sou 2017 55

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24633-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Den 26 november 2015 bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Morgan Johansson att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda vissa frågor om kameraövervakning. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2015:125). Den 16 juni 2016 beslutade regeringen om tilläggs- direktiv (dir. 2016:54). Genom dessa vidgades uppdraget till att avse en analys av hur regleringen i kameraövervakningslagen (2013:460) borde anpassas till ny EU-rättslig dataskyddsreglering. Samtidigt förlängdes utredningstiden.

Biträdande tillsynschefen vid Åklagarmyndigheten Susanne Kaevergaard förordnades som särskild utredare från och med den 26 november 2015.

Som experter att biträda utredaren förordnades den 1 januari 2016 advokaten Jan-Mikael Bexhed, juristen Martin Hemberg, Data- inspektionen, juristen Karin Höglund, Polismyndigheten, utredaren Johanna Kindgren, Brottsförebyggande rådet, juristen Maria Leijon, Länsstyrelsen Norrbotten, och rättssakkunnige Mattias Råbe, Justitie- departementet. Den 21 januari 2016 förordnades som expert råd- mannen tillika enhetschefen Ronny Idstrand, Förvaltningsrätten i Linköping. Den 1 juni 2016 entledigades Karin Höglund och samma dag förordnades som expert juristen Sara Markstedt, Polismyndig- heten. Den 9 januari 2017 entledigades Mattias Råbe och samma dag förordnades som expert rättssakkunniga Ia Hamlin, Justitiedeparte- mentet.

Den 1 januari 2016 anställdes rättssakkunnige Johan Stensbäck som sekreterare i utredningen. Den 12 september 2016 anställdes hovrättsassessorn Fredrik Lövkvist som sekreterare i utredningen och den 1 oktober 2016 entledigades Johan Stensbäck.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	23
1.1	Förslag till kamerabevakningslag ...........................................	23

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets-

	och sekretesslagen (2009:400)................................................	36
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	37

2.1Utredningens uppdrag och andra utredningsuppdrag

av intresse ................................................................................		37
2.1.1	Inledning ..................................................................	37

2.1.2Utredningen om kameraövervakning

		– brottsbekämpning och integritet.........................	38
	2.1.3	Dataskyddsutredningen ..........................................	39
	2.1.4	Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv.......	39
	2.1.5	Utredningen om tillsynen över den personliga
		integriteten...............................................................	40
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		40
3	Gällande ordning .......................................................		43
3.1	Inledning..................................................................................		43

3.2Den generella regleringen om skydd för

personuppgifter.......................................................................		44
3.2.1	Europarådets dataskyddsreglering..........................	44
3.2.2	EU:s dataskyddsreglering .......................................	45
3.2.3	Regeringsformen .....................................................	48
3.2.4	Personuppgiftslagen ................................................	48
		5

Innehåll

SOU 2017:55

3.3 Kameraövervakningslagen......................................................		49
3.3.1	Definitioner och tillämpningsområde....................	49
3.3.2	Allmänna krav .........................................................	51

3.3.3Kameraövervakning av platser dit allmänheten

har tillträde ..............................................................

3.3.4Kameraövervakning av platser dit allmänheten

	inte har tillträde.......................................................	55
3.3.5	Upplysningsplikt.....................................................	56

3.3.6Behandling av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning och överföring till

	tredjeland .................................................................	57
3.3.7	Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter..........	58
3.3.8	Tillsyn ......................................................................	58
3.3.9	Skadestånd, straff och överklagande, m.m. ...........	59

3.3.10Särskild lagstiftning om kameraövervakning

		i Danmark och Norge.............................................	59
4	Syften med och effekter av kameraövervakning .............		61
4.1	Inledning .................................................................................		61
4.2	Kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd ............		61
	4.2.1	Allmänt om brottsbekämpande effekter av
		kameraövervakning .................................................	61
	4.2.2	Brottsförebyggande rådets rapport 2007
		– Kameraövervakning och brottsprevention .........	63

4.2.3Rapport till Expertgruppen för studier

i offentlig ekonomi – Verksamma insatser

mot brott?................................................................

4.2.4Brottsförebyggande rådets slutrapport 2015

– Kameraövervakning på Stureplan och

	Medborgarplatsen ...................................................	65
4.3 Allmänhetens inställning till kameraövervakning ................		67
4.3.1	Inledning..................................................................	67

4.3.2Integritetsskyddskommitténs

enkätundersökning 2006.........................................

4.3.3Datainspektionens rapport Ungdomar

och integritet 2011 ..................................................

SOU 2017:55 Innehåll

5	Tillämpningen av kameraövervakningslagen..................		71
5.1	Utredningens kartläggning.....................................................		71
5.2	Enkätundersökningarna..........................................................		72
	5.2.1	Enkäten till länsstyrelserna .....................................	72
	5.2.2	Enkäten till Datainspektionen................................	76
5.3	Utredningens externa kontakter............................................		81
5.4	Särskilt om kamerautrustade drönare och ny teknik............		83
5.5	Sammanfattande slutsatser .....................................................		88

6	Den nya dataskyddsregleringen i EU ............................	93
6.1	Reformen av EU:s dataskyddsreglering ................................	93
6.2	Förordningens innehåll...........................................................	94
6.3	Direktivets innehåll...............................................................	100

7	Kameraövervakningslagen och den nya
	EU-regleringen ........................................................		105
7.1	Dataskyddsförordningen......................................................		105
	7.1.1	Allmänt om förordningen
		och kameraövervakningslagen ..............................	105
	7.1.2	Förordningens syfte ..............................................	107

7.1.3Personuppgiftsbehandling

	och kameraövervakning.........................................	108
7.1.4	Vissa undantag .......................................................	112

7.1.5Särskilt om kameraövervakning med drönare

	och ny teknik .........................................................	114
7.1.6	Territoriellt tillämpningsområde ..........................	117

7.1.7Laglig personuppgiftsbehandling

och kameraövervakning.........................................

119

7.1.8Utrymme för svensk lagstiftning om tillståndskrav m.m. vad gäller uppgifter

	av allmänt intresse .................................................	123
7.1.9	Vissa definitioner och principer............................	131
7.1.10	Rättigheter för registrerade...................................	133

Innehåll

SOU 2017:55

7.1.11Skyldigheter för personuppgiftsansvariga

och personuppgiftsbiträden..................................	136
7.1.12 Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m..............	138

7.1.13Överföring till tredjeland eller internationella

	organisationer........................................................	141
7.1.14	Tillsyn ....................................................................	143
7.1.15	Sammanfattande slutsats.......................................	145
7.2 Dataskyddsdirektivet ...........................................................		145

7.2.1Allmänt om direktivet

	och kameraövervakningslagen..............................	145
7.2.2	Direktivets syfte....................................................	147
7.2.3	Direktivets tillämpningsområde...........................	147

7.2.4Definitioner, principer, laglig personuppgiftsbehandling

	och kameraövervakning, m.m...............................	152
7.2.5	Rättigheter för registrerade ..................................	157

7.2.6Skyldigheter för personuppgiftsansvariga

och personuppgiftsbiträden..................................

160

7.2.7Överföring till tredjeland eller internationella

	organisationer........................................................	163
7.2.8	Tillsyn ....................................................................	163
7.2.9	Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m..............	164
7.2.10	Sammanfattande slutsats.......................................	165

7.3Kameraövervakning som inte omfattas av

	EU-regleringen .....................................................................	166
8	Vad gäller utan särskilda bestämmelser om
	kameraanvändning? .................................................	167
8.1	Inledning ...............................................................................	167

8.2Kameraanvändning som omfattas av förordningen

och dataskyddslagen.............................................................

168

8.3Kameraanvändning som omfattas av direktivet

	och brottsdatalagen ..............................................................	173
9	En ny kamerabevakningslag ......................................	177
9.1	En ny lag................................................................................	177

SOU 2017:55 Innehåll

9.2 Utgångspunkter för den nya lagen ......................................			180
	9.2.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	180
	9.2.2	Ökade möjligheter till kamerabevakning
		och ett förstärkt integritetsskydd.........................	184
10 Lagens syfte och tillämpningsområde ........................			197
10.1	Lagens inledande bestämmelser om syfte m.m...................		197
10.2	Lagens materiella tillämpningsområde ................................		203
10.3	Lagens territoriella tillämpningsområde..............................		223
10.4	Undantag från lagens tillämpningsområde..........................		228
11	Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra.......		235
11.1	Inget generellt tillståndskrav................................................		235
11.2	Ett tillståndskrav eller någon annan form av krav?.............		238
11.3	Ett tillståndskrav för kamerabevakning som avses
	i direktivet..............................................................................		242
11.4	Ett tillståndskrav för kamerabevakning som faller
	utanför direktivet och förordningen....................................		247
11.5	Ett tillståndskrav för viss kamerabevakning
	som omfattas av förordningen .............................................		248
11.6	Tillståndskravet ska avse platser dit allmänheten
	har tillträde ............................................................................		268
11.7	Den närmare utformningen av tillståndskravet ..................		269
11.8	Särskilda undantag från tillståndskravet ..............................		271
11.9	Förutsättningarna för tillstånd.............................................		278
11.10	Tillståndsförfarandet ............................................................		287
12	Upplysning om kamerabevakning ..............................		293
12.1	Ett upplysningskrav ..............................................................		293
12.2	Undantag från upplysningskravet........................................		305

Innehåll

SOU 2017:55

13	Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning
	på arbetsplatser.......................................................		323
14	Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt ..........................		337
15	Tillsyn, sanktioner och rättsmedel .............................		355
15.1	Tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen.............		355
15.2	Tillsynsmyndighetens befogenheter, sanktioner,
	rättsmedel och skadestånd ...................................................		360
15.3	En föreskriftsrätt? ................................................................		378
16	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		381
17	Konsekvenser ..........................................................		389
17.1	Förslagen...............................................................................		389
17.2	Ekonomiska konsekvenser...................................................		391
	17.2.1	Konsekvenser för staten .......................................	391
	17.2.2 Konsekvenser för kommuner och landsting .......		395
	17.2.3	Konsekvenser för enskilda....................................	396
17.3	Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet
	och brottsligheten ................................................................		397
17.4	Konsekvenser för skyddet av den personliga
	integriteten............................................................................		398
17.5	Konsekvenser i övrigt...........................................................		399
18	Författningskommentar ............................................		401
18.1	Förslaget till kamerabevakningslag......................................		401
18.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................		439
Särskilda yttranden ..........................................................			441

SOU 2017:55		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:125 .........................................	447
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2016:54 ...........................................	457
Bilaga 3	Dataskyddsförordningen .............................................	463
Bilaga 4	Dataskyddsdirektivet....................................................	551

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att utreda vissa frågor om kamera- övervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460). I uppdraget har även ingått att göra en analys av hur kameraövervakningslagen behöver anpassas till EU:s nya reglering om behandling av per- sonuppgifter. EU-regleringen består av en förordning och ett direk- tiv. Direktivet gäller för personuppgiftsbehandling hos vissa myn- digheter och andra för syften som avser bl.a. brottsbekämpning, lagföring och straffverkställighet medan förordningen omfattar annan personuppgiftsbehandling hos myndigheter och andra. Kameraöver- vakning utgör många gånger personuppgiftsbehandling och träffas därför av EU-regleringen. I direktiven till utredningen har det an- getts att en strävan bör vara att behålla huvuddragen i den nu- varande lagen.

Kameraövervakningslagen tar sikte på viss kameraanvändning i samhället som sker öppet. Enligt lagen gäller som huvudregel ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske av platser dit allmänheten har tillträde. Vidare finns ett krav på att det ska upp- lysas om kameraövervakning både vad gäller platser dit allmänheten har tillträde och vad gäller andra platser. Lagen reglerar inte s.k. hem- lig kameraövervakning, som omfattas av annan lagstiftning.

I uppdraget har ingått att undersöka hur lagens tillämpnings- område förhåller sig till användning av ny teknik, såsom kamera- utrustade drönare. Vad gäller brottsbekämpning har uppdraget varit att överväga om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser behöver förbättras, att analysera om andra rele- vanta aktörer än brottsbekämpande myndigheter har ändamåls- enliga möjligheter till sådan övervakning och att bedöma om det finns tillräckliga möjligheter att ta hänsyn till hotbilder av mer gene-

Sammanfattning

SOU 2017:55

rellt slag vid tillståndsprövningen enligt lagen. Uppdraget har dess- utom innefattat bl.a. en analys av om integritetsskyddet på arbets- platser behöver förbättras.

I utredningsuppdraget har inte ingått att överväga att avskaffa eller genomgripande förändra den särskilda lagstiftningen på kamera- övervakningsområdet. Uppdraget har alltså inte omfattat att helt slopa det krav på tillstånd till kamerabevakning som gäller i dag eller att ta bort eller avsevärt begränsa den skyldighet att upplysa om kameraövervakning som finns i dag. I uppdraget har inte heller ingått att helt undanta vissa rättssubjekt från lagstiftningens tillämp- ningsområde eller från tillståndskravet och upplysningskravet. Det har vidare inte ingått i uppdraget att överväga utvidgningar i annan lagstiftning som reglerar kameraanvändning, t.ex. att föreslå ökade möjligheter för polisen att bedriva hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Med anledning av den nya EU-regleringen har det ändå över- vägts varför en fortsatt särskild svensk lagstiftning på kameraöver- vakningsområdet är motiverad och prövats vilka svenska bestäm- melser som är tillåtna enligt EU-regleringen och huruvida dessa bestämmelser också är påkallade av principiella och praktiska skäl. Övervägandena har gjorts i ljuset av det beskrivna innehållet i upp- draget.

Uppdraget har genomförts med beaktande av det arbete som utförts av två andra utredningar, vilka haft i uppdrag att föreslå de nya generella svenska författningar som förordningen och direk- tivet kräver. De utredningarna har föreslagit en lag som kompletterar förordningen, dataskyddslagen, och föreskrifter till denna respek- tive en lag som genomför direktivet, brottsdatalagen, och föreskrifter till denna. Vidare har kontakter skett även med andra utredningar, som på olika områden överväger vilka förändringar som EU- regleringen och de nya generella författningarna ger anledning till. Dessutom har ett flertal möten ägt rum med myndigheter och andra som berörs av de frågor som uppdraget omfattat.

SOU 2017:55

Sammanfattning

En ny kamerabevakningslag

I betänkandet föreslås att kameraövervakningslagen ska ersättas av en ny lag, som ska heta kamerabevakningslagen. Lagen ska träda i kraft den 25 maj 2018.

Skälen för att en helt ny lag föreslås är följande. Den nya EU- förordningen kommer att gälla direkt i Sverige, vilket innebär att bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte kan behållas i svensk lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Många av kamera- övervakningslagens bestämmelser kan inte behållas alls eller kan inte behållas i sin nuvarande form när det gäller kameraövervakning som omfattas av förordningen. Vad gäller det nya EU-direktivet ska detta genomföras i svensk rätt. Svenska bestämmelser som om- fattar kameraövervakning som träffas av direktivet måste uppfylla direktivets krav. Kraven uppfylls dock endast delvis av kameraöver- vakningslagens bestämmelser. Vidare har en utvärdering av kamera- övervakningslagen som utredningen gjort visat att det finns vissa tillämpningssvårigheter med lagen. Sammantaget innebär detta att det krävs en stor reform av den svenska lagstiftningen på området för kameraövervakning.

Som utgångspunkter för kamerabevakningslagen har slagits fast att den – jämfört med kameraövervakningslagen – bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning både för brottsbekämpande ända- mål och för andra berättigade ändamål, t.ex. ändamål som avser kamerabevakning inom jordbruk och skogsbruk samt annan närings- verksamhet, och samtidigt ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, bl.a. på arbetsplatser.

Kamerabevakningslagens syfte ska vara att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan be- vakning.

Lagen ska endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan behandling av person- uppgifter som omfattas av EU-regleringen.

I frågor som inte regleras i lagen ska gälla antingen förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med före- skrifter beroende på om kamerabevakningen i det enskilda fallet

Sammanfattning

SOU 2017:55

omfattas av förordningen eller dataskyddslagen eller av brottsdata- lagen.

Kamerabevakningslagen ska ha ett förhållandevis brett tillämp- ningsområde. Med kamerabevakning ska förstås att kameror eller därmed jämförbara utrustningar, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning. Med personbevakning menas att människor kan identifieras genom bevakningen. Så är t.ex. fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Om en människa endast av en tillfällighet kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om personbevakning. Även separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, som används för personbevakning, ska omfattas av begreppet kamerabevakning. Dessutom ska användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial om- fattas.

Exempel på kameraanvändning som i regel inte ska träffas av lagen är användning av handhållna kameror och kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Lagen ska inte heller omfatta t.ex. en kamera som är placerad på vindrutan i en bil eller monterad på ett cykelstyre när användaren av kameran är i kamerans omedelbara närhet och fortlöpande styr över denna. Däremot ska lagen omfatta kameror på drönare och på eller i bussar, tågvagnar och liknande objekt förutsatt att kamerorna inte manövreras på platsen. Lagen ska också omfatta kameror som är placerade på eller inuti bygg- nader, på stolpar och på liknande geografiskt bestämda platser.

Lagen ska endast gälla om de kameror eller separata ljudanord- ningar som används finns i Sverige och den som bedriver bevak- ningen är etablerad här eller i tredjeland. Vad gäller separata anord- ningar för att behandla material från sådan bevakning ska lagen gälla så länge behandlingen utförs av samma person som tagit upp materialet eller för dennes räkning.

Från lagen ska undantas kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Vidare ska hemlig kamera- övervakning undantas. Dessutom ska undantag göras för kamera- bevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfri- hetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och kamerabevak- ning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konst- närligt eller litterärt skapande.

SOU 2017:55

Sammanfattning

Sådan kameraanvändning som faller utanför lagens tillämpnings- område kan i stället omfattas av andra bestämmelser, främst bestäm- melserna i förordningen och dataskyddslagen eller bestämmelserna i brottsdatalagen.

Ett upplysningskrav

I lagen ska – i likhet med kameraövervakningslagen – finnas ett krav på att det ska lämnas upplysning om kamerabevakning. Upp- lysningskravet ska gälla oavsett vem som bedriver kamerabevak- ningen och oavsett om bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller en annan plats. Kravet ska delvis vara strängare än tidigare. Den som bedriver kamerabevakning ska genom tydlig skylt- ning eller på något annat liknande verksamt sätt lämna upplysning om bevakningen, sin identitet och sina kontaktuppgifter och kon- taktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta. Dessutom ska viss ytterligare information göras tillgänglig, t.ex. via en webbsida. Det gäller bl.a. information om ändamålet med kamerabevakningen och möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den myndigheten.

Från upplysningskravet ska gälla vissa undantag. Några av dessa har gällt även enligt den tidigare lagen och några är nya. De nya undantagen avser kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg, t.ex. en drönare. Det ena undantaget gäller när sådan bevakning bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i ett fall där det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Det andra undantaget gäller när bevakning bedrivs av Polismyndigheten eller den som är rädd- ningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor i ett fall där bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

I enskilda fall ska dessutom tillsynsmyndigheten kunna besluta om undantag från upplysningskravet, om det finns synnerliga skäl för det. Ett sådant beslut ska kunna ändras eller återkallas vid ändrade förhållanden.

Sammanfattning

SOU 2017:55

Ökade möjligheter till kamerabevakning – ett begränsat tillståndskrav

Kamerabevakningslagen ska – till skillnad mot kameraövervaknings- lagen – inte innehålla något generellt krav på tillstånd för att kamera- bevakning ska få ske. Inte heller ska lagen innehålla något krav på anmälan som motsvarar den gamla lagens anmälningsskyldighet. Däremot ska den nya lagen innehålla ett begränsat tillståndskrav.

Eftersom en utgångspunkt för lagen är att den bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning, finns det redan av den anled- ningen skäl att ifrågasätta om det är motiverat att behålla ett all- mänt krav på tillstånd. Vidare innebär EU-regleringen att det inte längre är möjligt att upprätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på tillstånd i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av direktivet kan däremot ett generellt sådant krav gälla.

Genom att slopa dagens generella tillståndskrav och anmälnings- skyldighet kommer kamerabevakning i många verksamheter fram- över att bli tillstånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjlig- heterna att bedriva kamerabevakning i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser ska gälla för sådan kamerabevakning kan det förutses att den svenska tillsynsmyndigheten på området, liksom svenska domstolar och ytterst EU-domstolen, kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamerabevakning än vad som hittills gällt enligt svensk rätt. Rättsläget är helt nytt med den nya EU-regleringen. Den skiljer sig i olika delar från den unions- rättsliga reglering som fram till nu har gällt på området och legat till grund för dagens kameraövervakningslag. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åberopas enligt den nya regleringen för att kamerabevakning ska få ske.

Även det tillståndskrav som kamerabevakningslagen ska inne- hålla därför att principiella och praktiska skäl motiverar det kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning. Tillstånds- förfarandet innebär en prövning enligt vissa i lagen på förhand givna kriterier, som är särskilt anpassade för de behov och de integritetsaspekter som gör sig gällande just på kamerabevaknings- området. Kriterierna kan främja att prövningen blir förutsebar och enhetlig samt att tillstånd beviljas i en större omfattning än vad som varit fallet enligt kameraövervakningslagen i motsvarande situationer.

SOU 2017:55

Sammanfattning

Tillsynsmyndighetens beslut i en sådan fråga ska kunna överklagas till domstol. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta.

Utan ett tillståndsförfarande skulle mer allmänna bestämmelser i förordningen eller de generella svenska författningarna gälla. Det skulle innebära att den som vill bedriva kamerabevakning ska göra en konsekvensbedömning av den planerade bevakningen i vissa fall och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten, som kan ingripa mot – t.ex. förbjuda – denna. I så fall finns det en risk för att rätts- läget kommer att vara osäkert under en längre tid vad gäller sådana verksamheter som tillståndskravet annars kan avse. Det finns också en risk för att rättspraxis inte utvecklas på ett sätt som säkerställer att kamerabevakning kan användas i dessa verksamheter i situa- tioner där sådan bevakning måste anses behövlig.

För kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet ska den nya lagen ge ökade möjligheter att få tillstånd dels genom att de intressen av kamerabevakning som ska tillmätas betydelse vid tillståndsprövningen utökas jämfört med den gamla lagen, dels genom att undantagen från tillståndskravet vidgas något jämfört med den lagen.

Tillståndskravet ska gälla endast för vissa subjekt och för platser dit allmänheten har tillträde. Kravet ska gälla för myndigheter, både statliga och kommunala. Det ska också gälla för andra juridiska personer eller fysiska personer när de utför en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning, om uppgiften avser brotts- bekämpning, lagföring, straffverkställighet, upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet eller om uppgiften annars är av allmänt intresse.

Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska alltså träffa samtliga myndigheter, i den mån viss bevakning som dessa bedriver inte är undantagen från kravet, och dessutom privaträttsliga subjekt som driver exempelvis skolverksamhet, kollektivtrafik, hälso- och sjuk- vård och förläggningar för asylsökande.

Tillståndskravet ska däremot inte gälla t.ex. privaträttsliga subjekts kamerabevakning i butikslokaler, av medieredaktioner, av lokaler som används av religiösa samfund och av idrottsarenor. Inte heller ska det omfatta exempelvis kamerabevakning inom jordbruk och

Sammanfattning

SOU 2017:55

skogsbruk eller av vilt, t.ex. vid åtlar. I dessa fall ska inte heller gälla någon anmälningsskyldighet.

Från kravet på tillstånd ska gälla vissa undantag som i huvudsak motsvarar undantagen från tillståndsplikten enligt kameraövervak- ningslagen. Några av den lagens undantag ska vidgas. Exempelvis undantas kamerabevakning som bedrivs under högst en månads tid av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen när det av särskild anled- ning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevak- ningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Vidare ska undantas viss kamerabevakning som hittills varit anmälningsskyldig, t.ex. bevakning i tunnelbanan.

Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan be- vakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för att

–förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats,

–förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom på en plats där det av särskild anledning finns risk för sådana angrepp,

–förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,

–utöva kontrollverksamhet,

–förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verk- ningarna av inträffade olyckor, eller

–tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

Vid ändrade förhållanden ska ett tillstånd kunna ändras eller åter- kallas.

Ett förstärkt integritetsskydd på arbetsplatser

I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som ska omfattas av kravet på tillstånd till sådan bevakning ska – liksom enligt kamera- övervakningslagen – ett yttrande från ett skyddsombud, en skydds- kommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på

SOU 2017:55

Sammanfattning

arbetsplatsen lämnas in tillsammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från upp- lysningskravet vid kamerabevakning på arbetsplatser.

När det gäller kamerabevakning på arbetsplatser som inte ska omfattas av tillståndskravet ska införas en ny skyldighet för arbets- givaren att först förhandla om bevakningen med en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen. Förhandlingsskyldig- heten ska fullgöras på det sätt som anges i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Från förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektivavtal.

En organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen ska ha rätt att överklaga beslut om tillstånd till kamerabevakning och beslut om undantag från upplysningskravet.

Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt

Vid kamerabevakning ska i övrigt gälla de bestämmelser som finns i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdata- lagen med föreskrifter och som avser principer för behandling av personuppgifter, rättigheter för enskilda, skyldigheter för personupp- giftsansvariga och personuppgiftsbiträden samt överföring av person- uppgifter till tredjeland eller internationella organisationer. Att låta dessa bestämmelser gälla för kamerabevakning ger ett förstärkt integritetsskydd jämfört med vad som gällt hittills.

Tillsyn, sanktioner och rättsmedel

Tillsynen över kamerabevakning ska samlas hos en enda myndig- het, Datainspektionen, och inte längre vara uppdelad mellan läns- styrelserna och Datainspektionen.

I ett ärende enligt kamerabevakningslagen hos tillsynsmyndig- heten ska bestämmelser om undersökningsbefogenheter för den myndigheten i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter tillämpas. Vid underlåtenhet att bistå tillsynsmyndigheten i ett sådant ärende ska bestämmelser om sanktionsavgifter tillämpas. Bestämmelserna om sanktionsavgifter ska även tillämpas vid överträdelser av kamerabevakningslagen eller

Sammanfattning

SOU 2017:55

av beslut som meddelats med stöd av lagen. Vid sådana över- trädelser ska dessutom bestämmelser om skadestånd tillämpas.

Något straffansvar för den som bryter mot kamerabevaknings- lagen eller beslut som meddelats med stöd av lagen ska inte längre kunna följa.

Tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen, t.ex. i frågor om till- stånd till kamerabevakning, undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning och sanktionsavgifter, ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från upplysningskravet ska få överklagas även av den kommun där bevakningen ska ske. Som framgått ovan ska ett sådant beslut – när kamerabevakningen ska avse en arbetsplats – också få överklagas av en organisation som företräder arbetstagarna på arbets- platsen.

I övrigt ska bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter, sanktioner, överklagande m.m. i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter gälla för kamerabevakning såvitt avser ärenden, beslut, överträdelser m.m. som inte regleras direkt i kamerabevakningslagen.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till kamerabevakningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

Inledande bestämmelse

1 § I denna lag finns bestämmelser om kamerabevakning som

– kompletterar	Europaparlamentets	och	rådets
förordning (EU) 2016/679 av den 27 april		2016 om	skydd för

fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad dataskyddsförordningen,

–genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verk- ställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, nedan kallat dataskyddsdirektivet, eller

–avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av dataskydds- förordningen eller dataskyddsdirektivet.

Författningsförslag

SOU 2017:55

Lagens syfte

2 § Syftet med denna lag är att tillgodose behovet av kamerabevak- ning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbör- liga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

Lagens tillämpningsområde

3 § Denna lag gäller vid kamerabevakning. Med kamerabevakning förstås

1.att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning,

2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptag- ning av ljud används för personbevakning i samband med använd- ning av sådan utrustning som avses i 1, och

3.att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används.

4 § Lagen gäller endast om

1.kamerabevakning enligt 3 § 1 eller 2 sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland, eller

2.kamerabevakning enligt 3 § 3 avser behandling av bild- och ljud- material som tagits upp vid bevakning som avses i 1 och behand- lingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

5 § Lagen gäller inte vid

1.kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll,

2.hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvar- liga brott,

3.kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, och

4.kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

SOU 2017:55

Författningsförslag

Lagens förhållande till andra bestämmelser

6 § Utöver vad som föreskrivs i denna lag gäller i tillämpliga delar

1.dataskyddsförordningen, lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, föreskrifter som med- delats med stöd av den lagen eller annan författning som komplet- terar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller den angivna lagen, eller

2.brottsdatalagen (2018:000), föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför data- skyddsdirektivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdata- lagen.

Uttryck i lagen

7 § Uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i dataskyddsförordningen när det gäller kamerabevakning som om- fattas av förordningen eller lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning eller som i brotts- datalagen (2018:000) när det gäller kamerabevakning som omfattas av den lagen.

Tillstånd till kamerabevakning

Krav på tillstånd

8 § Tillstånd krävs till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Det- samma gäller om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning och

1.avser brottsbekämpning, lagföring eller straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet,

2.avser nationell säkerhet, eller

3.annars är av allmänt intresse.

Författningsförslag

SOU 2017:55

9 § Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan be- vakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad.

Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det sär- skilt beaktas om bevakningen behövs för att

1.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom,

2.förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ord- ning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,

3.utöva kontrollverksamhet,

4.förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verk- ningarna av inträffade olyckor, eller

5.tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamera- bevakad ska det särskilt beaktas

1.hur bevakningen ska utföras,

2.om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas, och

3.vilket område som ska bevakas.

Undantag från tillståndskravet

10 § Tillstånd till kamerabevakning krävs inte vid

1.bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,

2.bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,

3.bevakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, far- tyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan bevakning,

4.bevakning som Trafikverket bedriver

a)av vägtrafik eller av sjötrafik vid en rörlig bro,

SOU 2017:55

Författningsförslag

b)vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, och

c)vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,

5.sådan trafikbevakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnel- hållare än Trafikverket,

6.bevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott eller förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verk- ningarna av inträffade olyckor,

7.bevakning i en lokal där det bedrivs postverksamhet eller av området omedelbart utanför in- och utgångar till en sådan lokal eller av en yta i en butikslokal på vilken det bedrivs postverksamhet, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott,

8.bevakning i ett parkeringshus, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott, och

9.bevakning som sker för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön från ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren.

Undantaget från tillståndskravet i första stycket 2 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skydds- lagen.

Författningsförslag

SOU 2017:55

Tillfälliga undantag från tillståndskravet

11 § Kamerabevakning får ske under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts vid

1.bevakning som bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhets- polisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brotts- lighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande för- störelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,

2.bevakning som bedrivs av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller be- gränsa verkningarna av en inträffad olycka, och

3.bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person.

Om en ansökan om tillstånd görs inom en månad från det att kamerabevakningen inleddes, får bevakningen bedrivas utan tillstånd till dess att ansökningen har prövats.

Ansökan om tillstånd

12 § En ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras skrift- ligen hos tillsynsmyndigheten.

Ansökningen ska innehålla

1.uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i före- kommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillstånds- havarens räkning,

2.uppgift om bevakningens ändamål,

3.en beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var utrustningen ska placeras, det område som ska be- vakas och de tider då bevakning ska ske,

4.en bedömning av behovet av och proportionaliteten i bevak- ningen i förhållande till ändamålet,

5.en bedömning av riskerna för intrång i den personliga inte- griteten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att han- tera riskerna, och

SOU 2017:55

Författningsförslag

6. uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet.

Om bevakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som före- träder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökningen.

Yttrande av kommunen

13 § Innan tillsynsmyndigheten beslutar om tillstånd till kamera- bevakning ska den kommun där bevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det behövs.

Beslut om tillstånd

14 § Ett beslut om tillstånd till kamerabevakning ska ange vem som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning.

Beslutet ska förenas med villkor om hur kamerabevakningen får anordnas. Villkoren ska avse

1.bevakningens ändamål,

2.den utrustning som får användas och var utrustningen får pla- ceras,

3.det område som får bevakas och de tider då bevakning får ske,

och

4.upplysning om bevakningen, behandling av bilder eller ljud och andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas per- sonliga integritet, om sådana villkor behövs för tillståndet.

Ett tillstånds giltighet får begränsas till en viss tid.

15 § Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får tillsyns- myndigheten besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre är uppfyllda, återkalla tillståndet.

Författningsförslag

SOU 2017:55

Upplysning om kamerabevakning

Krav på upplysning

16 § Vid kamerabevakning ska genom tydlig skyltning eller på något annat liknande verksamt sätt lämnas upplysning om

1.kamerabevakningen,

2.identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska be- driva bevakningen, och

3.kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud.

Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta.

Information ska även göras tillgänglig för dem som kan bli kamera- bevakade om

1.ändamålet med och den rättsliga grunden för kamerabevak- ningen,

2.hur länge upptaget bild- och ljudmaterial får behandlas eller, om det inte är möjligt att ange, kriterierna för att fastställa detta, och

3.möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den.

Undantag från upplysningskravet

17 § Upplysning om kamerabevakning behöver inte lämnas vid

1.bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,

2.bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anled- ning finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,

3.bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område

idess omedelbara närhet,

SOU 2017:55

Författningsförslag

4.bevakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, far- tyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan bevakning,

5.bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av

Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka, och

6. bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person.

Undantaget från upplysningskravet i första stycket 3 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar eller områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skydds- lagen.

18 § Undantagen från upplysningskravet gäller inte, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen.

Undantag från upplysningskravet i enskilda fall

19 § Om det finns synnerliga skäl, får tillsynsmyndigheten i enskilda fall besluta om undantag från upplysningskravet.

Ansökan om undantag

20 § En ansökan om undantag från upplysningskravet ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten.

Ansökningen ska innehålla uppgift om den som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning samt skälen för ansök- ningen.

Författningsförslag

SOU 2017:55

Yttrande av kommunen

21 § Innan tillsynsmyndigheten beslutar om undantag från upplys- ningskravet ska den kommun där kamerabevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om bevakningen ska avse en plats dit allmän- heten har tillträde och det behövs ett yttrande.

Beslut om undantag

22 § Ett beslut om undantag från upplysningskravet ska ange vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning.

Beslutet ska förenas med de villkor som behövs.

23 § Om förutsättningarna för ett beslut om undantag ändras, får tillsynsmyndigheten ändra beslutet eller, om förutsättningarna för ett sådant beslut inte längre är uppfyllda, återkalla detta.

Förhandlingsskyldighet för arbetsgivare

Förhandlingsskyldighet

24 § Innan en arbetsgivare beslutar om kamerabevakning som avser arbetsplatsen och som inte omfattas av kravet på tillstånd ska arbets- givaren förhandla med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 11–14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet.

Undantag från förhandlingsskyldigheten

25 § Från förhandlingsskyldigheten för arbetsgivare får avvikelse göras genom kollektivavtal.

Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter

26 § Den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning får inte obehörigen röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds

SOU 2017:55

Författningsförslag

personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Tillsyn, sanktionsavgifter och skadestånd

Tillsynsmyndighet

27 § Den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndig- heten) utövar tillsyn över kamerabevakning enligt denna lag.

Undersökningsbefogenheter, sanktionsavgifter och skadestånd

28 § I ett ärende enligt denna lag hos tillsynsmyndigheten och vid underlåtenhet att bistå den myndigheten i ett sådant ärende tillämpas bestämmelser om undersökningsbefogenheter för tillsynsmyndig- heten och sanktionsavgifter i

1.dataskyddsförordningen, lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen när det gäller kamerabevakning som omfattas av förordningen eller den lagen, eller

2.brottsdatalagen (2018:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen när det gäller kamerabevakning som omfattas av den lagen.

Bestämmelser i första stycket 1 eller 2 tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sanktionsavgifter och skadestånd vid överträdelse av bestämmelserna i denna lag eller av beslut som meddelats med stöd av lagen.

Vid tillämpning av bestämmelser om sanktionsavgifter gäller för myndigheter den högre avgiftsnivå som föreskrivs i lagen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning respek- tive brottsdatalagen.

Författningsförslag

SOU 2017:55

Överklagande m.m.

Överklagande

29 § Tillsynsmyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Beslut om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning får överklagas även av den kommun där bevakningen ska ske och, om kamerabevakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder arbets- tagarna på arbetsplatsen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Föreskrifter

30 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för ansökningar enligt denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 25 maj 2018.

2.Genom lagen upphävs kameraövervakningslagen (2013:460).

3.Tillstånd till kameraövervakning som har beslutats enligt den äldre lagen och som avser kamerabevakning som omfattas av kravet på tillstånd i den nya lagen gäller fortfarande. Övriga tillstånd som har beslutats enligt den äldre lagen gäller inte längre.

4.Undantag från upplysningsplikten som har beslutats enligt den äldre lagen gäller fortfarande.

5.Anmälningar som har gjorts enligt den äldre lagen gäller inte längre.

6.Ärenden som har inletts hos länsstyrelserna enligt den äldre lagen men ännu inte har avgjorts överlämnas till den myndighet som utövar tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen.

7.Mål som har överklagats till annan förvaltningsrätt än Förvalt- ningsrätten i Stockholm eller till annan kammarrätt än Kammar- rätten i Stockholm enligt den äldre lagen men ännu inte har av- gjorts överlämnas till Förvaltningsrätten i Stockholm respektive Kammarrätten i Stockholm. Om ett mål har överklagats av en enskild, är den myndighet som utövar tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen motpart.

Författningsförslag

SOU 2017:55

1.2Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)

dels att 32 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter 32 kap. 2 § ska lyda ”Kamerabevak- ning”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 kap.

3 §1

Sekretess gäller för sådan upp-	Sekretess gäller för sådan upp-
gift om en enskilds personliga	gift om en enskilds personliga
förhållanden som har inhämtats	förhållanden som har inhämtats
genom kameraövervakning som	genom kamerabevakning som av-
avses i kameraövervakningslagen	ses i kamerabevakningslagen
(2013:460), om det inte står klart	(2018:000), om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att	att uppgiften kan röjas utan att
den enskilde eller någon närstå-	den enskilde eller någon närstå-
ende till denne lider men.	ende till denne lider men.

Sekretessen enligt första stycket gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan an- tas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

1.Denna lag träder i kraft den 25 maj 2018.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för uppgift som har inhäm- tats före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2013:461.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag och andra utredningsuppdrag av intresse

2.1.1Inledning

Denna utredning har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om kamera- övervakning. I uppdraget har ingått att analysera vad den nya dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektiv som antagits inom EU och som beskrivs översiktligt i avsnitt 6 och analyseras närmare i avsnitt 7 innebär för möjligheterna att i svensk rätt reg- lera frågor om kameraövervakning. Parallellt med utredningens arbete har ett flertal andra utredningar övervägt hur denna EU- reglering i olika avseenden påverkar svensk rätt. Vissa av de frågor som utredningarna har övervägt har varit desamma som denna utredning ställts inför. Det har därför krävts en samordning mellan utred- ningarna så att utredningarnas respektive förslag inte går i olika riktning eller i onödan överlappar varandra. Detta har fått betydelse för hur denna utredning valt att utforma sina förslag.

Nedan redovisas därför kortfattat denna utrednings uppdrag och uppdragen till dem av de andra utredningarna som varit av störst betydelse för denna utredning. De bedömningar som gjorts och de förslag som lämnats av dessa utredningar redovisas i rele- vanta delar i de avsnitt i detta betänkande som innehåller över- väganden och förslag. I avsnitt 8 lämnas dessutom en allmän beskriv- ning av vad som skulle gälla för kameraanvändning om någon sär- skild lagstiftning på området inte skulle finnas framöver. I den beskrivningen redogörs för vissa förslag som lämnats av de nämnda utredningarna.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:55

2.1.2Utredningen om kameraövervakning

– brottsbekämpning och integritet

Denna utredning, Utredningen om kameraövervakning – brotts- bekämpning och integritetsskydd, har utrett vissa frågor om kamera- övervakning (dir. 2015:125 och 2016:54) i syfte att säkerställa att kameraövervakning kan användas där det behövs för att bekämpa brott och samtidigt garantera ett starkt skydd för den personliga integriteten. Utredningen har bl.a.

–analyserat hur regleringen i kameraövervakningslagen (2013:460) bör anpassas till den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen,

–kartlagt och utvärderat vad kameraövervakningslagen inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten,

–analyserat om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser och andra platser med förhöjt skyddsbehov, t.ex. asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund, behöver förbättras,

–undersökt hur lagens tillämpningsområde förhåller sig till använd- ning av ny teknik, såsom t.ex. kamerautrustade drönare,

–tagit ställning till om integritetsskyddet på vissa platser dit all- mänheten inte har tillträde, t.ex. arbetsplatser och skolor, be- höver förbättras, och

–analyserat om integritetsskyddet kan förstärkas genom att Data- inspektionen ges föreskriftsrätt när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen.

Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga och föreslå ändringar i bestämmelser om s.k. hemlig kameraövervakning enligt rättegångs- balken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

SOU 2017:55

Utredningens uppdrag och arbete

2.1.3Dataskyddsutredningen

Utredningen om dataskyddsförordningen (dir 2016:15), som tagit sig namnet Dataskyddsutredningen, har haft i uppdrag att föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som förordningen ger anledning till. Syftet har varit att säkerställa att det finns en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering om personuppgiftsbehandling på plats när förordningen börjar tillämpas. Utredningen har bl.a.

–undersökt vilka kompletterande nationella föreskrifter, exempel- vis processuella bestämmelser, som förordningen kräver,

–analyserat vilka bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter och andra sanktioner som Sverige behöver eller bör införa, och

–undersökt om det finns behov av generella bestämmelser för personuppgiftsbehandling utanför EU-rättens tillämpningsområde.

Dataskyddsutredningen har redovisat sitt uppdrag i maj 2017 i be- tänkandet Ny dataskyddslag – Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (SOU 2017:39). Utredningen har bl.a. föreslagit en ny lag, dataskyddslagen, som ska komplettera förordningen.

2.1.4Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv

Utredningen om genomförande av dataskyddsdirektivet (dir 2016:21), som tagit sig namnet Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv, har haft i uppdrag att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt i en ny ramlagstiftning med bestämmelser om skydd av per- sonuppgifter inom direktivets tillämpningsområde. Utredningen har i april 2017 lämnat förslag till en sådan lagstiftning, kallad brotts- datalagen, i delbetänkandet Brottsdatalag (SOU 2017:29).

Utredningens arbete pågår fortfarande. Utredningen ska bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa vissa centrala författningar om rättsväsendets behandling av person- uppgifter till de nya förutsättningarna. Ett slutbetänkande ska läm- nas senast i september 2017.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:55

2.1.5Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten

Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten (dir. 2014:164 och 2015:139) har, mot bakgrund av att ansvaret för tillsyn på integritetsområdet i dag ligger på flera olika myndigheter, övervägt hur ett i högre grad samlat integritetsskydd kan fungera inom en och samma myndighetsstruktur genom att tillsynen över behandling av personuppgifter samlas hos en myndighet. Utred- ningen har också haft i uppdrag att lämna de förslag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra de uppgifter som kan bli resultatet av reformeringen av EU:s dataskyddsreglering. I uppdraget har även ingått bl.a. att lämna förslag som medför att myndigheten är förberedd för att kunna fullgöra de uppgifter som ett integri- tetsskyddsråd ska ha enligt förslag av Integritetskommittén (dir. 2014:65 och 2016:12). Den kommittén har utifrån ett individ- perspektiv kartlagt och analyserat sådana faktiska och potentiella risker för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma i samband med användning av informationsteknik i såväl privat som offentlig verksamhet. Kommittén har avgett delbetänkandet Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén (SOU 2016:41).

Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har i september 2016 redovisat sitt uppdrag i betänkandet Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten (SOU 2016:65).

2.2Utredningens arbete

Denna utredning har biträtts av experter som representerat domar- kåren, advokatkåren, Datainspektionen, länsstyrelserna, Polismyndig- heten, Brottsförebyggande rådet och Justitiedepartementets grund- lagsenhet. Utredningen har regelbundet hållit sammanträden med experterna, totalt åtta stycken, varav ett i internatform. Inför sammanträdena har utredningen producerat promemorior som i arbetets slutskede i allt väsentligt motsvarat texten i detta betänk- ande.

Utredningen har vidare inhämtat domstolspraxis på området och annat relevant material. Som grund för den kartläggning och utvärdering av kameraövervakningslagen som utredningen haft i upp-

SOU 2017:55

Utredningens uppdrag och arbete

drag att göra har två enkätundersökningar genomförts. Dessa under- sökningar och resultatet av dem redovisas i avsnitt 5.

Utredningen har även sammanträffat med företrädare för myn- digheter och andra som berörts av de frågor som utredningen haft att överväga. Dessa möten och de synpunkter som då framkommit redovisas också i avsnitt 5. Därutöver har det förekommit kon- takter också med andra. Utredningen har även medverkat i vissa andra sammanhang, t.ex. i konferensen Trygghetskamerans dag 2016 och 2017 samt mässan Skydd 2016.

Under arbetets gång har utredningen fortlöpande fört en dialog med och samrått med flera av de andra utredningar på dataskydds- området som nämnts ovan. Det gäller i första hand Dataskydds- utredningen och Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. Utredningen har också deltagit i en samordningsgrupp för samtliga utredningar på området. Dessutom har utredningen sammanträffat med Utredningen om självkörande fordon på väg (N 2015:07).

3 Gällande ordning

3.1Inledning

Den 1 juli 2013 trädde kameraövervakningslagen (2013:460) i kraft. I och med införandet av kameraövervakningslagen samlades bestäm- melserna i den tidigare lagen (1998:150) om allmän kameraövervak- ning och vissa bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204) i en och samma lag. Syftet var att modernisera regleringen av kamera- övervakning på ett sätt som skulle säkerställa balansen mellan in- tresset av att använda kameraövervakning för berättigade ändamål och intresset av att skydda enskildas integritet. Avsikten var också att bestämmelserna skulle bli mer överskådliga och lättillgängliga (prop. 2012/13:115 s. 1).

Vid sidan av kameraövervakningslagen finns det särskilda bestäm- melser om s.k. hemlig kameraövervakning i 27 kap. rättegångs- balken och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Bestämmelserna om hemlig kameraövervak- ning innebär att sådan kameraövervakning får användas, bl.a. vid vissa förundersökningar i brottmål, utan att upplysning om över- vakningen lämnas. Då hemlig kameraövervakning inte omfattas av utredningens uppdrag kommer dessa regler inte att behandlas närmare i betänkandet.

I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse för den generella regleringen om skydd för personuppgifter i inter- nationella åtaganden avseende dataskydd och bestämmelser på natio- nell nivå. Därefter lämnas en beskrivning av innehållet i kamera- övervakningslagen. För en sammanfattning av tidigare lagstiftning om kameraövervakning hänvisas till betänkandet En ny kamera- övervakningslag (SOU 2009:87, s. 49 f.). I avsnitt 6 finns en redovis- ning av EU:s nya dataskyddsreglering. Avslutningsvis beskrivs kort

Gällande ordning

SOU 2017:55

lagstiftning på kameraövervakningsområdet i några av våra nordiska grannländer.

3.2Den generella regleringen om skydd för personuppgifter

3.2.1Europarådets dataskyddsreglering

Europakonventionen

Rätten till respekt för den personliga integriteten ingår som en del i rätten till respekt för privatlivet enligt den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av arti- kel 8 i Europakonventionen följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 inkorporerad i svensk rätt och gäller som svensk lag (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna). Artikel 8 om rätt till respekt för privatlivet m.m. gäller alltså som svensk lag. Av 2 kap. 19 § regeringsformen framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonven- tionen.

