sou 2017 58

Till statsrådet Anders Ygeman, Justitiedepartementet

Den 14 juli 2016 beslutade regeringen (dir 2016:69) att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur de bilaterala avtalen med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats ska genomföras i svensk rätt.

Till särskild utredare förordnades samma dag polismästaren Stefan Mann.

I utredningen har från och med den 1 augusti 2016 följande experter medverkat: numera ämnesrådet Ellika Eriksson, Näringsdeparte- mentet, kanslirådet Roger Ghiselli, Justitiedepartementet, chefen för externa samarbeten (Arlanda) Fredrik Jaresved, Swedavia AB, kansli- rådet Christine Leandersson, Näringsdepartementet, rättssakkunnige Peter Lindström, Justitiedepartementet, kommissarie Peter Mattsson,

Polismyndigheten, avdelningschefen Mats M. Pettersson,			Tullverket,
kanslirådet	Ola Pihlblad,	Utrikesdepartementet,	sakkunniga

Annika Ramstedt, Transportstyrelsen, och departementssekreteraren Henrik Tegehed, Näringsdepartementet. Genom beslut entledigades Peter Lindström från uppdraget fr.o.m. den 11 januari 2017. Fr.o.m. samma datum förordnades rättssakkunniga Erika Goldkuhl, Justitiedepartementet, att vara expert.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 augusti 2016 de- partementssekreteraren Mats Barregren och från och med den 29 sep- tember 2016 hovrättsassessorn Réka Gödri-Mártis.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om amerikansk inresekontroll på Arlanda (Preclearanceutredningen) (Ju 2016:17), överlämnar härmed betänkandet Amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige – så kan avtalen genomföras (SOU 2017:58).

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		35
1	Författningsförslag.....................................................	59

1.1Förslag till lag (201x:xx) om amerikansk inresekontroll

vid utresa från Sverige.............................................................

1.2Förslag till förordning (201x:xx) om amerikansk

inresekontroll vid utresa från Sverige ....................................

1.3Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

(2010:110) ...............................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om

immunitet och privilegier i vissa fall ......................................

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om

krigsmateriel............................................................................

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om

tullfrihet m.m. .........................................................................	78
1.7 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)...............	80

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1100) om

luftfartsskydd ..........................................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga

föremål.....................................................................................	83
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1992:1303) om krigsmateriel ................................................	84
	3

Innehåll SOU 2017:58

1.11	Förslag till förordning om ändring i vapenförordningen
	(1996:70).................................................................................	85
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	87
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	87
2.2	Utredningens arbete...............................................................	87
2.3	Avgränsningar.........................................................................	88
2.4	Betänkandets disposition .......................................................	88
3	Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder ....	91
3.1	Inledning .................................................................................	91
3.2	Vad är preclearance?...............................................................	91

3.3Avtalen mellan Sverige och Förenta staterna

	– en översikt............................................................................		92
	3.3.1	Inledning..................................................................	92
	3.3.2	Huvudavtalet ...........................................................	93
	3.3.3	Samarbetsavtalet......................................................	94
3.4	Avtalen med övriga länder .....................................................		95
	3.4.1	Inledning..................................................................	95
	3.4.2	Regelverket i Kanada...............................................	97
	3.4.3	Regelverket i Irland...............................................	100
3.5	Amerikansk inresekontroll i praktiken ...............................		103
4	Några utgångspunkter ..............................................		105
4.1	Terminologiska frågor..........................................................		105
	4.1.1	Vissa vanligt förekommande begrepp..................	105
4.2	Införlivande...........................................................................		106
	4.2.1	Former för införlivande........................................	106
	4.2.2	Överväganden........................................................	107
4.3	Prövning av tolkningsfrågor ................................................		108
	4.3.1	Inledning................................................................	108
	4.3.2	Tolkning av internationella överenskommelser ..	109

SOU 2017:58 Innehåll

	4.3.3	Utredningens tillämpning av
		tolkningsprinciperna .............................................	110
4.4	Översättning av avtalen ........................................................		110
5	Riksdagens behandling av avtalen .............................		113
5.1	Bakgrunden till avtalen .........................................................		113
5.2	Avtalen mellan Sverige och Förenta staterna ......................		114
5.3	Syftet med avtalen.................................................................		114
5.4	Riksdagens godkännande .....................................................		115
5.5	Vissa andra beslut av riksdagen............................................		115
6	En ny lag ................................................................		117

6.1Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras

	genom en särskild lag............................................................		117
6.2	Normgivningsnivå ................................................................		118
	6.2.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	118
	6.2.2	Överväganden ........................................................	119
6.3	Ägaranvisningar ....................................................................		119
6.4	Inledande bestämmelser i den nya lagen .............................		120
	6.4.1	Lagens tillämpningsområde ..................................	120
	6.4.2	Uttryck i lagen.......................................................	120
	6.4.3	Inrättande av kontrollområdet .............................	122
	6.4.4	Skyldigheter för enskilda ......................................	123
7	Amerikansk myndighetsutövning på svenskt
	territorium ..............................................................		125
7.1	Inledning ...............................................................................		125
7.2	Allmänna utgångspunkter ....................................................		126
7.3	Överlåtelse av beslutanderätt till en annan stat...................		128

7.3.1Överlåtelse av beslutanderätt som inte direkt

grundar sig på regeringsformen............................

129

Innehåll

SOU 2017:58

7.3.2Överlåtelse av beslutanderätt som direkt

	grundar sig på regeringsformen............................	138
7.4 Överväganden .......................................................................		139
7.4.1	Inledning................................................................	139
7.4.2	Allmänna utgångspunkter ....................................	140

7.4.3Åtgärder som ska vidtas med stöd av

	amerikansk respektive svensk lagstiftning...........	145
7.4.4	Inresekontrollen....................................................	147

7.4.5Allmän övervakning samt upprätthållande av

		allmän ordning och säkerhet ................................	158
	7.4.6	Åtgärder och befogenheter vid överträdelser......	164
	7.4.7	Undantag för svenska polismän och anställda
		vid Tullverket ........................................................	169
7.5	Sammanfattning....................................................................		170
8	Enskildas rättssäkerhet.............................................		171
8.1	Inledning ...............................................................................		171
8.2	Fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen.....................		172

8.3Annan svensk lagstiftning som avser enskildas

rättssäkerhet..........................................................................

174

8.3.1Straffansvar för tjänstefel och andra brott i

	tjänsten...................................................................	174
8.3.2	Tillsyn ....................................................................	174
8.4 Europakonventionen............................................................		176
8.4.1	Bakgrund................................................................	176

8.4.2Europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna (Europadomstolen) ........................

176

8.4.3Europakonventionens ställning i den svenska

rättsordningen .......................................................

177

8.4.4Konventionsstaternas bundenhet och

	skyldigheter ...........................................................	178
8.4.5	Allmänt om innehållet i konventionen................	179

8.4.6Närmare om vissa i konventionen upptagna

	fri- och rättigheter.................................................	180
8.4.7	Rätt till ett effektivt rättsmedel............................	185

SOU 2017:58		Innehåll
8.5 Överväganden .......................................................................		187
8.5.1	Tillsyn.....................................................................	187

8.5.2Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till

Europakonventionen.............................................

188

8.5.3Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till annan

		svensk lagstiftning .................................................	196
9	Skjutvapen och annan utrustning ..............................		199
9.1	Inledning ...............................................................................		199
9.2	Tillgång till skjutvapen och annan utrustning.....................		200
	9.2.1	Huvudavtalets bestämmelser ................................	200
	9.2.2	Svenska bestämmelser ...........................................	202
	9.2.3	Överväganden och förslag ....................................	203

9.3Innehav av skjutvapen, ammunition och pepparspray

(OC-spray) ...........................................................................		204
9.3.1	Svenska bestämmelser ...........................................	204
9.3.2	Överväganden och förslag ....................................	205

9.4Införsel och utförsel av skjutvapen och annan

utrustning ..............................................................................		206
9.4.1	Svenska bestämmelser ...........................................	206
9.4.2	Överväganden och förslag ....................................	207

9.5Förvaring, transport och försäljning av skjutvapen och

	ammunition ...........................................................................		210
	9.5.1	Huvudavtalets bestämmelser ................................	210
	9.5.2	Svenska bestämmelser ...........................................	211
	9.5.3	Överväganden och förslag ....................................	211
10	Samarbete med svenska brottsbekämpande
	myndigheter............................................................		213
10.1	Inledning ...............................................................................		213
10.2	Huvudavtalets bestämmelser................................................		214
	10.2.1	Bestämmelser om samverkan................................	214
	10.2.2	Bestämmelser om operativt samarbete.................	220
	10.2.3	Bestämmelser om bistånd .....................................	228
10.3	Svenska bestämmelser...........................................................		229

Innehåll SOU 2017:58

	10.3.1	Bestämmelser om samverkan ...............................	229
	10.3.2 Bestämmelser om operativt samarbete ................		229
	10.3.3	Bestämmelser om bistånd.....................................	232
10.4	Överväganden och förslag ...................................................		234
	10.4.1	Samverkan..............................................................	234
	10.4.2	Operativt samarbete..............................................	236
	10.4.3	Bistånd ...................................................................	237
11	Luftfartsskydd och säkerhetskontroller .......................		239
11.1	Inledning ...............................................................................		239
11.2	Huvudavtalets bestämmelser ...............................................		240
11.3	Samarbetsavtalet ...................................................................		243
11.4	Svenska bestämmelser ..........................................................		244
11.5	Överväganden och förslag ...................................................		245
	11.5.1 Det behövs ytterligare bestämmelser...................		245

11.5.2Omfattas den amerikanska inresekontrollen

vid utresa från Sverige av EU:s bestämmelser? ... 246

11.5.3 En ny eller ändrad lagstiftning?............................		247
11.5.4	Behörig myndighet och tillsyn.............................	250
11.5.5	Normgivningsbemyndiganden.............................	252

11.5.6Flygplatsoperatörens ansvar för de särskilda

	säkerhetskontrollerna ...........................................	253
11.5.7	Polisens roll i kontrollverksamheten ...................	254
11.5.8	Kroppsvisitation vid särskilda
	säkerhetskontroller ...............................................	260

11.5.9Möjligheten att hänvisa den eller det som

		kontrolleras till en polisman.................................	267
	11.5.10	Övriga bestämmelser i samarbetsavtalet..............	270
12	Sekretessfrågor........................................................		271
12.1	Inledning ...............................................................................		271
12.2	Samarbetsavtalet ...................................................................		272
12.3	Svenska bestämmelser ..........................................................		274
	12.3.1	8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen ........	275

SOU 2017:58

Innehåll

12.3.2	15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen....	277
12.3.3	18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen....	280
12.4 Överväganden och förslag....................................................		281

12.4.1Utbyte av uppgifter mellan Transportstyrelsen

		och Transportation Security Administration ......	281
	12.4.2 En bestämmelse om tystnadsplikt........................		287
13	Dataskydd ..............................................................		289
13.1	Allmänna utgångspunkter ....................................................		289
13.2	Bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i avtalen
	om amerikansk inresekontroll .............................................		290
13.3	Dataskyddsregleringen i EU-rätten.....................................		291
13.4	Gränsdragningsfrågor ...........................................................		293
	13.4.1 Verksamhet som syftar till att upprätthålla
		allmän ordning och säkerhet.................................	293
	13.4.2	Kontrollverksamhet...............................................	294
	13.4.3	Allmän övervakning ..............................................	295
13.5	Dataskyddsdirektivets tillämpning på
	personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk
	inresekontroll ........................................................................		296
	13.5.1	Dataskyddsdirektivets tillämpningsområde.........	296
	13.5.2	Överväganden ........................................................	296

13.6Dataskyddsförordningens tillämpning på personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk

inresekontroll ........................................................................

298

13.6.1Dataskyddsförordningens tillämpningsområde .. 298

13.6.2 Överväganden ........................................................	299
13.7 Rättslig grund för behandling av personuppgifter enligt
dataskyddsförordningen.......................................................	301

13.7.1Förordningens krav på en rättslig grund för

personuppgiftsbehandling.....................................	301
13.7.2 Överväganden ........................................................	302

Innehåll

SOU 2017:58

13.8Behovet av särskilda bestämmelser för personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk

inresekontroll........................................................................	306
13.8.1 Det finns inte behov av en särreglering för
personuppgiftsbehandlingen enligt avtalen .........	306

13.8.2En upplysningsbestämmelse om personuppgiftsbehandling enligt avtalen om

amerikansk inresekontroll ....................................

308

13.8.3En bestämmelse om krav på samtycke för att

		inhämta personuppgifter i vissa fall .....................	309
14	Immunitet och privilegier..........................................		311
14.1	Uppdraget i denna del ..........................................................		311
14.2	Bestämmelserna om immunitet och privilegier i avtalen ...		312
	14.2.1	Bestämmelserna i huvudavtalet ............................	312
	14.2.2	Bestämmelserna i samarbetsavtalet ......................	313
	14.2.3 Den närmare innebörden av bestämmelserna .....		313
14.3	Bestämmelser om immunitet och privilegier i svensk
	rätt .........................................................................................		316
14.4	Genomförande av avtalen i denna del .................................		318
	14.4.1 Lagen om immunitet och privilegier i vissa fall...		318
	14.4.2	Socialförsäkring.....................................................	319
	14.4.3	Skattefrihet ............................................................	321
	14.4.4	Tullfrihet................................................................	322
	14.4.5	Uppehålls- och arbetstillstånd..............................	324
	14.4.6	Folkbokföring .......................................................	328
	14.4.7	Utbildning .............................................................	329
	14.4.8	Legitimationshandlingar .......................................	331
	14.4.9 Privilegier som följer av praxis .............................		332
15	Migrationsrelaterade frågor .......................................		333
15.1	Allmänna utgångspunkter....................................................		333
	15.1.1	Uppdraget i denna del ...........................................	333
	15.1.2	Närmare om frågeställningen...............................	333
15.2	Den rättsliga bakgrunden.....................................................		334
	15.2.1	Ansvariga myndigheter.........................................	334

SOU 2017:58

Innehåll

	15.2.2 Översiktligt om det EU-rättsliga regelverket	...... 335
	15.2.3 Närmare om regelverket .......................................	337
15.3	Närmare om förfarandet ......................................................	346
15.4	Överväganden .......................................................................	347
16 Uppgifter och ansvar för Swedavia AB .......................		351
16.1	Inledning ...............................................................................	351
16.2	Om Swedavia AB ..................................................................	352
16.3	Bestämmelser i avtalen som berör Swedavia AB.................	353
	16.3.1 Vilka begrepp avser Swedavia AB? .......................	353
	16.3.2 Bestämmelser där Sverige ska säkerställa att
	Swedavia AB vidtar åtgärder .................................	354
	16.3.3 Bestämmelser där Sverige ska säkerställa
	ansvaret för Swedavia AB när det gäller
	kostnader................................................................	359
	16.3.4 Bestämmelser där Transportstyrelsen ska
	säkerställa att Swedavia AB vidtar åtgärder..........	363
16.4	Säkerställandet av att åtgärder enligt avtalen vidtas............	363
	16.4.1 Vilka åtgärder ska Swedavia AB vidta?.................	363
	16.4.2 Vilka styrmedel kan användas? .............................	366
	16.4.3 Vilket styrmedel ska användas? ............................	368
16.5	Samarbetet mellan Swedavia AB och myndigheterna.........	371
	16.5.1 Samarbete med amerikanska myndigheter...........	371
	16.5.2 Samarbete med svenska myndigheter...................	372
16.6	Uppföljning av det uppdrag Swedavia AB har ....................	373
17	Ansvaret för kostnader .............................................	375
17.1	Inledning ...............................................................................	375
17.2	Kostnaderna för de amerikanska kontrollåtgärderna .........	376
17.3	Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen ...........	377
	17.3.1 Kostnaderna för den särskilda
	säkerhetskontrollen är avsedda att stanna på
	Sverige men bör kunna fördelas vidare ................	377

Innehåll

SOU 2017:58

17.3.2Två alternativa modeller för att fördela

		kostnaderna vidare ................................................	379
	17.3.3 En fördelning på resenärskollektivet
		(GAS-modellen)....................................................	380
	17.3.4	En modifierad brukarmodell ................................	386
	17.3.5 Argument för de olika fördelningsmodellerna....		388
	17.3.6 Är den tillkommande GAS-avgiften en skatt
		eller avgift? ............................................................	390
	17.3.7 Påverkan på regional tillgänglighet och
		regionala flygplatser ..............................................	393
	17.3.8 Vilken fördelningsmodell bör väljas?...................		394
	17.3.9 Utformningen av ett regelverk grundat på den
		modifierade brukarmodellen ................................	396
18	Andra frågor som utredningen har behandlat ..............		399
18.1	Inledning ...............................................................................		399
18.2	Förhållandet till EU:s tullreglering .....................................		399
	18.2.1 Vad avses med begreppet
		”EU:s tullreglering”?.............................................	399
	18.2.2 Hur fullgör en resenär sina skyldigheter enligt
		tullkodexen på Arlanda flygplats?........................	400
	18.2.3 Vad säger huvudavtalet när det gäller
		tullformaliteter? ....................................................	401
	18.2.4 Förhållandet till EU:s tullkodex ..........................		403
18.3	Straffrättsligt skydd för tjänstemän i
	myndighetsutövning.............................................................		404
18.4	Skadeståndsskyldighet..........................................................		405
19 Konsekvenser av utredningens förslag ........................			407
19.1	Inledning ...............................................................................		407
19.2	Utgångspunkter för konsekvensbedömningen ..................		408
	19.2.1 Avtalens innebörd och syfte.................................		408
	19.2.2	Avgränsning av konsekvensbedömningen...........	409
19.3	Konsekvenser för myndigheter ...........................................		410
	19.3.1	Polismyndigheten och Tullverket........................	410

SOU 2017:58

Innehåll

	19.3.2	Transportstyrelsen.................................................	411
	19.3.3	Övriga myndigheter ..............................................	412
19.4	Konsekvenser för Swedavia AB ...........................................		413
19.5	Konsekvenser för andra enskilda .........................................		415
	19.5.1	Flygresenärer .........................................................	415
	19.5.2	Flygbolag................................................................	416
	19.5.3	Andra personer ......................................................	417
19.6	Konsekvenser för den regionala tillgängligheten och
	regionala flygplatser..............................................................		417
20	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		419
21	Författningskommentar ............................................		421
21.1	Förslaget till lag (201x:xx) om amerikansk
	inresekontroll vid utresa från Sverige ..................................		421
21.2	Förslaget till förordning (201x:xx) om amerikansk
	inresekontroll vid utresa från Sverige ..................................		446
21.3	Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
	(2010:110) .............................................................................		451
21.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om
	immunitet och privilegier i vissa fall ....................................		452
21.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1300) om
	krigsmateriel..........................................................................		453
21.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1547) om
	tullfrihet m.m. .......................................................................		454
21.7	Förslaget till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)..........		455
21.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:1100) om
	luftfartsskydd ........................................................................		456
21.9	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga
	föremål	...................................................................................	457

Innehåll		SOU 2017:58
21.10 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(1992:1303) om krigsmateriel..............................................		457
21.11 Förslaget till förordning om ändring
i vapenförordningen (1996:70)............................................		458
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:69...........................................	461
Bilaga 2	Huvudavtalet ................................................................	469
Bilaga 3 Samarbetsavtalet med bilagor ......................................		485
Bilaga 4 Bolagsordning för Swedavia AB ..................................		509
Bilaga 5	Jämförelsetabell huvudavtalet-
	föreslagna bestämmelser ..............................................	513

Sammanfattning

Författningsförslag (kap. 1)

För att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats föreslår utredningen två nya författningar och att ändringar görs i nio författningar.

De nya författningarna är dels en lag, lagen om amerikansk in- resekontroll vid utresa från Sverige, dels en förordning med samma namn.

Vidare föreslår utredningen ändringar i socialförsäkringsbalken, lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. för att genomföra avtalens bestäm- melser om immunitet och privilegier för de amerikanska tjänstemän- nen som kommer att arbeta i Sverige.

För att genomföra avtalens bestämmelser om en särskild säker- hetskontroll innan tillträde medges till den amerikanska inresekon- trollen föreslår utredningen en upplysningsbestämmelse i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd.

Slutligen föreslår utredningen ändringar i fem författningar för att genomföra avtalens bestämmelser om de amerikanska inresekon- trollanternas tillgång till vapen och andra hjälpmedel vid våldsan- vändning.

Uppdraget (kap. 2)

Utredningen om amerikansk inresekontroll på Arlanda (Preclearance- utredningen) har haft i uppdrag att föreslå hur de svenska bilaterala avtalen med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats, alltså det som med en amerikansk term kallas preclearance, ska genomföras i svensk rätt och lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget har ingått att på ett uttömmande sätt

Sammanfattning

SOU 2017:58

analysera alla frågor som är relevanta för att den amerikanska in- resekontrollen ska kunna utföras på flygplatsen i enlighet med av- talen. Utredningens uppdrag har omfattat bl.a. frågor om ameri- kansk myndighetsutövning på svenskt territorium, enskildas rätts- säkerhet, sekretess, dataskydd, immunitet och privilegier samt finan- siering av vissa åtgärder.

Amerikansk inresekontroll i Sverige och i andra länder (kap. 3)

Preclearance, dvs. amerikansk inresekontroll på en annan stats terri- torium, innebär att tjänstemän från den amerikanska gränskontroll- myndigheten US Customs and Border Protection, som är en del av Department of Homeland Security, utför gräns-, tull- och jordbruks- kontroller enligt amerikansk lagstiftning i samband med avresa från ett annat land i stället för vid ankomsten till Förenta staterna.

Utredningen har valt att benämna det svenska förfarande som motsvarar preclearance med begreppet amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige. I de fall då det är uppenbart vad om avses, an- vänds kortformen amerikansk inresekontroll.

På flygplatser föregås den amerikanska inresekontrollen av en sär- skild säkerhetskontroll som genomförs enligt amerikanska normer, men av flygplatsoperatörens personal. Efter utförda kontroller kan flyg sedan i princip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till Förenta staterna. För flyg eller passagerare som inte varit föremål för amerikansk inresekontroll på utreseorten sker själva inresekontrollen på plats i Förenta staterna.

Samarbete om preclearance inleddes 1952 mellan Förenta staterna och Kanada. Efter det har ytterligare fem länder tillkommit: Aruba, Bahamas, Bermuda, Förenade arabemiraten och Irland.

För svensk del består överenskommelsen med Förenta staterna av två avtal. I huvudavtalet finns de grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll. Här regleras sådant som hur kontrollen ska utföras och hur kostnadsansvaret ska fördelas mellan länderna. I samarbetsavtalet finns närmare bestämmelser om den särskilda säkerhetskontrollen. Avtalen undertecknades i november 2016 re- spektive mars 2017.

SOU 2017:58

Sammanfattning

Preclearance i praktiken

Utredningens uppdrag har inte omfattat att lämna förslag om det praktiska genomförandet av avtalen på detaljnivå. Följande redovis- ning av hur förfarandet tillämpas på Dublins flygplats i Irland ger dock en uppfattning om hur den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flygplats kan komma att fungera i praktiken.

På Dublins flygplats uppmanas resenärerna att infinna sig för in- resekontroll senast 45 minuter före avgång. Först checkar resenären in och passerar den första säkerhetskontrollen, som utförs av flyg- platsoperatörens personal. Därefter tar sig resenären till kontrollom- rådet. Här finns möjlighet att göra sig av med jordbruksprodukter som inte får föras in i Förenta staterna. Resenären ska fylla i en dek- laration för tulländamål. I denna kan man bl.a. ange om man för med sig varor och kontanta medel.

I anslutning till kontrollanläggningen görs en ny, särskild säker- hetskontroll enligt amerikanska normer. Den säkerhetskontrollen utförs också av flygplatsoperatörens personal.

Därefter tar den amerikanska inresekontrollen vid. Resenären visar sitt pass, eventuellt visum och boardingkort för inresekontrol- lanten, som kan ställa frågor om resan. Resenären ombeds identifiera sitt avfotograferade, incheckade bagage. Resenärer som inte är ameri- kanska medborgare blir fotograferade och får lämna fingeravtryck.

Om resenären klarar kontrollen utan anmärkning avslutas kon- trollen och resenären kan fortsätta till sitt flyg. Har det uppstått frå- gor eller om amerikansk tull eller andra avgifter ska betalas för varor som ska föras in i Förenta staterna, så hänvisas resenären till en an- nan del av kontrollanläggningen, en s.k. secondary inspection area.

Några utgångspunkter (kap. 4)

Hur ska avtalen införlivas i svensk rätt?

Sverige bör införliva avtalen om amerikansk inresekontroll i huvud- sak genom transformering. Avtalens bestämmelser om immunitet och privilegier bör införlivas genom inkorporering. Transformering innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen på lämpligt sätt ges motsvarighet internrättsligt, dvs. omvandlas ge- nom lagstiftningsåtgärder till nationell rätt. Detta är också huvud-

Sammanfattning

SOU 2017:58

regeln vid införlivandet av internationella överenskommelser i svensk rätt. Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. Vid en inkorporering blir det ytterst domstolarnas uppgift att tolka konventionens original- text utifrån folkrättsliga källor och tolkningsregler.

Hur ska avtalen tolkas?

Avtalen om amerikansk inresekontroll saknar förarbeten som kan ge närmare vägledning i tolkningen. Några överenskommelser eller and- ra av parterna gemensamt upprättade dokument om tolkningen eller tillämpningen av avtalen finns inte heller såvitt utredningen känner till.

Avtalsbestämmelsernas ordalydelse sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av avtalens ändamål och syfte har därför varit en själv- klar utgångspunkt för utredningen i arbetet för att åstadkomma en fungerande svensk reglering som också speglar parternas gemensam- ma avsikter med avtalen. Denna utgångspunkt står i överensstäm- melse med internationella riktlinjer för hur avtal mellan stater ska tolkas.

Vissa bestämmelser i avtalet är utformade på ett sätt som gör att de kan tolkas på olika sätt. I dessa fall, och när varken ordalydelsen eller syftet med avtalet eller bestämmelsen har kunnat ge en säker vägledning för tolkningen, har utredningen konsulterat departements- tjänstemän som har förhandlat för Sveriges räkning och sökt utröna den gemensamma partsavsikten.

Översättning av avtalen

Det har inte varit parternas avsikt att avtalen skulle avfattas på annat språk än amerikansk engelska. Ett internationellt avtal som saknar svensk originaltext gäller på det eller de utländska språk som det är avfattat på.

Avtalen ska godkännas av riksdagen för att kunna genomföras. I sådana fall gäller enligt svenska riktlinjer att ansvarigt departement bör se till att texten översätts till svenska. Utredningen har inte haft möjlighet att avvakta justitiedepartementets beslut om översättning. Utredningen har därför låtit göra en översättning av avtalen som an-

SOU 2017:58

Sammanfattning

vänts som arbetsredskap vid bedömningar och förslag om nomen- klatur. Utredningen har inte sällan funnit anledning att frångå över- sättningen, bl.a. när det gäller begreppsbildningen. Vid utformningen av författningsförslagen har utredningen utgått ifrån den enda ver- sionen av avtalen som äger giltighet, alltså den engelska versionen.

Riksdagens behandling av avtalen (kap. 5)

Genomförandet av avtalen kräver att en ny lag stiftas och att lagar ändras. När det gäller huvudavtalet handlar det om att reglera förut- sättningarna för de amerikanska tjänstemännens tjänsteutövning och samarbetet mellan dem och svenska myndigheter. När det gäller samarbetsavtalet handlar det om att reglera den särskilda säkerhets- kontrollen. Eftersom ett genomförande av avtalen delvis måste reg- leras i lag krävs det enligt 10 kap.3 § regeringsformen att riksdagen godkänner dem. Regeringen bör föreslå riksdagen att godkänna av- talen.

Den nya lag som krävs för att genomföra avtalen ska enligt 10 kap.8 § regeringsformen beslutas enligt en särskild ordning efter- som den innefattar överlåtelse av myndighetsutövning. Samma be- slutsordning ska enligt 3 § samma kapitel följas då riksdagen beslutar i frågan om att godkänna avtalen.

Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras genom en särskild lag (kap. 6)

De grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll bör beslutas av riksdagen och alltså ges i lagform. En ny lag om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från Sverige införs därför. Lagen ska innehålla de bestämmelser som krävs för genomförandet av av- talen. Detaljföreskrifter om verkställigheten regleras i en särskild förordning. I förordningen ska också finnas mer detaljerade bestäm- melser om förfarandet och om samarbete mellan behöriga myndig- heter.

I lagen bör införas en bestämmelse som anger att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och tillhörande samarbets-

Sammanfattning

SOU 2017:58

avtal på Arlanda flygplats. Av bestämmelsen bör även framgå att lag- en inte är tillämplig på kommersiellt gods som transporteras av en resenär eller ett transportföretag.

I den nya lagen bör även införas en bestämmelse med definitioner av vissa centrala begrepp som används i lagen och den nya förord- ningen.

Bestämmelser om immunitet och privilegier genomförs främst genom ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium (kap. 7)

Enligt kommittédirektiven ska utredningen närmare analysera i vil- ken utsträckning avtalen mellan Sverige och Förenta staterna innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter till Förenta staterna i den mening som avses i 10 kap.8 § regeringsformen och om dessa förvaltnings- uppgifter innefattar myndighetsutövning. I den mån det rör sig om myndighetsutövning ska det också genom utredarens förslag tydlig- göras vilka sådana uppgifter som amerikanska tjänstemän får utföra i Sverige.

Som ett resultat av denna analys föreslår utredningen att det i den nya lagen ska införas bl.a. följande bestämmelser.

•En bestämmelse som reglerar de allmänna förutsättningarna för amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium och an- ger att

–all amerikansk verksamhet i anledning av avtalen ska bedrivas i enlighet med lagen,

–proportionalitet måste iakttas vid all vålds- och tvångsanvänd- ning,

–andra åtgärder som begränsar fri- och rättigheter än dem som uttryckligen anges i lagen inte ska kunna vidtas, och

–inresekontrollanter ska vid ingripanden med våld eller tvång enligt lagen kunna använda hjälpmedel vid våldsanvändning och att skjutvapen bara ska få användas för att avvärja ett

SOU 2017:58

Sammanfattning

påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person i kontrollområdet.

•En bestämmelse som anger att åtgärder inom ramen för inrese- kontrollen ska vidtas med tillämpning av Förenta staternas lag- stiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa.

•Bestämmelser som reglerar befogenheten för Förenta staterna eller en inresekontrollant att i samband med inresekontroll

–kontrollera resenärer och gods,

–vidta åtgärder vid olagligt innehav av egendom,

–vägra kontroll respektive inresa, och

–ta ut böter och avgifter.

•Bestämmelser som ger Förenta staterna eller en inresekontrollant befogenhet att i syfte att säkerställa allmän ordning och säkerhet i kontrollområdet

–inhämta information från den som vill ha tillträde till kontroll- området,

–undersöka en sådan person,

–bevilja respektive vägra tillträde till kontrollområdet, och

–ingripa mot brott och ordningstörningar.

En amerikansk inresekontrollant får under de förutsättningar som anges i lagen kroppvisitera och kroppsbesiktiga personer. Vissa mer ingripande kroppbesiktningar ska dock svensk myndighet besluta om med tillämpning av svensk rätt. En inresekontrollant får inte an- vända andra tvångsmedel som riktar sig mot person än dessa.

Enskildas rättssäkerhet (kap. 8)

Enligt huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen ska enskil- da tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i Sverige. Vidare ska enligt avtalet svensk lagstiftning, inklusive den europeiska kon-

Sammanfattning

SOU 2017:58

ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, gälla även inom det område på Arlanda flygplats där kontrollen genomförs. Enligt kom- mittédirektiven ska utredningen analysera behovet av reglering och lämna eventuella förslag om sådan som säkerställer att enskilda kan ta till vara de rättigheter som finns enligt Europakonventionen och annan tillämplig svensk lag. Analysen har lett till följande slutsatser.

•Sverige bär under vissa förutsättningar det yttersta ansvaret för eventuella brott mot Europakonventionen som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium med stöd av och i enlig- het med kompetensöverlåtelsen. Sverige får, bl.a. genom att ha verkat för att det införs en uttrycklig bestämmelse om fri- och rättighetsskyddet i avtalen, anses ha vidtagit åtgärder för att konventionen följs vid amerikansk myndighetsutövning enligt av- talen. Det får därutöver anses åligga Sverige att fortlöpande under avtalets tillämpning se till att fri- och rättighetsskyddet efterlevs, och vidta åtgärder vid eventuella kränkningar.

•Fullföljande på amerikanskt territorium av ett ingripande som har gjorts på Arlanda flygplats omfattas inte av Sveriges ansvar enligt Europakonventionen.

•Den svenska lagstiftning som genomför avtalet får inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av Europakonventionen.

•Bestämmelsen i artikel II.5 i huvudavtalet innebär en betryggande försäkran om att nationella bestämmelser i regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen beaktas vid tillämpning av avtalen om amerikansk inresekontroll.

•Frågan om det finns möjlighet att begära prövning och skade- stånd vid svensk domstol för kränkningar av grundlagsskyddade fri- och rättigheter vid befogenhetsöverlåtelser enligt avtalen får överlämnas till rättstillämpningen att avgöra.

•Det bör inte införas några bestämmelser om tillsyn av JO eller JK över amerikanska tjänstemän som utövar myndighet i Sverige en- ligt avtalen om amerikansk inresekontroll. Anledningen är främst att dessa tjänstemän utövar sitt eget lands myndighet här och står under tillsyn av hemlandets myndigheter.

SOU 2017:58

Sammanfattning

Skjutvapen och annan utrustning (kap. 9)

Det ska framgå av den nya lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige vilka hjälpmedel vid våldsanvändning som de amerikanska tjänstemännen får utrustas med. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att de amerikanska tjänstemännen får utrustas även med andra hjälpmedel. Det ska ock- så framgå av den nya lagen att de amerikanska tjänstemännen får bära amerikanska uniformer.

Amerikanska tjänstemän som tjänstgör på Arlanda flygplats ska inte omfattas av bestämmelserna om tillstånd för att inneha skjut- vapen, ammunition eller pepparsprayanordningar. Den utrustning som de amerikanska tjänstemännen ska använda vid sin tjänstgöring på Arlanda flygplats ska inte heller omfattas av bestämmelserna om bl.a. tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition i vapen- lagen.

Bestämmelser om förvaring, transport och försäljning av de ame- rikanska tjänstemännens skjutvapen och ammunition ska tas in i den nya förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter (kap. 10)

En bestämmelse om samverkan mellan den amerikanska myndighet- en US Customs and Border Protection och i första hand Polis- myndigheten och Tullverket tas in i den nya förordningen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från Sverige. Andra myndigheter ska ges tillfälle att medverka i denna samverkan i den utsträckning de är berörda.

Bestämmelser om operativt samarbete mellan US Customs and Border Protection och Polismyndigheten och Tullverket tas in i den nya lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Sammanfattning

SOU 2017:58

Luftfartsskydd och säkerhetskontroller (kap. 11)

EU:s bestämmelser om luftfartsskydd omfattar enligt utredningens bedömning inte avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige. De bestämmelser om luftfartsskydd som är en följd av av- talen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige ska därför tas in i den nya lagen och förordningen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från Sverige.

Transportsstyrelsen är behörig myndighet vid tillämpning av sam- arbetsavtalet och ska i enlighet med sin myndighetsinstruktion full- göra de uppgifter som följer av avtalet. Transportstyrelsen ska även vara tillsynsmyndighet när det gäller den särskilda säkerhetskontrol- len.

Samarbetsavtalets bestämmelse om flygplatsoperatörens ansvar för säkerhetskontrollerna ska genomföras genom en bestämmelse i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Den särskilda säkerhetskontrollen ska utföras endast av de säker- hetskontrollanter som har godkänts av Transportstyrelsen. Den som ska utföra den särskilda säkerhetskontrollen ska vara förordnad av Polismyndigheten. Bestämmelser om detta tas in i den lag om ameri- kansk inresekontroll vid utresa från Sverige som utredningen före- slår.

Den särskilda säkerhetskontrollen ska, till skillnad från den all- männa säkerhetskontrollen som omfattar samtliga flygresenärer, inte utföras under en polismans ledning.

För att säkerhetskontrollanterna ska kunna göra kroppsvisitatio- ner vid den särskilda säkerhetskontrollen i enlighet med samarbets- avtalet, behöver åtgärden regleras genom lag. Bestämmelser om så- dan kroppsvisitation tas in i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Sekretessfrågor (kap. 12)

Enligt direktiven ska utredningen analysera om innehållet i sam- arbetsavtalet och dess bilagor kräver ändringar i den nuvarande lag- stiftningen om offentlighet och sekretess. Av intresse är framför allt bestämmelsen om sekretess för uppgifter som gäller luftfartsskyddet i 18 kap.8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och be- stämmelsen i 15 kap.1 a § den lagen om sekretess i det internationella

SOU 2017:58

Sammanfattning

samarbetet. Även lagen om luftfartsskydd bör beaktas enligt direk- tiven. Analysen har lett till följande slutsatser.

•Samarbetsavtalets bestämmelser om vetorätt för den ursprunglige innehavaren av uppgifterna och om användningsbegränsningar är förenliga med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.

•Bestämmelsen i 15 kap.1 a § första stycket offentlighets- och sek- retesslagen är tillämplig på uppgifter som Transportstyrelsen har fått från Transportation Security Administration. Det kommer att vara möjligt för Transportstyrelsen att lämna ut sådana upp- gifter, under förutsättning att möjligheten att samarbeta med Transportation Security Administration inte försämras. Bestäm- melsen torde vara tillräcklig för att säkerställa det uppgiftsläm- nande som avtalen förutsätter.

•Bestämmelserna i 15 kap.1 a § andra stycket och 8 kap.3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen är tillämpliga på uppgifter som Transportstyrelsen ska lämna till Transportation Security Admi- nistration. Bestämmelserna torde vara tillräckliga för att säkerstäl- la det uppgiftslämnande som avtalen förutsätter.

•En bestämmelse om tystnadsplikt för den som deltar i verksam- het som avser den särskilda säkerhetskontroll som följer av sam- arbetsavtalet ska införas i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

•Det kan finnas ett behov av en generell bestämmelse om tyst- nadsplikt när det gäller uppgifter om luftfartsskydd. Denna fråga omfattas dock inte av utredningens direktiv.

Dataskydd (kap. 13)

Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet mellan av- talen om amerikansk inresekontroll i Sverige och den nya EU-rätts- liga regleringen om dataskydd för att säkerställa att förslagen till för- fattningsreglering inte kommer i konflikt med Sveriges EU-rättsliga förpliktelser. Analysen har lett till följande slutsatser.

•Personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk inrese- kontroll som utförs av behörig myndighet och sker på ett auto-

Sammanfattning

SOU 2017:58

matiserat eller systematiserat sätt i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom kontrollområdet omfattas av dataskydds- direktivets tillämpningsområde. Den amerikanska myndigheten U.S. Customs and Border Protection är att anse som behörig myndighet vid tillämpning av dataskyddsdirektivet.

•Den personuppgiftsbehandling som inresekontrollanter kommer att utföra i Sverige med stöd av avtalet om amerikansk inrese- kontroll och sker i annat syfte än att upprätthålla allmän ordning och säkerhet omfattas av dataskyddsförordningens tillämpnings- område.

•Förenta staterna har ansvaret för att personuppgiftsbehandlingen enligt dataskyddsförordningen är laglig. Sverige har ett ansvar för att Förenta staterna har möjlighet att uppfylla kraven i dataskydds- förordningen. Genom bestämmelsen i avtalen om att inhämtande av personuppgifter i kontrollsyfte från resenärer har Sverige säkerställt att personuppgiftsbehandling inom dataskyddsförord- ningens tillämpningsområde vilar på en rättslig grund.

•Det finns inte behov av särskilda bestämmelser för den person- uppgiftsbehandling som kommer att ske enligt avtalen om ameri- kansk inresekontroll. Däremot ska en bestämmelse av upplys- ningskaraktär införas i den nya lagen som anger att personupp- giftsbehandling enligt avtalen om amerikansk inresekontroll ska ske enligt amerikansk lag och med iakttagande av tillämpliga be- stämmelser i svensk och EU-rättslig lagstiftning. Vidare ska be- stämmelsen i huvudavtalet, om att personuppgifter som avser en- skilda resenärer får inhämtas i kontrollsyfte endast om den som uppgifterna avser har samtyckt till detta, genomföras genom en motsvarande bestämmelse i den nya lagen.

Immunitet och privilegier (kap. 14)

Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till den författnings- reglering som krävs för att säkerställa att amerikanska tjänstemän omfattas av privilegier och immunitet i den omfattning som följer av avtalen. Utredningen gör följande bedömning i denna fråga.

SOU 2017:58

Sammanfattning

•För tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar som tillhör deras hushåll, och tjänste- män som utför uppgifter enligt samarbetsavtalet ska immunitet och privilegier gälla i den utsträckning som anges i avtalen om amerikansk inresekontroll. Officiella arkiv och handlingar, inbe- gripet elektroniska filer och dokument som tjänstemän som utför inresekontroll använder när de arbetar i kontrollområdet på Arlanda flygplats ska åtnjuta okränkbarhet i den omfattning som följer av avtalen. Detsamma ska gälla sådana arkiv och handlingar som tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet använder i samband med samarbetsavtalet. Bestämmelser om detta ska tas in i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall.

•Amerikanska tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt avtalen omfattas inte av svensk socialförsäkring. Några lagstiftnings- åtgärder behöver inte vidtas i denna del.

•Familjemedlemmar till tjänstemän som utför amerikansk inrese- kontroll enligt huvudavtalet och som hör till deras hushåll, ska anses vara bosatta respektive arbeta i Sverige endast i den mån det är förenligt med vad som följer av avtalen. Bestämmelser om detta ska tas in i socialförsäkringsbalken.

•Åtagandena i avtalet om privilegier i fråga om skatt genomförs genom den föreslagna bestämmelsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytterligare lagstiftning saknas.

•I lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. ska införas en ny bestäm- melse med innebörden att tullfrihet gäller för varor som deklare- ras för övergång till fri omsättning för tjänstemän som utför in- resekontroll enligt huvudavtalet i den utsträckning som följer av avtalen. Detsamma ska gälla för deras medföljande familjemed- lemmar som tillhör dessa personers hushåll, liksom för tjänste- män som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet.

•Tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar, och tjänstemän som utför arbetsuppgifter en- ligt samarbetsavtalet behöver uppehållstillstånd för sin vistelse här. Gällande bestämmelser torde ge stöd för att bevilja samtliga tre nu berörda personkategorier uppehållstillstånd i den omfatt- ning som behövs.

Sammanfattning

SOU 2017:58

•Inresekontrollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet omfattas av bestäm- melserna om arbetstillstånd i utlänningslagstiftningen. De behöv- er således arbetstillstånd för att arbeta här. Gällande bestämmel- ser torde ge stöd för att bevilja dessa personkategorier arbetstill- stånd i den omfattning som behövs. Det finns därför inget behov av lagstiftning för att uppfylla huvudavtalet i dessa delar.

•Enligt huvudavtalet är familjemedlemmar, som ingår i samma hushåll som amerikanska tjänstemän som utför inresekontroll, befriade från skyldigheten att betala avgift för arbetstillstånd. Denna avgiftsbefrielse genomförs genom den föreslagna bestäm- melsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytterligare lagstiftning finns inte.

•Inresekontrollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet kommer att folk- bokföras i Sverige om de uppfyller de allmänna kraven i 3 § folk- bokföringslagen.

•Familjemedlemmar som tillhör samma hushåll som tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet kommer att kunna delta i avgiftsfri utbildning på grund-, gymnasie- och högskole- nivå i Sverige utan att det införs några särskilda bestämmelser om detta.

•Några särskilda föreskrifter om utfärdande av legitimations- och andra nödvändiga handlingar för inresekontrollanter, deras med- följande familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsupp- gifter enligt samarbetsavtalet behöver inte införas.

Migrationsrelaterade frågor (kap. 15)

Om tredjelandsmedborgare som nekas inresa till Förenta staterna vid den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flygplats söker asyl i Sverige, kan det uppstå vissa konsekvenser när det gäller ansvaret för dessa personer. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren analy- sera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylprövning, mottagande och åter- vändande.

SOU 2017:58

Sammanfattning

Utredningens bedömning är systemet med amerikansk inrese- kontroll vid utresa från Sverige inte kommer att påverka svenska myndigheters hantering av ärenden som avser den tredjelandsmed- borgare som nekas inresa till Förenta staterna och som då väljer att söka asyl i Sverige. Inte heller ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter i dessa fall kommer att påverkas av den amerikanska inresekontrollen här. Denna bedömning gäller även om den asylsök- ande befinner sig i transitområdet.

Uppgifter och ansvar för Swedavia AB (kap. 16)

Swedavia AB, som är ett aktiebolag helägt av svenska staten, äger och driver Arlanda flygplats och har en central roll enligt avtalen om den amerikanska inresekontrollen på Arlanda. Enligt direktiven ska utredaren analysera roll och ansvar för Swedavia AB, såväl rättsligt som operativt, vid genomförandet och driften av anläggningen. I denna del gör utredningen följande bedömning.

•Skyldigheterna för Swedavia AB i fråga om den särskilda säker- hetskontrollen ska författningsregleras. Skyldigheterna för Swed- avia AB i övrigt enligt avtalen om amerikansk inresekontroll ryms inom bolagsordningen. Genom ägaranvisning bör Swedavia AB ges i uppdrag att uppfylla dessa åtaganden som avser den ame- rikanska inresekontrollen gentemot Förenta staterna.

•Samarbetet med de amerikanska myndigheterna ryms inom bo- lagsordningen för Swedavia AB. Samarbete mellan Swedavia AB och berörda svenska myndigheter med anledning av den ameri- kanska inresekontrollen kan ske inom ramen för det befintliga samarbetet.

•Det ligger i ägarens och den verkställande ledningens intresse att ingående följa upp bolagets uppdrag avseende den amerikanska inresekontrollen. Vad som ska följas upp och hur uppföljningen ska ske, är en fråga som i sedvanlig ordning får avgöras i dialog mellan ägaren, dvs. staten, och den verkställande ledningen.

Sammanfattning

SOU 2017:58

Ansvaret för kostnader (kap. 17)

Kostnaderna för den amerikanska inresekontrollen i Sverige

Det följer av huvudavtalet att Swedavia AB ska ersätta Förenta staterna för de kostnader som den staten har till följd av de ameri- kanska kontrollåtgärderna. Det finns därför inte något behov av att reglera bolagets åtagande i denna del utöver det som redan följer av avtalet. Skulle ett sådant behov likväl aktualiseras kan det tillgodoses genom en ägaranvisning. Frågan om kostnaderna också slutligen ska bäras av Swedavia AB kräver överväganden som ligger utanför utred- ningens uppdrag.

Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen som ska genomföras omedelbart före den amerikanska inresekontrollen

Även om det inte finns en uttrycklig bestämmelse i avtalen om att Sverige ska stå för kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrol- len, får dock ett kostnadsansvar för Sverige anses vara en naturlig följd av att det är Sverige, genom Swedavia AB, som ansvarar för kontrollerna och utför dem med svensk personal. För att undanröja all tveksamhet om att ansvaret för Swedavia AB omfattar även det ekonomiska ansvaret, behöver detta författningsregleras. Detta an- svar kan anges i den bestämmelse om bolagets verksamhetsansvar som utredningen föreslår i den nya lagen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från Sverige.

Det bör finnas en möjlighet för Swedavia AB att fördela kost- naderna för den särskilda säkerhetskontrollen vidare på flygbolagen och därmed ytterst på resenärerna. En vidare fördelning av kostnad- erna kan ske enligt en av två principiellt sett olika modeller. I den ena modellen, GAS-modellen, fördelas kostnaderna obligatoriskt på hela resenärskollektivet enligt samma modell som gäller för kostnaderna för den allmänna säkerhetskontroll som samtliga flygresenärer i Sverige genomgår. I den andra modellen, den modifierade brukar- modellen, kan Swedavia AB fördela hela eller delar av kostnaderna på de flygbolag som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresa från Arlanda flygplats. Bolaget kan också välja att låta hela eller delar av kostnaden stanna på bolaget. Oavsett vilken modell som väljs behöver tillämpningen av den författningsregleras.

SOU 2017:58

Sammanfattning

Grundat på uppgifter från Swedavia AB har Transportstyrelsen bedömt att den avgift per passagerare som Transportstyrelsen tar ut av flygbolagen skulle öka med mellan 1,66 och 1,75 kronor från dag- ens 43 kronor om GAS-systemet omfattade även den särskilda säker- hetskontrollen.

Om kostnaderna i stället fördelas enligt den modifierade brukar- modellen, alltså endast mellan de flygbolag som utnyttjar möjlighet- en till amerikansk inresekontroll i Sverige, har Transportstyrelsen bedömt att den avgift per resenär som skulle tas ut av flygbolagen för den särskilda säkerhetskontrollen skulle uppgå till mellan 61 och 65 kronor räknat på full kostnadstäckning för Swedavia AB. Även här grundas beräkningen på uppgifter som bolaget lämnat.

En förutsättning för att tillämpa GAS-modellen är att det inte finns rättsliga hinder mot att låta systemet omfatta kostnaderna även för den särskilda säkerhetskontrollen. Den avgift som skulle tillkom- ma i GAS-systemet för den särskilda säkerhetskontrollen är enligt utredningens bedömning en skatt. Anledningen är att avgiften skulle vara obligatorisk för samtliga flygbolag som trafikerar svenska flygplatser, men endast de bolag som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inresekontroll vid utresan skulle få en motprestation i form av säkerhetskontroll. Det skulle, varken formellt eller prak- tiskt, vara möjligt att konstruera ett regelverk där en del av den på- laga som flygbolagen ska betala är skatt och en del är avgift. Om GAS-systemet skulle tillämpas innebär detta också att större delen av regelverket för denna del av avgiften skulle komma att behöva tas in i lag på grund av bestämmelser i regeringsformen. Det finns därför rättsliga hinder mot att tillämpa GAS-modellen på avgiften för den tillkommande särskilda säkerhetskontrollen.

Mot denna bakgrund bör den modifierade brukarmodellen använ- das om de kostnader för den särskilda säkerhetskontrollen som upp- kommer hos Swedavia AB ska fördelas vidare på flygbolagen.

Regelsystemet för den modifierade brukarmodellen behöver ut- formas fristående från bestämmelserna om GAS-systemet. Eftersom de båda systemen har betydande likheter kan dock flera bestämmel- ser som avser GAS-systemet användas som förebild för den modifie- rade brukarmodellen.

Det nya regelverket tas in i den nya lag om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från Sverige med tillhörande förordning som ut- redningen föreslår.

