Svensk social trygghet i en globaliserad värld

Del 1

Betänkande av Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet

Stockholm 2017

SOU 2017:05

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24556-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Annika Strandhäll

Regeringen beslutade den 17 juli 2014 (dir. 2014:109) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av försäkrings- villkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och deras tillämpning utifrån de nya förutsättningar som globaliseringen ger i en unions- rättslig och internationell kontext. Syftet var att ta fram ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk avseende försäkringstillhörighet, som skulle skapa goda förutsättningar för gränsöverskridande person- rörlighet samt en effektiv och rättssäker myndighetsadministration.

Regeringen beslutade den 10 december att ge utredningen tilläggs- direktiv (dir. 2015:133). Tilläggsdirektiven konstaterar att det i dag saknas bestämmelser i svensk lagstiftning om krav på uppehållsrätt enligt 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) för att en person ska få till- gång till de svenska sociala trygghetssystemen avseende de bosätt- ningsbaserade förmånerna. Regeringen anser att det är viktigt att tydliggöra vilka som vid migration till och från Sverige utifrån en unionsrättslig kontext ska ha tillgång till de svenska sociala trygghets- systemen avseende de bosättningsbaserade förmånerna. Det bör vara ett krav att en person vistas lagligen i landet för att få tillgång till svenska bosättningsbaserade förmåner som ingår i tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om de sociala trygghetssystemen, i den mån unions- rätten tillåter det.

Statsrådet Ulf Kristersson förordnade den 1 september 2014 stabsdirektören Per Åkesson som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om trygghets- systemen och internationell rörlighet (ToR-utredningen).

Som sakkunniga i kommittén förordnades den 1 september 2009 rättssakkunniga Johanna Gokall, departementssekreteraren Parthena Hantzaridou, kanslirådet Stefan Härmä, departementssekreteraren Karin Moberg, departementssekreteraren Kristin Olsson, kanslirådet

Malin Skäringer, departementssekreteraren Jennie Waldelius, kansli- rådet Petra Zetterberg Ferngren. Jennie Waldelius och Petra Ferngren Zetterberg entledigades den 29 april 2015. Samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Axelsson Jonsson, kanslirådet Karin Stillerud, rättssakkunnige Emma Wännström samt departements- sekreteraren Madeleine Öhberg. Karin Stillerud entledigades den 15 december 2015. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Joakim Svensson. Johanna Gokall entledigades den 2 februari 2016 och samtidigt förordnades rättsakkunnige Mikaela Neijd. Karin Moberg entledigades den 12 april 2016. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Kristin Sinclair. Joakim Svensson entledi- gades den 17 oktober 2016. Samma dag förordnades departements- sekreteraren Charlotta Örn. Kanslirådet Joakim Beck-Friis för- ordnades den 13 april 2016. Kanslirådet Katarina Fried förordnades den 8 september 2016. Stefan Härmä entledigades den 28 november 2016. Emma Wännström entledigades den 1 december 2016.

Som experter i utredningen förordnades den 1 september 2014 den rättslig experten Pia Blank Thörnroos, förbundsjuristen Ellinor Englund, docenten Thomas Erhag, jur.dr. Emma Holm, enhetschefen Kent Larsson, jur.dr. Jaan Paju, verksamhetsområdeschefen Kjell Skoglund, tf. enhetschefen Ulf Staffansson. Som expert i utredningen förordnades den 2 februari även den rättsliga experten Christina Janzon.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 1 november 2014 utredaren Marie Jakobsson Randers, utredaren Brita Kaltenbrunner Bernitz och departementssekreteraren Maria Karlman Noleryd. Ämnessakkunnige Wenche Skoglund anställdes som sekreterare den 17 augusti 2015. Utredaren Niklas Österlund anställdes som sekreterare den 1 september 2015.

Textredigering och layout har utförts av Liselotte Larsson Kommittéservice.

Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet överlämnar härmed sitt betänkande Social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:5). Till betänkandet har även fogats särskilda yttranden från sakkunniga Kristin Sinclair samt från experten Ulf Staffansson.

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2017

Per Åkesson

Innehåll

Ordlista och förkortningar ...................................................		27
Sammanfattning ................................................................		33
1	Författningsförslag.....................................................	55
1.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	55

1.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................

61

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om

arbetslöshetsförsäkring...........................................................

63

1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om

arbetslöshetskassor .................................................................

64

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:160) om

läkemedelsförmåner m.m. ......................................................	66
1.6 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ......	67

1.7 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(2017:000) ...............................................................................

69

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om

statligt tandvårdsstöd..............................................................

71

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1651) om

läkarvårdsersättning ................................................................	72
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1652) om
ersättning för fysioterapi........................................................	73

7

Innehåll SOU 2017:05

1.11	Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen
	(2004:168) ...............................................................................	74
1.12	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).....	75
1.13	Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen
	(1991:481) ...............................................................................	77

1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

	beskattningsverksamhet.........................................................	80
2	Uppdraget och dess genomförande ..............................	83

2.1 Behov av översyn av de svenska sociala

trygghetssystemen..................................................................

85

2.2 Internationaliserad världsekonomi, samt förändrad

demografi med ökad migration..............................................

86

2.3 Samordning av sociala trygghetssystem – internationell

	utveckling................................................................................		90
2.4	Disposition av betänkandet ...................................................		92
2.5	Möten med experter och sakkunniga ....................................		93
2.6	Resor och studiebesök ...........................................................		93
2.7	Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare ...........		94
2.8	Andra utredningar ..................................................................		94
3	Bakgrund ..................................................................		97
3.1	Internationellt, europeiskt och nordiskt samarbete.............		97
	3.1.1	Det internationella samarbetet och dess
		utveckling ................................................................	97

3.1.2 Det europeiska samarbetet och dess

	utveckling inom ramen för EU/EES......................	99
3.1.3	Det nordiska samarbetet och dess utveckling.....	108
3.2 Välfärdsmodeller i Europa ...................................................		112
3.2.1	Bismarckmodellen.................................................	112
3.2.2	Beveridgemodellen................................................	113
8

SOU 2017:05 Innehåll

	3.2.3	Den nordiska välfärdsmodellen ............................	114
3.3	De svenska sociala trygghetssystemen ................................		115
	3.3.1	Vad ingår i den sociala tryggheten?......................	115
	3.3.2	De sociala trygghetssystemens historia ...............	116
	3.3.3	Rättighet eller skyldighet ......................................	117
3.4	Den svenska förvaltningsmodellen......................................		118
4	Tidigare utredningar ................................................		123
4.1	Utredningar om de sociala trygghetssystemen och EU.....		123
	4.1.1	Utredningen om socialförsäkringen och EG.......	123

4.1.2 Utredningen om socialförsäkringens

personkrets ............................................................

126

4.1.3 Utredningen om EU:s utvidgning – konsekvenserna av personers fria rörlighet

	m.m.........................................................................	130
4.1.4	1999 års pensionsreform .......................................	131

4.1.5 Utredningen om samordning av

	socialförsäkringslagarna (SamSol)........................	132
4.1.6	Socialförsäkringsutredningen ...............................	134

4.1.7 Kommittén för cirkulär migration och

		utveckling...............................................................	135
	4.1.8	Parlamentariska socialförsäkringsutredningen ....	136
4.2	Utredningar om förvaltning och EU...................................		139
	4.2.1	2006 års förvaltningskommitté.............................	139
	4.2.2	Förvaltningslagsutredningen ................................	140
	4.2.3	Utredningen om delaktighet i EU........................	141
5	Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige.....		143
5.1	Tillgängliga datakällor...........................................................		143
	5.1.1	Data hos Statistiska centralbyrån .........................	143
	5.1.2	Data hos Migrationsverket ...................................	146

5.1.3 Data hos Försäkringskassan och

	Pensionsmyndigheten ...........................................	147
5.1.4	Data hos Arbetsmiljöverket..................................	148
5.1.5	Data hos Universitetskanslerämbetet ..................	148
5.2 Rörlighetsmönster till Sverige..............................................		148
		9

Innehåll

SOU 2017:05

5.2.1 Uppehållsrätt, asylsökande och

	uppehållstillstånd i Sverige ...................................	149
5.2.2	Bosättning i Sverige...............................................	153
5.2.3	Arbete i Sverige som utlandsbosatt......................	159
5.2.4	Studier i Sverige.....................................................	162

5.2.5 Utbetalning av förmåner till immigrerande

	personer .................................................................	164
5.3 Rörlighetsmönster från Sverige ...........................................		165
5.3.1	Utvandring från Sverige........................................	165
5.3.2	Arbete utomlands..................................................	167
5.3.3	Studier utomlands .................................................	170

5.3.4 Utbetalning av förmåner till andra

		medlemsstater........................................................	171
5.4	Sammanfattning....................................................................		174
6	Översikt – tillgång till de svenska sociala
	trygghetssystemen ...................................................		177
6.1	Socialförsäkringen ................................................................		178
6.2	Hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel....................		189
6.3	Arbetslöshetsförsäkringen...................................................		192
7	Finansiering av den sociala tryggheten .......................		197
7.1	Gällande svensk rätt .............................................................		197
	7.1.1	Socialavgifter .........................................................	197
	7.1.2	Fördelning av socialavgifterna..............................	202
	7.1.3	Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen ..........	204
	7.1.4	Finansiering av hälso- och sjukvården .................	205
7.2	Socialavgifter inom EU ........................................................		205
	7.2.1	Allmänna bestämmelser........................................	207
	7.2.2	Särskilda bestämmelser .........................................	208
	7.2.3	Avtal om social trygghet.......................................	209
7.3	Skatteverkets hantering av socialavgifter ............................		209
	7.3.1	Arbete har utförts i Sverige ..................................	210

7.3.2 Arbete har utförts inom EU/EES-stat eller i

stat som Sverige har ingått avtal med...................

210

10

SOU 2017:05

Innehåll

	7.3.3	Utsändning ............................................................	210
	7.3.4	Arbete i två eller flera länder.................................	211
	7.3.5	För- och efterskottsbetalningar............................	212
	7.3.6	Utsändning utanför EU ........................................	212
	7.3.7	Bosättningsbegreppet och socialavgifter..............	212
	7.3.8	Utländsk arbetsgivare............................................	213
8	Folkbokföring ..........................................................		215
8.1	Syftet med folkbokföring.....................................................		215
8.2	Folkbokföring vid inflyttning från utlandet .......................		216
	8.2.1	Folkbokföring vid dubbel bosättning ..................	217
	8.2.2	Barns folkbokföring ..............................................	218
	8.2.3	Diplomater.............................................................	219
	8.2.4	Studenter................................................................	219
	8.2.5	Arbetstagare...........................................................	220
	8.2.6	Arbetssökande .......................................................	220
8.3	Utflyttning från Sverige .......................................................		221
	8.3.1	Avregistrering från folkbokföringen....................	221
8.4	Att flytta mellan de nordiska länderna ................................		223
8.5	Särskilt om samordningsnummer ........................................		224
9	Social trygghet och folkrätt.......................................		225
9.1	Metod för att införliva internationella rättsakter................		225
9.2	Förenta Nationerna ..............................................................		227

9.2.1 Förenta Nationernas allmänna förklaring om

de mänskliga rättigheterna (AFMR)....................

227

9.2.2 Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

(IKMPR)................................................................

228

9.2.3 Internationella konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter –

	IKESKR..................................................................	229
9.2.4	FN:s konvention om barnets rättigheter .............	230

9.2.5 Konvention angående flyktingars rättsliga

ställning (FN:s flyktingkonvention)....................

233

11

Innehåll SOU 2017:05

9.3	Internationella arbetsorganisationen...................................		234
9.4	Europarådet...........................................................................		238
	9.4.1	Europakonventionen ............................................	239
	9.4.2	Den europeiska sociala stadgan............................	244

9.5 Europeiska unionens stadga om de grundläggande

rättigheterna..........................................................................		247
9.5.1	Sociala rättigheter i rättighetsstadgan..................	250

9.5.2 Relationen Europeiska social stadgan,

		rättighetsstadgan och Europakonventionen ........	253
10	Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU ........		255
10.1	Den fria rörligheten och vilka persongrupper som
	omfattas	.................................................................................	257
	10.1.1 ..........................................................	Arbetstagare	257
	10.1.2 .......................................................	Arbetssökande	261
	10.1.3 ................................................	Familjemedlemmar	262
	10.1.4 ................................................................	Studenter	264
	10.1.5 .....Övriga unionsmedborgare – icke yrkesaktiva		264
	10.1.6 ........................................	Tredjelandsmedborgare	266
	10.1.7 ...............................	Tjänster och tjänsteutövande	267
10.2	Rörlighetsdirektivet..............................................................		269
10.3	Likabehandling .....................................................................		279

10.3.1 Direkt diskriminering och grunder för

rättfärdigande ........................................................

280

10.3.2 Indirekt diskriminering och grunder för

rättfärdigande ........................................................	282
10.4 Tillgång till sociala förmåner ...............................................	284
10.4.1 Sociala förmåner....................................................	285

10.4.2EU-domstolens rättspraxis för tillgång till sociala förmåner i enlighet med

förordning 492/2011 och förordning 883/2004.. 287

10.4.3 Test om laglig bosättning i en medlemsstat för

traditionella social trygghetsförmåner.................

299

12

SOU 2017:05 Innehåll

11	Förordningen om samordning av de sociala
	trygghetssystemen ...................................................		303
11.1	Allmänna bestämmelser........................................................		305
	11.1.1	Personkretsen ........................................................	306
	11.1.2	Förordningens sakområden ..................................	310
	11.1.3	Principerna.............................................................	312
11.2	Fastställande av tillämplig lagstiftning.................................		318
	11.2.1 Bindande regler gällande tillämplig lagstiftning ..		318
	11.2.2 Principen om en stats lagsstiftning ......................		321
	11.2.3 Tillämplig lagstiftning för offentligt anställda.....		324

11.2.4 Tillämplig lagstiftning för arbetslösa som är

	bosatta utanför den behöriga staten.....................	324
11.2.5 Tillämplig lagstiftning för personer i
	militärtjänstgöring eller civil tjänstgöring............	325
11.2.6 Tillämplig lagstiftning för flygpersonal................		325
11.2.7 Tillämplig lagstiftning för sjömän ........................		327
11.2.8	Yrkesaktiva och icke-yrkesaktiva .........................	327
11.2.9 Tillämplig lagstiftning för icke yrkesaktiva .........		330
11.3 Särskilda bestämmelser om tillämplig lagstiftning..............		332
11.3.1 Tillämplig lagstiftning för utsända
	arbetstagare och egenföretagare ...........................	333
11.3.2 Tillämplig lagstiftning vid arbete i två eller
	flera medlemsstater................................................	338
11.3.3 Undantag från bestämmelserna i
	artiklarna 11–15 .....................................................	342
11.4 Förordningens sakområden..................................................		343
11.4.1	Förmåner vid sjukdom ..........................................	343

11.4.2 Förmåner vid moderskap och likvärdiga

förmåner vid faderskap..........................................	347
11.4.3 Förmåner vid invaliditet........................................	348

11.4.4 Förmåner vid ålderdom samt förmåner till

efterlevande............................................................

349

11.4.5 Förmåner vid olycksfall i arbetet och

	arbetssjukdomar ....................................................	352
11.4.6	Förmåner vid arbetslöshet ....................................	352
11.4.7	Familjeförmåner ....................................................	355

13

Innehåll

SOU 2017:05

11.4.8 Särskilda icke-avgiftsfinansierade

		kontantförmåner ...................................................	357
	11.4.9	Övriga förmåner....................................................	359
12	Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för
	tredjelandsmedborgare .............................................		361
12.1	Tredjelandsmedborgare bosatta i EU..................................		361
12.2	Associerings-, samarbets- och stabiliseringsavtal...............		365
	12.2.1	EES-avtalet ............................................................	366
	12.2.2 Fri rörlighetsavtalet med Schweiz........................		367
	12.2.3	Avtalet med Turkiet..............................................	369
	12.2.4	Balkanavtalen.........................................................	371
	12.2.5	Europa-medelhavsavtalen .....................................	372
12.3	Migrationslagstiftning för rätt att resa in, vistas och
	arbeta i EU ............................................................................		375

12.3.1 Det europeiska asylsystemet – särskilt om

skyddsgrundsdirektivet.........................................

376

12.3.2 Direktiv om ett kombinerat tillstånd för

uppehåll och arbetstillstånd..................................	379
12.3.3 Direktiv om företagsintern överföring................	381

12.3.4 Direktiv för inresa och vistelse för rätt för

	anställning som säsongsarbetare ..........................	382
12.3.5	Direktiv om familjeåterförening ..........................	382
12.3.6	Direktivet om EU-blåkort....................................	383
12.3.7	Forskardirektivet...................................................	385

12.3.8 Direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare

		att bli varaktigt bosatta i EU ................................	387
13	Samarbete och avtal inom området för social trygghet .391
13.1	Bilaterala avtal om social trygghet.......................................		391
	13.1.1	Den materiella omfattningen................................	394
	13.1.2	Den personella omfattningen...............................	395
	13.1.3	Likabehandling ......................................................	396
	13.1.4	Tillämplig lagstiftning...........................................	396
	13.1.5	Sammanläggning....................................................	397
	13.1.6	Beräkning av ålderspension ..................................	397
	13.1.7	Export av förmåner ...............................................	398
14

SOU 2017:05 Innehåll

	13.1.8	Administrativa bestämmelser ...............................	398
13.2	Det nordiska samarbetet inom social trygghet ...................		398
	13.2.1	Den nordiska samarbetsöverenskommelsen........	399
13.3	Wienkonventionerna om diplomatiska och konsulära
	förbindelser ...........................................................................		406
14	Gränsöverskridande vård ..........................................		409
14.1	Allmänt om gränsöverskridande vård – EU........................		410
14.2	Tillgång till gränsöverskridande vård –
	samordningsbestämmelserna................................................		411
	14.2.1 Sverige behörig stat, tillgång till vård ...................		412

14.2.2 Vård i stat som inte är behörig stat –

nödvändig vård.......................................................

414

14.2.3 Vård i stat som inte är behörig stat – planerad

		vård .........................................................................	415
	14.2.4	Kostnads- och informationsansvar.......................	422
14.3	Tredjelandsmedborgare och personer som inte omfattas
	av samordningsbestämmelserna...........................................		424
	14.3.1	Avtal gällande sjukvårdsförmåner ........................	425
	14.3.2	Kostnadsansvar ......................................................	429
15	Administrativt samarbete .........................................		431
15.1	Samordning av det internationella sociala
	trygghetsområdet..................................................................		432
	15.1.1	Administrativa EU-organ .....................................	432

15.1.2 EU:s samordningssystem för social trygghet –

	samarbetsstrukturer och -processer .....................	434
15.1.3	Informationstillgänglighet och
	informationsutbyte................................................	437
15.1.4	Andra samarbetsområden .....................................	438
15.2 Samarbete i enskilda ärenden ...............................................		440
15.3 Aktörer på nationell nivå......................................................		442
15.3.1	Behörig myndighet................................................	442
15.3.2	Behörig institution ................................................	443
15.3.3	Förbindelseorgan...................................................	443
		15

Innehåll		SOU 2017:05
15.4	Svenska myndigheter och andra aktörer .............................	443
Del 2.
16	Allmänna överväganden............................................	447
16.1	Utmaningar för de sociala trygghetssystemen i en allt
	mer globaliserad värld...........................................................	448
16.2	Stabila och hållbara välfärdssystem förutsätter att
	tilliten till systemen upprätthålls .........................................	450
16.3	Principerna för de svenska sociala trygghetssystemen
	bör inte förändras .................................................................	453
16.4	Bosättning och arbete bör fortsätta vara grunden
	svensk social trygghet och rätt till förmåner ......................	455
	16.4.1 Bosättning som grund för att omfattas av de
	sociala trygghetssystemen och rätt till
	förmåner ................................................................	457
	16.4.2 Arbete som grund att omfattas av social
	trygghet och rätt till förmåner .............................	459
17	Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande
	situationer ..............................................................	461

17.1 Bedömning av huruvida en person omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen vid

	gränsöverskridande situationer............................................		461
	17.1.1	Bedömningsförfarandet ........................................	461
	17.1.2	Bedömningsprocess ..............................................	463
17.2	Möjligheten till intyg om att omfattas av social trygghet
	i Sverige i gränsöverskridande situationer...........................		465
	17.2.1 Rätt till beslut och intyg om en person är
		försäkrad enligt SFB..............................................	466
18	Arbete som villkor för att omfattas av det svenska
	socialförsäkringssystemet .........................................		469
18.1	Arbete som villkor för att omfattas av svensk
	socialförsäkring.....................................................................		469
16

SOU 2017:05	Innehåll
18.2 Förvärvsarbete i SFB.............................................................	470
18.2.1 Jämförelse mellan det EU-rättsliga
arbetstagarbegreppet och det svenska
begreppet förvärvsarbete i SFB.............................	472

18.2.2 Definitioner av förvärvsarbete och olika

		arbetsformer...........................................................	474
18.3	Verksamhet här i landet........................................................		477
18.4	Försäkringens början, upphörande och efterskyddstid......		479
	18.4.1	Försäkringens början.............................................	479
	18.4.2	Försäkringens upphörande ...................................	481
	18.4.3 Särskilda situationer för att fortsätta att
		omfattas av den arbetsbaserade försäkringen ......	482

18.4.4 De svenska efterskyddsreglernas förenlighet

		med förordning 883/2004 .....................................	483
	18.4.5	Efterskyddstiden ska inte förändras.....................	484
18.5	Kvalifikationskrav för den arbetsbaserade försäkringen ....		485
	18.5.1	Inga ytterligare kvalifikationskrav........................	489
18.6	Utsända arbetstagare av annan än statlig arbetsgivare........		492

18.6.1 Allmänt om utsändning till och från Sverige

(med undantag för statligt anställda) ...................

492

18.6.2 Oförändrad huvudregel gällande tidsfrist för

utsändning..............................................................	500
18.6.3 Möjlighet att fortsatt vara försäkrad i som
längst tre år vid utsändning...................................	502
18.6.4 Utsända arbetstagare från Sverige ........................	503
18.6.5 Utsändning av egenföretagare från Sverige..........	505
18.6.6 Utsändning av arbetstagare till Sverige ................	507
18.6.7 Utsändning av egenföretagare till Sverige............	510
18.7 Frivillig försäkring för att omfattas av svensk social
trygghet .................................................................................	512
18.7.1 Det norska systemet för frivillig försäkring ........	512
18.7.2 En svensk frivillig försäkring? ..............................	515

17

Innehåll SOU 2017:05

19	Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska
	socialförsäkringssystemet .........................................	519
19.1	Allmänt om bosättning som villkor för att omfattas av
	de sociala trygghetssystemen...............................................	519
19.2	Bosättning enligt SFB...........................................................	521
	19.2.1 Nuvarande bosättningsbegrepp i SFB .................	521
	19.2.2 Särskilt om bosättningsbedömning i
	gränsöverskridande situationer ............................	523
	19.2.3 Vad innebär det EU-rättsliga
	bosättningsbegreppet? ..........................................	524
	19.2.4 Jämförelse mellan det EU-rättsliga
	bosättningsbegreppet och nuvarande
	bosättningsbegrepp i SFB.....................................	526
19.3	Överväganden och förslag ...................................................	528
	19.3.1 Tydligare skiljelinje mellan bosättning i
	gränsöverskridande- och icke
	gränsöverskridande situationer ............................	528
	19.3.2 Särskilt om socialförsäkringsrättslig
	bosättning i gränsöverskridande situationer .......	530
19.4	Barns bosättning...................................................................	547
	19.4.1 Barns bosättning ska bedömas enskilt .................	549

20	EU-rättslig bosättning i Sverige .................................	551
20.1	Allmänt om EU-rättslig bosättning i Sverige .....................	551
20.2	Tolkning av det EU-rättsliga bosättningsbegreppet ..........	553
21	Tillgång till social trygghet för vissa särskilda
	personkategorier ......................................................	555
21.1	Biståndsarbetare och deras medföljande
	familjemedlemmar ................................................................	555
	21.1.1 Socialförsäkringsskydd för biståndarbetare ........	557
	21.1.2 Efterskyddstid för medföljande till
	biståndsarbetare.....................................................	559
21.2	Utsända statligt anställda och deras medföljande
	familjemedlemmar ................................................................	561
18

SOU 2017:05	Innehåll
21.2.1 Wienkonventionerna .............................................	561

21.2.2 Villkor för att omfattas av svensk social

trygghet..................................................................	562
21.2.3 Tidigare utredningar..............................................	565
21.2.4 Behov av att ändra det sociala
trygghetsskyddet för medföljande
familjemedlemmar till utsända statligt
anställda..................................................................	567

21.2.5 Socialförsäkringsskydd avseende bosättningsbaserade förmåner för medföljande

		familjemedlemmar .................................................	569
	21.2.6	Socialförsäkringsskydd avseende
		arbetsbaserade förmåner för medföljande
		familjemedlemmar .................................................	571
	21.2.7 Folkbokföring av utsända i svenska statens
		tjänst.......................................................................	574
21.3	Folkbokföring av lokalanställda vid främmande makts
	beskickningar och karriärkonsulat i Sverige........................		578
	21.3.1	Allmänt om folkbokföringsreglerna ....................	578
	21.3.2 Anställda vid främmande makts beskickningar
		och karriärkonsulat (lönade konsulat).................	579
	21.3.3 Folkbokföring av lokalanställda vid
		främmande makts beskickningar och
		karriärkonsulat.......................................................	579
22	Uppehållsrätt och tillgång till förmåner......................		583
22.1	Rörlighetsdirektivet – en översikt........................................		583
22.2	Rörlighetsdirektivet i svensk rätt – en översikt ..................		585
	22.2.1	Laglig vistelse.........................................................	586
22.3	Förutsättningar för uppehållsrätt – icke förvärvsaktiva .....		586
	22.3.1 Belastning för den mottagande
		medlemsstatens sociala biståndssystem ...............	587

22.3.2 Vad är ett socialt biståndssystem om vilka

förmåner omfattar det? .........................................

589

22.3.3 Förutsättningar för uppehållsrätt för icke

förvärvsaktiva i Sverige..........................................	592
22.3.4 Registrering av unionsmedborgare.......................	597
	19

Innehåll SOU 2017:05

22.4	Relationen mellan rörlighetsdirektivet och
	förordning 883/2004 ............................................................		598
	22.4.1	Brey-målet i EU-domstolen .................................	600
	22.4.2 Dano-målet – strikt kontra extensiv tolkning.....		600
	22.4.3 Kommissionen mot Förenade Kungariket –
		avgörandet i EU-domstolen .................................	602
	22.4.4	Sammanfattande kommentarer ............................	603
22.5	Uppehållsrätt och tillgång till sociala
	trygghetsförmåner i Sverige.................................................		607
23	Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i
	gränsöverskridande situationer ..................................		621
23.1	Att omfattas av svensk social trygghet vid
	gränsöverskridande situationer............................................		621
23.2	Socialförsäkringstillhörighet för personer som gör
	tillfälliga arbetsuppehåll .......................................................		624
23.3	Att som bosatt (icke yrkesaktiv) i Sverige få rätt till
	arbetsbaserade förmåner ......................................................		629
23.4	Principen om en behörig stat (exklusivitet) .......................		635
	23.4.1	EU-rätten...............................................................	635
	23.4.2 Den svenska regleringen i SFB och svensk
		rättspraxis ..............................................................	637
	23.4.3	Socialförsäkringsskyddet och EU-rätten.............	639
23.5	Klassificering av förmåner, särskilt om föräldrapenning ...		642
	23.5.1	Den svenska föräldrapenningen ...........................	643
	23.5.2 Bakgrund gällande klassificeringen av
		föräldrapenning .....................................................	645
	23.5.3 Förordningens definition av familjeförmån
		samt EU-rättspraxis ..............................................	646
	23.5.4 Nuvarande klassificering kan bestå......................		652
23.6	Att omfattas av svensk social trygghet vid
	gränsöverskridande situationer genom arbete och
	bosättning för personer från stater utanför EU/EES.........		658
	23.6.1 Ingen förändring av reglerna för medborgare
		från tredje land ......................................................	659

20

SOU 2017:05 Innehåll

23.7	Utbetalning av socialförsäkringsförmåner utomlands .......		661
	23.7.1	Arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner..........	661
	23.7.2	Bosättningsbaserade
		socialförsäkringsförmåner.....................................	664
	23.7.3 Rätt till utbetalning inom EU/EES ......................		667
23.8	Krav på uppehållstillstånd för utbetalning av
	socialförsäkringsförmåner....................................................		669
	23.8.1 Andra begränsningar av utbetalning av
		bosättningsbaserade förmåner ..............................	669
	23.8.2 Fortsatt utbetalning av bosättningsbaserade
		förmåner under Migrationsverkets
		handläggning av uppehållstillstånd.......................	671
24	Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i
	gränsöverskridande situationer..................................		675
24.1	Samordning av arbetslöshetsförsäkringen med
	unionsrätten ..........................................................................		676
	24.1.1 Sammanläggning av perioder vid rörlighet
		inom EU/EES och Schweiz ..................................	677
	24.1.2 Medlemskap i svensk arbetslöshetskassa under
		arbete i annan medlemsstat...................................	682

24.1.3 Inträde i svensk arbetslöshetskassa efter

arbete utomlands ...................................................

685

24.1.4 Beräkning av arbetslöshetsersättning efter

		arbete i annan medlemsstat...................................	689
24.2	Jämförelse med Danmark och Finland................................		691
	24.2.1	Danmark ................................................................	691
	24.2.2	Finland ...................................................................	693
24.3	Konstruktionen av ALF medför svårigheter vid
	samordning inom EU/EES...................................................		697
	24.3.1 En eller två försäkringar? ......................................		697

24.3.2 Definition av perioder i den svenska

arbetslöshetsförsäkringen .....................................

699

24.3.3 Sammanläggning av försäkringsperioder för rätt till inkomstrelaterad

arbetslöshetsersättning i Sverige...........................

704

21

Innehåll

SOU 2017:05

24.3.4 Kvarstående medlemskap under arbete
utomlands ..............................................................	711
24.3.5 Villkor om medlemskap i en
arbetslöshetskassa inget problem.........................	713
24.3.6 Inträde i en arbetslöshetskassa efter arbete
utomlands ..............................................................	714
24.4 Överväganden och förslag ...................................................	717
24.4.1 Översyn av lagen om
arbetslöshetsförsäkringens konstruktion ............	718
24.4.2 Tydliggörande gällande medlemskap i
arbetslöshetskassa under arbete utomlands.........	720

24.4.3 Rätt till inträde i en svensk arbetslöshetskassa

		efter arbete utomlands ..........................................	724
	24.4.4 64-årsregeln bör tas bort.......................................		732
25	Tillgång till svensk hälso- och sjukvård i
	gränsöverskridande situationer inom EU/EES..............		737
25.1	Allmänt om hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen
	samt läkemedelsförmånslagen .............................................		737
	25.1.1	Hälso- och sjukvård ..............................................	737
	25.1.2	Tandvård ................................................................	738
	25.1.3 Lag om läkemedelsförmåner m.m........................		740
	25.1.4 Tillgång till vårdförmåner i Sverige......................		741
25.2	Grund för tillgång till vårdförmåner i Sverige ....................		741
	25.2.1 Arbete som grund för rätt till vårdförmåner.......		741

25.2.2EU-rättslig bosättning som grund för rätt till

		vårdförmåner .........................................................	743
25.3	Vårdförmåner........................................................................		745
	25.3.1	Allmänt om vårdförmåner....................................	745
	25.3.2	Vårdförmåner i Sverige .........................................	749
	25.3.3 Vad innebär en vårdförmån i Sverige ...................		749
25.4	Kostnadsansvar och debitering av kostnader......................		752
25.5	Övervägande och förslag......................................................		754
	25.5.1 Rätt till vårdförmåner i Sverige ............................		754
	25.5.2 Behov av förbättrad statistik ................................		761

22

SOU 2017:05		Innehåll
26	Överväganden om socialavgifter ................................	763
26.1	Samordningen av socialavgifter – avgift eller skatt? ...........	764
26.2	Socialavgifternas klassificering.............................................	768

26.2.1 Skattekonkurrensproblemet Sverige-Danmark... 769

26.3 Ny hälso- och sjukvårdsavgift eller skatt för vissa

	utländska arbetsgivare?.........................................................		770
27	Informationsutbyte mellan myndigheter .....................		773
27.1	EU:s samarbetsstrukturer för samordningssystemet
	inom social trygghet .............................................................		773
	27.1.1	Samarbete på systemnivå .......................................	774
	27.1.2 Samarbete i individuella ärenden ..........................		775
	27.1.3 EU/EES-gemensamma kort och intyg.................		777
27.2	Bakgrund och problembeskrivning......................................		777
27.3	Gällande bestämmelser .........................................................		780
	27.3.1	Sekretessregler i beskattningsverksamheten ........	780
	27.3.2	Uppgiftsskyldighet och sekretessbrytande
		bestämmelser .........................................................	780
27.4	Förslag	...................................................................................	783
	27.4.1 Ny uppgiftsskyldighet om tillämplig
	.................................	lagstiftning för Skatteverket	783
	27.4.2 ..........Uppgiftsskyldighet för Skatteverket i SFB		792
28	Behov av .......................................fortsatt utredning		793
28.1	Utred vidare ............behovet av prövning av uppehållsrätt		793
28.2	Politiska ställningstaganden är nödvändiga även när det
	gäller gränsöverskridande ..........................personrörlighet		795
28.3	Kommunal ..............vård i gränsöverskridande situationer		797
29	Ikraftträdande ...............- och övergångsbestämmelser		801
30	Konsekvenser ........................................av förslagen		803
30.1	Socialförsäkringen.................................................................		804
			23

Innehåll

SOU 2017:05

30.1.1 Rätt till beslut om en person är försäkrad

enligt socialförsäkringsbalken ..............................

804

30.1.2 Ändrade kriterier för bosättningsbedömning i

gränsöverskridande situationer ............................

806

30.1.3 Egenföretagare med fast driftsställe i Sverige

verksamma utomlands ..........................................

810

30.1.4 Utsändning av arbetstagare till och från

Sverige....................................................................

811

30.1.5 Utökat försäkringsskydd för medföljande till biståndsarbetare och statligt utsända

arbetstagare............................................................

812

30.1.6 Krav på uppehållsrätt för rätt till äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till

		pensionärer ............................................................	816
30.2	Arbetslöshetsförsäkringen...................................................		818
30.3	Hälso- och sjukvården .........................................................		821
30.4	Övriga förslag .......................................................................		824
	30.4.1	Förändringar i utlänningslagen ............................	824
	30.4.2	Förändringar i folkbokföringslagen.....................	827
	30.4.3	Informationsutbyte mellan myndigheter ............	829
31	Författningskommentar ............................................		833
31.1	Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken......		833
31.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring ........................................................		839
31.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om
	arbetslöshetskassor...............................................................		840
31.4	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) ....................................................		841
31.5	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:000) .............................................................................		842
31.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:160) om
	läkemedelsförmåner m.m.....................................................		843

24

SOU 2017:05 Innehåll

31.7	Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen
	(1985:125) .............................................................................	843
31.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1651) om
	läkarvårdsersättning ..............................................................	844
31.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1652) om
	ersättning för fysioterapi......................................................	844
31.10	Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen
	(2004:168) .............................................................................	844
31.11	Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om
	statligt tandvårdsstöd............................................................	844
31.12	Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen
	(1991:481) .............................................................................	844
31.13	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...	846

31.14 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet .......................................................		847
Referenser ......................................................................		849
Särskilda yttranden ..........................................................		869
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:109 .........................................	873
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:133 .........................................	889
Bilaga 3 Sveriges klassificering av förmåner år 2016.................		891
Bilaga 4	Jämförelse gällande uppehållsrätt och rätt till
	sociala trygghetsförmåner m.m. i andra EU/EES-
	länder .............................................................................	895

25

Innehåll	SOU 2017:05
Bilaga 5 Gemensamt svensk-danskt uttalande om
tillämpning av artikel 17 i EG-förordning
nr 1408/71 i vissa gränssituationer..............................	921

26

Ordlista och förkortningar

Ordlista

Dagpenning	Ersättning per dag i arbetslöshets-
	försäkringen.
Exportabilitet	En av samordningsförordningens
	huvudprinciper	som innebär	ett
	upphävande av krav på bosättning i
	en medlemsstat för att få en ut-
	betald förmån vid arbete, bosätt-
	ning eller vistelse inom EU/EES.
Förmån	Dagersättningar,	pensioner,	liv-
	räntor, kostnadsersättningar,		bi-
	drag samt andra utbetalningar eller
	åtgärder som den enskilde är för-
	säkrad för i socialförsäkringen.
Försäkrad	Begreppet används i socialförsäk-
	ringsbalken och avser den som
	uppfyller de krav i fråga om bosätt-
	ning, arbete eller andra omständig-
	heter än bosättning eller arbete i
	Sverige samt gällande krav på
	försäkringstider.
Gränsarbetare	En person som arbetar eller be-
	driver verksamhet som egenföre-
	tagare i en medlemsstat men som

är bosatt i en annan medlemsstat, och återvänder dit dagligen eller åtminstone en gång i veckan.