Europarådets dataskyddskonvention

Inom Europarådet antogs år 1981 en konvention (nr 108) om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Till konventionen hör ett tilläggs- protokoll. Dessutom kompletteras konventionen av ett antal rekom- mendationer på dataskyddsområdet. Konventionens syfte är att säker-

SOU 2017:55

Gällande ordning

ställa den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Regleringen kan ses som en precisering av skyddet enligt artikel 8 i Europakonven- tionen vad gäller just automatiserad behandling av personuppgifter. Inom Europarådet pågår för närvarande en översyn av konven- tionen. Samtliga medlemsstater i EU har tillträtt konventionen.

3.2.2EU:s dataskyddsreglering

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

Enligt artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen ska EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och inter- nationella förpliktelser, Europakonventionen, unionens och Europa- rådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans huvudsakliga syfte är att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheter som EU redan erkänner.

I stadgans artikel 7 föreskrivs, efter förebild i artikel 8 i Europa- konventionen, att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sin korrespondens. Av artikel 8 följer vidare att var och en har rätt till skydd för personuppgifter. Rättig- hetens innebörd är att personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens sam- tycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Vidare har var och en rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.

Av artikel 51 framgår att stadgan riktar sig till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten.

Enligt artikel 52 måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättig- heter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprin- cipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller be- hovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. I den mån

Gällande ordning

SOU 2017:55

en rättighet som erkänns i stadgan motsvarar en rättighet som också garanteras i Europakonventionen ska rättigheten i stadgan ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.

1995 års dataskyddsdirektiv och dataskyddsrambeslutet

Den allmänna regleringen inom EU om skydd av personuppgifter finns i dag i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, 1995 års dataskyddsdirektiv. Direktivet syftar till att garan- tera en i alla medlemsstater hög och likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på be- handling av personuppgifter samt att främja ett fritt flöde av per- sonuppgifter mellan medlemsstaterna i EU.

1995 års dataskyddsdirektiv omfattar både behandling av person- uppgifter som är helt eller delvis automatiserad och manuell behand- ling av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register. Direktivet omfattar däremot inte behandling av personuppgifter på områden som faller utanför unionsrätten, t.ex. som avser allmän säkerhet eller försvar. Det omfattar inte heller behandling av person- uppgifter av en fysisk person som är av rent privat natur.

Enligt direktivet ska all behandling av personuppgifter vara lag- lig och korrekt. Uppgifterna måste vara riktiga och aktuella samt adekvata, relevanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Ändamålen ska vara uttryckligt angivna vid tiden för insamlingen av uppgifterna. De ändamål för vilka upp- gifterna senare behandlas får inte vara oförenliga med de ursprung- liga ändamålen. Personuppgifter får enligt direktivet behandlas bara om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som anges i direktivet, t.ex. för att utföra en arbetsuppgift som är av allmänt intresse eller utgör ett led i myndighetsutövning.

Vissa kategorier av uppgifter, s.k. känsliga personuppgifter, får som huvudregel inte behandlas. Det gäller uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Behandling av sådana uppgifter får endast ske

SOU 2017:55

Gällande ordning

i vissa undantagsfall, bl.a. när det finns ett uttryckligt samtycke av den registrerade. Medlemsstaterna får också, under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder vidtas och av hänsyn till ett viktigt all- mänt intresse, besluta om undantag från förbudet.

Vidare finns det i direktivet bestämmelser om enskildas rätt till information och tillgång till uppgifter för att kunna ta till vara sina rättigheter. Som huvudregel ska den personuppgiftsansvarige infor- mera den registrerade om att personuppgifter behandlas. Direktivet ger också den registrerade rätt att på begäran få information om bl.a. vilka uppgifter som behandlas samt att få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade.

Räckvidden av de principer och de rättigheter som slås fast för enskilda i direktivet får begränsas genom undantag i nationell rätt. Begränsningar får göras bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, allmän säkerhet eller förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott.

Direktivet innehåller också bestämmelser om rätt att motsätta sig behandling, regler om säkerhet vid behandling och om krav på en nationell reglering rörande skadestånd och sanktioner.

Enligt direktivet får vidare en överföring av personuppgifter till tredjeland, dvs. en stat som inte är medlem i EU eller ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), som huvudregel endast ske om det mottagande landets lagstiftning kan säkerställa en adekvat skyddsnivå.

Varje medlemsstat ska enligt direktivet utse en eller flera myndig- heter som har till uppgift att inom dess territorium övervaka tillämp- ningen av de bestämmelser som medlemsstaterna antar till följd av direktivet. Dessa myndigheter ska fullständigt oberoende utöva de uppgifter som åläggs dem.

På EU-nivå finns även bl.a. rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, data- skyddsrambeslutet.

Gällande ordning

SOU 2017:55

3.2.3Regeringsformen

Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) fram- går att den offentliga makten ska utövas med respekt för den en- skilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Vidare följer av 2 kap. 6 § andra stycket RF att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar i denna rättig- het får endast göras i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 och 22 §§ RF.

3.2.4Personuppgiftslagen

1995 års dataskyddsdirektiv har genomförts i svensk rätt huvud- sakligen genom personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen följer i princip direktivet vad gäller såväl text som struktur. Utöver den generella regleringen i personuppgiftslagen finns det ett stort antal s.k. särskilda registerförfattningar med bestämmelser som främst reg- lerar hur olika myndigheter får behandla personuppgifter, exempel- vis polisdatalagen (2010:361) och domstolsdatalagen (2015:728). Det finns också sådana bestämmelser i författningar som primärt har andra syften än att reglera personuppgiftsbehandling, exempel- vis i vapenlagen (1996:67) och kreditupplysningslagen (1973:1173).

Personuppgiftslagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av person- uppgifter (1 §). Lagen är generellt tillämplig och gäller alltså även inom områden utanför tillämpningsområdet för 1995 års dataskydds- direktiv. Lagen är dock subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning (2 §).

Med personuppgifter avses enligt personuppgiftslagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 §). Lagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad samt vid be- handling i manuella register (5 §). Den gäller dock inte behandling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur (6 §).

SOU 2017:55

Gällande ordning

I lagen uppställs vissa grundläggande krav på behandling av per- sonuppgifter (9 §). Dessa krav innebär att personuppgifter bara får behandlas om det är lagligt samt sker på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Uppgifterna måste dessutom samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Vidare ska de behandlade personuppgif- terna vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Det är inte tillåtet att behandla fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen och inte heller att bevara uppgifterna under längre tid än nödvändigt.

Av lagen följer vidare att personuppgifter får behandlas endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller behandlingen är nödvändig för ett i lagen angivet ändamål (10 §).

I lagen finns även bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerhet vid behandling, straff och skadestånd. Data- inspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen.

Enligt en särskild bestämmelse i personuppgiftslagen, den s.k. miss- bruksregeln, behöver de flesta av lagens regler inte tillämpas på personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en sam- ling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt under- lätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter (5 a §). Behandling av personuppgifter som faller in under missbruksregeln får dock inte utföras, om den innebär en kränkning av enskildas personliga integritet.

3.3Kameraövervakningslagen

3.3.1Definitioner och tillämpningsområde

Kameraövervakningslagen innehåller bestämmelser om kameraöver- vakning, dvs. användning av övervakningskameror och övrig över- vakningsutrustning. Syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (1 §). Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen (6 §).

Med övervakningskameror avses enligt lagen TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrust-

Gällande ordning

SOU 2017:55

ningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anord- ningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka i samband med användning av sådan utrustning används för personövervakning (2 §).

Med optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. Elektronisk innebär att förmedling, visning eller lagring av bilder sker genom elektronisk påverkan. Med därmed jämförbara utrust- ningar avses t.ex. utrustning som utnyttjar sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Detta innebär att t.ex. röntgenkameror kan omfattas av lagen. Kravet att kameran ska vara uppsatt innebär att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. En kamera som endast används helt kortvarigt är där- med inte en övervakningskamera som omfattas av lagen. Att kameran ska kunna användas utan att manövreras på platsen innebär att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte ska ske på plats. Lagen är alltså inte tillämplig på handhållna kameror. Endast det förhåll- andet att en kamera sätts i gång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen och att lagen inte är tillämplig. Med personövervakning avses att perso- ner kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de per- soner som iakttas från andra personer. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådant som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identifiering. Exempel på separata tekniska anord- ningar för avlyssning eller upptagning av ljud är mikrofoner och radiosändare som inte är inbyggda i en övervakningskamera (prop. 2012/13:115 s. 38 ff. och prop. 1989/90:119 s. 39 f.).

Med övrig övervakningsutrustning avses separata tekniska anord- ningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial, exempelvis anordningar för att lagra inspelad film.

Lagen innehåller också definitioner av begreppen behandling, sam- tycke och personuppgifter (2 §). Definitionerna motsvarar i huvud- sak definitionerna av dessa begrepp i personuppgiftslagen (3 §).

Kameraövervakningslagen gäller vid kameraövervakning med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Med

SOU 2017:55

Gällande ordning

tredjeland avses en stat som varken ingår i EU eller är ansluten till EES (2 §). Lagen gäller också vid behandling av bild- och ljud- material som tagits upp vid sådan övervakning, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning (3 §). Lagen gäller dock inte vid kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur (5 §). Undantaget kan t.ex. omfatta kameraövervakning i en privatbostad när övervakningen bedrivs av den som bor där. Lagen gäller inte heller vid hemlig kameraövervakning enligt rättegångs- balken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (4 §).

3.3.2Allmänna krav

Som allmänna krav för all kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen gäller att övervakningen ska bedrivas lag- ligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas person- liga integritet (7 §). När kameraövervakning är laglig framgår av bestämmelserna i lagen men kan också utläsas av andra bestämmel- ser, t.ex. straffbestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § brottsbalken). Vad som är god sed kan exempelvis framgå av allmänna råd och branschöverenskommelser.

3.3.3Kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde

Tillståndsplikt som huvudregel

Lagen skiljer mellan kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde och kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde. För kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde gäller mer detaljerade bestämmelser, som bl.a. innebär att det som huvudregel krävs tillstånd för att övervakningen ska vara tillåten (8 §). Denna skiljelinje har funnits sedan lång tid tillbaka och begreppet plats dit allmänheten har tillträde har blivit föremål för en omfattande praxis. Till platser dit allmänheten har tillträde räknas exempelvis gator, torg, parker, butiker, banker, restauranger,

Gällande ordning

SOU 2017:55

biografer och badhus. Även bussar i allmän kommunikation och taxibilar har ansetts vara platser till vilka allmänheten har tillträde. De flesta utrymmen inne i skolor och gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus anses däremot inte vara platser dit allmänheten har tillträde. Detsamma gäller många arbetsplatser (prop. 2012/13:115 s. 28).

Tillstånd till kameraövervakning ska ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (9 §). Vid bedömningen av intresset av kameraövervak- ning ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att före- bygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra där- med jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska det särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes per- sonliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Utgångspunkten är att kamerövervakning endast ska utgöra ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgär- der. Kameraövervakning bör alltså inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebygg- ande insatser (a. prop. s. 148).

Undantag från tillståndsplikten

Det finns vissa undantag från tillståndsplikten (10 §). Tillstånd krävs inte vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller an- vändaren.

Vidare är viss övervakning som bedrivs av Trafikverket tillståndsfri. Det gäller vägtrafikövervakning och övervakning vid betalstationer för trängselskatt och infrastrukturavgifter.

Tillstånd krävs inte heller vid trafikövervakning i en vägtunnel som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket, vid över- vakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighets- övervakning eller vid övervakning till skydd för vissa skyddsobjekt. Undantag från tillståndsplikten gäller vidare vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett

SOU 2017:55

Gällande ordning

led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning.

Slutligen krävs det inte tillstånd vid övervakning i kasinon, om övervakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.

Tillfälliga undantag från tillståndsplikten

I några fall får kameraövervakning bedrivas under högst en månad utan att ansökan om tillstånd har gjorts (11 §). Det gäller övervak- ning som bedrivs av Polismyndigheten eller räddningsledare, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olycka. Det gäller också övervakning som bedrivs av räddningsledare, om övervakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person. Slutligen gäller det övervakning som bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott.

Om ansökan om tillstånd görs inom en månad från det att övervakningen inleds, får övervakningen bedrivas utan tillstånd till dess att ansökningen har prövats.

Kameraövervakning efter anmälan

Kameraövervakning av vissa särskilda platser dit allmänheten har tillträde är tillåten efter endast anmälan (12–15 §§). För kamera- övervakning av dessa platser krävs alltså inte något tillstånd. En övervakningskamera får efter anmälan sättas upp i en banklokal, en lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor eller i om- rådet omedelbart utanför in- och utgångar till en sådan lokal. Detsamma gäller vid uttagsautomater eller liknande anordningar. Vidare får en övervakningskamera sättas upp efter anmälan i en butikslokal eller i en yta i en butikslokal där det bedrivs bankverk- samhet genom ombud eller postverksamhet. Motsvarande gäller för kameraövervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation samt i parkeringshus.

Gällande ordning

SOU 2017:55

Kameraövervakning efter anmälan är dock bara tillåten om vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Till exempel måste kameraövervakningen ha till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller, vad gäller övervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, att förhindra olyckor eller begränsa verk- ningarna av en olycka. För butiker krävs vidare bl.a. att den som avser att bedriva övervakning har ingått en skriftlig överenskom- melse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen.

Ansökan och beslut om tillstånd

En ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska göras hos läns- styrelsen i det län där övervakningen ska ske (16 §). En ansökan ska innehålla vissa uppgifter, bl.a. om vem ska bedriva kameraövervak- ningen, ändamålen med övervakningen och det område som kan övervakas (17 §). Om övervakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén, eller en organisa- tion som företräder de anställda på arbetsplatsen lämnas in till- sammans med ansökan. Innan länsstyrelsen beslutar om tillstånd till kameraövervakning ska den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det inte är onödigt (18 §).

Ett tillstånd ska förenas med villkor om hur kameraövervak- ningen får anordnas (19 §). Villkoren ska avse övervakningens ända- mål, den utrustning som får användas och det område som får över- vakas. Länsstyrelsen ska också besluta om de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor får avse upplysningar om över- vakningen, upptagning, användning, bevarande eller annan behand- ling av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra för- hållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Ett tillstånd får meddelas för en begränsad tid.

Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får länsstyrelsen besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre uppfylls, återkalla tillståndet (20 §).

SOU 2017:55

Gällande ordning

Anmälan

En anmälan om kameraövervakning ska göras hos länsstyrelsen i det län där kameraövervakningen ska ske (21 §). Anmälan ska innehålla vissa uppgifter, bl.a. om vem som ska bedriva kameraövervak- ningen, i vilken typ av verksamhet som övervakningen ska före- komma samt huruvida bilder ska spelas in och bevaras.

Om de förhållanden som har redovisats i en anmälan ändras, ska länsstyrelsen underrättas om förändringen.

3.3.4Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde

För kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde krävs varken tillstånd eller anmälan. Däremot gäller lagen i övrigt även vid sådan övervakning. Den som planerar att bedriva kamera- övervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde måste därför bl.a. se till att övervakningen uppfyller lagens allmänna krav för kameraövervakning (7 §).

Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är tillåten i två olika situationer. För det första får sådan över- vakning bedrivas, om den som ska övervakas har samtyckt till det (22 §). Med samtycke avses varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken någon efter att ha fått information godtar att bli kameraövervakad (2 §). Samtycket behöver inte vara skriftligt. Den övervakade har rätt att när som helst återkalla sam- tycket. Om ett samtycke återkallas, får ytterligare övervakning inte ske. För det andra får sådan kameraövervakning bedrivas utan sam- tycke, om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för andra berättigade ändamål och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (23 §). Vid denna bedömning ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Exempel på andra berättigade ändamål är skolors arbete med att förebygga och förhindra kränkningar av elever samt tillverkningsföretags kontroll av produktionsprocesser (prop. 2012/13:115 s. 154).

Gällande ordning

SOU 2017:55

Den som bedriver kameraövervakning av en plats dit allmän- heten inte har tillträde ska se till att övervakningen endast sker för särskilda och berättigade ändamål, att ändamålen med övervakningen dokumenteras och att övervakningen inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen (24 §). Dessa krav gäller övervakning i båda de situationer som beskrivits ovan.

3.3.5Upplysningsplikt

Vid all kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen, oavsett platsen för övervakningen, gäller som huvudregel en upplysnings- plikt. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt (25 §). Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan av- lyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysningsplikten inträder när övervaknings- utrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska på begäran även informera den övervakade om ändamålet med över- vakningen (26 §).

I vissa fall behöver det inte lämnas någon upplysning om kamera- övervakningen (27 §). Det gäller vid övervakning som Polismyndig- heten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning, vid övervak- ning till skydd för vissa skyddsobjekt och vid viss övervakning som bedrivs av räddningsledare. Det behöver inte heller lämnas någon upplysning vid sådan övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning. Det finns också en möjlighet för länsstyrelsen att medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl. Undantagen från upplysningsplikten gäller dock inte övervak- ning som omfattar avlyssning eller upptagning av ljud.

SOU 2017:55

Gällande ordning

3.3.6Behandling av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning och överföring till tredjeland

Kameraövervakningslagen innehåller ett antal bestämmelser som när- mare reglerar hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Flera av bestämmelserna motsvarar bestämmelser i person- uppgiftslagen.

Bestämmelserna innebär att den som bedriver kameraövervak- ning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för (28 §). Dessutom får tillgång till bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte ges till fler personer än vad som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas (29 §).

Vidare ska den som bedriver kameraövervakning vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljud- materialet (30 §). Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, kostnaden för åtgärderna, de särskilda risker som finns med behand- lingen av materialet och hur känsligt materialet är. Det regleras också vad som gäller när någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning (31 §).

Dessutom regleras hur länge bild- och ljudmaterial från kamera- övervakning får bevaras (32 §). Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte länsstyrelsen beslutar om en längre bevarandetid. Material från övervakning av en plats dit allmänheten saknar till- träde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. Normalt bör materialet inte behöva bevaras under längre tid än vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde, dvs. högst två månader (prop. 2012/13:115 s. 124). När bild- eller ljudmaterial inte längre får bevaras ska det omedelbart förstöras. Om bild- eller ljud- material från kameraövervakning används i någon annan verksam- het hos den som bedriver kameraövervakningen, ska dock i stället regleringen i personuppgiftslagen eller annan författning som gäller för behandling av personuppgifter i den verksamheten, exempelvis polisdatalagen, tillämpas (33 §).

Gällande ordning

SOU 2017:55

I kameraövervakningslagen anges också under vilka förutsättningar det är tillåtet att till tredjeland föra över bild- och ljudmaterial från kameraövervakning som innehåller personuppgifter (34–36 §§).

3.3.7Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter

I kameraövervakningslagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter (37 §). I bestämmelsen anges att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds person- liga förhållanden. För det allmännas verksamhet hänvisas i stället till bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

3.3.8Tillsyn

Datainspektionen har det centrala ansvaret för tillsyn enligt kamera- övervakningslagen och utövar dessutom den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde (38 och 40 §§ samt 1 § kameraövervakningsförordningen [2013:463]). I Datainspektionens centrala tillsynsansvar ingår bl.a. att utvärdera rättstillämpningen och ge råd och stöd till länsstyrelserna. Dessa utövar den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och ska se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för uppsatta övervakningskameror som inte har tagits i bruk följs (39 §).

Tillsynsmyndigheterna får inom ramen för sin tillsynsverksam- het meddela förelägganden, som får förenas med vite (41 och 42 §§). Tillsynsmyndigheterna har också rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. Polis- myndigheten är skyldig att på begäran lämna den handräckning som tillsynsmyndigheterna behöver för att få tillträde. Den som bedriver kameraövervakning eller som för någon annans räkning har hand om övervakningen ska lämna de upplysningar som till- synsmyndigheterna begär. Tillsynsmyndigheterna har också rätt att få tillgång till och granska bild- eller ljudmaterial (43 §).

SOU 2017:55

Gällande ordning

3.3.9Skadestånd, straff och överklagande, m.m.

Enligt kameraövervakningslagen ska den som bedriver kameraöver- vakning ersätta den övervakade för skada och kränkning av den personliga integriteten som kameraövervakning i strid med lagen har orsakat (44 §). Ersättningsskyldigheten kan jämkas i den utsträck- ning det är skäligt, om den som har bedrivit övervakningen visar att felet inte berodde på honom eller henne.

Lagen innehåller också bestämmelser om straff vid vissa över- trädelser av lagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot exempelvis någon av bestämmelserna om tillståndsplikt, anmäl- ningsplikt eller upplysningsplikt döms till böter eller fängelse i högst ett år (45 §). Detsamma gäller den som bryter mot villkor i ett tillståndsbeslut. I ringa fall döms dock inte till ansvar. Övervak- ningsutrustning som har använts vid brott enligt lagen kan förklaras förverkad (46 §).

Tillsynsmyndigheternas beslut enligt lagen får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Datainspektionen har rätt att överklaga ett beslut om kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde. I vissa fall får beslut också överklagas av den kommun där övervakningen ska ske eller, om kameraövervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på arbets- platsen (47 § samt 3 § kameraövervakningsförordningen). Tillsyns- myndigheterna får bestämma att deras beslut ska gälla omedel- bart (48 §).

I lagens avslutande bestämmelse lämnas ett bemyndigande som avser avgifter för ansökan om tillstånd och anmälan (49 §).

3.3.10Särskild lagstiftning om kameraövervakning i Danmark och Norge

Viss särskild lagstiftning om kameraövervakning finns i våra nordiska grannländer Danmark och Norge. I Finland saknas särskild lagstift- ning på området.

I Danmark finns en lov om tv-overvågning. Lagen har en huvud- regel som innebär att andra än myndigheter inte får bedriva tv- overvågning av gator, vägar, platser och liknande områden. I lagen definieras tv-overvågning som ”vedvarende eller regelmæssigt gen- tagen personovervågning ved hjælp af fjernbetjent eller automatisk

Gällande ordning

SOU 2017:55

virkende tv-kamera, fotografiapparat eller lignende apparat”. På svenska motsvarar definitionen närmast ”varaktig eller regelmässigt upprepad personövervakning med hjälp av fjärrstyrd eller automatiskt verkande TV-kamera, fotografiapparat eller liknande apparat”.

I Norge finns i loven om behandling av personopplysninger ett särskilt kapitel med bestämmelser om kameraovervåking. Med kameraovervåking avses ”vedvarende eller regelmessig gjentatt per- sonovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkningskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert”. På svenska motsvarar definitionen närmast ”varaktig eller regel- mässigt upprepad personövervakning med hjälp av fjärrstyrd eller automatiskt verkande övervakningskamera eller annan liknande ut- rustning som är fast monterad”. Huvudregeln är att samma bestäm- melser som vid annan personuppgiftsbehandling gäller med vissa preciseringar och tilläggsvillkor.

Det är för närvarande inte känt om och hur dessa regleringar i Danmark och Norge kommer att ändras till följd av EU:s nya data- skyddsreglering.

4Syften med och effekter av kameraövervakning

4.1Inledning

Kameraövervakning har många användningsområden både i offent- liga och i privata miljöer. Förekomsten av kameror och använd- ningen av kameror ökar också snabbt i samhället. Inte minst har teknikutvecklingen inneburit att kameror har blivit en självklar del av varje mobiltelefon. Ett annat exempel är användningen av kamera- utrustade drönare, som har blivit allt vanligare på senare tid. Tek- niken har många potentiella användningsområden inom både offent- lig och kommersiell verksamhet. Några viktiga exempel är inom jord- och skogsbruk, för jakt, för räddningsarbete och för under- sökningar, inspektioner och tillsynsarbeten av olika slag. Även inom tjänsteindustrin har tekniken stor potential.

På allmänna platser är ett av de viktigaste syftena med kamera- övervakning fortfarande brottsbekämpning. I de följande avsnitten diskuteras särskilt kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd och allmänhetens inställning till kameraövervakning i det syftet.

4.2Kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd

4.2.1Allmänt om brottsbekämpande effekter av kameraövervakning

De åtgärder som kan vidtas för att förebygga brott delas ibland in i situationella respektive sociala åtgärder. Med situationella åtgärder avses brottsförebyggande arbete som riktas mot situationen som sådan och som exempelvis ska öka upptäcktsrisken, göra brotten

Syften med och effekter av kameraövervakning

SOU 2017:55

svårare att utföra eller minska utbytet av brotten. Sociala brotts- förebyggande åtgärder är åtgärder, ofta långsiktiga, som ska minska individers benägenhet att begå brott. Kameraövervakning är enligt denna uppdelning att betrakta som en situationell åtgärd, liksom exempelvis belysning eller andra fysiska förändringar i miljön.

Kameraövervakning kan förebygga brott på flera sätt. Kamera- övervakning kan fungera direkt avskräckande genom att potentiella gärningsmän bedömer upptäcktsrisken som större i kameraöver- vakade områden. I sådana fall är det alltså risken att bli upptäckt, antingen på bar gärning eller i efterhand på en inspelning, som av- skräcker från att begå brott. Forskning tyder på att den avskräck- ande effekten av kameraövervakning är störst när det gäller planerade brott, framför allt olika typer av egendomsbrott som inbrott, stöld och skadegörelse. När det gäller mer impulsiva brott som exempel- vis våldsbrott tycks kameraövervakning inte ha någon större av- skräckande effekt.

I de fall där kamerabilder övervakas i realtid finns vidare möjlig- heter för polisen eller andra aktörer att ingripa för att avstyra före- stående eller avbryta pågående brottslighet. När polisen kan följa utvecklingen på utsatta platser på distans kan polisingripanden också bättre förberedas och anpassas till den rådande situationen. Att in- gripanden i förväg kan anpassas till aktuella förhållanden på platsen kan bidra både till minskad risk för hot och våld mot polismän och till minskat behov av polisiär våldsanvändning.

Inspelat bild- och ljudmaterial från kameraövervakning kan också användas i brottsutredningar och i rättegångar i domstol. Att brottslighet kan utredas och lagföras med hjälp av kamerabilder bi- drar i förlängningen till att straffsystemet som sådant får avsedd generell brottsavhållande verkan.

Slutligen kan kameraövervakning skapa en positiv utveckling i det övervakade området. Övervakningen kan bidra till att öka män- niskors trygghetskänsla och leda till att fler människor vistas där. På så sätt kan den informella sociala kontrollen förstärkas, vilket i sin tur kan minska brottsligheten.

I det följande redovisas fyra undersökningar som gäller kamera- övervakningens brottsförebyggande effekter. I betänkandet En ny kameraövervakningslag (SOU 2009:87, s. 101 ff.) finns sammanfatt- ningar av ytterligare några undersökningar.

SOU 2017:55

Syften med och effekter av kameraövervakning

Avslutningsvis ska framhållas att kameraövervakning samtidigt medför effekter för människors integritet. En avvägning mellan in- tresset av kameraövervakning och integritetsintresset måste därför göras i det enskilda fallet.

4.2.2Brottsförebyggande rådets rapport 2007

– Kameraövervakning och brottsprevention

Brottsförebyggande rådet lät för ett antal år sedan göra en sys- tematisk och omfattande genomgång av den befintliga internatio- nella forskningen om brottsförebyggande effekter av kameraöver- vakning. Genomgången publicerades i en rapport 2007 Kamera- övervakning och brottsprevention (Brå 2007:29).

Genomgången visade att kameraövervakning totalt sett ledde till en viss minskning av antalet anmälda brott. Brottsligheten minskade i genomsnitt med 16 procent i kameraövervakade områden jämfört med kontrollområden där kameror inte användes. Brottsligheten tycktes i huvudsak inte heller ha omfördelats till andra platser på grund av kameraövervakningen.

Av genomgången framgick samtidigt att kameraövervakning som brottsförebyggande åtgärd hade varierande effekter beroende på platsen för övervakningen. I vissa fall var effekten mycket god och i andra fall var effekten osäker.

Störst brottsförebyggande effekt hade kameraövervakning på parkeringsplatser. Där sjönk brottsligheten med 51 procent jämfört med kontrollområden där kameraövervakning inte användes.

I stadskärnor i städer och stora tätorter ledde kameraöver- vakning till en liten men inte signifikant minskning av brottslig- heten. Antalet brott i de kameraövervakade områdena minskade med sju procent jämfört med kontrollområdena. I flera fall fanns belägg för att omfördelning av brottsligheten inte förekommit.

Vad gällde utsatta bostadsområden ledde kameraövervakning till en liten men inte signifikant minskning av brottsligheten. Brottslig- heten sjönk med sju procent jämfört med kontrollområdena.

I kollektivtrafiken ledde kameraövervakning till en ganska stor men inte signifikant minskning av brottsligheten. Brottsligheten minskade med 23 procent jämfört med kontrollområdena.

Syften med och effekter av kameraövervakning

SOU 2017:55

Slutligen visade genomgången att kameraövervakning tycktes fungera bättre mot egendomsbrott eller planerade brott än mot mer impulsiva brott.

4.2.3Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – Verksamma insatser mot brott?

Inledning

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gav docent Mikael Priks i uppdrag att ur ett nationalekonomiskt perspektiv beskriva effekten av åtgärder inom det rättspolitiska området. I rapporten Verksamma insatser mot brott? En ESO-rapport om orsak och verkan (ESO 2015:4), som publicerades 2015, redovisades två svenska undersökningar av effekten av kameraövervakning. Den första undersökningen gällde effekten av kameraövervakning i Stockholms tunnelbana och den andra undersökningen gällde effekten av kameraövervakning avseende incidenter med inkastade föremål inne på allsvenska fotbollsarenor.

Kameraövervakning i Stockholms tunnelbana

Från 2006 till 2008 installerades övervakningskameror på 100 tunnel- banestationer. Installationerna skedde vid olika tillfällen, berodde inte på tidigare brottslighet vid de olika stationerna och var inte koordinerade med andra brottsförebyggande åtgärder. Det gick därför att studera den potentiellt avskräckande effekten av övervaknings- kamerorna. Undersökningen visade inte några avskräckande effekter av kameraövervakning i tunnelbanesystemet som helhet. Däremot fanns det enligt undersökningen stora effekter i innerstaden där brottsligheten minskade vid 15 av 19 stationer, ökade vid tre statio- ner och var opåverkad vid en station. Planerade brott som fick- stölder och rån minskade men däremot inte narkotikabrott och våldsbrott. Fickstölder minskade med ca 20 procent och rån med ca 60 procent. Brottsligheten minskade på de stationer där kameror var installerade och minskade inte på närliggande stationer utan kameror. Vidare visade undersökningen att brottsligheten utanför

SOU 2017:55

Syften med och effekter av kameraövervakning

stationerna ökade med ca 15 procent av den minskning som skedde inne på stationerna.

Kameraövervakning av allsvenska fotbollsarenor

Undersökningen omfattade tiden 1999–2005. Kamerorna installerades relativt slumpmässigt på olika allsvenska fotbollsarenor. Undersök- ningen visade att antalet incidenter med inkastade föremål på spel- planen minskade drastiskt direkt efter införandet av kameraöver- vakningen. Matcher där kameror fanns hade i genomsnitt 65 pro- cent färre incidenter än matcher utan kameror. Förändringen skedde exakt vid tidpunkten för införandet av kameraövervakningen, vilket enligt forskaren som gjorde undersökningen talade för att kamerorna hade en omedelbar avskräckande effekt. Det fanns inte något stöd för att våldet hade förflyttats till områdena utanför arenorna.

4.2.4Brottsförebyggande rådets slutrapport 2015

– Kameraövervakning på Stureplan och Medborgarplatsen

Sommaren 2012 inleddes ett treårigt försök med kameraövervak- ning på och omkring Stureplan och Medborgarplatsen i Stockholm. Platserna är populära mötesplatser med hög krogtäthet. De är också två av de mest våldsdrabbade platserna i landet. Övervakningen ut- fördes av polisen.

Brå utvärderade, efter förfrågan från dåvarande Polismyndig- heten i Stockholms län, kameraövervakningen under försöks- perioden. Inget av de tidigare projekt med kameraövervakning i Sverige som utvärderats av Brå hade varit så omfattande och haft samma förutsättningar, t.ex. vad gällde aktiv övervakning, som detta projekt. Utvärderingen presenterades i tre delrapporter, en efter varje år som kamerorna varit i bruk. Framställningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på den tredje och avslutande rapporten Kamera- övervakning på Stureplan och Medborgarplatsen, som publicerades 2015 (Brå 2015:21).

Kameraövervakningen hade bedrivits med sju kameror vid Stureplan, som varit aktiva mellan kl. 23 och kl. 06, och nio kameror

Syften med och effekter av kameraövervakning

SOU 2017:55

vid Medborgarplatsen, som varit aktiva mellan kl. 21 och kl. 05. Under helgerna hade kamerabilderna styrts och övervakats i realtid av en särskild kameraoperatör hos polisen, vilket medfört att brott avstyrts och förhindrats i samband med att situationerna uppstått.

För att kunna jämföra brottsutvecklingen vid Stureplan och Medborgarplatsen med brottsutvecklingen vid andra platser valdes fem kontrollområden ut. Områdena hade likheter med Stureplan och Medborgarplatsen på så sätt att relativt många våldsbrott anmäldes där under kvällar och nätter. Vidare fanns det ett relativt stort antal kvällsöppna barer och restauranger i kontrollområdena. Kontrollområdena var dock långt ifrån lika brottsbelastade.

Utvärderingen visade att antalet anmälda brott mot person minsk- ade under den period som områdena kameraövervakades. Minsk- ningen skedde framför allt under de tider på dygnet då kamerorna var bemannade, alltså helgkvällar. Under dessa tider minskade de anmälda brotten med ca 27 procent vid Medborgarplatsen och ca 17 procent vid Stureplan under uppföljningsperioden. Under tiderna när kamerorna varit i gång men inte bemannade hade minskningen vid Medborgarplatsen varit nästan lika stor som under de tider då kamerorna varit bemannade.

När brottsutvecklingen vid Stureplan och Medborgarplatsen sattes i relation till brottsutvecklingen i kontrollområdena framkom dock att den anmälda brottsligheten minskat på liknande sätt i de senare områdena. Enligt Brå var det mot den bakgrunden inte rimligt att göra bedömningen att det var kameraövervakningen som bidragit till minskningen av antalet anmälda brott vid Stureplan och Med- borgarplatsen. Det var endast sexualbrott som minskade i större utsträckning vid de kamerövervakade platserna jämfört med kon- trollområdena. Sexualbrotten var dock så få att det enligt Brå var svårt att dra några säkra slutsatser om huruvida detta berodde på kameraövervakningen eller inte.

Vidare visade dokumentation från polisens kameraoperatörer att kamerorna kommit till användning varje helg. Med hjälp av kamerorna hade polisen vid flera tillfällen avbrutit potentiella våldsbrott, upp- märksammat andra typer av brottslighet, exempelvis fickstölder, och initierat omhändertaganden av berusade personer. Polisen hade också uppmärksammat personer som varit misstänkta för vålds-, narkotika- eller tillgreppsbrott. Hur stor den brottsförebyggande effekten var när det gäller denna typ av aktiv användning av kamerorna

SOU 2017:55

Syften med och effekter av kameraövervakning

var dock enligt Brå svårt att avgöra, eftersom det inte gick att säga hur situationen skulle ha utvecklats utan polisens ingripande. Polis- erna i yttre tjänst upplevde att kamerorna varit till stor nytta då de bidragit med en överblick som annars varit svår att få.

Utvärderingen visade vidare att inspelat material från kamera- övervakningen hade begärts in i 218 brottsutredningar under de studerade perioderna, vilket motsvarade ungefär en femtedel av de anmälda brotten på platserna. I 45 fall var materialet användbart i brottsutredningen och i 21 fall väcktes åtal. I åtta fall hade mate- rialet särskild betydelse för den rättsliga uppklarningen. I sju av dessa blev domen fällande och i det åttonde fallet ogillades åtalet på grund av nödvärn.

Utvärderingen visade inga större förändringar när det gällde hur trygga platserna upplevdes efter det att kamerorna satts upp. Andelen som kände sig otrygga och oroliga för att utsättas för våld vid plats- erna hade inte minskat när projektet varit i gång ett år. Både vid Stureplan och vid Medborgarplatsen var det ca 20 procent av de boende som upplevde otrygghet i det egna området vid de två mät- tillfällena. Information om kameraövervakningen hade dock inte nått alla besökare. Vid det andra mättillfället var det en ganska stor del av de besökande som inte kände till att platserna kameraöver- vakades, trots att platserna då hade varit kameraövervakade i ett år. Detta kan ha haft betydelse för de uteblivna resultaten när det gäller trygghet och oro för brott vid platserna.

I sin summerande bedömning konstaterade Brå att kamerornas effekt sammantaget tycktes vara begränsad. Eventuellt skulle nyttan kunnat förstärkas av till exempel effektivare arbetsmetoder, fler kameraoperatörer eller bättre kameror.

4.3Allmänhetens inställning till kameraövervakning

4.3.1Inledning

Ett av de viktigaste syftena med kameraövervakning är att före- bygga brott. Samtidigt medför användningen av kameraövervak- ning en risk för intrång i den personliga integriteten. Regleringen om kameraövervakning har till syfte att säkerställa att det ena in- tresset på ett välbalanserat sätt vägs mot det andra. En betydelsefull aspekt vid denna avvägning är människors inställning till kamera-

Syften med och effekter av kameraövervakning

SOU 2017:55

övervakning och hur man upplever kamerorna. Nedan återges översiktligt två undersökningar om allmänhetens inställning till kameraövervakning. Generellt kan här sägas att kameraövervakning har blivit allt vanligare i Sverige och att de flesta svenskar är positiva till kameraövervakning i brottsförebyggande syfte på offentliga platser såsom torg, parkeringar och butiker men mindre positiva när det gäller mer personliga och integritetskänsliga platser. Attityden till kameraövervakning är överlag mer positiv i Sverige och t.ex. Storbritannien än i många andra länder. Den positiva inställ- ningen har ökat efter hand.

I sammanhanget kan det vara värt att notera att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet i svensk lagstiftning. Detta trots att begreppet används i både grundlag och vanlig lag (se t.ex. 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och 1 § kameraövervakningslagen [2013:460]). I ett försök att beskriva vad som kan anses vara kärnan i rätten till personlig integritet har lagstiftaren uttalat att kränkningar av den personliga integriteten utgör intrång i den fredade sfär som den enskilde bör vara till- försäkrad och där ett oönskat intrång bör kunna avvisas (se bl.a. prop. 2009/10:80 s. 175).

4.3.2Integritetsskyddskommitténs enkätundersökning 2006

På uppdrag av Integritetsskyddskommittén genomförde Statistiska centralbyrån under 2006 en enkätundersökning i syfte att få en ungefärlig uppfattning om allmänhetens inställning till behovet av skydd för den personliga integriteten, särskilt när detta behov kom- mer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen (SOU 2007:22, bilaga 4).

Undersökningen visade en starkt positiv inställning till kamera- övervakning på allmän plats för att förebygga brott. Attityderna var i stora drag lika oavsett kön och ålder. Hela 97 procent av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra grov brottslighet som miss- handel, rån, våldtäkt och narkotikalangning. Även när det gällde mindre allvarlig brottslighet som klotter, skadegörelse och snatteri ansåg en stor majoritet, 87 procent, att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra eller avslöja

SOU 2017:55

Syften med och effekter av kameraövervakning

sådana brott. Så många som 71 procent av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken. En mycket stor majoritet, 90 procent, accepterade kameraövervakning också när det behövs för att folk ska känna sig tryggare.

De tillfrågade fick också svara på hur de skulle uppleva att bli filmade när de besökte en familj i vars bostad övervakningskameror placerats i syfte att skydda mot inbrott. Endast åtta procent ansåg att det skulle vara så obehagligt att de inte skulle komma på besök någon mer gång. Många, 42 procent, ansåg att det skulle vara en aning obehagligt men inte så mycket att det skulle påverka deras beteende, 27 procent menade att det var något man måste vänja sig vid i dagens samhälle och 25 procent ansåg att det inte skulle vara obehagligt överhuvudtaget.

4.3.3Datainspektionens rapport Ungdomar och integritet 2011

Datainspektionen har vid ett flertal tillfällen låtit göra undersök- ningar av ungdomars inställning till integritet. Med ungdomar avses personer i åldern 15–18 år. Den senaste publicerades i rapporten Ungdomar och integritet 2011 (Datainspektionens rapport 2011:1).

En slutsats som drogs av undersökningen var att den mest accepterade formen av övervakning var kameraövervakning, vilken unga tolererade i högre utsträckning än telefonavlyssning och över- vakning på Internet. Så många som 85 procent av ungdomarna ansåg att kameraövervakning kan accepteras, om syftet är att för- hindra grova brott. Acceptansen för kameraövervakning för att för- hindra mindre allvarliga brott såsom klotter och snatteri var också hög. Vidare accepterade ungdomar i stor utsträckning kameraöver- vakning på torg, i kollektivtrafiken och i butiker. Hälften accep- terade kameraövervakning på restauranger. Däremot var ungdom- arna negativa till övervakningskameror i bl.a. klassrum och uppe- hållsrum i skolan. Hela 72 procent kunde acceptera kameraöver- vakning, om den får människor att känna sig tryggare.

5Tillämpningen av kameraövervakningslagen

5.1Utredningens kartläggning

I utredningens uppdrag har ingått att kartlägga och utvärdera vad kameraövervakningslagen (2013:460) har inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten. Utredningen har också haft i uppdrag att utvärdera Datainspek- tionens centrala tillsynsansvar genom att bl.a. undersöka om läns- styrelsernas rättstillämpning har blivit mer enhetlig. Vidare har utredningen enligt uppdraget undersökt hur lagens tillämpnings- område förhåller sig till användning av ny teknik, såsom t.ex. kamera- utrustade drönare, med beaktande av det pågående arbetet med att ta fram ett EU-gemensamt regelverk för drönare.

Som ett led i fullgörandet av uppdraget har utredningen genom- fört två enkätundersökningar. Den ena enkäten har riktat sig till samtliga länsstyrelser och den andra till Datainspektionen. I huvudsak har enkäten till Datainspektionen innehållit samma frågor som enkäten till länsstyrelserna. Resultaten av enkätundersökning- arna redovisas i avsnitt 5.2.

Utredningen har även haft ett flertal möten med olika aktörer som på olika sätt berörs av kameraövervakningslagstiftningen. Vad som framkommit vid vissa av dessa externa kontakter redovisas i avsnitt 5.3.

I avsnitt 5.4 behandlas vissa frågor om kamerautrustade drönare och ny teknik.

Avslutningsvis innehåller avsnitt 5.5 vissa sammanfattande slut- satser av kartläggningen och av de synpunkter som framkommit vid de externa kontakterna.

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

5.2Enkätundersökningarna

5.2.1Enkäten till länsstyrelserna

Inledning

Utredningen har tillställt samtliga länsstyrelser en enkät där läns- styrelserna bl.a. har ombetts att ange antal tillstånd och anmäl- ningar till kameraövervakning som fanns i länet den 1 januari 2013 respektive den 1 januari 2016. Länsstyrelserna har även ombetts svara på ett antal frågor rörande tillämpningen och utformningen av kameraövervakningslagen.

Det ska inledningsvis påpekas att ett flertal länsstyrelser inte har haft möjlighet att svara på alla frågor i enkäten. Det gäller särskilt frågorna om antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa för- delar sig på olika övervakningsobjekt. Anledningen till detta är enligt de berörda länsstyrelserna att de inte har ärendena regi- strerade på sådant sätt att uppgifter kan lämnas eller att de saknar uppdaterade register. Det har därmed inte varit möjligt att samman- ställa någon närmare statistik över antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa fördelar sig på olika övervakningsobjekt. Det kan i sammanhanget nämnas att någon länsstyrelse har påtalat att det borde finnas krav på ett register, kanske nationellt, över tillstånd och anmälningar.

Av de uppgifter som har lämnats från länsstyrelserna kan följande trender urskiljas. Både antalet tillstånd och antalet anmälningar om kameraövervakning ökade mellan den 1 januari 2013 och den 1 janu- ari 2016. Ökningen av antalet anmälningar var större än ökningen av antalet tillstånd. Länsstyrelserna avgjorde 1 115 ärenden om tillstånd till kameraövervakning under 2012. Under 2015 var mot- svarande siffra 907, en minskning av andelen avgjorda tillstånds- ansökningar med ca 19 procent. Av svaren framgår också att rela- tivt få ansökningar om tillstånd avslogs. Det var också relativt få av länsstyrelsernas beslut som överklagades till domstol. Däremot ändrades en förhållandevis hög andel av de beslut som överklagades till domstol.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen

I kameraövervakningslagen anges, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, uttryckligen att behovet av kameraöver- vakning för att avslöja eller utreda brott ska beaktas vid bedöm- ningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen. I enkäten ställdes frågan om detta förtydligande i lagtexten har medfört någon förändring i praktiken.

Enligt majoriteten av länsstyrelserna har förtydligandet inte med- fört någon förändring i praktiken. Några länsstyrelser har dock framhållit att det nu finns uttryckligt stöd i lagstiftningen för att beakta och ta hänsyn till om kameraövervakningen behövs för att avslöja och utreda brott, vilket framför allt kan ha betydelse för möjligheten att bevilja tillstånd till bildinspelning.

En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes per- sonliga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av inte- gritetsintresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas mer än tidigare och om förändringen har lett till fler till- stånd jämfört med tiden före kameraövervakningslagen.

Enligt flertalet länsstyrelser beaktas integritetsfrämjande teknik vid tillståndsgivningen. Flera av länsstyrelserna har angett att detta också leder till att fler tillstånd kan beviljas. Länsstyrelserna har angett följande exempel på integritetsvänlig teknik.

–Digital maskering av delar av kamerornas upptagningsområde.

–Kameror som aktiveras vid larm eller avvikande beteende, rörelse- mönster etc.

Vidare innebar införandet av lagen lättnader för viss kameraöver- vakning, bl.a. övervakning i parkeringshus och tunnelbana samt viss övervakning i butiker, genom att tillståndsplikten ersattes med anmälningsplikt. I enkäten ställdes frågan om denna ändring på- verkat antalet övervakade objekt och på vilket sätt. Enligt de flesta länsstyrelser har ändringarna gett en marginell eller inte någon effekt på antalet övervakade objekt. Några länsstyrelser har dock uppgett att antalet anmälningar ökat. Någon länsstyrelse har i detta sammanhang framhållit att kameraövervakning i syfte att kontrollera registreringsskyltar i parkeringshus fortfarande kräver tillstånd.

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

Genom kameraövervakningslagen förstärktes vidare integritets- skyddet, bl.a. genom införande av starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträd- elser av lagen. I enkäten ställdes frågan om dessa ändringar fått något genomslag och i så fall vilket. Enligt en stor majoritet av läns- styrelserna har dessa ändringar inte fått något nämnvärt genomslag.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

I och med kameraövervakningslagen fick Datainspektionen ett cen- tralt tillsynsansvar i syfte att bl.a. göra länsstyrelsernas praxis mer enhetlig. I enkäten ställdes frågan om det blivit så och i vilka avseenden.