Sammanfattning

SOU 2017:58

Andra frågor som utredningen har behandlat (kap. 18)

Utredningens förslag och EU:s tullkodex

Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet till EU- rätten, bl.a. den EU-rättsliga tullregleringen, för att säkerställa att förslagen till författningsreglering inte kommer i konflikt med Sveriges EU-rättsliga förpliktelser.

Enligt utredningens bedömning kommer avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige inte i konflikt med EU:s tullkodex, dvs. förordning (EU) nr 952/2013. Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till författningsreglering som påverkar tull- kodexen, uppstår därför inte någon konflikt med Sveriges EU-rätts- liga förpliktelser.

Straffrättsligt skydd för tjänstemän i myndighetsutövning

I avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige finns inga bestämmelser om straffrättsligt skydd för de inresekontrollan- ter och andra amerikanska tjänstemän som arbetar i Sverige inom ramen för den amerikanska inresekontrollen här. Inte heller utred- ningens direktiv tar upp frågan.

Ett straffrättsligt skydd i detta avseende förutsätter lagstiftning. Skulle frågan om sådant skydd aktualiseras senare kan detta åstad- kommas genom en särskild bestämmelse i den lag som föreslås för att genomföra avtalen. Bestämmelsen kan då utformas så att inrese- kontrollanter och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt sam- arbetsavtalet ska jämställas med svenska tjänstemän vad gäller straff- rättsligt skydd.

Konsekvenser av utredningens förslag (kap. 19)

Berörda myndigheter

Utredningens förslag kommer att medföra fler arbetsuppgifter för Polismyndigheten, Tullverket och Transportstyrelsen. Dessa myn- digheter torde i dag ha tillgång till den kompetens som arbetsupp- gifterna kräver. Kostnaderna för vissa av de arbetsuppgifter som tillförs Transportstyrelsen täcks genom avgiftsintäkter som myndig-

SOU 2017:58

Sammanfattning

heten får disponera. Resterande merkostnader för Transportstyr- elsen bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsramar för Transportstyrelsens avgiftsbelagda respektive skattefinansierade verksamhet. De merkostnader som eventuellt kan uppkomma för Polismyndigheten och Tullverket kan enligt utredningens bedöm- ning hanteras inom ramen för befintliga anslag. Verksamheten vid övriga myndigheter påverkas inte i nämnvärd omfattning av utred- ningens förslag.

Swedavia AB

Det innebär ett betydande åtagande för Swedavia AB att bygga upp, organisera och bedriva den särskilda säkerhetskontroll som bolaget enligt utredningens förslag kommer att ha ett författningsreglerat ansvar för. Det finns såväl kompetens som erfarenhet av sådan verk- samhet hos Swedavia AB. Om Swedavia AB väljer att utnyttja möj- ligheten till vidare fördelning av kostnaderna för den särskilda säker- hetskontrollen, kommer bolaget inte att ha några merkostnader för denna säkerhetskontroll.

De övriga skyldigheter som Swedavia AB har enligt avtalen, så- som att tillhandahålla lokaler för den amerikanska inresekontrollen och att i rätt tid betala Förenta staternas kostnader för denna kon- troll, ska regleras genom ägaranvisning. Dessa arbetsuppgifter kom- mer att kräva resurser hos bolaget. De merkostnader som kan uppstå till följd av detta får anses var en del av kostnadssidan i den kommer- siella kostnads-intäktskalkylen för att erbjuda amerikansk inresekon- troll vid utresa från Arlanda flygplats.

Resenärer och andra personer

Det finns ett behov av att informera resenärer, liksom allmänheten i övrigt, om syftet bl.a. med att det finns med uniformerad personal från en annan stat på Arlanda flygplats. En sådan informationsinsats torde kunna samordnas mellan Regeringskansliet, Swedavia AB och Transportstyrelsen. När det gäller resenärer, men även de som av andra skäl behöver tillträde till kontrollområdet, finns det anledning att upplysa också om inresekontrollanternas befogenheter och de rättigheter man har på svenskt territorium som enskild. När det

Sammanfattning

SOU 2017:58

gäller anställda och annan personal som anlitas av Swedavia AB har bolaget ett särskilt ansvar för detta.

Flygbolagen

Swedavia AB har möjlighet att ta ut hela eller delar av kostnaden för den särskilda säkerhetskontrollen, 61–65 kronor per resenär, av de flygbolag som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inrese- kontroll på Arlanda flygplats. Konskevensen av detta förslag för det enskilda flygbolaget är beroende av dels om Swedavia AB väljer att utnyttja denna möjlighet, dels om flygbolaget väljer att föra kost- naden vidare på resenären helt eller delvis genom att höja biljett- priset. Om detta kan utredningen inte göra några säkra antaganden.

Grundat på tidigare erfarenheter kan det antas att flygbolagen kommer att ta ut hela eller delar av kostnaden för den särskilda säkerhetskontrollen, 61–65 kronor per resenär, av resenärerna. Det är inte möjligt för utredningen att bedöma hur en sådan merkostnad påverkar resandet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kap. 20)

De författningsändringar som behövs för att genomföra avtalen ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser vare sig i de nya eller i de ändrade författningar som utredningen föreslår.

Summary

Proposed legislation (Chapter 1)

In order to implement the Agreement and the Memorandum of Co- operation with the United States on air transport preclearance at Arlanda Airport, the Committee of Inquiry proposes that two new statutes be drawn up and that amendments be made to nine pieces of legislation.

The new pieces of legislation are firstly an Act, the Swedish Preclearance Act, and secondly an ordinance of the same name.

Furthermore, the Committee proposes amendments to the Social Insurance Code, Act (SFS 1976:661) on Immunity and Privileges in Certain Cases, and the Customs Exemption Act (SFS 1994:1547) to implement the provisions of the Agreement and the Memorandum of Cooperation regarding immunity and privileges for the employees of the Government of the United States who will be working in Sweden.

In order to implement the provisions of the Agreement and the Memorandum of Cooperation on separate security screening, the Committee proposes that an informative provision be added to the Civil Aviation Security Act (SFS 2004:1100).

Finally, the Committee proposes amendments to five pieces of legislation in order to implement the provisions of the Agreement and the Memorandum of Cooperation on United States preclearance officers’ access to firearms and other devices when using force.

Remit (Chapter 2)

The Inquiry on United States Preclearance at Arlanda Airport (the Preclearance Inquiry) was charged with proposing how the Swedish bilateral Agreement and the Memorandum of Cooperation with the

Summary

SOU 2017:58

United States of America on air transport preclearance at Arlanda Airport are to be implemented in Swedish law and submit the neces- sary legislative proposals. The remit also included exhaustively ana- lysing all the questions relevant to ensuring that preclearance is able to be carried out at Arlanda Airport in accordance with the Agree- ment and the Memorandum of Cooperation. The Committee of Inquiry’s remit encompassed issues including exercising of public authority by the United States on Swedish territory, the rule of law as applied to individuals, confidentiality, data protection, immunity and privileges, and the financing of certain measures.

Preclearance in Sweden and in other countries (Chapter 3)

Preclearance means that employees of US Customs and Border Pro- tection, which is part of the Department of Homeland Security, car- ry out border, customs and agricultural inspections in line with US law in conjunction with departure from another country instead of on arrival in the United States.

At airports, preclearance is preceded by separate security scree- ning conducted in line with United States standards but performed by staff employed by the operator of the airport. Once these inspec- tions have been carried out, flights can in principle be treated as domestic flights once they arrive in the United States. For flights or passengers that were not subjected to preclearance at the place of departure, inspection required for entry takes place in the United States.

Cooperation on preclearance began in 1952 between the United States and Canada. An additional five countries have been added since: Aruba, the Bahamas, Bermuda, the United Arab Emirates and the Republic of Ireland.

As far as Sweden is concerned, the agreement with the United States comprises two documents. The main Agreement contains the fundamental provisions on preclearance. This regulates issues such as how preclearance is to be conducted and how responsibility for costs is to be allocated between the countries. The Memorandum of Co- operation contains more detailed provisions on the separate security

SOU 2017:58

Summary

screening. The Agreement and the Memorandum of Cooperation were signed in November 2016 and March 2017 respectively.

Preclearance in practice

The Committee’s remit did not cover providing proposals on the practical implementation of the Agreement and the Memorandum of Cooperation at a detailed level. However, the following account of how the procedure is applied at Dublin airport in Ireland provides an idea of how preclearance at Arlanda Airport could work in practice.

At Dublin airport, travellers are asked to arrive for preclearance no later than 45 minutes before departure. The traveller first checks in and passes the first security screening, which is carried out by the airport operator’s personnel. The traveller then enters the preclear- ance area. Here, there is an opportunity to leave behind agricultural products that are not permitted to be imported into the United States. The traveller has to fill in a CBP Customs Declaration. Here, travellers can state whether they are carrying goods and cash.

A new separate security screening is carried out in line with United States standards as part of the preclearance facility. This screening is also carried out by staff employed by the airport ope- rator.

After this, United States preclearance takes over. The traveller shows their passport, a visa if required, and their boarding card to the preclearance officer, who may ask questions about the trip. The traveller is asked to identify their photographed, checked-in baggage. Travellers who are not United States citizens are photographed and have to provide their fingerprints.

If the traveller successfully completes preclearance, the screening process ends and the traveller can continue to their flight. If any questions have arisen or if United States customs duty or other char- ges must be paid for goods that are to be imported into the United States, the traveller is referred to another part of the preclearance facility, known as a secondary inspection area.

Summary

SOU 2017:58

Some starting points (Chapter 4)

How are the Agreement and the Memorandum of Cooperation to be incorporated into Swedish law?

Sweden should predominantly incorporate the Agreement and the Memorandum of Cooperation on air transport preclearance through transformation. The provisions of the Agreement and the Memoran- dum of Cooperation on immunity and privileges should be incorpo- rated into Swedish law as they stand. Transformation means that the provisions in the international agreement are given an appropriate equivalent in internal law, i.e. transformed into national law through legislative measures. This is also the main rule when transposing international agreements into Swedish law. Incorporation means that the text of the agreement is introduced into the national legal system unchanged. In cases of incorporation, it is ultimately the task of the courts to interpret the original text of the convention on the basis of sources and rules of interpretation in international law.

How are the Agreement and the Memorandum of Cooperation to be interpreted?

The Agreement and the Memorandum of Cooperation on air trans- port preclearance do not have preparatory work that can be referred to for additional guidance in interpretation. Nor, as far as the Com- mittee is aware, are there any agreements or other documents jointly drawn up by the parties regarding the interpretation or the appli- cation of the Agreement and the Memorandum of Cooperation.

The wording of the provisions of the Agreement and the Memo- randum of Cooperation viewed in context and in the light of their object and purpose was therefore a self-evident starting point for the Committee in its work to attain functioning Swedish legal provisions that also reflect the joint intentions of the parties in drawing up the Agreement and the Memorandum of Cooperation. This starting point is in line with international guidelines on the interpretation of agreements between nation states.

Certain provisions in the agreement are worded ambiguously. In these cases, where neither the wording nor the purpose of the agree- ment or the provision provided unequivocal guidance in its inter-

SOU 2017:58

Summary

prettation, the Committee consulted the officers of the Ministry who negotiated on Sweden’s behalf and sought to ascertain the joint intentions of the parties.

Translation of the agreements

It was not the intention of the parties that the Agreement and the Memorandum of Cooperation were to be drafted in a language other than US English. An international agreement that lacks a Swedish original text applies in the foreign language or languages in which it is drafted.

The Agreement and the Memorandum of Cooperation must be approved by the Swedish Riksdag in order to be implemented. In such cases, in accordance with Swedish guidelines, the Ministry re- sponsible should ensure that the text is translated into Swedish. The Committee did not have the opportunity to wait for the Ministry of Justice’s decision regarding translation. The Committee therefore had translations of the Agreement and the Memorandum of Coope- ration produced which were used as a tool in reaching decisions and proposals on nomenclature. It was not unusual for the Committee to deviate from the translation, partly regarding conceptualisation. When drafting the proposed legislation, the Committee used the only versions of the Agreement and the Memorandum of Coopera- tion that are legally valid, i.e. the English versions.

Treatment of the Agreement and the Memorandum of Cooperation in the Riksdag (Chapter 5)

Implementing the Agreement and the Memorandum of Cooperation requires the passing of a new act and amendments to existing legi- slation. Regarding the Agreement, this involves legislating on the conditions under which employees of the Government of the United States exercise public authority and the cooperation between them and Swedish government agencies and local government bodies. Regarding the Memorandum of Cooperation, this involves legislating on the separate security screening. Because implemen- tation of the Agreement and the Memorandum of Cooperation must in part be regulated by law, it is required under Chapter 10, section 3

Summary

SOU 2017:58

of the Instrument of Government, that the Riksdag approve them. The Government should propose that the Riksdag approve the Agreement and the Memorandum of Cooperation.

Under Chapter 10, section 8 of the Instrument of Government, the new act required to implement the Agreement and the Memo- randum of Cooperation must be decided in line with a separate ord- er, as it involves transferring the exercising of public authority. Under section 3 of the same chapter, the same decision-making order must be followed when the Riksdag reaches a decision on approving the Agreement and the Memorandum of Cooperation.

The Agreement and the Memorandum of Cooperation on air transport preclearance should be implemented by means of a separate Act (Chapter 6)

The fundamental provisions on preclearance should be decided by the Riksdag and thus issued in the form of an Act. A new Swedish Preclearance Act will therefore be introduced. The Act is to contain the provisions required to implement the Agreement and the Memo- randum of Cooperation. Detailed provisions on enforcement will be regulated in a separate ordinance. The ordinance will also contain more detailed provisions on the procedure and on cooperation be- tween competent authorities.

A provision should be introduced in the Act stating that the Act contains provisions to implement the Agreement of 4 November 2016 between the Government of Sweden and the Government of the United States of America on Air Transport Preclearance and the associated Memorandum of Cooperation at Arlanda Airport. The provision should also state that the Act is not applicable to commer- cial goods transported by a traveller or a transport company.

A provision should also be introduced into the new Act defining certain key terms used in the Act and the new ordinance.

Provisions on immunity and privileges will mainly be implemen- ted by means of amendments to Act (SFS 1976:661) on Immunity and Privileges in Certain Cases.

SOU 2017:58

Summary

Exercising of public authority by the United States in Swedish territory (Chapter 7)

According to the Committee’s terms of reference, the Committee is to analyse in detail to what extent the Agreement and the Memo- randum of Cooperation between Sweden and the United States in- volve the transfer of administrative duties to the United States in the sense referred to in Chapter 10, section 8 of the Instrument of Government and whether these administrative duties involve the exercising of public authority. Where exercising of public authority is concerned, the proposals of the Committee are to clarify which such duties employees of the Government of the United States are to carry out in Sweden.

As a result of this analysis, the Committee proposes that the fol- lowing provisions be introduced in the new Act.

•A provision regulating the general conditions for the exercising of public authority by the United States on Swedish territory stating that

–all United States operations as a result of the Agreement and the Memorandum of Cooperation must be conducted in ac- cordance with the law,

–proportionality must be observed in all exercising of force,

–measures that restrict freedoms and rights other than those expressly stated in the Act must not be taken, and

–preclearance officers intervening with force under the Act must be able to use devices when exercising force, and fire- arms may only be used to ward off a commenced or impend- ing criminal attack on people in the preclearance area.

•A provision stating that measures within the remit of preclear- ance screening are to be taken applying United States legislation on customs duty, immigration, agriculture, national security and public health.

•Provisions regulating the authority of the United States or a pre- clearance officer, in conjunction with preclearance screening, to

–inspect travellers and goods,

Summary

SOU 2017:58

–take measures in the event of illegal possession of property,

–refuse screening and entry respectively, and

–levy fines and charges.

•Provisions that, in order to safeguard public order and security in the preclearance area, give the United States or a preclearance officer authority to

–obtain information from those seeking access to the preclear- ance area,

–investigate such persons,

–grant or refuse access to the preclearance area respectively, and

–intervene against crime and disruptions of public order.

A United States preclearance officer may conduct patdowns and partial body searches under the conditions set out in the Act. Cer- tain more invasive personal searches must, however, be decided on by a Swedish agency, applying Swedish law. A preclearance officer may not use forcible means directed against a person other than these.

The rule of law as applied to individuals (Chapter 8)

According to the Agreement on air transport preclearance, indivi- duals are to be afforded the same rights that otherwise apply in Sweden. Furthermore, in accordance with the Agreement, Swedish law, including the European Convention on Human Rights, is also to apply in the preclearance area at Arlanda Airport. According to the Committee’s terms of reference, the Committee is to analyse the need for regulation and submit any proposals in this regard that en- sure that individuals are able to exercise the rights available to them under the European Convention on Human Rights and other appli- cable Swedish law. The analysis has led to the following conclusions.

•Under certain conditions, Sweden bears the ultimate response- bility for any breach of the European Convention on Human Rights committed by employees of the Government of the

SOU 2017:58

Summary

United States on Swedish territory with the support of and in line with the transfer of competence. Sweden may, partly by having worked to ensure that the Agreement and the Memorandum of Cooperation contain an explicit provision on the protection of freedoms and rights, be considered to have taken steps to ensure that the Convention is complied with when public authority is exercised by the United States under the Agreement and the Memorandum of Cooperation. It must additionally be considered incumbent upon Sweden to ensure that protection of freedoms and rights is complied with and to take action in the event of abuses on an ongoing basis while the Agreement is in force.

•Completion on United States territory of an intervention carried out at Arlanda Airport is not covered by Sweden’s responsibility under the European Convention on Human Rights.

•The Swedish legislation that implements the Agreement must not involve more far-reaching limitations to freedoms and rights than follows from the European Convention on Human Rights.

•The provision in Article II.5 of the Agreement provides reassu- ring assurance that national provisions in the Instrument of Government, the Fundamental Law on Freedom of Expression, and the Freedom of the Press Act will be observed in applying the Agreement on Air Transport Preclearance.

•The question of whether there is an opportunity to demand review and damages in a Swedish court for infringement of con- stitutional rights and freedoms in transferring authority under the Agreement and the Memorandum of Cooperation must be left to be decided by the application of the law.

•No provisions should be introduced on supervision by the Office of the Parliamentary Ombudsmen (JO) or the Chancellor of Justice (JK) of employees of the Government of the United States exercising public authority in Sweden under the Agree- ment on air transport preclearance. The reason for this is prima- rily that these officials are exercising the authority of their own country here and are under the supervision of the authorities of their own country.

Summary

SOU 2017:58

Firearms and other equipment (Chapter 9)

The new Swedish Preclearance Act must state the devices with which employees of the Government of the United States officers may be equipped when exercising force. The Swedish Government or the agency appointed by the Government may decide that United States officers may also be equipped with other devices. The new Act must also state that employees of the Government of the United States officers may wear United States uniforms.

Employees of the Government of the United States serving at Arlanda Airport are not to be covered by the provisions on permits for possession of firearms, ammunition or pepper spray devices. Nor is the equipment that employees of the Government of the United States are to use when serving at Arlanda Airport be covered by the provisions, e.g. on permits for importing firearms and ammunition under the Firearms Act.

Provisions on storage, transport and sale of the United States officers’ firearms and ammunition must be included in the new United States Preclearance Ordinance.

Cooperation with Swedish crime prevention agencies (Chapter 10)

A provision on cooperation between United States Customs and Border Protection and in the first instance the Swedish Police Authority and Swedish Customs will be incorporated in the new United States Preclearance Ordinance. Other agencies must be given an opportunity to participate in this cooperation to the extent that they are affected.

Provisions on operational cooperation between United States Customs and Border Protection and the Swedish Police Authority and Swedish Customs will be incorporated in the new Swedish Preclearance Act.

SOU 2017:58

Summary

Civil aviation security and security screening (Chapter 11)

In the view of the Committee, the EU’s provisions on civil aviation security do not cover the Agreement and the Memorandum of Co- operation on air transport preclearance. The provisions on civil avia- tion security that are a consequence of the Agreement and Memo- randum of Cooperation on air transport preclearance must therefore be incorporated in the new Swedish Preclearance Act and Ordi- nance.

The Swedish Transport Agency is the competent authority in applying the Memorandum of Cooperation and is to perform the duties incumbent upon it under the Agreement in line with its in- structions as an authority. The Swedish Transport Agency is also to be the supervisory authority for the separate security screening.

The provision in the Memorandum of Cooperation on the re- sponsibility of the airport operator for security screening must be implemented by means of a provision in the Swedish Preclearance Act.

The separate security screening must only be carried out by screening officers who have been approved by the Swedish Tran- sport Agency. Those who are to carry out the separate security screening must be appointed by the Swedish Police Authority. Pro- visions on this are to be incorporated in the Swedish Preclearance Act as proposed by the Committee.

The separate security screening, unlike the general security scree- ning that covers all air passengers, need not be carried out under the leadership of a police officer.

For screening officers to be able to carry out patdowns as part of the separate security screening in line with the Memorandum of Co- operation, the measure needs to be regulated by law. Provisions on such patdown searches will be included in the Swedish Preclearance Act.

Summary

SOU 2017:58

Confidentiality issues (Chapter 12)

According to its terms of reference, the Committee is to analyse whether the content in the Memorandum of Cooperation and its annexes requires amendments to the current legislation on public access and confidentiality. The main provisions of interest are the provision on confidentiality for information on civil aviation security in Chapter 18, section 8, item 5 of the Public Access to Information and Secrecy Act (SFS 2009:400) and the provision in Chapter 15, section 1 a of the Act on confidentiality in international cooperation. According to the terms of reference, the Civil Aviation Security Act should also be addressed. The analysis has led to the following con- clusions.

•The provisions of the Memorandum of Cooperation on the right of veto of the original owner of the information (originator con- trol) and on restrictions on its use are compatible with the provi- sions of the Public Access to Information and Secrecy Act.

•The provision in Chapter 15, section 1 a, first paragraph of the Public Access to Information and Secrecy Act is applicable to data that the Swedish Transport Agency has received from the United States Transportation Security Administration. It will be possible for the Swedish Transport Agency to pass on such in- formation, provided that this does not impede cooperation with the Transport Security Administration. The provision should be sufficient to ensure the handing over of information presumed by the Agreement and the Memorandum of Cooperation.

•The provisions in Chapter 15, section 1 a, second paragraph and Chapter 8, section 3, item 2 of the Public Access to Information and Secrecy Act are applicable to information that the Swedish Transport Agency is to hand over to the United States Transpor- tation Security Administration. The provisions should be suffi- cient to ensure the handing over of data presumed by the Agree- ment and the Memorandum of Cooperation.

•A provision on confidentiality for those involved in operations regarding the separate security screening set out in the Memoran- dum of Cooperation is to be included in the Swedish Preclearance Act.

SOU 2017:58

Summary

•There may be a need for a general provision on confidentiality regarding information on civil aviation security. However, this issue is not covered by the terms of reference of the inquiry.

Data protection (Chapter 13)

According to its terms of reference, the Committee of Inquiry is to analyse the relationship between the Agreement and the Memoran- dum of Cooperation on air transport preclearance in Sweden and the EU’s new data protection legislation in order to ensure that the proposed statutory provisions do not conflict with Sweden’s obli- gations under EU law. The analysis has led to the following con- clusions.

•Processing of personal data under the Agreement and the Memo- randum of Cooperation on air transport preclearance that is car- ried out by a competent authority and takes place in an auto- mated or systematised manner with the aim of upholding public order and security within the preclearance area is covered by the scope of the Data Protection Directive. United States Customs and Border Protection is to be considered a competent authority in applying the Data Protection Directive.

•The processing of personal data that preclearance officers will perform in Sweden with the support of the Agreement on air transport preclearance and that takes place with a purpose other than maintaining public order and security is covered by the scope of the General Data Protection Regulation.

•The United States bears responsibility for ensuring that the processing of personal data under the Data Protection Regulation is legal. Sweden bears responsibility for ensuring that the United States is able to fulfil the requirements of the Data Protection Regulation. Through the provision in the Agreement and the Memorandum of Cooperation on the collection of personal data from travellers for preclearance purposes, Sweden has ensured that the processing of personal data within the scope of the Data Protection Regulation rests on a legal foundation.

Summary

SOU 2017:58

•There is no need for separate provisions on the processing of personal data that will take place under the Agreement and the Memorandum of Cooperation on air transport preclearance. However, a provision of an informative nature is to be included in the new Act, stating that the processing of personal data under the Agreement and Memorandum of Cooperation on air tran- sport preclearance must take place in line with US law and obser- ving applicable provisions in Swedish and EU law. Furthermore, the provision in the Agreement on air transport preclearance whereby personal data may only be obtained by preclearance offi- cers when travellers have given their consent is to be implemen- ted by means of an equivalent provision in the new Act.

Immunity and privileges (Chapter 14)

According to its terms of reference, the Committee of Inquiry is to submit proposals for the statutory regulation required to ensure that employees of the Government of the United States are cover- ed by privileges and immunity to the extent set out in the Agree- ment and the Memorandum of Cooperation. The Committee makes the following assessment on this issue.

•For employees of the Government of the United States carrying out preclearance screening under the Agreement, their family members who belong to their households, and employees of the Government of the United States carrying out duties under the Memorandum of Cooperation, immunity and privileges are to apply to the extent set out in the Agreement on air transport preclearance. Official archives and documents, including electro- nic files and documents used by employees of the Government of the United States working in the preclearance area at Arlanda Airport shall enjoy inviolability to the extent that follows from the Agreement and the Memorandum of Cooperation. The same is to apply to such files and documents that employees of the Government of the United States performing duties under the Memorandum of Cooperation use in conjunction with the Memorandum of Cooperation. Provisions regarding this are to be

SOU 2017:58

Summary

incorporated into the Act on Immunity and Privileges in Certain Cases.

•Employees of the Government of the United States performing duties under the Agreement and the Memorandum of Coopera- tion are not covered by Swedish social insurance. No legislative measures need to be implemented in this respect.

•Family members of employees of the Government of the United States carrying out preclearance screening under the Agreement and who belong to their households, are to be considered to be resident and to work in Sweden only to the extent that this is compatible with what follows from the Agreement and the Memorandum of Cooperation. Provisions on this must be incur- porated in the Social Insurance Code.

•The undertakings in the Agreement on privileges regarding taxa- tion are to be implemented by means of the proposed provision in the Act on Immunity and Privileges in Certain Cases. There is no need for additional legislation.

•A new provision is to be added to the Customs Exemption Act (SFS 1994:1547) stating that customs exemption applies to goods declared for release into free circulation for employees of the Government of the United States performing preclearance scree- ning under the Agreement to the extent that follows from the Agreement and the Memorandum of Cooperation. The same is to apply to their accompanying family members who form part of these peoples’ households, and for employees of the Government of the United States performing duties under the Memorandum of Cooperation.

•Employees of the Government of the United States performing preclearance screening under the Agreement, their family mem- bers, and employees of the Government of the United States per- forming duties under the Memorandum of Cooperation require a residence permit for their stay in Sweden. Current provisions ought to provide support for granting residence permits to the extent required to all three of the categories of person concerned.

•Preclearance officers, their family members and employees of the Government of the United States performing duties under the

Summary

SOU 2017:58

Memorandum of Cooperation are covered by the provisions on work permits in Swedish legislation on foreign aliens. They thus need a work permit in order to work in Sweden. Current provi- sions ought to provide support for granting all three of the cate- gories of person concerned work permits to the extent required. There is therefore no need for legislation to fulfil the Agreement in these respects.

•According to the Agreement, members of the family forming part of the household of employees of the Government of the United States assigned to preclearance duties shall be exempt from any employment authorization fees in Sweden. This exemp- tion is to be implemented by means of the proposed provision in the Act on Immunity and Privileges in Certain Cases. There is no need for additional legislation.

•Preclearance officers, their family members and employees of the Government of the United States performing duties under the Memorandum of Cooperation will be registered in the Swedish population register if they meet the general requirements of Sec- tion 3 of the Population Registration Act.

•Family members forming part of the household of employees of the Government of the United States assigned to preclearance duties under the Agreement will be able to participate free of charge in education at compulsory school, upper secondary school and higher education level in Sweden without the intro- duction of any particular provisions in this regard.

•There is no need to introduce any specific legislation on issuing ID or other necessary documents for preclearance officers, their accompanying family members and employees of the Govern- ment of the United States performing duties under the Memo- randum of Cooperation.

Migration-related issues (Chapter 15)

If third country citizens denied entry into the United States at United States preclearance screening at Arlanda Airport seek asy- lum in Sweden, certain consequences may arise regarding responsi-

SOU 2017:58

Summary

bility for these people. According to the terms of reference of the Committee of Inquiry, the inquiry is to analyse the practical con- sequences of this for Swedish government agencies affected tasked with examining asylum claims, reception and return.

The assessment of the Committee is that the system of preclear- ance on departure from Sweden will not affect the handling by Swedish government agencies of cases regarding third country citi- zens denied entry to the United States and who then choose to seek asylum in Sweden. Nor will the distribution of responsibilities be- tween Swedish agencies in these cases be affected by United States preclearance in Sweden. This assessment also applies if the asylum seeker is in the transit area.

Information and responsibilities for Swedavia AB (Chapter 16)

Swedavia AB, which is a limited liability company wholly owned by the Swedish State, owns and runs Arlanda Airport and has a central role under the Agreement and the Memorandum of Cooperation on United States preclearance at Arlanda Airport. According to its terms of reference, the Committee is to analyse the role and re- sponsibilities of Swedavia AB, in legal and operational terms, in implementing and operating the preclearance facility. In this respect the Committee makes the following assessment.

•The obligations of Swedavia AB regarding the separate security screening are to be regulated by legislation. The obligations of Swedavia AB in general under the Agreement and the Memo- randum of Cooperation on United States preclearance are en- compassed by the company’s articles of association. Swedavia AB should be charged with fulfilling these undertakings regarding United States preclearance by means of instructions from its owner.

•Cooperation with the United States authorities is encompassed by the articles of association of Swedavia AB. Cooperation be- tween Swedavia AB and affected Swedish government agencies due to the United States preclearance screening can take place within the remit of existing cooperation.

Summary

SOU 2017:58

•It is in the interest of the owner and the operational management to follow up the company’s tasks regarding United States pre- clearance in detail. What is to be followed up and how this is to take place are questions that can be determined by the usual means in dialogue between the owner, i.e. the Swedish State, and the operational management.

Responsibility for costs (Chapter 17)

Costs of United States preclearance in Sweden

The Agreement states that Swedavia AB is to compensate the United States for the costs incurred by the state as a result of the United States preclearance measures. There is therefore no need to regulate the company’s undertakings in this respect in addition to that set out by the Agreement. Should such a need nevertheless arise, it can be met by means of instructions from the company’s owner. The issue of whether costs should ultimately be borne by Swedavia AB demands considerations that are beyond the remit of the Committee of Inquiry.

The costs of the separate security screening to be carried out immediately before the United States preclearance screening

Although there is no explicit provision in the Agreement and the Memorandum of Cooperation stating that Sweden is to bear the costs of the separate security screening, a cost liability for Sweden must be considered a natural consequence of the fact that it is Sweden, through Swedavia AB, that is responsible for the screening and carries it out using Swedish personnel. To eradicate all doubt that the responsibilities of Swedavia AB also include the financial re- sponsibility, this needs to be regulated by legislation. This respon- sibility can be stated in the provision on the company’s operational responsibility that the Committee proposes be incorporated in the new Swedish Preclearance Act.

There should be an opportunity for Swedavia AB to pass on the costs of the separate security screening to airlines and thus ulti- mately to passengers. The costs may be passed on in line with two

SOU 2017:58

Summary

models that differ in principle. In the first model, the GAS model, the costs are compulsory and are passed on to the entire passenger collective in line with the same model that applies to the costs of general security screening that all air passengers in Sweden undergo. In the second model, the modified user model, Swedavia AB can pass on all or part of the costs to the airlines that use the United States preclearance facility on departure from Arlanda Airport. The company may also choose to meet all or part of the costs itself. Irrespective of the model chosen, its application must be regulated in legislation.

Based on information from Swedavia AB, the Swedish Transport Agency has judged that the fee per passenger that the Swedish Transport Agency charges airlines would increase by SEK 1.66 – SEK 1.75 from today’s SEK 43 if the GAS system also covered the separate security screening.

If the costs were instead allocated in line with the modified user model, in other words only between the airlines that make use of the opportunity to carry out preclearance in Sweden, the Swedish Tran- sport Agency judges that the fee per passenger that would be charg- ed by the airlines for the separate security screening would amount to between SEK 61 and SEK 65 calculated based on fully covering the costs of Swedavia AB. Here, too, the calculation is based on in- formation provided by the company.

Application of the GAS model is conditional upon there being no legal obstacles to allowing the system to also cover the costs of the separate security screening. The fee that would be added for the separate security screening in the GAS system is a tax in the view of the Committee. The reason for this is that the fee would be com- pulsory for all airlines using Swedish airports, but only the com- panies that choose to make use of the opportunity for United States preclearance on departure would receive a benefit in return in the form of security screening. It would not be formally or practically possible to design a regulatory framework in which part of the charge paid by the airlines is tax and part is a fee. If the GAS system were to be applied, this would also mean that the majority of the re- gulatory framework for this part of the charge would need to be incorporated in law due to the provisions of the Instrument of Government. There are therefore legal obstacles to applying the GAS model to the charge for the separate security screening.

Summary

SOU 2017:58

In the light of this, the modified user model should be used if the costs of the separate security screening arising for Swedavia AB are to be passed on further to the airlines.

The regulatory system for the modified user model needs to be designed independently from the provisions on the GAS system. However, because both systems have significant similarities, several provisions referring to the GAS system may be used as a template for the modified user model.

The new regulatory framework will be incorporated in the new Swedish Preclearance Act with the associated ordinance proposed by the Committee.

Other issues addressed by the Committee (Chapter 18)

The Committee’s proposals and the EU Customs Code

According to the terms of reference, the inquiry is to analyse the relationship with EU law, including customs regulation in EU law, in order to ensure that the proposed statutory provisions do not come into conflict with Sweden’s obligations under EU law.

The Committee judges that the Agreement and the Memoran- dum of Cooperation on air transport preclearance do not conflict with the European Union Customs Code, i.e. Regulation (EU) No 952/2013. Because the Committee submits no proposals for sta- tutory regulation that affect the Customs Code, no conflict with Sweden’s obligations under EU law therefore arises.

Protection under criminal law for officials exercising public authority

The Agreement and the Memorandum of Cooperation on United States preclearance on departure from Sweden contain no provisions on protection under criminal law for the preclearance officers and other employees of the government of the United States working in Sweden within the remit of United States preclearance screening in Sweden. Nor do the terms of reference of the inquiry address the issue.

Protection under criminal law in this respect requires legislation. Should the issue of such protection later become relevant, this can

SOU 2017:58

Summary

be achieved by means of a special provision in the act proposed to implement the Agreement and the Memorandum of Cooperation. The provision could then be designed such that preclearance officers and employees of the government of the United States carrying out duties under the Memorandum of Cooperation are to be comparable with Swedish government employees in terms of protection under criminal law.

Consequences of the Committee’s proposals (Chapter 19)

Agencies affected

The Committee’s proposals will result in additional duties for the Swedish Police Authority, Swedish Customs and the Swedish Tran- sport Agency. These agencies probably currently have access to the competence that these duties demand. The costs of some of the duties to be allocated to the Swedish Transport Agency will be covered by income from charges that the agency is able to dispose over. It is judged that the remaining additional costs of the Swedish Transport Agency will be able to be managed within the scope of existing appropriation limits for the agency’s tax-funded operations and operations for which fees are charged. The additional charges that may arise for the Swedish Police Authority and Swedish Customs may in the view of the Committee be handled within the scope of existing appropriations. Activities of other agencies are not affected to any material extent by the Committee’s proposals.

Swedavia AB

Building up, organising and running the separate security screening for which the company is to have a statutory responsibility under the Committee’s proposals is a major undertaking for Swedavia AB. Swedavia AB has the competence and experience to carry out these operations. If Swedavia AB chooses to make use of the opportunity to further pass on the costs of the separate security screening, the company will not incur any additional costs for this security screening.

Summary

SOU 2017:58

The other obligations that Swedavia AB has under the Agree- ment and the Memorandum of Cooperation, such as providing pre- mises for United States preclearance screening and paying the United States’ costs of this preclearance screening at the right time, are to be regulated by instructions from the company’s owner. These duties will demand resources at Swedavia AB. The additional costs that may arise as a consequence of this can be considered to be part of the cost side in the commercial cost-income calculation to offer United States preclearance on departure from Arlanda Airport.

Passengers and other people

There is a need to inform passengers, and the general public, of the reason for the presence of uniformed personnel of another state at Arlanda airport. Such an information initiative could be coordinated between the Government Offices of Sweden, Swedavia AB and the Swedish Transport Agency. When it comes to passengers, and also those who need access to the preclearance area for other reasons, there is reason to also provide information about the powers of the preclearance officers and the rights that individuals have in Swedish territory. When it comes to employees and other staff employed by Swedavia AB, the company has a particular responsibility for this.

The airlines

Swedavia AB has an opportunity to charge all or part of the cost of the separate security screening, SEK 61–65 per passenger, to the airlines that choose to make use of the opportunity of United States preclearance at Arlanda Airport. The consequence of this proposal for the individual airline firstly depends on whether Swedavia AB chooses to use this opportunity and secondly on whether the airline chooses to pass the cost on to the passenger entirely or in part by raising the ticket price. The Committee is unable to make any defi- nite assumptions on this matter.

Based on previous experience, it can be assumed that airlines will pass on all or part of the cost of this separate security screening,

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag (201x:xx) om

amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som genomför avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och tillhörande samarbetsavtal på Arlanda flygplats.

Lagen är inte tillämplig på kommersiellt gods som transporteras av en resenär eller ett transportföretag.

Uttryck i lagen

2 § I denna lag förstås med

huvudavtalet: avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inrese- kontroll inom luftfarten,

samarbetsavtalet: samarbetsavtalet av den 31 mars 2017 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om civilt luftfartsskydd vid amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats och till avtalet hörande bilagorna A och B,

den amerikanska gränskontrollmyndigheten: US Customs and Border Protection,

Författningsförslag

SOU 2017:58

amerikansk inresekontroll: det förfarande genom vilket tjänste- män vid den amerikanska gränskontrollmyndigheten kontrollerar passagerare, gods, luftfartyg och förnödenheter för användning ombord på behöriga flygningar till Förenta staterna,

behöriga flygningar: för inresekontroll godkända kommersiella reguljära flygningar eller charterflygningar som avgår efter genom- förd inresekontroll från kontrollområdet,

biografisk information: uppgifter om en persons namn, person- nummer eller födelsetid samt adress,

biometrisk information: personuppgifter som rör en persons fy- siska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möjliggör eller bekräftar unik identifiering av personen i fråga,

gods: personliga tillhörigheter, bagage, varor inklusive djur och växter och varor av djur och växter, kontanter och andra kontanta medel, elektronisk utrustning, elektroniska medier samt handlingar,

handling: framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälpmedel,

inresekontrollant: en tjänsteman vid den amerikanska gräns- kontrollmyndigheten eller vid en annan behörig myndighet som har utsetts av Förenta staternas regering att utföra amerikansk in- resekontroll i Sverige i den myndighetens ställe,

kontrollområdet: det område enligt artikel I.14 i huvudavtalet på Arlanda flygplats inom vilket den amerikanska gränskontroll- myndigheten bedriver sin kontrollverksamhet, och

resenär: flygpassagerare eller besättningsmedlem som genomgår amerikansk inresekontroll för inresa eller tillträde till Förenta staterna.

Kontrollområdet

3 § Beslut om att kontrollområdet ska inrättas fattas av regeringen. Regeringen fastställer kontrollområdets gränser efter framställ-

ning från Transportstyrelsen. Innan regeringen beslutar ska den amerikanska gränskontrollmyndigheten ges tillfälle att yttra sig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om mindre justeringar i kontrollområdet.

SOU 2017:58

Författningsförslag

Enskildas skyldigheter

4 § Varje person, med undantag för svenska polismän och tull- tjänstemän, som kommer in i kontrollområdet ska omedelbart an- mäla sig till en inresekontrollant och visa upp det gods som han eller hon har med sig. Resenärer ska därefter genomgå amerikansk inresekontroll.

Behandling av personuppgifter

5 § Behandling av personuppgifter vid verksamhet enligt huvud- avtalet ska ske enligt Förenta staternas lag. Dessutom ska tillämp- liga bestämmelser i svensk och EU-rättslig lagstiftning följas.

Personuppgifter som avser enskilda resenärer får inhämtas i kontrollsyfte endast om den som uppgifterna avser har samtyckt till detta.

2 kap. Befogenheter

Allmänna befogenheter

1 § En inresekontrollant som ska genomföra en tjänsteuppgift ska följa det som föreskrivs i denna lag. Uppgiften ska genomföras på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås.

En åtgärd som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen ska ha stöd i denna lag.

Vid ett ingripande enligt första och andra stycket får sådana hjälpmedel vid våldsanvändning som anges i 3 § användas. Sådana hjälpmedel som avses i 3 § andra stycket får användas enbart i syfte att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person i kontrollområdet.

2 § En inresekontrollant får under sin tjänstgöring i kontroll- området bära uniform enligt tillämpliga amerikanska föreskrifter.

Författningsförslag

SOU 2017:58

Om en inresekontrollant rör sig utanför kontrollområdet ska han eller hon kunna styrka sin behörighet och identitet.

3 § En inresekontrollant får under sin tjänstgöring i kontroll- området vara utrustad med följande särskilda hjälpmedel vid vålds- användning:

1.batong,

2.handfängsel, och

3.pepparspray (OC-spray).

Inresekontrollanten får också ha tillgång till pistol eller revolver. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att inresekontrollanterna får utrustas även med andra

hjälpmedel vid våldsanvändning än de som avses i första stycket.

4 § En inresekontrollant får vid genomförande av amerikansk inresekontroll eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet

1.uppmana en person som är misstänkt för brott mot svensk lag eller mot den lagstiftning som avses i 15 § första stycket att stanna kvar i kontrollområdet till dess en svensk polisman eller tull- tjänsteman anländer till platsen, och

2.hålla kvar en person som inte följer en uppmaning enligt 1. Om en inresekontrollant vidtar en åtgärd enligt första stycket,

ska Polismyndigheten eller Tullverket underrättas omedelbart. Ett ingripande enligt första stycket 2 får pågå till dess en svensk polis- man eller tulltjänsteman övertar genomförandet av ingripandet eller begär att det ska avbrytas.

Befogenheter vid genomförande av amerikansk inresekontroll

5 § Vid genomförande av amerikansk inresekontroll får en inrese- kontrollant

1.kontrollera personer i kontrollområdet genom att undersöka deras pass och andra identitetshandlingar, bagage, handväskor, handlingar och liknande som de har med sig,

2.inhämta upplysningar och personuppgifter från resenärer en- ligt 1 kap. 5 §, och

3.undersöka luftfartyg och förnödenheter för användning om- bord på behöriga flygningar.

SOU 2017:58

Författningsförslag

6 § Vid genomförande av amerikansk inresekontroll får en inrese- kontrollant i kontrollområdet

1. genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka

a)resenärer, för att söka efter föremål som de bär på sig och som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet eller efter föremål som inte lagligen får innehas eller föras in i Förenta staterna och som är gömda på personens kropp, och

b)personer för att söka efter föremål som kan antas ha bety- delse för utredning om brott mot den lagstiftning som avses i 15 § första stycket och som är gömda på personens kropp, och

2.undersöka personer genom att avlägsna delar av personens klädsel, i syfte att söka efter föremål som kan antas ha betydelse för utredning om överträdelser av den lagstiftning som avses i 15 § första stycket och som är gömda på den undersökta personens kropp eller i personens klädsel.

7 § En inresekontrollant får inte besluta om sådan kroppsbesiktning som innebär att kroppens håligheter undersöks eller att en medicinsk röntgenundersökning ska utföras på en person. Uppkommer behov av en sådan åtgärd ska inresekontrollanten anmäla detta till Polis- myndigheten eller Tullverket som ska handlägga frågan.

8 § Gods som har tagits om hand av en inresekontrollant får överlämnas till en svensk polisman eller tulltjänsteman.

9 § En inresekontrollant ska så snart som möjligt rapportera till en svensk polisman eller tulltjänsteman, om det finns anledning att anta

1.att utförsel av varor inte sker i enlighet med svenska utförsel- bestämmelser, eller

2.att innehavet av varorna är förbjudet enligt svenska bestäm- melser.

Polismannen eller tulltjänstemannen ska skyndsamt besluta vilka åtgärder som ska vidtas med varorna och innehavaren av varorna.

10 § Vid genomförande av amerikansk inresekontroll får Förenta staterna

Författningsförslag

SOU 2017:58

1.tillfälligt ta hand om egendom i syfte att utreda överträdelser av den lagstiftning som avses i 15 § första stycket,

2.besluta om förverkande av egendom, och

3.använda tvångsmedel motsvarande beslag, kvarstad och förvar

isyfte att säkerställa verkställigheten av en åtgärd enligt 2.

Första stycket 2 och 3 gäller bara om egendomen lagligen får innehas i och föras ut ur Sverige eller om svensk polisman eller tulltjänsteman har avstått från att vidta rättsliga åtgärder i anled- ning av innehavet.

11 § En inresekontrollant ska ta till vara bevisning som avser misstänkta överträdelser av svensk lagstiftning och överlämna be- visningen till svenska polismän eller tulltjänstemän.

12 § Förenta staterna får besluta om att bevilja eller vägra rese- närer eller transportörer amerikansk inresekontroll efter en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

Förenta staterna får, efter genomförd amerikansk inrese- kontroll, besluta om att vägra resenärer inresa till Förenta staterna eller införsel av egendom i Förenta staterna.

13 § En inresekontrollant ska informera Polismyndigheten och Tullverket om en resenär vägras inresa till Förenta staterna.

Resenären och gods som han eller hon för med sig ska över- lämnas till Polismyndigheten eller Tullverket om någon av dessa myndigheter begär det.

14 § Förenta staterna får ta ut avgifter för inresekontrollen från resenärer och flygbolag.

Förenta staterna får ålägga resenärer och flygbolag böter och av- gifter vid överträdelser av den lagstiftning som avses i 15 § första stycket om inte svenska myndigheter har inlett ett straffrättsligt förfarande som avser samma gärning.

15 § Åtgärder enligt 5, 6, 10, 12 och 14 §§ ska vidtas med till- lämpning av Förenta staternas lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa.

SOU 2017:58

Författningsförslag

En överprövning av en sådan åtgärd som avses i 10 § första stycket 3 ska göras med tillämpning av Förenta staternas lagstift- ning.

Befogenheter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet

16 § Förenta staterna får

1.inhämta biometrisk och biografisk information från varje person som begär tillträde till kontrollområdet i annat syfte än att resa till Förenta staterna, genomföra bakgrundskontroll av dessa personer och bevilja eller neka dem tillträde till kontrollområdet, och

2.efter samråd med Polismyndigheten bevilja tillträde till kontroll- området för

a) tillfälliga besökare, och

b) anställda vid myndigheter i Förenta staterna som biträder vid inresekontrollen eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

17 § En inresekontrollant får

1.uppmana personer som befinner sig i kontrollområdet att anmäla sig till en inresekontrollant, uppvisa identitetshandling och besvara frågor om syftet med vistelsen i området, och

2.uppmana en person som obehörigen vistas i kontrollområdet att lämna detta.

18 § En inresekontrollant får kroppsvisitera andra personer än resenärer som befinner sig i kontrollområdet för att söka efter föremål som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet.

En kroppsvisitation enligt första stycket får endast omfatta kläder och annat som personen bär på sig. Bestämmelserna i 3 kap. 5 och 6 §§ gäller även för en sådan kroppsvisitation.

Undantag för svenska polismän och tulltjänstemän

19 § Åtgärder som vidtas med stöd av 4 § första stycket, 5 § 1, 6 §, 16 § 1, 17 § 1 och 18 § får inte avse svenska polismän och tull- tjänstemän.

Författningsförslag

SOU 2017:58

3 kap. Den särskilda säkerhetskontrollen

1 § Med den särskilda säkerhetskontrollen avses den säkerhets- kontroll som en person och det gods som personen har med sig ska genomgå innan tillträde till kontrollområdet medges för att före- bygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart.

Genomförande av den särskilda säkerhetskontrollen

2 § Flygplatsoperatören för Arlanda flygplats har ansvaret, inklu- sive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för den särskilda säkerhetskontrollen.

Undersökning av personer och gods

3 § Den särskilda säkerhetskontrollen ska utföras av säkerhets- kontrollanter som godkänts av Transportstyrelsen och förordnats av Polismyndigheten.

4 § Den som genomgår den särskilda säkerhetskontrollen får kroppsvisiteras. Det gods som han eller hon har med sig får också undersökas.

Kroppsvisitationen får utföras med hjälp av tekniska hjälpmedel eller manuellt.

Den som vägrar att låta sig eller sitt gods undersökas får inte passera säkerhetskontrollen.

5 § Kroppsvisitation med hjälp av tekniska hjälpmedel av en kvinna får utföras och bevittnas av en man.

Manuell kroppsvisitation av en kvinna får utföras och bevittnas endast av en annan kvinna. En sådan kroppsvisitation, som enbart innebär att ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får dock utföras och bevittnas av en man.

Manuell kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning ska utföras i ett avskilt utrymme. Kroppsvisitationen ska ske i vitt- nes närvaro, om den som undersöker eller den som ska undersökas begär det och det kan ske utan större besvär.

SOU 2017:58

Författningsförslag

6 § Protokoll ska föras och bevis utfärdas om en gjord kropps- visitation om den undersökte begär det vid förrättningen eller om föremål tas i beslag.

7 § Personer eller medförda föremål som inte godkänns i den särskilda säkerhetskontrollen ska hänvisas till en polisman.

Avgift för den särskilda säkerhetskontrollen

8 § Flygplatsoperatörens kostnader för den särskilda säkerhets- kontrollen får täckas helt eller delvis av en avgift. Avgiften ska tas ut av de flygföretag som transporterar de avresande passagerarna med ett lika stort belopp för varje passagerare på en behörig flyg- ning.

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek.

10 § Flygplatsoperatören ska lämna underlag för beräkningen av avgiften. Underlaget ska lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer.

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare före- skrifter om förvaltningen av avgiften för den särskilda säkerhets- kontrollen.

Tystnadsplikt

12 § Den som i sin anställning eller sitt uppdrag tar del av en uppgift om den särskilda säkerhetskontrollen får inte obehörigen röja eller utnyttja uppgiften om den är av sådant slag att sekretess enligt 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) skulle gälla för uppgiften. Tystnadsplikten gäller även efter avslutad anställning eller uppdrag.

