heternas del samt bemyndiga landsting och kommuner att meddela sådana undantag för egna myndigheter. Till skillnad från landstingen har kommunerna emellertid ytterligare skyldigheter avseende för- skola och äldreomsorg som inte kan undantas med stöd av 19 §.

De grundläggande frågorna är dels vilka principer som ska gälla för att en viss kommun ska ingå i förvaltningsområde, dels vilken instans som ska besluta i frågan om anslutning och utträde. I praktiken finns i dagsläget två parallella system för utträde där riks- dagsbeslut krävs för vissa kommuner och beslut vid regeringssam- manträde är tillräckligt för andra kommuner.

Flera alternativa regleringar är möjliga. Vid avvägningen mellan olika lösningar har utredningen tagit hänsyn till lagtekniska aspekter och behovet av en enhetlig reglering, Sveriges internationella åtagan-

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

den, den kommunala självstyrelsen och de nationella minoriteternas behov av förutsägbarhet och trygghet. Utredningen kan konstatera att det inte finns en lösning som fullt ut tillgodoser alla dessa intressen.

Det finns två tänkbara lagtekniskt renodlade lösningar. Dessa två lösningar har den fördelen gemensamt att regleringen blir helt enhetlig.

Den ena lösningen är att utgå från principen att alla frågor om anslutning till och utträde ur förvaltningsområdena ska avgöras av riksdagen, dvs. ske genom lagstiftning. Det innebär att den nuvarande möjligheten att ansluta sig frivilligt efter anmälan upphävs och att samtliga kommuner som i dagsläget anges i bilagan till minoritets- förordningen förs över till 6 § minoritetslagen. Fördelen med en sådan lösning är att ändringar inte kommer kunna ske utan den mer omfattande prövning som en statlig utredning och riksdagsbehand- ling innebär. Nackdelen är att det kommer att bli svårare för nya kommuner att ansluta sig till förvaltningsområden. För de kom- muner som anslutit sig frivilligt med stöd av 7 § minoritetslagen medför en sådan förändring även en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då möjligheten till utträde försvåras jämfört med nuvarande ordning.

Den andra lagtekniskt renodlade lösningen är att införa ett system där regeringen beslutar om vilka kommuner som ska ingå i förvalt- ningsområdena. Förvaltningsområdenas omfattning skulle med andra ord regleras helt i en förordning. Lösningen medför ingen inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen och bevarar den nuvarande flexibla processen för anslutning. Nackdelen blir att kommuner som ingår i det ursprungliga förvaltningsområdet relativt snabbt kan lämna detta. De nationella minoritetsspråken skulle därmed få en svagare ställning än i dag.

Utöver de lagtekniskt renodlade lösningarna är olika slags hybrid- lösningar tänkbara. Dessa har den nackdelen gemensamt att regler- ingen även fortsättningsvis kommer sakna enhetlighet.

En sådan lösning är att lämna beslutsmakten över frivillig anslut- ning till förvaltningsområdena till regeringen och frågan om utträde till riksdagen. Konkret skulle detta innebära att det införs ett förbud för regeringen att upphäva sitt beslut om att tillåta en kommun att ansluta sig. En sådan lösning skulle innebära att flexibiliteten i ordningen för anslutning bevaras, samtidigt som en kommun inte kan lämna ett förvaltningsområde utan den mer omfattande pröv-

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

ning som en utredning och riksdagsbehandling innebär. Nackdelen skulle vara att om frågan om utträde väcks kommer lagstiftnings- tekniskt oortodoxa lösningar att krävas; eftersom sådana kommuner inte skulle anges i lagen kan riksdagen inte ”bevilja utträde” genom en lagändring. Riksdagen kan inte heller ändra i regeringens för- ordning. Lämpligheten i att ha en ordning som är inkongruent på detta sätt kan också ifrågasättas. Ett sådant förbud att lämna förvalt- ningsområdena skulle även innebära en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen.

Den nuvarande regleringen motsvarar ytterligare en hybridlösning, nämligen att ha olika regler för olika kommuner. En sådan ordning kan vid en första anblick framstå som otillfredsställande och orättvis i förhållande till kommunerna. Emellertid bör man ha i åtanke att ord- ningen med förvaltningsområden ytterst bygger på Sveriges åtaganden enligt språkstadgan. När de kommuner som anges i lagen anslöts föregicks det av statliga utredningar. Dessa kommuner får anses utgöra kärnan av de områden som träffas av Sveriges åtaganden enligt del III i språkstadgan. Det är därför rimligt att de nationella minori- tetsspråkens ställning fortsättningsvis är särskilt stark i dessa områden.

Utredningen anser att dagens ordning bör behållas och förtyd- ligas. Möjligheten för kommuner att ansluta sig frivilligt innebär att det krävs en lokal politisk mobilisering innan en kommun ansluts till förvaltningsområde. På så sätt får frågorna en lokal förankring. Intresset för att ansluta sig frivilligt har dessutom varit stort. Antalet kommuner som ingår i förvaltningsområde för ett eller flera av språken har i princip fördubblats sedan minoritetslagen trädde i kraft. Ytterligare ett tiotal kommuner har ansökt om att få ingå. Det har inte framförts några uttryckliga krav på utträde från någon kommun.

Att så många kommuner valt att ansluta sig till förvaltnings- områdena är i stor utsträckning framkallat av lokal mobilisering från de nationella minoriteternas sida. Uppföljningsmyndigheterna har också konstaterat i sina rapporter att de kommuner som anslutit sig efter att minoritetslagen trädde i kraft generellt har kommit igång snabbare med arbetet för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter jämfört med kommuner som anges i lagen. Det stora intresset för att ingå i förvaltningsområdena får ses som en av minoritetspolitikens största framgångar.

Utredningen har övervägt att införa ett förbud för regeringen att bevilja utträde från förvaltningsområdena. Som konstaterats ovan

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

skulle ett sådant förbud emellertid vara förenat med en rad nack- delar. Vid en sammanvägning av de olika för- och nackdelarna fram- står därmed dagens ordning som den mest tillfredsställande. Minori- tetslagen bör dock förtydligas så att det framgår att kommuner som har anslutit sig frivilligt kan ansöka om utträde hos regeringen. Frågor som rör regleringen av hur sådana ansökningar ska behandlas bör överlämnas till regeringen.

Med hänsyn till den stora betydelse förvaltningsområdena har för enskilda i form av konkreta rättigheter gentemot förvaltnings- myndigheterna bör grunden för när regeringen ska bevilja utträde anges i minoritetslagen. Ett krav för att regeringen ska bevilja utträde bör vara att det finns synnerliga skäl. Uttrycket syftar på att utträdes- möjligheten ska användas i undantagsfall. Den kommun som ansöker om utträde bör visa att det finns synnerliga skäl. Regeringen bör vid beslut om utträde beakta Sveriges internationella åtaganden, särskilt de åtaganden i del III i språkstadgan som ligger till grund för ord- ningen med förvaltningsområden. Regeringen behöver även ta hän- syn till eventuella synpunkter från den berörda nationella minori- teten i kommunen och från relevanta riksorganisationer innan beslut om utträde fattas. Det är givetvis av vikt att såväl ansökande kom- mun som regeringen gör en noggrann prövning, redan i samband med en ansökan om anslutning, av de skäl som talar för att kom- munen ska ingå i förvaltningsområde.

4.1.3Rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakter med myndigheter

Bedömning och förslag: Rätten för enskilda enligt 10 § minori- tetslagen att skriftligen kontakta vissa statliga myndigheter bör utökas till att även avse kontakter på meänkieli. Även Arbets- förmedlingen bör omfattas av bestämmelsen.

Det finns i övrigt inte anledning att nu utöka rätten att bemötas på minoritetsspråket vid ärendehandläggning och andra kontakter med myndigheter. Den nuvarande regleringen är emellertid komplicerad och kan upplevas svår att tillämpa. Det kan finnas anledning för regeringen att undersöka möjligheten att förenkla reglerna.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Enligt direktiven ska utredningen överväga om ytterligare förvalt- ningsmyndigheter under regeringen ska omfattas av ”det grund- läggande skyddet”. Utredningen har använt begreppet grundläggande skydd på ett annat sätt än det sätt begreppet används i direktiven, men har uppfattat att uppdraget på denna punkt är, att överväga om ytterligare förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska omfattas av bestämmelsen i 10 § minoritetslagen. Utredningen har uppfattat att direktiven även innebär att utredningen ska göra en översyn av regleringen av språkliga rättigheter i 8–12 §§ minoritets- lagen.

Utredningen kan konstatera att 10 § minoritetslagen endast omfattar finska och samiska. Detta har lyfts fram som en sär- behandling av företrädare för meänkielitalande. Det görs inte någon åtskillnad i lagen i övrigt mellan de tre språken. Det finns inte heller några sakliga skäl för att bestämmelsen inte ska omfatta meänkieli. Språket bör därför omfattas av bestämmelsen.

Arbetsförmedlingen är en stor, central statlig myndighet vars verksamhet vad gäller uppdrag och betydelse för den enskilde kan jämföras med Försäkringskassans och Skatteverkets. Arbetsförmed- lingen ingår inte i dag i kretsen av myndigheter som omfattas av 10 § minoritetslagen. Myndigheten omfattas däremot av 8 och 9 §§. Av ett yttrande från Arbetsförmedlingen framgår att myndigheten redan i dag hanterar ärendehandläggning på finska, meänkieli och samiska lokalt och centralt. Det är därför rimligt att även Arbetsförmed- lingen ingår i kretsen av myndigheter som omfattas av 10 § minori- tetslagen.

Bestämmelsen bör sammanfattningsvis ändras så att meänkieli läggs till och att Arbetsförmedlingen ingår i kretsen av myndigheter som anges i andra meningen. Förslaget innebär en statushöjning för meänkieli och stärker de tre språkens ställning hos Arbetsförmed- lingen.

Utredningen har inte i övrigt uppfattat att regleringen av rätten att använda sitt språk i förhållande till myndigheter över lag upplevs som problematisk bland finsk-, meänkieli- respektive samisktalande. Vid utredningens kontakter med företrädare för sverigefinska organisationer har dessa betonat vikten av att personer, som inte har svenska som modersmål, ges möjlighet att använda finska när de deltar i samråd. De har även lyft fram betydelsen av att det exempel- vis finns biståndsbedömare inom socialtjänsten som kan tala finska

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

med personer som ansöker om äldreomsorg. Kritiken på dessa punkter har dock inte tagit sikte på minoritetslagen som sådan. Den har snarare sin grund i upplevelsen av att kommuner inte lever upp till skyldigheterna i lagen. I övrigt har utredningen inte uppfattat att frågor om möjligheten att kommunicera med myndigheter på minoritetsspråk är prioriterad bland de nationella minoriteterna. Det finns därför inte anledning att nu utöka rätten att använda minori- tetsspråk i kontakter med myndigheter utöver förslaget ovan.

Från myndigheters sida har framkommit att bestämmelserna i 8– 12 §§ minoritetslagen kan ge upphov till vissa problem. I de enkäter som utredningen har skickat till kommuner och landsting har fram- kommit att det kan vara svårt i landstingen och de större kom- munerna att tillhandahålla ärendehandläggning på minoritetsspråket i alla verksamhetsgrenar. Svårigheten att rekrytera personal som talar minoritetsspråket gör sig även gällande på detta område, liksom inom förskolan och äldreomsorgen. Utredningen behandlar frågor om tillgång på personal i kapitel 8.

Utredningen har även fått signaler från myndighetshåll att bestämmelserna i 8–12 §§ minoritetslagen kan vara svåra att tillämpa. Utredningen kan konstatera att bestämmelserna exempelvis innebär att myndigheter behöver göra skillnad på när ett ärende har anknyt- ning till ett förvaltningsområde och när så inte är fallet. Endast i det sistnämnda fallet är skyldigheten att tillhandahålla ärendehandlägg- ning på minoritetsspråket villkorad av att myndigheten har tillgång till personal. De myndigheter som omfattas av 10 § i minoritetslagen kan dessutom ha upp till tre olika skyldigheter att förhålla sig till då även 8 och 9 §§ kan vara tillämpliga för dem.

Därtill kommer att gränsdragningen mellan ärendehandläggning – som är en förutsättning för skyldigheterna i de flesta fall – och andra slags kontakter kan tänkas vara mer eller mindre svår att göra beroende på vilken slags verksamhet den aktuella myndigheten bedriver. Även kravet på att den enskilde ska vara part eller ställföre- trädare för part kan ge upphov till gränsdragningssvårigheter. När det exempelvis gäller ärenden hos DO är personer som gjort anmäl- ningar sällan att anse som part i ärenden hos myndigheten.

En möjlighet som bl.a. skulle kunna utredas vidare är, att framför allt i förhållande till vissa större myndigheter med hela landet som verksamhetsområde införa en rätt för enskilda att kommunicera på minoritetsspråket motsvarande den som föreskrivs i 8 § minori-

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

tetslagen, men att ta bort kravet på anknytning till förvaltnings- område eller att det ska röra handläggning av ett ärende.

Utredningen noterar att regeringen i år till riksdagen har över- lämnat propositionen, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180) med förslag till ny förvaltnings- lag som föreslås träda i kraft i juli 2018. Förslaget innehåller bl.a. förslag till förtydligande av förvaltningslagens regler om tolkning och översättning.

4.1.4De som använder romani chib och jiddisch saknar förvaltningsområde

Bedömning: Ordningen med förvaltningsområden har visat sig vara ett framgångsrikt sätt att främja de finsk-, samisk- och meänkielitalandes rättigheter och därmed också de sverigefinska, samiska och tornedalska minoriteternas ställning. De som använ- der romani chib och jiddisch saknar däremot helt motsvarande typ av rättigheter. Regeringen bör följa utvecklingen och över- väga denna typ av rättigheter även för dessa minoritetsspråk.

Ordningen med förvaltningsområden har sin förebild i språkstadgan, som skiljer mellan s.k. territoriellt obundna språk, som endast ger ett grundläggande skydd genom de allmänna målen och principerna i artikel 7, och språk som traditionellt talas i vissa områden av en stat och som ges ett starkare skydd i dessa områden enligt del III i stadgan.

Delegationen för romska frågor föreslog i sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55) att skyddet för romani chib skulle likställas på samma nivå som för de tre territo- riella minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska. Flera av de remissinstanser som arbetar med romska frågor tillstyrkte detta. Regeringen gick inte vidare med förslaget.

Som utredningen noterat har förvaltningsområde som modell på många sätt varit ett framgångsrikt sätt att stärka enskilda personers minoritetsrättigheter. Minoritetslagen ålägger myndigheterna flera konkreta skyldigheter gentemot minoriteterna i förvaltningsområdena. Genom det statsbidrag som är knutet till förvaltningsområdena finns även resurser att förverkliga dessa skyldigheter.

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Den typ av institutionaliserat stöd som förvaltningsområden innebär saknas däremot helt för de minoriteter som inte ingår i sådana områden. Det som finns är lovvärda lokala initiativ så som Romskt informations- och kunskapscenter som drivs med stöd av Malmö stad.1

Vårdnadshavare som har önskemål om förskoleverksamhet på romani chib eller jiddisch är hänvisade till eventuella fristående för- skolor, eller till att åberopa den allmänna bestämmelsen i skollagen om att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla båda språken. Såvitt kommit till utredningens kännedom finns det för närvarande endast en förskola i hela landet, i Göteborg, som har romsk profil. Det finns fristående förskolor med judisk profil knutna till de judiska församlingarna i Malmö, Göteborg och Stockholm.

Samtidigt är det fullt möjligt att behoven av förskoleundervisning på exempelvis romani chib i vissa kommuner är lika stora som mot- svarande behov på finska, samiska respektive meänkieli. På samma sätt kan det tänkas förhålla sig med behoven inom äldreomsorgen.

I enkätsvar som har lämnats av romska organisationer till utred- ningen framförs att man ser behov av förskola och behov, eller i vart fall kommande behov, av äldreomsorg. Även om förvaltnings- områden för de romska och judiska minoriteterna inte är aktuellt har modellen med en möjlighet för kommuner att åta sig särskilda skyldigheter i utbyte mot ett statsbidrag visat sig vara ett framgångs- rikt sätt att ge minoritetspolitiken genomslag lokalt. En lösning av liknande slag, anpassad till respektive minoritets behov, kan behöva övervägas även för jiddisch och romani chib. Regeringen bör följa utvecklingen och vid behov överväga frågan i samråd med de natio- nella minoriteterna och berörda kommuner.

4.2Det grundläggande skyddet

I utredningens uppdrag ingår att utvärdera det grundläggande skyddets effekt på minoritetspolitikens utveckling och att överväga behovet av en förtydligad reglering av rättigheterna i det skyddet.

1 Ett romskt kunskaps- och informationscenter av liknande slag är under uppbyggnad i Göteborg.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Som framgår i avsnitt 3.3 räknar utredningen in skyldigheten i 5 § minoritetslagen att ge möjlighet till inflytande och att samråda i det grundläggande skyddet, men frågor som berör innehållet i denna skyldighet kommer behandlas i avsnitt 4.3. I detta avsnitt kommer främst de skyldigheter och det ansvar som följer av bestämmelserna i 3 och 4 §§ minoritetslagen samt 8 § språklagen att behandlas.

4.2.1Det grundläggande skyddet har fått dåligt genomslag

Bedömning: I kommuner och landsting utanför förvaltnings- område har bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språk- lagen inte lett till den medvetenhet om minoritetspolitiken och Sveriges internationella åtaganden som var bestämmelsernas främsta syfte. Få av dessa kommuner och landsting bedriver någon verksamhet utifrån minoritetslagstiftningens grundskydd.

Endast ett fåtal av kommuner och landsting inom förvalt- ningsområde bedriver verksamhet med anknytning till grund- skyddet för andra nationella minoriteter och minoritetsspråk än de som omfattas av förvaltningsområdet kommunen eller lands- tinget ingår i.

Statliga förvaltningsmyndigheter bedriver sällan verksamhet kopplad till grundskyddet om de inte får särskilda uppdrag eller ekonomiska medel för sådant arbete.

Bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen om det allmännas (hela den offentliga verksamhetens) ansvar för främjande och skydd av de nationella minoriteternas språk och kultur ställer inte krav på ett visst konkret handlande från det allmännas sida. Det anges inte hur stat och kommun ska gå tillväga för att främja och skydda minoriteternas kultur och språk. Syftet med bestämmelserna är inte heller att de ska utgöra sådana handlingsregler. Syftet är enligt för- arbetena att medvetenheten om den nationella minoritetspolitiken och Sveriges internationella åtaganden ska öka (se prop. 1998/99:143, s. 67). Detta förväntas i sin tur leda till att det tas initiativ till att främja minoriteternas språk och kultur inom den offentliga verk- samheten.

Exempel på en bestämmelse med en mer tydligt handlingsdrivande funktion, som syftar till att det allmänna ska främja minoriteternas

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

språk och kultur, är bestämmelsen om samrådsskyldighet i 5 § minori- tetslagen. Även den skyldighet att bl.a. erbjuda litteratur på de nationella minoritetsspråken som föreskrivs i 5 § bibliotekslagen (2013:801) är en sådan bestämmelse.

Utöver det uttalade medvetandehöjande syftet kan bestämmel- serna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen även få den funktionen att de legitimerar såväl önskemål från de nationella minoriteterna som offentliga prioriteringar och beslut som tillmötesgår sådana önskemål. Utredningen har erfarit att de som arbetar med minori- tetspolitiska uppdrag i kommuner och landsting upplever att lag- stiftningen utgör ett stöd för dem i deras arbete med att förankra minoritetspolitiken i sina organisationer.

Även om bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen har inneburit ett erkännande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har de dock långt ifrån lett till den medvetenhet och aktivitet lokalt och regionalt som var bestämmelsernas främsta syfte. På denna punkt har minoritetspolitiken väsentligen miss- lyckats.

När det gäller de kommuner och landsting som inte ingår i något förvaltningsområde har uppföljningsmyndigheterna i sina årliga rapporter återkommande konstaterat att kunskapen om minoritets- lagen och minoritetspolitiken har varit bristfällig och att de natio- nella minoriteternas särskilda rättigheter sällan uppmärksammas. Av rapporterna från 2013 och 2014 framgår att svarsfrekvensen avseende uppföljningsmyndigheternas enkät till kommuner utanför förvalt- ningsområdena under åren 2012–2014 pendlat mellan 20 och 30 procent, vilket i sig får anses indikera en låg medvetenhet om minoritetspolitiken. Som ytterligare exempel kan nämnas att av de cirka 70 kommuner som över huvud taget svarade på enkäten 2014 var det endast drygt en tiondel som angav att de hade en handlings- plan, riktlinjer eller motsvarande styrdokument för arbetet med nationella minoriteter. Endast drygt en femtedel angav att de över huvud taget hade analyserat vilken del av verksamheten som var relevant för nationella minoriteter och att de följde upp arbetet med detta. För landsting utanför förvaltningsområdena var motsvarande andelar drygt en tiondel samt knappt fyra tiondelar.

Beträffande kommuner som ingår i förvaltningsområde är utred- ningens bedömning att dessa ofta endast bedriver arbete kopplat till grundskyddet för de nationella minoriteter vars språkliga rättigheter

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

omfattas förvaltningsområdet. Majoriteten av dessa kommuner har anställda samordnare eller tjänstemän med liknande funktion som ansvarar för kommunens arbete med dessa rättigheter, men i många fall har dessa tjänstemän inte i uppgift att ansvara för arbetet med övriga nationella minoriteters rättigheter. Genom utredningens enkät till samordnare har framkommit att knappt hälften av kom- munerna i förvaltningsområde på något sätt bedriver arbete kopplat till bestämmelserna i grundskyddet. Av dessa är det dock en stor andel som har begränsat sina insatser till information på hemsidan. Några kommuner har kommit längre i sitt arbete och håller samråd med nationella minoriteter som inte omfattas av förvaltningsområdet.

Enligt uppgifter från Institutet för språk- och folkminnen hade drygt hälften av landets kommuner utanför förvaltningsområde någon information om nationella minoriteter på sina hemsidor våren 2017.2 I hälften av dessa fanns informationen dock inte tillgänglig under rubriken nationella minoriteter eller motsvarande utan endast i samband med annan information om exempelvis modersmålsunder- visning. Endast ett tjugotal kommuner utanför förvaltningsområde hade information på något eller flera minoritetsspråk. Detta kan jämföras med kommuner i förvaltningsområde där samtliga kom- muner har både information om rättigheter och texter på minoritets- språken.

Samtliga statliga förvaltningsmyndigheter omfattas formellt av bestämmelserna i 3–5 §§ minoritetslagen. Av uppföljningsmyndig- heternas rapporter framgår emellertid att statliga myndigheter i praktiken sällan bedriver verksamhet kopplad till dessa bestämmelser om de inte får särskilda uppdrag eller ekonomiska medel för sådant arbete.

Uppföljningsmyndigheterna har som förklaring till att resultaten är bättre inom förvaltningsområdena pekat ut statsbidraget att kom- muner och landsting har tydligt utpekade funktioner, samt före- komsten av aktiva minoritetsrepresentanter och regelbundna kon- takter med uppföljningsmyndigheterna (se exempelvis rapporten för 2013 s. 9 och rapporten för 2014 s. 9). Utredningen delar dessa slut- satser. Utredningen kan konstatera att förvaltningsområden har medfört att de kommuner som ingår i dem i endast något större

2 Sammandrag av undersökningen finns i den kommande rapporten Språkrådets omvärlds- rapport 2016.

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

utsträckning än övriga kommuner tycks bedriva aktiviteter i fråga om grundskyddet för samtliga nationella minoriter.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att de flesta av landets kommuner inte beaktar det ansvar de har för grundskyddet. Detta trots att minoritetslagen trädde i kraft för över sju år sedan. Det främsta skälet till att kommuner, landsting och myndigheter inte beaktar grundskyddet torde vara okunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i Sverige historiskt och i dag.

Den bristfälliga kunskapen bland kommunerna kan i viss mån också illustreras av svaren i en enkät som utredningen sänt till kom- munledningarna i ett tiotal kommuner – stora och små, från norr till söder och inom eller utanför de tre förvaltningsområdena. I svaren från kommuner utanför förvaltningsområde var förklaringen till att kommunen inte vidtagit åtgärder att kommunen inte ingår i för- valtningsområde samt inte upplevt någon efterfrågan från de natio- nella minoriteterna. Som utredningen utvecklar i nästa avsnitt kan emellertid avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter inte tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstiftningen Av de kommuner som ingår i förvaltningsområde svarade även dessa med ett undantag att de bara arbetar med att tillämpa lagen för det språk i vars förvaltningsområde kommunen ingår.

En ytterligare förklaring till grundskyddets bristande genomslag kan vara att det i stor utsträckning saknas incitament för kommuner och landsting att aktivt och medvetet arbeta med de nationella minoriteternas rättigheter. Om det inte finns någon stark och aktiv minoritetsorganisation lokalt och det inte heller på något annat tydligt sätt kommer fram att det finns behov, kan politiker och tjänstemän uppfatta att minoritetslagen inte alls är aktuell i deras kommun eller landsting.

Utredningen konstaterar vidare i avsnitt 5.2 att den nuvarande ordningen för uppföljning och samordning varit otillräcklig. Till detta kommer att bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen är utformade som allmänt hållna s.k. målsättningsstadganden eller portalparagrafer. Detta kan tänkas bidra till att få kommuner och landsting uppfattar att de berörs av minoritetspolitiken.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

4.2.2En stärkt medvetenhet om minoritetspolitiken

Förslag: Det bör införas en skyldighet för samtliga landets kom- muner och landsting att anta dokumenterade mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet, av vilka ska framgår hur de ska följas upp. Kommuner och landsting bör även vara skyldiga att på begäran lämna uppgift om dessa mål och riktlinjer till uppfölj- ningsmyndigheten.

Kommuner och landsting bör även vara skyldiga att göra de kartläggningar som behövs för det minoritetspolitiska arbetet.

Kommuner och landsting har en avgörande betydelse för att för- verkliga minoritetspolitiken, då de befinner sig på ett närmare avstånd till medborgarna än staten och ansvarar för många verk- samheter, såsom förskola, skola, äldreomsorg och lokal kulturverk- samhet, som är av särskild betydelse för bevarandet och främjandet av de nationella minoriteternas kultur och de nationella minoritets- språken. Som konstaterats i föregående avsnitt har minoritets- politiken fått ett bristfälligt genomslag lokalt och regionalt.

En uppfattning som har framkommit är att bristen på genomslag bör lösas genom att minoritetspolitiken genomdrivs tvångsvis lokalt och regionalt genom exempelvis förelägganden om vite. En sådan lösning skulle emellertid utgöra ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen och göra det svårare att anpassa minoritetspolitiken till lokala förutsättningar. En sådan lösning riskerar även att motverka kreativitet, initiativförmåga och engagemang på det lokala planet. Det skulle dessutom krävas att regleringen gjordes tydligare, exem- pelvis vad gäller innebörden i begreppet främjande. Det får emeller- tid anses i praktiken omöjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera det lokala och regionala minoritetspolitiska arbetet genom en upp- sättning konkreta handlingsregler.

Utredningen har försökt identifiera vad som utgör själva kärnan i det grundläggande skyddet i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen. Ett minimikrav måste anses vara att varje kommun och landsting i vart fall aktivt och medvetet på något sätt förhåller sig till minori- tetspolitiken. Detta grundläggande krav bör gälla även där det inte finns någon uttalad efterfrågan på åtgärder från personer som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter, exempelvis från en förening,

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

kan inte tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstift- ningen. Många personer är omedvetna om att de har rättigheter. Vissa grupper är dessutom på grund av erfarenheter av diskriminering och förtryck tveksamma till att utan vidare ge sig till känna. Efter- frågan kan dessutom antas bli påverkad av i vilken utsträckning de nationella minoriteterna och deras rättigheter synliggörs genom exempelvis information från kommunen. Att främja de nationella minoriteternas rättigheter lokalt förutsätter inte heller en sådan tydlig lokal efterfrågan eftersom främjandet även kan innebära att myndig- heter ökar kunskapen om minoritetspolitiken hos majoritetssamhället.

Utredningen gör bedömningen att en skyldighet för kommuner och landsting att anta dokumenterade minoritetspolitiska mål och riktlinjer kan medföra en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken och ge en tydlig signal till samtliga kommuner och landsting att de berörs av lagstiftningen. Enbart själva arbetet med att ta fram målen och riktlinjerna kan antas leda till processer som ökar medveten- heten om minoritetspolitiken bland tjänstemän och politiker, exem- pelvis genom att olika förvaltningar involveras i framtagandet av styrdokument. I de fall det finns tjänstemän med särskilt ansvar för minoritetspolitiken eller mänskliga rättigheter i stort kan kravet stärka dessa tjänstemän i deras arbete internt i organisationen.

Redan i dag förekommer minoritetspolitiska styrdokument i ett antal kommuner. Av uppföljningsmyndigheternas rapport från 2014 framgår att tre fjärdedelar av kommunerna i förvaltningsområden hade handlingsplaner, riktlinjer eller motsvarande styrdokument för arbetet med nationella minoriteter. Även utanför förvaltnings- områden fanns i mindre utsträckning sådana styrdokument. Det finns således erfarenhet av arbete med styrdokument som bör kunna tas tillvara och spridas till alla kommuner och landsting.

Det närmare innehållet i styrdokumenten får givetvis anpassas till lokala förhållanden. Det ska framgå hur kommunen avser att arbeta med minoritetspolitiken. Ett ytterligare minimikrav är att det ska anges i styrdokument hur uppföljningen av det minoritetspolitiska arbetet ska gå till. Av planen ska framgå hur ofta detta ska ske. Det finns skäl att ge kommunerna handlingsutrymme, men uppfölj- ningen måste göras så ofta att det blir en kontinuitet i arbetet med de nationella minoriteternas rättigheter. Uppföljningen bör därför inte göras mer sällan än en gång per mandatperiod.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Kommuner och landsting bör i första hand sträva efter att inte- grera mål och riktlinjer för den minoritetspolitiska verksamheten i andra styrdokument, exempelvis handlingsplaner, som rör mänskliga rättigheter och demokratifrågor. En sådan integrering är att föredra, då det kan bidra till en acceptans för att de nationella minoriteternas rättigheter är en del av de mänskliga rättigheterna. Ett annat sätt att anta minoritetspolitiska mål och riktlinjer kan vara att integrera dem i kommunens ordinarie styrdokument, exempelvis verksamhets- planer. Det finns inte heller något som hindrar att kommuner och landsting även upprättar separata handlingsplaner eller andra styr- dokument för de nationella minoriteterna.

Utredningen anser att kravet på styrdokument bör förenas med en skyldighet för kommuner och landsting att göra de kartläggningar som behövs för den minoritetspolitiska verksamheten. Kartlägg- ningar kan göras avseende personalens språk- och kulturkompetens. Det är önskvärt att befintlig språkkompetens inom organisationen tillvaratas och utvecklas i första hand och att lösningar där tolkning och översättning köps in utifrån används i andra hand. Kartläggning kan även göras av de nationella minoriteternas behov och möjlig- heten att samråda med de nationella minoriteterna eller på annat sätt ge dem möjlighet till inflytande. Sådana kartläggningar måste givetvis bygga på frivillighet och överensstämma med föreskrifter till skydd för personuppgifter.

Kravet att anta mål och riktlinjer bör förenas med en skyldighet att på begäran lämna uppgift om dessa till uppföljningsmyndigheten. Av uppföljningsmyndigheternas rapporter framgår att svarsfrek- vensen avseende myndigheternas enkäter har varit låg från kommu- nerna utanför förvaltningsområdena. En skyldighet för kommuner att på begäran lämna uppgift till uppföljningsmyndigheten om vilka dokumenterade mål och riktlinjer de har antagit skulle ge myndig- heten en bättre möjlighet att följa upp arbetet med nationella minori- teter i hela landet.

4.2.3En tydligare informationsskyldighet

Bedömning: Utformningen av bestämmelsen om skyldighet för förvaltningsmyndigheter att informera de nationella minorite- terna om deras rättigheter enligt minoritetslagen ger kommuner

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

och landsting ett för stort tolkningsutrymme. Bestämmelsen är otydlig även i förhållande till de statliga myndigheterna.

Förslag: Skyldigheten i 3 § minoritetslagen att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter bör göras ovillkorlig för alla kommuner och landsting. Bestämmelsen bör förtydligas med att informationen avser även det allmännas ansvar. Vidare bör skyldigheten avse såväl minoritetslagen som föreskrifter lagen hänvisar till. I bestämmelsen bör anges att det är statliga myndig- heter vars verksamhet är av betydelse för de nationella minori- teterna eller minoritetsspråken som ska informera.

Förvaltningsmyndigheter har en skyldighet enligt 3 § minoritets- lagen att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Bestämmelsen har sitt ursprung bl.a. i artikel 6 i språkstadgan enligt vilken konventionsstaterna förbinder sig att se till att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om sina rättig- heter och skyldigheter enligt språkstadgan.

I förarbetena till 3 § minoritetslagen konstateras att en grund- förutsättning för att den enskilde ska kunna hävda sina rättigheter är att ansvariga tjänstemän på lokal, regional och nationell nivå är tillräckligt insatta i lagstiftningen och att de informerar allmänheten om deras rättigheter på ett korrekt sätt (se prop. 2008/09:158, s. 65). Skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter får anses vara av central betydelse för att minoritets- politiken ska få genomslag.

Uttrycket ”rättigheter” i den nuvarande bestämmelsen skulle kunna uppfattas enbart syfta på de mer konkret angivna skyldig- heterna i lagen, och kanske främst rättigheterna inom förvaltnings- områdena. Uttrycket bör därför för tydlighets skull kompletteras med att information ska lämnas även avseende det allmännas ansvar enligt lagen. Utredningen föreslår att regleringen i minoritetslagen avseende förskola och äldreomsorg ska flyttas till skollagen respek- tive socialtjänstlagen och att minoritetslagen i stället ska innehålla en hänvisning till dessa lagar (se avsnitt 6.3.5 respektive 7.5). Med hän- syn till bl.a. detta bör informationsskyldigheten i minoritetslagen även avse föreskrifter som lagen hänvisar till.

Förvaltningsmyndigheternas skyldighet att informera de natio- nella minoriteterna om deras rättigheter gäller enligt den nuvarande

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

bestämmelsen under förutsättning att myndigheten bedömer att det behövs. Bedömningen ska givetvis ta sikte på det behov av infor- mation som finns bland personer som tillhör de nationella minori- teterna.

I förarbetena till minoritetslagen nämns som enda exempel på situationer när information inte alls behöver lämnas att det inte kan förväntas att de nationella minoriteternas rättigheter aktualiseras, exempelvis för att myndighetens kontakt med allmänheten är begränsad (se prop. 2008/09:158, s. 126). Syftet med behovsbedöm- ningen får anses vara att undanta sådana myndigheter som typiskt sett inte har förutsättningar att på ett meningsfullt sätt bedriva minoritetspolitiskt arbete eller som i liten utsträckning har kontakt med allmänheten. Bestämmelsen sedd till sin ordalydelse kan tyckas ge ett stort tolkningsutrymme. Den skulle kunna uppfattas så att det blir exempelvis kommunens uppfattning om den lokala efterfrågan från nationella minoriteter som avgör om information ska lämnas eller inte. Som nämnts ovan medger inte en sådan uppfattning att kommuner och landsting avstår från att tillämpa minoritetslagen.

Kommuner och landsting har som konstaterats väsentlig bety- delse för minoritetspolitikens genomslag, då de har stor kontakt med allmänheten och då deras verksamheter bedrivs nära medborgarna. Det finns därför i princip undantagslöst skäl för dem att i någon form informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Deras möjlighet att göra en bedömning av behovet av information bör därför tas bort. Även föreskriften att information ska lämnas på lämpligt sätt bör tas bort då den inte fyller en självständig funktion. Kommuner och landsting kommer även i fortsättningen att ha möjlighet att anpassa informationen till de lokala förutsättningarna eftersom lagen inte reglerar hur infor- mationen ska lämnas.

I fråga om statliga förvaltningsmyndigheter konstaterar utred- ningen följande. Av det allmänna myndighetsregistret som förs av Statistiska Centralbyrån (SCB) framgår att det för närvarande finns omkring 240 statliga förvaltningsmyndigheter. Det rör sig om alltifrån små specialiserade nämnder med uppgift att pröva en smalt avgränsad typ av ärenden till förvaltningsmyndigheter med tusentals anställda som hanterar stora ärendevolymer och har omfattande kontakter med allmänheten.

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Det finns inte behov av att samtliga statliga myndigheter infor- merar om de nationella minoriteternas rättigheter. Enligt utred- ningen är det två typer av myndigheter som har anledning att infor- mera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Den första kategorin utgörs av myndigheter som personer som tillhör de natio- nella minoriteterna regelbundet kan förväntas komma i kontakt med. Den andra kategorin utgörs av myndigheter med sektorsansvar inom områden som har betydelse för minoritetspolitiken, eller vars verk- samhet annars är av betydelse för skyddet av de nationella minorite- ternas rättigheter.

Utredningen anser att den nuvarande bestämmelsen om infor- mationsskyldighet är otydlig även för de statliga myndigheters del. Bestämmelsen bör ändras så att informationsskyldigheten gäller för statliga förvaltningsmyndigheter om myndighetens verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. Med detta avses att myndigheten tillhör någon av de två ovan beskrivna kategorierna av myndighet. Om myndighetens verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken ska myndigheten lämna information.

4.3Samråd och annat inflytande

Delaktighet och inflytande är ett av minoritetspolitikens tre delmål. Samrådskyldigheten är central för förverkligandet av politiken. Utredningen har i uppdrag att utreda hur de nationella minorite- ternas möjlighet till inflytande, delaktighet och samråd ser ut i dag och överväga behovet av förändring och tydligare reglering. Utred- ningen ska också analysera förutsättningarna för de organisationer som företräder de nationella minoriteterna och överväga hur de ska utformas samt överväga om och i så fall hur nuvarande ordning med organisationsbidrag kan effektiviseras eller förändras. I uppdraget ingår också att särskilt utreda hur ungdomsinflytande kan utövas.

Bakgrund och nuvarande lagstiftning

Enligt 5 § minoritetslagen ska förvaltningsmyndigheterna ge de nationella minoriteterna inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

sådana frågor. Bestämmelsen omfattar alltså formellt landets samtliga kommunala och statliga myndigheter men avgränsas av att skyldig- heten gäller i ”frågor som berör” minoriteterna. Hur myndigheter ska gå tillväga när de avgör om en fråga berör minoriteterna, eller om minoriteterna berörs av myndighetens verksamhet över huvud taget, utvecklas inte i förarbetena. Lagstiftaren ger som exempel på sådana frågor där det är särskilt viktigt att fånga in de nationella minorite- ternas behov och synpunkter bl.a. områden som rör förskoleverk- samhet och skola, ungdomsfrågor, äldreomsorg, biblioteks- och annan kulturverksamhet, dvs. på områden där kommunerna har vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna (prop. 2008/09:158, s. 70). Vidare anges att nationella minoriteter särskilt bör engageras och ges möjlighet att påverka i frågor som rör användandet av ekonomiska resurser avsatta för minoritetspolitiska åtgärder (prop. 2008/09:158, s. 127).

Det kan inte vara avsett att det ska finnas ett särskilt minoritets- inflytande inom all verksamhet som bedrivs av det allmänna. När det gäller bedömningen av om en fråga berör minoriteterna är det tänk- bart att anlägga ett objektivt eller ett subjektivt synsätt, eller en kombination av dem. En fråga som berör minoriteten skulle således kunna definieras som en fråga som objektivt sett kan inverka på minoriteten som sådan, genom att den påverkar minoritetens möjlig- heter att bevara eller utveckla sin kultur och sitt språk, undvika utsatthet och diskriminering eller vara delaktiga i samhället. Frågan om en viss fråga berör minoriteterna skulle även kunna besvaras utifrån minoritetsorganisationernas och de enskilda minoritets- personernas uppfattningar.

Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen motsvaras när det gäller Sveriges internationella åtaganden främst av artikel 15 i ramkon- ventionen enligt vilken konventionsstaterna åtar sig att skapa nöd- vändiga förutsättningar för att den som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem.

Om bestämmelsen i 5 § minoritetslagen ska medföra att Sveriges åtaganden enligt ramkonventionen förverkliga behöver samråden genomföras på ett sådant sätt att de främjar ett effektivt deltagande av minoriteterna i de offentliga angelägenheter som berör dem. Om samråden ska leda till att minoriteterna får ett verkligt inflytande i frågor som berör dem krävs planering och ett strukturerat arbetssätt

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

från myndigheternas sida. Myndigheterna behöver t.ex. organisera sin verksamhet så att samrådsfrågor fångas upp i ett skede där det fortfarande är möjligt att påverka kommande beslut. Om samråd inte sker direkt med de tjänstemän eller politiker som ska fatta beslut behöver myndigheterna även ha en systematisk ordning för hur minoriteternas synpunkter ska framföras till dem. För att samråd ska uppfattas som meningsfullt, vilket är en förutsättning för minorite- ternas deltagande och förtroende på sikt, behöver även myndig- heterna ha en ordning för hur återkoppling ska ske till minoriteterna.

4.3.1Möjligheter och hinder för inflytande och delaktighet i minoritetspolitiken

Samråd och andra former av medborgardialog är ett sätt att involvera de som berörs av ett beslut i beslutsprocessen, vilket i dag blivit van- ligare på kommunal nivå. I en undersökning från Demokratiutred- ningen som genomfördes 2015 tillämpar drygt 80 procent av kom- munerna någon form av dialog med sina kommuninvånare. Nästan lika många, ungefär 70 procent har mer formaliserade samrådsgrupper för funktionshindrade och/eller pensionärer, som i utredningen kallas medborgarråd. Trots att samråd med nationella minoriteter föreskrivs i lagstiftning är andelen kommuner som har motsvarande fasta sam- rådsgrupper för nationella minoriteter 12 procent (SOU 2016:5, s. 397).

Uppföljningsmyndigheterna har följt utvecklingen på området sedan 2010 och konstaterar att samråd och andra former av in- flytande är centrala för att minoritetspolitiken ska fungera på lokal nivå. På många håll finns goda exempel på samrådsrutiner, referens- grupper och andra möten med politiker och tjänstemän som funge- rar bra. Uppföljningsmyndigheterna har genomfört kunskaps- höjande åtgärder, bl.a. genom att publicera samt sprida material och goda exempel för att stärka inflytande och delaktighet. Trots det förekommer fortfarande brister i samrådsrutiner på många håll, framför allt vad gäller de minoriteter som bor i en kommun som inte är förvaltningsområde för deras språk.

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Samråd sker på det allmännas villkor och i för liten utsträckning

Det saknas fortfarande, sju år efter lagens ikraftträdande, samråds- rutiner i en majoritet av landets kommuner. Fungerande samråd är vanligast i kommuner som ingår i förvaltningsområde, men då framför allt med den minoritet vars förvaltningsområde kommunen ingår i. Förhållandevis få förvaltningskommuner har formaliserade samråd med representanter för övriga minoriteter. I den årliga upp- följningsrapporten från Länsstyrelsen i Stockholms län och Same- tinget för 2014 framkommer att i stort sett alla kommuner som ingår i förvaltningsområde anser att de samråder när beslut om ekono- miska resurser avsatta för minoritetspolitiken ska tas, medan andelen minoritetsföreträdare som uppfattar att samråd sker i denna fråga bara är ungefär 50 procent (Länsstyrelsen i Stockholms län och Same- tinget, 2015). Denna diskrepans kan till viss del antas bero på att respondenterna har olika uppfattning om vad samråd innebär. Av kommuner utanför förvaltningsområdet är det bara 10 procent som uppger att de har formaliserade samråd med någon nationell minoritet.