Enligt en majoritet av länsstyrelserna har Datainspektionens centrala tillsynsansvar lett till att praxis har blivit mer enhetlig. Många av länsstyrelserna har framfört att Datainspektionen har över- klagat beslut i högre grad än vad Justitiekanslern, som tidigare haft rätt att överklaga beslut om tillstånd till kameraövervakning, gjort. Detta har lett till en mer utvecklad domstolspraxis. Därutöver har flera länsstyrelser framhållit betydelsen av Datainspektionens arbete med råd och anvisningar och av Datainspektionens medverkan i läns- styrelsernas samverkansgrupp för kameraövervakning.

Kameraövervakning på särskilda platser

I enkäten ombads länsstyrelserna att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende kameraövervak- ning på gator och torg där ansökan gjordes av annan än polisen, t.ex. en kommun. Enligt de inkomna svaren gjordes endast fem respektive sju stycken sådana ansökningar i hela landet under de aktuella åren. Tre respektive två av ansökningarna fick helt eller delvis bifall. Ett vanligt skäl till att ansökningarna avslogs var att integritetsintresset vägde tyngre än övervakningsintresset.

I enkäten ombads länsstyrelserna vidare att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende lokaler som användes av religiösa samfund, medieredaktioner samt asyl- boenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

Enligt de inkomna svaren gjordes under 2012 endast två ansök- ningar om tillstånd vad gällde lokaler som användes av religiösa samfund och en ansökan vad gällde medieredaktioner. En av de förstnämnda ansökningarna och ansökningen beträffande medie- redaktionen bifölls. Ett skäl till den avslagna ansökningen var att sökanden inte hade visat att platsen var särskilt brottsutsatt.

Under 2015 gjordes tolv ansökningar beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, fem ansökningar beträffande medie- redaktioner och nio ansökningar beträffande asylboenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden. Sju av ansökningarna beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, alla ansök- ningar beträffande medieredaktioner samt sex av ansökningarna beträffande asylboenden m.m. bifölls.

Slutligen ombads länsstyrelserna ange hur många ansökningar som gjordes under åren 2012 respektive 2015 avseende maskiner, arbets- bodar och liknande ute i skog och mark. Enligt de inkomna svaren gjordes endast en sådan ansökan per respektive år i hela landet. En av dessa ansökningar bifölls.

Drönare och ny teknik

I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik.

En stor majoritet av länsstyrelserna har uppgett att det finns sådana svårigheter. Exempelvis har flera länsstyrelser framhållit att det uppkommer tillämpningsproblem när det gäller rekvisiten ”upp- satt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera. Vidare har länsstyrelserna som exempel på ny teknik där rättsläget är oklart nämnt bärbara kameror och mobil- telefonkameror samt kameror som monteras t.ex. i bilar, s.k. dash- cams, eller på cyklar.

I enkäten ombads länsstyrelserna dessutom att ange hur många ansökningar avseende kamerautrustade drönare som gjordes under åren 2012 och 2015. Enligt de inkomna svaren gjordes inte någon sådan ansökan under 2012 och fyra sådana ansökningar under 2015. Av dessa bifölls en ansökan.

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

Allmänt om kameraövervakningslagen

I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt. Enligt en knapp majoritet av länsstyrelserna är lagen utformad på ett tillfredsställande sätt. Flera av de länsstyrelser som är kritiska mot lagens utformning har lyft fram att lagen inte är anpassad till teknikutvecklingen och att rekvisiten ”uppsatt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svårtillämpliga. Några länsstyr- elser har uppgett att lagens uppdelning mellan olika typer av platser leder till tillämpningsproblem och att lagen upplevs som lite rörig. Även den stränga praxisen när det gäller kameraövervakning med inspelning har framhållits som svår att motivera.

I enkäten ställdes också frågan om de förändringar som infördes genom kameraövervakningslagen har haft några praktiska konsekven- ser som särskilt kan lyftas fram. Några länsstyrelser har framhållit att det inneburit en förenkling att viss tillståndsplikt för kamera- övervakning i butiker har ersatts med anmälningsplikt. Andra läns- styrelser har framhållit betydelsen av att Datainspektionen getts rollen som central tillsynsmyndighet.

5.2.2Enkäten till Datainspektionen

Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen

Enligt Datainspektionen har förtydligandet inte inneburit någon förändring i länsstyrelsernas praxis. Däremot är det enligt Data- inspektionen sannolikt så att förtydligandet uppfattas som en lätt- nad jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning.

En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes person- liga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av integritets- intresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

mer än tidigare och om förändringen har lett till fler tillstånd jäm- fört med tiden före kameraövervakningslagen.

Enligt Datainspektionen används integritetsvänlig teknik i rela- tivt stor utsträckning och finns det många exempel på att sådan teknik har möjliggjort att tillstånd kunnat beviljas, t.ex. vid kamera- övervakning av stora områden vid bensinstationer. Att användning av integritetsvänlig teknik har lyfts fram i den gemensamma ansök- ningsblankett som länsstyrelserna använder sig av kan enligt Data- inspektionen ha medfört att förekomsten av sådan teknik beaktas i större utsträckning än tidigare. Datainspektionen har vidare angett följande exempel på integritetsvänlig teknik.

–Kameraövervakning som aktiveras efter olika typer av larm, t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrotts- larm, överfallslarm och evakueringslarm (vanligt förekommande).

–Villkor om att områden/ytor ska maskeras (vanligt förekom- mande).

–Aktivering av kameror vid vissa tider, t.ex. nattetid (vanligt före- kommande).

–Villkor om att inte någon annan data än t.ex. om antalet män- niskor får lämna kameran, dvs. ”ursprungsbilden” raderas omedel- bart. Används t.ex. vid kameror i stadsmiljöer som har som enda syfte att räkna antal personer (inte särskilt vanligt förekommande).

–Kryptering av bildmaterial där den som övervakar inte själv har möjlighet att dekryptera materialet (förekommer sällan).

–Teknik som omedelbart raderar bilder av människor (oklart om det finns tillförlitlig sådan teknik).

Enligt Datainspektionen har kraven inte fått särskilt stort genom- slag vid tillståndsgivningen då länsstyrelserna enligt inspektionen inte utreder och inte heller beaktar säkerhetskraven i någon större

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

utsträckning. Datainspektionen har vidare uppgett att inspektionen inte har någon bra bild av hur kraven på säkerhetsåtgärder efterlevs av användarna av kameraövervakning. Enligt Datainspektionen har endast ett fåtal avslagsbeslut meddelats av länsstyrelserna med moti- veringen att sökanden inte uppfyller kraven på säkerhet. Inspek- tionen har vidare drivit ett par processer i domstol som rört säker- het, bl.a. gällande bildöverföring över öppet nät från kameraöver- vakning vid olycksplatser. Datainspektionen har ännu inte erhållit eller fått kännedom om någon dom där skadestånd enligt kamera- övervakningslagen har dömts ut.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

Enligt Datainspektionen är det tydligt att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig sedan inspektionen fick ett centralt tillsyns- ansvar och tog över rätten att överklaga beslut om kameraöver- vakning från Justitiekanslern. Under 2013 och 2014 var det enligt Datainspektionen vanligt förekommande att inspektionen över- klagade länsstyrelsernas beslut för att bedömningen inte var korrekt eller för att obligatoriska tillståndsvillkor saknades. Under 2015 och början av 2016 rörde den större delen av överklagandena frågor av mer principiell karaktär. Dessutom sjönk andelen överklagade beslut, vilket enligt Datainspektionen visar att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig. Den ökade enhetligheten beror enligt Data- inspektionen dels på arbetet med överklagandena, dels på samverkan mellan Datainspektionen och länsstyrelserna. Även en framtagen för alla länsstyrelser gemensam beslutsmall torde ha ökat enhetlig- heten i besluten.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

Kameraövervakning på särskilda platser

I enkäten ställdes frågan om möjligheterna för andra aktörer än Polismyndigheten att kameraövervaka särskilt brottsutsatta platser är ändamålsenliga.

Datainspektionen har uppgett att även andra aktörer än Polis- myndigheten kan få tillstånd till kameraövervakning med bildinspel- ning, om de visar att platsen är särskilt brottsutsatt. När det gäller områden som t.ex. gator och torg, där det är Polismyndigheten som har till uppgift att upprätthålla ordningen, är dock möjlig- heterna för andra aktörer att få tillstånd mycket små enligt rätts- praxis (se bl.a. RÅ 2010 ref. 22 I). Enligt Datainspektionen är det rimligt att det är Polismyndigheten eller annan brottsbekämpande myndighet som ensam aktör som ska ha möjlighet att få tillstånd till kameraövervakning i gatumiljöer och liknande integritetskänsliga områden när det gäller övervakning för brottsförebyggande ända- mål.

I enkäten ställdes vidare frågan om lagstiftningen ger ett ända- målsenligt utrymme för att ta hänsyn till hotbilder av mer generellt slag mot t.ex. lokaler som används av religiösa samfund, medie- redaktioner samt asylboenden och liknande.

Datainspektionen har framhållit att det inte finns några uttalan- den vare sig i lagtext eller i förarbeten som ger stöd för att det vid tillståndsprövningen skulle vara möjligt att beakta generella hotbilder eller liknande omständigheter. Däremot har det i rättspraxis pekats ut vissa typer av platser som anses generellt utsatta, t.ex. skolor, bensinstationer, domstolar och snabbmatsrestauranger. Det är enligt Datainspektionen otillfredsställande att en generell hotbild inte kan beaktas t.ex. vad gäller nyöppnade verksamheter eller verksamheter som till sin karaktär generellt sett är brottsutsatta men där någon brottslighet inte har inträffat. Det kan dock enligt inspektionen vara problematiskt att i lagstiftning lämna utrymme för att beakta en generell hotbild. Det kan t.ex. vara svårt att i lagen peka ut vilka platser som ska anses generellt utsatta eller vilka omständigheter som ska beaktas i bedömningen.

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

Drönare och ny teknik

I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik.

Datainspektionen har svarat att de grundläggande begreppen ”upp- satt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svåra att applicera på t.ex. rörliga objekt/platt- formar. Det är enligt Datainspektionen uppenbart att kameraöver- vakningslagen inte är teknikneutral.

Datainspektionen har vidare anfört att tillstånd till kameraöver- vakning med drönare måste kunna beviljas och att detta i och för sig är möjligt med den befintliga lagstiftningen. En sökande som t.ex. har ett samhälleligt syfte med övervakningen har möjlighet att få ett generellt tillstånd till att använda sin drönare med de inte- gritetsskyddande villkor som länsstyrelsen anser behövs.

Datainspektionen har slutligen angett bl.a. följande exempel på ny teknik där rättsläget är oklart.

–Webbkameror hos t.ex. arbetsgivare och internetcaféer samt annan utrustning för videokonferens.

–Kroppsburna kameror, t.ex. s.k. actionkameror eller mindre kameror i kavajslag.

–Kameror som används i vårdsyfte hos vårdinrättningar av olika slag, t.ex. genom realtidsövervakning av en operationssal där bilderna visas i en monitor i ett intilliggande rum.

Överklaganden av Datainspektionen

I enkäten ombads Datainspektionen att uppge hur många beslut som inspektionen har överklagat och hur många av dessa som bi- fallits av förvaltningsdomstolarna. Enligt Datainspektionen har in- spektionen överklagat 96 beslut under 2014 och 44 beslut under 2015. I nästan samtliga av sina överklaganden sedan den 1 juli 2013 har Datainspektionen fått bifall i någon del. En stor del av överklag- andena har fått fullt bifall och en mindre del av överklagandena har fått delvis bifall. Endast ett fåtal, uppskattningsvis fem, av över- klagandena har enligt Datainspektionen avslagits helt.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

Allmänt om kameraövervakningslagen

I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt.

Datainspektionen har svarat följande. En avvägning mellan behovet av kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten bör i största möjliga mån göras i varje enskilt fall. Kameraöver- vakningslagens tillämpningsområde är väldigt teknikberoende. Lagens tillämpning tar endast hänsyn till vilken teknik som används och beaktar inte alls ändamålet med användningen av kamerorna. Många kameror som inte är ”traditionella” övervakningskameror omfattas av lagen såsom den är utformad. Enligt Datainspektionen kan det ifrågasättas om detta är tillfredsställande utifrån de många använd- ningsområdena och den spridning som kameror har i dagens sam- hälle. Samtidigt måste det finnas en lag som upprätthåller skyddet för den personliga integriteten även vid användning av ”icke-tradi- tionella” övervakningskameror.

Datainspektionen har också framhållit att den som avser att be- driva kameraövervakning på platser dit allmänheten saknar tillträde inte får något besked från en myndighet om tillåtligheten av över- vakningen, om inte inspektionen utövar tillsyn på platsen. Enligt inspektionen är det beträffande dessa platser en i många fall kom- plex juridisk avvägning som ska göras på egen hand av den som övervakar.

5.3Utredningens externa kontakter

Utredningen har sammanträffat med ett antal olika aktörer, bl.a. Jernhusen AB, Transportstyrelsen, Sjöräddningssällskapet, Lant- brukarnas riksförbund (LRF), Svenska Jordägareförbundet, Sveriges Television AB samt Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. I detta avsnitt redovisas några frågor som lyfts fram av dessa aktörer. Där- utöver har det förekommit kontakter med andra, t.ex. företrädare för Volvo Personvagnar AB och branschorganisationen Visita.

Jernhusen AB har särskilt betonat vikten av kameraövervakning på samhällsviktiga platser som t.ex. järnvägsstationer. Jernhusen AB har framhållit att länsstyrelserna har haft olika praxis när det gäller sådan kameraövervakning. Enligt Jernhusen AB bör en framtida kameraövervakningslagstiftning fokusera på behandlingen av film-

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

materialet och syftet med övervakningen i stället för på själva kame- rorna.

Sjöräddningssällskapet har framhållit vikten av att kameraöver- vakningslagstiftningen inte omöjliggör användning av kamerautrust- ade drönare inom räddningsarbete. Sådan teknik kan enligt Sjö- räddningssällskapet bl.a. användas för att kunna få en tidig lägesbild och för att kunna söka efter nödställda.

LRF har redovisat undersökningar om brottslighet som lant- brukare utsätts för och en studie om vad dessa anser om kamera- övervakning och i vilka situationer som kameraövervakning är in- tressant för dem. Brottsligheten består bl.a. i stölder av fordon och maskiner samt drivmedel, som representerar stora värden. Ofta kan brottsligheten misstänkas vara organiserad med internationella förgreningar. LRF har vidare förespråkat vissa lättnader i kraven på tillstånd till kameraövervakning i kombination med att regleringen om användningen av bildmaterialet skärps, eftersom det är den användningen som kan leda till integritetsproblem. Svenska Jord- ägareförbundet har redovisat hur kamerautrustade drönare kan an- vändas i jord- och skogsbruk och vilka stora effektivitets- och resurs- vinster detta innebär. Både LRF och Svenska Jordägareförbundet har betonat att användningen av kamerautrustade drönare, kameror på maskiner och s.k. åtelkameror är av mycket stor betydelse för jord- och skogsbruket samt jakt.

Sveriges Television AB har särskilt understrukit vikten av att möjligheterna att använda ny kamerateknik, som t.ex. kamera- utrustade drönare, för journalistiska ändamål inte begränsas. Sådan teknik blir ett allt viktigare inslag i t.ex. nyhetsrapportering och sportsändningar.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har också framhållit bety- delsen av att lagstiftningen inte begränsar användningen av ny tek- nik på dessa myndigheters verksamhetsområden. Polismyndigheten har framfört att myndigheten inte bör omfattas av en särskild kameraövervakningslagstiftning eller i vart fall inte av ett tillstånds- krav eller generellt upplysningskrav i en sådan lagstiftning. Säker- hetspolisen har framfört att en förändrad lagstiftning inte bör inne- bära försämringar jämfört med vad som nu gäller för myndigheten och tagit upp en specifik spaningsmetod.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

5.4Särskilt om kamerautrustade drönare och ny teknik

Kamerautrustade drönare

En drönare är ett obemannat luftfartyg som går under ett antal olika benämningar, bl.a. UAS (Unmanned Aerial Systems), RPAS (Remotely Piloted Aircraft Systems), UAV (Unmanned Aerial Vehicle) och modellflyg. I Transportstyrelsens före- skrifter (TSFS 2009:88) om verksamhet med obemannade luftfartyg (UAS) finns följande definition (1 kap. 2 §).

System bestående av obemannat luftfartyg samt övriga komponenter som är nödvändiga för att kunna kontrollera luftfartyget på avstånd av en eller flera personer; dessa övriga komponenter kan utgöras av t.ex. kontrollstation, kommunikationslänkar och kringutrustning som är nödvändiga för att starta, flyga eller landa det obemannade luftfartyget.

En drönare är ofta utrustad med en kamera och fjärrstyrs normalt från marken eller programmeras att automatiskt flyga till en viss plats eller enligt en angiven rutt.

Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt van- ligare under senare år. Tekniken har många förtjänstfulla använd- ningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är inom räddningsarbete, byggbesiktningar, jord- och skogsbruk, journalistisk verksamhet samt för inspektioner och tillsynsarbete.

Under utredningens arbete har det framförts från flera håll att användningen av drönare har en mycket stor potential och att kameraövervakningslagstiftningen inte bör lägga onödiga hinder i vägen för detta. En stor fördel med tekniken är att den kan an- vändas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. En ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag men också vara ett viktigt verktyg t.ex. vid eftersökning av försvunna personer. Tekniken kan vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljö- synpunkt i de fall där alternativet är en helikopter.

Samtidigt är det så att kamerautrustade drönare kan användas på ett sätt som innebär att enskilda utsätts för integritetskränkande övervakning. Drönare kan också användas av enskilda i samband

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

med terrorism, sabotage, spioneri eller annan grov brottslighet samt för att röja säkerhetsskyddad verksamhet.

Kamerautrustade drönare omfattas av kameraövervakningslagen

Det har tidigare varit oklart om kameraövervakningslagen omfattar kamerautrustade drönare. Denna fråga har numera avgjorts av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 I). I domen slog HFD fast att en kamera som var monterad på en drönare omfattades av kameraövervakningslagen. Målet gällde en enskild näringsidkare som hade sökt tillstånd för att efter kundbeställningar fotografera olika objekt, mestadels fastig- heter, med en kamera på en drönare. Av avgörandet framgår att en kamera som monterats på en drönare kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på drönaren. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering konstaterade dom- stolen att kameran skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kameraövervakningslagen.

Kameraövervakningslagen bedömdes alltså vara tillämplig på den kamera som monterats på drönaren. Eftersom kameran skulle rik- tas mot platser dit allmänheten hade tillträde, krävdes det enligt HFD tillstånd till kameraövervakningen. Målet återförvisades till förvaltningsrätten för prövning i själva tillståndsfrågan.

Drönare kan även omfattas av annan svensk lagstiftning

Användningen av drönare aktualiserar också viktiga frågor om luft- fartssäkerhet och skydd av geografisk information som styrs av andra svenska regelverk.

Luftfartslagen (2010:500) är tillämplig på alla sorters luftfartyg, även obemannade, och Transportstyrelsen har utfärdat särskilda före- skrifter om verksamhet med obemannade luftfartyg under

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

150 kg (TSFS 2009:88). För sådana obemannade luftfartyg som används eller är konstruerade för bl.a. forskning, kommersiella ändamål eller för att flygas utom synhåll för piloten krävs ett särskilt tillstånd från Transportstyrelsen. Detta gäller oavsett hur litet luftfartyget är. Enligt uppgift från Transportstyrelsens webb- plats hade i slutet av 2016 ca 1 600 aktörer giltiga tillstånd från myndigheten att bedriva verksamhet med obemannade luftfartyg. Bland dessa finns universitet, statliga myndigheter, kommuner, mediebolag, stora och små företag inom olika näringsgrenar samt privatpersoner. Vidare krävs tillstånd från flygtrafikledningen för flygning i kontrollzon i anslutning till flygplatser. Luftrummet kan också innehålla andra typer av begränsningar för luftfarten såsom s.k. restriktionsområden, farliga områden och förbjudna områden. Obemannade luftfartyg över 150 kg regleras i dag på EU-nivå och kräver tillstånd från Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, EASA.

Enligt lagen (2016:319) om skydd för geografisk information och den tillhörande förordningen (2016:320) om skydd för geogra- fisk information krävs tillstånd för att sprida flygfoton eller lik- nande registreringar från en luftfarkost, om dessa utgör en samman- ställning av geografisk information. Vidare krävs tillstånd till sjö- mätning, dvs. registrering på ett beständigt sätt av geografisk infor- mation i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vatten- område, om sjömätningen utförs inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler samt till spridning av sådan information. Med geografisk information avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbotten. Tillstånd ska ges, om sjömätningen eller spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Till- ståndet får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Tillstånd till sjömätning ges av Försvars- makten och tillstånd till spridning ges av Sjöfartsverket när det är fråga om sjögeografisk information och i övrigt av Lantmäteriet.

Ett skydd mot viss säkerhetshotande användning av drönare finns genom bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säker- hetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säker- het, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säker-

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

het och skydd mot terroristbrott. Den som bedriver verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen ska undersöka vilka upp- gifter i dennes verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhets- skydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av undersökningen ska dokumenteras i en säkerhets- analys. Baserat på den analysen ska verksamhetsutövaren bedöma vilket säkerhetskydd som behövs. En del av säkerhetsskyddet kan vara tillträdesbegränsning, vilket innebär ett förebyggande av att obehöriga får tillträde till platser där det bedrivs verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller där de kan få tillgång till upp- gifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet.

I betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås att tillträdesbegränsningen ska utvidgas till att även innebära ett förebyggande skydd mot skadlig påverkan på sådana områden, byggnader, anläggningar eller objekt där säkerhetskänslig verk- samhet bedrivs. Syftet med detta är att säkerhetsskyddsåtgärderna ska omfatta även ett skydd mot angrepp utifrån eller på distans. Det kan t.ex. gälla då någon med tekniska hjälpmedel obehörigen får insyn i den säkerhetskänsliga verksamheten. Tillträdesbegräns- ning föreslås byta namn till fysisk säkerhet.

I skyddslagen (2010:305) finns bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röj- ande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. För att tillgodose behovet av skydd kan det beslutas att vissa närmare angivna civila och militära byggnader, andra anlägg- ningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till objektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett för- bud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet.

Slutligen kan civilrättsliga bestämmelser innebära begränsningar av hur man får flyga med drönare över fastigheter som ägs av annan.

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

Kommande EU-reglering av drönare

Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en ny unionsrättslig reglering inom det civila luftfartsområdet som ska omfatta drönare. EU-kommissionen har tagit fram en luftfartsstrategi för Europa (COM[2015] 598 final) och föreslagit en ny förordning om luft- fart (COM[2015] 613 final). Den föreslagna förordningen ska er- sätta Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestäm- melser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet.

Förslaget till förordning syftar till att förbättra konkurrens- kraften hos EU:s luftfartssektor och att garantera säkra, skyddade och miljövänliga lufttransporter för passagerare och allmänhet. Enligt förslaget ska förordningen även omfatta obemannade luftfartyg. Bestämmelser som gäller obemannade luftfartyg innehåller bl.a. krav gällande konstruktion, tillverkning, drift och underhåll för att trygga en säker verksamhet.

Vid sidan av förslaget till förordning har EASA tagit fram en s.k. prototypförordning för viss användning av drönare.

Varken kommissionens förslag till ny förordning om luftfart eller EASA:s prototypförordning innehåller några bestämmelser som i materiellt hänseende behandlar integritet eller skydd av person- uppgifter vid användning av kamerautrustade drönare. I stället förutsätts att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och data- skyddsdirektivet, som presenteras i avsnitt 6, kommer att gälla även vid användning av kamerautrustade drönare. Enligt kommissionen kommer dock den kommande luftfartsregleringen indirekt att bidra till en mer effektiv tillämpning av bestämmelserna om skydd av personuppgifter, eftersom den kan innehålla krav på att obemannade luftfartyg ska utrustas med någon form av identifieringsanordning.

Denna nu beskrivna kommande unionsrättsliga reglering av drö- nare kommer alltså med all sannolikhet inte att innehålla några materiella regler om integritet eller skydd av personuppgifter och därför inte påverka utrymmet för svensk kameraövervaknings- lagstiftning.

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

Annan ny teknik

Motsvarande frågor som uppkommit vad gäller drönare har även uppkommit när det gäller viss annan ny teknik såsom vissa kameror monterade i bilar, s.k. dash-cams.

HFD har i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 II) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil föll in under kameraövervakningslagens tillämp- ningsområde. Av avgörandet framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd. Enligt domstolen krävs att placeringen av kameran har en viss var- aktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på for- donet. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering anförde domstolen att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kamera- övervakningslagen.

5.5Sammanfattande slutsatser

Vad har kameraövervakningslagen inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten?

Enligt den kartläggning som redovisats ovan har antalet tillstånd till och anmälningar om kameraövervakning ökat under den tid som kameraövervakningslagen har varit i kraft. Ökningen av antalet anmäl- ningar har varit större än ökningen av antalet tillstånd. Samtidigt har länsstyrelserna avgjort färre ärenden om tillstånd till kamera- övervakning under 2015 än under 2012. En tänkbar förklaring till detta är att införandet av kameraövervakningslagen innebar att tillståndsplikten ersattes med anmälningsplikt för viss kameraöver- vakning, bl.a. övervakning i parkeringshus och övervakning i butiker.

De förändringar som infördes i och med kameraövervaknings- lagen har fått ett visst praktiskt genomslag men inte inneburit

SOU 2017:55

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

några mer betydande förändringar av möjligheterna till kamera- övervakning eller för skyddet av den personliga integriteten.

En förändring var att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska beaktas särskilt vid bedöm- ningen av integritetsintresset vid tillståndsprövningen. Enligt såväl Datainspektionen som flertalet länsstyrelser beaktas integritets- främjande teknik vid prövningen. Flera av länsstyrelserna har angett att detta också leder till att fler tillstånd kan beviljas. Exempel på relativt vanligt förekommande integritetsvänlig teknik är maskering av delar av kamerornas upptagningsområde och kameror som akti- veras vid larm eller avvikande beteende, rörelsemönster etc.

Införandet av bl.a. starkare sekretesskydd, ökade krav på säker- hetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträdelser av lagen har inte ha haft några större effekter i praktiken.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

Enligt kartläggningen har Datainspektionens centrala tillsynsansvar lett till att länsstyrelsernas rättstillämpning har blivit mer enhetlig. Datainspektionen har överklagat beslut i högre grad än vad Justitie- kanslern tidigare har gjort, vilket lett till en mer utvecklad dom- stolspraxis. Enligt Datainspektionen var det under 2013 och 2014 vanligt förekommande att inspektionen överklagade länsstyrelsernas beslut för att bedömningen inte var korrekt eller för att obliga- toriska tillståndsvillkor saknades. Under 2015 och början av 2016 rörde den större delen av överklagandena däremot frågor av mer principiell karaktär. Vidare sjönk andelen överklagade beslut, vilket också tyder på att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig. Även Datainspektionens arbete med råd och anvisningar och inspektionens medverkan i länsstyrelsernas samverkansgrupp har haft betydelse för den ökade enhetligheten i rättstillämpningen.

Drönare och ny teknik

Kartläggningen och de synpunkter som lämnats av aktörer som berörs av kameraövervakningslagstiftningen visar att kameraövervak- ningslagen är teknikberoende. Det har särskilt framhållits att lagens

Tillämpningen av kameraövervakningslagen

SOU 2017:55

definition av övervakningskamera skapar tillämpningsproblem. Sådana frågor har tidigare uppkommit särskilt vad gäller kamera- utrustade drönare och dash-cams. Numera har HFD genom de ovan redovisade avgörandena klargjort hur definitionen ska tolkas i de fallen. HFD:s avgöranden innebär att en kamerautrustad drönare normalt omfattas av kameraövervakningslagen medan en sådan dash- cam som var föremål för domstolens prövning inte omfattas av lagen.

Från flera olika aktörer har det framförts att kameraövervak- ningslagstiftningen bör fokusera mer på behandlingen av det upp- tagna materialet än på kameratekniken. Även lagens distinktion mellan platser dit allmänheten har tillträde och platser dit allmän- heten saknar tillträde har medfört vissa tillämpningsproblem.

Kameraövervakning på särskilda platser

Av kartläggningen framgår att kameraövervakningslagen inte har inneburit någon egentlig förändring av möjligheterna till kamera- övervakning på brottsutsatta platser. Vad t.ex. gäller kameraöver- vakning av gator och torg gäller fortsatt den restriktiva rättspraxis som etablerats innan lagen trädde i kraft. Rättspraxis är särskilt restriktiv när sådan kameraövervakning ska bedrivas av andra aktörer än brottsbekämpande myndigheter, som t.ex. kommuner. Kartlägg- ningen visar också att det är ovanligt att sådana aktörer ansöker om tillstånd till kameraövervakning.

Vidare är det enligt kartläggningen ovanligt med ansökningar om tillstånd till kameraövervakning av asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund. När sådana ansök- ningar har gjorts har en del bifallits medan andra avslagits. Avslagen har i många fall motiverats med att sökanden inte har visat att platsen är särskilt brottsutsatt. Datainspektionen har framhållit att det inte finns några uttalanden vare sig i lagtext eller i förarbeten som ger stöd för att det vid tillståndsprövningen är möjligt att be- akta generella hotbilder eller liknande omständigheter. Utrymmet att beakta att vissa platser kan ha en generell hotbild riktad mot sig är alltså begränsat.

6Den nya dataskyddsregleringen i EU

6.1Reformen av EU:s dataskyddsreglering

Våren 2016 antogs	Europaparlamentets	och rådets	förord-
ning (EU) 2016/679 av	den 27 april 2016	om skydd för	fysiska

personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direk- tiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad förord- ningen.

Förordningen utgör en ny generell reglering för personupp- giftsbehandling inom EU och ersätter 1995 års dataskyddsdirektiv från och med den 25 maj 2018. Förordningen baseras till stor del på den struktur och reglering som finns i direktivet men är i många avseenden mer detaljerad och den innehåller även en rad nyheter. Förordningen kommer att vara direkt tillämplig i alla EU:s med- lemsstater.

Samtidigt med förordningen antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lag- föra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut 2008/977/RIF, nedan kallat direktivet.

Direktivet innehåller särregler för sådan personuppgiftsbehand- ling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, för- hindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrätts- liga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och för- hindra hot mot den allmänna säkerheten. Direktivet ersätter data- skyddsrambeslutet och omfattar till skillnad mot detta även rent nationell personuppgiftsbehandling på området för brottsbekämp-

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

ning, brottmålshantering och straffverkställighet. Direktivet inne- håller en delvis ny eller mer detaljerad reglering. Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt senast den 6 maj 2018.

Förordningen finns i bilaga 3 och direktivet finns i bilaga 4. I följande avsnitt redogörs översiktligt för innehållet i de båda rätts- akterna.

6.2Förordningens innehåll

Förordningen är indelad i elva kapitel och innehåller 99 artiklar.

Allmänna bestämmelser

I förordningens kapitel I, artiklarna 1–4, finns allmänna bestämmelser om syftet med och tillämpningsområdet för förordningen. Där finns också vissa definitioner.

I artikel 1 anges förordningens syfte. Av artikeln följer bl.a. att förordningen skyddar fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och att det fria flödet av personuppgifter inom EU varken får begränsas eller får förbjudas av skäl som rör skyddet för personuppgifter.

Enligt artikel 2.1 ska förordningen tillämpas på sådan behand- ling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automati- serad väg samt på annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Artikel 2.2 innehåller vissa undantag från tillämpningsområdet.

Enligt artikel 3 är förordningen tillämplig på behandling av per- sonuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs av en person- uppgiftsansvarig – eller ett personuppgiftsbiträde – som är etablerad i EU, oavsett om behandlingen utförs i unionen eller inte. Förord- ningen är också tillämplig på behandling av personuppgifter som avser registrerade som befinner sig i unionen av en personupp- giftsansvarig som inte är etablerad i unionen, om behandlingen har anknytning till utbjudande av varor eller tjänster till sådana regi- strerade eller övervakning av de registrerades beteende. Slutligen är förordningen tillämplig på behandling av personuppgifter som ut- förs av en personuppgiftsansvarig som inte är etablerad i unionen

SOU 2017:55

Den nya dataskyddsregleringen i EU

men på en plats där den nationella lagstiftningen i en medlemsstat gäller på grund av folkrätten.

I artikel 4 finns ett antal definitioner av begrepp som används i förordningen, t.ex. personuppgifter, behandling, personuppgifts- ansvarig, personuppgiftsbiträde och samtycke.

Principer

I kapitel II i förordningen, artiklarna 5–11, finns principer för be- handling av personuppgifter.

Av artikel 5 följer sammanfattningsvis att personuppgifter

a)ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till de registrerade,

b)ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål,

c)ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhåll- ande till de ändamål för vilka de behandlas,

d)ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade,

e)inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna behandlas, och

f)ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller orga- nisatoriska åtgärder.

I artikel 6.1 finns en uppräkning av i vilka fall personuppgifts- behandlingar är lagliga. De grunder som räknas upp är följande.

a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att hans eller hennes personuppgifter behandlas.

b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal.

c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning.

f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den person- uppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter. Detta gäller inte för behandling som utförs av offentliga myn- digheter när de fullgör sina uppgifter.

Enligt artikel 6.2 får en medlemsstat behålla eller införa mer speci- fika nationella bestämmelser för att efterleva bl.a. artikel 6.1 e. Av artikel 6.3 följer att grunden för behandling enligt artikel 6.1 e ska fastställas i unionsrätten eller nationell rätt. Vidare kan nationell rätt innehålla särskilda bestämmelser om bl.a. allmänna villkor för behandlingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka regi- strerade som berörs, de enheter till vilka uppgifter får lämnas ut, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling. I artikel 6.4 finns bestämmelser om behandling för något annat ändamål än det för vilket personupp- gifterna ursprungligen samlades in.

I artiklarna 7 och 8 finns bl.a. bestämmelser om villkor för sam- tycke till personuppgiftsbehandling.

Enligt artikel 9.1 är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och att be- handla genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. I artikel 9.2–9.4 finns undantag från förbudet mot behandling.

I artikel 10 regleras behandling av personuppgifter som avser fällande domar och lagöverträdelser.

Artikel 11 innehåller bestämmelser om behandling som inte kräver att den registrerade identifieras.

SOU 2017:55

Den nya dataskyddsregleringen i EU

Rättigheter för registrerade

Kapitel III i förordningen, artiklarna 12–23, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter.

I artiklarna 13 och 14 finns bestämmelser om vilken information som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till de regi- strerade. Vidare finns i artiklarna 15–18 utförliga bestämmelser om den registrerade rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade.

Artiklarna 19 och 20 reglerar bl.a. den personuppgiftsansvariges anmälningsskyldighet avseende t.ex. rättelse eller radering.

I artikel 21 finns bestämmelser om den registrerades rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f. Artikel 22 innehåller bestämmelser om auto- matiserat beslutsfattande.

Enligt artikel 23.1 får medlemsstaterna i nationell rätt begränsa de registrerades rättigheter enligt kapitlet liksom kraven enligt arti- kel 5. I artikel 23.2 anges vad en nationell reglering med denna typ av begränsningar ska innehålla.

Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Kapitel IV i förordningen, artiklarna 24–43, innehåller skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldigheter, säkerhet för person- uppgifter, konsekvensbedömning och samråd, dataskyddsombud samt uppförandekoder och certifiering. I detta sammanhang ska sär- skilt nämnas vissa artiklar.

Artiklarna 25 och 32 innehåller relativt detaljerade bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter. Vidare innehåller artikel 28 bestämmelser om vad som gäller när behandling av person- uppgifter ska genomföras på en personuppgiftsansvarigs vägnar.

Enligt artikel 35 ska en personuppgiftsansvarig i vissa fall göra en konsekvensbedömning innan en behandling av personuppgifter får ske. När en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte den personuppgiftsansvarige vidtar åtgärder för att minska

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

risken, ska enligt artikel 36.1 den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före behandlingen.

Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

I kapitel V i förordningen, artiklarna 44–50, regleras under vilka förutsättningar personuppgifter får överföras till tredjeland eller till internationella organisationer. Huvudregeln är att en överföring är tillåten, om det mottagande tredjelandet eller den mottagande orga- nisationen kan säkerställa en adekvat skyddsnivå för uppgifterna. Det är kommissionen som beslutar om ett tredjeland eller en orga- nisation uppfyller detta krav eller inte. Om kommissionen inte har fattat något sådant beslut, är det tillåtet att överföra personupp- gifter förutsatt att den som ska överföra uppgifterna vidtar vissa lämpliga skyddsåtgärder. Därutöver får överföring av personupp- gifter ske i vissa undantagssituationer. Vissa av dessa undantag får dock inte åberopas av myndigheter.

Tillsyn

I kapitel VI, artiklarna 51–59, finns bestämmelser om tillsyn. I artik- larna 51 och 52 anges att medlemsstaterna ska utse en eller flera oberoende tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av förordningen. I artiklarna 53 och 54 finns bestäm- melser om inrättandet av en tillsynsmyndighet och om dess leda- möter. Artiklarna 55–59 reglerar tillsynsmyndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, såväl utredningsbefogenheter som korri- gerande befogenheter.

I kapitel VII i förordningen, artiklarna 60–76, finns bestämmel- ser om samarbete och enhetlighet. Där finns bestämmelser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater. Vidare in- rättas genom artiklarna 68 och 69 den Europeiska dataskydds- styrelsen som ett oberoende unionsorgan och med ställning som juridisk person. I artiklarna 70–76 finns bestämmelser om styrel- sens uppgifter, beslutsförfarande, sammansättning och sekretess för överläggningar.

SOU 2017:55

Den nya dataskyddsregleringen i EU

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII, artiklarna 77–84, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner.

I artikel 77 anges att en registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Enligt artiklarna 78 och 79 ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och direkt mot en person- uppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde, om den registrerade anser sig ha fått sina rättigheter enligt förordningen åsidosatta. Artiklarna 80 och 81 innehåller bestämmelser om företrädare för registrerade och om vilandeförklaring av mål i domstol.

Enligt artikel 82 ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ha rätt till ersätt- ning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar. Av artikeln följer också i vilken med- lemsstat en skadeståndstalan ska väckas.

I artikel 83 finns bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter vid vissa överträdelser av förordningen.

Enligt artikel 84 ska medlemsstaterna fastställa effektiva, pro- portionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av förord- ningen.

Särskilda behandlingssituationer

I kapitel IX i förordningen, artiklarna 85–91, finns bestämmelser om särskilda situationer av behandling av personuppgifter.

I artiklarna 85 och 86 finns bestämmelser som ger medlems- staterna utrymme att reglera förhållandet mellan skyddet för person- uppgifter och yttrande- och informationsfriheten respektive offent- lighetsprincipen. I artikel 87 regleras behandling av nationella identi- fikationsnummer.

I artikel 89 finns bestämmelser om behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsända- mål och statistiska ändamål.

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

Enligt artikel 90 får medlemsstaterna anta särskilda bestämmelser för att fastställa tillsynsmyndigheternas befogenheter gentemot per- sonuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträden som enligt unions- rätten eller medlemsstaternas nationella rätt omfattas av tystnads- plikt eller andra motsvarande former av förbud mot att lämna ut uppgifter.

I artikel 91 regleras befintliga bestämmelser om dataskydd inom kyrkor och religiösa samfund.

Genomförandeakter och slutbestämmelser

I kapitel X och XI, artiklarna 92–99, finns bestämmelser om genom- förandeakter och slutbestämmelser.

I artiklarna 92 och 93 finns bestämmelser om delegerade akter och kommittéförfarande. Artiklarna 94–99 innehåller bestämmelser om bl.a. upphävande av 1995 års dataskyddsdirektiv, förordningens förhållande till andra unionsrättsakter och tidigare ingångna avtal, kommissionens rapporteringsskyldighet samt förordningens ikraft- trädande och tillämpning. Förordningen ska tillämpas från och med den 25 maj 2018.

6.3Direktivets innehåll

Direktivet är indelat i tio kapitel och innehåller 65 artiklar.

Allmänna bestämmelser

I direktivets kapitel I, artiklarna 1–3, finns allmänna bestämmelser om syfte och mål med direktivet och tillämpningsområdet för direk- tivet. Där finns också vissa definitioner.

I artikel 1.1 anges att direktivet innehåller bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personupp- gifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straff- rättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.

100

SOU 2017:55

Den nya dataskyddsregleringen i EU

Enligt artikel 1.2 ska medlemsstaterna dels skydda fysiska per- soners grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels säkerställa att sådant informations- utbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unions- rätten eller nationell rätt inte begränsas.

I artikel 1.3 anges att direktivet inte ska hindra att medlems- staterna föreskriver starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter.

Artikel 2 innehåller bestämmelser om direktivets tillämpnings- område. I artikel 2.1 anges att direktivet är tillämpligt på behand- ling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter för de ändamål som anges i artikel 1.1. Enligt artikel 2.2 ska direktivet tillämpas på behandling av personuppgifter som helt eller delvis före- tas på automatiserad väg samt på annan behandling än automati- serad behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. I artikel 2.3 finns vissa undantag från tillämp- ningsområdet.

I artikel 3 finns ett antal definitioner av begrepp som används i direktivet, t.ex. personuppgifter, behandling, behörig myndighet, personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde.

Principer

I kapitel II i direktivet, artiklarna 4–11, finns principer för behand- ling av personuppgifter. Av artikel 4 följer bl.a. att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt samt att de ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål.

Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna föreskriva att lämpliga tidsgränser fastställs för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Procedurrelaterade åtgärder ska säkerställa att tidsgränserna efterlevs.

I artiklarna 6 och 7 finns bestämmelser om den personuppgifts- ansvariges skyldighet att göra åtskillnad mellan olika kategorier av registrerade och mellan personuppgifter samt om kontroll av kvali- teten på personuppgifterna.

Enligt artikel 8 ska behandling vara laglig endast om och i den mån den är nödvändig för att utföra en uppgift som utförs av en

101

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

behörig myndighet för de ändamål som anges i artikel 1.1 och som sker på grundval av unionsrätten eller nationell rätt.

I artikel 9 finns bestämmelser om vad som gäller om en behörig myndighet behandlar personuppgifter för andra ändamål än de som anges i artikel 1.1.

Enligt artikel 10 ska behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av gene- tiska uppgifter, biometriska uppgifter för att unikt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk per- sons sexualliv eller sexuella läggning endast vara tillåten under vissa förutsättningar.

Artikel 11 innehåller bestämmelser om automatiserat beslutsfatt- ande.

Rättigheter för registrerade

Kapitel III, artiklarna 12–18, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter.

I artiklarna 12 och 13 finns bestämmelser om bl.a. vilken informa- tion som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till regi- strerade.

Artiklarna 14–16 innehåller bestämmelser om bl.a. registrerades rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade.

Enligt artikel 17 kan vissa av de registrerades rättigheter utövas genom tillsynsmyndigheten.

I artikel 18 anges att medlemsstaterna får föreskriva att de rättig- heter som avses i artiklarna 13, 14 och 16 ska utövas i enlighet med nationell rätt, om personuppgifterna ingår i ett domstolsbeslut eller ett rättsligt protokoll eller ärende som behandlas i samband med brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden.

102

SOU 2017:55

Den nya dataskyddsregleringen i EU

Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Kapitel IV, artiklarna 19–34, innehåller bestämmelser om skyldig- heter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden.

I artiklarna 19–26 finns bestämmelser om bl.a. inbyggt data- skydd och dataskydd som standard, behandling av personuppgifter på en personuppgiftsansvarigs vägnar, förande av register, loggning samt samarbete med tillsynsmyndigheter.

Enligt artiklarna 27 och 28 är personuppgiftsansvariga i vissa fall skyldiga att upprätta en konsekvensbedömning och beroende på utfallet av bedömningen samråda med tillsynsmyndigheten.

Artiklarna 29–31 innehåller bestämmelser om säkerhet för person- uppgifter och personuppgiftsincidenter.

I artiklarna 32–34 finns bestämmelser om dataskyddsombud.

Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

I kapitel V, artiklarna 35–40, finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland eller internationella organisationer.

Tillsyn

I kapitel VI, artiklarna 41–49, finns bestämmelser om tillsyn. I artik- larna 41 och 42 anges att medlemsstaterna ska utse en eller flera oberoende tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av direktivet. I artiklarna 43 och 44 finns bestäm- melser om inrättandet av en tillsynsmyndighet och om dess leda- möter. Artiklarna 45–49 reglerar tillsynsmyndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, såväl undersökningsbefogenheter som korrigerande befogenheter.

Kapitel VII, artiklarna 50 och 51, innehåller bestämmelser om samarbete. I artikel 50 finns bestämmelser som förpliktar en tillsyns- myndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater. Artikel 51 innehåller bestämmelser om upp- gifter för den genom förordningen inrättade Europeiska dataskydds- styrelsen när det gäller personuppgiftsbehandling som omfattas av direktivet.

103

Den nya dataskyddsregleringen i EU

SOU 2017:55

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII, artiklarna 52–57, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner.

I artikel 52 anges att en registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Enligt artiklarna 53 och 54 ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och mot en personuppgifts- ansvarig eller ett personuppgiftsbiträde. Artikel 55 innehåller bestäm- melser om företrädare för registrerade.

Enligt artikel 56 ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av direktivet ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar.

Enligt artikel 57 ska medlemsstaterna föreskriva effektiva, pro- portionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av direk- tivet.

Genomförandeakter och slutbestämmelser

Kapitel IX och X innehåller bestämmelser om genomförandeakter och slutbestämmelser. I artikel 58 finns bestämmelser om kommitté- förfarande. Artiklarna 59–65 innehåller bestämmelser om bl.a. direk- tivets förhållande till vissa unionsrättsakter och tidigare ingångna avtal, kommissionens rapporteringsskyldighet samt direktivets inför- livande och ikraftträdande. Direktivet ska vara genomfört i medlems- staterna senast den 6 maj 2018.

104

7Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1Dataskyddsförordningen

7.1.1Allmänt om förordningen och kameraövervakningslagen

Bedömning: Kameraövervakning enligt kameraövervaknings- lagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som om- fattas av dataskyddsförordningen. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige för kameraövervakning som faller in under förordningens tillämpningsområde, kan bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen för- håller sig till innehållet i förordningen och vilka ramar förord- ningen ger för en framtida svensk lagstiftning om kameraöver- vakning.

Skälen för bedömningen: EU-förordningar ska enligt artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ha allmän giltig- het samt vara till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat i EU. Förordningar gäller alltså fullt ut och med samma innehåll inom hela EU och ska inte genomföras i nationell rätt. De varken ska eller får inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. En medlemsstat kan endast behålla eller införa nationell lag- stiftning på det område som en förordning omfattar, om förord- ningen ger utrymme för det.

Den nya dataskyddsförordningen, som presenterats i avsnitt 6.2, kommer därför att gälla direkt i Sverige liksom i EU:s övriga med-

105

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

lemsstater när den ska börja tillämpas den 25 maj 2018. Den förut- sätter alltså inte att dess innehåll genomförs i svensk rätt. Tvärtom kan svenska bestämmelser om behandling av personuppgifter som upprepar innehållet i förordningen eller som avviker från förord- ningen inte behållas eller införas i svensk rätt annat än om förord- ningen lämnar utrymme för det.