I det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Författningsförslag

SOU 2017:58

Tillsyn

13 § Transportstyrelsen utövar tillsyn enligt denna lag och enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen när det gäller den särskilda säkerhetskontrollen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn enligt denna lag och en- ligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

4 kap. Bemyndiganden

Förvaring, transport och försäljning av skjutvapen och ammunition

1 § Regeringen får meddela föreskrifter om förvaring, transport och försäljning av den amerikanska gränskontrollmyndighetens skjutvapen och ammunition.

Den särskilda säkerhetskontrollen

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de frågor som behandlas i följande artiklar i samarbetsavtalet:

1.artikel V om standarder för säkerhetskontroller,

2.artikel VI.A om standarder för säkerhetskontrollanter,

3.artikel VII om metoder för säkerhetskontroller,

4.artikel VIII om utrustning för säkerhetskontroller, och

5.artikel IX om metoder för säkerhetskontroller av medförd egendom.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.2Förslag till

förordning (201x:xx) om

amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser som kompletterar lagen (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Uttryck i förordningen

2 § Uttryck som används i denna förordning har samma betyd- else som i lagen (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige.

Kontrollområdet

3 § Transportstyrelsen får, efter att ha gett den amerikanska gränskontrollmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket och flyg- platsoperatören för Arlanda flygplats tillfälle att yttra sig, besluta om mindre justeringar i kontrollområdet.

Samverkan

4 § Polismyndigheten och Tullverket ska samverka med den amerikanska gränskontrollmyndigheten i fråga om den amerikanska inresekontrollen. Andra berörda myndigheter ska ges tillfälle att delta i denna samverkan.

Befogenheter

5 § Polismyndigheten får, efter en begäran från den amerikanska gränskontrollmyndigheten, besluta att inresekontrollanterna får utrustas med andra särskilda hjälpmedel än de som framgår av

Författningsförslag

SOU 2017:58

2 kap. 3 § första stycket lagen (201x:xx) om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från Sverige.

Endast om det finns särskilda skäl får Polismyndigheten medge att inresekontrollanterna utrustas med sådana särskilda hjälpmedel vid våldsanvändning som en svensk polisman inte får använda.

Förvaring, transport och försäljning av skjutvapen och ammunition

6 § Den amerikanska gränskontrollmyndigheten ska hantera skjut- vapen och ammunition på ett sätt som är betryggande från säkerhets- synpunkt.

En förteckning ska föras över vapnen och ammunitionen. Vapnen och ammunitionen ska inventeras årligen.

Förteckningen och resultatet av inventeringen ska överlämnas till Polismyndigheten.

7 § Om ett skjutvapen eller ammunition har förlorats, ska den amerikanska gränskontrollmyndigheten omedelbart anmäla detta till Polismyndigheten.

8 § Skjutvapen och ammunition ska förvaras på ett sådant sätt att det inte finns risk för att någon obehörig kommer åt vapnen eller ammunitionen eller att de på annat sätt går förlorade.

Vapnen och ammunitionen ska förvaras i låsta utrymmen inom kontrollområdet.

9 § Vid transporter av skjutvapen och ammunition ska den amerikanska gränskontrollmyndigheten vidta de åtgärder och iaktta den försiktighet som fordras för att förebygga eller hindra att vapnen eller ammunitionen blir åtkomliga för obehöriga eller på annat sätt går förlorade eller orsakar skada.

10 § Skjutvapen eller ammunition som inte längre behövs för verksamheten eller som har blivit obrukbara får inte säljas inom Sverige.

SOU 2017:58

Författningsförslag

Den särskilda säkerhetskontrollen

Föreskrifter om den särskilda säkerhetskontrollen

11 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om de frågor som behandlas i följande artiklar i samarbetsavtalet:

1.artikel V om standarder för säkerhetskontroller,

2.artikel VI.A om standarder för säkerhetskontrollanter,

3.artikel VII om metoder för säkerhetskontroller,

4.artikel VIII om utrustning för säkerhetskontroller, och

5.artikel IX om metoder för säkerhetskontroller av medförd egendom.

Avgift för den särskilda säkerhetskontrollen

12 § Transportstyrelsen fastställer avgiften för den särskilda säker- hetskontrollen.

13 § Avgiften enligt 12 § ska beräknas och fastställas för ett år i taget. Den får justeras oftare om det finns synnerliga skäl.

Ett beslut om avgiften ska meddelas och kungöras minst två månader innan det träder i kraft om inte synnerliga skäl talar för en kortare period.

Sådana synnerliga skäl som åberopas i beslut med stöd av denna paragraf ska framgå av beslutet.

14 § Flygplatsoperatören ska lämna det underlag som behövs för beräkningen av avgiften enligt 12 § till Transportstyrelsen.

15 § Flygplatsoperatören ska, i enlighet med kostnadsunderlag som godkänts av Transportstyrelsen, ersättas regelbundet under året för kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen.

Slutlig reglering ska ske mot fastställda skäliga kostnader för de kontroller som har utförts på Arlanda flygplats.

Transportstyrelsen ska göra avräkning, efter att ha gett flyg- platsoperatören tillfälle att yttra sig.

16 § Kostnaderna för förvaltningen av avgiften för den särskilda säkerhetskontrollen bör täckas av den avgiften och ska ingå i

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring

i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110)

dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 5 kap. 5 a, dels att 6 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

5 a §

Familjemedlemmar till tjänste- män som utför amerikansk inrese- kontroll i Sverige och som ingår i dessa personers hushåll ska anses vara bosatta i Sverige endast i den mån det är förenligt med vad som följer av avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten.

6kap.

5 §

Arbete som utförs av en person som tillhör en annan stats be- skickning eller karriärkonsulat ska anses som arbete i Sverige endast om det är förenligt med bestämmelserna om immunitet och privilegier i de konventioner som anges i 2 och 3 §§ lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Detta gäller även en sådan persons privattjänare.

Ett sådant arbete som medför att en person på grund av anknyt- ning till en internationell organisation omfattas av bestämmelserna i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall ska anses som arbete i Sverige endast i den mån det är förenligt med vad som följer av tillämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen.

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1976:661)

om immunitet och privilegier i vissa fall

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 b §

Immunitet och privilegier ska gälla i den utsträckning som anges i avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och samarbetsavtalet av den 31 mars 2017 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om civilt luftfarts- skydd vid amerikansk inrese- kontroll på Arlanda flygplats för

1.amerikanska tjänstemän vid US Customs and Border Protection eller annan behörig myndighet i dess ställe som utför amerikansk inresekontroll i Sverige,

2.medföljande familjemedlem- mar som ingår i dessa personers hushåll, och

3.amerikanska tjänstemän vid Transportation Security Agency, som utför uppgifter enligt sam- arbetsavtalet.

Officiella arkiv och handlingar, inbegripet elektroniska filer och dokument som tjänstemän som utför amerikansk inresekontroll

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring

i lagen (1992:1300) om krigsmateriel

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1300) om krigs- materiel ska införas en ny paragraf, 6 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 c §
	Tillstånd enligt 6 § första stycket
	behövs inte för den amerikanska
	gränskontrollmyndigheten som med
	stöd av avtalet av den 4 november
	2016 mellan Sveriges regering och
	Amerikas förenta staters regering
	om amerikansk inresekontroll inom
	luftfarten är verksam på Arlanda
	flygplats för utförsel av skjutvapen
	samt reservdelar och ammunition
	till vapnen vilka myndigheten fört
	in eller låtit föra in i landet.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Författningsförslag

SOU 2017:58

1.6Förslag till

lag om ändring

i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1547) om tullfri- het m.m.

dels att det i ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse, dels att 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Tullfrihet gäller för varor som
	deklareras för övergång till fri om-
	sättning i den utsträckning som
	följer av avtalet av den 4 november
	2016 mellan Sveriges regering och
	Amerikas förenta staters regering
	om amerikansk inresekontroll inom
	luftfarten och samarbetsavtalet av
	den 31 mars 2017 mellan Sveriges
	regering och Amerikas förenta sta-
	ters regering om civilt luftfarts-
	skydd vid amerikansk inrese-
	kontroll på Arlanda flygplats för
	1. tjänstemän som utför ameri-
	kansk inresekontroll i Sverige,
	2. medföljande familjemedlem-
	mar som tillhör dessa personers
	hushåll, och
	3. amerikanska tjänstemän som
	utför arbetsuppgifter enligt sam-
	arbetsavtalet.

SOU 2017:58 Författningsförslag

6 §1

Tullfrihet i fall som avses i 4	Tullfrihet i fall som avses i 4–
och 5 §§ bortfaller om varorna	5 §§ bortfaller om varorna efter
efter införseln används i strid	införseln används i strid med de
med de för tullfriheten gällande	för tullfriheten gällande reglerna.
reglerna. I sådana fall ska detta	I sådana fall ska detta utan
utan dröjsmål anmälas för Tull-	dröjsmål anmälas för Tullverket
verket och tullen för varan be-	och tullen för varan betalas.

talas.

Detta gäller dock inte om mer än fem år förflutit från den dag då tulldeklarationen ingavs till Tullverket till den dag varan får an- nan användning. Regeringen får föreskriva om kortare tid för vissa varor.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1 Senaste lydelse 2016:262.

Författningsförslag

SOU 2017:58

1.7Förslag till

lag om ändring i vapenlagen (1996:67)

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §2 Regeringen får meddela föreskrifter om

a)att denna lag eller vissa föreskrifter i lagen ska tillämpas även i fråga om andra föremål än sådana som anges i 1 kap. 2 och 3 §§, om föremålen är särskilt ägnade att användas vid brott mot någons liv, hälsa eller personliga säkerhet,

b)att anslagsenergin eller utgångshastigheten hos en projektil från ett skjutvapen ska understiga ett visst värde eller att vapnet ska vara konstruerat på ett visst sätt för att vapnet ska anses vara effektbegränsat enligt 2 kap. 1 §,

c)att bestämmelserna om tillstånd i 2 kap. 1 § inte ska gälla innehav av skjutvapen som lämnats över från staten till

–statliga tjänstemän eller personer som tillhör det militära för- svaret, räddningstjänsten, Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen,

–den som för statens räkning tillverkar krigsmateriel, eller

–frivilliga försvarsorganisationer,

d)att tillstånd ska krävas för överföring av skjutvapen eller am- munition från Sverige till ett annat land,

e)att den som avser att föra ut ett skjutvapen från Sverige eller lånar ut ett skjutvapen till någon som är fast bosatt i ett annat land och inte ska använda vapnet endast i Sverige, ska anmäla detta till

Polismyndigheten,

f)att denna lag inte ska gälla

ifråga om skjutvapen och am- munition som en företrädare för en annan stats myndighet med- för vid tillfällig tjänstgöring i Sverige eller vid resa för tjänste-

f)att denna lag inte ska gälla

ifråga om skjutvapen och am- munition som en företrädare för en annan stats myndighet med- för vid tillfällig tjänstgöring i Sverige eller vid resa för tjänste-

2 Senaste lydelse 2015:335

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (1990:415) om

tillstånd till införsel av vissa farliga föremål

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1990:415) om till- stånd till införsel av vissa farliga föremål ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		4 §4
I fråga om föremål som om-			I fråga om föremål som om-
fattas av denna förordning ska i			fattas av denna förordning ska i
tillämpliga delar gälla det som			tillämpliga delar gälla det som
föreskrivs om skjutvapen i 1 kap.			föreskrivs om skjutvapen i 1 kap.
8 §, 1 a kap. 7 §, 2 kap. 11 §, 12 §			8 §, 1 a kap. 7 §, 2 kap. 11 §, 12 §
andra	meningen, 14	och 15 §§,	andra meningen, 14	och	15 §§,
10 kap. 1 och 2 §§ samt 11 kap.			10 kap. 1 och 2 §§	och	11 kap.
2 § f	vapenlagen (1996:67) och		2 § f och h vapenlagen (1996:67)
2 kap. 6 och 11 §§ samt 3 kap. 1 §			samt 2 kap. 6 och 11 §§, 3 kap. 1 §
första	stycket och	2 § vapen-	första stycket och 2 § och 4 kap.
förordningen (1996:70).			6 § vapenförordningen (1996:70).

Denna förordning träder i kraft den dag som regeringen be- stämmer.

4 Senaste lydelse 2014:1142.

Författningsförslag

SOU 2017:58

1.10Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §5

Utförsel av krigsmateriel som inte omfattas av föreskrifterna i 9, 11 eller 14 § ska anmälas till Tullverket under helgfri måndag– fredag och senast 48 timmar innan utförseln är planerad att ge- nomföras. Den del av tidsfristen som infaller under lördag, söndag eller annan helgdag ska inte räknas in i fristen.

En anmälan enligt första stycket	En anmälan enligt första stycket
behöver inte göras om ett generellt	behöver inte göras
tillstånd enligt 2 § och 6 § första
stycket lagen (1992:1300) om krigs-
materiel har meddelats för utförseln.

– om ett generellt tillstånd enligt 2 § och 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel har meddelats för utförseln, eller

– om utförseln omfattas av undantaget i 6 c § den lagen.

Tullverket får i enskilda fall medge undantag från första stycket, om det finns särskilda skäl för det.

Denna förordning träder i kraft den dag som regeringen be- stämmer.

5 Senaste lydelse 2012:403.

SOU 2017:58

Författningsförslag

1.11Förslag till förordning om

ändring i vapenförordningen (1996:70)

Härigenom föreskrivs i fråga om vapenförordningen (1996:70) dels att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 §, av följande ly- delse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §6

Krav på tillstånd enligt 2 kap. 1 § första stycket vapenlagen (1996:67) gäller inte skjutvapen som har överlämnats från staten till

1.statliga tjänstemän eller personer som tillhör det militära för- svaret, räddningstjänsten eller polisen, om de är skyldiga att inneha vapnet för tjänsten, eller

2.organisationer som anges i förordningen (1994:524) om fri- villig försvarsverksamhet och deras läns- och lokalavdelningar.

Tillstånd för innehav av start- eller signalvapen krävs inte för

a) Sveriges Riksidrottsförbund och förbund och föreningar som är anslutna till Riksidrottsförbundet,

b) Svenska Brukshundklubben och Svenska Kennelklubben och klubbar som är anslutna till dessa organisationer, och

c) flygplatsoperatör som driver flygplats där personal utövar flygtrafikledningstjänst.

Skjutvapen och ammunition som förs in till Sverige för att an- vändas av amerikanska tjänstemän som tjänstgör på Arlanda flygplats med stöd av avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk in- resekontroll inom luftfarten undan- tas enligt 11 kap. 1 § h vapenlagen

6 Senaste lydelse 2014:1361.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 14 juli 2016 (dir. 2016:69). Direktiven finns i bilaga 1.

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur de bilaterala av- talen med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats, alltså det som med en amerikansk term kallas preclearance, ska genomföras i svensk rätt och lämna nödvändiga författningsför- slag. I uppdraget har ingått att på ett uttömmande sätt analysera alla frågor som är relevanta för att den amerikanska inresekontrollen ska kunna utföras på flygplatsen i enlighet med avtalen. Utredningens uppdrag har omfattat bl.a. frågor om amerikansk myndighetsutöv- ning på svenskt territorium, enskildas rättssäkerhet, sekretess, data- skydd, immunitet och privilegier samt finansiering av vissa åtgärder.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har haft tre möten, varav ett tvådagars seminarium, med experterna och bedrivit sitt arbete i nära samarbete med dem.

Samråd med och inhämtande av uppgifter från Swedavia AB, Transportstyrelsen, Polismyndigheten och Tullverket har skett genom utredningens experter. Samråd med Datainspektionen har skett när det gäller frågor om dataskydd.

Genom Transportstyrelsen har utredningen inhämtat informa- tion om hur irländska myndigheter genomfört det landets avtal med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:58

Utredaren har träffat företrädare för Scandinavian Airlines AB som framfört bolagets syn på frågor med anknytning till utredning- ens uppdrag. Mötet genomfördes på företagets begäran.

Utredningen har översiktligt följt utvecklingen när det gäller För- enta staternas förhandlingar om amerikansk inresekontroll med and- ra stater.

2.3Avgränsningar

De ingångna avtalen har varit utgångspunkten för utredningens arbete. I uppdraget har inte ingått att föreslå ändringar i grundlag.

Utredningens överväganden och förslag avser rättsläget den 1 juni 2017 om inte annat anges.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet består av 21 kapitel och fem bilagor.

I kapitel 1 finns utredningens förslag till en ny lag och en ny för- ordning om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige samt till följdändringar i vissa andra författningar.

I kapitel 2 beskrivs utredningens uppdrag och arbete samt vissa avgränsningar av utredningsarbetet.

I kapitel 3 redovisas vad amerikansk inresekontroll vid utresa, dvs. preclearance, är och hur den går till i praktiken. Vidare lämnas en översikt över de svenska avtalen med Förenta staterna om ameri- kansk inresekontroll vid utresa. Slutligen beskrivs de avtal om detta som Förenta staterna har ingått med vissa andra länder.

Kapitel 4 innehåller några utgångspunkter för utredningens arbete, bl.a. terminologiska frågor, former för införlivande av avtalen om ame- rikansk inresekontroll i svensk rätt och prövning av tolkningsfrågor.

Enligt regeringsformen krävs att riksdagen godkänner avtalen för att de ska bli gällande. Denna fråga behandlas i kapitel 5.

I kapitel 6 redovisas utredningens överväganden om den nya lag som behöver införas för att genomföra avtalen om amerikansk in- resekontroll.

Ett genomförande av avtalen förutsätter att myndighetsutövning överlåts till Förenta staterna. I kapitel 7 redovisas förslag till hur denna fråga bör regleras.

SOU 2017:58

Utredningens uppdrag och arbete

Enligt huvudavtalet om amerikansk inresekontroll ska enskilda tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i Sverige, och enligt avtalet gäller svensk lagstiftning, inklusive Europakonventionen om mänskliga rättigheter, inom det område på Arlanda flygplats där kon- trollen genomförs. I kapitel 8 redovisas hur dessa förutsättningar ska säkerställas.

Avtalen förutsätter att en rad praktiska frågor regleras rättsligt. Frågor om de amerikanska tjänstemännens tillgång till skjutvapen och annan utrustning regleras i kapitel 9. I kapitel 10 finns bestäm- melser om samarbete mellan svenska brottsbekämpande myndighet- er och Förenta staterna.

En viktig del i den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flyg- plats är den särskilda säkerhetskontroll som resenärerna ska gå ige- nom som ett led i inresekontrollen. Denna säkerhetskontroll, som är en del av luftfartsskyddet, behandlar utredningen i kapitel 11.

Samarbetet mellan svenska och amerikanska myndigheter, främst när det gäller den särskilda säkerhetskontrollen, aktualiserar frågan om sekretess. Frågan om nuvarande regler om sekretess är tillräck- liga eller om ytterligare lagstiftning behövs behandlas i kapitel 12.

Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet mellan huvudavtalet om amerikansk inresekontroll och den nya EU-rätts- liga regleringen om dataskydd. Detta för att säkerställa att förslagen till författningsreglering inte kommer i konflikt med Sveriges EU- rättsliga förpliktelser. Utredningens överväganden i denna fråga redo- visas i kapitel 13.

De amerikanska tjänstemän som arbetar inom den amerikanska inresekontrollen i Sverige, liksom deras familjemedlemmar, ska en- ligt avtalen vara tillförsäkrade immunitet och privilegier i varierande omfattning. I kapitel 14 redovisas hur detta ska säkerställas rättsligt.

En person som inte är medborgare i ett EU-land och som nekas inresa till Förenta staterna vid den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flygplats, kan då komma att söka asyl i Sverige. Enligt direk- tiven ska utredningen analysera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylpröv- ning, mottagande och återvändande. I kapitel 15 redovisas utredning- ens bedömning av denna fråga, liksom några andra migrationsrättsliga frågor som kan aktualiseras.

Den svenska ägaren av Arlanda flygplats, Swedavia AB, har en nyckelroll när det gäller att operativt genomföra och driva den ame-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:58

rikanska inresekontrollen på den flygplatsen. Den roll och det ansvar som Swedavia AB har, liksom den om hur detta rättsligt ska regleras, behandlas i kapitel 16.

Frågan om ansvaret för de svenska kostnaderna för den amerikan- ska inresekontrollen behandlas i kapitel 17. Fokus läggs på kostnad- erna för den särskilda säkerhetskontroll som ska utföras i anslutning till den amerikanska inresekontrollen.

I kapitel 18 redovisas två frågor. Den ena, som anges i utredning- ens direktiv, gäller hur den amerikanska inresekontrollen förhåller sig till tullregleringen inom EU. Den andra, som inte särskilt anges i direktiven, gäller straffrättsligt skydd för den amerikanska kontroll- personalen i deras myndighetsutövning och det allmännas skade- ståndsskyldighet för skada som de vållar genom fel eller försummelse vid myndighetsutövningen.

En konsekvensanalys av utredningens förslag finns i kapitel 19. I kapitel 20 redovisas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Kapitel 21 innehåller en författningskommentar.

Det finns fem bilagor till betänkandet:

–bilaga 1, utredningens direktiv,

–bilaga 2, huvudavtalet,

–bilaga 3, samarbetsavtalet med bilagor,

–bilaga 4, bolagsordningen för Swedavia AB, och

–bilaga 5, jämförelsetabell huvudavtal – författningsförslag.

3Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

3.1Inledning

Avtalen mellan Sverige och Förenta staterna om amerikansk inrese- kontroll på Arlanda flygplats undertecknades i november 2016 respek- tive mars 2017. I det här kapitlet redovisas en kort sammanfattning av avtalen, se avsnitt 3.3. Utförligare beskrivningar av avtalens inne- håll finns i de avsnitt där den aktuella avtalsbestämmelsen behandlas.

För att sätta in dessa avtal i ett sammanhang inleds dock det här kapitlet med ett avsnitt som beskriver vad amerikansk inresekontroll är, se avsnitt 3.2.

I avsnitt 3.4 beskrivs de avtal om amerikansk inresekontroll som Förenta staterna har ingått med vissa andra länder, med särskilt fokus på Irland och Kanada.

I avsnitt 3.5 beskrivs hur den amerikanska inresekontrollen går till i praktiken på de irländska flygplatserna Shannon Airport och Dublin Airport.

3.2Vad är preclearance?

Amerikansk inresekontroll på en annan stats territorium, dvs. pre- clearance, innebär att tjänstemän från den amerikanska gränskon- trollmyndigheten US Customs and Border Protection, som är en del av Department of Homeland Security, utför gräns-, tull- och jord- brukskontroller enligt amerikansk lagstiftning i samband med avresa från ett annat land i stället för vid ankomsten till Förenta staterna.

På flygplatser föregås den amerikanska inresekontrollen av en säkerhetskontroll som genomförs enligt amerikanska normer, men av flygplatsoperatörens personal. Efter utförda kontroller kan flyg

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

sedan i princip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till För- enta staterna. För flyg eller passagerare som inte varit föremål för amerikansk inresekontroll på utreseorten sker själva inresekontrollen på plats i Förenta staterna.

Samarbete om preclearance inleddes 1952 mellan Förenta staterna och Kanada. Efter det har ytterligare fem länder tillkommit: Aruba, Bahamas, Bermuda, Förenade arabemiraten och Irland. För närvar- ande finns kontrollanläggningar på 15 flygplatser i dessa länder, varav Kanada har åtta anläggningar, Bahamas och Irland har två vardera medan Aruba, Bermuda och Förenade arabemiraten har varsin. Se vidare avsnitt 3.4.

Förenta staterna har en ambition att fler länder ska införa ameri- kansk inresekontroll. Under 2015 inleddes därför processen att in- föra sådan inresekontroll på utvalda flygplatser i ytterligare tio länder, nämligen Belgien, Dominikanska republiken, Japan, Nederländerna, Norge, Spanien, Storbritannien, Sverige och Turkiet. För Sveriges del föregicks processen av en intresseanmälan från Swedavia AB. Under 2016 har det åter varit möjligt för länder som vill införa ame- rikansk inresekontroll att göra en intresseanmälan till US Customs and Border Protection. Nio länder, däribland Island och Italien, vilka representerar elva flygplatser, anmälde sitt intresse. Processen med dessa länder inleddes i november 2016. Dominkanska republiken har i december 2016 ingått avtal med Förenta staterna om amerikansk inresekontroll på en av sina flygplatser.

Främst sker amerikansk inresekontroll på flygplatser, men på en plats förekommer också sådan inresekontroll som avser färjetrafik mellan Förenta staterna och Kanada. Mellan Förenta staterna och Kanada finns sedan 2015 ett avtal som möjliggör preclearance avse- ende såväl luftfart som vägtrafik, järnvägstrafik och sjöfart. Detta av- tal bedöms träda i kraft under 2017.

3.3Avtalen mellan Sverige och Förenta staterna – en översikt

3.3.1Inledning

I juni 2015 överlämnade US Customs and Border Protection ett av- talsutkast angående amerikansk inresekontroll vid utresa från Arlanda flygplats för inresa till Förenta staterna till Justitiedepartementet.

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

Motsvarande avtal överlämnades även till nio andra länder, se av- snitt 3.2.

Därefter överlämnade den amerikanska myndigheten Transporta- tion Security Administration ett utkast till samarbetsavtal, Memoran- dum of cooperation, om luftfartsskydd med tillhörande bilagor till Sverige.

Huvudavtalet om amerikansk inresekontroll undertecknades den 4 november 2016 och samarbetsavtalet om luftfartsskydd den 31 mars 2017. Båda avtalen undertecknades på engelska. Frågan om översättning av avtalen berörs i avsnitt 4.4.

I de följande två avsnitten redovisas en kort sammanfattning av hu- vudavtalet, se avsnitt 3.3.2 respektive samarbetsavtalet, se avsnitt 3.3.3.

3.3.2Huvudavtalet

Huvudavtalet innehåller tolv artiklar. Det har i nuläget inga bilagor. Avtalet finns i bilaga 2 till betänkandet.

I ingressen betonas att preclearance underlättar resandet från Sverige till Förenta staterna samtidigt som båda parternas säkerhet stärks.

Avtalets första artikel, artikel I, innehåller definitioner av 22 rele- vanta begrepp, exempelvis preclearance och preclearance area, dvs. kontrollområde. Det framgår att avtalet endast omfattar kommer- siellt flyg. Privatflyg och militärflyg är uttryckligen undantagna från avtalets tillämpningsområde. Frågan om definitioner behandlas i av- snitt 6.4.2.

I artikel II finns bestämmelser som tydliggör avtalets syfte och som avgränsar avtalets tillämpningsområde. Det sägs bl.a. att avtalet endast gäller för Arlanda flygplats och att det inte är tillämpligt på fraktgods. Det sägs också att avtalet inte innebär några inskränk- ningar i de rättigheter som enskilda har enligt den svenska eller ame- rikanska författningen eller annan nationell lagstiftning samt för Sveriges del enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Frågan om enskildas rättssäkerhet behandlas i kapitel 8. Det sägs vidare i artikeln att svensk lagstiftning alltid ska gälla i kontrollområdet, så- vida inte något annat tillåts eller framgår av avtalet.

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

Därefter följer mer detaljerade bestämmelser om Sveriges skyl- digheter och befogenheter i artikel III. Artikeln behandlas i kapit- len 7, 9, 10 och 11.

Bestämmelser om Förenta staternas skyldigheter och befogen- heter finns i artikel IV. Artikeln behandlas i kapitlen 7 och 10.

Flygplatsoperatörens, dvs. Swedavia AB, uppgifter beskrivs i arti- kel V. Denna fråga behandlas i kapitel 16.

I artikel VI finns bestämmelser om immunitet och privilegier för amerikanska tjänstemän. Frågan behandlas i kapitel 14.

Bestämmelser om tillämplig lagstiftning och jurisdiktion finns i artikel VII. Här framgår bl.a. vilken amerikansk lagstiftning som får tillämpas av Förenta staterna vid inresekontroll och vilka åtgärder som får vidtas av amerikanska och svenska tjänstemän för att säkerställa att lagstiftningen följs. Artikeln behandlas i kapitlen 7, 8, 10 och 18.

Bestämmelser om rutiner i förhållande till de deltagande flyg- bolagen finns i artikel VIII. Denna fråga berörs i kapitlen 11 och 16.

Kostnadsfrågan regleras närmare i artikel IX. Frågan behandlas i kapitlen 16 och 17.

Artikel X innehåller bestämmelser om samråd mellan parterna. Artikeln behandlas i kapitel 10.

Avtalet avslutas med regler om ikraftträdande i artikel XI, se kapi- tel 20, och om eventuella ändringar i avtalet i artikel XII.

3.3.3Samarbetsavtalet

Samarbetsavtalet om luftfartsskydd har ingåtts med stöd av arti- kel III.3 i huvudavtalet. Avtalet består av 17 artiklar och två bilagor, A och B. Avtalet finns som bilaga 3 till betänkandet.

Samarbetsavtalet innehåller främst bestämmelser om standarder, rutiner och teknisk utrustning för den särskilda säkerhetskontrollen på Arlanda flygplats (artiklarna V–IX). Där finns också förhållande- vis detaljerade bestämmelser om sekretess för uppgifter som lämnas mellan parternas behöriga myndigheter (artikel XIII och bilaga A). Avtalet innehåller också en bestämmelse om operativ utvärdering av det civila luftfartsskyddet vid flygplatsen (artikel X och bilaga B). Det finns också bestämmelser om fördelning av kostnader mellan de behöriga myndigheterna (artikel XII) och om immunitet och privi- legier (artikel XIV).

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

Samarbetsavtalets bestämmelser behandlas närmare i kapitlen 11, 12, 14 och 16.

3.4Avtalen med övriga länder

3.4.1Inledning

Överenskommelser om amerikansk inresekontroll har ingåtts i form av bilaterala avtal mellan Förenta staterna och sex andra länder. Des- sa är Aruba, Bahamas, Bermuda, Förenade arabemiraten, Irland och Kanada.

Aruba. Med Aruba ingicks ett avtal om amerikansk inresekon- troll mellan Förenta staterna och Nederländerna 1994. Avtalet före- gicks av ett avtal 1987 om begränsad inresekontroll, s.k. preinspec- tion. Avtalet om amerikansk inresekontroll ändrades 2008. Efter änd- ringen, som trädde i kraft den 7 januari 2009, omfattar avtalet både kommersiellt flyg och privatflyg.

Bahamas. Förenta staterna och Bahamas ingick ett avtal om ame- rikansk inresekontroll 1974. Avtalet har i nationell lagstiftning kom- pletterats med United States of America and The Bahamas Preclearance Agreement Act från 1978.

Bermuda. Förenta staterna och Bermuda ingick ett avtal om ame- rikansk inresekontroll 1974. Ett nytt avtal undertecknades 2009, men det har ännu inte trätt i kraft. I nationell lagstiftning regleras frågan om immunitet och privilegier för amerikanska inresekontrollanter.

Förenade arabemiraten. Förenta staterna och Förenade arab- emiraten ingick ett avtal om amerikansk inresekontroll 2013.

Irland. Mellan Förenta staterna och Irland slöts ett avtal om in- resekontroll 2008. Avtalet föregicks av ett avtal 1986 om begränsad inresekontroll, s.k. preinspection. I irländsk lagstiftning har den ame- rikanska inresekontrollen reglerats i Aviation (Preclearance) Act från 2009. Preinspection reglerades i Air Navigation and Transport (Pre- inspection) Act från 1986. Den författningen upphävdes av 2009 års författning. Till 2009 års Act har fyra kompletterande s.k. regulations utfärdats.

Med anledning av den oro som uttrycktes över den exekutiva ord- er som den amerikanske presidenten utfärdade den 27 januari 2017, benämnd skydd mot utländska terroristers inresa i Förenta staterna, begärde det irländska parlamentet att berörda departement skulle

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

granska den amerikanska inresekontrollen på de två flygplatserna Dublin Airport och Shannon Airport. Granskningsrapporten över- lämnades till regeringen under februari månad 2017. I ett skriftligt svar till parlamentet den 22 mars 2017 har den irländske ministern för transporter, turism och idrott redovisat regeringens bedömning att tillämpningen av amerikansk inresekontroll i Irland inte medför nå- gon risk för att Irland bryter mot de europeiska eller internationella förpliktelser som landet har när det gäller mänskliga rättigheter, in- klusive de som avser avlägsnande och asylrätt för den som önskar söka internationellt skydd i Irland. Den irländska regeringen har mot denna bakgrund förklarat att den amerikanska inresekontrollen på de två flygplatserna ska fortsätta, se följande länk till Oireachtas, det ir- ländska parlamentet:

http://oireachtasdebates.oireachtas.ie/debates%20authoring/deba

teswebpack.nsf/takes/dail2017032200062?opendocument.

Kanada. Samarbetet mellan Förenta staterna och Kanada om in- resekontroll (fr. précontrôle) inleddes redan 1952, men formalisera- des genom ett avtal först 1974, vilket ersattes av ett nytt avtal 2001. I mars 2015 undertecknades ett nytt avtal mellan Förenta staterna och Kanada. Avtalet godkändes av den amerikanska kongressen i de- cember 2016, men i Kanada pågår ännu ratificeringsprocessen. Det nya avtalet har därför inte trätt i kraft ännu. I kanadensisk lagstift- ning har den amerikanska inresekontrollen reglerats i Air Transport Preclearance Act från 1974 och Preclearance Act från 1999. Till 1999 års Act har fyra kompletterande s.k. regulations utfärdats. Med an- ledning av det nya avtalet mellan Förenta staterna och Kanada pågår arbetet med en ny lag om inresekontroll i det kanadensiska parla- mentet.

Innehållsmässigt skiljer sig de olika avtalen i viss utsträckning åt. Det kan exempelvis gälla i fråga om vilka flyg som omfattas och om de amerikanska inresekontrollanternas befogenheter.

I de följande två avsnitten kommer bestämmelserna som avser Kanada, se avsnitt 3.4.2, och Irland se avsnitt 3.4.3, att beskrivas när- mare. Dessa länder har valts dels för att samarbetet mellan Förenta staterna och Kanada var först och är mest omfattande vad gäller an- talet platser och resande, dels för att Irland, liksom Sverige, är med- lem i EU.

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

3.4.2Regelverket i Kanada

2001 års avtal mellan Kanada och Förenta staterna

Avtalet undertecknades den 18 januari 2001 i Toronto, Kanada, i två original på engelska och franska språken. Båda texterna ska äga lika giltighet. Det trädde i kraft den 2 maj 2003. Texten i det här avsnittet är baserad på den engelska versionen av avtalet.

Avtalet består av 13 artiklar, fem bilagor och ett godkänt proto- koll. I ingressen till avtalet betonas bl.a. dess ömsesidiga natur, reci- procal nature. Avtalet möjliggör m.a.o. inte bara amerikansk inrese- kontroll i Kanada, utan också kanadensisk inresekontroll i Förenta staterna. Det är dock en möjlighet som ännu inte har utnyttjats av Kanada.

Avtalets första artikel, Article I, innehåller definitioner av 15 rele- vanta utryck, exempelvis preclearance och preclearance area. Det framgår av avtalet att det endast omfattar kommersiellt flyg. Privat- flyg är uttryckligen undantaget från avtalets tillämpningsområde.

I Article II finns bestämmelser om utformningen av kontrollom- rådet och tillämplig lagstiftning.

Av Article III och Annex IV framgår vilka platser inresekontroll fanns på när avtalet ingicks och vilka ytterligare platser som kan kom- ma i fråga för sådan kontroll samt vilka krav dessa platser ska uppfylla för att inresekontroll ska inrättas.

Därefter följer bestämmelser om värdlandets skyldigheter i Arti- cle IV och om det kontrollerande landets skyldigheter och befogen- heter i Article V. Av Article IV (2) framgår att värdlandet ska se till att det finns lämpligt polisiärt stöd till det kontrollerande landets in- resekontrollanter. Formerna för detta stöd utvecklas i Annex II.

Article VI innehåller bestämmelser om informationsutbyte som rör transitpassagerare. I Annex III framgår vilka uppgifter som får utbytas. Flygplatsmyndigheternas roll beskrivs i Article VII.

Bestämmelser om villkoren för flygtransportörernas medverkan i inresekontrollen finns i Article VIII, där framgår bl.a. att avtalet inte är tillämpligt på fraktbolag. Kostnadsfrågan regleras i Article IX.

I Article X och XI finns bestämmelser om immunitet och privile- gier för inresekontrollanter. Article XII gäller samråd mellan parter- na. Grundprincipen är att lokala frågor i första hand ska lösas lokalt. Avtalet avslutas med bestämmelser om ikraftträdande i Article XIII.

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

Preclearance Act 1999

Författningen, som genomför avtalen med Förenta staterna, antogs av det kanadensiska parlamentets överhus den 28 april 1999 och av underhuset den 4 juni det året. Författningen kan jämföras med en svensk lag och kommer fortsättningsvis att benämnas lag.

Lagen har publicerats i den kanadensiska författningssamlingen, Statutes of Canada (S.C.) (fr. Lois du Canada [L.C]), under beteck- ningen S.C. 1999, c. 20 (fr. L.C. 1999, ch. 20). Texten i det här av- snittet är baserad på den engelska versionen av lagen.

Lagens fullständiga rubrik är An Act authorizing the United States to preclear travellers and goods in Canada for entry into the United States for the purposes of customs, immigration, public health, food inspection and plant and animal health. Förkortat omnämnande är enligt lagen Preclearance Act.

Lagen består av 40 paragrafer, sections, och en bilaga. Lagens be- stämmelser har trätt i kraft successivt vid två tillfällen, dels den 13 de- cember 2001 (två paragrafer), dels den 1 maj 2002 (36 paragrafer). En paragraf har ännu inte trätt i kraft.

Lagen innehåller bestämmelser som möjliggör amerikansk inrese- kontroll i Kanada. Till skillnad mot det nuvarande avtalet mellan Kanada och Förenta staterna, gäller lagen enligt dess ingress samtliga transportslag och inte bara flygtrafik.

I section 2 definieras sex uttryck. Tre av dessa förekommer också i Article I i avtalet, medan tre uttryck får sin innebörd i lagen. I öv- rigt torde man få anta att uttryck som används i lagen har samma be- tydelse som i avtalet. Av section 4 framgår att syftet med lagen är att tillåta tillämpningen av denna lagstiftning i Kanada med förbehåll för de begränsningar som följer av Kanadas grundlag. I section 6 förtyd- ligas att i Kanada får denna lagstiftning tillämpas i ett kontrollområ- de, med förbehåll för de begränsningar som följer av Canadian Char- ter of Rights and Freedoms, Canadian Bill of Rights och Canadian Hu- man Rights Act. Av samma bestämmelse framgår att ingenting i lagen utgör hinder för en kanadensisk tjänsteman att tillämpa kanadensisk lag i kontrollområdet.

Därefter följer ett avsnitt, sections 7–10, med bestämmelser om kontrollområdet. Här finns bestämmelser bl.a. om inrättande av, till- träde till och rätten för en resande att lämna ett sådant område.

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

Det följande avsnittet, sections 11–18, innehåller bestämmelser om de amerikanska inresekontrollanternas befogenheter. Av section 11 framgår att dessa befogenheter i princip endast gäller i kontrollområ- det. En inresekontrollant får dock undersöka ett transportmedel som finns utanför kontrollområdet om transportmedlet är föremål för in- resekontroll. I section 12 finns bestämmelser om användning av våld och tvång. Användningen av våld ska vara försvarlig och proportio- nerlig. Dödligt våld eller våld som resulterar i en allvarlig kroppsska- da får endast användas i självförsvar eller för att försvara någon som står under inresekontrollantens beskydd. En inresekontrollant som påträffar någon i kontrollområdet kan enligt section 14 beordra den- na person att anmäla sig till kontrollanten eller att avlägsna sig från området. Av section 18 framgår att en inresekontrollant i vissa fall kan vägra inresekontroll. Vissa bestämmelser om skyldigheter för en resande som befinner sig i kontrollområdet finns i sections 15 och 16. I sections 13 och 17 finns bestämmelser om i vilka situationer en in- resekontrollant får begära bistånd från en kanadensisk tjänsteman. Detta är exempelvis möjligt när en resande ska kvarhållas eller avvi- sas från kontrollområdet.

Därefter följer ett avsnitt, sections 19–24, med bestämmelser om under vilka förutsättningar vissa personella tvångsmedel, närmast motsvarande kroppsvisitation och kroppsbesiktning, får användas. I avsnittet finns också en bestämmelse om rätt att hålla kvar en res- ande vid misstanke om brott mot lagstiftningen om preclearance.

I nästa avsnitt, sections 25–28, finns bestämmelser om undersök- ning och kvarhållande av varor. Avsnittet innehåller också en bestäm- melse som möjliggör undersökning av kontanta medel.

Det följande avsnittet, sections 29–32, innehåller bestämmelser om transportföretags skyldighet att lämna uppgifter om transitpassa- gerare till inresekontrollanter, om inresekontrollanternas hantering av dessa uppgifter och om utbyte av sådana uppgifter med kanaden- siska tjänstemän.

Därefter följer ett avsnitt, sections 33–35, om överträdelser och sanktioner. Den som uppsåtligen lämnar muntlig eller skriftlig upp- gift som är oriktig kan enligt section 33 dömas till böter om högst 5 000 kanadensiska dollar (cirka 32 000 kronor). Enligt section 34 kan den som genom att sätta sig till motvärn eller med våld söker hindra en inresekontrollant eller en kanadensisk tjänsteman vid den- nes tjänsteutövning dömas till fängelse i högst två år. Otillåten an-

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

vändning av passageraruppgifter kan ge böter eller fängelse i högst 12 månader enligt section 35.

Under vilka förutsättningar talan får väckas mot en inresekontrol- lant framgår av section 36.

I section 38 finns bemyndigande att utfärda s.k. regulations, se nedan, och att ändra bilagan till lagen om preclearance.

Regulations

Med stöd av section 38 i lagen har fyra s.k. regulations utfärdats. En sådan kan jämföras med en svensk förordning. Dessa är:

–Manner of Disposal of Detained, Seized or Forfeited Goods Re- gulations (Preclearance Act),

–Regulations Excluding Certain Things from the Definition of “Goods” under the Preclearance Act,

–Passenger Information Regulations (Preclearance Act), och

–Regulations Designating Persons and Categories of Persons – Other Than Travellers Destined for the United States – Who May Enter a Preclearance Area.

De innehåller kompletterande bestämmelser till lagen om preclea- rance och trädde samtliga i kraft den 1 maj 2002.

3.4.3Regelverket i Irland

2008 års avtal mellan Irland och Förenta staterna

Avtalet undertecknades den 17 november 2008 i Washington, Fören- ta staterna, i två original. Det trädde i kraft den 4 augusti 2009. Av- talet består av 14 artiklar och en bilaga. I den amerikanska versionen av avtalet används latinska siffror för att numrera artiklarna och i den irländska versionen används arabiska siffror. Den fortsatta framställ- ningen följer den irländska versionen av avtalet.

Avtalets första artikel, Article 1, innehåller definitioner av 18 rele- vanta utryck, exempelvis preclearance och preclearance area. Det framgår av avtalet att det omfattar både kommersiellt flyg och privat- flyg. I Article 2 finns bestämmelser om kontrollområdet och om av-

100

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

talets tillämpningsområde. Det sägs bl.a. att avtalet inte innebär nå- gra inskränkningar i de rättigheter som enskilda har enligt den ir- ländska eller amerikanska författningen eller annan nationell lagstift- ning. Det sägs också att irländsk lagstiftning alltid gäller i kontroll- området.

I Article 3 finns bestämmelser om förutsättningarna för att utföra amerikansk inresekontroll på Irland. Därefter följer detaljerade be- stämmelser om Irlands skyldigheter i Article 4. Det framgår exem- pelvis vilka befogenheter de amerikanska inresekontrollanterna ska ges genom irländsk lagstiftning och att Irland ska tillhandahålla lämp- ligt och tillräckligt polisiärt stöd till skydd för den amerikanska kon- trollverksamheten, inklusive inresekontrollanterna, och de resande.

Bestämmelser om Förenta staternas skyldigheter och befogenhe- ter i fråga om utövandet av inresekontroll finns i Article 5. I Article 6 finns bestämmelser om inresekontroll vid transittrafik. Flygplatsmyn- digheternas roll beskrivs i Article 7.

Bestämmelser om villkoren för flygtransportörernas och flygbe- fälens medverkan i inresekontroll finns i Article 8, där framgår bl.a. att avtalet inte är tillämpligt på fraktbolag. Kostnadsfrågan regleras i Article 9.

I Article 10 finns bestämmelser om immunitet och privilegier för amerikanska inresekontrollanter. Article 11 gäller samråd mellan par- terna. Grundprincipen är att lokala frågor i första hand ska lösas lo- kalt. Genom Article 12 görs bilagan till en del av avtalet.

Article 13 innehåller en bestämmelse om ömsesidighet. Avtalet möjliggör m.a.o. inte bara amerikansk inresekontroll i Irland, utan också irländsk inresekontroll i Förenta staterna. Det är dock en möj- lighet som inte har utnyttjats av Irland. Avtalet avslutas med bestäm- melser om ikraftträdande i Article 14.

Aviation (Preclearance) Act 2009

Författningen antogs av det irländska parlamentet den 8 juli 2009. Författningen kan jämföras med en svensk lag och kommer fortsätt- ningsvis att benämnas lag. Lagen betecknas Number 16 of 2009 och finns tillgänglig i den elektroniska författningssamlingen Irish Statute Book. Lagen har en mycket lång rubrik. Kortformen är Aviation Pre- clearance Act 2009.

101

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder SOU 2017:58

Lagen består av 21 paragrafer, sections, och en bilaga. Lagens be-

stämmelser har trätt i kraft successivt vid	två	tillfällen, dels den
5 augusti 2009 (20 paragrafer), dvs. dagen	efter	att avtalet trädde

i kraft, dels den 29 november 2013 (en paragraf). Den innehåller be- stämmelser som möjliggör amerikansk inresekontroll i Irland.

Section 1 innehåller definitioner av 20 uttryck. Av dessa förekom- mer 14 också i Article 1 i avtalet, medan sex uttryck får sin innebörd genom lagen. I övrigt har enligt paragrafen uttryck som används i lag- en samma betydelse som i avtalet. I section 2 finns ett utförligt be- myndigande som gör det möjligt för den ansvarige ministern att ge- nom s.k. regulations, se nedan, inrätta kontrollområden.

Vissa bestämmelser om rättigheter och skyldigheter för resande vid amerikansk inresekontroll finns i section 3 och 4. En resande mås- te exempelvis skriftligen anmäla alla anmälningspliktiga varor. Den som inte gör en sådan anmälan gör sig skyldig till en överträdelse. En resande kan under vissa förutsättningar när som helst avbryta en på- gående inresekontroll och lämna kontrollområdet.

I section 5 beskrivs den amerikanske inresekontrollantens befo- genheter som i princip endast gäller i kontrollområdet. En inresekon- trollant får exempelvis ta emot och behandla en ansökan om inresa till Förenta staterna, undersöka resehandlingar, ställa nödvändiga frågor, med den resandes medgivande undersöka den resande och dennes varor samt under vissa förutsättningar kvarhålla den resande. Inrese- kontrollanten kan bevilja tillstånd till inresa, återkalla tillståndet eller vägra att medge tillstånd till inresa. En inresekontrollant får inte in- neha vapen.

I section 6 beskrivs de irländska brottsbekämpande tjänstemän- nens, dvs. irländska polismän och tulltjänstemän, befogenheter i kontrollområdet. Där anges bl.a. under vilka förutsättningar resande och varor får kvarhållas och undersökas eller en resande får gripas. Det framgår också i vilka situationer en irländsk tjänsteman ska bistå en inresekontrollant.

En bestämmelse om säkerheten i kontrollområdet finns i section 7. Endast behöriga personer, exempelvis inresekontrollanter och resan- de, får vistas i kontrollområdet. Obehöriga personer får avvisas från området. Den som befinner sig inom kontrollområdet utan giltiga skäl gör sig skyldig till brott.

I sections 8–10 finns bestämmelser om seizure, närmast motsvar- ande den svenska termen beslag, och om forfeiture, närmast motsvar-

102

SOU 2017:58

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

ande den svenska termen förverkande, av varor. Bestämmelserna till- lämpas av irländska tjänstemän och myndigheter. Bestämmelser om kontroll av transitpassagerare finns i sections 11 och 12. Section 13 innehåller bestämmelser immunitet och privilegier. I sections 14 och 15 finns vissa bestämmelser om avgifter för inresekontroll och om kostnader vid tillämpning av lagen. Section 16 innehåller ett bemyn- digande att utfärda s.k. regulations.

I sections 17 och 18 finns bestämmelser om överträdelser och sanktioner för fysiska personer och juridiska personer. Den fysiska person som gör sig skyldig till ett brott enligt lagen om preclearance kan dömas till böter om högst 5 000 euro eller fängelse i högst sex månader. En fysisk person som angriper en irländsk tjänsteman eller en inresekontrollant vid tjänsteutövningen kan dömas till böter om högst 25 000 euro eller fängelse i högst fem år.

Slutligen innehåller sections 19–21 vissa avslutande bestämmelser, exempelvis om upphävande av en tidigare lag och ikraftträdande av den nuvarande lagen.

Andra författningar

Med stöd av bemyndiganden i lagen om preclearance har fyra författ- ningar utfärdats två s.k. commencement orders, dvs. beslut om ikraft- trädande, och två s.k. regulations, närmast motsvarande det som på svenska benämns förordning. De sist nämnda är Preclearance Area (Shannon Airport) Regulations 2009 och Preclearance Area (Dublin Airport) Regulations 2011.

Genom förordningarna inrättas kontrollområden på Shannon-flyg- platsen och Dublins flygplats. Förordningarna trädde i kraft den 5 augusti 2009 respektive den 19 januari 2011.

3.5Amerikansk inresekontroll i praktiken

På Irland sker amerikansk inresekontroll på två flygplatser, Shannon Airport och Dublin Airport. På Shannon-flygplatsen avser inrese- kontrollerna både kommersiellt flyg och privatflyg, medan kontroll- erna på Dublins flygplats endast avser kommersiellt flyg.

Tillvägagångssättet vid de båda flygplatserna är i huvudsak det- samma, även om det skiljer vad avser inställelsetidpunkt. På Shannon-

103

Amerikansk inresekontroll i Sverige och andra länder

SOU 2017:58

flygplatsen uppmanas resenärerna att ha klarat av de amerikanska inreseformaliteterna 60 minuter före flygets avgång. På Dublins flyg- plats uppmanas resenärerna att infinna sig för inresekontroll senast 45 minuter före avgång.

Först checkar resenären in och passerar den första säkerhetskon- trollen, som utförs av flygplatsoperatörens personal.