Minoritetsföreträdare har framfört till utredningen att det inte är ovanligt att samråden är av informationskaraktär och att möjlig- heterna till faktiskt inflytande är små. I utredningens enkät till minoritetsorganisationer framkommer också att samråd verkar mindre vanligt förekommande inom vissa politikområden, till exempel i frågor om regional utveckling och utbildning.

Minoriteterna har inte tillräckliga förutsättningar för att vara jämbördiga parter i samråd

I en enkät som utredningen skickat ut till minoriteternas riksorgani- sationer framgår att det oftast bara är några få personer från varje organisation som deltar i samråd vilket gör att deras arbetsbelastning blir hög. Bilden bekräftas i kontakter med bland andra de företrädare för de nationella minoriteterna i utredningens referensgrupp: det är endast ett fåtal aktivister som har kunskap, vilja och möjlighet att arbeta aktivt med minoritetspolitik och påverkansarbete. Att det är så beror troligtvis till stor del på att arbetet är ideellt och behöver ske utanför ordinarie arbete. I en undersökning från uppföljnings- myndigheterna uppger 40 procent av tillfrågade minoritetsrepre- sentanter att de saknar ekonomiska resurser för att delta i samråd,

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

samtidigt som bara 40 procent av kommunerna betalar någon form av ersättning för deltagare i samråd (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2015).

En annan anledning till att få personer är beredda att vara repre- sentanter gentemot kommunen eller myndigheter är att det för många är ett stort steg att sätta sig vid ett mötesbord med politiker och tjänstemän. Det uppstår i en sådan situation en obalans i makt. Det är även stora skillnader mellan tjänstemännens och minoritets- företrädarnas möjligheter att sätta sig in i frågor. Det är inte heller ovanligt att en representant förväntas företräda minoriteten i frågor från förskola till sjukvård och språkfrågor. Sådana förväntningar kan leda till en högre tröskel för att delta som minoritetsrepresentant i ett samråd eller en dialog med exempelvis kommunen. Sammantaget innebär detta att de få representanterna på riksnivå med samrådsvana får delta även i lokala samråd. Det tar i sin tur tid och resurser i anspråk från det mer strategiska och övergripande arbete som riksorganisationerna ofta bedriver.

Barn och unga kommer till tals i för liten utsträckning

Barns rätt till sitt språk och sin kultur framhålls särskilt i 4 § minori- tetslagen och barns inflytande i beslut som rör dem är en central del av FN:s barnkonvention. Beslutsfattare ska beakta barnets bästa i beslut som rör barn, och barn har rätt att uttrycka sin mening och få den respekterad. I artikel 30 i barnkonventionen anges följande:

I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

Barnrättighetsutredningen har under 2016 lämnat ett förslag om hur barnkonventionen kan göras till svensk lag (SOU 2016:19).

Europarådet har upprepade gånger kritiserat Sverige bland annat för bristen på undervisning i minoritetsspråk för barn och unga (Europarådet, 2015). Att barnets rätt till sitt språk och sin kultur inte verkar beaktas kan bland annat ta sig uttryck i att en kommun inte vill starta modersmålsundervisning om det inte finns minst fem barn som efterfrågar undervisningen (trots att något sådant krav inte före-

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

ligger) eller att barn som omhändertas av socialtjänsten inte familje- hemsplaceras i en familj där deras språk och kultur är en naturlig del.

Att barn och unga inte kommer till tals i frågor som rör dem betyder inte att det allmänna inte vill ha kontakt med unga. Tvärtom svarar nästan alla kommuner inom förvaltningsområden i utred- ningens enkät att de har svårigheter att nå unga som tillhör de natio- nella minoriteterna för att exempelvis kunna genomföra samråd. Kommuner säger sig uppleva ett bristande engagemang från unga. En del kommuner anser att föreningslivet inte tar sitt ansvar för att engagera dem. Dessutom är unga är bara unga under en förhållande- vis begränsad tid, vilket gör att det krävs ett mer aktivt arbete med att allteftersom nå nya representanter.

Minoritetsorganisationerna har inte tillräckliga resurser för att bedriva sitt arbete

Antalet minoritetsorganisationer har ökat sedan införandet av minoritetspolitiken samtidigt som det organisationsbidrag som riks- organisationerna kan söka har legat kvar på samma nivå. Detta har bidragit till spänning mellan organisationer som konkurrerar om medlen. Att bidraget inte ökat i storlek har också blivit kännbart för organisationerna på grund av det ökade antalet samråd i och med att minoritetslagen infördes. Få organisationer har några anställda och arbetsbördan är hög. Exempelvis deltar riksorganisationer i samråd på lokal nivå vilket tar resurser från det nationella arbetet.

I och med att bidragsbeloppet beror på hur många andra organi- sationer som tillkommer blir bidragets storlek också svårt att förut- se, vilket påverkar möjligheterna att planera verksamheten.

4.3.2Ett förtydligande av vad det innebär att samråda

Bedömning: Bestämmelsen om inflytande och samråd är otydlig och ger utrymme för allt för stort tolkningsutrymme. Vad samråd är bör tydligare definieras. Uttrycket representanter bör inte användas i bestämmelsen, då det kan uppfattas syfta enbart på företrädare för föreningar.

100

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Förslag: Det bör anges i minoritetslagen att samråd innebär en strukturerad dialog mellan myndigheter och de nationella minoriteterna i syfte att de nationella minoriteternas behov och synpunkter ska kunna beaktas i beslutsfattandet. Uttrycket ”representanter för” bör tas bort ur lagen.

Samråd är motorn i minoritetspolitiken och helt avgörande för dess förverkligande. Trots detta upplever många kommunala företrädare och representanter för minoriteter att samråden inte fungerar på ett tillfredsställande sätt i dag. Från kommunalt håll efterfrågas också tydligare riktlinjer för hur det ska gå till att samråda.

Den europeiska koden och SKL:s medborgardialoger ger ledning

Vad som läggs i begreppet att ”samråda” varierar, men den vanligaste definitionen kommer numera från den europeiska koden för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen, som tagits fram av Europarådets konferens för internationella icke-statliga organisationer (Europarådet, 2009). Det är en guide för att involvera det civila samhället med konkreta råd och goda exempel i de beslut som fattas på nationell, regional och lokal nivå i medlemsländerna. Koden gör skillnad mellan olika former av inflytande där infor- mation är den lägsta inflytandegraden.

Figur 4.1 Medverkansnivåer

Information

Samråd

Dialog

Partnerskap

Källa: Europarådets INGO-konferens, CONF/PLE(2009)CODE1.

I koden definieras samråd som ett initiativ från myndigheter som efterfrågar input om särskilda politiska frågor. Samråd beskrivs vidare som något som sker genom att myndigheten informerar om den aktuella politiska utvecklingen och inbjuder organisationer att komma med kommentarer, synpunkter och feedback. Initiativ till

101

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

samråd och beslutande av dagordning sker, enligt kodens definition, på initiativ från myndigheten, inte från organisationerna.

Nästa nivå av medverkande, dialog, bygger i stället på ett gemen- samt samverkande vid exempelvis utvecklingen av ett politikområde. Dialogen består ofta också av täta och ordinarie möten för att kunna utmynna i gemensamma strategier.

Olika inflytandeformer är viktiga i olika steg i beslutsprocessen. I inledningen av en process, när agendan sätts och problemet formule- ras, är en hög inflytandegrad mer relevant i form av exempelvis dialog. När det sedan handlar om bevakning eller utvärdering av en insats, kan samråd vara mer lämpligt. Koden ger fler exempel på kon- kreta inflytandeformer under olika faser av ett beslut. Syftet med minoritetslagen, att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande och delaktighet, kan alltså förutsätta olika medverkande- former i olika skeden av en beslutsprocess.

Olika former av medborgardialoger pågår som tidigare nämnts i en majoritet av landets kommuner och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) driver sedan 2006 Projekt Medborgardialog för att stödja sina medlemmar i utvecklandet av verksamheten med hjälp av just medborgardialoger. Inom ramen för projektet pågår en rad olika insatser, bl.a. publikationer, nyhetsbrev, spridning av goda exempel, e-utbildningar och konferenser. SKL har bl.a. gett ut en skrift,

Medborgardialog som del i styrprocessen, som bl.a. utgör ett metod- material för att inkludera medborgare i beslut på lokal och regional nivå där den så kallade delaktighetstrappan är central (SKL, 2013a). Delaktighetstrappan liknar den Europeiska kodens uppdelning utifrån olika grader av delaktighet och utgår från en delaktighets- trappa som utvecklades i USA under 1960-talet.

102

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Figur 4.2 SKL:s delaktighetstrappa

Medbeslutande

Inflytande

Dialog

Konsultation

Information

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, 2013 .

Även partsgemensamt forum, regeringens och civilsamhällets sam- arbetsforum, har diskuterat förutsättningarna för dialog och jäm- bördighet och bl.a. kommit fram till gemensamma förslag och idéer till förbättringar (Partsgemensamt forum, 2013). Exakt hur samråds- skyldigheten ska uppfyllas på det mest effektiva och ändamålsenliga sättet beror självklart på vilka förutsättningar som finns. Utred- ningen har dock identifierat några viktiga moment utifrån ovan nämnda material och kontakter med både kommuner och repre- sentanter för de nationella minoriteterna, se nedan.

Att samråda kräver planering och återkoppling

I genomförandet av samråd finns åtminstone sex moment: att bestämma syfte och mål med samrådet, att hitta representanter att samråda med, att fånga upp frågor i rätt tid, genomförandet av sam- rådet, att föra frågorna till rätt beslutsfattare samt återkoppling och uppföljning.

Vad är syftet med samrådet? För att ett samråd mellan en myndig- het och representanter för nationella minoriteter ska bli effektivt behöver det vara tydligt för alla deltagare vad som förväntas och vilken roll respektive deltagare har. Det måste framgå vilka möjlig- heter var och en har att påverka och på vilket sätt.

Vem samråder vi med? Att hitta representanter att samråda med kan vara svårt i de kommuner där det inte finns en tydlig samråds- part, exempelvis en förening. Det kan krävas öppna samråd där

103

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

inbjudningar går ut till en bredare krets, eller riktade inbjudningar till de som berörs av en fråga, exempelvis förskoleföräldrar eller gym- nasieelever. När ett fåtal personer väljs ut för att representera en större grupp är det också viktigt att tänka på att samrådsgruppen ska vara så representativ som möjligt med avseende på exempelvis ålder, kön, bostadsområde eller den språkvarietet som representanterna talar. Det är också viktigt att ha ett jämställdhetsperspektiv och tänka på att det inte bara är kvinnor som deltar i samråd kring ”mjukare” frågor som språk och omsorg, eller bara män som deltar i samråd kring ”hårdare” frågor som samhällsplanering eller exploatering.

När i beslutsprocessen sker samrådet? För att det ska finnas fak- tiska möjligheter till inflytande är det viktigt att samråd sker vid rätt tidpunkt i en beslutsprocess. Detta kräver dels långsiktig planering, dels att alla verksamheter i kommunen är medvetna om kravet på samråd. De nationella minoriteterna behöver informeras och delges underlag i god tid för att ha möjlighet att delta på jämlika villkor.

Hur genomförs samrådet? Det är den beslutande nivån som ska samråda med representanter för de nationella minoriteterna och det är därför viktigt att det finns politisk representation i samrådet. Den tjänsteman som samordnar samrådet är länken mellan minoritets- representanterna och beslutsfattarna. I de fall där politisk repre- sentation inte är möjligt fungerar tjänstemannen som en kanal för de synpunkter som framkommer under samrådet. Kommunen ansvarar för att deltagande i samråd sker på lika villkor och att minoritets- representanterna upplever att de har tillräckliga förutsättningar att delta. Detta kan innebära att kommunen behöver anpassa genom- förandet av samrådet, exempelvis vad gäller ekonomisk ersättning till deltagare och vilka tider eller vilka platser samrådet sker på.

Hur tas synpunkterna tillvara i den fortsatta processen? Om ansvarig beslutsfattare inte deltar i samrådet behöver de frågor som diskuteras föras vidare för eventuella åtgärder. Det bör på förhand vara klart vilket beslutsorgan som ska hantera frågan.

Hur återkopplas beslut och hur följs de upp? För att samrådet ska ha legitimitet och för att det ska vara möjligt att delta är det viktigt att information om vilka resultat samråden lett till delges deltagarna i samrådet. Det handlar både om att skicka ut protokoll efter mötet och att löpande informera om frågornas behandling i den kom- munala organisationen. Det är också av betydelse att det finns

104

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

rutiner för uppföljning av de beslut som fattas och att de nationella minoriteterna involveras i detta arbete.

Det finns anledning att förtydliga vad det innebär att samråda

Som konstaterats ovan upplever företrädare för de nationella minori- teterna att samråd inte medför verkligt inflytande. Det har fram- kommit att de många gånger blir mer en form av informations- möten. Såväl företrädare för de nationella minoriteterna som kom- munerna har efterlyst tydligare riktlinjer. Utredningen vill först understryka att det inte är tillräckligt med en förtydligad bestäm- melse i lagen för att åstadkomma förändring. Kunskapshöjande åtgärder gentemot politiker och utbildning av de tjänstemän som ska tillämpa lagen kommer givetvis även i fortsättningen att vara nöd- vändigt. Samtidigt kan utredningen konstatera att åtskilliga av de minoritetspolitiska samordnare och andra tjänstemän med liknande uppdrag, som utredningen har kommit i kontakt med, har framfört att minoritetslagen utgör ett stöd för dem i deras interna arbete i sina organisationer. En förtydligad reglering av vad samråd innebär kan därför antas bidra till att samråden får den funktion som är avsedd.

Utredningen kan konstatera att förutsättningarna för kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter att organisera samråd och andra former för inflytande varierar betydligt över landet.

För det första varierar förvaltningarnas storlek avsevärt, vilket torde inverka på hur samråd kan organiseras och bedrivas. Som exem- pel kan nämnas att av statistik från Sveriges Kommuner och Lands- ting över kommunal personal 2016 framgår att några av de befolk- ningsmässigt mindre kommunerna hade 300–400 anställda, vilket kan jämföras med Stockholms och Göteborgs kommuner som hade över 40 000 anställda och Malmö kommun som hade över 25 000 anställda.

Många av de större kommunerna har dessutom särskilda stads- delsnämnder, kommundelsnämnder eller liknande. Enligt vad utred- ningen erfar kan sådana nämnder försvåra möjligheten till samråd. I stället för att samråda med en central sektorsförvaltning behöver de nationella minoriteterna nämligen samråda med flera kommundels- förvaltningar, vilka ofta saknar tjänstemän med särskilt uppdrag att ansvara för sådana kontakter.

105

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

För det andra kan även storleken på befolkningen antas få in- verkan på hur samråden kan organiseras. Som illustration kan nämnas att den befolkningsmässigt minsta kommunen, Bjurholm, har färre än 2 500 invånare och den största, Stockholms kommun, har drygt 935 000 invånare (SCB, 2017). Av naturliga skäl är möjlig- heten att upprätthålla olika slags kontakter med politiker och andra beslutsfattare många gånger lättare i en befolkningsmässigt mindre kommun.

För det tredje varierar även möjligheten för myndigheter att hitta företrädare för de nationella minoriteterna över landet. De nationella minoriteterna förekommer i olika utsträckning och föreningar som representerar dem finns inte i alla kommuner. I det fall det finns föreningar, har dessa olika slags förväntningar och olika grad av kunskaper om minoritetslagen och den offentliga verksamheten i stort.

Det finns sammanfattningsvis ett stort behov av att kunna anpassa former för samråd och inflytande till lokala förutsättningar. Det är därför olämpligt att införa detaljerade föreskrifter för hur det ska gå till att samråda . En detaljreglering skulle kunna leda till ökad byråkrati, vilket i förlängningen skulle försvåra för de nationella minoriteterna att utöva inflytande. Den skulle även utgöra en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen.

Utredningen har i stället valt en lösning där vad som utgör samråd definieras utifrån några kärnegenskaper härledda ur syftet med att samråda. I artikel 15 i ramkonventionen anges att konventions- staterna ska skapa förutsättningar för effektivt deltagande för de nationella minoriteterna i bl.a. offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Enligt det förklarande yttrandet till konven- tionen är syftet framför allt att uppmuntra till verklig jämlikhet mellan personer som tillhör nationella minoriteter respektive majoriteten. Att rådgöra med de nationella minoriteterna nämns som ett möjligt sätt att åstadkomma detta (Europarådet, 1995, s. 22, punkt 80).

Utredningen noterar att sådana mekanismer blir särskilt bety- delsefulla för små minoriteter som kan ha svårt att hävda sina intressen genom de vanliga kanaler som står till buds för alla med- borgare. Minoriteternas synpunkter riskerar i konkurrensen med majoritetssamhällets perspektiv att drunkna ifall de behöver gå igenom dessa kanaler.

106

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Regeringen lyfte i propositionen till minoritetslagen fram ett antal positiva effekter av samråd, mot bakgrund av projekt som bedrivits i Norrbotten (se prop. 2008/09:158, s. 70). Regeringen konstaterade att samråden

•ledde till en bekräftelse av de nationella minoriteternas närvaro i lokalsamhället,

•skapade en balans mellan majoriteten och minoriteten,

•ledde till att de nationella minoriteternas behov beaktades på ett bättre sätt och att beslutsunderlagen blev bättre,

•kunde, om de fungerade, motverka konflikter i lokalsamhället och

•kunde ge de nationella minoriteterna insyn i frågor som berör dem.

Regeringen underströk att det avgörande är att de nationella minori- teterna synpunkter kan fångas in och beaktas där det detta är möjligt. Utredningen menar att det centrala för samrådsförfarandet är att de nationella minoriteternas synpunkter på allvar ska kunna beaktas i myndigheternas beslutsfattande. Som utvecklats ovan kräver detta i sin tur planering och återkoppling. Den minsta gemensamma näm- naren för samråd kan därför sammanfattningsvis vara att de utgör en strukturerad dialog mellan myndigheterna och de nationella minori- teterna, som syftar till att de nationella minoriteternas behov och synpunkter ska kunna beaktas i beslutsfattandet. Det bör därför innebära ett krav på myndigheterna att samråda i ett skede i en beslutsprocess där det fortfarande är möjligt att påverka.

I kravet på dialog ligger en skyldighet för myndigheter att vinn- lägga sig om att skapa former för samråd som gynnar ett ömsesidigt, jämbördigt och förtroendefullt meningsutbyte. I kravet på struktur ligger att myndigheterna har en skyldighet att ha en planering för hur samrådsfrågor fångas upp, att rollerna för de inblandade är tyd- liga och att det sker en uppföljning och återkoppling.

Den nu redovisade definitionen av samråd får ses som ett ideal som myndigheterna bör sträva efter. Även i fortsättningen kommer skyldigheten att samråda gälla så långt det är möjligt. Det är viktigt att framhålla att det även finns en skyldighet enligt första ledet i 5 § minoritetslagen att ge de nationella minoriteterna möjlighet att till inflytande i andra former än genom att myndigheterna samråder med minoriteterna.

107

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Utredningen har erfarit att myndigheterna många gånger tenderar att inrikta sig mot att hitta representanter för föreningar som kan representera de nationella minoriteterna. Uttrycket ”representanter” i den nuvarande lydelsen av 5 § minoritetslagen kan leda tanken till föreningsrepresentanter. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att myndigheterna strävar efter att få en så bred kontaktyta som möjligt gentemot de nationella minoriteterna. Detta kan inne- bära att myndigheterna behöver söka kontakt med de nationella minoriteterna även utanför föreningslivet. Uttrycket ”represen- tanter” fyller dessutom inte någon självständig funktion. Uttrycket bör därför tas bort ur lagen.

4.3.3Minoritetsorganisationernas förutsättningar behöver stärkas

Bedömning: Det finns ett stort behov av att stärka minoriteter- nas representanter, så att dessa kan spela den roll som är avsedd enligt minoritetslagen.

Förslag: Regeringen bör ge uppföljningsmyndigheten och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ansvar för att stärka minoritetsorganisationernas förutsättningar att utöva inflytande genom utbildning och andra kunskaps- höjande åtgärder.

Genom nya sätt att samråda med de nationella minoriteterna kan jämlikheten öka

Många samråd hålls på dagtid i kommunhuset och minoritets- representanter bjuds in att diskutera en redan färdig dagordning med ett antal tjänstemän som alla är experter på varsin fråga. Detta upp- lägg leder ofta till maktobalans mellan mötesdeltagarna och kan innebära en högre tröskel för att delta. I många fall står också flera olika frågor på dagordningen för samråd och inte sällan deltar flera tjänstemän som alla ansvarar för sina respektive frågor. Detta sam- tidigt som företrädarna för minoriteterna förväntas företräda sina respektive grupper inom alla ämnesområden vilket kan vara svårt

108

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

utifrån organisationernas redan ansträngda resurser. Vid samråd som är tydligt avgränsade till en viss sakfråga ges organisationerna bättre förutsättningar att företrädas av en representant som är insatt i den aktuella sakfrågan vilket bidrar till en ökad jämlikhet mellan parterna.

Ytterligare ett sätt att utjämna maktförhållandet kan vara att ordna möten på andra platser än i kommunhus och andra offentliga byggnader. Länsstyrelsen i Stockholms län överlät exempelvis under en period åt minoritetsorganisationerna att vara sammankallande, välja lokal, sätta dagordningen och leda mötet. Myndigheten med- delade i förhand vilka frågor den ville ta upp på dagordningen.

Det är viktigt att även de som inte är medlemmar i en förening får möjlighet till inflytande

En återkommande anledning till att samråd inte genomförs i kommuner uppges vara att det inte finns några föreningar att sam- råda med. Det har också framkommit i utredningens enkäter och kontakter med tjänstemän och minoritetsföreträdare att det uppstår problem när personer som tillhör en minoritet inte känner sig representerade av de föreningar som har platser i samrådet.

I några kommuner har öppna samråd genomförts för att alla som tillhör en minoritet, oavsett om de tillhör en förening eller inte, ska kunna delta. Öppna samråd kan handla om en specifik fråga, som förskola eller modersmålsundervisning, eller vara mer allmänna och vända sig både till en eller flera minoritetsgrupper.

Utredningen vill understryka att det är det allmännas ansvar att se till att de som berörs av ett beslut också blir involverade i beslutet, oavsett om de har organiserat sig i en förening eller inte.

Det behövs bättre stöd till de som vill delta i samråd eller utöva inflytande på andra sätt

För att bredda representationen och öka antalet minoritetsföre- trädare som känner att de har tillräckliga förutsättningar att kunna utöva inflytande på jämlika villkor, är det viktigt att kunskaps- höjande åtgärder riktas till denna målgrupp. Utbildningsinsatser kan också bidra till att stärka nätverk inom och mellan olika minoritets- gruppers organisationer och kan med fördel samordnas över läns-

109

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

och kommungränser. De nuvarande uppföljningsmyndigheterna erbjuder sedan 2011 utbildningar i föreningskunskap via en upp- handlad konsult.

Utredningen föreslår att regeringen ger uppföljningsmyndigheten uttryckligt ansvar för att, tillsammans med MUCF, tillgodose behovet av utbildning och andra kunskapshöjande åtgärder för representanter för de nationella minoriteterna i egen regi eller i samarbete med lämp- lig myndighet. Utbildningsinsatser bör vara kontinuerliga och inne- hålla inslag som behandlar språkstadgan och ramkonventionen, relevant lagstiftning samt de kommunala, regionala och statliga beslutsprocesserna. Insatserna bör vara lika tillgängliga såväl för de föreningsaktiva som för de som inte är organiserade i en förening.

MUCF har redan i dag uppdrag att genomföra utbildningar riktade mot det romska civilsamhället. Dessutom pågår ett sam- arbete mellan Länsstyrelsen i Stockholms län och myndigheten inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering. Myndigheten bör, inom ramen för sitt kärnuppdrag som sektorsmyndighet på civilsamhällesområdet, ges ett utökat uppdrag att erbjuda utbild- ningar i att driva föreningar för att bedriva påverkansarbete inom ramen för civilsamhället. Utbildningar bör samordnas med uppfölj- ningsmyndigheten för att minimera resor och tidsåtgång för de nationella minoriteterna.

4.3.4Förutsättningarna för barn och ungdomar bör beaktas särskilt

Bedömning: Barn och ungas behov av inflytande i minoritets- politiken är centralt och måste beaktas vid alla de beslut som rör barn och unga som tillhör någon av de nationella minoriteterna.

Förslag: Det bör framgå av bestämmelsen i 5 § minoritetslagen att förvaltningsmyndigheterna särskilt ska beakta förutsättningarna för barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna.

Andelen unga som är aktiva i minoritetsorganisationer är låg och de flesta organisationer har hög medelålder. Det här är inte specifikt för just minoritetsorganisationer utan avspeglar också civilsamhället i stort. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle beskriver i sitt betän-

110

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

kande Palett för ett stärkt civilsamhälle att färre unga i dag är aktiva i föreningslivet eller har förtroendeuppdrag och att det är mindre vanligt hos unga i dag att kunna skilja på föreningar, kommunala verksamheter och kommersiella verksamheter. Detta har i studier förklarats med bland annat en ökande individualisering och fler konkurrerande fritidsaktiviteter (SOU 2016:13, s. 118).

Demokratiutredningen konstaterar i sitt betänkande Låt fler forma framtiden! att unga i dag i stället organiserar sig på nya sätt. Som exempel nämns de sociala rörelser som under de senaste åren väckt stort engagemang, exempelvis Fatta!-rörelsen som arbetar mot sexuellt våld och för samtycke samt Megafonen, Pantrarna och Linje 17, vilka alla har vuxit fram i miljonprogramsområden och bland annat arbetat mot rasism. Det finns också exempel på andra, mer löst sammansatta nätverk av människor som samlas kring en speciell fråga, inte minst tack vare de möjligheter till organisering som olika sociala medier medfört (SOU 2016:5). Även på minori- tetsområdet finns exempel på sådan nätverksorganisering, fram- för allt i form av facebook-grupper som Samer i Stockholm eller Nationella minoriteter på Uppsala universitet.

Framför allt ungas sätt att organisera sig har förändrats. Det ställer också krav på de beslutsfattare som är skyldiga att försäkra sig om ungas möjligheter till inflytande över beslut som rör dem. Detta kräver att det allmänna utvecklar nya former för medborgardialog med unga som gör fler delaktiga även de som inte organiserar sig i traditionell mening.

Ungdomsinflytande kan stärkas genom riktade insatser och nya kommunikationsvägar

Utredningen vill särskilt lyfta fram några goda exempel från kom- muner där ungdomsinflytandet fungerar väl. En förutsättning för att samråd och dialoger ska bli relevanta för unga är att samråden behandlar frågor som rör dem. I några kommuner finns ungdoms- samråd eller referensgrupper med unga.

För att nå unga har några kommuner inlett samarbete med skolan. Många tjänstemän påpekar också i utredningens enkät vikten av att finnas där de unga finns – på fritidsgårdar, i idrottsföreningar och i kulturskolan. Några kommuner fångar upp unga genom modersmålslärare och det finns också exempel där vuxna som har

111

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

barn i modersmålsundervisning får särskild inbjudan till samråd om frågor som berör dem. Utredningen erfar att många yngre personer börjar intressera sig för frågor som språk, identitet och kultur i samband med att de blir föräldrar. Några ungdomsförbund har därför satt ihop bokpaket på minoritetsspråk som nu delas ut till nyblivna föräldrar i många kommuner.

Det är inte bara inom ramen för den nationella minoritetspolitiken som myndigheter och kommuner behöver arbeta för att nå unga. I ungefär hälften av landets kommuner finns existerande forum för att fånga upp ungas röster, ungdomsråd eller ungdomspaneler, vilka kan vara en ingång till att även nå minoritetsungdomar. Något färre, ungefär 40 procent, av kommunerna har handlingsplaner för att stärka ungdomsinflytande i kommunen. För att hitta nya vägar att nå unga har några kommuner utvecklat digitala verktyg som appar, sms- paneler och egna hemsidor för att komplettera personlig kontakt och möten (SOU 2016:5, kapitel 14).

Det är avgörande att nya generationer i de nationella minoriteterna engagerar sig och kommer till tals i de frågor som berör dem om minoritetspolitiken ska ha en framtid. Även om föreningslivet miss- lyckas med att engagera ungdomar är det beslutsfattarnas ansvar att de ändå får möjligheter till inflytande i beslut som påverkar deras framtid.

Ungdomars möjligheter till inflytande bör lyftas fram i minoritetslagen

Som framkommit ovan är samråd genom sedvanliga möten med exempelvis föreningsrepresentanter ett tillvägagångssätt som ofta är mindre framgångsrikt för att engagera barn och ungdomar. Om myndigheter enbart förlitar sig på den formen riskerar ungdomar att stängas ute. Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen föreskriver inte heller att myndigheterna ska samråda på ett visst sätt. Vikten av att myndig- heterna utforskar alternativa vägar för att ge barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande bör tydliggöras i minoritetslagen. I bestämmelsen bör därför tilläggas att myndig- heterna särskilt ska beaktas barns och ungas förutsättningar. Med detta avses såväl att myndigheterna ska beakta vilka frågor som är av särskilt intresse för barn och ungdomar, som att de ska beakta vilka former för inflytande som är lämpliga.

112

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

4.3.5Statsbidrag till nationella minoritetsorganisationer

Bedömning: Regeringen bör överväga att minst fördubbla stats- bidraget till minoriteternas riksorganisationer. Sedan bidraget infördes har omfattningen av samråd på alla nivåer ökat kraftigt och kan dessutom förutses fortsätta att öka. Det ytterligare stöd för deltagande i samråd som lämnas till riksorganisationerna för den sverigefinska och tornedalska minoriteten saknar motsvarig- het för den judiska och romska minoriteten.

Förslag: Statsbidraget till nationella minoriteters riksorganisa- tioner bör minst fördubblas. Utöver detta bör det stöd som lämnas till Sverigefinländarnas delegation och Svenska Torne- dalingars riksförbund – Tornionlaaksolaiset (STR-T) höjas till 600 000 kronor årligen. Stöd för samrådsarbete bör även lämnas till lämpliga riksorganisationer som företräder den judiska och den romska minoriteten om 400 000 kronor vardera. Bidrags- givningen bör fortsättningsvis hanteras av lämplig myndighet med erfarenhet av bidragsgivning till det civila samhället.

Statsbidrag till organisationer som representerar nationella minori- teter utgår enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för natio- nella minoriteter i form av organisationsstöd. Utredningen har i upp- drag att överväga om och i så fall hur nuvarande ordning med organi- sationsbidrag kan effektiviseras eller förbättras.

Syftet med statsbidraget är att stödja och underlätta verksam- heten för de organisationer som företräder nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Förordningen trädde i kraft innan dagens minoritetspolitik ut- formades och bidrag enligt förordningen betalas ut årligen efter ansökan och uppfyllda krav. Organisationer som kan få organisations- bidrag är riksorganisationer eller organisationer av riksintresse som

•företräder någon av de nationella minoriteterna och där medlem- marna i organisationen eller dess lokalföreningar eller avdelningar till övervägande delen utgörs av personer som tillhör den natio- nella minoriteten, och

•bedriver verksamhet som syftar till att stärka inflytandet för den nationella minoriteten, att främja den egna nationella minoritets-

113

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

gruppens identitet, kultur, språk, att motverka diskriminering eller att sprida kunskap om den egna gruppen.

Stödet utgörs av en fast del, där samma belopp utgår till alla organi- sationer, och en rörlig del, som grundas på antalet lokala föreningar eller avdelningar. Paraplyorganisationer kan endast söka den fasta delen. Sedan 2010 har stödet legat på 4,6 miljoner kronor. De organi- sationer som mottog bidrag för 2016 redovisas i tabellen nedan.

Tabell 4.1	Bidragsfördelning, riksorganisationer 2016

Organisation		Tilldelning av medel 2016

Sveriges Jiddischförbund		396 875 kr
Judiska Centralrådet		396 875 kr
Romano Pasos Research Centre		240 625 kr
Centralförbundet Roma International		334 375 kr
Roma Institutet		334 375 kr
Riksförbundet Romer i Europa		268 750 kr
Svenska Tornedalingars Riksförbund		775 000 kr
Sverigefinländarnas Delegation		233 333 kr
Sverigefinska Riksförbundet		1 330 208 kr
Finska Pensionärers Riksförbund		289 583 kr

Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län.

Länsstyrelsen i Stockholms Län som är ansvarig bidragsmyndighet bedömer att stödet överlag ger organisationer bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet och underlättar, inte minst på ett admi- nistrativt plan. Bidragets användning har inte varierat nämnvärt över åren. Medlen bekostar, utöver administrativa kostnader för personal, lokaler och resor, bland annat utbildningsinsatser, kunskapssprid- ning och stöd till lokalföreningar.

Utöver det statsbidrag som kan sökas genom denna förordning tilldelas också de två minoriteter som har ett förvaltningsområde extra medel för att ha större möjligheter till delaktighet och in- flytande. Det rör sig om 400 000 kronor vardera till Sverigefinlän- darnas delegation och till STR-T.

Samiska civilsamhällesorganisationer omfattas inte av förord- ningen. I stället lämnas 600 000 kronor för bidrag till och stöd för verksamhet som bedrivs av samiska organisationer i syfte att stärka

114

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

samers samråd och dialog på regional och lokal nivå. Bidragen för- delas direkt av Sametinget.

De nationella minoriteternas ungdomsorganisationer har möjlig- het att söka stöd från förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Kraven för att bli beviljade bidrag genom denna förordning är normalt att organisationen ska ha minst 1 000 medlemmar i åldrarna 6–25 och medlemsföreningar i minst fem län. I och med att de nationella minoritetsorganisationerna ofta är väsentligt mindre än andra rikstäckande organisationer finns ett undantag. Undantaget innebär att det räcker att organisationen har 200 medlemmar och bedriver lokalt förankrad verksamhet som har en tillfredsställande geografisk spridning i förhållande till organi- sationens medlemmar. I dag mottar fyra ungdomsorganisationer organisationsstöd via denna förordning. Den tornedalska ungdoms- organisationen Met Nuoret bildades först 2014 och finansieras än så länge med projektmedel.

Tabell 4.2 Bidragsfördelning, ungdomsorganisationer 2016

Organisation	Tilldelning av medel 2016
Romska ungdomsförbundet	1 476 451 kr
Judiska ungdomsförbundet	1 215 879 kr
Sáminuorra	1 092 591 kr
Sverigefinska ungdomsförbundet	1 138 426 kr

Källa: MUCF. Met Nuoret finansieras i dag av projektmedel.

En översyn av flera bidragsförordningar visade på brister

Under 2015 genomförde regeringskansliet en översyn av fyra bidrags- förordningar, varav förordningen som reglerar bidrag till de nationella minoriteterna var en (Ds 2015:38).

I översynen konstaterades att organisationsbidraget är viktigt för att organisationer ska kunna bedriva en bra verksamhet, rekrytera nya medlemmar och utvecklas. Det framkom också att det finns en rad brister i förordningarna och ansvariga bidragsmyndigheter bidrog i vissa fall med information om svårigheter i tillämpningen.

I översynen föreslås en rad tekniska förändringar för att upp- datera förordningen i enlighet med propositionen En politik för det civila samhället (2009/10:55) liksom några specifika ändringar i förordningen om statsbidrag för nationella minoriteter (2005:765).

115

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

Bland annat föreslås att bidragen ska bli mer förutsebara genom att en upptrappning av bidragets storlek ska ske under de första åren en organisation uppbär bidrag. Översynen presenterades under 2015 och bereds inom Regeringskansliet.

Förordningen som reglerar statsbidraget behöver ses över ytterligare

Under arbetets gång har utredningen blivit uppmärksammad på problem kring begreppet ”riksintresse” i förordningen. En av förut- sättningarna för att en organisation som företräder de nationella minoriteterna ska beviljas bidrag är att organisationen antingen är en riksorganisation eller en organisation av riksintresse.

Begreppet ”riksintresse” utvecklas i propositionen En politik för det civila samhället (se prop. 2009/10:55, s. 148 och 159). Regeringen beskrev i propositionen åtta strukturella villkor som regeringen ansåg skulle utgöra grundförutsättningar för att beviljas organi- sationsbidrag. Regeringen anförde att villkoren successivt bör införas för statsbidrag till civilsamhällesorganisationer. Ett av villkoren var att organisationen har en riksomfattande organisation med lokalt och regionalt förankrad verksamhet eller ett riksintresse.

Med riksintresse avsågs i propositionen att organisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt. Som exempel på sådana organisationer nämn- des bl.a. organisationer som representerar en av Sveriges nationella minoriteter och som har medlemmar på ett fåtal orter samt organi- sationer som har en speciell kompetens med nära anknytning till syftet för statsbidraget.

Vad som utgör en riksorganisation är formellt definierat i för- ordningen om statsbidrag till nationella minoriteter som en organi- sation som har minst fem lokalföreningar eller avdelningar på olika orter i Sverige. Vad en lokalförening eller avdelning är i sin tur närmare definierat (se 5 och 6 §§ i förordningen).

Förordningen definierar däremot inte vad som utgör en organi- sation av riksintresse. Länsstyrelsen i Stockholms län har utfärdat föreskrifter. Enligt dessa föreskrifter definieras en organisation av riksintresse som antingen en organisation som har speciell kompe- tens inom en verksamhet som är angelägen för vissa i föreskrifterna närmare angivna syften eller en organisation som representerar en av

116

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

de nationella minoriteterna som av historiska skäl finns på ett fåtal orter (se 2 § 01FS 2011:26).

Länsstyrelsens föreskrifter meddelades med stöd av det bemyn- digande som ger myndigheten rätt att meddela verkställighetsföre- skrifter avseende förordningen. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har emellertid nyligen uttalat att föreskrifterna, när det gäller definitionen av riksintresse, går utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift. Detta då de tillför något väsentligt nytt till regleringen. HFD ansåg och att föreskrifterna i den delen, enligt regeringsformen, inte får tillämpas (se Högsta förvaltningsdom- stolens beslut den 7 april 2017 i mål nr 2819-16).

Begreppet riksintresse kan sägas fylla en funktion som ”ventil”, eftersom den ger möjlighet att lämna bidrag till organisationer som av olika skäl inte uppfyller den formella definitionen av riksorgani- sation, men som det ändå är angeläget för staten att stötta. Begreppet och uttalandena i förarbetena kan emellertid uppfattas som svåra att tillämpa för bidragsgivande myndigheter och domstolar. Detta skulle i så fall kunna leda till att tillämpningen blir oförutsägbar. Såväl Läns- styrelsen i Stockholms län som MUCF har i remissvaren avseende promemorian DS 2015:38 anfört att det finns ett behov av att tyd- ligare definiera begreppet. Regeringen kan mot bakgrund av HFD:s ovannämnda beslut behöva överväga en ändrad utformning av förordningen.

En fråga som diskuteras i promemorian är behovet av övergångs- regler för fördelningen av den fasta delen av bidraget. Den fasta delen av bidraget kan förändras drastiskt om fler organisationer som ska dela på bidraget tillkommer från ett år till ett annat. I prome- morian föreslås en lösning där en regel för fördelningen av bidraget med följande lydelse införs i förordningen:

Vid fördelning av en minoritetsorganisations fasta bidrag ska hänsyn tas till antalet organisationer tillhörande samma nationella minoritet.

Enligt promemorian får Länsstyrelsen i Stockholms län mot bak- grund av denna regel behörighet att utforma övergångsregler, genom att myndigheten inte måste fördela det fasta bidraget med lika stora belopp (se DS 2015:38, s. 102). Utredningen menar att den före- slagna regeln är otillräcklig om den ska ligga till grund för en bedöm- ning av hur bidraget ska fördelas. Det framgår varken av dess orda- lydelse eller av promemorian på vilket sätt en bidragsfördelande

117

Utvärdering av minoritetslagstiftningen SOU 2017:60

myndighet ska ta hänsyn till antalet organisationer tillhörande samma nationella minoritet.

Om länsstyrelsen, eller en annan bidragsfördelande myndighet, skulle formulera föreskrifter om övergångsregler skulle det ske med stöd av bemyndigandet om verkställighetsföreskrifter i förord- ningen. Med hänsyn till den öppet hållna formuleringen i prome- morians förslag är emellertid risken att sådana verkställighetsföre- skrifter tillför något väsentligt nytt till regleringen. Det skulle kunna leda till att domstolarna kommer att anse att föreskrifterna strider mot regeringsformen och således inte får tillämpas. Regeringen bör därför överväga alternativa lösningar i fråga om övergångsregler. En möjlighet är att bedömningsregeln i promemorians förslag formule- ras tydligare. En annan möjlig lösning är att införa en reglering där nytillkomna organisationer inte får del av hela den fasta delen av bidraget. Regeringen behöver arbeta vidare med frågan i samråd med de nationella minoriteterna.

Statsbidraget är alltför lågt

När statsbidraget till de nationella minoritetsorganisationerna in- fördes hade minoritetslagen inte trätt i kraft. Det gick därför inte att förutse vilken arbetsbörda som skulle uppstå för de nationella minoriteternas organisationer när samrådsskyldigheten förtydligades i lagen. Sverigefinländarnas delegation och STR-T får ett särskilt stöd om 400 000 kronor årligen som syftar till att stödja medverkan i samråd. Trots det ger bidragen från staten inte tillräckliga förutsätt- ningar för minoriteterna att utöva den egenmakt som är lagstift- ningens syfte. Minoriteternas riksorganisationer har sällan några anställda och få aktiva medlemmar som har möjlighet att delta vid samråd utan att få ersättning.

Samråd och andra möjligheter till inflytande för de nationella minoriteterna är grunden i minoritetspolitiken och det är positivt att antalet samråd ökar på lokal, regional och nationell nivå. Detta får dock inte gå ut över organisationernas förutsättningar att på samma sätt som andra riksorganisationer inom det civila samhället utgöra en stödfunktion till sina lokalföreningar och i övrigt bedriva arbete i enlighet med sina stadgar. Organisationer som företräder den judiska och den romska minoriteten får inte något liknande stöd för del-

118

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

tagande i samråd som det Sverigefinländarnas delegation och STR-T mottar.

Med tanke på att antalet samråd ökat, och kan förutses fortsätta öka, bör regeringen överväga att åtminstone fördubbla stödet för att ge organisationerna en reell möjlighet att bedriva aktivt minoritets- politiskt arbete. Dessutom bör det särskilda stöd som ges till vardera av Sverigefinländarnas delegation och STR-T höjas till 600 000 kronor. Ett motsvarande stöd, omfattande 400 000 kronor vardera, bör in- föras för den romska och judiska minoritetens riksorganisationer.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor bör i fortsättningen hantera bidragsgivningen

I dag hanteras bidragsgivningen på avdelningen för rättsliga frågor på Länsstyrelsen i Stockholms län. Den är därför i praktiken skild från den enhet som arbetar med minoritetsfrågor på myndigheten. Det är mer ändamålsenligt att bidraget hanteras av en myndighet som har bidragsgivning till det civila samhället som en del av sitt kärnuppdrag. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att bidragshanteringen i fortsättningen bör hanteras av MUCF.

MUCF har stor erfarenhet av både bidragsgivning och civilsam- hällespolitik. Myndigheten hanterar dessutom redan i dag bidrag riktat till den romska minoriteten samt bidrag för ungas organisering där minoriteternas ungdomsförbund kan söka medel för sin verksam- het. Bidragsgivning är en del av myndighetens kärnuppdrag. Den är den myndighet som utredningen bedömer har bäst kompetens på området. Utöver detta pågår inom myndigheten ett projekt för kun- skapshöjande insatser i det romska civilsamhället, som är intressant att följa upp i ett minoritetspolitiskt perspektiv. Myndigheten har i kontakter med utredningen uttryckt önskemål om att överta bidrags- givningen.