Enligt förordningen finns det ett visst utrymme för medlems- staterna att behålla eller införa en särreglering för personuppgifts- behandling i vissa verksamheter och i vissa avseenden. Det finns även, enligt skäl 8 i ingressen till förordningen, ett visst utrymme att införliva delar av förordningen i nationell rätt. Det förutsätter att detta är nödvändigt för att göra nationella bestämmelser begrip- liga i tillämpningen. En nationell reglering kan gälla för främst myn- digheter och utformas efter nationella regelverk och andra natio- nella förutsättningar för myndigheterna i en medlemsstat. En viktig fråga att besvara är därför vilka dessa verksamheter är och i vilka avseenden en särreglering är möjlig. En anknytande grundläggande fråga är vilka verksamheter som omfattas av förordningen. Vissa omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivet, som presenterats i avsnitt 6.3 och som ska genomföras i svensk rätt på annat sätt än förordningen, se nedan avsnitt 7.2. Andra faller utanför både för- ordningens och direktivets tillämpningsområde och personuppgifts- behandling i sådana verksamheter kan regleras genom rent inhemsk svensk rätt, se avsnitt 7.3.

Förordningen innehåller vidare i vissa delar huvudregler som medlemsstaterna kan göra undantag från genom nationell lagstift- ning, oavsett vem som behandlar personuppgifterna. Även i dessa avseenden finns alltså en möjlighet att vid behov behålla eller införa svenska bestämmelser under vissa förutsättningar.

Slutligen finns det utrymme för att i svensk rätt behålla eller in- föra bestämmelser i frågor som anknyter till förordningen men som inte regleras där. Detsamma gäller bestämmelser som kan ses som rena kompletteringar till förordningen.

Kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningen. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige för kamera- övervakning som faller in under förordningens tillämpningsområde, kan bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller av- viker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk

106

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Som utgångspunkt gäller alltså att svenska bestämmelser som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte är möjliga. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen förhåller sig till innehållet i förordningen och vilka ramar förordningen ger för en framtida svensk lag- stiftning om kameraövervakning. Denna analys görs i de följande avsnitten. Eftersom det inte är givet att kameraövervakningslagen kan eller bör behållas, anges om bestämmelser kan behållas eller kan införas i svensk lagstiftning. Frågan om det framöver behövs särskilda svenska bestämmelser på kameraövervakningsområdet och var dessa i så fall ska finnas och hur de ska utformas behandlas i avsnitt 9–15.

7.1.2Förordningens syfte

Bedömning: Kameraövervakningslagens syfte enligt 1 § är fören- ligt med förordningens syfte enligt artikel 1.

En bestämmelse om syftet med bestämmelser om kamera- övervakning som har ett visst självständigt innehåll jämfört med förordningen kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I artikel 1 i förordningen anges förord- ningens syfte. Av artikeln följer bl.a. att förordningen skyddar fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och att det fria flödet av personuppgifter inom EU varken får begränsas eller får förbjudas av skäl som rör skyddet för personuppgifter.

I kameraövervakningslagen anges lagens syfte i 1 § vara att till- godose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den per- sonliga integriteten. Detta syfte är inte likalydande med men ändå förenligt med det syfte som anges i förordningen. Syftet enligt lagen kan sägas vara särskilt anpassat för svensk kameraövervaknings- lagstiftning, som har ett både vidare och snävare tillämpnings- område än förordningen, se närmare i det följande. En bestämmelse om syfte som gäller just bestämmelser om kameraövervakning och

107

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

som inte innebär en ren upprepning av artikel 1 utan har ett visst självständigt innehåll kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.3Personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Bedömning: Kameraövervakningslagens kameraövervaknings- begrepp enligt 2 § överensstämmer delvis med förordningens begrepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2 och 4.

Bestämmelser med ett kameraövervakningsbegrepp som är snävare eller vidare än begreppet behandling av personuppgifter kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen

Begreppet personuppgiftsbehandling

I artikel 2 anges förordningens materiella tillämpningsområde, där- ibland att förordningen ska tillämpas på behandling av personupp- gifter. Till artikeln anknyter vissa definitioner, som finns i artikel 4.

Enligt artikel 2.1 ska förordningen tillämpas på sådan behand- ling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automati- serad väg samt på annan behandling än automatiserad av person- uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Av artikel 4.1 följer att med personuppgifter avses varje upp- lysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, en s.k. registrerad. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är speci- fika för den personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.

Vidare följer av artikel 4.2 att med behandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller upp- sättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automati- serat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, struktu- rering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, använd-

108

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

ning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring.

Slutligen anges i artikel 4.6 att med ett register avses en struk- turerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt sär- skilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentrali- serad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska för- hållanden.

Begreppet kameraövervakning

I kameraövervakningslagen definieras kameraövervakning i 2 § som användning av övervakningsutrustning. Med sådan utrustning avses övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Övervak- ningskameror är TV-kameror, andra optisk-elektroniska instru- ment och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personöver- vakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrust- ning används för personövervakning. Övrig övervakningsutrust- ning är separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Med behandling avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vid kameraövervakning vidtas i fråga om bild- och ljudmaterial, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. upp- tagning, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhanda- hållande, sammanställning eller samkörning, utplåning eller för- störing.

Vissa bestämmelser i kameraövervakningslagen, exempelvis 8 och 25 §§, gäller redan när en kamera ska sättas upp, dvs. innan den har tagits i bruk.

En jämförelse mellan begreppen

Vid en jämförelse mellan begreppet kameraövervakning i kamera- övervakningslagen och begreppet personuppgiftsbehandling i förord- ningen kan inledningsvis slås fast att kameraövervakning ofta utgör behandling av personuppgifter. Begreppet kameraövervakning inne-

109

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

bär dock, tillsammans med vissa anknytande bestämmelser i lagen, vissa avvikelser från vad som i förordningen avses med behandling av personuppgifter.

Förordningen avser identifierade eller identifierbara fysiska per- soner och gäller när behandling sker medan kameraövervaknings- begreppet omfattar användning av kameror som kan användas för personövervakning. Begreppet omfattar knappast alla sådana identi- fierare enligt förordningen som innebär att en viss uppgift indirekt kan härledas till en viss person. I stället tar det sikte på att en per- son kan iakttas direkt och urskiljas från andra, t.ex. genom att ansiktet syns eller genom att en utmärkande klädsel, speciella kropps- rörelser eller särskild kroppskonstitution möjliggör identifiering. Å andra sidan gäller lagen inte bara när fysiska personer övervakas utan också när övervakningen faktiskt inte fångar sådana på bild. Eftersom kameraövervakning, som framgår nedan, ska ha viss var- aktighet och förutsätter att personer i och för sig kan fångas av kameran måste övervakningen generellt kunna sägas innebära att personer övervakas. Vidare gäller kameraövervakningslagen redan när en kamera sätts upp, dvs. innan den används.

Vid en jämförelse kan vidare noteras att begreppet behandling vad gäller åtgärder som vidtas vid kameraövervakning delvis är ut- format efter de särskilda förhållanden som gäller vid sådan övervak- ning. Detta innebär dock inte att begreppet i sak avviker från vad som avses med behandling enligt förordningen.

Två andra kriterier som är centrala i begreppet kameraövervak- ning är kravet på att en övervakningskamera ska vara uppsatt och kravet på att den ska användas utan att manövreras på platsen. Med uppsatt avses att placeringen av kameran ska ha viss varaktighet. Med uttrycket utan att manövreras på platsen menas att den fort- löpande hanteringen av utrustningen inte sker på plats. En hand- hållen kamera faller utanför. Däremot innebär inte enbart det för- hållandet att en kamera sätts igång på stället eller fungerar med inbyggd automatik att den manövreras på platsen. De nu redo- visade två kriterierna måste uppfattas så att de endast tekniskt avgränsar denna typ av personuppgiftsbehandling från annan sådan behandling och inte ses som sakliga avvikelser från vad som ska förstås med personuppgiftsbehandling.

En ytterligare fråga är hur analog kameraövervakning förhåller sig till förordningens begrepp personuppgiftsbehandling. Kamera-

110

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

övervakningslagen omfattar både analog och digital kameraöver- vakning (prop. 2012/13:115 s. 39). Styrande för förordningens tillämp- ningsområde är om en behandling företas på automatiserad väg eller om det är fråga om annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med register avses en struk- turerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt sär- skilda kriterier.

Tillämpningsområdet för förordningen i detta avseende är avgrän- sat på samma sätt som i 1995 års dataskyddsdirektiv. Enligt Data- lagskommittén, som analyserade det direktivet, stod det klart att behandling i datorer av personuppgifter som finns i datorformat – inklusive överföring av uppgifter till sådant format – som regel bör anses som automatisk behandling (SOU 1997:39 s. 295 f.). Däremot var det enligt kommittén mera osäkert om och i vilken utsträck- ning direktivets regler om automatisk behandling skulle tillämpas på behandling av personuppgifter som inte finns i datorformat, t.ex. bilder och ljud som lagrats i något analogt format, såsom på ett negativ eller ett ljud- eller videoband. Enligt kommittén föreföll det också tveksamt om direktivets bestämmelser om automatisk behandling skulle tillämpas på en analog upptagning av en människas utseende, även om upptagningen påbörjades och avslutades utan att någon operatör var direkt inblandad eller närvarande, såsom vid vissa former av videoövervakning.

I förarbetena till kameraövervakningslagen uttalades att använd- ning av digital kameraövervakningsutrustning utgör behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad medan användning av analog sådan utrustning utgör icke-automatiserad behandling (a. prop. s. 38, se även SOU 2009:87 s. 158). Vidare ut- talades att merparten av sådant material som spelas in vid kamera- övervakning varken ingår i eller är avsett att ingå i ett register.

Frågan om förordningen är tillämplig på analog kameraöver- vakning eller inte kommer ytterst att få avgöras av EU-domstolen. Den bedömning som gjordes i förarbetena till kameraövervak- ningslagen får därför anses vara behäftad med viss osäkerhet.

111

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Sammanfattande slutsats

Av det redovisade följer att kameraövervakningslagens kameraöver- vakningsbegrepp enligt 2 § endast delvis överensstämmer med för- ordningens begrepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2 och 4. Begreppet i förordningen är precist och detaljerat och avsett att helt harmonisera vad som ska gälla i alla medlemsstater i detta hänseende. Som kommer att framgå nedan medger inte heller vissa särskilda artiklar i förordningen, som annars öppnar för nationell särreglering, att det i svensk rätt finns ett personuppgiftsbehand- lingsbegrepp som är avvikande från begreppet i förordningen. För- ordningens begrepp behandling av personuppgifter kommer fram- över att gälla direkt i Sverige. Ett kameraövervakningsbegrepp måste innehålla vissa avgränsningar som skiljer kameraövervakning från annan personuppgiftsbehandling. Bestämmelser med ett kameraöver- vakningsbegrepp som i förtydligande syfte helt eller delvis upprepar begreppet behandling av personuppgifter och som i övrigt genom andra kriterier är snävare eller vidare än det begreppet kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Det kan finnas anledning att definiera kameraövervakning på ett annat sätt än vad som gäller i dag enligt kameraövervakningslagen.

7.1.4Vissa undantag

Bedömning: Kameraövervakningslagens undantag från lagens tillämpningsområde enligt 4 och 5 §§ överensstämmer med för- ordningens undantag från tillämpningsområdet för förordningen enligt artikel 2.2. Förordningens undantag är fler än lagens.

Bestämmelser om undantag från kameraövervakningsområ- det som vidgar undantagen i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Be- stämmelser som upprepar förordningens undantag kan behållas eller införas, om sådana är nödvändiga för förståelsen av svensk lagstiftning.

112

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Skälen för bedömningen: I artikel 2 i förordningen anges att den ska tillämpas på behandling av personuppgifter. Vad som avses med sådan behandling och hur kameraövervakningslagens begrepp kamera- övervakning förhåller sig till detta har diskuterats ovan.

I artikel 2.2 finns dock vissa undantag från förordningens tillämp- ningsområde i detta avseende. Några av dessa är av relevans i detta sammanhang.

Där anges att förordningen inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som förekommer i verksamhet för brottsbekämp- ning, brottmålshantering eller straffverkställighet hos behöriga myn- digheter. Sådan personuppgiftsbehandling omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivet. För svenskt vidkommande innebär det att personuppgiftsbehandling i form av kameraövervakning i sådan verksamhet hos bl.a. Polismyndigheten och Tullverket normalt faller utanför förordningens tillämpningsområde. Däremot omfattar ka- meraövervakningslagen sådan övervakning utom vad gäller hemlig kameraövervakning, vilket framgår av 4 §.

Vidare omfattar förordningen inte personuppgiftsbehandling som helt faller utanför unionsrätten eller som medlemsstaterna utför när de bedriver verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, nämligen verksamhet som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det innebär bl.a. att kameraöver- vakning som sker i det svenska försvarets verksamhet i regel faller utanför förordningen. Sådan kameraövervakning träffas inte heller av direktivet. Däremot omfattas övervakningen av kameraövervak- ningslagen.

Slutligen omfattar förordningen inte – och inte heller direk- tivet – personuppgiftsbehandling som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. EU-domstolen har prövat inne- börden av motsvarande undantag i 1995 års dataskyddsdirektiv (EU-domstolens dom Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428). Enligt domstolen kan videoövervakning som delvis omfattar ett område dit allmänheten har tillträde och som därmed går utanför upp- giftshanterarens privata sfär inte anses vara av rent privat natur eller ha samband med hans eller hennes hushåll i den mening som avses i undantaget. Kameraövervakningslagen omfattar enligt 5 § inte heller kameraövervakning som bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Undantaget i lagen – utformat

113

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

med förebild i personuppgiftslagen som genomfört 1995 års data- skyddsdirektiv – anger inte det samband med hushållet som ut- trycks i förordningen. Emellertid innehöll redan direktivet situa- tionen med hushåll och undantaget i kameraövervakningslagen – och personuppgiftslagen – har varit avsett att stämma överens med direktivet (prop. 2012/13:115 s. 44 f.) Vidare anges i kameraövervak- ningslagen, men inte i förordningen, att undantaget avser en plats dit allmänheten inte har tillträde. Detta tillägg har dock endast ett förtydligande syfte (a. prop. a. s. och s. 146). Det ska klargöra att kameraövervakning i offentliga miljöer och av områden som är privatägda men allemansrättsligt tillgängliga inte kan utgöra ett led i en verksamhet av rent privat natur. Av EU-domstolens ovan nämnda avgörande följer också att den viktigaste faktorn för att avgöra om förordningen är tillämplig på kameraövervakning som utförs av en fysisk person är platsen. I sak får alltså kameraöver- vakningslagens undantag för privat kameraövervakning anses överens- stämma med undantaget i förordningen.

Sammanfattningsvis överensstämmer kameraövervakningslagens undantag från lagens tillämpningsområde enligt 4 och 5 §§ med förordningens undantag från tillämpningsområdet för förordningen enligt artikel 2.2. Förordningens undantag är dock fler än lagens; lagen omfattar även kameraövervakning som omfattas av det nya dataskyddsdirektivet eller som helt faller utanför unionsrätten. Be- stämmelser om undantag från kameraövervakningsområdet som vidgar undantagen i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Bestämmelser som upprepar förordningens undantag kan behållas eller införas, om sådana är nödvändiga för förståelsen av svensk lagstiftning.

7.1.5Särskilt om kameraövervakning med drönare och ny teknik

Bedömning: Både kameraövervakningslagen och förordningen omfattar i de flesta fall kameraövervakning med kamerautrustade drönare. Lagen väntas dock inskränkas i detta hänseende under hösten 2017. Sådan kameraövervakning kan i och för sig undantas från svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

114

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Skälen för bedömningen: En särskild fråga som aktualiserats under senare år är hur man rättsligt ska se på kamerautrustade drönare i olika avseenden. En drönare är ett obemannat luftfartyg som kan flyga av sig självt efter programmering eller fjärrstyras av en ope- ratör på annan plats. Den fråga som är av intresse i detta samman- hang är om kameraövervakning från drönare omfattas av den nya förordningen och dagens svenska kameraövervakningslag. Även användning av annan ny teknik för kameraövervakning kan väcka motsvarande frågor. Det gäller exempelvis mobiltelefonkameror monterade i bilar.

Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt vanligare under senare år. Tekniken har många förtjänstfulla användnings- områden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är för räddningsarbete, inom jord- och skogsbruk samt för inspektioner och tillsynsarbete. I andra fall kan kamerautrustade drönare ibland användas på ett sätt som innebär att enskilda riskerar att utsättas för integritetskränkande övervakning. Det finns i dag viss reglering som kan träffa sådan användning, t.ex. förbudet i brotts- balken mot kränkande fotografering.

Helt klart är att förordningen träffar personuppgiftsbehandling som sker genom kamerautrustade drönare eller genom användning av annan ny teknik med kamera förutsatt att förordningen i övrigt är tillämplig för den juridiska eller fysiska person som utför be- handlingen. Av intresse är här förordningens undantag för fysiska personers behandling av personuppgifter som ett led i en verksam- het av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Detta undantag torde dock inte omfatta, vilket fram- gått av föregående avsnitt, kameraövervakning av områden dit allmän- heten har tillträde. Förordningen är alltså tillämplig på kamera- övervakning med drönare både när övervakningen bedrivs av juridiska personer och i många fall när den bedrivs av fysiska personer. Däremot är den i avsnitt 5.4 beskrivna kommande EU-regleringen om luftfart av mindre intresse i detta sammanhang.

När det sedan gäller kameraövervakningslagen har det tidigare varit oklart om den omfattar kamerautrustade drönare. Som redo- gjorts för i avsnitt 5.4 har frågan numera avgjorts av Högsta för- valtningsdomstolen (HFD) i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 I). Av domen framgår att en kamera som monterats på en drönare kan vara uppsatt och att det gäller även om kameran mon-

115

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

teras bort efter varje flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på drönaren. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering konstaterade domstolen att kameran på drönaren skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åt- skild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kamera- övervakningslagen. Kamerautrustade drönare faller alltså normalt in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde förutsatt att kameraövervakningen bedrivs antingen av juridiska personer eller av fysiska personer i en miljö som inte är rent privat.

När det gäller annan ny teknik kan nämnas att HFD i en dom samma dag (HFD 2016 ref. 71 II) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil, dvs. en dash- cam, föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandet framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt, om placeringen av kameran har en viss varaktighet eller kameran återkommande kommer att fästas på eller i fordonet. I fråga om platsen för manövrering anförde dom- stolen att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vind- rutans insida, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen.

Sammanfattningsvis omfattar både kameraövervakningslagen och förordningen i de flesta fall kameraövervakning med kamerautrustade drönare. Regeringen har dock nyligen föreslagit att viss kamera- övervakning från drönare ska undantas från kameraövervaknings- lagens tillämpningsområde (prop. 2016/17:182). Lagändringen ska enligt förslaget träda i kraft den 1 augusti 2017. Riksdagen väntas besluta i frågan under senare halvan av juni 2017 (bet. 2016/17:JuU31). Användning av dash-cams och liknande kameror omfattas av förordningen men i regel inte av kameraövervakningslagen. Kamera- övervakning från drönare kan i och för sig undantas från svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. I ett sådant fall om- fattas kameraövervakningen ändå av förordningens bestämmelser.

116

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1.6Territoriellt tillämpningsområde

Bedömning: Kameraövervakningslagens territoriella tillämpnings- område enligt 3 § är förenligt med förordningens territoriella tillämpningsområde enligt artikel 3.

Bestämmelser om ett territoriellt tillämpningsområde för kameraövervakning som avviker från förordningens i begränsande riktning kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Anknytande bestämmelser om före- trädare för den som bedriver kameraövervakning som gör så- dana bestämmelser begripliga kan införas.

Skälen för bedömningen: Förordningen är enligt artikel 3 tillämp- lig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs av en personuppgiftsansvarig – eller ett personupp- giftsbiträde – som är etablerad i EU, oavsett om behandlingen ut- förs inom unionen eller inte.

Förordningen är också tillämplig på behandling av personupp- gifter som avser registrerade som befinner sig i unionen av en personuppgiftsansvarig – eller ett personuppgiftsbiträde – som inte är etablerad i unionen, om behandlingen har anknytning till utbjud- ande av varor eller tjänster till sådana registrerade eller till över- vakning av de registrerades beteende så länge beteendet sker inom unionen. I dessa fall ska enligt artikel 27 den personuppgiftsansva- rige eller personuppgiftsbiträdet skriftligen utse en företrädare i unionen. Företrädaren ska vara etablerad i en av de medlemsstater där de registrerade befinner sig. Företrädaren ska på den person- uppgiftsansvariges eller personuppgiftsbiträdets uppdrag fungera som kontaktperson för i synnerhet tillsynsmyndigheter och regi- strerade i alla frågor som har anknytning till behandlingen. Att en företrädare utsetts påverkar inte de rättsliga åtgärder som ska kunna inledas mot den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträ- det. Skyldigheten att utse företrädare gäller bl.a. inte en offentlig myndighet eller ett offentligt organ.

Slutligen är förordningen tillämplig på behandling av person- uppgifter som utförs av en personuppgiftsansvarig som inte är eta- blerad i unionen men på en plats där den nationella lagstiftningen i en medlemsstat gäller på grund av folkrätten.

117

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde definieras i artikel 4. Enligt artikel 4.7 avses med personuppgifts- ansvarig en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, insti- tution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av person- uppgifter. Med personuppgiftsbiträde avses enligt artikel 4.8 en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansva- riges räkning.

Enligt 3 § första stycket kameraövervakningslagen gäller lagen vid kameraövervakning som sker med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Vidare gäller lagen vid behandling av bild- och ljudmaterial som tagits upp vid sådan övervakning, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för dennes räkning. Med tredjeland avses enligt 2 § en stat som varken ingår i EU eller är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbets- området. Om den som bedriver övervakningen är etablerad i tredje- land, ska han eller hon enligt 3 § andra stycket utse en företrädare för sig som är etablerad i Sverige. Det som anges i kameraöver- vakningslagen om den som bedriver kameraövervakning gäller också för företrädaren.

Vid en jämförelse mellan kameraövervakningslagen och förord- ningen kan konstateras att lagens territoriella tillämpningsområde delvis överensstämmer men är förenligt med förordningens terri- toriella tillämpningsområde enligt artikel 3. Bestämmelserna om före- trädare överensstämmer inte fullt ut. Artikel 3 kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser om ett territoriellt tillämpnings- område för kameraövervakning som avviker från förordningens i begränsande riktning kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Anknytande bestämmelser om företrädare för den som bedriver kameraövervakning som gör sådana bestämmelser begripliga kan införas.

118

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1.7Laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 8–24 och 49 §§ om när kameraövervakning är tillåten är i huvudsak för- enliga med förordningens bestämmelser om när personuppgifts- behandling är laglig enligt artikel 6.1 och artiklarna 7–11.

Skälen för bedömningen: I artikel 6.1 i förordningen finns en upp- räkning av i vilka fall personuppgiftsbehandlingar är lagliga, dvs. rättsligt grundade. För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste den alltså falla in under någon av de rättsliga grunder som anges i denna artikel. Det finns inte några skarpa gränser mellan de olika grunderna, vilket innebär att en behandling kan falla in under mer än en sådan grund. Dessa grunder är följande.

a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att hans eller hennes personuppgifter behandlas.

b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal.

c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förplikt- else som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning. Enligt skäl 45 i ingressen till förordningen ute- sluts inte att även andra än myndigheter kan ha sådana uppgifter.

119

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

I artiklarna 7–11 finns ytterligare bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. Av dessa är artiklarna 9 och 10 av visst intresse.

I artikel 9.1 finns ett förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och mot behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Bio- metriska uppgifter definieras i artikel 4.14 som uppgifter som er- hållits genom en teknisk behandling avseende en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör identifiering av personen. Av skäl 51 i ingressen till förordningen framgår att behandling av foton inte systematiskt omfattas, efter- som foton endast definieras som biometriska uppgifter när de be- handlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autenti- sering av en fysisk person.

I artikel 9.2–9.4 finns ett antal undantag från förbudet mot behand- ling. Exempelvis får behandling ske om den registrerade uttryck- ligen har lämnat sitt samtycke till denna eller om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt.

Sådana känsliga uppgifter som omfattas av förbudet i artikel 9.1 kan i och för sig samlas in genom kameraövervakning. Artikelns förbud måste anses gälla när kameraövervakningen sker enbart på grund av de avbildade personernas ras eller etniska ursprung etc. Bilder på människor i mer ”normala” sammanhang kan inte anses avslöja några känsliga personuppgifter. Så har 1995 års dataskydds- direktiv hittills uppfattats på kameraövervakningsområdet (jfr även SOU 1997:39 s. 371 och artikel 29-gruppens – en arbetsgrupp som inrättats enligt 1995 års dataskyddsdirektiv – Opinion 4/2004 on the Processing of Personal Data by means of Video Surveillances, s. 24).

120

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Vidare finns i artikel 10 bestämmelser som avser fällande domar och lagöverträdelser. Enligt artikeln får behandling av personupp- gifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 endast utföras under kontroll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt där lämp- liga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fast- ställs. Det som avses med termen överträdelser måste med hänsyn till sammanhanget anses avse överträdelser som innefattar brott. Det är inte helt klart i vilken utsträckning uppgifter som rör miss- tankar om brott omfattas. Uppgifter om faktiska iakttagelser av en persons handlande bör rimligen inte anses som uppgifter om brott (jfr a. SOU s. 383). Artikeln får därför förstås så att den inte tar sikte på sådana möjliga lagöverträdelser som kan fångas på bild vid kameraövervakning.

Enligt förordningen finns det inte något utrymme för medlems- staterna att göra undantag från de rättsliga grunderna i artikel 6.1. EU-domstolen har i ett avgörande som gällde motsvarande artikel i 1995 års dataskyddsdirektiv uttalat att medlemsstaterna varken får foga ytterligare principer för tillåtligheten av behandlingen av person- uppgifter till dem som nämns i artikeln eller får föreskriva ytter- ligare villkor som påverkar räckvidden av artikelns principer (dom ASNEF och FECEMED, förenade målen C-468/10 och C-469/10, EU:C:2011:777). Det är alltså inte möjligt att i nationell rätt gene- rellt ange att viss personuppgiftsbehandling endast får ske i enlig- het med någon eller några av grunderna i artikel 6.1.

I 8–24 och 49 §§ kameraövervakningslagen finns flera bestämmelser som anger när kameraövervakning är tillåten och ett antal därtill anknytande bestämmelser Som huvudregel gäller att det krävs till- stånd till kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och att ett sådant ska ges om intresset av övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedöm- ningen av intresset av kameraövervakning ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för andra därmed jämförliga ändamål. På platser dit allmänheten inte har tillträde får kameraövervakning ske antingen efter samtycke från den som ska övervakas eller efter en intresseavvägning där intresset av att övervaka för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för att tillgodose

121

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

andra berättigade ändamål väger tyngst. Därutöver finns bestäm- melser om helt eller delvis tillståndsfri kameraövervakning och kameraövervakning efter anmälan.

Kameraövervakningslagens bestämmelser är i huvudsak fören- liga med förordningens bestämmelser om när personuppgiftsbehand- ling är laglig enligt artikel 6.1 och artiklarna 7–11. Kameraöver- vakning enligt lagen kan exempelvis grundas på samtycke från dem som övervakas. Det gäller emellertid bara på platser dit allmänheten inte har tillträde.

Vidare kan, som närmare kommer att utvecklas i nästa avsnitt, de statliga och kommunala myndigheternas kameraövervakning omfattas av artikel 6.1 e, eftersom myndigheternas verksamhet är att betrakta som myndighetsutövning eller i vart fall som uppgifter av allmänt intresse i den mening som avses i artikeln. Detsamma gäller för kameraövervakning som bedrivs av andra än myndigheter vid utförandet av vissa uppgifter som också kan sägas vara av all- mänt intresse. Sådan kameraövervakning kan ske efter en intresse- avvägning enligt lagen, ibland med och ibland utan krav på tillstånd.

I andra fall kan kameraövervakning vara tillåten enligt kamera- övervakningslagen efter en intresseavvägning som i delar liknar den avvägning mellan intresset av övervakning och den enskildes inte- gritetsintresse som anges i artikel 6.1 f. Beroende på platsen för övervakningen kan tillstånd krävas.

I ytterligare andra fall gäller en anmälningsplikt och i de fallen föreskrivs i lagen inte någon särskild intresseavvägning.

Bestämmelser om i vilka fall kameraövervakning är laglig som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som komplet- terar förordningen. Frågan berörs ytterligare i nästa avsnitt. Huru- vida en svensk lagstiftning kan innehålla ett krav på tillstånd eller anmälan för att kameraövervakning ska få ske behandlas också i nästa avsnitt.

122

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1.8Utrymme för svensk lagstiftning om tillståndskrav m.m. vad gäller uppgifter av allmänt intresse

Bedömning: Svensk lagstiftning som kompletterar förordningen kan med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 i förordningen inne- hålla detaljerade bestämmelser för sådan kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse men inte för kameraövervakning i övrigt. Lagstiftningen kan exempelvis innehålla ett krav på till- stånd för att kameraövervakning ska få ske vid utförandet av en sådan uppgift.

Skälen för bedömningen

Utrymme för nationell reglering när personuppgiftsbehandling sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse

Av det föregående avsnittet framgår att personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 6.1 e i förordningen när behandlingen är nöd- vändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. När denna rätts- liga grund är aktuell gäller vissa ytterligare bestämmelser i förord- ningen.

Enligt artikel 6.2 får en medlemsstat behålla eller införa mer speci- fika nationella bestämmelser för att efterleva bl.a. artikel 6.1 e. Med- lemsstaten kan fastställa särskilda krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behand- ling. Av artikel 6.3 följer att grunden för behandling enligt arti- kel 6.1 e ska fastställas i unionsrätten eller nationell rätt. Syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften eller som ett led i myndighetsutövningen. Vidare kan nationell rätt innehålla särskilda bestämmelser om bl.a. allmänna villkor för behandlingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka uppgifter får lämnas ut, ändamåls- begränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaran- den för behandling.

Dessutom är artiklarna 35 och 36, som även behandlas i av- snitt 7.1.11, av relevans i sammanhanget.

123

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Enligt artikel 35 ska en personuppgiftsansvarig i vissa fall göra en konsekvensbedömning innan en behandling av personuppgifter får ske. Av artikeln följer att om en typ av behandling – särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, om- fattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska den person- uppgiftsansvarige före behandlingen utföra en bedömning av behand- lingens konsekvenser för skyddet av personuppgifter. En bedöm- ning kan omfatta en serie liknande behandlingar som medför lik- nande höga risker. En konsekvensbedömning ska göras bl.a. när det är fråga om systematisk övervakning av en allmän plats i stor skala. I skäl 71 i ingressen anges som exempel på sådan övervakning användning av optisk-elektroniska anordningar.

När en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte den personuppgiftsansvarige vidtar åtgärder för att minska risken, ska enligt artikel 36.1 den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före behandlingen. Om tillsynsmyndigheten anser att behandlingen skulle strida mot förordningen, ska myndig- heten enligt artikel 36.2 inom viss tid ge den personuppgiftsansva- rige skriftliga råd. Vidare får myndigheten använda sig av befogen- heter som den har enligt artikel 58 i förordningen. Exempelvis kan tillsynsmyndigheten utfärda varning eller införa en tillfällig eller definitiv begränsning av, inklusive ett förbud mot, en behandling. Tillsynsmyndigheten ska enligt artikel 35.4 upprätta en förteckning över behandlingsverksamheter som omfattas av kravet på konse- kvensbedömning. Myndigheten får vidare enligt artikel 35.5 även upprätta en förteckning över behandlingsverksamheter som inte kräver någon sådan bedömning.

Dessa artiklar innebär att vid vissa typer av personuppgifts- behandlingar som omfattas av förordningen, men inte alla, ska en konsekvensbedömning göras och eventuellt följas av ett samråd, som i sin tur kan följas av t.ex. ett förbud mot behandlingen från tillsynsmyndighetens sida.

Enligt artikel 35.10 finns dock en möjlighet att i nationell rätt göra undantag från kravet på att utföra en konsekvensbedömning avseende bl.a. behandlingar enligt artikel 6.1 e. Därmed faller också det krav på samråd som baseras på en sådan bedömning. Detta gäller när en sådan behandling har en rättslig grund i medlems-

124

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

statens nationella rätt och den rätten reglerar den aktuella behand- lingsåtgärden – eller serien av åtgärder – samt en konsekvens- bedömning avseende dataskydd redan har gjorts i samband med införandet av den nationella regleringen.

Vidare följer av artikel 36.5 att, oaktat vad som sägs i artikel 36.1 om samråd – som baseras på en konsekvensbedömning som utvisat en hög risk i det enskilda fallet – får en medlemsstat i sin nationella rätt kräva att personuppgiftsansvariga ska samråda med och erhålla förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten när det gäller en behand- ling för utförandet av en uppgift som den personuppgiftsansvarige utför av allmänt intresse. Artikeln innebär att en medlemsstat kan föreskriva en generell samråds- och tillståndsplikt. En sådan gäller då alla behandlingar som omfattas av föreskriften och inte endast behandlingar där det i det enskilda fallet konstateras finns en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Möjligheten att föreskriva krav på samråd och tillstånd i nationell rätt är dock begränsad till vissa av de fall som annars omfattas av artiklarna 35 och 36, nämligen till personuppgiftsbehandlingar som sker vid utförande av uppgifter av allmänt intresse.

Följaktligen ger artikel 36.5 utrymme för en medlemsstat att i sin nationella rätt behålla eller införa ett allmänt krav på samråd och tillstånd för personuppgiftsbehandling som behövs för att utföra en uppgift av allmänt intresse.

Avslutningsvis ska noteras att artikel 6.1 e men inte artikel 36.5 utöver behandling för att ”utföra en uppgift av allmänt intresse” anger behandling ”som ett led i myndighetsutövning”. Myndighets- utövande uppgifter måste alltid anses som uppgifter av allmänt in- tresse. Uppgifter av allmänt intresse kan däremot vara ett vidare begrepp. Eftersom det är det senare uttryckssättet som används i båda artiklarna, uppkommer inte någon betydelseskillnad mellan dem som är av relevans i detta sammanhang. I det följande behand- las därför båda begreppen samlat.

I sammanhanget kan också nämnas att förordningen enligt arti- kel 40 förutsätter att uppförandekoder utarbetas och används inom olika branscher.

125

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Vad avses med myndighetsutövning och en uppgift av allmänt intresse?

Frågan är då vad som avses med myndighetsutövning och en upp- gift av allmänt intresse.

Begreppet myndighetsutövning har en unionsrättslig innebörd. Som rättsläget ser ut i dag finns det dock inte något som hindrar att ett svenskt synsätt anläggs på den närmare innebörden av begreppet. Enligt svensk rätt karakteriseras myndighetsutövning av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutöv- ning kan medföra både förpliktelser för enskilda och åtgärder som är gynnande för enskilda. Det krävs författningsstöd för myndig- hetsutövning i Sverige. I första hand är det statliga och kommunala myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning. Även andra juridiska personer liksom fysiska person kan dock anförtros för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

När det gäller vad som avses med en uppgift av allmänt intresse är det också ett unionsrättsligt begrepp. Det finns dock inte någon definition av begreppet inom unionsrätten och inte heller någon praxis, vare sig från EU-domstolen eller svenska myndigheter, som belyser detta närmare. Vid tolkningen måste man ha i åtanke att eftersom det är fråga om ett unionsrättsligt begrepp får detta inte tolkas fritt av varje enskild medlemsstat. Bedömningen ska avse uppgiften som sådan och inte den personuppgiftsbehandling – t.ex. kameraövervakning – som ska ske vid utförandet av uppgiften.

Under begreppet bör anses falla uppgifter som utförs av statliga myndigheter för att uppfylla uttryckliga uppdrag från riksdagen eller regeringen. Detsamma bör gälla obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting utför till följd av författningsreglerade åligganden. På samma sätt bör man rimligen se på de frivilliga åtag- anden som kommuner och landsting kan göra så länge de avser angelägenheter av allmänt intresse i den mening som avses i svensk rätt. Därutöver utför myndigheter vissa andra, administrativa upp- gifter – såsom säkerhetsarbete – för att de ska kunna fullgöra sin kärnverksamhet. Även sådana uppgifter bör anses vara av allmänt intresse. På samma sätt bör man se på den situationen att enskilda juridiska personer eller fysiska personer på uppdrag av en statlig eller kommunal myndighet utför förvaltningsuppgifter som åligger

126

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

myndigheten eller kommunen. Även vissa andra verksamheter som kan bedrivas av privaträttsliga subjekt kan falla in under begreppet uppgift av allmänt intresse.

Allmänt intresse – inklusive myndighetsutövning – och kameraövervakning

När det gäller just kameraövervakning får mot bakgrund av det som angetts i avsnittet ovan följande anses gälla.

Kameraövervakning som utförs av statliga eller kommunala myn- digheter som ett led i kärnverksamheten utgör en personuppgifts- behandling som sker för att utföra en myndighetsutövande uppgift eller annars en uppgift av allmänt intresse. Detsamma gäller kamera- övervakning i övrigt hos myndigheterna, åtminstone när det finns en koppling till kärnverksamheten, såsom att övervakningen sker för att skydda de anställda eller verksamheten i övrigt så att den kan utföras. Sådan övervakning kan t.ex. ske av yttre in- och utgångar för personalen och av väntrum för allmänheten.

Också kameraövervakning som bedrivs av privaträttsliga subjekt som ett led i förvaltningsuppgifter som anförtrotts dem utförs för att fullgöra antingen en myndighetsutövande uppgift eller någon annan uppgift av allmänt intresse. Även vissa andra verksamheter som drivs av sådana subjekt kan med hänsyn till verksamhetens syfte ha ett allmänt intresse. Kameraövervakning kan då ske för att utföra denna uppgift. Vilka sådana verksamheter, där kameraöver- vakning kan förekomma, som kan anses vara av allmänt intresse är svårt att i detalj uttala sig om. Generellt gäller att det är verksam- heten eller uppgiften som sådan som ska vara av allmänt intresse, inte kameraövervakningen. Som exempel kan nämnas bedrivande av kollektivtrafik. Enligt Artikel 29-gruppen, som är en arbetsgrupp som inrättats enligt 1995 års dataskyddsdirektiv, kan kameraövervak- ning anses avse en uppgift av allmänt intresse när det gäller över- vakning för att upptäcka våldsamt beteende i kollektivtrafik i brotts- belastade områden (Opinion 4/2004 on the Processing of Personal Data by means of Video Surveillances, s. 17).

Vad gäller brottsbekämpning är det en verksamhet som i princip är förbehållen Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och ytterligare några myndigheter. Kameraövervakning i den verksamheten reg- leras inte genom förordningen utan i direktivet. När däremot andra

127

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

aktörer bedriver kameraövervakning för att motverka brottslighet i sina verksamheter omfattas övervakningen av förordningen men många gånger är det inte fråga om en kameraövervakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Visserligen kan kamera- övervakning även i sådana verksamheter sägas gagna det allmänna intresset av att brott förebyggs, upptäcks, utreds och lagförs. Enligt förordningen är det dock inte syftet med kameraövervakningen utan själva verksamhetens syfte som är det centrala i samman- hanget. Om verksamheten inte kan anses vara av allmänt intresse, saknas möjlighet att med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 reglera kameraövervakningen i nationell rätt, t.ex. genom att ställa upp ett krav på tillstånd för övervakningen. Detta gäller t.ex. enskilda som bedriver butiksverksamhet och kameraövervakar sina butiker för att skydda anställda och egendom mot brott. Sådana enskilda kan i stället, om förutsättningar för det föreligger, bedriva kameraöver- vakning med stöd av artikel 6.1 f i förordningen (EU-domstolens dom Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428).

Sammanfattningsvis får frågan om kameraövervakning behövs för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras avgöras utifrån vem som vill bedriva övervakningen och i vilket samman- hang samt med beaktande av en viss restriktivitet i tolkningen av begreppet uppgift av allmänt intresse.

Kameraövervakningslagen och utrymmet för allmänt intresse

Vad då gäller hur dagens kameraövervakningslag förhåller sig till de redovisade artiklarna kan först konstateras att lagen inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse med en sådan rättslig grund som avses i artikel 6.3 när det gäller kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av all- mänt intresse. Den i avsnitt 2.1.3 nämnda Dataskyddsutredningen har gjort bedömningen att artikel 6.3 ska förstås så att för att en behandling av personuppgifter ska vara laglig enligt artikel 6.1 e måste behandlingen dels vara nödvändig antingen som ett led i myndig- hetsutövning eller för att kunna utföra en uppgift av allmänt in- tresse, dels vara fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. Vidare måste ändamålet med behandlingen vara nödvändigt för myndighetsutövningen respektive utförandet av

128

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

uppgiften. Enligt utredningen gäller kravet på uttryckligt författ- ningsstöd den övergripande uppgiften. Artikeln innebär alltså inte ett krav på stöd i nationell rätt för den specifika behandlings- åtgärden, i detta sammanhang kameraövervakningen som sådan. Detta innebär att kameraövervakning är tillåten enligt artikel 6.1 e, om övervakningen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av gällande rätt. Enligt utredningen finns stöd i svensk rätt för myn- dighetsutövning och utförande av uppgifter av allmänt intresse. Ut- redningen har ändå föreslagit bestämmelser som tydliggör att per- sonuppgifter får behandlas endast om minst ett av de villkor som anges i artikel 6.1 är uppfyllt. Enligt dessa får personuppgifter be- handlas med stöd av artikel 6.1 e i förordningen, om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan för- fattning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning eller om behandlingen är nöd- vändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutöv- ning enligt lag eller annan författning.

Vidare innehåller kameraövervakningslagen andra bestämmelser av det slag som är tillåtna att ha i nationell rätt med stöd av arti- kel 6.3 förutsatt att kameraövervakningen är nödvändig för myndig- hetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Exempelvis finns bestämmelser om lagringstid i 32 §. Lagen inne- håller också i 8 § ett krav på tillstånd till kameraövervakning som i och för sig kan behållas med stöd av artikel 36.5 i den utsträckning övervakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. En ren anmälningsskyldighet som liknar den anmälningsplikt som finns i 12–16 §§ i lagen kan däremot knappast behållas, eftersom det i förordningen anges att ett nationellt krav ska avse samråd och till- stånd. I kameraövervakningslagen finns i 9 § även bestämmelser om hur intresseavvägningen ska göras i de fall där det krävs tillstånd till kameraövervakning. Någon form av sådan avvägning måste anses möjlig att fortsatt föreskriva i svensk rätt för det fall ett tillstånds- krav bör gälla. Artikel 6.3 lämnar utrymme för nationella regler om allmänna villkor för personuppgiftsbehandling och ett nationellt till- ståndskrav enligt artikel 36.5 förutsätter också vissa kompletterande bestämmelser om hur tillståndsprövningen ska gå till, dvs. vilka närmare omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om

129

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

tillstånd ska ges eller inte. Det kan också erinras om att artikel 6.1 e innehåller ett krav på nödvändighet, som i någon form måste åter- speglas i en eventuell tillståndsprövning.

I sammanhanget förtjänar att upprepas att myndigheter som rättslig grund för kameraövervakning inte kan åberopa en intresse- avvägning enligt artikel 6.1 f men däremot kan artikel 6.1 e utgöra rättslig grund för deras kameraövervakning. Därutöver kan ett svenskt tillståndskrav för myndigheters kameraövervakning i och för sig gälla. Ett tillståndsförfarande förutsätter naturligen att pröv- ningen av om tillstånd ska ges eller inte sker enligt vissa kriterier och av artikel 58 följer också att tillsynsmyndigheten ska ha befogen- het att ge tillstånd till behandling. En anknytande fråga är om andra subjekt som skulle kunna omfattas av ett sådant tillståndskrav och som i och för sig kan åberopa den rättsliga grunden i artikel 6.1 f kan kringgå tillståndsförfarandet genom att åberopa den grunden. Svaret måste vara nej. Detta kan rimligen inte anses ha varit för- ordningens mening när den lämnat utrymme för att kräva tillstånd för personuppgiftsbehandling som sker vid utförandet av vissa upp- gifter.

I de verksamheter där kameraövervakning sker och där över- vakningen omfattas av dagens tillstånds- eller anmälningsplikt men verksamheten inte utgör myndighetsutövning eller är av allmänt intresse enligt artikel 36.5 kommer kameraövervakning framöver att få ske tillstånds- eller anmälningsfritt. I dessa fall gäller förord- ningens bestämmelser om när och hur kameraövervakning får ske.

Avslutningsvis ska nämnas att förordningen i artikel 88 lämnar utrymme för nationella regler i lagstiftning eller kollektivavtal om kameraövervakning i anställningsförhållanden. Denna artikel behand- las i avsnitt 7.1.12.

Ett utrymme för svensk lagstiftning om kameraövervakning, t.ex. ett tillståndskrav

Av avsnitten ovan följer sammanfattningsvis följande. Svensk lag- stiftning som kompletterar förordningen kan med stöd av artik- larna 6.2, 6.3 och 36.5 i förordningen innehålla detaljerade bestäm- melser för sådan kameraövervakning som sker som ett led i myn- dighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse men inte för kameraövervakning i övrigt.

130

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Lagstiftningen kan exempelvis innehålla ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske vid utförandet av en sådan upp- gift. Ett tillståndskrav kan gälla för statliga och kommunala myndig- heters kameraövervakning men också för kameraövervakning som utförs av privaträttsliga subjekt i samband med vissa särskilda verk- samheter, såsom i kollektivtrafiken. För anställningsförhållanden finns enligt förordningen ett särskilt utrymme för eventuella svenska regler i lagstiftning eller kollektivavtal, se avsnitt 7.1.12.

7.1.9Vissa definitioner och principer

Bedömning: Kameraövervakningslagens definitioner enligt 2 §, utöver de som behandlats i avsnitt 7.1.3, är förenliga med för- ordningens definitioner enligt artikel 4. Lagens allmänna krav för kameraövervakning enligt 7 § och bestämmelser om behand- ling av bild- och ljudmaterial i 28–33 §§ överensstämmer delvis med förordningens principer enligt artikel 5.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om definitioner m.m. som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I förordningens kapitel I och II med all- männa bestämmelser respektive principer finns, utöver de ovan behandlade artiklarna om bl.a. syfte, tillämpningsområde, vissa defini- tioner och rättsliga grunder för behandling, vissa ytterligare bestäm- melser av intresse i detta sammanhang.

I artikel 4.11 finns en definition av begreppet samtycke. En så- dan definition finns även i 2 § kameraövervakningslagen. Den motsvarar i sak den som finns i artikeln, även om den är anpassad till sådan personuppgiftsbehandling som sker genom kameraöver- vakning. Något utrymme att i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen upprepa denna definition finns inte. Kameraövervak- ningslagen innehåller även ett antal ytterligare definitioner som inte finns i förordningen och som i och för sig är förenliga med för- ordningen. Samtidigt saknar lagen ett antal definitioner som finns i förordningen.

131

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Vidare innehåller artikel 5 i förordningen vissa principer för be- handling av personuppgifter. Dessa krav utgör tillsammans med de rättsliga grunderna enligt artikel 6, som behandlats ovan, de all- männa förutsättningarna för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten. I förordningen finns sedan ett flertal artiklar med ett närmare innehåll som bygger på dessa principer. Vissa av dessa och därmed artikel 5 kan enligt artikel 23 begränsas i nationell rätt, se avsnitt 7.1.10. I artikel 5 anges sammanfattningsvis att person- uppgifter

a)ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade,

b)ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål,

c)ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhåll- ande till de ändamål för vilka de behandlas,

d)ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade; alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål,

e)inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas, och

f)ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller orga- nisatoriska åtgärder.