Därefter tar sig resenären till kontrollområdet. Här finns möjlig- het att göra sig av med jordbruksprodukter som inte får föras in i Förenta staterna. Resenären ska fylla i en deklaration för tulländamål. I denna ska bl.a. anges om man för med sig varor och kontanta me- del. I anslutning till kontrollanläggningen görs en ny säkerhetskon- troll enligt amerikanska regler. Den säkerhetskontrollen utförs också av flygplatsoperatörens personal.

Därefter tar själva den amerikanska inresekontrollen vid. Resenä- ren visar sitt pass, eventuellt visum och boardingkort för inresekon- trollanten, som kan ställa frågor om resan. Resenären ombeds identi- fiera sitt avfotograferade, incheckade bagage. Resenärer som inte är amerikanska medborgare blir fotograferade och får lämna fingerav- tryck.

Om resenären klarar kontrollen utan anmärkning avslutas kon- trollen och resenären kan fortsätta till sitt flyg. Har det uppstått frå- gor, eller om amerikansk tull eller andra avgifter ska betalas för varor som ska föras in i Förenta staterna, hänvisas resenären till en annan del av kontrollanläggningen, en s.k. secondary inspection area.

104

4 Några utgångspunkter

4.1Terminologiska frågor

4.1.1Vissa vanligt förekommande begrepp

De avtal som utredningen fått i uppdrag att genomföra saknar svensk originaltext. Avtalen har alltså bestyrkts enbart på engelska. Utred- ningen har vid genomförande av uppdraget ansett det vara nödvän- digt att systematiskt söka identifiera och fastställa svenska motsva- righeter till de engelska termer som förekommer i avtalen. I vissa fall har det, för att underlätta läsningen, ansetts nödvändigt att använda kortformer av vissa ofta förekommande benämningar.

Utredningen anser det vara av vikt att redan inledningsvis klar- göra innebörden av de centrala begrepp som används i betänkandet. Vissa begrepp behöver även definieras i den författning som föreslås för att genomföra de aktuella avtalen i svensk rätt. Utredningens över- väganden i dessa delar finns i avsnitt 6.4.2.

För Arlanda flygplats, se 1 kap. 4 § andra stycket kulturmiljölagen (1988:950), används i betänkandet kortformen flygplatsen.

Begreppen huvudavtalet respektive samarbetsavtalet bör enligt ut- redningens bedömning definieras i den nya lagen, se avsnitt 6.4.2. I betänkandet används på vissa ställen även pluralformen avtalen. Be- greppet står i dessa fall för hela avtalskomplexet, dvs. huvudavtalet och samarbetsavtalet inklusive bilagor.

Utredningen har valt att inte översätta och inte använda någon kortform för de amerikanska myndighetsnamnen US Customs and Border Protection respektive Transportation Security Administration. Dessa namn skrivs alltså ut i deras fullständiga form på originalsprå- ket engelska.

För de säkerhetskontroller av resenärer som ska utföras i anslut- ning till en flygning använder utredningen två olika begrepp. Med särskild säkerhetskontroll avses den säkerhetskontroll som enligt avta-

105

Några utgångspunkter

SOU 2017:58

len ska utföras innan den amerikanska inresekontrollen kan genom- föras. Detta begrepp definieras även i den nya lag som utredningen föreslår, se 3 kap. 1 § i författningsförslaget. För att skilja denna säker- hetskontroll från den säkerhetskontroll som samtliga resenärer i Sverige ska genomgå, används i betänkandet begreppet allmän säker- hetskontroll som benämning på den sist nämnda kontrollen. Den all- männa säkerhetskontrollen är alltså den kontroll som utförs med stöd av lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och den EU-förordning till vilken lagen hänvisar.

4.2Införlivande

Utredningens bedömning: Sverige bör införliva avtalen om ame- rikansk inresekontroll i huvudsak genom transformering. Avtal- ens bestämmelser om immunitet och privilegier bör införlivas genom inkorporering.

4.2.1Former för införlivande

För att en internationell överenskommelse ska bli en del av den svens- ka rättsordningen krävs särskilda åtgärder. Det finns i huvudsak två metoder att göra detta på, nämligen transformering och inkorporer- ing.

Transformering innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen på lämpligt sätt ges motsvarighet internrättsligt, dvs. omvandlas genom lagstiftningsåtgärder till nationell rätt. Det kan ske antingen genom att avtalstexten översätts och därefter förs in i en svensk författning eller genom att den omarbetas till en mer traditio- nell svensk författningstext.

Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. En traktat kan inkorpo- reras i nationell rätt genom att det i lagtexten görs en hänvisning till överenskommelsen. Hänvisningens innebörd är att traktaten som sådan är giltig i nationell rätt. Traktaten kan också läggas som bilaga till en lagtext. Inkorporering kan användas om konventionens be- stämmelser är så utformade att de kan direkt tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. Vid en inkorporering blir det ytterst

106

SOU 2017:58

Några utgångspunkter

domstolarnas uppgift att tolka konventionens originaltext utifrån folkrättsliga källor och tolkningsregler.

Huvudregeln vid införlivandet av internationella överenskommel- ser i svensk rätt är transformering, se bl.a. prop. 2004/05:7, s. 33 ff. Vid valet mellan inkorporering och transformering har vid tidigare lagstiftningsarbeten uttalats att en utgångspunkt bör vara att kon- ventionsbestämmelserna ska införlivas med svensk rätt på ett sätt som säkerställer att åtaganden som Sverige gjort enligt överenskom- melsen blir uppfyllda, se t.ex. prop. 2008/09:204, s. 102. I propositio- nen framhålls att den svenska författningstexten bör vara utformad på ett sådant sätt att de svenska myndigheter och andra rättssubjekt som berörs av den utan svårigheter kan tolka och tillämpa bestäm- melserna. Valet av metod bör också göras så att lagstiftningsarbetet med anledning av införlivandet inte blir onödigt omfattande. Vid val- et av metod bör dessutom i möjligaste mån tillgodoses önskemålet om enhetlighet, överskådlighet och systematiskt sammanhang i regel- systemet på det aktuella rättsområdet. Argument som ofta framhålls i diskussioner kring frågan om inkorporering kontra transformering, är att transformering ökar förutsebarheten. Vidare medför metoden att bestämmelserna kan anpassas till verksamhetsområdet och där- med ge ett bättre stöd för rättstillämpande myndigheter, se t.ex. SOU 2016:19, s. 381.

4.2.2Överväganden

Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller detaljerade bestäm- melser om sådana frågor som regleras i befintlig svensk eller EU- rättslig lagstiftning. En eventuell inkorporering av avtalen riskerar enligt utredningens bedömning att föra med sig tolknings- och tillämpningssvårigheter i förhållande till sådan lagstiftning. Avtalen kan inte heller anses vara utformade i syfte att fungera som svensk författningstext. Utredningen gör mot bakgrund av främst dessa omständigheter bedömningen att huvudprincipen i valet av lagstift- ningsmetod bör följas vid genomförande av avtalen. I de fall en för- fattningsreglering är nödvändig, bör därför avtalens bestämmelser införas i svensk rätt huvudsakligen genom transformering.

I samband med införandet av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall förordades inkorporering som metod för att in-

107

Några utgångspunkter

SOU 2017:58

förliva internationella överenskommelser i svensk rätt. Departements- chefen uttalade då att det inte kan komma i fråga att, varje gång Sverige tillträder en konvention som innehåller regler om immunitet och privilegier, bringa alla bestämmelser i lag eller författning som strider mot immunitets- eller privilegiebestämmelserna i konventionen i full överensstämmelse med denna, se prop. 1975/76:205, s. 15. Lagen har sedan använts för att inkorporera ett stort antal och ett brett spektrum av internationella överenskommelser om immunitet för olika internationella organisationer och organ. Vid en översyn av 1976 års lag gjordes bedömningen att denna metod bör tillämpas även fortsättningsvis, se SOU 1998:29, s. 89 f.

Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att in- korporeringsmetoden bör användas för att införliva flertalet av av- talens bestämmelser om immunitet och privilegier. Bestämmelserna föreslås bli inkorporerade i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, se kapitel 14.

4.3Prövning av tolkningsfrågor

4.3.1Inledning

Som framgått i föregående avsnitt, har utredningen gjort bedöm- ningen att avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras i svensk rätt huvudsakligen genom transformering.

Kännetecknande för denna metod är att det faller på lagstiftaren att tolka avtalsbestämmelserna i syfte att kunna omarbeta dessa till svensk författningstext. Grundläggande för rättssäkerheten är kravet på förutsebarhet. I den mån det råder osäkerhet kring hur avtalets bestämmelser ska tolkas, och därigenom hur de kommer att tilläm- pas, kan det finnas en risk att kravet på förutsebarhet inte tillgodo- ses.

Vid utredningens överväganden och förslag har det därför varit nödvändigt att tolka avtalens bestämmelser och redovisa den tolk- ning som utredningen gjort i syfte att göra det lättare för alla berörda att förstå reglerna och samtidigt underlätta för rättstillämpningen.

I följande avsnitt redovisas i korthet de allmänna principer som gäller för tolkning av internationella överenskommelser. Därefter re- dovisas de principer och metoder som utredningen har tillämpat vid

108

SOU 2017:58

Några utgångspunkter

tolkningen och transformeringen av avtalen om amerikansk inrese- kontroll.

4.3.2Tolkning av internationella överenskommelser

Principer för tolkning

Bestämmelser om tolkning av internationella överenskommelser finns i Wienkonventionen om traktaträtten från 1969, SÖ 1975:1. Sverige ratificerade konventionen 1974 och den trädde i kraft 1980.

Den del i konventionen som handlar om tolkning och tillämpning av traktater inleds med artikel 26 som har rubriken Pacta sunt ser- vanda. Artikeln fastslår att varje i kraft varande traktat är bindande för parterna och ärligt ska fullgöras av dem. Enligt artikel 27 kan en part inte åberopa bestämmelser i sin interna rätt för att rättfärdiga underlåtenhet att fullgöra en traktat.

Artiklarna 31–33 i Wienkonventionen innehåller närmare bestäm- melser om tolkning av traktater.

Wienkonventionen skiljer mellan grundläggande tolkningsmedel, artikel 31, och supplementära tolkningsmedel, artikel 32. Artikel 31 fastställer att en traktat ska tolkas i god tro, enligt bestämmelsernas ordalydelse sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av ändamålet och syftet med överenskommelsen. Utöver sammanhanget ska hän- syn tas till bl.a. efterföljande överenskommelser mellan parterna eller praxis som uttrycker parternas enighet om en viss tolkning av be- stämmelserna. Utgångspunkten för tolkningen är alltså konventio- nens text. Det handlar om att fastställa textens mening, inte om att utforska parternas bakomliggande avsikter. Parterna presumeras ha haft den avsikt som framgår av de av dem använda uttrycken, fattade i deras gängse mening.

Vid oklarheter eller tvetydigheter ska enligt artikel 32 även förar- betena till traktaten eller omständigheterna vid dess ingående kunna användas som supplementära tolkningsmedel. I de flesta fall är skriv- ningarna resultatet av politiska kompromisser. Traktaten eller kon- ventionen sedd som helhet kan även i dessa fall ge en viss vägledning vid tolkningen. Varje enskild bestämmelse bör tolkas så att rättsakt- en som helhet får en rimlig innebörd.

Artikel 33 innehåller slutligen bestämmelser om tolkning av trak- tater som bestyrkts på två eller flera språk.

109

Några utgångspunkter

SOU 2017:58

4.3.3Utredningens tillämpning av tolkningsprinciperna

Utredningens uppdrag är att utforma ett fungerande svenskt regel- verk för den amerikanska inresekontrollen som överensstämmer med parternas gemensamma avsikter så som de kommer till uttryck i av- talen om detta.

Avtalen om amerikansk inresekontroll saknar förarbeten som kan ge närmare vägledning i tolkningen. Några överenskommelser eller andra av parterna gemensamt upprättade dokument om tolkningen eller tillämpningen av avtalen finns inte heller såvitt utredningen känner till.

Vissa bestämmelser i avtalet är utformade på ett sätt som gör att de har kunnat bli föremål för olika tolkningar. I dessa fall, och när varken ordalydelsen eller syftet med avtalet eller bestämmelsen har kunnat ge en säker vägledning för tolkningen, har utredningen kon- sulterat departementstjänstemän som har förhandlat för Sveriges räk- ning och sökt utröna den gemensamma partsavsikten.

4.4Översättning av avtalen

Av den avslutande delen i huvudavtalet framgår att avtalet har signe- rats av behöriga företrädare för de båda staternas regeringar i två ex- emplar på engelska. Det har alltså inte varit parternas avsikt att, så- som sker ibland, avtalen skulle avfattas på båda parternas språk. Ett internationellt avtal som saknar svensk originaltext gäller på det eller de utländska språk som det är avfattat på, jfr artikel 33 i Wienkon- ventionen om traktaträtten.

Avtalen ska godkännas av riksdagen för att kunna genomföras, se utredningens direktiv s. 1. Enligt Utrikesdepartementets Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommel- ser, Ds 2016:38, bör det departement som har det sakliga ansvaret för en internationell överenskommelse i god tid se till att texten över- sätts till svenska i de fall överenskommelsen ska underställas riksdag- en, se riktlinjerna s. 50. Utredningen har, i samband med att utred-

110

5Riksdagens behandling av avtalen

Utredningens förslag: Regeringen bör föreslå riksdagen att god- känna

–avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekon- troll inom luftfarten, och

–samarbetsavtalet av den 31 mars 2017 mellan Sveriges reger- ing och Amerikas förenta staters regering om civilt luftfarts- skydd vid amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats.

Utredningens bedömning: Riksdagen behöver besluta i frågan om att vissa avgiftsintäkter hos Transportstyrelsen får disponeras för särskilda ändamål och således inte redovisas mot inkomsttitel.

5.1Bakgrunden till avtalen

Amerikansk inresekontroll redan vid utresan från avreseorten, s.k. preclearance, innebär att amerikanska tjänstemän utför gräns-, tull- och jordbrukskontroller enligt amerikansk lagstiftning i samband med avresan från något av dessa länder i stället för vid ankomsten till Förenta staterna. På flygplatser föregås inresekontrollen av en säker- hetskontroll som utförs enligt amerikanska normer, men av flygplats- operatörens personal. Efter utförda kontroller kan flyg sedan i prin- cip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till Förenta staterna. För flyg eller passagerare som inte varit föremål för amerikansk in- resekontroll i samband med avresan sker själva inresekontrollen på plats i Förenta staterna. Amerikansk inresekontroll vid utresa finns

113

Riksdagens behandling av avtalen

SOU 2017:58

i dag i sex länder: Aruba, Bahamas, Bermuda, Förenade arabemiraten, Irland och Kanada. Under 2015 påbörjades processen för att införa sådan kontroll på utvalda flygplatser i ytterligare tio länder, bl.a. Sverige.

5.2Avtalen mellan Sverige och Förenta staterna

I juni 2015 inleddes förhandlingarna mellan Sverige och Förenta sta- terna om ett avtal om amerikansk inresekontroll vid utresa från Arlanda flygplats (huvudavtalet). Strax därefter inleddes också för- handlingar om ett avtal om den särskilda säkerhetskontrollen (sam- arbetsavtalet). Huvudavtalet undertecknades den 4 november 2016. Samarbetsavtalet undertecknades den 31 mars 2017.

Huvudavtalet innehåller de bestämmelser som har bedömts vara nödvändiga för att amerikansk inresekontroll ska kunna utföras på Arlanda flygplats. Det finns därför bestämmelser om avtalets tillämp- ningsområde, detaljerade regler om Sveriges respektive Förenta staternas skyldigheter och rättigheter, bestämmelser om flygplats- operatörens roll, bestämmelser om privilegier och immunitet för de amerikanska tjänstemännen, regler om tillämplig lag och jurisdiktion och bestämmelser om procedurer i förhållande till de deltagande flygbolagen. Det finns också bestämmelser som reglerar kostnads- frågan och samråd mellan parterna. Samarbetsavtalet och bilagorna till det avtalet innehåller bl.a. bestämmelser om standarder, rutiner och teknisk utrustning vid säkerhetskontrollerna på Arlanda flygplats. Där finns också förhållandevis detaljerade bestämmelser om sekretess för uppgifter som lämnas mellan parternas behöriga myndigheter.

5.3Syftet med avtalen

Parternas gemensamma syfte med avtalen är att underlätta resandet mellan länderna och stärka ländernas luftfartsskydd. Parternas bedömning är, såsom den redovisas i huvudavtalet, att amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige även ska medföra fördelar för såväl den inrikes som den nationella säkerheten.

För Sveriges del anses avtalen därutöver innebära näringspolitiska fördelar. Närings- och innovationsministern har i denna del gett ut- tryck för bl.a. följande. Fler direktlinjer till Förenta staterna tillsam-

114

SOU 2017:58

Riksdagens behandling av avtalen

mans med amerikansk inresekontroll kan bidra till att göra Arlanda flygplats till den viktigaste flygplatsen i norra Europa. En stark flyg- plats betyder mycket för Sveriges och Stockholms näringslivsutveck- ling och för jobbtillväxten. En attraktiv flygplats kan locka till sig nya utländska investeringar och företagsetableringar i Stockholms- regionen, se regeringens pressmeddelande den 14 juli 2016.

5.4Riksdagens godkännande

Genomförandet av avtalen kräver att en ny lag stiftas och att lagar ändras. När det gäller huvudavtalet handlar det om att reglera förut- sättningarna för de amerikanska tjänstemännens tjänsteutövning och samarbetet mellan dessa och svenska myndigheter. När det gäller samarbetsavtalet handlar det om att reglera den särskilda säkerhets- kontrollen. Eftersom ett genomförande av avtalen delvis måste reg- leras i lag krävs riksdagens godkännande av dem enligt 10 kap. 3 § re- geringsformen. Regeringen bör föreslå riksdagen att godkänna avtalen.

Den nya lag som krävs för att genomföra avtalen ska beslutas en- ligt en särskild ordning eftersom den innefattar överlåtelse av myn- dighetsutövning, se 10 kap. 8 § regeringsformen. Samma beslutsord- ning ska följas då riksdagen beslutar i frågan om att godkänna avtalen, se 10 kap. 3 § regeringsformen.

5.5Vissa andra beslut av riksdagen

I avsnitt 17.3 föreslår utredningen att de kostnader som flygplats- operatören Swedavia AB har för den särskilda säkerhetskontrollen ska kunna fördelas vidare på de berörda flygbolagen genom en avgift som fastställs av Transportstyrelsen. De medel som inbetalas till Transportstyrelsen behöver hanteras vid sidan av statsbudgeten. Riks- dagen behöver därför, utöver övriga beslut med anledning av avtalen, godkänna att de avgiftsintäkter som brukarmodellen kommer att generera får disponeras för att finansiera flygplatsoperatörens kost- nader för den särskilda säkerhetskontrollen på Arlanda flygplats, liksom Transportstyrelsens kostnader för att administrera detta av- giftssystem, och således inte redovisas mot inkomsttitel. Denna fråga behöver hanteras i den budgetproposition som behandlas i tiden före behandlingen av lagstiftningspropositionen.

115

6 En ny lag

6.1Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras genom en särskild lag

Utredningens förslag: En ny lag om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige införs. Lagen ska innehålla de bestämmel- ser som krävs för genomförandet av avtalen. Detaljföreskrifter om verkställigheten regleras i en särskild förordning. I förord- ningen ska också finnas mer detaljerade bestämmelser om för- farandet och om samarbete mellan behöriga myndigheter. Be- stämmelser om immunitet och privilegier genomförs genom änd- ring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

En transformering av avtalen innebär som framgått att avtalsinne- hållet införlivas i den nationella rättsordningen genom att de enskil- da bestämmelserna omformuleras till inhemsk lagtext. Artiklarna, som således omvandlas till svensk författningstext, kan då antingen inarbetas i befintlig lagstiftning eller hållas samman i en egen lag.

Förfarandet med amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige är nytt. Det finns alltså därmed ingen lagstiftning om inrese- kontroll i vilken den amerikanska inresekontrollen naturligen hör hemma och skulle kunna inordnas. Det är första gången den svenska rättsordningen kan komma att ge utländska myndighetspersoner sådana relativt omfattande befogenheter att utöva myndighet på svenskt territorium som det nu är frågan om. Redan rättssäkerhets- aspekten talar därför med styrka för att bestämmelserna om detta ska kunna läsas fristående och i ett sammanhang.

Avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige, med undantag av bestämmelserna om immunitet och privilegier, bör således genomföras genom helt ny lagstiftning.

117

En ny lag

SOU 2017:58

Inkorporeringsmetoden bör, av skäl som redovisats i det tidigare, begränsas till de lagändringar som föreslås i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall.

6.2Normgivningsnivå

Utredningens förslag: De grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll bör beslutas av riksdagen och alltså ges i lagform. Artiklar med bestämmelser som inte är av den karak- tären att de kräver lagform bör genomföras genom förordning el- ler i form av myndighetsföreskrifter.

6.2.1Allmänna utgångspunkter

I 8 kap. regeringsformen regleras fördelningen av normgivnings- makten mellan riksdagen och regeringen. Det primära lagområdet består av två delar, dels det delegeringsbara lagområdet, dels det obli- gatoriska lagområdet. Det senare är inte delegeringsbart. Det icke delegeringsbara området utgörs av frågor som alltid måste regleras i lagform. Det delegeringsbara lagområdet omfattar sådana frågor där det är tillåtet för riksdagen att delegera sin normgivningskompetens till regeringen.

Till det obligatoriska lagområdet hör enligt 8 kap. 2 § regerings- formen föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmän- na, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta område om- fattar bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott samt skatt till staten.

Riksdagen kan genom delegering till regeringen överlåta delar av sin normgivningskompetens inom det primära lagområdet. Det om- råde där detta är möjligt kallas för det delegeringsbara området och regleras i 8 kap. 3–5 §§. När riksdagen delegerar normgivningsmakt till regeringen i ett visst ämne, kan riksdagen enligt 8 kap. 10 § re- geringsformen också medge att regeringen bemyndigar en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Detta kallas subdelegering. Vidare kan regeringen enligt 8 kap. 11 § regeringsformen inom sitt primärområde delegera normgivningsmakt

118

SOU 2017:58

En ny lag

till myndigheter under regeringen och, med vissa undantag, till riks- dagens myndigheter. Riksdagens bemyndigande ska ges i lag och rikta sig till regeringen.

I 8 kap. 7 § finns de huvudsakliga bestämmelserna om det område där regeringen utan delegering får meddela föreskrifter, dvs. reger- ingens primärområde. Hit hör föreskrifter om verkställighet av lag, s.k. verkställighetsföreskrifter, samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen.

Verkställighetsföreskrifter kan vara av två slag. De kan avse till- lämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, med t.ex. hand- läggningsrutiner och formaliteter som enskilda ska iaktta. De kan också ”fylla ut” lagen i materiellt hänseende. En verkställighetsföre- skrift med materiell innebörd får inte innebära något nytt åliggande eller ingrepp för den enskilde. Detta förutsätter att den lagregel, som ska fyllas ut, har ett någorlunda bestämt innehåll och inte ger utrym- me för godtycklighet.

6.2.2Överväganden

Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller ett flertal bestäm- melser som måste regleras i lag, eftersom de rör frågor som faller utanför det delegerbara området. Exempel på sådana bestämmelser är olika former av myndighetsutövning mot enskilda och betungande föreskrifter för enskilda. Den nya lagen bör innehålla enbart de be- stämmelser som kräver lagform för genomförandet av avtalen. Öv- riga bestämmelser, exempelvis närmare regler om förfarandet och om samverkan mellan behöriga myndigheter, kan meddelas genom verkställighetsföreskrifter i förordningsform.

Vilka bestämmelser som bör genomföras på respektive sätt be- handlas i övervägandena i anslutning till att den aktuella bestämmel- sen behandlas.

6.3Ägaranvisningar

I utredningens uppdrag har ingått att analysera i vilken form – genom ägaranvisning, dvs. instruktioner från ägaren till bolagets sty- relse, eller på annat sätt – som Swedavia AB bör ges i uppdrag att uppfylla de åtaganden som har gjorts gentemot Förenta staterna i hu-

119

En ny lag

SOU 2017:58

vudavtalet och som det enligt avtalet är bolagets uppgift att utföra. Utredningens överväganden i denna del finns i kapitel 16.

6.4Inledande bestämmelser i den nya lagen

6.4.1Lagens tillämpningsområde

Utredningens förslag: I lagen bör införas en bestämmelse som anger att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av av- talet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och tillhörande samarbetsavtal på Arlanda flyg- plats. Av bestämmelsen bör även framgå att lagen inte är tillämp- lig på kommersiellt gods som transporteras av en resenär eller ett transportföretag.

I en inledande bestämmelse i den nya lagen bör anges att lagen inne- håller bestämmelser för genomförande av avtalen om amerikansk in- resekontroll.

Av den nya lagen bör även framgå det undantag från tillämpnings- området för kommersiellt gods som framgår av artikel II.3 i huvud- avtalet.

6.4.2Uttryck i lagen

Utredningens förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmel- se med definition av vissa centrala begrepp som används i förfat- tningen. Bestämmelsen ska placeras inledningsvis i lagen, tillsam- mans med bestämmelsen som övergripande anger tillämpnings- området för lagen.

Utredningen har, som framgår av avsnitt 4.2, gjort bedömningen avtalen bör genomföras i svensk rätt genom s.k. transformering; en metod som innebär att avtalstexten omvandlas till svensk författning.

Denna metod förutsätter att de begrepp och benämningar som används i den engelska originaltexten översätts till svenska termer. I syfte att etablera en enhetlig och lättöverskådlig begreppsanvänd-

120

SOU 2017:58

En ny lag

ning i lagen, bör enligt utredningens mening lagen innehålla defini- tioner av vissa för lagstiftningen centrala begrepp. Definitionerna bör placeras inledningsvis i lagen.

Begreppet huvudavtalet betecknar avtalet av den 4 november 2016 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten.

Begreppet samarbetsavtalet står för samarbetsavtalet av den 31 mars 2017 mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering om civilt luftfartsskydd vid amerikansk inresekontroll på Arlanda flygplats och till avtalet hörande bilagorna A och B.

Även begreppet den amerikanska gränskontrollmyndigheten bör definieras. Begreppet står för US Customs and Border Protection.

Amerikansk inresekontroll bör definieras som det förfarande ge- nom vilket tjänstemän vid den amerikanska gränskontrollmyndighe- ten kontrollerar passagerare, gods, luftfartyg och förnödenheter för användning ombord på behöriga flygningar från Arlanda flygplats till Förenta staterna.

Behöriga flygningar, som definieras i artikel I.6 i huvudavtalet, bör i lagen definieras såsom för inresekontroll godkända kommersiella reguljära eller charterflygningar som avgår efter genomförd inrese- kontroll från kontrollområdet. Det får förutsättas att urvalet av flyg- ningar som ska godkännas för inresekontroll sker på ett icke-diskri- mineranade sätt enligt det ensidiga åtagande som Förenta staterna gjort i avtalet genom artikel IV.3 f.

Med biografisk information avses i lagen uppgifter om en persons namn, personnummer eller födelsetid, och adress.

Biometrisk information bör definieras som personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga känneteck- en, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möj- liggör eller bekräftar unik identifiering av personen i fråga.

Även begreppet gods bör definieras. Begreppet står i lagen för personliga tillhörigheter, bagage, varor, inklusive djur och växter och varor av djur och växter, kontanter och andra kontanta medel, elek- tronisk utrustning, elektroniska medier samt handlingar. Begreppet kontanter och andra kontanta medel motsvarar i huvudsak currency and other monetary instruments som används i artikel I.7 i huvudav- talet.

121

En ny lag

SOU 2017:58

Med handling bör betecknas framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälpmedel.

En inresekontrollant är en tjänsteman vid den amerikanska gräns- kontrollmyndigheten eller vid en annan behörig myndighet som har utsetts av Förenta staternas regering att utföra amerikansk inrese- kontroll i Sverige i den myndighetens ställe.

Med begreppet kontrollområdet menas det område enligt arti- kel I.14 i huvudavtalet på Arlanda flygplats inom vilket den ame- rikanska gränskontrollmyndigheten bedriver sin kontrollverksamhet.

En resenär, ett begrepp som definieras i artikel I.21 i huvudavtalet, är en flygpassagerare eller besättningsmedlem som genomgår ameri- kansk inresekontroll för inresa eller tillträde till Förenta staterna.

6.4.3Inrättande av kontrollområdet

Utredningens förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmel- se om att regeringen fattar beslut om att kontrollområdet ska inrättas. Det bör även införas en bestämmelse om att det är reger- ingen som, efter framställning från Transportstyrelsen och sam- råd med den amerikanska gränskontrollmyndigheten, ska fast- ställa kontrollområdets gränser. Vidare bör det införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om mindre justeringar i gränserna för kontrollområdet.

Avtalet förutsätter att ett område inom vilket den amerikanska gräns- kontrollmyndigheten bedriver sin verksamhet etableras. Enligt sven- ska bestämmelser om kompetensfördelning ligger det nära till hands att låta regeringen fatta beslutet om inrättande av kontrollområdet. Ett bemyndigande för regeringen med denna innebörd bör införas i den nya lagen.

Enligt artikel III.1 a i huvudavtalet åligger det Sverige att fastställa kontrollområdets gränser. Även detta bör enligt utredningens bedöm- ning ske genom regeringsbeslut, efter framställning från Transport- styrelsen. Inför ett beslut om att inrätta kontrollområdet och fast- ställa dess gränser bör US Customs and Border Protection tillfrågas. Det torde även vara lämpligt att konsultera Polismyndigheten, Tull-

122

SOU 2017:58

En ny lag

verket och flygplatsoperatören på Arlanda flygplats, dvs. Swedavia AB.

Under avtalets tillämpning kan det visa sig vara nödvändigt att göra mindre justeringar av gränserna för eller utformningen av kon- trollområdet. En bestämmelse som möjliggör sådana justeringar ge- nom regeringsbeslut eller myndighetsföreskrifter bör införas i den nya lagen.

6.4.4Skyldigheter för enskilda

Utredningens förslag: I lagen bör införas en bestämmelse som reglerar skyldigheten för enskilda att vid ankomst till kontrollom- rådet anmäla sig till en inresekontrollant och visa upp det gods som han eller hon har med sig. Svenska polismän och tulltjänste- män bör undantas från denna skyldighet. I bestämmelsen bör äv- en anges att resenärer efter detta ska genomgå amerikansk inrese- kontroll.

Enligt artikel III.2 c i huvudavtalet ska Sverige se till att personer som kommer in i kontrollområdet åläggs en skyldighet att anmäla sig till en inresekontrollant och för denna person förevisa gods som han eller hon har med sig. För resenärers räkning ska även en skyldighet att genomgå inresekontroll föreskrivas.

Bestämmelserna bör genomföras genom en föreskrift i den före- slagna lagen. Avtalet föreskriver inte några sanktioner som är kopp- lade till skyldigheterna i nämnda hänseenden. Utredningen anser inte heller att sådana sanktioner behövs.

Förpliktelsen enligt artikel III.2 c för den som har kommit till kontrollområdet för att ta sig till Förenta staterna att underkasta sig inresekontroll bör enligt utredningens mening inte tolkas som en absolut skyldighet för den enskilda resenären att underkasta sig in- resekontroll. Resenären bör även efter ankomsten till kontrollom- rådet kunna välja att avbryta sin resa och inte genomgå inresekon- troll. Följden av att inte underkasta sig kontrollen är att resenären inte tillåts att flyga med den tilltänkta avgången till Förenta staterna. Efter ett sådant besked har resenären inte anledning att stanna kvar i kontrollområdet och ska lämna det.

123

7Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

7.1Inledning

Enligt kommittédirektiven, s. 3, ska utredningen närmare analysera i vilken utsträckning avtalen mellan Sverige och Förenta staterna innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter till Förenta staterna i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen och om dessa förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning. I den mån det rör sig om myndighetsutövning ska det också genom utredarens förslag tydliggöras vilka sådana uppgifter som amerikanska tjänste- män får utföra i Sverige.

Enligt utredningens bedömning är det med andra ord följande frågor som ska analyseras och besvaras:

1.I vilken utsträckning innebär avtalen, dvs. både huvudavtalet och samarbetsavtalet med bilagor, mellan Sverige och Förenta staterna överlåtelse av beslutanderätt avseende förvaltningsupp- gifter till Förenta staterna i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen?

2.Innefattar de förvaltningsuppgifter som avses i fråga 1 myndig- hetsutövning?

3.I den mån det rör sig om överlåtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, vilka sådana uppgifter får amerikanska tjänstemän utföra i Sverige?

Dessa frågor är ämnet för detta kapitel. Enligt kommittédirektiven ska analysen avse överlåtelse av förvaltningsuppgifter. Emellertid ger 10 kap. 8 § regeringsformen också utrymme för överlåtelse av be- slutanderätt avseende rättskipningsuppgifter. Såvitt vi kan bedöma

125

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

innehåller avtalen också sådana uppgifter, jfr exempelvis artikel VII.10 sista meningen i huvudavtalet där det sägs att “… seizures shall be subject to the appeal procedures (vår kurs.) of the United States …”. Därför omfattar den fortsatta framställningen i detta kapitel också

överlåtelse av rättskipningsuppgifter.

I 10 kap 8 § regeringsformen regleras överlåtelse av beslutande- rätt avseende rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen, se avsnitt 7.3.1. Beslutande- rätt avseende rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter kan emeller- tid också överlåtas enligt 10 kap. 7 § regeringsformen. Då avses beslutanderätt som grundar sig direkt på regeringsformen. För full- ständighetens skull finns det skäl att också titta närmare på den be- stämmelsen, se avsnitt 7.3.2. Utredningens överväganden och förslag till de författningsbestämmelser som behövs för att reglera vilka upp- gifter förenade med myndighetsutövning som amerikanska tjänste- män ska kunna utföra i Sverige finns i avsnitt 7.4. Avsnitt 7.5 inne- håller en kort sammanfattning av utredningens ställningstaganden och förslag i fråga om överlåtelse av myndighetsutövning enligt av- talen om amerikansk inresekontroll.

7.2Allmänna utgångspunkter

Reglerna om överlåtelse av en förvaltningsuppgift kan aldrig aktua- liseras då personal vid en svensk myndighet tillämpar svensk lag på svenskt territorium. För den fortsatta framställningen är det därför av betydelse att klarlägga på vilken stats territorium åtgärden vid- tas, vilken stat som utför åtgärden och enligt vilken stats rättsord- ning åtgärden vidtas. I de fall åtgärden avser myndighetsutövning, finns det anledning att beröra frågan om vilken stats myndighet som utövas.

Det råder ingen tvekan om att de åtgärder som avtalet omfattar ska utföras på svenskt territorium. Avtalet förutsätter således inte att exempelvis kontrollområdet skulle vara att anse som ameri- kanskt territorium. En sådan lösning vore för övrigt svår att förena med svensk rätt.

Beroende på åtgärd kan den utföras av antingen svensk eller amerikansk myndighet. För framställningen i detta kapitel är en- dast åtgärder som vidtas av amerikansk myndighet av intresse.

126

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

En annan fråga som behöver klarläggas är vilka regler som gäller för en förvaltningsuppgift när den väl har överlåtits. Överlåtelser av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter är i de fall som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen resultatet av förhandlingar mellan två jämställda stater. Staterna kan träffa överenskommelse om vad som ska gälla för uppgiften när den överlåts. Exempelvis kan anges att ett organ endast tillämpar sitt hemlands regler, att olika regler ska användas beroende på för vilket land en uppgift utförs, eller att uppgiften inom en stats territorium måste utföras enligt denna stats regler (Persson, Vilhelm, Reglering av överlåtna förvaltningsuppgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 4, s. 411–426, 2010, s. 414).

Av huvudavtalet framgår att svensk lagstiftning gäller inom det område på Arlanda flygplats där kontrollen genomförs om inte annat föreskrivs i avtalet, se artikel II.6. Enligt artikel VII.1 ska de amerikanska inresekontrollanterna tillämpa amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa vid utförande av inresekontrollen. Även då amerikansk lagstiftning är tillämplig, föreskrivs emellertid i artikel II.5 att enskilda alltjämt ska tillförsäkras samma grundläggande fri- och rättigheter som annars gäller i Sverige.

Avtalet innehåller således en uttrycklig reglering av frågan om vilken stats lagstiftning som ska tillämpas för de överlåtna uppgif- terna. Utgångspunkten enligt avtalet är som framgått att inresekon- trollen ska utföras enligt amerikansk lag, samtidigt som Europa- konventionens och regeringsformens rättighetsskydd alltjämt ska gälla avseende de överlåtna uppgifterna.

Avtalets bestämmelser innebär att Sverige har åtagit sig att låta amerikanska tjänstemän genomföra tull- och gränskontroll på Arlanda flygplats enligt amerikansk lag. Detta torde innebära att det är amerikansk myndighet som utövas på svenskt territorium.

För frågan om det föreligger en överlåtelse som kräver lagstöd, och i förekommande fall tillämpning av den särskilda beslutsord- ningen i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen, saknar det be- tydelse vilken stats myndighet som utövas och vilken stats lagstift- ning som ska tillämpas vid genomförande av uppgifterna. En över- låtelse enligt 10 kap. 8 § regeringsformen har vid tillämpningen av bestämmelsen ansetts föreligga i alla de fall där en annan stat tillåts utföra rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter i Sverige. Sistnämnda fråga behandlas närmare i avsnitt 7.3.1.

127

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

För fullständighetens skull finns det anledning att redovisa ytter- ligare en situation som berörs i huvudavtalet. Enligt artikel I.19 ska den särskilda säkerhetskontroll som avtalet förutsätter utföras av svenska säkerhetskontrollanter som förordnats av svensk myndig- het. Säkerhetskontrollen ska dock enligt artikel III.3 och V.1 g i samma avtal utföras i enlighet med de motsvarande standarder och regler som gäller för detta i Förenta staterna. I detta fall kan dock frågan om överlåtelse av en förvaltningsuppgift aldrig aktualiseras eftersom åtgärden ska utföras av svensk personal med tillämpning av svensk lag på svenskt territorium. Låt vara att dessa svenska reg- ler ska motsvara de amerikanska.

7.3Överlåtelse av beslutanderätt till en annan stat

Regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i Sverige ska fullgöras av svenska myndigheter. Detta framgår av exempelvis av uttalanden i förarbetena då Sverige god- kände det s.k. Prümrådsbeslutet, se prop. 2007/08:83, s. 30. Främ- mande staters myndigheter och organ kan alltså inte utan vidare utöva några maktbefogenheter på svenskt territorium. Detta gäller även om ett utländskt organs maktutövning riktar sig mot det egna landets medborgare här. Regeringsformen hindrar emellertid inte att kompetens överförs till utländska organ. Inte ens konstitu- tionella befogenheter, dvs. beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen, är undantagna från den möjligheten. För en sådan överföring används i grundlagen begreppet överlåtelse. Det är dock inte fråga om en överlåtelse i bemärkelsen avhändande. Grundlagen förutsätter att det som överlåts alltid kan tas tillbaka genom att kompetensen i fråga återtas. Bestämmelser som gör det möjligt, att inom ramen för EU-samarbetet, överlåta beslutanderätt som avser offentligrättsliga uppgifter till utländska organ finns i 10 kap. 6 § regeringsformen. Bestämmelser om sådan överlåtelse utanför EU- samarbetet, något som är aktuellt i detta fall, finns i 10 kap. 7 och 8 §§. Fokus i den fortsatta framställningen ligger på 10 kap. 8 §.

Redogörelsen i det här avsnittet bygger på följande källor, om inte något annat anges:

128

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

–Eka, Anders m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012,

–Holmberg, Erik m.fl., Grundlagarna – regeringsformen, succes- sionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., 2012, och

–betänkandet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördju- pat försvarssamarbete (SOU 2016:64).

7.3.1Överlåtelse av beslutanderätt som inte direkt grundar sig på regeringsformen

Överlåtelse av beslutanderätt avseende rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen regle- ras i 10 kap 8 § regeringsformen. Bestämmelsen har följande lydelse:

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

Bestämmelsen ger riksdagen möjlighet att överlåta rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen till icke-svenska organ. Av första stycket andra meningen följer att ett särskilt riksdagsbeslut inte krävs för varje specifik överlåtelse. Riks- dagen kan i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse av rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter. För det fall uppgiften innefattar myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut enligt en av två möjliga ordningar som framgår av 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Där sägs att riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röst- ande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det (jfr prop. 2009/10:80, s. 196 f. och bet. 2009/10:KU19, s. 50). Riks- dagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stif- tande av grundlag. Detta innebär att en beslutande folkomröstning

129

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

kan komma i fråga. Det synes vara fritt att välja mellan de två be- slutsordningarna (jfr Åhman, Joachim, Överlåtelse av beslutanderätt

– en rättsvetenskaplig studie av den i 10 kap. regeringsformen regle- rade möjligheten att överlåta beslutanderätt till icke-svenskt organ, 2015, s. 349). I andra fall, dvs. när uppgifterna är av enklare beskaffen- het, kan riksdagens beslut däremot fattas med enkel majoritet. I 6 § andra stycket sägs också att överlåtelse av beslutanderätt kan beslut- as först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §. Det betyder att den internationella överenskommelsen måste godkännas av riksdagen innan ett beslut om befogenhetsöverlåtelse kan fattas. Frågan om riksdagens godkännande av avtalen behandlar utredningen i kapitel 5. Det finns dock ingenting som hindrar att godkännandebeslutet och överlåtelsebeslutet fattas vid ett och sam- ma tillfälle, se bet. 2001/02:KU18, s. 44 och bet. 2008/09:UU8, s. 18.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter

Begreppet rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter får anses ta sikte på all form av offentligrättsligt beslutande eller agerande.

En rättskipningsuppgift är förenklat en uppgift som en domstol har hand om. Det som kännetecknar en domstol är att den har en mer kvalificerad sammansättning och tillämpar ett mer utvecklat förfarande än en förvaltningsmyndighet, jfr SOU 1984:14, s. 49. I regeringsformen finns vissa bestämmelser som tecknar konturerna av begreppet rättskipning, jfr a. bet. s. 48. Det är i princip bara dom- stolar som får avgöra rättstvister mellan enskilda, se 11 kap. 5 § regeringsformen. Enligt 2 kap. 9 § ska frihetsberövanden med an- ledning av brott eller misstanke om brott liksom andra tvångsvisa omhändertaganden kunna överprövas av domstol. Därtill ägnar sig domstolar åt att handlägga familjerättsliga statusfrågor och att ut- mäta formliga straff.

En förvaltningsuppgift är en uppgift för den offentliga förvaltning- en. Offentlig förvaltning är vad som återstår av offentlig verksamhet sedan man tagit undan vissa andra, mera lättdefinierade funktioner, såsom normgivning, beslut om budget och rättskipning. Till förvalt- ningsverksamheten hör vissa centrala statsfunktioner såsom försvar- et, utrikesrepresentationen och polisväsendet. Den offentliga förvalt- ningen består av faktisk och rättslig (beslutande) verksamhet. Den

130

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

rättsliga verksamheten består i att myndigheter meddelar rättsliga direktiv antingen för faktisk förvaltningsverksamhet eller för enskil- da personers handlande. En stor del av den offentliga förvaltningen består av rent faktisk verksamhet, som t.ex. byggande och underhåll av infrastruktur, eller tillhandahållande av undervisning och sjukvård. De tvångsmedel som används för att genomdriva myndigheternas beslut består också delvis av rent faktiska åtgärder. Den offentliga förvaltningen präglas av normbundenhet (Strömberg, Håkan och Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 26 uppl., 2014, s. 16 f.).

Föreskrifter om fullgörandet av uppgifterna

Det kan finnas ett behov av att låta ett icke-svenskt organ meddela föreskrifter om fullgörandet av de uppgifter som organet har till- delats med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen. Denna fråga verkar inte ha varit föremål för riksdagens överväganden, men har diskute- rats i doktrinen (Åhman, s. 332 f. och Persson, s. 422 f.).

Frågan är om detta ska ses som en överlåtelse av normgivnings- makt. Eftersom all normgivningsmakt kan anses vara grundad di- rekt på regeringsformen, och eftersom 10 kap. 8 § regeringsformen bara omfattar beslutanderätt som inte är grundad direkt på reger- ingsformen, finns här ett problem. Det skulle bli mycket svårt att överlåta beslutanderätt med stöd av nuvarande 10 kap. 8 § reger- ingsformen om inte det icke-svenska organet kan ges befogenhet att meddela föreskrifter om uppgifternas fullgörande. För att lösa knuten verkar den enda möjligheten vara att tolka bestämmelserna på ett sätt som innebär att överlåtelsen av beslutanderätt i den här situationen inte betraktas som en överlåtelse av normgivningsmakt.

Åhman, vars utgångspunkt är att man får göra en bedömning om det icke-svenska organets beslutanderätt inskränker, eller in- kräktar på, den internt definierade beslutanderätten, gör följande bedömning (a.a. s. 333 f). Ett icke-svenskt organs befogenhet att meddela föreskrifter om uppgifternas fullgörande inkräktar inte på de svenska interna organens normgivningsmakt. Detta beror på att befogenheten torde vara mycket nära kopplad till själva uppgifterna. Om det är det icke-svenska organet som har tilldelats ansvaret för uppgifterna skulle man kunna hävda att svenska interna organ inte längre har något behov eller intresse av att meddela föreskrifter om

131

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

uppgifternas fullgörande. De kanske inte ens har en formell möj- lighet att meddela sådana föreskrifter. Av denna anledning skulle man kunna se det som att det inte föreligger något intrång i de in- terna organens normgivningsmakt. Överlåtelsen bör därmed inte be- traktas som en överlåtelse av normgivningsmakt, utan snarare som en överlåtelse av beslutanderätt som avser rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter. Persson synes instämma i detta synsätt, under för- utsättning att föreskrifterna har ett nära samband med den över- låtna uppgiften (a.a. s. 424 f).

Myndighetsutövning

Myndighetsutövning mot enskild innefattar beslut eller andra åt- gärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver inte vara åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva en verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse och beviljande av en social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande till det allmänna. Är det fråga om ett förbud, föreläggande eller liknande, måste den en- skilde rätta sig efter beslutet, eftersom han eller hon annars riskerar att tvångsmedel av något slag kommer att användas. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse.

För att myndighetsutövning ska föreligga krävs att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av riksdagen eller regeringen (Hellners, Tryggve och Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 26 f). Utöver offentligrättsligt beslutsfattande omfattar myndig- hetsutövning faktiskt handlande som innebär ingripanden med tvång mot enskilda. Exempelvis omfattas operativa polisingripanden med våld och tvång samt förföljande som syftar till frihetsberövande av begreppet myndighetsutövning (jfr t.ex. prop. 1999/2000:64, s. 83 f. och 92. och prop. 2007/08:83, s. 30).

132

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

I 10 kap. 8 § regeringsformen används begreppet myndighetsut- övning utan tillägget mot enskild. Skälet till det är, enligt den ut- redning som lade fram förslaget till bestämmelse, att tillämpnings- området bör omfatta överlåtelse inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande. Till- lämpningsområdet bör omfatta också befogenheter som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten, se SOU 1984:14, s. 93. Detta kan förstås som att begreppet myndig- hetsutövning inte bara ska omfatta utövning av befogenheter att bestämma i förhållande till privata fysiska eller juridiska personer, utan även i förhållande till offentliga organ (jfr Åhman, s. 341).

Överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning

Av förarbetena till 10 kap. 8 § regeringsformen framgår inte när- mare vad som avses med överlåtelse av beslutanderätt avseende rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning. Ordalydelsen i bestämmelsen skulle kunna indikera att vad som avses är att kompetensen att utföra en svensk offentlig uppgift som innefattar myndighetsutövning genom beslut av riks- dagen rent faktiskt överlåts till en annan stat eller ett utländskt organ. Praxis, om än begränsad, visar dock att tillämpningsområdet för be- stämmelsen kan vara vidare än så när uppgifter innefattar myndig- hetsutövning.

Schengensamarbetet m.m. I propositionen Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42) diskuterar regeringen i vilken utsträckning and- ra Schengenstaters polismän och andra tjänstemän kan komma att ägna sig åt myndighetsutövning i Sverige i samband med bl.a. fort- satt förföljande enligt artikel 41 i tillämpningskonventionen till Schengenavtalet (dvs. Schengenkonventionen) (a. prop. s. 81). Syftet med fortsatt förföljande av en misstänkt brottsling är att den mis- stänkte ska gripas, antingen av de förföljande tjänstemännen eller av den mottagande statens tjänstemän. Ett gripande är en åtgärd som innebär myndighetsutövning. Mot detta skulle kunna anföras att de befogenheter som tillkommer en utländsk polisman vid förföljande enligt artikel 41 i stort sett sammanfaller med de befogenheter som enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken tillkommer envar som påträffar en brottsling på bar gärning. Regeringen konstaterar

133

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

att det emellertid knappast kan hävdas att en polisman i tjänsten omfattas av den regeln och fortsätter att det därför torde stå klart att fortsatt förföljande enligt artikel 41 i Schengenkonventionen kan innebära myndighetsutövning här i landet (jfr nedan). En an- slutning till Schengensamarbetet innefattar enligt regeringen således ett åtagande att överlåta myndighetsutövning till främmande stat, nämligen Finland och Norge, samt i ett senare skede Danmark. Vid riksdagens behandling av denna proposition konstaterade justitieut- skottet att Schengensamarbetet i vissa delar innebär att myndig- hetsutövning överlåts till främmande stat och hänvisade till att ett förföljande som utländsk polis gör över landgräns och utländska myndigheters beslut om viseringar som ska gälla här i landet (bet. 1997/98:JuU15, s. 30).

Vid genomförandet av Schengenkonventionen i Sverige uttalade regeringen att konventionens bestämmelser om gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande innebar att Schengenstaterna har åtagit sig att låta tjänstemän från andra Schengenstater utöva myndighet på sitt territorium. Då tjänstemän från en annan Schengenstat utövar myndighet i Sverige är det således den andra statens myndighet som utövas här (prop. 1999/2000:64, s. 113). Även om det således ansågs vara en annan stats myndighet som skulle utövas i Sverige, fann regeringen att dessa åtaganden inne- bar överlämnande av myndighetsutövning till främmande stats myndigheter (a. prop. s. 98). Även beviljande av visering av andra Schengenstaters myndigheter ansågs vara ett beslut som innefattar myndighetsutövning (a. prop. s. 74). Justitieutskottet höll med reger- ingen om att förslagen i propositionen innebär att myndighetsutöv- ning överlåts till annan stat (bet. 1999/2000:JuU17, s. 27 f).