119

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

4.4Statsbidrag till kommuner i förvaltningsområde

Bedömning: Den nuvarande ordningen med statsbidrag för merkostnader i förvaltningsområde bör behållas. Den allmänna kostnadsutvecklingen gör att nivån på statsbidraget, vilket dess- utom sänktes 2011, kan komma att behöva höjas i framtiden.

När förvaltningsområden infördes beslutades att kommunerna skulle få ett statsbidrag för de merkostnader som de särskilda åtagandena innebar. Statsbidraget uppgår i dag till 79 miljoner kronor och utgör merparten av de medel som regeringen satsar på minoritetspolitiken. Utredningen har i uppdrag att överväga behovet av en ändrad ord- ning för detta statsbidrag.

När staten ger kommuner uppgifter som inte tidigare varit obliga- toriska, innebär den kommunala finansieringsprincipen att åtagan- dena ska finansieras ”från botten” (SKL, 2007). Finansiering sker normalt genom att regeringen justerar det generella statsbidraget till kommunerna (utgiftsområde 25 i budgetpropositionen) efter för- handlingar med SKL. Eftersom endast ett fåtal kommuner gavs de nya uppgifterna, var en annan beräkningsmodell nödvändig i fråga om förvaltningsområdena. Minoritetslagens införande innebar ett utökat åtagande för de kommuner som ingår i förvaltningsområde för något av de tre språken finska, samiska och meänkieli. Stats- bidrag till kommunerna utgör således främst en kompensation för kommunernas merkostnader till följd av de särskilda rättigheter som tillkommer enskilda inom förvaltningsområdena. Av minoritets- förordningen framgår att bidraget även får användas till åtgärder för att främja användningen av finska, meänkieli respektive samiska.

Statsbidraget regleras i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och utgår från ett grundbelopp som från 2010 låg på 750 000 kronor. Beloppet sänktes därefter och har sedan 2012 legat på 660 000 kronor. Beroende på respektive kom- muns totala befolkningsstorlek får kommunen mellan ett och fyra grundbelopp. Det maximala bidragsbeloppet är 2 640 000 kronor. Ett tillägg om 500 000 kronor utgår till kommun som ingår ytter- ligare ett förvaltningsområde. Till landsting som ingår i ett förvalt- ningsområde lämnas ett belopp om 250 000 kronor.

Det belopp som respektive kommun får är således inte beroende av hur många av kommunens invånare som tillhör någon av de natio-

120

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

nella minoriteterna eller av hur behoven ser ut i kommunen. Detta innebär att kommuner med liten total befolkning men stor andel som tillhör en nationell minoritet får en mindre summa än en större kommun med förhållandevis liten minoritetsbefolkning. Denna beräkningsmodell har emellertid valts då det inte finns någon statis- tik på minoritetstillhörighet eller antal talare av ett minoritetsspråk. Utredningen är således medveten om de nackdelar som finns med denna ordning men gör bedömningen att detta fortsatt är den mest rimliga beräkningsmodellen utifrån givna resurser och förutsätt- ningar.

Utredningen bedömer att ordningen med statsbidrag för mer- kostnader bör behållas. Utredningen har också föreslagit att det även i fortsättningen ska vara möjligt att frivilligt ansluta sig till ett eller flera förvaltningsområden (se avsnitt 4.1.2).

I takt med att kommuner utvecklar arbetet med de skyldigheter som det innebär att ingå i förvaltningsområde, finns det anledning att anta – särskild för kommuner som bara erhåller grundbeloppet – att statsbidragets oförändrade storlek kan uppfattas som en begräns- ning av kommunens möjliga ansträngningar. Den allmänna kost- nadsutvecklingen gör att nivån på statsbidraget, som dessutom sänktes 2011, framöver kan komma att behöva höjas.

4.4.1Hur statsbidraget får användas

Bedömning: Statsbidraget bör även i fortsättningen användas för de merkostnader, huvudsakligen för förskola och äldreomsorg, som uppkommer i kommuner inom förvaltningsområde med anledning av de rättigheter som tillkommer enskilda genom minoritetslagen, samt till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli respektive samiska. Det är viktigt att det finns utrymme för att lokala förutsättningar får styra användningen av statsbidraget. Utredningen anser därför inte att det finns skäl att göra några ändringar i den nuvarande ordningen.

Statsbidraget är som tidigare nämnts avsett att användas till de mer- kostnader som uppkommer i kommunen och landstinget med anled- ning av de rättigheter som enskilda har enligt minoritetslagen, och till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli och

121

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

samiska. Vad merkostnader innebär anges inte i förordningen, vilket har föranlett viss osäkerhet om vad bidraget får användas till i kom- muner och landsting.

Statsbidraget används i dag i stor utsträckning men ändå många gånger inte fullt ut. Under 2016 förbrukades totalt 90 procent av utbetalda bidrag, även om siffran varierade något över landet och nyttjandegraden var högre bland kommuner än landsting. I kom- munerna användes ungefär en tiondel vardera för förskola respektive äldreomsorg och ytterligare ungefär en femtedel för språk- och kulturaktiviteter. Samrådskostnader motsvarade bara två procent av statsbidraget och övrig information utgjorde ungefär sju procent. Den överlägset största posten var den för samordning som tillsam- mans med kostnader för ärendehandläggning och övriga kostnader stod för 45 procent av det utbetalda statsbidraget.

En övervägande majoritet av kommunerna har särskilda tjänste- män (samordnare, koordinatorer, informatörer eller liknande) med uppdrag att, på hel- eller deltid, samordna kommunens arbete med minoritetslagen. Många av dem har fått ett särskilt ansvar i fråga om de skyldigheter som är knutna till förvaltningsområdena. En stor del av kommunernas kostnader för samordning består av löner till dessa tjänstemän. Varken av minoritetslagen eller av minoritetsförord- ningen följer emellertid någon skyldighet för kommunen att anställa någon som samordnar arbetet med minoritetspolitiken.

I uppföljningsmyndigheternas årsrapporter har förekomsten av en samordnande funktion dock lyfts fram som en viktig framgångsfaktor för det lokala minoritetsarbetet. Utredningen delar den bedömningen. I de fall samordnarnas löner betalas av statsbidraget tas lönekostna- den från samma budget som ska användas för att i övrigt säkerställa minoriteternas rättigheter i kommunen. Många samordnare förfogar själva över denna budget. Detta riskerar att leda till att samordnaren får väga sina löneanspråk mot minoriteternas behov, vilket kan skapa intressekonflikter.

Att anställa samordnare har i många kommuner varit ett sätt att ta ett samlat grepp om minoritetsfrågor och att påbörja arbetet med frågorna. Utredningen anser dock att en sådan tjänst långsiktigt i första hand bör bekostas av kommunens budget för att de faktiska merkostnaderna som lagen innebär ska kunna finansieras av stats- bidraget. Det gäller inte minst i de minsta kommunerna där löne- kostnaden förbrukar den huvudsakliga delen av statsbidraget.

122

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Förekomsten av en särskild samordnare tas ofta till intäkt för att minoritetsfrågorna inte behöver genomsyra hela kommunens verk- samhet på samma sätt som exempelvis jämställdhetsperspektivet. Ansvaret för minoritetsperspektivet läggs på en ensam samordnare och glöms bort av den övriga kommunorganisationen.

Många kommuner har problem att avgöra vad statsbidraget får användas för

En tredjedel av de som svarat på utredningens enkät uppger att de har svårigheter att avgöra vad statsbidraget får användas till. Många av samordnarna som svarat på enkäten upplever att det kan vara svårt att avgöra vilka kostnader som är hänförliga till kommunens grund- uppdrag slutar och vilka som utgör merkostnader för att kommunen ingår i förvaltningsområde. Ofta har minoritetsföreträdare och kom- munen olika tolkningar av begreppet merkostnad, vilket kan leda till konflikter. Flera samordnare tar också som exempel upp att det är svårt att avgöra om kulturarrangemang för en minoritetsförening faktiskt stödjer användningen av minoritetsspråket i kommunen. I ytterligare några kommuner diskuteras om statsbidraget kan använ- das för overheadkostnader och löner. Många samordnare uppger att de är nöjda med det stöd de får från uppföljningsmyndigheterna i dessa frågor, men lika många efterfrågar också tydligare riktlinjer från myndigheternas sida.

Statsbidraget ska inte ersätta det stöd kommuner lämnar för föreningsverksamhet

Utredningen erfar att samråd i många kommuner huvudsakligen behandlar bidragsansökningar från lokala minoritetsföreningar, som dessutom i många fall också är representerade i samrådet. I ett flertal kommuner upplevs i detta sammanhang en motsättning mellan minoriteternas syn på vad statsbidraget ska användas till och de kommunala verksamheternas behov. Flera kommuner tar exempelvis upp föreningarnas förväntningar att bidraget ska gå till finansiering av deras egna verksamheter och interna kulturaktiviteter.

Det lokala föreningslivet spelar en viktig roll för minoritets- politikens genomförande och att statsbidraget används för arrange-

123

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

mang eller språkprojekt som ordnas i samarbete med minoritets- föreningar måste anses vara i linje med syftet med minoritetslagen. Löpande föreningsverksamhet eller exempelvis renovering av för- eningslokaler kan däremot inte anses utgöra en merkostnad som uppstått till följd av att kommunen ingår i förvaltningsområde. För sådan verksamhet bör i stället kommunala föreningsbidrag kunna lämnas.

Lokala förutsättningar måste styra användningen av statsbidraget

I enkäten uppger ungefär en tredjedel att det finns svårigheter att avgöra vad statsbidraget får användas till. Flera samordnare efter- frågar tydligare riktlinjer för att kunna avgöra vad som innebär en merkostnad och vad som ingår i kommunens grundåtagande gent- emot sina medborgare. Samtidigt är många samordnare också oroliga för att flexibiliteten i användningen ska gå förlorad, om använd- ningen blir hårdare reglerad.

På många håll i landet har användningen av statsbidraget med framgång använts för att leva upp till syftet med minoritetslagen. Det finns bland annat exempel på att kommunen använder statsbidraget för att hålla förskoleplatser eller platser på avdelningar på äldre- boenden tillgängliga för minoritetsspråkstalare. I ungefär 40 procent av kommunerna i förvaltningsområde arvoderas deltagare i samråd och i många kommuner erbjuds personalen språkkurser och fort- bildning som finansieras av statsbidraget.

Uppföljningsmyndigheterna fick 2015 i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering och analys av statsbidraget. Utifrån denna analys presenterade myndigheterna förslag till riktlinjer för statsbidragets användning samt en checklista för bedömning av vad som utgör merkostnader. Uppföljningsmyndigheterna gjorde bl.a. bedöm- ningen att undervisningsmaterial på minoritetsspråk inte får belasta statsbidraget utan ska bekostas av utbildningsanordnaren och att inköp av litteratur ska bekostas av kommunens bibliotek. Utred- ningen anser att slutsatserna i rapportens slutsatser utgör en alltför snäv tolkning av vad som utgör merkostnader, sett till minoritets- lagens syfte. Förslaget bör därför inte utmynna i några föreskrifter för statsbidragets användning. Däremot skulle s.k. allmänna råd utfärdade av uppföljningsmyndigheten kunna vara ett alternativ.

124

SOU 2017:60

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

Utredningen anser att statsbidraget ska användas utifrån lokala prioriteringar och i nära dialog med företrädare för de nationella minoriteterna.

4.4.2Om överföring av medel till nästföljande år m.m.

Bedömning: Bestämmelsen om överföring av oförbrukade medel till nästföljande år bör finnas kvar även i fortsättningen. Däremot konstaterar utredningen att det inte för närvarande är möjligt att införa en bestämmelse om att det ska vara möjligt att spara hela eller delar av statsbidraget för fleråriga projekt. Regeringen bör pröva möjligheten att införa ett sökbart projektstöd för kom- muner som vill genomföra större projekt som sträcker sig över flera år.

Statsbidraget får sättas ned om kommunen eller landstinget inte förbrukat hela bidragsbeloppet för föregående år. Det går dock att ansöka om att få medlen överförda till följande år. Detta förutsätter att kommunen eller landstinget kan visa att medlen ska användas till merkostnader eller andra åtgärder som inte kan täckas med stats- bidrag för det följande året. Denna möjlighet bör finnas kvar även i fortsättningen.

Till utredningen har också framförts önskemål om att införa en bestämmelse om att det ska vara möjligt att avsätta medel för fler- åriga projekt. Genom att i förväg ansöka om att få förbruka medel mer fritt över exempelvis en treårsperiod kan förutsebarheten öka och större satsningar bli möjliga. Utredningen konstaterar att det inte är möjligt att införa en sådan bestämmelse i dagsläget då anslag avser innevarande budgetår. Däremot är frågan om förutsebarhet och möjligheten till mer långsiktiga satsningar en fråga som regeringen bör utreda vidare.

Utredningen rekommenderar därför regeringen att i detta sam- manhang pröva möjligheten att införa ett statsbidrag som kan sökas av kommuner i samarbete med minoritetsorganisationer för mer långsiktiga projekt.

125

Utvärdering av minoritetslagstiftningen

SOU 2017:60

4.4.3Tilläggsbelopp när en kommun ingår i förvaltningsområde för alla tre språk

Bedömning: Det är inte nödvändigt att införa något ytterligare tilläggsbelopp i statsbidrag till kommuner som ingår i tre förvalt- ningsområden.

Sedan 2010 lämnas ett tillägg om 500 000 kronor i statsbidraget till kommuner som ingår i två förvaltningsområden. Däremot lämnas inget ytterligare tillägg om kommunen också ingår i ett tredje för- valtningsområde. Inget tillägg lämnas till landsting som ingår i mer än ett förvaltningsområde.

Det är ännu bara någon enstaka kommun som fattat beslut om att ingå i alla tre förvaltningsområden. Kiruna och Gällivare kommuner har ingått i alla tre områden sedan förvaltningsområdena infördes eftersom de anges direkt i lagen. Utredningen har uppmärksammats på frågan om det skulle kunna uppfattas som en konkurrenssituation mellan företrädare för de två språk i vars förvaltningsområde en kom- mun ingår och företrädare för det tredje språket, om kommunen beslutar sig för att ansöka om att få ingå även i det språkets förvalt- ningsområde.

Denna frågeställning bygger emellertid på en missuppfattning av syftet med statsbidraget. Bidraget är som ovan anförts inte ett stats- bidrag till föreningslivet. Det är i första hand en kompensation för de ytterligare skyldigheter som förvaltningsområdet medför för kommunen. Ingår kommunen i ytterligare ett andra förvaltnings- område utgör tillägget en kompensation för de ytterligare kostnader detta medför för kommunen.

Det finns anledning att utgå från att redan grundbeloppet för det första språket också täcker en del av kommunens kostnader för det andra språket. Det kan vidare antas att kostnaderna för att också ingå i ett tredje förvaltningsområde är förhållandevis marginella, då en lång rad åtgärder redan vidtagits för de två andra språken. Utred- ningen ser därför ingen anledning att nu föreslå ytterligare tillägg till kommuner som väljer att också ingå i ett tredje förvaltningsområde.

126

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

–konkretisering av minoritetspoltikens mål genom att det minori- tetspolitiska målet bröts ner i de tre delmålen diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet, samt språk och kulturell identitet

–införande av uppföljningsansvar avseende minoritetslagen,

–effektivare myndighetssamordning, och

–återrapportering till regeringen.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget fick ett gemensamt uppföljningsansvar för minoritetspolitikens genomförande. Läns- styrelsen gavs uppföljningsansvar för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar och för de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och romani chib. Sametinget gavs motsvarande ansvar för den nationella minoriteten samerna och det nationella minoritetsspråket samiska.

Uppföljningsansvaret syftade till att driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kom- munala planet, samt att inom ramen för den stödjande verksam- heten främja samordning mellan kommuner och övriga myndig- heters arbete. Vidare skulle uppföljningen ge regeringen underlag för åtgärder rörande efterlevnaden av lagen.

När det gällde återrapporteringen till regeringen skulle uppfölj- ningsmyndigheterna få i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av efterlevnaden av minoritetslagen, vilken skulle bygga på rapporter som andra myndigheter lämnat på uppdrag av regeringen. Bedöm- ningen skulle även innehålla en redovisning av hur kommunerna tillämpade lagstiftningen. Därmed kunde regeringen få en bättre överblick över minoritetspolitikens effekter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i Sverige. Regeringen påpekade att rapporterna från myndigheterna skulle utgöra ett viktigt underlag för regeringens redovisning i samband med Europarådets regelbundna övervakning av efterlevnaden av åtagandena.

Beträffande samordningsansvaret konstaterade regeringen bl.a. att ingen myndighet hade ett helhetsgrepp om de nationella minori- tetsspråkens och minoriteternas situation och att formerna för samverkan över myndighetsgränserna behövde utvecklas för att effektivisera det minoritetspolitiska reformarbetet. Samordnings- ansvaret kunde handla om att vidta samordnade åtgärder för att på

128

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

olika sätt främja jämlikhet, öka möjligheterna till inflytande eller underlätta användandet av minoritetsspråk.

Regeringen anförde vidare att uppföljningsmyndigheterna skulle ges i uppdrag att genomföra kunskapshöjande insatser. Regeringen konstaterade att många viktiga beslut som berör minoritetsspråkens och minoritetskulturernas fortlevnad fattas på lokal nivå, oavsett om kommunen ingår i förvaltningsområde eller inte och att kommu- nernas engagemang och ansvarstagande därför var av avgörande bety- delse. Syftet skulle därför vara att synliggöra de nationella minori- teterna och sprida kunskap om minoritetsrättigheterna till besluts- fattare, tjänstemän och allmänheten. Syftet skulle vidare vara att sprida kunskap om de nationella minoritetsspråkens utsatta situation och påverka majoritetssamhällets förståelse för språkbevarande insatser.

Utredningen noterar beträffande det minoritetspolitiska upp- dragets organisation, att detta hanteras på Sametinget inom enheten för det minoritetspolitiska uppdraget under avdelningen för språk, kultur och information och på Länsstyrelsen i Stockholms län inom enheten för arbetsmarknads- och rättighetsfrågor. Det är samman- lagt sex anställda som arbetar med uppdraget, två på Sametinget och fyra på länsstyrelsen1. Länsstyrelsen förfogar därtill över knappt en och en halv miljon kronor som får användas i samråd med Same- tinget för samordning, kunskapshöjande insatser och informations- och utbildningsinsatser.

Uppföljningsmyndigheterna redovisar sin samlade bedömning av minoritetspolitikens utveckling i årliga rapporter till regeringen. Rapporterna bygger på inhämtande av uppgifter från kommuner, landsting, och statliga myndigheter samt enskilda organisationer och minoritetspersoner bl.a. annat via enkäter, inhämtande av statistik från andra myndigheter och intervjuundersökningar. Upp- gifterna bygger även på erfarenheter från kontakter med enskilda, från samråd med nationella minoriteter, kontakter med myndig- heter och liknande.

Efter ett särskilt uppdrag från regeringen tog uppföljningsmyndig- heterna fram ett uppföljningssystem med indikatorer där underlaget till stora delar utgörs av enkätsvar och statistik. Systemet användes första gången i uppföljningsrapporten för 2013 och därefter i rappor-

1 Länsstyrelsen bidrar med egna resurser för finansering av en av tjänsterna.

129

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

ten för 2014. Sedan 2015 används systemet med indikatorer var tredje år. Sex indikatorer tas dock fram varje år. Åren däremellan genomför uppföljningsmyndigheterna fördjupade uppföljningar inom olika områden.

Uppföljningsmyndigheterna har arbetat med stödjande och sam- ordnande insatser på en mängd olika sätt. Utredningen får hänvisa till myndigheternas årliga uppföljningsrapporter för en närmare redogörelse för detta, men kan notera huvuddragen i verksamheten.

Uppföljningsmyndigheterna deltar på mässor och nätverks- träffar, bistår enskilda tjänstemän och civilsamhället genom rådgiv- ning via e-post och telefon, samt samråder med de nationella minori- teterna. En stor mängd informationsmaterial har producerats. Upp- följningsmyndigheterna genomför också återkommande besök hos exempelvis kommuner och landsting, statliga myndigheter och de nationella minoriteternas organisationer där de informerar.

Vad gäller statliga myndigheter har uppföljningsmyndigheterna samordnat ett nätverk med myndigheter som bedömts vara särskilt relevanta för implementeringen av minoritetspolitiken. För kommu- ner och landsting utbildar uppföljningsmyndigheterna återkommande de som arbetar med minoritetspolitiken. Uppföljningsmyndigheterna har även arbetat med att stärka grundskyddet bl.a. genom utbild- ningskonferenser och seminarier riktade till tjänstemän och politiker i kommuner och landsting.

5.2En nystart för uppföljning och samordning av minoritetspolitiken

Bedömning: Den nuvarande ordningen för samordning och upp- följning har brister. Det är helt uppenbart att ordningen inte i till- räcklig utsträckning har bidragit till att grundskyddet fått något större genomslag hos kommuner och landsting. Ordningen har inte heller varit tillräckligt effektiv med avseende på uppfölj- ningen och återrapporteringen av tillämpningen av minoritets- lagen. Det finns ett tydligt behov av förändring.

Förslag: Regeringen bör inrätta en särskild myndighet för upp- draget att följa upp, främja och samordna minoritetspolitiken. Uppdraget bör ligga på en myndighet i stället för på två. Reger-

130

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

ingen bör i anslutning till inrättandet av myndigheten säkerställa att en analys av uppdragets inriktning och mål görs. Regeringen bör vidare överväga behovet av utökade resurser för uppföljning och samordning samt dessutom särskilt tydliggöra uppföljnings- myndighetens ansvar för främjande av minoritetspolitikens efter- levnad i hela landet.

Enligt direktiven ska utredningen dels analysera effektiviteten och kvaliteten i den nuvarande ordningen för statens samordning och uppföljning av det minoritetspolitiska området, dels föreslå hur statens centrala samordning och uppföljning av minoritetspolitiken kan organiseras på det mest ändamålsenliga sättet. Utgångspunk- terna för samordnings- och uppföljningsansvaret ska fortsätta att vara de nu gällande. Utredningen tolkar detta som att det fortsatt ska vara fråga om uppföljning – inte tillsyn, samt att ansvaret även i fortsättningen ska ligga på central, statlig myndighetsnivå.

Det finns två övergripande syften med ordningen för samordning och uppföljning. Det första är att verka för genomförandet av minoritetslagstiftningen och minoritetspolitiken bland såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Det andra är att pro- ducera kvalitativa underlag åt regeringen avseende tillämpningen av minoritetslagen och minoritetspolitikens utveckling.

När det gäller det första syftet kan utredningen konstatera att ordningen för samordning och uppföljning har bidragit till genom- förandet av de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdena samt till en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken bland statliga myndigheter, även om det bl.a. har framkommit att uppföljnings- myndigheterna på grund av bristande resurser inte fullt ut har kunnat tillgodose förväntningar om stöd hos exempelvis kommunala minoritetssamordnare.

Den nuvarande ordningen har däremot helt uppenbart inte varit tillräcklig för att öka medvetenheten om och genomslaget av grund- skyddet i minoritetslagen. Den låga medvetenheten om minoritets- politiken var anledningen till att skyddet infördes och att uppfölj- ningsmyndigheterna fick i uppdrag att genomföra kunskapshöjande åtgärder. Grundskyddet har emellertid fått ett högst begränsat genom- slag, bortsett från för de nationella minoriteter och minoritetsspråk som berörs av regleringen inom förvaltningsområden och då endast

131

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

inom dessa områden (se utredningens bedömning i avsnitt 4.2.1). Minoritetspolitiken har i denna del väsentligen misslyckats.

Vad gäller det andra syftet med uppföljningen konstaterar utred- ningen att de underlag som redovisas till regeringen bl.a. ska göra det möjligt för regeringen att följa minoritetslagstiftningens tillämpning och effekter över tid. Regeringen ska utifrån underlagen i sin tur kunna beskriva utvecklingen för Europarådet. Strukturen och inne- hållet i uppföljningsmyndigheternas rapporter har emellertid varierat betydligt vilket försvårar sådana jämförelser över tid. Först efter ett särskilt uppdrag från regeringen togs ett system med indikatorer fram, vilket dock endast användes i två år. Rapporten året efter innehöll inga data som möjliggjorde en jämförelse med tidigare år, utan fick kompletteras i efterhand med ett antal indikatorer.

De brister som har framkommit kan förklaras av en kombination av orsaker. De handlar om sådant som att det lämnats ett otydligt uppdrag från början, hur uppdraget tolkats, vilka verktyg och resur- ser som ställts till uppföljningsmyndigheternas förfogande samt hur uppdraget har bedrivits.

I fråga om uppdragets otydlighet konstaterar utredningen att det i och för sig får ses som normalt att justeringar görs i ett uppfölj- ningssystem och att systemet utvecklas över tid. Den bristande kontinuiteten i uppföljningen av minoritetspolitiken kan emellertid förklaras av att det redan från början saknats en tydlig, dokumen- terad målformulering och analys av rapportarbetet. En sådan hade behövts i samband med att det nuvarande uppföljningssystemet in- rättades.

Vad gäller frågan om vilka verktyg som ställts till uppdragets för- fogande konstaterar utredningen att bestämmelserna i 4 § minoritets- lagen och 8 § språklagen är utformade som allmänt hållna s.k. mål- sättningsstadganden eller portalparagrafer, vilket kan ha bidragit till att många kommuner och landsting inte uppfattat sig berörda av lagen. Avsaknaden av sanktionsmöjligheter skulle kunna ses som en ytterligare förklaring till att grundskyddet inte kunnat genomdrivas effektivt. Enligt utredningens uppfattning får emellertid utform- ningen av lagen och avsaknaden av sanktionsmöjligheter ses som begränsningar, som inte i sig omöjliggör effektiva kunskapshöjande åtgärder.

En förklaring kan vara att uppföljningsmyndigheterna haft bristande resurser. De direkta målgrupperna för verksamheten är

132

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

dels kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter, dels regeringen. Därtill finns en omfattande indirekt målgrupp, nämligen de nationella minoriteterna, allmänheten och övriga samhället. Upp- draget innebär såväl utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser som analytiskt arbete. Uppföljningsmyndigheterna ska klara uppdraget med en personalstyrka på sex personer och ett anslag för kunskapshöjande insatser m.m. om knappt en och en halv miljon kronor. Uppföljningsmyndigheterna har även själva återkommande lyft fram behovet av förstärkta resurser.

Otillräckliga resurser kan dock inte ses som den enda för- klaringen till de brister som framkommit, även om uppdraget är om- fattande. Uppföljningsmyndigheternas små resurser ställer särskilda krav på ett målinriktat arbete och väl avvägda prioriteringar. Detta skulle gälla även om resurserna exempelvis fördubblades eftersom uppdraget har vida ramar och i begränsad utsträckning är författ- ningsstyrt. Detta ställer i sin tur särskilt höga krav på att ledningen är väl insatt i den operativa verksamheten, kan formulera tydliga och långsiktiga mål och göra nödvändiga prioriteringar. Det får även stor betydelse att det egna resultatet följs upp och att arbetsmetoder utvärderas ur effektivitetssynvinkel.

Avsaknaden av en tydlig ledningsfunktion framträder som en viktig förklaring till de brister som har framkommit. Detta gäller såväl det kunskapshöjande uppdraget vad gäller grundskyddet som uppdraget att redovisa minoritetspolitikens utveckling till reger- ingen. Uppföljningsmyndigheterna följer inte upp sitt årliga arbete när det gäller resultatet på ett strukturerat sätt mot långsiktiga mål. Exempelvis har de regionala s.k. grundskyddskonferenserna enligt uppgift varit mycket resurskrävande, men det har inte framkommit någon dokumenterad analys eller utvärdering av hur effektivt det arbetssättet har varit. Det går inte att bedöma om ökade resurser till myndigheterna skulle ge en större effekt på exempelvis grund- skyddets genomslag. Den nuvarande ordningen, där uppdraget delas mellan två myndigheter och verksamheten således saknar en gemen- sam chef, försvagar styrningen och regeringens möjligheter att ställa krav på resultat.

Sammanfattningsvis finns ett tydligt behov av att förändra den nuvarande ordningen för uppföljning och samordning. Det finns starka skäl för regeringen att lägga ansvaret för uppföljning, främjande och samordning av minoritetspolitiken på en myndighet och att

133

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

inrätta en särskild myndighet för detta. En sådan ordning skulle dess- utom vara en tydlig signal om en nystart för den nationella minori- tetspolitiken och inte bara mindre justeringar av den nuvarande ordningen.

Regeringen har i sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter gjort bedömningen att en nationell institution för mänskliga rättigheter, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas i Sverige (se skr. 2016/17:29 s. 14–22). Utredningen har övervägt om en sådan institution skulle kunna utgöra uppföljnings- myndighet enligt minoritetslagen. Riksdagen är emellertid tänkt att vara huvudman för den föreslagna institutionen, vilket innebär att regeringen skulle sakna möjligheter att styra uppföljningen. Redan av den anledningen är den föreslagna institutionen inte lämplig som uppföljningsmyndighet.

Uppföljningsuppdraget är särpräglat av flera skäl, vilket talar för att det bör hanteras av en självständig myndighet. Det kunskaps- höjande och stödjande uppdraget kräver ett utåtriktat påverkans- arbete gentemot kommuner, landsting och statliga myndigheter. Uppdraget att följa och rapportera utvecklingen till regeringen kräver däremot ett mer analytiskt arbetssätt och en kompetens att kunna använda och utvärdera olika metoder för insamling, bearbet- ning, analys och presentation av data. Således krävs flera sinsemellan relativt olikartade arbetssätt, vilket kan kräva att myndigheten inom sig har tillgång till specialistkompetens på flera områden.

Förutom att uppdraget kräver olikartade arbetssätt är uppdraget också av andra skäl särpräglat. Uppdraget kräver insikter och kun- skaper inte enbart om själva minoritetspolitiken utan även inom flera olika sektorsområden. Uppdraget kräver kunskaper i hur kommunal och statlig förvaltning fungerar och en kompetens att tolka och tillämpa såväl svensk lagstiftning som internationella konventioner och praxis. Detta förutsätter i sin tur kunskaper i juridisk metod. Slutligen bör den föreslagna uppföljningsmyndigheten ha språk- och kulturkompetens beträffande de nationella minoriteterna och minoritetsspråken.

Om en särskild myndighet bildas kommer den att från början kunna utveckla en myndighetskultur som grundas på uppdraget, vilket enligt utredningens mening innebär betydande fördelar. Myndigheten skulle kunna utveckla en tydlig yrkesroll och utarbeta en strategi för kompetensförsörjningen.

134

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

Om en särskild myndighet bildas finns dessutom möjlighet för regeringen att direkt utse myndighetens ledning. Detta är särskilt viktigt med hänsyn till verksamhetens särprägel och behovet av en målinriktad styrning. Med en särskild myndighet bör även reger- ingens möjligheter att följa upp resultatet förbättras väsentligt. Myndighetens roll och uppdrag kommer även att bli tydligare gent- emot kommuner, landsting och övriga målgrupper.

Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig- heten säkerställa att det görs en analys av uppdragets mål och inrikt- ning och att detta sker i en direkt dialog med de berörda nationella minoriteterna. Uppdraget till uppföljningsmyndigheten att vara en pådrivande motor för att minoritetslagens skydd och rättigheter får genomslag i hela landet måste göras tydligare. Det bör med andra ord lämnas ett tydligare uppdrag att främja minoritetspolitikens genomslag, särskilt med avseende på grundskyddet. Som konsta- terats ovan behövs även en tydlig och dokumenterad målformulering och analys av arbetet med att redovisa minoritetspolitikens utveck- ling till regeringen.

Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig- heten även överväga behovet av utökade resurser till uppföljningen och samordningen. Av kostnads- och effektivitetsskäl skulle reger- ingen dessutom kunna överväga en lösning med en värdmyndighet för den nya myndigheten. En sådan lösning innebär att en större myndighet ger en liten myndighet ett mer eller mindre omfattande stöd. Stödet kan ges enligt lag eller förordning eller genom regerings- beslut, främst regleringsbrev.

Statskontoret gjorde i samband med ett regeringsuppdrag en genomgång år 2000, och konstaterade att det stöd som lämnades av värdmyndigheter varierade. I en del fall svarade värdmyndighetens personal för all handläggning och administration samt tillhandahöll myndigheten lokaler och IT-stöd. I andra fall var stödet mer begrän- sat och innebar att värdmyndigheten tillhandahöll lokaler och viss administration. Kostnaderna för värdmyndigheten finansierades i vissa fall genom att värdmyndigheten fakturerade den andra myndig- heten och i andra fall svarade värdmyndigheten via sitt eget anslag för kostnaderna (Statskontoret, 2000, s. 22 och 23).

Ett exempel på en värdmyndighetslösning är Valmyndigheten, för vilken numera Skatteverket är värdmyndighet. Valmyndigheten leds av en nämnd som utses av regeringen. Skatteverket står för lokaler

135

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

och sköter administrativa och handläggande uppgifter åt Valmyndig- heten, medan dess kanslichef utses av Skatteverket i samråd med myndigheten.

Fördelen med att inrätta en värdmyndighet för den nya upp- följningsmyndigheten skulle vara, att regeringen kan utse den nya myndighetens ledning och att myndigheten kan arbeta i eget namn, samtidigt som myndigheten skulle bli mindre sårbar och mer kost- nadseffektiv.

Om regeringen beslutar sig för en lösning med en värdmyndighet för den nya uppföljningsmyndigheten skulle Institutet för språk och folkminnen kunna vara ett lämpligt alternativ. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.2 ett uppdrag till institutet att utreda formerna för språkcentrum för meänkieli och finska, som skulle ligga under institutet som ansvarig språkmyndighet. Detta på samma sätt som Sametinget är ansvarigt för Samiskt språkcentrum. Ett sådant språk- centrum skulle i det fallet på likartat sätt vara lokaliserat i språk- området för meänkieli.

En geografisk samlokalisering av språkcentrum för meänkieli och den nya uppföljningsmyndigheten skulle kunna vara i linje med det som Parlamentariska landsbygdskommittén konstaterat i sitt betän- kande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1), nämligen att staten som arbetsgivare behöver ta ett större ansvar för landsbygdernas utveck- ling. Det skulle å ena sidan kunna innebära ökade kostnader för resor men å andra sidan lägre kostnader för t.ex. lokaler. Sammantaget skulle en samlokalisering stärka såväl myndighetens kunskap om som förståelse för förutsättningarna för sin roll som pådrivande motor i förverkligandet av den nationella minoritetspolitiken.

Landets länsstyrelser har för närvarande i uppdrag att redovisa hur de har tillämpat minoritetslagen i sina interna och externa insat- ser utifrån målet för minoritetspolitiken, samt att redovisa sam- arbetet med andra berörda myndigheter och de åtgärder som har vidtagits för att stödja kommunernas arbete med dessa frågor. Detta uppdrag bör kvarstå även med en särskild uppföljningsmyndighet. Länsstyrelserna bör även kunna bistå en sådan myndighet. Det står också i överensstämmelse med vad regeringen anfört i förarbetena till minoritetslagen (se prop. 2008/09:158, s. 49).

136

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

5.3Överklagande av beslut och enskildas möjligheter att få en rättighetsprövning

Utredningen ska enligt direktiven analysera möjligheterna för enskilda att få sina rättigheter enligt minoritetslagen och angrän- sande föreskrifter tillgodosedda med nuvarande ordning, samt över- väga behovet av att införa en möjlighet till om- och överprövning av beslut.

5.3.1Hur ser situationen ut i dag?

Bedömning: Det saknas i dag möjlighet för en enskild person som tillhör de nationella minoriteterna att genom överklagande få en prövning av om personens rättigheter har blivit tillgodosedda i ett enskilt fall. Det finns inte heller någon myndighet som bedriver systematisk tillsyn av tillämpningen av minoritetslagen. De sektorsmyndigheter – Inspektionen för vård och omsorg respektive Skolinspektionen – som har tillsynsansvar för äldre- omsorgen respektive skolväsendet bedriver inte någon egen- initierad tillsyn särskilt inriktad mot de nationella minoriteternas rättigheter. Det blir därför i praktiken enskilda personer som får initiera en granskning genom anmälningar till tillsynsmyndigheter. Möjligheten för enskilda att göra anmälningar till dessa myndig- heter utnyttjas i liten utsträckning.

Minoritetslagen och frågan om tillsyn

Minoritetslagen innehåller varken bestämmelser som ger enskilda möjlighet att överklaga beslut eller bestämmelser om tillsyn. Den uppföljning som Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget bedriver får inte innefatta beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av en annan myndighet. Detta innebär exempelvis att uppföljningsmyndigheterna inte får kritisera enskilda kommuner för bristande efterlevnad av minoritetslagen. Uppföljningsmyndig- heterna kan därmed inte göra någon prövning i det enskilda fallet av om enskilda personer fått sina rättigheter tillgodosedda.

137

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

Regeringen diskuterade innebörden i begreppet tillsyn i skrivelsen

En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen gjorde bedömningen att begreppet främst bör användas för verksam- het som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsyns- objekt2 uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande före- skrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. I skrivelsen går regeringen igenom ett antal olika slags ingripanden som kan aktualise- ras, såsom utfärdande av varning, föreläggande om att vidta åtgärder, att staten vidtar rättelse på den ansvariges bekostnad, återkallelse av tillstånd, förbud mot att driva verksamhet, beslut om sanktionsavgif- ter samt föreläggande om vite (se skr. 2009/10:79 s. 14 och 43–49).

Tillsyn kan således enkelt uttryckt handla om att en myndighet granskar huruvida en viss verksamhet som bedrivs av en aktör, exempelvis en kommun, följer de lagar eller andra föreskrifter som gäller för verksamheten. I begreppet kan ingå att tillsynsmyndig- heten får vidta olika slags tvångsåtgärder för att säkerställa att lagarna eller föreskrifterna följs.

Regeringen noterade i propositionen till minoritetslagen att det fanns förslag om att införa tillsyn i betänkandena från utredningen om finska och sydsamiska språken (SOU 2005:40 respektive 2006:19) och promemorian Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter (Ds 2008:26). Regeringen bedömde emellertid att det inte var aktuellt att införa s.k. operativ tillsyn, dvs. tillsyn med sanktionsmöjligheter, på minoritetspolitikens område. En lösning med uppföljning valdes i stället. Regeringen konstaterade dock att frågan om tillsyn fick väckas på nytt om det inte var tillräckligt med uppföljningsansvar (prop. 2008/09:158, s. 48–49).

Laglighetsprövning enligt kommunallagen

Beslut som fattas av fullmäktige i kommuner och landsting kan med stöd av kommunallagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:200). Detsamma gäller beslut av bl.a. nämnder som inte är av

2 ”Tillsynsobjekt definieras av Tillsynsutredningen som ”de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna” se SOU 2002:14, s. 143.

138

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

rent förberedande eller verkställande art. Prövningen tar sikte på om beslutet fattats i laga ordning, om det avser något som är en kom- munal angelägenhet samt om beslutsorganet hållit sig inom sina befogenheter. Därtill kan prövas om beslutet står i strid med lag eller annan författning. Ett överklagat beslut kan inte ändras utan endast upphävas av domstolen. En enskild person som tillhör de nationella minoriteterna och som anser att exempelvis en kommun inte i tillräcklig utsträckning har beaktat hans eller hennes rättigheter kan med andra ord inte få ett förmånligare beslut genom att begära lag- lighetsprövning.

Regeringen har lämnat förslag till en ny kommunallag som före- slås träda i kraft den 1 januari 2018. Bestämmelserna om laglighets- prövning föreslås emellertid finnas kvar i huvudsak oförändrade i den nya lagen (se prop. 2016/17:171, s. 251–265).

Beslut och tillsyn inom förskola och skolväsendet i övrigt

Enligt skollagen gäller ett generellt överklagandeförbud. Utgångs- punkten är alltså att beslut inte får överklagas. I 18 kap. i skollagen finns ett antal undantag från förbudet. Inget av dessa undantag är tillämpliga för beslut som rör rätten till förskola på minoritetsspråk eller modersmålsundervisning i grundskola och gymnasieskola.

Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. skollagen. Skolinspek- tionen är tillsynsmyndighet för skolväsendet, inklusive förskolan, i den mån inte tillsynen är en uppgift för en annan myndighet. Kom- munerna har ansvar för tillsyn av förskolor som drivs av privata huvudmän (om privata huvudmäns skyldigheter enligt minoritets- lagen, se avsnitt 6.1.2).

Tillsynsmyndigheten (dvs. Skolinspektionen och i vissa fall kom- munen) ska inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning. Om den granskade verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten får tillsynsmyndigheten bl.a. förelägga huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter eller, vid mindre allvarliga överträdelser ge huvudmannen en anmärkning. Tillsynsmyndigheten får avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt finns särskilda skäl mot ett ingripande.

139

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

Ett föreläggande från tillsynsmyndigheten får förenas med vite. Om det är fråga om en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen ska Skolinspektionen förena föreläggandet med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Skolinspektionen får även under vissa omständigheter besluta om att staten på bekostnad av en kommun eller ett landsting ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Om det finns allvarlig risk för barns eller elevers hälsa eller säkerhet eller ett sådant beslut av annan särskild anledning inte avvaktas får Skolinspektionen tillfälligt besluta att verksamheten helt eller delvis inte får drivas vidare.

Skolinspektionen bedriver regelbunden tillsyn i skolorna. Tillsyn av förskolan bedrivs dock endast på huvudmannanivå och inte inne i verksamheten. Verksamheterna granskas utifrån ett antal s.k. kritiska faktorer. I det nuvarande bedömningsunderlaget för förskolan ingår den kritiska faktorn huruvida huvudmannen ser till att förskolan medverkar till att barn med annat modersmål än svenska får möjlig- het att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Bedömningsunderlaget utgår alltså från den allmänna bestämmelsen i skollagen om modersmål i förskolan, men däremot inte från regler- ingen i 17 § minoritetslagen. Bedömningsunderlagen för grund- och gymnasieskolan innehåller kritiska faktorer som tar sikte på moders- målsundervisning generellt.

Skolinspektionen genomför även tematiskt inriktade kvalitets- granskningar. År 2012 gjordes en sådan avseende modersmålsunder- visning och tvåspråkig undervisning i de nationella minoritetsspråken (Skolinspektionen, 2012). Skolinspektionen har även genomfört en riktad tillsyn 2011 när det gällde rätten till förskoleplats på minori- tetsspråk inom förvaltningsområdena. I den riktade tillsynen konsta- terades brister i en stor andel av kommunerna och varje granskad kommun fick ett beslut (se Skolinspektionen, 2011, s. 4 och 6–13). Skolinspektionen bedriver i dagsläget inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot de nationella minoriteternas rättigheter.

I övrigt initieras Skolinspektionens ärenden genom att enskilda gör anmälningar till myndigheten. Enligt vad utredningen erfar sker sådana anmälningar kopplade till de nationella minoriteternas rättig- heter endast i begränsad utsträckning.

140

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

Beslut och tillsyn inom äldreomsorgen

Beslut om insatser med stöd av socialtjänstlagen, inklusive insatser inom äldreomsorgen, fattas med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet om de närmare formerna för biståndet, exempelvis vilket äldre- boende en person erbjuds plats i, utgör en del av verkställigheten av beslutet och kan därför inte överklagas.