Kameraövervakningslagen innehåller flera bestämmelser vars inne- håll kan sägas motsvara de principer som anges i artikel 5. Enligt 7 § i lagen gäller som allmänna krav för kameraövervakning att över- vakningen ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vidare regleras i 28–33 §§ hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Till exempel anges att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ända- mål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Det

132

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

finns också exempelvis angivet hur länge material från kameraöver- vakning får bevaras, se även avsnittet nedan. Lagens allmänna krav för kameraövervakning och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial överensstämmer dock endast delvis med förord- ningens principer enligt artikel 5. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige, kan bestämmelser på kameraövervaknings- området som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.10Rättigheter för registrerade

Bedömning: Kameraövervakningslagens upplysningsplikt och tider för bevarande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning enligt 25–27 §§ och 32 § är i huvudsak förenlig respektive är för- enliga med förordningens rättigheter för registrerade och möj- ligheter att begränsa dessa rättigheter enligt artiklarna 12–23. Bestämmelser om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i 37 § kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) är förenliga med förordningen. Rättigheterna enligt förordningen är fler än vad som följer av lagen.

Vissa bestämmelser på kameraövervakningsområdet om upp- lysningsplikt och bevarandetider samt andra bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna för de registrerade kan be- hållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar för- ordningen.

Skälen för bedömningen: Kapitel III i förordningen, artiklarna 12– 23, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter. Rättig- heterna gäller insyn och villkor, information och tillgång till person- uppgifter, rättelse och radering samt rätt att göra invändningar. Kapitlet innehåller också bestämmelser som ger en medlemsstat möj- lighet att i sin nationella rätt begränsa både dessa rättigheter och de krav som följer av artikel 5, se ovan angående innehållet i den arti- keln.

I kapitlet finns bl.a. en detaljerad reglering om vilken informa- tion som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till den

133

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

registrerade. Information ska t.ex. lämnas om vem som behandlar uppgifterna och om ändamålet med behandlingen.

Vidare finns utförliga bestämmelser om den registrerades rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och viss information i samband med det och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade samt att få behandlingen begränsad. Exempelvis ska personuppgifter raderas när de inte längre är nöd- vändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller annars behand- lats. Den registrerade har även rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f.

I artikel 23.1 ges medlemsstaterna dock en möjlighet att i natio- nell rätt begränsa de registrerades rättigheter enligt kapitlet liksom kraven enligt artikel 5. Sådana begränsningar får göras endast om de sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättig- heterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa vissa an- givna intressen, såsom den nationella säkerheten, försvaret, den allmänna säkerheten, verkställande av straffrättsliga sanktioner eller förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott. I artikel 23.2 anges vad en nationell reglering med denna typ av begränsningar ska innehålla. Exempelvis ska en sådan inne- hålla, om det är relevant, bestämmelser om lagringstid.

Enligt 25 § kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt vid all kameraövervakning som omfattas av lagen. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också läm- nas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysnings- plikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska enligt 26 § på begäran även informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. I vissa i 27 § angivna fall behöver det inte lämnas någon upplysning, t.ex. när övervakning bedrivs av en räddningsledare för att efterforska en försvunnen person.

Vidare följer av 32 § kameraövervakningslagen att bild- eller ljud- material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte en längre bevarandetid beslutas. Material från övervakning av en plats dit

134

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

allmänheten inte har tillträde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervak- ningen. Material som inte längre får bevaras ska omedelbart förstöras.

I 37 § kameraövervakningslagen finns också en bestämmelse med rubriken tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter. Av bestäm- melsen följer att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Vidare innehåller bestämmelsen en upplysning om att i det allmännas verksamhet ska i stället bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, tillämp- as. Enligt 32 kap. 3 § OSL gäller sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamera- övervakning som avses i kameraövervakningslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. Hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Av 12 kap. 1 § OSL följer att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen.

Detta innebär att när det gäller kameraövervakning i det allmännas verksamhet kan en enskild normalt få tillgång till material från övervakningen som avser honom eller henne själv. Om materialet omfattar även andra personer, kan den enskilde få tillgång till mate- rialet förutsatt att ett utlämnande inte är till men för någon sådan annan person eller dennes närstående. Detta gäller under förutsätt- ning att det inte finns någon annan bestämmelse i OSL som reg- lerar sekretess i den aktuella verksamheten. Under motsvarande förutsättningar kan en enskild vid kameraövervakning i annan verk- samhet än det allmännas få tillgång till material som avser honom eller henne själv. Vid tolkningen av bestämmelsen om tystnadsplikt för privata aktörer i 37 § kameraövervakningslagen ska ledning sökas i regleringen i OSL (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 161).

Det kan konstateras att förordningen innehåller omfattande rättig- heter för registrerade och fler än vad som följer av kameraöver- vakningslagen men samtidigt ger visst utrymme för en medlemsstat att göra undantag från dessa rättigheter. Kameraövervakningslagens upplysningsplikt och tider för bevarande av bild- och ljudmaterial

135

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

från kameraövervakning är i huvudsak förenlig respektive är fören- liga med förordningens rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter. Bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i lagen och i OSL är förenliga med förordningen. Förordningens rättigheter kommer att gälla direkt i Sverige, om inte svensk rätt innehåller andra bestämmelser. Vissa bestämmelser på kameraövervakningsområdet om upplysningsplikt och bevarandetider samt andra bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna för de registrerade kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.11Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Bedömning: Kameraövervakningslagens skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning enligt 30 och 31 §§ överens- stämmer med förordningens motsvarande skyldigheter för person- uppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden enligt artiklarna 24– 43. Skyldigheterna enligt förordningen är fler än vad som följer av lagen. De innefattar inte något generellt krav på tillstånd eller anmälan men innebär bl.a. att en konsekvensbedömning ska göras och att ett samråd med tillsynsmyndigheten ska ske i vissa fall. Ett tillståndskrav för vissa särskilda fall får dock ställas upp i svensk rätt.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om skyldig- heter som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Lagstiftningen kan innehålla ett visst tillståndskrav.

Skälen för bedömningen

Allmänt om skyldigheterna

Kapitel IV i förordningen, artiklarna 24–43, innehåller långtgående skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde defi- nieras i artikel 4. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldig-

136

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

heter, säkerhet för personuppgifter, konsekvensbedömning och sam- råd med tillsynsmyndigheten, dataskyddsombud samt uppförande- koder och certifiering. Av skyldigheterna i kapitlet kan skyldig- heten enligt artikel 34, som gäller information om en inträffad per- sonuppgiftsincident, begränsas i nationell rätt med stöd av arti- kel 23.1. Denna begränsningsmöjlighet har behandlats i avsnitt 7.1.10 ovan.

Av intresse i detta sammanhang är främst de artiklar som be- handlas i de två följande avsnitten.

Skyldigheter avseende säkerhet vid personuppgiftsbehandling

I kameraövervakningslagen finns skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning i 30 och 31 §§. Där föreskrivs bl.a. att den som bedriver kameraövervakning ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljudmaterial från övervakningen. Vidare anges vad som gäller om någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning. Bestämmelserna överensstämmer med förordningens motsvarande skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Skyldigheterna enligt förordningen är dock fler än vad som följer av lagen. Dessa kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervak- ningsområdet om skyldigheter som enbart upprepar eller som av- viker från skyldigheterna enligt förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skyldigheter att göra en konsekvensbedömning och samråda

I artiklarna 35 och 36 finns bestämmelser om skyldighet att göra en konsekvensbedömning och skyldighet att samråda med tillsyns- myndigheten i vissa fall samt en möjlighet att i nationell rätt ställa upp ett tillståndskrav för vissa särskilda fall. Bestämmelserna har behandlats ingående i avsnitt 7.1.8 ovan och det hänvisas till det

137

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

avsnittet vad gäller innehållet i dessa. Här ska endast framhållas följande.

I kameraövervakningslagen finns inte några motsvarigheter till skyldigheterna i förordningen att i vissa fall göra en konsekvens- bedömning och, beroende på utfallet av bedömningen, samråda med tillsynsmyndigheten. Däremot innehåller lagen ett generellt tillstånds- krav och ett krav på anmälan i vissa fall som inte innefattas i för- ordningens skyldigheter. Skyldigheterna i förordningen kommer att gälla direkt i Sverige i den utsträckning det inte i stället ställs upp ett tillståndskrav i svensk rätt. Ett sådant kan gälla för viss kameraövervakning, nämligen sådan kameraövervakning som sker för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras. Vid kamera- övervakning som inte kan omfattas av ett eventuellt svenskt till- ståndskrav men som är särskilt integritetskänslig måste alltså den personuppgiftsansvarige göra en konsekvensbedömning av den pla- nerade kameraövervakningen och eventuellt samråda med tillsyns- myndigheten om denna enligt förordningens bestämmelser. Myndig- heten kan vidta åtgärder, t.ex. förbjuda övervakningen, om denna skulle strida mot förordningen.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om skyldigheter som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förord- ningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.12Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 44–48 §§ om överklagande, skadestånd och straffansvar överensstämmer delvis med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner enligt artiklarna 77–84. Förordningens bestäm- melser är mer omfattande än lagens.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet som enbart upp- repar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar för- ordningen. Vissa kompletterande processuella bestämmelser kan finnas i svensk rätt.

Förordningens bestämmelser om särskilda situationer av per- sonuppgiftsbehandling enligt artiklarna 85–91 ger utrymme för

138

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

svensk lagstiftning eller saknar relevans på kameraövervaknings- området. Med stöd av artikel 88 kan bestämmelser om kamera- övervakning i anställningsförhållanden behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII i förordningen, artiklarna 77–84, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Även i bl.a. kapitel VII finns vissa bestämmelser om rättsmedel, artikel 58.4. Bestämmelserna är omfattande och innebär bl.a. följande.

En registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsyns- myndigheten. Vidare ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut av tillsynsmyndigheten som rör dem. En registrerad ska också ha rätt till ett effektivt rättsmedel direkt mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde, om den registrerade anser sig ha fått sina rättigheter enligt för- ordningen åsidosatta. Dessutom ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller person- uppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar. I förordningen reg- leras i vilken medlemsstat en talan om skadestånd ska väckas medan nationell rätt styr vilken domstol i den medlemsstaten som är be- hörig. Vid överträdelser av förordningen ska administrativa sank- tionsavgifter kunna påföras. Dessutom kan sanktioner för överträ- delser, särskilt för sådana som inte är föremål för administrativa sanktionsavgifter, fastställas genom nationell rätt. Dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

I 44–48 §§ kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överklagande, skadestånd och straffansvar. Enligt dessa får till- synsmyndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dessutom får beslut om tillstånd till kameraövervakning och om undantag från upplysningsplikten i vissa fall överklagas av den kommun där övervakningen ska ske och, om kameraövervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Vidare ska den som bedriver kamera- övervakning ersätta den övervakade för skada och kränkning av den

139

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

personliga integriteten som kameraövervakning i strid med lagen har orsakat. Slutligen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot exempelvis någon av bestämmelserna om tillståndsplikt, anmälningsplikt eller upplysningsplikt dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bryter mot villkor i ett till- ståndsbeslut.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om överklagande, skade- stånd och straffansvar överensstämmer alltså endast delvis med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens. Sam- tidigt kräver förordningen t.ex. inte ett straffrättsligt ansvar. Fler- talet av förordningens bestämmelser kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa kompletterande processuella bestämmelser kan finnas i svensk rätt.

Särskilda behandlingssituationer

I kapitel IX i förordningen, artiklarna 85–91, finns bestämmelser om särskilda situationer av behandling av personuppgifter, bl.a. be- handling i förhållande till yttrande- och informationsfriheten och behandling i anställningsförhållanden. Dessa bestämmelser bedöms sakna relevans på kameraövervakningsområdet utom vad gäller artik- larna 85, 86, 88 och 90. Artiklarna 85 och 86 ger utrymme för en nationell reglering om förhållandet mellan, å ena sidan, skyddet för personuppgifter och, å andra sidan, yttrande- och informationsfri- heten och offentlighetsprincipen. Artikel 90 behandlas i avsnitt 7.1.14.

Enligt artikel 88 får medlemsstaterna i lag eller i kollektivavtal fastställa mer specifika regler för att säkerställa skyddet av rättig- heter och friheter vid behandling av personuppgifter i anställnings- förhållanden, särskilt när det gäller t.ex. säkerhet på arbetsplatsen eller skydd av arbetsgivarens eller kundens egendom. Dessa regler ska innehålla lämpliga och specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänskliga värdighet, berättigade intressen och grund- läggande rättigheter, varvid hänsyn särskilt ska tas till insyn i be- handlingen, överföring av personuppgifter inom en koncern eller

140

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

en grupp av företag som deltar i gemensam ekonomisk verksamhet samt övervakningssystem på arbetsplatsen. En medlemsstat ska an- mäla sådana bestämmelser till kommissionen senast den 25 maj 2018 och även anmäla eventuella senare ändringar av bestämmelserna.

I kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser som tar sikte på kameraövervakning i anställningsförhållanden. Kameraövervak- ning får enligt 23 § ske efter en intresseavvägning eller, såvitt avser platser dit allmänheten har tillträde, efter tillstånd eller anmälan enligt 8 och 12–15 §§, se avsnitt 7.1.7. Enligt 17 § andra stycket ska en ansökan om tillstånd till kameraövervakning av en arbetsplats innehålla ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Det- samma gäller enligt 27 § tredje stycket vid en ansökan om undantag från upplysningsplikten. Enligt 47 § tredje stycket får beslut om tillstånd till kameraövervakning och om undantag från upplysnings- plikten som avser en arbetsplats överklagas av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. För att kameraövervakning av butiker ska vara tillåten efter anmälan krävs enligt 13 § första stycket 3 att den som avser att bedriva övervakning har ingått en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen.

Bestämmelserna i kameraövervakningslagen bedöms vara fören- liga med artikel 88. Med stöd av den artikeln kan bestämmelser om kameraövervakning i anställningsförhållanden behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.13Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 34–36 §§ om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överens- stämmer delvis med förordningens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisa- tioner enligt artiklarna 44–50.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förord-

141

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

ningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I kapitel V i förordningen, artiklarna 44– 50, regleras under vilka förutsättningar personuppgifter får över- föras till tredjeland eller till internationella organisationer. Huvud- regeln är att en överföring är tillåten, om det mottagande tredje- landet eller den mottagande organisationen kan säkerställa en adekvat skyddsnivå för uppgifterna. Det är kommissionen som beslutar om ett tredjeland eller en organisation uppfyller detta krav eller inte. Om kommissionen inte har fattat något sådant beslut, är det tillåtet att överföra personuppgifter förutsatt att den som ska överföra uppgifterna vidtar vissa lämpliga skyddsåtgärder, t.ex. använder standardiserade dataskyddsbestämmelser. Därutöver får överföring av personuppgifter ske i vissa undantagssituationer. Det gäller bl.a. när den registrerade har samtyckt till överföringen och när överföringen är nödvändig i vissa avtalssituationer, av viktiga skäl som rör ett allmänintresse som är erkänt i unionsrätten eller i natio- nell rätt, för att göra gällande rättsliga anspråk eller för att skydda enskildas grundläggande intressen. Vissa av dessa undantag får dock inte åberopas av myndigheter.

I 34–36 §§ kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överföring till tredjeland av bild- och ljudmaterial från kamera- övervakning som innehåller personuppgifter. Även vissa bestäm- melser i personuppgiftsförordningen (1998:1191) är av intresse. Av bestämmelserna följer bl.a. att en överföring får ske, om det finns en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna i det mottagande landet, om samtycke från den övervakade föreligger eller om över- föringen är nödvändig med avseende på vissa avtalssituationer, rätts- liga anspråk eller vitala intressen för den övervakade. Bestämmel- serna reglerar inte överföringar till internationella organisationer.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överensstämmer endast delvis med förordningens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer. Förordningens artik- lar om överföring kommer framöver att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen

142

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.14Tillsyn

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 38–43 §§ om tillsyn överensstämmer delvis med förordningens bestäm- melser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter enligt artiklarna 51–76 och artikel 90. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om tillsyn som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som komplet- terar förordningen. Vissa svenska kompletterande bestämmelser om tillsyn måste behållas eller införas. Svenska bestämmelser om ytterligare befogenheter för en tillsynsmyndighet utöver de som följer av förordningen får behållas eller införas.

Skälen för bedömningen: I kapitel VI i förordningen, artiklarna 51– 59 finns bestämmelser om tillsyn. Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna ska utse en eller flera självständiga tillsynsmyn- digheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av för- ordningen. Bestämmelserna innehåller en detaljerad reglering av tillsynsmyndighetens oberoende ställning och myndighetens behörig- het samt uppgifter och befogenheter, såväl utredningsbefogenheter som korrigerande befogenheter. I några avseenden förutsätter eller tillåter förordningen kompletterande nationell reglering. Det gäller exempelvis tillsynsmyndighetens befogenheter. Det är också upp till medlemsstaterna att inom vissa ramar reglera bl.a. tillsynsmyn- dighetens organisation och utnämning respektive avsättande av myn- dighetens medlemmar.

Vidare finns i kapitel VII i förordningen, artiklarna 60–76, bestäm- melser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater.

Slutligen finns i artikel 90 i kapitel IX en bestämmelse som ger utrymme för nationella regler om hur tillsynsmyndighetens befogen- heter förhåller sig till personuppgiftsansvariga som omfattas av tyst- nadsplikt.

143

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Även i kameraövervakningslagen finns i 38–43 §§ vissa bestäm- melser om tillsyn. Till dessa anknyter bestämmelser i kameraöver- vakningsförordningen (2013:463). Enligt bestämmelserna är det Data- inspektionen som har det centrala ansvaret för tillsynen enligt lagen. Datainspektionen utövar vidare den operativa tillsynen över kamera- övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Däremot är det enligt lagen länsstyrelserna som utövar den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och som ska se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för upp- satta övervakningskameror som inte har tagits i bruk följs. Vidare ger lagen tillsynsmyndigheterna vissa befogenheter exempelvis en rätt att meddela förelägganden och en rätt att få tillträde till över- vakningsanläggningar. Några bestämmelser om samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter på kameraövervakningsområdet finns inte i lagen.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om tillsyn överens- stämmer följaktligen endast delvis med förordningens bestämmel- ser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Förord- ningens bestämmelser är mer omfattande än lagens. Flertalet av dessa kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kamera- övervakningsområdet om tillsyn som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa svenska kompletterande bestämmelser om tillsyn måste behållas eller in- föras. Det gäller bl.a. bestämmelser om vilken myndighet eller vilka myndigheter som ska utöva tillsyn på kameraövervakningsområdet. Vidare får svenska bestämmelser om ytterligare befogenheter för en tillsynsmyndighet utöver de som följer av förordningen behållas eller införas.

144

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1.15Sammanfattande slutsats

Bedömning: Förordningen, som kommer att gälla direkt i Sverige, innebär att många av kameraövervakningslagens bestämmelser inte kan behållas alls eller inte kan behållas i sin nuvarande form vad gäller kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

Skälen för bedömningen: Av avsnitten ovan har framgått att kamera- övervakning kan utgöra behandling av personuppgifter som om- fattas av förordningen. Vidare har framgått att förordningen kom- mer att gälla direkt i Sverige och att bestämmelser om kamera- övervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förord- ningen därför inte kan behållas i svensk lagstiftning som komplet- terar förordningen annat än om förordningen lämnar utrymme för sådana bestämmelser. Som också framgått kan många av kamera- övervakningslagens bestämmelser inte behållas alls eller inte behållas i sin nuvarande form vad gäller kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

7.2Dataskyddsdirektivet

7.2.1Allmänt om direktivet och kameraövervakningslagen

Bedömning: Kameraövervakning enligt kameraövervaknings- lagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsdirektivet. Eftersom direktivet ska genom- föras i svensk rätt, måste kameraövervakning som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas av bestämmelser i svensk lagstiftning som uppfyller direktivets krav. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen för- håller sig till kraven enligt direktivet.

Skälen för bedömningen: EU-direktiv ska genomföras i medlems- staternas nationella rätt. Enligt artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är direktiv bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås. Det överlåts i princip åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för

145

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av ett direktivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås på annat sätt.

Det nya dataskyddsdirektivet, som presenterats i avsnitt 6.3, ska alltså genomföras i svensk rätt. Det betyder att det i svensk rätt måste finnas bestämmelser om behandling av personuppgifter som uppfyller direktivets krav. Genomförandet ska ha skett senast den 6 maj 2018.

Kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av direktivet. Eftersom direktivet ska genomföras i svensk rätt, måste kamera- övervakning som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas av bestämmelser i svensk lagstiftning som uppfyller direk- tivets krav. Det måste därför göras en analys av hur bestämmel- serna i kameraövervakningslagen förhåller sig till kraven enligt direktivet. Denna analys görs i de följande avsnitten. Däremot görs inte några uttryckliga bedömningar av om lagens olika bestämmelser kan behållas eller måste ändras. Det är inte givet att ett svenskt genomförande av direktivet på kameraövervakningsområdet måste ske genom att bestämmelserna i kameraövervakningslagen behålls i de delar som de uppfyller direktivets krav och ändras i de delar som direktivet kräver det. Ett alternativ kan vara att allmänna bestäm- melser om behandling av personuppgifter i andra författningar om personuppgiftsbehandling helt eller delvis får reglera sådan kamera- övervakning som omfattas av direktivets tillämpningsområde. En annan variant är att särskilda bestämmelser om kameraövervakning tas in i en helt ny lag. Dessa frågor diskuteras i avsnitt 9.1. Oavsett vilket alternativ som väljs måste sådan kameraövervakning som träffas av direktivet omfattas av svenska bestämmelser som är förenliga med kraven i direktivet.

Redan här ska nämnas att direktivet enligt artikel 1.3 inte hindrar medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet. Detta innebär att direktivets bestäm- melser utgör en miniminivå som medlemsstaternas nationella rätt ska nå upp till vad gäller skyddet för personuppgifter. Det finns alltså ett utrymme att behålla eller införa bestämmelser i svensk rätt som ställer upp strängare krav än de som följer av direktivet. Ut- rymmet begränsas av att sådana bestämmelser inte får komma i konflikt med direktivets bestämmelser.

146

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.2.2Direktivets syfte

Bedömning: Kameraövervakningslagens syfte enligt 1 § är fören- ligt med direktivets syfte enligt artikel 1.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan innehålla en bestämmelse om syftet med bestämmelser om kamera- övervakning, som då måste uppfylla direktivets krav.

Skälen för bedömningen: Enligt artikel 1 i direktivet är syftet med direktivet dels att skydda fysiska personers grundläggande rättig- heter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels att säkerställa att sådant informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätten eller nationell rätt inte begränsas. Syftet är formulerat på ett sätt som liknar syftet enligt förordningen, som behandlats i avsnitt 7.1.2.

Syftet med kameraövervakningslagen anges i 1 § vara att till- godose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den person- liga integriteten. Lagen har ett vidare tillämpningsområde än direk- tivet och syftesbestämmelsen kan därför sägas vara vidare än direk- tivets artikel 1. Direktivet omfattar endast personuppgiftsbehand- ling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, för- hindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrätts- liga påföljder, se närmare nedan. Syftet med kameraövervaknings- lagen är dock i relevant del förenligt med direktivets syfte.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan, men måste inte, innehålla en bestämmelse om syftet med bestämmelser om kameraövervakning. En sådan syftesbestämmelse måste då upp- fylla direktivets krav.

7.2.3Direktivets tillämpningsområde

Bedömning: Kameraövervakningslagens kameraövervaknings- begrepp enligt 2 § överensstämmer delvis med direktivets be- grepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2.2 och 3. Lagens tillämpningsområde i övrigt enligt 2–5 §§ överensstämmer med direktivets tillämpningsområde enligt artiklarna 2 och 3.

147

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan ha ett tillämpningsområde som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än vad som följer av direk- tivet.

Skälen för bedömningen

Begreppet personuppgiftsbehandling och begreppet kameraövervakning

Frågan hur kameraövervakningslagens kameraövervakningsbegrepp enligt 2 § förhåller sig till förordningens begrepp personuppgifts- behandling har behandlats i avsnitt 7.1.3. Där har sammanfatt- ningsvis gjorts den bedömningen att begreppet kameraövervakning endast delvis överensstämmer med begreppet personuppgiftsbehand- ling enligt förordningen. I avsnitt 7.1.5 har också berörts om använd- ning av kamerautrustade drönare och annan ny kamerateknik om- fattas av lagen.

Personuppgiftsbehandling definieras på samma sätt i direktivet i artiklarna 2.2 och 3 som i förordningen. Samma bedömning görs därför vad gäller hur begreppet kameraövervakning förhåller sig till direktivets begrepp. Kameraövervakningsbegreppet överensstämmer alltså inte fullt ut med direktivets begrepp personuppgiftsbehand- ling.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan ha ett kameraövervakningsbegrepp som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än sådan kameraöver- vakning som innefattas i direktivets begrepp personuppgiftsbehand- ling. Ett kameraövervakningsbegrepp måste innehålla vissa avgräns- ningar som skiljer denna form av personuppgiftsbehandling från annan behandling av personuppgifter. Det kan finnas anledning att avgränsa begreppet på ett annat sätt än vad som gäller i dag enligt kameraövervakningslagen.

Vilka subjekt och vilka verksamheter omfattas av direktivet?

Enligt artikel 2.1 jämförd med artikel 1.1 omfattar direktivet person- uppgiftsbehandling som behöriga myndigheter utför i syfte att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa

148

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Enligt artikel 3.7 avses med behörig myndighet

a)en offentlig myndighet som har behörighet att förebygga, för- hindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straff- rättsliga påföljder, inklusive skydda mot eller förebygga hot mot den allmänna säkerheten, eller

b)annat organ eller annan enhet som genom medlemsstaternas nationella rätt har anförtrotts myndighetsutövning för att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verk- ställa straffrättsliga påföljder, inklusive skydda mot eller före- bygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.

Direktivet gäller alltså myndigheter som har i uppgift att bedriva verksamhet som avser brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet och andra subjekt som genom nationell rätt har anförtrotts myndighetsutövning för sådan verksamhet. Begreppet brott i direktivet är enligt skäl 13 i direktivets ingress ett själv- ständigt unionsrättsligt begrepp. Begreppet har i tidigare lagstift- ningsärenden som avsett EU-instrument tolkats så att det omfattar såväl konkreta brott som icke-preciserad brottslig verksamhet (prop. 2012/13:73 s. 63). Samma tolkning görs nu. Detta innebär att direktivet omfattar både vad som i svensk rätt brukar benämnas underrättelseverksamhet och verksamhet som går ut på att utreda och beivra konkreta brott. Direktivet omfattar också ännu inte inträffade brott som en särskild åtgärd vidtagits mot, såsom kamera- övervakning, just för att förebygga brotten.

I direktivet finns inte några bestämmelser om direktivets terri- toriella tillämpningsområde. Tillämpningsområdet i det hänseendet följer dock indirekt av bestämmelserna om det materiella tillämp- ningsområdet.

Frågan om vilka svenska myndigheter som omfattas av direk- tivet har analyserats och beskrivits av den i avsnitt 2.1.4 presen- terade Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. Enligt utred- ningen ska de myndigheter som har till uppgift att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet omfattas. Som exempel anges Polismyndigheten, Kust-

149

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

bevakningen, Skatteverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten, de allmänna domstolarna och Kriminalvården.

Det innebär att kameraövervakning som utgör personuppgifts- behandling och som förekommer i brottsbekämpande verksamhet hos t.ex. Polismyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket faller in under direktivets tillämpningsområde. Detsamma gäller t.ex. even- tuellt förekommande kameraövervakning i verksamhet som bedrivs av de allmänna domstolarna på det straffrättsliga och straffprocessuella området eller i samband med verkställande av straffrättsliga på- följder hos främst Kriminalvården. Eventuell kameraövervakning vid andra myndigheter, exempelvis Statens institutionsstyrelse, kan också i vissa fall omfattas av direktivet.

Av artikel 9.2 följer att om de behöriga myndigheterna genom nationell rätt anförtros att utföra andra uppgifter än brottsbekämp- ning, brottmålshantering och straffverkställighet är i stället förord- ningen tillämplig på personuppgiftsbehandling för dessa ändamål. Vidare får enligt artikel 9.1 uppgifter som samlas in av behöriga myndigheter i syfte att bekämpa brott, hantera brottmål eller verk- ställa straff endast behandlas för andra ändamål om det är tillåtet enligt unionsrätten eller nationell rätt. När personuppgifter behand- las för andra ändamål ska förordningen tillämpas såvida inte behand- lingen utgör ett led i en verksamhet som överhuvudtaget inte omfattas av unionsrätten.

De svenska myndigheter som nämnts ovan ska alltså tillämpa bestämmelserna i förordningen när de behandlar personuppgifter i verksamhet som utförs i annat syfte än att bekämpa brott, hantera brottmål eller verkställa straff. Exempelvis kommer kameraöver- vakning som bedrivs av Polismyndigheten i syfte att förhindra eller begränsa verkningarna av olyckor att falla in under förordningens tillämpningsområde förutsatt att verksamheten inte kan anses avse förebyggande av hot mot den allmänna säkerheten.

Vid en jämförelse mellan direktivets tillämpningsområde och kameraövervakningslagens tillämpningsområde kan det konstateras att lagen omfattar sådana myndigheter och andra subjekt samt verk- samheter som avses i direktivet. Det gäller dock inte hemlig kamera- övervakning, som enligt 4 § undantas från lagens tillämpnings- område. Hemlig kameraövervakning regleras i stället i 27 kap. rätte- gångsbalken och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I kameraövervakningslagen finns i 3 §

150

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

särskilda bestämmelser om lagens territoriella tillämpningsområde, som innefattar kameraövervakning av myndigheter och andra i de verksamheter som avses i direktivet.

Slutligen ska nämnas att det i artikel 2 i direktivet finns vissa undantag från direktivets tillämpningsområde. Av intresse i detta sammanhang är det undantag som framgår av artikel 2.3 a. Där anges att direktivet inte ska tillämpas på behandling av person- uppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. I skäl 14 i ingressen till direktivet ges som exempel verksamhet som rör nationell säkerhet, verksamhet som utförs av byråer och organ som hanterar nationella säkerhetsfrågor och med- lemsstaternas behandling av personuppgifter när de utför verksam- het som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget.

Detta innebär för svenskt vidkommande att kameraövervakning i vissa svenska verksamheter faller utanför direktivets tillämpnings- område. Det gäller bl.a. normalt för kameraövervakning i Säker- hetspolisens verksamhet och i försvarets verksamhet. Sådan kamera- övervakning omfattas däremot av kameraövervakningslagen. Lagens tillämpningsområde i de nu diskuterade avseendena hindras inte av direktivet. I sammanhanget ska också nämnas att det i lagens 5 § finns ett undantag för fysiska personers privata kameraövervak- ning. Detta undantag saknar relevans på direktivets område.

Sammanfattningsvis överensstämmer kameraövervakningslagens tillämpningsområde i nu diskuterade avseenden med direktivets tillämpningsområde. En svensk lagstiftning som omfattar kamera- övervakning kan i och för sig ha ett tillämpningsområde som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än vad som följer av direktivet. Ett vidare territoriellt tillämpnings- område torde dock inte vara möjligt.

151

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

7.2.4Definitioner, principer, laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning, m.m.

Bedömning: Kameraövervakningslagens definitioner enligt 2 §, utöver de som behandlats i avsnitt 7.2.3, är förenliga med direk- tivets definitioner enligt artikel 3.

Lagens allmänna krav för kameraövervakning enligt 7 § och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial i 28–31 §§ överensstämmer delvis med direktivets principer enligt artik- larna 4–11.

Lagens tider för bevarande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning enligt 32 och 33 §§ är förenliga med direk- tivets krav på tidsgränser för lagring av personuppgifter enligt artikel 5.

Lagens bestämmelser i 8–24 och 49 §§ om när kameraöver- vakning är tillåten är förenliga med direktivets bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 8. Lagens bestämmelse om när det krävs tillstånd till kameraövervakning är förenlig med artikel 1.3.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller definitioner, principer, tids- gränser för lagring och laglig behandling av personuppgifter. Lagstiftningen kan innehålla t.ex. ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske.

Skälen för bedömningen

Allmänt

I kapitel I och II i direktivet med allmänna bestämmelser och prin- ciper, artikel 3 respektive artiklarna 4–11, finns, utöver de tidigare behandlade artiklarna om bl.a. syfte och tillämpningsområde, ett antal artiklar av intresse i detta sammanhang. Det gäller främst bestämmelser om definitioner, principer för behandling av person- uppgifter, tidsgränser för lagring, laglig – dvs. tillåten – behandling av personuppgifter och behandling av särskilda kategorier av person- uppgifter.

152

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Definitioner

I artikel 3 finns ett flertal definitioner av olika begrepp som an- vänds i direktivet. Flertalet av definitionerna överensstämmer helt eller i allt väsentligt med definitionerna av samma begrepp i för- ordningen. Det gäller t.ex. begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde. Begreppet personuppgiftsbehandling och hur begreppet kameraövervakning förhåller sig till detta har behandlats ovan.

Vid en jämförelse mellan kameraövervakningslagens övriga defini- tioner enligt 2 § och direktivets definitioner kan det konstateras att lagen saknar ett antal definitioner som finns i direktivet samtidigt som den innehåller definitioner som inte har några motsvarigheter i direktivet. Som exempel på det senare kan nämnas lagens definition av samtycke. Samtycke torde, som framgår nedan, inte kunna utgöra en grund för behandling av personuppgifter enligt direktivet och saknar därför relevans på direktivets område.

Kameraövervakningslagens definitioner är förenliga med direk- tivets definitioner. En svensk lagstiftning som omfattar kamera- övervakning måste innehålla definitioner eller andra bestämmelser vars innehåll uppfyller direktivets krav vad gäller definitioner. Direk- tivet hindrar inte att en sådan lagstiftning innehåller andra defini- tioner än de som finns i direktivet.

Principer

Artikel 4 innehåller vissa principer för behandling av personupp- gifter. Dessa krav utgör tillsammans med kravet på rättslig grund enligt artikel 8 de allmänna förutsättningarna för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten. I direktivet finns sedan ett fler- tal artiklar med ett närmare innehåll som bygger på dessa principer. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna föreskriva att personuppgifter ska

a)behandlas på ett lagligt och korrekt sätt,

b)samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål,

c)vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de syften för vilka de behandlas,

153

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

d)vara korrekta och, om nödvändigt, uppdaterade; alla rimliga åt- gärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål,

e)inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den regi- strerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de behandlas, och

f)behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för person- uppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller organisa- toriska åtgärder.

Kameraövervakningslagen innehåller flera bestämmelser vars inne- håll kan sägas motsvara principerna enligt artikel 4. Av 7 § följer att som allmänna krav för kameraövervakning gäller att övervakning ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vidare regleras i 28–33 §§ hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Till exem- pel anges att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Det finns också exempelvis angivet hur länge material från kameraövervakning får bevaras, se vidare nedan. Lagens allmänna krav för kameraövervak- ning och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial överensstämmer dock endast delvis med direktivets principer enligt artikel 4. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller principer.

Tidsgränser för lagring

Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna föreskriva att lämpliga tids- gränser fastställs för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Procedurrelaterade åtgärder ska enligt artikeln säkerställa att tidsgränserna efterlevs.

I 32 och 33 §§ kameraövervakningslagen finns bestämmelser om hur länge bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får bevaras. Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte en längre bevarandetid beslutas. Material från övervakning av en plats dit

154

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

allmänheten saknar tillträde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. När materialet inte längre får bevaras ska det omedelbart förstöras. Bestämmelserna är förenliga med direktivets krav. En svensk lag- stiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direk- tivets krav vad gäller tidsgränser för lagring.

Laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Enligt artikel 8 ska personuppgiftsbehandling vara laglig endast om och i den mån behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift som utförs av en behörig myndighet för de ändamål som anges i artikel 1.1 och som sker på grundval av unionsrätten eller nationell rätt. Den nationella rätt som reglerar behandling ska åtminstone specificera syftet med behandlingen, vilka personuppgifter som ska behandlas och behandlingens ändamål. Enligt Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv innebär detta att personuppgiftsbehand- ling ska ha stöd i myndighetens arbetsuppgifter så som de kommer till uttryck i unionsrätten eller nationell lagstiftning och andra bindande beslut. Utredningen har föreslagit att det ska framgå av den generella lag som utredningen har föreslagit ska genomföra direktivet, brottsdatalagen. Samma bedömning görs i detta samman- hang. Det innebär att det måste finnas författningsstöd för att svenska behöriga myndigheter ska kunna bedriva kameraövervak- ning för brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverk- ställighet. Motsvarande bedömning har gjorts i fråga om en liknande artikel i förordningen, se avsnitt 7.1.8. Artikel 8 innebär alltså inte ett krav på stöd i nationell rätt för den specifika behandlings- åtgärden, t.ex. kameraövervakning.

I sammanhanget ska också kort nämnas artikel 1.3, som behandlas närmare i avsnitt 7.2.6 nedan. Enligt den artikeln får en medlems- stat föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som följer av direk- tivet.

I 8–24 och 49 §§ kameraövervakningslagen finns flera bestäm- melser som anger när kameraövervakning är tillåten och ett antal därtill anknytande bestämmelser. Som huvudregel gäller att det krävs tillstånd till kameraövervakning av platser dit allmänheten har till- träde och att ett sådant ska ges om intresset av övervakning väger

155

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av övervakningsintresset ska särskilt beaktas bl.a. om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott. I några fall får kameraövervakning bedrivas under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts. Det gäller t.ex. över- vakning som bedrivs av Polismyndigheten när det finns risk för att viss allvarlig brottslighet kommer att begås. Vidare är övervakning av vissa särskilda platser dit allmänheten har tillträde tillåten efter endast en anmälan. Sådan kameraövervakning torde dock inte be- drivas i de verksamheter som omfattas av direktivet. Kameraöver- vakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är tillåten bl.a. om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.

De myndigheter och andra subjekt samt verksamheter som av- ses i direktivet har stöd i gällande svensk rätt för sina verksamheter. Kameraövervakningslagens bestämmelser i 8–24 §§ om när kamera- övervakning är tillåten är förenliga med direktivets bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 8. Lagens bestämmelse om när det krävs tillstånd till kameraövervakning är förenlig med artikel 1.3, som ger utrymme för t.ex. ett krav på tillstånd i nationell rätt. Det ska samtidigt understrykas att kamera- övervakning inom direktivets tillämpningsområde inte kan bedrivas med stöd av samtycke. Detta torde dock inte heller förekomma.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller laglig behandling av person- uppgifter. Lagstiftningen kan innehålla t.ex. ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske.

Särskilda kategorier av personuppgifter

Enligt artikel 10 ska behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att unikt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning endast vara tillåten under vissa förut- sättningar. Biometriska uppgifter definieras i artikel 3.13 som upp-

156

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

gifter som erhållits genom en teknisk behandling avseende en per- sons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör unik identifiering av personen. Av ingressen till för- ordningen, men inte till direktivet, framgår att behandling av foton inte systematiskt omfattas, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person. Motsvarande måste antas gälla i fråga om direktivet. Behandling av sådana uppgifter som omfattas av artikel 10 får bl.a. ske när det är absolut nödvändigt, det finns lämpliga skyddsåtgärder för den regi- strerades rättigheter och friheter och behandlingen är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt.

Sådana känsliga uppgifter som omfattas av artikel 10 kan i och för sig samlas in genom kameraövervakning. Artikeln måste dock anses gälla när kameraövervakningen sker enbart på grund av de avbildade personernas ras eller etniska ursprung etc. Samma bedöm- ning har gjort i avsnitt 7.1.7 i fråga om motsvarande bestämmelse i förordningen. Bilder på människor i mer ”normala” sammanhang kan inte anses avslöja några känsliga personuppgifter.

7.2.5Rättigheter för registrerade

Bedömning: Kameraövervakningslagens upplysningsplikt enligt 25–27 §§ är i huvudsak förenlig med direktivets rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter enligt artiklarna 12–18. Bestämmelser om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i 37 § kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är förenliga med direktivet. Rättig- heterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för registrerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: Kapitel III i direktivet, artiklarna 12–18, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter. Rättigheterna gäller information och tillgång till personuppgifter, rättelse och radering samt begränsning av behandling. Vissa av artiklarna inne- håller också bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att

157

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

begränsa rättigheterna. Enligt artikel 18 får medlemsstaterna före- skriva att vissa av rättigheterna ska utövas i enlighet med nationell rätt, om personuppgifterna ingår i ett domstolsbeslut eller ett rätts- ligt protokoll eller ett ärende som behandlas i samband med brotts- utredningar och straffrättsliga förfaranden. Rent nationell rätt kan alltså reglera behandling av material från kameraövervakning inom ramen för ett sådant förfarande.

I artiklarna 12 och 13 finns detaljerade bestämmelser om infor- mation som en personuppgiftsansvarig ska lämna till den registrerade. Informationen ska tillhandahållas på lämpligt sätt, t.ex. elektroniskt, och lämnas i en koncis, begriplig och lättillgänglig form samt på ett klart och tydligt språk. Vidare ska den personuppgiftsansvarige göra åtminstone följande information tillgänglig för den registrerade.

a)Den personuppgiftsansvariges identitet och kontaktuppgifter.

b)Dataskyddsombudets kontaktuppgifter, i tillämpliga fall.

c)Ändamålen med den behandling för vilken personuppgifterna är avsedda.

d)Rätten att lämna in klagomål till en tillsynsmyndighet samt till- synsmyndighetens kontaktuppgifter.

e)Rätten att av den personuppgiftsansvarige begära tillgång till och rättelse eller radering av personuppgifter och begränsning av behandlingen av personuppgifter som rör den registrerade.

Att informationen ska göras tillgänglig får förstås så att informa- tionen inte faktiskt måste lämnas till varje enskild registrerad. Stöd för denna bedömning finns i skäl 42 i ingressen till direktivet där det anges att informationen kan lämnas på den behöriga myndig- hetens webbplats.

Därutöver ska den personuppgiftsansvarige i specifika fall lämna viss ytterligare information till den registrerade för att göra det möjligt för honom eller henne att utöva sina rättigheter. Det gäller bl.a. information om behandlingens rättsliga grund och den period under vilken personuppgifterna kommer att lagras. Det är dock möjligt att under vissa förutsättningar begränsa rätten till denna information.

Enligt 25 § kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt vid all kameraövervakning som omfattas av lagen.

158

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska enligt 26 § på begäran även informera den övervakade om ändamålet med över- vakningen. I vissa i 27 § angivna fall behöver det inte lämnas någon upplysning.

Kameraövervakningslagens upplysningsplikt ligger i linje med direktivets reglering om information enligt artiklarna 12 och 13 men överensstämmer inte helt med denna.

Direktivet innehåller vidare i artiklarna 14–17 bestämmelser om den registrerades rätt att få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade samt bestämmelser om begränsning av behandling, t.ex. när den registrerade bestrider uppgifternas korrekthet och denna inte kan fastställas. Vissa av dessa rättigheter kan inskränkas, t.ex. om syftet är undvika menlig in- verkan på förebyggande, förhindrande, upptäckt, utredning eller lagföring av brott eller om syftet är att skydda den allmänna säker- heten eller andra personers rättigheter och friheter.

Kameraövervakningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen ger den övervakade rätt att få tillgång till person- uppgifter i form av bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning. I lagens 37 § finns en bestämmelse om tystnadsplikt och utläm- nande av uppgifter. Bestämmelsen och bestämmelser om utlämnande av uppgifter i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har be- handlats i avsnitt 7.1.10.

Slutligen kan det konstateras att rättigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av kameraövervakningslagen, som t.ex. saknar bestämmelser om rätt till rättelse eller radering.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att kameraövervaknings- lagens upplysningsplikt i huvudsak är förenlig med direktivets rättig- heter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättig- heter. Bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen är förenliga med direktivet. Rättigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen. En svensk lagstiftning som omfattar kamera-

159

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

övervakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för regi- strerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller direk- tivets krav.

7.2.6Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Bedömning: Kameraövervakningslagens skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning enligt 30 och 31 §§ överens- stämmer med direktivets motsvarande skyldigheter för person- uppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden enligt artiklarna 19– 34. Skyldigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen. De innefattar inte något generellt krav på tillstånd eller anmälan men innebär bl.a. att en konsekvensbedömning ska göras och ett samråd med tillsynsmyndigheten ska ske i vissa fall. Ett tillståndskrav får dock ställas upp i svensk rätt med stöd av arti- kel 1.3.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansva- riga och personuppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav. Lagstiftningen kan vidare innehålla t.ex. ett krav på tillstånd.

Skälen för bedömningen

Allmänt om skyldigheterna

Kapitel IV i direktivet, artiklarna 19–34, innehåller långtgående skyl- digheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde defi- nieras i artikel 4. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldig- heter, t.ex. om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard, be- handling av personuppgifter på en personuppgiftsansvarigs vägnar, förande av register, loggning, samarbete med tillsynsmyndigheten samt konsekvensbedömning och samråd med tillsynsmyndigheten. Slutligen innehåller kapitlet bestämmelser om säkerhet för person- uppgifter och om dataskyddsombud.

Av intresse i detta sammanhang är främst de artiklar som be- handlas i de följande avsnitten.

160

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

Skyldigheter avseende säkerhet vid personuppgiftsbehandling

Artiklarna 19–23 och 29 innehåller relativt detaljerade bestämmel- ser om säkerhet vid behandling av personuppgifter och om vad som gäller när behandling av personuppgifter ska genomföras på en personuppgiftsansvarigs vägnar. Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med motsvarande artiklar i förordningen, som behandlats i avsnitt 7.1.11.

Även i kameraövervakningslagen finns skyldigheter avseende säkerhet vid behandling av personuppgifter i 30 och 31 §§. Där föreskrivs bl.a. att den som bedriver kameraövervakning ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljudmaterial från övervakningen. Vidare anges vad som gäller om någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning.

Som framgått av avsnitt 7.1.11 har kameraövervakningslagens skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning bedömts överensstämma med förordningens motsvarande skyldigheter. Samma bedömning görs vad gäller hur lagen förhåller sig till direktivets skyldigheter. Skyldigheterna enligt direktivet är dock, liksom skyldig- heterna enligt förordningen, fler än vad som följer av lagen. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav.

Skyldigheter att göra en konsekvensbedömning och samråda

I artiklarna 27 och 28 finns bestämmelser om skyldighet att göra en konsekvensbedömning och skyldighet att samråda med tillsynsmyn- digheten.

Av artikel 27 följer att om en typ av behandling, särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfatt- ning, sammanhang och ändamål, sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska medlemsstaterna säker- ställa att den personuppgiftsansvarige, eller personuppgiftsbiträdet, före behandlingen utför en bedömning av dess konsekvenser för skyddet av personuppgifter.