I prop. 1999/2000:64 behandlas också avtalet mellan Konungariket Sveriges regering och Konungariket Danmarks regering om polisiärt samarbete i Öresundsregionen (SÖ 2000:15; det s.k. svensk-danska polissamarbetsavtalet) från 1999. I avtalet regleras bl.a. gränsöver- skridande övervakning och gränsöverskridande förföljande. Avtalet innehåller, liksom Schengenkonventionen (jfr ovan), åtaganden som enligt lagstiftarens bedömning innebär att myndighetsutövning över- lämnas till en främmande stats myndigheter.

Internationellt tullsamarbete. I propositionen Internationellt tullsamarbete (prop. 1999/2000:122) konstaterar regeringen att vissa av föreskrifterna i förslagen innebär att myndighetsutövning över-

134

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

låts till annan stat (a. prop. s. 54). Detta gäller bl.a. vissa föreskrifter rörande gränsöverskridande förföljande. Skatteutskottet instämde i denna bedömning (bet. 2000/01:SkU2, s. 5).

Suveränitetsholmarna. Överlämnande av myndighetsutövning har också ansetts ske med anledning av överenskommelsen mellan Finland och Sverige angående de s.k. suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar (bet. LU 1986/87:9, s. 4 f. och 9). Över- enskommelsen bygger på principen att den territoriella rättsord- ningen ska gälla på suveränitetsholmarna med undantag för frågor med fastighetsrättslig karaktär (jfr prop. 1986/87:38, s. 7 f). Finsk fastighetsrätt ska således tillämpas på de finska suveränitetsholm- arna i Sverige och svensk fastighetsrätt på de svenska suveränitets- holmarna i Finland. Genom överenskommelsen ges finska domstol- ar och myndigheter behörighet att handlägga mål och ärenden rörande de suveränitetsholmar som finns i Sverige i den mån finsk rätt ska tillämpas. Enligt regeringens bedömning påverkar dock inte denna ”inskränkning i den svenska jurisdiktionen som vi härigenom accepterar” på något avgörande sätt Sveriges inflytande över hol- marna (a. prop. s. 11).

Andra fall. Därutöver har överlåtelse av myndighetsutövning ansetts ske vid Schweiz associering till Schengenregelverket, bl.a. med anledning av bestämmelserna om gränsöverskridande övervakning (prop. 2005/06:194, s. 54 och 56 samt bet. 2005/06:JuU38, s. 6), och vid genomförandet av rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (prop. 2008/09:218, s. 29 f). Ett annat exempel på överlåtelse av myndighetsutövning är överförande av verkställighet av brottspåföljd (prop. 1978/79:3).

Sammanfattningsvis kan konstateraras att begreppet överlåtelse i 10 kap. 8 § regeringsformen har tolkats och tillämpats i vid bemär- kelse. Begreppet får anses stå för ett medgivande av att en annan stats myndighetspersoner utför sådana uppgifter på svenskt territo- rium som annars är förbehållna svenska myndigheter och domsto- lar. Vare sig frågan om vilken stats myndighet som utövas eller vil- ken stats lagstiftning som är tänkt att tillämpas vid fullgörande av de överlåtna uppgifterna har tillmätts någon betydelse för frågan om överlåtelse av beslutanderätt ska anses föreligga.

135

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

Kvantitativa begränsningar

I 10 kap. 7 § regeringsformen finns genom rekvisitet i begränsad omfattning vad som kan benämnas en generell kvantitativ begräns- ning (jfr Åhman, s. 305). Rekvisitet innebär att den beslutanderätt som kan överlåtas med stöd av det här lagrummet inte får överlåtas i hur stor utsträckning som helst. All beslutanderätt som överlåts ska därför vara klart avgränsad.

Till skillnad mot 10 kap. 7 § så innehåller 10 kap. 8 § inte någon kvantitativ begränsning. Formellt sett är det med andra ord möjligt att överlåta beslutanderätten enligt 8 § i hur stor utsträckning som helst. Det kan gälla exempelvis all den icke-konstitutionella beslu- tanderätt avseende förvaltningsuppgifter som tilldelats olika typer av förvaltningsmyndigheter (jfr a.a. s. 344).

Det blir emellertid svårt att avgöra om det handlar om beslutan- derätt som får överlåtas, om den beslutanderätt som överlåts inte är klart avgränsad. Detta talar för att gränserna för den överlåtna be- slutanderätten måste vara tydliga, trots att det är möjligt att över- låta beslutanderätten enligt 10 kap. 8 § i hur stor utsträckning som helst (jfr a.a. s. 345).

Möjliga mottagare

Överlåtelse kan ske till en annan stat, till en mellanfolklig organi- sation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller sam- fällighet. Fokus ligger här på rekvisitet annan stat. Vad som är att anse som en annan stat regleras dock inte i regeringsformen utan det ses i första hand som en politisk fråga (jfr Eka m.fl., s. 389 och Holmberg m.fl., s. 478). Åhman (a.a. s. 345) anser att det verkar rimligt att anta att uttrycket stat här har samma innebörd som ut- trycket av allt att döma har i 10 kap. 1 § regeringsformen, nämligen det som utgör en stat enligt folkrätten. Eftersom paragrafen inte gör någon skillnad mellan olika delar av staten, torde rekvisitet om- fatta alla organ som tillhör staten, exempelvis myndigheter.

136

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

Beslutsordningen

För det fall det rör sig om överlåtelse av rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning fattar riks- dagen beslut om överlåtelse med enkel majoritet. Enligt förarbetena avses mer triviala uppgifter, som över huvud taget inte kan anses ha någon betydelse för den svenska suveräniteten (prop. 1984/85:61, s. 16).

Överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kräver däremot att riksdagsbeslutet fattas i särskild ordning. Hänvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen innebär att för beslut krävs att minst tre fjärde- delar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Detta innebär att beslutande folkomröstning kan komma i fråga. Det synes vara fritt att välja mellan de två ordningarna.

Är det i något fall tveksamt om en viss uppgift innebär myndig- hetsutövning har riksdagen alltid möjlighet att tillämpa den sär- skilda beslutsordningen (prop. 1984/85:61, s. 30).

Den särskilda beslutsordningen har tillämpats av riksdagen i bl.a. följande fall:

–vid överförande av verkställighet av brottspåföljd enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (prop. 1978/79:3),

–med anledning av överenskommelsen mellan Finland och Sverige angående de s.k. suveränitetsholmarna i Torne, Muonio och Könkämä älvar (prop. 1986/87:38),

–i samband med Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42),

– vid genomförande av Schengenkonventionen i Sverige (prop. 1999/2000:64), när bl.a. lagen (2000:343) om internatio- nellt polisiärt samarbete antogs,

–vid behandlingen av propositionen om internationellt tullsam- arbete (prop. 1999/2000:122), när bl.a. lagen (2000:1219) om inter- nationellt tullsamarbete antogs,

137

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

–vid Schweiz associering till Schengenregelverket (prop. 2005/06:194), och

–vid genomförandet av rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (prop. 2008/09:218).

7.3.2Överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen

Uttrycket rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter används också i 10 kap. 7 § regeringsformen. Beslutanderätt avseende sådana upp- gifter kan därför överlåtas också enligt denna bestämmelse. Då av- ses emellertid beslutanderätt som grundar sig direkt på regerings- formen. Första stycket i bestämmelsen har följande lydelse:

I andra fall än de som avses i 6 § kan beslutanderätt som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar, rättskipnings- eller förvaltnings- uppgifter eller ingående eller uppsägning av internationella överens- kommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till en mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller ska bli anslutet, eller till en mellanfolklig domstol.

Av intresse för utredningen att titta närmare på är dels vad som av- ses med beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen, dels kretsen av möjliga mottagare.

I bestämmelsen anges fyra kategorier av överlåtbar beslutanderätt: meddelande av föreskrifter (normgivningsmakten), användningen av statens tillgångar (finansmakten), rättskipnings- eller förvaltnings- uppgifter eller ingående och uppsägning av internationella överens- kommelser eller förpliktelser (traktatmakten).

Av dessa kategorier avser normgivningsmakten, finansmakten och traktatmakten framför allt riksdagens och regeringens beslutanderätt. Rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen omfattas också. Ett exempel på en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift framgår av 2 kap. 9 § regeringsformen, som anger att frihetsberövanden med anledning av brott eller misstanke om brott och andra tvångsvisa omhändertaganden ska kunna över-

138

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

prövas av domstol. Konstitutionella befogenheter som faller utanför dessa kategorier kan över huvud taget inte överlåtas.

Befogenheter som på ett eller annat sätt nämns i regeringsfor- men, men som inte hämtar sitt omedelbara stöd där, utan i normer av lägre dignitet, faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det förhållandet att ett visst organ är namngivet i regeringsformen är inte ensamt avgörande för frågan om dess befogenheter direkt grundar sig på regeringsformen. Avgörande är i stället i vilket sam- manhang organet nämns. Ett krav på att ett organ med konstitu- tionell befogenhet av det slag som avses i bestämmelsen anges i omedelbart samband med sin befogenhet ställs å andra sidan inte upp.

Som framgått kan överlåtelse enligt bestämmelsen endast ske till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller till en mellan- folklig domstol. Enligt bestämmelsen kan konstitutionell befogenhet inte överlåtas till annan stat. En sådan överlåtelse kan enbart ske med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen.

Enligt utredningens bedömning innefattar inte avtalen några så- dana befogenheter som grundar sig direkt på regeringsformen. Det finns därför inte anledning att behandla bestämmelsen ytterligare.

7.4Överväganden

7.4.1Inledning

Utredningen har, som framgått tidigare, i uppgift att göra en analys av i vilken utsträckning avtalet innebär att förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen överlåts till Förenta staterna och om dessa uppgifter innefattar myndighetsut- övning. Av skäl som redovisats i avsnitt 7.1 avser framställningen även överlåtelse av beslutanderätt som avser rättskipningsuppgifter. I uppdraget ingår även att lämna författningsförslag avseende de uppgifter som innefattar myndighetsutövning som amerikanska tjänstemän ska få utföra i Sverige.

I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och be- dömningar i dessa hänseenden. Först lämnas en allmän beskrivning av utredningens utgångpunker vad gäller frågeställningen, se av- snitt 7.4.2. Därefter redovisas en sammanställning över de åtgärder som inresekontrollanter ska kunna utföra i Sverige med utgångs- punkt i vilket lands lagstiftning som ska vara tillämplig på åtgärden, se

139

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

avsnitt 7.4.3. Slutligen lämnas en redogörelse för i vilken omfattning förvaltnings- eller rättskipningsuppgifter behöver överlåtas till Förenta staterna och om dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning, se avsnitt 7.4.4–7.4.6. I avsnitt 7.4.7 behandlas frågan om vissa undantag för svenska polismän och tulltjänstemän från de bestämmelser som utredningen föreslår. Utredningens författningsförslag i dessa frågor redovisas löpande i anslutning till övervägandena.

7.4.2Allmänna utgångspunkter

Gränsdragningsfrågor som rör den amerikanska verksamheten på svenskt territorium

Avtalen om amerikansk inresekontroll syftar till att skapa ett system där amerikanska myndighetspersoner genomför amerikansk inrese- kontroll av resenärer på svenskt territorium. Systemet förutsätter att företrädare för amerikanska myndigheter tilldelas vissa befogenheter gentemot enskilda inom kontrollområdet, dvs. det område på flyg- platsen inom vilket den amerikanska behöriga myndigheten bedriver sin verksamhet.

Det är av vikt att all beslutanderätt som överlåts till utländska organ är klart avgränsad i den svenska rättsordningen. Starka rätts- säkerhetshänsyn talar för att denna princip upprätthålls och tillämpas på ett särskilt stringent sätt vad gäller överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Av den svenska lagstiftning som genomför avtalet ska alltså kunna utläsas hur långt de amerikanska tjänstemännens befogenheter sträcker sig när de utövar myndighet på svensk mark. De författningsförslag som utredningen lämnar tar sin utgångspunkt i avtalen och bygger på antagandet att avtalen inne- håller en uttömmande reglering av de befogenheter som innefattar myndighetsutövning som amerikanska tjänstemän behöver tilldelas till fullgörande av sina uppgifter enligt avtalen. Några andra myndig- hetsutövande befogenheter än dem som följer av avtalen ska alltså inte kunna komma i fråga.

Avtalet förutsätter att även svenska tjänstemän utför vissa upp- gifter, bl.a. allmän säkerhetskontroll. Dessa uppgifter är dock inte av intresse i detta sammanhang och kommer inte att tas upp här.

Det huvudsakliga syftet med den kontroll som amerikanska tjänstemän ska genomföra i Sverige är att bevilja respektive neka

140

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

personer inresa till Förenta staterna. I denna verksamhet, inrese- kontrollen, ska Förenta staterna enligt artikel VII.1 i huvudavtalet ha rätt att tillämpa det amerikanska regelverket när det gäller tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa. Denna rätt innefattar enligt samma bestämmelse bl.a. att besluta om och verk- ställa förverkanden och andra sanktioner då regelverket överträds. Av artikel IV.3 m i samma avtal framgår även att Förenta staterna har rätt att i Sverige ta ut olika slags avgifter och penningsanktioner av resenärer och flygbolag som överträder de amerikanska bestäm- melserna, utom i de fall Sverige inleder ett straffrättsligt förfarande om samma överträdelse.

Sammanfattningsvis får den amerikanska inresekontrollen anses omfatta

–att, med tillämpning av regelverket inom de fem nyss nämnda områdena, avgöra om inresa till Förenta staterna ska medges eller nekas,

–att utreda och beivra överträdelser av detta regelverk,

–att under utredningen ingripa med straffprocessuella tvångs- medel i den omfattning som detta är medgivet enligt avtalen,

–att besluta om olika slags avgifter vid överträdelser av bestäm- melserna, och

–att använda tvångsmedel för att i säkerhetssyfte eftersöka före- mål i den omfattning som detta är medgivet enligt avtalen.

Inresekontrollen är av naturliga skäl i huvudsak begränsad till resenärer, eftersom syftet med verksamheten är att pröva rätten till inresa. Det kan dock förekomma fall då inresekontrollen kan avse även en annan person i kontrollområdet. Ett exempel är då en per- son kan misstänkas för medhjälp till smugglingsbrott genom att i kontrollområdet bära med sig gods som ska överlämnas till en resenär som sedan olovligt ska föra in det i Förenta staterna.

Avtalet ger amerikanska myndigheter befogenhet att vidta också andra åtgärder än sådana som hör till inresekontrollen. Dessa åt- gärder är samtliga att hänföra till området allmän ordning och säkerhet eller allmän övervakning. De vidtas alltså inte i syfte att avgöra om en person ska medges inresa i Förenta staterna och kan avse såväl resenärer som andra. Dessa åtgärder ska samtliga utföras

141

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

med tillämpning av svensk lag. Detta följer av artikel VII.1 läst till- sammans med artikel II.6.

Det kan vara svårt att i praktiken dra en gräns mellan inrese- kontroll och annan verksamhet. Med hänsyn till att de två verksam- heterna regleras av skilda nationella lagstiftningar, den amerikanska respektive den svenska, är det dock nödvändigt att upprätthålla en sådan uppdelning. Som redovisats tidigare saknar dock frågan om viket lands lagstiftning som är tillämplig på den överlåtna uppgiften betydelse för frågan om överlåtelse av myndighetsutövning behöv- er ske eller inte. En konsekvens av att inresekontrollen ska bedrivas med tillämpning av amerikansk lag är att de rättsliga förutsättning- arna för att vidta en viss åtgärd inom ramen för denna verksamhet följer av amerikansk lag. Någon svensk reglering i dessa hänseenden är således vare sig nödvändig eller möjlig. Det torde vara tillräckligt att de befogenheter som överlåts tydligt beskrivs och avgränsas. De ytterligare förutsättningarna, exempelvis krav på viss misstankegrad, liksom bestämmelser om vem som får besluta om åtgärden och om förfarandet i övrigt, regleras av amerikanska föreskrifter, se bl.a. den Personal Search Handbook som getts ut av US Customs and Border Protection.

Åtgärder som amerikanska inresekontrollanter ska utföra enligt svensk rätt ska däremot, som nämnts, regleras i sin helhet med svenska bestämmelser.

En generell bestämmelse om amerikansk myndighetsutövning enligt avtalen

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas en bestäm- melse som reglerar de allmänna förutsättningarna för ameri- kansk myndighetsutövning på svenskt territorium. I bestämmel- sen ska anges att

–all amerikansk verksamhet i anledning av avtalen ska bedrivas i enlighet med lagen,

–proportionalitet måste iakttas vid all vålds- och tvångs- användning (artikel III.5),

–andra åtgärder som begränsar fri- och rättigheter än dem som uttryckligen anges i lagen inte ska kunna vidtas,

142

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

–inresekontrollanter ska vid ingripanden med våld eller tvång enligt lagen kunna använda hjälpmedel vid våldsanvändning och att skjutvapen bara ska få användas för att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person i kontrollområdet (artiklarna III.1 b, III.5 och VII.2).

Utredningen anser det vara av vikt att den svenska lag som genom- för avtalen ska ange att all amerikansk verksamhet på svenskt territorium ska utövas enligt föreskrifterna i den svenska lagen. Detta innebär naturligtvis samtidigt att inresekontrollanter, vid fullgörande av överlåtna uppgifter inom ramen för inresekontrollen ska följa Förenta staternas lagstiftning.

Vidare är det ur rättssäkerhetssynpunkt angeläget att en be- stämmelse införs i lagen som erinrar om att åtgärder som begränsar grundläggande fri- och rättigheter, utöver dem som anges i lagen inte ska kunna vidtas.

För svenska polismäns vidkommande kommer allmänna princi- per för polisingripanden till uttryck i 8 § polislagen (1984:387). De principer som har lagts fast i den paragrafen brukar benämnas be- hovs- och proportionalitetsprinciperna.

Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får göras bara om ingripandet är nödvändigt för att polisen ska kunna fullgöra sina skyldigheter, exempelvis för att avvärja eller undanröja en aktuell fara eller ordningsstörning. Proportionalitetsprincipen tar sikte på det intrång som polisingripandet medför för den som ut- sätts för det eller för något annat motstående intresse och innebär att detta intrång inte får stå i missförhållande till ingripandets syfte. Vidare klargörs att minsta möjliga tvång eller våld ska användas. Dessa principer gäller också vid våldsanvändning enligt 10 § polis- lagen. Kompletterande föreskrifter om skjutvapen finns i kun- görelsen (1969:84) om polisens användning av skjutvapen.

Motsvarande bestämmelser för ingripanden av tulltjänstemän finns i 4 kap. 1 och 2 §§ tullagen (2016:253).

Avtalens bestämmelse om proportionalitet vid ingripanden med våld och tvång, som återfinns i artikel III.5, bör genomföras genom en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen. Bestämmelsen bör ut- formas med polislagen som förebild.

Frågan om användning av vapen och annan liknande utrustning är nära kopplad till frågan om befogenheter. Det bör därför i lag

143

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

anges att utrustning vid utövande av våld får användas vid tvångsin- gripanden enligt lagen. Lagreglering krävs också för att klargöra att skjutvapen endast får användas i syfte att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person. I en sådan situation bör alltså en inresekontrollant kunna få använda sitt vapen för att av- värja angrepp mot sig själv eller mot andra personer som befinner sig i kontrollområdet, jfr 1 § kungörelsen om polisens användning av skjutvapen.

Till vem ska beslutanderätt överlåtas?

I avtalen utpekas omväxlande och inkonsekvent inresekontrollanter och Förenta staterna såsom utövare av sådana uppgifter som enligt utredningens bedömning behöver överlåtas. Frågan är till vem eller vilken myndighet eller organ förvaltningsuppgifterna ska överlåtas.

Av artikel I.22 i huvudavtalet kan utläsas att benämningen Förenta staterna kan, beroende av i vilket sammanhang den används, beteck- na Amerikas förenta stater, dess regering eller amerikanska myn- digheter som tilldelats uppgifter vid inresekontroll, och då särskilt US Customs and Border Protection. I 10 kap 8 § regeringsformen anges på samma sätt en stat som en möjlig mottagare av rättskip- nings- och förvaltningsuppgifter. I den svenska bestämmelsen görs således, såsom redovisats i avsnitt 7.3.1, inte heller någon skillnad mellan olika delar av staten. Begreppet staten torde alltså omfatta alla organ som tillhör staten, exempelvis myndigheter.

En möjlig och i vissa fall även rimlig slutsats är att inresekon- trollanter, även i de fall det är Förenta staterna som anges som mot- tagare av viss uppgift, ska vara utförare av uppgiften. Det finns dock bestämmelser i avtalet där det inte kan anses vara tillfredställande att uttryckligen knyta uppgiften till inresekontrollant. Utredningen har därför ansett det vara nödvändigt att göra egna överväganden och gränsdragningar i frågor om möjliga utförare av uppgifter enligt av- talen.

Utgångspunkten för utredningens överväganden i denna del har varit att det primära syftet med den föreslagna lagen är att avgränsa den amerikanska myndighetsutövningen.

I vissa uppenbara fall där uppgiften måste läggas på en fysisk per- son, har utredningen valt att lägga uppgiften på inresekontrollant.

144

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

I andra fall, där detta inte har varit lika uppenbart, eller när det ur rättssäkerhetssynpunkt inte kan anses vara lika angeläget att utpeka viss myndighet eller befattningshavare som beslutar i frågan eller utför uppgiften, har utredningen valt att lägga uppgiften på Förenta staterna. Exempel på fall där uppgiften enligt utredningens bedöm- ning kan läggas på Förenta staterna är bestämmelserna i arti- kel IV.1 d, som handlar om kontroll av personer som begär tillträde till kontrollområdet i annat syfte än att resa till Förenta staterna. Detsamma gäller artikel IV.3 o enligt vilken tillfälliga besökare och anställda från Förenta staterna får beviljas tillträde till kontroll- området.

7.4.3Åtgärder som ska vidtas med stöd av amerikansk respektive svensk lagstiftning

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas en bestäm- melse som anger att åtgärder inom ramen för inresekontrollen ska vidtas med tillämpning av Förenta staternas lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa.

Såsom redovisats ska Förenta staterna ha rätt att tillämpa ameri- kanska regler om tull invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa vid inresekontrollen i samband med utresan från Sverige. Detta bör framgå av den föreslagna lagen.

Åtgärder och förfaranden som anges i följande artiklar är enligt utredningens bedömning att hänföra till inresekontrollen och ska därmed utföras med tillämpning av amerikansk lagstiftning:

–III.2 a och b,

–IV.1 b,

–IV.3 h,

–IV.3 i – k,

–IV.3 m,

–VII.1,

–VII.3 i den del den avser inresekontroll,

145

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

–VII.7,

–VII.10 och

–VIII c.

Övriga åtgärder och förfaranden som amerikanska inresekon- trollanter ska ges behörighet att utföra enligt huvudavtalet kan inte anses ingå som en del i den amerikanska inresekontrollen. De ska därför regleras i sin helhet med svenska bestämmelser. Åtgärder enligt följande artiklar ska alltså, i den mån en författningsreglering överhuvudtaget krävs, genomföras enligt svenska bestämmelser:

–III.1 b,

–III.5,

–IV.1 c,

–IV.1 d,

–IV.1 e,

–IV.3 o,

–V.1 i,

–V.1 j,

–VII.3 i den del den avser annat än inresekontroll,

–VII.4,

–VII.6 och

–VII.8.

De åtgärder som avses i artikel VII.3 intar en mellanställning. De kan avse resenärer och vidtas då inom ramen för nationell säkerhet vid inresekontrollen i samband med utresan från Sverige. I denna del ska amerikansk lagstiftning tillämpas enligt avtalet. Enligt av- talet kan åtgärderna emellertid vidtas även inom ramen för att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet och vidtas beträffande såväl resenärer som andra som uppehåller sig i kontrollområdet. I denna del kan åtgärderna inte anses vidtagna inom ramen för den ameri- kanska inresekontrollen. Av avtalet följer då att åtgärderna ska vid- tas med tillämpning av svensk lag. De regler om personella tvångs-

146

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

medel i nuvarande lagstiftning som då kan komma ifråga är sådana som motsvarar bestämmelserna om kroppsvisitation enligt 3 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och bestämmelserna om kropps- visitation i 28 kap. rättegångsbalken.

Mot denna bakgrund behandlas de åtgärder som avses under i artikel VII.3 i den fortsatta framställningen i detta kapitel som vid- tagna med stöd av amerikansk lag i den del åtgärderna sker inom ramen för inresekontrollen och som vidtagna med stöd av svensk lag i den del de vidtas i annat syfte mot resenärer och andra inom kontrollområdet. Det innebär att dessa åtgärder behandlas i såväl avsnitt 7.4.4 som 7.4.5.

I avsnitt 7.4.6 behandlas åtgärder vid överträdelser som, på lik- nande sätt som åtgärderna enligt artikel VII.3, ska kunna tillämpas såväl vid inresekontrollen som inom ramen för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

7.4.4Inresekontrollen

Allmänt

Det kan inte råda något tvivel om att tull- och gränskontroll som sådan är en uppgift för det offentliga. Sådan kontrollverksamhet, liksom säkerhetskontroll på flygplats, är i svensk rätt underkastad en utförlig reglering på främst lag- och förordningsnivå och full- görs av gränskontrollmyndigheter. Dessa myndigheter är Polismyn- digheten, Tullverket och Kustbevakningen. Inresekontrollen enligt avtalet motsvarar den verksamhet som svenska myndigheter utför inom ramen för denna förvaltningsuppgift. Tull- och gränskontroll, alltså i detta fall inresekontroll, är därför att anse som en sådan för- valtningsuppgift som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen och som, för att kunna överlåtas till en annan stat, fordrar riksdagsbeslut. Inom ramen för denna verksamhet förekommer en rad olika del- moment som innefattar myndighetsutövning mot enskild.

Då inresekontrollen enligt artikel VII.1 kommer att genomföras enligt amerikansk lag, kan det tänkas förekomma moment i denna som saknar motsvarighet i svensk rätt. Så länge dessa moment inte innefattar längre gående möjligheter till kontroll än vad som följer av svensk ordning eller befogenheter som avser myndighetsutöv- ning utöver det som uttryckligen anges i avtalet, torde momenten

147

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

rymmas inom den överlåtna förvaltningsuppgiften att genomföra inresekontroll. Däremot får åtgärder som innefattar myndighets- utövning, och som inte uttryckligen anges i avtalet, inte utövas med hänvisning till artikel VII.1. Regleringen i avtalet vad gäller uppgif- ter som innefattar myndighetsutövning får anses vara uttömmande.

De generella bestämmelserna om inresekontrollen och befogen- heter i anslutning till denna finns i artiklarna III, IV och VII i huvudavtalet. Vissa av bestämmelserna i de två förstnämnda artik- larna korresponderar mot varandra på så sätt att de befogenheter som Sverige åläggs att tillförsäkra amerikanska tjänstemän enligt artikel III, återfinns i artikel IV som befogenheter för de ameri- kanska tjänstemännen inom kontrollområdet. I detta avsnitt tas upp de åtgärder och förfaranden som utredningen har identifierat såsom hörande till inresekontrollen. Frågor om i vad mån åtgärden eller förfarandet kan anses innefatta myndighetsutövning kommer också att behandlas.

Kontroll av resenärer och gods

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger Förenta staterna rätt att vid genomförande av inrese- kontrollen

–undersöka personers pass och andra identitetshandlingar, bagage, handväskor, handlingar och annan medhavd egen- dom (artikel III.2 a, VII.3 och VII.7),

–inhämta upplysningar och personuppgifter från resenärer (artikel III.2 b och IV.1 b),

–undersöka flygplan och förnödenheter för användning om- bord (artikel III.2 a),

–genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka

a)resenärer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som personen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet, eller föremål som inte lagligen får innehas eller föras in till Förenta staterna och som är gömda på personens kropp (artikel VII.3),

148

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

b) personer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som har gömts på personens kropp som kan utgöra bevisning i för- faranden om överträdelse av amerikansk lagstiftning om tull, in- vandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.3)

– undersöka personer i kontrollområdet genom att avlägsna delar av personens klädsel, i syfte att söka efter föremål som har gömts på den undersökta personens kropp eller i personens klädsel som kan utgöra bevisning i förfaranden om överträdelse av amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, natio- nell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.3).

I artikel IV.3 i anges den allmänna befogenheten för Förenta sta- terna att bevilja amerikansk inresekontroll för behöriga flygningar från Sverige till Förenta staterna.

Enligt artikel III.2 a åligger det Sverige att tillåta amerikanska inresekontrollanter att genomföra kontroller avseende personer, varor och flygplan. Enligt samma artikel ska inresekontrollanter även kunna undersöka sådant som på engelska betecknas aircraft stores på behöriga flygningar. Begreppet aircraft stores, som defi- nieras i artikel I.2, får enligt utredningens bedömning anses mot- svara det svenska begreppet förnödenheter för användning ombord. Bestämmelsen i artikel III.2 b innebär att amerikanska inresekon- trollanter ges rätt att genomföra frivilliga kontroller och/eller be- dömningar av resenärer. Inhämtande av personuppgifter får endast ske om personen i fråga har lämnat sitt samtycke till detta. I arti- kel IV.1 b föreskrivs på liknande sätt att Förenta staterna ska kunna inhämta all slags information från resenärer som behövs för att avtalet ska kunna tillämpas. Kontrollanter får neka amerikansk inresekontroll av resenärer som inte tillhandahåller alla nödvändiga uppgifter för att avtalet ska kunna tillämpas. Även i artikel VII.3 finns bestämmelser om möjlighet att genomföra kontroll av resenä- rer och andra personer i kontrollområdet inom ramen för inrese- kontrollen. De uppräknade bestämmelserna innefattar myndig- hetsutövning mot enskild och behöver regleras i lagen.

I artikel IV.1 c föreskrivs en befogenhet för Förenta staterna att uppmana personer i kontrollområdet att anmäla sig till en in- resekontrollant, identifiera sig och svara på frågor om syftet med

149

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

hans eller hennes vistelse där. Då artikeln omfattar mer än bara inresekontroll, behandlas den i avsnitt 7.4.5.

Artikel VII.3 innehåller bestämmelser om rätt för inresekon- trollanter att genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka resenärer och andra personer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som personen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet, eller handelsvaror, inklusive smuggelgods eller föremål som kan utgöra bevisning och som är gömda på per- sonens kropp. Inresekontrollanter får enligt samma bestämmelse, läst tillsammans med artikel I. 11 och 12, undersöka resenärer och andra personer genom att avlägsna delar av personens klädsel, i syfte att söka efter bevisföremål som har gömts på den undersökta personens kropp eller personens klädsel.

Befogenheten för inresekontrollanter att bedriva utrednings- verksamhet är begränsad till brott mot det amerikanska regelverk som uttryckligen anges i artikel VII.1 i huvudavtalet. Befogen- heterna att använda personella tvångsmedel kommer att utnyttjas framför allt gentemot resenärer och troligen främst i syfte att be- ivra brott och överträdelser av amerikansk tullagstiftning. Det kan då inte uteslutas att exempelvis misstanke om medverkan till brott mot amerikansk lagstiftning uppkommer mot annan än en resenär i kontrollområdet. Befogenheten att inom ramen för inresekontrollen kunna undersöka en person genom de personella tvångsmedel som anges i artikel VII.3 måste därför kunna användas även mot andra personer än resenärer.

Det torde stå klart att undersökning av personer på sätt som föreskrivs i artikel VII.3 utgör myndighetsutövning. En lagregler- ing är därför nödvändig.

Befogenheten enligt artikel VII.3 omfattar även åtgärder som vidtas inom ramen för upprätthållande av allmän ordning och säker- het. I denna del behandlas befogenheten i avsnitt 7.4.5 .

Artikel VII.7 innehåller också bestämmelser som är att hänföra till kontroll av medhavd egendom. I svensk rätt finns det bestäm- melser som ger tulltjänstemän befogenhet att undersöka föremål. I bl.a. 4 kap. 16 § tullagen finns bestämmelser som ger Tullverket befogenhet att undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras samt även bagage, handväskor och liknande som med- förs av en resande, allt i syfte att kontrollera bl.a. att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts.

150

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

De tre begreppen i artikel VII.7 inspect, examine och search torde närmast kunna översättas med undersöka i samtliga fall. En- ligt utredningens bedömning täcker det svenska rättsliga begreppet undersöka väl de åtgärder som avses i avtalsbestämmelsen. Det bör noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att be- stämmas enligt amerikansk rätt. Detta eftersom det är amerikansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikel VII.7.

Befogenheten enligt artikel VII.7 att besiktiga och undersöka gods torde vara att anse som myndighetsutövning och behöver där- för lagregleras.

Av bestämmelserna kan tydligt utläsas att inresekontrollen är frivillig för resenärer. Följden av att inte underkasta sig kontroll är att resenären inte får genomgå inresekontroll. Konsekvensen av att inte tillhandahålla begärda upplysningar är på motsvarande sätt att resenären kan nekas inresekontroll. Frivilligheten hindrar emeller- tid inte att det förekommer inslag av myndighetsutövning vid genomförande av inresekontrollen. Inresekontrollen kan ur denna aspekt jämföras med det frivilliga utbildningsväsendet. När det gäller detta område har Justitiekanslern i flera ärenden uttalat att frivilligheten inte hindrar att myndighetsutövning mot studenter förekommer, exempelvis i form av examination (se bl.a. Justitie- kanslerns beslut den 21 februari 2007 i ärendet med dnr. 5212-06-40 och beslut den 11 juni 2007 i ärendet med dnr. 4400-05-40).

Innebörden av frivilligheten vad gäller uppgiftslämnade och kon- troll torde också vara att tvångsmedel som huvudregel inte bör kunna användas mot en resenär som motsätter sig uppgiftslämnande eller kontroll så länge misstanke om brott eller förseelse inte föreligger. En annan sak är att resenärer kan behöva genomgå identitetskontroller m.m. inom ramen för den ordningshållningsverksamhet som inrese- kontrollanterna, tillsammans med svenska poliser och tulltjänstemän, också har till uppgift att fullgöra inom kontrollområdet (se arti- kel IV.1 c som behandlas i avsnitt 7.4.5).

151

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

Åtgärder vid olagligt innehav av egendom, m.m.

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som anger att Förenta staterna vid genomförande av inresekon- trollen får

–tillfälligt ta hand om egendom i syfte att utreda överträdelser av amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.7),

–använda tvångsmedel motsvarande beslag, kvarstad och för- var för att säkra ett framtida förverkande (artikel VII.7 och VII.10),

–besluta om förverkande av egendom (artikel VII.7 och VII.10)

I lagen ska vidare framgå att tvångsmedel i förverkandesyfte och förverkande bara får ske om egendomen lagligen kan innehas och föras ut från Sverige enligt svensk rätt eller om svensk polis- man eller tulltjänsteman har avstått från att vidta rättsliga åtgär- der i anledning av innehavet (artikel VII.10).

Det ska även införas en bestämmelse som anger att Förenta staternas lagstiftning ska tillämpas i fråga om överprövning av Förenta staternas beslut om tvångsmedel i syfte att säkra ett för- verkande (artikel VII.10).

I artikel VII.7 föreskrivs att inresekontrollanter ska ha rätt att inte bara undersöka, utan även vidta andra åtgärder med resenärers medhavda egendom. Dessa åtgärder är detain, seize och cause the forfeiture of.

Begreppet detain torde på svenska närmast motsvaras av det rätts- liga begreppet tillfälligt ta hand om. Enligt 3 kap. 7 § tullagen får Tullverket tillfälligt ta hand om en icke-unionsvara om det behövs för tullövervakningen, dvs. bl.a. för att undersöka i enlighet med vad som beskrivits i närmast föregående avsnitt. Det bör även här noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att bestämmas enligt amerikansk rätt. Detta eftersom det är ameri- kansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikeln.

De vedertagna svenska rättsliga motsvarigheterna till seize och cause the forfeiture of är beslag respektive förverkande, se bl.a. Ord-

152

SOU 2017:58 Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

lista för Sveriges Domstolar, utgiven av Domstolsverket, 4 uppl., 2016.

I amerikansk rätt kan, enligt vad utredningen inhämtat, vid sidan av de straffprocessuella tvångsmedlen beslag, kvarstad, förvar och förverkande, även tillämpas ett administrativt förfarande i de ärenden som aktualiseras genom avtalen. Förfarandet är identiskt med det som gäller för beslag och förverkande, med den skillnaden att åtgärderna vidtas inom ramen för ett administrativt förfarande. Syftet med åtgärderna är i båda fallen identiska, nämligen att säker- ställa ett överförande av egendomen till staten, respektive att överföra egendomen till staten. Det är i förväg inte möjligt att av- göra vilket förfarande som kommer att tillämpas i ett visst ärende och en växling av förfarande kan också förekomma beroende på vad som framkommer under kontrollen.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det som redovisats i avsnitt 7.4.2 angeläget att den myndighetsutövning som överlåts till Förenta staterna är tydligt angiven och avgränsad. Det svenska begreppet förverkande kan enligt utredningens mening användas för att över- sätta avtalets begrepp cause the forfeture of. Med begreppet förver- kande avses i dessa sammanhang inte det svenska rättsliga institutet förverkande, utan förverkande i den allmänna betydelsen att över- föra egendom i statens ägo.

Begreppet seize bör enligt utredningens mening översättas med tvångsmedel i syfte att säkerställa verkställigheten av ett beslut om förverkande. I syfte att tydligt avgränsa de tvångsmedel som kan komma i fråga i detta sammanhang till att avse s.k. reella tvångs- medel, bör i bestämmelsen som föreslås anges de svenska relevanta tvångsmedlen, nämligen beslag, kvarstad och förvar.

Inresekontrollanter ska alltså ges rätt att tillfälligt ta hand om egendom för att undersöka om den lagligen får föras in i Förenta staterna. Kontrollanter ska vidare ges befogenhet att ta egendom i beslag och besluta om kvarstad eller förvar avseende egendom som ska förverkas samt besluta om förverkande av sådan egendom. Ut- gångspunkten är att svenska myndigheter ska ha den primära rätten att ingripa mot olaga innehav enligt svensk rätt. En sådan ordning följer redan av att den svenska utresekontrollen ska ske före den amerikanska inresekontrollen.

Enligt artikel VII.10, till vilken hänvisning sker i artikel VII.7, ska inresekontrollanter kunna säkra och besluta om förverkande av

153

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

egendom enligt amerikansk lag i två fall. Det första fallet avser gods som lagligen får innehas och föras ut ur landet enligt svensk rätt. Det andra fallet är att svensk behörig myndighet har valt att inte inleda något förfarande i anledning av innehavet. Även överkla- gande av dessa beslut ska följa den ordning som följer av ameri- kansk rätt. Exklusiv jurisdiktion för Förenta staterna föreskrivs alltså för sådant innehav som inte är förbjudet enligt svensk rätt. I alla andra fall föreskrivs att Sverige ska ha företräde att utöva sin domsrätt. Bestämmelsen innebär i båda situationerna att en annan stat medges rätt att i vissa fall vidta rättskipningsuppgifter på svenskt territorium. Det torde vara att anse som ett överlämnande av svensk rättskipningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och som därför kräver lagreglering. En bestämmelse bör vidare införas där det anges att Förenta staternas lagstiftning ska tillämpas vid överprövning av beslut om de reella tvångsmedel som kan komma i fråga för att säkerställa ett förverkande.

Befogenheten att vägra kontroll respektive inresa

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger Förenta staterna

–rätt bevilja respektive vägra resenärer och transportörer amerikansk inresekontroll efter en samlad bedömning av om- ständigheterna i det enskilda fallet (artikel IV.3 i, IV.3 j och VIII.c), samt

–rätt att, efter genomförd inresekontroll, vägra resenärer in- resa till Förenta staterna eller medtagande av gods ombord på behöriga flygningar (artikel IV.3 k).

Till inresekontrollen hör befogenheten att bevilja respektive vägra amerikansk inresekontroll i vissa fall enligt artiklarna IV.3 i, IV.3 j och VIII.c. Enligt artikel IV.3 j iv kan inresekontroll vägras resenä- rer och transportörer efter en bedömning i varje enskilt fall, inklu- sive fall där resenären eller transportören har underlåtit att betala föreskriven avgift för kontrollen. Beslut att erbjuda respektive vägra resenärer och andra amerikansk inresekontroll torde vara att anse som myndighetsutövning.

154

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

Möjligheten att vägra inresekontroll är frikopplad från befogen- heten att vägra inresa efter genomförd kontroll eller att vägra medtagande av föremål eller gods på planet. Den senare rätten för Förenta staterna regleras i artikel IV.3 k. Beslut av detta slag är syf- tet med inresekontrollen. I vilka fall inresa får vägras regleras inte närmare i avtalet. Detta hänger sannolikt ihop med att det styrs fullt ut av amerikansk lagstiftning. Att det är amerikansk myndighet som utövas blir särskilt framträdande när det gäller denna befogenhet. Icke desto mindre torde det emellertid stå klart att en amerikansk myndighets beslut att vägra någon inresa eller att medta gods på resan är att anse som myndighetsutövning som sker på svenskt ter- ritorium. Bestämmelser som ger inresekontrollanter rätt att bevilja eller vägra inresekontroll respektive inresa bör införas i lagen.

Rätten att ta ut böter och avgifter

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger Förenta staterna rätt att ta ut avgifter för inresekontrol- len, besluta om böter och avgifter enligt amerikansk lagstiftning för överträdelser av Förenta staternas regelverk om tull, invand- ring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa, om inte Sverige har inlett ett straffrättsligt förfarande avseende samma överträd- else (artikel IV.3 m).

Förenta staterna har enligt artikel IV.3 m rätt att under vissa förut- sättningar ta ut fees, civil fines och monetary penalties enligt Förenta staternas lagstiftning av dem som bryter mot de regler som gäller för den amerikanska inresekontrollen vid utresa från Sverige. Rätt- en för Förenta staterna i dessa hänseenden avser endast de fall då Sverige har valt att avstå från att inleda ett straffrättsligt förfarande för överträdelsen.

En bestämmelse som genomför artikel IV.3 m behöver införas. Av avtalets lydelse kan inte dras någon säker slutsats om parternas avsikt med begreppen fees, civil fines och monetary penalties varit att det ska omfatta det som på svenska nämns böter och avgifter (in- klusive expeditionsavgifter) eller endast endera av dessa begrepp.

Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att de tre begreppen ska anges i svensk författningstext som avgifter och böter.

155

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

Det bör noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att bestämmas med tillämpning av amerikansk rätt. Detta eftersom det är amerikansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikeln.

Artikeln innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk rättskipning. Rätten för Förenta staterna att inleda förfaranden en- ligt denna artikel är subsidiär i förhållande till den svenska doms- rätten. Bestämmelsen innebär likväl att en annan stat medges rätt att i vissa fall vidta rättskipningsuppgifter på svenskt territorium. Detta måste anses vara ett överlämnande av svensk rättskipande uppgift som innefattar myndighetsutövning. Den omständigheten att rättskipning ska ske enligt den andra statens processordning och lagstiftning förändrar inte denna slutsats.

Överlämnande till svensk behörig myndighet

Utredningens bedömning: Befogenheten att överlämna resenä- rer eller gods som nekats inresa respektive införsel till Förenta staterna (artikel IV.3 h) utgör inte myndighetsutövning.

Artikel IV.3 h innehåller bestämmelser om skyldighet för Förenta staterna att lämna detaljerad information till svensk behörig myn- dighet om beslut att neka passagerare inresa till Förenta staterna. Av bestämmelsen följer vidare en skyldighet för Förenta staterna att, när detta är lämpligt, till svenska behöriga myndigheter över- lämna resenärer och gods som har nekats inresa till Förenta staterna. Bestämmelsen innebär i sig inga befogenheter som kan in- nefatta myndighetsutövning. En annan sak är att överlämnande av passagerare som inte frivilligt medverkar till åtgärden, under vissa förutsättningar kan aktualisera användning av tvång. Stöd för detta kan finnas i bl.a. artikel VII.6.

Artikeln, som således innehåller regler om förfarande och sam- arbete för inresekontrollanter i förhållande till svenska behöriga myndigheter, behandlas i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2.

156

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

Kommunikations- och kontrollutrustning

Utredningens bedömning: Installation och användning av nöd- vändig utrustning för utförande av inresekontroll (artikel III.2 d) utgör inte myndighetsutövning. Beslut om vilken utrustning som ska installeras och användas (samma artikel) utgör inte norm- givning.

Enligt artikel III.2 d har Sverige en skyldighet att medge installa- tion och användning av kommunikations- och undersökningsut- rustning som Förenta staterna finner nödvändig, inklusive sökhun- dar, radiologisk och nukleär spårutrustning, liksom utrustning för att fotografera och röntga bagage.

Installation och användning av nödvändig utrustning för kom- munikation och kontroll av resenärer, bagage, flygplan och gods in- går som ett led i utövandet av kontrollverksamheten och utgör inte i sig någon myndighetsutövning.

Såsom avtalet är utformat överlåts rätten att bestämma vilken typ av utrustning som ska installeras till amerikanska myndigheter. Den fråga som då aktualiseras är huruvida det här är fråga om över- låtelse av normgivningskompetens. Regeringsformen anförtror normgivningsmakten på olika områden åt riksdagen och regeringen samt, efter delegation, till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Rätten att besluta om rättsregler är, som det har redogjorts för i det tidigare, en kompetens som grundar sig direkt på regeringsformen. Det är alltså en konstitutionell befogenhet som inte kan överlåtas till annan stat.

Avsikten med artikeln är att amerikanska inresekontrollanter ska ha tillgång till nödvändig kommunikations- och kontrollutrustning för att kunna utöva sin verksamhet enligt avtalen. Det torde med fog kunna hävdas att eventuella föreskrifter om nödvändig utrustning vid genomförande av inresekontrollen enbart kommer att ta sikte på denna verksamhet och tillämpning av föreskrifterna i den svenska rättsordningen inte kommer att bli aktuell. Meddelande av före- skrifter om nödvändig utrustning för fullgörande av de uppgifter som överlåts med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen är således enligt ut- redningens bedömning inte att betrakta som en överlåtelse av norm- givningsmakt.

157

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

7.4.5Allmän övervakning samt upprätthållande av allmän ordning och säkerhet

Allmänt

Utgångspunkten är att svenska myndigheter bär huvudansvaret för allmän övervakning samt för att upprätthålla av allmän ordning och säkerhet även inom kontrollområdet.

Genom huvudavtalet ges, parallellt med detta, inresekontrol- lanter befogenheter inom kontrollområdet som är att hänföra till sådan verksamhet. Bestämmelserna får anses syfta till att trygga säkerheten inom kontrollområdet även vid tillfällen då svensk be- hörig myndighet inte finns tillgänglig inom området.

Det är som nämnts inledningsvis en vansklig uppgift att dra en tydlig gräns mellan uppgifter som hör till inresekontroll å ena sidan och allmän övervakning respektive upprätthållande av allmän ord- ning och säkerhet å den andra. De befogenheter som torde kunna hänföras till allmän övervakning samt till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet är sådana som kan användas mot alla som befinner sig i kontrollområdet, alltså inte bara resenärer. Ett annat kriterium torde vara syftet med åtgärden. Om åtgärden syftar till att bevilja eller neka inresa respektive införsel av egendom i Förenta staterna är den att hänföra till inresekontrollen. Är däremot syftet att stoppa ett pågående brott eller att avvärja identifierade eller miss- tänkta säkerhetsrisker inom kontrollområdet, är åtgärden i stället att anse som hörande till allmän övervakning eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Om syftet med åtgärden är det sen- are, torde den vara att hänföra till upprätthållande av ordning och säkerhet, även om den riktar sig mot en resenär.

Båda de två sistnämnda verksamheterna är att anse som en för- valtningsuppgift då de bedrivs av en myndighet. Vissa åtgärder som en myndighetsperson får vidta för att kunna fullgöra sådana uppgifter kan även innefatta myndighetsutövning och innebära ingrepp i den grundlagsskyddade personliga integriteten och rörelsefriheten.

Såsom angetts i avsnitt 7.4.2 ska de åtgärder som inte är att hän- föra till inresekontroll utföras enligt svensk rätt. Det är följaktligen i dessa delar nödvändigt att reglera de rättsliga förutsättningarna för åtgärden i den lagstiftning som föreslås för att genomföra avtalen.

Såsom också redovisats i avsnitt 7.4.2 kan amerikansk kontroll- personal använda straffprocessuella tvångsmedel endast inom ramen

158

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

för inresekontrollen. Det innebär bl.a. att det tvångsmedel som i avtalet benämns partial body search inte kan användas inom ramen för den verksamhet som avser allmän övervakning samt upprätt- hållande av allmän ordning och säkerhet.

Inhämtande av information, undersökning och rätten att bevilja respektive vägra tillträde till kontrollområdet

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger Förenta staterna respektive, i förekommande fall, in- resekontrollanter rätt att

–inhämta biometrisk och biografisk information från varje person som begär tillträde till kontrollområdet i annat syfte än att resa till Förenta staterna, att genomföra bakgrunds- kontroll av dessa personer och att bevilja respektive neka dem tillträde till kontrollområdet (artikel IV.1 d),

–efter samråd med Polismyndigheten bevilja tillfälliga besö- kare och anställda från Förenta staterna tillträde till kontroll- området (artikel IV.3 o),

–uppmana personer som befinner sig inom kontrollområdet att anmäla sig till en inresekontrollant, identifiera sig och be- svara frågor om varför han eller hon befinner sig i området (artikel IV.1 c),

–uppmana en person som obehörigen vistas i kontrollområdet att lämna detta (artikel IV.1 e),

–kroppsvisitera andra personer än resenärer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet (artikel VII.3). En sådan kroppsvisitation får endast omfatta vad personen bär på sig och ska genomföras med tillämpning av bestämmelserna i lagen.

Förenta staterna ska enligt artikel IV.1 d ha rätt att inhämta bio- metrisk och biografisk information från varje person, med undan- tag för svensk polis eller tullpersonal, som begär tillträde till kon- trollområdet i annat syfte än att resa till Förenta staterna, att genomföra bakgrundskontroll av dessa personer och att bevilja

159

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

respektive neka dem tillträde till kontrollområdet. I artikeln regle- ras Förenta staternas befogenheter gentemot andra personer än resenärer. Befogenheten får anses höra till ordnings- och säkerhets- arbetet och vara ett sådant uttryck för samhällets maktbefogenhet- er gentemot den enskilde att den får anses innebära myndighets- utövning. Liknande innebörd har befogenheten enligt artikel IV.3 o att bevilja vissa typer av besökare och anställda från Förenta stat- erna tillträde till kontrollområdet. Den senare bestämmelsen före- skriver en skyldighet för Förenta staterna att samråda med svensk behörig myndiget. Med hänsyn till att frågan får anses gälla ordning och säkerhet, torde Polismyndigheten vara att anse som behörig myndighet. Denna myndighet bör därför anges här. Bestämmelsen kan inte anses ställa krav på att de båda staternas myndighet ska vara eniga i frågan om tillträde ska medges. Bestämmelser om rätt för Förenta staterna att på föreskrivet sätt kontrollera och besluta om personer som ska släppas in i kontrollområdet i annat syfte än att genomgå inresekontroll bör införas i den nya lagen.