27

Ordlista och förkortningar SOU 2017:05

Kodifiera	Att sammanföra spridda regler och
	praxis till skriven lag.
Korttidsmigration	Sådan migration där vistelsen i det
	mottagande landet överstiger	tre
	månader men understiger ett år.
Kvalifikationsvillkor	Villkor som måste uppfyllas för
	att en person ska kunna ha rätt
	till ersättning.
Likabehandling	En av samordningsförordningens
	huvudprinciper som innebär	att
	de som omfattas av förordningen
	har samma rättigheter och skyldig-
	heter i fråga om sociala trygghets-
	förmåner som medborgare i värd-
	staten.
Likställande av fakta	En av samordningsförordningens
	huvudprinciper som innebär	att
	den behöriga medlemsstaten	ska
	beakta omständigheter eller hän-
	delser som har inträffat i en annan
	medlemsstat som om de hade in-
	träffat inom den egna staten.
Personkrets	Den grupp personer som en för-
	ordning, ett avtal eller en nationell
	lagstiftning omfattar.
Ratificera	Att en stat förbinder sig folkrätts-
	ligt till att förverkliga en konven-
	tion eller annan överenskommelse
	mellan stater, genom att skriva
	under konventionen eller överens-
	kommelsen.
Sakområde	Kategorisering av förmåner	och
	ersättningar inom social trygghet

i samordningsförordningen. Sveriges klassificering redovisas i bilaga 3.

28

SOU 2017:05 Ordlista och förkortningar

Sammanläggning	En av samordningsförordningens
	huvudprinciper som innebär					att
	en person kan tillgodoräkna sig
	fullgjorda perioder i en medlems-
	stat för förvärvande och bibehåll-
	ande av rätten till förmåner och
	för beräkning av förmåners stor-
	lek i en annan medlemsstat
Samordningsförordningen	Europaparlamentets		och		rådets
	förordning (EG) nr 883/2004 av
	den 29 april 2004 om samordning
	av de sociala trygghetssystemen
	(förordning 883/2004).
Sociala trygghetssystemen	I Sverige socialförsäkringen, arbets-
	löshetsförsäkringen		samt		hälso-
	och sjukvården.
Socialavgifter	Arbetsgivaravgifter		och		egenav-
	gifter som bland annat finansierar
	de sociala trygghetssystemen.
Tillämplig lagstiftning	Den stats lagstiftning som enligt
	samordningsförordningen är till-
	lämplig i en enskild gränsöver-
	skridande situation.
Tillämpningsförordningen	Europaparlamentets		och		rådets
	förordning (EG)	nr 987/2009 av
	den 16 september	2009		om		till-
	lämpningsbestämmelser			till		för-
	ordning (EG) nr 883/2004					om
	samordning av de sociala trygg-
	hetssystemen (förordning
	987/2009).
Tredje land	Land utanför EU/EES-området.
	Några av dessa länder har Sverige

ingått avtal om social trygghet med.

29

Ordlista och förkortningar SOU 2017:05

Uppehållsrätt	EU/EES-medborgares fristående
	rätt att vistas i Sverige, med
	stöd av det så kallade rörlighets-
	direktivet.
Uppehållstillstånd	Beslut om tillstånd att vistas i
	Sverige under tid som överstiger
	tre månader.
Utsänd/utstationerad	En arbetstagare som är anställd i
	en stat men under en begränsad
	tid utför arbete i annan stat.

Förkortningar

ALF	Lagen (1997:238) om arbetslös-
	hetsförsäkring
AK	Administrativa kommissionen för
	samordning av de sociala trygg-
	hetssystemen
CSN	Centrala studiestödsnämnden
EES	Europeiska ekonomiska sam-
	arbetesområdet
EFTA	European Free Trade Association
	(Europeiska frihandelsområdet)
EU	Europeiska unionen
EUT	Europeiska unionens officiella
	tidning (benämndes EGT till och
	med år 2003).
FL	Förvaltningslagen (1986:223)
FOL	Folkbokföringslag (1991:481)
FN	Förenta nationerna
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
	(tidigare Regeringsrätten)

30

SOU 2017:05 Ordlista och förkortningar

HSL	Hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:000)
IAF	Inspektionen för arbetslöshetsför-
	säkringen
ILO	International Labour Organization
	(Internationella arbetsorganisa-
	tionen)
ISSA	International Social Security
	Association
LAK	Lagen (1997:239) om arbetslös-
	hetskassor
OECD	Organisation for Economic Co-
	operation and Development
	(Organisationen för ekonomiskt
	samarbete och utveckling)
PGI	Pensionsgrundande inkomst
PSFU	Parlamentariska
	socialförsäkringsutredningen
SCB	Statistiska centralbyrån
SFB	Socialförsäkringsbalk (2010:110)
SFS	Svensk författningssamling
SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SKL	Sveriges kommuner och landsting
SO	Arbetslöshetskassornas
	samorganisation
UD	Utrikesdepartementet
UtlL	Utlänningslagen (2005:716)

31

Sammanfattning

Svensk social trygghet i en globaliserad värld

Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet före- slår i sitt betänkande ett antal åtgärder i syfte att ta fram ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk avseende försäkringstillhörighet, som skapar goda förutsättningar för gränsöverskridande personrör- lighet samt en effektiv och rättssäker myndighetsadministration.

Uppdraget till utredningen har varit att göra en översyn av försäk- ringsvillkoren i de sociala trygghetssystemen. Det är en bred defini- tion av sociala trygghetssystem då trygghetssystemen innefattar socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt arbetslöshetsförsäkring. Även en översyn av socialavgifterna i perspektivet rörlighet över grän- serna ingår i utredningens uppdrag. Utredningens förslag ska ta till vara intresset av en god balans mellan att bevara ett sammanhållet svenskt socialt trygghetssystem med hög legitimitet och de behov av internationell karaktär som finns i en alltmer globaliserad värld.

I det tilläggsdirektiv som utredningen fått tydliggörs att det bör vara ett krav att en person vistas lagligen i landet för att få tillgång till svenska bosättningsbaserade förmåner.

Betänkandet består av två delar. Del ett innehåller bakgrunds- kapitel och beskrivningar av för uppdraget relevant gällande svensk rätt samt en fördjupad beskrivning av relevant internationell rätt. Del två innehåller utredningens överväganden och förslag.

Behovet av översyn och utgångspunkter för utredningen

Utredningen beskriver, analyserar och lämnar förslag kring hur vill- koren för att få tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen behöver förändras. Förändringarna görs i ljuset av en allt mer inter- nationaliserad världsekonomi, förändrad demografi med ökad migra-

33

Sammanfattning

SOU 2017:05

tion till och från Sverige samt den rättsliga utvecklingen som skett internationellt, inom Europeiska Unionen (EU)/Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) samt nationellt sedan Sverige blev medlem i EU år 1995. Välfungerande och hållbara sociala trygghets- system, som är anpassade till dagens samhälle, är en viktig förutsätt- ning för att möjliggöra och underlätta rörlighet på den inter- nationella arbetsmarknaden.

Sverige har ratificerat ett antal internationella konventioner där social trygghet ingår som en del av mänskliga rättigheter. Sverige har även tecknat bilaterala avtal om social trygghet med ett antal andra stater. Fri rörlighet för personer och rätten att tillhandhålla gräns- överskridande tjänster är grundläggande fri- och rättigheter inom EU/EES, som syftar till att skapa en inre, gemensam marknad för varor, kapital, tjänster och arbetskraft. För att underlätta och främja dessa grundläggande principer har ett gränsöverskridande system för samordning av social trygghet utvecklats på EU-nivå, som syftar till att säkerställa sociala rättigheter och likabehandling av EU/EES- medborgare i olika gränsöverskridande situationer som t.ex. arbete eller vistelse i annan medlemsstat. Grundtanken är att EU/EES-med- borgare som flyttar till eller vistas i en annan EU/EES-stat varken ska förlora intjänade sociala rättigheter eller bli ”dubbelförsäkrade” och betala avgifter eller få ersättning från flera stater samtidigt.

De svenska förutsättningarna

Sveriges befolkning har passerat 10 miljoner i januari 2017 och be- döms växa till knappt 13 miljoner år 2060. En tydlig demografisk för- ändring under denna period är att andelen äldre i befolkningen antas fortsatt växa. Arbetskraften antas inte växa i samma takt. Den ökning av arbetskraften som ändå sker bedöms i allt väsentligt komma från personer som flyttat till Sverige.

Utformningen av de svenska sociala trygghetssystemen har spe- cifika drag som gör att de ingår i det som brukar kallas den nordiska välfärdsmodellen. Denna modell präglas bland annat av universalism i bemärkelsen att hela befolkningen omfattas av välfärdssystemen. I modellen ses sociala rättigheter inte endast som en angelägenhet för lägre samhällsklasser, utan utsträcks även till att få stor betydelse för medelklassen. Modellen syftar till att ge en gemensam hög nivå

34

SOU 2017:05

Sammanfattning

av välfärd och inte bara en garanterad miniminivå. Finansieringen sker genom en kombination av socialavgifter och skatter.

Sverige har (tillsammans med Finland) en förvaltningsmodell som kännetecknas av från regeringen fristående myndigheter, förbud mot ministerstyre och självständigt beslutsfattande i maktutövningen mot den enskilde. De flesta andra stater i Europa har i stället förvaltnings- modeller med ett uttalat ministerstyre. En konsekvens av detta är att i dessa stater kan politiska ställningstaganden få direkt genomslag i förvaltningen vid till exempel den nationella tolkningen av domar från EU-domstolen. I Sverige ansvarar myndigheterna självständigt för detta.

Allmänna överväganden

De svenska sociala trygghetssystemen i form av socialförsäkring, arbetslöshetsersättning samt hälso- och sjukvård är alla centrala delar i den svenska välfärdsmodellen. Systemen har under lång tid fram- gångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom, förbättra folkhälsan och medverkat till en mer rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. De har därmed bidragit till både social sammanhållning och ekonomisk tillväxt.1

De svenska sociala trygghetssystemen måste vara väl anpassade för de möjligheter och de utmaningar som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och en ökad gränsöver- skridande personrörlighet. Utifrån dessa utmaningar behövs ett tyd- ligt regelverk för vad som krävs för att omfattas av svensk social trygg- het som underlättar för enskilda att avgöra sitt försäkringsskydd och som möjliggör en rättsäker och effektiv administration. Villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen behöver utvecklas mot denna bakgrund.

Tilliten till de sociala trygghetssystemen ligger på en hög nivå. De åtgärder som behöver vidtas med anledning av gränsöverskri- dande personrörlighet bör utformas så att denna tillit upprätthålls.

De allmänna svenska sociala trygghetssystemen kan sägas utgå från tre principer – universell tillgång för alla, individuella rättigheter samt solidarisk finansering via socialavgifter och skatter. Dessa principer

1 SOU 2015:21, s. 235.

35

Sammanfattning

SOU 2017:05

har varit synnerligen stabila under lång tid och har en stark folklig förankring. Det finns inte skäl att ändra dessa principer enbart utifrån perspektivet gränsöverskridande personrörlighet.

Bosättning eller arbete bör även fortsättningsvis vara de huvud- sakliga grunderna för att omfattas av den sociala tryggheten i Sverige. Samtidigt finns det skäl att förtydliga och anpassa regelverket kring bosättning respektive arbete i syfte att både upprätthålla tilliten till systemen och vid behov underlätta gränsöverskridande rörlighet samt möjliggöra en effektiv och rättssäker administration. Villkoren för att omfattas av och få tillgång till förmåner inom svensk social trygghet bör så långt möjligt förutsätta att en person vistas lagligen i landet.

Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer

För personer i olika gränsöverskridande situationer finns olika inter- nationella, europeiska, nordiska regelverk och i bilaterala avtal som syftar till att ge dessa personer socialt trygghetsskydd. Gränsöver- skridande situationer kan omfatta många olika grupper av personer som rör sig över landsgränserna av många olika anledningar, som exempelvis arbete, studier eller familjeförhållanden.

Grundprincipen vid samordning i gränsöverskridande situationer är att endast en stats lagstiftning ska vara tillämplig. Syftet med att endast en stats lagstiftning ska gälla är att ingen ska stå utan socialt skydd, men inte heller omfattas av fler än en stats sociala trygghets- system. Detta kräver att de berörda staterna samarbetar så att den enskilde inte går miste om rättigheter när han eller hon bosätter sig eller arbetar i en annan stat. Inom EU/EES och Norden finns ett väl utvecklat regelverk som reglerar detta. Även avtal om social trygghet som Sverige har med andra stater är del av regelverket för samordning av sociala trygghetsförmåner.

Jag föreslår att det för den enskildes trygghet och rättssäkerhet ska införas en rätt att på begäran få prövat om han eller hon är försäkrad enligt SFB, samt att få ett intyg som visar detta. Det införs även en rätt att överklaga beslutet. En rätt att överklaga beslut som är utfärdade med stöd av avtal om social trygghet ska också införas.

Ett sådant intyg från Försäkringskassan skulle till exempel kun- na användas av en utsänd arbetstagare eller av en person som avser att bedriva näringsverksamhet i länder utanför EU/EES, och som

36

SOU 2017:05

Sammanfattning

är försäkrade i samband med utsändning från Sverige. Jag bedömer att förslaget underlättar för personer som ska tjänstgöra i stater med vilka Sverige inte har avtal om social trygghet, oavsett om de har en statlig arbetsgivare eller inte, eftersom det skulle medföra en större tydlighet och förutsägbarhet gällande vilket lands lagstiftning de kommer att tillhöra under utsändningstiden samt var socialavgif- ter ska betalas.

Jag bedömer vidare att intyget vid behov även torde kunna användas som grund för tillgång till vård i Sverige för de personer som omfattas av samordningsförordningen och har Sverige som behörig stat, men som inte är folkbokförda i landet. Om dessa per- soner anses bosatta i Sverige, enligt mitt förslag i 5 kap. 3 § social- försäkringsbalken (SFB), kan de också antas uppfylla kraven för till- gång till vård i Sverige enligt 8 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen, sär- skilt mot bakgrund av att kravet på ett års bosättning i 5 kap. 3 § SFB tas bort samt att den föreslagna bosättningsbedömningen i hög grad står i överensstämmelse med den EU-rättsliga.

Utöver att tydliggöra rättigheten för den enskilde att kunna på begäran få ett intyg om han eller hon omfattas av svensk social- försäkring, kan mitt förslag bidra till att ge en bättre framtida över- sikt av hur stort antal personer det gäller där Sverige har ett ansvar vad gäller den sociala tryggheten. Det är således sammantaget viktigt att Försäkringskassan fortsättningsvis för löpande statistik över hur många intyg som utfärdas, och på vilken grund, för att få en god bild av hur många utanför landets gränser som omfattas av svensk social trygghet och varför. Detta gäller även dem som är i en gränsöverskridande situation i Sverige.

Arbete som villkor för att omfattas av svensk socialförsäkring

Att arbeta i Sverige är ett grundläggande villkor för att tillhöra de arbetsbaserade delarna av de sociala trygghetssystemen och få tillgång till arbetsbaserade förmånerna. Det handlar exempelvis om sjuk- penning, graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetsskadeer- sättning. De krav som, förutom arbete, ställs för att omfattas av socialförsäkringsskydd är till exempel försäkringstider eller arbets- tillstånd. För att kunna få en arbetsbaserad förmån beviljad finns krav

37

Sammanfattning

SOU 2017:05

på inkomst, som ligger till grund för förmånsbeloppet. I en gräns- överskridande situation, när en person kommer till Sverige från en annan EU/EES-stat, kan under vissa förutsättningar faktiska in- komster från den andra medlemsstaten jämställas med inkomster som intjänats i Sverige.

När det är en gränsöverskridande situation i förhållande till en stat utanför EU/EES och det inte finns något bilateralt avtal om social trygghet tillämpas det svenska regelverket för att bedöma arbete.

Jag har övervägt om det finns skäl att närmare definiera eller reglera vad som avses med förvärvsarbete (till exempel begreppen anställd, arbetstagare, egenföretagare, uppdragstagare) i SFB.

Min bedömning är dock att dagens arbetsmarknad som består av en rad olika anställningsformer som ständigt utvecklas och föränd- ras över tid, gör det svårt att närmare definiera förvärvsarbete i SFB. En sådan reglering skulle kunna leda till oönskade konsekven- ser när arbetsmarknaden utvecklas och i förhållande till övrig natio- nell lagstiftning som på olika sätt reglerar arbete samt i förhållande till EU-rätten. Jag bedömer därför att ett en närmare definition av förvärvsarbete i SFB inte bör införas.

Om en person slutar att förvärvsarbeta finns det regler i SFB som gör att arbetstagaren är fortsatt försäkrad för arbetsbaserade för- måner i tre månader efter att arbetet upphört. Syftet med de svenska efterskyddsreglerna är att säkerställa socialförsäkringsskydd vid kortare arbetsuppehåll, som till exempel vid byte av anställning, samt vid arbetshinder som sjukdom och arbetslöshet. Reglerna har utfor- mats utifrån en nationell kontext och reglerna tillämpas även i gräns- överskridande situationer. I gränsöverskridande situationer innebär nuvarande regler att personer som har arbetat i Sverige och som bosätter sig i en annan stat i vissa fall fortsätter att uppbära förmåner i minst tre månader (efterskyddstiden) från Sverige under förut- sättning att de inte arbetar och omfattas av motsvarande försäkring i den andra staten.

Jag har övervägt att förändra efterskyddstiden eftersom det utifrån ett gränsöverskridande perspektiv skulle kunna finnas ett visst behov av att förändra efterskyddtiden. Jag bedömer dock att med hänsyn till de förändringar som är föreslagna gällande förordning 883/2004 kan de svenska efterskyddsreglerna med tremånaders frist fylla en bra funktion och i stället stärka den rättsliga positionen för de som

38

SOU 2017:05

Sammanfattning

lämnar Sverige. Sammantaget är min bedömning därför att i nuläget inte förändra de svenska efterskyddsreglerna.

Den arbetsbaserade delen av försäkringen gäller under den tid som en person har ett arbete, eftersom den arbetsbaserade försäkringen ska ge skydd mot förlorad arbetsinkomst. Det finns inga särskilda villkor utöver förvärvsarbete för att bli försäkrad. Med den definition Sverige har av vad som utgör förvärvsarbete kan en person anses vara arbetstagare även när arbete utförs i mycket liten omfattning och det finns inget krav på en minimigräns t.ex. i form av inkomst- krav. Dock kan arbetstillstånd för tredjelandsmedborgare anses vara en typ av kvalifikationskrav.

Jag har övervägt att införa ytterligare kvalifikationskrav för att bli försäkrad av socialförsäkringssystemet genom arbete. Den typ av kvalifikationsvillkor som skulle kunna vara aktuella är t.ex. en viss minimiinkomst eller att arbetet måste pågå en viss tid. De kvalifika- tionskrav som finns för att kunna fastställa en sjukpenninggrundande inkomst (SGI), nämligen en årsinkomst om minst 24 procent av prisbasbeloppet och ett arbete som kan antas vara under minst sex månader i följd samt de villkor som kopplade till enskilda förmåner, är enligt min mening tillräckliga. Dessa villkor säkerställer att det i praktiken krävs en verklig och varaktig anknytning till den svenska arbetsmarknaden samt för att en person ska omfattas av den arbets- baserade delen av socialförsäkringen. Min bedömning är därför att ytterligare kvalifikationskrav inte är nödvändiga.

Utsända arbetstagare från Sverige

De nuvarande reglerna i SFB medger att arbete utomlands för en arbetsgivare med verksamhet i Sverige kan anses som arbete i Sverige om arbetstagaren är utsänd av arbetsgivaren och arbetet kan antas vara längst ett år.2 Syftet är att även om arbetet inte fysiskt utförs i Sverige är det rimligt att ändå fortsätta omfattas av socialförsäkrings- skydd i Sverige under förutsättning att det ändå finns en stark an- knytning till Sverige för den enskilde.

Min bedömning är att det inte finns skäl för en generell ändring, oavsett situation, för utsändning av arbetstagare av annan än statlig

2 6 kap. 4 § SFB.

39

Sammanfattning

SOU 2017:05

arbetsgivare. Den svenska ekonomin är dock djupt integrerad i världsekonomin. För svenska arbetsgivare kan det finnas situatio- ner där det är angeläget att kunna ha nyckelpersonal utsänd längre tid än ett år. Jag föreslår därför att den tid som en person arbetar utomlands som utsänd ska kunna ses som arbete i Sverige i som längst tre år. Genom förslaget förbättras möjligheterna för svenska företag att konkurrera på en internationell marknad.

Jag föreslår även ett förtydligande om att en person ska vara försäkrad enligt SFB vid tidpunkten för utsändning för att kunna fortsätta att vara försäkrad under utsändningstiden.

Utsändning av egenföretagare från Sverige

Min bedömning är att även om det råder viss osäkerhet kring regel- verket vad gäller utsända egenföretagare ska en särskild reglering för utsändning av egenföretagare från Sverige inte införas i SFB i dagsläget. För de fysiska personer med fast driftsställe i Sverige (egenföretagare) ska dock det arbete som de utför utomlands lik- som tidigare anses som arbete i Sverige.

Utsändning av arbetstagare till Sverige

Innebörden av det nuvarande regelverket i SFB för utländska arbets- givare som sänder ut arbetstagare till Sverige för arbete, är att arbete i Sverige inte ska anses föreligga, om utsändningen sker under mot- svarande förhållanden som det som gäller för svenska arbetsgivare som sänder ut arbetstagare från Sverige. Den närmare innebörden av ”motsvarande förhållanden” har i rättspraxis, förarbeten och doktrin bedömts som oklar. Min bedömning är trots detta att det nuvarande rekvisitet motsvarande förhållande i SFB inte ska förändras. Med motsvarande förhållande bör dock inte avses att den utsände till Sverige ska omfattas av offentligt inrättade socialförsäkringssystem i utsändningsstaten.

40

SOU 2017:05

Sammanfattning

Utsändning av egenföretagare till Sverige

Min bedömning är att det inte bör införas särskilda regler i SFB gällande utsändning av egenföretagare till Sverige.

En svensk frivillig försäkring?

Jag har bedömt lämpligheten av att införa en möjlighet till en frivillig försäkring för att omfattas av svensk social trygghet vid utsändning. I detta sammanhang har särskilt den norska modellen för frivillig försäkring analyserats. Min bedömning är att en sådan möjlighet till frivillig försäkring av principiella skäl inte bör införas.

Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet

Att vara bosatt i Sverige är ett grundläggande villkor för att omfattas av de bosättningsbaserade delarna av de svenska sociala trygghets- systemen.

I den svenska nationella lagstiftningen finns olika bosättnings- krav som utgör grunden för att bedöma huruvida en person anses bosatt i Sverige och som har direkt anknytning till de sociala trygg- hetssystemen. Därutöver finns bosättningsbegrepp som endast är tillämpliga i gränsöverskridande situationer. Dessa regleras av EU- rätten eller genom olika bilaterala avtal.

När det gäller bosättningsbegreppet i SFB föreslår jag att det ska införas en tydligare skiljelinje än i dag mellan socialförsäkrings- rättslig bosättning i icke gränsöverskridande respektive gränsöver- skridande situationer.

Nuvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § SFB ska endast utgöra grund för att bedöma bosättning i icke gränsöverskridande situationer medan bosättning i gränsöverskridande situationer ska bedömas en- bart med stöd av 5 kap. 3 § SFB. Med en gränsöverskridande situation avses en situation när en person rör sig eller har rört sig över lands- gränser, till exempel i syfte att bo eller arbeta i ett annat land, och hans eller hennes bosättning i Sverige inte uppfyller villkoren enligt 5 kap. 2 § SFB. De kriterier som i dag ligger till grund för bedöm-

41

Sammanfattning

SOU 2017:05

ningen av bosättning i gränsöverskridande situationer kompletteras och vidareutvecklas.

De kriterier som i dag ligger till grund för bedömningen av bo- sättning i gränsöverskridande situationer kompletteras och vidare- utvecklas. De föreslagna kriterierna ska endast vara vägledande, förutom kravet på uppehållstillstånd som är ett styrande kriterium. Uppehållstillstånd är endast aktuellt för personer som behöver ett sådant för att vistas lagligen i Sverige. Kriterierna ska endast vara vägledande, förutom kravet på uppehållstillstånd som är ett styrande kriterium. Om kravet inte är uppfyllt kan dessa personer inte anses bosatta. Med detta menas att för de personer där uppehållstillstånd krävs kan bosättningsbaserade förmåner inte beviljas om kravet inte är uppfyllt.

Jag har övervägt om även uppehållsrätt och medborgarskap skulle kunna utgöra en grund för att bedöma bosättning i Sverige, men min bedömning är att dessa kriterier inte bör användas.

Det finns vissa situationer då personer vistas i Sverige en längre tid utan att de anses som bosatta i landet. Jag bedömer att dessa synnerliga skäl som talar emot bosättning inte ska förändras inom ramen för mitt förslag.

I och med en vårdnadshavares tillsynsansvar för barn kan det anses vara naturligt att låta ett barn följa vårdnadshavarens bosätt- ning och försäkring i stället för att fastställa barnets bosättning.3 Men redan i dag görs vid tillämpning av SFB bedömningar av om barn ska anses bosatta här i landet. I många situationer, såväl nationella som gränsöverskridande, behöver Försäkringskassans handläggare bedöma och fastställa ett barns faktiska bosättning för att kunna bedöma rätten till en förmån. Jag föreslår därför ett tydliggörande i SFB om att barns bosättning ska bedömas och fastställas oberoende av föräldrar- nas bosättning.

EU-rättslig bosättning i Sverige

Det EU-rättsliga bosättningsbegreppet ligger till grund för att bedöma huruvida en person som ingår i personkretsen för samordnings- bestämmelserna ska omfattas av socialförsäkringssystemet, hälso- och

3 Jfr 6 kap. 2 § föräldrabalken.

42

SOU 2017:05 Sammanfattning

sjukvårdssystemet och arbetslöshetsförsäkringen i Sverige genom EU-rättslig bosättning.

I dag finns ingen enhetlig, nationell tillämpning av detta begrepp utan det kan bli aktuellt med flera parallella bedömningar beroende på vilka system och myndigheter som berörs. Bedömningen för social- försäkringsområdet, med undantag för pensioner, görs av Försäk- ringskassan. För pension och pensionsrelaterade förmåner görs denna bedömning av Pensionsmyndigheten. Försäkringskassan tar även be- slut om rätt till ersättning vid gränsöverskridande vård i annan unionsstat, ofta i samråd med landstingen, samt utfärdar intyg om tillgång till hälso- och sjukvård i Sverige eller i andra unionsstater, som till exempel europeiska sjukförsäkringskortet. För arbetslöshets- försäkringen görs denna bedömning av arbetslöshetskassorna när det gäller helt arbetslösa gränsarbetare och så kallade sällanhemvändare.

När det gäller själva prövningen rapporterar flera myndigheter att det finns tillämpningssvårigheter med gällande regelverk. Det gäller mer specifikt vad det EU-rättsliga bosättningsbegreppet om- fattar och när bedömningen av bosättning ska göras utifrån EU- rätten eller den nationella rätten.

Mot bakgrund av ovanstående gör jag bedömningen att det finns behov av att se över tolkningen av det EU-rättsliga bosättningsbe- greppet samt om möjligt utveckla gemensamma nationella riktlinjer för hur begreppet ska tolkas av tillämpande myndigheter.

Särskilda personkategorier

I SFB finns regler som möjliggör för särskilda personkategorier, där- ibland statligt anställda, biståndsarbetare samt medföljande familje- medlemmar till dessa kategorier, att fortsätta omfattas av svensk försäkring under längre vistelser utomlands.

För framför allt medföljande familjemedlemmar lämnar jag ett antal förslag i syfte att förbättra möjligheterna för dessa att omfattas av den svenska sociala tryggheten. Förslagen rör efterskyddstid, vilande SGI samt 240-dagarsvillkoret för föräldrapenning. Vidare före- slår jag att den som har avregistrerats från folkbokföringen och som sedan blir utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst ska åter kunna folkbokföras i Sverige. Folkbokföring i Sverige ska även vara möjligt för de familjemedlemmar som följer med. Slut-

43

Sammanfattning

SOU 2017:05

ligen föreslår jag att lokalanställda vid främmande makts beskick- ningar och karriärkonsulat ska kunna folkbokföras i Sverige.

Uppehållsrätt och tillgång till förmåner

I de tilläggsdirektiv som utredningen har fått framhålls att det bör vara ett krav att en person vistas lagligen i landet för att få tillgång till svenska bosättningsbaserade förmåner som ingår i tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om de sociala trygghetssystemen, i den mån unions- rätten tillåter det.

För närvarande finns i svensk lagstiftning inget krav på en uppe- hållsrätt enligt 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) (UtlL) för att en person ska få tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen avseende bosättningsbaserade förmåner.

Försäkringskassan har tidigare bedömt en persons uppehållsrätt i samband med bedömning om rätt till socialförsäkringsförmåner, men sedan några år tillbaka görs inte en sådan bedömning eftersom lagstöd bedöms saknas.4

Skatteverket gör en bedömning av uppehållsrätt i samband med folkbokföring. Eftersom tillgång till hälso- och sjukvård är en bosätt- ningsbaserad förmån, där bosättningsbegreppet sammanfaller med begreppet i folkbokföringslagen, kan uppehållsrätten sägas vara ett indirekt krav för tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård i Sverige.

EU-rätten tar sikte på att underlätta gränsöverskridande rörlighet. Arbetstagarnas särskilda rättigheter fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Rätt till social trygghet för unionsmedborgare i gränsöverskridande situationer inom EU/EES regleras i förordningarna 883/2004 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Rörlighetsdirektivet avser att tydliggöra den fria rörligheten för unionsmedborgare och faststäl-

4 IM 2013:141.

44

SOU 2017:05

Sammanfattning

ler villkor och begränsningar vad gäller unionsmedborgares rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom EU.

Jag föreslår att det sociala biståndssystemet, som i UtlL i dag ut- tryckligen anger att det är det sociala biståndsystemet enligt social- tjänstlagen, ska tolkas bredare än i dag. Detta mot bakgrund av orda- lydelsen i artiklarna 7 och 14 i rörlighetsdirektivet (vilka anger de sociala biståndssystemen), samt EU-domstolens- och svensk rätts- praxis. Min bedömning är därför att orimlig belastning på det sociala biståndssystemet inte bör begränsas till socialtjänstlagen eftersom andra former av bistånd än de som utgår enligt socialtjänstlagen kan anses omfattas av det sociala biståndssystemet. Jag föreslår därför att ta bort begränsningen ”enligt socialtjänstlagen” som framgår i 8 kap. 9 § UtlL. Bestämmelsen avser endast de tre första månaderna av uppehållsrätt.

Jag bedömer vidare att det finnas behov av att förtydliga 3 a kap. 3 § 3 och 4 i UtlL med beaktande av artikel 7.1 b i rörlighets- direktivet. Enligt 3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL anges att en EES-med- borgare har uppehållsrätt i mer än tre månader om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. I punkten 3 framgår att studenter och deras familjemedlemmar ska ha tillräckliga tillgångar för sin försörjning. Jag föreslår att det i lydelsen i 3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL, anges, på samma sätt som det uttrycks i artikel 7.1 b i rörlighets- direktivet, det vill säga att personen ska ha tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet samt ha heltäckande sjukförsäkring. Detta rör uppehållsrätt överstigande tre månader. Genom att byta ut försörjning som enbart handlar om ekonomiska förutsättningar innebär även det en bredare bedömning än att en person endast har tillräckliga medel för sin och sina familje- medlemmars försörjning. I 8 kap. 10 § UtlL får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har vistats i Sverige mer än tre månader och som inte har uppehållsrätt, utvisas om han eller hon uppehåller sig i landet, men saknar de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig här. Beslut om utvisning fattas av Migrationsverket.5

När det gäller samordning av de sociala trygghetssystemen har medlemsstaterna möjlighet att anmäla särskilda icke avgiftsfinan-

5 8 kap. 18 § UtlL.

45

Sammanfattning

SOU 2017:05

sierade kontantförmåner till Europeiska kommissionen och på så sätt begränsa vissa förmåner till att enbart betalas ut i bosättnings- landet. Sverige har anmält förmånerna äldreförsörjningsstöd och bo- stadstillägg för pensionärer.6 Syftet med äldreförsörjningsstödet är att tillgodose grundläggande försörjningsbehov för dem som inte får sin försörjning tryggad genom pension eller andra inkomster. Det är ett statligt stöd för att avlasta samhällets yttersta skyddsnät. Äldreförsörjningsstöd ges efter individuell behovsprövning, och är anpassat till skälig levnadsnivå.7 De grundläggande kriterierna leder till att det snarare ska ses som ett socialt bistånd Även bostadstillägg för pensionärer beviljas efter en prövning av den enskildes ekono- miska förmåga. Dessa förmåner kan således sägas ha inslag av be- hovsprövning och är anpassade till svenska levnadsvillkor. Mot bak- grund av EU-domstolens rättspraxis, exempelvis Brey, Dano och

Kommissionen mot Förenade Kungariket har medlemsstaterna getts möjlighet att kunna begränsa rätten till vissa sociala förmåner för att skydda de offentliga finanserna. Jag föreslår därför att den som sak- nar uppehållsrätt inte kan beviljas äldreförsörjningsstöd och bo- stadstillägg för pensionärer.

Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridande genom arbete EU/EES

Arbetstagare i Sverige, som omfattas av samordningsbestämmelserna, men som inte anses som bosatta i socialförsäkringsrättslig mening, kan ha rätt till bosättningsbaserade förmåner i landet om de uppfyller övriga villkor för de aktuella förmånerna (det vill säga utöver bo- sättning).

Förhållandet mellan bosättning i Sverige och de arbetsbaserade förmånerna för icke yrkesaktiva är i en EU/EES-kontext i vissa fall komplicerad. Gällande arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner kräver flera av dessa förmåner att det finns en SGI. Det finns också som krav i svensk nationell rätt att den försäkrade personen måste tillhöra den arbetsbaserade delen av försäkringen för att SGI ska

6 Bilaga X i förordning 883/2004.

7 Prop. 2001/01:36.

46

SOU 2017:05

Sammanfattning

kunna fastställas.8 Bergström-målet och även Hermansson-målet9 är tämligen belysande för att beskriva hur tillhörighetsfrågan och även rätten till svenska socialförsäkringsförmåner kan påverkas av förordningens principer.

Min bedömning är mot denna bakgrund att principen om lik- ställande bör användas med viss försiktighet eftersom en generös tillämpning för Sveriges del torde innebära att indelningen mellan förmåner baserade på bosättning respektive arbete förlorar bety- delse. Detta kan i sig få långtgående negativa konsekvenser för väl- färdsstatens legitimitet och finansering. De principer som slogs fast i EU-domstolen bör enligt mig enbart gälla för föräldrapenning och inte för alla SGI-baserade förmåner.