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) är tillsynsmyndighet för den verksamhet som bedrivs inom socialtjänsten, inklusive äldre- omsorgen. IVO har även ansvar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Tillsyn av bl.a. äldreomsorg regleras i 13 kap. socialtjänstlagen. IVO ska inom ramen för tillsynen lämna råd och ge vägledning, kon- trollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten.

IVO får förelägga den som ansvarar för verksamheten, exem- pelvis en kommun, att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Ett sådant beslut får förenas med vite.

Vid allvarliga missförhållanden där föreläggandet inte har följts får IVO, gentemot kommuner, förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missförhållanden som innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får IVO meddela ett sådant förbud utan föregående föreläggande.

IVO kan även enligt 16 kap. socialtjänstlagen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att en kommun ska åläggas att betala en särskild avgift. En sådan avgift kan dömas ut om kommunen inte inom skälig tid lämnar bistånd med stöd av socialtjänstlagen enligt ett beslut som kommunen fattat eller enligt en domstols dom, exem- pelvis i form av bistånd till en äldre person.

IVO bedriver i dagsläget inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot nationella minoriteters rättigheter. Myndig- heten har som framgår ovan ett omfattande tillsynsområde. Enligt uppgift från myndigheten fastställs vilka tillsynsinsatser som ska prioriteras i myndighetens tillsynsplan som utgår från en riskanalys. Enligt IVO har riskanalysen hittills inte indikerat den enskildes rätt

141

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

till äldreomsorg på samiska, finska eller meänkieli som ett risk- område. Tillsynsplanen för 2017 omfattar därför inga särskilda till- synsaktiviteter i syfte att granska detta.

Utöver den egeninitierade tillsynen kan frågan om de nationella minoriteternas rättigheter bli föremål för granskning på grund av inkomna klagomål. Enligt uppgift från IVO hade det endast inkom- mit ett fåtal klagomål under 2015–2016 där det specifikt framgick av anmälan att det rörde personer som tillhörde någon av de nationella minoriteterna3, bl.a. ett ärende som rörde äldreomsorg på samiska där IVO kritiserat och ställt vissa krav på socialnämnden.

Övrig tillsyn

Det finns två centrala myndigheter som utöver tillsyn över andra myndigheters verksamheter; Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Myndigheterna genomför inspektioner och handlägger klagomål från enskilda. De har möjlighet att väcka åtal och utdela kritik. Deras uttalanden kan fungera vägledande för övriga myndigheters rättstillämpning.

JO har i ett ärende prövat en anmälan om att socialförvaltningen i en kommun i förvaltningsområdet för samiska och meänkieli inte kunde se till att en person fick insatser från hemtjänsten av personal som behärskade samiska. JO konstaterade bl.a. att en orsak som förts fram i ärendet var att det inte fanns personal som kunde språket och att utredningen gav vid handen att förvaltningen var medveten om sina skyldigheter. JO förutsatte att förvaltningen på bästa möjliga sätt strävade efter att uppfylla aktuella bestämmelser på området och avslutade ärendet utan kritik (se Justitieombuds- mannens beslut 2010-06-08, dnr 7179-2009).

Såväl JO som JK har ett omfattande verksamhetsfält eftersom deras tillsyn omfattar i princip samtliga myndigheter. Båda myndig- heterna har ett litet antal anställda i förhållande till verksamhets- fältets omfattning. De utgör dessutom s.k. extraordinära tillsyns- myndigheter, vilket innebär att deras tillsynsverksamhet inte är tänkt att ersätta andra myndigheters tillsyn. De har inte möjlighet att

3 I myndighetens ärendehanteringssystem går det inte att identifiera ärenden som rör natio- nella minoriteter.

142

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

bedriva någon systematisk tillsyn inriktad mot tillämpningen av minoritetslagen och annan lagstiftning som ger de nationella minori- teterna särskilda rättigheter.

5.3.2Det är för närvarande inte möjligt att införa en rätt att överklaga beslut

Bedömning: Det fattas en stor mängd beslut som på olika sätt inverkar på de nationella minoriteternas möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Det är dock förenat med betydande praktiska och principiella betänkligheter att införa en rätt för enskilda att överklaga sådana beslut. Utredningen kan därför inte föreslå att det införs en överklagandemöjlighet.

Det kan finnas anledning för regeringen att ta upp frågan om möjlighet att överklaga beslut som rör äldreomsorg och förskola samt grund- och gymnasieskola – för nationella minoriteter och andra – i samband med större översyner av lagstiftningen på respektive område.

Tillsyn i någon form är i dagsläget ett lämpligare alternativ för att åstadkomma en prövning av de nationella minoriteternas rättigheter. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna för- slag om tillsyn. Om utredningens förslag genomförs, men det sedan visar sig att minoritetspolitiken ändå inte får tillräckligt genomslag, måste regeringen i samband med nästa översyn av minoritetslagen utreda möjligheten att införa någon form av tillsyn.

Frågan är om det är möjligt och lämpligt att ge enskilda möjlighet att till domstol överklaga beslut som berör deras rättigheter enligt minoritetslagen. Begreppet ”rättighet” är inte någon definierad juridisk term. Vad det handlar om är därför huruvida det bör införas en möjlighet att överklaga beslut som berör skyldigheter i lag för det allmänna gentemot de nationella minoriteterna.

Utredningen konstaterar att en grundförutsättning för att införa en överprövning av beslut är att beslutet tar sikte på en någorlunda preciserad skyldighet för beslutsorganet och att denna skyldighet är riktad gentemot enskilda. Om det ska vara möjligt för en domstol att göra en överprövning behöver skyldigheten vara någorlunda tydligt

143

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

angiven i lag beträffande såväl under vilka förutsättningar den ska gälla som vilket innehåll den ska ha.

Det är direkt olämpligt att ge domstolar makt att överpröva demokratiskt fattade beslut som innefattar politiska lämplighets- bedömningar, ekonomiska prioriteringar eller intresseavvägningar. Detta är bl.a. förklaringen till att många kommunala beslut endast kan överklagas genom laglighetsprövning.

De skyldigheter som ingår i grundskyddet är inte till sitt innehåll formulerat så att det allmänna ska ge enskilda en viss, angiven förmån eller rättighet. I 4 § minoritetslagen anges exempelvis att det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur. Någon som tillhör de nationella minoriteterna kan därför inte i egenskap av enskild person ställa krav på exempelvis en kommun att vidta en viss åtgärd. Hur de nationella minoriteternas kultur främjas i en viss kommun är i slutänden resultatet av i första hand politiska beslut.

För att en möjlighet att överklaga beslut som har anknytning till grundskyddet ska kunna införas krävs först att bestämmelserna omformuleras. Enskilda skulle behöva ges individuella förmåner och rättigheter, vilket inte är fallet i dag. Utredningen har kommit fram till att det inte är möjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera det lokala och regionala minoritetspolitiska arbetet i konkreta handlings- regler samt att det inte är lämpligt att införa detaljerade föreskrifter för hur ett samråd ska gå till (se avsnitt 4.2.2 och 4.3.2). Därmed kan utredningen inte heller föreslå någon möjlighet att överklaga beslut som berör grundskyddet.

De skyldigheter som är knutna till förvaltningsområden får visserligen anses tillräckligt preciserade för att en möjlighet att över- klaga i och för sig skulle kunna införas. Detsamma kan sägas om rätten till modersmålsundervisning i grund- och gymnasieskola. Ytterligare omständigheter kan emellertid utgöra hinder för att göra det möjligt att överklaga beslut som rör dessa skyldigheter.

Det skulle kunna tänkas att enskilda får möjlighet att begära formaliserade beslut av myndigheter i fråga om rätten att använda finska, meänkieli respektive samiska i kontakter med myndigheter. En möjlighet att överklaga sådana beslut skulle därmed också kunna införas. Om en myndighet skulle vägra att handlägga ärendet på minoritetsspråket är ett överklagande emellertid inte en praktisk väg att gå för den enskilde. Detta eftersom handläggningen av ärendet

144

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

skulle stanna upp i avvaktan på att språkfrågan prövas av en över- instans. Utredningen har inte heller erfarit att det finns något starkt behov av att överklaga sådana beslut. Det bör därför inte införas en sådan möjlighet.

Utredningen har uppfattat att det främst finns ett intresse av att överklaga beslut som rör rätten till förskola, skola och äldreomsorg på minoritetsspråk. Utredningen har övervägt om det skulle vara lämpligt att införa en rätt att överklaga beslut om exempelvis erbjudande av plats i en viss förskola eller på ett visst äldreboende.

Vad gäller rätten till förskola på minoritetsspråk inom förvalt- ningsområdena är den inte knuten till någon behovsbedömning. Alla barn vars vårdnadshavare begär det, oavsett bakgrund, har rätt att erbjudas förskola på finska, meänkieli respektive samiska inom förvaltningsområdena. Beslutet om vilken förskola kommunen erbjuder plats i, eller verksamhetens omfattning i det enskilda fallet, fattas emellertid på verkställighetsstadiet. Sådana beslut får i dags- läget inte överklagas av någon varken med hänsyn till förskolans språkprofil eller på någon annan grund, exempelvis att förskolan ligger för långt från bostaden.

Bistånd till äldre inom ramen för äldreomsorgen lämnas visser- ligen efter att socialtjänsten gjort en behovsbedömning. Bedöm- ningen tar emellertid sikte på den äldres behov av omsorg över huvud taget. Den som beviljas bistånd har sedan rätt att inom förvaltnings- områdena att erbjudas omsorg av personal som behärskar finska, meänkieli respektive samiska. Det görs alltså inte någon behovs- bedömning avseende rätten att få omsorg på minoritetsspråket. Beslut som rör innehållet i, och organiseringen av, äldreomsorgen fattas således på verkställighetsstadiet. Precis som beträffande för- skolan får i dagsläget sådana beslut inte överklagas på någon grund.

Det är inte otänkbart att utforma den lagstiftning som rör för- skola respektive äldreomsorg så att beslut som fattas på verk- ställighetsstadiet blir möjliga att överklaga. En sådan möjlighet skulle emellertid innebära en stor förändring i förhållande till vad som gäller generellt. Av principiella skäl skulle en sådan förändring behöva övervägas av en utredning med ett bredare uppdrag. Det finns sannolikt ett antal andra grunder som skulle vara aktuella för att överklaga beslut på verkställighetsstadiet. Utredningen gör samma överväganden vad gäller beslut som rör innehåll och om- fattning av modersmålsundervisningen i skola och gymnasieskola.

145

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

SOU 2017:60

Det finns därför inte skäl att nu föreslå en möjlighet att överklaga sådana beslut.

Utredningen har även övervägt om det vore lämpligt att göra det möjligt att överklaga beslut om användningen av statsbidraget till kommunerna i förvaltningsområdena. För att det skulle vara möjligt att införa en sådan möjlighet krävs emellertid att det även införs tvingande regler om hur statsbidraget ska användas av kommunerna. Statsbidragets inriktning och syfte skulle därmed behöva ändras. I dagsläget är statsbidraget en ersättning till kommunerna för bl.a. deras skyldigheter på grund av att de ingår i förvaltningsområdena. I vart fall en del av statsbidraget skulle i så fall behöva öronmärkas för exempelvis verksamhetsbidrag till föreningar. Därmed skulle också en stor del av en stor del av möjligheten att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar förloras. Utredningen kan därmed inte föreslå att en överklagandemöjlighet införs för den typen av beslut.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en överklagande- möjlighet för närvarande inte är en framkomlig väg för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter. Det finnas anledning för regeringen att överväga om det ska vara möjligt att överklaga beslut på verkställighetsstadiet i samband med större översyner av sektors- lagstiftningen inom respektive område. En sådan översyn är inledd av socialtjänstlagen (se Översyn av socialtjänstlagen, dir. 2017:39).

Utredningen bedömer att införandet av tillsyn, eller ett utökat ansvar för existerande tillsynsmyndigheter, är en lämpligare väg att gå för att åstadkomma en prövning av den enskildes minoritetsrättig- heter. Utanför äldreomsorgens område samt skolväsendet finns inte någon myndighet som har särskilt tillsynsansvar för de nationella minoriteternas rättigheter. Det har legat utanför utredningens upp- drag att lämna förslag om en sådan tillsyn och hur den i så fall skulle utformas.

Det finns skäl som talar emot att införa en ordning där minori- tetspolitiken genomförs tvångsvis genom sanktioner i form av exem- pelvis vitesförelägganden. En sådan lösning skulle utgöra ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen och göra det svårare att anpassa minoritetspolitiken till lokala förutsättningar. En sådan lösning riskerar även att motverka kreativitet, initiativförmåga och engagemang på det lokala och planet. Tillsyn får ses som en sista utväg att ta till om förändring inte kan uppnås på andra sätt.

146

SOU 2017:60

Uppföljning av minoritetslagen m.m.

Utredningen föreslår nu förtydliganden av minoritetslagen bl.a. beträffande grundskyddet. Om förslagen genomförs men sedan inte visar sig få tillräcklig effekt är det emellertid oundvikligt att reger- ingen, i samband med nästa översyn av minoritetspolitiken, kommer behöva utreda möjligheten att införa en tillsynsreglering. Exempelvis skulle då utredningens förslag om skyldighet för kommuner och landsting att anta dokumenterade mål och riktlinjer för sin minori- tetspolitiska verksamhet kunna förtydligas och förenas med någon form av tillsyn.

5.3.3Myndigheter med tillsynsansvar behöver integrera minoritetsfrågorna bättre i sitt arbete

Bedöming: Regeringen bör verka för att Inspektionen för vård och omsorg respektive Skolinspektionen arbetar mer aktivt med att beakta de nationella minoriteternas rättigheter inom ramen för den ordinarie tillsynsverksamheten.

Inspektionen för vård och omsorg och Skolinspektionen bedriver, som konstaterats i avsnitt 5.3.1, för närvarande inte någon egen- initierad tillsyn vad gäller de nationella minoriteternas rättigheter. I dagsläget är dessa myndigheters granskning av genomförandet av rättigheterna i praktiken beroende av att enskilda gör anmälningar eller att myndigheterna får särskilda uppdrag från regeringen. För att de enskilda ska göra anmälningar krävs i sin tur att de har kunskap om sina rättigheter och att de ser det som meningsfullt att göra en anmälan.

Utredningen anser att inspektionsmyndigheterna behöver invol- vera de minoritetspolitiska frågorna mer aktivt i sin egeninitierade tillsyn. Det behöver inte handla om att inrätta särskilda strukturer för tillsyn av de nationella minoriteternas rättigheter, utan kan inne- bära att inspektionsmyndigheterna på olika sätt beaktar minoritets- politiska frågor inom ramen för den ordinarie tillsynen.

Regeringen bör verka för att ge inspektionsmyndigheterna ett tydligare uppdrag avseende de nationella minoriteterna, exempelvis genom ändringar i myndigheternas instruktion eller genom att ge dem särskilda uppdrag att utveckla sin tillsyn. Utredningen konsta- terar att regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över

147

6Förskola på minoritetsspråk m.m.

Enligt direktiven ska utredningen vad gäller förskola och annan pedagogisk verksamhet på de nationella minoritetsspråken analysera vilka behov som finns i syfte att identifiera metoder för verksam- hetsutveckling eller stöd till huvudmän. Utredningen ska också vid behov föreslå en förändrad utformning av bestämmelsen i 17 § minoritetslagen i syfte att säkerställa att enskilda, på begäran, erbjuds plats i förskola och viss annan pedagogisk verksamhet på finska, meänkieli respektive samiska inom förvaltningsområdena.

Utredningen redogör för Sveriges internationella åtaganden när det gäller förskolan, den nuvarande regleringen och förskolans betydelse för språkrevitalisering i avsnitt 6.1. I samband med detta beskriver utredningen även internationella åtaganden som rör skolan och gymnasiet samt regleringen av dem. Därefter tar utredningen i två avsnitt, vilka helt eller delvis berör samtliga minoritetsspråk, upp förslag om uppdrag till Skolverket i avsnitt 6.2.1, och frågan om hur minoritetsspråken bör benämnas inom utbildningsområdet, i avsnitt 6.2.2.

I avsnitt 6.3 tar utredningen upp frågor som rör regleringen av för- skola inom förvaltningsområdena för finska, samiska och meänkieli. I avsnitt 6.3.1 lämnas en bakgrund och överblick av situationen i för- valtningsområdena. I avsnitt 6.3.2–6.3.4 lämnar utredningen förslag till hur regleringen av kommunernas skyldigheter kan förtydligas. I avsnitt 6.3.5 lämnas förslag om att reglera skyldigheterna i skollagen i stället för i minoritetslagen. I avsnitt 6.3.6 gör utredningen slutligen bedömningen att det vore önskvärt att regeringen samordnar bered- ningen av förslagen avseende förskolan med beredningen av det kommande betänkandet från utredningen Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07).

149

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

6.1Bakgrund

6.1.1Internationella åtaganden

För Sveriges del finns åtaganden som har bäring på barns och ung- domars rätt att lära sig sitt nationella minoritetsspråk i Barn- konventionen, ramkonventionen och språkstadgan.

FN:s konvention om barnets rättigheter

I artikel 29 punkt 1 (c) i Barnkonventionen anges, bl.a. att kon- ventionsstaterna är överens om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla respekt för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden. I artikel 30 anges att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ur- befolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlem- mar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Barnrättighets- utredningen har lämnat ett förslag till hur Barnkonventionen kan göras till lag (se SOU 2016:19).

Ramkonventionen

Sverige har åtagit sig att erkänna varje person som tillhör en nationell minoritet rätten att lära sig sitt språk, enligt första punkten i artikel 14 i ramkonventionen. Enligt andra punkten i samma artikel har Sverige åtagit sig att sträva efter att så långt som möjligt och inom ramen för utbildningssystemet säkerställa att personer som tillhör nationella minoriteter har tillfredsställande möjligheter till undervisning, både i minoritetsspråket och på minoritetsspråket. Åtagandet enligt andra punkten gäller dock endast i områden som av hävd eller i betydande antal bebos av sådana personer. En ytterligare förutsättning är att det finns tillräcklig efterfrågan.

150

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

Språkstadgan

De åtaganden som har störst betydelse är Sveriges åtaganden enligt språkstadgan. För samtliga fem nationella minoritetsspråk gäller att Sverige enligt artikel 7.1.f ska bygga sin politik, lagstiftning och praxis på målet att tillhandahålla lämpliga former och medel för undervisning i och studier av språken på alla vederbörliga nivåer.1

För finska, samiska och meänkieli gäller dessutom de särskilda, mer detaljerade åtagandena i artikel 8 i del III av språkstadgan. Åtagandena i Artikel 8 är geografiskt avgränsade på så sätt att de endast gäller inom det territorium där språket används. Detta definieras som det territorium där språket är ett uttrycksmedel för ett så stort antal personer att det motiverar de olika åtgärder för skydd och främjande som avses i stadgan. Sverige för inte någon officiell statistik över antal talare av minoritetsspråk. Artikel 8 har emellertid för för- skolans del förverkligats främst genom regleringen i 17 § minoritets- lagen. Förvaltningsområden kan således för Sveriges del sägas vara det närmaste vi kommer att ange inom vilket territorium finska, meänkieli och samiska används.

Första punkten i artikel 8 innehåller förhållandevis detaljerade åtaganden som träffar hela utbildningskedjan från förskole- till universitetsnivå. Artikeln innehåller emellertid även en andra punkt enligt vilket ett mer allmänt hållet åtagande gäller utanför de områ- den där minoritetsspråket av hävd används. Om antalet användare av språket motiverar det ska staten ska tillåta, uppmuntra eller till- handahålla undervisning på eller i språket på alla lämpliga utbild- ningsnivåer.

Punkt 1.a) i artikel 8 rör förskolan. Punkten innehåller fyra alter- nativa ambitionsnivåer. Sverige har valt att tillämpa den näst lägsta ambitionsnivån (iii). Av detta åtagande följer en skyldighet att till- handahålla förskola på språket alternativt en väsentlig del av för- skolan på språket inom det territorium där språket används. Utred- ningen återkommer till uttrycket ”väsentlig del” i avsnitt 6.3.2 nedan.

Sveriges åtagande gäller om det finns en tillräcklig efterfrågan från anhöriga (eng. families). Minimikravet för Sveriges del är med andra ord, om efterfrågan är tillräcklig, att tillhandahålla en väsentlig del av

1 Åtagandet i artikel 7.1.g – tillhandahållande av möjligheter för personer som inte talar minoritetsspråket, men som bor i det område där språket används, att lära sig språket om de önskar avser däremot endast vuxenundervisning, se Dunbar, 2012, s. 223.

151

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

förskolan på minoritetsspråket. För att skyldigheten enligt 17 § minoritetslagen ska gälla är det visserligen tillräckligt att det endast finns ett barn i en hel kommun vars vårdnadshavare begär plats i för- skola på minoritetsspråket. Emellertid medför detta inte enligt bestämmelsens ordalydelse en rätt att erbjudas plats i en verksamhet som bedrivs till väsentlig del på minoritetsspråket.

I fråga om grund- och gymnasieskolan har Sverige valt att tillämpa den lägsta ambitionsnivån (iv) i punkterna 1.b)–d) i artikel 8. Denna nivå har kravet på tillräcklig efterfrågan gemensamt med åtagandet avseende förskolan. Om efterfrågan är tillräcklig gäller enligt respek- tive punkt att Sverige kan välja mellan att tillhandahålla undervisning på språket, undervisning till en väsentlig del på språket respektive undervisning i språket som en integrerande del av läroplanen, dvs. i en omfattning som anges enligt de tre föregående ambitionsnivåerna (i–iii). Det sistnämnda alternativet utgör i praktiken lägstanivån för Sverige. Som framgår nedan är regleringen av dessa skolformer inte geografiskt avgränsad till skillnad från regleringen av förskolan.

6.1.2Nuvarande reglering av förskolan, skolan och gymnasiet

Förskolan

Enligt 8 kap. 10 § skollagen ska förskolan medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Av förskolans läroplan följer bl.a. att förskolan kan bidra till att barn som tillhör de nationella minoriteterna och barn med utländsk bakgrund får stöd i att utveckla en flerkulturell tillhörighet (SKOLFS 1998:16, avsnitt 1 Förskolans värdegrund och uppdrag).

Bestämmelsen i skollagen och förskolans läroplan gäller för barn som tillhör alla de nationella minoriteterna och för alla förskolor i landet. Även judiska och romska barn samt jiddisch och romani chib omfattas alltså av dem. Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att göra en översyn av läroplanen och i samband med det bl.a. beakta de nationella minoriteternas rättigheter och samernas rättigheter som ett urfolk (se beslut den 20 april 2017, dnr U2016/05591/S och U2017/01929/S).

Kommuner inom förvaltningsområdena ska enligt 17 § minori- tetslagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola

152

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

där hela eller delar av verksamheten bedrivs på det minoritetsspråk inom vars förvaltningsområde kommunen ingår. Detsamma gäller avseende barn vars vårdnadshavare begär plats i sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola. De verksamheter i 25 kap. skollagen som berörs av minoritetslagen är pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola enligt 2 § (exempelvis familjedaghem), öppen förskola enligt 3 § och omsorg under tid då förskola inte erbjuds enligt 5 § (exempelvis s.k. nattis). Utredningen återkommer i kapitel 6.3.2 till frågan om i vilken omfattning kommunen behöver erbjuda sådan verksamhet.

Skyldigheten enligt 17 § minoritetslagen ligger på kommunen. Varken enskilda huvudmän eller förskolechefer vid kommunala för- skolor har några direkta skyldigheter enligt lagen. Detta till skillnad från den allmänna bestämmelsen om modersmål i 8 kap. 10 § skol- lagen som gäller i utbildningen vid varje förskoleenhet. Kommunen ger enskilda huvudmän tillstånd att bedriva fristående förskolor och utövar tillsyn över dem. En kommun kan dock inte kräva att en enskild huvudman tillhandahåller förskola helt eller delvis på ett minoritetsspråk, utan endast uppmuntra etablerandet av sådana utbild- ningar.

För samiska barn finns möjlighet för Sameskolstyrelsen att genom avtal med kommunen ta över ansvaret för kommunens upp- gifter inom förskolan (se 3 § förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen). Sådana förskolor bedrivs i anslutning till de fem sameskolorna i Tärnaby, Jokkmokk, Gällivare, Kiruna och Karesuando. Staten kan dock, till skillnad från vad som gäller för sameskolan, inte vara huvudman för förskolor (jämför 2 kap. 4 § skollagen).

Grundskola och gymnasieskola

Vad gäller undervisning i och på samiska, finska och meänkieli på grundskole- och gymnasienivå har Sverige valt en annorlunda lösning jämfört med förskolan. I stället för särskilda rättigheter knutna till förvaltningsområden har de krav som ställs för att få rätt till moders- målsundervisning på samtliga fem nationella minoritetsspråk sänkts i hela landet, i förhållande till vad som generellt gäller för modersmåls-

153

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

undervisning. Kravet att språket ska vara elevens dagliga umgänges- språk i hemmet har tagits bort såväl för grundskolan som gymnasie- skolan. För grundskolans del har även kravet på att eleven har grund- läggande kunskaper i språket tagits bort, medan kravet på goda kunskaper har behållits för gymnasieskolans del. Undervisning i modersmål i grundskolan och gymnasieskolan kan numera dessutom under vissa förutsättningar anordnas genom fjärrundervisning. Det- samma gäller samiska i sameskolan eller integrerad samisk under- visning i grundskolan.

Huvudmän är generellt skyldiga att erbjuda modersmålsunder- visning på ett visst språk endast om minst fem elever önskar sådan undervisning och det finns en lämplig lärare att tillgå. För de natio- nella minoritetsspråken är det emellertid tillräckligt att endast en elev begär sådan undervisning. Regleringen kan därmed på denna punkt sägas ha gått längre än vad Sveriges konventionsåtaganden kräver, eftersom vi inte tillämpar något krav på tillräcklig efterfrågan.

I skolförordningen finns bestämmelser som ger möjlighet att anordna tvåspråkig undervisning i grundskolan. För elever som har annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk med en eller båda sina vårdnadshavare får delar av undervisningen i årskurs 1–6 anord- nas på detta språk. För elever med finska som umgängesspråk får sådan undervisning anordnas även i årskurs 7–9. Högst hälften av undervisningstiden får bedrivas på umgängesspråket och undervis- ningen ska planeras så att undervisningen på svenska successivt ökar.

Sameskolstyrelsen bedriver även undervisning i samiska språket vid de fem sameskolorna, vilka motsvarar utbildningen vid grund- skolans årskurs 1–6. För samiska barn finns även möjligheten för en kommun att genom avtal med Sameskolstyrelsen, utöver moders- målsundervisningen, anordna integrerad samisk undervisning vid sin grundskola.

6.1.3Förskolans betydelse för revitalisering av minoritetsspråk

Regeringen konstaterade i propositionen till minoritetslagen att det fanns behov av aktiva åtgärder på lokal, regional och nationell nivå för att främja de nationella minoritetsspråkens bevarande (se prop. 2008/09:158, s. 113). Regeringen har även betonat förskolans bety- delse i revitaliseringsarbetet. Regeringen konstaterade bl.a. att för-

154

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

skola på minoritetsspråket var särskilt viktig i de fall barnen inte kan få språket hemifrån på grund av föräldrarnas bristande språkkun- skaper samt att grunden för additiv tvåspråkighet, dvs. inlärning av ett andra språk som inte sker på bekostnad av det första språket, läggs under ett barns tidiga barndom (se prop. 2008/09:158, s. 97). Utredningen konstaterar att behovet av revitalisering av de nationella minoritetsspråken fortsatt är av stor vikt.

Revitalisering kan innebära att man vänder ett pågående språk- byte genom att öka antalet talare eller genom att öka de befintliga språkkunskaperna hos talarna. Ett sätt är också att vidga de domäner där språket används (se Huss, 2017, bilaga 2, s. 5).

Förskolan kan utan tvekan få en betydelsefull roll i arbetet med revitalisering av de nationella minoritetsspråken. Förskolan kan inte bara stötta de befintliga språkkunskaperna hos barn och utgöra ytter- ligare en domän inom vilket de kan använda sitt språk. Förskolan kan i bästa fall även bidra till att antalet talare ökar. Detta kan ske genom simultan förstaspråksinlärning2 eller genom tidig andraspråksinlärning.

Förutsättningarna att stärka minoritetsspråken får anses särskilt gynnsamma i förskolan. Det är att betrakta som ett vetenskapligt faktum att barn i allmänhet når längre i sin andraspråksutveckling än vuxna. Det finns dessutom studier som tyder på att den kritiska gränsen för att uppnå nivån ”infödd behärskning” av ett språk ligger vid sjuårsåldern snarare än puberteten (Abrahamsson och Hyltestam 2010, s. 44). Små barn har i allmänhet inte heller utvecklat några förutfattade meningar eller föreställningar kring olika språk, vilket innebär att grunden för ett fortsatt intresse för minoritetsspråket med fördel kan läggas i förskolan.

6.2Förslag som berör samtliga nationella minoritetsspråk

6.2.1Stöd till förskolans huvudmän

Bedömning: Det finns ett behov av stöd till huvudmän i förskolan när det gäller nationella minoritetsspråk. Om förskolan på allvar ska kunna fylla en funktion i revitaliseringen av de nationella

2 Dvs. parallell inlärning av svenska språket och minoritetsspråket.

155

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

minoritetsspråken behöver stöd kring metodik, exempelvis s.k. språkbad, tas fram. Det finns även behov av stöd kring tillämp- ningen av de föreslagna nya bestämmelserna avseende kom- muners skyldighet att erbjuda förskola på finska, meänkieli och samiska inom förvaltningsområden.

Förslag: Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, ta fram stöd om förskola på minoritetsspråk i förvaltningsområden, samt fortbild- ning och annat metodstöd för förskollärare och annan personal i förskolan som ska arbeta med språkrevitalisering.

Vilket stöd finns i dagsläget från myndigheterna?

Skolverket har tagit fram stöd avseende flerspråkighet i förskolan i form av dels webbplatsen Tema modersmål, dels stödmaterialet Flera språk i förskolan – teori och praktik. Tema modersmål är en hemsida med resurser för skola och förskola, exempelvis styrdokument, tips på barnböcker, olika slags stödmaterial och forskning. Flera språk i förskolan är ett stödmaterial för personal i förskolan om förskola för barn med annat modersmål än svenska.

Skolverket har även en webbplats, Mitt språk – Läromedel för nationella minoritetsspråk. Därtill finns stödmaterialet Nya perspektiv inom ämnet modersmål – Att undervisa i finska, jiddisch, meänkieli och romani chib, som tar upp språkrevitalisering. Webbplatsen och stödmaterialet vänder sig till skolan i första hand men även förskolor kan hämta inspiration där.

Även Samiskt språkcentrum, som är placerat under Sametinget, har tagit fram material och bedrivit verksamhet med inriktning mot förskolan. Språkcentrumet har tagit fram och distribuerat språklådan Jågloe som bl.a. innehåller sagor, spel och sånger på nord-, lule- och sydsamiska samt svenska. Därtill har språkcentrat gjort översätt- ningar av ett par böcker, varav en i form av en app, producerat en animerad saga, och tagit fram ett informationsblad kring modeller och erfarenhet av revitalisering. Språkcentrumet har även på för- frågan gjort besök hos förskolor för vägledning och information till föräldrar, förskolor och kommuner. Information lämnas om rättig- heterna i minoritetslagen, revitalisering av samiska språket, fler-

156

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

språkighet, samt hur förskolan kan stärka samiska om det saknas pedagogisk personal som talar språket.

Sverigefinska ungdomsförbundet tog mellan 2014 och 2015 fram ett språkpaket med stöd av Institutet för språk och folkminnen. Språkpaketet ska inspirera och uppmuntra användandet av finskan och innehåller också information om de rättigheter som är knutna till minoritetsspråk samt modersmålsstöd i förskolor och skolor. Språkpaketen kan beställas av kommuner och landsting och delas ut på barn- och mödravårdscentraler. Det samiska ungdomsförbundet Sáminuorra har i samma syfte därefter framställt ett likartat samiskt språkpaket kallat Giellaskurppo, som har delats ut via landstingen på mödravårds- och barnavårdscentraler, för att uppmuntra till ett ökat samiskt språkanvändande mellan förälder och barn. Sáminuorra har valt att överlåta rättigheterna till Samiskt språkcentrum som genom- fört ett nytryck av materialet och på nytt distribuerat materialet till landstingen.

Enligt uppgift från Samiskt språkcentrum har även påbörjats ett arbete med att sammanställa en handbok som vägledning och inspirationskälla för förskolor vid mötet med samiska förskolebarn, samt en parlör som bl.a. är avsedd för förskolor och föräldrar. Handboken beräknas blir färdig under 2017.

Behovet av ytterligare stöd till huvudmän är stort

Om den särskilda rätt till förskola på minoritetsspråken som erbjuds till följd av Sveriges internationella åtaganden ska kunna utgöra ett verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken krävs att förskolan arbetar målinriktat, medvetet och strukturerat med minori- tetsspråket.

Språkrevitalisering genom förskolan innebär inte enbart att för- skolan ska stötta de barn som har minoritetsspråket som modersmål. Förskolan behöver även kunna bidra till att vända en pågående språkbytesprocess hos barn som har ett svagt stöd för språket i sin omgivning eller medverka till att göra det möjligt för barn som helt saknar språket att tillägna sig det. Ytterst handlar det om att säker- ställa att språket kan överföras till kommande generationer.

De nationella minoritetsspråken är utsatta för ett starkt assimi- lationstryck eftersom det svenska språket är så dominerande och de

157

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

nationella minoritetsspråken fortfarande ofta har låg status. Utred- ningen har erfarit att det kan vara svårt för förskolan att bryta majoritetsspråkets dominans. Ofta väljer barnen att svara på svenska och att tala svenska med varandra även om personalen talar minori- tetsspråket.

Att stimulera barnen att vilja utforska minoritetsspråket ställer särskilda krav på förskollärare och annan personal att skapa en tydlig struktur för språkanvändningen i förskolan. Detta samtidigt som personalen ger barnen möjlighet att utveckla sitt språk på ett lustfyllt och lekfullt sätt. Exempel på sådana strukturer är att ha vissa tider på dagen eller under veckan då verksamheten bedrivs helt på minoritets- språket, eller att en del av personalen konsekvent använder språket i kontakter med barnen och med varandra. Då förskolan ska vara öppen för alla barn kan personalen dessutom ställas inför särskilda utmaningar i blandade barngrupper, där vissa av barnen inte går på förskolan för att tillägna sig minoritetsspråket.

Utredningen har kontaktat förskolechefer och annan personal, exempelvis kommunala koordinatorer, som arbetar med tvåspråkig- hetsfrågor i förskolan. De har framfört önskemål om bl.a. vägledning kring hur minoritetslagen ska tolkas. Det finns enligt utredningens uppfattning behov av vägledning eller rekommendationer avseende dels vilka slags revitaliserande metoder som kan användas i för- skolan, dels hur bestämmelsen om rätt till förskola på minoritets- språket ska tolkas och tillämpas. Vägledning kommer behövas även om utredningens föreslagna lagändringar genomförs (se om dessa förslag i avsnitt 6.3.2–6.3.4). I ett sådant fall behövs vägledning kring hur begreppet ”väsentlig del” kan tillämpas i praktiken.

Det stödmaterial Skolverket har tagit fram till förskolan tar inte sikte på särskilda metoder inriktade mot revitalisering utan utgår från förskolans allmänna uppdrag att medverka till att barn med ett annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både sitt modersmål och svenska språket. Många barn som tillhör de natio- nella minoriteterna har dock inte minoritetsspråket som modersmål. Det stödmaterial som finns som tar sikte på revitalisering är riktat till grundskolan, som har annorlunda förutsättningar än förskolan.

Samiskt språkcentrum har arbetat med stöd till förskola på samiska. I den utvärdering som utredningen låtit göra avseende språk- centrum har emellertid framkommit att dess ansvar i förhållande till andra myndigheter kan upplevas som otydligt. Det lyfts fram i

158

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

utvärderingen att det är mycket bekymmersamt att språkcentrum behövt använda personella och ekonomiska resurser till sådant som i första hand handlar om brister inom förskola och skola (se bilaga 2, s. 41). Utredningen konstaterar att språkcentrum har ett stort geo- grafiskt verksamhetsområde, ett brett uppdrag och förhållandevis små resurser. Samiskt språkcentrum har inte heller den ställningen att det exempelvis skulle kunna utfärda rekommendationer om hur lagen ska tillämpas. För finska, meänkieli, jiddisch och romani chib finns över huvud taget inte någon motsvarande institution.

Den myndighet som enligt utredningen har bäst förutsättningar att ge stöd är Skolverket. Sådant stöd kan dels klargöra hur uttrycket ”väsentlig del” bör tillämpas i förskolan (se om detta uttryck avsnitt 6.3.2), dels beskriva konkreta metoder för hur tvåspråkig, revitaliserande undervisning i nationella minoritetsspråk kan bedrivas i förskolan. Enligt utredningens bedömning kommer inte alla kom- muner i förvaltningsområden till en början att kunna bedriva under- visningen i sin förskola till väsentlig del på minoritetsspråket. Förut- sättningarna varierar betydligt över landet och mellan förvaltnings- området för finska, meänkieli och samiska. På en del håll saknas helt personal som har minoritetsspråket som behärskar minoritetsspråket på en tillräcklig nivå. Skolverkets stöd behöver därför anpassas till dessa skilda förutsättningar och beskriva olika slags metoder.

Det är viktigt att Skolverkets stöd bygger på forskning om revita- lisering och tvåspråkighet i förskolan. Utredningen har inte haft möjlighet att klargöra forskningsläget på denna punkt. Det kan dock konstateras att det finns forskning kring exempelvis den s.k. språk- badsmetodiken som kan vara värd att studera.

Det utmärkande för språkbad är att undervisningen i början till största delen ges på ett annat språk än barnens eller elevernas första- språk. De pedagoger som undervisar på språkbadsspråket talar enbart det språket och barnen eller eleverna uppmuntras redan från början att använda språkbadsspråket i kommunikation med pedago- ger och andra språkbadselever.

Språkbadsmetodik används över hela världen och började använ- das i Kanada under 1960-talet. Andra länder och regioner där meto- derna används är de baskiska provinserna i Spanien, Katalonien, USA, Australien, Kina, Japan, Singapore, Hong Kong, Nya Zeeland, Irland, Wales, Schweiz och Estland.

159

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

Erfarenheter av språkbad finns även att hämta på nära håll. I Finland erbjuds språkbad på svenska som frivillig verksamhet av vissa kommuner, i form av tidigt fullständigt språkbad främst för barn som tillhör den finsktalande majoritetsbefolkningen. Språk- badet påbörjas i åldern 3–6 år och fortsätter från förskola till års- kurs 9 i grundskolan. Språkbad finns även för vuxna. Forskning och utbildning i språkbadsmetoder bedrivs bl.a. vid Centret för språkbad och flerspråkighet vid Vasa universitet. Det finns erfarenheter att tillvarata även från Norge och från en del samiska förskolor i Sverige (se exempelvis om förskolan Giella i Jokkmokk, i Samiskt språk- centrum, 2016).

I Finlands regerings nationalspråksstrategi lyfts språkbad fram som en framgångsrik undervisningsmetod. Regeringen konstaterar att finskspråkiga elever som är i svenskspråkigt språkbad i genom- snitt har något bättre kunskaper i sitt modersmål än barn som går i en finskspråkig förskola, och att de är på så gott som samma språk- liga nivå i svenska som svenskspråkiga barn (Statsrådet, 2012, s. 36). I Finland har även genomförts en framgångsrik revitalisering av enaresamiskan där bl.a. förskolan har spelat en viktig roll genom s.k. språkbon (samiska giellabeassi). Ett språkbo är en tidig form av språkbad för förskolan där språket används konsekvent vilket gör att barn som inte kan språket lär sig snabbt.

Utredningen konstaterar att det för Sveriges del finns ett behov av att samla kunskaper kring särskilda tvåspråkighetsmetoder för förskolan, att anpassa dem till situationen i Sverige och att göra dem tillgängliga för svensk förskolepersonal. Det finns även ett behov av att klargöra hur tillämpningen av olika slags metoder, såsom språk- badsmetoder, påverkar barnens möjlighet att lära sig svenska. Det behövs dessutom ett klargörande av hur metoderna förhåller sig till skollagens krav att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska ska utveckla svenska språket och sitt modersmål.

Utöver önskemål om vägledning har utredningen erfarit att det bl.a. efterfrågas läromedel anpassat till svenska förutsättningar, kom- petensutveckling för personalen såväl när det gäller kunskaper i minoritetsspråket som utbildning i metoder för ett tvåspråkigt arbetssätt, samt möjlighet till erfarenhetsutbyte och nätverkande över landet.

160

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

Uppdraget till Skolverket bör sammanfattningsvis bli tvådelat. Dels bör Skolverket ta fram stöd anpassat till de särskilda rättig- heterna i förvaltningsområden, dels bör Skolverket ta fram allmänt stöd kring språkrevitalisering i förskolan vilket kan användas även av förskolor som arbetar med jiddisch, romani chib och andra språk.

6.2.2Benämningen kulturarvsspråk bör övervägas i utbildningssammanhang

Bedömning: De nationella minoritetsspråken har mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden en särställning. Använd- ningen av begreppet modersmål i skolan och förskolan svarar inte helt mot det som följer av dessa åtaganden och mot behovet av revitalisering av de nationella minoritetsspråken.

Förslag: Regeringen bör överväga att komplettera begreppet modersmål med begreppet kulturarvsspråk för de nationella minoritetsspråken i lagstiftning som rör skola och förskola.

Syftet med samhällets skydd och stöd för de nationella minoritets- språken skiljer sig i flera avseenden från vad som gäller för moders- mål generellt. Syftet enligt både språkstadgan och minoritetslagen är att språken ska revitaliseras och bestå som levande språk i Sverige. Nationella minoritetsspråk har inte minst en stark kulturbärande funktion i majoritetssamhället.

I internationella sammanhang talas om ”heritage language”, vilket definieras som ett minoritetsspråk där talaren ofta på grund av majoritetsspråkets dominerande roll i samhället uppfattas som bättre på majoritetsspråket (Valdés, 2005, s. 410–426).

Det krävs en revitalisering av de nationella minoritetsspråken för att Sverige ska kunna leva upp till åtagandet att skydda och främja dem. Detta kräver ett annat slags insatser än enbart att skola och förskola stöttar ett befintligt modersmål hos barn och elever. Många gånger handlar det för de nationella minoriteternas del om att ges möjlighet att återta sitt språk. Modersmålsbegreppet blir i det sam- manhanget för snävt.

I syfte att klargöra skillnaderna mellan å ena sidan modersmål i allmänhet och å andra sidan de fem nationella minoritetsspråken

161

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

borde de senare betecknas i skollagen med förslagsvis begreppet kulturarvsspråk.

6.3Förslag som berör förskola i förvaltningsområde

6.3.1Bakgrund och överblick

Möjligheten att erbjudas förskola på finska, samiska och meänkieli varierar över landet

Utvecklingen av rätten till, och möjligheten att erbjudas förskola som bedrivs på finska, samiska och meänkieli har gått framåt i och med att förvaltningsområdena successivt har expanderat efter att minoritetslagen trädde i kraft. Emellertid varierar omfattningen av den förskola på minoritetsspråk som kan erbjudas såväl mellan olika kommuner som mellan de tre språken.

Enligt uppföljningsmyndigheternas rapport 2014 var efterfrågan på förskola inte tillgodosedd i alla kommuner inom förvaltnings- områdena. Sämst var situationen för samiska där nästan hälften av kommunerna svarade att servicenivån inte motsvarade efterfrågan. Samma svar lämnades av cirka en fjärdedel respektive en femtedel av kommunerna i förvaltningsområdena för finska respektive meänkieli (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2015, s. 42–43). I rapporten för 2015 konstateras dock att utbudet på modersmåls- stöd i förskolan på samiska, finska och meänkieli i förvaltnings- områdena motsvarade efterfrågan (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2016, s. 22).