Begreppen biometrisk och biografisk information definieras inte i avtalen. Enligt utredningens bedömning betecknar begreppet bio- metrisk information personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möjliggör eller bekräf- tar unik identifiering av personen i fråga, se SOU 2017:29, s. 149. En definition med detta innehåll bör, som det har angetts i av- snitt 6.4.2 införas i den föreslagna lagen.

Biografisk information omfattar enligt utredningens bedöm- ning, sådant som uppgifter om en persons namn, personnummer eller födelsetid, och adress. Även detta begrepp bör, som det har angetts i avsnitt 6.4.2, definieras i lagen.

För att medges tillträde till kontrollområdet kommer normalt också tillträde att behöva medges till andra områden på flygplatsen där det krävs särskild behörighet för tillträde, s.k. behörighetsom- råden. För att medge sådant tillträde krävs enligt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:1) om luftfartsskydd att flygplatsoperatören utfärdar en s.k. visitor badge och besökaren ska eskorteras av en person med behörighetskort som medger rätt att eskortera besökare. Det finns redan i dag inarbetade rutiner och procedurer för denna hantering. Någon ytterligare reglering med anledning av den ameri- kanska inresekontrollen behövs därför inte.

160

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

I artikel IV.1 c föreskrivs en rätt för Förenta staterna att få varje person, med undantag för svensk polis eller tulltjänsteman, som be- finner sig inom kontrollområdet att anmäla sig till en inresekon- trollant, visa id-handling och på begäran lämna information om varför han eller hon befinner sig i kontrollområdet. Det engelska begreppet som används är to order any person.

Begreppet säga till, men då i formen tillsägelse, förekommer som ett rättsligt begrepp i bl.a. 23 kap. 8 och 9 a §§ rättegångsbalken. I det första fallet avses tillsägelse av den som befinner sig på en plats där brott förövats att medfölja till förhör. I det senare fallet avses tillsägelse av den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon bär på sig eller bär med sig. I båda fallen kan tillsägelsen, om den inte åtlyds, följas av tvångsåtgärder; medtagande till förhör av personen respektive tillfälligt omhändertagande av utrustningen.

Utredningen anser det ligga närmast till hands att parterna med den aktuella bestämmelsen avsett en rätt för den amerikanska per- sonalen att säga till eller uppmana en person som anträffas i kon- trollområdet att anmäla sig till en inresekontrollant, identifiera sig och besvara frågor om syftet med hans eller hennes vistelse i kon- trollområdet. I vissa lagstiftningsarbeten har begreppen säga till och uppmana använts som synonyma. Ett exempel på detta är 20 § andra stycket smugglingslagen (2000:1225).

Av de båda synonyma uttrycken säga till respektive uppmana har utredningen valt att använda det senare.

Redan tillsägelser av med polisbefogenheter utrustad personal i samband med ordningshållning är att anse som myndighetsutöv- ning (jfr Bengtsson, Bertil, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 67). Befogenheten för en myndighetsperson att uppmana enskilda att visa id-handling i samband med upprätthållande av all- män ordning och säkerhet torde mot denna bakgrund vara att be- trakta som myndighetsutövning. Möjligheten att ställa frågor i anledning av identitetskontrollen får anses ingå som ett led i denna befogenhet. Artikeln bör genomföras genom att en bestämmelse med motsvarande innebörd införs i den nya lagen.

Av artikel IV.1 e följer en befogenhet som syftar till att förmå personer som obehörigen vistas inom kontrollområdet att lämna detta. Det engelska begreppet är to order an unauthorized person. Ett alternativ till säga till, som berörts ovan i anledning av artikel IV.1 c, är

161

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

i detta sammanhang begreppet avvisa som även det förekommer som rättsligt begrepp. I exempelvis 13 § polislagen (1984:387) förekommer begreppet som en åtgärd som kan riktas mot den som bl.a. stör allmän ordning. Begreppet har ingen helt entydig betydelse. I kommentaren till 13 § polislagen, Berggren, Nils-Olof och Munck, Johan, Polislagen

– En kommentar, Zeteo, version den 15 april 2016, har hävdats att begreppet avser att hindra en person från att komma in i ett område eller en byggnad. Polisrättsutredningen, SOU 1993:60, s. 178, uttalade däremot att med begreppet avses att en polisman uppmanar en person att lämna ett utrymme.

Utredningen anser det ligga närmast till hands att parterna med den aktuella bestämmelsen avsett en rätt för den amerikanska per- sonalen att uppmana den som obehörigen vistas i kontrollområdet att lämna detta. Eftersom begreppet avvisa inte har en entydig svensk betydelse, anser utredningen att uttryckssättet uppmana någon att lämna bör användas. Befogenheten för en inresekontrollant att upp- mana en person att lämna kontrollområdet får anses vara myndig- hetsutövning. En bestämmelse som genomför artikel IV.1 e bör införas i den nya lagen.

Artikel VII.3 innehåller bestämmelser om rätt för inresekon- trollanter att genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka även andra personer än resenärer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som personen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet, som är gömda på personens kropp.

Av definitionen av patdown i artikel I.12 i huvudavtalet framgår att åtgärden kan företas bl.a. i syfte att eftersöka föremål som per- sonen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet. Denna åtgärd sker alltså i säkerhetssyfte. Befogenheten enligt be- stämmelsen överensstämmer väl med den som svensk personal har med stöd av lagen om luftfartsskydd.

När denna avtalsbestämmelse genomförs i svensk rätt bör den av rättsäkerhetsskäl, enligt utredningens bedömning, så långt som möjligt utformas med tillämpning av redan vedertagna bestäm- ningar av och benämningar på tvångsmedel. Vid bedömningen av vilket eller vilka svenska begrepp som motsvarar patdown finns det anledning att utgå från de åtgärder som får vidtas och i vilket syfte åtgärderna får vidtas. Det ligger då närmast till hands att utgå från begreppet kroppsvisitation.

162

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

Med begreppet kroppsvisitation avses enligt 28 kap. 11 § rätte- gångsbalken undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Den form av kroppsvisitation som regleras i rättegångsbalken innehåller, utöver vad som följer av definitionen, inte någon be- gränsning av vad som får undersökas. Begreppet patdown är snävare än det svenska begreppet kroppsvisitation, eftersom det inte om- fattar en undersökning av det som en person bär med sig, såsom exempelvis väskor. Å andra sidan omfattar begreppet patdown, när det gäller vad en person bär på sig, inte andra åtgärder än sådana som ingår i det svenska begreppet kroppsvisitation. En slutsats av detta är att det svenska begreppet kroppsvisitation, men begränsat till en undersökning av vad en person bär på sig, kan användas för att ange den befogenhet som överlåts till amerikansk myndighet. Syftet med kroppsvisitationen ska vara att eftersöka föremål som hotar säkerheten på det sätt som närmare anges i artikel VII.3. Eftersom åtgärden hör till säkerhetsarbetet, ska den genomföras enligt svensk rätt. För förfarandet ska samma regler gälla som för den särskilda säkerhetskontrollen, se avsnitten 11.5.7 och 11.5.8.

Övriga befogenheter

Utredningens bedömning: Befogenheten att granska och god- känna anställda som söker eller innehar befattningar som ger dem tillträde till kontrollområdet (artikel V.1 i) innefattar inte myndighetsutövning. Befogenheten att undersöka varor som ska säljas eller på annat sätt tillhandahållas inom kontrollområdet (artikel V.1 j) innefattar inte heller myndighetsutövning.

Genom artikel V.1 i tillförsäkras en rätt för Förenta staterna att granska och godkänna anställda, med undantag av svenska polismän och tulltjänstemän, som söker eller innehar befattningar som ger dem rätt till tillträde till kontrollområdet i tjänsten. Enligt utredningens bedömning är detta inte någon befogenhet som innefattar myndig- hetsutövning. Bestämmelsen behandlas också i avsnitt 16.4.1.

I artikel V.1 j föreskrivs en rätt för Förenta staterna att under- söka och godkänna handelsvaror som tillhandahålls eller erbjuds till försäljning inom kontrollområdet eller ombord på flygplan som har

163

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

genomgått amerikansk inresekontroll. Denna bestämmelse grundar inte heller någon befogenhet för amerikanska tjänstemän som kan anses innefatta myndighetsutövning. Artikeln behandlas också i avsnitt 16.4.1.

7.4.6Åtgärder och befogenheter vid överträdelser

Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger inresekontrollanter rätt att vid inresekontroll och upp- rätthållande av allmän ordning och säkerhet

–uppmana en person som är misstänkt för brott mot svensk eller amerikansk lagstiftning att stanna kvar i kontrollområ- det, tills svensk behörig myndighet anländer till platsen (arti- kel VII.6), och

–kvarhålla en person som inte lyder en uppmaning att stanna kvar i kontrollområdet tills svensk behörig myndighet anlän- der till platsen (artiklarna VII.6 och VII.2).

Utredningens bedömning: Skyldigheten att hänskjuta frågan om att genomföra en undersökning av kroppens håligheter eller en medicinsk röntgenundersökning till behörig svensk myndighet (artikel VII.4) innefattar inte någon myndighetsutövning. Rätten för inresekontrollanter att överlämna omhändertagen egendom till svensk behörig myndighet (artikel VII.8) innefattar inte heller någon befogenhet för inresekontrollanter som utgör myndighets- utövning. Detsamma gäller rätten att ha tillgång till eller bära utrustning för våldsanvändning (artikel III.1 b).

Artikel VII.6 innehåller bestämmelser om rätt för inresekontrollan- ter att hindra personer från att avvika från kontrollområdet.

164

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

Begreppen delay och hold

De engelska ord som används för att beskriva sätten för inrese- kontrollanterna att hindra personer från att lämna kontrollområdet är delay och hold. Språkligt sett torde de två uttrycken kunna över- sättas med fördröja eller uppehålla respektive hålla kvar.

Begreppet uppehålla en person, liksom det synonyma begreppet fördröja, torde inte förekomma som juridisk term i svensk rätt. Enligt utredningens bedömning får begreppet närmast vara att anse som en beskrivning av den åtgärd som kontrollanten vidtar i syfte att en skyldighet att kvarstanna ska inträda för den som får uppma- ningen. Med detta synsätt skulle alltså kontrollantens befogenhet att uppehålla motsvaras av en skyldighet att stanna kvar för den som får uppmaningen att göra detta. I svensk författningstext kan därför delay anges med uppmana att stanna kvar. Den rättsliga inne- börden av begreppet uppmana har behandlats i avsnitt 7.4.5. Såsom framgår där grundar avtalsbestämmelsen inte någon befogenhet att med tvång hålla kvar personen, om uppmaningen inte följs.

Begreppet kvarhålla förekommer som juridiskt begrepp i svensk rätt. I 9 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) anges att en utlänning i vissa fall är skyldig att stanna kvar hos polisen för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt kodexen om Schengen- gränserna eller i samband med kallelse eller hämtning, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Enligt andra stycket i paragrafen får en polisman hålla kvar en ut- länning som vägrar att stanna kvar för utredning. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att skyldigheten enligt första stycket att stanna kvar inte är ett tvångsmedel, men att ett kvarhållande med stöd av andra stycket är att anse som ett frihetsberövande, se prop. 1994/95:179, s. 71 f. och 77 samt Lagrådets yttrande återgivet på s. 117.

Befogenheterna i artikel VII.6 ska kunna företas såväl inom ramen för inresekontrollen som för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet

I artikel VII.6 föreskrivs alltså åtgärder som syftar till att hindra personer som är misstänkta för brott att avvika från platsen i av- vaktan på att svensk polisman eller tulltjänsteman anländer till plat- sen. Åtgärden bör rimligen kunna företas såväl inom ramen för

165

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

inresekontrollen som i verksamheten att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet. Misstanke om brott mot sådan amerikansk lag- stiftning som får beivras inom ramen för inresekontrollen kan ju tänkas aktualisera åtgärder som förutsätter att svensk polisman tillkallas.

Till skillnad från vad som gäller för den undersökning av en per- sons påklädda kropp, en åtgärd som också kan förekomma i både inresekontroll och upprätthållande av ordning och säkerhet, torde syftet med en åtgärd enligt denna artikel vara att stoppa ett miss- tänkt pågående brott, och inte att utreda eller förhindra brott. Stöd för en sådan slutsats finns i artikel VII.2, som får anses vara den centrala bestämmelsen i avtalet när det gäller att ingripa med tvång vid ett pågående brott. Det engelska uttrycket som används i be- stämmelsen för att beskriva åtgärden är to surpress.

Närmare om befogenheten att ingripa mot brott

Som utredningen redogjort för i avsnitt 7.4.2 ska andra vålds- och tvångsbefogenheter än sådana som uttryckligen anges i avtalet inte komma i fråga. Artikel VII.2 får anses reglera den allmänna befo- genheten att ingripa med tvång och innehåller inte några egentliga befogenheter. Vilka ingripanden som ska kunna ske för att stoppa ett pågående brott får anses vara reglerat på ett uttömmande sätt i artikel VII.6 i avtalet. En uppmaning att stanna kvar i kontrollom- rådet innefattar inget inslag av tvång. Tvång ska däremot kunna användas om personen, trots uppmaning att stanna kvar, försöker avvika från platsen.

Såsom avtalet är utformat har alltså inresekontrollanter rätt att vidta åtgärder som syftar till att ingripa mot brott. Sådan verksam- het kan i normala fall övergå i egentlig brottsbekämpning, dvs. vidtagande av åtgärder för att utreda och beivra brottet. Inrese- kontrollanternas befogenhet enligt avtalen är dock i dessa avseen- den begränsad till det initiala skedet under förloppet från det att brottsmisstanke uppstår till dess att svenska ansvariga myndigheter har underrättats och tagit över. Detta följer av såväl artikel VII.2 som artikel VII.6. Inresekontrollanter anförtros alltså inte någon brottsbekämpande befogenhet i egentlig mening. För en sådan slut- sats talar även bestämmelsen i artikel VII.12, enligt vilken inrese-

166

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

kontrollanter ska bistå svenska myndigheter i det brottsbekämpande arbetet. Av det engelska begreppet provide reasonable assistance, som används i bestämmelsen, får anses följa en avsikt att inte ge inrese- kontrollanterna någon självständig brottsbekämpande befogenhet.

Befogenheten att tillfälligt kvarhålla en brottsmisstänkt är kopplad till viss tvångsanvändning. Villkoren och begränsningarna för ingrip- anden med våld och tvång regleras i artikel III.1 b och artikel III.5 i avtalet. Bestämmelserna, som behandlar rätten att använda utrustning för utövande av våld respektive den allmänna proportionalitets- principen vid tvångsanvändning, har behandlats i avsnitt 7.4.2.

Av artikel VII.2, läst tillsammans med artikel III.5, till vilken den hänvisar, följer att skjutvapen endast får användas för att av- värja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person. Inresekontrollanter får alltså enligt dessa bestämmelser bara ha rätt att använda skjutvapen när de utövar den allmänna rätten till själv- försvar och försvar av andra personer. Det följer av avtalet att det våld som används i detta syfte inte får vara oförsvarligt i förhållande till det våld eller hot som angreppet utgör. Frågan om författnings- regleringen av befogenheten att använda skjutvapen och våld i övrigt behandlas i avsnitt 7.4.2. under rubriken En generell bestämmelse om amerikansk myndighetsutövning enligt avtalen.

Rätten att med våld och tvång ingripa mot en brottsmisstänkt sam- manfaller delvis med rätten till envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Trots detta får de tvångsåtgärder som myn- dighetspersoner som det nu är frågan om vidtar i tjänsten anses vara myndighetsutövning (jfr Ds 1999:31 s. 95 och prop. 2016/17:139, s. 53).

Behovet av lagreglering och därmed sammanhängande frågor

Även om befogenheten enligt artikel VII.6 endast avser ett tillfäl- ligt hindrande av en person från att avlägsna sig från platsen, torde den vara att anse som en åtgärd som innebär myndighetsutövning. Utgångspunkten är alltså att befogenheten att uppmana en brotts- misstänkt att stanna kvar och att kvarhålla en sådan person bör regleras i lag.

167

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

Det finns anledning att närmare granska innebörden av bestäm- melsen i artikel VII.6. Översatt till svenska ger den en inresekon- trollant befogenhet att

a)i kontrollområdet uppmana resenärer eller personer, med undan- tag för tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter, som är misstänkta för brott enligt antingen Förenta staternas eller Sveriges lagar eller förordningar att stanna kvar där,

b)kvarhålla personer som avses i punkten a) och som är miss- tänkta för att hindra en inresekontrollant i sin tjänsteutövning, och

c)i de fall som avses i punkten b), uppmana den försöker avvika från kontrollområdet att stanna kvar.

Det får anses att befogenheten att uppmana enligt punkten c) om- fattas av den längre gående befogenheten att i samma situation kvarhålla personen enligt punkten b). Med denna utgångspunkt be- höver befogenheten i punkten c) inte anges i den svenska författ- ningstexten.

Enligt vår bedömning kan hindrandet av en inresekontrollant i dess tjänsteutövning inte rimligen bestå i annat än att personen vägrar stanna kvar. Bestämmelsen kan därför i tillämpliga delar ut- formas med 9 kap. 11 § utlänningslagen som förebild. Av bestäm- melsen bör även framgå att ingripandet enbart får bestå tills svensk behörig myndighet anländer till platsen.

I artikel VII.6 regleras alltså sätten att enligt artikel VII.2 ingripa för att stoppa ett brott. Befogenheten enligt artikel VII.6 bör även kunna användas vid överlämnande till svenska myndigheter av rese- närer som nekats inresa till Förenta staterna enligt artikel IV.3 h. Detta förutsätter dock att resenären, på ett sätt som får anses vara brottsligt, motsätter sig överlämnandet.

Andra frågor som har samband med befogenheten att använda våld och tvång

Själva innehavet av eller tillgången till utrustning för utövande av våldsbefogenheter får anses ingå som ett led i befogenheten att an- vända våld och torde inte i sig vara att anse som myndighetsut-

168

SOU 2017:58

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

övning. Att använda hjälpmedel vid våldsanvändning torde däremot innefatta myndighetsutövning. Frågan har behandlats i avsnitt 7.4.2.

Rätten för inresekontrollanter att vid tjänstgöring i Sverige an- vända sina uniformer och sådan utrustning som inte utgör vapen torde inte vara att betrakta som någon offentligrättslig uppgift eller befogenhet, jfr prop. 2007/08:83, s. 33.

Artikel VII.4 innehåller en bestämmelse där inresekontrollanter, om fråga uppkommer om att genomföra en undersökning av krop- pens håligheter eller en medicinsk röntgenundersökning åläggs att hänskjuta frågan till behörig svensk myndighet. Amerikanska in- resekontrollanter tilldelas alltså genom denna bestämmelse inte någon befogenhet som kan anses innefatta myndighetsutövning. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2.

Artikel VII.8 ger inresekontrollanter rätt att överlämna omhän- dertagen egendom till svensk behörig myndighet. Bestämmelsen, som inte innefattar någon befogenhet för inresekontrollanter som utgör myndighetsutövning, behandlas närmare i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2.

7.4.7Undantag för svenska polismän och anställda vid Tullverket

Utredningens förslag: I den nya lagen bör införas bestämmel- ser som genomför de regler i avtalen som föreskriver undantag från vissa åtgärder när det gäller svenska polismän och tull- tjänstemän (artiklarna IV.1 c, IV.1 d, VII.3 och VII.6).

Huvudavtalet innehåller ett flertal bestämmelser som syftar till att undanta svenska polismän och tulltjänstemän från vissa åtgärder som inresekontrollanter ges rätt att genomföra. Undantag före- skrivs från skyldigheten enligt artikel IV.1 c att anmäla sig till en inresekontrollant, förevisa medhavd egendom, samt identifiera sig och besvara frågor om syftet med vistelsen i kontrollområdet. Undantag föreskrivs även för kontroll genom inhämtande av bio- metriska och biografiska uppgifter enligt artikel IV.1 d. Anställda vid svenska behöriga myndigheter är vidare undantagna från kon- troll, undersökning, enligt artikel VII.3 och från åtgärder enligt artikel VII.6.

169

Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium

SOU 2017:58

De undantag från kontroll som föreskrivs i avtalen för svenska polismän och tulltjänstemän ska anges i lagen.

7.5Sammanfattning

I de fall avtalen innefattar en överlåtelse av rättskipnings- eller för- valtningsuppgift ska riksdagen besluta om detta. En överlåtelse föreligger i de fall amerikansk myndighetspersonal medges att ut- föra förvaltnings- eller rättskipningsuppgifter i Sverige, oavsett om dessa avser tillämpning av svensk eller amerikansk rätt.

I de fall uppgiften innefattar myndighetsutövning ska riksdagen besluta om detta med viss kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Enligt avtalen ska amerikanska inresekontrollanter ges vissa be- fogenheter i Sverige som enligt svensk rättsuppfattning är att anse som uttryck av samhällets maktbefogenheter gentemot enskilda. Inresekontrollanter ska med andra ord utrustas med befogenhet att på svenskt territorium vidta åtgärder som innefattar myndighets- utövning. För att åstadkomma en sådan ordning i Sverige krävs stöd i lag.

För att genomföra avtalen krävs enligt utredningens bedömning bestämmelser som ger amerikanska inresekontrollanter att utöva myndighet i Sverige i de avseenden som angetts i avsnitt 7.4.4–7.4.6. Åtgärderna ska i den del de är att hänföra till inresekontroll, genom- föras enligt amerikansk lagstiftning. De åtgärder som är att hänföra till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, liksom ingrip- anden för att stoppa ett pågående brott, ska genomföras med tillämp- ning av svensk rätt.

170

8 Enskildas rättssäkerhet

8.1Inledning

Enligt artikel II.5 i huvudavtalet om den amerikanska inresekontrol- len ska enskilda tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i Sverige. Vidare ska enligt artikel II.6 i samma avtal svensk lagstift- ning inklusive Europeiska konventionen den 4 november 1950 angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, Europakonventionen, gälla, om inget annat anges, även inom det område på Arlanda flygplats där kontrollen genomförs.

Enligt kommittédirektiven, s. 4, ska utredningen analysera behov- et av reglering och lämna eventuella förslag om sådan som säkerstäl- ler att enskilda kan ta till vara de rättigheter som finns enligt Europa- konventionen och annan tillämplig svensk lag. I direktiven erinras om att det samtidigt måste beaktas att tull- och gränskontrollen en- ligt huvudavtalet ska genomföras av amerikanska tjänstemän med tillämpning av amerikansk lag.

Krav på rättssäkerhet handlar om att skydda individen mot att utsättas för övergrepp begångna av staten, dvs. att motverka miss- bruk av statens utrymme att utöva makt gentemot den enskilde. Rätt- en att bli skyddad mot statens missbruk av rättsordningen är tillför- säkrad den enskilde bl.a. genom ett systematiskt skydd för mänskliga rättigheter säkerställda genom lag och konventioner, se bl.a. Staaf, Annika, Zanderin, Lars, Förvaltningsrätt – en introduktion för pro- fessionsutbildningar, 3 uppl., 2011, s. 49 ff.

De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. Bestäm- melserna i Europakonventionen är en viktig beståndsdel i det svens- ka skyddet för fri- och rättigheter. Konventionen gäller sedan 1995

171

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot norm- givning som strider mot konventionen. Ur rättssäkerhetssynpunkt är även bestämmelserna om tillsyn över offentlig verksamhet och tjänstemännens straffrättsliga ansvar av betydelse.

I avsnitt 8.2–8.4 redovisas först huvuddragen i de viktigaste för- fattningarna på fri- och rättighetsområdet i den svenska rättsord- ningen. De för utredningens frågeställningar mest relevanta fri- och rättigheterna behandlas särskilt i framställningen. Beskrivningen byg- ger, när inte annat anges, på Holmberg, Erik m.fl., Grundlagarna – regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., 2012, och Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015. Utredningens analys och ställningstagande i frågan om behovet av en reglering återfinns i avsnitt 8.5.

8.2Fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen

Regleringen i 2 kap. regeringsformen kan sägas omfatta fyra grupper av fri- och rättigheter av varierande styrka.

Den första gruppen avser de politiska friheterna. I denna grupp in- går inledningsvis de s.k. positiva opinionsfriheterna enligt 1 §. Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Regleringen innebär att vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfri- heten undantas från regeringsformens tillämpningsområde för att i stället regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen.

I 2 och 3 §§ behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. Be- stämmelsen i 2 § innebär bl.a. att myndigheter inte får tvinga en- skilda att ge sin uppfattning till känna, att delta i en demonstration eller att tillhöra en viss förening eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, reli- giösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. I 3 § första stycket uppställs ett skydd mot att det i allmänna register görs anteckningar om medborgare som enbart grundas på hans eller hennes politiska åskådning.

I en andra grupp finns bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet. Dessa s.k. kroppsliga fri- och rättig-

172

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

heter innebär förbud mot dödsstraff enligt 4 §, kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden enligt 5 §. Vidare uppställs ett skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post- eller teleförbindelser samt mot hemlig avlyssning i olika avseenden (6 §). Till den här gruppen hör dessutom ett förbud mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket och berövas sitt medborgarskap annat än i vissa fall som är angivna i regeringsformen. Detta regleras i 7 §. Slutligen är enligt 8 § varje medborgare är skyddad mot frihetsberövanden samt har frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

I den tredje gruppen av fri- och rättigheter uppställs vissa grund- läggande rättssäkerhetsgarantier. Det gäller rätten enligt 9 § till pröv- ning av domstol eller domstolsliknande nämnd vid frihetsberövan- den. Vidare finns i 10 § ett förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift. Tillfälliga domstolar är för- bjudna enligt 11 §. Förhandling vid domstol ska enligt samma be- stämmelse vara offentlig.

Den fjärde gruppen innehåller bestämmelser av skilda slag. I 12–13 §§ uppställs förbud mot diskriminerande normgivning med hänsyn till bl.a. etniskt ursprung och kön. Rätten till fackliga strids- åtgärder behandlas i 14 §. Frågor som rör egendomsskyddet och allemansrätten regleras i 15 §. Att upphovsrätten ska vara skyddad anges i 16 §. Näringsfrihet, yrkesfrihet och samers rätt till renskötsel behandlas i 17 §. Rätten till kostnadsfri utbildning m.m. ges grund- lagsstöd genom 18 §.

Styrkan hos fri- och rättigheterna i de fyra grupperna är varier- ande. Vissa är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas utan grundlagsändring. Hit hör bland annat religionsfriheten.

Andra fri- och rättigheter kan begränsas genom lag eller, i vissa undantagsfall, genom annan författning efter bemyndigande i lag. Vissa av dessa fri- och rättigheter, som t.ex. yttrandefriheten, infor- mationsfriheten, skyddet mot kroppsvisitation och rörelsefriheten, får dock endast begränsas i den utsträckning som det medges i 2 kap. 21–24 §§ regeringsformen.

Av 2 kap. 21 § regeringsformen framgår att begränsningar av de fri- och rättigheter som den bestämmelsen omfattar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvän-

173

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Av samma para- graf framgår även att begränsningen inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap. 22 § finns reglerna om det s.k. kvalificerade förfarandet vid rättighetsbe- gränsande lagstiftning.

I 2 kap. 23–24 §§ regeringsformen anges de ytterligare förutsätt- ningar som ska vara uppfyllda för att begränsa vissa av fri- och rättig- heterna.

8.3Annan svensk lagstiftning som avser enskildas rättssäkerhet

8.3.1Straffansvar för tjänstefel och andra brott i tjänsten

Vid myndighetsutövning ställs, av hänsyn till rättssäkerheten, sär- skilda krav på legalitet, objektivitet, noggrannhet och omsorg. Svens- ka polismän, tulltjänstemän, flygplatskontrollanter och andra tjänste- män är vid myndighetsutövning underkastade särskilt straffrättsligt ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. Därutöver om- fattas polismän och andra anställda i allmän tjänst av bestämmelserna om mutbrott, brott mot tystnadsplikt och olaga diskriminering i 10 kap. 5 a §, 20 kap. 3 §, respektive 16 kap. 9 § brottsbalken.

8.3.2Tillsyn

Justitieombudsmannen, JO, har till huvuduppgift att ta tillvara en- skildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndig- heternas sida. JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verk- samhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JO får uttala sig om huruvida en åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Vidare får JO som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Slut- ligen har JO en partsliknande roll vid arbetsrättsliga ingripanden, se

174

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

6 § och 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens om- budsmän.

Justitiekanslern, JK, har bl.a. till uppgift att upptäcka systema- tiska fel i den offentliga verksamheten. JK har i likhet med JO tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter, se 1 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Tillsynen motsvarar i huvud- sak den som JO utövar.

I sitt remissyttrande över Schengenpromemorian (1999-09-14, dnr. 2451-99-80) väckte JK frågan om utländska tjänstemän som en- ligt promemorians förslag skulle tillåtas utöva myndighet i Sverige, på samma sätt som svenska polismän och andra som utövar myndig- het, bör omfattas av JK:s eller JO:s tillsyn och åtalsrätt. Med anled- ning av den väckta frågan gjorde regeringen följande förtydligande i propositionen (prop. 1999/2000:64, s. 113):

Schengenkonventionens bestämmelser om gränsöverskridande övervak- ning och förföljande innebär att Schengenstaterna har åtagit sig att låta tjänstemän från andra Schengenstater utöva myndighet på sitt territo- rium. Då tjänstemän från en annan Schengenstat utövar myndighet i Sverige är det således det andra landets myndighet som utövas här. De utländska tjänstemännens befogenheter när de befinner sig på svenskt territorium begränsas dock av bestämmelserna i den nu föreslagna lagen om internationellt polisiärt samarbete. De utländska tjänstemännen står

– på samma sätt som svenska polismän som utövar svensk myndighet i en annan Schengenstat är underkastade JK:s och JO:s tillsyn – under tillsyn av myndigheterna i sina respektive hemländer när de befinner sig i Sverige. Lagen om internationellt polisiärt samarbete bör därför inte för- anleda några ändringar i reglerna om JK:s och JO:s tillsyn.

Även i prop. 2016/17:139 med förslag till nya möjligheter till polis- operativt samarbete med andra stater gjordes bedömningen att det är svårt att ge svenska myndigheter befogenheter att utöva tillsyn över utländska tjänstemän, bl.a. eftersom dessa, vad gäller disciplinära bestämmelser, omfattas av lagstiftningen i sin hemstat (s. 70 f.).

175

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

8.4Europakonventionen

8.4.1Bakgrund

Europakonventionen undertecknades i november 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953 sedan den ratificerats av tio stater. Sverige ratificerade konventionen år 1952. Europakonventionen gäller som svensk lag. Den inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som trädde i kraft den 1 januari 1995.

8.4.2Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen)

Europadomstolen har till uppgift att granska påstådda brott mot Europakonventionen. Domstolen kan ta emot klagomål från enskil- da personer, enskilda organisationer eller grupper av enskilda som anser att deras fri- och rättigheter enligt konventionen eller något av tilläggsprotokollen har blivit kränkta. En förutsättning är att den berörda staten är ansluten till konventionen eller respektive tilläggs- protokoll.

Även om Sverige ratificerade Europakonventionen redan 1952 dröjde det till år 1966 innan Sverige underkastade sig Europadom- stolens kompetens.

Ett klagomål måste avse en kränkning som har drabbat klaganden personligen. Europadomstolens avgöranden riktar sig därför huvud- sakligen mot stater. Det innebär att ett klagomål inte kan rikta sig mot en enskild person eller organisation utan måste rikta sig mot en stat och handla om en fråga som staten kan hållas ansvarig för. Europadomstolens avgöranden är bindande för den berörda staten. Europadomstolen har emellertid inte möjlighet att ändra eller undan- röja ett nationellt avgörande.

I sina domar fastställer Europadomstolen om konventionsstaten har brutit mot någon bestämmelse i konventionen. Om domstolen anser att en kränkning av konventionen har skett kan den tillerkänna klaganden skälig gottgörelse. En sådan gottgörelse kan utgöra ersätt- ning för både ekonomisk och ideell skada. Dessutom utdöms ofta skälig ersättning för processkostnader. I fall där kränkningen av kon-

176

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

ventionen varit av formell art eller annars av mindre betydelse för klaganden, nöjer sig Europadomstolen med att konstatera att själva beslutet att klaganden utsatts för en kränkning av sina rättigheter innefattar tillräcklig gottgörelse. Det förekommer också att Europa- domstolen i sin dom ålägger en stat konkreta förpliktelser för att undanröja eller begränsa effekterna av ett konventionsbrott gente- mot klaganden i målet.

Enligt artikel 46.1 i konventionen har staterna förbundit sig att rätta sig efter Europadomstolens slutgiltiga domar i varje mål i vilket de är parter. Det innebär bl.a. att de är skyldiga att betala det skade- stånd som domstolen bestämt. Det är Europarådets ministerkommitté som enligt artikel 46.2 i konventionen ska övervaka att domarna blir verkställda.

Den som vill klaga till Europadomstolen måste först ha försökt få rättelse till stånd inom landet i fråga genom att utnyttja de möjlig- heter som finns att överklaga myndigheters och domstolars beslut. Rätten till effektiva rättsmedel behandlas närmare under avsnitt 8.4.7 nedan.

8.4.3Europakonventionens ställning i den svenska rättsordningen

Europakonventionen är som framgått inkorporerad i svensk rätt sedan 1995. Genom inkorporeringslagen har konventionen ställning som vanlig lag, men i förarbetena ges uttryck för uppfattningen att konventionen, på grund av sin särskilda karaktär, bör ges en särskild tyngd vid lagtolkning i fall av konflikt med inhemska lagbestämmel- ser (prop. 1993/94:117, s. 38). Konventionens artiklar kan ses som ett komplement till fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. regeringsfor- men. När det gäller förhållandet mellan konventionen och vanlig svensk lag framhölls i förarbetena principen om s.k. fördragskon- form tolkning, dvs. att svenska regler om möjligt ska tillämpas på ett sätt som stämmer överens med Sveriges internationella åtaganden.

Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonven- tionen. En föreskrift som är oförenlig med konventionen är således även oförenlig med regeringsformen. Lagstiftaren har genom bestäm- melsen ålagts ett särskilt ansvar när det gäller den allmänna utform- ningen och avsedda tillämpningen av ny lagstiftning.

177

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

Vidare får enligt 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen domstolar och andra offentliga organ inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag. Även i de fall då det i rättstill- lämpningen uppkommer frågor om förenligheten med Europakon- ventionen, gör sig således särskilda hänsyn gällande.

Europakonventionen har mot denna bakgrund en speciell ställ- ning i den svenska rättsordningen.

8.4.4Konventionsstaternas bundenhet och skyldigheter

Europakonventionen kom till i syfte att skydda individers grundläg- gande fri- och rättigheter. Den övergripande förpliktelse som varje konventionsstat har åtagit sig framgår av artikel 1. Där sägs det att konventionsparterna ska garantera att var och en som befinner sig under dessas jurisdiktion har rätt till de fri- och rättigheter som an- ges i avdelning I (artiklarna 2–18). Konventionsstatens förpliktelse är alltså inte begränsad till statens egna medborgare. Enligt artikel 1 skyddas var och en som befinner sig under statens jurisdiktion. Den som vistas på en stats territorium kan normalt anses befinna sig un- der statens jurisdiktion. Detta gäller även om staten tillåtit en annan stats myndigheter att bedriva verksamhet på dess territorium, i vart fall om den förstnämnda staten inser eller borde inse att den andra statens handlande kan komma att strida mot konventionen. En sådan tolkning av staternas ansvar har Europadomstolen gjort i fler mål. I El-Masri mot Makedonien (no. 39630/09, den 13 december 2012) Al Nashiri mot Polen (no. 28761/11, den 24 juli 2014) och Husayn (Abu Zubaydah) mot Polen (no. 7511/13, den 24 juli 2014) tillät konventionsstaterna den amerikanska underrättelsetjänsten CIA att hålla misstänkta terrorister frihetsberövade och att förhöra dem på deras territorier. Konventionsstaterna ansågs inte kunna undgå an- svar för de brott mot konventionen som begåtts av de utländska tjänstemännen genom de metoder som CIA använt.

Europadomstolen	framhöll i	målen Waite och Kennedy
(nr. 26083/94, den	18 februari	1999) samt Beer och Regan

(nr. 28934/95, den 18 februari 1999), båda mot Tyskland, att en kon- ventionsstat som överför kompetens till en internationell organisa- tion måste se till att enskilda människor även därefter kommer att ha ett rimligt skydd för sina mänskliga rättigheter. Skulle det inte finnas

178

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

ett tillfredsställande rättsskydd med avseende på organisationens be- slut och handlingar, kan de konventionsstater som är medlemmar i organisationen inte undgå ansvar enligt Europakonventionen. Europa- domstolen har i dessa båda domar anknutit till tidigare avgöranden av Kommissionen som också uppställt ett krav på att en stat vid över- låtelse av befogenheter till internationella organ ska se till att det finns ett tillfredsställande skydd för de fri- och rättigheter som stat- en åtagit sig att garantera genom att tillträda konventionen.

Det primära ansvaret för att rättigheterna i Europakonventionen respekteras på det egna territoriet har således de enskilda konven- tionsstaterna. Staterna har även den grundläggande skyldigheten att tillhandahålla effektiva rättsmedel vid konventionskränkningar.

8.4.5Allmänt om innehållet i konventionen

Bestämmelserna i konventionen innefattar rätten till liv (artikel 2), förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3), förbud mot slaveri och tvångsarbete (arti- kel 4), rätten till frihet och säkerhet (artikel 5), rätten till domstols- prövning och till rättvis och offentlig rättegång (artikel 6), förbud mot straffrättslig retroaktivitet (artikel 7), skydd för privatliv och korrespondens (artikel 8), tankefrihet och religionsfrihet (artikel 9), yttrandefrihet (artikel 10), församlings- och föreningsfrihet (arti- kel 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj (artikel 12), rätten till effektiva inhemska rättsmedel vid kränkningar (artikel 13), samt förbud mot diskriminering av något slag vid utnyttjande av rättighet- erna (artikel 14). Konventionens artikel 15 medger regeringarna rätt- en att göra avvikelser (derogationsrätt) från vissa av konventionens krav i händelse av krig eller annat allmänt nödläge som hotar natio- nens existens.

Europakonventionen har kompletterats med 16 tilläggsprotokoll. I sex av dessa har nya materiella rättigheter tillfogats. De rättigheter som skyddas i dessa protokoll är följande:

–äganderätt (artikel 1 i första protokollet),

–rätt till undervisning (artikel 2 i första protokollet),

–rätt till fria val (artikel 3 i första protokollet),

179

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

–förbud mot frihetsberövande på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse (artikel 1 i fjärde protokollet),

–rätt till personlig rörelsefrihet (artikel 2 i fjärde protokollet),

–rätt att vistas i sitt hemland (artikel 3 i fjärde protokollet),

–förbud mot kollektiv utvisning (artikel 4 i fjärde protokollet),

–förbud mot dödsstraff (sjätte och trettonde protokollen),

–rätt till förfarandegarantier i utvisningsärenden (artikel 1 i sjunde protokollet),

–rätt att överklaga straffdom (artikel 2 i sjunde protokollet),

–rätt till ersättning vid oriktig straffdom (artikel 3 i sjunde proto- kollet),

–förbud mot åtal och straff för brott som redan prövats i tidigare rättegång (artikel 4 i sjunde protokollet), och

–makars rätt till likabehandling under äktenskap och vid dess upp- lösning (artikel 5 i sjunde protokollet).

Därutöver finns även ett generellt förbud mot diskriminering (tolfte protokollet).

8.4.6Närmare om vissa i konventionen upptagna fri- och rättigheter

Rätt till frihet och säkerhet

Bestämmelserna i artikel 5 i konventionen gäller frihetsberövanden. Artikeln bygger på principen att varje frihetsberövande måste ha stöd i lag. Artikeln innehåller tämligen detaljerade bestämmelser om för- utsättningarna för att ett frihetsberövande ska anses tillåtet. Den som berövats friheten ska även kunna komma i åtnjutande av de rätts- säkerhetsgarantier som anges i punkterna 2, 3, 4 och 5 i artikel 5. Han eller hon ska således skyndsamt få kännedom om skälen till frihets- berövandet och, när detta grundar sig på misstanke om brott, skynd- samt ställas inför domare och åtalas eller friges inom skälig tid. Den som berövats friheten ska också ha rätt att få lagligheten av frihets-

180

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

berövandet prövad av domstol och ha rätt till skadestånd om frihets- berövandet skett i strid med konventionen.

Rätt till en rättvis rättegång

Bestämmelser om att tvister om rättigheter och anklagelser om brott ska kunna prövas av domstol finns i artikel 6 i Europakonventionen. För att fylla sitt syfte måste dessutom domstolsprövningen vara så utformad att den inrymmer tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier.

Domstolsförfarandet ska vara så utformat att följande krav till- godoses:

–domstolen ska vara oberoende och opartisk,

–domstolen ska ha inrättats enligt lag,

–förfarandet ska vara korrekt och rättvist mot den enskilde,

–förfarandet ska, med vissa undantag, vara muntligt och offentligt,

–domstolsprövningen ska ske inom skälig tid, och

–domen ska avkunnas offentligt.

I artikel 6.3 anges vissa minimigarantier som bör ses som särskilda aspekter av rätten enligt artikel 6.1 till en rättvis rättegång i brottmål. Dessa minimigarantier innebär i huvudsak att den som åtalats för brott ska ha rätt

–att bli underrättad om anklagelsen mot honom eller henne,

–att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar,

–att försvara sig personligen eller genom ombud,

–att förhöra vittnen som åberopas mot honom eller henne samt att få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen mot honom eller henne, och

–att vid behov få kostnadsfritt biträde av tolk.

På samma sätt som övriga i konventionen skyddade rättigheter gäller rätten till en rättvis rättegång bara för den som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion (artikel 1 i konventionen).

181

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

Frågan har uppkommit om en stat i vissa fall kan anses bryta mot artikel 6 genom att utvisa, utlämna eller överlämna någon utan att försäkra sig om att garantierna i artikel 6 kommer att beaktas i rätte- gången i den andra staten. Det ansvar som här kan uppkomma liknar det som föreligger enligt artikel 3 när en person utvisas, utlämnas eller på annat sätt överlämnas till ett land i vilket han löper en påtag- lig risk för att utsättas för tortyr. En utvisning eller utlämning har ansetts stå i strid med artikel 3 om det visas att det finns starka skäl att tro att personen i fråga i mottagarlandet skulle löpa en reell risk för att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behand- ling.

När det gäller artikel 6 framgår dock av Europadomstolens praxis att ett sådant ansvar bara undantagsvis kan bli aktuellt, dvs. endast i händelse av flagranta brott eller risk för flagranta brott mot princip- erna för ett rättvist rättegångsförfarande (se t.ex. fallet Soering mot Förenade kungariket, no. 14038/88, den 7 juli 1989). Konventionen kräver alltså inte att den stat som utvisar, utlämnar eller överlämnar en person ska förvissa sig om att denne, i en eventuell rättegång i mottagarlandet, kommer att omfattas av ett förfarande som till alla delar uppfyller kraven i artikel 6.

Inget straff utan lag

I artikel 7 kommer den straffrättsliga legalitetsprincipen till uttryck. Ingen får straffas utan stöd i lag och retroaktiv tillämpning av straff- lag är förbjuden. Det grundläggande kravet i artikeln är att bestraff- ning måste ha sådant stöd i lag att straffet är förutsebart när gärning- en utförs. Principens betydelse framgår av att artikel 7 tillhör de be- stämmelser från vilka avsteg inte får göras med stöd av artikel 15 under krig eller andra extraordinära förhållanden. Enligt punkt 2 i artikel 7 ska legalitetsprincipen inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till handling eller underlåtenhet som, när den begicks, var brottslig enligt allmänna internationellt erkända rätts- principer.

182

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

Rätt till respekt för privat- och familjeliv

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

Många av de rättigheter som behandlas i andra artiklar i konven- tionen kan samtidigt sägas beröra privatlivet, såsom t.ex. skyddet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling i artikel 3 och frihetsberövanden enligt artikel 5. Artikel 8 fångar upp de aspek- ter av privatlivet som faller utanför specialbestämmelserna i konven- tionen.

Vid sidan av rätten till respekt för privatlivet behandlas i artikel 8 också rätten till respekt för familjelivet samt för hem och korrespon- dens. Dessa rättigheter är nära förbundna med rätten till respekt för privatlivet och kan ofta inte särskiljas från denna rättighet. En hus- rannsakan är exempelvis ett ingrepp inte bara i den respekt som hem- met ska åtnjuta utan också i rätten till respekt för privatlivet. På motsvarande sätt berör telefonavlyssning, liksom brevkontroll, såväl korrespondens som privatliv. Om en familj splittras eller kontakter mellan familjemedlemmar försvåras, är det inte bara familjelivet som drabbas utan också de enskilda familjemedlemmarnas privatliv. Vad som kränks är sålunda ofta rätten till respekt för privat- och familje- liv eller rätten till respekt för privatliv och hem eller för privatliv och korrespondens.

Vad som förutsätts enligt artikeln är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korre- spondens och att de rättsvårdande myndigheterna har kontroll över att dessa lagar respekteras.

För att ett ingrepp ska vara förenligt med artikel 8.2, måste in- greppet vara

–lagligt,

–ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2 uppräknade allmänna eller enskilda intressen, och

–nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta in- tresse.

En viktig aspekt av skyddet för privatlivet är den fysiska integriteten. Allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därför stå i strid

183

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

med artikel 3 i Europakonventionen. Är det däremot fråga om mind- re allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan de ibland tänkas strida mot artikel 8. Vad som sker med samtycke omfattas som regel inte av skyddet i artikel 8.

Målet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket (no. 4158/05, den 12 januari 2010) gällde 2000 års brittiska lag mot terrorism, en- ligt vilken polisen hade rätt att kroppsundersöka personer utan skä- lig misstanke om brott. Polisen kunde kräva att en person tog av sig huvudbonad, skor, ytterkläder och handskar och fick med händerna söka efter innehållet i fickor, runt kragar, sockor och skor samt i per- sonens hår. Åtgärderna fick vidtas på offentlig plats, och en vägran att underkasta sig åtgärderna var straffbart. Europadomstolen kon- staterade att det var fråga om ingrepp i privatlivet och att dessa in- grepp inte kunde jämföras med t.ex. kontroller på en flygplats där passagerarna kunde anses ha lämnat sitt samtycke genom att välja att resa med flyg. Inte heller hade befogenheterna enligt lagen mot ter- rorism förbundits med tillräckliga rättsliga garantier. En polisman hade bl.a. möjlighet att handla helt efter egen bedömning. Domstol- ens slutsats var att åtgärderna inte var tillräckligt specificerade och inte omgärdade med adekvat rättsligt skydd. De uppfyllde därför inte kravet på respekt för privatlivet i artikel 8 i konventionen.

Egendomsskyddet

I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns bestämmelser om skydd för egendom. Enligt första stycket ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grund- satser. I andra stycket anges att bestämmelserna i första stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betal- ning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

I Europadomstolens praxis har fastlagts att artikeln innehåller tre rättsregler. Den första regeln slår fast principen om respekt för ägan- derätten, den andra uppställer villkoren för berövande av egendom och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränk-

184

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

ningar i rätten att utnyttja egendom. Beslag och förverkande som en särskild rättsverkan av brott anses innebära berövande i konventio- nens mening. I den folkrättsliga doktrinen godkänns förverkanden utan ersättning, så länge sanktionen inte strider mot andra etablerade folkrättsliga principer (Åhman, Karin, Egendomsskyddet, Ägande- rätten enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, 2000, s. 318 f.).

Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller proportionalitets- principen där nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse balanseras mot det men den enskilde lider. Staten ges här en förhål- landevis vid egen bedömningsmarginal.

Artikeln innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om ersätt- ning. Möjligheten att få ersättning för ett intrång ska emellertid be- aktas vid intresseavvägningen enligt proportionalitetsprincipen.

8.4.7Rätt till ett effektivt rättsmedel

Allmänt

Även om Europadomstolen har till uppgift att garantera konventio- nens efterlevnad, har konventionen ändå som principiell utgångs- punkt att överträdelser i första hand ska beivras på det nationella planet. Denna princip har kommit till uttryck i konventionens arti- kel 13, där det föreskrivs att var och en vars rättigheter enligt kon- ventionen kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.

I praxis har artikeln tolkats så att rätten till rättsmedel gäller för den som på rimliga grunder kan göra gällande att han eller hon ut- satts för ett konventionsbrott. Artikeln innebär att den som påstår sig vara offer för ett brott mot konventionen ska ha tillgång till ett rättsmedel för att få sitt påstående prövat och för att, om det finns skäl till det, erhålla rättelse eller gottgörelse i någon form. Det inne- bär alltså att en kränkning av artikel 13 kan uppkomma även i fall då ingen annan bestämmelse i konventionen faktiskt överträtts. Rätts- medlet kan vara effektivt även om klagandens talan inte vinner bifall. Något direkt krav på lagprövning uppställs inte heller. Däremot mås- te den enskilde få frågan om konventionsbrott reellt prövad och, om ett sådant anses ha inträffat, få rättelse eller någon typ av gottgörelse.

185

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

Staten har alltid bevisbördan för att ett anvisat rättsmedel är effek- tivt.

Ett rättsmedel enligt artikel 13 ska vara ägnat att leda till rättelse eller ge möjlighet till gottgörelse för konstaterade kränkningar.

Artikeln kräver inte ett rättsmedel inför domstol utan även admi- nistrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konven- tionskraven. I många fall är möjligheten att föra skadeståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven i artikeln.

Om konventionsstatens nationella rätt endast till en del medger att gottgörelse lämnas vid ett konventionsbrott, ska Europadomstol- en, om så anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade skälig gott- görelse. Detta framgår av artikel 41 i Europakonventionen. Innebör- den är att om konventionsstaten inte har levt upp till kravet i arti- kel 13 på ett effektivt rättsmedel, kan Europadomstolen såsom en påföljd för det konventionsbrottet tvinga fram skälig gottgörelse till den förfördelade.

Rättsmedel i svensk rätt

Konventionsstaterna har stor frihet att välja på vilket sätt de ska åstadkomma effektiva rättsmedel så länge den nationella reaktionen på en rättighetskränkning är omedelbart tillgänglig, effektiv och ade- kvat (se NJA 2012, s. 211).