Vid Sveriges EU-medlemskap klassificerades föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning som moderskapsförmåner. Dessa har därefter under en period varit klassificerade som familjeförmåner eftersom det innan regelverket moderniserades inte fanns en kate- gori i samordningsförordningen som var helt överensstämmande med en förmån som gällde på likartade villkor för både mödrar och fäder Föräldrapenningen är sedan år 2011 åter klassificerade som moderskaps- och likvärdiga faderskapsförmåner.

Jag har analyserat betydelsen av att klassificera föräldrapenningen som familjeförmån respektive moderskaps- och likvärdig faderskaps- förmån. Analysen visar att det finns vissa problematiska aspekter relaterade till klassificeringen av föräldrapenning som familjeförmån. Detta gäller bestämmelserna om tillämplig lag, berättigandet och be- räkning av förmåner, möjligheterna att exportera familjeförmån via en familjemedlem till en annan medlemsstat samt gällande de personer som lämnat Sverige under föräldraledigheten.

Den tudelade föräldrapenningen, som består av en del baserad på inkomst och en del som utgörs av en grundersättning, är svår- förenlig med den struktur som finns i förordning 883/2004. Min sammantagna bedömning är dock att den svenska föräldrapenning-

8 Det framgår av 25 kap. 3 § SFB att SGI endast kan fastställas för personer som är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner enligt 4 och 6 kap. SFB. För att en förmån ska kunna utlämnas enligt den aktuella avdelningen i SFB krävs också allmänt enligt 23 kap. 4 § SFB ett gällande försäkringsskydd för respektive förmån enligt 4–7 kap SFB. Därigenom kommer även regler om förmåner vid utlandsvistelse med i bilden.

9 HFD 2012 ref. 44 I och HFD 2012 ref. 44 II.

47

Sammanfattning

SOU 2017:05

en även fortsättningsvis bör klassificeras som moderskaps- och lik- värdig faderskapsförmån.

Jag har vidare övervägt huruvida arbetstagare från tredje land ska ha samma utgångsläge som arbetstagare från EU/EES och omfattas av både den arbetsbaserade och bosättningsbaserade socialförsäk- ringen i Sverige även vid kortare arbete här i landet. Detta har framför allt gjorts mot bakgrund av att denna grupp bidrar till att finansiera de sociala trygghetssystemen genom både skatter och socialavgifter i Sverige, samt att arbete är grunden för att upprätt- hålla de svenska välfärdssystemen. Detta skulle kunna motivera att denna grupp av arbetstagare får del av de svenska bosättningsbase- rade förmånerna utan att de faktiskt är bosatta i landet. Detta kan dock bli problematiskt i relation till vissa förmåner, som exempel- vis intjänandet av garantipension som beräknas utifrån antalet år som personen i fråga har bott i Sverige.10

Min bedömning är därför att en arbetstagare från tredje land som inte uppfyller bosättningskraven i SFB eller folkbokförings- lagen endast ska omfattas av den arbetsbaserade socialförsäkringen, vilket är i enlighet med nuvarande regelverk.

I promemorian ”Ett sammanhållet mottagande med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd” (Ds 2016:45) lämnas förslag till ändringar i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. som innebär att den som ansöker om ett fortsatt uppehållstillstånd innan det tidigare till- ståndet löper ut inte ska återgå till mottagandesystemet hos Migra- tionsverket eller till en mer begränsad rätt till vård.

Det lämnas också förslag till ändringar i SFB och studiestöds- lagen som innebär att bosättningsbaserade socialförsäkringsförmå- ner samt studiehjälp och studiestöd ska kunna betalas ut även om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har upphört att gälla om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd lämnas in innan tillståndet löper ut.

Jag anser att dessa förslag är väl avvägda och avstår därför att lämna egna förslag gällande detta.

10 67 kap. 25 § SFB.

48

SOU 2017:05

Sammanfattning

Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer

För inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet krävs enligt svensk lagstiftning minst 12 månaders medlemskap (medlemsvillkor) i en arbetslöshetskassa, utöver övriga villkor för rätt till ersättning. Vid en gränsöverskridande situation när en person uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning genom sammanläggning av perioder enligt förordning 883/2004, uppstår frågan hur och vilka perioder som kan räknas med för att uppfylla medlemsvillkoret. I Sverige är det arbets- löshetskassorna som tillämpar lagstiftningen och bedömer om en sökande uppfyllt medlemsvillkoret. En dom i Högsta förvaltnings- domstolen har medfört att det utvecklats en praxis hos arbetslöshets- kassorna där tid som medlem under arbete utomlands, så kallat kvar- stående medlemskap, räknats med vid uppfyllandet av medlems- villkoret. Denna praxis har uppstått ur en otydlighet i lagstiftningen om vem som omfattas av den svenska arbetslöshetsförsäkringen och under vilken tid.

Den problematiska tillämpningen av kvarstående medlemskap bör lösas genom att det tydliggörs i lagstiftningen att medlemskapet i arbetslöshetskassa i Sverige ska vara knutet till arbete i Sverige eller arbete som anses vara arbete i Sverige. Jag anser det vara orimligt att låta svensk arbetslöshetsförsäkring i praktiken omfatta arbete utom- lands som inte anses som arbete i Sverige. Förordningen är avsedd att genom sammanläggning lösa försäkringsskyddet så att personer som omfattas av förordningen alltid omfattas av ett lands lagstiftning.

Jag föreslår vidare en rad åtgärder rörande inträdet i och utträdet ur arbetslöshetskassor i Sverige. Jag bedömer att 64-årsgränsen vid inträde bör förändras. En regel föreslås som innebär att en person som ansökt till en arbetslöshetskassa vars verksamhetsområde de inte omfattas av, kan ansöka till en annan arbetslöshetskassa utan att gå miste om den medlemstid de kunnat få om de redan vid första tillfället ansökt till rätt arbetslöshetskassa. En regel föreslås som reglerar att en person som kommer till Sverige och som inom åtta veckor från att försäkringsskyddet upphört i det tidigare arbetslandet, träder in i en arbetslöshetskassa, också får tillgodo- räkna sig medlemstid för att överbrygga tiden som förflutit sedan personen omfattades av det andra landets försäkringsskydd. Änd- ringarna syftar till att underlätta för personer som vill omfattas av

49

Sammanfattning

SOU 2017:05

det inkomstrelaterade skyddet i arbetslöshetsförsäkringen, att upp- fylla villkoren för detta i en gränsöverskridande situation. Vissa av förändringarna får också positiva konsekvenser för personer som inte befinner sig i en gränsöverskridande situation.

Vidare föreslår jag en större översyn av lagen om arbetslöshets- försäkring, för att tydliggöra försäkringsskyddet. En sådan översyn behöver dock göras utifrån ett mer generellt perspektiv än vad den här utredningen haft i uppdrag.

Tillgång till svensk hälso- och sjukvård i gränsöverskridande situationer inom EU/EES

Utifrån bland annat att Europeiska kommissionen har uppmärk- sammat svårigheter rörande tillgång till svensk hälso- och sjukvård (till patientavgift) för personer som omfattas av personkretsen i 883/2004 och för vilka Sverige är behörig stat, men som inte är folkbokförda i landet, finns ett behov av att tydliggöra när rätt till vårdförmåner enligt 8 kap. 2 § i den föreslagna hälso- och sjukvårds- lagen11, 5 a § tandvårdslagen (1985:125) samt 4 § lagen om läke- medelsförmåner m.m. (2002:160) föreligger. Följdändringar föreslås även för 2 § lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning, 2 § lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi, 7 kap. 3 § smittskydds- lagen (2004:168) samt 5 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd.

De föreslagna förändringarna syftar till att tydliggöra landstingens skyldighet att erbjuda vård till de personer som omfattas av person- kretsen i förordning 883/2004 och för vilka Sverige bedöms som behörig stat genom arbete eller EU-rättslig bosättning.

I en icke gränsöverskridande situation gäller i dag att en person som är bosatt i Sverige ska erbjudas hälso- och sjukvård av det landsting inom vilket han eller hon är bosatt. Därutöver gäller för personer som, utan att vara bosatta, som har rätt till vårdförmån enligt förordning 883/2004, att landstingen ska erbjuda hälso- och sjukvård även till dem. Uppdelningen i bosatta, respektive de som har rätt till vårdförmån utan att vara bosatta, har lett till otydlig- heter om vad som gäller för den grupp som inte anses bosatta i

11 Prop, 2016/17:43.

50

SOU 2017:05

Sammanfattning

Sverige enligt folkbokföringen, men som ska anses vara bosatta här enligt samordningsbestämmelserna.

Jag föreslår därför att de personer som har rätt till vårdförmåner enligt förordning 883/2004 ska visa sin rätt till vårdförmån för att landstinget ska vara skyldigt att erbjuda dem vård. Skyldigheten att visa sin rätt till vårdförmån enligt förordning 883/2004 gäller även familjemedlemmar till sådana personer, förutsatt att familjemed- lemmen också befinner sig i en gränsöverskridande situation. Det är det landsting där en person har sitt varaktiga centrum för sina in- tressen som är skyldigt att erbjuda vården enligt ovan, om personen inte är yrkesverksam eller arbetslös.

Förslaget syftar även till att tydliggöra kostnadsansvaret för vissa gränsöverskridande situationer när en person bor och är folkbokförd i Sverige, men arbetar i ett annat EU/EES-land. Intresset för att åberopa förordningen ligger här egentligen inte hos den enskilde, eftersom den har tillgång till hälso- och sjukvård även enligt 8 kap. 1 § HSL. Intresset av att åberopa en gränsöverskridande situation ligger i stället hos den vars betalningsansvar skulle kunna undvikas genom att åberopa förordningen, det vill säga vårdgivaren/lands- tinget och i förlängningen staten. Detta eftersom kostnadsansvaret enligt samordningsbestämmelserna ska ligga hos den behöriga staten, vilket i dessa fall inte är Sverige.

Överväganden om socialavgifter

En grundläggande fråga vid utredningens analys har varit de problem vid samordning som klassificeringen av socialavgifterna ibland ger upphov till då olika staters sociala trygghetssystem och finansier- ingen av dem ser mycket olika ut, samt om det kan finnas anledning att ändra klassificeringen av socialavgifterna och därmed den admi- nistrativa hanteringen av dem. Min slutsats är dock att arbetsgivar- och egenavgifterna även fortsättningsvis bör klassificeras och admi- nistrativt hanteras som socialavgifter och inte som skatter.

I utredningens uppdrag ingår att analysera samspelet mellan socialavgifterna och det sociala trygghetssystemet. Jag kan konsta- tera att systemet som helhet fungerar väl. En sak som jag uppmärk- sammat är dock att utländska arbetsgivare som inte har fast drifts- ställe i Sverige har en inte obetydlig skatte- och konkurrensmässig

51

Sammanfattning

SOU 2017:05

fördel, i förhållande svenska arbetsgivare, genom att dessa utländska arbetsgivare inte behöver betala den allmänna löneavgiften. Avgiften har sedan Sveriges EU-inträde vuxit sig allt större. Den var ur- sprungligen 1,5 procent och finansierade EU-inträdet men uppgår år 2016 till 9,65 procent och är därmed den högsta delavgiften.

Min bedömning är därför att det bör utredas vidare om ut- ländska arbetsgivare som saknar fast driftställe i Sverige ska betala skatt, motsvarande den allmänna löneavgiftens storlek, eller om det ska införas en ny delavgift, exempelvis en hälso- och sjukvårds- avgift, som ska ingå i den totala arbetsgivar- och egenavgiften, med motsvarande sänkning av den allmänna löneavgiften.

Informationsutbyte mellan myndigheter

Under analysen av förutsättningarna för en effektiv och rättssäker administration har det framkommit ett behov av förbättrade möj- ligheter till informationsutbyte mellan Skatteverket och Försäk- ringskassan när det gäller vilken medelemsstats lagstiftning en per- son ska omfattas av i gränsöverskridanden situationer, exempelvis vid utsändning. Jag anser att myndigheter, för att de ska kunna fullgöra sina ålagda uppgifter, i vissa fall måste få tillgång även till sådan information som är sekretessbelagd hos andra myndigheter. Utifrån det material som Skatteverket och Försäkringskassan kommit in med till utredningen så handlar det om uppgifter som förekommer i skatteärenden och som Försäkringskassan har behov av för att beslut och intyg om tillämplig lagstiftning ska bli korrekta, till exempel vid utsändning av enskilda personer. Det handlar framför allt om upp- gifter om anställning, bosättning och inkomst av tjänst. Bristen på överföring av information kan med nuvarande regelverk få till följd att en enskild inte tillhör det sociala trygghetssystemet i någon med- lemsstat. Om Försäkringskassan haft tillgång till Skatteverkets infor- mation kanske beslutet om tillämplig lagstiftning skulle innebära en enskild omfattas av en annan medlemsstats lagstiftning än som nu är fallet och socialavgifter skulle ha betalats i en annan medlemsstat.

Jag föreslår därför att en ny punkt ska införas i 7 § första stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skattever- kets beskattningsverksamhet (SdbF), enligt vilken Skatteverket till Försäkringskassan ska lämna ut uppgift från beskattningsdatabasen

52

SOU 2017:05

Sammanfattning

för utredning om eller fastställande av tillämplig lagstiftning enligt EU:s förordning 883/2004. För att nämnda uppgifter, som även finns i Skatteverkets ärenden som handläggs manuellt och inte i skatte- databasen, också ska lämnas ut föreslår jag en motsvarande uppgifts- skyldighet i 110 kap. 34 a § SFB som i 7 § SdbF.

När en uppgift från Skatteverket förs över och används i Försäk- ringskassans verksamhet upphör Skatteverkets sekretess att vara tillämplig på uppgiften.12 Eftersom Försäkringskassans sekretessbe- stämmelse har ett rakt skaderekvisit innebär det att sekretesskyddet för uppgifterna blir svagare än hos Skatteverket. Jag föreslår därför, för att undvika att sekretesskyddet blir svagare, att ett tillägg ska införas i 27 kap. 1 § 3 OSL om att den sekretess som gäller hos Skatte- verket även ska gälla hos Försäkringskassan för uppgifter om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som Skatteverket har lämnat för utredning och bestämmande av tillämplig lagstiftning.

Behov av fortsatt utredning

EU:s direktiv 2004/38/EG om fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar innebär att dessa personer har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i Sverige. Uppehållsrätten enligt rörlighetsdirektivet inträder automatiskt förutsatt att vissa villkor är uppfyllda.

I den kartläggning som utredningen gjort rörande hur andra med- lemsstater hanterar frågan om upphållsrätt i samband med gräns- överskridande personrörlighet framgår att vissa andra stater har en betydligt mer omfattande prövning än vad som är fallet i Sverige. Sverige har dock för närvarande inget systematiskt sätt att pröva om EU/EES-medborgare som har för avsikt att stanna längre tid än tre månader i landet har upphållsrätt. Behovet av en sådan ordning och hur den i så fall ska administreras bör enligt min mening utredas vidare.

Myndigheter och domstolar i Sverige kan när det gäller att tolka och tillämpa svensk respektive EU-rätt förenklat sägas ha att han- tera två olika rättsliga modeller, en med förarbeten att utgå ifrån och en utan. Detta i kombination med den svenska förvaltnings-

12 Prop. 2010/11:78 s. 23 f.

53

Sammanfattning

SOU 2017:05

modellen med en tydlig ansvarsfördelning där myndigheter står för en oberoende tolkning och tillämpning av lagstiftning utan in- blandning från den lagstiftande nivån innebär särskilda utmaningar. I de flesta stater inom EU finns en mer direkt styrning från reger- ingen ner i administrationen som svarar för tolkning och tillämp- ning. Ministerstyre är normen. Frågan hur förändrad EU-lagstiftning ska tolkas och tillämpas i en nationell kontext kan därmed i dessa förvaltningssystem göras utifrån både juridiska och politiska ut- gångspunkter. I Sverige kommer däremot tolkning och tillämpning att göras utan att eventuella politiska utgångspunkter som normalt finns i förarbeten kan vägas in. Detta är en svaghet i det svenska systemet och enligt utredningen bör möjligheterna att i dessa fall ge de rättsvårdande instanserna tydligare ändamålsbeskrivningar utredas vidare. En sådan förändring måste med nödvändighet ske inom ramen för regeringsformens regler för regeringens normgivningsmakt och med beaktande av den svenska förvaltningsmodellen i övrigt.

Möjligheterna att underlätta för myndigheters tolkning av tillämp- ning av EU-rätten genom att utarbeta någon form av förarbeten bör därför utredas vidare.

Slutligen ser jag ett behov av vidare utredning av den gränsöver- skridande hälso- och sjukvården enligt förordning 883/2004 be- träffande de delar som åligger den kommunala hälso- och sjukvården. Det saknas i dag en grundläggande kunskapsöversikt beträffande patienter som får vård i Sverige och där också hänsyn tas till Sveriges uppdelning av ansvaret på flera huvudmän. Jag anser att frågan är så komplicerad, bland annat på grund av att viss hälso- och sjukvård är så intimt sammankopplad med socialtjänstområdet, att en översyn bör göras av en särskild utredning. Socialtjänstlagen ligger även utan- för utredningens uppdrag.

54

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 5 kap. 3 §, 6 kap. 2, 4 och 12 §§, 12 kap. 38 §, 26 kap. 24 §, 74 kap. 2 §, 101 kap. 3 § och 113 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer 4 kap. 6 §, 5 kap. 3 a §, 6 kap. 12 a § och 110 kap. 34 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

6 §

En person har rätt att på be- gäran få prövat om han eller hon uppfyller villkoren i 3 §. Om villkoren är uppfyllda ska intyg utfärdas.

5 kap.

3 §

Den som kommer till Sverige	För den som kommer till
och kan antas komma att vistas	Sverige ska en samlad bedömning
här under längre tid än ett år ska	av samtliga omständigheter avgöra
anses vara bosatt här i landet.	om han eller hon ska anses vara
Detta gäller dock inte om	bosatt i Sverige. Han eller hon ska
synnerliga skäl talar mot det.	dock inte anses vara bosatt här om
	synnerliga skäl talar mot det.
	En person som behöver ha
	uppehållstillstånd enligt utlänning-
	55

Författningsförslag SOU 2017:05

slagen (2005:716) för att få vistas här i landet måste ha ett sådant tillstånd för att kunna anses vara bosatt här.

En utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras ska inte heller anses vara bosatt här.

En i Sverige bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.

3 a §

Barns bosättning ska bestäm- mas fristående från föräldrarnas bosättning enligt denna lag, i de fall det krävs att barnet är för- säkrat eller bosatt i Sverige för att få rätt till förmåner.

6 kap.

2 §

Vid tillämpning av bestämmelserna i denna balk avses med arbete i Sverige, om inget annat särskilt anges, förvärvsarbete i

verksamhet här i landet.
Om en fysisk person som		Om en fysisk person som
bedriver näringsverksamhet har		bedriver näringsverksamhet har
sådant fast driftställe i Sverige		sådant fast driftställe i Sverige
som avses i 2 kap. 29 § inkomst-		som avses i 2 kap. 29 § inkomst-
skattelagen (1999:1229) ska verk-		skattelagen (1999:1229) ska verk-
samhet som hänför sig till drift-		samhet som hänför sig till drift-
stället, anses bedriven här i landet.		stället, anses bedriven här i landet,
		även om arbetet utförs i ett annat
		land.
	4 §
Arbete	utomlands för en	Arbete	utomlands för en
arbetsgivare	med verksamhet i	arbetsgivare	med verksamhet i
Sverige ska anses som arbete här		Sverige ska anses som arbete här
i landet, om arbetstagaren är ut-		i landet, om arbetstagaren upp-
sänd av arbetsgivaren och arbetet		fyller villkoren i 4 kap. 3 §, är ut-
kan antas vara längst ett år.		sänd av arbetsgivaren och arbetet
56

12 a §

För medföljande enligt be- stämmelserna i 5 kap. 4 och 8 §§ och som efter utlandstjänstgör- ingens slut återvänder till Sverige, ska efterskyddstiden börja löpa först efter återkomsten till Sverige, oavsett hur länge utlandstjänst- göringen varat.

57

För biståndsarbetare m.fl. en- ligt 5 kap. 6 § som till följd av utlandsarbete inte omfattas av den arbetsbaserade försäkringen och som efter utlandstjänstgör- ingens slut återvänder till Sverige ska efterskyddstiden börja löpa först efter återkomsten, om ut- landstjänstgöringen varat längst fem år. Detsamma ska gälla för medföljande enligt bestämmelserna i 5 kap. 6 och 8 §§.

SOU 2017:05

Författningsförslag

kan antas vara längst ett år. När en utländsk arbetsgivare under motsvarande förhållande

sänder någon till Sverige för arbete ska arbete i Sverige inte anses föreligga.

Försäkringskassan får medge att arbete utomlands som utsänd anses som arbete i Sverige i som längst tre år.

I fall som anges i 5 kap. 4 § gäller första och andra styckena även om utsändningstiden kan antas vara längre än ett år.

12 § För biståndsarbetare m.fl. en-

ligt 5 kap. 6 § som till följd av utlandsarbete inte omfattas av den arbetsbaserade försäkringen och som efter utlandstjänstgör- ingens slut återvänder till Sverige ska efterskyddstiden börja löpa först efter återkomsten, om ut- landstjänstgöringen varat längst fem år.

Äldreförsörjningsstöd kan lämnas till en försäkrad som inte får sina grundläggande försörj- ningsbehov tillgodosedda genom allmän ålderspension.

Äldreförsörjningsstöd får inte lämnas till den som enligt 3 a kap.

För sådana personer som en- ligt 5 kap. 4, 6 och 8 §§ anses som bosatta i Sverige även under vistelse utomlands, ska den sjuk- penninggrundande inkomsten vid återkomsten till Sverige motsvara lägst det belopp som utgjorde deras sjukpenninggrundande in- komst omedelbart före utlands- resan.

Författningsförslag

SOU 2017:05

12 kap.

38 §1

För en förälder som anses bosatt i Sverige även under vistelse utomlands enligt bestämmelserna i 5 kap. 6 och 8 §§, ska det bort- ses från tiden för utlandsvistelsen när det bestäms om 240-dagars- villkoret i 35 § 1 är uppfyllt.

Det som sägs i första stycket ska även gälla för en förälder som anses bosatt i Sverige under vistelse utomlands enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 och 8 §§.

Vidare ska för en förälder som fått sjukersättning eller aktivitets- ersättning en sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt 26 kap. 22 a § anses ha gällt hela den tid som föräldern fått sådan ersättning.

26 kap.

24 § För sådana personer som en-

ligt 5 kap. 6 och 8 §§ anses som bosatta i Sverige även under vistelse utomlands, ska den sjuk- penninggrundande inkomsten vid återkomsten till Sverige motsvara lägst det belopp som utgjorde deras sjukpenninggrundande in- komst omedelbart före utlands- resan.

74 kap.

2 § Äldreförsörjningsstöd kan

lämnas till en försäkrad som inte får sina grundläggande försörj- ningsbehov tillgodosedda genom allmän ålderspension.

1 Senaste lydelse 2015:758.

58

SOU 2017:05

Författningsförslag

3 § utlänningslagen (2005:716) saknar uppehållsrätt i Sverige.

Rätten till äldreförsörjningsstöd respektive stödets storlek är beroende av den försäkrades inkomster och, om han eller hon är gift, även av makens inkomster.

101 kap.

3 § Bostadstillägg kan lämnas till den som får

1. sjukersättning eller aktivitetsersättning,

2. hel allmän ålderspension,

3. änkepension, eller

4. pension eller invaliditetsförmån enligt lagstiftningen i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, under för- utsättning att förmånen motsvarar svensk pension eller ersättning enligt 1–3.

Bostadstillägg får inte lämnas till den som enligt 3 a kap. 3 § ut- länningslagen (2005:716) saknar uppehållsrätt i Sverige.

110 kap.

34 b §

Skatteverket ska lämna uppgift om inkomst av tjänst, anställning eller bosättning om det behövs för Försäkringskassans utredning och fastställande av tillämplig lagstift- ning enligt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004, eller enligt bestäm- melse i avtal om social trygghet.

113 kap.

2 §

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, om- prövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

59

Författningsförslag

SOU 2017:05

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden

– enligt 19 kap. om bidrags- skyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

– om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden

– enligt 19 kap. om bidrags- skyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan,

– om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen,

– om utfärdande av intyg en- ligt avtal om social trygghet med annan stat, och

– om utfärdande av intyg enligt 4 kap. 6 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. Bestämmelserna i 74 kap. 2 § andra stycket och 101 kap. 3 § andra stycket i den nya lydelsen ska dock inte tillämpas i fråga om ansökningar som kommit in före ikraftträdandet.

60

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.2 Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) att 27 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

27 kap.

1 §2

Sekretess gäller i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Sekretess gäller vidare

1. i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattnings- databasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen,

2. hos kommun eller landsting för uppgift om en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden som Skatterättsnämnden har lämnat i ett ärende om förhandsbesked i en skatte-eller taxerings- fråga, och

3. hos Försäkringskassan för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som Skatteverket har lämnat i ett ärende om särskild sjukförsäk- ringsavgift.

3. hos Försäkringskassan för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som Skatteverket har lämnat i ett ärende om särskild sjukförsäk- ringsavgift, eller för utredning och fastställande av tillämplig lag- stiftning enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen eller enligt avtal om social trygghet med annan stat.

2 Senaste lydelse 2016:1203.

61

Författningsförslag

SOU 2017:05

Med skatt avses i detta kapitel skatt på inkomst och annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs arbetsgivaravgift, prisregleringsavgift och lik- nande avgift, avgift enligt lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund, skattetillägg och förseningsavgift samt expeditions- avgift och tilläggsavgift enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Med verksamhet som avser bestämmande av skatt jämställs verk- samhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3, 4 eller 6 §.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. För uppgift om avgift enligt lagen om avgift till registrerat tros- samfund gäller dock sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

62

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.3 Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring att 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §3

Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader, under förutsättning att medlemmen efter det senaste inträdet i kassan upp- fyllt arbetsvillkoret enligt 12–14 §§ (medlemsvillkor).

Vid prövning av medlems- villkoret får månader av medlem- skap i svensk arbetslöshetskassa under arbete utomlands, då denna lag inte är tillämplig enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen eller överenskom- melse med någon annan stat, inte ingå.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

3 Senaste lydelse 2009:1437.

63

Rätt att bli medlem i en arbets- löshetskassa har var och en som vid ansökningstillfället förvärvs- arbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om han eller hon uppfyllde villkoren när han eller hon senast arbetade. Rätt att bli medlem har dock inte den som är medlem i en annan svensk arbetslöshetskassa eller har fyllt 64 år.

När medlemskap i arbetslös- hetskassan beviljas anses inträdet i kassan ha skett första dagen i den kalendermånad när ansökan om medlemskap gjordes, om inget annat följer av 34 a eller 34 b §§.

Författningsförslag

SOU 2017:05

1.4 Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslös- hetskassor

dels att 34 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 34 a och 34 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

34 §4 Rätt att bli medlem i en arbets-

löshetskassa har var och en som vid ansökningstillfället förvärvs- arbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om han eller hon uppfyllde villkoren när han eller hon senast arbetade. Rätt att bli medlem har dock inte den som är medlem i en annan arbetslöshetskassa eller har fyllt 64 år.

När medlemskap i arbetslös- hetskassan beviljas anses inträdet i kassan ha skett första dagen i den kalendermånad när ansökan om medlemskap gjordes.

4 Senaste lydelse 2009:665.

64

SOU 2017:05

Författningsförslag

34 a §5

Sökande som nekats inträde i en arbetslöshetskassa ska, om rätt till inträde ges av en annan arbets- löshetskassa, beviljas inträde från den dag när inträde hade kunnat beviljas av den första arbetslös- hetskassan, om ansökan till den andra arbetslöshetskassan gjorts inom tre veckor från det att sökan- dens första ansökan avslagits.

34 b §

När medlemskap i en arbets- löshetskassa beviljas efter arbete i en annan EU/EES-stat, Schweiz eller stat som Sverige har ingått avtal om social trygghet rörande arbets- löshetsförmåner med, ska inträdet anses ha skett så att medlemmen omfattas av inkomstbortfallsförsäk- ringen i arbetslöshetsförsäkringen i anslutning till att försäkrings- skyddet upphörde i den andra staten. Detta gäller under förut- sättning att ansökan om medlem- skap gjorts inom åtta veckor från det att försäkringsskyddet i det andra landet upphörde.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

5 Tidigare 34 a § upphävd genom 2009:665.

65

Författningsförslag

SOU 2017:05

1.5 Förslag till

lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:160) om läkemedels- förmåner att 4 § ska ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse i prop.	Föreslagen lydelse
2016/17:43

4 § Rätt till förmåner enligt denna lag har 1. den som är bosatt i Sverige,

2. den som, utan att vara bo-			2. den som kan visa sin rätt
satt här, har rätt till vårdför-			till vårdförmåner i Sverige enligt
måner i Sverige vid sjukdom eller			vad som följer av Europa-
moderskap enligt vad som följer			parlamentets och rådets för-
av Europaparlamentets		och	ordning (EG) nr 883/2004 av
rådets	förordning	(EG)	den 29 april 2004 om samord-
nr 883/2004 av den 29 april 2004			ning av de sociala trygghets-
om samordning av de sociala			systemen, och
trygghetssystemen, och

3. den som avses i 5 kap. 7 § första stycket socialförsäkrings- balken och som omfattas av nämnda förordning.

Rätt till förmåner enligt 5 och 20 §§ med undantag för varor som avses i 18 § andra punkten har även den som i annat fall, utan att vara bosatt i Sverige, har anställning här.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

66

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.6 Förslag till

lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)

Härigenom föreskrivs i fråga om tandvårdslagen (1985:125) att 5 a § ska ha följande lydelse,

	5 a §6
Landstinget ska även erbjuda		Landstinget ska även erbjuda
en god tandvård åt dem som, utan		en god tandvård åt dem som
att vara bosatta i Sverige, har rätt		kan visa att de har rätt till
till vårdförmåner i Sverige vid		vårdförmåner i			Sverige			enligt
sjukdom enligt vad som följer av		vad som	följer		av Europaparla-
Europaparlamentets och rådets		mentets	och	rådets		förordning
förordning (EG) nr 883/2004 av		(EG)	nr 883/2004				av	den
den 29 april 2004 om samordning		29 april 2004 om samordning av
av de sociala trygghetssystemen.		de sociala		trygghetssystemen.
Detsamma ska gälla för den som		Detsamma ska gälla för den som
avses i 5 kap. 7 § första stycket		avses i 5 kap. 7 § första stycket
socialförsäkringsbalken och som		socialförsäkringsbalken					och som
omfattas av nämnda förordning.		omfattas av nämnda förordning.
Tandvården ska i dessa fall er-		Tandvården ska i dessa fall er-
bjudas av det landsting inom vars		bjudas av det landsting inom vars
område personen är förvärvsverk-		område personen är förvärvsverk-
sam eller, när det gäller en person		sam eller, när det gäller en person
som är arbetslös, det landsting		som är arbetslös, det landsting
inom vars område denne är regi-		inom vars område denne är regi-
strerad som arbetssökande. I den		strerad som arbetssökande, eller, i
utsträckning	familjemedlemmar	fråga om en person som inte är
till dessa personer har rätt till		förvärvsverksam eller arbetslös, av
vårdförmåner i Sverige vid sjuk-		det landsting inom vilket personen
dom, enligt vad som följer av den		vistas. I den utsträckning familje-
nämnda förordningen, ska familje-		medlemmar		till	dessa		personer
medlemmarna	erbjudas tandvård	kan visa att de har rätt till vårdför-
av samma landsting. Om familje-		måner i Sverige enligt vad som
medlemmarna är bosatta i Sverige		följer av den nämnda förord-
gäller dock 5 §.		ningen, ska familjemedlemmarna
		erbjudas	tandvård			av	samma

6 Senaste lydelse 2010:1315.

67

Författningsförslag

SOU 2017:05

landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

68

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.7 Förslag till

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) att 8 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse i prop.	Föreslagen lydelse
2016/17:43

8 kap.

2 §

Landstinget ska även erbjuda en god hälso- och sjukvård åt

1. den som, utan att vara bo-	1. den som kan visa att den
satt här, har rätt till vårdför-	har rätt till vårdförmåner i
måner i Sverige vid sjukdom och	Sverige enligt vad som följer av
moderskap enligt vad som följer	Europaparlamentets och rådets
av Europaparlamentets och rådets	förordning (EG) nr 883/2004 av
förordning (EG) nr 883/2004 av	den 29 april 2004 om samord-
den 29 april 2004 om samordning	ning av de sociala trygghets-
av de sociala trygghetssystemen,	systemen, och
och

2. den som avses i 5 kap. 7 § första stycket socialförsäkrings-

balken och som omfattas av förordningen.
Vården ska erbjudas av det			Vården ska erbjudas av det
landsting inom vars område per-			landsting inom vars område per-
sonen är förvärvsverksam eller, i			sonen är förvärvsverksam eller, i
fråga om en person som är			fråga om en person som är
arbetslös, det landsting inom vars			arbetslös, det landsting inom vars
område denne är registrerad som			område denne är registrerad som
arbetssökande. I den utsträckning			arbetssökande eller, i fråga om en
familjemedlemmar till dessa per-			person som inte är förvärvsverksam
soner har rätt till vårdförmåner i			eller arbetslös, av det landsting
Sverige vid sjukdom och moder-			inom vilket personen vistas. I den
skap enligt vad som följer av för-			utsträckning	familjemedlemmar
ordningen,	ska	familjemedlem-	till dessa personer kan visa att de
marna erbjudas vård av samma			har rätt till vårdförmåner i Sverige
landsting.	Om	familjemedlem-	enligt vad som följer av för-
marna är bosatta		i Sverige gäller	ordningen,	ska familjemedlem-
				69

Författningsförslag SOU 2017:05

dock 1 §.	marna erbjudas vård av samma
	landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

70

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.8 Förslag till

lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §7

Statligt tandvårdsstöd får lämnas om patienten, när tandvårds- åtgärden påbörjas,

1. är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner enligt 4 och

5 kap. socialförsäkringsbalken, eller
2. utan att vara bosatt här har	2. kan visa att den har rätt till
rätt till förmåner som följer av	vårdförmåner som	följer av
Europaparlamentets och rådets	Europaparlamentets	och rådets
förordning (EG) nr 883/2004 av	förordning (EG) nr 883/2004 av
den 29 april 2004 om samordning	den 29 april 2004 om samordning
av de sociala trygghetssystemen.	av de sociala trygghetssystemen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

7 Senaste lydelse 2010:1322.

71

Författningsförslag

SOU 2017:05

1.9 Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1651) om läkarvårds- ersättning att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §8

Bestämmelserna i denna lag gäller vid vård av den som är bosatt i

Sverige, om inte något annat är särskilt föreskrivet.
Bestämmelserna i denna lag	Bestämmelserna i denna lag
gäller även vid vård av den som,	gäller även vid vård av den som
utan att vara bosatt i Sverige, har	kan visa att den har rätt till
rätt till vårdförmåner i Sverige	vårdförmåner		i	Sverige enligt
vid sjukdom och moderskap en-	vad som	följer		av Europaparla-
ligt vad som följer av Europa-	mentets	och	rådets förordning
parlamentets och rådets förord-	(EG) nr 883/2004 av den 29 april
ning (EG) nr 883/2004 av den	2004 om samordning av de
29 april 2004 om samordning av	sociala trygghetssystemen. Det-
de sociala trygghetssystemen.	samma ska gälla för den som
Detsamma ska gälla för den som	avses i 5 kap. 7 § första stycket
avses i 5 kap. 7 § första stycket	socialförsäkringsbalken och som
socialförsäkringsbalken och som	omfattas av nämnda förordning.
omfattas av nämnda förordning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

8 Senaste lydelse 2010:1318.

72

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.10 Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:1652) om ersätt- ning för fysioterapi att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §9

Bestämmelserna i denna lag gäller vid fysioterapeutisk behand- ling av den som är bosatt i Sverige, om inte något annat är särskilt

föreskrivet.
Bestämmelserna	i denna lag	Bestämmelserna i denna lag
gäller även vid fysioterapeutisk		gäller även vid fysioterapeutisk
behandling av den som, utan att		behandling av den som kan visa
vara bosatt i Sverige, har rätt till		att den har rätt till vårdförmåner
vårdförmåner i Sverige vid sjuk-		i Sverige enligt vad som följer av
dom och moderskap enligt vad		Europaparlamentets och rådets
som följer av Europaparlament-		förordning (EG) nr 883/2004 av
ets och rådets förordning (EG)		den 29 april 2004 om samord-
nr 883/2004 av den 29 april 2004		ning av de sociala trygghets-
om samordning av de sociala		systemen. Detsamma gäller för
trygghetssystemen.	Detsamma	den som avses i 5 kap. 7 § första
gäller för den som avses i 5 kap.		stycket socialförsäkringsbalken
7 § första stycket	socialförsäk-	och som omfattas av nämnda
ringsbalken och som omfattas av		förordning.
nämnda förordning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

9 Senaste lydelse 2013:1145.

73

Författningsförslag

SOU 2017:05

1.11 Förslag till

lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)

Härigenom föreskrivs i fråga om smittskyddslagen (2004:168) att 7 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §10 Kostnadsfrihet enligt 1 och 2 §§ gäller

1. den som enligt 5 kap. socialförsäkringsbalken är bosatt i Sverige,

2. den som utan att vara	2. den som kan visa att den har
bosatt här har rätt till vårdför-	rätt till vårdförmåner i Sverige
måner i Sverige vid sjukdom	enligt vad som följer av Europa-
enligt vad som följer av Europa-	parlamentets och rådets förord-
parlamentets och rådets förord-	ning (EG) nr 883/2004 av den
ning (EG) nr 883/2004 av den	29 april 2004 om samordning av
29 april 2004 om samordning av	de sociala trygghetssystemen,
de sociala trygghetssystemen,

3. utländska sjömän när det gäller undersökning, vård, behandling och läkemedel vid gonorré, klamydia och syfilis enligt en inter- nationell överenskommelse rörande vissa lättnader för sjömän vid behandling för könssjukdom av den 1 december 1924, och

4. den som omfattas av lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

10 Senaste lydelse 2016:523.

74

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.12 Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) att 3 a kap. 3 § och 8 kap. 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a kap.