Enligt uppföljningsmyndigheternas rapport för 2014 var det vidare endast cirka en femtedel av kommunerna i det samiska för- valtningsområdet som hade grupper, avdelningar eller förskolor som var helt tvåspråkiga. Motsvarande andel för förvaltningsområdena för finska respektive meänkieli var cirka en fjärdedel respektive en tredjedel.

Visserligen framgår av rapporten att cirka fyra tiondelar, tre fjärde- delar respektive två tredjedelar av kommunerna i förvaltnings- områdena för samiska, finska respektive meänkieli hade grupper, avdelningar eller förskolor som var helt eller delvis tvåspråkiga. Uttrycket ”delvis” kan dock tänkas innefatta ett stort spann av verk-

162

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

samheter – allt ifrån ett litet fåtal timmar per vecka till en nästan helt tvåspråkig verksamhet.

Utredningen ställde en fråga i enkäten till samordnarna om deras kommun under förra året kunde erbjuda föräldrar som efterfrågade det plats på en förskola där det fanns minst en halvtidstjänst minori- tetsspråkstalande personal per avdelning respektive förskola. Utred- ningen valde denna nivå då den får anses motsvara en relativt blyg- sam omfattning på verksamheten. Trots detta framgår av svaren från samordnarna i drygt ett tjugotal fall att kommunen inte kunde erbjuda förskola på minoritetsspråket i sådan omfattning. Detta motsvarade nästan en tredjedel av kommunerna i förvaltnings- område. Av dessa svar kom ett tiotal från kommuner i samiskt för- valtningsområde. Drygt ett tiotal svar kom från finskt förvaltnings- område.

Beträffande den nuvarande regleringen avseende förskola i 17 § minoritetslagen kan utredningen konstatera att dess ordalydelse kan tillåta en snäv tolkning som inte är i linje med Sveriges internationella åtaganden och de syften som låg bakom lagstiftningen. Utredningen föreslår därför att regleringen förtydligas. Även metodutveckling och andra former av stöd till förskolornas huvudmän är viktiga åtgärder. Utredningen behandlar dessa två frågor i avsnitt 6.3.2 respektive avsnitt 6.2.1.

En helhetssyn på revitalisering är nödvändig

En fungerande undervisning i förskolan kan ha stor betydelse för revitalisering av de nationella minoritetsspråken, men kan inte ensam fylla denna funktion. För att språken ska bevaras och utvecklas på lång sikt krävs att samhället tar ett helhetsgrepp om revitaliserings- frågan. Detta gäller i synnerhet på utbildningsområdet. Om en kom- mun exempelvis har en välfungerande undervisning i finska i för- skolan men ingen eller bristfällig undervisning i finska när barnen sedan börjar grundskolan är det uppenbart att det finns en stor risk för att barnens förmåga att tala språket då försvinner eller försvagas. Den utveckling som har åstadkommits i förskolan går då förlorad. Förskolan kan av naturliga skäl inte heller ge barnen ett ”vuxet” språk. Hela kedjan i språkundervisningen från förskola till gymnasie-

163

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

skola och vuxenutbildning måste därför fungera om staten ska kunna säkerställa att barnen får med sig sitt minoritetsspråk till vuxen ålder.

För att en språkrevitalisering genom förskolan, eller för den delen grundskola och gymnasieskola, på allvar ska komma till stånd är ändrad lagstiftning och stöd till huvudmän inte heller tillräckligt utan det krävs även andra slags åtgärder.

Det är exempelvis av stor betydelse att det finns tillgång till utbildad personal, såväl förskollärare som annan personal, till exem- pel barnskötare, som behärskar de nationella minoritetsspråken. Personalen behöver dessutom ha kunskap om de särskilda metoder som kan krävas om förskolan ska fungera språkrevitaliserande. Bristen på sådan personal och sådana särskilda utbildningar är stor i dag. Utredningen återkommer till de frågor som rör tillgång till personal i kapitel 8.

Efterfrågan är en viktig faktor

Det är även av stor betydelse att de vårdnadshavare som tillhör de nationella minoriteterna får tillräcklig information om sina rättig- heter, att de uppmuntras att utnyttja dessa rättigheter och att de uppmuntras att samverka med förskolan för att stötta barnens språk- utveckling. Åtgärder i form av förtydligad lagstiftning och starkt stöd till förskolans huvudmän blir verkningslösa om det inte finns någon efterfrågan från vårdnadshavare på förskola som bedrivs på minoritetsspråk. I många av svaren i utredningens enkät till kom- munala samordnare, motsvarande en tredjedel av kommunerna i för- valtningsområdena, fanns uppfattningen att bristande efterfrågan utgör en begränsande faktor för kommunens möjlighet att erbjuda förskola på minoritetsspråket.

En majoritet av de samordnare som angett att det råder en bristande efterfrågan lämnade förklaringar som utredningen bedömer beskriver en pågående assimilationsprocess och en låg status hos minoritetsspråket. Exempel på sådana svar var att föräldrarna inte talar språket själva, att de ser sig som svenskar, att de vill att barnen ska lära sig svenska i första hand och att de prioriterar andra aspekter än språket vid val av förskola, exempelvis att få en förskola på nära håll. Svar av den typen kom nästan uteslutande från det finska för- valtningsområdet. I en del av svaren, framför allt från de samordnare

164

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

som arbetar i det samiska förvaltningsområdet, framkom även geo- grafiska hinder som en förklaring; i många kommuner är befolk- ningen utspridd på stora avstånd vilket gör det svårt att tillgodose efterfrågan i hela kommunen.

Nivån på efterfrågan påverkar inte enbart hur många barn som faktiskt får möjlighet att lära sig minoritetsspråket utan även om- fattningen av och kvaliteten på den verksamhet som bedrivs. Utred- ningen har erfarit att kommuner, om det inte finns tillräckligt under- lag för att bilda en hel grupp eller avdelning på en förskola, många gånger väljer att fylla avdelningar avsedda för verksamhet på minori- tetsspråket med barn vars vårdnadshavare inte begärt sådan verksam- het. Förutsättningarna att arbeta strukturerat med barnens två- språkighet blir då sämre. Det blir bland annat svårt att använda språkbadsmetoder, innebärande exempelvis att personalen enbart talar minoritetsspråket under en del av tiden i förskolan, om inte alla vårdnadshavare har godtagit detta. I detta sammanhang bör fram- hållas att även barnets inställning ska beaktas (se 1 kap. 10 § skol- lagen). Det finns möjlighet för kommuner att använda en del av statsbidraget under ett uppbyggnadsskede för att täcka kostnaden för att en förskoleavdelning inte kan fyllas helt.

Vad som styr efterfrågan är en komplex fråga. Det torde många gånger vara fråga om en växelverkan mellan utbud och efterfrågan; om efterfrågan är liten blir utbudet begränsat, men ett bristfälligt utbud kan i sin tur också leda till en lägre efterfrågan. Vårdnads- havares val av förskola styrs av många parametrar såsom avstånd och personaltäthet. Vårdnadshavare som upplever att omfattningen och kvaliteten på minoritetsspråksundervisningen är otillräcklig kan därför tänkas hellre välja en annan förskola.

Utredningen har föreslagit vissa åtgärder för att synliggöra efter- frågan i förhållande till kommunerna (se avsnitt 6.3.3), men även andra slags insatser kommer att krävas. Den allmänna medveten- heten om minoritetsspråken och dessa språks status behöver höjas, såväl inom berörd förvaltning som bland de nationella minorite- terna och hos allmänheten, om det ska finnas en efterfrågan på lång sikt. Vårdnadshavare behöver få mer information om att det finns fördelar med tvåspråkighet och att undervisning som leder till tvåspråkighet inte behöver ske på bekostnad av barnets kunskaper i svenska språket.

165

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

6.3.2En tydligare reglering av kommunernas skyldigheter

Bedömning: Den nuvarande regleringen i 17 § minoritetslagen kan ge utrymme för en alltför restriktiv tolkning och avspeglar varken lagstiftarens intentioner eller Sveriges internationella åtaganden. Regleringen behöver förtydligas.

Förslag: Bestämmelsen om rätt att inom förvaltningsområdena erbjudas förskola bör förtydligas så att föreskriften att kom- munen ska erbjuda ”hela eller delar av verksamheten” ersätts med att kommunen ska erbjuda hela eller en väsentlig del av utbild- ningen i förskolan på minoritetsspråket. Motsvarande förtyd- ligande bör göras avseende viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen, dock med beaktande av de särskilda förutsättningar som gäller för sådan verksamhet.

De kommuner som ingår i förvaltningsområden ska enligt 17 § minoritetslagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola eller viss annan pedagogisk verksamhet där ”hela eller delar” av verksamheten bedrivs på minoritetsspråket.

Regeringen konstaterade, i samband med att rätten till förskola på samiska, finska och meänkieli inom förvaltningsområde infördes genom minoritetsspråkslagarna år 2000, att kommunerna erbjöd förskola på dessa språk i varierande omfattning och i olika former. Regeringen anförde även att kommunerna hade olika förutsättningar i fråga om tillgång till språkkunnig personal, personalens utbildning avseende tvåspråkighet och den förväntade efterfrågan från föräldrar. Regeringen ansåg därför att de olika förutsättningarna motiverade att kommunerna i ett första steg fick möjlighet att organisera för- skolan enligt de resurser och den efterfrågan som fanns då (se prop. 1998/1999:143, s. 54). När minoritetslagen infördes tio år senare sammanfördes bestämmelserna om rätt till förskola på finska och meänkieli respektive samiska i de två minoritetsspråklagarna i 17 § minoritetslagen, men uttrycket ”hela eller delar av verksamheten” behölls.

Uttrycket ”delar av verksamheten” utgör den lägstanivå som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla. Bestämmelsens orda- lydelse och uttalandena i förarbetena ger utrymme för en restriktiv tolkning av uttrycket. Exempelvis framkom i Skolinspektionens

166

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

riktade tillsyn 2011 att vissa kommuner tolkade begreppet ”delar av” som att inslag på minoritetsspråket någon timme per vecka var tillräckligt, varvid det kunde handla om att någon med kunskaper i ett minoritetsspråk, inte nödvändigtvis en förskollärare eller lärare, läste sagor på språket för barnen. Skolinspektionen bedömde inom ramen för tillsynen att det var tillräckligt att det fanns någon form av inslag i verksamheten som gör att barnen har möjlighet att utöva sitt minoritetsspråk (se Skolinspektionen, 2011, s. 12). Utredningen bedömer att bestämmelsen kan tolkas så att det inte krävs mer än att kommunen erbjuder någon form av återkommande inslag på minori- tetsspråket.

Syftet med bestämmelsen har emellertid inte varit att kommuner ska tillämpa den i dess mest restriktiva tolkning år efter år. I för- arbetena uttalas bl.a. att om det finns tillräckligt många barn och till- räckligt mycket personal kan förskolan bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på tvåspråkiga avdelningar eller helt tvås- pråkiga förskolor (se prop. 1998/99:143, s. 81–82 och 86 och prop. 2008/09:158, s. 134–135). Regeringen har även betonat förskolans betydelse i revitaliseringsarbetet (se prop. 2008/09:158, s. 97). Syftet med bestämmelsen i 17 § minoritetslagen var således att kommu- nerna skulle sträva mot att bedriva en mer omfattande verksamhet när detta var möjligt och att förskolan skulle utgöra ett verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken, men dessa syften har inte kommit till uttryck i lagtexten.

Sveriges åtagande enligt punkt 1.a.iii) i artikel 8 i språkstadgan förverkligas genom 17 § minoritetslagen. Åtagandet innebär, förut- satt att efterfrågan är tillräcklig, att förskola på minoritetsspråket ska erbjudas i en omfattning som utgör minst en väsentlig del förskole- undervisningen. Lagstiftningen kan ge intryck av en lägre ambitions- nivå, något som även noterats av Europarådets expertkommitté (se rapporten avseende Sverige, femte övervakningscykeln, punkt 132). I sammanhanget kan det dock noteras att kopplingen till språk- stadgan har varit klarlagd redan när minoritetspolitiken infördes.

Det finns skäl att förtydliga bestämmelsen så att den bättre av- speglar regeringens intentioner och Sveriges åtagande enligt språk- stadgan. Uttrycket ”delar av verksamheten” bör utmönstras ur lagen. Uttrycket har inte gett någon ledning för de som ska tillämpa lagen och har därför inte fyllt någon funktion. Det bör i stället införas en skyldighet för kommuner att erbjuda möjlighet att få hela eller en

167

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

väsentlig del av undervisningen i förskolan på minoritetsspråket. Genom att uttrycket ”väsentlig del” används i lagtexten görs en direkt koppling mellan kommuners skyldigheter och Sveriges inter- nationella åtaganden. Den omfattning och kvalitet på verksamheten som kommuner ska sträva efter att uppnå blir därmed inget mindre än minst det som följer av våra åtaganden enligt språkstadgan.

I fråga om hur uttrycket ”väsentlig del” ska tolkas gör utred- ningen följande överväganden. Innebörden i uttrycket utvecklas inte närmare i språkstadgan. Till att börja med står det dock klart att uttrycket väsentlig ger uttryck för en verksamhet som är av bety- dande omfattning. Utgångspunkten bör nämligen vara det över- gripande syftet med språkstadgan vilket är att skydda och främja minoritetsspråken, särskilt sådana som riskerar att dö ut. En rent symbolisk närvaro av språket i förskolan är därmed otillräcklig. Om- fattningen måste vara sådan att den bidrar till att minoritetsspråken bevaras, utvecklas och förs vidare till nya generationer av användare.

Europarådets expertkommitté gjort uttalanden i förhållande till andra länder som kan vara av intresse för uttolkningen av begreppet ”väsentlig”. Även om uttalandena från kommittén enbart är rekom- mendationer utgör de en uttolkning av konventionens innebörd i den praktiska tillämpningen. På aggregerad nivå kan därför väg- ledning för Sveriges del ändå hämtas från dem.

Expertkommittén har exempelvis påpekat att det inte är tillräck- ligt att barn i förskolan får bekanta sig med ett språk genom att lära sig sånger och dikter (se rapporten avseende Tyskland, femte över- vakningscykeln, punkt 338 och 339). I ett fall som rör modersmål i grundskolan har kommittén ansett att en lektion i veckan inte heller utgjorde en väsentlig del av undervisningen (se rapporten avseende Nederländerna, femte övervakningscykeln, punkt 126 och 127). I ett annat fall ansågs konventionsåtagandena bara delvis uppfyllda vid en ökning av antalet timmar modersmålsundervisning i grundskolan från två till tre timmar per vecka (se rapporten avseende Ungern, sjätte övervakningscykeln, punkt 353 och 354).

Däremot har expertkommittén godtagit en fastställd miniminivå om sex timmars förskoleundervisning i veckan. I sistnämnda fall hade staten även fastställt vad som skulle utgöra tillräcklig efterfrågan för att skyldigheten enligt språkstadgan skulle inträda (se rapporten avseende Österrike, första övervakningscykeln, punkt 283–285). I litteraturen har ifrågasatts om ens sex timmar i veckan kan anses

168

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

tillräckligt för att uppfylla språkstadgans krav (Nogueira Lopez, 2012 s. 260). Företrädarna för den aktuella minoriteten hade uppgett för kommittén att de var nöjda med den omfattningen. Det är möjligt att detta inverkade på bedömningen.

Det är viktigt att ha i åtagande när det gäller expertkommitténs uttalanden att språkstadgan kan betraktas som ett s.k. ”living instru- ment” som måste tolkas i takt med samhällsutvecklingen. Det är därför inte möjligt att en gång för alla slå fast ett exakt antal timmar som ska gälla för att förskolan ska anses bedrivas till väsentlig del på ett minoritetsspråk.

De antal timmar per vecka som en verksamhet bedrivs på minori- tetsspråket har stor betydelse för hur väl förskolan ska lyckas att bidra till en revitalisering av språket. Begreppet väsentlig del bör emellertid enligt utredningens uppfattning tolkas utifrån en helhets- bedömning där omfattningen i antalet timmar bör ses som en viktig omständighet. Andra omständigheter bör vara nivån på personalens språkkunskaper, huruvida förskolan arbetar målinriktat och struk- turerat med språkrevitalisering och vilka arbetsmetoder som då används samt i vilken utsträckning vårdnadshavare och andra i barnets omgivning involveras i revitaliseringsarbetet.

Arbetet med att tolka och tillämpa uttrycket ”väsentlig” behöver utvecklas med utgångspunkt i forskning och med stöd från Skol- verket och andra behöriga myndigheter. Utredningen berör en del sådana frågor i avsnitt 6.2.1.

För att kommunerna på sikt ska kunna erbjuda en förskola på den nivå som Sveriges internationella åtaganden kräver måste kom- munerna arbeta långsiktigt och målmedvetet med frågan. Bristen på personal som behärskar minoritetsspråket framkommer ofta som en förklaring från kommunalt håll till att det inte är möjligt att till- godose behovet. Utredningen noterar samtidigt att kommunerna endast använder en mindre del av det statsbidraget som lämnas enligt minoritetsförordningen till merkostnader inom förskolan. Kom- munerna behöver ha planer för hur de ska lösa personalförsörjningen och i större utsträckning samverka för att kunna tillgodose behovet av personal.

169

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

6.3.3Synliggörande av efterfrågan

Förslag: Det bör införas en skyldighet för kommuner i förvalt- ningsområdena att uttryckligen fråga alla vårdnadshavare som ansöker om förskoleplats om de vill få erbjudande om plats i för- skola på finska, meänkieli respektive samiska. Skyldigheten bör införas i lämplig utsträckning även för viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen. Kommunerna bör ha frihet att fullgöra skyldigheten på det sätt de själva bedömer lämpligast.

Som konstaterats ovan har efterfrågan stor betydelse inte bara för hur många barn som faktiskt får förskola på minoritetsspråket, utan även för verksamhetens omfattning och kvalitet. I 17 § minoritets- lagen föreskrivs att kommunen ska erbjuda den som efterfrågar det plats i sådan verksamhet, men av bestämmelsen följer ingen skyldig- het att aktivt fråga vårdnadshavare om de vill ha sådan plats. Visser- ligen har kommunen en allmän skyldighet att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt 3 § minoritetslagen. Emellertid följer inte heller av denna bestämmelse ovillkorligen någon sådan skyldighet ens med den ändring i bestämmelsen som utred- ningen föreslår.

Många kommuner ställer redan i dag frågan om önskemål om plats i verksamhet som bedrivs på minoritetsspråket till alla som söker för- skoleplats. Detta sker exempelvis genom muntlig information från förskolepersonalen eller genom en möjlighet att kryssa för en ruta om detta i en ansökningsblankett. Samtidigt noterar utredningen utifrån enkätsvaren från samordnarna att i vart fall en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområden inte ställer sådana frågor.

En skyldighet att alltid fråga vårdnadshavare om de önskar plats i en verksamhet på minoritetsspråket skulle fylla två funktioner. Dels skulle det utgöra ett effektivt sätt att i rätt skede informera de natio- nella minoriteterna om deras rättigheter, dels skulle det medföra att alla kommuner fick en tydlig bild av den efterfrågan som kan finnas. Kommunerna skulle därmed även ha förutsättningar att kunna lämna uppgifter om detta till exempelvis en uppföljningsmyndighet eller Skolverket.

Det har framkommit av svaren i utredningens enkät till de kom- munala samordnarna att vissa kommuner i förvaltningsområdet för meänkieli upplever att det inte är meningsfullt att ställa frågan till

170

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

vårdnadshavare eftersom samtliga verksamheter har personal som talar minoritetsspråket. Även i dessa fall anser utredningen emeller- tid att det finns skäl för kommunen att göra vårdnadshavarna med- vetna om deras rättigheter och att skaffa sig en bild av omfattningen på efterfrågan.

Kommuner bör ges frihet att själva avgöra på vilket sätt frågan ska ställas. Det bör emellertid inte vara tillräckligt att fråga vårdnads- havarna om barnet har något annat modersmål än svenska. Frågan bör uttryckligen avse om vårdnadshavarna vill få erbjudande om plats i förskola som bedrivs på det minoritetsspråk inom vars förvalt- ningsområde kommunen ingår. Kommunen bör i samband med att frågan ställs även informera föräldrarna om att rätten till sådan plats inte är beroende av att barnet eller vårdnadshavarna har några för- kunskaper i språket. Det är viktigt att det framgår för de som söker en plats att det är frivilligt att svara på frågan. Kommunen behöver även ta hänsyn till de föreskrifter som gäller till skydd för person- uppgifter.

När det gäller viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen konstaterar utredningen att eftersom det inte sker några ansökningar till öppen förskola (3 §) kan skyldigheten att fråga inte omfatta sådan omsorg. De andra verksamhetsformer som är aktuella (2 och 5 §§) är, liksom öppen förskola, inte obligatoriska. Skyldig- heten att fråga bör avseende dem därför vara villkorad av att kom- munen kan erbjuda sådan omsorg.

6.3.4Förskola på minoritetsspråk ska erbjudas inom fyra månader

Förslag: Skollagen bör förtydligas så att det framgår att kom- muner inom förvaltningsområdena är skyldiga att erbjuda det barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola som bedrivs på finska, meänkieli eller samiska inom fyra månader från att vård- nadshavaren anmält önskemål.

När en vårdnadshavare har anmält önskemål om förskoleplats med offentlig huvudman är kommunen enligt 8 kap. 14 § första stycket skollagen skyldig att erbjuda barnet förskola inom fyra månader. För barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i

171

Förskola på minoritetsspråk m.m.

SOU 2017:60

sin utveckling gäller dock enligt andra stycket i samma bestämmelse att kommunen är skyldig att erbjuda förskola skyndsamt.

Fyramånadersregeln torde inte innebära en rätt att inom tids- fristen erbjudas förskola med viss inriktning, exempelvis på minori- tetsspråk. Bestämmelsen i andra stycket om skyldighet att erbjuda plats skyndsamt gäller barn som behöver särskilt stöd i sin utveck- ling. I förarbetena anges att det inte lämnas någon definition i lagen av begreppet ”behov av särskilt stöd”. Vidare anges att barn kan ha behov av särskilt stöd på grund av sjukdom, sociala förhållanden, funktionsnedsättning eller svårighet att tillgodogöra sig verksam- heten av andra orsaker (se prop. 2009/10:165, s. 350). Det är oklart i vilken utsträckning bestämmelsen kan tillämpas för barn vars vård- nadshavare begär plats i förskola som bedrivs på minoritetsspråk. Det saknas således bestämmelser som tydligt anger inom vilken tid kommunen ska erbjuda en sådan plats.

För att en rätt att erbjudas förskola på minoritetsspråket ska vara meningsfull krävs att en sådan plats kan erbjudas inom rimlig tid. Utredningen anser att det finns skäl att förtydliga bestämmelsen i 8 kap. 14 § skollagen så att det framgår att kravet på plats inom fyra månader även gäller för plats i förskola på finska, meänkieli eller samiska i förvaltningsområdena.

6.3.5En tydligare anknytning till skollagstiftningen

Förslag: Regleringen av rätten till förskola på finska, meänkieli och samiska i förvaltningsområdena bör föras in i skollagen. Minoritetslagen bör i stället innehålla en hänvisning till regler- ingen i skollagen.

Minoritetslagen utgör en sammanhållen lagstiftning som reglerar alla de rättigheter som tillkommer de nationella minoriteterna, med vissa undantag. Utredningen konstaterar att lagen har ett stort symbol- värde och att en samlad lag har inneburit ett erkännande och synlig- görande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Detta har dock fått till följd att minoriteternas rättigheter i fråga om förskola har reglerats utanför den centrala sektorslagstiftningen på området. Detta kan förmedla ett intryck av att minoriteternas rättigheter utgör något främmande – en extra förmån som ska ges i

172

SOU 2017:60

Förskola på minoritetsspråk m.m.

mån av resurser och inte en integrerad del av förskolans uppdrag. Det framstår i stället som mer naturligt att rätten till förskola på minoritetsspråk regleras i skollagen.

Regleringen bör anpassas till skollagens systematik, vilket innebär att den bör utformas som två bestämmelser, en för förskola i kapitel 8 och en för annan pedagogisk verksamhet i kapitel 25. Då det inte är någon skyldighet för kommunerna att över huvud taget erbjuda annan pedagogisk verksamhet enligt kapitel 25, bör skyldig- heten att erbjuda verksamhet på minoritetsspråket villkoras av att kommunen har valt att bedriva sådan verksamhet. Bestämmelsen bör även utformas så att kommunen i sådant fall ska sträva efter att erbjuda verksamheten på minoritetsspråket.

6.3.6Samordning av beredning av förslag

Bedömning: Det vore önskvärt att regeringen samordnade beredningen av denna utrednings förslag avseende förskolan med beredningen av det kommande betänkandet från Utred- ningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk.

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att öka tillgången till undervisning i de nationella minoritetsspråken på grundskole- och gymnasienivå, samt kartlägga och bedöma behovet av åtgärder för att öka tillgången till tvåspråkig undervisning i dessa skolformer (dir. 2016:116). Utred- ningen har tagit namnet Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk.

Även om frågan om undervisning på de nationella minoritets- språken kommit att delas upp mellan två utredningar vore det önsk- värt att regeringen samordnar beredningen av denna utrednings för- slag om reglering av förskolan med beredningen av förslagen från Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk. Regeringen bör prioritera att säkerställa att undervisningen i de nationella minoritetsspråken från förskole- till grundskole- och gymnasienivå bildar en obruten kedja, särskilt inom förvaltningsområden.

173

7 Äldreomsorg på minoritetsspråk

Enligt direktiven ska utredningen bl.a. analysera de behov som finns av vård och omsorg för de nationella minoriteterna och överväga behovet av en förtydligad utformning av bestämmelsen om äldre- omsorg i 18 § minoritetslagen. Utredningen ska också överväga hur kommuners och landstings skyldighet (reglerad i 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen) att verka för att det ska finnas personal som behärskar minoritetsspråk inom äldreomsorgen ska regleras.

I avsnitt 7.1 lämnar utredningen en beskrivning av Sveriges inter- nationella åtaganden och den nationella regleringen av äldreomsorgen. I avsnitt 7.2 finns en övergripande problembeskrivning. I avsnitt 7.3 behandlas regleringen i 18 § minoritetslagen och 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen, samt lämnas förslag till en ändrad reglering. I avsnitt 7.4 förslår utredningen att informationsskyldighet förtyd- ligas avseende de äldres minoritetsrättigheter samt att vissa tillägg görs i examensbeskrivningen för socionomexamen. I avsnitt 7.5 slut- ligen föreslås att rättigheterna regleras i socialtjänstlagen i stället för minoritetslagen.

7.1Bakgrund

7.1.1Internationella åtaganden

Jämfört med exempelvis utbildningsområdet är Sveriges internatio- nella åtaganden avseende äldreomsorg, eller för den delen annan vård och omsorg, för de nationella minoriteterna eller på de nationella minoritetsspråken inte lika preciserade.

I ramkonventionen finns inte några artiklar som uttryckligen tar sikte på vård och omsorg för de nationella minoriteterna. I artikel 5 finns däremot ett generellt åtagande för konventionsstaterna att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som

175

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

tillhör de nationella minoriteterna ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv.

Det finns anledning att i detta sammanhang även lyfta fram artikel 4 i ramkonventionen. Enligt artikelns andra punkt åtar sig konventionsstaterna att där så är nödvändigt vidta lämpliga åtgärder för att främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör nationella minoriteter och majoritetsbefolkningen på alla områden inom bl.a. det sociala livet. Till det sociala livet får vård- och omsorgssektorn räknas.

Även i språkstadgan finns ett allmänt åtagande. I artikel 7.d före- skrivs att staten ska bygga sin politik, lagstiftning och praxis på målet att underlätta och/eller uppmuntra användning av minoritetsspråken i tal och skrift i det offentliga och privata livet.

Språkstadgan innehåller även mer preciserade åtaganden i del III som har bäring på vård- och omsorgssektorn, nämligen punkt 2.c) i artikel 13. I förarbetena till minoritetslagen diskuterades även punkt 3 i artikel 10 i anslutning till frågor om äldreomsorg och annan vård och omsorg. Sverige har emellertid inte valt att tillämpa någon av dessa punkter för något av språken finska, meänkieli eller samiska. Regeringen ansåg inte vid den tidpunkt när Sverige skulle ratificera språkstadgan att det fanns förutsättningar att uppfylla åtagandena i dessa två punkter inom alla områden för statlig, landstingskommunal och kommunal service eller social omsorg. Kostnaderna ansågs bli för höga och de praktiska problemen att genomföra rättigheterna för stora. Regeringen framhöll äldreomsorgen, vid sidan av förskolan, som det mest angelägna området. Regeringen anförde att förslaget om äldreomsorg inom förvaltningsområdena medverkade till att kraven i punkterna delvis uppfylldes (se prop. 1998/99:143, s. 53–55).

Avslutningsvis konstaterar utredningen att staten enligt ras- diskrimineringskonventionen (CERD)1 artikel 5, punkt e.iv), åtar sig att tillförsäkra var och en likhet inför lagen, i fråga om bl.a. rätten till allmän hälsovård, sjukvård, social trygghet och sociala förmåner utan åtskillnad med avseende på bl.a. etniskt ursprung.

1 FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering.

176

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

7.1.2Regleringen av äldreomsorgen

Kommuners skyldigheter inom äldreomsorgen regleras i socialtjänst- lagen (2001:453). Socialtjänstlagen innehåller inte någon bestäm- melse som uttryckligen föreskriver en rätt till äldreomsorg. Beslut om sådan omsorg fattas i stället med stöd av de allmänna bestäm- melserna om bistånd enligt 4 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen. I 1 § föreskrivs en grundläggande rätt till bistånd medan 2 § ger social- nämnden en möjlighet att även i andra fall lämna bistånd om det finns skäl för det.

Bistånd ska enligt 1 § lämnas till den som den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodsedda på andra sätt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det är denna bestämmelse som socialnämnden tillämpar vid bedömningen av om en person exempelvis ska beviljas plats på ett särskilt boende för äldre.

Socialtjänstlagen reglerar inte heller i detalj hur äldreomsorgen ska se ut. I femte kapitlet finns emellertid bestämmelser som ger ledning för hur äldreomsorgen ska utformas.

I 4 § anges äldreomsorgens värdegrund, nämligen att omsorgen ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. I bestämmelsen anges vidare att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo själv- ständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.

I 5 § regleras socialnämndens ansvar för äldres behov av stöd i fråga om boende. I bestämmelsen anges att socialnämnden ska verka för att äldre människor får goda bostäder samt att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre som behöver särskilt stöd. Vidare anges att socialnämnden ska ge den som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service samt att den äldre så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stödet eller servicen ska ges.

I 6 § regleras socialnämndens ansvar för planering av äldre- omsorgen. Det anges att nämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på området. Vidare anges att kommunen ska planera sina insatser för

177

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

äldre och därvid samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.

I 6 § tredje stycket återfinns den enda bestämmelse i socialtjänst- lagen som uttryckligt berör de nationella minoriteterna. Det före- skrivs att kommunen ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli eller samiska där detta behövs i omvårdnaden om äldre människor.

I övrigt regleras de nationella minoriteternas rättigheter inom äldre- omsorgen i 18 § minoritetslagen. Bestämmelsen innebär en rätt för äldre, inom förvaltningsområdena, att erbjudas hela eller delar av omsorgen på finska, meänkieli och samiska. Detsamma gäller utanför förvaltningsområdena i den mån kommunen har tillgång till språk- kunnig personal. Utredningen återkommer till bestämmelsen i avsnitt 7.3.1.

Socialstyrelsen har bemyndigats av regeringen att meddela före- skrifter för socialnämndens arbete med äldre personer. Föreskrifterna får enligt socialtjänstlagen endast meddelas om de avser behovet av skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Frågor som rör nationella minoriteter torde endast undantagsvis avse sådana behov. Socialstyrelsens möjligheter att meddela föreskrifter i sådana frågor är alltså ytterst begränsade.

Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen (dir 2017:39). I uppdraget ingår bl.a. att se över socialtjänstlagens struktur och konstruktion och att före- slå en lag som understödjer tillgången till en rättsäker, jämlik, jäm- ställd och likvärdig socialtjänst. I uppdraget ingår också att lämna för- slag som underlättar för kommuner att samarbeta och samverka samt att se över socialtjänstlagens nuvarande indelning i olika grupper. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2018.

7.2Övergripande problembeskrivning

Äldreomsorgen har inte samma omedelbara betydelse för ett språks revitalisering som förskolan, även om de äldre ofta är de starkaste språkbärarna och bärarna av kultur och traditioner.

Verksamhetens syfte är inte att brukarna ska tillägna sig minori- tetsspråket. Andra faktorer framträder i stället som viktiga. En sådan faktor är äldres behov av att obehindrat kunna uttrycka sitt

178

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

omsorgsbehov på ett språk som de behärskar. Äldre som inte har svenska som modersmål och som drabbas av demenssjukdomar tappar ofta det svenska språket och riskerar därmed att bli isolerade eller att inte få den vård de behöver. En ytterligare faktor är den sär- skilda betydelsen för äldre av att kunna vistas i en språklig och kulturell miljö som liknar den de är vana vid sedan tidigare. Det sist- nämnda behovet handlar om andra frågor än enbart tillgång till personal som talar språket, nämligen personalens och förvaltningens kulturkompetens. Sådan kompetens innebär att visa respekt och att vara lyhörd när det gäller att anpassa verksamheten till kulturella behov, seder och koder.

Utredningen kan konstatera att möjligheten att erbjudas äldre- omsorg på samiska, finska eller meänkieli varierar över landet samt mellan de tre språken och deras förvaltningsområden.

Uppföljningsmyndigheternas rapport från 2014 innehåller svar från samtliga kommuner inom förvaltningsområdena. Genomgående för samtliga tre förvaltningsområden är att en hög andel av kom- munerna, över 80 procent, svarade att de har genomfört kartläggning av efterfrågan av äldreomsorg på minoritetsspråket (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2014, s. 48).

Samtliga svarande kommuner inom förvaltningsområde för meänkieli uppgav att de hade grupper, avdelningar eller särskilda boenden som var helt eller delvis tvåspråkiga. Två tredjedelar av de svarande uppgav även att de erbjöd tvåspråkig hemtjänst. Andelen av de svarande som uppgav att efterfrågan på service var tillgodosedd när det gäller service inom äldreomsorgen på meänkieli eller med kulturell inriktning var 80 procent (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2014, s. 47–48).

Att behovet av äldreomsorg inom förvaltningsområde för meän- kieli är förhållandevis väl tillgodosett får även stöd i material från Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 2015c, s. 17). Detta gäller framför allt de kommuner som har många meänkielitalande i befolkningen. I Socialstyrelsens rapport framträder dock en oro hos kommunala företrädare och företrädare för tornedalingar för att det kan bli svårt att rekrytera personal med rätt kultur- och språkkompetens till äldreomsorgen i framtiden, då den yngre generationen inte i samma utsträckning behärskar språket.

Inom förvaltningsområde för finska var utbudet mindre hel- täckande. Ungefär tre fjärdedelar av samtliga svarande kommuner upp-

179

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

gav att de hade grupper, avdelningar eller särskilda boenden som var helt eller delvis tvåspråkiga och knappt två tredjedelar att de erbjöd två- språkig hemtjänst. Ungefär en sjättedel uppgav att det inte fanns äldre- omsorg på finska på grund av bristande språkkompetens eller av annan anledning. Det var även betydligt färre kommuner, mindre än hälften av de svarande, som uppgav att servicenivån motsvarade efterfrågan (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2014, s. 47–48).

Inom förvaltningsområdet för samiska avvek situationen på ett tydligt sätt från situationen i de övriga två förvaltningsområdena. Endast ett fåtal av kommunerna svarade att det fanns helt tvåspråkiga grupper, avdelningar eller boenden och endast en fjärdedel hade delvis tvåspråkiga boenden. En mindre del erbjöd tvåspråkig hemtjänst. Närmare en tredjedel av kommunerna svarade att servicenivån inte motsvarade efterfrågan.

Tre fjärdedelar av kommunerna svarade att de inte bedrev någon form av äldreomsorg på samiska. Närmare hälften av de svarande kommunerna bedömde att det saknades efterfrågan. Även bristande språkkompetens uppgavs som förklaring. (Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, 2014, s. 47–48).

Utredningen ställde frågan till de kommunala samordnarna om kommunen under 2016 kunde erbjuda alla brukare som begärde det plats på ett äldreboende med minst en halvtidstjänst minoritets- språkstalande personal per enhet. I en stor andel svar angavs att kommunen inte kunde det, motsvarande ungefär en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområdena. Utredningen ställde även frågan om kommunen kunde erbjuda alla brukare som efterfrågade det hemtjänst där de fick omvårdnad minst en gång per vecka av personal som talade minoritetsspråket. I en stor andel av svaren angavs att kommunen inte kunde det. Andelen motsvarade närmare en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområde.

Utredningen kan konstatera att 18 § minoritetslagen tillåter en snäv tolkning av kommunernas skyldigheter som inte ligger i linje med lagstiftningens syfte och lämnar därför förslag till lagändringar (se avsnitt 7.3). Lagändringar kommer inte vara tillräckliga för att åstadkomma förändringar. Liksom för förskolan finns det för äldre- omsorgen stora utmaningar när det gäller tillgång till personal som behärskar samiska och finska. Åtminstone på sikt befaras detta problem uppstå även för meänkieli. Utredningen går in på frågor som rör personaltillgång i kapitel 8.

180

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

Utöver brist på personal har bristande efterfrågan framkommit som ett möjligt hinder för omfattning av och kvalitet på den omsorg som kan erbjudas av kommunerna. Av de samordnare som svarade på utredningens enkät uppgav ett tjugotal, motsvarande en knapp tredjedel av kommunerna i förvaltningsområde, att bristande efter- frågan utgjorde en begränsande faktor för kommunens möjligheter att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråket. Det kan uppfattas som ett stort ekonomiskt risktagande för en kommun att exempelvis skapa en helt tvåspråkig enhet på ett äldreboende. En svårighet att skapa full beläggning kan leda till att även äldre som inte talar minoritetsspråket placeras på enheten, med följd att platser sedan saknas om efterfrågan ökar. Många kommuner, särskilt i glesbygds- områden, har dessutom att lösa tillgången på äldreomsorg inom stora geografiska områden.

Frågan om vad som styr i vilken utsträckning äldreomsorg på minoritetsspråket efterfrågas är komplex. En rad faktorer kan tänkas påverka villigheten att begära äldreomsorg på minoritetsspråket. En viktig faktor är vilken information kommunen lämnar om befintlig service och vilket bemötande brukarna får. Om brukaren upplever det som krångligt eller att det finns ett motstånd hos bedömande tjänstemän kan det utgöra ett skäl för vederbörande att inte begära äldreomsorg på sitt språk. I det fall det i gruppen finns negativa historiska erfarenheter av diskriminering kan detta ytterligare mot- verka benägenheten att begära sådan service. Detta bekräftas i några av enkätsvaren från samordnarna där låg medvetenhet om rättig- heterna och en önskan att inte vara till besvär framförs som för- klaringar till bristande efterfrågan. Utredningen föreslår att kom- muner ska vara skyldiga att informera samtliga personer som ansöker om äldreomsorg om deras rättigheter till äldreomsorg på minoritets- språket (se avsnitt 7.4).

Även omfattning av och kvalitet på den service som erbjuds, avstånd i förhållande till andra alternativa boenden och eventuella kötider till boenden med minoritetsspråksprofil är faktorer som kan antas påverka efterfrågan. Det kan antas att det finns en växelverkan mellan utbud och efterfrågan, där en välfungerande verksamhet lockar fler sökande. Ett exempel på detta framkom i ett enkätsvar från en kommun i finskt förvaltningsområde; efterfrågan upplevdes vara obefintlig men efter att öppen dagverksamhet för finsktalande äldre startades har verksamheten haft cirka 16 besökare per vecka.

181

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

Dessa personer hade tidigare varken deltagit i dagverksamhet på svenska eller i finska föreningens aktiviteter. Deltagarna upplevde verksamheten som mycket viktig för att bryta isoleringen i hemmet.

7.3En tydligare reglering av kommuners skyldigheter

Bedömning: Bestämmelsen i 18 § minoritetslagen om kommuners skyldighet att erbjuda äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska kan ge utrymme för en alltför restriktiv tolkning som inte avspeglar lagstiftarens intentioner. Regleringen behöver för- tydligas. Äldres behov av omsorg på romani chib och jiddisch bör i större utsträckning beaktas av kommuner. Behoven inom äldre- omsorgen rör mer än enbart frågan om språk. För många äldre är möjligheten att ha tillgång till och känna sig trygg i sin kultur minst lika betydelsefull. Detta bör avspeglas i lagstiftningen.

Förslag: Bestämmelsen om rätt för enskilda att inom förvaltnings- områdena erbjudas äldreomsorg på finska, samiska och meänkieli bör förtydligas. Föreskriften att kommunen ska erbjuda ”hela eller delar av verksamheten” på språket bör ersättas med att kommunen ska erbjuda äldreomsorg hela eller en väsentlig del av omsorgen på minoritetsspråket.

Rätten att erbjudas äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska utanför respektive förvaltningsområde i den mån kom- munen har tillgång till språkkunnig personal bör utsträckas till omsorg på romani chib och jiddisch. Kommuner utanför förvalt- ningsområdena bör vara skyldiga att sträva efter att erbjuda äldre- omsorg på motsvarande nivå som den inom förvaltningsområdena.

Den särskilda regleringen av kommuners skyldighet att verka för tillgång till språkkunnig personal, enligt 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen, bör upphävas mot bakgrund av förslagen ovan samt förslaget i avsnitt 7.5.

Regleringen om språk bör kompletteras med en föreskrift för kommunen att inom ramen för verksamhet på minoritetsspråk sär- skilt beakta de äldres behov av att kunna upprätthålla sin kulturella identitet.

Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram väg- ledning kring bestämmelser om äldreomsorg på minoritetsspråk.

182

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

7.3.1Regleringen beträffande förvaltningsområde

De kommuner som ingår i förvaltningsområde ska enligt 18 § minoritetslagen erbjuda den som begär det möjlighet att få ”hela eller delar” av den service som bedrivs inom ramen för äldreomsorgen på det språk inom vars förvaltningsområde kommunen ingår. Dess- utom har samtliga kommuner i landet en skyldighet att erbjuda en sådan möjlighet om kommunen har tillgång till personal som kan finska, samiska eller meänkieli.

Regeringen konstaterade i samband med att rätten till äldre- omsorg på samiska, finska och meänkieli i förvaltningsområden infördes år 2000 att kommuner hade olika förutsättningar att anordna omsorg där personalen behärskade dessa språk. Regeringen ansåg därför att de olika förutsättningarna motiverade att kommuner i ett första steg fick välja i vilken omfattning sådan verksamhet skulle erbjudas (se prop. 1998/1999:143, s. 54). När minoritetslagen in- fördes tio år senare sammanfördes bestämmelserna om rätt till äldre- omsorg på finska och meänkieli respektive samiska i de två minoritetsspråklagarna i 18 § minoritetslagen, men uttrycket ”hela eller delar av verksamheten” behölls. Skyldigheten att erbjuda äldre- omsorg på de tre språken utvidgades samtidigt till att gälla hela landet, dock villkorat av att kommunen hade tillgång till personal som behärskade språket. I samband med detta infördes även kom- muners skyldighet i socialtjänstlagen att verka för tillgång till sådan personal.