Möjligheten till ändring av domar och beslut liksom undanröj- ande av domar vid rättegångsfel m.m. och omprövning av beslut, lik- som beslut om verkställighetshinder enligt utlänningslagen (2005:716) kan till sin karaktär ses som effektiva rättsmedel. Detsamma gäller rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa reger- ingsbeslut och särskilda skyndsamhetskrav i rättegångsbalken. Ge- nom val av lägre påföljd, straffnedsättning och nedsättning av avgift kan staten också uppfylla detta krav. Detsamma gäller kränknings- ersättning vid diskriminering och ersättning vid frihetsberövande. Justitiekanslerns skadereglering anses också som ett effektivt rätts- medel. Europadomstolen har i domen Leander mot Sverige (no. 9248/81, den 26 mars 1987) uttalat att den tillsyns- och kon- trollverksamhet av JO och JK som inte utmynnar i juridiskt bind- ande beslut, sedda för sig inte uppfyller kravet på effektivt rättsme- del i den mening som avses i artikel 13.

186

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

Möjligheten till ideellt skadestånd vid kränkningar av konventio- nen slogs i svensk rättsordning fast i NJA 2005, s. 462. Högsta dom- stolen fann i rättsfallet att en kränkning av artikel 6.1 om rätten till domstolsprövning inom skälig tid berättigade till ideellt skadestånd, trots att uttryckligt lagstöd för en skadeståndssanktion saknades. Skadeståndsmöjligheten bekräftades och utvidgades därefter genom bl.a. NJA 2007, s. 295, NJA 2012, s. 211 och NJA 2012, s. 1038. Den kan numera sägas gälla konventionens samtliga rättigheter. Europa- domstolen har i målet Eskilsson mot Sverige (no. 14628/08, den 24 januari 2012) bekräftat att högsta domstolens praxis i kombina- tion med den skadereglering som JK ansvarar för måste anses inne- bära ett effektivt rättsmedel mot konventionskränkningar.

Så långt det är möjligt bör gottgörelse eller rättelse ges inom ram- en för den handläggningsordning där överträdelsen uppstått. Skade- stånd är inte den sanktion som i första hand bör komma i fråga, utan först när andra materiella eller processuella rättsmedel i svensk rätt inte är tillgängliga, tillräckliga eller effektiva (jfr NJA 2012, s. 211).

För att tydliggöra rättsläget och därigenom stärka rättighets- skyddet i Sverige föreslår regeringen i lagrådsremissen Skadestånd och Europakonventionen, som den 1 juni 2017 överlämnats till Lag- rådet för yttrande, bl.a. att det i skadeståndslagen införs en ny lag- bestämmelse om rätten till skadestånd vid överträdelser av Europa- konventionen.

8.5Överväganden

8.5.1Tillsyn

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om tillsyn av svenska myndigheter över amerikanska tjänstemän som utövar myndighet i Sverige enligt avtalen om amerikansk inresekontroll.

Enligt artikel II.5 i huvudavtalet om amerikansk inresekontroll ska ingenting i avtalet tolkas så att det begränsar enskilda personers rät- tigheter på svenskt territorium, inklusive kontrollområdet. De rättig- heter som avses är enligt artikeln sådana som gäller enligt svensk lag,

187

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

inbegripet grundlagsskyddade rättigheter och rättigheter enligt Europakonventionen, och, i tillämpliga fall, enligt amerikansk lag.

Som har framgått i avsnitt 8.3.2 har den svenska lagstiftaren vid genomförande av ett antal internationella, framför allt EU-rättsliga, instrument gjort bedömningen att svenska myndigheter inte bör ges direkta befogenheter att granska och utöva tillsyn över utländska tjänstemän som utövar sin egen stats myndighet på svenskt territo- rium. Det saknas skäl att göra en annan bedömning vad gäller ame- rikanska tjänstemäns myndighetsutövning i Sverige med stöd av av- talet om amerikansk inresekontroll. Amerikanska tjänstemän bör alltså vid utövande av myndighet på svenskt territorium i enlighet med avtalen inte vara underkastade tillsyn av JO och JK.

Eftersom amerikanska tjänstemän enligt artikel VI i huvudavtalet och artikel XIV i samarbetsavtalet ska ha straffrättslig immunitet i Sverige vid utövande av sina uppgifter enligt avtalen, blir bestämmel- serna om straffansvar för tjänstefel och andra brott i tjänsten inte aktuella vid genomförande av avtalen.

Det sagda innebär att enskilda medborgares berättigade krav på ett rättssäkert förfarande vid amerikansk inresekontroll i Sverige be- höver vara tillgodosett på annat sätt än genom föreskrifter om straff- ansvar för den amerikanska personalen eller tillsyn av JO och JK. Här är fri- och rättighetsskyddet enligt svensk rätt av betydelse.

8.5.2Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till Europakonventionen

Allmänt om Sveriges ansvar enligt konventionen

De befogenheter som Förenta staterna ges i avtalet kan komma att beröra fler av de konventionsskyddade fri- och rättigheterna. Kon- trollverksamheten kan innebära intrång i enskildas privatliv. Det kan även förekomma tillfälliga och kortvariga frihetsberövanden där rätt- en till personlig frihet aktualiseras. Reella tvångsmedel för att säker- ställa förverkande och förverkande av egendom har ett samband med egendomsskyddet. Överklagande av ingripanden mot egendom och det rättsliga förfarandet med anledning av överklagandet aktualiserar frågor om rätt till en rättvis rättegång.

Åtgärder inom ramen för den ordinarie gräns- och tullkontrollen, inklusive säkerhetskontrollen, torde som regel inte omfattas av skyd-

188

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

det i artikel 8, eftersom de sker med resenärens samtycke. Ordinära kontrollåtgärder inom ramen för den överlåtna kompetensen torde därför sällan komma i konflikt med Europakonventionen.

Vad gäller övriga befogenheter, som kan aktualisera frågor om t.ex. skydd för rätten till personlig frihet och egendomsskyddet, ålig- ger det Sverige att vid kompetensöverlåtelser ta hänsyn till de regler som gäller för begränsningar av sådana fri- och rättigheter.

Sveriges ansvar enligt konventionen för amerikanska åtgärder på svenskt territorium

Utredningens bedömning: Sverige bär det yttersta ansvaret för eventuella konventionsbrott som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium med stöd av och i enlighet med kompe- tensöverlåtelsen om

a.risken för att så skulle ske har eller borde ha stått klar för Sverige vid avtalsslutet, eller

b.om upprepade kränkningar förekommer under avtalets till- lämpning och Sverige inte vidtar åtgärder för att stoppa dessa.

Sverige får, bl.a. genom att ha verkat för att det införs en ut- trycklig bestämmelse om fri- och rättighetsskyddet i avtalen, an- ses ha vidtagit åtgärder för att konventionen efterlevs vid ameri- kansk myndighetsutövning enligt avtalen.

Det får därutöver anses åligga Sverige att fortlöpande under avtalets tillämpning tillse att fri- och rättighetsskyddet efterlevs, och vidta åtgärder vid eventuella kränkningar.

En första fråga är hur långt den svenska statens ansvar enligt kon- ventionen sträcker sig vid befogenhetsöverlåtelser till andra stater. Som utgångspunkt gäller att var och en som befinner sig under svensk jurisdiktion skyddas av bestämmelserna i Europakonventio- nen. Den som vistas på en stats territorium kan normalt anses befin- na sig under statens jurisdiktion.

De under avsnitt 8.4.4 redovisade rättsfallen från Europadomstol- en avsåg bl.a. medgivande från konventionsstater för en annan stats myndighetspersoner att hålla misstänkta terrorister frihetsberövade

189

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

och att förhöra dem på konventionsstaternas territorier. Europa- domstolen uttalade att en konventionsstat inte kan undgå ansvar för konventionsbrott som begås av de utländska tjänstemännen om stat- en i fråga inser eller borde insett att den andra statens handlande kan komma att strida mot konventionen. Statens ansvar enligt konven- tionen kvarstår alltså i de fall där staten har tillåtit en annan stats myndigheter att bedriva verksamhet på dess territorium, i vart fall om den förstnämnda staten varit i ond tro om den andra statens av- sikt att följa konventionen.

Av den i samma avsnitt redovisade praxis från Europadomstolen som avser kompetensöverföring till internationella organisationer följer ett krav på att en stat vid en sådan överlåtelse ska se till att det finns ett tillfredsställande skydd för de fri- och rättigheter som stat- en åtagit sig att garantera genom att tillträda Europakonventionen.

De redovisade fallen från Europadomstolen avsåg alltså dels be- fogenhetsöverlåtelser i det enskilda fallet, dvs. i en konkret situation, dels kompetensöverföringar till internationella organisationer. Mot- svarande får enligt utredningens bedömning emellertid gälla för en traktat som innebär mellanstatliga befogenhetsöverlåtelser. Värdstat- en torde alltså inte kunna undgå ansvar för överträdelser som den andra statens tjänstemän begår på dess territorium med stöd av och i enlighet med överlåtelsen om risken för att så skulle ske har eller borde ha stått klar för den förstnämnda staten vid avtalsslutet. Som en följd av utredningens bedömning skulle värdstaten hållas ansvarig för den gästande statens överträdelser även i de fall risken förvisso inte varit eller borde varit känd vid ingående av avtalet, men där upp- repade kränkningar förekommer under avtalets tillämpning och värd- landet inte vidtar åtgärder för att stoppa dessa.

Sverige behöver alltså, vid ingående av en traktat som innefattar överlåtelse av kompetens, försäkra sig om att fri- och rättighetsskyd- det inte äventyras. Bestämmelsen i artikel II.5 i huvudavtalet innebär som nämnts en förklaring att avtalets bestämmelser inte ska tolkas som att de innebär någon begränsning av de fri- och rättigheter som tillkommer den enskilde enligt Europakonventionen eller nationell lagstiftning. Bestämmelsen har karaktären av en generell tillämp- nings- och tolkningsanvisning till avtalets övriga artiklar. Även om den i sig inte kan anses innefatta någon folkrättsligt bindande utfäst- else från någon av de avtalsslutande staterna, får bestämmelsen ändå anses vara en tillräcklig garanti för att inresekontrollen inte kommer

190

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

att försämra den enskildas rättssäkerhet eller inkräkta på konven- tionsskyddade fri- och rättigheter.

Sverige har därutöver en skyldighet att fortlöpande under avtalets tillämpning bevaka att fri- och rättighetsskyddet följs. Om det under avtalets tillämpning skulle förekomma upprepade eller systematiska kränkningar av konventionsskyddade fri- och rättigheter, har således Sverige en skyldighet att aktivt ingripa för att hindra fortsatta kon- ventionsbrott.

Skulle det under avtalets tillämpning resas frågor om påstådda kon- ventionskränkningar, kommer frågan om vad Sverige har eller borde ha insett om den andra statens möjlighet och avsikt att respektera konventionsskyddade fri- och rättigheter att ingå som ett led i pröv- ningen av frågan.

Av betydelse för frågan om kompetensöverlåtelse i förhållande till Europakonventionen är också att Sverige är den andra av två kon- ventionsstater som ingår avtal om inresekontroll med Förenta stat- erna. Irland, som ingick ett sådant avtal 2008, har uppenbarligen gjort bedömningen att Europakonventionen inte lägger hinder i väg- en för ett överlämnande av den typen av kompetens till Förenta stat- erna som det nu är frågan om.

Europakonventionen gäller som framgått i avsnitt 8.4.3 som lag i Sverige. Införandet av någon särskild bestämmelse i lagstiftningen om amerikansk inresekontroll om att svensk lag ska gälla på svenskt territorium torde inte vara nödvändigt. Fri- och rättighetsskyddet enligt den svenska lagen torde bestå även vid överlåtelse av kompe- tens till en annan stat. Sveriges skyldighet i dessa hänseenden består i att inhämta tillräckliga garantier från Förenta staterna om att fri- och rättighetsskyddet kommer att respekteras. Denna skyldighet kan av naturliga skäl svårligen fullgöras genom svensk lagstiftning. Behovet av garantier från den andra staten ska i stället tillgodoses avtalsvägen. En vidare skyldighet är att se till att var och en som påstår att hans eller hennes rättigheter enligt konventionen har kränkts har tillgång till ett effektivt rättsmedel.

191

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

Sveriges ansvar enligt konventionen för amerikanska åtgärder på amerikanskt territorium

Utredningens bedömning: Fullföljande på amerikanskt territo- rium av ett ingripande som har gjorts på Arlanda flygplats om- fattas inte av Sveriges ansvar enligt Europakonventionen.

Sveriges ansvar att värna om konventionsskyddade fri- och rättighet- er torde som huvudregel inte sträcka sig längre än att se till att rättig- heterna respekteras på svenskt territorium. Själva ingripandena som amerikanska tjänstemän genomför enligt avtalen kommer att ske på svenskt territorium. Det torde stå klart att det gäller ett krav på att åtgärderna utförs i överensstämmelse med konventionen och att Sverige bär det yttersta ansvaret för att konventionen följs.

Enligt artikel VII.10 i huvudavtalet kommer dock vissa överträd- elser som ägt rum i Sverige och som föranlett ett initialt ingripande här i landet att utmynna i ett rättsligt förfarande på amerikanskt territorium. Förenta staterna ges enligt bestämmelsen rätt att använ- da vissa tvångsmedel som syftar till att säkerställa ett framtida för- verkande och att förverka egendom i de fall innehav eller utförsel av godset inte är förbjudet enligt svensk lagstiftning eller om tjänste- män vid svenska brottsbekämpande myndigheter har valt att inte in- gripa mot innehavet. Besluten om tvångmedel ska enligt artikeln överklagas enligt Förenta staternas rättsordning. Det får anses följa av avtalet att det rättsliga förfarandet i nämnda fall kommer att äga rum i Förenta staterna. Motsvarande torde gälla sådana penningsank- tioner som Förenta staterna kan ålägga resenärer enligt artikel IV.3 m.

Att domstolsprövning ska äga rum vid tvångsmedelsanvändning följer såväl av regeringsformen som av artikel 5 i Europakonven- tionen. Frågan uppkommer då om Sverige kan hållas ansvarigt för eventuella kränkningar i Förenta staterna av den konventionsskydd- ade rätten till en rättvis rättegång. Av Europadomstolens praxis fram- går, såsom redovisats i avsnitt 8.4.6, att det t.ex. i ett utlämningsför- farande som avser lagföring, inte kan vara en stats skyldighet att prö- va om rättegången i domsstaten fullt ut respekterar de principer som följer av artikel 6. En sådan skyldighet kan endast bli aktuell i händ- else av flagranta brott eller risk för flagranta brott mot principerna om ett rättvist rättegångsförfarande. Konventionen kan alltså enligt Europadomstolen inte anses kräva att den stat som utvisar, utlämnar

192

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

eller överlämnar en person ska förvissa sig om att denne kommer att i en eventuell rättegång i mottagarlandet få ett förfarande som till alla delar uppfyller kraven i artikel 6. Det ansvar som kan uppkomma vid prövning utomlands av påföljder eller tvångsmedel i anledning av överträdelser av amerikansk lagstiftning som har ägt rum på svenskt territorium liknar det som föreligger i överlämnandefallen. Mot bak- grund av Europadomstolens praxis i de nämnda fallen, torde det emellertid med fog kunna hävdas att ett fullföljande på amerikanskt territorium av ett ingripande som har gjorts på Arlanda flygplats inte omfattas av Sveriges ansvar enligt Europakonventionen.

Sveriges ansvar enligt konventionen vid lagstiftning med anledning av avtalen om amerikansk inresekontroll

Utredningens bedömning: Den svenska lagstiftning som genom- för avtalet får inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av Europakonventionen.

En annan viktig skyldighet för Sverige vad gäller grundläggande fri- och rättigheter är att inte lagstifta i strid med konventionen. Detta framgår av bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen. Överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter på sätt som förutsätts i avtalet kräver, som konstaterats i kapitel 7, lagstiftning. Konventio- nen innehåller föreskrifter om vad som kan anses vara tillåtna be- gränsningar av konventionsskyddade fri- och rättigheter. Inskränk- ningar i konventionens rättigheter som går utöver vad som är tillåtet eller görs för andra ändamål än dem för vilka de är avsedda får inte förekomma. Detta torde inte minst gälla vid kompetensöverlåtelser till annan stat. Den interna lagstiftning som genomför avtalet får allt- så inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av konventionen.

193

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

Rätt till effektiva rättsmedel

Utredningens bedömning: Möjlighet att begära prövning och skadestånd vid svensk domstol för konventionskränkningar som sker med stöd av befogenhetsöverlåtelser enligt avtalen finns utan att det införs någon bestämmelse om detta.

En konventionsstats skyldighet att se till att det finns effektiva rätts- medel på det nationella planet som gör det möjligt för den enskilde att få sin sak prövad kan som framgått ovan i avsnitt 8.4.7 tillgodoses på olika sätt.

För svenskt vidkommande står det numera klart att möjligheten till ideellt skadestånd från staten är att anse som ett effektivt rätts- medel vid kränkningar av konventionen. Med hänsyn till den praxis från högsta domstolen som redovisats i avsnitt 8.4.7 ovan bör möj- ligeten att föra talan vid svensk domstol och begära skadestånd från staten kunna utnyttjas av den som påstår sig vara offer för ett brott mot konventionen vid amerikansk tjänsteutövning i anledning av avtalet. Den enskilde bör alltså inför svensk domstol kunna påkalla en prövning av en påstådd konventionskränkning och ha en möjlig- het till gottgörelse. Denna möjlighet till prövning torde finnas obe- roende av att de amerikanska tjänstemännens myndighetsutövning i Sverige inte kommer att vara underkastad tillsyn av svenska myndig- heter.

Rätten till prövning och skadestånd i anledning av konventions- kränkningar har i svensk rätt slagits fast genom högsta domstolens praxis och tillämpas alltjämt trots att ett uttryckligt lagstöd för en sådan skadeståndssanktion saknas. Möjligheten att föra talan och be- gära skadestånd torde således kunna utnyttjas av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för brott mot konventionen vid amerikansk in- resekontroll utan någon särskild bestämmelse om detta.

Legalitetsprincipen och dubbel straffbarhet

Utredningens bedömning: Legalitetsprincipen lägger inte hinder i vägen för den ordning som avtalet föreskriver med påföljder och rättsprocess i Förenta staterna för överträdelser som har ägt rum i Sverige, men som inte är straffbara här.

194

SOU 2017:58

Enskildas rättssäkerhet

Enligt artikel VII.10 i huvudavtalet kommer, som redan berörts, vissa överträdelser som ägt rum i Sverige och föranlett ett initialt ingripande här i landet att utmynna i ett rättsligt förfarande på ame- rikanskt territorium enligt amerikansk lagstiftning. Det är vanskligt att ur avtalstexten utläsa eller ens dra några slutsatser om rättegångs- ordningen för sådana överträdelser. Eftersom det således inte kan ute- slutas att överträdelser av detta slag handläggs som brottmål, finns det anledning att här kort beröra frågan om dubbel straffbarhet.

Frågan är om det kan anses vara tillåtet att överlåta kompetens till en annan stat att lagföra brott som har begåtts på svenskt territo- rium, men som inte utgör brott enligt svensk lag. Bakgrunden är att det kan ifrågasättas om det inte strider mot den straffrättsliga lega- litetsprincipen att bestraffa en gärning som är straffri enligt lagen på gärningsorten. JO har exempelvis i flera lagstiftningsärenden uttalat att det inte står i överensstämmelse med legalitetsprincipen att medverka till att straff utdöms i annan stat för en gärning som enligt svensk rättsuppfattning inte utgör brott (se t.ex. JO:s remissyttrande över Ds 2008:1, Ds 2008:9 och Ds 2008:42). Gärningsmannen bör i princip kunna förutse vilka straffrättsliga följder hans eller hennes handlingar får. Det är svårt för gärningsmannen att förutse eventu- ella straffrättsliga följder om han eller hon i en annan stat kan dömas till straff oberoende av lagen på gärningsorten.

Sveriges utgångspunkt har på senare tid varit att en strävan i ut- vecklingen av det internationella, i vart fall EU-rättsliga, samarbetet ska vara att alltmer efterge kravet på dubbel straffbarhet. Regeringen har exempelvis vid genomförande 2002/03 av rambeslutet om verk- ställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial uttalat att ett slopande av ett absolut krav på dubbel straffbarhet möj- liggör ett samarbete mellan stater med olika rättsystem. Regeringen gjorde sedermera samma bedömning vid genomförande av rambeslu- ten om verkställighet av bötesstraff, se prop. 2008/09:218, s. 48 ff. och förverkandebeslut, se prop. 2010/11:43, s. 71 ff.

Mot bakgrund av denna utvecklingslinje är det utredningens be- dömning att legalitetsprincipen inte kan anses lägga hinder i vägen för den ordning som avtalet föreskriver med lagföring i Förenta staterna för överträdelser som har ägt rum i Sverige, men som inte är straffbara här. Till detta kommer att rätten till inresa i Förenta staterna, och därmed även möjligheten att beivra brott mot ameri-

195

Enskildas rättssäkerhet

SOU 2017:58

kanska bestämmelser om detta, i betydande omfattning får anses vara ett amerikanskt intresse.

8.5.3Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till annan svensk lagstiftning

Utredningens bedömning: Bestämmelsen i artikel II.5 i huvud- avtalet innebär en betryggande försäkran om att nationella be- stämmelser i regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen beaktas vid tillämpning av avtalen om amerikansk inresekontroll. Frågan om det finns möjlighet att begära prövning och skadestånd vid svensk domstol för kränk- ningar av grundlagsskyddade fri- och rättigheter vid befogenhets- överlåtelser enligt avtalen får överlämnas till rättstillämpningen att avgöra.

Fri- och rättighetsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen gäller i Sverige utan någon särskild bestämmelse om detta. Detsamma gäller för det förstärkta och detaljerade grundlagsskydd som vissa rättig- heter ges genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Den försäkran som har införts i avtalet om att fri- och rättig- heterna alltjämt gäller under utövande av Förenta staternas myndig- het vid inresekontrollen torde vara tillräcklig för att värna om dessa.

Genom artikel 13 i Europakonventionen ställs krav på att kon- ventionsstaterna ska erbjuda den enskilde effektivt rättsmedel för att pröva påstådda konventionskränkningar och få rättelse eller gottgör- else vid sådana kränkningar. Den skadeståndsrättsliga utvecklingen som har skett i Sverige på grundval av konventionen innebär som be- rörts ovan i avsnitt 8.4.7 att staten kan åtläggas ett skadeståndsansvar i de fall där det inte finns möjlighet att vidta rättelse eller lämna gott- görelse på annat sätt. Någon motsvarande regel finns inte för över- trädelser av regeringsformens fri- och rättigheter. Något uttryckligt krav på att enskilda ska ha rättsmedel att tillgå vid en överträdelse av en rättighet enligt 2 kap. regeringsformen finns alltså inte.

Högsta domstolen har genom avgörandet NJA 2014, s. 323 intro- ducerat ett skadeståndsansvar för staten vid en överträdelse av den grundlagsfästa rätten till medborgarskap. Det råder en viss osäkerhet

196

9 Skjutvapen och annan utrustning

9.1Inledning

Enligt kommittédirektiven ska utredningen utreda och lämna för- fattningsförslag som möjliggör amerikanska tjänstemäns, dvs. inrese- kontrollanternas, tillgång till och användande av skjutvapen och an- nan utrustning i den utsträckning som följer av huvudavtalet om amerikansk inresekontroll, se s. 3 f. I detta kapitel behandlas frågan om tillgång till skjutvapen och annan utrustning, se avsnitt 9.2. Frå- gan om användning av skjutvapen och annan utrustning behandlas i kapitel 7.

Enligt direktiven ska utredningen också utreda om de svenska tillståndsreglerna för innehav av skjutvapen behöver ändras med an- ledning av att inresekontrollanterna ges tillgång till skjutvapen och, om så är fallet, föreslå nödvändig författningsreglering, se s. 4. Direk- tiven säger inget om tillstånd för innehav av ammunition. Det får an- ses ligga i sakens natur att inresekontrollanterna ska kunna ladda sina skjutvapen. Utredningens bedömning avser därför också innehav av ammunition. Redovisningen i denna del görs i avsnitt 9.3, som alltså avser innehav av såväl skjutvapen som ammunition. I det avsnittet berörs också frågan om tillstånd till innehav av pepparspray (OC- spray).

Enligt utredningens bedömning bör de näraliggande frågorna om införsel och utförsel samt förvaring, transport och försäljning av in- resekontrollanternas skjutvapen och ammunition också regleras. Dessa frågor redovisas i avsnitt 9.4 respektive 9.5.

199

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

9.2Tillgång till skjutvapen och annan utrustning

Inresekontrollanterna som kommer att tjänstgöra på Arlanda flyg- plats kommer att utföra uppgifter som motsvarar vad svenska polis- män och tulltjänstemän utför. Jämförelser i det här avsnittet vad gäll- er utrustning kommer dock huvudsakligen att utgå från vad som gäll- er för svenska polismän. Utrustningen för en uniformerad polisman i yttre tjänst är väsentligen densamma som för en tulltjänsteman i mot- svarande funktion, med undantag för att den senare inte är beväpnad.

9.2.1Huvudavtalets bestämmelser

Huvudavtalet innehåller bestämmelser om dels tillgång till skjutva- pen och annan utrustning i artikel III.1 b, dels bärande av uniform i artikel III.1 c. Dessa bestämmelser har följande lydelse:

	Artikel III
Engelsk lydelse	Svensk översättning

1. In order to preserve the integrity of the preclearance area, Sweden shall:…

b. Permit preclearance officers to carry and use intermediate force devices (including batons and defensive spray), and re- straint devices (including hand- cuffs) as well as to access and use firearms in the form of sidearms, in support of their official duties at the preclearance area. Regard- ing the access and use of firearms, as soon as practicable, but in no case later than the opening of the preclearance facility at Stockholm Arlanda Airport, the Parties shall develop mutually accepted pro- cedures that shall protect the tactics, techniques, and proce-

1. För att bevara kontrollom- rådets integritet ska Sverige:…

b. Ge inresekontrollanterna tillstånd att bära och använda hjälpmedel för medelkraftig våldsanvändning (inbegripet ba- tonger och självförsvarsspray) och hjälpmedel för att inskränka en persons rörelsefrihet (inbe- gripet handfängsel), samt ha till- gång till och använda skjutvapen i form av sidovapen, som stöd i sin tjänsteutövning i kontrollom- rådet. När det gäller tillgången till och användningen av skjutvapen ska parterna, så snart som möjligt, men senast vid kontrollanlägg- ningens öppnande vid Arlanda flygplats, utarbeta för båda part-

200

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

dures associated with these fire- arms, including their use for training or qualification and the storage of them, and shall ensure the force protection, safety, and security of the Parties, travelers, and personnel authorized to enter the preclearance area.

erna godtagbara förfaranden som ska skydda taktik, metoder och rutiner förenade med dessa skjut- vapen, däribland hur de används vid utbildning eller behörighets- prövning och hur de förvaras, samt ska säkerställa egenskydd, skydd och säkerhet för parterna, resenärer och personal med behörighet att gå in i kontroll- området.

I bestämmelsens första mening nämns tre typer av utrustning:

–”intermediate force devices (including batons and defensive spray”),

–”restraint devices (including handcuffs)”, och

–”firearms (in the form of sidearms)”.

Begreppen ”intermediate force devices” och ”restraint devices”, som ungefär kan översättas till ”hjälpmedel för medelkraftig våldsanvänd- ning” och ”hjälpmedel för att inskränka en persons rörelsefrihet”, synes delvis sammanfalla med s.k. särskilda hjälpmedel vid våldsan- vändning i den svenska polisens utrustning, se nedan.

Man kan notera att uppräkningen inte är uttömmande, ”inclu- ding”, när det gäller ”intermediate force devices” och ”restraint devi- ces”. I direktiven sägs att inresekontrollanterna kommer att bära ba- tonger, pepparspray (OC-spray) och viss annan skyddsutrustning, se s. 3. Om detta speglar den gemensamma partsavsikten torde detta innebära att några andra ”intermediate force devices” än batong och pepparspray (OC-spray) inte är aktuella. Något motsvarande sägs inte i fråga om ”restraint devices”, vilket skulle kunna innebära att inresekontrollanterna kan utrustas med, förutom ”handcuffs”, dvs. handfängsel, exempelvis också fotfängsel.

Den tredje typen av utrustning är ”firearms (in the form of side- arms)”, dvs. skjutvapen i form av sidovapen. Med detta förstås pistol eller revolver. Därmed är s.k. förstärkningsvapen, dvs. kulsprutepis- tol, automatkarbin och prickskyttegevär, uteslutna. Enligt den gemen-

201

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

samma partsavsikten omfattas inte heller s.k. ”tasers”, dvs. elpistoler, av huvudavtalet.

Huvudavtalet säger inget om ammunition, men det får anses ligga i sakens natur att inresekontrollanterna ska kunna ladda sina skjut- vapen för att vapnen ska kunna användas.

	Artikel III
Engelsk lydelse	Svensk översättning

1. In order to preserve the integrity of the preclearance area, Sweden shall:…

c. Permit preclearance officers to wear official uniforms of the United States for the perfor- mance of their duties and while transiting to or from the preclea- rance area or other locations pur- suant to their official duties.

1. För att bevara kontrollom- rådets integritet ska Sverige:…

c. Ge inresekontrollanterna tillstånd att bära Förenta stater- nas officiella uniformer i sin tjän- steutövning och vid in- och ut- passage till eller från kontroll- området eller andra platser inom ramen för sin tjänsteutövning.

Enligt bestämmelsen ska Sverige tillåta inresekontrollanterna att bära officiella amerikanska uniformer under sin tjänstgöring.

9.2.2Svenska bestämmelser

Att vissa utländska tjänstemän får ha tillgång till skjutvapen följer av 11 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och 3 kap. 6 § andra stycket lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Liknande bestämmelser om tillgång till handfängsel framgår av 7 § första stycket 3 lagen internationellt polisiärt samarbete och 3 kap. 4 § första stycket 3 lagen om internationellt tullsamarbete.

Riksdagen har den 17 maj 2017 bifallit regeringens förslag om en ny lag om internationellt polisiärt samarbete som ska ersätta den nuvarande. Den nya lagen kommer att träda i kraft den 2 juli 2017. Bestämmelser som ger utländska polismän rätt att under vissa förut- sättningar inneha vapen och andra särskilda hjälpmedel vid våldsan- vändning i Sverige finns i 4 kap. 8 § den nya lagen.

202

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

För innehav av skjutvapen, ammunition och pepparspray (OC- spray) krävs generellt sett tillstånd, med undantag för vissa utländska befattningshavare. Frågan om tillstånd diskuteras närmare i avsnitt 9.3.

För innehav av batong och handfängsel krävs inte tillstånd. Ba- tong omfattas dock av lagen (1988:254) om förbud beträffande kniv- ar och andra farliga föremål, den s.k. knivförbudslagen, och får enligt 1 § första stycket den lagen inte innehas på exempelvis allmän plats. Med allmän plats kan bl.a. för allmänheten tillgängliga delar av flyg- platser avses (Persson m.fl., Ordningslagen – kommentarer och rätts- praxis, 3 uppl., 2010, s. 22). Kontrollområdet kommer dock att ligga på flygplatsens s.k. flygsida, ”airside”, som är ett område till vilket tillträdet är begränsat genom säkerhetskontroller och dit allmänhet- en normalt sett inte har tillträde.

Såsom framgår av nästa avsnitt föreslår utredningen att rätten att bära batong och andra hjälpmedel vid våldsanvändning ska begränsas till kontrollområdet. Frågan om knivförbudslagens tillämpning aktu- aliseras därför inte.

9.2.3Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Det ska framgå av den nya lagen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från Sverige vilka hjälpmedel vid våldsanvändning som inresekontrollanterna får utrustas med. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att inresekontrollanterna även får utrustas med andra hjälpmedel. Det ska också framgå av den nya lagen att inrese- kontrollanterna får bära amerikanska uniformer.

Från principiell synpunkt har det ansetts angeläget att den som bor i Sverige har en rimlig möjlighet att förutse vilken utrustning som polisen får använda sig av i sin tjänsteutövning. Detta gäller naturlig- vis i än högre grad när utländska tjänstemän verkar i Sverige.

Inresekontrollanterna som ska tjänstgöra på Arlanda flygplats kommer att ha tillgång till åtminstone följande utrustning: pistol el- ler revolver, batong, handfängsel och pepparspray (OC-spray). Det motsvarar i huvudsak den utrustning en svensk polisman i yttre tjänst är utrustad med, jfr 1 § Polismyndighetens föreskrifter och all-

203

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

männa råd (PMFS 2016:8; FAP 933-1) om polisens särskilda hjälp- medel vid våldsanvändning.

Det behöver framgå av den nya lagen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från Sverige vilka hjälpmedel vid våldsanvändning som inresekontrollanterna får utrustas med. Se 2 kap. 3 § första och andra styckena i den nya lagen.

Eftersom utrustningen som används i polisiär verksamhet stän- digt utvecklas och ny utrustning introduceras fortlöpande bör det finnas utrymme för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta att inresekontrollanterna även kan utrustas med andra hjälpmedel. Utgångspunkten bör dock vara att utrustning som inte används av den svenska polisen, ska tillåtas endast om det finns särskilda skäl. Om det blir aktuellt med vidaredelegering, bör Polismyndigheten vara den myndighet som får besluta att inresekon- trollanterna kan utrustas med andra hjälpmedel. Se 2 kap. 3 § tredje stycket i den nya lagen och 5 § i den nya förordningen.

Det bör också framgå av den nya lagen att inresekontrollanterna får bära uniformer enligt tillämpliga amerikanska föreskrifter under sin tjänstgöring, se 2 kap. 2 § i den nya lagen.

9.3Innehav av skjutvapen, ammunition och pepparspray (OC-spray)

9.3.1Svenska bestämmelser

Tillstånd krävs enligt 2 kap. 1 § första stycket a vapenlagen (1996:67) för att inneha skjutvapen eller ammunition.

Vissa utländska befattningshavare som tillfälligt tjänstgör i Sverige är helt undantagna från vapenlagens bestämmelser om skjut- vapen och ammunition, således också från bestämmelsen om tillstånd till innehav. Detta undantag gäller för:

1.företrädare för en annan stats myndighet som tillfälligt tjänst- gör i Sverige enligt lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam- arbete eller lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (jfr 4 kap. 4 § första stycket vapenförordningen), och

2.vissa utländska tjänstemän som deltar i EU:s gränssamarbete, närmare bestämt den som tillfälligt tjänstgör i Sverige enligt rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av den 26 oktober 2004 om inrättan- de av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet

204

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser och som har rätt att medföra tjänstevapen enligt den förordningen eller enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007 av den 11 juli 2007 om inrättande av en mekanism för upprättande av snab- ba gränsinsatsenheter och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 vad beträffar den mekanismen och regleringen av gäst- ande tjänstemäns uppgifter och befogenheter (jfr 4 kap. 4 § andra stycket vapenförordningen).

9.3.2Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Inresekontrollanterna ska inte omfattas av bestämmelserna om tillstånd för att inneha skjutvapen eller am- munition i vapenlagen. För att säkerställa detta behöver ändringar göras i vapenlagen och vapenförordningen. Undantaget kommer genom 1 kap. 3 § e vapenlagen också att gälla för pepparsprayan- ordningar.

Vissa utländska befattningshavare som tillfälligt tjänstgör i Sverige är redan i dag undantagna från vapenlagens bestämmelser om tillstånd för innehav för skjutvapen eller ammunition. Ett krav på tillstånd för att inneha skjutvapen eller ammunition i vapenlagen för inresekon- trollanterna som tjänstgör på Arlanda flygplats skulle enligt utred- ningens bedömning i ljuset av det knappast fylla någon funktion. Också med tanke på att tjänstemännen kommer att tjänstgöra inom ett geografiskt mycket avgränsat område verkar ett sådant krav över- flödigt.

Vapenlagens bestämmelser om tillstånd för att inneha skjutvapen och ammunition bör därför inte gälla dessa tjänstemän. En undan- tagsbestämmelse liknande den som finns i 4 kap. 4 § vapenförord- ningen bör införas i vapenförordningen, se avsnitten 1.11 och 21.11. Av systematiska skäl bör detta göras i 2 kap. i förordningen eftersom det kapitlet innehåller bestämmelser om innehav av skjutvapen och ammunition. För att detta ska vara möjligt behöver ett nytt bemyn- digande införas i 11 kap. 1 § vapenlagen, se avsnitten 1.7 och 21.7.

Vad som sägs i vapenlagen om skjutvapen gäller också tårgasan- ordningar och andra till verkan och ändamål jämförliga anordningar, t.ex. pepparspray, se 1 kap. 3 § e. Förslaget att vapenlagens bestäm-

205

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

melser om skjutvapen inte ska gälla för inresekontrollanterna som tjänstgör på Arlanda flygplats kommer alltså även att träffa peppar- sprayanordningar.

9.4Införsel och utförsel av skjutvapen och annan utrustning

Såvida inte Förenta staterna köper den utrustning som diskuteras i det här kapitlet i Sverige, så kommer den på ett eller annat sätt att föras in i Sverige, antingen från Förenta staterna eller något annat tredje land eller från ett EU-land, exempelvis Irland, där Förenta staterna redan bedriver inresekontroll. Beroende på avsändningsland kan delvis olika regelverk om införsel aktualiseras. I ett senare skede kan det också bli aktuellt med utförsel av utrustning, exempelvis för byte eller reparation.

9.4.1Svenska bestämmelser

Enligt 2 kap. 1 § första stycket d vapenlagen krävs tillstånd för att föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. Vad som sägs i vapen- lagen om skjutvapen gäller enligt 1 kap. 3 § e också tårgasanordning- ar och andra till verkan och ändamål jämförliga anordningar, t.ex. pepparspray. De utländska befattningshavare som är undantagna från vapenlagens bestämmelser om tillstånd för innehav av skjutvapen och ammunition, är också undantagna från bestämmelserna om till- stånd för införsel, jfr ovan.

Enligt 1 § förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål får bl.a. batonger inte föras in till Sverige utan särskilt tillstånd.

Enligt 6 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel får krigsmateriel som huvudregel inte föras ut ur landet utan tillstånd. Som krigsmateriel räknas bl.a. alla skjutvapen och ammunition obe- roende av användningsområde. Tillstånd får enligt 1 § andra stycket lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.

Vid in- och utförsel av krigsmateriel, skjutvapen och ammunition över Sveriges gräns mot ett annat land inom EU gäller en anmälnings- skyldighet till Tullverket enligt 3 § 1 och 3 samt 4 § andra stycket

206

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, inregränslagen. Sker in- eller utförseln över Sveriges gräns mot ett land som inte är medlem i EU gäller i stället en deklarationsskyldighet till Tullverket enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 ok- tober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen, tullkodexen.

Vid utförsel av krigsmateriel gäller dessutom en fristående anmäl- ningsskyldighet till Tullverket enligt 15 § förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.

9.4.2Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den utrustning som inresekontrollanter- na ska använda vid sin tjänstgöring på Arlanda flygplats ska inte omfattas av

–bestämmelserna om tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition i vapenlagen,

–kravet på utförseltillstånd i lagen om krigsmateriel,

–anmälningsskyldigheten till Tullverket enligt förordningen om krigsmateriel, och

–kravet på införseltillstånd i förordningen om tillstånd till in- försel av vissa farliga föremål.

Tillstånd för införsel av skjutvapen, ammunition och pepparspray

Ett krav på tillstånd för införsel av skjutvapen, ammunition och pepparspray som ska ingå i inresekontrollanternas utrustning skulle, liksom tillstånd för innehav (jfr avsnitt 9.3.2), inte fylla någon funk- tion. Tjänstemännens utrustning bör därför omfattas av en undan- tagsbestämmelse liknande den som finns i 4 kap. 4 § vapenförord- ningen, se avsnitten 1.11 och 21.11. Eftersom 4 kap. rör införsel av skjutvapen och ammunition bör den nya bestämmelsen föras in i det kapitlet. För att det ska vara möjligt behöver ett nytt bemyndigande införas i 11 kap. 1 § vapenlagen, se avsnitten 1.7 och 21.7.

207

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

Vad som sägs i vapenlagen om skjutvapen gäller enligt 1 kap. 3 § e också tårgasanordningar och andra till verkan och ändamål jämför- liga anordningar, t.ex. pepparspray. Förslaget att vapenlagens bestäm- melser om skjutvapen inte ska gälla för inresekontrollanternas skjut- vapen kommer alltså även att gälla för pepparsprayanordningar.

Tillstånd för utförsel av krigsmateriel som avser skjutvapen och ammunition

Utgångspunkten i lagen om krigsmateriel är att all utförsel av krigs- materiel är förbjuden. Förbudet torde framför allt vara motiverat när det gäller annan utförsel än det är fråga om här, t.ex. utförsel till en kund eller slutanvändare inom ramen för handel med krigsmateriel, jfr Ds 2016:13, s. 107. Med hänsyn till detta och av praktiska skäl bör utförsel av krigsmateriel som förts in till landet för att användas av inresekontrollanterna, dvs. deras skjutvapen och ammunition till vap- nen, undantas från kravet på tillstånd för utförsel enligt lagen om krigsmateriel. Eftersom bemyndigandet i 6 § andra stycket den lagen inte är tillämpligt, då Förenta staterna inte är ett EES-land, bör ett uttryckligt undantag från tillståndskravet tas in i lagen om krigs- materiel, se avsnitten 1.5 och 21.5.

Deklarations- och anmälningsskyldighet vid in- och utförsel av krigsmateriel, skjutvapen och ammunition

Anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen, som gäller mot ett annat land inom EU, och deklarationsskyldigheten enligt tullkodex- en, som gäller mot ett tredjeland, underlättar upprätthållandet av för- bud mot och villkor för in- och utförsel av vissa varor, exempelvis skjutvapen och ammunition. Anmälningsskyldigheten bidrar även till kontrollen över sådana varor.

Även om det skulle finnas goda skäl för att göra undantag från dessa bestämmelser när det gäller skjutvapen och ammunition som förs in i eller ut ur landet av en utländsk brottsbekämpande myndig- het, torde det endast vara möjligt att göra undantag i fråga om anmäl- ningsskyldigheten enligt inregränslagen, som är nationell lagstiftning. Det synes inte vara möjligt att helt göra undantag från den deklara- tionsskyldighet som gäller enligt tullkodexen, som är EU-gemensam

208

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

lagstiftning. Den skyldigheten kommer alltså att gälla även fortsätt- ningsvis, vid införsel från eller utförsel till ett tredjeland.

Det torde emellertid vara angeläget att varje införsel och utförsel av skjutvapen och ammunition kommer till Tullverkets kännedom, också när den sker över gräns mot ett annat land inom EU. I annat fall skulle skjutvapen och ammunition kunna föras över dessa gräns- er utan någon svensk myndighets kännedom, vilket inte vore önsk- värt. Anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen bör därför också gälla fortsättningsvis.

Vissa utförslar, som är undantagna från kravet på utförseltillstånd i lagen om krigsmateriel, omfattas inte av den anmälningsskyldighet som finns i 15 § första stycket förordningen om krigsmateriel. Undan- tagen framgår av 15 § andra stycket och 15 a § första stycket den för- ordningen. Dessa undantag från anmälningsskyldigheten enligt för- ordningen om krigsmateriel bör utvidgas till att avse även sådan ut- försel som nu föreslås bli undantagen från kravet på utförseltillstånd, se ovan. En ändring av den innebörden bör därför göras i den förord- ningen, se avsnitten 1.10 och 21.10.

Tillstånd till införsel av batonger

Av samma skäl som anförs ovan avseende skjutvapen m.m. bör ett undantag införas från tillståndskravet i förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål när det gäller införsel av batonger som ska ingå i inresekontrollanternas utrustning, se avsnitten 1.9 och 21.9.

209

Skjutvapen och annan utrustning

SOU 2017:58

9.5Förvaring, transport och försäljning av skjutvapen och ammunition

9.5.1Huvudavtalets bestämmelser

I artikel III.1 b andra meningen berörs bl.a. frågan om skjutvapnens förvaring. Bestämmelsen lyder:


Engelsk lydelse				Svensk översättning
Regarding the access and use				När det gäller tillgången till
of firearms, as soon as practi-				och användningen av skjutvapen
cable, but in no case later than				ska parterna, så snart som möj-
the opening of the preclearance				ligt, men senast vid kontroll-
facility at	Stockholm		Arlanda	anläggningens			öppnande			vid
Airport, the Parties shall develop				Arlanda		flygplats,		utarbeta		för
mutually	accepted	procedures		båda parterna godtagbara för-
that shall protect the tactics,				faranden som ska skydda taktik,
techniques, and procedures asso-				metoder		och	rutiner		förenade
ciated with these firearms, inclu-				med dessa skjutvapen, däribland
ding their use for training or				hur de används vid utbildning
qualification and the storage of				eller	behörighetsprövning					och
them, and shall ensure the force				hur de förvaras, samt ska säker-
protection,	safety,	and	security	ställa	egenskydd,			skydd		och
of the Parties, travelers, and per-				säkerhet		för parterna,			resenärer
sonnel authorized to enter the				och personal med behörighet att
preclearance area.				gå in i kontrollområdet.

Enligt bestämmelsen ska parterna ”as soon as practicable”, dvs. så snart det är praktiskt möjligt, ”develop”, dvs. utveckla, ”mutually ac- cepted procedures”, dvs. ömsesidigt godtagbara förfaranden,

1.som ska skydda taktik, metoder och rutiner avseende inresekon- trollanternas skjutvapen och ammunition, bl.a. hur vapnen an- vänds vid utbildning och hur de förvaras, och

2.som ska säkerställa skydd och säkerhet för personer som befinner sig i kontrollområdet.

210

SOU 2017:58

Skjutvapen och annan utrustning

9.5.2Svenska bestämmelser

Bestämmelser om statliga myndigheters hantering av skjutvapen, exempelvis i fråga om förvaring, transport och försäljning, finns i för- ordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. Vis- sa kompletterande föreskrifter finns i Rikspolisstyrelsens föreskrif- ter och allmänna råd (RPSFS 2005:9; FAP 943-1) om Polisens och andra statliga myndigheters förvaring och transport av skjutvapen och ammunition.

Polismyndigheten får enligt 4 kap. 5 § andra stycket vapenförord- ningen meddela föreskrifter om förvaring av skjutvapen och ammu- nition när företrädare för polisen i Danmark, Finland, Island och Norge i tjänsten reser genom Sverige från ett nordiskt land till en annan del av det landet eller till ett annat nordiskt land och medför skjutvapen och ammunition för tjänsteändamål. Bemyndigandet sy- nes inte ha utnyttjats.

9.5.3Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Bestämmelser om förvaring, transport och försäljning av inresekontrollanternas skjutvapen och ammu- nition tas in i den nya förordningen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från Sverige.

För att begränsa förluster av inresekontrollanternas skjutvapen, mot- verka att de kommer till användning vid brott och förebygga annat missbruk och olyckshändelser, jfr 1 § andra stycket förordningen om statliga myndigheters skjutvapen m.m., bör frågan om förvaring, tran- sport och försäljning av inresekontrollanternas vapen och ammuni- tion också vara föremål för reglering. Eftersom frågan inte rör den enskilde, utan närmast kan jämföras med frågor som faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, bör be- stämmelser om förvaring, transport och försäljning av vapen och am- munition kunna tas in i den nya förordningen om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från Sverige. Ett bemyndigande av den innebör- den bör tas in i den nya lagen, se 4 kap. 1 § lagen om amerikansk in- resekontroll vid utresa från Sverige.

211

10Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

10.1Inledning

Ämnet för det här kapitlet är samarbete mellan den amerikanska gränskontrollmyndigheten US Customs and Border Protection och svenska brottsbekämpande myndigheter. Svenska myndigheter som har ett brottsbekämpande uppdrag är Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kustbevak- ningen, Tullverket och Skatteverket, jfr SOU 2011:25, s. 57 f. Som framgår av 1 a § förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd har Transportstyrelsen ett brottsförebyggande uppdrag när det gäller den civila luftfartens säkerhet.

Samarbete mellan US Customs and Border Protection och samt- liga dessa myndigheter torde inte bli aktuellt. I kommittédirektiven anges att en förutsättning för en väl fungerande anläggning för den amerikanska inresekontrollen är att den amerikanska myndigheten och svenska myndigheter, framför allt Polismyndigheten och Tull- verket, har ett nära samarbete, se s. 3. Enligt direktiven, s. 4, ska utred- ningen därför analysera behovet av särskild författningsreglering när det gäller samarbetet mellan US Customs and Border Protection och svenska myndigheter, främst Polismyndigheten och Tullverket, med anledning av den amerikanska inresekontrollen på Arlanda flygplats och, om en sådan reglering krävs, lämna förslag om detta.

I linje med vad som sägs i direktiven kommer i det följande sär- skilt fokus att läggas på samarbetet mellan den amerikanska myndig- heten och Polismyndigheten och Tullverket. Den fortsatta redovis- ningen är disponerad på följande sätt. Huvudavtalet innehåller ett flertal bestämmelser som har bäring på samarbetet mellan den ameri- kanska myndigheten och svenska brottsbekämpande myndigheter. Dessa bestämmelser beskrivs i avsnitt 10.2. I avsnitt 10.3 beskrivs

213

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

svenska bestämmelser om samarbete. Avslutningsvis finns i av- snitt 10.4 utredningens överväganden och förslag.

10.2Huvudavtalets bestämmelser

Huvudavtalet innehåller ett flertal bestämmelser som har bäring på samarbetet mellan US Customs and Border Protection och svenska brottsbekämpande myndigheter. Enligt utredningens bedömning kan de här bestämmelserna delas in i tre ungefärliga grupper: bestäm- melser om samverkan, se avsnitt 10.2.1, bestämmelser om operativt samarbete, se avsnitt 10.2.2, och bestämmelser om bistånd, se av- snitt 10.2.3.

10.2.1Bestämmelser om samverkan

Med bestämmelser om samverkan avses här bestämmelser som tar sikte på det mer strategiska samarbetet avseende den amerikanska inresekontrollen. De rör i större utsträckning formerna för sam- arbetet än innehållet. Bestämmelserna är följande: artiklarna III.1 b andra meningen, III.1 d, III.2 e, III.2 f, III.2 g, III.2 h, IV.3 d, IV.3 g, och X.2. Bestämmelsen i artikel III.1 b andra meningen har återgivits i avsnitt 9.5.1 och återges därför inte här.