3 §11

En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon är

1. arbetstagare eller egen företagare i Sverige,

2. har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning,

3. är inskriven som studer- ande vid en erkänd utbildnings- anstalt i Sverige och enligt en försäkran om detta har tillräck- liga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjuk- försäkring för sig och familje- medlemmarna som gäller i Sverige, eller

4. har tillräckliga tillgångar för sig och sina familjemedlem- mars försörjning och har en hel- täckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

3. är inskriven som studer- ande vid en erkänd utbildnings- anstalt i Sverige och enligt en försäkran om detta har tillräck- liga tillgångar för sig och sina familjemedlemmar för att inte bli en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet, samt har en hel- täckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige, eller

4. har tillräckliga tillgångar för sig och sina familjemedlem- mar för att inte bli en orimlig belastning för det sociala bistånds- systemet och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familje- medlemmarna som gäller i Sverige.

11 Senaste lydelse 2006:219.

75

Författningsförslag SOU 2017:05

8 kap.

9 §12

En EES-medborgare eller en	En EES-medborgare eller en
familjemedlem till en EES-med-	familjemedlem till en EES-med-
borgare får avvisas under de tre	borgare får avvisas under de tre
första månaderna efter inresan	första månaderna efter inresan
om han eller hon visar sig utgöra	om han eller hon visar sig utgöra
en orimlig belastning för bistånds-	en orimlig belastning för det
systemet enligt socialtjänstlagen	sociala biståndssystemet.
(2001:453).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

12 Senaste lydelse 2014:198.

76

SOU 2017:05

Författningsförslag

1.13 Förslag till

lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481) dels att 2, 2 a och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §13

Ett barn som föds levande här i landet ska folkbokföras om modern är folkbokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnadshavare.

Även ett barn som föds levande utom landet ska folkbokföras,

om
1. modern är folkbokförd med	1. modern är folkbokförd med
stöd av 14 §,	stöd av 5 a eller 14 §§,
2. fadern är folkbokförd med	2. fadern är folkbokförd med
stöd av 14 § och vårdnadshavare,	stöd av 5 a eller 14 §§ och vård-
eller	nadshavare, eller
3. det finns synnerliga skäl	3. det finns synnerliga skäl
för att barnet ska folkbokföras.	för att barnet ska folkbokföras.
2 a §14
Ett barn som har vistats utom	Ett barn som har vistats utom
landet sedan födelsen utan att	landet sedan födelsen utan att
vara folkbokfört, ska folkbok-	vara folkbokfört, ska folkbok-
föras om fadern eller barnets	föras om fadern eller barnets
förälder enligt 1 kap. 9 § föräldra-	förälder enligt 1 kap. 9 § föräldra-
balken var folkbokförd med stöd	balken var folkbokförd med stöd
av 14 § vid barnets födelse och	av 5 a eller 14 §§ vid barnets
senare blir vårdnadshavare.	födelse och senare blir vårdnads-
	havare.
Ett barn under 18 år som	Ett barn under 18 år som
adopteras av en person som är	adopteras av en person som är
folkbokförd med stöd av 14 §,	folkbokförd med stöd av 5 a

13 Senaste lydelse 2013:380.

14 Senaste lydelse 2013:380.

77

Författningsförslag SOU 2017:05

ska folkbokföras när adoptionen	eller 14 §§, ska folkbokföras när
blir giltig i Sverige.	adoptionen blir giltig i Sverige.
5 §
Den som tillhör en främmande	Den som tillhör en främmande
makts beskickning eller lönade	makts beskickning eller lönade
konsulat eller dess betjäning, folk-	konsulat eller dess betjäning, folk-
bokförs endast om han eller hon	bokförs endast om han eller hon
är svensk medborgare eller, utan	är svensk medborgare eller, utan
att vara svensk medborgare, var	att vara svensk medborgare, är
bosatt här när han eller hon kom att	lokalanställd. Detta gäller även en
tillhöra beskickningen, konsulatet,	sådan persons familjemedlem eller
eller dess betjäning. Detta gäller	tjänare.
även en sådan persons familje-
medlem eller tjänare.

Med lokalanställd på en främ- mande makts beskickning, lönade konsulat eller dess betjäning avses anställd som inte omfattas av 2 eller 3 §§ lagen (1976:661) om immun- itet och privilegier i vissa fall.

Den som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning, folkbokförs endast om han eller hon är svensk med- borgare eller, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra det internationella organet. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem.

5 a §

Den som efter avregistrering från folkbokföringen sänds ut för anställning på utländsk ort i statens tjänst ska folkbokföras även om förutsättningarna i 3 § inte är upp- fyllda. Den utsändes medföljande familjemedlemmar får också folk- bokföras.

Folkbokföring enligt första

78

SOU 2017:05

Författningsförslag

stycket ska ske i enlighet med vad som anges i 14 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

79

Författningsförslag

SOU 2017:05

1.14 Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet att 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §15

Till Försäkringskassan ska uppgifter lämnas ut från beskatt- ningsdatabasen i den utsträckning det behövs för

1. beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst,

2. fördelning av ålderspensionsavgifter,

3. fastställande av underhållsstöd och betalningsskyldighet för sådant stöd enligt socialförsäkringsbalken,

4. beräkning och kontroll av bostadsbidrag enligt socialförsäk- ringsbalken,

5. beräkning av betalningsskyldighet enligt 8 § andra stycket lagen (2004:1237) om särskild sjukförsäkringsavgift,

6. beräkning och kontroll av bostadstillägg enligt socialför- säkringsbalken, eller

7. beräkning av ersättning för sjuklönekostnad enligt 17 eller 17 d § lagen (1991:1047) om sjuklön.

6. beräkning och kontroll av bostadstillägg enligt socialför- säkringsbalken,

7. beräkning av ersättning för sjuklönekostnad enligt 17 eller 17 d § lagen (1991:1047) om sjuklön, eller

8. utredning och fastställande av tillämplig lagstiftning enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen eller enligt avtal om social trygghet med annan stat.

15 Senaste lydelse 2014:1479.

80

SOU 2017:05

Författningsförslag

De uppgifter som ska lämnas till Försäkringskassan med stöd av första stycket är uppgifter

1. enligt 19 kap. 11, 13 och 14 §§ socialförsäkringsbalken, med undantag av 13 § tredje stycket,

2. om inkomst som anges i 97 kap. 2, 4, 5, 11 och 13 §§ social- försäkringsbalken, med undantag av 5 § tredje stycket och 13 § första stycket 1–3,

3. om fastighet, ägarandel, fastighetsbeteckning, adress och bostadsyta,

4. om avgiftsunderlag enligt 2 kap. 24 § socialavgiftslagen (2000:980) och om därpå belöpande arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen, skatt enligt 1 § lagen (1990:659) om löneavgift och avgift enligt 1 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift som beräknats för arbetsgivare under ett kalenderår,

5. om avdrag för avsättning till periodiseringsfond och expan- sionsfond enligt 30 och 34 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) samt om återföring av sådana avdrag,

6. om schablonintäkt enligt 47 kap. 11 b § inkomstskattelagen,

7. om samtliga intäkts- och kostnadsposter i inkomstslagen tjänst och kapital,

8. om överskott eller under- skott i inkomstslaget närings- verksamhet, och

9. om sjuklönekostnad enligt 17 b § första stycket lagen (1991:1047) om sjuklön.

8. om överskott eller under- skott i inkomstslaget närings- verksamhet,

9. om sjuklönekostnad enligt 17 b § första stycket lagen (1991:1047) om sjuklön, och

10. om inkomst av tjänst, an- ställning eller bosättning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

81

2 Uppdraget och dess genomförande

Enligt direktiven till utredningen om de sociala trygghetssystemen och internationell rörlighet är uppdraget att göra en översyn av för- säkringsvillkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och dess till- ämpning utifrån en unionsrättslig och internationell kontext.1 Med de sociala trygghetssystemen avses i detta sammanhang den allmänna socialförsäkringen, hälso- och sjukvården samt arbetslöshetsförsäk- ringen. Även socialavgifterna ingår i översynen.

Utredningen ska vidare beakta de nationella särdragen inom de svenska sociala trygghetssystemen och utgå från det faktum att utfor- mningen av dessa utgör nationell kompetens. Hänsyn ska tas till be- hovet av hållbara och transparenta system som bygger på legitimitet, effektivitet, rättssäkerhet och förutsebarhet. Fokus ska därför ligga på att ta fram ett tydligt och lättillgängligt regelverk med tyngdpunkt på försäkringstillhörighet och att skapa goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker myndighetsadministration. Regeringen be- slutade den 10 december 2015 att ge utredningen tilläggsdirektiv.2 Tilläggsdirektiven tydliggör att det bör vara ett krav att en person vistas lagligen i landet för att få tillgång till svenska bosättnings- baserade förmåner som ingår i tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004). 3

Därutöver framgår av uppdraget att utredningens förslag ska ta till vara intresset av en god balans mellan behovet av att bevara ett sammanhållet svenskt socialt trygghetssystem med hög legitimitet

1 Svensk social trygghet i en internationell värld, Dir. 2014:109. Redovisas i bilaga 1.

2 Tilläggsdirektiv till ToR-utredningen. Utredningen om trygghetssystemen och inter- nationell rörlighet (S 2014:17), Dir. 2015:133, redovisas i bilaga 2.

3 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.

83

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

och de behov av internationell karaktär som finns i en alltmer globali- serad värld.

Samtliga förslag ska utformas med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och vara förenliga med unionsrätten och det nordiska samarbetets överenskommelser, liksom ta i beaktande förutsättningarna för ökad personrörlighet. Förslagen ska även beakta och ta hänsyn till att förmånerna inom de svenska sociala trygghets- systemen finns i olika regelverk. Förslagen ska i möjligaste mån vara utformade så att de inte ger upphov till situationer som försvårar för personer att röra sig till och från Sverige. Medlemskapet i svensk arbetslöshetskassa är en central del av arbetslöshetsförsäkringen. Ut- redningen bör hitta lösningar som, med hänsyn till unionsrätten, möjliggör att detta kan bevaras.

Det kommunala ekonomiska biståndet, kollektivavtalen och de privata försäkringarna ingår inte i utredningens arbete.

Utredningen har ett omfattande och komplext uppdrag. Det spänner över flera olika nationella regelverk som på olika sätt sam- spelar med varandra. Till detta kommer ett omfattande internationellt regelverk, både EU-rätt och annan internationell rätt, som ska tillämpas i vissa situationer. Det är en grannlaga uppgift att sätta sig in hur dessa regelverk är uppbyggda, tolkas och tillämpas. I detta sam- manhang vill jag lyfta fram att svenska domstolar relativt sällan an- vänder sig av möjligheten att begära förhandsbesked av EU-dom- stolen i ärenden kopplade till de sociala trygghetssystemen. Detta i kombination med att relativt få prövningstillstånd beviljas i högsta förvaltningsdomstolen leder enligt min mening till en svag praxis- utveckling som försvårar för tillämpande myndigheter och som också har bidragit till komplexiteten i detta utredningsuppdrag. Vidare är administrationen av regelverken spridd på flera myndigheter. Admini- strationen sköts av statliga myndigheter i form av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Även Migrationsverket be- rörs. Till det kommer att landstingen och kommunerna ansvarar för hälso- och sjukvården. Slutligen administreras arbetslöshetsförsäk- ringen av de fristående arbetslöshetskassorna under tillsyn av den statliga myndigheten inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Utredningens arbete har gjorts med dessa förutsättningar inne- bärande att de förslag som utarbetats ligger inom ramen för den nuvarande administrativa och juridiska strukturen. Att föreslå större strukturella reformer i hur de olika systemen är uppbyggda eller

84

SOU 2017:05

Uppdraget och dess genomförande

administreras anser jag ligga utanför utredningens uppdrag och jag anser även att den typen av förändringar bör göras med ett bredare perspektiv än enbart utifrån behoven kopplade till gränsöverskridande personrörlighet.

2.1 Behov av översyn av de svenska sociala trygghetssystemen

Utredningen har i uppdrag att beskriva, analysera och lämna förslag kring hur villkoren för att få tillgång till de svenska sociala trygg- hetssystemen behöver anpassas i ljuset av en allt mer internationali- serad världsekonomi, förändrad demografi med ökad migration till och från Sverige samt den rättsliga utvecklingen som skett inter- nationellt, inom Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) samt nationellt sedan Sverige blev medlem i EU år 1995.

Välfungerande och hållbara sociala trygghetssystem, som är an- passade till dagens samhälle, är en viktig förutsättning för att möj- liggöra och underlätta rörlighet på den internationella arbetsmark- naden. I dag är svenska arbetstagare i allt högre utsträckning verk- samma utanför landets gränser, antingen i svenska eller i utländska företag, samtidigt som fler utlandsägda företag etableras i Sverige. Många svenska företag är i dag beroende av arbetskraft från andra länder och av utländska marknader för både produktion och avsätt- ning. Migration till och från Sverige är därför viktig för svensk eko- nomisk tillväxt och stärker landets konkurrenskraftighet i en alltmer internationaliserad värld.

De sociala trygghetssystemen spelar en viktig roll för att under- lätta en sådan rörlighet genom att ge ett adekvat skydd vid till exempel sjukdom och arbetslöshet eller vid föräldraledighet för per- soner som rör sig till och från Sverige. Väl utformade sociala trygg- hetssystem kan vara en konkurrensfördel när det gäller att säkra den framtida tillgången på arbetskraft när andelen äldre i befolkningen ökar. Samtidigt måste systemen utformas på ett sådant sätt att tilliten och betalningsviljan inte undergrävs. De svenska sociala trygghets- systemen bör även vara utformade på ett sådant sätt att de ger incitament till arbete framför passivt uppbärande av förmåner även i situationer av gränsöverskridande rörlighet.

85

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

Mot denna bakgrund är utredningens övergripande syfte att ta fram ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk, som skapar goda förutsättningar för gränsöverskridande personrörlighet, samt en effektiv och rättssäker myndighetsadministration. Mina förslag ska bidra till att möta behovet av ett socialt trygghetssystem som är bättre anpassat till den ökande internationaliseringen, samtidigt som det är viktigt att bevara ett sammanhållet svenskt socialt trygg- hetssystem med hög legitimitet.

2.2 Internationaliserad världsekonomi, samt förändrad demografi med ökad migration

Den svenska ekonomin är i mycket hög utsträckning beroende av internationell interaktion där, flöden av varor, kapital, kunskap och människor bidrar till den ekonomiska utvecklingen. Utvecklingen med en alltmer internationaliserad och integrerad ekonomi kommer med stor sannolikhet att förstärkas ytterligare framöver.4 Världs- handeln har utvecklats snabbare än produktionen, eftersom nya snabbväxande ekonomier under de senaste decennierna kraftigt ökat sin handel. Också teknikutvecklingen bidrar till den ökande internationaliseringen, inte minst genom att sprida idéer, vilket talar för att trenden mot en allt mer integrerad världsekonomi förstärks.5

Förändringar i befolkningens sammansättning har stor betydelse för såväl framtida tillväxt och produktivitetsutveckling som möjlig- heterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen. Under de kommande decennierna förväntas en stor befolkningsökning i Sverige. År 2060 beräknas Sveriges befolkning uppgå till 12,9 miljoner, en ökning från dagens nivå med mer än tre miljoner. Tillväxttakten för- väntas vara som störst under de närmaste åren, främst till följd av en fortsatt hög invandring.6

En tydlig demografisk förändring under de kommande decen- nierna i Sverige är den växande andelen äldre i befolkningen. Arbets- kraftens storlek kommer också att öka, men inte i samma takt som andelen äldre i befolkningen. Tillväxten av arbetskraften bedöms i allt väsentligt komma ifrån personer som flyttat till Sverige. Dessa demo-

4 SOU 2015:104, s. 52.

5 SOU 2015:104, s. 52.

6 SOU 2015:104, s. 54.

86

SOU 2017:05

Uppdraget och dess genomförande

grafiska förändringar påverkar de långsiktiga förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen. På den svenska arbetsmarknaden har utrikes födda under lång tid haft lägre sysselsättningsgrad än inrikes födda. Att höja de utrikes föddas sysselsättningsgrad kommer att vara en nödvändig del i att skapa förutsättningar för att långsiktigt finan- siera det offentliga välfärdsåtagandet.

Jordens befolkning beräknas öka från dagens 7 miljarder män- niskor till 9,6 miljarder år 2050. Det är framför allt befolkningen i Afrika som kommer att öka. I Europa, Asien, Sydamerika kommer befolkningen att minska och andelen äldre att öka. I Nordamerika ökar befolkningen men blir allt äldre.7 Denna utveckling kommer att leda till en ökad konkurrens om arbetskraft och kompetens på en allt mer internationaliserad arbetsmarknad.8

Folkvandringar är ett fenomen som präglat historien genom tiderna och gränsöverskridande migration har spelat en avgörande roll i den globala ekonomins strukturella omvandling och har bidragit till utveckling Migration är till sin natur både cyklisk och dynamisk. Migrationsprocessen innehåller temporära och perma- nenta rörlighetsmönster, den förändras hela tiden och är som regel noga övervägd. Den är nästan alltid beroende av mellanhänder och sociala nätverk. Migration är en komplex process med många olika dimensioner: politiska, sociala, kulturella, ekonomiska och miljö- betingade. Dessa återspeglas av den mångfald av pådrivande och lockade faktorer (push and pull factors) som ligger bakom varje migrationssituation. Vilka faktorer som utlöser migration beror på sammanhanget och varierar från land till land, inom regioner och beroende på vilka ekonomiska, sociala och mänskliga resurser som individerna och familjerna har. De som har minst resurser tenderar att flytta de kortaste sträckorna, inom landet eller bara över en eller två gränser.9

Det absoluta antalet migranter globalt har ökat de senaste decen- nierna. Cirka 200 miljoner människor, eller 3 procent av världens befolkning, lever utanför det land där de föddes.10 Även om migra- tionsströmmarna ökar i absoluta tal är de inte procentuellt sett större

7 United Nations (2015). World Population Prospects: the 2015 Revison – Key Findings and Advance Tables, ESA/P/WP.241, s. 1 ff.

8 SOU 2015:104, s. 53.

9 Sida (2010). Underlag till policy om migrationsfrågor inom svenskt utvecklingsarbete, s. 1–3.

10 Sida (2010). Underlag till policy om migrationsfrågor inom svenskt utvecklingssamarbete, s. 1.

87

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

som andel av den totala befolkningen. Sedan 1990-talet har migra- tionsströmmarna omfattat omkring 0,6 procent av världens be- folkning.11

Migrationen inom EU ökar liksom migrationen till och från länder utanför EU, så kallade tredje land Samtidigt har den traditio- nella uppfattningen att migration handlar om förflyttningar från en plats till en annan, där migranten avser att bosätta sig permanent, visat sig allt mer otillräcklig för att beskriva vår tids migrations- mönster. I dag finns det en tendens att människor, i högre utsträck- ning än tidigare, temporärt bor i andra länder än sitt ursprungsland. Det blir också vanligare att personer bor i ett land men arbetar i ett annat. Till detta kommer att även andra grupper rör sig i en större omfattning, exempelvis studenter, forskare och pensionärer.

I slutet av år 2012 var 14,1 miljoner EU-medborgare bosatta i en annan medlemsstat (2,8 procent av den totala befolkningen). Denna andel har kontinuerligt ökat sedan 2004. 1 januari 2014 var 17,9 mil- joner personer bosatta i en annan EU-stat än sin födelsestat.

Det främsta motivet för EU/EES-medborgare att utnyttja den fria rörligheten är arbetsrelaterat, följt av familjeskäl. Av alla de EU- medborgare som var bosatta i en annan EU-stat år 2012 (rörliga EU- medborgare) var över tre fjärdedelar (78 procent) i arbetsför ålder (15–64 år). Detta i jämförelse med 66 procent av den inhemska befolkningen. I genomsnitt var sysselsättningsgraden bland rörliga EU-medborgare (67,7 procent) högre än bland den inhemska befolk- ningen (64,6 procent), och i de flesta medlemsstaterna är rörliga EU- medborgare nettobidragsgivare till landets välfärdssystem. Rörliga EU-medborgare som saknar arbete12 utgör med andra ord en liten del av den totala andelen rörliga EU-medborgare. Den totala andelen utan arbete minskade bland rörliga medborgare från andra EU-stater mellan åren 2005 och 2012.13,14

11 Abel, G. J. Sander, N. (2014). “Quantifying Global International Migration Flows”, Science Vol 343, Issue 6 178, s. 1 520–1 522.

12 Dessa är vanligen studenter, pensionärer, arbetssökande och inaktiva familjemedlemmar.

13 Europeiska kommissionen (2013). Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska sociala kommittén samt regionkommittén, Fri rörlighet för EU- medborgare och deras familjer: Fem åtgärder för att skapa förändring, COM (2013) 837 final.

14 Eurostat, Statistics Explained (2015). Statistik om migration och invandrarbefolkningen. Följande stycken från samma källa.

88

SOU 2017:05 Uppdraget och dess genomförande

Antalet EU-medborgare bosatta i en annan EU-stat är dock generellt lägre än de som har anknytning till en stat utanför EU.15 Den 1 januari 2014 var 19,6 miljoner medborgare från stater utan- för EU bosatta i EU-2816, vilket motsvarade 3,9 procent av befolk- ningen i dessa stater. Samtidigt hade 33,5 miljoner personer i EU-28 fötts utanför EU. I absoluta tal var Tyskland den EU-stat som hade flest utländska medborgare (7,0 miljoner personer), följt av Stor- britannien (5,0 miljoner), Italien (4,9 miljoner), Spanien (4,7 mil- joner) och Frankrike (4,2 miljoner). Totalt utgjorde antalet utländska medborgare i dessa fem EU-stater 76 procent av det totala antalet utländska medborgare bosatta i en EU-stat. Samma fem stater stod för en andel på 63 procent av EU:s befolkning.

Under år 2013 invandrade totalt 3,4 miljoner personer till en av staterna i EU-28. Samtidigt uppgavs minst 2,8 miljoner personer ha utvandrat från en EU-stat. Denna statistik täcker inte bara migra- tionsströmmarna till/från hela EU, utan omfattar även migrations- strömmar mellan EU-staterna.

Under år 2013 invandrade uppskattningsvis 1,7 miljoner personer från stater utanför EU till EU-28. Dessutom flyttade 1,7 miljoner personer bosatta i en EU-stat till en annan EU-stat. Av dessa 3,4 miljoner invandrare var 1,4 miljoner medborgare i stater utanför EU, 1,2 miljoner var medborgare i en annan EU-stat än den de in- vandrade till, omkring 830 000 var personer som flyttade till en stat där de var medborgare (t.ex. återvändande medborgare och utrikes- födda medborgare), och omkring 6 100 personer var statslösa.17 Tyskland rapporterade den största invandringen (692 700 personer) år 2013, följt av Storbritannien (526 000), Frankrike (332 600), Italien (307 500) och Spanien (280 800). Invandringen till Sverige var 115 800 personer år 2013.

Spanien rapporterade den högsta utvandringen år 2013 (532 300 personer), följt av Storbritannien (316 900), Frankrike (300 800), Polen (276 400) och Tyskland (259 300). 16 av EU-staterna rapport-

15 Bara i Irland, Ungern, Slovakien, Luxemburg och Cypern var antalet personer födda i en annan EU-stat högre än antalet personer födda utanför EU-28

16EU-28 omfattar följande stater: Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Neder- länderna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.

17 Eurostat, Statistics Explained (2015). Statistik om migration och invandrarbefolkningen. Följande stycken från samma källa.

89

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

erade en högre invandring än utvandring år 2013, men i Bulgarien, Irland, Grekland, Spanien, Kroatien, Cypern, Polen, Portugal, Rumänien och de tre baltiska medlemsstaterna var utvandringen större än invandringen. Från Sverige utvandrade 50 700 personer år 2013.

De personer som invandrade till EU-staterna år 2013 var i genomsnitt mycket yngre än den fasta befolkningen i destinations- landet. Den 1 januari 2014 var medianåldern i EU-28 42 år. Median- åldern hos de personer som invandrade till EU-28 under år 2013 var däremot 28 år. När det gäller könsfördelningen invandrade något fler män än kvinnor till EU-staterna år 2013 (53 procent jäm- fört med 47 procent).

2.3 Samordning av sociala trygghetssystem – internationell utveckling

Fri rörlighet av personer och rätten att tillhandahålla gränsöver- skridande tjänster är grundläggande fri- och rättigheter inom EU/EES, som syftar till att skapa en inre, gemensam marknad för varor, kapital, tjänster och arbetskraft. Principerna innebär att med- lemstaternas medborgare har möjlighet att bo, arbeta, studera och tillhandahålla tjänster i hela unionen.18 För att underlätta och främja dessa grundläggande principer har ett gränsöverskridande system för samordning av social trygghet utvecklats på EU-nivå, som syftar till att säkerställa sociala rättigheter och likabehandling av EU/EES- medborgare i olika gränsöverskridande situationer, som till exempel arbete eller vistelse i ett annat medlemsland.

Det sociala trygghetsområdet faller i stort utanför EU:s kom- petens (även om det finns viss indirekt harmonisering på området) utan bygger i stället på ett samordningssystem av de nationella sociala trygghetssystemen, som omfattar den allmänna socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvård. Samordnings- bestämmelserna innehåller gemensamma regler och principer som ska följas av alla medlemsstater på det sociala trygghetsområdet vid gränsöverskridande situationer, och de påverkar även behörigheten

18 Den fria rörligheten kan bland annat begränsas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

90

SOU 2017:05

Uppdraget och dess genomförande

att ta ut socialavgifter för att finansiera trygghetssystemen. Grund- tanken är att EU/EES-medborgare som flyttar till eller vistas i en annan EU-stat varken ska förlora intjänade sociala rättigheter eller bli ”dubbelförsäkrade” och få ersättningar från flera stater samtidigt. Det betyder att även om utformningen av de sociala trygghetssystemen, såsom vem som omfattas av försäkringen, vilka förmåner som beviljas och på vilka villkor, samt förmånsberäkning och avgifter, är en natio- nell fråga så måste medlemsstaterna beakta unionsrätten och dess utveckling på området inom ramen för sina system.

Inför tillträdet till EES-avtalet 1994 genomfördes en regelöversyn för att anpassa de svenska trygghetssystemen till de nya förut- sättningarna som medlemskapet i EES, och senare EU, skulle komma att innebära.19 Under de drygt tjugo år som Sverige har varit medlem i EU/EES har betydande rättsliga förändringar ägt rum såväl nationellt som på unionsnivå. Unionsrättsligt har relativt omfattande regelverks- ändringar gjorts inom samordningsområdet, genom bland annat an- tagandet av förordning 883/2004 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämp- ningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, för att anpassa regelverket till ut- vecklingen i samhället samt rättspraxis på området. Bland annat har framväxten av nya typer av nationella sociala trygghetsförmåner och den gradvisa utvidgningen av EU till att omfatta fler medlemsstater medfört att reglerna och tillämpningen inom EU/EES kontinuerligt har behövt utvecklas.

Även nationellt har kunskapen om EU/EES:s funktionssätt, liksom förståelsen för hur unionsrätten påverkar de svenska regel- verken, ökat. Vidare har behovet av arbetskraft och kompetens uppmärksammats såväl på nationell som på EU-nivå genom fram- tagandet av ett antal rättsakter som rör invandring från tredje land till EU för bl.a. arbetstagare och studenter. Rätt till social trygghet och likabehandling men också utbetalning av vissa förmåner utan- för EU kan även regleras i de associerings- samarbets-, och stabiliser- ingsavtal som EU har ingått med vissa länder utanför unionen. Inom ramen för svensk lagstiftning finns ett behov av att se över de nationella regelverken inom det sociala trygghetsområdet och då särskilt vilka rättigheter och skyldigheter dessa omfattar från ett

19 SOU 1993:115.

91

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

gränsöverskridande perspektiv. Detta är av särskilt vikt för tredje- landsmedborgare. Det finns även ett behov av att belysa och analysera utformingen av de bilaterala avtalen om social trygghet som Sverige har tecknat med andra länder, särskilt i ljuset av att vi i dag ser en policyutveckling mot alltfler bilaterala avtal.

Avslutningsvis är det viktigt att belysa och analysera de svenska sociala trygghetssystemen och det regelverk som gäller för migre- rande personer mot bakgrund av de internationella konventioner som Sverige har ratificerat och därmed åtagit sig att följa, såsom FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

2.4 Disposition av betänkandet

Nedan följer en kort beskrivning över hur betänkandet är disponerat. Betänkandet består av två delar. Del 1 innehåller beskrivande

kapitel medan del två innehåller mina överväganden och förslag. Betänkandet inleds med ett kort inledande kapitel som ger en över- siktlig beskrivning av behovet av en utredning, utredningens upp- drag samt genomförande och disposition av betänktandet.

Därefter följer ett bakgrundskapitel som ger en översikt av det internationella, europeiska och nordiska samarbetet rörande social trygghet, välfärdsmodeller i Europa samt grunderna i den svenska sociala tryggheten.

Därpå beskrivs rörlighetsmönster till och från Sverige, samt tidigare utredningar i varsitt kapitel. De tre därpå följande kapitlen redovisar gällande rätt för de sociala trygghetssystemen i Sverige, finansiering av den sociala tryggheten samt en översikt av folkbok- föringen

Efter detta ges en översikt av administrativt samarbete inter- nationellt och nationellt samt ges en beskrivning av den svenska förvaltningsmodellen.

De följande sex kapitlen ger en fördjupad beskrivning av rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU, förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, associeringsavtal och direktiv som särskilt rör social trygghet för tredjelandsmedborgare, samarbete och avtal inom området för social trygghet, social trygg- het och folkrätt samt gränsöverskridande hälso- och sjukvård. Där-

92

SOU 2017:05

Uppdraget och dess genomförande

med avslutas den första delen av betänkandet som är av beskrivande karaktär.

Del två av betänkandet innehåller mina överväganden och förslag. Först redogörs för de allmänna överväganden av mer principiell natur som jag har gjort. Nästa kapitel avhandlar tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer varpå mina överväganden och förslag rörande arbete respektive bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet avhandlas.

Därefter går jag igenom hanteringen av det EU-rättsliga bosätt- ningsbegreppet i Sverige. Behovet av förändringar rörande social trygghet vid gränsöverskridande situationer för särskilda person- kategorier avhandlas sedan. Möjligheterna att ställa krav på uppehålls- rätt för tillgång till förmåner redovisas därefter. I det därpå följande kapitlet görs överväganden och presenteras bedömningar om tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridandande situa- tioner. Detta avslutar mina överväganden och bedömningar rörande socialförsäkringen.

Därpå följer tre kapitel rörande tillgång till svensk arbetslöshets- försäkring respektive hälso- och sjukvård vid gränsöverskridande situationer inom EU/EES samt överväganden om socialavgifter.

Betänkandet avslutas med fem kapitel som rör informationsut- byte mellan myndigheter, behov av fortsatt utredning, ikraftträd- ande och övergångsbestämmelser, konsekvenser av förslagen samt slutligen författningskommentar.

2.5 Möten med experter och sakkunniga

Utredningen har sammanträtt med sakkunniga och experter vid 12 tillfällen. Två av dessa har varit i form av tvådagarsmöten.

2.6 Resor och studiebesök

Utredningen har gjort studiebesök på Försäkringskassan i september 2014 i syfte att få information om hur samordningsarbetet bedrivs i Öresundsregionen.

I september 2015 besökte utredningen Europeiska kommissionen i Bryssel samt Belgiens socialdepartement. Med Europeiska kommis- sionen har utredningen främst diskuterat den svenska hanteringen

93

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2017:05

av frågor rörande bosättning och familjeförmåner. Utredningen diskuterade hur bosättningsbaserade förmåner administreras med representanter från Belgiens socialdepartement.

2.7 Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare

Utredningen har under arbetets gång haft kontakt med ett antal myndigheter och organisationer: Utredningen har deltagit på ett seminarium arrangerat av AFA försäkring och där informerat om utredningens arbete. Utredningen har diskuterat frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen ur ett samordningsperspektiv med Arbets- förmedlingen och Arbetslöshetskassornas samorganisation. Med För- säkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspek- tionen för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Skatteverket har utredningen haft diskussioner och genomgångar om rättstillämpning och administrativa frågor kopplat till utredningens uppdrag. Med SOLVIT har diskussioner förts om de hinder för personrörlighet som uppmärksammats. Även Svenskt Näringsliv har informerats om utred- ningens arbete och samverkan har skett med Nordiska rådets sekre- tariat. På detta möte diskuterades framför allt frågor kopplade till arbetslöshetsförsäkringen. Ett seminarium med cirka 85 deltagare har genomförts. Temat för seminariet var hur de svenska sociala trygg- hetssystemen står sig i en globaliserad värld. Inbjudna var berörda departement, myndigheter, organisationer och andra intressenter.

2.8 Andra utredningar

Under arbetets gång har kommittén utbytt information med följ- ande utredningar. Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) där de frågor om framför allt försäkringsskyddet för med- följande till utsända som socialförsäkringsutredningen lämnade över till utredningen diskuterades. Med delegationen för migrationsstudier (Ju 2013:17) har löpande kontakter funnits framför allt kring statistik- frågor. Diskussioner kring bosättningsbegrepp har förts med den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare (S 2015:01). Upp- draget för Forskarkarriärutredningen (U 2015:05) har stämts av med utredningens uppdrag. Samverkan har även skett med utredningen

94

SOU 2017:05

Uppdraget och dess genomförande

om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot väl- färden (Ju 2015:10).