Enligt artikel 28 ska medlemsstaterna föreskriva att den person- uppgiftsansvarige i vissa fall ska samråda med tillsynsmyndigheten före en behandling av personuppgifter som kommer att ingå i ett

161

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

nytt register som ska inrättas. Det gäller när en konsekvens- bedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk – om inte den registeransvarige vidtar åtgärder för att minska risken – eller när typen av behandling, särskilt vid användning av ny teknik eller nya rutiner eller förfaranden medför en hög risk för de regi- strerades rättigheter och friheter.

Enligt artikel 28 ska medlemsstaterna vidare föreskriva att om tillsynsmyndigheten anser att den planerade behandlingen inte skulle vara förenlig med de bestämmelser som antas i enlighet med direk- tivet, ska tillsynsmyndigheten inom visst tid ge den personuppgifts- ansvarige skriftliga råd. Vidare får tillsynsmyndigheten utnyttja alla de befogenheter som den har enligt artikel 47, bl.a. förbjuda be- handlingen.

Av artikel 1.3 följer att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter med avseende på behöriga myndigheters behandling av personupp- gifter.

I kameraövervakningslagen finns inte några motsvarigheter till skyldigheterna enligt direktivet att i vissa fall göra en konsekvens- bedömning och, beroende på utfallet av bedömningen, samråda med tillsynsmyndigheten. Skyldigheten att samråda med tillsynsmyn- digheten enligt direktivet gäller endast om personuppgifterna ska ingå i ett nytt register. Merparten av sådant material som spelas in vid kameraövervakning kommer inte ingå i ett register i direktivets mening (jfr artikel 3.6 och avsnitt 7.1.3). Någon skyldighet att sam- råda enligt artikel 28 inför bedrivandet av kameraövervakning gäller därmed normalt inte. Det ska dock noteras att Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit en samlad reglering om skyldighet att göra konsekvensbedömning och samråda som inte knyter an endast till registerfallen. Direktivets skyldigheter inne- fattar inte något generellt krav på tillstånd eller krav på anmälan av det slag som finns i kameraövervakningslagen. Ett tillståndskrav får dock ställas upp i svensk rätt med stöd av artikel 1.3. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestäm- melser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och person- uppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav. Lagstiftningen kan vidare innehålla t.ex. ett krav på tillstånd.

162

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.2.7Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 34–36 §§ om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överens- stämmer delvis med direktivets bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisa- tioner enligt artiklarna 35–40.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om överföring som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: I kapitel V i direktivet, artiklarna 35–40, finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje- länder eller internationella organisationer. Bestämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om sådan överföring i förordningen, se av- snitt 7.1.13.

I 34–36 §§ kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överföring till tredjeland av bild- och ljudmaterial från kamera- övervakning som innehåller personuppgifter. Även vissa bestäm- melser i personuppgiftsförordningen (1998:1191) är av intresse. Dessa bestämmelser har redovisats i avsnitt 7.1.13. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om överföring. Samma bedömning görs vad gäller hur lagens bestämmelser förhåller sig till direktivets bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste inne- hålla bestämmelser om överföring som uppfyller direktivets krav.

7.2.8Tillsyn

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 38–43 §§ om tillsyn överensstämmer delvis med direktivets bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter enligt artik- larna 41–51. Direktivets bestämmelser är mer omfattande än lagens.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om tillsyn som uppfyller direktivets krav.

163

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Skälen för bedömningen: I kapitel VI i direktivet, artiklarna 41– 49, finns bestämmelser om tillsyn. Av artiklarna 41 och 42 följer att medlemsstaterna ska utse en eller flera självständiga tillsynsmyndig- heter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av direktivet. Medlemsstaterna får föreskriva att en tillsynsmyndighet som har inrättats enligt förordningen ska vara tillsynsmyndighet även enligt direktivet. I artiklarna 43 och 44 finns bestämmelser om inrättandet av tillsynsmyndigheten och om dess ledamöter. I artiklarna 45–49 regleras myndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, så- väl undersökningsbefogenheter som korrigerande befogenheter. Bestämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om tillsyn i förordningen, se avsnitt 7.1.14.

Vidare finns i kapitel VII i direktivet, artiklarna 50 och 51, bestäm- melser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater.

Dessutom ska nämnas att artikel 1.3 i direktivet tillåter en med- lemsstat att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet.

Även i kameraövervakningslagen finns i 38–43 §§ vissa bestäm- melser om tillsyn. Till dessa anknyter bestämmelser i kameraöver- vakningsförordningen (2013:463). Innehållet i dessa bestämmelser har beskrivits i avsnitt 7.1.14. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna endast delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Samma bedömning görs vad gäller hur bestämmelserna i lagen och dess förordning förhåller sig till direktivets bestämmelser. Direk- tivets bestämmelser är dessutom mer omfattande än lagens. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla be- stämmelser om tillsyn som uppfyller direktivets krav.

7.2.9Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 44–48 §§ om överklagande, skadestånd och straffansvar överensstämmer delvis med direktivets bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner enligt artiklarna 52–57. Direktivets bestämmelser är mer omfattande än lagens.

164

SOU 2017:55

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: I kapitel VIII i direktivet, artiklarna 52– 57, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Be- stämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om rättsmedel, ansvar och sanktioner i förordningen, se avsnitt 7.1.12.

En registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsyns- myndigheten. Vidare ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och direkt mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde. Dessutom ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av direktivet ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige, eller personuppgiftsbiträdet, under vissa förutsättningar. Medlemsstaterna ska föreskriva effektiva, proportio- nella och avskräckande sanktioner för överträdelser av direktivet.

I 44–48 §§ kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överklagande, skadestånd och straffansvar. Innehållet i dessa har beskrivits i avsnitt 7.1.12. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna endast delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Samma bedöm- ning görs vad gäller hur lagens bestämmelser förhåller sig till bestäm- melserna i direktivet. Direktivets bestämmelser är dessutom mer omfattande än lagens. En svensk lagstiftning som omfattar kamera- övervakning måste innehålla bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner som uppfyller direktivets krav.

7.2.10Sammanfattande slutsats

Bedömning: Direktivet, som ska genomföras i svensk rätt, inne- håller krav som endast delvis uppfylls av kameraövervaknings- lagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kamera- övervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direk- tivet.

165

Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

SOU 2017:55

Skälen för bedömningen: Av avsnitten ovan har framgått att kamera- övervakning kan utgöra behandling av personuppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. Vidare har framgått att direk- tivet ska genomföras i svensk rätt och att svenska bestämmelser som omfattar sådan kameraövervakning som faller in under direk- tivets tillämpningsområde måste uppfylla direktivets krav. Som också framgått innehåller direktivet krav som endast delvis uppfylls av kameraövervakningslagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direktivet.

7.3Kameraövervakning som inte omfattas av EU-regleringen

Bedömning: Sådan kameraövervakning som inte omfattas av för- ordningens och direktivets tillämpningsområden kan i och för sig regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen.

Skälen för bedömningen: Som redan har framgått ovan finns det personuppgiftsbehandling som faller utanför den nya EU-regleringen. Det gäller behandling som helt faller utanför unionsrätten och behandling som medlemsstaterna utför när de bedriver verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, se avsnitt 7.1.4 och 7.2.3.

Detta innebär att kameraövervakning som sker främst i det svenska försvarets verksamhet och Säkerhetspolisens verksamhet normalt inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpnings- områden. Sådan kameraövervakning kan i och för sig regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen.

166

8Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

8.1Inledning

För förståelsen av övervägandena i de kommande avsnitten redo- visas nedan översiktligt vad den nya dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet samt den nya lagstiftning som de i avsnitt 2 nämnda utredningarna Dataskyddsutredningen och Utred- ningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagit innebär för kamera- användning, om särskilda svenska bestämmelser för sådan använd- ning inte ska gälla framöver.

Förordningen kommer att gälla direkt i Sverige och ska börja tillämpas från och med den 25 maj 2018. Dataskyddsutredningen har föreslagit en ny generell lag som ska komplettera förordningen, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsför- ordning, nedan kallad dataskyddslagen. Dessutom har föreskrifter till lagen föreslagits. Lagen ska träda i kraft samma dag som för- ordningen ska börja tillämpas. Bestämmelserna i förordningen och dataskyddslagen och dess föreskrifter ska – i den mån särskilda bestämmelser för kameraanvändning inte införs – tillämpas på sådan kameraanvändning som utgör personuppgiftsbehandling och som i övrigt faller in under den regleringens tillämpningsområde.

Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att direktivet i huvudsak genomförs genom en ny generell lag, benämnd brottsdatalagen. Lagen ska träda i kraft den 1 maj 2018. Dessutom har föreskrifter till lagen föreslagits. Bestämmelserna i brottsdata- lagen och dess föreskrifter ska – i den mån särskilda bestämmelser för kameraanvändning inte införs – tillämpas på sådan kamera-

167

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

SOU 2017:55

användning som utgör personuppgiftsbehandling och som i övrigt faller in under den regleringens tillämpningsområde.

Därutöver kommer bestämmelser i s.k. registerförfattningar att gälla i den mån de kan tillämpas på kameraanvändning. Sådana för- fattningar är nu föremål för översyn med anledning av den nya dataskyddsregleringen.

8.2Kameraanvändning som omfattas av förordningen och dataskyddslagen

Förordningens och dataskyddslagens tillämpningsområde

Förordningen gäller för behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt för annan behandling än automatiserad av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med personuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, en s.k. regi- strerad. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras genom t.ex. namn eller en eller flera faktorer som är specifika för den personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psy- kiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Med behand- ling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande per- sonuppgifter – oberoende av om de utförs automatiserat eller inte – såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utläm- ning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller för- störing.

Förordningen omfattar personuppgiftsbehandling, däribland ka- meraanvändning, som utförs av både offentligrättsliga och privat- rättsliga subjekt med några undantag, t.ex. för behandling i Polis- myndighetens brottsbekämpande verksamhet, som i stället omfattas av direktivet och brottsdatalagen, se nedan. Enligt dataskyddslagen ska dessutom, om inte annat föreskrivs, förordningen och lagen gälla vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, t.ex. i verksamhet som rör nationell säkerhet, och i verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

168

SOU 2017:55

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

Förordningen kan alltså omfatta t.ex. användning av handhållna kameror eller kameror på drönare och i bilar men även användning av kameror som är monterade på fasta geografiska platser såsom byggnader o. dyl. Den gäller när kameraanvändningen sker av myn- digheter, bolag, föreningar och andra juridiska personer samt fysiska personer. Den omfattar dock inte en fysisk persons kameraanvänd- ning när användningen sker som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll.

I dataskyddslagen finns en upplysningsbestämmelse som tydlig- gör att bestämmelserna i förordningen och lagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot svenska grundlagsbestäm- melser om tryck- och yttrandefrihet. Utanför det grundlagsskyddade området ska vidare gälla ett undantag från förordningen för sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Vissa av förordningens bestämmelser, bl.a. de som rör säkerhet för person- uppgifter, ska dock tillämpas i dessa fall. Förordningen hindrar inte att tryckfrihetsförordningens reglering om allmänhetens tillgång till handlingar kan fortsätta att tillämpas även när det gäller allmänna handlingar som innehåller personuppgifter.

Rättslig grund och principer för behandling av personuppgifter

För att kameraanvändning som utgör personuppgiftsbehandling som träffas av förordningen ska få ske måste den vara laglig enligt någon av de grunder som räknas upp i förordningen. Enligt upp- räkningen är kameraanvändning laglig, t.ex.

–om den som ska bli föremål för fotografering eller filmning har lämnat sitt samtycke,

–om kameraanvändningen är nödvändig för att fullgöra ett avtal,

–om kameraanvändningen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den som vill använda kameran,

–om kameraanvändningen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den ansvariges myndig- hetsutövning, eller

169

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

SOU 2017:55

–om kameraanvändningen är nödvändig för ändamål som rör den ansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den fotograferade eller filmade personens intressen eller grundlägg- ande rättigheter och friheter väger tyngre.

Det torde ofta vara den sistnämnda grunden som blir aktuell för privaträttsliga subjekts kameraanvändning. Huruvida kameraanvänd- ning i ett visst enskilt fall är laglig eller inte beror alltså på vilket intresset av att använda kameran är, om detta kan anses vara berättigat och i så fall väger över det motstående intresset av inte- gritetsskydd samt om det är nödvändigt med kameraanvändning.

Enligt förordningen måste en rättslig förpliktelse, myndighets- utövning eller uppgift av allmänt intresse vara fastställd i enlighet med nationell rätt eller unionsrätten för att kunna utgöra rättslig grund för behandling av personuppgifter. I dataskyddslagen förtyd- ligas detta. En rättslig förpliktelse är enligt svensk rätt fastställd, om den gäller enligt lag eller annan författning eller följer av kollektiv- avtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsutövning fastställs i svensk rätt genom lag eller annan författning. Uppgifter av allmänt intresse är fastställda i enlighet med svensk rätt, om de följer av lag eller annan författning eller av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Vidare innehåller förordningen vissa principer. Personuppgifter ska samlas in för särskilda och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Upp- gifterna ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för dem. Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt och vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Dessutom gäller bl.a. att personuppgifter inte får för- varas i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under längre tid än vad som är nödvändigt för ändamålen med be- handlingen.

170

SOU 2017:55

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

Enskildas rättigheter och personuppgiftsansvarigas skyldigheter

Förordningen innehåller ett antal rättigheter för dem som blir före- mål för personuppgiftsbehandling, inklusive kameraanvändning. Det gäller exempelvis en rätt att få information om behandlingen, rätt att få tillgång till material och rätt att få material raderat.

Det finns också bestämmelser om skyldigheter för personupp- giftsansvariga, även för dem som vill använda kameror, t.ex. vad gäller säkerhet vid användningen och för materialet samt överföring av material till tredjeland eller till internationella organisationer. Det finns vidare en skyldighet att i vissa fall göra en konsekvens- bedömning och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten. Om en typ av kameraanvändning – särskilt med ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska den ansvarige före användningen utföra en bedömning av konsekvenserna för skyddet av personuppgifter. En konsekvens- bedömning ska göras bl.a. när det är fråga om systematisk över- vakning av en allmän plats i stor skala. Tillsynsmyndigheten ska upprätta en förteckning över i vilka fall konsekvensbedömning ska göras.

När en konsekvensbedömning visar att kameraanvändningen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte åtgärder vidtas för att minska risken, ska den ansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före användningen. Om tillsyns- myndigheten anser att kameraanvändningen skulle strida mot för- ordningen, ska myndigheten ge den ansvarige skriftliga råd. Vidare får myndigheten använda sig av befogenheter som den har enligt förordningen. Exempelvis kan tillsynsmyndigheten utfärda varning eller tillfälligt eller definitivt begränsa, inklusive förbjuda, använd- ningen.

Rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner

I förordningen och dataskyddslagen finns dessutom bestämmelser om rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner.

Beslut som en myndighet fattar med anledning av att den en- skilde utövar sina rättigheter enligt förordningen ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Det kan t.ex. röra sig om

171

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

SOU 2017:55

avslagsbeslut på en begäran om att få tillgång till sina person- uppgifter, att uppgifter ska rättas eller raderas eller att en behand- ling ska begränsas eller upphöra.

Den som har lidit en materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ska, under vissa förutsättningar, ha rätt till ersättning av den som ansvarar för kameraanvändningen eller av den som biträder den ansvarige. I dataskyddslagen förtyd- ligas att denna rätt även gäller vid överträdelser av den lagen och andra författningar som kompletterar förordningen.

Tillsynsmyndighetens tillsynsbefogenheter anges i förordningen. Dessa ska enligt dataskyddslagen gälla även vid tillsynen över att den lagen och annan kompletterande lagstiftning till förordningen följs.

Vid överträdelser av förordningens bestämmelser ska tillsyns- myndigheten kunna besluta om sanktionsavgifter. Detsamma gäller vid underlåtenhet att rätta sig efter tillsynsmyndighetens instruk- tioner, förelägganden eller beslut. Av förordningen följer direkt att sanktionsavgifter kan påföras privaträttsliga subjekt. Enligt data- skyddslagen ska sanktionsavgifter även kunna åläggas statliga och kommunala myndigheter.

För något mindre allvarliga överträdelser av förordningen, så- som överträdelse av kravet på konsekvensbedömning, är maxbeloppet tio miljoner euro eller två procent av den globala årsomsättningen när det gäller företag beroende på vilket belopp som är högst. För allvarligare överträdelser, t.ex. överträdelser av de grundläggande principerna för behandling, rätten till information eller rätten till rättelse eller radering och vid underlåtenhet att rätta sig efter tillsynsmyndighetens instruktioner, förelägganden eller beslut, är maxbeloppet 20 miljoner euro eller fyra procent av den globala års- omsättningen. Enligt dataskyddslagen ska sanktionsavgifter för myndigheter dock vara begränsade till högst tio miljoner kronor eller högst 20 miljoner kronor beroende på vilken typ av över- trädelse det är fråga om.

Tillsynsmyndighetens beslut enligt förordningen och dataskydds- lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

172

SOU 2017:55

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

8.3Kameraanvändning som omfattas av direktivet och brottsdatalagen

Brottsdatalagens tillämpningsområde

Brottsdatalagen ska tillämpas av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder vid deras behandling av personuppgifter. Lagen ska också gälla för person- uppgiftsbehandling vid upprätthållande av allmän ordning och säker- het. De som har sådana arbetsuppgifter betecknas behöriga myn- digheter. Lagen ska även tillämpas av andra aktörer som har fått i uppgift att utöva myndighet för något av de nämnda syftena.

I övrigt kommer förordningen att vara tillämplig, t.ex. när Polis- myndigheten behandlar personuppgifter i tillståndsärenden eller när en allmän domstol handlägger tvistemål. Det som blir avgör- ande för om brottsdatalagen är tillämplig är dels om det är en be- hörig myndighet som behandlar personuppgifterna, dels syftet med behandlingen.

Lagen ska i huvudsak gälla för sådan behandling av person- uppgifter som är helt eller delvis automatiserad.

Lagen ska inte tillämpas på Säkerhetspolisens behandling av per- sonuppgifter som rör nationell säkerhet. Undantag ska också gälla för Polismyndigheten när myndigheten har övertagit en uppgift som rör nationell säkerhet från Säkerhetspolisen.

Rättslig grund och principer för behandling av personuppgifter

Det ska alltid finnas en rättslig grund för att personuppgifter ska få behandlas med stöd av brottsdatalagen. Den huvudsakliga grunden är att behandlingen av personuppgifterna ska vara nödvändig för att en behörig myndighet ska kunna utföra en sådan arbetsuppgift som gör lagen tillämplig. Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt, en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av reger- ingen.

Vidare ska vissa principer gälla för behandlingen. Personuppgifter får bara behandlas för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna ska behandlas författningsenligt och på ett korrekt sätt. De personuppgifter som behandlas ska vara korrekta

173

Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

SOU 2017:55

och, om det är nödvändigt, uppdaterade. De ska också vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler uppgifter än nödvändigt får inte behandlas och uppgifter får inte behandlas längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målen med behandlingen.

Enskildas rättigheter och personuppgiftsansvarigas skyldigheter

När det gäller enskildas rättigheter kommer till stora delar samma reglering som i dag att gälla men rätten till information blir tydligare i vissa avseenden. Utgångspunkten är att den som vill kontrollera om hans eller hennes personuppgifter behandlas får vända sig till den personuppgiftsansvarige, som utan onödigt dröjsmål ska lämna skriftligt besked om uppgifterna behandlas. Om så är fallet har den registrerade rätt att få del av uppgifterna och få viss information om behandlingen. Informationsskyldigheten gäller dock inte, om uppgifterna inte får lämnas ut på grund av att vissa i lagen angivna intressen kan skadas.

Den personuppgiftsansvarige ska på begäran av den registrerade utan onödigt dröjsmål rätta eller komplettera personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med be- handlingen. En motsvarande skyldighet gäller bl.a. i fråga om radering av personuppgifter som behandlas på ett otillåtet sätt. I vissa fall ska behandlingen av personuppgifterna i stället begränsas.

De skyldigheter som personuppgiftsansvariga har i dag kommer till stor del att gälla även i fortsättningen. Vissa regler blir dock mer preciserade och det tillkommer också vissa nya skyldigheter. Kraven på säkerhets- och skyddsåtgärder blir mer preciserade liksom kravet på att det ska finnas en behandlingshistorik. Det ställs exempelvis krav på inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Det införs också en generell bestämmelse om att tillgången till personupp- gifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Det införs t.ex. ett generellt krav på att personuppgiftsansvariga som planerar en ny typ av behandling eller betydande förändringar i pågående behandling ska göra en bedömning av konsekvenserna för registrerades personliga integritet och, beroende på framför allt

174

SOU 2017:55 Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

risken för intrång, samråda med tillsynsmyndigheten innan be- handlingen påbörjas eller förändras.

Rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner

Tillsynsmyndighetens huvuduppgifter och befogenheter regleras i brottsdatalagen.

Tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om att ta ut sanktions- avgift av personuppgiftsansvariga och i vissa fall av personuppgifts- biträden. Sanktionsavgift får tas ut av personuppgiftsansvariga vid överträdelse av de grundläggande bestämmelserna om skydd för enskildas integritet. Det gäller bl.a. om personuppgifter behandlas utan rättslig grund eller utan ett särskilt angivet och berättigat ändamål, om personuppgifterna inte uppfyller kraven på att vara korrekta, aktuella, adekvata och relevanta eller om fler uppgifter än nödvändigt behandlas eller om de behandlas längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det gäller också t.ex. om den personuppgiftsansvarige inte vidtar tillräckliga säkerhets- och skyddsåtgärder. Sanktionsavgift får även tas ut om den personupp- giftsansvarige inte bistår tillsynsmyndigheten vid tillsyn eller inte rättar sig efter tillsynsmyndighetens förelägganden eller beslut.

Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst tio miljoner kronor för mindre allvarliga överträdelser och det dubbla vid andra överträdelser.

Den personuppgiftsansvarige ska ersätta den registrerade för den skada och kränkning som behandling av personuppgifter i strid med brottsdatalagen med tillhörande förordning har orsakat.

Vissa beslut som en myndighet har fattat i egenskap av person- uppgiftsansvarig ska kunna överklagas. Det gäller bl.a. beslut i fråga om rättelse, komplettering, radering eller begränsning av behand- lingen och beslut att inte lämna ut information på begäran av en registrerad. Tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen får också över- klagas.

175

9 En ny kamerabevakningslag

9.1En ny lag

Förslag: Kameraövervakningslagen (2013:460) ska ersättas av en ny lag. Den nya lagen ska heta kamerabevakningslagen.

Skälen för förslaget

En stor reform

Av avsnitt 7 har framgått att det inom EU har antagits en ny data- skyddsförordning och ett nytt dataskyddsdirektiv om behandling av personuppgifter och att dessa instrument får stor betydelse för svensk lagstiftning om kameraövervakning, eftersom kameraöver- vakning ofta utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av den nya EU-regleringen. Förordningen gäller för ett stort antal myndig- heter och andra rättssubjekt medan direktivet endast gäller för särskilda myndigheter och andra aktörer när de utför vissa uppgifter. För några verksamheter gäller varken förordningen eller direktivet.

Som vidare framgått kommer förordningen att gälla direkt i Sverige, vilket innebär att bestämmelser om kameraövervakning som upp- repar eller avviker från innehållet i förordningen inte kan behållas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Enligt den analys som gjorts i avsnitt 7 kan många av kameraövervakningslagens bestämmelser inte behållas alls eller inte behållas i sin nuvarande form när det gäller sådan kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämp- ningsområde.

Vad gäller direktivet har framgått att detta ska genomföras i svensk rätt och att svenska bestämmelser som omfattar kameraövervak-

177

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

ning som faller in under direktivets tillämpningsområde måste upp- fylla direktivets krav. Direktivets krav uppfylls dock endast delvis av kameraövervakningslagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direktivet.

Slutligen har framgått att kameraövervakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden i och för sig kan regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen. Som utvecklas nedan bör dock bestämmelser om sådan kameraövervak- ning inte avvika från övrig lagstiftning om kameraövervakning.

Utöver den påverkan på svensk kameraövervakningslagstiftning som EU-regleringen innebär har den kartläggning och utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts och som redovisats i av- snitt 5 visat att det finns vissa tillämpningsproblem med lagen.

Detta innebär att det krävs en stor reform av den svenska lag- stiftningen på området för kameraövervakning. Reformen blir så omfattande att det inte är lämpligt att genomföra den genom att behålla kameraövervakningslagen och göra ändringar i den lagen. Att behålla kameraövervakningslagen skulle inte heller på samma sätt som en ny lagstiftning tydliggöra att bestämmelserna i stora delar har sin bakgrund i den nya EU-regleringen. Kameraövervak- ningslagen bör därför inte behållas.

En ny lag

Kameraövervakningslagen bör alltså inte behållas. Ett alternativ är att inte införa någon ny särskild lag eller några nya särskilda be- stämmelser på kameraövervakningsområdet överhuvudtaget. I stället skulle, som översiktligt beskrivits i avsnitt 8, kameraövervakning uteslutande kunna regleras av bestämmelserna i förordningen och den av Dataskyddsutredningen föreslagna kompletterande lagen till förordningen, dataskyddslagen, med förordning respektive av den av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagna brotts- datalagen med tillhörande förordning som genomför direktivet. Dessa nya svenska lagar innehåller generella bestämmelser om behandling av personuppgifter och ska gälla i den utsträckning det saknas sär- skild lagstiftning om sådan behandling på ett visst område. Lagarna skulle kunna gälla som enda reglering för kameraövervakning som

178

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

utgör personuppgiftsbehandling. Därutöver finns det s.k. register- författningar som specifikt reglerar personuppgiftsbehandling inom olika sektorer och som kommer att anpassas till den nya EU- regleringen.

Det andra alternativet är att införa nya särskilda bestämmelser om kameraövervakning. Redan vid en övergripande analys kan det konstateras att det behövs åtminstone vissa sådana bestämmelser vad gäller både kameraövervakning på förordningens och direk- tivets tillämpningsområden och kameraövervakning på det område som faller utanför EU-regleringen. Exempelvis kräver de speciella förhållanden som råder vid kameraövervakning en särskild reg- lering om hur det ska upplysas om kameraövervakning som skiljer sig från den informationsskyldighet som annars ska gälla vid per- sonuppgiftsbehandling enligt EU-regleringen. I denna utrednings uppdrag har inte heller ingått att avskaffa eller genomgripande förändra en särskild svensk lagstiftning på kameraövervaknings- området eller att frångå de principer på vilka lagstiftningen vilar. Av dessa skäl bör det införas särskilda bestämmelser om kamera- övervakning.

Dessa bestämmelser bör samlas i en ny för all kameraövervak- ning gemensam lag och inte tas in i två eller tre nya lagar där t.ex. en avser kameraövervakning på förordningens område och den andra eller de två andra avser övervakning på direktivets område respek- tive på det område som faller utanför EU-regleringen. Inte heller bör bestämmelserna tas in i dataskyddslagen eller brottsdatalagen eller i olika registerförfattningar. Att i stället samla de särskilda bestämmelserna om kameraövervakning i en enda ny lag innebär att lagstiftningen på området kan bli något enklare att tillämpa, även om många av förordningens bestämmelser kommer att gälla direkt och lagen kan komma att hänvisa till de nya generella lagarna. Det förhållandet att bestämmelserna delvis kommer att grunda sig på skilda typer av EU-rättsliga instrument och delvis kommer att avse även kameraövervakning som inte direkt omfattas av EU-regleringen kan inte anses hindra att de tas in i en gemensam lag.

Följaktligen föreslås att kameraövervakningslagen ska ersättas av en ny lag.

179

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

Lagen ska heta kamerabevakningslagen

En ny lag som ska ersätta kameraövervakningslagen bör av flera skäl ges ett annat namn än den lag som den ersätter.

Ett skäl är att det tydliggörs att det är fråga om en helt ny lag. Det gäller särskilt som bakgrunden till lagen är en annan än tidi- gare, nämligen att den i delar kompletterar den nya förordningen eller med stöd i förordningen avviker från denna samt genomför det nya direktivet.

Ett annat skäl är att det språkligt kan diskuteras om ordet över- vakning är helt rättvisande för att beskriva den användning av kameror som ska omfattas av den nya lagen enligt vad som föreslås nedan. Sådan kameraanvändning ska endast få ske för berättigade ändamål. Dessa kan vara av olika slag, varav flera syftar till att generellt skydda människors liv och hälsa mot exempelvis brott och olyckor. Kameraanvändning kan vidare många gånger skapa trygghet för det stora flertalet av de människor som kommer att träffas av använd- ningen. Ordet övervakning kan dessutom föra tankarna till en kontroll där enskildas intresse av att inte bli föremål för fotografering eller filmning inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Ordet bevak- ning beskriver bättre den kameraanvändning som ska omfattas av lagen. Att det ordet används även i annan lagstiftning med en något annan innebörd hindrar inte att det används i den nya lagen och medför inte heller någon svårighet att förstå ordets innebörd enligt denna lag.

Mot denna bakgrund föreslås att den nya lagen ska heta kamera- bevakningslagen.

9.2Utgångspunkter för den nya lagen

9.2.1Allmänna utgångspunkter

Bedömning: Kamerabevakningslagens bestämmelser ska vara för- enliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet och bör även i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen. Lagen bör endast innehålla de be- stämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna bör, så

180

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara desamma för all kamerabevakning.

Skälen för bedömningen

Lagen ska vara förenlig med och bör även i övrigt anpassas till förordningen och direktivet

En självklarhet är att bestämmelserna i den nya kamerabevaknings- lagen ska vara förenliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet.

Att kamerabevakning ofta innebär behandling av personuppgifter som omfattas av förordningen eller träffas av direktivet talar vidare för utgångspunkten att lagens bestämmelser även i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen, dvs. – i den utsträckning det är möjligt – anpassas till vad som annars gäller för behandling av personuppgifter enligt den regleringen. För det talar också att lagen ska betraktas som en dataskyddsreglering och inte någon annan typ av reglering. Redan dagens kameraöver- vakningslag innehåller ett flertal bestämmelser som utgör renodlade regler om personuppgiftsbehandling. När nu EU:s medlemsstater har enats om ett nytt vidsträckt och detaljerat gemensamt regelverk på dataskyddsområdet finns det anledning att ytterligare närma sig detta på kamerabevakningsområdet. I diskussionen om kamerabevak- ning har det vidare skett en viss förskjutning från att kameror an- vänds till hur material från sådan bevakning behandlas, vilket mer lik- nar hur diskussionen om personuppgiftsbehandling i allmänhet förs.

Lagen bör endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning

Den utgångspunkt som slagits fast ovan innebär inte att kamera- bevakningslagen uttömmande eller utförligt måste eller bör reglera allt som ska gälla för sådan kameraanvändning som ska omfattas av lagen. Tvärtom innebär en anpassning till övrig reglering om behand- ling av personuppgifter att många av bestämmelserna i den regleringen kan gälla även för kamerabevakning förutsatt att de är lämpliga också för denna form av personuppgiftsbehandling.

181

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

Övergripande sett framstår de bestämmelser som ska gälla enligt dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, och enligt brotts- datalagen, som genomför direktivet, som ändamålsenliga även på kamerabevakningsområdet. Detsamma kan generellt sett antas i fråga om registerförfattningar som reglerar behandling av personuppgifter inom särskilda sektorer och som vid behov kommer att ändras till följd av EU-regleringen. Sådana bestämmelser behöver därför inte nödvändigtvis upprepas i kamerabevakningslagen.

Vidare skulle lagen bli mycket omfattande, om den utförligt skulle ange vad som gäller på området för kamerabevakning. Visserligen skulle en sådan lag samla bestämmelserna och därigenom göra det överskådligt vad som gäller. Detta skulle dock ändå inte gälla fullt ut, eftersom förordningen kommer att vara direkt tillämplig i Sverige och behöva tillämpas för sig. Dessutom skulle överskådligheten begränsas av det stora antal bestämmelser som skulle krävas i lagen. Det skulle behövas en viss uppsättning bestämmelser som avser kamerabevakning som omfattas av förordningen. Dessa skulle i prin- cip upprepa bestämmelserna i dataskyddslagen men däremot inte kunna upprepa många av förordningens bestämmelser, som ska gälla direkt. Vad gäller kamerabevakning som faller in under direktivets tillämpningsområde skulle det krävas en annan, utförlig uppsättning bestämmelser som fullständigt genomför hela direktivet, som bl.a. inne- håller bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga, om rättigheter för enskilda samt om tillsyn, rättsmedel och sanktioner. Vad slutligen gäller kamerabevakning som varken omfattas av förord- ningen eller direktivet skulle det också behövas någon form av reg- lering.

Att bestämmelser om kamerabevakning finns på olika håll gör det givetvis svårare att få en överblick över vad som gäller på om- rådet och därmed svårare att tillämpa bestämmelserna både för en- skilda och myndigheter. En sådan lagstiftningsteknik kommer dock att gälla generellt på dataskyddsområdet. På förordningens område ska gälla förordningen, dataskyddslagen med förordning och olika registerförfattningar. På direktivets område kommer registerförfatt- ningar och brottsdatalagen och dess förordning att gälla. På det om- råde som faller utanför förordningen och direktivet ska enligt data- skyddslagen förordningen och den lagen gälla.

Det redovisade talar för att en utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen ska vara att den endast bör innehålla de bestämmelser

182

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

som särskilt behövs för kamerabevakning på grund av de specifika förhållanden som gäller för sådan bevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Lagen bör alltså inte innehålla bestäm- melser som i princip skulle utgöra upprepningar av bestämmelser som annars gäller för personuppgiftsbehandling. I lagen kan det dock behöva hänvisas till dessa bestämmelser för att tydliggöra vad som gäller för kamerabevakning.

De bestämmelser som bör tas in i kamerabevakningslagen är så- dana som sedan länge utgjort kärnan i svensk lagstiftning på kamera- bevakningsområdet, nämligen i första hand bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och, som redan berörts i avsnitt 9.1 ovan, bestämmelser om krav på upplysning om kamerabevakning. Lagen måste också innehålla bestämmelser om vad som menas med kamera- bevakning. Vidare kan det behövas ytterligare bestämmelser, t.ex. om vad som ska gälla om lagens krav åsidosätts.

I det nu sagda ligger också att en restriktivitet ska prägla bedöm- ningarna av vilket innehåll kamerabevakningslagen bör ha. Lagen bör endast innehålla bestämmelser som avviker från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning som bestäm- melserna kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt prak- tiskt behov. Det utrymme som finns i EU-regleringen för särbestäm- melser i nationell rätt utgör just ett utrymme för undantag från vad som annars ska gälla och ska därför användas med försiktighet.

Övriga utgångspunkter

Som övriga utgångspunkter för bestämmelserna i kamerabevak- ningslagen ska gälla följande.

De bestämmelser som ska tas in i lagen bör, så långt det är för- enligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara desamma för all kamerabevakning, oavsett om det är kamerabevakning som om- fattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför förordningens och direktivets tillämpningsområden. Detta för att bestämmelserna ska bli så förut- sebara och lättillämpade som möjligt.

Dessutom bör bestämmelserna i den utsträckning det är lämp- ligt utformas med motsvarande bestämmelser i dagens kameraöver- vakningslag som förebilder. Vissa begrepp i eller andra delar av den

183

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

lagen har ett innehåll som är ändamålsenligt även framöver. Att inte behålla detta skulle i onödan kräva en förändrad praxis.

9.2.2Ökade möjligheter till kamerabevakning och ett förstärkt integritetsskydd

Bedömning: Kamerabevakningslagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning. Samtidigt bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, däribland på arbetsplatser.

Skälen för bedömningen

Inledning

I avsnittet ovan om vilka allmänna utgångspunkter som ska gälla för den nya kamerabevakningslagen har bl.a. slagits fast att lagen i första hand bör innehålla bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och då i den utsträckning som sådana bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov.

Även ur ett renodlat svenskt perspektiv finns det skäl att nu inta en något mer generös hållning till svenska bestämmelser som ger goda möjligheter att bedriva kamerabevakning. Dessa skäl utvecklas i det följande.

Allmänt om behov av kamerabevakning och skydd mot intrång i den personliga integriteten

Kamerabevakning kan användas i olika syften. Två viktiga syften är att förebygga, upptäcka eller utreda brott och att förhindra olyckor. Andra betydelsefulla syften kan vara kopplade till t.ex. arbetslivet, skolmiljön, jordbruk och skogsbruk eller miljön.

Den tekniska utvecklingen går fort och allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Utvecklingen har medfört att möj- ligheterna att bedriva kamerabevakning för sådana syften som nu angetts liksom för andra ändamål som framstår som godtagbara har förbättrats avsevärt; tekniken har blivit billigare, mer tillgänglig och

184

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

enklare att hantera och själva bevakningen kan bedrivas allt mer avancerat.

Mot behovet av kamerabevakning står skyddet mot intrång i den personliga integriteten i den meningen att enskilda inte i onödan ska bli föremål för kamerabevakning. Den nya EU-regleringen bygger på en balans mellan behovet av behandling av personuppgifter och integritetsskyddet. Detsamma gäller sedan länge för svensk lagstift- ning på kamerabevakningsområdet. Detta är grundläggande och ska gälla även framöver.

Det måste följaktligen finnas en balans mellan behovet av kamera- bevakning och skyddet av den personliga integriteten i nu nämnd mening.

Behovet av kamerabevakning och anspråket på integritetsskydd förändras

Den balans som måste finnas mellan behovet av kamerabevakning och skyddet av den personliga integriteten innebär att så länge intresset av kamerabevakning är berättigat och väger tyngre än integritets- skyddsintresset får den enskilde acceptera det intrång i integriteten som bevakningen innebär. Vad som utgör berättigade intressen av kamerabevakning och hur tungt dessa väger är inte en gång för alla givet utan förändras över tid i takt med samhällsutvecklingen. Det- samma gäller i viss mån synen på den personliga integriteten. Be- hoven av kamerabevakning i olika sammanhang kan bli starkare eller svagare och nya behov kan uppkomma, allmänhetens attityd till kamerabevakning kan förändras och tekniken för att vid kamera- bevakning skydda den personliga integriteten kan utvecklas.

Närmare om behovet

Vad först gäller behovet av kamerabevakning har det skett ett fler- tal viktigare förändringar i samhället under senare år. Dessa föränd- ringar kan mötas på olika sätt. Kamerabevakning kan utgöra en av flera verksamma åtgärder.

Risken för och människors oro för terrorangrepp har ökat. Nyligen har ett terrorangrepp skett i centrala Stockholm där ett tidigare terrordåd också skett. Vid angreppet dödades och skadades ett fler-

185

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

tal människor. Under senare år har flera terrorangrepp skett även i andra länder i vår närhet, bl.a. i Frankrike, Belgien, Tyskland och Storbritannien. Tidigare har också terrorhandlingar inträffat i t.ex. Köpenhamn. Angreppen har exempelvis varit riktade mot tunnel- bana, restauranger, platser för musik- och idrottsevenemang samt promenadstråk och torg och har lett till att många människor mist livet eller skadats. Kamerabevakning har i flera av fallen bidragit till att brotten kunnat utredas och att terroristerna och deras med- hjälpare kunnat identifieras och lagföras.

Skilda politiska eller religiösa åsikter i samhället har också i en ökande omfattning lett till olika former av angrepp på människor eller egendom som representerar en motsatt åsikt eller religion. Exempelvis har hoten mot journalister, som är en yrkesgrupp av sär- skild betydelse för det demokratiska samhället, ökat. Det finns också flera exempel på att personer tillhörande en viss religiös eller etnisk grupp eller lokaler som används av gruppen har utsatts för bl.a. hot och skadegörelse just p.g.a. denna tillhörighet.

Mot denna bakgrund har regeringen tagit fram en nationell strategi mot terrorism som ska vara utgångspunkten för Sveriges långsiktiga arbete på detta område både nationellt och internatio- nellt (skr. 2014/15:146). Syftet är att skapa en tydlig struktur för det arbete som krävs för att motverka terroristbrottslighet. Vikten av samverkan mellan olika aktörer har betonats. I strategin har det vidare slagits fast att terrorism bl.a. riktar sig mot offentliga platser som platser för kollektivtrafik och kultur- och köpcentra och att även tillfälliga arrangemang som idrotts- och kulturevenemang har visat sig vara tänkbara mål för terroristattentat.

Även vissa typer av andra brott, liksom ordningsstörningar, begås ofta på och har ibland en direkt koppling till platser där ett stort antal människor samlas. Brotten och störningarna kan därför få allvarliga konsekvenser för människors liv och hälsa eller egen- dom. Det gäller exempelvis brott som begås av s.k. huliganer i sam- band med idrottsevenemang, inne på eller utanför idrottsarenorna eller på allmänna kommunikationer på vägen till eller från evene- mangen. Sådan brottslighet utgör fortfarande ett stort problem.

Också andra incidenter på sådana platser kan få allvarliga följd- verkningar. Som exempel kan nämnas om brand uppstår på en arena eller i en lokal som används för en konsert. Vid sådana händelser är det viktigt att platsen kan utrymmas snabbt och säkert och att

186

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

räddningsinsatser från brandkårs- och sjukvårdspersonal kan styras på ett effektivt sätt.

Ett ytterligare problem som har uppmärksammats under senare tid och som är kopplat till stora folksamlingar eller vissa särskilda platser är att det förekommer att grupper av pojkar eller yngre män tafsar eller på annat sätt förgriper sig på flickor och unga kvinnor. Det har exempelvis inträffat vid flera tillfällen på utomhuskonserter och i simhallar.

Ett annat stort problem är att vissa bostadsområden i Sverige präglas av social oro, utanförskap och kriminalitet. Det skapar otrygg- het för de boende. I vissa områden förekommer att polis, rädd- ningspersonal och andra personer som utövar någon form av sam- hällelig funktion möts av grupper av personer som med våld och på andra sätt hindrar dem eller försvårar för dem att utföra sina arbets- uppgifter. Att dessa centrala funktioner i samhället av sådana skäl inte kan fungera på avsett vis och att de som arbetar i dessa inte kan göra det på ett tryggt sätt är självfallet oacceptabelt. I sådana områden kan det också finnas särskilda problem med att utreda brottslighet på grund av en låg anmälningsfrekvens och ett motstånd mot att vittna.

Slutligen ska nämnas att flyktingsituationen under senare år har lett till att ett stort antal människor har sökt sig till Sverige, vilket bl.a. har medfört trångboddhet på befintliga asylboenden och behov av nya boenden. Det har i sin tur medfört brott och störningar på både befintliga och potentiella boenden, orsakade av såväl boende som externa personer.

Att brottslighet kan bekämpas och lagföras är av grundläggande betydelse för samhället. Samhället blir tryggare att leva i, om brott helt kan förebyggas eller om pågående brott kan avbrytas. Att begångna brott i efterhand kan utredas och lagföras bidrar också till ett tryggare samhälle genom att straffsystemet på det sättet får av- sedd generell brottsavhållande verkan. Det visar att statsmakten menar allvar med straffbuden och beaktar brottsoffrens intressen. Uppgiften att bekämpa och lagföra brott är självfallet i första hand en fråga för polisen, åklagare och domstolar samt vissa andra myn- digheter. Men även andra, t.ex. kommuner, kan ha ett ansvar för eller ett särskilt intresse av att motverka brottslighet och också goda förutsättningar att göra det. Behovet av och kraven på samverkan mellan olika aktörer för detta ändamål ökar hela tiden.

187

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

Kamerabevakning är ett verktyg bland flera som kan förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet eller bidra till att begångna brott kan utredas och lagföras.

Regeringen har i mars 2017 lagt fram skrivelsen Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126). I programmet är regeringens målsättningar för det brottsförebygg- ande arbetet inom olika politikområden samlade. Programmet ska även bidra till att öka kunskaperna om brottsförebyggande arbete och stimulera samverkan mellan fler aktörer. Programmet är en del av en större satsning på brottsförebyggande arbete. I programmet berörs allt från individinriktade insatser till förebyggande åtgärder mot situationer eller platser där risken för brott är hög. Kamera- bevakning behandlas under regeringens målsättningar vad gäller en ökad formell och informell kontroll. Där uttalas bl.a. att kamera- bevakning på särskilt brottsutsatta platser och för vissa brottstyper kan fungera som ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder och också underlätta avslöjandet av pågående brott samt vara av betydelse i efterföljande utredningar.

Undersökningar, både svenska och utländska, visar att kamera- bevakning har vissa brottsförebyggande effekter. Det gäller i första hand platser där brottsnivån är hög och koncentrerad och brotten typiskt sett är planerade, såsom egendomsbrott. I sådana situationer kan kamerabevakning ha en direkt avskräckande verkan på poten- tiella brottslingar.

Vidare kan realtidstillgång till material från kamerabevakning vara av stort värde för Polismyndighetens planlagda operativa brottsföre- byggande insatser. Det gäller t.ex. vid riktade insatser på en särskild plats. Med ledning av information från kamerabevakning kan polisen upptäcka när kända gärningsmän rör sig i området och ingripa före- byggande eller förhindra pågående brott. Det kan också finnas ett underrättelsemässigt behov av material från kamerabevakning, t.ex. för att verifiera om information från andra källor eller hypoteser i ett ärende är riktiga. Material från kamerabevakning kan även utgöra ett viktigt underlag för planering och vidtagande av skyddsåtgärder vid allvarliga hot mot en person eller viss egendom. Exempelvis kan materialet visa om en potentiell gärningsman uppehåller sig i den hotade personens närhet.

Dessutom används material från kamerabevakning, både från Polis- myndighetens egen bevakning och andra aktörers bevakning, i brotts-

188

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

utredningar. Frågan om det funnits kameror på en brottsplats kon- trolleras alltid vid utredning av grova brott. Om brottet begåtts på eller i närheten av färdmedel såsom buss, tåg eller tunnelbana, tar polisen kontakt med den som ansvarar för kollektivtrafiken. Om det gäller en händelse vid en uttagsautomat, kontaktas den berörda banken. Polisen kan också uppsöka brottsplatsen för att få en upp- fattning om vilket material från kamerabevakning som finns att in- hämta därifrån. Materialet kan ge svar på frågor om själva händelse- förloppet och vilka personer eller föremål som varit involverade. Utifrån materialet kan det också vara möjligt att bedöma t.ex. när i tiden en händelse ägt rum, hur länge den pågått eller hur långt per- soner kan ha hunnit under den tid då de inte syns i bild. Ofta har materialet också betydelse för att kunna bedöma tillförlitligheten i uppgifter som tilltalade, målsägande och vittnen lämnar. Materialet kan ge det ytterligare stöd som krävs för att en domstol säkert ska kunna avgöra att den åtalade är gärningsmannen och att den gär- ning som åklagaren påstått har begåtts har inträffat. Ibland kan så- dant material utgöra den enda bevisningen. I andra fall kan mate- rialet ge en tydligare bild än vad muntliga uppgifter kan ge av hur allvarligt ett brott, t.ex. en grov misshandel, varit och därmed ge ett något bättre underlag för att bestämma hur strängt straff som ska dömas ut. Material från kamerabevakning kan alltså föra brottsutred- ningar framåt och bidra till – och ibland vara avgörande för – att lagföring också sker.

Kamerabevakning kan följaktligen användas på olika sätt för att motverka brottslighet av alla typer, inte bara för att genom avskräck- ning förebygga planerade brott av viss typ.