	Artikel III
Engelsk lydelse	Svensk översättning

1. In order to preserve the integrity of the preclearance area, Sweden shall: …

d. Ensure appropriate and suf- ficient law enforcement support as is required to maintain the proper and effective functioning of preclearance; to ensure the security of the preclearance area and safety of preclearance offi- cers; and to be able to respond to requests made by preclearance

1. För att bevara kontrollom- rådets integritet ska Sverige: …

d. Säkerställa lämpligt och tillräckligt stöd från brottsbe- kämpande myndigheter som be- hövs för att upprätthålla en väl- fungerande och ändamålsenlig inresekontroll, för att säkerställa kontrollområdets skydd och in- resekontrollanternas säkerhet och för att inom skälig tid kunna

214

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

officers pursuant to Article VII as soon as reasonably possible. As soon as practicable, but in no case later than the opening of the preclearance facility at Stockholm Arlanda Airport, the Parties shall develop mutually accepted proce- dures regarding this law enforce- ment support.

besvara en begäran från en in- resekontrollant enligt artikel VII. Så snart som möjligt, dock senast vid kontrollanläggningens öpp- nande vid Arlanda flygplats, ska parterna utarbeta för båda par- terna godtagbara förfaranden för detta stöd från brottsbekäm- pande myndigheter.

Bestämmelsen i artikel III.1 d tar sikte på Sveriges skyldigheter och är en av fyra bestämmelser i artikel III.1, vilkas syfte är att ”preserve the integrity of the preclearance area”, dvs. bevara kontrollområdets integritet. Det är alltså en bestämmelse som avser kontrollområdet.

Bestämmelsen består av två delar, dels en del som avser att Sverige ska tillhandahålla stöd från brottsbekämpande myndigheter till den amerikanska inresekontrollen (första meningen), dels en del som avser formerna för hur det stödet ska tillhandahållas (andra meningen).

Enligt första meningen ska stödet från svenska brottsbekäm- pande myndigheter vara ”appropriate” och ”sufficient”, dvs. lämp- ligt (kvalitativ dimension) och tillräckligt (kvantitativ dimension). Stödet ska tillhandahållas ”as is required”. Frasen kan väl närmast översättas med ”som krävs” eller ”som är nödvändigt”. I tre avse- enden ska stöd tillhandahållas:

–”to maintain the proper and effective functioning of preclear- ance”, dvs. för att upprätthålla en korrekt och effektivt fun- gerande inresekontroll.

–”to ensure the security of the preclearance area and safety of preclearance officers”, dvs. för att garantera kontrollområdets och de amerikanska inresekontrollanternas säkerhet. Ytterligare en bestämmelse som rör Sveriges skyldigheter avseende kon- trollområdets säkerhet finns i artikel III.2 e, se nedan.

–”to be able to respond to requests made by preclearance officers pursuant to Article VII as soon as reasonably possible”, dvs. för att så snart som möjligt kunna besvara en begäran enligt arti- kel VII från de amerikanska inresekontrollanterna. Såvitt kan bedömas syftar detta på punkterna 5 och 9 i artikel VII.

215

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

I andra meningen redovisas hur parterna så snart som möjligt, dock senast vid kontrollanläggningens öppnande, ska utarbeta förfaran- den för stödet från de svenska brottsbekämpande myndigheter som är godtagbara för båda parterna.

						Artikel III
Engelsk lydelse							Svensk översättning
2. In order to facilitate the							2. För	att möjliggöra en
effective operation of preclear-							ändamålsenlig inresekontroll ska
ance, Sweden shall: …							Sverige: …
e. Utilize		with		the	United		e. Tillsammans med Förenta
States mutually acceptable writ-							staterna tillämpa skriftliga ruti-
ten	procedures regarding					the	ner för hanteringen av inrese-
operation of preclearance, inclu-							kontroll som är godtagbara för
ding	written		procedures			that	båda parter, inbegripet skriftliga
address resolution in the event							rutiner för hanteringen av var-
of a positive alarm from an in-							ningslarm från kontrollhjälpme-
spection aid, such as procedures							del, t.ex. förfaranden för bio-
used for biological, radiological,							logisk, radiologisk eller nukleär
or nuclear preclearance scree-							kontroll av luftfartyg, resenärer
ning of aircraft, travelers or							eller gods, och för den fortsatta
goods, and that address the							fysiska säkerheten i kontroll-
continued physical				security of			området.
the preclearance area.
f. Secure and dispose of any							f. Säkra och bortskaffa olag-
illicit or illicitly trafficked bio-							liga eller olagligt handlade bio-
logical, radiological, or					nuclear		logiska, radiologiska eller nukle-
materials detected during pre-							ära material som upptäcks vid
clearance screening in accor-							inresekontrollen i enlighet med
dance with		written		procedures			de skriftliga rutiner som ut-
developed in consultation with							arbetats i samråd med Förenta
the United States.							staterna.
g. Upon request of preclear-							g. På	begäran av inresekon-
ance	officers,		provide		medical		trollanterna tillhandahålla medi-
assistance, and access to medical							cinsk hjälp och bereda tillträde

216

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

isolation facilities for travelers subject to preclearance who are suspected of having a communi- cable disease proscribed under United States public health laws and regulations or who other- wise present a threat to public health.

h. Provide training for pre- clearance officers on laws and regulations of Sweden pertai- ning to preclearance.

…

till vårdinrättningar med isoler- ingskapacitet för resenärer som är föremål för inresekontroll som misstänks ha en otillåten smittsam sjukdom enligt Förenta staternas folkhälsolagar och folk- hälsoförordningar eller som på annat sätt utgör ett hot mot folk- hälsan.

h. Utbilda inresekontrollan- terna i de svenska lagar och för- ordningar som gäller för ameri- kansk inresekontroll.

…

Artikel III.2 innehåller nio bestämmelser, vilkas syfte är att ”facilitate the effective operation of preclearance”, dvs. främja ett effektivt genomförande av den amerikanska inresekontrollen. Bestämmelserna avser alltså själva kontrollverksamheten. Av dessa bestämmelser har följande fyra betydelse för samarbetet mellan US Customs and Border Protection och Polismyndigheten och Tullverket:

–e, enligt vilken Sverige tillsammans med Förenta staterna ska ta fram skriftliga rutiner avseende den amerikanska inresekontroll- en vilka är ömsesidigt godtagbara för parterna.

–f, enligt vilken Sverige i samråd med Förenta staterna ska ut- arbeta skriftliga rutiner för att säkra och bortskaffa olagliga eller olagligt handlade biologiska (B), radiologiska (R) eller nukleära

(N) ämnen som upptäcks vid den amerikanska inresekontrollen. Bestämmelsen torde inte bara beröra Polismyndigheten och Tull- verket, utan också Strålsäkerhetsmyndigheten, i fråga om R- och N-ämnen, och räddningstjänsten på flygplatsen.

–g, enligt vilken Sverige på begäran av de amerikanska inresekon- trollanterna ska tillhandahålla medicinsk hjälp, inklusive isoler- ing, för resenärer som misstänks bära på en sjukdom som om- fattas av Förenta staternas smittskyddslagstiftning. Detta torde främst bli en fråga för sjukvården.

217

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

–h, enligt vilken Sverige åtar sig att tillhandahålla utbildning för de amerikanska inresekontrollanterna i fråga om de svenska be- stämmelser som gäller för den amerikanska inresekontrollen. Detta torde främst bli en uppgift för Polismyndigheten och Tullverket, men medverkan av andra myndigheter kan naturligt- vis inte uteslutas.

				Artikel IV
Engelsk lydelse					Svensk översättning
3. In order to facilitate the					3. För	att	underlätta	en
effective operation of preclear-					ändamålsenlig inresekontroll ska
ance, and to the extent con-					Förenta staterna, i den mån det
sistent with United States laws					är förenligt med amerikanska
and	regulations, the United				lagar och förordningar: …
States shall :…
d. Consult with the compe-					d. Samråda		med behöriga
tent authorities of the Host					myndigheter i värdlandet, flyg-
Country,		the airport	operator,		platsoperatören och de berörda
and with the air carriers con-					flygbolagen i frågor som rör
cerned on matters relating to					genomförandet av detta avtal.
the	implementation		of	this
Agreement.
…					…
g. Establish a schedule of pre-					g. Vid	schemaläggningen		av
clearance		operations	that	best	inresekontrollen		främja parter-
promotes the mutual security of					nas ömsesidiga säkerhet och ta
the Parties and recognizes the					hänsyn till tillgången till resur-
availability of resources to effect-					ser för att säkerställa en ända-
tively conduct operations, while					målsenlig verksamhet, samtidigt
maintaining sole discretion to set					som Förenta staterna bibehåller
the hours of operation of the					rätten att fritt fastställa kon-
preclearance facility.					trollanläggningens öppettider.
…					…

218

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Bestämmelsen tar sikte på Förenta staternas befogenheter och skyldigheter. För att främja en effektiv inresekontroll ska Förenta staterna, i den mån det är förenligt med amerikansk lagstiftning, enligt

–punkten d, samråda med bl.a. behöriga svenska myndigheter, vilket torde avse exempelvis Polismyndigheten och Tullverket, i frågor som rör genomförandet av huvudavtalet. Det finns en snarlik bestämmelse om samråd i artikel X.2, se nedan. En skill- nad mellan de två bestämmelserna är vem som har initiativrätt. Enligt artikel IV.3 d är det Förenta staterna som ska ta initiativ till samråd, men enligt artikel X får endera parten begära samråd.

–punkten g, vid planeringen av kontrollverksamheten schema- lägga den på ett sätt som bäst främjar parternas ömsesidiga säkerhet (”security”). Här finns en beröringspunkt med arti- kel III.1 d första meningen, se ovan, som också berör frågan om säkerhet (”security”).

	Artikel X
Engelsk lydelse		Svensk översättning
2. Any issues that arise con-		2. Tvister	angående	genom-
cerning implementation of this		förandet av detta avtal som upp-
Agreement between	the local	står mellan	parternas	lokala
representatives of the Parties		företrädare som deltar i utföran-
involved in the operation of		det av inresekontrollen ska i
preclearance shall, in the first		första hand hanteras av de lokala
instance, be addressed by the		företrädarna. De lokala företrä-
local representatives. Issues that		darna ska hänskjuta tvister som
cannot be resolved between the		de inte kan lösa sinsemellan till
local representatives	shall be	en rådgivande grupp bestående
referred by them to a consulta-		av parternas företrädare för lös-
tive group consisting of repre-		ning.
sentatives of the Parties for
resolution.

För att lösa frågor om tillämpningen av huvudavtalet inrättas genom den här bestämmelsen ett samrådsförfarande. I första hand ska frågorna lösas lokalt, dvs. av berörda svenska och amerikanska

219

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

tjänstemän verksamma på Arlanda flygplats. I andra hand ska frå- gorna hänskjutas till en rådgivande grupp bestående av represen- tanter för Sverige och Förenta staterna.

10.2.2Bestämmelser om operativt samarbete

Med bestämmelser om operativt samarbete avses bestämmelser som tar sikte på samarbete om den operativa delen av den ameri- kanska inresekontrollen. De rör, något förenklat uttryckt, sam- arbetet om den dagliga verksamheten i kontrollområdet. Bestäm- melserna är följande: artiklarna IV.3 h, IV.3 m, IV.3 o, VII.2, VII.4, VII.5, VII.6, VII.8, VII.9, VII.10 och VII.11.

Artiklarna IV.3 m, IV.3 o, VII.2, VII.6 och VII.10 innehåller också åtgärder som innefattar myndighetsutövning. I avsnitten 7.4.4, 7.4.5 och 7.4.6 behandlas frågan om överlåtelse av dessa åtgärder till Förenta staterna.

	Artikel IV
Engelsk lydelse	Svensk översättning

3. In order to facilitate the effective operation of preclear- ance, and to the extent con- sistent with United States laws and regulations, the United States shall: …

h. Provide detailed informa- tion to the appropriate Swedish authorities as to the decision to refuse passage onward to the United States for a traveler, and where appropriate, turn over custody of travelers and goods to Swedish authorities.

…

m. Have the right to admin- ister its fees as well as civil fines

3. För att underlätta en ändamålsenlig inresekontroll ska Förenta staterna, i den mån det är förenligt med amerikanska lagar och förordningar: …

h. Förse ansvariga svenska myndigheter med detaljerade upplysningar om beslut att neka en resenär avresa mot Förenta staterna och i förekommande fall överlämna resenärer och gods till svenska myndigheter.

…

m. Ha rätt att ålägga rese- närer och flygbolag att betala

220

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

and monetary penalties, which may be assessed in United States currency, on travelers and air carriers with respect to viola- tions identified by preclearance officers in the course of con- ducting preclearance operations except when Sweden institutes criminal proceedings with respect to the same act or omission.

o. Have the authority to, in consultation with the Swedish authorities, authorize access to the preclearance area for tem- porary visitors and employees of the United States in support of preclearance operations.

…

sina avgifter samt civilrättsliga viten och böter, som får fast- ställas i Förenta staternas valuta, för överträdelser som inrese- kontrollanterna upptäcker vid inresekontrollen, dock inte när Sverige inleder straffrättsliga förfaranden med anledning av samma handling eller försum- melse.

o. Ha befogenhet att i sam- råd med svenska myndigheter bevilja tillträde till kontrollom- rådet för Förenta staternas till- fälliga besökare och anställda som bistår inresekontrollen.

…

–punkten h, förse berörda svenska myndigheter med detaljerad information om ett beslut att neka en resenär att resa till Förenta staterna och när så är lämpligt lämna över resenärer och gods till svenska myndigheter. De svenska myndigheter som be- rörs av denna punkt torde främst vara Polismyndigheten i fråga om resenärer och Tullverket i fråga om gods.

–punkten m, ha rätt att ta ut avgifter och böter i vissa fall, såvida inte Sverige har inlett straffrättsliga förfaranden i samma fall.

–punkten o, ha befogenhet att i samråd med svenska myndigheter bevilja tillträde till kontrollområdet i vissa fall.

Artikel VII

Engelsk lydelse

Svensk översättning

221

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

2. For suspected criminal offenses that occur in the pre- clearance area, a preclearance officer may take actions to sup- press the offense, seek assistance of appropriate Swedish law en- forcement officers, and maintain the right to act in self-defense and defense of another preclearance officer and others in accordance with Article III(5).

2. Föreligger misstanke om brott i kontrollområdet har en inresekontrollant rätt att vidta åtgärder för att stoppa brottet, begära assistans av tjänstemän vid berörda svenska brottsbe- kämpande myndigheter, och rätt att i nödvärn försvara sig själv eller en annan kontrollant eller person i enlighet med arti- kel III.5.

Bestämmelsen gör det möjligt för en amerikansk inresekontrollant att vid en misstänkt brottslig handling som sker i kontrollområdet ”seek assistance of appropriate Swedish law enforcement officers”, dvs. söka hjälp av tjänstemän vid berörda svenska brottsbekäm- pande myndigheter.

Vad utredningen förstår tar bestämmelsen sikte på hastigt upp- blossande ordningsstörande och potentiellt våldsamma situationer där ett snabbt ingripande är nödvändigt för att återställa ordningen. Det torde innebära att det främst blir aktuellt för de amerikanska inresekontrollanterna att söka hjälp av svenska polismän. Bestäm- melsens ordalydelse utesluter att inresekontrollanterna ber de skyddsvakter eller ordningsvakter som kommer att bemanna säker- hetskontrollen i kontrollområdet om hjälp. Dessa har dock möjlighet att ingripa med stöd av nödvärnsreglerna i 24 kap. 1 § brottsbalken, jfr 6 kap. 1 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:16; FAP 694–1) om skyddsvakter respektive 7 kap. 6 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:17; FAP 692–1) om ordningsvakter.

222

SOU 2017:58 Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

4. The United States shall re- fer persons to the appropriate authorities of Sweden to assess whether an invasive personal search is appropriate (not inclu- ding partial body searches, pur- suant to paragraph 3 of this Article).

4. Förenta staterna ska hän- visa personer till berörda svenska myndigheter för en bedömning av huruvida det är skäligt att göra en sådan kroppsbesiktning som avses i artikel I.10 (detta gäller inte sådan kroppsbesikt- ning som avses i punkten 3 i denna artikel).

Bestämmelsen hänger ihop med bestämmelsen i artikel VII.3 som medger de amerikanska inresekontrollanterna att utföra vissa kropps- undersökningar, ”patdown searches” och ”partial body searches”. Dessa åtgärder behandlas i avsnitten 7.4.4 och 7.4.5.

Enligt bestämmelsen i punkten 4 ska bedömningen av om en mer ingripande kroppsundersökning, ”invasive personal search”, ska göras på en person överlämnas av inresekontrollanterna till berörda svenska myndigheter. Undersökningen motsvarar närmast en sådan kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 § andra stycket rätte- gångsbalken som sker genom undersökning av kroppens håligheter eller genom medicinsk röntgenundersökning. I praktiken torde två svenska myndigheter kunna komma i fråga för att göra denna prövning i de fall som nu är aktuella. Polismyndigheten kan besluta om detta med stöd av 28 kap. 13 § rättegångsbalken jämförd med 4 § samma kapitel. Vidare kan Tullverket besluta med stöd av 27 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Under vissa förutsätt- ningar ska en åklagare eller domstol besluta i stället för de två nämn- da myndigheterna. I praktiken är ordningen den att dessa myndig- heter då är skyldiga att lämna över ärendet för beslut. En undersök- ning av detta slag anses vara en sådan mera ingående undersökning som får utföras endast av läkare, jfr 28 kap. 13 § andra stycket rättegångsbalken.

223

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter SOU 2017:58

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

5. Swedish law enforcement officers may, upon request of a preclearance officer, escort a traveler or goods back to the pre- clearance area in order to facilitate compliance with the require- ments of the United States.

5. Tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter får på begäran av en inresekon- trollant föra tillbaka en resenär eller gods till kontrollområdet för att möjliggöra efterlevnaden av Förenta staternas krav.

Enligt sin ordalydelse får svenska polismän eller tulltjänstemän, på begäran av en amerikansk inresekontrollant, föra tillbaka en resenär eller gods till kontrollområdet så att den amerikanska inresekon- trollen kan fullgöras. Utgångspunkten är med andra ord att rese- nären eller godset har befunnit sig inom kontrollområdet, men inte längre gör det.

Vad utredningen förstår tar bestämmelsen sikte på en situation där dels en resenär som har påbörjat den amerikanska inresekon- trollen avbryter den och lämnar kontrollområdet, dels gods av en eller anledning har kommit på avvägar och inte längre befinner sig i kontrollområdet.

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

6. Sweden shall permit pre- clearance officers to delay any traveler or person, except Swedish law enforcement offi- cers, in the preclearance area suspected of committing an offense under either the laws or regulations of the United States or of Sweden, and to hold any such person suspected of ob- structing a preclearance officer in the exercise of his or her duties. In exercising this autho-

6. Sverige ska ge inresekon- trollanterna tillstånd att i kon- trollområdet uppehålla resenärer eller personer, med undantag för tjänstemän vid svenska brotts- bekämpande myndigheter, som är misstänkta för brott enligt antingen Förenta staternas eller Sveriges lagar eller förordningar, och kvarhålla personer som är misstänkta för att hindra en inresekontrollant i hans eller hennes tjänsteutövning. Vid ut-

224

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

rity, a preclearance officer may delay a person who is seeking to withdraw from the preclearance area. A person may only be held by a preclearance officer pen- ding the arrival of a Swedish law enforcement officer and for a period no greater than is necessary to obtain assistance.

övandet av denna befogenhet får inresekontrollanten uppehålla en person som försöker avvika från kontrollområdet. Inrese- kontrollanten får endast kvarhålla en person i väntan på att en tjänsteman vid svenska brotts- bekämpande myndigheter ska an- lända och endast under den tid som behövs för att få bistånd.

Bestämmelsen medger amerikanska inresekontrollanter att under vissa förutsättningar kvarhålla resenärer eller andra personer i kon- trollområdet. Kvarhållandet får dock endast vara under så lång tid som det tar för en svensk polisman eller tulltjänsteman att anlända till platsen.

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

8. The United States may transfer seized goods to Swedish law enforcement officers.

8. Förenta staterna får över- lämna gods som tagits om hand till tjänstemän vid svenska brotts- bekämpande myndigheter.

Begreppet ”seized” har i engelskan en rad olika betydelser. Av detta följer att någon säker slutsats om vilken svensk motsvarighet som avses inte kan dras utan kännedom om syftet med bestämmelsen. Vad utredningen förstår har avsikten med bestämmelsen varit att möjliggöra för US Customs and Border Protection att lämna över gods som inte varit föremål för brott till svenska myndigheter. Det kan exempelvis vara frågan om gods som resenärer lämnar ifrån sig, och avstår rätten till, eftersom det inte får föras in i Förenta stat- erna. Enligt sin lydelse grundar bestämmelsen inte någon befog- enhet för de amerikanska inresekontrollanterna i förhållande till den som innehar godset. Bestämmelsen förutsätter alltså för sin tillämp- ning att inresekontrollanterna haft rätt att omhänderta godset.

Gods som på detta sätt har tagits om hand får av inresekontroll- anterna överlämnas till svenska polismän eller tulltjänstemän. Det

225

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

framgår inte av bestämmelsen varför godset får överlämnas till de svenska tjänstemännen eller vad de ska göra med det. Med tanke på rollfördelningen mellan de svenska tjänstemännen, torde detta främst bli en fråga för svenska tulltjänstemän.

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

9. Swedish law enforcement officers may, upon the request of a preclearance officer, seize and confiscate goods, and arrest the bearer of such goods (and any alleged accomplices), if such goods are falsely declared or not declared at the time of preclear- ance or if possession or expor- tation of such goods is prohi- bited under the laws of Sweden.

9. Tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter får på begäran av en inresekon- trollant beslagta gods, samt gripa innehavaren av sådant gods (och misstänkta medhjäl- pare), om godset inte har dekla- rerats korrekt eller inte har deklarerats alls vid den tidpunkt då inresekontrollen görs eller om innehav eller utförsel av sådant gods är förbjudet enligt svensk lagstiftning.

Begreppet ”seize and confiscate” har olika betydelser i engelskan. Den vanligaste torde vara den som i svenskan motsvaras av ”be- slagta”. Vad utredningen förstår är det denna betydelse som har avsetts.

Enligt bestämmelsens ordalydelse får, på begäran (”upon the request”) av en amerikansk inresekontrollant, tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter under vissa förutsättningar beslagta gods och gripa (”arrest”) innehavaren av godset, nämligen

1.om godset enligt svensk lagstiftning har deklarerats felaktigt eller inte har deklarerats alls vid den tidpunkt då inresekontroll- en görs, eller

2.om innehav eller utförsel av godset är förbjudet enligt svensk lagstiftning.

226

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Såvitt utredningen kan bedöma bör den begäran som avses i bestämmelsen inte förstås som en begäran i egentlig mening. Be- stämmelsen torde i stället ta sikte på en situation där en amerikansk inresekontrollant fattar misstankar om att utförseln av godset från Sverige inte sker i enlighet med svenska utförselbestämmelser eller att innehavet av godset är förbjudet enligt svenska bestämmelser. Tjänstemannen ska då kontakta en svensk polisman eller tull- tjänsteman, som får göra en bedömning av vilka åtgärder som be- höver vidtas mot innehavaren av godset, exempelvis om han eller hon ska gripas eller om godset ska tas i beslag.

Eftersom kontroll av varor är en uppgift för Tullverket, torde tillämpningen av denna bestämmelse främst bli en fråga för svenska tulltjänstemän.

Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning
10. Sweden shall permit pre-	10. Sverige ska ge inresekon-
clearance officers to expedi-	trollanterna tillstånd			att	utan
tiously seize, and cause the for-	dröjsmål	beslagta		och	låta
feiture to the United States of,	Förenta	staterna	förverka		gods
goods under the laws and regu-	enligt Förenta		staternas		lagar
lations of the United States, if	och förordningar, om innehav
possession or exportation of	eller utförsel av godset inte är
such goods is not prohibited	förbjudet enligt svensk lagstift-
under the laws of Sweden or if	ning eller om tjänstemän vid
Swedish law enforcement offi-	svenska brottsbekämpande myn-
cers decline to initiate enforce-	digheter väljer att inte vidta
ment action with respect to	verkställighetsåtgärder avseende
such goods. Such seizures shall	godset. Sådana beslag ska kunna
be subject to the appeal proce-	överklagas enligt Förenta stater-
dures of the United States and	nas överklagandeförfarande				och
shall be conducted consistent	göras i enlighet med Förenta
with the laws and regulations of	staternas lagar och förordningar.
the United States.

Bestämmelsen medger amerikanska inresekontrollanter att med stöd av amerikansk lagstiftning under vissa förutsättningar ingripa

227

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

mot gods, bl.a. om svenska polismän eller tulltjänstemän avstår från att vidta åtgärder mot godset.

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

11. The United States shall, in consultation with Swedish law enforcement officers, reasonably strive to account for the proper preservation of evidence in cases related to alleged violations of laws of Sweden.

11. Förenta staterna ska i samråd med tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myn- digheter i rimlig mån eftersträva en korrekt hantering av bevis- material i fall som rör miss- tänkta överträdelser av Sveriges lagstiftning.

Enligt bestämmelsen ska amerikanska inresekontrollanter i samråd med svenska polismän eller tulltjänstemän i rimlig omfattning strä- va efter att ta till vara bevismaterial i fall som rör misstänkta över- trädelser av svensk lagstiftning.

10.2.3Bestämmelser om bistånd

Med bestämmelser om bistånd avses egentligen en enda bestäm- melse i huvudavtalet. Den bestämmelsen har följande lydelse.

	Artikel VII
Engelsk lydelse	Svensk översättning

12. The United States shall provide reasonable assistance to Sweden in relation to the detec- tion and processing of offenses under the laws of Sweden and in the context of this Agreement and consistent with any applic- able law enforcement agreement between the Parties.

12. Förenta staterna ska i den mån det är skäligt bistå Sverige med att upptäcka och lagföra brott enligt svensk lagstiftning och inom ramen för detta avtal samt i enlighet med andra avtal som gäller mellan parterna på brottsbekämpningsområdet.

228

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Enligt bestämmelsen ska Förenta staterna i skälig omfattning bistå Sverige med att beivra brott mot svensk lagstiftning inom ramen för huvudavtalet och i enlighet med varje tillämpligt avtal mellan parterna på brottsbekämpningsområdet.

10.3Svenska bestämmelser

10.3.1Bestämmelser om samverkan

Utgångspunkten för samverkan mellan svenska myndigheter är 6 § förvaltningslagen (1986:223). Av den bestämmelsen framgår det att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. En kompletterande bestämmelse finns i 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) som anger att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndig- heter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Denna bestämmelse gäller för såväl Polismyndigheten och Tullverket som Säkerhetspolisen, Åklagar- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Skatte- verket och Transportstyrelsen.

När det gäller polisiär samverkan finns grundläggande bestämmel- ser om polisens samarbete med andra myndigheter och organisationer i 6 § polislagen (1984:387). Av den bestämmelsen framgår också att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete. För Polismyndig- hetens del finns närmare bestämmelser om samverkan med andra myndigheter och organ i 22 a–25 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. I förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket finns inga motsvarande bestämmelser.

10.3.2Bestämmelser om operativt samarbete

Både polisen och Tullverket bedriver ett omfattande internationellt samarbete av olika slag. I det här avsnittet beskrivs främst det ope- rativa samarbete som omfattas av lagen (2000:343) om internatio- nellt polisiärt samarbete respektive lagen (2000:1219) om interna- tionellt tullsamarbete. Dessa lagar innehåller bestämmelser som gör det möjligt för utländska tjänstemän att utöva myndighet i Sverige, jfr avsnitt 7.3.1.

229

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

Internationellt polisiärt samarbete

Inom ramen för det s.k. Schengensamarbetet bedrivs ett omfattande polisiärt samarbete i Europa. I svensk rätt har Schengensamarbetet genomförts genom lagen om internationellt polisiärt samarbete (prop. 1999/2000:64) och förordningen (2010:705)om internationellt polisiärt samarbete.

I lagen om internationellt polisiärt samarbete regleras bl.a. i vil- ken utsträckning tjänstemän från en annan stat får verka i Sverige när de övervakar eller förföljer en person som har tagit sig in i Sverige från ett annat land. Som svenska tjänstemän räknas enligt lagen svenska polismän, tulltjänstemän eller kustbevakningstjänste- män, när de enligt lag eller annan författning har polisiära befogen- heter, jfr 2 §.

Gränsöverskridande övervakning ger utländska tjänstemän rätt att fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning i Sverige, om det i deras hemstat pågår en utredning om ett brott som kan föranleda överlämnande eller utlämning och en behörig svensk myndighet samtycker till det, jfr 4 § första stycket. Vad som avses med behö- rig svensk myndighet framgår av 15 §. Enligt huvudregeln ska sam- tycke till gränsöverskridande övervakning inhämtas i förväg, alltså innan den svenska gränsen överskrids. En framställning eller an- mälan från en utländsk myndighet ska göras till Polismyndigheten alternativt Säkerhetspolisen, jfr 15 § andra stycket. Polismyndig- heten alternativt Säkerhetspolisen beslutar om gränsöverskridande övervakning, jfr 15 § första stycket. I brådskande fall får övervak- ningen av en misstänkt gärningsman ske utan föregående samtycke. För att övervakningen i sådana fall ska få ske krävs att gränsöver- skridandet anmäls till en behörig svensk myndighet så snart det kan ske och att den utländska myndigheten utan dröjsmål begär bistånd i utredningen, jfr 4 § tredje stycket. Övervakningen skall genast upphöra om en behörig svensk myndighet begär det, jfr 4 § fjärde stycket.

Gränsöverskridande förföljande innebär att tjänstemän från en Schengenstat i vissa fall får förfölja en flyende gärningsman över en landgräns in i Sverige eller till annan stat som är ansluten till Schengensamarbetet. Det krävs att den flyende antingen har tagits på bar gärning, i färd med att begå ett brott som kan föranleda över- lämnande eller utlämning, eller har rymt från häkte eller fängelse.

230

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Denna form av gränsöverskridande förföljande kan bli aktuell i för- hållande till Finland och Norge. För gränsöverskridande förföljande i förhållande till Danmark gäller delvis andra regler, se nedan.

Enligt huvudregeln får förföljande ske först efter samtycke från en svensk behörig myndighet, i första hand Polismyndigheten, jfr 5 § första stycket och 15 § första stycket. Om de förföljande tjänstemännen inte hinner eller inte kan inhämta samtycke i förväg från den behöriga svensk myndigheten, kan kravet frångås. Den be- höriga myndigheten ska dock underrättas om förföljandet senast i samband med att gränsen passeras, jfr 5 § andra stycket. Förföljan- det ska genast upphöra om den behöriga svenska myndigheten be- gär det, jfr 5 § tredje stycket. Den har också rätt att meddela in- struktioner som de förföljande tjänstemännen ska följa. Vidare ska allt förföljande på svenskt territorium ske med iakttagande av svensk lag och annan författning, jfr 11 § första stycket (se också av- snitt 9.2.2).

De förföljande tjänstemännen får stoppa och omhänderta den flyende till dess att svenska polismän kan överta omhändertagandet eller identifiera den flyende, jfr 6 § andra stycket. Utländska tjänste- män får av säkerhetsskäl kroppsvisitera den omhändertagne, om- händerta föremål och belägga den omhändertagne med handfängsel, jfr 7 § första stycket. Föremål som har omhändertagits ska så snart det kan ske överlämnas till en svensk polisman för prövning av frå- gan om beslag, jfr 7 § andra stycket.

Lagen om internationellt polisiärt samarbete reglerar också poli- siärt samarbete i Öresundsregionen. Samarbetet, som regleras i det s.k. svensk-danska polissamarbetsavtalet från 1999, syftar till att komplettera Schengenkonventionen. Bestämmelserna innebär att danska polismän har mera vidsträcka befogenheter att genomföra gränsöverskridande förföljande över Öresundsförbindelsen jämfört med förföljande enligt Schengenkonventionen. Danska polismän får fortsätta ett i Danmark påbörjat förföljande av en person för varje gärning som hör under allmänt åtal enligt svensk och dansk rätt. Till skillnad från förföljande från andra Schengenstater krävs alltså inte att brottet kan föranleda överlämnande eller utlämning. Förföljande får också ske av en person som avvikit från varje form av frihetsberövande på grund av brott, jfr 10 § första stycket. En annan skillnad jämfört med förföljande enligt Schengenkonventio- nen är att danska polismän får inleda ett förföljande även på svenskt

231

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

territorium på Öresundsförbindelsen, jfr 10 § andra stycket. Dess- utom har danska polismän på svenskt territorium på Öresundsför- bindelsen samma befogenheter att ingripa mot hot mot den allmän- na ordningen och säkerheten som svenska polismän har enligt lag eller annan författning, jfr 9 § första stycket. I förarbetena nämns att ett ingripande främst kan bli aktuellt när dansk polis kommer till platsen för en incident före svensk polis, jfr prop. 1999/2000:64, s. 170. En dansk polisman som har vidtagit en åtgärd enligt 9 § första stycket är skyldig att omedelbart underrätta Polismyndighet- en. Åtgärden får pågå tills Polismyndigheten övertar genomföran- det eller begär att den ska avbrytas, jfr 9 § andra stycket. Det som sägs i 11 § om skyldigheter gäller även danska polismän, se ovan.

Internationellt tullsamarbete

Inom EU grundas det internationella tullsamarbetet i stor utsträck- ning på bestämmelserna i konventionen av den 18 december 1997 om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (Neapel II-konventionen), se EGT C 24, 23.1.1998, s. 2 och SÖ 2001:3. Konventionen har i svensk rätt genomförts genom lag- en om internationellt tullsamarbete, se prop. 1999/2000:122, och förordningen (2000:1222) om internationellt tullsamarbete. Dessa författningar utgör den övergripande rättsliga grunden för Tullver- kets samarbete med andra staters tullmyndigheter som Sverige åta- git sig genom internationella överenskommelser. Av lagen framgår att den ska tillämpas på för Sverige folkrättsligt bindande interna- tionellt tullsamarbete som syftar till att förhindra, upptäcka, utreda och beivra överträdelser av tullbestämmelser, jfr 1 kap. 1 § första stycket. Bestämmelserna i lagen gör det bl.a. möjligt för utländska tjänstemän att vidta åtgärder på svenskt territorium i form av gräns- överskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande, jfr 3 kap. 1–5 §§. Jfr vad som sägs ovan om dessa åtgärder i 4–7 §§ lag- en om internationellt polisiärt samarbete.

10.3.3Bestämmelser om bistånd

Redovisningen avser enbart bestämmelser som rör samarbete med Förenta staterna.

232

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Polisiärt samarbete med Förenta staterna

Inom ramen för det befintliga polisiära samarbetet mellan Sverige och Förenta staterna utbyts bl.a. sådan information som behandlas av svenska myndigheter i brottsbekämpande verksamhet. Informa- tionsutbytet bygger på att Förenta staterna är anslutet till Interpol. Utbytet sker främst via Interpol, men i vissa fall även genom di- rektkontakt mellan tjänstemän vid berörda myndigheter. Informa- tionsutbytet kan exempelvis avse uppgifter ur register eller andra uppgifter som behandlas inom den brottsbekämpande verksamheten.

Den 16 december 2011 ingick Sverige och Förenta staterna ett avtal om ett förstärkt samarbete för att förebygga och bekämpa brottslighet. I avtalet anges att parterna önskar göra samarbetet för att förebygga och bekämpa brottslighet, särskilt terrorism, mer effektivt. Just utbyte av information anses vara ett viktigt led i be- kämpningen av brottslighet, särskilt terrorism. Syftet med avtalet är att förstärka samarbetet mellan staterna för att förebygga och bekämpa brottslighet genom ett utbyte av relevant information, med fullständig respekt för integriteten, skyddet av personuppgif- ter och andra villkor som anges i avtalet. Avtalet ska endast tilläm- pas på brott som har mer än ett års fängelse i straffskalan, jfr avta- lets ingress och artikel 1. I avtalet finns bestämmelser om spontant uppgiftslämnande, dvs. utlämnande av information utan föregående förfrågan. Liksom när det gäller utbytet av information efter träff vid en automatisk sökning, är det parternas respektive lagstiftning som avgör vilka uppgifter som får lämnas ut spontant. Avtalet inne- håller inga förpliktelser för parterna i detta avseende, jfr artikel 10.

Förslag till lagstiftningsåtgärder med anledning av avtalet fram- går av regeringens proposition Informationsutbyte med USA (prop. 2015/16:96). I propositionen föreslås ändringar i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Ändringarna har antagits av riksdagen (rskr. 2015/16:242). De träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Regeringen avser också att i förordning införa de be- stämmelser som kan behövas för att genomföra avtalet.

Tullsamarbete med Förenta staterna

Den 8 juni 1987 ingick Sverige och Förenta staterna en överens- kommelse om ömsesidigt bistånd i tullfrågor. Överenskommelsen

233

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

gäller här i landet sedan den 5 maj 1988 enligt förordningen (1988:146) om tillämpning av en överenskommelse mellan Sverige och Amerikas Förenta Stater om ömsesidigt bistånd i tullfrågor. Parterna ska, genom sina tullmyndigheter, lämna varandra ömsesidigt administrativt bi- stånd i enlighet med bestämmelserna i överenskommelsen i syfte att förhindra, utreda och beivra brott, dvs. varje överträdelse av tullagarna, liksom varje försök till sådan överträdelse, jfr artikel 2. Tullmyndig- heterna ska, självmant eller på begäran, lämna varandra alla tillgängliga upplysningar om handlingar som kan resultera i brott inom den andra partens territorium, jfr artikel 3.

På EU-nivå finns två överenskommelser av liknande innebörd:

–avtal mellan Europeiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om samarbete och ömsesidigt bistånd i tullfrågor (1997), och

–avtal mellan Europeiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om intensifiering och utvidgning av avtalet om samarbete och ömsesidigt bistånd i tullfrågor så att detta omfattar sam- arbete om containersäkerhet och därmed sammanhängande frågor (2004).

För svensk del tillämpas bestämmelserna i dessa överenskommelser genom 2 och 4 kap. lagen om internationellt tullsamarbete och för- ordningen om internationellt tullsamarbete.

10.4Överväganden och förslag

10.4.1Samverkan

Utredningens förslag: En bestämmelse om samverkan mellan US Customs and Border Protection och i första hand Polis- myndigheten och Tullverket tas in i den nya förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige som utred- ningen föreslår. Andra myndigheter ska ges tillfälle att delta i denna samverkan i den utsträckning de är berörda.

234

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

Som framgår av avsnitt 10.2.1 innehåller huvudavtalet ett antal be- stämmelser som kan sägas röra formerna för samarbetet om den amerikanska inresekontrollen mellan US Customs and Border Protection och Polismyndigheten och Tullverket, snarare än att röra samarbete om den dagliga, operativa verksamheten. Utred- ningen har valt att benämna detta samverkan.

Som framgår av avsnitt 10.3.1 är samverkan mellan myndigheter inget som är främmande för svenska myndigheter. Utredningen föreslår att frågan om samverkan mellan den amerikanska myndig- heten och Polismyndigheten och Tullverket regleras med bestäm- melserna i polislagen och förordningen med instruktion för Polis- myndigheten som förebild. Eftersom bestämmelserna om den ame- rikanska inresekontrollen av tydlighetsskäl bör vara samlade, före- slår utredningen att en bestämmelse om samverkan tas in i den nya förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige. Se 4 § i den nya förordningen.

Ansvaret för att samverka med US Customs and Border Pro- tection bör enligt bestämmelsen i första hand ligga på Polismyndig- heten och Tullverket. Det är ytterst ett ansvar för de båda myndig- heternas ledningar att se till att samverkan bedrivs i den omfattning som behövs. I den utsträckning samverkan avser rutiner och lik- nande som berör båda myndigheterna, har de ett gemensamt ansvar för att samverka med den amerikanska myndigheten. I övrigt avgör frågans art vilken av myndigheterna som är mest berörd. Självklart ska de hålla varandra informerade om sina kontakter med den ame- rikanska myndigheten.

Andra myndigheter bör enligt bestämmelsen ges tillfälle att delta i denna samverkan i den utsträckning de är berörda. Det kan gälla exempelvis information om rutiner vid andra statliga eller kommunala myndigheter eller medverkan av exempelvis personal från Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten vid infor- mation om svensk lagstiftning som anordnas för de amerikanska inresekontrollanterna.

235

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

SOU 2017:58

10.4.2Operativt samarbete

Utredningens förslag: Bestämmelser om operativt samarbete mellan US Customs and Border Protection och Polismyndig- heten och Tullverket tas in i den nya lagen om amerikansk in- resekontroll vid utresa från Sverige.

Som framgår av avsnitt 10.2.2 finns i huvudavtalet också bestäm- melser som avser operativt samarbete mellan US Customs and Border Protection och Polismyndigheten och Tullverket.

Bestämmelserna är av sådan beskaffenhet att de bör ha motsva- righeter i svensk lagstiftning. I ljuset av att liknande bestämmelser om operativt samarbete har reglerats på lagnivå, jfr lagen om inter- nationellt polisiärt samarbete och lagen om internationellt tullsam- arbete, bör dessa bestämmelser tas in i den nya lagen om ameri- kansk inresekontroll vid utresa från Sverige. Jfr 2 kap. 4, 7–11, 13 och 14 §§.

När det gäller artikel VII.5 i huvudavtalet gör utredningen dock en annan bedömning. Enligt bestämmelsen får tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter på begäran av en ameri- kansk inresekontrollant föra tillbaka en resenär eller gods till kon- trollområdet för att möjliggöra efterlevnaden av Förenta staternas krav. Bestämmelsen förutsätter för sin tillämpning alltså att person- en eller godset funnits i kontrollområdet, men av någon anledning inte längre är kvar där. Det finns inte förutsättningar att ge svenska myndigheter en möjlighet att med tvång återföra en person eller gods i en sådan situation. Med hänsyn till att bestämmelsen inte har utformats som tvingande, jfr ”may” (”får”), torde en sådan möjlig- het inte heller vara avsedd. För den händelse en resenär eller gods avviker från kontrollområdet, och situationen är sådan att en svensk polisman eller tulltjänsteman har skäl att ingripa, exempelvis vid misstanke om brott, finns det redan i dag stöd för detta i svensk lagstiftning. Denna avtalsbestämmelse ska således inte ha någon motsvarighet i den nya lagen.

236

SOU 2017:58

Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter

10.4.3Bistånd

Utredningens bedömning: Bestämmelsen om bistånd i arti- kel VII.12 i huvudavtalet ryms inom ramen för det befintliga samarbetet mellan Sverige och Förenta staterna. Några ytter- ligare åtgärder är inte nödvändiga.

Som framgår av avsnitt 10.2.3 finns i artikel VII.12 i huvudavtalet en bestämmelse som avser bistånd. Enligt bestämmelsen ska Förenta staterna i skälig omfattning bistå Sverige med att beivra brott mot svensk lagstiftning inom ramen för huvudavtalet och i enlighet med varje tillämpligt avtal mellan parterna på brottsbe- kämpningsområdet. Som framgår av avsnitt 10.3.3 finns det avtal för polisiärt samarbete respektive tullsamarbete mellan Sverige och Förenta staterna.

Det polisiära samarbetet sker via Interpol, i vissa fall genom direktkontakt mellan berörda myndigheter och, från och med den dag regeringen bestämmer, också genom lagen och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Tullsamarbetet sker genom lagen och förordningen om internationellt tullsamarbete. Enligt utredningens bedömning ryms bestämmelsen i artikel VII.12 inom ramen för det redan befintliga samarbetet mellan Sverige och Förenta staterna. Några ytterligare åtgärder synes inte vara nöd- vändiga med anledning av artikeln.

237

11Luftfartsskydd och säkerhetskontroller

11.1Inledning

Ämnet för det här kapitlet är luftfartsskydd. Med luftfartsskydd av- ses olika åtgärder för att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar, dvs. att skydda luftfartyg, flygplatser, resenärer och egen- dom mot terroristattacker och liknande, jfr artikel 3.2 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upp- hävande av förordning (EG) nr 2320/2002 och prop. 2009/10:95, s. 2.

Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller ett flertal be- stämmelser om luftfartsskydd som berör Transportstyrelsen, se artik- larna I.19 och III.3 i huvudavtalet samt stora delar av samarbetsav- talet, Swedavia AB, se artikel V i huvudavtalet samt artiklarna IV.A 3, V, VI.B, VII och VIII i samarbetsavtalet, och de flygbolag som kom- mer att använda kontrollanläggningen, se artikel VIII i huvudavtalet. I avtalen finns det bl.a. detaljerade bestämmelser om luftfartsskydd, de säkerhetskontroller som ska genomföras och regler för hur den amerikanska kontrollproceduren ska utföras.

Enligt direktiven, s. 6, ska utredningen analysera behovet av förändringar i den svenska luftfartsskyddsregleringen, dvs. lagen (2004:1100) och förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd, med anledning av avtalen om amerikansk inresekontroll och föreslå de ändringar och tillägg som krävs i den regleringen för att genomföra avtalen.

Generellt för utredningens författningsförslag gäller även att ut- redningen ska analysera hur de förhåller sig till EU-rätten, för att säkerställa att förslagen inte kommer i konflikt med Sveriges EU- rättsliga förpliktelser, se s. 7 i direktiven. I det här fallet aktualiseras EU:s luftfartsskyddsreglering.

239

Luftfartsskydd och säkerhetskontroller

SOU 2017:58

Den fortsatta redovisningen är disponerad på följande sätt. I av- snitten 11.2 och 11.4 beskrivs huvudavtalets bestämmelser respektive svenska bestämmelser om luftfartsskydd. I avsnitt 11.3 finns en kort beskrivning av samarbetsavtalet. Avsnitt 11.5 innehåller utredning- ens överväganden och förslag. Enligt utredningens bedömning be- hövs det ytterligare bestämmelser med anknytning till luftfartsskydd för att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll, se av- snitt 11.5.1. De närmare övervägandena om de bestämmelser som behövs redovisas i avsnitten 11.5.3–11.5.10. Frågan om den ameri- kanska inresekontrollen vid utresa från Sverige omfattas av bestäm- melserna i förordning (EG) nr 300/2008 och därtill hörande bestäm- melser behandlas i avsnitt 11.5.2.

11.2Huvudavtalets bestämmelser

Frågan om luftfartsskydd berörs i följande artiklar i huvudavtalet, nämligen artiklarna I.19, III.3, V och VIII. Artikel V beskrivs i av- snitt 16.3.2 och återges därför inte här.

	Artikel I
Engelsk lydelse	Svensk översättning

19. “Screening officer” means an official duly certified by the Swedish Transport Agency to carry out aviation security inspec- tions of individuals and property for weapons, explosives, incen- diaries, and other prohibited items;

19. Med ”säkerhetskontrollant” avses en tjänsteman som god- känts av Transportstyrelsen för att utföra säkerhetskontroll av personer och egendom för att upptäcka vapen, sprängämnen, brandfarliga ämnen och andra förbjudna föremål.

Bestämmelsen innehåller en definition av begreppet ”screening offi- cer” (”säkerhetskontrollant”). Som framgår av bestämmelsen ska kontrollanten vara godkänd av ”the Swedish Transport Agency”, dvs. Transportstyrelsen, jfr avsnitt 11.5.4.

240

SOU 2017:58 Luftfartsskydd och säkerhetskontroller

			Artikel III
Engelsk lydelse				Svensk översättning
3. The	Parties	acknowledge		3. Parterna bekräftar att						ett
that a separate agreement shall be				separat avtal ska ingås om
concluded regarding the imple-				genomförandet				och	upprätthåll-
mentation	and maintenance		of	andet av standarder och protokoll
aviation security screening stan-				för säkerhetskontroll inom luft-
dards and protocols that are com-				farten som är jämförbara med
parable to those in the United				dem som gäller i Förenta staterna.
States. The Parties acknowledge				Parterna är medvetna om att de
that the aviation security scree-				säkerhetskontroller inom luftfart-
ning activities described in the				en som beskrivs i avtalet ska
agreement shall be conducted by				genomföras av säkerhetskontroll-
screening officers. If the proce-				anter. Om de förfaranden som
dures outlined by that separate				beskrivs i det separata avtalet inte
agreement	are not	implemented		genomförs			och	upprätthålls		ska
and maintained,		travelers	and	resenärer och deras gods som
their goods that are precleared by				kontrolleras av Förenta staterna i
the United States in Sweden shall				Sverige genomgå en ny säkerhets-
be subject to aviation security re-				kontroll		i	enlighet		med	arti-
screening, consistent with Article				kel IV.3 l		innan		de	medges	till-
IV(3)(l), before they shall be				träde	till	behörighetsområdet på
permitted to enter the sterile area				en	amerikansk			flygplats		för
of a U.S. airport to transfer to a				transfer till ett anslutande flyg.
connecting flight.

Bestämmelsen ger i första meningen den rättsliga grunden för att ingå ett särskilt avtal om luftfartsskydd, dvs. samarbetsavtalet, se av- snitt 11.3. Av tredje meningen framgår att resenärer och deras gods ska genomgå ny säkerhetskontroll i Förenta staterna om inte för- farandena i samarbetsavtalet genomförs och tillämpas.

241

Luftfartsskydd och säkerhetskontroller SOU 2017:58

Artikel VIII

Engelsk lydelse

Svensk översättning

The Parties agree that any air

Parterna är överens om att alla

carrier has the option to request

flygbolag har möjlighet att begära

either preclearance or post-clear-

antingen

amerikansk inresekon-

ance,

with

preclearance

being

troll eller

ankomstkontroll, där

subject to the following condi-

inresekontroll är förenat med föl-

tions:

jande villkor:

a. If an air carrier applies for

a. Om

ett flygbolag

ansöker

preclearance, it shall use the

om inresekontroll ska det an-

established

procedure

for

all

vända

det fastställda

förfarandet

individual flight requests. Re-

för alla ansökningar om enskilda

quests

for

preclearance

service

flygningar. Ansökningar om in-

should be made as far in advance

resekontroll bör göras så långt i

as possible,

but not

less

than

förväg som möjligt, dock minst

60 days prior to the anticipated

60 dagar

innan

inresekontrollen

initiation of service. The United

väntas

inledas. Förenta

staterna

States may require a reasonable

kan begära att få skälig tid på sig

period before extending preclea-

innan de utökar inresekontrollen

rance service to such air carrier in

till ett sådant flygbolag för att

order to obtain personnel or

införskaffa den personal eller de

facilities required by the antici-

resurser som de väntade föränd-

pated changes in service.

ringarna kräver.

b. An air

carrier desiring to

b. Ett flygbolag som helt vill

withdraw entirely from preclear-

upphöra med inresekontroll mås-

ance must give twelve months’

te ge både Förenta staterna och

notice to both the United States

flygplatsoperatören

tolv

måna-

and the Airport Operator, but,

ders varsel, men får upphöra med

upon written consent from