95

3 Bakgrund

Detta bakgrundskapitel syftar till att ge en översikt av det inter- nationella, europeiska, nordiska och nationella samarbetet och dess utveckling, med tonvikt på området för social trygghet. Därutöver ges en översikt av de olika principiella välfärdsmodellerna, de svenska sociala trygghetssystemen och den svenska förvaltningsmodellen.

3.1 Internationellt,

europeiskt och nordiskt samarbete

3.1.1 Det internationella samarbetet och dess utveckling

I många stater skedde en relativt snabb utveckling av det sociala trygghetsområdet efter första världskriget, och området lyftes upp på den internationella dagordningen bland annat genom grundandet av den Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO) i samband med Versaillefreden år 1919. Inter- national Social Security Association (ISSA)1 grundades år 1927, under överinseende av ILO.

ILO är FN:s fackorgan för sysselsättning och arbetslivsfrågor, där arbetstagarorganisationer, arbetsgivareorganisationer och reger- ingsföreträdare representeras. Denna trepartiska institutionella struktur beskrivs ofta som ILO:s unika kännemärke. ILO är en konventionsbaserad organisation som i dagsläget har antagit över 180 konventioner. Medlemmarna har även möjlighet att anta rekom- mendationer, men det är endast konventionerna som är juridiskt

1 ISSA är en organisation för institutioner, myndigheter och departement inom det sociala trygghetsområdet. ISSA främjar spetskompetens genom att bistå nationella institutioner med professionella riktlinjer, expertkunskap, service och stöd för att kunna utveckla dynamiska sociala trygghetssystem och policies.

97

Bakgrund

SOU 2017:05

bindande. De stater som anslutit sig till ILO:s konventioner ska rapportera om statens arbete för genomförandet av de aktuella kon- ventionerna till ILO. Rapporteringsskyldigheten slås fast i ILO:s konstitution och varierar mellan de olika konventionerna. Sverige har varit medlem i ILO sedan år 1920.

Det är dock främst i slutet av och efter andra världskriget som utvecklingen av det internationella samarbetet på området tar fart. År 1944 antas ILO:s Philadelphia förklaring, som efterlyser en ut- vidgning av social trygghet samt främjande av samarbete och informations- och kunskapsutbyte mellan berörda institutioner – både på regional och på internationell nivå. År 1948 antas Förenta Nationernas deklaration om de mänskliga rättigheterna (Universal Declaration of Human Rights), som fastlägger grundprinciper om relationen mellan statsmakten och individen, samt vissa skyldig- heter som staten har gentemot individen. Dessa omfattar med- borgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, likhet inför lagen samt skydd mot diskriminering. I artikel 22 rö- rande social trygghet, fastslås att:

Var och en har, i egenskap av samhällsmedlem, rätt till social trygghet, och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes människovärde och utveck- lingen av hans eller hennes personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellanfolkligt samarbete i enlighet med varje stats organi- sation och resurser.

Därefter har ett flertal viktiga multilaterala avtal om social trygghet samt rättsakter antagits internationellt. Dessa redogörs närmare för i kapitel 13.

Europarådet och OECD

Andra viktiga organ inom det internationella samarbetet som berör social trygghet är Europarådet och Organisation for Economic Co- operation and Development (OECD).

Europarådet är en mellanstatlig europeisk samarbetsorganisation med 47 medlemsstater (däribland Sverige), som bildades år 1949. Organisationen arbetar i huvudsak med att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsutveckling. Europarådet arbetar också med många andra områden, som jämställdhet, skydd av barns

98

SOU 2017:05

Bakgrund

rättigheter, valövervakning och kvalitetskontroll av hälso- och sjuk- vård samt mediciner. För att en stat ska kunna bli medlem i Euro- parådet måste den ratificera Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter är behörig att pröva mål i syfte att bedöma om det skett en kränkning av de medborgerliga eller politiska rättigheterna i Europakonventionen. Såväl enskilda som stater kan vända sig till domstolen, och domarna är rättsligt bindande för den berörda staten.

OECD är en internationell organisation för utbyte av idéer och erfarenheter inom områden som påverkar den ekonomiska ut- vecklingen främst i dess medlemsstater. OECD arbetar bland annat med att utvärdera och jämföra de olika medlemsstaternas system och policies, samt genom att lyfta fram olika lärorika exempel. Sverige är medlem sedan år 1961.

3.1.2 Det europeiska samarbetet och dess utveckling inom ramen för EU/EES

Dagens Europeiska union (EU) har främst växt fram ur Schuman- planen, som lades fram 9 maj 1950, och den följande Europeiska kol- och stålunionen (EKSG) vars syfte var att skapa en gemensam marknad för dessa båda varor, administrerad av överstatliga in- stitutioner. EKSG-fördraget trädde i kraft år 1952 med Frankrike, Västtyskland, Italien, Belgien, Nederländerna och Luxemburg som signatärer. År 1955 antogs ett genomgripande förslag om att skapa en ekonomisk gemenskap med egna institutioner. Fördraget om den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) undertecknades år 1957 i Rom. Målet var att skapa en gemensam inre marknad. Den gemensamma marknaden utvecklades i snabb takt under 1960-talet och genom fusionsfördraget sammanslogs de tre gemenskaperna till den Euro- peiska gemenskapen (EG).

Storbritannien, Danmark och Irland anslöt sig till EG år 1973. Grekland anslöt sig 1981 och 1986 blev Portugal och Spanien med- lemmar. Tysklands återförening 1990 innebar i praktiken ytter- ligare en utvidgning då före detta Östtyskland gick upp i För- bundsrepubliken Tyskland. Finland, Sverige och Österrike anslöt sig till EG 1995. 1 maj 2004 anslöt sig 10 nya medlemsstater till EU

99

Bakgrund

SOU 2017:05

(Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Slovenien, Cypern och Malta) och 2007 blev Bulgarien och Rumänien medlemmar. Kroatien blev unionens 28:e medlemsstat år 2013.

Den europeiska enhetsakten, som antogs 1986, medförde en omfattande utveckling av EU-arbetet. Enhetsakten gav ökad makt till Europaparlamentet och Ministerrådet samt lade grunden för ett europeiskt samarbete inom utrikespolitiken. År 1990 presenterades ett gemensamt förslag att skapa en monetär union med en gemen- sam valuta samt att samtidigt stärka den politiska gemenskapen. År 1992 antogs det Europeiska unionsfördraget (EUF). EUF innebar många viktiga förändringar, bland annat skapades en helt ny struktur med ”tre pelare”. Första pelaren var av överstatlig karaktär och omfattade de gamla fördragen samt valutasamarbetet. Den andra och tredje pelaren byggde på mellanstatligt samarbete; ge- mensam utrikes- och säkerhetspolitik (andra pelaren) och system för polis- och straffrättsligt samarbete (tredje pelaren). Några år senare antogs ett revisionsfördrag, Amsterdamfördraget, som trädde i kraft år 1999. Amsterdamfördraget innebar en förstärkning av EU:s demokratiska och sociala profil, av medborgarnas fria rör- lighet inom unionen, Europaparlamentets ställning inom lagstift- ningsarbetet samt en viss utbyggnad av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. År 2000 antogs Nicefördraget som lade fast beslutsordningen i Rådet och medlemsstaternas representation i övriga EU-institutioner efter den så kallade östutvidgningen.

EU fick sitt nuvarande fördragsverk genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft 1 december 2009. Med fördraget stärktes bland annat den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Vidare ersattes det roterande ordförandeskapet för Europeiska rådet med en ordförande som väljs för en period av två och ett halvt år. Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna erhöll samma juridiska status som fördragen. Den tidigare nämnda pelar- strukturen avskaffades och ersattes av Europeiska unionen som en enda juridisk person. Även Europaparlamentets inflytande vid lag- stiftning stärktes markant.2,3 Beslut fattas på fler områden än tidigare med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Ett

2 Bernitz, U., Kjellgren, A. (2014). Introduktion till EU, Norstedts Juridik.

3 Bernitz, U., Kjellgren, A. (2014). Europarättens grunder. Norstedts Juridik.

100

SOU 2017:05

Bakgrund

exempel på ett sådant område är beslut om social trygghet för att genomföra fri rörlighet för migrerande arbetstagare och egenföre- tagare samt deras familjemedlemmar.

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)

EES-avtalet är ett frihandelsavtal som gäller för EU-staterna och Island, Liechtenstein, Norge (dessa stater brukar refereras till som EES-staterna). Schweiz har flera enskilda avtal med EU.4

Dessa avtal ger företag i de deltagande staterna tillträde till EU:s inre marknad, och de har avskaffat tullar och arbetar för att ta bort handelshinder för nästan alla slags varor mellan de deltagande sta- terna. EES-avtalet innehåller också gemensamma regler för offent- lig upphandling, konkurrensregler och transportpolitik, samt sam- arbete kring miljöskydd, konsumentskydd, forskning och utveck- ling, utbildning, sociala frågor (arbetsrätt, arbetsmiljö, jämställd- het), bolagsrätt, statistik, kultur och turism.5 Det betyder att även de sociala trygghetssystemen samordnas inom EU/EES-området och Schweiz.

Inom EES finns två olika beslutsorgan – EES-rådet och EES- kommittén. Ministrar från EES-staterna möts i EES-rådet, som ansvarar för att utforma riktlinjer för EES-kommittén. EES-kom- mittén har till uppgift att anpassa EES-staternas lagstiftning enligt avtalet. Kommitténs beslut blir dock inte bindande innan de har godkänts av EES-staterna, vilket vanligtvis sker i respektive stats parlament.

4 Beslut nr 1/12 av gemensam kommittén som inrättats genom avtalen mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiziska edsförbudet. EGT 2002 L 114/6.

5 Områden som inte omfattas av EES-avtalet är jordbrukspolitik, tullunionen (det vill säga att inte ha gemensamma tulltaxor mot omvärlden), handel med stater utanför EU, gemen- sam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor, samt europeiska monetära unionen.

101

Bakgrund

SOU 2017:05

EU:s lagstiftningskompetens med fokus på området för social trygghet

Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördra- get) framgår att EU har olika kompetens att lagstifta inom olika områden. EU:s kompetens kan vara exklusiv, vilket innebär att EU har ensam kompetens att lagstifta och anta bindande rättsakter. Det gäller bland annat inom området för tullunion och den gemen- samma handelspolitiken.6 Att EU:s kompetens är stödjande inne- bär att EU endast får understödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas handlingar. Det är främst inom området för kultur och för att skydda människors hälsa.7 Den delade kompe- tensen innebär att medlemsstaternas kompetens är subsidiär, och med det menas att medlemsstaterna kan utnyttja sin befogenhet att lagstifta om inte EU utnyttjar sin befogenhet att göra det.8

Unionen kan endast handla inom de sakområden som medlems- staterna har tilldelat unionen i fördragen för att uppnå de mål som fastställs där.9 Det betyder att all lagstiftning som ska vara bin- dande för medlemsstaterna måste ha en rättslig grund i fördragen. Den sociala tryggheten är inte är ett område som uttryckligen an- ges i fördragen. Dock har EU kompetens att lagstifta inom social trygghet eftersom det finns vissa befogenheter inom ramen för den gemensamma socialpolitiken, vilket regleras i avdelning X i EUF- fördraget. Däri framgår att unionen bland annat ska främja syssel- sättningen, ge socialt skydd och förhindra social utestängning.10 Det specificeras också att EU ska använda sin stödjande kompetens för att främja samarbete mellan medlemsstater genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter, med undantag av åtgärder som omfattar harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. EU kan även genom direktiv anta minimikrav för bland annat social trygghet och socialt skydd för arbetstagare och därigenom stödja och komplettera medlemsstaternas åtgärder.11 Dock anges det att

6 Se artikel 3 EUF-fördrag för fullständig lista.

7 Artikel 2 .5 och artikel 6 EUF-fördraget.

8 Artikel 2.2 EUF-fördraget.

9 Artikel 5 EU-fördraget.

10 Artikel 151 EUF-fördraget.

11 Artikel 153 EUF-fördraget.

102

SOU 2017:05

Bakgrund

EU:s kompetens inte ska påverka medlemsstaternas möjligheter att definiera de grundläggande principerna för sina sociala trygghets- system, vilket innebär att medlemsstaterna bestämmer hur de natio- nella systemen ska utformas och finansieras.12

Utöver detta kan nämnas en bestämmelse som uppmuntrar samarbete mellan medlemsstaterna för att underlätta samordningen inom socialpolitiken och som inkluderar den sociala tryggheten, den öppna samordningsmetoden för socialt skydd och social integration.13 Det ger dock ingen kompetens att vidta några lag- stiftningsåtgärder.14

Unionsrättens rättskällor

Primärrätten innefattar unionsfördraget, funktionsfördraget och rättighetsstadgan. Vidare styrs primärrätten av allmänna rättsprinciper som är generella normer som används av Europeiska unionens domstol (EU-domstolen). Sekundärrätten består av förordningar, direktiv och olika beslut.

En förordning är en bindande rättsakt som alla EU-stater ska tillämpa i sin helhet.

Ett direktiv sätter upp vilka mål som medlemsstaterna ska uppnå inom ett visst område, men de får själva bestämma hur de ska gå tillväga för att uppnå dessa mål.

Ett beslut är bindande för dem som det riktar sig till (t.ex. en enskild EU-stat eller företag) och är direkt tillämpligt.

Den icke bindande normeringen styrs av:

Med en rekommendation kan EU-institutionerna framföra åsikter och föreslå åtgärder som inte är rättsligt bindande.

Ett yttrande är ett uttalande från EU-institutionerna som inte innebär några rättsliga skyldigheter för mottagarna.

12 Artikel 153 (4) EUF-fördraget.

13 Artikel 156 EUF-fördraget. Ofta omnämnd Open Method of Coordination.

14 Artikel 153 EUF-fördraget.

103

Bakgrund

SOU 2017:05

EU-domstolen

EU-domstolen består av domstolen och tribunalen (tidigare kallad förstainstansrätten). Domstolen ska säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av EU-rätten. EU-domstolen är behörig att tolka EU-rätten, att uttala sig om EU-rättens giltighet och tillämpning både i medlemsstaterna samt EU:s institutioner. Den löser också rättsliga tvister mellan EU-staterna och EU- institutionerna. De fem typerna av mål är:

Begäran om förhandsavgörande – när nationella domstolar ber EU-domstolen att tolka en viss EU-lag.

Talan om fördragsbrott – mot EU-stater som inte följer EU- lagstiftningen.

Talan om ogiltigförklaring – mot EU-rättsakter som anses bryta mot EU-fördragen eller grundläggande rättigheter.

Passivitetstalan – mot EU-institutioner som inte fattar de beslut som de är skyldiga att fatta.

Direkt talan – av enskilda personer, företag eller organisationer mot Europeiska kommissionens beslut eller åtgärder.

Varje medlemsstat utser en domare till EU-domstolen. Domstolen biträds dessutom av 11 generaladvokater som har till uppgift att pre- sentera förslag till avgörande i de mål som handläggs av domstolen.

I EU:s rättsordning är den gällande rätten till stor del rätts- praxis. Inom EU-rätten är den oskrivna rätten (rättspraxis och all- männa rättsprinciper) mer betydelsefull än den är i den svenska rättsordningen. EU-domstolen är inte bunden av sin tidigare rätts- praxis, men den betraktar tidigare avgörande som prejudikat och i domarna hänvisas ofta till tidigare avgöranden.15 I betänkandet kommer det att gås igenom många rättsfall eftersom EU-dom- stolens rättspraxis är en central rättskälla vid sidan av den skrivna primär- och sekundärrätten.16

15 Artikel 19 EUF-fördraget. Se även Hettne, J., Otken Eriksson, I. (2011). EU-rättslig metod, teori och genomslag i svensk rättstillämpning. Norstedts Juridik.

16 Bernitz, U., Kjellgren, A. (2014). Europarättens grunder. Norstedts Juridik.

104

SOU 2017:05

Bakgrund

EU:s beslutandeprocess och policyarbete med fokus på det sociala trygghetsområdet

EU kan beskrivas både som ett politiskt projekt och en juridisk organisation. EU:s övergripande politiska prioriteringar fastställs av det Europeiska rådet, som leds av en ordförande och består av nationella stats- och regeringschefer samt Europeiska kommis- sionens ordförande.

Den lagstiftande makten är delad mellan Europeiska unionens råd (även kallat ”ministerrådet” eller bara ”rådet”) och Europa- parlamentet. Europeiska kommissionen inleder beslutandeproces- sen genom att lägga fram ett förslag. Förslagen är utarbetade inom Europeiska kommissionen, som har initiativrätt att föreslå lagstift- ning, men Europaparlamentet kan uppmana Europeiska kommis- sionen att lägga fram lagförslag. Europeiska kommissionen lägger fram förslag enligt EU-fördragen eller för att en annan EU-insti- tution, en stat eller en berörd part har uppmanat Europeiska kom- missionen att agera, men det är Europeiska kommissionen som bestämmer om den vill lägga fram förslag. Utöver denna process koordinerar och övervakar Europeiska kommissionen genomför- andet av EU:s lagstiftning samt främjar utbyte av erfarenhet och kunskap. För det sociala trygghetsområdet ansvarar General- direktoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, DG EMPL).

Rådet möts i olika grupper, så kallade konstellationer, som van- ligen leds av den stat som är ordförande för rådet (ordförande- skapet roterar var sjätte månad mellan medlemsstaterna). Sverige har varit ordförande år 2001 och 2009. I konstellationen för syssel- sättning, socialpolitik, hälso- och konsumentfrågor (EPSCO) be- handlas bland annat frågor relaterade till social trygghet. I denna rådskonstellation samlas alla EU-staternas ministrar med ansvar för sysselsättning, sociala frågor, hälso- och sjukvård samt konsument- politik. Även ansvariga EU-kommissionärer deltar. EPSCO-rådet sammanträder vanligtvis fyra gånger om året. Två av dessa möten ägnas vanligtvis enbart åt frågor som rör sysselsättnings- och socialpolitik. Dessutom utarbetar rådet årliga riktlinjer för syssel- sättning som medlemsstaterna ska beakta i sin nationella politik.

105

Bakgrund

SOU 2017:05

Innan en fråga når rådet bereds den på tjänstemannanivå. För- handlingarna om ett förslag från Europeiska kommissionen börjar i en eller flera rådsarbetsgrupper vars uppgift är främst att lösa tekniska detaljer kring förslaget. I dessa arbetsgrupper företräds medlemsstaterna vanligtvis av tjänstemän från departementen eller EU-representationen. För Sveriges del kan även tjänstemän från myndigheterna delta. Därefter förhandlas förslaget i det beredande organet Comité des représentants permanents (Coreper), innan det tas upp i rådet. I Coreper ingår ambassadören och den biträdande ambassadören från medlemsstaternas EU-representation, och mötena brukar ledas av ordförandestaten.

Europaparlamentets ledamöter väljs direkt av väljare i medlems- staterna och utöver den lagstiftande makten har parlamentet även en viktig budget- och kontrollfunktion. Ledamöterna är uppdelade i olika utskott. Sociala trygghetsfrågor behandlas särskilt i utskottet för sysselsättning och sociala frågor (Employment and Social Affairs Committee).

Andra viktiga organ är Europeiska unionens regionkommitté och Europeiska ekonomiska och social kommittén som bistår Europaparlamentet, rådet och Europeiska kommissionen. Kom- mittéerna har en rådgivande funktion. Därutöver finns olika de- centraliserade myndigheter och organ samt Europeiska kommissions genomförande organ. Inom det sociala trygghetsområdet finns bland annat följande organ: Europeiska Arbetsmiljöbyrån, Europeiska fonden för förbättring av levnads och arbetsvillkor, samt genom- förandeorganet för konsument-, hälso-, jordbruks- och livsmedels- frågor.

Viktiga policyinitiativ inom ramen för social trygghet och del- aktighet är Europa 2020-strategin, som är en tioårsstrategi för till- växt och jobb, samt den öppna samordningsmetoden för socialt skydd och social integration. Målet med samordningsmetoden är att arbeta mot gemensamma europeiska mål genom politiskt utbyte och ömsesidigt lärande inom områdena fattigdom och social ute- stängning, pensioner, hälso- och sjukvård samt långtidsvård. Med- lemsstaterna utarbetar även egna strategier inom ramen för dessa områden för att uppnå de gemensamma EU målen. Europeiska kommissionen stödjer och övervakar framsteg utifrån dessa gemen- samma mål och särskilda indikatorer, samt genom kontinuerlig rapportering. Målen och arbetsmetoderna för den öppna samord-

106

SOU 2017:05

Bakgrund

ningsmetoden för socialt skydd och social integration har anpassats till målen för Europa 2020-strategin, som rör sysselsättning, inno- vation, utbildning, social delaktighet och klimat/energi. Det euro- peiska ramverket för policyutveckling och -utbyte för social trygg- het och delaktighet har utarbetats i nära samarbete med Kommittén för socialt skydd (Social Protection Committee, SPC) som är en rådgivande kommitté för rådet beträffande sysselsättning, social- politik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor. Kommittén förbereder även rådets diskussioner om social trygghet samt de landspecifika rekommendationerna inom ramen för Europa 2020- strategin.17

Samarbetsorgan och nätverk

Inom ramen för den Europeiska kommissionens arbete finns den Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygg- hetssystemen (AK). Dess huvudsakliga uppgifter är att behandla administrativa frågor och tolkningsfrågor inom ramen för samord- ningsbestämmelserna, att främja och utveckla samarbetet mellan medlemsstaterna, att lämna förslag till regeländringar samt att, på förfrågan av medlemsstaterna, förlika mellan skilda uppfattningar om tolkning och tillämpning av gällande regelverk.18 AK är förvalt- ningsrättsligt oberoende från den Europeiska kommissionen, som endast har en rådgivande roll. Till AK finns ett sekretariat knutet med representanter från den Europiska kommissionen. Ord- förandeskapet följer rådets roterande ordförandeskap.

Till AK har två administrativa kommittéer knutits, den Tekniska kommissionen (TK) och Revisionskommittén (RK). TK ansvarar främst för införandet av administrativa rutiner för ärendehandläggning med stöd av elektronisk informationsbehandling, systemet för Electronic Exchange of Social Security Information (EESSI). RK ansvarar för beräkningar och kostnader för sjukvårdsförmåner och återbetalning mellan medlemsstaterna. Sverige representeras både av regeringskansli- och myndighetsrepresentanter som utses av Regeringskansliet.

17 Artikel 160 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

18 Artikel 72 i förordning 883/2004.

107

Bakgrund

SOU 2017:05

Därutöver finns Rådgivande kommittén för samordning av de sociala trygghetssystemen. Den rådgivande kommittén består av företrädare för regeringen, arbetstagarorganisationer samt arbets- givarorganisationer i respektive medlemsstat.

Inom EU finns även ett antal nätverk. Exempel på sådana är nätverket för rådgivare för Eures som Arbetsförmedlingen deltar i. Nätverket är en del av ett gemensamt nätverk inom EU/EES och Schweiz för att främja arbetstagares rörlighet. Ett annat exempel är nätverket European Carousel Network (Eurocanet) som Skatte- verket deltagit i. Nätverket har till syfte att åstadkomma ett skynd- samt informationsutbyte vid misstanke om bedrägerier avseende mervärdesskatter. Det finns även specifika nätverk för rörlighet i arbetslivet som består av oberoende experter inom juridik och sta- tistik. Nätverken förser Europeiska kommissionen med underlag i form av rapporter och analyser. Samarbetet Mutual Information System on Social Protection (MISSOC) organiseras och finansieras av Europeiska kommissionen. MISSOC tar fram detaljerade, jäm- förbara och aktuella uppgifter om de nationella sociala trygghets- systemen i EU/EES.

Europeiska kommissionen tillhandahåller visst ekonomiskt stöd till gränsöverskridande samarbete mellan institutioner, informa- tionskampanjer för att upplysa om rättigheter och skyldigheter enligt reglerna om samordning av de sociala trygghetssystemen i EU/EES, samt åtgärder för att förbereda och införa systemet för elektroniskt informationsutbyte.

3.1.3 Det nordiska samarbetet och dess utveckling

Den 22 maj 1954 bildade Sverige tillsammans med sina nordiska grannländer en gemensam nordisk arbetsmarknad. Överenskom- melsen syftade till att underlätta för arbetskraft att röra sig mellan de nordiska länderna. Det var under en tid då det gick stora nor- diska flyttströmningar till framför allt Sverige.19

Arbetet med att etablera en gemensam nordisk arbetsmarknad hade dock redan pågått under en tid. Redan år 1943 avskaffade

19 Andersson, P., Wadensjö, E. (2008). Arbetskraftens rörlighet i Norden, TemaNord 2008:524, s. 7–8.

108

SOU 2017:05

Bakgrund

Sverige arbetstillståndskravet för medborgare från nordiska länder. Efter andra världskrigets slut gick Sverige ytterligare ett steg längre och avskaffade visumkravet för medborgare från nordiska länder. Nordiska rådet, som är en parlamentarisk organisation som består av parlamentariker från medlemmarnas nationella parlament, grun- dades år 1952 av Danmark, Island, Norge och Sverige. Finland gick, av försvarspolitiska anledningar, med först 1955.

Den nordiska integrationen av arbetsmarknaden fortsatte sedan att utvecklas bland annat genom avtal som gjorde det möjligt för olika yrkesgrupper att använda sin utbildning (särskilt inom hälso- och sjukvården) i ett annat nordiskt land samt överenskommelser rörande socialförsäkringarna.20 Den på det sociala trygghetsområ- det kanske viktigaste nordiska överenskommelsen är den nordiska konventionen om social trygghet.21 Syftet med den nuvarande kon- ventionen är att komplettera EU-förordningarna, och konventionen ger i vissa fall ytterligare rättigheter för personer som flyttar mellan de nordiska länderna.

År 1971 grundades Nordiska ministerrådet, som är ett samarbete mellan de nordiska regeringarna. Nordiska ministerrådet grundades uttryckligen för att verka för att bibehålla det nordiska samarbetet i samband med att ett nordiskt land, Danmark, gick med i EG den 1 januari 1973, medan de övriga fyra länderna valde att stå utanför samarbetet. Finland och Sverige blev medlemmar i EU 1 januari 1995. Island och Norge är inte medlemmar av EU utan endast av EES. Varken Färöarna eller Grönland ingår i EU. Åland ingår i unionen men har vissa särskilda avtal.

Det nordiska samarbetet arbetar aktivt gällande frågor om ar- betskraftens rörlighet och trygghetssystemen. Arbetet sker både på parlamentarisk nivå, tjänstemannanivå, och på myndighetsnivå.

Formellt sett sker arbetet i Nordiska rådet genom ett presidium, fem utskott (Kultur- och utbildningsutskottet, Medborgar- och konsumentutskottet, Miljö- och naturresursutskottet, Näringsut-

20 Överenskommelsen om upphävande av passkontroll vid internnordiska gränser år 1957 vilken uppdaterats senast år 2000, överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad för hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer trädde i kraft år 1994 och ändrades senast år 1998, avtalet om genomförande av vissa bestämmelser om medborgarskap år 2002, överens- kommelsen om samordning av pensionsrätt trädde i kraft år 2002, överenskommelsen om folkbokföring år 1989, som uppdaterades år 2007, med flera.

21 Den nordiska konventionen om social trygghet gäller som lag i Sverige sedan den 1 maj 2014, se lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet.

109

Bakgrund

SOU 2017:05

skottet samt Välfärdsutskottet) samt inom partigrupperna. Vidare sammanträder Nordiska rådet under Nordiska rådets session två gånger om året.

Nordiska ministerrådet organiseras i tio olika ministerråd. Sam- arbetet koordineras i ett elfte ministerråd, som består av de nordiska samarbetsministrarna från alla medlemsländerna. Ordförandeskapet för Nordiska ministerrådet alternerar mellan länderna enligt en be- stämd ordning.

Under Nordiska ministerrådet finns ett antal ämbetsmanna- kommittéer22 som består av nationella tjänstemän som har till upp- gift att förbereda och följa upp ärenden inom en rad prioriterade områden.

Därutöver finns den nordiska socialförsäkringsgruppen, som består av regeringsföreträdare för de länder som har undertecknat den nordiska konventionen. Socialförsäkringsgruppen träffas två gånger per år och har bland annat i uppgift att följa och övervaka tillämpningen av den nordiska konventionen om social trygghet, inklusive att löpande utvärdera behovet av ändringar i den, samt följa gränshinderfrågor på det sociala området.

Gränshinderarbetet

Den parlamentariska nivån arbetar aktivt med gränshinder. Nordiska ministerrådets definition av ett gränshinder är

alla former av hinder som omöjliggör, försvårar eller begränsar män- niskors möjlighet att verka över nationella gränser och som beror på EU-regler, nationella lagar, administrativa regler, anpassningar eller föreskrifter som utfärdas av en offentlig myndighet eller liknande23.

Gränshinderrådets handlingsplan följer samarbetsministrarnas vision om ett gränslöst Norden. Handlingsplanen innehåller tre prioriterade insatsområden:

22 Det finns totalt 16 ämbetsmannakommittéer. För trygghetssystemens del är de viktigaste Nordiska ämbetsmannakommittén för arbetsliv (ÄK-A), Nordiska ämbetsmannakommittén för ekonomi- och finanspolitik (ÄK-FINANS), Nordiska ämbetsmannakommittén för lag- samarbete (ÄK-LA) och den Nordiska ämbetsmannakommittén för social- och hälsofrågor (ÄK-S).

23 SOU 2011:74, s. 66.

110

SOU 2017:05

Bakgrund

1. Eliminera existerande gränshinder mellan de nordiska länderna.

2. Förebygga så att inte nya gränshinder uppstår.

3. Öka och effektivisera informationsinsatserna.

Gränshinderrådet består av en medlem från de nordiska länderna och från Färöarna, Grönland och Åland. De åtta medlemmarna är utvalda av respektive lands/självstyres samarbetsminister. I gränshinderrådet ingår också en representant från det Nordiska ministerrådet, Nordiska ministerrådets generalsekreterare, samt en representant från det Nordiska rådet, ordföranden för Nordiska rådets gränshindergrupp. Ordförandeskapet i Gränshinderrådet följer ordförandeskapet i Nordiska ministerrådet.

Samarbetsorgan på myndighetsnivå

Myndigheterna i de nordiska länderna har såväl formella som in- formella informationsutbyten och samarbeten inom det sociala trygghetsområdet. Behovet av samverkan har till stor del sin grund i den relativt stora migrationen mellan länderna och i de gemen- samma regelverk som länderna har att tillämpa, unionsrätten och den nordiska konventionen om social trygghet. Samarbetet bygger på lång tradition samt samhällelig och geografisk närhet. Det finns ett flertal områdesspecifikas formaliserade samarbetsformer och utbyten, som till exempel förbindelseorgansmöten (förmånsinriktade såväl som mer generella möten), Nordiska kontaktgruppen för arbetslöshetsförsäkringen, samarbete mellan pensionsinstitutioner (Nordisk Benchmarking Forum), Nordiska Generaldirektörsmötet samt nordiskt samarbete inom elektroniskt informationsutbyte (detta arbete utgår bland annat från EU:s insatser för elektroniskt informationsutbyte, EESSI). Därutöver finns olika forum, som Nordiskt socialförsäkringsmöte och Nordiskt arbetslöshetsför- säkringsmöte, samt gränsöverskridande informationssamarbeten som Öresunddirekt (Danmark och Sverige), Nordkalottens gräns- tjänst (Finland, Norge och Sverige) och Grensetjänsten (Norge och Sverige). Vidare finns den Nordiska socialförsäkringsportalen som innehåller landspecifik information, som har sammanställts av de behöriga myndigheterna i de nordiska länderna.

111

Bakgrund

SOU 2017:05

3.2 Välfärdsmodeller i Europa

De moderna sociala trygghetssystemen i Europa har en drygt hundra- årig historia. Social Security (social trygghet) har blivit ett interna- tionellt begrepp som används för att beteckna det system av offent- ligt stöd som ges vid inkomstbortfall vid havandeskap, arbetsskada, arbetsoförmåga, arbetslöshet, sjukdom, offentlig sjukvård, behov av ekonomiskt bistånd, kompensation till exempelvis krigsveteraner eller krigsoffer, ålderdom eller död.24

Utformningen av trygghetssystemen bland EU:s medlemsstater uppvisar förhållandevis stora skillnader. Systemen har växt fram ur respektive stats politiska, kulturella och historiska kontext och det är knappast möjligt att tala om någon gemensam europeisk modell. Samtidigt så är kunskap om specifika särdrag i olika länders lös- ningar viktig för att förstå framväxten och utvecklingen inom EU- rätten inom det socialpolitiska området. Kunskap om andra länders system är även viktigt för att möjliggöra utbyte och lära av andra länders tillvägagångssätt och lösningar för gemensamma eller lik- artade utmaningar inom det sociala trygghetsområdet.

Nedan ges en kort beskrivning över tre olika välfärdsmodeller som översiktligt karaktäriserar de olika sociala trygghetssystemen i Europa. Modellerna beskriver hur olika stater har valt att utforma sina sociala trygghetssystem med utgångspunkt i kvalificerings- villkor, ersättningsnivåer, administration och finansiering.

3.2.1 Bismarckmodellen

Bismarckmodellen avser de sociala trygghetssystem som karakteri- seras av försäkringar avsedda för särskilda kategorier av den yrkes- verksamma befolkningen och diverse hjälpinitiativ. I Bismarck- modellen ligger tyngdpunkten på noggrant definierade delar av befolkningen för vilka inkomstrelaterade förmåner skapats.25

När Tyskland etablerades som en sammanhållen stat i slutet av 1800-talet växte behovet av socialpolitiska lösningar i takt med den allt starkare industrialiseringen av samhället. Den tyska socialför-

24 Begreppet Social Security introducerades i den amerikanska Social Security Act 1935.

25 För en närmare beskrivning av Bismarckmodellen se t.ex. Edebalk, P. G. (2003). ”Bismarck och de första socialförsäkringarna”, Socialvetenskaplig tidskrift nr 4, s. 352 ff.

112

SOU 2017:05

Bakgrund

säkringen inrättades inte som en del av offentlig förvaltning utan som en självförvaltande enhet med statlig styrning under gemen- sam ledning av arbetstagare och arbetsgivare. Modellen har således starka korporativistiska drag.

Karaktäristiskt för Bismarckmodellen är också en tydlig tre- partsstruktur med stat, arbetstagare och arbetsgivare som aktörer. Försäkringsmässigheten i systemet är stark i bemärkelsen att ersätt- ningen baseras på värdet av de inbetalda avgifterna. Det finns således en stark koppling mellan betalda avgifter och rätt till ersättning.

För hälso- och sjukvården innebär Bismarckmodellen att alla medborgare (även den som inte har ett arbete) tillhör en försäk- ringskassa och att kassan betalar den vård medborgaren behöver. Sjukhusen och andra vårdinstitutioner ägs inte av kassorna utan ägs i skiftande former av privat eller samhälleligt ägande.

Till länder med trygghetssystem som bygger på Bismarck- modellen brukar nämnas Tyskland, Österrike, Frankrike, Italien, Belgien och Nederländerna.

3.2.2 Beveridgemodellen

Beveridgemodellen syftar till att utforma ett försäkringssystem som i huvudsak ger en grundtrygghet till samtliga medborgare. Försäkrings- lösningen med minimi inkomstskydd utformades först i Storbritan- nien under mitten av 1940-talet.26

Beveridgemodellen ger försäkringsskydd till alla medborgare, oavsett om de är yrkesverksamma eller inte och syftar till att skapa ett säkerhetsnät för samtliga medborgare. Beveridgemodellen gjorde det möjligt att avskaffa de tidigare behovsprövade fattigför- månerna i ett samhälle där en stor del av befolkningen levde under mycket knappa förhållanden. De medborgare som önskar ett för- säkringsskydd utöver denna grundnivå får själva köpa marknads- lösningar. Systemet är därmed dualistiskt till sin karaktär där staten står för en grundnivå och marknaden kompletterar.