Även i övrigt kan kamerabevakning bidra till säkerhet och trygghet för människor, egendom och miljö. Kamerabevakning kan t.ex. inne- bära att olika slag av faror i trafiken, i naturen och på andra offent- liga platser kan upptäckas och avvärjas. Kamerabevakning kan också bidra till att verkningarna av inträffade olyckor och liknande händelser kan begränsas. Även andra intressen kan främjas genom använd- ning av kamerabevakning, t.ex. intresset av att upprätthålla en god arbetsmiljö. Kamerabevakning kan även ha en funktion att fylla i olika verksamheter för planering, kontroll m.m. Möjligheterna till kamera- bevakning för sådana ändamål förbättras hela tiden i takt med den tekniska utvecklingen.

189

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

Sammanfattningsvis har behoven av kamerabevakning ökat både när det gäller brottsutsatta platser eller platser med en generell hot- bild riktad mot sig och andra platser.

Behovet tillgodoses inte i dag

De ovan beskrivna behoven av kamerabevakning tillgodoses dock inte i dag fullt ut av möjligheterna enligt gällande rätt att bedriva kamerabevakning.

Det kan vara svårt att visa att en plats är så drabbad av brott att den ska få kamerabevakas. För att inspelning av material ska få ske krävs vidare att platsen är särskilt brottsutsatt. Det fordrar utförlig dokumentation om att allvarlig eller omfattande brottslighet redan har inträffat på platsen. Vissa platser är inte, eller kan inte visas vara, frekvent utsatta för brott men löper likväl jämfört med andra platser i samhället en särskild risk att utsättas för brott. Det är oftast platser som drabbats av brottslighet av vissa typer och i viss omfattning eller som annars har en generell hotbild riktad mot sig. Som exempel kan nämnas lokaler och platser som används av reli- giösa samfund eller för asylboende. Även medieredaktioner kan ha en sådan hotbild riktad mot sig. På platser med nybyggnation, t.ex. nya bostäder, där en särskild risk för brottslighet på goda grunder kan antas i det enskilda fallet är det i regel omöjligt att på förhand visa platsens utsatthet för brott.

Också andra platser kan löpa en särskild risk, som ibland till- fälligt kan öka ytterligare, att utsättas för allvarlig brottslighet men i dag ha tillstånd till kamerabevakning som är begränsade i vissa avseenden. Det gäller t.ex. vissa platser för kollektivtrafik. På exem- pelvis större järnvägsstationer kan tillståndet medge bevakning endast av ett visst område eller under en viss tid trots att sådana platser kan utgöra potentiella objekt för terrorangrepp. Det har förekommit att en mer omfattande bevakning för att möta en hastigt upp- kommen förhöjd risk för terrorangrepp på en sådan plats åstad- kommits genom att Polismyndigheten ”tillfälligt tagit över” bevak- ningen från den som annars bedriver denna. Polismyndigheten har då åberopat sin möjlighet att bedriva kamerabevakning tillstånds- fritt under viss tid. Huruvida ett sådant tillfälligt övertagande är invändningsfritt rättsligt sett är inte helt säkert. För kamerabevak-

190

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

ning gäller vissa bestämmelser om säkerhet m.m., som i det enskilda fallet kan lägga hinder i vägen för en sådan lösning.

Även på platser som kan visas vara brottsutsatta kan det vara svårt att få tillstånd till kamerabevakning. Det gäller främst gator och torg där det är kommunen som vill bedriva kamerabevakning i syfte att motverka brottslighet. Visserligen finns det inte något lag- ligt hinder mot att en kommun söker och beviljas tillstånd till så- dan bevakning. I rättspraxis har det emellertid slagits fast att det är en betydande skillnad mellan kamerabevakning av gator och torg som utförs av polisen och sådan bevakning som sker i kommunal regi och att detta bör beaktas vid den avvägning som ska göras mellan intresset av kamerabevakning och intresset av integritets- skydd. Det är visserligen riktigt att det är polisen som i första hand har i uppgift att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det finns dock numera, som framgått ovan, en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande arbete. Ett förbättrat brottsförebyggande arbete på lokal nivå kan omfatta situationella åtgärder, t.ex. kamerabevakning, som syftar till att minska sanno- likheten för att brott begås. Vidare har kommuner ett eget ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen.

Även andra aktörer kan ha ett starkt intresse av att motverka brott genom egna åtgärder för att säkerställa att deras verksamheter kan bedrivas utan störningar och för att skydda personal och be- sökare. Det kan gälla exempelvis på platser som akutmottagningar på sjukhus och väntrum hos myndigheter. För dessa kan kamera- bevakning vara ett bra komplement till andra åtgärder. Kamera- bevakning kan direkt avskräcka personer från att begå brott på platsen eller öka den upplevda tryggheten för dem som vistas på platsen och därigenom öka den sociala kontrollen där. Emellertid är det inte alltid som kamerabevakning i sådana sammanhang tillåts.

Inte heller finns det allmänt sett någon möjlighet att kamera- bevaka för att motverka brottslighet riktad mot vissa särskilt ut- satta fordon eller personer som använder dessa, såsom räddnings- fordon och brandmän eller polisbilar och polismän. Ytterligare ett exempel på brottslighet som riktas mot fordon och annan liknande lös egendom där kamerabevakning kan ha en roll att spela är jord- bruks- och skogsbruksmaskiner. Sådan egendom representerar höga

191

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

värden och är stöldbegärlig. Egendomen måste ofta lämnas obevakad, inte sällan ute i skog och mark.

Generellt sett kan också sägas att kamerabevakning i syfte att utreda framtida brott ännu inte synes ha fått samma genomslag i praxis vad gäller meddelade tillstånd som syftet att direkt förebygga att brott begås. Att kamerabevakning får ske i det förstnämnda syftet tydliggjordes när kameraövervakningslagen sommaren 2013 ersatte den tidigare gällande lagen på området. Denna mer indirekta brottsförebyggande verkan tar sikte på brottslighet i allmänhet och kan därför få stor betydelse förutsatt att den ges ett genomslag i praktiken.

Avslutningsvis ska framhållas att intresset av att skydda den per- sonliga integriteten inte alltid står i motsats till intresset av kamera- bevakning utan tvärtom kan förstärka detta. Staten har ett ansvar för att i största möjliga utsträckning skydda medborgarna från inte- gritetsangrepp av olika slag från andra enskilda. Det kan exempelvis göras genom att lagstiftningsvägen möjliggöra för staten själv, t.ex. genom Polismyndigheten, eller för andra aktörer att använda kameror i det syftet. Att minska risken för att människor blir utsatta för brott eller att åtminstone möjliggöra att brott utreds och lagförs är centralt ur ett brottsofferperspektiv. På motsvarande sätt har det allmänna ett visst ansvar för att förebygga att människor utsätts för andra faror i den offentliga miljön och för att begränsa effekterna när sådana faror har realiserats. Medborgarnas krav på det allmänna i dessa hänseenden förändras också över tid.

Sammanfattningsvis motsvarar möjligheterna att bedriva kamera- bevakning i dag inte de ökade behoven av sådan bevakning.

Närmare om skyddet mot integritetsintrång och attityden till kamerabevakning

Att det finns behov av kamerabevakning innebär inte med auto- matik att sådan bevakning ska få ske. Kamerabevakning innebär ett intrång i enskildas intresse av att inte bli föremål för kamera- bevakning och får därför inte ske slentrianmässigt. Den personliga integriteten skyddas bl.a. av Europakonventionen och regerings- formen. Även den nya EU-regleringen på dataskyddsområdet syftar till att förstärka skyddet för den personliga integriteten.

192

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

Den tekniska utvecklingen har inneburit en drastisk ökning av möjligheterna att använda kameror i olika sammanhang och att sprida materialet, som ofta är av god kvalitet. Det är därför angeläget att skyddet för den personliga integriteten är starkt så att otillbörliga integritetsintrång kan undvikas.

Samtidigt har, som framgått av avsnitt 4.3, attityden hos allmän- heten i Sverige till kamerabevakning blivit allt mer positiv vad gäller bevakning på allmänna platser, såsom gator och torg samt i kollek- tivtrafiken. Exempelvis kamerabevakas i stor utsträckning bussar, pendeltåg, spårvagnar och tunnelbana samt vissa hållplatser och sta- tioner. Det är platser där många människor passerar och som nor- malt ligger i anslutning till områden där människor bor eller befinner sig för nöje och rekreation. Det finns inte något som tyder på att det inom överskådlig framtid skulle ske en större omsvängning i denna attityd. Den ökade acceptansen för kamerabevakning torde delvis ha sin förklaring både i att bilder numera tas och sprids i en helt annan omfattning än tidigare och i att kamerabevakning bidrar till att människor i allmänhet upplever en trygghet på platser som bevakas. Det kan också vara så att människor i dag med hänsyn till hur tekniken för spridning av material har utvecklats ser det som viktigare än kamerabevakningen i sig om bilder från bevakningen sparas, vem som kan se bilderna och hur dessa behandlas vidare.

Sammanfattningsvis måste anspråket på att skydda enskilda mot intrång i den personliga integriteten vara starkt. Synen på kamera- bevakning bland allmänheten i Sverige har dock blivit allt mer positiv.

Integritetsfrämjande teknik

Vad slutligen gäller de tekniska möjligheterna att skydda enskildas personliga integritet har dessa ökat efter hand som teknikutveck- lingen fortskridit. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Som exem- pel på integritetsfrämjande teknik kan nämnas sådan teknik som innebär att personer i bild maskeras så att det inte går att identifiera dem och teknik som krypterar upptaget bild- och ljudmaterial. Ytterligare ett exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrottslarm, överfallslarm, evakueringslarm och larm som aktiveras av skottlossning, glaskross eller människoskrik. Det förekommer

193

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

också exempelvis teknik som innebär att ”ursprungsbilden” raderas omedelbart och att endast viss information lämnar kameran, t.ex. in- formation om antalet människor som passerat denna.

Möjligheterna till kamerabevakning bör öka – samtidigt bör skyddet för den personliga integriteten förstärkas

Den utveckling som beskrivits ovan har medfört ett ökat behov av att kunna bedriva kamerabevakning för viktiga samhälleliga och andra berättigade intressen. Samtidigt har allmänhetens attityd till kamerabevakning förändrats i en mer accepterande riktning. Vidare har de tekniska möjligheterna att skydda den personliga integri- teten vid kamerabevakning förbättrats. Det måste därför anses möj- ligt och rimligt att öka möjligheterna till kamerabevakning för be- rättigade syften utan att det skapar en obalans i förhållande till skyddet för den personliga integriteten. Även med en ökad användning av kamerabevakning, som svarar mot dagens och morgondagens behov, kan alltså en godtagbar balans mellan, å ena sidan, behovet av kamerabevakning och, å andra sidan, integritetsskyddet uppnås. Mot den bakgrunden ska som utgångspunkt gälla att den nya kamera- bevakningslagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning. Samtidigt bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga inte- griteten vid kamerabevakning. Det kan t.ex. åstadkommas genom generella bestämmelser om hur material från kamerabevakning får behandlas och, som tas upp i det följande avsnittet, genom särskilda bestämmelser om kamerabevakning på arbetsplatser.

Integritetsskyddet på arbetsplatser bör förstärkas

Den i avsnitt 2 nämnda Integritetskommittén har utifrån ett individ- perspektiv kartlagt och analyserat risker för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma i samband med användning av informationsteknik. Kommittén har bl.a. undersökt användningen av kameror i arbetslivet. I denna del har kommittén uttalat följande (SOU 2016:41 s. 232 ff. och s. 241).

I vissa branscher är kameraövervakning av arbetstagare mycket vanligt förekommande. Det kan röra sig om kameraövervakning både på platser dit allmänheten har tillträde och på platser dit allmänheten inte

194

SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

har tillträde. Ett exempel på det förra är övervakning av butiksytor där både kunder och butikspersonal vistas. Ett exempel på det senare kan i samma butik vara övervakning av områden där bara personal får vistas såsom i lager eller pausutrymmen.

Den kameraövervakning som inbegriper arbetstagare kan i många fall egentligen vara inriktad på att övervaka eller kontrollera verksam- hetens kunder, patienter eller brukare. Men eftersom arbetstagarna befinner sig i samma lokaler, träffas även de av arbetsgivarens över- vakning.

År 2013 genomförde 19 av länsstyrelserna ett stort antal nationellt samordnade tillsynsinsatser inriktade på kameraövervakning i gallerior och köpcentrum och deras butiker. [– – –] I den samordnade tillsynen besöktes 116 gallerior och 693 butiker och övriga verksamheter. Efter butikerna var de flesta besökta verksamheterna restauranger och caféer. Av totalt 809 besök ledde 327 till anmärkningar. De vanligaste anmärkningarna var att det saknades överenskommelser med personalen om kameraövervakningen, att kameror var felriktade, att övervakning gjordes utanför butikslokal, att skyltningen var bristfällig eller obefintlig samt att anmälan eller tillstånd saknades.

Butiker, restauranger och caféer finns också med bland de arbets- platser som pekades ut i Sveriges radios programserie om kamera- övervakning av arbetsplatser hösten 2014. Den mest omtalade bristen som nämns i programserien är olaglig användning av inspelningar från övervakningen. I programserien förekommer exempel på att inspelat material används för att kontrollera om anställda på ett lager står och pratar med varandra eller hur länge butikspersonal samtalar med kunderna. Även övervakningskameror på äldreboenden, som anhöriga sätter upp i sina släktingars rum eller lägenheter, tas i programserien upp som något som personalen kan uppleva som ett intrång.

Under år 2015 granskade Datainspektionen kameraövervakningen hos fyra butiker tillhörande olika detaljhandelskedjor. Myndigheten granskade specifikt övervakningskameror som var riktade mot platser som lager, lastkajer och liknande, alltså områden där kunder normalt sett inte befinner sig. I besluten riktade Datainspektionen kritik mot samtliga fyra butiker för hur dessa kameraövervakade lagerutrymmen, personalingångar och lastkajer… Butikerna kritiserades även för att de inte tillräckligt tydligt informerade om den kameraövervakning som förekommer. [– – –]

Det kan således konstateras att många arbetstagare i landet över- vakas för ändamål och på ett sätt som inte är förenligt med gällande lagstiftning. Om den tilltagande teknikutvecklingen och den nedåt- gående prisutvecklingen för kameraövervakningsutrustning håller i sig, finns dessutom en risk för att de redan konstaterade bristerna kommer att öka i takt med att allt fler övervakningskameror installeras på arbets- platserna. [– – –]

Risken är också stor att material från kameraövervakning kan komma att användas för andra ändamål än de som ursprungligen föranledde installationen av övervakningskamerorna. Som exempel kan nämnas

195

En ny kamerabevakningslag

SOU 2017:55

ett ärende hos Datainspektionen där material från kameraövervak- ningen i en skola användes för att kontrollera hur den kontrakterade städentreprenören utförde sitt arbete på kvällarna. Kamerorna hade egentligen satts upp för att förhindra skadegörelse, inbrott och stölder.

Av Sveriges Radios rapportering framgår också att länsstyrelserna vanligtvis endast förmår utföra enstaka stickprovskontroller av arbets- givarnas tillämpning.

Tillsyn av kameraövervakning på platser dit allmänheten inte har tillträde görs av Datainspektionen. Det är uppenbart att en så liten myndighet med många andra arbetsuppgifter inte kan göra annat än ett fåtal stickprovskontroller när det gäller en så pass omfattande och nationellt spridd företeelse som kameraövervakning. [– – –]

Kommittén anser därför att kameraövervakning på arbetsplatser innebär en allvarlig risk för den personliga integriteten. Samtidigt måste beaktas att kameraövervakning kan medföra direkta fördelar för enskilda arbetstagare, främst när säkerheten på arbetsplatsen förbättras av övervakningen.

Samma bedömning som Integritetskommittén har gjort görs i detta sammanhang. Som en ytterligare utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen ska därför gälla att integritetsskyddet vid kamerabevak- ning på arbetsplatser bör förstärkas.

I sammanhanget ska nämnas att när det gäller de ovan nämnda butikerna som Datainspektionen granskade och riktade kritik mot utfärdade inspektionen samtidigt vissa förelägganden. Dessa har över- klagats till förvaltningsdomstol.

196

10Lagens syfte och tillämpningsområde

10.1Lagens inledande bestämmelser om syfte m.m.

Förslag: Kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande be- stämmelse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförord- ningen, som genomför dataskyddsdirektivet eller som avser sådan bevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet.

I kamerabevakningslagen ska vidare anges att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

En bestämmelse som anger hur lagen förhåller sig till andra bestämmelser ska också finnas. Utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla

1.dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller

2.brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskydds- direktivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdata- lagen.

Bedömning: Någon allmän bestämmelse i kamerabevaknings- lagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndig- hetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse

197

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs inte.

Skälen för förslaget och bedömningen

Syfte m.m.

Den nya kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande bestäm- melse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningen och som genomför dataskyddsdirektivet. En sådan bestämmelse ska regelmässigt tas in i svensk lagstiftning som har unionsrättslig bakgrund. För fullständighetens skull ska i bestämmelsen lämpligen också anges att lagens bestämmelser även avser sådan kamera- bevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet.

Vidare bör lagen innehålla en bestämmelse om lagens syfte. Som framgått av avsnitt 7.1.2, 7.2.2 och 7.3 är en sådan bestämmelse möjlig att ha på både förordningens tillämpningsområde och direk- tivets tillämpningsområde liksom på det område för kamerabevak- ning som faller utanför EU-regleringen. I dagens kameraövervak- ningslag finns en syftesbestämmelse som, enligt vad som framgått av de angivna avsnitten, är förenlig med den nya EU-regleringen. Lagens syfte anges vara att tillgodose behovet av kameraövervak- ning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. En sådan tudelad och tydlig syftesbestämning rimmar alltså väl med förordningen och direktivet. En liknande bestämmelse i kamerabevakningslagen framstår också som lämplig. Den kan ge uttryck för det övergrip- ande målet med bestämmelser om kamerabevakning, nämligen att åstadkomma en lämplig balans mellan nyttan med kamerabevakning och skyddet av enskilda mot integritetsintrång. En syftesbestäm- melse kan vidare ge vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelser som enligt lagen ska gälla för kamerabevakning. Att kamerabevakning också kommer att regleras genom bestämmelser i förordningen och, som föreslås nedan, genom bestämmelser i annan lagstiftning som kompletterar förordningen eller genomför direktivet kan inte anses hindra en syftesbestämmelse i kamerabevakningslagen eller att den ges en vid utformning. Den kan tjäna till vägledning även i tillämpningen av sådana bestämmelser.

198

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

I personuppgiftslagen och registerförfattningar, som bygger på 1995 års dataskyddsdirektiv, uttrycks ofta författningens syfte något annorlunda än i kameraövervakningslagen i den del som avser integriteten. Där anges syftet vara att ”skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av personupp- gifter”. I den nya brottsdatalagen, som genomför direktivet, anges syftet bl.a. vara att ”skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter i samband med behandling av personuppgifter”. Denna formulering knyter an till hur syftet anges i direktivet. I förordningen uttrycks syftet på ett likartat sätt. I enlighet med den tidigare fastslagna utgångspunkten att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EU-regleringen i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda skulle lagens syfte kunna anges på motsvarande sätt. Å andra sidan framstår kameraövervaknings- lagens uttryckssätt som bättre anpassat för de bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen. Syftesbestämmelserna i för- ordningen och brottsdatalagen är mer allmänt hållna och anpassade för det stora antal rättigheter m.m. som finns i de regleringarna. Dessa syftesbestämmelser kommer att gälla när förordningen eller brottsdatalagen ska tillämpas vid kamerabevakning. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att uttrycka kamerabevaknings- lagens syfte i den diskuterade delen på samma sätt som i kamera- övervakningslagen men med vissa mindre justeringar.

Följaktligen föreslås en bestämmelse i kamerabevakningslagen med innehåll att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan be- vakning.

Förhållandet till andra bestämmelser

Som slagits fast tidigare är det en utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen att den endast bör innehålla de bestämmelser som sär- skilt behövs för kamerabevakning. Som kommer att framgå i det följande föreslås i enlighet med denna utgångspunkt endast vissa materiella bestämmelser i lagen. I övrigt ska bestämmelser i förord- ningen och i andra författningar gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen i den utsträckning de kan tillämpas på sådan

199

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

bevakning. Det gäller främst dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller brottsdatalagen, som genomför direktivet, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen beroende på om bevakningen utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningens tillämpningsområde eller direktivets och brottsdatalagens tillämp- ningsområde. Såväl dataskyddslagen som brottsdatalagen är subsi- diära till annan lagstiftning om behandling av personuppgifter, såsom kamerabevakningslagen, och gäller därför endast i den mån den särskilda lagstiftningen saknar bestämmelser. Också register- författningar, som har företräde framför dataskyddslagen och brottsdatalagen, kan någon gång innehålla bestämmelser som kan tillämpas på kamerabevakning. Det föreslås därför att det ska finnas en bestämmelse i kamerabevakningslagen som anger hur lagen för- håller sig till andra bestämmelser. Bestämmelsen föreslås ange också förhållandet till förordningen. Förordningen gäller visserligen direkt för kamerabevakning i de delar den kan tillämpas på sådan bevakning och förutsatt att kamerabevakningslagen inte innehåller särskilda bestämmelser. För att göra paragrafen fullständig och be- griplig bör detta dock också framgå. En sådan upplysning är fören- lig med förordningen. Bestämmelsen föreslås ha det innehållet att utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla

1.dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som med- delats med stöd av den lagen eller annan författning som kom- pletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller

2.brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirek- tivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen.

Dataskyddsutredningen har föreslagit att bestämmelserna i förord- ningen – i den ursprungliga lydelsen – och dataskyddslagen i tillämp- liga delar ska gälla även vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i EU-för- draget, dvs. som utförs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Verksamhet som inte omfattas av unions-

200

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

rätten är bl.a. verksamhet som rör nationell säkerhet och verksam- het på försvarsområdet.

Den föreslagna bestämmelsen i kamerabevakningslagen som hän- visar till bl.a. dataskyddslagen innebär att förordningen och data- skyddslagen gäller även för kamerabevakning på det nu angivna området. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpningsområde kan det dock komma att föreskrivas undantag från den bestämmelse i data- skyddslagen som gör förordningen och den lagen tillämplig. Ett sådant undantag innebär att den sektorsspecifika författningen eller brottsdatalagen i stället gäller för personuppgiftsbehandling i en sådan verksamhet, inklusive för kamerabevakning i verksamheten.

När det gäller de materiella bestämmelser som ska finnas i kamera- bevakningslagen ska vidare, vilket framgår av kommande avsnitt, bestämmelser i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med föreskrifter göras tillämpliga i vissa av- seenden som knyter an till de frågor som regleras specifikt i lagen.

En allmän bestämmelse om laglig kamerabevakning?

En annan grundläggande fråga är om det i kamerabevakningslagen behövs eller bör finnas en allmän bestämmelse vad gäller viss kamerabevakning på förordningens tillämpningsområde och kamera- bevakning på direktivets tillämpningsområde för att bevakningen överhuvudtaget ska vara laglig, dvs. vila på en rättslig grund.

Enligt förordningen är personuppgiftsbehandling laglig bl.a. när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Av förordningen följer vidare att grunden för sådan behandling ska fastställas i natio- nell rätt eller unionsrätten. Vidare måste ändamålet med behand- lingen vara nödvändigt för att utföra uppgiften respektive myndig- hetsutövningen. Som framgått av avsnitt 7.1.8 har Dataskydds- utredningen kommit till slutsatsen att kravet på stöd i nationell rätt inte avser behandlingen i sig utan myndighetsutövningen eller uppgiften av allmänt intresse. Utredningen har bedömt att det inte krävs någon ny svensk reglering på generell nivå för att sådan behandling som sker som ett led i myndighetsutövning ska kunna ske, eftersom all myndighetsutövning i Sverige måste ha stöd i

201

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

gällande rätt. Vad gäller behandling som sker för att kunna utföra en uppgift av allmänt intresse har utredningen bedömt att sådana uppgifter har stöd i gällande rätt vad avser myndigheter och privata aktörer som agerar på uppdrag av myndigheter. Övrig privaträttslig verksamhet av allmänt intresse kan enligt utredningen ibland vara fastställd i lagstiftningen. Utredningen har ansett att det inte heller i fråga om dessa uppgifter behövs någon ny svensk reglering på generell nivå. Utredningen har ändå föreslagit att det i dataskydds- lagen tydliggörs att personuppgifter får behandlas, om behand- lingen är nödvändig antingen som ett led i myndighetsutövning som den personuppgiftsansvarige utövar enligt lag eller annan för- fattning eller för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan för- fattning, av kollektivavtal eller av beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Enligt direktivet är behandling av personuppgifter laglig endast om behandlingen är nödvändig för att en behörig myndighet ska kunna utföra en uppgift på grundval av unionsrätten eller nationell rätt i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder eller skydda mot eller förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Som framgått av avsnitt 7.2.4 har Utredningen om 2016 års dataskydds- direktiv ansett att det inte kan vara personuppgiftsbehandlingen i sig som avses. Enligt utredningen ska direktivet tolkas så att per- sonuppgiftsbehandling alltid ska ha stöd i den behöriga myndig- hetens arbetsuppgifter så som de kommer till uttryck i unions- rätten eller i nationell lagstiftning och andra för verksamheten bind- ande beslut om arbetsuppgifter. Utredningen har föreslagit att detta ska framgå av brottsdatalagen. Utredningens bedömning är att direktivets krav uppfylls genom de författningar som reglerar verk- samhet i vilken personuppgiftsbehandling förekommer på direktivets område tillsammans med brottsdatalagen och registerförfattningar.

Förordningen och direktivet måste förstås på motsvarande sätt när det gäller kamerabevakning. Någon allmän bestämmelse i kamera- bevakningslagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndighetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs alltså inte. Dataskyddslagen och brottsdatalagen kommer att innehålla bestämmelser om rättslig

202

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

grund som kan gälla för kamerabevakning enligt den ovan före- slagna bestämmelsen om kamerabevakningslagens förhållande till andra bestämmelser. Det förtjänar att understrykas att för att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske måste den vara laglig i den mening som krävs enligt förordningen och dataskyddslagen eller direktivet och brottsdatalagen. Huruvida kamerabevakning dess- utom endast ska få ske efter tillstånd behandlas i avsnitt 11.

10.2Lagens materiella tillämpningsområde

Förslag: Kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning. Med kamerabevakning ska förstås

2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptag- ning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och

3.att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används.

Skälen för förslaget

Det materiella tillämpningsområdet ska i stort vara detsamma som tidigare…

I dag avgränsas kameraövervakningslagens materiella tillämpnings- område genom en definition av begreppet kameraövervakning. Med kameraövervakning avses användning av övervakningsutrustning, dvs. övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Med övervakningskameror avses TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för person- övervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrust-

203

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

ning används för personövervakning. Med övrig övervaknings- utrustning avses separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial.

Regeringen har nyligen föreslagit att kameraövervakningslagen inte ska omfatta kameraövervakning som sker från drönare, om över- vakningen bedrivs av någon annan än en myndighet (prop. 2016/17:182). Undantaget ska träda i kraft den 1 augusti 2017. Riksdagen väntas besluta i frågan under senare halvan av juni 2017 (bet. 2016/17:JuU31).

Definitionen av övervakningskameror, särskilt dess första del, är den centrala för lagens materiella tillämpningsområde. Denna definition har i väsentliga delar varit densamma sedan den första lagstiftningen på området, lagen (1977:20) om TV-övervakning, infördes. Av förarbetena till den lagen (prop. 1975/76:194 s. 15 ff.) framgår att TV-apparatur då kommit till användning i allt större utsträckning. Användningen av sådan apparatur ansågs få ett inslag av försåtlighet genom att övervakaren kunde uppehålla sig på en plats där denne inte kunde iakttas av den person mot vilken apparaturen verkade och som var omedveten om dess existens. Hos den enskilde som var medveten om övervakningen kunde en känsla av otrygghet uppkomma. Det ansågs föreligga en särskild risk från integritetssynpunkt för det fall apparaturen skulle få en sådan spridning att medborgarna mer allmänt skulle utsättas för någon form av övervakning. Mot den bakgrunden bedömdes det som angeläget att genom lagstiftning begränsa möjligheterna till TV- övervakning. Dold sådan övervakning skulle i princip inte få före- komma.

Lagstiftningen på området har alltsedan den första lagen om- fattat både bevakning med kameror som monterats på fasta platser, t.ex. på eller i byggnader eller på stolpar, och bevakning med kameror som monterats på eller i rörliga objekt, t.ex. fordon. Användning av handhållna kameror, dvs. kameraanvändning från rörliga subjekt, har däremot inte omfattats. Kamerabevakning av det förstnämnda slaget var ursprungligen vanligast förekommande och kom därför av naturliga skäl att stå i fokus för lagstiftningen. Även senare lagstiftning på området har i huvudsak haft samma fokus, trots att den tekniska utvecklingen inneburit att kameraanvändning från rör- liga objekt fortlöpande har ökat.

204

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

Den tekniska utvecklingen och utvecklingen i samhället i övrigt har fortsatt. I dag är kameror generellt sett billigare, enklare att använda och mer tillgängliga än de varit tidigare. Kameror kan användas på en mängd olika sätt och för olika syften. Exempelvis har det blivit förhållandevis vanligt att i olika sammanhang använda kameror, vars bild- och ljudmaterial håller hög kvalitet, på eller i rörliga objekt, t.ex. på eller i bilar och på drönare. Detsamma gäller användning av kameror som bärs av människor. Stora delar av befolkningen har ofta med sig kameror, t.ex. i sina mobiltelefoner. Vissa yrkesgrupper bär kameror med eller på sig för att vid behov använda dessa i tjänsten. Utvecklingen har också lett till förändrade vanor. Det inte ovanligt att människor i dag publicerar bilder från sin vardag på sociala medier där bilderna kan få en stor spridning. Bilder tas och sprids numera på ett sätt som för inte så länge sedan var svårt att föreställa sig från såväl teknik- som integritetssynpunkt. Å ena sidan torde denna utveckling i någon mån ha fått till följd att synen på vilket integritetsintrång som det innebär att bli foto- graferad eller filmad har förändrats hos många människor i en mer accepterande riktning. Å andra sidan kan utvecklingen sägas ha medfört att behovet av skydd mot otillbörliga integritetsintrång är större än tidigare.

De skäl som ursprungligen har motiverat lagstiftningen på kamera- bevakningsområdet och hur denna avgränsats gör sig därför i prin- cip fortfarande gällande. Det har inte heller i den kartläggning och utvärdering som gjorts, och som redovisats i avsnitt 5, framkommit att det finns anledning att ge den nya kamerabevakningslagen ett tillämpningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som hittills gällt. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag.

Integritetsskäl skulle visserligen kunna åberopas för en utvidg- ning till i princip all kameraanvändning, även t.ex. användning av handhållna kameror. De potentiella riskerna med användning av kameror, särskilt behandlingen av bildmaterialet och ibland även av ljudmaterial, är betydligt större nu än tidigare. För en utvidgning talar också att det skulle bli enklare att avgöra om lagen är tillämp- lig. Ett så omfattande tillämpningsområde skulle emellertid sam- tidigt medföra att t.ex. ett eventuellt krav på tillstånd till bevakning enligt lagen skulle, även om det begränsas, medföra en helt ny eller utökad skyldighet för många. Det är inte heller realistiskt att nu med den utbredda användningen av kameror i olika sammanhang

205

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

inkludera all användning i lagen och låta lagens materiella bestäm- melser gälla generellt. Att viss kameraanvändning även fortsätt- ningsvis lämnas utanför innebär, som beskrivits i avsnitt 8, inte heller att den användningen lämnas helt oreglerad. Den nya data- skyddsförordningen och den generella kompletterande lagen till förordningen, dataskyddslagen, eller den nya generella brottsdata- lagen, som genomför dataskyddsdirektivet, kommer att gälla för sådan kameraanvändning.

Av de angivna skälen finns det inte heller anledning att avsevärt inskränka kamerabevakningslagens tillämpningsområde jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Däremot bör kamera- bevakningslagen, som framgått av avsnitt 9, endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Som fram- går av senare avsnitt ska lagen bl.a. innehålla ett krav på upplysning vid kamerabevakning och ett krav på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning. Dessa krav måste givetvis utformas med beakt- ande av de olika former av kamerabevakning som lagen ska om- fatta. Det innebär att viss kamerabevakning kan behöva undantas från dessa krav.

Det finns dock ändå anledning att utforma lagens materiella tillämpningsområde annorlunda jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Skälen för det redovisas i avsnittet nedan. I de därpå följande avsnitten diskuteras hur tillämpningsområdet kan och ska utformas.

…men bör delvis förändras

Vid den utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts har det framkommit att det inte sällan varit svårt att tillämpa lagen i för- hållande till ny teknik. Problemen har främst rört frågan om lagen varit tillämplig eller inte. Rekvisiten uppsatt och utan att manövreras på platsen i definitionen av övervakningskameror har ansetts svår- tolkade. Exempelvis har det varit svårt att avgöra i vilken utsträck- ning lagen är tillämplig på kameror som sätts upp på eller i rörliga objekt som t.ex. i bilar och på drönare. Andra exempel där det ibland varit oklart om lagen varit tillämplig eller inte har gällt kame- ror som bärs på kroppen, webbkameror för videokonferens hos

206

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

arbetsgivare eller på internetcaféer och annan utrustning för video- konferens.

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i två domar hösten 2016 (HFD 2016 ref. 71) prövat om en kamera monterad på ett cykel- styre eller på insidan av vindrutan i en bil respektive en kamera monterad på en drönare föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandena framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd eller flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på fordonet respektive drönaren. I de fall som domstolen prövade var kamerorna att anse som uppsatta.

I fråga om platsen för manövrering anförde HFD i det först nämnda avgörandet att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida i bilen, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen.

I det andra avgörandet konstaterade domstolen att kameran på drönaren skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följakt- ligen av kameraövervakningslagen.

Vidare har Förvaltningsrätten i Stockholm i en dom den 20 okto- ber 2016 (mål nr 383-16) prövat om kameraövervakningslagen var tillämplig på Försäkringskassans användning av webbkameror för videosessioner mellan personer som tar kontakt med Försäkrings- kassan och handläggare där. Förvaltningsrätten ansåg att en sådan webbkamera var manövrerad på platsen. Handläggaren hade under videosessionen en pågående kontroll över kameran, eftersom denna var en förutsättning för sessionen och handläggaren hela tiden be- fann sig i kamerans omedelbara närhet. Under sessionen skedde också en direkt styrning över vad som visades i kameran. Kamera- övervakningslagen var därför inte tillämplig.

De redovisade avgörandena innebär att flera av de nämnda frågorna om kameraövervakningslagens tillämplighet på ny teknik har besva-

207

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

rats. Fortfarande kan dock förutses vissa svårigheter att tolka tillämpningsområdet, om detta skulle anges på samma sätt i den nya kamerabevakningslagen. Det gäller främst kameror som är pla- cerade på eller i fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt.

Det finns alltså skäl att överväga hur tillämpningsområdet i kamera- bevakningslagen bör se ut och utforma detta på ett något annor- lunda sätt än vad som gjorts i kameraövervakningslagen.

Utgångspunkter för utformningen av tillämpningsområdet

Frågan är då hur kamerabevakningslagens materiella tillämpnings- område övergripande sett kan och bör utformas.

Vad först gäller hur tillämpningsområdet ska förhålla sig till för- ordningen och direktivet får det, som framgått av avsnitt 7.1.3 respektive 7.2.3, i lagen införas ett kamerabevakningsbegrepp som både på förordningens område och på direktivets område är antingen snävare eller vidare än begreppet personuppgiftsbehandling. Vad gäller sådan kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen kan, som framgått av avsnitt 7.3, i och för sig fritt väljas vilket begrepp som bör införas. Som framgått tidigare bör dock bestäm- melserna i kamerabevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamerabevakning. Tillämpningsområdet kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig. I sammanhanget ska erinras om att Dataskydds- utredningen har föreslagit att dataskyddslagen ska innehålla en bestämmelse om att förordningen och lagen ska tillämpas även vid personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unions- rätten och i verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Genom en hänvisning till dataskyddslagen kan alltså bestämmelserna i förordningen och den lagen gälla för sådan kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen och som faller utanför förordningens egentliga tillämpningsområde.

Som utgångspunkter vid utformningen gäller vidare att kamera- bevakningsbegreppet bör anpassas till EU-regleringen i delar där det i och för sig kan utformas annorlunda; i den utsträckning det är lämpligt bör dock tillämpningsområdet utformas med förebild i kameraövervakningslagen.

208

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

Vidare är det ofrånkomligt med en utformning som är teknik- beroende. Detta eftersom tillämpningsområdet, som slagits fast inledningsvis, inte genomgripande ska förändras jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Att viss kameraanvänd- ning inte ska omfattas innebär med nödvändighet att denna måste särskiljas från den som ska omfattas. Vidare måste denna form av personuppgiftsbehandling särskiljas från annan sådan behandling.

En avgränsning av tillämpningsområdet som i stället utgår från syftet med en kamerabevakning i det enskilda fallet är inte lämplig. En avgränsning av det slaget medför sina och helt nya tillämpnings- svårigheter och riskerar att göra lagens bestämmelser tandlösa. En sådan lösning är också svår att förena med det förhållandet att lagen inte bör omfatta t.ex. användning av handhållna kameror. Som framgår av avsnitt 12 nedan finns det vidare goda skäl att generellt sett låta ett krav på upplysning om kamerabevakning gälla oavsett i vilket syfte bevakningen bedrivs. Dessutom är förord- ningen och direktivet uppbyggda så att deras materiella tillämp- ningsområden i grunden omfattar all behandling av personuppgifter oavsett syfte.

Följaktligen görs bedömningen att kamerabevakningslagen måste avgränsas genom kriterier som delvis är av teknisk karaktär.

Olika avgränsningar är tänkbara

Olika avgränsningar är tänkbara vad gäller utformningen av det materiella tillämpningsområdet. Nedan behandlas först vilken utrustning som ska omfattas. Därefter övervägs om dagens begrepp ”utan att manövreras på platsen” bör behållas. Sedan diskuteras tre olika alternativ för att avgränsa tillämpningsområdet i övrigt och dras en slutsats om vilket alternativ som ska väljas. Som kommer att framgå finns fördelar och nackdelar med samtliga alternativ. Därefter diskuteras hur tillämpningsområdet närmare ska utformas. I ett avslutande avsnitt berörs särskilt frågan om analog kamera- bevakning.

209

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

Utrustningen ska anges på samma sätt som i dag

Vad då först gäller den utrustning som ska omfattas av det mate- riella tillämpningsområdet kan inledningsvis konstateras att det varken vid utvärderingen av kameraövervakningslagen eller på annat sätt har framkommit att den avgränsning som görs i lagen i det avseendet har lett till några särskilda tillämpningssvårigheter. Avgränsningen fångar in ett brett spektrum av teknisk utrustning. Den är därför ändamålsenlig för att fånga in såväl dagens teknik som den teknik som kan väntas utvecklas inom den närmaste framtiden. Samma avgränsning ska därför användas i kamerabevak- ningslagen. Dagens begrepp TV-kamera kan visserligen synas något föråldrat med hänsyn till teknikutvecklingen. Det är dock inarbetat och används ofta vid skyltning om kamerabevakning liksom det synonyma begreppet videokamera. Begreppet bör därför behållas.

Lagen ska alltså omfatta TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar. Innebörden av dessa begrepp behandlas närmare i författningskommentaren. I ett senare avsnitt behandlas vissa andra anordningar som också ska omfattas av lagen.

Begreppet ”utan att manövreras på platsen” ska behållas

När det sedan gäller dagens avgränsning i kameraövervakningslagen att utrustningen används ”utan att manövreras på platsen” har det visserligen genom den utvärdering som gjorts framkommit att det funnits praktiska svårigheter att avgöra om viss ny teknik är att anse som manövrerad på platsen eller inte. De ovan redovisade domstolsavgörandena har dock inneburit klargöranden på ett flertal punkter.

Även om vissa kvarvarande eller framtida tolkningssvårigheter kan finnas eller uppkomma, om avgränsningen behålls, är det tvek- samt om sådana helt kan undgås genom att någon annan avgräns- ning införs i stället. I sammanhanget kan noteras att såväl bestäm- melserna om hemlig kameraövervakning som den hittillsvarande lagstiftningen i Danmark och Norge om kameraövervakning inne- håller en avgränsning som knyter an till fjärrstyrning. Någon form av avgränsning i kamerabevakningslagen som skiljer en TV-kamera eller en därmed jämförbar utrustning som hanteras fortlöpande

210

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

från en annan plats från annan kameraanvändning är nödvändig med hänsyn till vad som angetts inledningsvis om att tillämpnings- området inte genomgripande ska utvidgas. En avgränsning kan alltid medföra vissa tolkningsfrågor. Det framstår därför, och eftersom domstolspraxis under senare tid har klargjort rättsläget i vissa avseenden, som lämpligast att behålla dagens avgränsning i stället för att införa ett nytt begrepp.

Tillämpningsområdet ska följaktligen avgränsas så att det krävs att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning används utan att manövreras på platsen. Med platsen menas liksom tidigare den plats där utrustningen finns. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av denna sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Utrust- ning som fungerar med inbyggd automatik är inte heller manövre- rad på platsen. Utrustning som däremot finns i användarens omedel- bara närhet och som fortlöpande styrs av användaren är att anse som manövrerad på platsen.

Det innebär att handhållna kameror inte omfattas. Detsamma gäller kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Motsvarande gäller t.ex. kameror på vindrutan i fordon. I undantagsfall kan dock omständigheterna vara sådana att manövreringen i dessa fall inte kan anses ske på platsen. Det gäller om en kroppsburen utrustning helt eller till större delen styrs från någon annan plats än den där utrustningen finns – av någon annan person än den som bär utrust- ningen eller annars från annat håll – och förutsatt att bäraren har en skyldighet, som har stöd i gällande rätt, att vistas på eller röra sig på en viss plats med utrustningen. En sådan skyldighet kan föreligga när bäraren tillhör en yrkeskategori som använder kameror och han eller hon bär kameran i tjänsten och har att utföra de arbetsupp- gifter som arbetsgivaren bestämt. Bäraren av utrustningen avgör då inte självständigt vilka områden som fotograferas eller filmas och styr inte heller själv fortlöpande utrustningen. I motsvarande situation som för kroppsburen utrustning kan en kamera i eller på ett fordon eller liknande inte anses manövrerad på platsen när den person som använder fordonet inte är den som fortlöpande hanterar kameran genom att sätta på, styra och stänga av denna och inte heller fritt kan välja färdväg.

211

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

I dessa sistnämnda fall är det fråga om särskilda situationer där det framstår som rimligt att de bestämmelser i kamerabevaknings- lagen som föreslås nedan ska gälla. Nedan diskuteras huruvida kame- ror i eller på rörliga objekt eller kroppsburna kameror genom en annan avgränsning bör uteslutas från kamerabevakningslagens tillämpningsområde.

Tre alternativ för avgränsningen i övrigt

Vad därefter angår dagens krav i kameraövervakningslagen på att utrustningen ska vara ”uppsatt så att den kan användas för person- övervakning” har detta vållat tillämpningssvårigheter, främst vad avser hur ”uppsatt” ska tolkas i fråga om ny teknik. Även om de ovan redovisade domstolsavgörandena har bidragit till att klargöra innebörden är begreppet fortfarande förenat med oklarheter och språkligt sett missvisande i vissa fall. Det bör därför inte behållas. Frågan är då vilken avgränsning som bör väljas i stället. Nedan diskuteras tre alternativ.

Ett minimalistiskt alternativ

Ett första alternativ är en minimalistisk utformning innebärande att tillämpningsområdet överhuvudtaget inte ska omfatta kameror i eller på fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet påtagligt snävare än kameraövervakningslagens tillämpningsområde.

En fördel med detta alternativ är att det blir tydligt och enkelt att avgöra vad som faller in under respektive utanför tillämpnings- området. Vissa praktiska svårigheter med en lagstiftning som träffar kamerabevakning från rörliga objekt kan vidare undvikas.

Det finns dock också nackdelar med detta alternativ. En nackdel är att det inger betänkligheter ur ett integritetsperspektiv. Kamera- användning som sker inuti eller från ett fordon etc. kan från inte- gritetssynpunkt vara jämställbar med kamerabevakning som sker t.ex. inuti eller från en byggnad. Kameror på eller i rörliga objekt kan, liksom kameror på fasta objekt, t.ex. användas för att under längre stunder eller återkommande bevaka vissa platser där många människor befinner sig. Exempelvis kan sådan varaktig eller syste-

212

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

matisk kameraanvändning avse miljön inuti bussar, tågvagnar, taxi- bilar eller passagerarfartyg. Det finns också en risk med en utform- ning som utesluter kameror i eller på fordon etc. Det kan t.ex. tänkas att ett fordon ställs upp under en längre tid på ett torg eller en annan plats där människor rör sig och har en kamera monterad som regelbundet filmar platsen och människorna där. Vidare kan teknikutvecklingen komma att innebära att rörliga objekt, såsom kamerautrustade drönare, kan användas för att under längre stunder bevaka en och samma plats där människor normalt vistas.

En annan nackdel är att en sådan utformning innebär att olika regler blir tillämpliga för vissa juridiska eller fysiska personer som använder kameror för ett och samma syfte i sin verksamhet. Som exempel kan nämnas kameraanvändning i kollektivtrafiken där den som driver verksamheten vill använda kameror såväl inuti sina bussar, tågvagnar eller dylikt som på busshållplatser, stationer eller motsvarande platser. Även om själva tillämpningsområdet blir enklare att avgöra med detta alternativ blir alltså tillämpningen av den materiella regleringen mer komplicerad i sådana fall.

Ett maximalistiskt alternativ

Ett alternativ som går i motsatt riktning jämfört med det ovan diskuterade är att låta kamerabevakningslagens tillämpningsområde omfatta både kameraanvändning som sker från fasta objekt, t.ex. från byggnader, och från rörliga objekt, t.ex. bilar och drönare. Detta alternativ inkluderar också kroppsburna kameror, som dock i regel ändå kommer att falla utanför tillämpningsområdet därför att de manövreras på platsen. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet omfattande och likt kameraövervakningslagens tillämpningsområde.

Fördelarna respektive nackdelarna med detta alternativ kan sägas vara omvända jämfört med vad som angetts för alternativet i föregående avsnitt.

Fördelarna är att det från integritetssynpunkt blir ett sakligt sett tillfredsställande tillämpningsområde och att risken för att lagen kringgås undanröjs så långt som möjligt. De skäl som hittills motiverat ett så omfattande tillämpningsområde och som fort- farande gör sig gällande kan tillgodoses. Dessutom blir regleringen enklare på det sättet att endast kamerabevakningslagens materiella

213

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

bestämmelser i ett visst hänseende kommer att gälla för en och samma kamerabevakning eller kamerabevakning av en och samma aktör.

Nackdelarna med detta alternativ är att tillämpningsområdet fort- satt kan kräva tolkningar.