Uttrycket ”delar av verksamheten” utgör den lägstanivå i fråga om omfattning av verksamheten som kommuner är skyldiga att till- handahålla. Bestämmelsens ordalydelse och uttalanden i förarbetena kan ge utrymme för en restriktiv tolkning av uttrycket. Bestäm- melsen skulle kunna tolkas så att någon form av återkommande inslag på minoritetsspråket är tillräckligt. Samtidigt noterar utred- ningen att regeringen beskrev reformen år 2000 som ett första steg (se prop. 1998/99:143, s. 55). När rätten att få äldreomsorg utvidga- des år 2010 betonade regeringen dessutom att den trygghet som följer av bekanta platser, språk och traditioner har extra stor bety- delse när man är gammal och sjuk (se prop. 2008/09:158, s. 100).

Lagstiftarens avsikt med bestämmelsen i 18 § minoritetslagen kan enligt utredningens uppfattning inte ha varit att kommuner år efter år ska tillämpa den i dess mest restriktiva tolkning. Som framgår

183

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

ovan finns även internationella åtaganden för Sveriges del att bl.a. främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska kunna bibehålla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet. Äldre personer i behov av vård är särskilt utsatta för risken att förlora kontakten med sin kultur, bl.a. till följd av att de blir isolerade. Placering på exempel- vis ett särskilt boende för äldre kan även innebära att de förlorar kontakten med sin kultur och sitt språk.

Det finns skäl att förtydliga regleringen. Uttrycket ”delar av verk- samheten” bör utmönstras ur lagen eftersom det inte har gett någon ledning för de som ska tillämpa lagen och därför inte har fyllt någon funktion. Det bör i lagen föreskrivas en skyldighet för kommuner i förvaltningsområde att erbjuda hela eller en väsentlig del av äldre- omsorgen på minoritetsspråket.

Begreppet väsentlig del har för äldreomsorgens del inte någon koppling till något motsvarande begrepp i språkstadgan. Utred- ningen anser ändå att det finns anledning att använda begreppet då det beskriver något viktigt, nämligen att omfattningen av inslag på minoritetsspråket, precis som för förskolans del, måste vara bety- dande. Det kan inte vara fråga om endast en symbolisk närvaro av språket, utan det behöver vara närvarande i de äldres vardag i en sådan omfattning att de upplever en kontinuitet.

Det kan antas att det antal timmar som personal som behärskar språket finns tillgänglig har stor betydelse. Begreppet ”väsentlig del” bör emellertid tolkas utifrån en helhetsbedömning där omfattningen i antalet timmar endast är en av flera omständigheter av betydelse. Andra omständigheter är nivån på personalens språkkunskaper och graden av struktur och förutsägbarhet när det gäller språkets närvaro i de äldres vardag.

För att äldreomsorgen ska anses bedrivas till väsentlig del på minoritetsspråket bör de äldre ha möjlighet att samtala med perso- nalen på sitt språk ett flertal gånger per vecka. Personalen behöver inte ha språket som modersmål, men att personalen behärskar enstaka ord och fraser får anses vara långt ifrån tillräckligt. Perso- nalens språkkunskaper bör vara sådana att det är möjligt för dem att föra ett meningsfullt samtal med den äldre. Att det finns personal som behärskar minoritetsspråket och som den äldre vid behov kan kontakta kan inte heller anses tillräckligt. Det bör vara tydligt och förutsägbart för den äldre i vilka sammanhang och vid vilka tillfällen

184

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

det finns möjlighet att använda minoritetsspråket. Detta innebär särskilda krav för kommunerna i fråga om planering och information.

7.3.2Regleringen som inte är knuten till förvaltningsområde

Skyldigheten att erbjuda hela eller delar av äldreomsorgen på minori- tetsspråket gäller som konstaterats även utanför förvaltnings- områden, dock endast i den utsträckning kommunen har tillgång till personal. Det finns inte några principiella skäl för att göra någon åtskillnad mellan å ena sidan finska, meänkieli och samiska och å andra sidan jiddisch och romani chib i detta avseende. Skyldigheten att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråket i mån av tillgång till språkkunnig personal bör gälla även för dessa språk.

I situationer där rättigheterna som är knutna till förvaltnings- områdena inte gäller, bör kommunerna vara skyldiga att sträva efter att erbjuda hela eller en väsentlig del av omsorgen på minoritets- språket. I den föreslagna regleringen får anses ligga en skyldighet att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråken i den mån kommunen har tillgång till språkkunnig personal. Det finns därför inte anledning ange detta särskilt i bestämmelsen. Uttrycket ”sträva efter” bör inte i sig medföra ett krav på att omedelbart rekrytera språkkunnig perso- nal, men däremot att kommunen vid planering och organisering av äldreomsorgen så långt som möjligt verka för att den befintliga personalens språk- och kulturkompetens tillvaratas.

7.3.3Regleringen av kommuners skyldigheter att verka för tillgång till personal

Samtliga kommuner är skyldiga att verka för tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli och samiska om det behövs i omsorgen om äldre människor enligt 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen.

Socialnämnden har en allmän skyldighet att bl.a. göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena för äldre människor i kommunen samt att planera sina insatser för äldre, enligt 5 kap. 6 § socialtjänst- lagen. Regeringen konstaterade det fanns anledning att tydliggöra denna skyldighet i förhållande till finska, meänkieli och samiska. I samband med att minoritetslagen trädde i kraft infördes därför före- skriften i socialtjänstlagen att kommunen ska verka för tillgång till

185

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

personal med kunskaper i finska, meänkieli och samiska. Regeringen uttalade bl.a. att det inte följde någon skyldighet av bestämmelsen att omedelbart skaffa språkkunnig personal, men att kunskaper i minori- tetsspråk bör vara en merit vid rekrytering (se prop. 2008/09:158, s. 104–105 respektive 138).

Utredningen föreslår nu att kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda en möjlighet att få hela eller en väsentlig del av äldreomsorgen på minoritetsspråket respektive sträva efter att erbjuda sådan möjlig- het. Regleringen av minoritetsspråk inom äldreomsorgen föreslås dessutom i sin helhet överföras till socialtjänstlagen (se avsnitt 7.5). Det får anses följa av den föreslagna regleringen att kommunen även ska verka för tillgång till personal med språkkunskaper i den utsträck- ning det behövs i enlighet med den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen. Den nuvarande bestämmelsen bör därför upphävas.

Utredningen vill i detta sammanhang även peka på förslaget i avsnitt 4.2.2 om skyldighet för kommuner att anta dokumenterade mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. I exempelvis verksamhetsplaner för vård- och omsorgsförvaltningen kan det vara lämpligt att behovet av rekrytering av språkkunnig personal beaktas.

7.3.4De äldres behov av att upprätthålla sin kulturella identitet

Enligt vad utredningen erfar är det många gånger minst lika viktigt för äldre som tillhör de nationella minoriteterna att det tas hänsyn till deras kulturella identitet som att omsorgen bedrivs på minoritets- språk. Kulturen och språket kan även ses som två sidor av samma mynt som inte är möjliga att helt skilja åt. Utformningen av den nuvarande bestämmelsen i 18 § minoritetslagen tar emellertid inte hänsyn till detta.

I värdegrunden för äldreomsorgen ingår begreppet ”värdigt liv”. I detta begrepp kan ingå bl.a. att socialnämnden ska erbjuda individ- anpassad omsorg och att den äldre ska få ett gott bemötande. Detta kan enligt förarbetena till socialtjänstlagen bl.a. innebära att de natio- nella minoriteternas språkliga och kulturella behov och rättigheter beaktas (se prop. 2009/10:116, s. 27–29).

Utredningen anser att det finns anledning att förtydliga bestäm- melserna om äldreomsorgen så att det tydligt framgår att behovet av

186

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

att bibehålla sin kulturella identitet hos äldre som tillhör de nationella minoriteterna ska beaktas. Äldreomsorgen kan stötta den kulturella identiteten på många olika sätt, exempelvis genom tillhandahållande av traditionell musik och mat, särskilda inredningsdetaljer eller andra kulturella inslag. Detta kan även ske genom att personalens kultur- kompetens stärks genom utbildningsinsatser. Det väsentliga är att de som ansvarar för äldreomsorgen visar respekt och är lyhörda när det gäller att anpassa verksamheten till kulturella behov, seder och koder.

7.3.5Uppdrag till Socialstyrelsen

Utredningen föreslår nu en rad ändringar i innehållet i regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter inom äldreomsorgen. Vidare föreslås i avsnitt 7.5 att regleringen överförs till socialtjänstlagen. För att säkra genomslaget av förändringen och att bidra till en enhetlig tillämpning av reglerna bland kommunerna bör regeringen ge Social- styrelsen i uppdrag att ta fram vägledning kring föreslagna bestäm- melser.

7.4Biståndsbedömningen

Förslag: Det bör införas en skyldighet för kommuner i förvalt- ningsområdena att informera alla som ansöker om äldreomsorg om kommunens skyldighet att erbjuda äldreomsorg på minori- tetsspråket. Kommuner bör ha frihet att fullgöra denna skyldighet på det sätt de själva bedömer lämpligast. Motsvarande skyldighet bör gälla rätten till äldreomsorg på minoritetsspråk utanför för- valtningsområden i den mån kommunen har möjlighet att erbjuda sådan omsorg.

För att höja kunskapen hos de som arbetar med bistånds- bedömning bör två mål läggas till i examensbeskrivningen för socionomexamen.

187

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

7.4.1Synliggörande av efterfrågan

Bland äldre personer som tillhör de nationella minoriteterna kan en bristande medvetenhet om rättigheterna eller en rädsla för att ställa krav gentemot kommunen utgöra hinder för att de ska få sina behov tillgodosedda. Detta kan få till följd att myndigheter får en felaktig uppfattning om omfattningen av efterfrågan. Vidare har efterfrågan stor betydelse inte bara för hur många personer som faktiskt får äldreomsorg på minoritetsspråket, utan även för verksamhetens omfattning och kvalitet (se avsnitt 7.2). Det är därför av vikt att den efterfrågan som kan finnas blir synliggjord.

I 18 § minoritetslagen föreskrivs att kommunen ska erbjuda den som efterfrågar det plats i verksamhet på minoritetsspråket, men av bestämmelsen följer ingen skyldighet att göra brukare uppmärk- samma på kommunens skyldigheter. Visserligen har kommunen en allmän skyldighet att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt 3 § minoritetslagen. Det följer emellertid inte heller av denna bestämmelse någon ovillkorlig skyldighet att lämna infor- mation i samband med ansökan om omsorg.

Många kommuner saknar rutiner för att lämna information om minoritetsrättigheter vid biståndsansökan. Socialstyrelsen har exem- pelvis konstaterat att biståndsbedömarna i väldigt få av kommunerna i samiskt förvaltningsområde ställer frågan om behov av äldreomsorg på samiska (Socialstyrelsen 2015c, s. 18). I utredningens enkät till kommunala samordnare i de tre förvaltningsområdena uppgav unge- fär en tredjedel att kommunen inte ställde den typen av frågor.

Utredningen har övervägt om det ska införas en skyldighet att uttryckligen fråga brukare om de önskar äldreomsorg på minoritets- språket. Det har dock framkommit att det kan finnas starka integri- tetsskäl som talar emot en sådan lösning. Utredningen föreslår där- för en informationsskyldighet.

En skyldighet att alltid informera personer som ansöker om äldreomsorg om de särskilda rättigheterna när det gäller minoritets- språk skulle fylla två funktioner. För det första skulle det utgöra ett effektivt sätt att i rätt skede informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Till skillnad från annan slags information når nämligen information som lämnas i samband med biståndsbedöm- ningen tydligare fram till samtliga berörda. För det andra får det antas att fler äldre skulle våga ställa krav på kommunen, vilket i sin

188

SOU 2017:60

Äldreomsorg på minoritetsspråk

tur skulle medföra att alla kommuner fick en bättre bild av den efter- frågan som kan finnas. Kommuner skulle därmed även ha förutsätt- ningar att kunna lämna uppgifter om detta till exempelvis uppfölj- ningsmyndigheten eller Socialstyrelsen.

Det finns kommuner i Tornedalen som har meänkielitalande eller finsktalande personal inom i princip alla verksamheter. Utredningen anser emellertid att det finns skäl även för dessa kommuner att göra brukarna medvetna om sina rättigheter och att få en kompletterande bild av hur omfattande efterfrågan är på omsorg på respektive språk.

Kommuner bör ges frihet att själva avgöra på vilket sätt informa- tionen ska lämnas. Exempelvis kan kommunen använda Socialstyrel- sens informationsmaterial. Det är dock viktigt att informationen lämnas i så god tid att den äldres önskemål om omsorg på minoritets- språket kan beaktas inför beslut om erbjudande av insatser. Det kan innebära en stor omställning för en äldre person att exempelvis behöva flytta från ett äldreboende till ett annat. Om den äldres önskemål om omsorg på minoritetsspråket inhämtas eller beaktas i ett sent skede är risken därför stor att personens önskemål inte kommer att få genomslag.

7.4.2Nya mål i examensbeskrivningen för socionomer

Vid utredningens kontakter med företrädare för kommuner och de nationella minoriteterna har det framkommit att kunskaperna om de nationella minoriteternas rättigheter hos biståndsbedömare inte sällan är bristfälliga. Eftersom biståndsbedömarna har stor betydelse när det gäller att uppmärksamma enskilda på rättigheterna är det viktigt att de har tillräckliga kunskaper.

Utredningen föreslår därför att följande krav införs i examens- beskrivningen för socionomer (se kursivering nedan):

–Kunskap och förståelse

-visa kunskap om och förståelse för sådana samhällsförhållanden som påverkar de nationella minoriteternas levnadsvillkor, […]

–Värderingsförmåga och förhållningssätt

-visa förmåga att med helhetssyn på människan göra åtgärds- bedömningar utifrån relevanta vetenskapliga, samhälleliga och etiska aspekter med särskilt beaktande av de mänskliga rättig-

189

Äldreomsorg på minoritetsspråk

SOU 2017:60

heterna, inklusive de nationella minoriteternas särskilda rättigheter i fråga om språk och kultur, […]

7.5En tydligare anknytning till sociallagstiftningen

Bedömning och förslag: Enskildas rätt till äldreomsorg på nationella minoritetsspråk bör regleras i socialtjänstlagen. Minori- tetslagen bör i stället innehålla en hänvisning till regleringen. Utredningen lämnar förslag till en sådan reglering.

Frågan om reglering av de nationella minoriteternas rättigheter inom äldreomsorgen kommer även behöva behandlas av den pågående utredningen Översyn av socialtjänstlagen.

Minoritetslagen utgör en sammanhållen lagstiftning som reglerar alla de rättigheter som tillkommer de nationella minoriteterna, med vissa undantag. Lagen har ett stort symbolvärde och en samlad lag har inneburit ett erkännande och synliggörande av de nationella minori- teterna och minoritetsspråken. När det gäller äldreomsorg, liksom förskola, har detta dock fått till följd att minoriteternas rättigheter har reglerats utanför den centrala sektorslagstiftningen på området. Detta kan förmedla ett intryck av att minoriteternas rättigheter utgör något främmande – en extra förmån som ska ges i mån av resurser och inte en integrerad del av socialtjänstens uppdrag. Det framstår i stället som mer naturligt att de nationella minoriteternas rättigheter på området regleras i socialtjänstlagen.

Regleringen bör anpassas till socialtjänstlagens systematik, vilket innebär att rätten att erbjudas äldreomsorg på minoritetsspråket bör införas i femte kapitlet, som innehåller särskilda bestämmelser för olika grupper.

Regeringen har tillsatt en utredning om översyn av socialtjänst- lagen som ska redovisa sitt uppdrag den 1 december 2018 (se dir. 2017:39). Den utredningen, som tagit namnet Översyn av social- tjänstlagen, kommer inom ramen för sitt uppdrag behöva beakta de nationella minoriteternas rättigheter och de förslag som lämnas i detta betänkande.

190

8Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

Två av tre kommunala minoritetssamordnare i förvaltningsområde svarar i utredningens enkät att de har svårt att rekrytera personal som talar minoritetsspråk till förskola och äldreomsorg. Utred- ningen har i uppdrag att föreslå förändringar som syftar till att säkra att enskilda får tillgång till förskola och äldreomsorg på minoritets- språk, främst i kommuner i förvaltningsområden. Utredningen har identifierat bristen på personal som behärskar minoritetsspråk som ett av de största hindren för detta. Nedan redogörs för den aktuella situationen, både vad gäller omsorgs- och välfärdspersonal i stort och de problem som kommuner i förvaltningsområden redovisar. Slut- ligen lämnar utredningen förslag till utbildningsinsatser och redogör för goda exempel vad gäller att rekrytera och behålla personal som talar minoritetsspråk.

8.1Brist på personal inom äldreomsorg och förskola

Brist på personal inom äldreomsorg och förskola är inte ett problem som är begränsat till verksamheter som bedrivs på nationella minori- tetsspråk. Rekryteringsbehovet är stort inom hela vård- och omsorgs- sektorn och det väntas öka under överskådlig tid. Detta beror framför allt på pensionsavgångar inom personalen. En ytterligare förklaring till rekryteringsbehovet är att en allt större del av befolk- ningen blir allt äldre och att efterfrågan kommer att öka. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bedömer att det kommer att finnas ett underskott på runt 233 000 personer inom vård- och omsorgs- yrken på kommunal och regional nivå år 2022 (Färnsten (red.), 2014). I många kommuner i glesbygd kommer behovet att vara än större, till följd av en allt äldre befolkning. I Norrlands inland beräknas exem-

191

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

SOU 2017:60

pelvis 17 procent av befolkningen komma att behöva arbeta inom äldreomsorgen 2035 jämfört med 9,5 procent 2014 (SOU 2017:1, s. 159).

SKL har mot bakgrund av det stora rekryteringsbehovet bl.a. startat ett projekt, Världens viktigaste jobb, med ett metodmaterial för att stötta kommuner i att rekrytera och behålla omsorgspersonal. Organisationen har också genomfört en rad undersökningar om attityder till att arbeta inom omsorgssektorn, bl.a. hos ungdomar. Resultatet av undersökningen visar att en stor del av de tillfrågade kan tänka sig att arbeta med välfärdsyrken, men att yrkena för- knippas med låg status, sämre karriärmöjligheter, mindre flexibla arbetstider och lägre lön. Antalet sökande till vissa yrkesutbildningar inom välfärdssektorn har dock ökat de senaste åren (Sveriges Kommuner och Landsting, 2013b; Färnsten (red.), 2014).

8.1.1Problem som är särskilda för minoritetsspråk

Flertalet kommuner i förvaltningsområde har genomfört kartlägg- ningar av personalens språkkunskaper. Många gånger finns personer som talar minoritetsspråk inom verksamheterna, men som inte är bekväma med att ha minoritetsspråket som sitt arbetsspråk. I svaren på utredningens enkät framkommer flera exempel på vad det kan bero på: att man bara pratat språket i hemmet och därför inte har det ordförråd som krävs i en professionell kontext, att man anser att kunskaperna i språket är för dåliga, att man inte värdesätter sitt språkkunnande eller att det utökade ansvaret inte medför högre lön eller mer tid för det extra arbetet. Att exempelvis som förskollärare undervisa i minoritetsspråket innebär ofta en ökad arbetsbörda i form av ytterligare planering, vilket det ofta saknas tid för. Utred- ningen har också erfarit att personalen i många fall inte vill byta till en avdelning med minoritetsspråksprofil på en förskola eller ett äldreboende om man trivs med sin nuvarande arbetsplats.

Minoritetsspråken är ofta förknippade med lägre status eller ett stigma. Denna syn på språket har överförts från de generationer som upplevt en tid då språken inte fick talas eller ansågs som mindre värda. Det kan dels medföra att äldre generationer inte varit lika benägna att föra över språket till nästa generation, dels till att intresset hos yngre generationer varit svalt. Denna gemensamma

192

SOU 2017:60

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

historiska erfarenhet innebär att utmaningarna för minoritets- språken har likheter, men det finns också skillnader mellan språken i förutsättningarna att rekrytera personal som behärskar minori- tetsspråk till kommunal verksamhet.

Samiska

Utredningen bedömer att situationen är som svårast i det samiska förvaltningsområdet. De flesta varieteter har få eller mycket få talare och befolkningen är utspridd över stora geografiska områden. Det innebär för det första att det inte alltid är möjligt att samla alla barn som efterfrågar undervisning på minoritetsspråk på en förskola eller en avdelning. Ofta krävs att förskollärare får undervisa på flera orter eller i flera skolor. Det innebär för det andra att gruppen talare att rekrytera personal ifrån är liten. Det finns också på många håll en stark konkurrens från Norge, där löneläget är bättre och möjlig- heterna till anställning är större. Konkurrens uppstår även mellan kommuner i det samiska förvaltningsområdet.

Finska

Det har sedan arbetskraftsinvandringen på 60- och 70-talen funnits förhållandevis gott om finsktalande personal inom vård- och omsorgsyrken. I många kommuner är tillgången på personal som talar finska fortfarande god, framför allt inom äldreomsorgen. Där- emot räknar många kommuner med att det kommer att bli allt svårare att nyrekrytera personal, då andra och tredje generationens sverigefinländare antingen har otillräckliga kunskaper i språket eller väljer att i mindre utsträckning än första generationen arbeta inom sektorn. Det har lett till en stor konkurrens om finsktalande perso- nal mellan kommuner i förvaltningsområdet, bl.a. i Mälardalen.

Några kommuner har börjat se över möjligheterna att rekrytera personal från Finland men bostadsbristen kan utgöra ett hinder. Den finska som talas i Sverige i dag kan dessutom skilja sig från den som en finsk förskollärare är utbildad att undervisa i. De båda ländernas skolsystem skiljer sig också åt i många avseenden, vilket är ett hinder för rekrytering av finska förskollärare och lärare från Finland.

193

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

SOU 2017:60

Meänkieli

I kommunerna i Tornedalen har tillgången på personal som talar meänkieli hittills varit god, då en majoritet av befolkningen talar språken. Däremot finns även här en generationsskillnad när det gäller användandet av minoritetsspråket. Kommuner förutspår att det kommer att bli svårare med rekrytering framöver. I vissa kom- muner har svårigheterna redan börjat bli märkbara med allt färre sökande som talar meänkieli. I flera av dessa kommuner är i dag de flesta som söker sig till arbeten i äldreomsorgen förhållandevis ny- ligen invandrade till Sverige från utomnordiska länder, och saknar därför språkkunskap i minoritetsspråket.

Jiddisch

När det gäller jiddisch och romani chib finns inga utökade skyldig- heter motsvarande de som finns inom förvaltningsområden. Det saknas också rätt att använda språken i kontakt med myndigheter. Däremot har det allmänna en skyldighet att skydda och främja språken.

Efterfrågan när det gäller förskola och äldreomsorg på jiddisch har hittills kunnat tillgodoses av exempelvis församlingar eller stiftel- ser. Utredningen saknar indikationer på att det finns en stor brist på jiddischtalande personal i dagsläget men på grund av det bristfälliga underlaget kan inga direkta slutsatser dras av detta.

Romani chib

Historiskt har inte de romska grupperna haft tillgång till samhälls- service som äldreomsorg och förskola. Det finns fortfarande en tradition av att ta hand om barn och äldre i hemmet. Stigmat i att berätta om sitt ursprung innebär ofta ett hinder för att ansöka om äldreomsorg eller förskola i offentlig regi. Däremot var trycket högt på den förskola med romsk inriktning som startades av Romska ungdomsförbundet i Malmö. Det tyder på att det finns en latent efterfrågan.

Precis som i majoritetssamhället kan behovet av äldreomsorg väntas öka även inom de romska grupperna. Som en person ut-

194

SOU 2017:60

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

tryckte det: ”jag kommer att ta hand om mina föräldrar när de blir gamla men jag är inte så säker på att mina barn tänker på samma sätt om mig”. Att kunna erbjuda kultursensitiv äldreomsorg eller hemtjänst blir i detta fall en förutsättning för jämlik vård. För många romer är det nämligen inte ett alternativ att få omvårdnad av icke-romer som saknar romsk kulturkompetens.

I den enkät som utredningen skickat ut till kommuner i förvalt- ningsområden uppger flera samordnare att kommunen utan fram- gång försökt rekrytera modersmålslärare till olika varieteter av romani chib.

8.2Insatser för att utbilda och rekrytera personal med språk- och kulturkompetens

Bedömning: Det krävs ett mer strategiskt angreppssätt för att säkra tillgången på personal med kunskaper i minoritetsspråk. Bristen på personal väntas växa de kommande åren. För att öka tillgången till personal med språk- och kulturkompetens inom vård- och omsorgsyrken behövs både kortsiktiga och långsiktiga insatser på statlig och kommunal nivå.

Förslag: Regeringen bör ge uppföljningsmyndigheten ett över- gripande ansvar för att följa och informera om utbudet av utbild- ningar och andra möjligheter till kompetensutveckling.

Universitets- och högskolerådet (UHR) genomförde 2017 en genom- gång av utbudet av utbildningar inom nationella minoritetsspråk på eftergymnasial nivå. UHR konstaterar i genomgången att det allt- jämt saknas utbildningar och sökande i tillräcklig utsträckning för ett sammanhängande utbildningssystem för nationella minoriteter inom högre utbildning, och att detta bl.a. är bakgrunden till bristen på behöriga lärare i minoritetsspråk (UHR 2017:1, s. 5).

Skolverket har bl.a. i uppdrag att initiera en utbildning för moders- målslärare i samiska, meänkieli och romani chib för att stärka till- gången till personal som behärskar minoritetsspråk inom skolan och förskolan. Satsningen pågår fortfarande.

Inga statliga insatser har genomförts för att säkra tillgången till personal när det gäller personal som behärskar minoritetsspråk inom

195

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

SOU 2017:60

vård och omsorg. Som tidigare nämnts väntas personalbristen inom äldreomsorgen öka kraftigt under överskådlig tid och det är därför av stor vikt att omgående genomföra insatser på detta område. I dag framstår behovet för de nationella minoriteterna som mest akut, men på några års sikt kommer med största sannolikhet motsvarande behov uppstå för personer som kommit till Sverige från andra länder. De insatser för personalförsörjning på nationella minoritetsspråk som utredningen föreslår bör alltså kunna leda till kunskap som kan tas tillvara även för andra grupper i samhället.

Många kommuner har själva tagit initiativ till språkkurser eller annan kompetensutveckling för sin personal (mer om detta i avsnitt 8.2.3 nedan). Men det har hittills saknats en aktör som dels har en överblick över personalsituationen, utbildningsvägarna och utbudet av kompetenshöjande insatser, dels ansvar för samordning av exempelvis fortbildning. Utredningen föreslår därför att reger- ingen ger uppföljningsmyndigheten det övergripande ansvaret för att följa och driva på utvecklingen när det gäller att öka tillgången till personal med språk- och kulturkompetens.

För att på kort och lång sikt förbättra tillgången till personal har utredningen identifierat två avgörande faktorer: dels vikten av att öka antalet talare av minoritetsspråk som är beredda att använda språket i sitt yrke (8.2.1 och 8.2.2), dels betydelsen av att ta tillvara den kompetens som redan finns bland befintlig personal (8.2.3).

8.2.1En obruten språkkedja är avgörande

En förutsättning för att det ska finnas personal som behärskar minoritetsspråk inom offentlig sektor är att det är möjligt att få tillräckligt goda kunskaper med sig från skolgången. Sedan 2015 finns inget krav på förkunskaper i minoritetsspråket för att få läsa det i grundskolan. Det krävs inte heller ett visst antal elever för att skolan ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning. Under- visningens kvalitet och omfattning varierar dock stort. Utredningen konstaterar att undervisningen i grundskolan sällan leder till en kun- skapsnivå som gymnasieskolan godtar som tillräcklig för vidare studier på gymnasienivå. Detta torde i sin tur bidra till att färre söker sig vidare till studier på högskolenivå.

196

SOU 2017:60

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

Universitets- och högskolerådet och dåvarande Högskoleverket har i ett par rapporter behandlat bristen på lärare i minoritetsspråk och bl.a. konstaterat att ett helhetsgrepp, där insatser inom förskola, grundskola, gymnasieskola, högskola, lärarutbildning och lärarfort- bildning, folkbildning, forskning, utveckling av ämnesdidaktik, läro- medelsproduktion och revitaliseringsinsatser samspelar – är absolut nödvändigt för att skapa en hållbar lärarförsörjning i de nationella minoritetsspråken (Högskoleverket, 2011, s. 84).

Det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå några åtgär- der på skolans område (utöver förskolan). Däremot har utred- ningen Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk (U 2016:07) i uppdrag att se över behovet av åtgärder för att öka tillgången till undervisning i nationella minori- tetsspråk i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (dir. 2016:116).

8.2.2Utbildningsmöjligheterna bör ses över

Bedömning: Genom att utveckla gymnasie- och yrkesprogram med en tydlig minoritetsinriktning kan stat och kommuner synlig- göra och öka utbudet av utbildningsvägar för de som är intresse- rade av att arbeta i vård och omsorg eller förskoleverksamhet med något eller flera minoritetsspråk.

Förslag: På kort sikt bör regeringen ge lämpliga myndigheter i uppdrag att pröva att utveckla uppdragsutbildningar för att utbilda vård- och omsorgspersonal samt förskolepersonal med språk- och kulturkompetens. För att förbättra personaltillgången på längre sikt bör regeringen också ge lämplig myndighet i upp- drag att pröva att komplettera relevanta yrkesexamina med lämpliga kunskaper i något av de nationella minoritetsspråken.

De personalkategorier som framför allt är efterfrågade inom vården, omsorgen och förskolan är undersköterskor, sjuksköterskor, barn- skötare och förskollärare. För den som vill bli undersköterska eller barnskötare finns vård- och omsorgs- respektive barn- och fritids- program i gymnasieskolan. Sjuksköterske- och förskollärarexamen är däremot yrkesexamina där utbildning ges på högskolenivå.

197

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

SOU 2017:60

Gymnasieutbildningar med minoritetsspråksinriktning

I den kommunala gymnasieskolan finns både vård- och omsorgs- program som utbildar undersköterskor och barn- och fritidsprogram som utbildar barnskötare. Utredningen bedömer att dessa inrikt- ningar med fördel kan kombineras med studier i något minoritets- språk. En sådan utbildning kan inkludera kunskaper i den yrkes- terminologi som behövs inom aktuellt yrke, för att kunna examinera studenter med dubbla kompetenser. Genom att kommuner mark- nadsför en särskild inriktning mot minoritetsspråk sänds också en signal om att det finns ett värde i att kunna minoritetsspråk och att det finns en arbetsmarknad för elever med dubbla kompetenser.

En kommun kan ansöka om att starta en särskild variant av ett nationellt gymnasieprogram. Möjligheten regleras i kapitel 5 i gym- nasieförordningen (2010:2039) och ansökan skickas in till Skolverket som beslutar i frågan. En särskild variant av ett nationellt program ska ha en tydlig egen identitet (avvikelsen från den ordinarie kurs- planen ska omfatta minst 300 gymnasiepoäng). Varianten måste dock i huvudsak rymmas inom examensmålet för programmet. En ytterligare förutsättning är att det finns en lokal eller regional efter- frågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger. Ytter- ligare en förutsättning är att kommunen kan uppfylla kravet på arbetsplatsförlagt lärande och att det finns ett behov på arbets- marknaden som utbildningen är avsedd att fylla.

Det finns exempel på kommuner som genom samarbete i kom- munalförbund erbjuder gymnasieutbildningar gemensamt med andra kommuner. En kommun kanske inte ensam har kapaciteten att exempelvis erbjuda praktikplatser eller arbetstillfällen för t.ex. fem samisktalande undersköterskor varje år. Det bör då finnas större förutsättningar för tillräckligt underlag om upptagningsområdet ut- görs av flera kommuner i området. Kommuner kan också ansöka om att starta riksrekryterande program om det finns en nationell efter- frågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger, eller om det finns ett nationellt intresse av att tillgodose enskilda elevers behov av kunskaper och färdigheter. På detta sätt utökas upptag- ningsområdet till hela landet.

De elever som går ett yrkesprogram med minoritetsinriktning förlorar inte möjligheten att arbeta med svensktalande brukare eller

198

SOU 2017:60

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

barn. De får istället utökade möjligheter att arbeta även inom verk- samheter som bedrivs på minoritetsspråk.

Regeringen bör se över möjligheterna att kunna kombinera vissa yrkesexamina med studier i ett minoritetsspråk

Yrkesexamina regleras i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) där målen för respektive examen fastställs. I målen ingår både kun- skaps- och färdighetskrav och det finns riktlinjer för vilka moment en utbildning bör innehålla. Målens detaljgrad skiljer sig åt mellan de olika utbildningarna.

För att på lång sikt kunna förbättra tillgången till personal med språk- och kulturkompetens, är det utredningens bedömning att det är nödvändigt att se över möjligheterna att kombinera relevanta yrkesexamina med studier i ett minoritetsspråk. Regeringen bör där- för pröva möjligheten att göra nödvändiga förändringar i högskole- förordningens bilaga när det gäller sjuksköterskeexamen och för- skollärarexamen. I utbildningen kan den verksamhetsförlagda delen av utbildningen med fördel förläggas till verksamheter där minoritets- språket används.

Det finns inget som i dag hindrar en student att komplettera sin yrkesexamen med studier i ett minoritetsspråk. För att en student ska ha anledning att göra sådana kompletteringar behöver han eller hon själv skaffa sig vetskap om möjligheterna att arbeta inom fler- språkig verksamhet efter examen. Genom att marknadsföra särskilda inriktningar skickas signaler om att den dubbla kompetensen är efterfrågad och att det finns en god arbetsmarknad.

Uppdragsutbildningar kan vara en väg att lösa den akuta bristen på personal

Uppdragsutbildningar innebär i korthet att en uppdragsgivare, i detta fall en kommun, köper utbildningsplatser på en skräddarsydd utbild- ning, oftast i fortbildningssyfte. Personen som går utbildningen behöver inte ha högskolebehörighet men får högskolepoäng för lästa kurser. Som deltagare i en uppdragsutbildning är man inte berättigad till studiemedel. Det är därför vanligt att man under studietiden behåller sin anställning med bibehållen lön.

199

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

SOU 2017:60

Ett exempel på uppdragsutbildning är den satsning som Skol- verket genomför mellan 2013–2017 i syfte att öka tillgången på modersmålslärare i meänkieli, romani chib och samiska. Skolverket har i samarbete med tre universitet tagit fram en utbildning med både studier i pedagogik och ämnesstudier som kan anpassas efter den studerandes förkunskaper. Ett statsbidrag kan sökas av kom- munen för att täcka resekostnader, minskad arbetstid och viss ledig- het för studier för den som går uppdragsutbildningen.

Utredningen föreslår att regeringen ger Skolverket respektive Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram uppdragsutbildningar för perso- ner med minoritetsspråkskompetens som vill arbeta som sjuk- sköterskor eller förskollärare.

8.2.3Kommuners rekrytering och fortbildning av personal

Bedömning: Genom samverkan med andra kommuner, inven- tering av kunskaper hos personalen och språkutbildningar och språkstöd till sina anställda kan kommuner stärka sin kompetens. Att kunna ett minoritetsspråk bör på samma sätt som andra specialkunskaper vara meriterande vid såväl anställning som lönesättning.

Det kan i en liten kommun med få minoritetsspråkstalande elever eller brukare vara svårt att erbjuda anställningar med för den enskilde tillräcklig tjänstgöringsgrad. Det finns därför exempel på kommuner som har ingått samarbeten med andra kommuner för att exempelvis skapa anställningar med högre tjänstgöringsgrad. Kommunal sam- verkan kan ske bl.a. genom kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Avtalssamverkan är den vanligaste samverkansformen i dag. En undersökning avseende år 2010–2014 visade att 95 procent av de svarande kommunerna (ungefär 250 kommuner svarade) sam- verkade med andra kommuner på något vis (Statskontoret, 2016b).

Utredningen ser positivt på kommunal samverkan men är också medveten om att detta inte är en möjlighet i alla kommuner, exem- pelvis där de geografiska avstånden är allt för stora. I den under- sökning som Statskontoret genomfört är vanliga anledningar till att kommuner väljer att inte samverka att det saknas lagstöd, att det förekommer svårigheter att komma överens eller att organisationen

200

SOU 2017:60

Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens

blev för krånglig eller dyr (Statskontoret, 2016b, s. 38). En kommitté har under 2017 tillsatts av regeringen för att bl.a. se över möjligheterna att underlätta samverkan i framtiden (Fi 2017:02, dir. 2017:13).

Ett första steg för en långsiktig personalförsörjning är att inven- tera den egna personalens språkkunskaper. Inom förvaltnings- områden har sådana inventeringar genomförts sedan minoritets- politiken infördes. I en del kommuner har kontaktpersoner med språkkunskaper utsetts i olika kommunala förvaltningar och verk- samheter. I andra finns personal som behärskar minoritetspråket i vart fall i kommunens växel för att kunna slussa minoritetsspråks- talande personer vidare i organisationen.

Det är dock inte en självklarhet att de personer som talar ett minoritetsspråk är beredda att använda språket i sitt yrke. I en kom- mun framkom efter en kartläggning att det fanns över 80 finsk- talande personer bland personalen som inte använde finska i sitt arbete, men som var beredda att göra det om det erbjöds språkstöd i form av kurser eller liknande. Genom att ge stöd till sådana med- arbetare kan de spärrar som finns kring användning av minoritets- språket alltså hävas.

Flera kommuner inom förvaltningsområden erbjuder i dag språk- kurser, studieresor och andra kompetensutvecklingsinsatser för sin minoritetsspråkstalande personal. I Finland finns exempel på intensiv- utbildning i enaresamiska, en varietet av samiska som talas i finska Sápmi. Utbildningen erbjöds ett antal personer, framför allt lärare, som kunde ta tjänstledigt för att gå den. Utbildningen kompletterades också med kontakter med ett slags språkmentorer, äldre talare av språket, för att deltagarna också skulle få ett vardagligt ordförråd. Utbildningen i kombination med andra revitaliseringsinsatser ledde till att en stor del av undervisningen i samtliga skolämnen nu genomförs på enaresamiska i detta område av Sápmi.

På många håll är språkkurser också öppna för den personal som har intresse av att lära sig minoritetsspråket som nybörjare. Utred- ningen är medveten om att det i vissa minoritetsgrupper inte alltid ses som helt oproblematiskt om personer utan minoritetsbakgrund skulle lära sig språket för att kunna undervisa eller på annat sätt använda språket i sitt arbete.

Sametinget har tidigare föreslagit någon form av stipendium för studier i samiska för att säkerställa att de vuxna samer som inte fått lära sig sitt språk ska få möjlighet att återta det. Med ett stipendium

201

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

Som påpekas i en studie från Statens folkhälsoinstitut om våld mot kvinnor beror skillnader i hälsa och utsatthet inte uteslutande på minoritetstillhörighet utan ofta på många faktorer såsom vilket socialt nätverk man har, var i landet man bor och vilken ekonomisk situation man har (Statens folkhälsoinstitut, 2010b). Detta behandlas också i ett delbetänkande av Kommissionen för jämlik hälsa som slår fast att det mellan människor i olika yrken, med olika lång utbildning eller med olika stor inkomst finns påtagliga skillnader i hälsa, sjuk- domsrisk och förväntad livslängd (SOU 2016:55).1 Däremot kan personer som tillhör en nationell minoritet, jämfört med personer i majoritetsbefolkningen i samma sociala eller ekonomiska position, vara mer utsatta både vad gäller faktorer som påverkar hälsan och bemötande i vården.

Några försök har genomförts att kartlägga de skilda behov som de olika minoritetsgrupperna har på hälso- och sjukvårdsområdet. Den undersökning som gjordes av Folkhälsoinstitutet har nu några år på nacken men det pågår också forskning och metodutveckling på området. Bl.a. har Folkhälsomyndigheten ett uppdrag att utveckla långsiktiga former för dialog med de nationella minoriteterna för att på ett bättre sätt kunna följa och analysera hälsoutvecklingen för de nationella minoriteterna. Nedan redogörs för den senaste större undersökningen som gjordes 2010 samt kunskapssammanställningar om romers hälsa och samers psykosociala ohälsa. Utredningens egen webbenkät innehöll ett par frågor om hälsa och sjukvård.

Folkhälsomyndighetens undersökningar

Undersökningen Hur mår Sveriges nationella minoriteter? från 2010 omfattar samtliga minoritetsgrupper. Bristen på kvalitativa data och svårigheter att hitta urval som är tillräckligt representativa gjorde att undersökningen bygger på en rad olika metoder som inte kan anses vara jämförbara i någon större utsträckning. När det gäller sverige- finnar utgår urvalet till exempel från individer födda i Finland som fyllt i den nationella folkhälsoundersökningen. När det gäller romer

1 Se även Socialstyrelsens årliga lägesrapport Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjukvård (art. nr. 2017-3-1).

204

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

har ett urval av ett fåtal romska aktivister utgjort populationen och blivit erbjudna att delta i fokusgrupper eller enskilda intervjuer.

Folkhälsoinstitutet konstaterar att bristen på kunskap både kring de nationella minoriteternas hälsosituation och deras kultur utgör utmaningar för en förbättrad folkhälsa hos dessa grupper. Det ska dock sägas att rapporten fick kritik när den publicerades av organi- sationer inom samtliga minoriteter, bl.a. för bristande inflytande och delaktighet i processen och avgörande metodologiska problem.

Även andra undersökningar och sammanställningar av hälso- situationen hos olika minoriteter bekräftar bilden av stora skillnader mellan, och även inom, minoritetsgrupperna.

Den samiska gruppen visar till exempel i vissa fall indikationer på bättre fysisk hälsa än majoritetsbefolkningen men däremot högre nivåer av psykisk ohälsa. Detta går att härleda till både arbetsrelaterad stress och till en press på att dels upprätthålla det samiska språket och den samiska kulturen, dels känna sig tvungen att försvara sin kultur mot ständigt ifrågasättande från majoritetssamhället (se också Omma 2013; Kaiser, Nordström, Jacobsson & Renberg 2011).

Den romska befolkningen har sämre fysisk hälsa än majoritets- befolkningen med bl.a. mer frekvent förekommande rökning, låg fysisk aktivitet, diabetes, hög användning av receptfria läkemedel och utsatthet för våld. Det är vanligare att romer upplever dåligt bemötande och diskriminering vid kontakter med hälso- och sjukvården. För- troendet för vården är generellt lägre än hos majoritetsbefolkningen (Länsstyrelsen i Stockholms län 2014; Folkhälsomyndigheten 2015). Flera informanter i de studier som gjorts inom ramen för romsk inkludering lyfter fram diskriminering och utsatthet på bl.a. arbets- marknaden och bostadsmarknaden som hinder för förbättrad hälsa.

Tornedalingar definierades i Folkhälsomyndighetens undersökning som ”boende i Tornedalen”, det vill säga i Kiruna, Gällivare, Pajala, Övertorneå och Haparanda. Urvalet kritiserades av minoritets- företrädare, då det inte avgränsar tornedalingar från övriga boende i det geografiska området och dessutom exkluderar de tornedalingar som flyttat till andra kommuner. Resultatet från undersökningen visade att kvinnor i Tornedalen generellt uppvisade högre andel långvarig sjukdom och svår värk medan det bland män i Tornedalen var vanligare med högt blodtryck jämfört med resten av befolk- ningen. Förtroendet för sjukvården var också lägre i Tornedalen jäm- fört med resten av landet (Statens folkhälsoinstitut, 2010a). I och

205

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

med att urvalet utgick från samtliga boende (födda i Sverige) i Tornedalen är det svårt att säga vilken betydelse andra faktorer har i sammanhanget, exempelvis förhållanden specifika för glesbygd.