I en renodlad Beveridgemodell finns ingen korrelation mellan lön och avgift för respektive förmån. I stället ger enhetliga avgifter

26 För en närmare beskrivning av Beveridgemodellen se t.ex. Edebalk, P. G. (1999). ”Beveridgeplanen – En klassiker”, Socialvetenskaplig tidskrift nr 2, s. 159 ff.

113

Bakgrund

SOU 2017:05

rätt till enhetliga förmåner. Rätten till ett grundskydd kompletterar detta synsätt och således finns inget skydd för inkomster över lägsta nivån. Skattefinansiering är därför det primära sättet att finansiera systemet.

Hälso-och sjukvårdsystemet är offentligt och kostnadsfritt med målet att det ska vara tillgängligt för alla.

Inom EU/EES representerar Storbritannien och även Irland stater vars sociala trygghetssystem bygger på Beveridgemodellen.

3.2.3 Den nordiska välfärdsmodellen

Utformningen av de sociala trygghetssystem i de nordiska länderna innehåller gemensamma drag som motiverar att tala om en nordisk välfärdsmodell.27 Den nordiska välfärdsmodellen präglas av univer- salism i bemärkelsen att hela befolkningen omfattas av välfärds- systemen. I modellen ses sociala rättigheter inte endast som en ange- lägenhet för lägre samhällsklasser utan utsträcks även till att få stor betydelse för medelklassen. Modellen syftar till att ge en gemensam hög nivå av välfärd och inte bara en garanterad miniminivå. För att detta ska vara möjligt har välfärdssystemen utformats så att de levererar tjänster på en relativt hög nivå. Genom sin höga ambitions- nivå håller denna modell undan för omfattande kompletterande privata marknadslösningar.

Hälso- och sjukvården är generellt tillgänglig för alla bosatta i landet.

I den nordiska välfärdsmodellen sker administrationen i huvudsak genom statliga och kommunala myndigheter. I Sverige administreras hälso- och sjukvård genom landsting och kommuner. Arbetslös- hetsförsäkringen administreras av arbetslöshetskassor med frivilligt medlemskap.

Finansieringen sker genom en kombination av avgifter och skatter. Ett direkt krav på erlagda avgifter för att omfattas av ett specifikt trygghetssystem är relativt ovanligt även om det före- kommer. Den svenska inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen samt ålderspension i form av inkomst- och premiepension är exem-

27 För en genomgång av den nordiska välfärdsmodellen se Valkonen, T., Vihriälä, V. (2014). The Nordic model – challenged but capable of reform, Nordiska ministerrådet, TemaNord 2014:531.

114

SOU 2017:05

Bakgrund

pel på detta. Generellt är dock kopplingen mellan avgifter och för- måner förhållandevis svag.

3.3 De svenska sociala trygghetssystemen

3.3.1 Vad ingår i den sociala tryggheten?

Uppgiften för sociala trygghetssystem är att hantera olika sociala rikssituationer. I denna utredning avses med social trygghet när det gäller systemen i Sverige förmåner från socialförsäkringen, arbets- löshetsförmåner samt hälso- och sjukvård. Denna definition över- ensstämmer med den reglering som finns inom EU-rätten och är därmed ändamålsenlig i förhållande till utredingens uppdrag. Enligt direktiven till utredningen ska socialt bistånd inte omfattas av ut- redningens arbete och ingår därför inte i definitionen av sociala trygghetssystem.

De svenska sociala trygghetssystemen är universella till sin karak- tär. Med detta menas förenklat att alla som är bosatta eller arbetar i Sverige omfattas av den sociala tryggheten.

Arbetsskade-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas roll är att bidra till ekonomisk standardtrygghet om försörjningsförmåga för- svagas eller upphör p.g.a. arbetsskada, sjukdom eller arbetslöshet. Den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den eko- nomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldra- skap. En utgångspunkt för de svenska trygghetssystemen är att för- månerna är knutna till en individ. I många andra stater är i stället förmånerna knutna till familjen och ersättningarna kan härledas till att en individ ingår i en familj. Detta har betydelse för samord- ningen mellan svenska förmåner och förmåner i andra stater som är av härledd karaktär.

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

I Sverige definieras socialförsäkring som de system som omfat- tas av socialförsäkringsbalken (SFB).28 Detta är en pragmatisk

28 1 kap. 1 §, SFB.

115

Bakgrund

SOU 2017:05

definition som undviker behovet av närmare preciseringar som en mer principiell definition skulle innebära. Samtidigt innebär detta att inom definitionen ryms det som är genuina riskförsäkringar, som t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, men även försäkrings- lösningar som inte egentligen hanterar försäkringsbara risker som t.ex. föräldraförsäkringen. SFB innehåller dessutom rena bidrag, både behovsprövade sådana såväl som andra som ges med samma belopp till alla. Exempel på detta är bostadsbidrag och barnbidrag.

Utifrån den svenska definitionen är arbetslöshetsförsäkringen inte definitionsmässigt en socialförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen regleras i lagen om arbetslöshetsförsäkring (ALF) samt i lagen om arbetslöshetskassor. (LAK)

Likaså omfattas inte heller hälso- och sjukvård som utgör det mest basala försäkringsskyddet i samhället. Denna regleras huvud- sakligen i hälso- sjukvårdslagen (HSL).

En central tanke i svensk arbetsmarknads- och socialförsäkrings- politik är den så kallade arbetslinjen. Arbetslinjen kan förenklat be- skrivas som en strävan att alla som kan försörja sig genom eget arbete ska göra det. För att bidra till detta bör försäkringslösningarna vid arbetslöshet och sjukdom utformas så att de ger drivkrafter för åter- gång i arbete. Försäkringarna har alltså en omställningskaraktär som uppnås genom utformningen av regelverket och en nivå på den ekonomiska ersättningen så att återgång i arbete lönar sig jämfört med att uppbär ersättningen från försäkringssystemen.29

3.3.2 De sociala trygghetssystemens historia

Historiskt växte både sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen fram ur frivilliga kassor där människor slöt sig samman för att skaffa sig ett försäkringsskydd. Denna utveckling är förknippad med industrialismens genombrott och de förändrade familjemönster som följde i dess spår. Tidigare kunde ett grundläggande skydd finnas inom familjen i vid bemärkelse och detta blev att svårare att upprätthålla när familjekretsen blev mindre och försörjningen blev allt mer baserad på lönearbete. Successivt ökade det statliga inflytandet över de frivilliga

29 Begreppet arbetslinjen är dock mångtydigt och ibland motsägelsefullt. Betydelsen har också skiftat över tiden För en genomgång av begreppet arbetslinjen se Socialförsäkringsutredningen (2005). Vad är arbetslinjen? Samtal om socialförsäkringen, nr 4.

116

SOU 2017:05

Bakgrund

kassorna. Sjukförsäkringen blev helt statligt reglerad år 1955 men fortsatte att administreras av fristående försäkringskassor med stort lekmannainflytande ända fram till år 2005.

Den första arbetslöshetskassan i Sverige – Typografförbundets arbetslöshetskassa – grundades år 1885. Efterhand bildades flera ar- betslöshetskassor. Kostnaderna för arbetslöshetskassornas verk- samhet finansierades uteslutande genom medlemsavgifter.

På 1920-talet hade redan flera europeiska länder antingen en obligatorisk eller frivillig arbetslöshetsförsäkring. Länder med obliga- torisk arbetslöshetsförsäkring var Bulgarien, Storbritannien, Italien, Polen, Tyskland och Österrike. Länder med frivillig försäkring var Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Nederländerna, Norge, Schweiz, Spanien och Tjeckoslovakien. I Sverige valde man att införa ett system med bidrag av allmänna medel till frivilliga arbetslös- hetskassor som arbetarna själva kunde bilda.

År 1935 trädde den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen i kraft. Den kom alltså att bli frivillig och delvis finansieras med statsbidrag. Flera fackförbund hade redan tidigare egna arbets- löshetskassor och för dem var det då naturligt att ombilda dessa till ”erkända kassor”, skilda föreningsrättsligt från fackförbunden. I sina huvuddrag är det alltjämt denna modell som gäller i Sverige.

Hälso- och sjukvård har i Sverige varit en fråga för ett allmänt åtagande under mycket lång tid. På medeltiden hade socknarna och kyrkan ansvar för fattigvården för de personer som inte kunde tas omhand inom familjens hägn. Det finns således en lång historisk koppling när det gäller omsorg för de mest utsatta och någon form av allmänt åtagande. Det ansvar som i dag ligger på kommuner och landsting är ett uttryck för detta.

3.3.3 Rättighet eller skyldighet

Regleringen i socialförsäkringsförsäkringsbalken och lagstiftningen kring arbetslöshetsförsäkringen är i sina huvuddrag så kallad rättig- hetslagstiftning. Det innebär att givet att en person uppfyller lag- stiftningens kriterier har han eller hon rätt till de förmåner som är aktuella. Rättighetslagstiftning innebär vidare att det är möjligt att få en domstolsprövning om man är missnöjd med myndigheternas beslut.

117

Bakgrund

SOU 2017:05

Hälso- och sjukvårdslagstiftningen i Sverige är huvudsakligen uppbyggd kring vårdgivarnas och vårdpersonalens skyldigheter att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård. Lagstiftningen är därmed i allt väsentligt en så kallad skyldighetslagstiftning. Vården ges utifrån medicinska prioriteringar utifrån den vårdsökandes behov. Det går alltså inte att på formella grunder kräva vård eller få saken prövad i domstol. Den grundläggande utgångspunkten för socialförsäkrings- balken och hälso- och sjukvårdslagstiftningen är på detta sätta helt olika då de utgår från individens rättigheter respektive vårdgivarens skyldigheter.

3.4 Den svenska förvaltningsmodellen

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av myndigheter som är fristående från regeringen, förbud mot ministerstyre och självständigt beslutsfattande i maktutövningen mot enskilda. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig från den modell som är gällande i de flesta övriga medlemsstater i EU/EES. Modellen med fristående myndigheter och relativt litet regeringskansli har knappast motsvarigheter på annat håll, möjligen med undantag för Finland.30

En kärnfråga alltsedan det svenska inträdet i EU har varit hur regeringen ska kunna ta ansvar för myndigheternas fristående age- rande. EU-medlemskapet innebär att allt som ansvariga institu- tioner gör är att betrakta som ett agerande av medlemsstaten. Sam- tidigt är det regeringen som ensamt har mandat från riksdagen att företräda staten Sverige gentemot unionen. I regeringsformen regleras hur riket styrs och vilka institutioner som har ansvar för vad.31 Riksdagens uppgifter är att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. Riksdagen ska även granska rikets styrelse och förvaltning.32 Regeringens främsta uppgift är att styra riket. I regeringens styrande funktion ingår befogenheten och skyldigheten att styra förvaltningsmyndig-

30 Bull, T., Halje, L.,Bergström, M., Reichel, J., Nergelius, J. (2012). Arvet från Oxenstierna – reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU, Sieps 2012:2op, s. 7–8.

31 1 kap. 1 § regeringsformen (RF).

32 1 kap. 4 § RF.

118

SOU 2017:05

Bakgrund

heterna. Mandatet att styra hämtar alltså regeringen från riksdagen som i sin tur hämtar sitt mandat från folket via val.33

För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga för- valtningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter.34 Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.35 Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att myndigheterna inte är själv- ständiga utan fristående. Självständighet råder dock i myndighets- utövning och rättstillämpning. I Sverige har vi alltså, till skillnad från vissa andra länder, inget ministerstyre utan regeringen fattar sina beslut kollektivt.36

Huvudregeln i regeringsformen är, som nämnts ovan, att reger- ingen styr förvaltningsmyndigheterna. Det finns ett dock ett viktigt undantag i det att regeringen inte får bestämma vad en förvaltnings- myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.37 Uttrycket tillämpning av lag syftar också på regeringens eller under- ställda myndigheters verkställighetsföreskrifter och delegerad före- skriftsrätt. Inom detta undantagsområde ska myndigheterna således självständigt fatta sina beslut. Myndigheternas befogenheter att själv- ständigt avgöra sådana ärenden, och möjligheten att överklaga be- sluten till domstol, syftar primärt till att garantera rättssäkerheten.38

Statsförvaltningen med dess myndigheter är regeringens viktig- aste instrument för att styra riket. Styrningen av myndigheterna är därmed av stor betydelse för att det politiska mandat väljarna gett riksdagen och regeringen ska uppfyllas. Inom de ramar som reger- ingsformen och riksdagens beslut sätter upp är det regeringen som bedömer hur och i vilken omfattning den önskar styra förvalt- ningen. Det är också regeringens uppgift att ange mål för den stat- liga verksamheten och på olika sätt och med olika medel styra sin förvaltning. Statsförvaltningen ska i sin tur genomföra av riksdag

33 1 kap. 6 § RF.

34 1 kap. 8 § RF.

35 1 kap. 9 § RF.

36 Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 5–6.

37 12 kap. 2 § RF.

38 Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 6.

119

Bakgrund

SOU 2017:05

och regering fattade beslut, såväl nya beslut som beslut fattade av tidigare riksdagar som fortfarande är giltiga.

Det är regeringens uppgift att följa upp den verksamhet som bedrivs av myndigheterna. För att regeringens ansvar inför riks- dagen ska ha reell innebörd behöver regeringen ha förutsättningar att både bestämma inriktningen på och uppföljningen av det arbete som bedrivs i förvaltningen. Detta sker i hög grad genom normgiv- ning, det vill säga beslut om rättsregler som blir generellt styrande för myndigheters och även enskildas handlande. Till det kommer finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten samt beslut om organisering av statlig verksamhet. Ett viktigt inslag i regering- ens styrning av myndigheterna är informella kontakter på olika nivåer mellan företrädare för myndighet och företrädare för reger- ingen eller Regeringskansliet. Formerna för de informella kontakt- erna kan variera från tid till annan och från myndighet till myn- dighet. Myndighetens ledningsform har också betydelse för de informella kontakterna. Även anledningen till en informell kontakt kan variera. Kontakterna syftar oftast till att utbyta information och kunskap, men ibland även till att förtydliga regeringens styr- ning. Det ligger i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är därför inte möjligt att reglera eller formalisera informella kontakter.39

Regeringskansliet har politiskt ledningsansvar och svarar för den politiska strategin, prioriteringar, samordning och all formell kor- respondens med Europeiska kommissionen. I det praktiska EU- arbetet och i andra internationella sammanhang ska myndigheterna ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i dessa sammanhang, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär, och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållan- den av betydelse för samarbetet. Detta regleras i myndighetsför- ordningen 2007:515.40

Gällande det europeiska samordningssystemet för social trygghet samordnar Regeringskansliet all löpande verksamhet. Det finns särskilda arbetsrutiner för det svenska arbetet och representationen vid AK, TK, RK och dess undergrupper. I detta arbete ska berörda

39 Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 11.

40 § 7 i myndighetsförordningen 2007:515.

120

SOU 2017:05

Bakgrund

myndigheter bistå Regeringskansliet med analys av rådande lag- stiftning och tillämpning samt med administrativa, juridiska och ekonomiska konsekvensbedömningar. Varje halvår kallar Regerings- kansliet till planeringsmöte för att tillsammans med relevanta myn- digheter diskutera den övergripande planeringen för samtliga aktuella internationella frågor de kommande sex månaderna.41 Myndigheterna bistår även i det löpande arbetet mellan mötena samt som expertstöd vid olika förhandlingar.

Regeringskansliets arbete med fokus på EU

Statsministern har övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och representerar Sverige vid Europeiska rådets möten. Fack- ministrarna ansvarar för EU-arbetet inom sina respektive områden, och frågor av mer allmän och horisontell karaktär faller inom ramen för utrikesministerns ansvarsområde.

Statsrådsberedningen har ansvar för att leda och samordna ar- betet i Regeringskansliet. Respektive departement ansvarar för att EU-frågorna bereds på ett ändamålsriktigt sätt. För samordning av EU-arbetet mellan departementen på tjänstemannanivå ansvarar kansliet för samordning av EU-frågor. Kansliet samordnar över- gripande EU-frågor, såsom frågor kring EU:s fördrag och långtids- budget, vissa informationsfrågor samt EU-rättsliga frågor och främjar anställningar av svenska medborgare i EU:s institutioner. Vidare granskar kansliet regeringens lagrådsremisser och proposi- tioner ur EU-rättslig synvinkel och samordnar svenskt genom- förande av EU-rätten.

41 Arbetsdokument, Socialdepartementet.

121

4 Tidigare utredningar

Sedan början på 1990-talet har ett antal utredningar om de sociala trygghetssystemen och Europeiska unionen (EU)/Europeiska ekono- miska samarbetesområdet (EES) genomförts. Detta kapitel syftar till att översiktligt beskriva utredningarnas huvudresultat och deras argu- ment i några principiella frågor av intresse för vår utredning. Beskriv- ningen delas upp i två delar: en som har fokus på utredningar om de sociala trygghetssystemen som berör unionsrättsliga frågor, och en som har fokus på utredningar av det svenska förvaltningssystemet ur ett EU-perspektiv. Jag tar avstamp i den utredning som gjordes inför Sveriges inträde i EU, då deras uppdrag bär många likheter med vårt eget.

4.1 Utredningar om de sociala trygghetssystemen och EU

4.1.1 Utredningen om socialförsäkringen och EG

Inför tillträdet till EES-avtalet 1994 tillsatte regeringen en särskild utredare att göra en regelöversyn för att anpassa de svenska trygg- hetssystemen till de nya förutsättningar som medlemskapet i EES skulle komma att medföra. Utredaren utgick ifrån avsikten att EES-reglerna skulle få genomslag inom de berörda EFTA-staterna på ett sätt som så långt möjligt skulle motsvara vad som gällde inom unionen. Uppdraget var dels att utarbeta förslag till ändringar som behövde göras i den svenska pensionslagstiftningen, dels att studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och lämna för- slag till de ändringar som bedömdes nödvändiga för förmåner som enligt Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen-

123

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

företagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71)1 omfattas av den så kallade exportabilitetsprin- cipen.2 Utredningen fick även efter riksdagsbehandling i uppdrag att lämna förslag gällande rätten till sjuklön vid vistelse utomlands. Arbetslöshetsförsäkringen behandlades inte i utredningen.

I det första betänkandet ”Rätten till folkpension – kvalifika- tionsregler i internationella förhållanden” (SOU 1992:26) utarbeta- des lagförslag för att lösa de problem inom folkpensioneringen som den tidigare pensionsberedningen hade identifierat i sitt slutbetänk- ande ”Allmän pension” (SOU 1990:76). I den dåvarande lagstift- ningen om folkpension i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL3, fanns krav på både bosättning i Sverige och svenskt med- borgarskap för att erhålla rätt till pension, som inte var förenliga med reglerna i förordning 1408/71. Utredningens, liksom pensionsbered- ningens, förslag på att lösa detta var att det i Sverige skulle införas särskilda regler som möjliggör att folkpension kan intjänas på två alternativa sätt: antingen i förhållande till tid för bosättning här i landet eller i relation till antalet år för vilka ATP-poäng tillgodoräk- nats. Förslaget berörde såväl reglerna om ålderspension som efter- levandepension och dåvarande förtidspension (motsvarande dagens sjukersättning). Även handikappersättningen som tillägg till ålders- eller förtidspension skulle beräknas på samma sätt som huvudför- månen. Slutligen förslogs även att kvalifikationstiden för utländska medborgares rätt till vårdbidrag vid bosättning i Sverige skulle upp- hävas. Dessa lagförslag trädde i kraft den 1 januari 1993.4

I det andra betänkandet ”Social trygghet och EES” (SOU 1993:115) behandlades de övriga delarna av uppdraget. Betänkandet belyser i huvudsak vilka svenska förmåner som skulle falla inom tillämpnings- området för förordning 1408/71 samt konsekvenserna av att förord- ningen och dess tillämpningsförordning 574/72 skulle bli gällande i Sverige. I viss utsträckning utmynnade denna kartläggning även i lagförslag.

1 EGT L 149, 5.7.1971, s. 2.

2 Dir 1991:2.

3 AFL intog vid tidpunkten den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen samlades tre delar av socialförsäkringen: sjukförsäkringen (som innefattade sjuk- vårds- och sjukpenningförsäkringarna samt föräldraförsäkringen), folkpensioneringen och för- säkringen för tilläggspension (ATP).

4 SFS 1992:1277.

124

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

Ett av de problem utredningen uppmärksammade gällde det då gällande kravet på inskrivning hos den allmänna försäkringskassan, som för flera förmåner gällde som villkor för rätt till ersättning. Utredningen föreslog dock inte några ändringar i AFL på detta område, utan föreslog i stället att Sverige i kommande förhand- lingar med EES skulle försöka få in en föreskrift i bilaga 6 till för- ordning 1408/71 om att de som arbetar i Sverige utan att vara bo- satta i landet skulle likställas med försäkrade som var inskrivna hos en försäkringskassa.

De lagförslag som utredningen lade fram var ämnade att se till att Sverige kunde leva upp till de krav på förmåner som förord- ning 1408/71 skulle ställa. Det handlade bland annat om formuler- ingar som tillät att utländska medborgare och deras familjemedlem- mar skulle kunna erbjudas den vård de hade rätt till, både akut och planerad sjukvård, även om de inte ansågs vara bosatta i Sverige. Det inkluderade till exempel att sådana personer skulle kunna anmäla sig hos en husläkare. De lämnade även förslag på en principlösning samt förordning om ersättningar från sjukförsäkringen till landstingen, som innebar att sjukförsäkringen i princip skulle ersätta landstingen för vård som ges till personer som inte omfattas av landstingens befolk- ningsansvar. Andra exempel på lagförslag handlade om fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för utlandsbosatta, att sjuklön inte skulle behöva utbetalas utanför Sverige samt samordning mellan smittbärarpenning och rehabiliteringspenning liksom föräldrapen- ningförmåner och utländska förmåner vid sjukdom och arbetsskada.

Genomgående skrev utredningen in en hänvisning till dåvarande lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den lagen innehöll en förteckning över vilka EG-förord- ningar som skulle gälla som lag i Sverige. Lagen upphävdes den 1 janu- ari 1995 då Sverige gick med i EU, eftersom den då inte längre behövdes.

Utredningen menade vidare att det inte var lämpligt och inte heller möjligt att förändra den svenska lagstiftningen, för att in- kludera reglerna i förordning 1408/71. De föreslog i stället att i lag- stiftningen föra in en påminnelse om att 1408/71 kunde innehålla bestämmelser som innebar avvikelser från gällande nationell lagstift- ning. Vid konfliktsituationer mellan förordningen och nationella

125

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

regler är det alltid gemenskapsreglerna som har företräde och som därför ska tillämpas.

Utredaren lade heller inte fram några förslag om att utvidga den skyddade personkretsen enligt AFL så att försäkringen också skulle omfatta personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta i landet, vilket Riksförsäkringsverket hade föreslagit. En sådan ändring skulle beröra personer bosatta utanför EES. Utredaren såg dock ett ”markant behov av en samlad översyn av försäkringsbegreppet en- ligt den svenska socialförsäkringen så att det beträffande varje förmån klart framgår vilka personer som är försäkrade för för- månen. […] Översynen bör enligt vår mening vidare resultera i att för likartade förmåner kommer att gälla samma allmänna villkor om det inte, på grund av karaktären hos en speciell förmån, finns behov av något avvikande villkor.” Utredningen föreslog även att en översyn av reglerna om socialavgifter skulle göras, i relation till förordning 1408/71.

4.1.2 Utredningen om socialförsäkringens personkrets

Regeringen beslutade i juli 1995 att tillkalla en särskild utredare för att utföra den av den tidigare utredningen föreslagna översynen av begreppet försäkrad inom de olika författningar som reglerade socialförsäkringsförmånerna, samt att redovisa förslag med inrikt- ning att enhetliga försäkringsvillkor skulle gälla för likartade för- måner. Uppdraget innefattade också kontantförmåner vid arbets- löshet.5 Utredningen fick även i uppdrag att se över de regler som gäller för betalning av sociala avgifter och allmänna egenavgifter. Översynen skulle även avse avgiftsfrågor i förhållande till områden utanför EU/EES. Syftet var att avgiftslagstiftningen skulle bli mer fristående från AFL. Utredningen överlämnade i april 1997 sitt huvudbetänkande ”En lag om socialförsäkringar” (SOU 1997:72), och ett år senare slutbetänkandet ”Socialavgiftslagen” (SOU 1998:67).

5 Dir. 1995:106.

126

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

En lag om socialförsäkringar – bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmåner

Som beskrivits ovan ansåg Utredningen om socialförsäkringen och EG att kravet på inskrivning vid en försäkringskassa föranledde problem vad gällde personer som föll under förordning 1408/71 men enligt svensk lagstiftning inte var bosatta i Sverige och därför heller inte kunde skriva in sig vid svensk försäkringskassa. Utred- ningen föreslog att den personkrets som skyddas av svensk social- försäkring skulle utvidgas till att omfatta alla som arbetar i Sverige, genom att dela in socialförsäkringen i en bosättningsbaserad del som avsåg kostnader och bidrag samt en arbetsbaserad del som avsåg inkomstförluster. Storleken på den tillkommande personkretsen som skulle omfattas av den arbetsbaserade delen beräknades till knappt 10 000 personer per år. Personer från andra EES-stater in- gick inte i dessa, eftersom de redan innan lagändringen till följd av EG-rätten omfattades av svensk socialförsäkring.

Begreppet försäkrad skulle avse den som enligt utredningens för- slag skulle ingå i den personkrets som skyddas av socialförsäkrings- systemet. Bara ett försäkringsvillkor skulle gälla för var och en av de båda försäkringsdelarna, bosättning i Sverige respektive arbete i Sverige. Utredningen menade då att i och med dessa föreslagna för- ändringar skulle dåtidens inskrivning i försäkringskassa därmed ha spelat ut sin roll som försäkringsvillkor, och därmed kunde tas bort. Inte heller medborgarskap skulle vara avgörande för rätten till ersättning.

I och med uppdelningen mellan bosättnings- och arbetsbaserade förmåner, fick utredningen även anledning att definiera begreppen bosatt i Sverige liksom arbete här. Utredningen föreslog att man inom socialförsäkringen skulle använda samma bosättningsbegrepp som inom folkbokföringen. Det innebär att den som flyttar till Sverige och som under sin normala livsföring regelmässigt kan antas tillbringa dygnsvilan här i landet under minst ett år ska anses vara bosatt i Sverige. Det skulle vara försäkringskassan som skulle be- döma om den enskilde med avseende på socialförsäkringen skulle anses bosatt här i landet. Vidare föreslog man att samma bosätt- ningsbegrepp skulle gälla för samtliga bosättningsbaserade förmåner inom socialförsäkringen. Förslaget var väsentligen en konsolidering av vad som redan gällde.

127

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

Utredningen lyfte att det under årens lopp förekommit diskus- sioner om att det borde finnas ett starkare samband mellan skatt- skyldighet i Sverige och rätt till sociala förmåner. Vid tiden hade man vid införande av en sexmånadersregel för barnbidragen, som finansierades med skattemedel, anfört att det förekom en sex- månadersregel inom beskattning av förvärvsinkomster varvid det blev logiskt att tiden en person var skattskyldig sammanföll med tiden med rätt till barnbidrag. Om den skyddade personkretsen avgränsades så att den i större utsträckning sammanföll med den skattskyldiga gruppen, skulle också ett starkare samband mellan personer som är försäkrade och personer som är skyldiga att bidra till försäkringen uppnås.

Trots dessa fördelar ansåg ändå utredningen det bäst att särskilja de båda bosättningsbegreppen. Det anfördes bland annat att det skatterättsliga begreppet är avsett att tillgodose andra intressen och behov än socialförsäkringsbegreppet, såsom att motverka att per- soner undgår beskattning till följd av skenbosättning. Enligt en så kallad femårsregel kunde en person anses bosatt i Sverige under lång tid efter det att han lämnat landet, vilket inte ansågs optimalt vad gällde socialförsäkringstillhörigheten. Det skatterättsliga bosätt- ningsbegreppet var inte heller anpassat för att avgränsa fall där någon bör vara försäkrad för bosättningsförmåner. Om det skatterättsliga begreppet skulle användas kunde situationer uppstå där två olika myndigheter, försäkringskassan och skattemyndigheten, kom att pröva samma bosättningskriterier i ett enskilt fall, men inriktade på olika aspekter. Man befarade då att det fanns en risk att de två myndigheterna skulle tillämpa samma kriterier på olika sätt.

Slutligen menade man att för att regelsystemet skulle vara lätt att tillämpa borde en utgångspunkt vara att begreppet bosatt i största möjliga mån användes i dess betydelse enligt normalt språk- bruk. Detta ansåg man överensstämde med definitionen i folkbok- föringslagen snarare än i det skatterättsliga begreppet.

Vad gällde begreppet arbete i Sverige konstaterade utredningen att det vid tiden inte fanns någon för socialförsäkringen gemensam definition av vad som avsågs med förvärvsarbete. Däremot fanns det på sina håll en väl utvecklad praxis i frågan. Utredningen föreslog att med arbete i Sverige avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet, i enlighet med dåvarande praxis inom arbetsskadeförsäkringen. Vidare föreslogs att arbete utomlands för en arbetsgivare med verksamhet i

128

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

Sverige skulle anses som arbete här i landet, om arbetstagaren är ut- sänd av arbetsgivaren och om arbetet kan antas vara längst ett år. Under motsvarande förhållanden skulle arbete i Sverige inte anses föreligga när en utländsk arbetsgivare sänder arbetstagare till Sverige.

Grunderna för det tudelade socialförsäkringssystemet skulle regleras i en ny gemensam ramlag, socialförsäkringslagen. Syftet med en särskild socialförsäkringslag var att skapa tydligare och mera över- skådliga socialförsäkringssystem, för såväl lagstiftaren och de till- lämpande organens verksamhet som den försäkrade. Denna lag kom att träda i kraft den 1 januari 2001.6

Socialavgiftslagen – svensk lag internationella förhållanden

I slutbetänkandet presenterades de återstående delarna av upp- draget som dels handlade om att se över avgiftslagstiftningen, dels att lämna lagförslag som möjliggör att avgifter kan tas ut i Sverige med stöd av EG-rätten eller internationella avtal om social trygg- het. Utredningen föreslog att den dåvarande lagen (1981:691) om socialavgifter (SAL) skulle ersättas med en ny socialavgiftslag, som sedermera trädde i kraft samtida med den nya socialförsäkrings- lagen.7 Ändringar gjordes även i lagen (1994:1744) om allmän pen- sionsavgift, APL, och flera andra författningar.

En grundläggande princip som tillämpades var att avgifter ska tas ut på ersättning som en fysisk person får för arbete i Sverige, det vill säga för dem som omfattas av den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen. Det innebar att även socialförsäkringsavgifter skulle tas ut för personer som arbetar utomlands men som är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner i Sverige. En annan grundlägg- ande princip var, liksom tidigare, att avgifter ska betalas på ersätt- ningar som är skattepliktiga enligt svensk lag.

Tillämpning av dessa principer medför att det inte är möjligt att låta uttaget av egenavgifter och allmän pensionsavgift vara helt beroende av om den enskilde har en taxerad inkomst i Sverige, vilket var fallet tidigare. För att hantera detta föreslogs att preli- minära avgifter ska betalas under inkomståret, genom att den som

6 SFS 1999:799.

7 SFS 2000:980.

129

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

kommer till Sverige för att arbeta lämnar in en preliminär avgifts- deklaration. Om det gäller en svensk arbetsgivare skulle i stället arbetsgivaren lämna in en sådan. Efter inkomstårets kan den avgifts- skyldige sedan välja att lämna en slutlig avgiftsdeklaration.

Utredningen definierade även begreppet arbetsgivare, vilket saknades i den tidigare lagstiftningen. Av praktiska skäl valdes en definition som innebar att ”den som betalar ut ersättning för vilken han enligt bestämmelserna därom är skyldig att betala arbetsgivar- avgifter” ses som arbetsgivare. Utredningen menade att man på detta sätt kunde undvika de problem som tidigare kunde uppstå på grund av tveksamhet i fråga om innebörden av det mer allmänna begreppet arbetsgivare.

4.1.3 Utredningen om EU:s utvidgning – konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m.

I början av 1997 tillsatte regeringen sju utredningar om den om- fattande utvidgningen av EU, med olika inriktningar. En av dessa utredningar behandlade särskilt frågan om arbetskraftens fria rörlighet och de sociala trygghetssystemen.8 Kommittén lämnade i november 1997 över sitt slutbetänkande ”Arbetskraftens fria rörlighet – trygghet och jämställdhet” (SOU 1997:153).

Förutom att kartlägga arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatländerna var uppdraget bland annat att analysera vilka spe- ciella situationer och eventuella problem som kan uppstå mellan med- lemsländer med starkt varierande inkomstnivåer, förmånsnivåer och kostnadslägen och vilka konsekvenser sådana skillnader kan ge upp- hov till. Utredaren skulle även analysera samordningsreglernas effek- ter inom både socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, samt belysa vissa frågor som rör social trygghet som ligger utanför sam- ordningen för personer som flyttar mellan länderna och i vad mån de sociala trygghetssystemen i Sverige kan påverkas av en utvidgning.

Utredningen kom bland annat fram till att vissa regeländringar behövde göras i svensk lagstiftning. Man såg ett uppenbart behov av att förtydliga vilka regler som skulle gälla för de personer som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler som skulle gälla

8 Dir. 1997:18.

130

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

på arbetslöshetsförsäkringens och socialtjänstens område. I anslut- ning till detta lyfte de frågan om grundbeloppet i lagen om arbets- löshetsförsäkring kunde undantas från tillämpningsområdet för förordning 1408/71. På europeisk nivå såg man även behov av en klarare gränsdragning mellan social trygghet och socialt bistånd.9

4.1.4 1999 års pensionsreform

Det första steget i 1999 års pensionsreform var den så kallade Pen- sionsberedningen, en kommitté som påbörjade sitt arbete 1984 och lämnade år 1990 sitt slutbetänkande ”Allmän pension” (SOU 1990:76). I betänkandet analyserades bland annat hur de då gällande pensionsreglerna om ATP och folkpension förhöll sig till EG:s regel- system och framför allt förordning 1408/71. Denna analys låg sedan till grund för den efterföljande Utredningen om socialförsäkringen och EG (se avsnitt 4.1.1).

I november 1991 tillsatte regeringen en pensionsarbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den all- männa pensionen. Drygt två år senare presenterade arbetsgruppen sitt slutbetänkande ”Reformerat pensionssystem” (SOU 1994:20). Grunden för det nya pensionssystemet var ett självständigt avgifts- bestämt system där pensionerna, till skillnad från det gamla ATP- systemet, fullt är kopplade till inbetalda avgifter.

Pensionsarbetsgruppen föreslog bland annat att dåvarande defini- tion av vilka som är försäkrade och har möjlighet att tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension tills vidare skulle kvarstå oförändrad, men att försäkringsbegreppet borde utredas vidare. Inkomstrelaterad pen- sion skulle kunna utbetalas oberoende av i vilket land den berättigade bor eller vistas, medan garantipension enligt den svenska lagstift- ningen föreslogs kunna utges enbart till personer som är bosatta i Sverige och har tjänat in rätt till sådan pension genom tidigare bosätt- ning här i landet. Däremot skulle garantipensionen med hänsyn tagen till EES-avtalets regler kunna exporteras, men de ansåg att rätten till export av garantipensionen även borde kunna öppnas genom social- försäkringskonventioner mellan Sverige och andra länder.

9 Samma slutsats drogs i SOU 2005:49, Unionsmedborgares rörlighet inom EU.

131

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

Den detaljerade lagstiftningen för den allmänna pensionen arbetades vidare fram under åren 1994–1998, och det reformerade systemet trädde i kraft den 1 januari 1999.