Ett alternativ däremellan

Ett alternativ som ligger emellan de två ovan redovisade alterna- tiven är att avgränsa kamerabevakningslagen så att den i princip inte omfattar användning av kameror eller därmed jämförbara utrust- ningar som är placerade på eller i fordon, fartyg etc. och inte heller kameror som bärs på kroppen. Alternativet får lämpligen knytas till att kamerabevakningen ska avse en viss plats, dvs. en och samma plats. Bevakning med utrustning som är placerad på eller i bygg- nader eller andra fast placerade objekt omfattas då. Detsamma gäller bevakning av en bestämd plats inuti ett rörligt objekt, t.ex. inuti en buss, en tågvagn eller liknande. Bevakningen bör på samma sätt som gäller enligt kameraövervakningslagen i dag vara av viss var- aktighet så att helt tillfällig bevakning på platsen inte omfattas. Även kamerabevakning som sker tillfälligt men mer systematiskt på platsen bör av integritetsskäl rimligen omfattas. Kameraanvändning som träffar ”rörliga” platser, dvs. platser som fortlöpande skiftar allt eftersom objektet med utrustningen rör sig, ska däremot i prin- cip inte omfattas.

Ett sådant alternativ har den fördelen att det ger ett delvis tyd- ligare och enklare tillämpningsområde än det maximalistiska alter- nativet. Vidare fångar detta alternativ till skillnad från det mini- malistiska in situationer där integritetshänsyn gör sig gällande i samma utsträckning som kameraanvändning som sker från fasta objekt. Detta alternativ är dock förenat med ett flertal avgräns- ningssvårigheter.

En svårighet är att användning av kameror och därmed jämför- bara utrustningar som är monterade eller placerade i fordon och liknande ofta samtidigt fångar både en ”fast” miljö inuti objektet och en ”rörlig” miljö utanför detta. Det kan gälla exempelvis för bussar där bl.a. insidan vid dörrarna och ett område strax utanför dörrarna bevakas för att trygga en säker på- eller avstigning. På

214

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

motsvarande sätt kan t.ex. kameror i fordon som används för värde- transporter eller andra tjänster samtidigt fånga både miljön inne i fordonet och en del av miljön utanför. Att ha ett tillämpnings- område för kamerabevakningslagen som endast omfattar en del av en sådan gemensam bevakning är inte lämpligt. Det skulle kunna innebära t.ex. att ett eventuellt krav på tillstånd till bevakningen behövs för en del av denna medan förordningens eller brottsdata- lagens bestämmelser om konsekvensbedömning och samråd skulle gälla för den övriga delen. I vissa fall kan visserligen bevakningen av utomhusmiljön omfattas genom att det är fråga om upprepad, men tillfällig, bevakning av vissa särskilda platser. Det kan gälla t.ex. buss- hållplatser eller stationer. Generellt är det dock knappast så; många fordon eller andra rörliga objekt med kameror kan inte sägas sys- tematisk avbilda samma platser. Det får då noga bedömas från fall till fall hur bevakningen ska gå till och om det finns en koppling till en viss plats på det sätt som beskrivits.

För att undvika en sådan bedömning och tolkning i varje enskilt fall skulle möjligen kunna läggas till att tillämpningsområdet omfattar även kameraanvändning som, oavsett varaktighet eller upprepning, sker i omedelbar anslutning till en sådan plats. Ett sådant tillägg kan dock också ge upphov till tolkningsfrågor. Det kan vidare del- vis utesluta kameraanvändning från fordon, fartyg etc. som fångar miljön längre utanför objektet samtidigt som det fångar miljön inuti och omedelbart utanför. I ett sådant fall uppkommer det nämnda problemet med att kamerabevakningslagens krav gäller för en viss del av användningen medan andra bestämmelser gäller för använd- ningen i övrigt. Detta kan gälla t.ex. självkörande fordon där kame- ror, i vart fall under den närmaste framtiden då försöksverksam- heter ska pågå, kommer att filma både förarens agerande inuti fordonet och trafikmiljön på nära och längre håll utanför fordonet. Det framstår som rimligt att kameraanvändning i dylika fall helt omfattas av lagens tillämpningsområde och att det i stället görs ett särskilt undantag från lagen, om det behövs för ett visst sådant fall. Som presenterats i avsnitt 2.2 överväger en särskild utredning frågor om självkörande fordon.

Det finns följaktligen svårigheter att hitta en ändamålsenlig avgränsning för det nu diskuterade alternativet. Även om en sådan kan åstadkommas kan den inte utformas på ett sätt som tydligt och

215

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

enkelt pekar ut vad som omfattas respektive inte omfattas. Den kommer att kräva tolkning i varje enskilt fall.

Slutsats om de tre alternativen

Som framgått är inte något av de tre alternativ som diskuterats ovan invändningsfritt. Självklart är det önskvärt med ett tillämp- ningsområde för kamerabevakningslagen som fångar in de situa- tioner där det är sakligt motiverat att lagens materiella bestäm- melser gäller och som samtidigt innebär att det är förutsebart och enkelt att avgöra om viss kameraanvändning omfattas av lagen eller inte. Detta kan dock inte helt uppnås. I det läget måste det anses väga tyngst att lagen får det tillämpningsområde som är mest till- fredsställande ur ett integritetsperspektiv och samtidigt ger minsta möjliga tillämpningssvårigheter. Det är också viktigt att så långt möjligt undvika att olika regelsystem kommer att gälla i en viss fråga som avser en och samma kameraanvändning.

Det alternativ som bäst svarar mot detta är alternativet med det mest vittomfattande tillämpningsområdet, den maximalistiska lös- ningen, som omfattar kameraanvändning från såväl fasta objekt som rörliga objekt. Det omfattar också kroppsburna kameror, vilka dock som regel manövreras på platsen och därför faller utanför tillämpningsområdet.

Detta alternativ passar vidare väl med de materiella bestämmel- ser som lagen enligt vad som föreslås i senare avsnitt ska innehålla. Som framgår där föreslås ett fåtal materiella bestämmelser som innebär att vissa specifika svenska krav ska gälla utöver eller i stället för vissa krav som följer av EU-regleringen. Kraven är knutna till att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske, dvs. till den inled- ande behandlingen. Hanteringen av material från bevakningen ska däremot i princip styras av andra bestämmelser. Ett snävare utfor- mat tillämpningsområde skulle dessutom innebära att lagen, med den begränsade reglering som den ska innehålla, skulle få ett mycket litet mervärde.

216

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

Den närmare utformningen

Den maximalistiska lösningen ska alltså väljas. Det innebär att en avgränsning som ligger nära men som så långt möjligt undanröjer de problem finns med kameraövervakningslagens ”uppsatt så att den kan användas för personövervakning” ska väljas.

I detta ligger ett krav på viss varaktighet. Detta krav bör för- tydligas och utvecklas ytterligare. Ett krav som kopplas närmare själva användningen av en TV-kamera eller därmed jämförbar utrustning, inte placeringen av denna, och som ger uttryck för att det ska vara fråga om en varaktighet eller regelbunden upprepning passar väl in för att avgränsa tillämpningsområdet till sådan kamera- bevakning som enligt vad som redovisats ovan bör omfattas av lagen. Kravet kommer genom det ytterligare kravet på att kameran inte ska manövreras på platsen att begränsas till kamerabevakning från fasta objekt och från vissa rörliga objekt, dvs. ofta till kamera- bevakning av bestämda platser. En liknande utformning har de nu gällande danska och norska särskilda bestämmelserna på kamera- bevakningsområdet. Det är också en utformning som mer liknar den som finns i de svenska bestämmelserna om hemlig kamera- övervakning, som träffar fjärrstyrd personövervakning generellt.

Det ska alltså vara fråga om varaktig kameraanvändning vid ett visst tillfälle eller flera tillfällen. Vidare ska kortvarig men regel- bundet upprepad användning av en kamera omfattas. Så är fallet när en kamera används vid ett flertal tillfällen som är åtminstone relativt närliggande i tiden. Detsamma gäller när tillfällena är mer utspridda men ändå infaller på ett planmässigt sätt eller annars följer ett särskilt mönster.

Det ska framhållas att ett tillämpningsområde för kamerabevak- ningslagen som knyter an till själva användningen blir annorlunda tidsmässigt jämfört med vad som gäller enligt kameraövervaknings- lagen, som är kopplad till att övervakningsutrustning sätts upp. Anledningen till den lagens och dess föregångares motsvarande utformning var att lagstiftaren ville undvika bevissvårigheter i fråga om en kamera används eller inte (prop. 1997/98:64 s. 22). Sådana bevissvårigheter bör emellertid inte överdrivas. Det torde i många fall vara uppenbart om utrustning som ska omfattas av kamera- bevakningslagen överhuvudtaget används. Exempelvis innebär pla- ceringen och upptagningsområdet i många fall att det står klart att

217

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

utrustningen används. Om det sker en inspelning, finns det spår från användningen i det lagrade materialet. Vidare är ett av syftena med bestämmelserna om kamerabevakning att värna den personliga integriteten genom att ge ett skydd mot behandling av bild- och ljudmaterial. Syftet är inte i första hand att skydda enskilda mot det intrång som det kan upplevas vara att en kamera som ännu inte är i bruk, och som kanske aldrig kommer till användning, är placerad på en viss plats. Kameraövervakningslagen omfattar följaktligen inte heller kameraattrapper. Sådana ska inte heller omfattas av kamera- bevakningslagen.

När det sedan gäller vad användningen ska ta sikte på är ett alternativ att välja begreppet personbevakning och ge det samma innebörd som kameraövervakningslagens begrepp personövervak- ning och ett annat att välja begreppet behandling av personupp- gifter.

Med personövervakning avses att människor kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är t.ex. fallet om hela personen eller per- sonens ansikte syns tydligt.

I dessa fall är det också fråga om behandling av personuppgifter enligt förordningen och direktivet. Begreppet personuppgiftsbehand- ling är dock vidare än begreppet personövervakning. Med person- uppgifter menas i förordningen varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras, särskilt med hänvisning till bl.a. en identifierare som ett namn eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Avlidna personer omfattas inte, vilket framgår av ett skäl i ingressen till förordningen. Med behandling menas enligt förord- ningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande person- uppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, fram- tagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, sprid- ning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller samman- förande, begränsning, radering eller förstöring. Vidare gäller för-

218

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

ordningen endast sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg och annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Samma begrepp och avgränsningar används i direktivet. I den brotts- datalag som ska genomföra direktivet i svensk rätt har dessa delvis formulerats något annorlunda.

Begreppet personuppgiftsbehandling omfattar exempelvis använd- ning av kameror i parkeringshus för att avbilda registreringsskyltar. Även t.ex. bilder av fingeravtryck och liknande som genom an- vändning av särskild teknik möjliggör identifiering av personer om- fattas.

Begreppet är samtidigt snävare än begreppet personövervakning på det sättet att det inte gäller när en behandling sker av andra uppgifter än personuppgifter. Vid en pågående kameraanvändning är det däremot naturligt att den inte vid varje givet tillfälle innebär att personer fotograferas eller filmas. Denna skillnad är praktiskt ofrånkomlig och kan inte ges den betydelsen att det måste göras en åtskillnad mellan delar av en kameraanvändning där personupp- gifter behandlas och delar av denna där så inte sker. En helhetssyn är den enda rimliga. Med en sådan syn kan antingen begreppet personuppgiftsbehandling eller begreppet personbevakning väljas och avse en kameraanvändning i dess helhet.

Det finns skäl som talar för att välja begreppet behandling av personuppgifter. Som slagits fast ovan gäller som utgångspunkter att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EU- regleringen och att lagen endast ska innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Det innebär att andra bestäm- melser, som alltså inte ges några motsvarigheter i kamerabevak- ningslagen, ska gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen. Genom att då använda begreppet personuppgiftsbehandling i lagen kan regelsystemen haka i varandra på bästa möjliga sätt. Samtidigt kan det tydliggöras att kamerabevakning är en särskild form av personuppgiftsbehandling.

Vidare kan anföras att ett bruk av det snävare begreppet personbevakning innebär att kameraanvändning som faller utanför begreppet inte kommer att träffas av de särskilda bestämmelserna i kamerabevakningslagen som är anpassade för de förhållanden som gör sig gällande vid just kameraanvändning. I vissa situationer kan det också vara så att en kamera samtidigt avbildar en person och

219

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

samlar in andra, indirekta personuppgifter avseende denna. Som exempel kan nämnas det fallet att en kamera fotograferar ett fordon framifrån så att både personen på förarplatsen och regi- streringsskylten avbildas. Om förordningen eller brottsdatalagen då skulle komma att tillämpas parallellt med kamerabevaknings- lagen, skulle olika bestämmelser gälla i samma avseenden för en sådan samtidig kameraanvändning. En motsvarande situation kan dock uppstå redan enligt dagens lagstiftning och torde inte ha vållat några särskilda tillämpningssvårigheter. Som nämnts bör en helhets- syn på kameraanvändning i dylika situationer anläggas.

Det finns också skäl som talar för att använda begreppet personbevakning. Ett tungt vägande sådant är att en användning av begreppet personuppgiftsbehandling skulle föra alltför långt. Så snart en bild av ett föremål, eller en kroppsdel, indirekt kan kopplas samman med en fysisk person är det fråga om kamerabevakning och därmed aktuellt att tillämpa de särskilda bestämmelserna inne- hållande vissa krav i kamerabevakningslagen. Av de skäl som redo- visats inledningsvis i detta avsnitt bör lagen inte ges ett tillämp- ningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som gällt hittills. Några bärande sakliga skäl för en så omfattande utvidgning finns alltså inte. Vidare har dagens begrepp personövervakning inte vållat några särskilda svårigheter i tillämpningen. Att knyta an till sådan bevakning som mer direkt kan leda till identifiering av personer förefaller därför mest ändamålsenligt för att fånga in den typ av kameraanvändning som den särskilda lagstiftningen är på- kallad för. De nu nämnda skälen måste anses väga tyngst. Begreppet personbevakning bör följaktligen väljas.

Slutligen bör lämpligen anges att utrustningen används för personbevakning i stället för som i kameraövervakningslagen att utrustningen ”kan användas för” personövervakning. En sådan ut- formning stämmer bäst överens med vad som gäller personupp- giftsbehandling generellt enligt EU-regleringen. Även de danska och norska bestämmelserna som också tar sikte på personövervak- ning och inte personuppgiftsbehandling är i dag utformade på ett liknande sätt utan att det, såvitt känt, inneburit ett snävare tillämp- ningsområde än kameraövervakningslagens. Någon betydelseskill- nad kan inte ses och är inte heller åsyftad. Både kameraanvändning som sker i det direkta syftet att kontrollera människors förehavan- den och kameraanvändning i situationer där detta direkta syfte

220

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

saknas men där människor normalt kan komma in i kamerans upp- tagningsområde omfattas. Om en människa endast av en tillfällig- het kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om person- bevakning.

Användning av viss annan utrustning

Med kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen avses även användning av viss annan utrustning än sådan som behandlats ovan. Med kameraövervakning avses också användning av separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrustning som redogjorts för ovan används för personövervakning. Detsamma gäller användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial.

Någon anledning att i sak ge kamerabevakningslagen ett annat tillämpningsområde i dessa hänseenden än vad kameraövervak- ningslagen har finns inte.

Särskilt om analog kamerabevakning

En särskild fråga är om kamerabevakningslagen kommer att om- fatta analog kamerabevakning och hur detta i så fall förhåller sig till EU-regleringen.

I dag omfattas användning av såväl analog teknik som digital teknik av kameraövervakningslagen. Det tillämpningsområde som har föreslagits ovan för den nya kamerabevakningslagen är i de delar som är relevanta i detta sammanhang desamma som i den gamla lagen. Även kamerabevakningslagen kommer alltså formellt att omfatta analog kamerabevakning.

Den analoga tekniken är emellertid numera föråldrad. Det torde inte eller åtminstone ytterst sällan förekomma att analoga kameror eller därmed jämförbara analoga utrustningar används i sådana sammanhang som ska omfattas av kamerabevakningslagen. Det framstår inte heller som sannolikt att den analoga tekniken kom- mer att få ett uppsving. Den digitala tekniken ger långt fler möjlig- heter, bl.a. en mycket bättre bildkvalitet och en avsevärt lättare spridning av materialet.

221

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

Vidare är det inte självklart att EU-regleringen endast omfattar digital personuppgiftsbehandling. Förordningen och direktivet av- ser visserligen liksom 1995 års dataskyddsdirektiv sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register och som framgått av avsnitt 7.1.3 och 7.2.3 har i tidigare lagstiftningssammanhang gjorts den bedöm- ningen att det direktivet inte avser analog personuppgiftsbehand- ling och därmed inte heller analog kameraövervakning. Mot- svarande synsätt på den nya förordningen och det nya direktivet innebär att inte heller de omfattar analog kamerabevakning. Det är dock inte uppenbart att ett likhetstecken ska sättas mellan ”auto- matiserad” och ”digital”. Det är dessutom så att EU-regleringen träffar även delvis automatiserad personuppgiftsbehandling, vilket innebär att den gäller så snart något led i kedjan av behandlingen innefattar ett digitalt moment. Detta för att förhindra att regleringen kringgås och undvika gränsdragningsproblem. Frågan om EU- regleringen träffar analog personuppgiftsbehandling eller inte kan därför inte anses klart besvarad förrän den prövats av EU-domstolen eller på annat sätt fått ett gemensamt svar inom unionen.

Mot denna bakgrund kan det inte anses finnas någon bärande invändning mot att kamerabevakningslagen ges ett tillämpnings- område som formellt, men knappast i praktiken, omfattar även analog kamerabevakning.

Sammanfattande förslag

Sammanfattningsvis föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning. Med kamerabevakning ska förstås

2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och

222

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

3.att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används.

Andra begrepp i lagen

Vad gäller begreppet behandling, som definieras i förordningen och i brottsdatalagen som genomför direktivet, kommer detta att användas i vissa hänseenden i kamerabevakningslagen. Begreppet får anses vara begripligt och därmed användbart även för kamera- bevakning enligt kamerabevakningslagen. Det kommer dessutom att gälla för sådan kameraanvändning som inte omfattas av lagen. Begreppet bör därför inte anpassas särskilt i denna lag. Det föreslås att det i kamerabevakningslagen hänvisas till att uttryck som an- vänds i lagen och som definieras i förordningen eller i brottsdata- lagen ska ha samma betydelse som i förordningen eller i den lagen.

10.3Lagens territoriella tillämpningsområde

Förslag: Lagen ska gälla endast om

1.sådan kamerabevakning som sker med en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jäm- förbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är eta- blerad i Sverige eller i tredjeland, eller

2.sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid bevakning som avses i 1 och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

Bedömning: Några särskilda bestämmelser i kamerabevaknings- lagen om företrädare för den som bedriver kamerabevakning behövs inte.

223

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

Skälen för förslaget och bedömningen

Tillämpningsområdet

Vad gäller vilket territoriellt tillämpningsområde som kamerabevak- ningslagen ska ha har i avsnitt 7.1.6 och 7.2.3 gjorts bedömningen att detta kan avvika från förordningens i begränsande riktning och även vara snävare än vad som följer av direktivet. Detsamma gäller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen, vilket har be- handlats i avsnitt 7.3. Vidare har det bedömts att vissa bestäm- melser som knyter an till förordningens bestämmelser om tillämp- ningsområdet och gör dessa begripliga kan införas. Förordningens territoriella tillämpningsområde är av naturliga skäl utformat ur ett unionsperspektiv, eftersom förordningen ska gälla direkt i alla medlemsstater inom EU. I förordningen anges alltså inte något om medlemsstaternas respektive territoriella tillämpningsområde. Direk- tivets territoriella tillämpningsområde framgår inte heller uttryck- ligen men följer indirekt av bestämmelser om direktivets materiella tillämpningsområde.

Som framgått tidigare ska, om möjligt, bestämmelserna i kamera- bevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamera- bevakning. Bestämmelser om lagens territoriella tillämpningsområde kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig med hänsyn till att det mate- riella tillämpningsområdet har angetts på ett samlat sätt.

Dagens kameraövervakningslag gäller vid kameraövervakning som sker med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredje- land. Begreppet övervakningskameror omfattar inte separata tek- niska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Användning av sådan utrustning utgör dock också kameraövervak- ning enligt lagen. I lagen anges därför att den gäller även vid be- handling av material som tagits upp vid övervakning med övervak- ningskameror uppsatta i Sverige, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning.

Som framgått av föregående avsnitt ska begreppet uppsatt inte överföras till kamerabevakningslagen. Lagen bör ändå utformas så att den på samma sätt som kameraövervakningslagen träffar använd- ning av kameror och annan därmed jämförbar utrustning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av

224

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

ljud när utrustningen finns i Sverige. På samma sätt bör behandling av material som tagits upp vid sådan bevakning träffas, oavsett var anordningen för behandling finns, så länge behandlingen utförs av samma juridiska eller fysiska person som bedriver bevakningen med kameran etc. eller för hans eller hennes räkning. Vad gäller sådan behandling ska visserligen lagens bestämmelser, som kommer att framgå, i första hand ta sikte på det initiala skedet av behand- ling. Emellertid kommer det att finnas viss reglering om efter- följande behandling och som framgått ska dessutom bestämmelser i annan reglering, som bl.a. avser efterföljande behandling, gälla för kamerabevakning som avses i lagen. Med Sverige avses, i likhet med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, svenskt landterri- torium och sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjö- territorierna.

En ytterligare fråga är om kamerabevakningslagen, liksom dagens kameraövervakningslag, endast bör gälla när den som bedriver be- vakningen är etablerad i Sverige eller i ett tredjeland. Den som däremot är etablerad i ett annat EU-land än Sverige och som be- driver kamerabevakning här skulle då inte omfattas av lagens bestäm- melser.

Skälet till denna begränsning i kameraövervakningslagens tillämp- ningsområde var att det ansågs att en reglering som även omfattade den som är etablerad i en annan EU-stat torde vara oförenlig med 1995 års dataskyddsdirektiv (prop. 2012/13:115 s. 40 f.). Av det direk- tivet framgick uttryckligen att lagen i den medlemsstat där den personuppgiftsansvarige var etablerad skulle tillämpas.

Motsvarande bestämmelse finns visserligen inte i förordningen, och inte heller i direktivet, men gäller ändå som en allmän princip inom unionsrätten. Principen har t.ex. fått genomslag i det s.k. tjänste- direktivet (2006/123/EG). Från principen kan dock normalt göras undantag bl.a. med hänvisning till allmän ordning och allmän säkerhet. Vad gäller det nya direktivet kan tilläggas att det avser särskilda verksamheter i en stat, t.ex. brottsbekämpning, som i regel bedrivs på den egna statens territorium, även om det finns ett internationellt polisiärt samarbete innebärande att tjänstemän från en stat under vissa förutsättningar kan agera på en annan stats territorium. Också i verksamheter som inte omfattas av unions- rätten, såsom militär verksamhet, förekommer samarbete som innebär

225

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

att utländska myndigheter från andra EU-stater kan agera på svenskt territorium.

Att nu föreskriva att kamerabevakningslagen, med vissa särskilda svenska krav för kamerabevakning, ska tillämpas på kamerabevak- ning som bedrivs av den som är etablerad i en annan EU-stat än Sverige kan på samma sätt som tidigare riskera att stå i strid med den angivna unionsrättsliga principen. De möjligheter till undantag från denna princip som finns kan knappast åberopas för att gene- rellt inkludera subjekt som är etablerade i andra EU-stater i tillämp- ningsområdet.

I sak går det inte heller att se några konsekvenser med en ordning som undantar dem som är etablerade i andra EU-stater än Sverige som är svåra att acceptera, vare sig integritetsmässiga eller andra, såsom konkurrensmässiga. En begränsning till subjekt som är etablerade i Sverige eller tredjeland får visserligen den konse- kvensen att subjekt etablerade i andra EU-länder kan använda kameror här utan att behöva följa lagens bestämmelser. Emellertid ska kamerabevakningslagen, som föreslås nedan, innehålla endast vissa materiella bestämmelser, bl.a. ett upplysningskrav och ett tillståndskrav. Vad gäller upplysningskravet ersätter det en informa- tionsskyldighet som följer av EU-regleringen. Den som är etablerad i en annan EU-stat och använder kamera på svenskt territorium, t.ex. genom en kamerautrustad drönare i en näringsverksamhet, måste alltså följa förordningens bestämmelser om information. Vad gäller tillståndskravet kommer detta inte att gälla generellt för dem som är etablerade i Sverige utan endast för vissa sådana subjekt.

Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla endast om sådan kamerabevakning som sker med en TV- kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Vidare ska lagen gälla om sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk anordning för att behandla upp- taget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid nu angiven bevakning och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

En anknytande fråga är om det bör införas en definition av tredjeland i lagen. Förordningen innehåller inte någon sådan defini-

226

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

tion. Med tredjeland menas en stat som inte ingår i EU. Vidare faller stater som ingår i EES inte sällan också utanför begreppet tredjeland. I nuläget är det oklart huruvida förordningen kommer att gälla för EES-staterna. På direktivets område har det i brotts- datalagen föreslagits en definition av tredjeland. Den är dock ut- formad utifrån hur samarbetet inom EU ser ut på området för brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet och upprätthåll- ande av allmän ordning och säkerhet och avviker därför från den nämnda innebörden av tredjeland. Med hänsyn till det nu redo- visade är det inte lämpligt att införa en definition av tredjeland i kamerabevakningslagen, vars tillämpningsområde ska anges gemen- samt för all kamerabevakning. Att en sådan inte införs bedöms inte medföra några problem för tillämpningen av lagen. Däremot ska, som föreslagits ovan, införas en mer allmän bestämmelse om att uttryck som används i lagen ska ha samma betydelse som i brotts- datalagen m.m. Till följd av den kommer definitionen i brottsdata- lagen att gälla för den del av kamerabevakningen enligt kamera- bevakningslagen som träffas av direktivet.

Företrädare för den som bedriver kamerabevakning

Av förordningen följer att när en personuppgiftsansvarig inte är etablerad inom EU ska denne skriftligen utse en företrädare för sig i unionen. Om den personuppgiftsansvarige utför personuppgifts- behandling i flera medlemsstater, ska företrädaren vara etablerad i en av dessa. Detsamma gäller för ett personuppgiftsbiträde. I direk- tivet finns inte någon motsvarande bestämmelse.

Som framgått av avsnitt 7.1.6 överensstämmer kameraövervak- ningslagen inte fullt ut med förordningen i detta avseende. Enligt den lagen ska den som bedriver kameraövervakning i Sverige men är etablerad i tredjeland utse en företrädare för sig som är etablerad i Sverige. Något krav på skriftlighet ställs inte upp. Inte heller anges att en företrädare får vara etablerad i en annan EU-stat, om den som bedriver kamerabevakningen även behandlar personupp- gifter avseende personer i den staten.

En bestämmelse om vad som gäller i fråga om företrädare skulle för förståelsen av kamerabevakningslagen kunna föras in i lagen. Bestämmelsen skulle dock vara begränsad till kamerabevakning

227

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

i verksamheter som omfattas av förordningen. Vidare skulle dess sakliga innehåll bli begränsat. Kraven i övrigt på en företrädare enligt förordningen är också få. Det finns en skyldighet för en företrädare, liksom för en personuppgiftsansvarig eller ett person- uppgiftsbiträde, att lämna den information till tillsynsmyndigheten som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. Om sådan information inte lämnas, ska en administrativ sanktionsavgift kunna påföras.

Det får därför anses tillräckligt att regleringen om utseende av företrädare framgår av förordningen. Som föreslagits ovan och be- handlas mer nedan ska vidare förordningen och dataskyddslagen gälla för kamerabevakning, som omfattas av förordningens eller den lagens tillämpningsområde, i de avseenden som inte regleras i kamerabevakningslagen. Därigenom kommer även förordningens informationsskyldighet att gälla för en företrädare.

Sammanfattningsvis görs alltså bedömningen att det inte behövs några särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen om före- trädare för den som bedriver kamerabevakning.

10.4Undantag från lagens tillämpningsområde

Förslag: Kamerabevakningslagen ska inte gälla vid

1.kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll,

2.hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott,

3.kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, och

4.kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

228

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

Skälen för förslaget

Privat kamerabevakning

Av förordningen följer att den inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i verk- samhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Något motsvarande undantag finns inte i direk- tivet, eftersom det reglerar vissa myndigheters och andra aktörers behandling av personuppgifter för bl.a. brottsbekämpande ändamål.

Från kameraövervakningslagens tillämpningsområde undantas i dag övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verk- samhet av rent privat natur. Som slagits fast i avsnitt 7.1.4 överens- stämmer undantaget i kameraövervakningslagen i sak med undan- taget i förordningen. Som också framgått kan ett undantag för privat kamerabevakning tas in även i kamerabevakningslagen. En sådan bestämmelse innebär visserligen en upprepning av undan- taget i förordningen. Den bedöms dock vara nödvändig för att göra lagens tillämpningsområde begripligt. Det är därför fråga om ett tillåtet införlivande av förordningen i svensk lagstiftning. Bestäm- melsen måste då till sin lydelse utformas som förordningens undan- tag.

Det föreslås följaktligen kamerabevakningslagen inte ska gälla vid kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll.

Hemlig kameraövervakning

Som redovisats i avsnitt 7.2.3 omfattar direktivet s.k. hemlig kamera- övervakning. Sådan kameraövervakning är i dag undantagen från kameraövervakningslagens tillämpningsområde och regleras i 27 kap. rättegångsbalken och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Som vidare framgått kan kamerabevakningslagen ges ett tillämpningsområde som är snävare än vad som följer av direktivet förutsatt att annan svensk lagstift- ning då gäller.

229

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen inte ska gälla vid hemlig kameraövervakning.

Kamerabevakning i en verksamhet som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, m.m.

I förordningen finns en bestämmelse som ger utrymme för natio- nell reglering om förhållandet mellan, å ena sidan, skyddet av per- sonuppgifter och, å andra sidan, yttrande- och informationsfri- heten. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaternas nationella lagstiftning förena rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med förordningen med rätten till yttrande- och informationsfrihet, inbegripet personuppgiftsbehandling för journalistiska ändamål samt för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Medlems- staterna ska vidare föreskriva om undantag eller avvikelser från vissa i bestämmelsen angivna delar av förordningen, om det behövs för att förena rätten till skydd för personuppgifter med yttrande- och informationsfriheten. Kommissionen ska underrättas om sådana undantagsbestämmelser. I ingressen till förordningen finns en hän- visning till rätten till yttrande- och informationsfrihet i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och anges också att med- lemsstaterna bör anta lagstiftningsåtgärder som fastställer de olika undantag som behövs för att balansera de två rättigheterna samt att det bör göras en bred tolkning av vad som innefattas i yttrande- friheten.

En liknande bestämmelse fanns i 1995 års dataskyddsdirektiv. När direktivet genomfördes i svensk rätt genom personuppgifts- lagen (PUL) gjordes bedömningen att bestämmelsen tillät ett hän- synstagande till bl.a. konstitutionella traditioner och att tryck- frihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte behövde ändras (prop. 1997/98:44 s. 50 f.). Vidare ansågs att direk- tivet inte lade några hinder i vägen för ett generellt undantag från PUL:s bestämmelser. I PUL togs det därför in en upplysnings- bestämmelse om att lagens bestämmelser inte skulle tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF och YGL. Bestämmelsen har inte ifrågasatts av kommissionen sedan införandet och inte heller varit föremål för domstolsprövning. I PUL finns därutöver en be- stämmelse om att ett flertal av lagens bestämmelser inte ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling som inte omfattas av TF eller YGL

230

SOU 2017:55

Lagens syfte och tillämpningsområde

men som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konst- närligt eller litterärt skapande.

Bestämmelsen i den nya förordningen innebär på samma sätt, och ännu tydligare genom bl.a. det angivna skälet i ingressen, att EU-regleringen på dataskyddsområdet inte inkräktar på området för TF och YGL.

Dataskyddsutredningen har föreslagit att det i dataskyddslagen tas in bestämmelser som motsvarar de bestämmelser som finns i PUL. Utredningen har alltså föreslagit dels en upplysningsbestäm- melse som tydliggör att bestämmelserna i dataskyddslagen och i förordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL, dels ett undantag för sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande; förordningens bestämmelser om syfte, tillämp- ningsområde och definitioner samt bestämmelser om säkerhet för personuppgifter, samarbete med tillsynsmyndigheten, rättsmedel, ansvar och sanktioner ska dock tillämpas.

I kameraövervakningslagen finns inte någon motsvarighet till den beskrivna regleringen i PUL. Frågan om förhållandet mellan bestämmelser om kamerabevakning och bestämmelserna i TF och YGL har inte diskuterats närmare i lagstiftningsärenden på kamera- bevakningsområdet och viss osäkerhet råder i frågan. Under senare tid har det uppkommit frågor om de traditionella mediernas använd- ning av kameror på drönare eller kameror monterade på visst sätt för nyhetsrapportering eller under sportevenemang omfattas av lagens bestämmelser, t.ex. om tillståndsplikt. Motsvarande gäller kamera- användning för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför TF och YGL.

I äldre förarbeten finns uttalanden som tyder på att kamera- användning i sådana verksamheter som avses i TF och YGL kan omfattas av tillståndsplikten förutsatt att det är fråga om kamera- användning som faller in under lagens tillämpningsområde (se t.ex. prop. 1975/76:194 s. 22). Samtidigt torde det inte ha före- kommit att tillstånd sökts i dessa fall och inte heller torde tillsyn bedrivas för att undersöka om det sker kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen och hur denna i så fall går till.

Det är inte tillfredsställande att frågan om förhållandet till TF och YGL är oklar på kamerabevakningsområdet. Detsamma kan

231

Lagens syfte och tillämpningsområde

SOU 2017:55

sägas vad gäller kameraanvändning för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför grundlagarna.

Eftersom kamerabevakning utgör en form av personuppgifts- behandling, görs samma principiella bedömning på kamerabevak- ningsområdet som gjorts i samband med införandet av PUL och som nu gjorts av Dataskyddsutredningen. Vidare är det självklart att TF och YGL ska ges företräde i en eventuell konfliktsituation vid tillämpningen av kamerabevakningslagen. När TF och YGL gäller är utgångspunkten att grundlagarnas censurförbud, etable- ringsfrihet, meddelarskydd, ensamansvar, särskilda brottskatalog och särskilda rättegångsordning gäller. Ett grundläggande drag hos regleringen är att innehållet i eller syftet med ett yttrande normalt inte avgör grundlagarnas tillämplighet. Grundlagsskyddet utgår i stället från vilken medieteknik som används. Innebörden av att ett medium har grundlagsskydd är att PUL:s och framöver förord- ningens och dataskyddslagens bestämmelser i praktiken inte blir tillämpliga på personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för den verksamheten. Detsamma gäller vissa av bestämmelserna när det är fråga om journalistiska ändamål etc. på området utanför grund- lagarna.

TF och YGL hindrar dock inte att det i vanlig lag finns bestäm- melser som reglerar själva sättet på vilket ett anskaffande av in- formation sker, t.ex. bestämmelser om straffansvar eller om krav på tillstånd, så länge regleringen inte tar sikte på innehållet som sådant, inte ens delvis.

Det kan hävdas att bestämmelser om kamerabevakning avser endast sättet för att anskaffa information. Å andra sidan finns ett nära samband mellan själva insamlingen av bilder och ljud och den information som utgörs av bilderna och ljudet. Inte sällan sker publiceringen av bilder och ljud i grundlagsskyddade medier i prin- cip i samma stund som insamlingen sker.

Det är tveksamt om de materiella bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen – bl.a. ett upplysningskrav och ett tillstånds- krav – överhuvudtaget kan tillämpas i fråga om kamerabevakning i verksamheter som omfattas av TF eller YGL. Under alla förhåll- anden framstår det inte som lämpligt med hänsyn till den beskrivna nära kopplingen. Några särskilda integritetsrisker med att kamera- bevakningslagens bestämmelser inte ska gälla på detta område kan

232

11Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

11.1Inget generellt tillståndskrav

Bedömning: Kamerabevakningslagen ska inte innehålla något generellt krav på tillstånd för kamerabevakning och inte heller något krav på anmälan som motsvarar dagens tillstånds- respek- tive anmälningsplikt i kameraövervakningslagen.

Skälen för bedömningen: I avsnitt 7 har analyserats om dataskydds- förordningen och dataskyddsdirektivet ger utrymme för svenska bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande för att kamera- bevakning ska få ske. Där har också behandlats vad som gäller för kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen. Den kamera- bevakning som bedrivs av Polismyndigheten, Tullverket och Kust- bevakningen samt vissa andra subjekt sker ofta i sådana syften som gör att det är direktivets krav som gäller för kamerabevakningen. Förordningens bestämmelser omfattar kamerabevakning som bedrivs av de flesta övriga statliga myndigheter, av kommuner eller av enskilda juridiska eller fysiska personer. Utanför direktivet och förordningen faller normalt kamerabevakning som bedrivs av främst Säkerhetspolisen och myndigheter inom försvaret. Dataskydds- utredningen har dock föreslagit att förordningen och den generella lag som ska komplettera förordningen, dataskyddslagen, ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling även i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpnings- område kan det komma att föreskrivas undantag från denna bestäm- melse. Exempelvis kan Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv

235

Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

SOU 2017:55

komma att göra det såvitt gäller Säkerhetspolisens verksamhet. I det fallet kommer i stora delar den generella lag som genomför direk- tivet, brottsdatalagen, att gälla. De slutsatser som har dragits i av- snitt 7 är följande.

För kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningen är det möjligt att i den nya kamerabevak- ningslagen införa ett krav på samråd och förhandstillstånd för sådan kamerabevakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse, inklusive som sker som ett led i myndighetsutövning. Ett sådant krav är däremot inte möjligt att ställa upp för kamerabevak- ning i annan verksamhet. För anställningsförhållanden finns ett sär- skilt utrymme för eventuella svenska regler. Detta utrymme be- handlas för sig i avsnitt 13. Vad gäller kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som faller in under direktivets tillämp- ningsområde är det möjligt att ställa upp ett krav på tillstånd i kamerabevakningslagen. Det gäller generellt för kamerabevakning på det område som avses i direktivet. Slutligen kan ett tillstånds- eller anmälningskrav ställas upp för sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden.

Frågan är då om det kan eller bör ställas upp ett mer generellt krav på tillstånd eller liknande för att kamerabevakning ska få ske.

Som slagits fast i avsnitt 9.2.2 ska en utgångspunkt för kamera- bevakningslagen vara att den ska ge ökade möjligheter till kamera- bevakning. Teknikutvecklingen och samhällsutvecklingen har inne- burit att det finns en mängd områden inom vilka kamerabevakning kan vara av stort värde samtidigt som det motstående intresset för enskilda att inte kamerabevakas kan vara begränsat. Denna ut- veckling kan väntas fortsätta. Det är angeläget att lagstiftningen inte förhindrar eller försvårar användning av kameror i situationer där en kameraanvändning kan tjäna ett berättigat syfte som väger tyngre än det intresse av integritetsskydd som kan finnas i det enskilda fallet. Redan detta innebär att det finns skäl att ifrågasätta om det är motiverat med ett allmänt krav på tillstånd.

Vidare måste kamerabevakningslagen vara förenlig med den nya EU-regleringen. Det innebär att det inte längre är möjligt att upp- rätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på till- stånd eller liknande i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av

236

SOU 2017:55

Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

direktivet kan ett generellt sådant krav gälla. Detsamma gäller för övrig kamerabevakning.

Detta innebär att ett eventuellt svenskt tillståndskrav eller annat liknande krav för att kamerabevakning ska få ske kan ställas upp i första hand för statliga och kommunala myndigheter. Ett sådant krav är i och för sig möjligt även för kamerabevakning i vissa verk- samheter som drivs av privaträttsliga subjekt. Däremot är ett krav uteslutet för en stor del av den kamerabevakning som i dag om- fattas av tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet.

Till detta kommer den ytterligare utgångspunkt som slagits fast tidigare att kamerabevakningslagen endast bör avvika från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning av- vikande bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och ett påtagligt praktiskt behov. Eftersom ett krav på tillstånd eller lik- nande inte kommer att gälla för personuppgiftsbehandling generellt sett, bör ett sådant krav för kamerabevakning alltså bara gälla om det finns starka skäl för det. För sådan kamerabevakning som inte tidigare har omfattats av tillstånds- eller anmälningsplikt bör all- mänt sett inte nu införas något sådant krav. Endast om det fram- kommit att det numera finns ett starkt behov av ett krav av det slaget bör denna utgångspunkt frångås.

Dessutom är det så, vilket har redovisats närmare i avsnitt 8, att i den mån ett krav på tillstånd eller liknande inte gäller för kamera- bevakning kommer annan reglering att gälla för bevakningen. Det kommer att finnas ett antal olika bestämmelser om personuppgifts- behandling som även träffar kamerabevakning och sätter gränser för när och hur bevakning får ske och hur material från bevak- ningen får hanteras. Både förordningen och direktivet kräver dess- utom en omfattande och effektiv tillsynsverksamhet.

Sammantaget innebär det nu redovisade att det i kamerabevak- ningslagen inte är möjligt eller lämpligt med ett generellt krav på tillstånd för kamerabevakning eller ett krav på anmälan som mot- svarar dagens tillstånds- respektive anmälningsplikt i kameraöver- vakningslagen. Den nya lagen ska alltså inte innehålla några sådana krav.

Genom att slopa dagens generella krav på tillstånd och krav på anmälan blir kamerabevakning i många verksamheter framöver till- stånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjligheterna att kamera- bevaka i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser

237

Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

SOU 2017:55

kommer att gälla, kan det förutses att den svenska tillsynsmyndig- heten på området, liksom svenska domstolar och ytterst EU-dom- stolen, kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamera- bevakning än vad som gäller enligt svensk rätt i dag. Rättsläget är helt nytt med den nya förordningen, som ska tillämpas direkt i Sverige och övriga EU-medlemsstater, och det nya direktivet. Den nya EU-regleringen skiljer sig i olika delar från den unionsrättsliga reglering som hittills gällt på området och legat till grund för dagens svenska lagstiftning. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åbe- ropas för kamerabevakning enligt den nya regleringen än vad som är möjligt enligt kameraövervakningslagen i dag. I dessa delar kom- mer tillsynsmyndigheten och domstolarna inte att vara bundna av tidigare svensk praxis på kamerabevakningsområdet.

11.2Ett tillståndskrav eller någon annan form av krav?

Bedömning: Ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd. Ett sådant krav bör inträda när bevakning ska ske. Ett tillståndskrav kan förenas med ökade möjligheter till kamera- bevakning.

Skälen för bedömningen

Ett tillståndskrav

Innan det diskuteras om ett tillståndskrav eller liknande ska införas i kamerabevakningslagen för att insamling och annan behandling av bild och ljud ska få ske kan det vara motiverat med en övergripande diskussion om hur ett krav kan utformas. Ett sådant krav bör, i enlighet med vad slagits fast tidigare, utformas på ett gemensamt sätt så att det kan gälla oavsett om det är fråga om kamerabevak- ning som omfattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen.

Som framgått lämnar förordningen utrymme för ett nationellt krav på samråd med och förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten.

238

SOU 2017:55

Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

Denna möjlighet måste rimligen förstås så att det i nationell rätt kan föreskrivas ett samlat förfarande och inte måste föreskrivas både en samrådsskyldighet och ett tillståndskrav separerade från varandra. Exempelvis kan ett förfarande med ansökan om tillstånd och en prövning av denna föreskrivas.

Däremot kan förordningen knappast anses lämna utrymme för en ren anmälningsskyldighet. Enligt förordningen ska det många gånger göras en konsekvensbedömning och ibland också ske ett samråd med tillsynsmyndigheten. Ett tillkommande nationellt krav ska enligt förordningen avse samråd och tillstånd. Ett svenskt krav som enbart skulle bestå i en skyldighet att anmäla skulle vara mindre långtgående.

Vad gäller direktivet lämnar detta utrymme för starkare skydds- åtgärder i nationell rätt än vad som följer av kraven i direktivet. Detta kan vid ett första påseende tyckas öppna för olika alternativ, såsom ett tillståndskrav eller en anmälningsplikt. Det är dock tvek- samt om en ren anmälningsskyldighet är möjlig enligt direktivet. Under alla förhållanden är det rimligt att utforma ett krav på samma sätt som för förordningsfallen, särskilt som vissa myndigheter och andra subjekt kan bedriva såväl kamerabevakning i syften som avses i direktivet som kamerabevakning som omfattas av förordningen. Att ha olika svenska krav skulle komplicera lagstiftningen och leda till svårigheter i tillämpningen.

För kamerabevakning som faller utanför förordningen och direk- tivet är det i och för sig tänkbart med antingen enbart ett krav på anmälan eller t.ex. ett tillståndskrav. Av de skäl som angetts ovan bör dock ett eventuellt krav utformas enhetligt.

En ren anmälningsskyldighet för kamerabevakning är följakt- ligen inte ett alternativ som kan eller bör väljas. Valet står därför mellan ett krav på tillstånd och ett krav på samråd. Ett samrådskrav innebär i praktiken också ett anmälningskrav men är mer långt- gående än enbart en skyldighet att anmäla. Ett samrådskrav är sam- tidigt mindre långtgående än ett tillståndskrav och går därmed inte utöver vad förordningen lämnar utrymme för.

Det finns flera skäl som talar för att ett tillståndskrav bör väljas. Ett tillståndsförfarande är det som tidigare gällt som huvudregel för de myndigheter och andra som fortsatt kan omfattas av ett så- dant krav enligt förordningen och direktivet. Detsamma gäller för de subjekt som faller utanför EU-regleringen.

239

Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

SOU 2017:55

Vidare kan ett tillståndskrav, som framgår strax nedan, säker- ställa att möjligheterna till kamerabevakning kan öka, bl.a. i brotts- bekämpande syften.

Slutligen torde ett tillståndsförfarande vara enklare både för dem som omfattas av förfarandet och för dem som ska tillämpa detta. Ett sådant förfarande innebär att tillsynsmyndigheten, eller dom- stol efter överklagande, på förhand gör en ingående prövning av om kamerabevakning i ett enskilt fall ska få ske. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta. Ett samråds- förfarande skulle behöva kopplas samman med bestämmelser om hur samrådet ska gå till och vad tillsynsmyndigheten kan göra om kamerabevakningen enligt myndigheten inte sker i enlighet med gällande bestämmelser.

Mot denna bakgrund görs bedömningen att ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd.

Avslutningsvis ska framhållas att ett grundläggande krav för att kamerabevakning ska få ske är att bevakningen är laglig enligt för- ordningen och dataskyddslagen eller enligt brottsdatalagen, som genomför direktivet. Ett krav på tillstånd gäller därutöver och förut- sätter någon form av intresseavvägning. Detta har närmare behand- lats i avsnitt 7.1.7 och 7.1.8 respektive 7.2.4.

Tidpunkten för när i tiden ett tillståndskrav bör inträda

I kameraövervakningslagen är tillståndsplikten utformad så att det krävs tillstånd för att en kamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. För kontroll av tillståndspliktens efterlevnad har det ansetts vara av betydelse att kunna ingripa så snart en kamera är uppsatt (prop. 1975/76:194 s. 25).

Av avsnitt 10.2 har framgått att begreppet uppsatt inte ska be- hållas i kamerabevakningslagen. Den nya lagens tillämpningsområde knyter i stället an till användningen av kamerautrustning och behand- lingen av det material som tagits upp med denna. Det är det som kan innebära risker för enskildas integritet. En tillståndsprövning är också inriktad på dessa frågor. Ett tillståndskrav som knyts till användningen innebär i praktiken att tillstånd måste sökas innan kamerabevakning får ske. Dessutom kan ett eventuellt tillstånds-

240