I Folkhälsomyndighetens undersökning från 2010 tillfrågades ett urval av medlemmarna i de judiska församlingarna om sin hälsa. Resultaten visade på högre självskattad hälsa, mindre otrygghet och större förtroende för sjukvården jämfört med befolkningen i övrigt. Rapporten för också ett resonemang kring de cirka 1 500 över- levande från förintelsen som bor i Sverige och deras närmaste anhöriga. I denna grupp är oro, ångest och rädsla mer vanligt före- kommande.

Inom den finlandsfödda befolkningen boende i Sverige fanns stora skillnader mellan könen när det gäller självskattad hälsa. Kvinnor födda i Finland uppgav i större utsträckning att de hade en god hälsa medan män födda i Finland uppvisade högre nivåer av psykisk ohälsa. Eftersom endast svar från personer födda i Finland beaktades saknas uppgifter från denna undersökning vad gäller andra och tredje gene- rationens sverigefinländare.

Utredningens webbenkät

Utredningen genomförde under januari och februari 2017 en webb- enkät som riktades till de nationella minoriteterna.2 Enkätens fokus var minoritetsspråk och minoritetsrättigheter. En fråga handlade om de nationella minoriteternas hälsosituation. Deltagarna fick dels besvara frågan om de upplever att det finns hälsoproblem som är specifika för den egna minoritetsgruppen, dels uppge vilka problem det i så fall rör sig om. Antalet svarande var ojämnt fördelade mellan grupperna och enkäten spreds via bl.a. föreningar, sociala medier och minoritet.se. Mot bakgrund av detta är inte resultaten att betrakta som representativa för minoritetsgrupperna som helhet. Materialet kan dock utgöra en indikation på vilka behov av hälso- och sjukvård som trots allt finns inom grupperna. Enkäten är helt anonym och det gick därför i praktiken att besvara den flera gånger. Antal svarande och de svar som inkommit tyder dock inte på att denna funktion missbrukats i nämnvärd omfattning.

2 Totalt svarade drygt 2 600 personer på enkäten.

206

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

En dryg tiondel av de tornedalingar och meänkielitalande som svarade på enkäten uppfattar att det finns hälsoproblem som är specifika för dem. Hälsoproblemen tar sig enligt svaren ofta uttryck i psykiska besvär, bl.a. depressioner och i några fall självmordsförsök, samt hjärt-/kärlsjukdomar och andra sjukdomstillstånd förknippade med en ohälsosam livsstil. Många av de svarande ser en direkt kopp- ling mellan det historiska förtryck som gruppen utsatts för, en känsla av att vara mindre värd och en oförmåga att känna stolthet över sin identitet och sitt ursprung. Språksvårigheter och misstro mot sjukvården lyfts av flera svarande fram som en bidragande faktor till tornedalingars sämre möjligheter att få adekvat vård.

En majoritet av de svarande samerna uppfattar att det finns hälso- problem som är specifika för samer. Det absolut vanligaste svaret är att den psykiska ohälsan är utbredd, att det i sin tur kan leda till alkoholproblematik och att självmordsstatistiken bland samer är oproportionerligt hög. Många ser också det förtryck som samer utsatts för historiskt, och fortfarande utsätts för, som en starkt bidragande orsak till detta. Många vittnar om en känsla av att vara mindre värd, att ständigt ifrågasättas och att oroa sig över ren- skötselns och språkets överlevnad. Flera svarande anser också att förslitningsskador till följd av hårt arbete inom de traditionella näringarna är vanligare bland samer. Språksvårigheter och misstro mot sjukvården leder också till sämre tillgång till jämlik vård.

Många av de judar som svarat på enkäten nämner olika sjukdomar som enligt uppgift oftare drabbar judar än andra grupper, bl.a. vissa cancerformer och andra ärftliga sjukdomar. Post-traumatisk stress eller andra former av psykisk ohälsa framhålls som en hälsofaktor för de som överlevt förintelsen och i vissa fall även deras barn och barnbarn. Den säkerhetssituation som den judiska befolkningen lever med och det hot om antisemitiska hatbrott som många upp- lever som mycket närvarande uppges också bidra till ökad otrygghet och psykisk ohälsa.

Antalet personer som svarade på enkäten om romani chib och de romska gruppernas situation var lågt. Ungefär 120 svar inkom. Av dessa ansåg drygt hälften att det finns hälsoproblem kopplade till de romska grupperna. Framför allt beskrivs livsstilsrelaterade sjuk- domar som övervikt, diabetes samt hjärt- och kärlsjukdomar. Även psykisk ohälsa med missbruksproblematik tas upp och många ser

207

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

sambandet mellan utanförskap, diskriminering och sämre hälsa i grupperna.

Bland de som svarat på enkäten om det finska språket reagerar några på frågan om sverigefinnars hälsosituation, som uppfattas som kränkande. Man ser ingen skillnad på den sverigefinska befolkningen och majoritetsbefolkningen och förstår inte varför frågan finns med. Drygt 20 procent av de svarande anser dock att det finns skillnader i hälsoförhållanden hos den sverigefinska gruppen jämfört med majori- tetssamhället. Av de som svarat uppger många att socialt utanförskap och en känsla av att vara mindre värd har lett till depressioner och andra psykiska problem, ibland med missbruksproblematik som följd. Många tar också upp sviterna efter hårt arbete som framför allt härleds till de som kom till Sverige under arbetskraftsinvandringen på 1960- och 1970-talen. Ett vanligt svar är också att svårigheter med det svenska språket leder till felbehandling. Särskilt stor verkar risken och oron för att utsättas för detta vara inom vården som rör psykisk ohälsa.

I enkäten återfanns också en fråga om behovet av tillgång till hälso- och sjukvård på minoritetsspråk i den egna kommunen. Av de som angav att det var viktigt återfanns flest svarande inom den samisk-, meänkieli- och finsktalande gruppen. Utifrån svaren på denna fråga verkar det som att behovet är något lägre när det gäller romani chib och jiddisch. Detta skulle emellertid också kunna bero på en mängd faktorer, inte minst på den ojämna svarsfrekvensen och vilka förväntningar de svarande har på sina kommuner. De personer som bor i ett förvaltningsområde kan antas ha högre förväntningar på kommunen i och med de utökade skyldigheter kommunen åtagit sig.

Studier inom regeringens strategi för romsk inkludering

Inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering gjordes mellan 2012 och 2014 en större undersökning på områden som utbild- ning, arbete, bostad, social omsorg och hälsa. Syftet var att kartlägga situationen för romer i Sverige vid strategins införande för att kunna mäta och följa utvecklingen (Länsstyrelsen i Stockholms län, 2014).

I undersökningen framkommer att många romer upplever diskri- minering och dåligt bemötande inom sjukvården, något som riskerar att leda till att man söker sjukvård i lägre utsträckning. Även de

208

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

tjänstemän som intervjuades höll med om att det förekommer för- domar och bristande reflektion kring bemötandet av romer inom vården. Det finns en brist på kunskap kring romers rättigheter och behov när det gäller hälsofrämjande åtgärder. Det finns även en ömsesidig förtroendeklyfta som behöver överbryggas. Som ett led i detta arbete föreslås att romska brobyggare anställs på hälsoområdet.

Studien drar slutsatsen att romers hälsosituation påverkas av strukturella faktorer såsom brist på delaktighet, utanförskap och fattigdom, som behöver motverkas för att förbättra hälsosituationen. Dessutom efterfrågas insatser för att stötta initiativ som syftar till att etablera mer hälsofrämjande levnadsvanor.

Kunskapssammanställning om samers psykosociala ohälsa

Sametinget presenterade 2016 en rapport om samers psykosociala ohälsa som utgör en kunskapssammanställning på områden som suicidalitet, alkoholvanor, psykisk ohälsa, diskriminering och vård- kontakter (Stoor, 2016). Rapporten konstaterar bl.a. att studier visat att samiska ungdomars psykiska hälsa är sämre än befolkningens i övrigt redan i skolåldern. De renskötande samerna verkar vara mest utsatta för psykisk ohälsa och det verkar finnas en högre själv- mordsrisk inom denna grupp. Rapporten behandlar utifrån norska studier också problematiken med att samisk språk- och kultur- kompetens saknas inom stora delar av vården. Författaren påpekar följande (Stoor, 2016, s. 7):

… språk- och kultur i vårdmöten är komplexa fenomen, och att samiska patienter kan kommunicera sina behov på ett indirekt och kulturellt kodat sätt som vårdpersonal utan kulturkompetens inte enkelt klarar att ”läsa av”.

Devisen om vård på lika villkor kan därför dölja ett krav på samiska patienter att anpassa sig till vårdgivarens behov, genom att t.ex. framställa sig som ”perfekta patienter” (som bara söker vård när de har tydliga symtom och är säkra på att de behöver vården), eller att täcka sina vård- behov genom att söka stöd på annat håll, såsom genom familj, släkt, behandling från traditionella hjälpare, eller att ta naturen och tiden till hjälp.

Sametinget och rapportförfattaren anser att kunskapsluckorna om samers psykosociala ohälsa behöver fyllas i, att kunskapsspridningen behöver öka och att samers inflytande i denna process behöver garan- teras.

209

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

9.1.2Brist på kunskap riskerar att leda till felbehandling och otrygghet

Kunskapsbristen inom hälso- och sjukvården utgörs av två huvud- sakliga spår: brist på språkkunskap och brist på kulturkompetens.

Många deltagare i utredningens webbenkät lyfter som tidigare nämnts fram språksvårigheter som ett hinder för jämlik hälsa för de nationella minoriteterna. Den som saknar möjlighet att kunna ut- trycka sig och förklara sin situation utsätts för en ökad risk för fel- behandling och ett otryggt möte med hälso- och sjukvården. Detta verkar också, enligt utredningens enkät, kunna leda till att man avstår från att söka vård. Behovet att få tala sitt eget språk lyfts särskilt fram när det gäller behandling av psykisk ohälsa. Vikten av att få tala sitt eget språk i kontakter med sjukvård och andra institutioner lyfts också fram av svarande i en studie av våldsutsatta kvinnor som tillhör någon av de nationella minoriteterna (Statens Folkhälsoinstitut, 2010b).

Utredningen erfar också att barn kan drabbas hårdare än vuxna av brist på personal som behärskar minoritetsspråk inom hälso- och sjukvården. Om barnet är starkare på sitt minoritetsspråk och går på ett besök på barnavårdscentralen som genomförs av en sjuksköterska som inte kan språket, kan det innebära att barnets språk- och tal- utveckling bedöms felaktigt, att eventuella avvikelser inte upptäcks eller att barnet inte kan bedömas alls.

Ytterligare ett problem som har påpekats för utredningen i kon- takter med nationella minoriteter är bristen på kulturkompetens, dvs. kunskap om och förståelse för de nationella minoriteternas kultur och situation. Utredningen konstaterar att fördomar och okunskap om minoriteternas livssituation eller om kulturella skillnader i förhållande till majoritetssamhället kan leda både till exotifierande behandling och felaktigt ställda diagnoser. Rädsla för att bli bemött på ett fördoms- fullt eller otryggt vis kan vara hinder för att söka sig till sjukvården, vilket flera svarande i utredningens webbenkät också vittnar om.

Intersektionella perspektiv på minoriteters hälsosituation saknas i stor utsträckning

På grund av de kunskapsluckor som finns om de nationella minori- teternas hälsa saknas också intersektionella undersökningar. Sådana undersökningar fokuserar på fler perspektiv än just tillhörigheten till

210

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

en nationell minoritet, exempelvis sexuell läggning, könsidentitet eller funktionsförmåga. Vissa studier har genomförts inom den samiska befolkningen. Bl.a. tar den tidigare nämnda undersökningen om samers psykosociala ohälsa upp hbtq-samer (Stoor, 2016) och en undersökning beställd av Nordiskt välfärdscentrum fokuserar på samer med funktionsvariationer (Edin-Liljegren och Flyckt, 2016). Den senare undersökningen fokuserar inte främst på hälsositua- tionen men visar att samma kunskapsluckor återfinns även inom socialtjänsten och andra institutioner som personer med funktions- variationer kommer i kontakt med.

9.1.3Vissa skillnader mellan kvinnors och mäns hälsa

Det har gjorts ett fåtal studier som behandlar skillnaden mellan kvinnors och mäns hälsa, bl.a. av Folkhälsomyndigheten (dåvarande Statens folkhälsoinstitut). I undersökningen Hur mår Sveriges nationella minoriteter? från 2010 noterades vissa skillnader mellan kvinnor och män tillhörande de nationella minoriteterna. Bl.a. uppgav finlandsfödda män att de hade färre dagar med god psykisk hälsa jämfört med resten av befolkningen och en högre andel av kvinnorna uppgav att de röker jämfört med resten av befolkningen.

I gruppen boende i Tornedalen (observera att det inte framgår hur många av de svarande som faktiskt identifierar sig som torne- dalingar) uppgav en högre andel kvinnor att de hade nedsatt psykiskt välbefinnande och dessutom högre andel med långvarig sjukdom än resten av befolkningen.

Judiska kvinnor uppvisade på nästan samtliga områden något sämre hälsa än judiska män, men i de flesta fall var skillnaden liten. Den största skillnaden fanns när det gäller otrygghet och psykisk ohälsa, där kvinnorna kände sig både mer otrygga och uppgav att de hade mer problem med psykisk ohälsa. Nästan tre fjärdedelar av samtliga svarande upplever att antisemitismen ökat under de senaste fem åren vilket antas vara en bidragande orsak till otryggheten bland judiska kvinnor.

211

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

Kvinnor som tillhör nationella minoriteter och utsätts för våld i nära relationer är särskilt utsatta

Statens folkhälsoinstitut genomförde 2010 en studie om våld mot kvinnor som tillhör nationella minoriteter. Rapporten konstaterar att det finns stora skillnader när det gäller utsatthet för våld i nära relationer och bemötande vid anmälningar, både inom och mellan minoritetsgrupperna.

I institutets undersökning beskrev flera svarande, framför allt inom samiska och romska grupper, att det kan finnas ett motstånd mot att prata om våld i nära relationer av rädsla för skvaller eller utsatthet inom den egna gruppen. Detta gällde framför allt i mindre samhällen där det är svårare att dölja sin minoritetsidentitet (Folk- hälsoinstitutet, 2010b, s. 48).

Flera kvinnor talade också om en vilja att beskydda den egna familjens anseende och en kultur där man inte får prata om våld och dess konsekvenser. Ett upprop från den samiska föreningen Niejda, undertecknat i augusti 2016, tar upp problematiken med just våld i nära relationer och sexuella övergrepp inom det samiska samhället.3 Skrivelsen tar upp den tystnadskultur som kan råda inom en minori- tetsgrupp och att steget till att anmäla våld och övergrepp kan vara större i ett samhälle där alla känner alla.

När det gäller just våld mot samiska kvinnor pågår ett forsknings- projekt på Umeå universitet. I mars 2017 presenterade också det norska nationella kunskapscentret om våld och traumatisk stress en rapport om våld i nära relationer i samiska samhällen, Om du tør å spørre, tør folk å svare (Om du vågar fråga, vågar folk svara, Øverli, Bergman & Finstad, 2017).

Rapporten drar bl.a. slutsatsen att språk- och kulturkompetens inom polis och andra samhällsfunktioner som våldsutsatta kvinnor kommer i kontakt med kan vara viktigt för att öka förtroendet. Dessutom påpekas även i denna rapport att känsliga frågor som våld i nära relationer tenderar att hållas inom familjen i mindre samhällen som det samiska där alla känner alla. I små lokalsamhällen kan det också förekomma att även de som arbetar med frågorna från det allmännas sida, inom sjukvård, socialtjänst eller polis, själva påverkas av denna tystnadskultur.

3 http://chicksinsapmi.com/wp-content/uploads/2016/09/Vi-måste-prata.pdf

212

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

Företrädare för finska kvinnojouren i Göteborg, Piilopirtti, har i en tidigare studie påpekat att våldet mot sverigefinska kvinnor kan vara sammankopplat med en missbruksproblematik. Det finns dock mycket få studier av våld eller våldets effekter på sverigefinska kvinnor (Statens folkhälsoinstitut, 2010b, s. 20).

Att studier och kunskap saknas kring våld mot kvinnor som tillhör en nationell minoritet har lyfts även i den utredning som föregick regeringens Nationella strategi mot mäns våld mot kvinnor och heders- relaterat våld och förtryck där de nationella minoriteterna beskrivs som en grupp som ofta förbises i forskningen (SOU 2015:55, s. 83). I den slutliga strategin nämns inte nationella minoriteter över huvud taget (Skr. 2016/17:10, kap. 5).

Insatser för romska flickors och kvinnors hälsa inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering

Inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering har vissa särskilda satsningar gjorts på romska flickors och kvinnors hälso- situation. Bl.a. genomfördes en hälsostudie som visade på stora skillnader mellan romska flickors och kvinnors situation jämfört med den övriga befolkningens (Folkhälsomyndigheten, 2015). De som svarat på enkäten upplever sämre hälsa än majoritetsbefolk- ningen samt att de oftare är drabbade av sjukdomar och olika former av fysiska och psykiska besvär. Skillnaderna mellan de romska kvinnor som har högre respektive lägre socioekonomisk status är märkbara, men fortfarande lägre än i jämförbara grupper i majoritets- samhället.

Romska flickor och kvinnor uppges också ha en lägre ställning i samhället, vara utsatta för våld i större utsträckning, och ha sämre levnadsvanor än jämförbara grupper i samhället. Yngre romska flickor och kvinnor verkar ha en något bättre hälsosituation än äldre och i mindre utsträckning vara utsatta för våld och sakna socialt stöd.

Regeringen stödjer civilsamhällesorganisationer som arbetar med att stärka bl.a. romska flickor och kvinnors hälsa inom ramen för ett pågående uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor.

213

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

9.1.4Behovet av kunskap om hälsosituationen är stort

Folkhälsomyndigheten genomförde på uppdrag av regeringen en studie kring förutsättningar för insamling av data avseende de natio- nella minoriteternas hälsa. Uppdraget genomfördes i samråd med de nationella minoriteterna (Folkhälsomyndigheten, 2014).

Representanter för de nationella minoriteterna vilka deltog i sam- rådet lyfte bl.a. vikten av att minoritetsgruppen själv får äga utform- ningen av undersökningar och ha inflytande över behandlingen av de hälsodata som tas fram. Det framgick också i undersökningen att förutsättningarna för, och behovet av, att samla in hälsodata varierar mellan de olika minoritetsgrupperna. I exempelvis sverigefinnarnas fall ses en insamling inte som särskilt kontroversiell (även om en in- samling av data självklart måste vara frivillig). I andra minoritets- grupper finns däremot historiska orsaker till att det är mycket känsligt att genomföra undersökningar som uppfattas som kartläggningar.

I svaren på utredningens enkäter till kommuner och landsting i förvaltningsområden efterfrågar flera samordnare tillgång till mer kunskap om de nationella minoriteternas hälsosituation. Detta för att kunna sätta in resurser och anpassa sin verksamhet. Bl.a. efter- frågas kunskap om våld mot kvinnor och självmordsrisken hos framförallt samer. Det efterfrågas därtill kunskap om hur historiska trauman som drabbat flera minoriteter påverkar gruppernas hälso- situation i dag. Kunskap om hur den psykiska hälsan ser ut för den andra och tredje generationens sverigefinnar har även efterfrågats. Flera samordnare frågar också efter information och kunskap om hälsosituationen för minoriteter som inte omfattas av det förvalt- ningsområde som kommunen ingår i.

9.1.5Det saknas stöd för vårdgivare när det gäller bemötande och kunskap

Företrädare för de landsting som ingår i förvaltningsområde har framhållit till utredningen att det är svårt att fullt ut tillgodose behovet av personal som behärskar minoritetsspråk i en stor organi- sation. De upplever att behovet av att få hjälp på minoritetsspråk är litet och sällan förekommande. Detta gör det inte möjligt att ha ständig beredskap för kontakter på minoritetsspråk i alla delar av organisationen. De flesta landsting erbjuder i stället tolkmöjlighet.

214

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

Flera av samordnarna som svarat på enkäten efterlyser mer stöd och samordning från statligt håll för att kunna leva upp till de skyldigheter som förvaltningsområden innebär. I dag förbrukar landstingen endast knappt 80 procent av det statsbidrag de får för att ingå i förvaltningsområde, vilket tyder på att det finns svårig- heter att avgöra vad statsbidraget ska användas till. Landstingen har själva tagit initiativ till ett nätverk för att sprida goda exempel och utbyta erfarenheter. Att nationella aktörer gavs i uppdrag att bedriva sådant arbete skulle innebära effektivitetsvinster.

9.2Förhöjd risk för psykisk ohälsa

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att ett av de mest vanliga hälsoproblemen inom de nationella minoriteterna är olika former av psykisk ohälsa. Orsaker och symptom varierar men många hänvisar till diskriminering, att man upplever att man har ett mindre värde jämfört med majoritetsbefolkningen och att man bär på spår av historiskt förtryck.

Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa står bakom regeringens strategi inom området psykisk hälsa som sträcker sig mellan 2016 och 2020. I strategin finns fem fokusområden, bl.a. särskilt utsatta grupper där de nationella minoriteterna ingår. Sam- ordnaren lyfter i strategin fram bristen på kunskap liksom på språk- och kulturkompetens som faktorer att beakta i syfte att motverka psykisk ohälsa och erbjuda ändamålsenliga insatser för personer som drabbas av psykisk ohälsa (Nationell samordnare inom området psykisk hälsa, 2016). I den överenskommelse på området psykisk hälsa som regeringen ingått med SKL ska också nationella minorite- ter särskilt beaktas (SKL, 2016).

Den psykiatriska vården kräver, kanske i större utsträckning än annan vård, språk- och kulturkompetens. I den enkät som genom- fördes av ett landsting inom samiskt förvaltningsområde uppgav exempelvis de svarande att det samiska perspektivet är viktigast inom just psykiatri och primärvård. Att kunna uttrycka sina känslor och sätta ord på hur man mår kan vara svårt på ett språk som inte är ens modersmål.

215

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

9.3Språk- och kulturkompetens är nödvändigt inom hälso- och sjukvården

I en undersökning som ett landsting i samiskt förvaltningsområde genomfört inom den samiska befolkningen uppgav hälften av de svarande att de vill kunna prata samiska i möten med vården. Endast sju procent ville dock fortfarande prata samiska i möten med vården om det krävs en tolk. Att begära tolkhjälp kan innebära ett stort steg. Dels kan det från integritetssynpunkt vara känsligt, dels kan det ta emot att ”vara till besvär” när man ändå uppfattas klara sig på svenska. Det kan även vara besvärligt att behöva vänta med vård till dess att tolk kan anlitas.

Den stora skillnaden i hur många önskade tala samiska direkt med samisktalande personal respektive via en tolk visar på vikten av att det finns personal med språk- och kulturkompetens inom hälso- och sjukvården. Om det finns tillgång till samisktalande personal uppstår också behovet. I utredningens egen webbenkät uppger över hälften av de svarande på enkäterna för finska, meänkieli och samiska att det är viktigt att det finns hälso- och sjukvård på minoritetsspråk i hem- kommunen. I enkäten ställdes inga frågor om behovet av kultur- kompetens inom hälso- och sjukvården. Det kan antas att detta behov är ännu större än behovet av språkkunnig personal, då många som tillhör någon av de nationella minoriteterna har tappat, eller inte fått lära sig, sitt minoritetsspråk.

9.3.1Nationella minoriteters rättigheter behöver stärkas inom hälso- och sjukvård

Bedömning: De nationella minoriteternas rättigheter beaktas inte i tillräcklig utsträckning inom hälso- och sjukvård. Hälso- och sjukvårdspersonal behöver få grundläggande kunskaper om nationella minoriteters livssituation och kultur för att kunna leva upp till kravet på god vård och hälsa på lika villkor. Det viktigaste är att förankra ett minoritetsperspektiv inom hela hälso- och sjukvården.

Förslag: Regeringen bör införa ett krav på kunskap om de natio- nella minoriteterna samt deras hälsosituation och olika behov i

216

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

vårdutbildningar på högskolenivå. Nationella minoriteter bör lyftas fram särskilt i patientlagen och hälso- och sjukvårdslagen.

I propositionen Från egenmakt till erkännande förs ett resonemang om att de bestämmelser i patientlagen och hälso- och sjukvårdslagen som syftar till att tillgodose god vård för samtliga vårdtagare, bör vara tillräckliga för att de nationella minoriteternas rättigheter ska tillgodoses inom vården (se prop. 2008/09: 158, s. 104). Utred- ningens uppfattning är dock att det inte verkar som att minoritets- lagen fått något betydande genomslag inom hälso- och sjukvården.

Av de landsting i förvaltningsområde som svarat på utredningens enkät är det få som över huvud taget gjort någon analys eller utred- ning av behovet av anpassningar av hälso- och sjukvården efter de nationella minoriteternas behov. Några anser att sjukvårdsupplys- ningen 1177 skulle kunna ha ett utökat informationsuppdrag för att bättre tillgodose de nationella minoriteternas rätt att bli bemötta på sitt eget språk. Flera landsting menar att organisationens storlek kan göra det svårt att kunna ha beredskap för att ge service på minori- tetsspråk i alla delar av verksamheten.

I Socialstyrelsens handbok för vårdgivare, chefer och personal finns följande formulering(Socialstyrelsen, 2015b):

[minoritets-]lagen föreskriver också att alla förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli respektive samiska där det behövs i enskildas kontakter med myndigheten. Denna bestämmelse är inte direkt tillämplig i hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvårdslagen och patientlagen pekar dock inte ut särskilda grupper, utan målen för hälso- och sjukvården om en god hälsa, en vård på lika villkor för hela befolkningen och kraven på information anpassad till individuella förutsättningar omfattar alla patientgrupper. Regeringen har uttalat att av detta kan det följa ett ansvar för vårdgivare att verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i samiska, finska eller meänkieli där detta behövs i vården.

Denna tolkning tyder på att det nationella minoritetsperspektivet inte i tillräcklig utsträckning genomsyrar vården på ett sätt som möjliggör jämlik tillgång till vård för hela befolkningen. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att kunskapskrav införs i examensbeskriv- ningarna för läkar- och sjuksköterskeexamen och att en hänvisning till minoritetslagen införs i patientlagen och hälso- och sjukvårds- lagen.

217

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

De nationella minoriteterna bör lyftas fram särskilt i patientlagen och hälso- och sjukvårdslagen

Behovet är stort, både av kunskap om de nationella minoriteterna och av språk- och kulturkompetens inom hälso- och sjukvård. För att tydliggöra att landsting och hälso- och sjukvård har ett ansvar att leva upp till Sveriges internationella åtaganden och att kunna garan- tera sina brukare vård av god kvalitet föreslår utredningen att hänvis- ningar till minoritetslagen införs i både hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och patientlagen (2014:821). Genom hänvisningen tydlig- görs landstingens ansvar att tillämpa grundskyddet i minoritetslag- stiftningen även inom hälso- och sjukvårdens område. För de lands- ting som ingår i förvaltningsområde för något av språken tillkommer dessutom de särskilda skyldigheter som gäller där. Detta förtydligande skulle öka medvetenheten om de nationella minoriteternas rättigheter inom hälso- och sjukvården, bidra till ökad patientsäkerhet samt för- bättra förutsättningarna för god vård och hälsa på lika villkor.

Nya mål i examensbeskrivningen för läkare och sjuksköterskor

De nationella målen för läkarexamen och sjuksköterskeexamen regleras i examensordningen som är en bilaga till högskoleförord- ningen (1993:100). I bilagan anges kraven för både yrkesexamina och generella examina.

Som tidigare nämnts pekar de undersökningar som gjorts på skill- nader mellan minoriteternas och majoritetsbefolkningens hälso- situation. Ett ännu större problem är bristen på språk- och kultur- kompetens inom vården, vilket riskerar att leda till felbehandling eller ett otryggt och ibland fördomsfullt bemötande. Precis som på många andra områden krävs inom hälso- och sjukvården ökad kun- skap om de nationella minoriteternas situation och kultur.

Utredningen föreslår därför att följande kunskapskrav införs i examensbeskrivningen för läkare:

–visa kunskap om och förståelse för förhållanden i samhället som påverkar hälsan för urfolket samerna och de övriga nationella minoriteterna […]

Utredningen föreslår vidare att följande kunskapskrav införs i examensbeskrivningen för sjuksköterskor:

218

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

–visa kunskap om och förståelse för förhållanden i samhället som påverkar urfolket samernas och de övriga nationella minorite- ternas hälsa […]

Första halvåret 2017 presenterades utredningen om en nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen sitt betänkande Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg (SOU 2017:21). I betänkandet före- slår utredaren bl.a. att legitimation för undersköterskor ska krävas. Om detta förslag blir verklighet är det viktigt att kunskap om de nationella minoriteterna ingår även i dessa examensmål.

Samverkan med andra aktörer samt tillvaratagande och synliggörande av kompetens inom landstinget

Det kan vara svårt att säkra tillgång till personal som behärskar minoritetsspråk i alla verksamheter i en organisation med ett stort geografiskt verksamhetsområde såsom landsting eller regioner. I de fall enskilda landsting inte själva har kompetens på ett visst område kan samverkan med andra landsting, civilsamhällesorganisationer eller nationella aktörer vara en väg framåt.

Samverkan mellan landsting inom samiskt förvaltningsområde förekommer redan, bl.a. på området psykisk hälsa (se 9.3.2). Dess- utom har Region Jämtland Härjedalen i samiskt förvaltningsområde inlett ett samarbete med norska SANKS, Samiskt nationellt kompe- tenscentrum för psykisk hälsa och missbruksproblematik. Lands- tinget remitterar samiska patienter dit för att kunna erbjuda vård på samiska. På svensk sida arbetar Glesbygdsmedicinskt centrum i Storuman med bl.a. samisk hälsa. Centrumet har utvecklat specialist- kompetens för sjukvård i glesbygd.

Flera satsningar på minoriteters hälsa har också gjorts på nationell nivå. Bl.a. har en utbildning för romska brobyggare inom hälsa tagits fram inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering. Att utbilda personer med romsk kulturkompetens för att de ska fungera som en länk mellan den offentliga sektorn och enskilda romer har tidigare visat sig vara ett sätt att skapa förtroende och legitimitet för offentlig förvaltning hos de romska grupperna (Statskontoret, 2016a).

Personalbrist är en stor fråga inom landstingen, precis som inom kommunerna. Det kan därför vara särskilt svårt att hitta personal med

219

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

både vårdkompetens och minoritetskompetens. Flera samordnare inom landstingen uppger i utredningens enkät att det genomförts kartläggningar av personalens språkkunskaper. Sådana kartläggningar är ett viktigt första steg för att landstingen ska kunna tillvarata de kompetenser som redan finns i den egna organisationen.

Tillgängligheten för de som önskar att få vård på minoritetsspråk ökar genom att landstingen synliggör och kommunicerar kompe- tenser gentemot vårdtagarna. Om det finns läkare i organisationen som talar minoritetsspråket bör det framkomma i samband med patientens vårdval. Ju mer specialiserad vård det rör sig om, desto mindre är sannolikheten för att det ska finnas en läkare med kompe- tens inom minoritetsspråket. Men bara en så enkel sak som att personalen bär märken som visar vilka språk de talar kan skapa trygghet.

Det finns möjlighet för landstingen att uppmuntra och stödja användningen av minoritetsspråk inom sina befintliga personal- grupper, på samma sätt som sker inom kommunal verksamhet. Stockholms läns landsting erbjuder exempelvis redan i dag kurser i vårdfinska till intresserad personal. Att kunna ett minoritetsspråk eller ha kulturkompetens i förhållande till en minoritet bör på samma sätt som andra specialkunskaper vara meriterade såväl vid anställning som vid lönesättning.

Utredningen anser att det viktigaste är att förankra ett minori- tetsperspektiv inom hela hälso- och sjukvården. Det kan dock också vara viktigt med specialiserade verksamheter som specifikt riktar sig till nationella minoriteter. I dag finns exempelvis en finsk psykiatri- och BUP-mottagning i Stockholm, en finsk kvinnojour i Göteborg samt en kvinnojour för romska kvinnor i Stockholmsområdet som också erbjuder nationellt resursstöd till olika offentliga institutioner som kommer i kontakt med romska kvinnor.

9.3.2Ett centrum för samisk hälsa kan bidra med forskning och metodutveckling

Bedömning: Regeringen bör överväga att etablera ett centrum för samisk hälsa i enlighet med de önskemål som tidigare framförts av företrädare för landsting och regioner inom samiskt förvaltnings- område. Centrumet bör både kunna sprida kunskap bland lands-

220

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

ting samt bedriva och stötta forskning. Ett sådant centrum kan utveckla metoder som på sikt även skulle kunna tillämpas i för- hållande till övriga nationella minoriteter.

Som tidigare konstaterats finns ett stort behov av forskning och utveckling om samtliga minoriteters hälsa. Arbetet med forskning och utveckling har i dag kommit längst när det gäller samisk hälsa. I Norge har ett centrum för samisk hälsa (SANKS) och ett centrum för samisk hälsoforskning (SSHF) etablerats. I Sverige bedrivs forsk- ning bl.a. inom ramen för Glesbygdsmedicinskt centrum i Storuman. Det finns dock ett behov av att samla den kunskap och forskning som bedrivs i en mer permanent struktur.

Inrättandet av ett kunskapscentrum för samisk hälsa föreslogs redan 2007 av FN:s specialrapportör för hälsofrågor som konstate- rade att rätten till hälsa för den samiska befolkningen inte integrerats i lagstiftning i tillräcklig utsträckning (Human Rights Council, 2007).

I den kunskapsöversikt om samisk hälsa, som genomfördes av Södra Lapplands forskningsenhet och Sametinget 2009, framkom att bristen på kunskap om samisk hälsa var mycket stor. Dessutom framkom att den samiska befolkningen hade lägre förtroende för sjukvården än majoritetsbefolkningen. Även i denna kunskaps- sammanställning föreslogs inrättandet av ett centrum för forskning om samisk hälsa.

Sedan dess har Folkhälsomyndigheten vid upprepade tillfällen föreslagit att ett centrum inrättas för att stärka samisk hälsa och förebygga ohälsa. I juni 2016 presenterade Sametinget en kunskaps- sammanställning om samers psykosociala ohälsa. I sammanställ- ningen föreslås att ett centrum för samisk forskning inrättas och att det får i uppdrag att genomföra en befolkningsbaserad hälsokartlägg- ning (Stoor, 2016).

Ett första steg mot ett kunskapscentrum för samisk hälsa är det nätverk som initierats av Region Norrbotten, Västerbottens läns landsting och Region Jämtland-Härjedalen. I styrgruppen för nät- verket finns också representanter från Sametinget och det samiska civilsamhället. Regeringen beviljade i mars i år 3 miljoner kronor till de tre regionerna för att inleda arbetet med nätverket. Nätverket har i uppgift att arbeta för att förbättra tillgången till hälso- och sjukvård som tar hänsyn till samers språk och kultur. Nätverkets vision är att arbetet ska leda till inrättandet av ett centrum för samisk hälsa knutet

221

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

SOU 2017:60

till ett universitet, vilket kräver ett större ekonomiskt åtagande från statens sida. Ett sådant centrum behöver arbeta både med metodstöd och kunskapsspridning gentemot landsting och regioner samt med forskning och kunskapsproduktion.

Utredningen anser att det vore positivt om ett centrum för samisk hälsa inrättas. Arbetet inom kunskapsnätverket har kommit långt och det finns också flera centrum i Norge vilket bör underlätta en etablering i Sverige. Även om bristen på kunskap om samisk hälsa är stor är det den minoritetsgrupps hälsa som det finns mest forsk- ning om. Att koncentrera forskning och samlad erfarenhet från exempelvis Glesbygdsmedicinskt centrum och de samiska förvalt- ningskommunerna till ett centrum kommer att innebära en kraft- samling som också kan komma övriga minoriteter till del.

Utredningen föreslår att regeringen ger lämpliga myndigheter på hälso- och sjukvårdsområdet i uppdrag att följa och driva utveckling vad gäller nationella minoriteters hälsa (se nästa avsnitt). Myndig- heterna bör få i uppdrag att samarbeta med det samiska kunskaps- centrumet vilket kommer att medföra samordningsvinster när det gäller metodutveckling och kunskapsinhämtande.

Ett centrum för samisk hälsa skulle också kunna fungera som en kunskapsnod och utbildningsinstans för vårdpersonal i hela landet. Centrumet skulle kunna erbjuda såväl grundutbildning som fort- bildning av vårdpersonal, vilket kan bidra till att förbättra den akuta personalbristen inom samiskt förvaltningsområde. Centrumet kan utnyttja sin samlade kunskap för att erbjuda uppdragsutbildningar samt sprida material och forskningsrön kring minoritetshälsa. Centrumet skulle i detta avseende tjäna hela landet.

9.3.3Tydligare uppdrag till myndigheter att följa utvecklingen

Förslag: Regeringen bör ge lämpliga myndigheter på hälso- och sjukvårdsområdet i uppdrag att följa hälsoutvecklingen och de nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvården. I uppdraget bör också ingå att sprida goda exempel och möjlig- göra erfarenhetsutbyte mellan landsting i och utanför förvalt- ningsområden.

222

SOU 2017:60

De nationella minoriteternas behov inom hälso- och sjukvård

Uppdraget att följa utvecklingen när det gäller nationella minori- teters hälsa bör ges till myndigheter med kunskap på hälso- och sjukvårdsområdet. Folkhälsomyndigheten har sedan den nationella minoritetspolitiken infördes haft en rad uppdrag som berör de nationella minoriteternas hälsosituation. Myndigheten har i dag ett uppdrag att utveckla former för långsiktig dialog med de nationella minoriteterna för att kunna följa och analysera minoriteternas hälsosituation över tid. Myndigheten har också haft särskilda upp- drag inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering.

Folkhälsomyndigheten bör ges i uppdrag att följa utvecklingen när det gäller de nationella minoriteternas hälsa, möjliggöra erfaren- hetsutbyten mellan landsting och andra aktörer samt bidra till att sprida forskning och kunskap kring minoriteternas hälsosituation. Uppdraget bör utgöra en fortsättning på det uppdrag som myndig- heten har i dag samt utföras i nära samarbete med de nationella minoriteterna och det föreslagna centrumet för samisk hälsa (se föregående avsnitt).

Folkhälsomyndigheten bör inom ramen för uppdraget samarbeta med Socialstyrelsen för att även få ett hälso- och sjukvårds- perspektiv. Socialstyrelsen har tidigare tagit fram utbildningsmaterial om bemötande i hälso- och sjukvården där nationella minoriteter pekas ut som en särskilt utsatt grupp (Socialstyrelsen, 2015a). Upp- draget bör bl.a. inkludera utveckling av material som kan användas vid kunskapshöjande åtgärder inom vård och omsorg.

Även Myndigheten för vårdanalys bör få i uppdrag att särskilt beakta de nationella minoriteternas behov i sina analyser på vård- området.

223

Utvärdering av de samiska språkcentrumen

SOU 2017:60

10.2Utredningens överväganden

10.2.1De samiska språkcentrumen bör fortsätta sitt arbete

Bedömning: Det arbete med språkrevitalisering som bedrivs av de samiska språkcentrumen är ett nödvändigt och värdefullt bidrag till revitaliseringen av de samiska språken. Språkcentrumen bör fortsätta sitt arbete.

Det är viktigt att centrumen ses som ett komplement och inte som en ersättning för det arbete som behöver bedrivas av kommu- ner och sektorsmyndigheter inom skolområdet. Skolverket och andra myndigheter inom utbildningssektorn samt kommunerna behöver ges ett större ansvar för frågor som rör språkrevitalisering i förhållande till såväl samiska som andra minoritetsspråk.

I Leena Huss utvärdering framgår i avsnitt 5, Summering och slut- satser, bl.a. följande. Man kan utläsa av de sammantagna svaren från de som lämnat uppgifter till utvärderingen att det finns en allmän uppfattning om att Samiskt språkcentrum bidragit till en normali- sering av samiskan och en legitimering av hela revitaliseringsarbetet. Materialet visar att Samiskt språkcentrums arbete har varit ett stöd för många aktörer som på olika sätt deltar i revitaliseringen. Språk- centrum har därtill arbetat i enlighet med de framgångsfaktorer som är belagda i forskningen om språkrevitalisering. Utvärderingen visar att språkcentrum bidragit till goda resultat trots relativt små resurser och få medarbetare.

Utredningen konstaterar mot bakgrund av utvärderingen att språkcentrum fyller en nödvändig och värdefull funktion i revita- liseringen av samiska språket. I utvärderingen konstateras bl.a. att enligt forskningen är ett lokalt förankrat och inkluderande arbetssätt en allmän framgångsfaktor för att åstadkomma revitalisering. In- rättande av ett särskilt språkcentrum som är placerat i språkområdet, och som arbetar utifrån ett förhållandevis fritt samt generations- och sektorsöverskridande uppdrag, får anses vara en särskilt lämplig metod att åstadkomma ett sådant arbetssätt. Samiskt språkcentrum har kunnat arbeta nära de berörda och har anpassat och utvecklat metoder särskilt för de samiska varieteternas behov. Språkcentrumen fyller därmed en funktion som inte andra aktörer, exempelvis kom-

226

SOU 2017:60

Utvärdering av de samiska språkcentrumen

muner och myndigheter inom utbildningsområdet, kan fylla. Samiskt språkcentrum måste därför få fortsätta sitt arbete.

I utvärderingen framkommer även ett antal utmaningar. Det konstateras att det finns en spänning mellan lokal och nationell verk- samhet i Samiskt språkcentrums arbete på grund av stora förvänt- ningar, stora geografiska avstånd och flera samiska varieteter som måste tillgodoses. Andra utmaningar som kommit fram är en otydlig eller alltför rigid arbetsfördelning mellan språkcentrum och andra aktörer, brist på fasta strukturer och resurser samt brist på tillförlit- liga mätmetoder i uppföljningen.

Utredningen delar uppfattningen som framförs i utvärderingen att det är mycket bekymmersamt att språkcentrum behövt använda resurser för sådant som är brister inom förskola och skola. Detta stämmer inte med avsikten med verksamheten, nämligen att den ska utgöra ett komplement till andra aktörers verksamhet. Utredningen menar att det är viktigt att Skolverket, kommuner och andra aktörer inom utbildningsväsendet ges ett större ansvar för revitaliseringen av samiska liksom av jiddisch, romani chib, meänkieli och finska. Utredningens förslag i kapitel 6 tar sikte på detta, med bl.a. ett upp- drag till Skolverket att ta fram stöd och kompetensutveckling till förskolan. Den erfarenhet och kompetens som språkcentrum byggt upp bl.a. kring revitalisering i förskola och skola bör tas tillvara i det arbetet.

I utvärderingen påpekas att bristen på tillförlitliga mätmetoder försvårar uppföljningen och utvärderingen av språkpolitiken. Utred- ningen delar den uppfattningen. Utredningen kommer i sitt slut- betänkande behandla frågor som rör behovet av åtgärder för att för- bättra data om bl.a. de nationella minoritetsspråken.

10.2.2Språkcentrum eller liknande insatser bör övervägas även för de andra minoritetsspråken

Bedömning: Främjande av revitalisering genom språkcentrum bör kunna fungera utmärkt även för andra minoritetsspråk. Det stärker minoritetens egenmakt och ger en naturlig förankring i den egna gruppen och fyller därmed en funktion som är svår för en sektorsmyndighet eller en kommun att fylla. Regeringen bör överväga att inrätta språkcentrum eller någon liknande funktion

227

Utvärdering av de samiska språkcentrumen

SOU 2017:60

även för de övriga nationella minoritetsspråken. Här utgör den genomförda förstudien avseende språkcentrum för meänkieli och finska en utgångspunkt.