4.1.5 Utredningen om samordning

av socialförsäkringslagarna (SamSol)

Regeringen tillsatte den 13 september 2001 en utredning för att göra en teknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och andra författningar på socialförsäkringsområdet. Ända- målet med utredningen var att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. De dåvarande lagarna skulle på ett bättre sätt sam- ordnas, och om möjligt föras samman, så att regelverket blev lättare att överblicka och tillämpa.10 Utredningen antog namnet Utred- ningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol), och lämnade i december 2005 över sitt betänkande ”Socialförsäkrings- balk” (SOU 2005:114).

SamSol föreslog en ny lagstiftning för hela socialförsäkringen, som skulle ersätta cirka 30 tidigare lagar. Lagförslaget innebar inte några större sakliga förändringar. Utredningen var till stor del en teknisk översyn som syftade till bättre överskådlighet och bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen.

Den nya socialförsäkringsbalken (SFB) omfattade i huvudsak de förmåner som omfattas av socialförsäkringslagen (1999:799), SofL. Ersättning för sjukvård m.m. som tidigare ingick i 2 kap. AFL lyftes dock ut och reglerades i särskild lag. I jämförelse med SofL föreslogs balken däremot även innehålla bestämmelser om sjuklön enligt SjLL, frivillig sjukpenningförsäkring enligt 21 kap. AFL, stat- ligt personskadeskydd enligt LSP, krigsskadeersättning till sjömän enligt KSL och smittbärarersättning enligt SML. Dessa förmåner föreslogs bilda en tredje socialförsäkringsgren, övriga förmåner, utöver de bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmånerna i SofL. För den nya försäkringsgrenen skulle försäkringstillhörigheten

10 Dir. 2001:70.

132

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

grundas på något annat än bosättning respektive arbete i Sverige. SjLL lades dock till sist inte med i SFB. Den frivilliga sjukpenningför- säkringen i AFL upphörde att gälla den 1 januari 2008, mot bakgrund av det starkt avtagande intresset för försäkringen samt det faktum att försäkringsersättningen inte ansågs vara av en sådan betydelse för den enskilde försäkrade att det motiverade att behålla försäkringen.11

Förmånerna delades in i 8 olika avdelningar: (A) övergripande be- stämmelser, (B) familjeförmåner, (C) förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, (D) särskilda förmåner vid funktionshinder, (E) för- måner vid ålderdom, (F) förmåner till efterlevande, (G) bostadsstöd samt (H) vissa gemensamma bestämmelser. Indelningen har vissa lik- heter med den som finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004)12, vilken också studerades vid indelningen. De studerade bland annat även förhållandena i EES- länderna Norge, Irland, Tyskland och Frankrike. Inget av dessa länder har valt samma indelning av socialförsäkringen som något annat land.

Vidare föreslog utredningen en definition av begreppet försäkrad. För att den enskilde skulle anses vara försäkrad i SFB:s mening skulle krävas dels att personen uppfyllde kraven på bosättning, arbete eller övriga försäkringsgrunder, dels uppfyllde de krav på försäkringstider som förslaget innehöll och slutligen att personen uppfyllde de övriga villkor som kunde ställas upp för respektive förmån. Slutsatsen som utredningen drog var att en person kunde vara försäkrad i Sverige men ändå inte omfattas av socialförsäkringsskyddet, till exempel på grund av att övriga villkor och försäkringstider inte var uppfyllda.

Angående bosättning specificerade SamSol att en utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte ska folkbokföras i Sverige inte heller ska anses vara bosatt här. För övrigt användes samma definition av bosättning och arbete i Sverige som i SofL.

Den nya socialförsäkringsbalen kom att träda i kraft den 1 januari 2011.13

11 Prop. 2006/07:117, s. 65 f.

12 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.

13SFS 2010:110.

133

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

4.1.6 Socialförsäkringsutredningen

I september 2004 tillsatte regeringen en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv.14 Utredningen var inte primärt inriktad på att lägga förslag. Huvudsyftet var i stället att ta fram underlag och analyser samt bedriva ett folkbildande arbete kring hur socialförsäkringarna fungerar och behovet av en reform. Utredningen skulle sedermera ligga till grund för en parlamentarisk utredning som ska lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. I direktivet angavs att fokus skulle ligga på försäkringar för inkomstbortfall till följd av ohälsa. Därutöver skulle man granska de aspekter av arbetslöshetsförsäkringen som följer av samspelet med sjukförsäkringen. Andra punkter som lyftes fram i utredningsdirektiven var att arbetslinjen och den finansiella stabiliteten skulle stärkas samt att försäkringsmässigheten skulle öka. Utredningen antog namnet Socialförsäkringsutredningen och lämnade i oktober 2006 in slutbetänkandet ”Mera försäkring och mera arbete” (SOU 2006:86). Därutöver publicerades sexton nummer av skrift- serien Samtal om socialförsäkring, samt tretton promemorior.

Utredningen konstaterade att en reform som skapar en stabil för- säkring med lägre utnyttjande och kortare sjukfall var nödvändig och att en självständig sjukförsäkring, i likhet med pensionsreformen, var grunden för en reform som skulle nå dit. Med självständig försäkring avsågs en allmän försäkring med enhetliga premier, där avgifterna till försäkringen och ingenting annat ska betala för försäkringen. Med en sådan ökad försäkringsmässighet skulle en tydligare koppling mellan vad som betalas in och vad som betalas ut ges. Stöd för rehabilitering och omställning, tidsgränser, riktlinjer för sjukskrivningstider och en mer formaliserad prövning av arbetsförmågan angavs som viktiga inslag i en sådan försäkring. Utredningen lyfte även fram behovet av viss harmonisering av villkoren i sjukförsäkringen och arbetslöshets- försäkringen. Bland annat kunde detta göras med ett nytt gemensamt inkomstbegrepp. En möjlig lösning som diskuterades i en promemoria var ett system där ersättningen baseras på en historisk inkomst under en 12 månaders period.

I direktiven nämndes även förhållandet till medlemskapet i EU. Utredaren uppdrogs att ta fasta på och belysa de skillnader som

14Dir. 2004:129.

134

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

finns mellan det svenska socialförsäkringssystemet och övriga staters socialförsäkringar och vilka effekter olika system får på arbets- utbudet. Utredningen konstaterade i en promemoria att de inkomst- relaterade förmånerna i den svenska socialförsäkringen till stora delar passar väl med förordningens principer om likabehandling, samman- läggning och exportabilitet, men att vissa frågor ändå uppstår.15 En sådan som lyftes fram var att det i Sverige, till skillnad från andra EU/EES-stater, saknades en bortre tidsgräns i sjukförsäkringen. Per- soner som tillfälligt arbetade i Sverige och blev beviljade sjukpenning kunde få utbetalningar under lång tid utan att ha någon fortsatt anknytning till den svenska arbetsmarknaden. De menade att ”kon- trollproblemen torde vara större för sjukskrivna personer som åter- vänder till sina hemländer och en i tid obegränsad försäkring skulle kunna få legitimitetsproblem om gruppen blev stor”.

Utredningen resonerade om att en ökad försäkringsmässighet i socialförsäkringen innebär att kopplingen mellan arbete och för- säkringstjänst också blir tydligare för personer som kommer till Sverige för att arbeta. En försäkringsmässig socialförsäkring skulle enligt samma resonemang också stämma väl överens med principen om att främja fri rörlighet inom EU/EES. De menade även att metoden att använda en historisk inkomst under en 12 månaders period skulle lösa problemen med de långa överhoppningsbara tider som finns med nuvarande SGI-regler.

Utredningen lämnade alltså inga förslag, men den låg delvis till grund för 2008 års sjukförsäkringsreform.16 Bland annat infördes en bortre tidsgräns i sjukförsäkringen, som innebar att sjukpenning i praktiken maximalt kunde ges i 2,5 år. Denna tidsgräns togs emeller- tid bort den 1 februari 2016 av den nuvarande regeringen.17

4.1.7 Kommittén för cirkulär migration och utveckling

I juli 2009 beslutade regeringen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att identifiera vilka faktorer som på- verkar migranters möjligheter att röra sig mellan Sverige och sina

15 Socialförsäkringsutredningen (2006): EU och socialförsäkringarna, PM nr 5.

16 Prop. 2007/08:136..

17 SFS 2015:963.

135

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

ursprungsländer.18 I uppdraget ingick bland annat att identifiera möj- liga förändringar i trygghetssystem som skulle gynna den cirkulära migrationen och ange hur en förändring skulle kunna se ut. Kom- mittén lämnade två betänkanden: ett med en kartläggning av cirku- lära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utveck- lingspotential kan främjas (SOU 2010:40), och ett med förslag och framåtblick (SOU 2011:28).

Kommittén gjorde bland annat bedömningen att det ”är angeläget att arbetet med att utveckla portabilitet av förmåner samt samordning av social trygghet mellan Sverige och tredje land, samt mellan EU och tredje land, fortsätter och att det utvecklas ytterligare”. Däremot konstaterade de att en förändring mot ökad portabilitet beträffande de bosättningsbaserade förmånerna inte var aktuell.

Kommittén övervägde också förändringar gällande reglerna om SGI för en person som arbetar utomlands. De föreslog att den som arbetat utomlands och återvänder inom fem år, inom en efterskydds- tid på tre månader, bör återfå lägst den SGI som gällde omedelbart före avresan. Övriga förändringar av SGI eller alternativa lösningar överlämnade de till den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen.

Slutligen ansåg de att det borde vara möjligt för arbetssökande med arbetslöshetsersättning att under vissa förutsättningar söka arbete i tredje land under tre månader med bibehållen a-kassa. Något sådant förslag lämnades dock inte.

4.1.8 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

I april 2010 tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet, samt att överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar.19 Utredningen var en fortsättning på den föregående Socialförsäkringsutredningen, vars betänkande särskilt skulle beaktas. En ökad försäkringsmässighet i sjukförsäkringen skulle särskilt övervägas. I direktiven lyftes också den internationella aspekten då regeringen menade att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna behövde anpassas för att möta de nya

18 Dir. 2009:53.

19 Dir 2010:48.

136

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

förutsättningar som en ökad internationalisering innebär. Nya regler ska så långt som möjligt utformas så att de främjar den fria rörligheten för personer. Detta sågs inte minst som angeläget i våra gränsområden i Norden där rörligheten är omfattande. Utredningen pågick i nästan fem år och lämnade fyra betänkanden, sexton underlagsrapporter och sex underlagspromemorior.

Social trygghet vid gränsarbete i Norden

Det första delbetänkandet ”I gränslandet” (SOU 2011:74) behand- lade uppdraget om social trygghet vid gränsarbete i Norden. Även om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har gemensamma drag inom Norden skiljer de sig många gånger åt i enskilda delar. För personer som bor och arbetar i olika länder kan det uppfattas som besvärande att reglerna är olika. Kommittén skulle göra en analys av hur försäkringssystemen fungerar för personer som bor i ett nordiskt land och arbetar eller studerar i ett annat, samt analysera möjlig- heterna och konsekvenserna av att göra anpassningar av systemen i förhållande till de situationer som kan uppstå när olika regelsystem står i motsatsförhållande till varandra.

Kommittén identifierade ett antal gränshinder som beror på otyd- lighet i hur regelverken ska tolkas samt på bristande information och samverkan mellan involverade aktörer. Exempelvis såg man att en gränsarbetare kunde uppfatta det som otydligt vilket lands arbets- löshetskassa man bör vara med i. För att komma till rätta med denna typ av problematik såg kommittén behov av en förbättrad samverkan.

För vissa andra identifierade gränshinder gjorde kommittén be- dömningen att det kunde vara motiverat med ändringar i svensk rätt. Det gällde bland annat villkoret i lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor, LAK, att den som fyllt 64 år inte kan bli medlem i en arbetslöshetskassa, vilket under vissa omständigheter kan leda till problem för gränsarbetare. Ett annat exempel gällde regelverket vid kortare avbrott i medlemskap i arbetslöshetskassa, som kan förhindra möjligheten för en gränsarbetare att få inkomstrelaterad ersättning. Syftet med dessa ändringar vara att förtydliga vad som gäller både för den enskilde och för tillämpande myndigheter och arbetslöshets- kassor, och därigenom bidra till att likabehandling säkerställs.

137

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

Månadsuppgifter till grund för ett nytt inkomstunderlag

Kommittén hade även i uppdrag att föreslå nya regler för det in- komstunderlag som används i socialförsäkringen. Som grund för arbetet skulle Månadsuppgiftsutredningens förslag till månadsupp- gifter, som presenterades i ”Månadsuppgifter – snabbt och enkelt” (SOU 2011:40), användas. I denna föreslogs ett obligatoriskt system där arbetsgivare och myndigheter månatligen rapporterar in till Skatte- verket uppgifter om utgiven ersättning och förmån på individnivå. Månadsuppgiften föreslogs ersätta den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst. Månadsuppgiften skulle lämnas elektro- niskt, med vissa möjligheter för mindre företag att redovisa upp- gifterna via formulär på Skatteverkets hemsida.

I delbetänkandet ”Harmoniserat inkomstbegrepp” (SOU 2012:47) presenterade kommittén en omfattande analys av olika vägar framåt för att använda månaduppgifter som inkomstunderlag i såväl sjukför- säkring som arbetslöshetsförsäkringen. De föreslog även ett gemen- samt inkomstbegrepp i de båda försäkringarna. En konkretisering av månadsuppgiften i syfte att använda den i administrationen av väl- färdssystemen presenterades också.

Förslaget omarbetades i slutbetänkandet ”Mer trygghet och bättre försäkring” (SOU 2015:21), efter en hel del kritik från flera remiss- instanser. Det ursprungliga förslaget innefattade bland annat periodi- sering av inkomstuppgifterna till den månad de avser. Ett sådant system skulle dock kunna orsaka en del problem vid framför allt inrapporteringen. I stället föreslog kommittén att kontantprincipen skulle tillämpas. Vidare förespråkade de att en ramtid på 12 månader skulle användas, i likhet med gällande regelverk i arbetslöshetsför- säkringen.

Något system med månadsuppgifter har ännu inte kommit på plats. Men om ett sådant system skulle bli verklighet skulle det, i likhet med den tidigare Socialförsäkringsutredningens resonemang, även kunna skapa förutsättningar för att uppnå ett tydligare regel- verk för personer som kommer till Sverige för att arbeta.

138

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

4.2 Utredningar om förvaltning och EU

Som beskrevs i avsnitt 3.4 har Sverige, till skillnad från de flesta andra EU-staterna, en förvaltningsmodell med ett relativt litet regeringskansli och stora fristående myndigheter. Medlemskapet i EU innebär dock att regeringen behöver kunna ta ansvar för myndig- heternas fristående agerande, eftersom det är regeringen som ensamt har mandat från riksdagen att företräda staten Sverige gentemot unionen. Ett dilemma sedan Sveriges inträde i EU har därför varit hur regeringen ska kunna styra myndigheterna utan att överträda myndig- heternas självständighet i rättstillämpningen. I det här avsnittet redo- visas de utredningar som jag funnit på detta område.

4.2.1 2006 års förvaltningskommitté

I december 2006 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och orga- nisation.20 Översynen syftade till att effektivisera statlig förvaltning genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur samt öka myndighet- ernas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina upp- drag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Regeringen pekade i direktivet på brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till dessa krav. I december 2008 överlämnades slut- betänkande ”Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvalt- ning” (SOU 2008:118).

Till att börja med ansåg kommittén att reglering av grunderna för statsmakternas styrning borde regleras i lag. Kommittén bedömde att vissa frågor om den statliga förvaltningen är så viktiga för folk- styrelsens förverkligande att riksdagen bör besluta om grunderna. En sådan lag och tillhörande förordning om statlig förvaltning föreslogs bland annat innehålla bestämmelser om principer för god förvaltning i ett medborgarperspektiv, regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna, myndigheternas ledningsformer, myndigheters

20 Dir. 2006:123.

139

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

konkurrensutsatta verksamheter och EU-arbete. Som stöd för den politiska ledningen såg man även ett behov av en opolitisk chefs- tjänsteman.

Gällande uppdraget om EU-medlemskapets följder för den stat- liga förvaltningen konstaterade de också att EU-arbetet i vissa avseende innebär ett avsteg från den svenska förvaltningsmodellen. Regeringsbeslut fattas av hela regeringen och inte av enskilda stats- råd. EU-ärenden däremot betraktas i allmänhet inte som regerings- beslut och fattas därmed inte heller kollektivt. Kommittén menade att regleringen av EU-arbetet inte uppfyller de högt ställda kraven på öppenhet och insyn i statsförvaltningen.

Mot bakgrund av detta föreslogs att det i lag bör regleras i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda Sverige, och att tillämpningsregler för EU-arbetet bör föreskrivas i förordning i stället för interna cirkulär i Regeringskansliet. Vidare ansåg kommittén att EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ, samt att departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd och att därigenom samla resurserna inom ett sakområde. Likaså ansåg de att problem förknippade med inför- livande av EG-rättsakter behöver åtgärdas. Kommittén lämnade ett antal förslag till förbättringar i dessa avseenden.

4.2.2 Förvaltningslagsutredningen

Förvaltningslagen (1986:223) trädde i kraft den 1 januari 1987 och har sin grund i 1971 års förvaltningsrättsreform. Lagen innehåller regler för förvaltningsförfarandet och syftar bland annat till att upprätthålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service. I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna i förvaltnings- lagen och lämna förslag till en ny lag. En bakgrund var bland annat de nya kraven som medlemskapet i EU och Europa-konventionens införlivande med svensk rätt ställer. I direktivet (2008:36) kon- staterades att EU-medlemskapet medfört att förvaltningsrätten inte längre enbart är en svensk angelägenhet, och att det ”inte är lämpligt att Sverige får två parallella förvaltningsrättsliga system: ett som gäller på de områden som regleras av EG-rätten och ett som gäller för förvaltningen i övrigt”. Utredningen antog namnet förvalt-

140

SOU 2017:05

Tidigare utredningar

ningslagsutredningen och publicerade i april 2010 sitt betänkande ”En ny förvaltningslag” (SOU 2010:29). Utredningen har dock inte resulterat i några lagändringar.

Utredningen presenterade förslag på ändringar i praktiskt taget samtliga bestämmelser, där det övergripande temat enligt utred- ningen var att ”ta bort onödiga hinder för ett rättssäkert förfarande utan att effektiviteten därför hämmas”. En nyhet som utredningen ansåg som viktig var att i lagen slå fast att myndigheterna i all för- valtningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Utredningen presenterade flera olika brister i dessa avseenden i förvaltningen.

Vidare presenterades förslag på bestämmelser om åtgärder vid dröjsmål. En bakgrund till detta var de särskilda problem de menar uppkommer till följd av att det inom EU:s sekundärrätt blivit allt vanligare att fastställa bestämda tidsfrister för ärendenas avgörande och ange omedelbarar följder av att tidsfristerna överskrids. I Sverige har det hittills saknats möjlighet för rättsordningar att i högre instans direkt angripa en underlåten att agera, vilket vissa av EU- reglerna förutsätter.

Utredningen presenterade även förslag på utbyggnad av bestäm- melser om överklagande, som bland annat innefattade helt nya be- stämmelser om besluts överklagbarhet och mera fullständiga före- skrifter om klagorätt. All lagtext om överklagande presenterades i ”enklare och mera verklighetsanknutna termer, och systematiken har gjorts rakare och klarare”.

4.2.3 Utredningen om delaktighet i EU

I juli 2014 beslutade regeringen om att tillsätta en utredning med uppdraget om att inom ramen för EU:s nuvarande regelverk och arbetssätt främja insyn, delaktighet och inflytande för aktörer i Sverige när det gäller från som beslutas inom EU. Utredningen syftade till att bidra till en demokratisk utveckling i linje med demokratipolitikens mål att stärka individens möjligheter till inflytande. I uppdraget ingick även att beskriva hur svenska myndigheter arbetar i EU-relaterade frågor. I februari 2016 överlämnade utredningen betänkandet ”EU på hemma plan” (SOU 2016:10).

141

Tidigare utredningar

SOU 2017:05

Utredningen drog bland annat slutsatsen att det som ofta kallas EU:s demokratiska underskott i realiteten är ett svenskt demo- kratiskt underskott. Resonemanget gick ut på att politik som be- slutas på EU-nivå delvis kan påverkas genom flera olika nationella kanaler som i dag inte är tillräckligt öppna och inbjudande, och att det svenska politiska systemet sedan inträdet i EU inte har för- ändrats på ett sätt som fullt ut möjliggör för medborgaren att till- varata existerande kanaler i Sverige. Kunskapsbrist om det svenska demokratiska systemets relation till EU-nivån, och vice versa, hos grupper som står för kunskapsförmedling om demokrati lyftes fram som ett grundläggande problem.

Utredningen menade vidare att maktförskjutningar och för- ändrade roller för de politiska institutionerna bidragit till att för- stärka obalansen i individers och andra intressenters möjligheter till insyn, delaktighet och inflytande. Regeringens myndigheter har gradvis fått en ökad roll i både utformningen och genomförandet av beslut som fattas på EU-nivå, vilket de menade har medfört en allt större gråzon av oklara ansvarsförhållanden mellan departementen och myndigheterna.

Utredningen föreslog bland annat att regeringen i sina instruk- tioner och regleringsbrev till myndigheterna ska förtydliga myndig- heternas samråds- och informationsansvar i sitt EU-relaterade arbete.

142

5 Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

En del av uppdraget är att kartlägga tillgänglig statistik och rörlig- hetsmönster till och från Sverige för personer och företag, och fokusera på faktorer som är relevanta för utformningen av svenska villkor för försäkringstillhörighet, ersättningsnivåer och utbetal- ningar av förmåner till personer som befinner sig i andra länder. I detta kapitel redovisas en sådan kartläggning.

5.1 Tillgängliga datakällor

För att kartlägga rörlighetsmönster till och från Sverige har sam- manställning av uppgifter från flera olika håll varit nödvändig. I det här avsnittet ges en kortfattad översikt av tillgängliga uppgifter. För en mer utförlig beskrivning av tillgängliga data hänvisas till SCB:s redovisning av ett regeringsuppdrag om att kartlägga både befintlig migrationsstatistik och ytterligare tillgängliga data som kan användas för att beskriva och analysera migrationsmönster till och från Sverige.1

5.1.1 Data hos Statistiska centralbyrån

Statistiska centralbyrån (SCB) är den myndighet i Sverige vars främsta uppdrag är att ansvara för officiell statistik och annan statlig statistik. SCB är en av 27 statistikansvariga myndigheter. Några av myndig- hetens ansvarsområden relevanta för kartläggning av rörlighetsmöns- ter är arbetsmarknad, befolkning och hushållens ekonomi. Basen för

1 SCB (2014). Migrationsstatistik i Sverige – nuläge, behov och förslag till förbättringar.

143

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

statistiken är flertalet register och några av dessa beskrivs kortfattat nedan.

Registret över totalbefolkningen (RTB)

RTB innehåller de flesta uppgifter som finns om den folkbokförda befolkningen hos Skatteverket, och är basen för Sveriges befolk- ningsstatistik. Folkbokförd i landet blir den som föds i Sverige eller den med uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i Sverige som avser att stanna i landet i minst ett år. Registret innehåller inte uppgift om alla som vistas i landet. RTB innehåller, förutom de grundlägg- ande uppgifterna såsom personnummer, även uppgifter om bland annat födelseland, medborgarskap samt invandring och utvandring (om invandringen respektive utvandringen registrerats hos Migra- tionsverket eller Skatteverket).

Varje år skapar SCB även det historiska befolkningsregistret (HBR), från uppgifterna i RTB. Detta register gör det möjligt att följa befolkningens registrerade invandringar och utvandringar över tid, med start 1969. HBR används primärt av forskare.

SCB använder vidare befolkningsstatistiken från RTB för att rapportera statistik över befolkningen och rörelsemönster till och från Sverige till internationella organisationer som Eurostat och OECD. Dessa organisationer har i regel inte någon egen datafångst av migrationsströmmar utan är beroende av uppgifter från medlems- staternas statistikmyndigheter.

Registret över migrations- och asylstatistik (MOA)

SCB får uppgifter från Migrationsverket över asylsökande, som samlas i MOA. Asylsökande folkbokförs inte och det finns därför ingen möjlighet att koppla uppgifter om asylsökande till SCB:s övriga register via personnummer. Migrationsverket kopplar samman sina uppgifter via ett dossiernummer, som är kopplat till alla beslut och ärenden till en individ.

De uppgifter om asylsökande som levereras till SCB är dels upp- gifter över antal ärenden i olika tillstånd (öppet ärende, öppet över- klagandeärende, avslag i överklagandeärende, bifall i grund eller över- klagandeärende, övriga), dels uppgifter om individer, såsom tidpunkt

144

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

för ansökan, medborgarskap, kön, ålder, kommun, boendeform, an- tal med uppehållstillstånd och antal ensamkommande barn.

Longitudinell databas för integrationsstudier (STATIV)

STATIV är en individdatabas som går tillbaka till 1997 med upp- gifter om den folkbokförda befolkningen per den 31 december respektive år. Databasen utvecklades av dåvarande Integrations- verket i samarbete med SCB för att utgöra ett underlag för belys- ning av tillståndet och utvecklingen inom olika samhällsområden ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Efter att Integrationsverket lades ned vid halvårsskiftet 2007 övertog SCB ansvaret för STATIV. Databasen syftar i dag till att utgöra underlag för beskrivning och analys avseende integration, segregation, jämställdhet och migration.2

Databasen innehåller förutom uppgifter om ålder, kön, medborgar- skap och födelseland bland annat uppgift om grund för bosättning, datum för uppehållstillstånd och vistelsetid i Sverige. Därutöver finns även en mängd uppgifter avseende utbildning, sysselsättning och arbetslöshet samt inkomster från arbete, studier och förmåner från trygghetssystemen. Registret har dock vissa begränsningar då per- soner som rör sig in och ut ur landet under samma år inte kan identi- fieras i databasen.

STATIV har varit den primära källan för kartläggningen av rör- lighetsmönster till och från Sverige, som redovisas i detta kapitel.

Registret över inkomster och taxeringar (IoT)

Ett annat register som kan vara relevant för kartläggningen av rörelsemönster till och från Sverige är registret över inkomster och taxeringar (IoT). Populationen i det registret utgörs av under året skattskyldiga personer enligt skattelagstiftningen i Sverige. Upp- gifterna avser såväl i Sverige folkbokförda personer, som personer som tilldelats ett samordningsnummer av Skatteverket.

Genom att samköra IoT med STATIV kan statistik om per- soner som arbetar i Sverige men som bor utomlands ges. Sådana uppgifter har beställts från SCB, som redovisas i avsnitt 5.2.3.

2 SCB (2014a). Dokumentation av databasen STATIV.

145

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Nordisk gränsregional statistik

SCB har slutligen ett visst informationsutbyte med de andra nordiska statistikbyråerna för sammanställning av gränsregional statistik i Norden. Bakgrunden till detta informationsutbyte är ursprungligen ett uppdrag från Nordiska ministerrådet till statistikbyråerna i Sverige, Danmark, Finland och Norge att ta fram en nordisk pend- lingskarta.3 Projektet avsåg perioden 2001–2006.

Den nordiska pendlingskartan följdes upp av en regionalt profil- erad databas med gränsöverskridande statistik om befolkning och arbetsmarknad i gränsregionerna (StatNord), även det på uppdrag av nordiska ministerrådet. Pendlingsstatistik från den databasen finns tillgänglig för åren 2006–2009.4

Sedan dess saknas årlig finansiering för att sammanställa den gränsregionala statistiken, enligt uppgift från SCB. Hittills har ändå informationsutbytet fortsatt med Danmark och Norge, tack vare finansiering av Region Skåne och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällefrågor (MUCF) respektive Region Värmland, Västra Götalandsregionen och MUCF. Men något informationsutbyte med Finland görs inte längre då ingen region har beställt någon statistik över pendlingen mellan Sverige och Finland. Utredningen har beställt de uppgifter som SCB har tillgängliga om pendling från Sverige, som presenteras i avsnitt 5.3.2. Pendlingen till Sverige fram- går till stor del av uppgifterna beställda från STATIV och IoT, fast utan uppgift om från vilket land pendlingen sker.

5.1.2 Data hos Migrationsverket

Förutom de uppgifter om personer som sökt asyl och personer som fått uppehållstillstånd, som Migrationsverket levererar till SCB och MOA-registret, har myndigheten även ytterligare uppgifter till- gängliga i sina databaser. Migrationsverkets databas CUD innehåller uppgifter om personer som söker tillstånd, redan fått tillstånd, eller fått avslag på sin ansökan om att få vistas i Sverige, samt ansökan och beslut om svenskt medborgarskap. CUD består av olika del- system; ett ärendesystem, ett system för mottagning av asylsök-

3 SCB (2005). Nordisk pendlingskarta – huvudrapport.

4 www.statnord.org

146

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

ande, och ett dossiersystem där alla handlingar rörande en person samlas i en dossier. För att kunna ta fram statistik ur CUD har Migrationsverket ett statistiskt rapporteringssystem som heter E-Lis. Uppgifter i E-Lis finns lagrade från år 2000. Under 2014 har Migra- tionsverket börjat använda ett annat modernare system som heter Milos5. Inriktningen är att Milos på sikt ska ersätta E-Lis.

Mycket av den statistik som är relevant vad gäller rörlighet redo- visar Migrationsverket på sin hemsida. Där finns till exempel upp- gifter om ansökningar om asyl, beviljade arbetstillstånd samt beviljade uppehållstillstånd och uppehållsrätter. Uppgifter om uppehållstill- stånd och uppehållsrätt är särskilt intressant för att få en bild av hur många personer som söker sig till Sverige till exempel på grund av arbete eller studier. Dessa uppgifter redovisas i avsnitt 5.2.1.

5.1.3 Data hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har, liksom SCB, till- gång till registerdata över Sveriges befolkning. De båda myndig- heterna har i stor utsträckning gemensamma IT-system samt käll- system för datalager. Myndigheternas datalager innehåller bland annat uppgift om beslut och utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Tillgänglig statistik om förmåner till personer i gränsöverskridande situationer saknas i stor utsträckning, men vissa uppgifter har utred- ningen kunnat beställa. Pensionsmyndigheten har inkommit med statistik över utbetalningar av ålderspension till personer bosatta utomlands, som redovisas i avsnitt 5.3.4. I samma avsnitt redovisas motsvarande statistik från Försäkringskassan om utbetalning av sjuk- och aktivitetsersättning. Försäkringskassan har även inkommit med uppgifter om antalet beslut om tillämplig lagstiftning för bland annat utsända arbetstagare inom Europeiska unionen (EU)/Euro- peiska ekonomiska samarbetesområdet (EES) och personer verk- samma i flera länder. Statistik om utfärdade av sådana så kallade A1-intyg inrapporteras även till Europeiska kommissionen som sammanställer sådana uppgifter från samtliga medlemsstater. Dessa uppgifter redovisas i avsnitt 5.2.3 och 5.3.2.

5 Migrationsverkets Informationssystem för Ledning och Operativ styrning.

147

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

5.1.4 Data hos Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket är den myndighet i Sverige som har uppdraget att se till att lagar om arbetsmiljö- och arbetstider följs av företag och organisationer. Myndigheten är även kontaktmyndigheten i Sverige när det gäller utstationering av arbetstagare. I detta ingår sedan juli 2013 även ansvaret för ett register för företag som utstationerar arbetstagare i Sverige. Med en utstationerad arbetstagare avses en arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land men som under en begränsad tid utför arbete i Sverige för ett utländskt företags räkning. Det övergripande syftet med registret är säkerställa att utstationerade arbetstagare omfattas av de rättigheter som följer av det så kallade utstationeringsdirektivet6, under den tid som arbetet pågår i Sverige (se vidare kapitel 10).7 Statistik från registret publiceras i halvårsvisa rapporter, som presenteras i avsnitt 5.2.3.

5.1.5 Data hos Universitetskanslerämbetet

Universitetskanslerämbetet (UKÄ) är sedan januari 2013 den myn- dighet i Sverige som ansvarar för bland annat granskning av effek- tivitet och uppföljning inom högskolesektorn samt officiell statistik om högskoleväsendet. I deras NU-statistikdatabas finns bland annat uppgifter om antalet studenter, såväl svenska som utländska, vid svenska universitet och högskolor. Myndigheten samlar även in upp- gifter om svenska studenter i utlandet. I samarbete med SCB publi- cerar UKÄ även statistikmeddelanden om bland annat internationell studentmobilitet. En den av den statistiken redovisas i avsnitt 5.2.4 och 5.3.3.

5.2 Rörlighetsmönster till Sverige

I detta avsnitt redovisas en kartläggning över utvecklingen av rör- ligheten till Sverige och utbetalning av några förmåner från social- försäkringen till dessa personer. De grupper av intresse som har

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.

7 Arbetsmiljöverket (2015). Helårsrapport 2014 – Register för företag som utsationerar arbets- tagare i Sverige.

148

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

identifierats är personer som under den studerade perioden flyttat till Sverige av olika skäl, arbetar eller bedriver näringsverksamhet i Sverige men bor utomlands, arbetstagare som är utstationerade från företag utomlands samt inresande studenter från utlandet.

En del av statistiken som presenteras är beställd från SCB, För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten. Statistik har även hämtats från SCB:s och Migrationsverkets hemsidor samt rapporter från SOM-institutet, Arbetsmiljöverket, Universitetskanslerämbetet och Europeiska kommissionen. Fokus är på tidsperioden 2003–2014. Senare år fanns för de flesta uppgifterna inte tillgängliga vid tid- punkten för uttagen, och 2003 har valts som startår med anledning av EU-utvidgningen året efter.

5.2.1 Uppehållsrätt, asylsökande och uppehållstillstånd i Sverige

Uppehållsrätt för EU/EES-medborgare

En EU/EES-medborgare som arbetar, driver eget företag eller har tillräckliga tillgångar för sin egen försörjning samt har en heltäck- ande sjukförsäkring har uppehållsrätt i Sverige, i enlighet med rörlighetsdirektivet (se vidare avsnitt 10.2). Uppehållsrätten innebär en fristående rätt att uppehålla sig i Sverige. Fram till den 1 maj 2014 registrerade Migrationsverket uppehållsrätter för EU/EES-medbor- gare som avsåg att stanna i landet mer än tre månader, vilket gjorde det möjligt att även ta fram statistik över hur många som årligen kom till Sverige för vistelse längre än tre månader. Från skyldig- heten att registrera sig undantogs nordiska medborgare, EES-med- borgare som är arbetssökande och EES-medborgare med giltigt uppehållstillstånd eller som inom tre månader från ankomsten till Sverige har ansökt om ett sådant tillstånd (se vidare kapitel 22).

Under åren 2005–2013 registrerades omkring mellan 17 000 och 25 000 uppehållsrätter årligen för EU/EES-medborgare i Sverige (se figur 5.1). Flest uppehållsrätter gällde arbetstagare, men även anhörig till EU/EES-medborgare och studier var vanligt skäl för uppehållsrätt.

149

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.1 Antal av Migrationsverket registrerade uppehållsrätter* och arbetstillstånd enligt EES-avtalet per år, fördelat efter skäl för uppehållsrätt

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Tredjelandsmedborgare varaktigt bosatta i annan EU-stat

Anhöriga till EU/EES-medborgare

Tillräckliga tillgångar

Studerande

Egna företagare

Arbetstagare

Anm. * Uppehållstillstånd fram till maj 2006. Från och med maj 2014 registreras endast uppehållsrätt för anhöriga till EU/EES-medborgare och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare varaktigt bosatta i annan EU-stat. Samtliga uppgifter avser förstagångstillstånd.

Källa: Migrationsverket.