Förslag: Regeringen bör ge Institutet för språk och folkminnen i uppdrag att utreda formerna för att inrätta språkcentrum för meänkieli och finska, samt förutsättningarna för att skapa mot- svarande funktion för jiddisch och romani chib.

Förutsättningarna ser olika ut för de fem nationella minoritets- språken och deras varieteter. Gemensamt för samtliga är dock att det finns ett starkt behov av revitalisering. Som utredningen konstaterat har Samiskt språkcentrum utgjort ett nödvändigt och värdefullt bidrag i revitaliseringen av samiskan.

Särskilda språkcentrum eller liknande funktioner bör kunna användas för att revitalisera även jiddisch, romani chib, meänkieli och finska. Språkcentrum stärker minoritetens egenmakt, inte minst vid en geografisk placering i nära anslutning till användare av språken. Språkcentrum ger även en naturlig förankring i den egna gruppen och fyller därmed en funktion som är svår för sektorsmyndigheter eller kommuner att fylla. Ett exempel på det är att språkcentrum kan utveckla och sprida särskilda metoder som innebär att äldre språk- bärares kunskaper tas till vara, exempelvis det mentorsprogram som Samiskt språkcentrum utvecklat (se utvärderingen, bilaga 2, s. 18).

När det gäller finska och meänkieli har det föreslagits i den förstudie som lämnats in av Sverigefinländarnas delegation och STR-T att ett språkcentrum inrättas för finska och meänkieli (dnr Ku2015/02857-1/DISK). I förstudien föreslås bl.a. att språk- centret blir en del av Institutet för språk och folkminnen (ISOF). Från den dåvarande myndighetsledningens sida konstaterades att det föreslagna uppdraget innehållsmässigt väl skulle passa in i myndig- hetens uppdrag, att synergieffekter skulle uppstå om språkvård och språkrevitalisering lades på samma myndighet och att myndigheten dessutom redan fördelar medel för revitaliseringsinsatser (se Huss och Syrjänen Schaal, 2015, s. 17).

Utredningen anser att regeringen bör ta nästa steg och ge ISOF i uppdrag att med utgångspunkt i förstudien utreda formerna för att inrätta språkcentrum för finska och meänkieli i samråd med före- trädare för talare av dessa språk. Myndigheten bör beträffande meän-

228

11Kunskapshöjande

och synliggörande åtgärder

Utredningen har i uppdrag att säkra kunskapen om de nationella minoriteterna i samhället genom att analysera vilka aktörer som är centrala för att höja kunskapsnivån, redogöra för åtgärder som lett till goda resultat och utreda behovet av ytterligare kunskapshöjande åtgärder.

Sverige har genom att ratificera ramkonventionen åtagit sig att vidta åtgärder på områdena utbildning och forskning för att främja kunskap om de nationella minoriteternas kultur, historia, språk och religion, bl.a. genom att tillhandahålla lämpliga möjligheter till lärar- utbildning och tillgång till läroböcker (se artikel 12). Vidare har vi åtagit oss att så långt möjligt säkerställa att personer som tillhör de nationella minoriteterna får möjlighet att framställa och använda sina egna media (se artikel 9).

Sverige har genom att ratificera språkstadgan åtagit sig att främja ömsesidig förståelse mellan grupper i landet och att särskilt verka för att respekt, förståelse och tolerans med avseende på nationella minori- tetsspråk inkluderas bland målen för olika slag av undervisning och utbildning. Vidare har vi åtagit oss att uppmuntra massmedia att sträva mot samma mål (se punkt 3 i artikel 7).

Utredningen har identifierat två huvudsakliga sektorer där insat- ser behövs för att sprida kunskap om de nationella minoriteterna: public service-media och utbildningsväsendet. I det följande ges en nulägesbeskrivning följt av en genomgång av public service respek- tive utbildningsväsendets roll när det gäller de nationella minoriteter- nas synlighet i majoritetssamhället. Slutligen redogörs för myndig- heters och andra aktörers arbete med att sprida kunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken.

231

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

11.1Kunskapen om de nationella minoriteterna är låg

Att kunskapsnivån kring de nationella minoriteterna och deras språk och kultur är låg har ofta framhållits. Det får anses vara det främsta skälet till att de ansvariga i kommuner och landsting och bland myndigheter inte gjort tillräckligt för att den nationella minoritets- politiken ska få genomslag i verksamheten. Okunskap kring, och ointresse för, minoritetsfrågor leder till en marginalisering av de nationella minoriteterna i den offentliga debatten och ger utrymme för spridning av fördomar och felaktigheter.

Institutet för språk och folkminnen (ISOF), Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget gjorde en undersökning 2015 om allmänhetens kunskap om och attityd till de nationella minoriteterna (ISOF, 2015). Av undersökningen framgår att endast 66 procent av deltagarna kunde uppge någon nationell minoritet, vilket innebär att en tredjedel inte känner till någon av minoritetsgrupperna. Nästan samtliga av de som kunde uppge någon minoritet nämnde samerna. Tornedalingar och judar var de minoritetsgrupper som lägst antal personer kunde nämna. Kunskapen om minoriteterna och minoritets- språken är något högre i förvaltningsområdena och bland äldre. De sämsta kunskaperna hade undersökningens yngsta åldersgrupp, personer i åldern 15–29 år. Den viktigaste faktorn verkar enligt under- sökningen vara deltagarnas utbildningsnivå; det skiljer 30 procent- enheter mellan andelen högskoleutbildade och andelen grundskole- utbildade som kan uppge något nationellt minoritetsspråk.

11.2Public service och annan media

Bedömning: För en framgångsrik revitalisering av de nationella minoritetsspråken är det av stor vikt att de synliggörs och att deras status höjs. De nationella minoriteterna och minoritets- språken bör ges ökad plats och synlighet i public service och annan media.

I Medieutredningens betänkande görs en genomgång av utbudet av minoritetsmedia (SOU 2016:80, kapitel 5). Av sammanställningen framgår att innehåll och nyheter producerat av public servicebolagen dominerar utbudet av media på minoritetsspråken. Alternativen till

232

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

Sveriges television (SVT), Sveriges radio (SR) och Utbildningsradion (UR) är få och utbudet är allra minst när det gäller tryckt media. Representanter för minoriteterna har dessutom också efterfrågat identitetsstärkande journalistik på svenska, då alla som tillhör en minoritet inte nödvändigtvis också talar de traditionella språk som nyheter produceras på.

Sändningarna på andra språk än svenska inom public service har sitt ursprung i de behov som nyligen invandrade grupper ansågs ha av nyheter på sitt språk. Det präglar i hög grad fortfarande dessa sändningar. De nationella minoriteterna kan visserligen ha behov också av nyhetssändningar på minoritetsspråk, men detta är inte nödvändigtvis det främsta behovet. Det är i högre grad språk och kultur som behöver utrymme i sändningarna.

I det gällande sändningstillståndet till SVT anges i 12 § följande (Ku2013/2525/MFI):

SVT:s samlade programutbud på de nationella minoritetsspråken samiska, finska, meänkieli och romani chib samt på teckenspråk ska, samman- taget med SR:s och UR:s utbud, öka årligen jämfört med 2013 års nivå. Ökningen ska vara betydande. SVT ska även erbjuda ett utbud på det nationella minoritetsspråket jiddisch och andra minoritetsspråk. SVT ska ha en dialog med de berörda grupperna.

I sändningstillståndet för UR återfinns samma bestämmelse i 13 § (Ku2013/2526(MFI). I princip samma formulering används i gällande sändningstillstånd för SR (Ku2013/2524/MFI).

Public service-bolagen har fått kritik i de två senaste årens rappor- ter från Granskningsnämnden för radio och tv för att inte tydligt ha redovisat hur den betydande ökningen av minoritetsmedia har varit märkbar för användarna. Däremot bedöms kravet på dialog med de berörda grupperna som uppfyllt (Granskningsnämnden, 2015).

Bilden av att dialogen med de nationella minoriteterna fungerar på ett tillfredsställande sätt delas inte av minoritetsföreträdare. Sverige- finländarnas delegation och STR-T framhåller bristen av delaktighet i beslut som rör bland annat sändningstider och programinnehåll (Sverigefinländarnas delegation och STR-T, 2016).

I utredningens webbenkät är det bara en mindre andel svarande för respektive språk som anser att utbudet inom public service mot- svarar deras önskemål.

233

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

11.2.1Utbildning av journalister för att motverka okunskap

Bedömning: Det finns också inom journalistkåren en kunskaps- brist om de nationella minoriteterna och deras rättigheter som alltför ofta leder till okunnig och fördomsfull rapportering. Bristen på tvåspråkiga journalister leder ibland också till att public service har svårt att leva upp till sina mål på minoritetsområdet.

De förslag som lämnas av Medieutredningen om kunskaps- höjande fortbildning för journalister samt utbildning av två- språkiga journalister, bör beaktas av regeringen.

I Medieutredningens samråd framkom att ett stort problem är den okunniga, och ibland direkt stereotypa, rapporteringen om nationella minoriteter som också påverkar journalisters syn på vad som har nyhetsvärde för hela befolkningen (SOU 2016:80, kapitel 5). Repre- sentanter för de nationella minoriteterna efterfrågar dels utbild- ningar för redan yrkesverksamma journalister, dels insatser för att få in personer som talar minoritetsspråken på journalistutbildningar.

Medieutredningen konstaterar att det råder en stor brist på två- språkiga journalister. Bilden delas av public servicebolagen. SVT skriver exempelvis i sitt remissvar inför det nuvarande sändningstill- ståndet följande (remissvar på SOU 2012:59):

en omfattande expansion av verksamheten på nationella minoritets- språk utan ett samhälleligt åtagande på utbildningsområdet är inkonse- kvent och ohållbart i längden. Tvåspråkiga journalister är, på samma sätt som tvåspråkiga lärare, en förutsättning för att minoritetsspråks- grupperna ska kunna ta del i denna demokratiska process.

Medieutredningen drar slutsatsen att kunskapshöjande fortbildning för journalister och utbildningar i journalistik riktade till sökande med kunskaper i något av minoritetsspråken skulle kunna vara stärkande för de nationella minoritetsmedierna. Utredningen delar Medieutredningens bedömning och föreslår att regeringen går vidare med dess förslag.

234

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

11.2.2Det kommande sändningstillståndet för public service

Bedömning: I det kommande sändningstillståndet bör hänsyn tas till både kvantitet och kvalitet. Sändningar på de nationella minori- tetsspråken har central betydelse för synliggörande och revitali- sering av språken. Utredningen bedömer vidare att jiddisch bör ges samma ställning i sändningstillståndet som övriga minoritets- språk.

Den parlamentariska kommitté som tillsatts för att ta fram underlag inför den kommande tillståndsperioden bör dessutom beakta de nationella minoriteternas rättigheter. Ett nationellt minoritetsperspektiv bör på samma sätt som ett jämställdhets- perspektiv genomsyra verksamheten och vara synligt även för majoritetspubliken.

Public servicebolagen arbetar alla med minoritetsspråksuppdraget i sändningstillståndet. Uppdraget att sända på de nationella minori- tetsspråken utgår från Sveriges folkrättsliga åtagande enligt Europa- rådets minoritetskonventioner. Störst antal sända timmar står Sveriges Radio för. Bolaget prioriterar minoritetsspråksuppdraget i sin interna utvecklingsplan där fokus framför allt ligger på att öka tillgängligheten, stärka minoritetsspråksredaktionerna och öka majoritetspublikens kunskap om de nationella minoriteterna. Sam- arbetet mellan minoritetsspråksredaktionerna och andra redaktioner samt insatserna för att stärka såväl språk som kultur och identitet hos de nationella minoriteterna har ökat.

Långsiktiga strukturer för dialog med de nationella minoriteterna är nödvändiga

Trots det arbete som public servicebolagen bedriver brister det fort- farande i fråga om de nationella minoriteternas möjlighet till del- aktighet och inflytande. Utbildningsradion är det bolag som kommit längst och upparbetat fungerande strukturer för dialog med de natio- nella minoriteterna för inkludering och delaktighet i de produktioner som genomförs. Utredningen anser att de övriga två bolagen bör öka sina insatser på detta område för att uppfylla kraven i sändningstill- ståndet. Utredningen vill också lyfta fram betydelsen av att det finns

235

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

fastanställd personal med språk- och kulturkompetens inom bolagen. Sådan personal bidrar till ökad synlighet liksom till ökad legitimitet och trovärdighet för public service i frågor som rör nationella minoriteter.

I det nya sändningstillståndet bör både utbud

på minoritetsspråk och synlighet i majoritetsmedia beaktas

I det nuvarande sändningstillståndet finns ett krav på att utbudet på minoritetsspråk ska öka varje år och att ökningen ska vara bety- dande. Både Sveriges television och Sveriges radio påpekar dock att detta krav endast mäter antal sända timmar och inte säger något om kvaliteten på innehållet (Sveriges radio, 2017; Sveriges television 2017). SR framhåller också att en ökning i form av ett visst antal sända timmar blir betydande för några minoritetsspråk samtidigt som de innebär en mycket liten ökning för finska, som är det domine- rande minoritetsspråket med mycket programtid i SR:s sändningar. SR önskar att ökad sändning utanför FM-kanalerna ska räknas in i den totala sändningstiden.

Public servicebolagen framhåller i kontakter med regeringen och utredningen vikten av att kunna arbeta med att nå målgruppen bättre, främst genom digitala kanaler. Det finns emellertid från minoriteternas sida en farhåga att synligheten i media kommer att minska om innehållet flyttas till alternativa kanaler och endast riktas till den aktuella nationella minoritet som utgör ett programs mål- grupp. En av styrkorna med public service är att hela befolkningen nås, även de som inte aktivt letar upp innehåll med minoriteter eller minoritetsspråk. Utredningen anser att en målgruppsanpassning kan vara verkningsfull för att nå personer som inte konsumerar media i traditionella kanaler. Däremot får ett sådant arbete inte innebära att minoritets- och minoritetsspråksinnehållet i de ordinarie tablåerna minskar eller görs mer osynligt.

Utredningen anser att regeringen i sitt beslut om nästa sänd- ningstillstånd ska ta hänsyn till både kvantitet och kvalitet när det gäller utbudet av media producerat på de nationella minoritets- språken. Det är också viktigt att hålla isär begreppen minoritetsspråk och nationella minoritetsspråk i sändningstillstånden så att inga missuppfattningar uppstår om att de ska ses på samma sätt. De nationella minoritetsspråken bör med utgångspunkt i språklagen ses

236

SOU 2017:60 Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

i samma sammanhang som majoritetsspråket svenska och inte tillsammans med nytillkomna språk i Sverige.

Utredningen ser inte heller någon anledning att särbehandla jiddisch, såsom sker i det nuvarande sändningstillståndet. Jiddisch ska i egenskap av nationellt minoritetsspråk ha samma ställning inom public service-media som övriga nationella minoritetsspråk. Utred- ningen utvecklar detta resonemang närmare i kapitel 12.4.

11.3Utbildningsväsende och läromedel

Skolan har tills rätt nyligen varit en viktig faktor i att osynliggöra och undertrycka de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i Sverige. En förutsättning för att allmänhetens kunskap om de natio- nella minoriteterna ska kunna öka är att skolan undervisar om deras rättigheter liksom om deras historia, språk och kultur. Sverige åtog sig att se till att skolan bedriver sådan undervisning i och med ratificeringen av Europarådets minoritetskonventioner. Detta finns sedan 2002 inskrivet i skolans olika läroplaner.

I läroplanen för grundskolan är ett av de fastslagna kunskaps- målen det som behandlar de nationella minoriteterna inom ämnena samhällskunskap, historia och svenska. Trots detta är det många elever som genomgår grund- och gymnasieskola utan att ha fått kunskap i ämnet. En undersökning som Sisuradio genomfört under 2017 visar på stora brister när det gäller undervisningen om de nationella minoriteterna. Färre än hälften av de historielärare som svarat på den enkät som skickades ut svarade att de undervisar om alla fem nationella minoriteter (Sisuradio, 2017).

Delvis kan detta förklaras med att motsvarande kunskapskrav saknas i lärarutbildningen och att det i de vanligaste läroböckerna ofta nästan helt saknas innehåll om de nationella minoriteterna. I och med ratificeringen av Europarådskonventionerna har Sverige åtagit sig bland annat att tillhandahålla möjligheter till lärarutbildning och tillgång till läromedel. Statens möjligheter att styra på detta område är dock begränsade då läromedelsmarknaden är avreglerad och universiteten har autonomi i förhållande till regeringen. Staten för- handsgranskar inte längre läroböcker.

237

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

11.3.1Förbättrad uppfyllelse av läroplanernas målsättningar

Bedömning: Målet i skolans läroplaner om kunskap om de natio- nella minoriteterna uppfylls i allt för låg utsträckning.

Förslag: Regeringen bör ge Skolverket ett särskilt uppdrag att genomföra en riktad efterhandsgranskning av läromedel med avseende på hur de nationella minoriteterna och deras rättigheter framställs i läromedel som används i undervisning. Regeringen bör vidare överväga att ge Skolverket i uppdrag att utöka utbudet av utbildningsmaterial om de nationella minoriteterna och minori- tetsspråken.

Ett av kunskapsmålen för elever som går ut årskurs 9 är att ha fått kunskap om de nationella minoriteternas (judar, romer, urfolket samerna, sverigefinnar och tornedalingar) kultur, språk, religion och historia (Lgr 2011). Uppfattningen från bland annat företrädare för de nationella minoritetsorganisationerna är dock att detta kunskaps- mål i de allra flesta fall uppnås i mycket låg utsträckning.

Sverige har fått återkommande kritik från bland annat Europa- rådet för brister när det gäller hur och i vilken omfattning de natio- nella minoriteterna framställs i läromedel. Det finns enligt den råd- givande kommittén för ramkonventionen för lite information om minoriteterna och företrädare för minoriteterna har också lyft fram direkta faktafel (Europarådet, 2012, s. 22).

Under hösten 2016 genomfördes en granskning av läroböcker med fokus på rasism, främlingsfientlighet och intolerans av myndig- heten Forum för levande historia (Johnsson Harrie, 2016). Rapport- författaren utgår från kunskapskraven i läroplanen och redogör bland annat för hur de nationella minoriteterna och urfolket samerna representeras och skildras i sex vanligt förekommande läroböcker i historia respektive i samhällskunskap. Studien visar att två av historie- böckerna inte alls nämner samerna och en av dem inte heller nämner något om de nationella minoriteterna. Läroböckerna i samhällskun- skap nämner enligt granskningen samtliga minoriteter och redogör för tidigare förföljelser och dagens minoritetspolitik. Däremot fram- ställs sällan minoriteterna själva som pådrivande i denna utveckling utan ges snarare en passiv roll.

238

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

Även om läromedelsmarknaden är avreglerad har skolmyndig- heterna möjlighet att genomföra riktade granskningar av läroböcker. Skolinspektionen har exempelvis genomfört granskningar gällande läroböcker i kemi och fysik, den senare bland annat i ett jämställd- hetsperspektiv. Inspektionen har inget uttryckligt uppdrag att granska läromedel, men kan göra det i samband med kvalitetsgransk- ningar.

Skolverket har genomfört riktade granskningar av läromedel, bland annat när det gäller hur funktionsvariationer framställs i läro- medel. Myndigheten gjorde år 2006, efter ett regeringsuppdrag, en granskning av läromedel utifrån skolans värdegrund. Granskningen visade att de nationella minoriteterna behandlades i mycket liten utsträckning. Romer, sverigefinnar och tornedalingar nämndes inte över huvud taget och informationen var onyanserad och allt för ensidig (Skolverket, 2006).

Utbildningsradion (UR) är en aktör som på senare tid har kommit att i betydande omfattning ta fram material i form av utbildnings- program riktade till skolan och kunskapshöjande program riktade till allmänheten genom public service-kanalerna. Det undervisnings- material som därutöver finns att tillgå har i första hand tagits fram av statliga aktörer som Forum för levande historia och Skolverket, men även av enskilda kommuner eller civilsamhällesorganisationer. Skol- verket har inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering tagit fram undervisningsmaterial om romer för användning i grund- skolan (se skr. 2011/12:56, s. 39).

Den utsträckning i vilken nationella minoriteter representeras i läromedel, och hur de framställs, har betydelse för om allmänhetens kunskap om minoriteterna ska kunna nå en högre nivå. Skolverket bör därför få ett uppdrag att granska de läromedel som finns tillgängliga. I uppdraget bör ingå att vid behov se till att utbildningsmaterial som rör de nationella minoriteternas historia, kultur, språk och ställning i sam- hället tas fram för samtliga årskurser i grundskolan och gymnasiet.

11.3.2Förbättrade kunskaper bland lärarna

Förslag: Regeringen bör se över möjligheterna att införa ett krav på kunskap om de nationella minoriteterna och deras rättigheter i examensmålen för förskollärare, grundskollärare och ämneslärare.

239

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

Skolverket bör få i uppdrag att vidta kunskapshöjande insatser i skolan om de nationella minoriteterna. I uppdraget ska ingå att genomföra fortbildning kring de nationella minoriteternas historia, rättigheter och situation.

I dag saknas kunskapsmål som berör nationella minoriteter i examensbeskrivningen för lärare i samtliga årskurser. Europarådet har tidigare kritiserat Sverige för att kunskap om de nationella minori- teterna inte ingår som ett obligatoriskt moment i lärarutbildningar (Europarådet, 2012, s. 22).

En vanligt förekommande uppskattning är att uppemot 800 000 invånare i Sverige har en bakgrund i någon eller flera av de nationella minoriteterna.1 Eftersom det saknas statistik går det inte att säga säkert hur många invånare som har minoritetsbakgrund. Det är möjligt att det är så många som uppemot en miljon eller kanske rentav ännu fler. Detta innebär oavsett att i genomsnitt två till tre elever i varje skolklass har minoritetsbakgrund. Det är nödvändigt att lärare i sin utbildning, och inom ramen för tillgängliga fortbildnings- vägar, ges möjlighet att få kunskap om de nationella minoriteternas rättigheter. Utredningen föreslår att ett tillägg görs i de befintliga målen för förskollärarexamen, grundlärarexamen och ämneslärar- examen (se kursivering):

4.Färdighet och förmåga

–visa förmåga att kommunicera och förankra förskolans värde- grund, inbegripet de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingarna, i synnerhet de natio- nella minoriteternas rättigheter, […]

5.Värderingsförmåga och förhållningssätt

–visa förmåga att i det pedagogiska arbetet göra bedömningar utifrån relevanta vetenskapliga, samhälleliga och etiska aspek- ter med särskilt beaktande av de mänskliga rättigheterna, i synnerhet barnets rättigheter enligt barnkonventionen och nationella minoriteters rättigheter enligt Europarådets kon- ventioner, samt en hållbar utveckling, och […]

1 Enligt uppskattningar från Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget.

240

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

Fortbildning och kunskapshöjande åtgärder är nödvändiga för att komplettera lärarutbildningen

Eftersom krav på kunskap om de nationella minoriteterna saknats i lärarutbildningarna kan det anses troligt att kunskapsnivån inom lärarkåren, av naturliga orsaker, är förhållandevis låg på detta område. Ansvaret för fortbildning i skolan ligger hos respektive rektor/skol- ledare. I en skrivelse från Historielärarnas förening till riksdagens utbildningsutskott påtalas föreningens uppfattning att lärares ämnes- fortbildning under senare år fått stå tillbaka mer än tidigare (2017- 03-21). Föreningen efterlyser ett helhetsgrepp om lärares tillgång till ämnesfortbildning. Skolverket har tidigare fått i uppdrag att genom- föra kunskapshöjande insatser när det gäller området främlings- fientlighet och liknande former av intolerans. I uppdraget ingår bland annat att sammanställa och sprida material samt anordna fort- bildningar. Fortbildningen har tagits fram i samarbete med Forum för levande historia och ges i form av en terminskurs på distans vid ett urval av lärosäten.

Det är utredningens bedömning att Skolverket bör få i uppdrag att vidta kunskapshöjande insatser inom skolan även vad gäller nationella minoriteter. Utbildningen bör utformas i nära samarbete med de nationella minoriteterna och den föreslagna uppföljningsmyndigheten.

11.3.3Ökad medvetenhet inom folkbildningen

Förslag: Utredningen föreslår att regeringen ger Folkbildnings- rådet i uppdrag att utarbeta en handlingsplan för ökad medveten- het om de nationella minoriteterna och deras rättigheter inom folkbildningen. Ett tillägg om att beakta nationella minoriteters rättigheter bör göras i examensmålen för folkhögskollärare.

Folkbildningen omfattar både studieförbundsverksamhet, som exem- pelvis studiecirklar, och folkhögskolor. En viktig del av folkhög- skolornas verksamhet är de allmänna kurserna där det är möjligt att läsa in motsvarande gymnasiekompetens. Folkbildningen är en idé- buren verksamhet som är fri och frivillig. I folkbildningens särart ingår det alternativa synsättet på pedagogik, engagerade lärare och ett helhetsperspektiv på deltagaren. Att folkbildningen är deltagar-

241

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

styrd gör att den kan tilltala även de som inte är intresserade av att läsa vidare på högskola eller universitet. Av denna anledning kan kurser i minoritetsspråk inom folkbildningen bidra till större revitali- seringsmöjligheter och bredda utbudet för de som vill lära sig ett minoritetsspråk.

Det finns flera folkhögskolor som har en minoritetsinriktning eller erbjuder kurser i finska2 men det är också av vikt att ett natio- nellt minoritetsperspektiv genomsyrar hela folkbildningens verk- samhet för att öka den allmänna kunskapen om de nationella minoriteterna i samhället. Utredningen föreslår därför att reger- ingen ger Folkbildningsrådet i uppdrag att redovisa en handlingsplan för ökad medvetenhet om de nationella minoriteterna och deras rättigheter inom hela folkbildningens verksamhet. I arbetet ska de nationella minoriteterna ges möjlighet till delaktighet och inflytande. Handlingsplanen bör följas upp regelbundet och redovisas till upp- följningsmyndigheten.

En förutsättning för att undervisning om de nationella minori- teterna ska vara av god kvalitet är att lärarutbildningen innehåller till- räckligt omfattande moment i ämnet. Utredningen föreslår att mot- svarande tillägg som för övriga lärarutbildningar görs i de befintliga målen för folkhögskollärarexamen under rubriken ”Värderings- förmåga och förhållningssätt” (se kursivering):

–visa förmåga att beakta frågor om demokrati och andra värde- grundsfrågor som jämställdhet och jämlikhet, mångfald och mänskliga rättigheter, inklusive de nationella minoriteternas rättig- heter, inom yrkesområdet […]

11.4Myndigheter och andra aktörer

Sedan minoritetspolitiken infördes har flera insatser på nationell och lokal nivå genomförts för att öka allmänhetens kunskap om de nationella minoriteterna.

2 Vid sökning i kursutbuder under våren 2017 fanns inga kurser i jiddisch, meänkieli, romani chib eller samiska.

242

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

11.4.1Uppföljningsmyndigheternas kunskapshöjande uppdrag

Förslag: Uppföljningsmyndigheten bör ha ett tydligt kunskaps- höjande och utåtriktat uppdrag.

I de nuvarande uppföljningsmyndigheternas uppdrag har bland annat ingått att sprida kunskap kring de nationella minoriteterna. Myndig- heterna har bland annat genomfört flera annonskampanjer och vid två tillfällen producerat en tidningsbilaga som distribuerats tillsam- mans med dagstidningar. Myndigheterna har också arbetat kun- skapshöjande gentemot kommuner med så kallade grundskydds- konferenser som skett på regional nivå. Uppföljningsmyndigheterna har också producerat informations- och inspirationsmaterial som finns tillgängligt på www.minoritet.se eller kan beställas kostnadsfritt via myndigheterna.

Effektmätningar av kunskapshöjande åtgärder är vanskliga men myndigheterna själva bedömer att efterfrågan på det material de producerat varit stort och att de grundskyddskonferenser som anordnats lett till en ökad medvetenhet.

11.4.2Andra aktörer som arbetat med kunskapshöjande åtgärder

Sedan 2010 driver Sametinget hemsidan www.minoritet.se på upp- drag av regeringen. Hemsidan innehåller information och nyheter om samtliga nationella minoriteter och fungerar som en kunskaps- bank. Artiklar och krönikor som publiceras skrivs av frilans- skribenter som företrädesvis själva har minoritetsbakgrund. Antalet sidvisningar har ökat kontinuerligt sedan starten och 2016 uppgick det totala antalet besökare till drygt 200 000. Regeringen gör bedöm- ningen att hemsidan utgör ett viktigt verktyg för kunskapsspridning och utredningen ansluter sig helt till den uppfattningen.

Flera andra myndigheter har haft uppdrag som syftat till att öka kunskapen om nationella minoriteter. Forum för levande historia har exempelvis sedan starten ett uppdrag att belysa antisemitism, fram- för allt mot bakgrund av Förintelsen. Myndighetens uppdrag har sedan dess utökats till att omfatta arbete för demokrati och alla människors lika värde. I dag har myndigheten särskilda uppdrag när det gäller antisemitism, antiziganism och rasism mot samer. Myndig-

243

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

heten har också producerat ett material om rasbiologi i Sverige som berör flera av de nationella minoriteterna.

Som tidigare nämnts har Utbildningsradion, men också Skol- verket, producerat läromedel som utgör en viktig del av det undervis- ningsmaterial som finns att tillgå när det gäller nationella minoriteter.

Samiskt informationscenter, SIC, driver hemsidan www.samer.se med information om den samiska historien och det samiska sam- hället. Centret ligger under Sametinget och dess uppgift är att höja människors kunskap om samer och samisk kultur. Centret har bland annat samlat undervisningsmaterial och information kring det samiska och kommunicerar också via sociala medier för att sprida kunskap. Hemsidan www.samer.se hade under 2016 drygt 400 000 besökare. Sametinget bedömer att SIC och hemsidan har varit betydelsefulla för den ökade synligheten för bland annat samisk kultur genom konstnärer, författare och artister.

Romskt informations- och kunskapscentrum, RIKC, startades 2009 och är sedan 2012 en permanent verksamhet inom Malmö Stad. Centret arbetar både med kunskapshöjande insatser i kommunen och med stöd till romer som behöver hjälp eller vägledning i kon- takter med myndigheter, för att starta en förening eller liknande. Centret erbjuder stöd till kommunala verksamheter så att de kan leva upp till sina åtaganden i förhållande till den nationella minoriteten romer. Centret genomför föreläsningar om bland annat romsk- svensk historia och normkritik.

11.4.3Det civila samhället har tagit stort ansvar för kunskapsspridning

De nationella minoriteternas organisationer bedriver också viktigt arbete med att synliggöra minoriteterna och öka allmänhetens kun- skap. Bland annat har Sverigefinska ungdomsförbundet tagit fram ett språkpaket till nyblivna föräldrar för att uppmuntra användandet av finskan. Efter liknande modell har Sáminuorra också utvecklat ett språkpaket för att stödja användningen av samiska hos nyblivna föräldrar.

En stor del av medlen som betalas ut till kommunerna i förvalt- ningsområde går till kulturella evenemang, vilket framgår av redo- visningen av fördelningen av statsbidraget. Detta har även framkom- mit i utredningens kontakter med samordnare. Evenemangen annon-

244

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

seras ofta i lokaltidningar och äger rum på synliga platser i kom- munen. Många gånger är arrangemangen möjliga tack vare de lokala föreningarnas engagemang. Genom samarbete mellan kommunen och föreningslivet är en större synlighet på lokal nivå möjligt.

De större organisationerna på riksnivå bedriver också ett på- verkansarbete gentemot politiker och ett opinionsbildande arbete i medier, vilket också bidrar till synligheten i samhället och medveten- heten om de nationella minoriteternas rättigheter.

Utredningen har föreslagit att regeringen minst fördubblar stödet till minoriteternas riksorganisationer för att detta arbete ska kunna fortsätta (se avsnitt 4.3.5).

11.4.4Vikten av förebilder och synlighet inom kulturen

Bedömning: Starka förebilder som syns inom populärkulturen eller film, tv-serier och konst av kulturproducenter som tillhör nationella minoriteter kan ofta vara mer betydelsefulla för bilden av minoriteterna i majoritetssamhället än statliga kunskaps- höjande åtgärder. Det är viktigt att ett nationellt minoritets- perspektiv genomsyrar de stödsystem som finns för kulturlivet.

Förslag: Regeringen bör ge Riksantikvarieämbetet, Myndigheten för kulturanalys och Statens historiska museer ett tydligt uppdrag att inkludera de nationella minoriteterna i sina uppdrag. Kungliga Biblioteket bör inom ramen för sitt uppdrag angående en natio- nell biblioteksstrategi ge de nationella minoritetsspråken en ut- talad plats i bibliotekets verksamhet. Regeringen bör dessutom i sina riktlinjer för bidrag till Riksteatern ge ett uppdrag att också inkludera ett nationellt minoritetsperspektiv.

Såväl filmen Sameblod som tv-produktionen Bastubaletten har på senare tid framgångsrikt lyft fram de nationella minoriteterna i Sverige för en bredare publik, vilket bidragit till ett synliggörande som myndighetsåtgärder knappast skulle kunna uppnå.

Både Statens kulturråd och Svenska filminstitutet har i uppdrag att redovisa hur myndigheterna verkat för det samiska folkets och de övriga nationella minoriteternas kultur. Kulturrådet har också ett övergripande ansvar för Kultursamverkansmodellens bidragsgivning

245

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

SOU 2017:60

till det regionala kulturlivet. I detta lyfts de nationella minoriteterna fram att uppmärksammas.

Ytterligare ett antal kulturinstitutioner med statligt stöd borde likaså ges i uppdrag att också lyfta fram de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i sin verksamhet. Till dessa hör Kungliga Biblioteket (KB), Riksantikvarieämbetet, Statens historiska museer och Myndigheten för kulturanalys.

Kungliga Biblioteket har ett samarbete med Internationella Biblio- teket, knutet till Stockholms stadsbibliotek, för att främja tillgången till litteratur på andra språk än svenska. I det samarbetet ingår inte de nationella minoritetsspråken. KB har också i uppdrag att utveckla en nationell biblioteksstrategi. I den processen bör regeringen se till att de nationella minoritetsspråken ges en uttalad plats.

Riksantikvarieämbetet har från 2017 tagit över en del uppgifter avseende museiverksamhet från det nedlagda Riksutställningar. De nationella minoriteternas synlighet i Sverige bör särskilt uppmärk- sammas i myndighetens arbete med museifrågor. Det gäller även för Statens historiska museer, som i regeringens proposition Kulturarvs- politik (prop. 2016/17:116) fått ett utökat uppdrag att främja kun- skapen om och intresset för Sveriges historia.

Scenkonsten har en särskild plats i den nationella minoritets- kulturen, då denna i stor utsträckning bygger på muntlig tradition. Minoritetsspråken har tills nyligen varit helt utestängda från skolans uppdrag att lära ut läsande och skrivande, vilket ger den muntliga kulturen såsom scenkonsten en viktig roll för minoritetsspråkens revitalisering. Giron Sami Teáhter, Tornedalsteatern och Uusi Teatteri liksom den numera vilande Judiska Teatern är alla exempel på scenkonstens roll i den nationella minoritetskulturen. Till detta kommer amatörteaterverksamhet på de olika minoritetsspråken. Inom ramen för de riktlinjer som finns för statens bidrag bör Riks- teatern få ett uttalat uppdrag att också främja de nationella minori- tetsspråken genom att integrera ett nationellt minoritetsperspektiv i sin verksamhet.

Myndigheten för kulturanalys ansvarar för analys, utvärdering och uppföljning av kulturpolitiken utifrån de kulturpolitiska målen. Myndigheten har ett övergripande uppdrag att bistå regeringen med underlag och rekommendationer för utvecklingen av den statliga kulturpolitiken. Myndigheten bör få i uppdrag att särskilt beakta de nationella minoriteternas kultur i sitt arbete.

246

SOU 2017:60

Kunskapshöjande och synliggörande åtgärder

11.4.5Skyltning och flaggning

De nationella minoriteterna och minoritetsspråken har under mycket lång tid osynliggjorts i det offentliga rummet i Sverige. I nyare tid har företräde ofta getts nyare svenska namnformer på geografiska företeelser, där de mer ursprungliga namnen varit på ett minoritets- språk. Först nyligen har de ursprungliga namnen börjat återkomma tillsammans med de svenska vid skyltning i den offentliga miljön. Det är ett viktigt steg för att synliggöra de nationella minoriteterna och minoritetsspråken såväl historiskt som i dagens Sverige. Detta arbete bör fortsätta.

På sina håll, huvudsakligen i förvaltningsområdena för meänkieli och samiska, har man på kommunal nivå valt att på olika sätt och i olika utsträckning skylta sin verksamhet med det eller de minoritets- språk som är lokalt förekommande. Detta är en tydlig signal till de nationella minoriteterna att de är erkända och att kommunen har en ambition att tillgodose deras rättigheter. Men det är också en tydlig signal till det omgivande samhället att de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har en tydlig plats i det offentliga rummet i dagens Sverige.

Ytterligare ett sätt att synliggöra de nationella minoriteterna är offentlig flaggning. För fyra av de nationella minoriteterna finns nu både egen flagga och egen högtidsdag:

Högtidsdag	Datum
Samernas nationaldag3	6 februari
Sverigefinnarnas dag	24 februari
Romernas nationaldag	8 april
Tornedalingarnas dag	15 juli
Resandefolkets dag	29 september

Till detta kommer Förintelsens minnesdag den 27 januari, som fyller en viktig roll för både judar och romer.

3 Inom samiskt förvaltningsområde kan med fördel även övriga samiska flaggdagar uppmärk- sammas, se Samiskt informationscentrums hemsida samer.se

247

Övriga frågor som regeringen bör uppmärksamma

SOU 2017:60

många områden blir dessutom förutsättningarna för språkrevitali- sering bättre.

Språk som diskrimineringsgrund liksom tillhörighet till en natio- nell minoritet återfinns i den s.k. öppna lista som tas upp i artikel 14 i Europakonventionen. Med en öppen lista avses en uppräkning av diskrimineringsgrunder som inte utesluter grunder som saknas i uppräkningen.

Frågan om att utöka diskrimineringsgrunderna i diskriminerings- lagen berördes i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering. Regeringen anförde bl.a. följande (se prop. 2007/08:95, s. 110–111):

På sikt kan det emellertid vara av intresse att undersöka om det är lämp- ligt och möjligt att utforma ett generellt och heltäckande diskrimi- neringsförbud med utgångspunkt i principen om alla människors lika värde och rättigheter. Det diskrimineringsförbud som slås fast i Europa- konventionen, och som innehåller en öppen lista av diskriminerings- grunder, gäller också redan i dag som svensk rätt. Regeringen överväger därför att låta utreda möjligheterna till ett diskrimineringsförbud med en öppen lista.

I 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen föreskrivs följande (utredningens kursivering):

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig- het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Här ingår således ”språklig tillhörighet” i uppräkningen av diskrimi- neringsgrunder, som dessutom är utformad som en öppen lista. Bestämmelsen i regeringsformen är emellertid ett s.k. målsättnings- stadgande som har politisk betydelse men som inte med framgång kan läggas till grund för en talan inför domstol.

Europarådet har i sina återkommande granskningar av Sveriges efterlevnad av ramkonventionen, senast i ministerkommitténs resolution från den 11 juni 2013, tagit upp att diskrimineringslagen inte uttryckligen innefattar diskriminering baserad på språk, och att detta bedöms som oroande med tanke på de svårigheter som personer tillhörande nationella minoriteter upplever att de har med att utöva sin rätt att använda och lära sig sitt språk (Europarådet, 2013).

250

SOU 2017:60

Övriga frågor som regeringen bör uppmärksamma

Även Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget har, senast i sin uppföljningsrapport för 2016, föreslagit att diskriminerings- grunderna i diskrimineringslagen ses över för att utreda möjlig- heterna att uppta språk som diskrimineringsgrund.

Det har även på senare år förekommit att människor tillhörande de nationella minoriteterna förbjudits att använda sitt språk sins- emellan i skolan och på arbetsplatser, även under raster. Det kan finnas många andra situationer där förbud att använda minoritets- språk ger upphov till problem. Det hävdas ofta att diskriminering på grund av språk faller under förbudet mot diskriminering på grund av etnicitet. Men alla som använder t.ex. ett nationellt minoritetsspråk anser sig inte ha en annan etnicitet än den svenska. Det blir märkligt om staten tillskriver en sådan person en annan etnicitet. Begreppen bör hållas isär. En diskrimineringsgrund avseende språk kan behövas. Det är av stor betydelse att frågan om lagligheten av olika slags språk- förbud blir grundligt genomlyst. Regeringen bör därför i lämpligt sammanhang pröva frågan om att införa språk som diskrimi- neringsgrund i diskrimineringslagen.

Det är givetvis så att en rätt att vid domstol göra gällande diskri- minering på grund av språk inte bör gälla enbart för de nationella minoritetsspråken. Därför bör en översyn handla om språk generellt som diskrimineringsgrund.

12.2Frågan om vilka nationella minoriteter

och minoritetsspråk som bör erkännas av Sverige

Bedömning: Sedan Sverige 1999 fattade beslut om att ratificera Europarådets två minoritetskonventioner har kännedomen om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken ökat väsentligt inom majoritetssamhället. Frågan om hur de fem nationella minoriteterna och de fem nationella minoritetsspråken benämns och definieras behöver därför övervägas på nytt.

Förslag: Regeringen bör göra en översyn av hur Sveriges natio- nella minoriteter och minoritetsspråk definieras och benämns.

251

Övriga frågor som regeringen bör uppmärksamma

SOU 2017:60

När riksdagen 1999 beslutade ratificera ramkonventionen och språk- stadgan och uttalade att de nationella minoriteterna i Sverige är judar, romer, sverigefinnar, samer och tornedalingar samt att de nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska konstaterades att åtgärderna skulle ses som ett första steg mot en samlad minoritetspolitik.

I ramkonventionen saknas en definition av begreppet nationell minoritet. Sverige har utifrån ramkonventionens intentioner och internationella tolkningar därför fastslagit vilka kriterier som ska gälla för att en grupp ska omfattas av de rättigheter som fastslås i konventionen. Riksdagen fastslog, efter regeringens förslag, följande kriterier i samband med antagandet av propositionen Nationella minoriteter i Sverige (prop. 1998/99:143, s. 31):

– Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i samhället. Grupp- bestämningen kan inte enbart göras efter gruppens numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och samman- hållning

–Självidentifikation. Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet.

–Historiska eller långvariga band med Sverige. Regeringen anser inte att det är möjligt att dra någon absolut gräns i år mätt. Vår bedömning är dock att endast minoritetsgrupper vars minoritetskultur funnits i Sverige före sekelskiftet uppfyller kravet på historiska eller långvariga band.

Det finns således vissa objektiva kriterier för vilka grupper som om- fattas av minoritetspolitiken. Däremot krävs ytterst att den enskilda individen identifierar sig som tillhörande gruppen för att kunna göra anspråk på rättigheter som följer av lagstiftningen.

Det är t.ex. den historiska närvaron av invånare med rötter i det finska språket och kulturen som utgör grund för att sverige

Rådgivande kommittén	Europarådets rådgivande	kommitté	för
	ramkonventionen om skydd för nationella
	minoriteter
SCB	Statistiska Centralbyrån
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
Språkstadgan	Europeisk stadga om landsdels- eller
	minoritetsspråk
STR-T	Svenska Tornedalingars	Riksförbund	–
	Tornionlaaksolaiset