Viktigt att påpeka är dock att registreringen av uppehållsrätten för den enskilde inte hade någon formell betydelse för uppehållsrätten i sig, då den enligt rörlighetsdirektivet gäller så länge villkoren är upp- fyllda. Syftet med registreringen var bland annat att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet.8 Kännedomen om kravet på registre- ring var säkerligen inte heller utbredd bland de EU-medborgare som kom till Sverige, då alla EU-stater inte har sådan registrering. Det är

8 SOU 2005:49, s. 189.

150

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

därmed troligt att det fanns en viss underregistrering av antalet EU- medborgare med uppehållsrätt som vistades i landet mer än tre månader. Att registreringen inte ansågs ge en rättvisande bild av hur många med uppehållsrätt som vistades i landet var också ett skäl till att kravet på registrering togs bort i maj 2014.9

Asylsökande flyktingar

Under perioden 2005–2015 har antalet asylsökande till Sverige ökat dramatiskt (se figur 5.2). Under åren 2006 och 2007 skedde framför allt en stor ökning av antalet flyktingar från Irak, och sedan 2012 står flyktingar från Syrien för den största ökningen. Afghanistan, Eritrea och Somalia är andra exempel på länder varifrån medborgare flytt, och som bidragit till ökningen i antalet flyktingar till Sverige under den studerade perioden. Barn står för en stor del av alla inkomna ansökningar om asyl i Sverige. År 2015 var drygt 4 av 10 asylsökande barn, varav omkring hälften ensamkommande.

Figur 5.2	Antal asylsökande till Sverige
180 000
		Kvinnor/flickor	Män/pojkar

160 000

140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källa: Migrationsverket.

9 Prop. 2013/14:81, s. 16 f.

151

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare

Tredjelandsmedborgare, det vill säga medborgare från länder utan- för EU/EES-området, behöver till skillnad från EU-medborgare få beslut om uppehållstillstånd från Migrationsverket för att få vistas i landet i mer än tre månader. I figur 5.3 redovisas utvecklingen över antalet beviljade uppehållstillstånd sedan år 2005.

Figur 5.3 Antal av Migrationsverket beviljade uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare per år, fördelat efter skäl för uppehållstillstånd

140 000

Arbetsmarknad

Studerande

Anhöriga

Flyktingar och anhörigflyktingar m.fl.

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016*

Anm.: Samtliga uppgifter avser förstagångstillstånd. * År 2016 avser perioden januari–november. Källa: Migrationsverket.

Figuren visar att antalet beviljade uppehållstillstånd har ökat betyd- ligt under hela den studerade perioden. Den största ökningen av antalet uppehållstillstånd står flyktingar och anhöriga till flyktingar10 för, tillföljd av den stora ökningen av antalet asylsökande till Sverige.

Det är dock inte bara antalet uppehållstillstånd till flyktingar och anhörigflyktingar som ökat under den studerade perioden, utan det har även antalet tredjelandsmedborgare som kommer till Sverige av

10 Migrationsverket redovisar anhörigflyktingar under anknytningar tillsammans med övriga anhöriga, men jag har valt att redovisa denna grupp tillsammans med flyktingar.

152

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

arbetsmarknadsskäl gjort. Mellan åren 2005 och 2009 ökade antalet uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl med 200 procent, och har sedan dess legat på en stadig nivå. De flesta beviljade arbetstillstånden i Sverige är för arbeten som kräver teoretisk specialkompetens såsom dataspecialister och civilingenjörer, och för arbeten utan krav på sär- skild yrkesutbildning såsom medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiske.

5.2.2 Bosättning i Sverige

Den med uppehållsrätt eller beviljat uppehållstillstånd i Sverige som har för avsikt att stanna i minst ett år blir folkbokförd i Sverige och tilldelas ett personnummer (se vidare kapitel 8). Förutom att person- numret för den enskilde kan ha betydelse för dennes rättigheter och skyldigheter i samhället, ger registreringen även ett gott underlag för att mäta hur många som bor i Sverige samt flyttar till Sverige för att bosätta sig här. Som redogjordes för i föregående avsnitt ansvarar SCB för statistiken över invandrade och utvandrade.

Utvidgningen av EU har medfört en ökad invandring till Sverige

Utvecklingen av antalet personer som flyttat till Sverige och folk- bokfört sig här under de senaste åren följer av naturliga skäl den- samma som antalet beviljade uppehållstillstånd. Många av de tredje- landsmedborgare som får uppehållstillstånd blir också folkbokförda i Sverige. Under 2014 folkbokfördes cirka 80 000 tredjelandsmed- borgare i Sverige (se figur 5.4), att jämföra med 103 000 beviljade uppehållstillstånd samma år. En stor del av denna avvikelse förkla- ras sannolikt av att många med uppehållstillstånd, framför allt av arbetsmarknadsskäl, inte stannar i landet i mer än ett år (säsongs- arbetare). Avvikelse kan också bero på en viss eftersläpning i folk- bokföringen, då en person inte behöver folkbokföras i landet sam- ma år som uppehållstillståndet beviljades, i synnerhet vid många beviljade uppehållstillstånd under ett år. De enstaka personer som under den studerade perioden endast beviljats tidsbegränsade uppe- hållstillstånd blir heller inte folkbokförda.

153

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.4 Invandring till Sverige under perioden 2003–2014, fördelad efter medborgarskap

120 000
		Norden utom Sverige						EU utom Sverige
		EU10						EU3
100 000		Tredjeland						Totalt*
80 000
60 000
40 000
20 000
0
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

Anm. * Exklusive återinvandrade svenska medborgare. EU10 avser de tio nya medlemsstater vid utvidgningen 2004. EU3 avser de nyaste medlemsstaterna Bulgarien, Rumänien och Kroatien.

Källa: SCB (RTB).

Vidare framgår av figuren att inflyttningen från EU-medborgare i relativa termer har ökat betydligt under den studerade perioden. Under 2014 folkbokfördes omkring 23 000 EU-medborgare i Sverige.11 EU-utvidgningen 2004 med tio nya medlemsstater (EU10) efterföljdes av en ökad invandring från dessa länder. Det skedde även 2007 då Bulgarien och Rumänien också blev medlemmar i EU. Men även invandringen från övriga medlemsstater i EU har nästan fördubblats under den studerade perioden.

I statistiken redovisad ovan har svenska medborgare som utvand- rat och sedan återvänt till Sverige exkluderats från redovisningen. I statistiken räknas annars även dessa personer som invandrade. Uppskattningsvis omkring två tredjedelar av alla som utvandrat från Sverige (se vidare avsnitt 5.3.1) återvänder till Sverige, och mer-

11 Något fler, omkring 30 000 personer oavsett medborgarskap, flyttade från en annan EU- stat under samma år.

154

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

parten gör det inom fem år.12 Under 2014 återinvandrade cirka 21 000 svenska medborgare till Sverige.

Den ökade invandringen till Sverige under de senaste åren, i kombination med att många av dem som tidigare invandrat till Sverige bosätter sig permanent i landet, har medfört att antalet ut- ländska medborgare i befolkningen blir allt fler (se figur 5.5). Under perioden 2003–2014 har antalet utländska medborgare ökat från 476 000 till 740 000, vilket motsvarar en ökning som andel av befolkningen från 5 till 8 procent.

Figur 5.5 Antal utländska medborgare i befolkningen 2003–2014, fördelat efter medborgarskap

800 000
		Norden utom Sverige						EU utom Sverige
700 000		Tredjeland						Samtliga
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Källa: SCB (RTB).

Den ökade invandringen de senaste åren har bland annat bidrag till en något förändrad ålderssammansättning i befolkningen, då många som kommer till Sverige är i arbetsför ålder. Andelen i arbetsför ålder (20–64 år) var 70 procent bland utländska medborgare och 58 procent i hela befolkningen år 2014. Bland EU-medborgare var andelen i arbetsför ålder 76 procent. I befolkningen var andelen 65 år eller äldre

12 SOM-institutet (2012). Svenskar bosatta utomlands.

155

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

20 procent samma år, att jämföra med 3 procent bland tredjelands- medborgare och 24 procent bland nordiska medborgare.

Korttidsmigrationen till Sverige är svår att följa

De uppgifter som redovisats ovan om invandring avser endast per- soner som blir folkbokförda i landet. Den statistiken ger således inte någon heltäckande bild över migrationen till Sverige, då endast personer som avser att stanna i minst ett år blir folkbokförda. Det finns därför inte något enhetligt sätt att följa personer som stannar i Sverige längre tid än tre månader men kortare tid än ett år, så kallad korttidsmigration.

Ett sätt att försöka göra en uppskattning av korttidsmigrationen är att relatera invandringsstatistiken till statistiken över uppehålls- rätter och uppehållstillstånd. Ett problem med det tillvägagångssättet är dock som diskuterades ovan att det kan finnas en eftersläpning i folkbokföringen, och att det troligtvis fanns en viss underregistrering av uppehållsrätter till EU/EES-medborgare med anledning av att registreringen inte hade någon formell betydelse. Med vetskap om dessa potentiella problem redovisas nedan ändå ett räkneexempel baserat på tillgängliga uppgifter. Begreppet korttidsmigration används vidare mest för att beskriva tillfällig migration av arbetskraft,13 varför flyktingar och anhörigflyktingar exkluderas i beräkningen.

Under år 2013 beviljades cirka 21 000 medborgare från ett EU/ EES-land (exklusive Norden) uppehållsrätt och cirka 56 000 tredje- landsmedborgare (exklusive flyktingar och flyktinganhöriga) uppe- hållstillstånd i Sverige. Samma år folkbokfördes cirka 22 000 EU- medborgare exklusive nordbor och 29 000 tredjelandsmedborgare. Antalet invandrade tredjelandsmedborgare 2013 utgjorde alltså drygt hälften av antalet beviljade uppehållstillstånd det året. Om ett genomsnitt av de tre närmast föregående åren dras, med hänsyn tagen till en eventuell eftersläpning, skulle det genomsnittliga antalet bosatta tredjelandsmedborgare (exklusive flyktingar och anhörigflyktingar) som inte är folkbokförda kunna uppskattas till omkring 23 000 per år. Den siffran ska dock tolkas med stor för- siktighet. För EU/EES-medborgare är det uppenbart att en mot-

13 Se exempelvis FN (1998), Recommendations on statistics of international migration, s. 66.

156

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

svarande uppskattning inte är möjlig att göra, eftersom antalet folk- bokförda 2013 överstiger antalet registrerade uppehållsrätter det året.

Många tillfälligt bosatta i Sverige tilldelas samordningsnummer

Den som inte är eller har varit folkbokförd i landet kan efter begäran från en myndighet eller ett annat organ tilldelas ett samordnings- nummer av Skatteverket.14 Det huvudsakliga syftet med samord- ningsnumret är att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att utbyta infor- mation med andra myndigheter och organisationer om personer som vistas tillfällig här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här. Exempel på myndigheter som begär samordnings- nummer till personer i Sverige är Skatteverket, Försäkringskassan, Transportstyrelsen, Polismyndigheten och Migrationsverket.

Det finns ingen officiell statistik över hur många samordnings- nummer som Skatteverket tilldelar varje år. Men i ett svar på ett regeringsuppdrag sammanställde Skatteverket sådan statistik för åren 2000 till och med 2013.15 Av denna framgår att Skatteverket årligen tilldelar cirka 50 000 samordningsnummer (se figur 5.6). Sam- manlagt har drygt 480 000 samordningsnummer utfärdats under den studerade perioden. Omkring tre fjärdedelar av dessa har utfärdats till män.

14 18 a § folkbokföringslagen (1991:481), FOL.

15 Skatteverket (2014). Samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn.

157

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.6 Antal av Skatteverket utfärdade samordningsnummer per år

60 000

Kvinnor Män

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Källa: Skatteverket (2014), bilaga 1.

Det kan förekomma att en person till följd av svårigheter att iden- tifieras tilldelas fler än ett samordningsnummer, så uppgifterna redo- visade ovan kan inte helt översättas till antalet personer. Hur omfattande dubbelregistreringen är saknas det uppgifter om, men troligtvis utgör de endast en liten del av alla registreringar. Inte heller finns några klara uppgifter om hur många som är kvar i landet vid årets utgång. För den som blir folkbokförd övergår samordnings- numret till ett personnummer. Annars finns det i dag ingen tids- begränsning för hur länge ett samordningsnummer är giltigt.

Hur stor andel av alla samordningsnummer som ersätts med ett personnummer saknas det uppgift om. Det i kombination med avs- aknaden av tidsbegränsning gör att statistiken redovisad ovan inte kan användas för att uppskatta storleken på korttidsmigrationen. Omkring 30 procent av alla som tilldelas ett samordningsnummer under ett år är enligt Skatteverkets rapport ekonomiskt aktiva under det året. Ytterligare omkring 5 procent anmälde adressändring i Sverige under året, vilket också är ett tecken på att de kan vara kvar i landet vid årets utgång.

Sedan den 1 januari 2016 finns en markering i folkbokförings- databasen att samordningsnumret inte längre är aktivt om personen

158

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

i fråga fyller 105 år eller har avlidit och om Skatteverket fått känne- dom om dödsfallet.

5.2.3 Arbete i Sverige som utlandsbosatt

Gränsarbetare i Sverige

En växande grupp i Sverige är personer som förvärvsarbetar i landet men är bosatta utomlands.16 Enligt uppgifter från SCB rörde det sig år 2013 om cirka 17 000 personer, att jämföra med omkring 7 000 per- soner tio år tidigare (se figur 5.7). Det är alltså personer som har en beskattningsbar inkomst i Sverige, men som inte är folkbokförda i landet vid den tidpunkten. Omkring 30–40 procent av dessa har ett samordningsnummer, och skulle därmed kunna vistas i landet dag- ligen utan att vara folkbokförd. Övriga har ett personnummer sedan tidigare. Cirka två tredjedelar av denna population utgjordes år 2013 av anställda vid internationella organisationer (såsom FN, OECD, Internationella valutafonden, Världsbanken med flera) och utländska ambassader.

16 Merparten av dessa ses som gränsarbetare enligt artikel 1 f) i förordning 883/2004 (se vidare kapitel 11).

159

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.7 Antal personer som är bosatta utomlands med inkomst av lön eller näringsverksamhet i Sverige per år, fördelat efter medborgarskap

20 000
18 000		Sverige					Norden utom Sverige
		EU10					EU utom Sverige
16 000		Tredjeland					Totalt
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013

Källa: SCB (STATIV, IoT).

Av figuren ovan framgår att det framför allt bland personer från de nya medlemsstaterna från 2004 (EU10) och tredje land som ök- ningen är som störst. Förutom arbete i internationella organisationer och ambassader är arbete inom jordbruk och specialiserad bygg- verksamhet vanligast bland medborgare från EU10, och arbete inom restaurangverksamhet samt fastighetsservice och skötsel av grönytor vanligast bland tredjelandsmedborgare. Vidare är det jämförelsevis vanligt med gränsarbete i Sverige bland svenska medborgare bosatta utomlands under den studerade perioden. I vilka länder dessa per- soner bor saknas uppgift om.

En klar majoritet av alla som endast arbetar och inte bor i Sverige är män. Under perioden har andelen män i populationen ökat från 67 till 74 procent. Det är framför allt bland personer från EU10, EU3 och övriga världen där män är överrepresenterade, och det ökade antalet personer som kommer till Sverige för att arbeta från dessa länder har bidragit till en ökande andel män. Uppgifter om antalet medresande familjemedlemmar saknas.

160

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

De allra flesta förvärvsaktiva i Sverige som är bosatta utomlands har inkomst av anställning. Egenföretagare med inkomst av närings- verksamhet utgör i genomsnitt endast cirka 3 procent av denna population. Den andelen är högst bland svenska medborgare i denna population. Egenföretagare och arbetstagare verksamma i Sverige som skattar sin inkomst i det land där han eller hon är bosatt ingår dock inte i redovisningen.

Utstationerade arbetstagare i Sverige

Från den 1 juli 2013 ska utländska företag som sänder ut arbetstagare till Sverige i mer än fem dagar anmäla detta till Arbetsmiljöverket. Anmälan om utsändning ska göras genast när en utstationerad arbetstagare börjar arbeta i Sverige. Med en utstationerad arbets- tagare avses en arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land men som under en begränsad tid utför arbete i Sverige för ett utländskt företags räkning. Arbetstagaren ses inte som bosatt i Sverige och ska därmed heller inte folkbokföra sig i landet. Vid utsändningstid kortare än sex månader är arbetstagaren inte heller skattskyldig i Sverige (se vidare avsnitt 18.6).

Statistik över hur många arbetstagare som är utstationerade i Sverige varje år redovisar Arbetsmiljöverket i halvårsvisa rapporter. Av årsrapporten för 2014 framgår att sammanlagt drygt 38 000 arbets- tagare var utstationerade i Sverige under året. Den vanligaste utstatio- neringsperioden är enligt rapporten relativt kort, endast mellan 10 och 29 dagar. En fjärdedel av alla registreringar gäller en sådan kort period. Endast cirka 10 procent av antalet registrerade arbetstagare avser en period längre än 12 månader. Drygt hälften av alla utstationerade arbetstagare arbetade i storstadsområdena Stockholm, Göteborg eller Malmö. De flesta utstationerade arbetar inom näringsgrenarna byggverksamhet och tillverkning. I registret ska även hemvisten för det företag som utstationerar arbetstagare uppges. Det är alltså inte arbetstagarens nationalitet som ska uppges. Flest arbetstagare utstationerades från företag i Tyskland, därefter från företag i Polen, Litauen, Indien och Thailand.17

17 Arbetsmiljöverket (2015). Helårsrapport 2014 – Register för företag som utsationerar arbets- tagare i Sverige.

161

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Utstationerade arbetstagare inom EU kan även identifieras genom registreringen av de så kallade A1-intygen. En unionsmed- borgare som blir utsänd till en annan medlemsstat behöver ett beslut om vilket lands sociala trygghetssystem som den ska omfattas av, vilket framgår av A1-intyget. Intyget ges även till personer som är verksamma i två eller flera länder. I Sverige är Försäkringskassan den myndighet som ansvarar för att utfärda och ta emot dessa intyg (se vidare kapitel 15).18 Enligt uppgifter från Europeiska kommis- sionen utfärdades sammanlagt drygt 29 000 intyg under 2013 runt- om Europa till arbetstagare utsända till Sverige.19 Dessa är alltså en delmängd av de utstationerade arbetstagare som Arbetsmiljöverket rapporterar.

5.2.4 Studier i Sverige

Antalet utländska studenter som kommer till Sverige för att studera, liksom antalet svenskar som studerar utomlands, har ökat betydligt under de senaste decennierna.20 Gruppen inresande studenter be- står av dels utbytesstudenter som deltar i ett utbytesprogram vid svenska universitet och högskolor, dels studenter som anordnar sina studier i Sverige på egen hand, så kallade freemover-studenter. I den senare gruppen ingår både personer med uppehållstillstånd för studier, invandrade kortare tid än sex månader före studie- starten och övriga personer som saknar svenskt personnummer.

I figur 5.8 redovisas utvecklingen över antalet utländska studen- ter som för första gången kommer till Sverige för att studera under perioden. Inför läsåret 2011/12 minskade antalet freemover-stu- denter påtagligt. Det beror sannolikt uteslutande på införandet av studieavgifter för studenterna som kommer från länder utanför EU/EES och som inte studerar inom ramen för ett utbytesavtal.

18 Försäkringskassan registrerar enbart de intyg som myndigheten utfärdar, inte de som myn- digheten tar emot.

19 Europeiska kommissionen (2014). Posting of workers – Report on A1 portable documents issued in 2012 and 2013.

20 Universitetskanslerämbetet och SCB (2014). Universitet och högskolor – internationell student- mobilitet i högskolan 2013/14.

162

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

Figur 5.8 Inresande studenter för första gången i svensk högskoleutbildning läsåren 2004/05–2013/14

35 000

Utbytesstudenter

Freemover-studenter

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

Källa: Universitetskanslerämbetet och SCB (2014).

De uppgifter som redovisats ovan avviker något från statistiken över uppehållsrätter och uppehållstillstånd för studier redovisade i avsnitt 5.2.1. Antalet inresande studenter från tredje land är något färre än antalet som beviljats uppehållstillstånd. År 2013 beviljades cirka 7 600 tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd för studier, att jämföra med 6 500 inresande studenter läsåret 2013/14 från de länderna. En viss avvikelse skulle dock kunna uppstå om inte alla som beviljas uppehållstillstånd fullföljer sina studieplaner i Sverige, vilket säkert förekommer.

För EU/EES-medborgare däremot överstiger antalet inresande betydligt antalet registrerade uppehållsrätter för studier. År 2013 registrerades cirka 5 000 beslut om beviljade uppehållsrätter till stu- denter (exklusive medborgare från Norden), vilket är hälften så många som antalet inresande studenter från dessa länder. Detta tyder också på att det tidigare fanns en påtaglig underregistrering av uppe- hållsrätter hos Migrationsverket.

163

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

5.2.5 Utbetalning av förmåner till immigrerande personer

De som invandrar till Sverige använder i relativt liten utsträckning de svenska sociala trygghetssystemen. Utredningen har beställt statistik från STATIV om förekomst av utbetalning av några för- måner från socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen för de grupper som redovisats ovan. I figur 5.9 redovisas andelen av alla som invandrade under perioden 2003–2012 (se figur 5.4) som mot- tog barnbidrag, bostadsbidrag respektive föräldrapenning året efter invandring.21 Vanligast är som förväntat utbetalning av barnbidrag, då allmänt barnbidrag lämnas för varje barn till och med det kvartal då barnet fyller 16 år.22

Figur 5.9 Utbetalning av socialförsäkringsförmåner till invandrade 16–64 år året efter invandring, fördelad efter förmån

18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%		Barnbidrag		Bostadsbidrag			Föräldrapenning
0%
2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013

Källa: SCB (STATIV).

Dessa uppgifter kan jämföras med motsvarande för hela Sveriges befolkning. År 2013 mottog drygt 1 046 000 föräldrar barnbidrag,

21 Andelen med utbetalning av dessa förmåner under invandringsåret är betydligt lägre, och varierar sannolikt beroende på när under året invandringen skedde. Därför redovisas i stället året efter invandring.

22 15 kap. 4 § socialförsäkringsbalken.

164

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

vilket motsvarar omkring 19 procent av de registrerade försäkrade 19– 64 år.23 Motsvarande uppgifter för föräldrapenning år 2013 är cirka 760 000 mottagare, vilket motsvarar cirka 14 procent av de registre- rade försäkrade 19–64 år.24 Motsvarande jämförelse för bostadsbidrag är inte möjligt att ta fram, då Försäkringskassans statistik för bostads- bidrag endast redovisas per hushåll.

Uppgift om utbetalning av förmåner till gränsarbetare i Sverige saknas i STATIV, då det registret baseras på folkbokförda i Sverige.

5.3 Rörlighetsmönster från Sverige

I det här avsnittet redovisas motsvarande uppgifter för personer som av olika skäl väljer att lämna Sverige. Rörligheten från Sverige består av flera olika grupper. I avsnittet studeras personer som flyttar från Sverige och avförs från folkbokföringen (utvandrar) respektive kvarstår som folkbokförda samt personer som bor i Sverige men arbetar eller studerar i andra länder. Avsnittet avslutas med statistik över utbetalning av vissa förmåner från Försäkringskassan och Pen- sionsmyndigheten till personer som bor eller arbetar i en annan EU/EES-stat.

5.3.1 Utvandring från Sverige

Ökad utvandring från Sverige

Antalet personer som årligen utvandrar från Sverige, det vill säga avförs från folkbokföringen, har sedan början på 2000-talet ökat från omkring 35 000 till drygt 50 000 personer per år (se figur 5.10). De länder som flest personer flyttar till är i fallande ordning Norge, Danmark, Storbritannien, USA, Finland och Tyskland. Ungefär hälften av all utvandring från Sverige år 2014 skedde till dessa sex länder. Några av de länder dit utvandringen i relativa termer ökat mest under den studerade perioden är Irak, Indien, Polen och Kina.

23 År 2013 utbetalades barnbidraget endast till en förälder, i normalfallet modern. När föräld- rar har gemensam vårdnad om ett barn lämnas barnbidrag sedan mars 2014 med hälften till vardera föräldern (16 kap. 5 § socialförsäkringsbalken), lag (2013:1018).

24 Försäkringskassan (2014). Socialförsäkringen i siffror 2014.

165

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.10 Utvandring från Sverige per år, fördelad efter utflyttningsland

60 000
		Norden		EU		Tredjeland			Totalt
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Källa: SCB (RTB).

Omkring hälften av alla som utvandrar från Sverige har svenskt med- borgarskap. Vidare är det något fler män än kvinnor som utvandrar. Åldersfördelningen skiljer sig dock något åt mellan kvinnor och män. Liksom bland personer som invandrar till Sverige är kvinnor överrepresenterade bland yngre än 30 år, medan män är överrepre- senterade bland äldre än 30 år. Kvinnor som flyttar från Sverige är med andra ord i genomsnitt yngre än män som gör detsamma.

Sammanlagt bodde omkring 240 000 svenska medborgare utom- lands år 2014 enligt uppgifter från Skatteverkets register. Den genomsnittlige utlandssvensken har bott på sin senaste utlandsadress i 8,5 år.25 Antalet svenska medborgare i arbetsför ålder bosatta i en annan EU/EFTA-stat var samma år cirka 112 000, enligt statistik från Eurostat. De stater med flest bosatta svenska medborgare i arbetsför ålder är Norge (32 000), Storbritannien (19 000), Spanien (11 000) samt Danmark och Tyskland (10 000 vardera).26

25SOM-institutet (2014). Registerstudie över svenska medborgare boende utomlands. Uppgifterna avser februari 2014.

26 Europeiska kommissionen (2015). 2015 Annual report on labour mobility, s. 80–81.

166

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

Många bosatta utomlands kvarstår som folkbokförda i Sverige

Den statistik som presenterats över utvandrade från Sverige täcker långt ifrån alla som lämnar Sverige. Personer som har för avsikt att bo utomlands under kortare tid än ett år kvarstår i den svenska folk- bokföringen och klassificeras därmed aldrig som utvandrade. Exem- pel på flyttformer som inte registreras är tillfällig arbetskraftsmigra- tion, säsongsboende och studenter. Hur många dessa rör sig om finns det inga exakta uppgifter om. SOM-institutet har baserat på register från SCB, Skatteverket, Eurostat och OECD uppskattat att omkring 450 000 personer födda i Sverige bodde utomlands år 2006.27 Över 200 000 Sverigefödda skulle därmed vara bosatta utomlands men folkbokförda i Sverige.

Andra uppskattningar som gjorts visar att det kan röra sig om fler än så. Enligt lobbygruppen Svenskar i Världen, SVIV, bor samman- lagt omkring 660 000 svenskar utomlands, inklusive utvandrade.28 Denna uppskattning baseras bland annat på uppgifter från Skatte- verket, Pensionsmyndigheten, CSN och Svenska ambassader runt- om i världen. Dokumentationen av deras tillvägagångssätt är inte tillräcklig för att kunna bedöma rimligheten i deras uppskattning. Men om uppskattningen vore riktig skulle det alltså innebära att över 400 000 svenskar skulle vara bosatta utomlands men folkbok- förda i Sverige.

5.3.2 Arbete utomlands

Gränsarbete i Norge och Danmark allt vanligare

En annan grupp som är av intresse för utredningen är de så kallade gränsarbetarna, som bor i Sverige men arbetar i någon annan med- lemsstat. Detta är dock en grupp som är svår att identifiera. SCB har tillgång till uppgifter för gränsarbete till våra grannländer Danmark och Norge, som redovisas i figur 5.11. Populationen är liksom tidigare personer som är folkbokförda i Sverige i slutet av respektive år.

27SOM-institutet (2012). Svenskar bosatta utomlands.

28 Svenskar i Världen (2015). Kartläggning av utlandssvenskar 2015.

167

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Figur 5.11 Antal personer bosatta i Sverige som arbetar i Danmark och Norge per år, fördelat efter arbetsland

35 000
	Danmark		Norge
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Källa: SCB (STATIV, Gränsregional statistik).

Arbetspendlingen till Danmark och Norge har ökat betydligt under den studerade perioden. Omkring 30 000 respektive 16 000 per- soner pendlade till Norge respektive Danmark under 2013, vilket är mer än dubbelt så många som tio år tidigare. Pendlingen till Danmark har dock de senaste åren en fallande trend.

Köns- och åldersfördelningen skiljer sig en del åt mellan dem som pendlar till Norge respektive Danmark. Män är över lag över- representerade i gruppen, och stod år 2013 för omkring 70 procent av pendlingen till Norge och 60 procent av pendlingen till Danmark. Nästan hälften av alla som pendlar till Norge är yngre än 30 år, och antalet personer i den åldersgruppen som pendlar till Norge är nästan fyra gånger så många som till Danmark. Även andelen äldre än 50 år är högre bland pendlarna till Norge. Här återfinns bland andra en del läkare. Omkring 7 av 10 som pendlar till Danmark är mellan 30 och 55 år.

168

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

Utsändning till annat land

I föregående avsnitt redovisades statistik över utstationerade arbets- tagare i Sverige utsända från annat land (se avsnitt 5.2.3). Någon sådan fullständig statistik för den omvända situationen att en arbetstagare bosatt i Sverige blir utsänd till ett annat land finns inte tillgänglig. Däremot finns uppgift om utsända arbetstagare från Sverige till en annan medlemsstat i EU genom Försäkringskassans registrering av A1-intygen, som kort beskrivs i föregående avsnitt. Under 2015 utfärdade Försäkringskassan A1-intyg till 4 144 arbets- tagare och 188 egenföretagare utsända till en annan medlemsstat, vilket är ungefär lika många som årligen under de två närmast före- gående åren.29 Det är alltså långt färre arbetstagare som utsänds inom EU från Sverige än till Sverige. Några av de vanligaste län- derna att utsändas till från Sverige är med viss variation mellan åren Norge, Frankrike, Spanien, Grekland och Italien.30

En annan grupp av intresse i det här sammanhanget är personer som utsänds av staten, framför allt från Utrikesdepartementet (UD), och biståndsorganisationer som Sida, samt deras medföl- jande familjemedlemmar. Dessa ingår inte i statistiken över utsända arbetstagare presenterad ovan, då särskilda utsändningsregler gäller för dessa (se vidare kapitel 21). Det finns ingen kontinuerlig sam- manställning över hur många dessa är, men vissa uppgifter finns tillgängliga hos UD. I januari 2016 var sammanlagt 573 personer utsända från Regeringskansliet, främst anställda vid svenska ambas- sader i utlandet, med 487 medföljande familjemedlemmar inklusive barn.31 Därutöver var ytterligare 89 personer utsända från svenska myndigheter, främst Försvarsmakten. Bland dessa ingår dock endast personal som är utsänd till någon av våra utlandsmyndigheter. I januari 2017 hade Sida 171 biståndsarbetare utsända med 110 med- följande makar.

29 Beslut med hänvisning till artikel 12.1 och 12.2 i förordning 883/2004 enligt statistik från Försäkringskassan.

30 Europeiska kommissionen (2014). Posting of workers – Report on A1 portable documents issued in 2012 and 2013.

31 Utsända biståndsarbetare ingår inte i dessa uppgifter.

169

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

Arbete i två eller flera medlemsstater

Försäkringskassan utfärdar inte bara A1-intyg vid utsändning, utan även när arbetstagare och egenföretagare behöver beslut om tillämplig lagstiftning vid arbete i två eller flera medlemsstater enligt artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (för- ordning 883/2004)32 (se vidare avsnitt 11.3.2). År 2015 utfärdade För- säkringskassan 7 402 sådana beslut till personer i Sverige verksamma i flera länder, varav 424 egenföretagare enligt artikel 13.2 och 13.3 i förordningen.

5.3.3 Studier utomlands

Det är nästan lika vanligt att svenska medborgare studerar utomlands som att utländska studenter kommer till Sverige för att studera. Under läsåret 2013/14 studerade cirka 29 000 svenska studenter utomlands (se figur 5.12), att jämföra med cirka 33 000 utländska studenter i Sverige.33 Till utresande studenter räknas de som deltar i ett utbytes- program som anordnas av svenska och utländska universitet och hög- skolor samt studenter som haft studiemedel från Centrala studie- stödsnämnden (CSN) för studier utomlands och som anordnat sina studier utomlands på egen hand.

32 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.

33 Tidigare redovisade siffror över inresande studenter avsåg inresande för första gången.

170

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

Figur 5.12	Utresande studenter i högskoleutbildning
	läsåren 2004/05–2013/14
35 000
		Utbytesstudenter				Freemover-studenter
30 000		Studenter på språkresor				Utresande totalt
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2004/05	2005/06	2006/07	2007/08	2008/09	2009/10	2010/11	2011/12	2012/13	2013/14
Källa: Universitetskanslerämbetet och SCB (2014).

Statistiken redovisad ovan avser, till skillnad från statistiken över inresande studenter, alla svenskar som befinner sig utomlands (bestånd) och inte antalet som reser utomlands för första gången (utflöde). Någon sådan statistik över rörligheten från Sverige finns tyvärr inte tillgänglig.

5.3.4 Utbetalning av förmåner till andra medlemsstater

Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten gör en del ut- betalningar till personer bosatta i utlandet. Det finns dock inte så mycket statistik över dessa utbetalningar. Framför allt Försäkrings- kassan har under utredningstiden haft svårt att få fram uppgifter om utlandsbetalningar, till följd av att det är information som inte lagras på ett sätt som gör det möjligt att ta fram statistik. Från Försäk- ringskassan kan därför endast registerbaserad statistik om utbetal- ning av sjuk- och aktivitetsersättning presenteras. Viss statistik över utbetalning av familjeförmåner till andra medlemsstater kan också

171

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

presenteras, baserat på en aktgranskning som Försäkringskassan genomfört.

De siffror om sjuk- och aktivitetsersättning som redovisas i figur 5.13 rör utbetalningar från Försäkringskassan till ett konto registrerat i ett annat land än Sverige. Aktivitetsersättning, som är en förmån som ges till personer yngre än 30 år med nedsatt arbets- förmåga som kan antas bestå i minst ett år eller som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat sin skolgång, kan antas stå för endast en liten del av dessa utbetalningar. Observera att det kan finnas mottagare som är bosatta utomlands men som har ett svenskt konto och därför inte finns med i den här statistiken.

Inkomstgrundand ålderspension betalas enligt nationell lagstift- ning ut till personer oavsett var de är bosatta. Det enda kravet är att den fortsatta rätten till förmånen finns. Garantipensionen, som är en bosättningsbaserad förmån, betalas endast ut till boende i Sverige men också till bosatta inom EU/EES och Schweiz enligt export- reglerna i förordning 883/2004 (se vidare kapitel 11). I figur 5.13 redovisas även statistik från Pensionsmyndigheten om dessa utlands- betalningar, som endast finns tillgänglig för några år.

Figur 5.13 Antal personer i utlandet som får utbetalning

av sjuk- och aktivitetsersättning respektive ålderspension

100 000	Sjuk- och aktivitetsersättning					Ålderspension
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

Källa: Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

172

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

I figuren syns en stadig ökning av utlandsbetalningar av ålders- pension, med nästan en fördubbling under den studerade perioden. De flesta utbetalningarna av ålderspension, omkring 80 procent under den studerade perioden, går till utländska medborgare med intjänade pensionsrätter från det svenska allmänna pensionssystemet. De vanligaste länderna som utbetalningar av ålderspension går till är Finland (38 procent år 2014), Tyskland (12 procent), Norge (8 pro- cent), Danmark (6 procent) samt Spanien och Grekland (3 procent vardera).

Utbetalningarna av sjuk- och aktivitetsersättning till utlandet har minskat sedan år 2008, vilket också går i linje med den allmänna utvecklingen av de förmånerna. Utbetalning av sjuk- och aktivitets- ersättning går främst till Finland (66 procent år 2014), Norge (14 procent), Danmark (5 procent), Grekland (3 procent) och Spanien (2 procent).

När det gäller utbetalningar av familjeförmåner till andra EU/EES- stater har Försäkringskassan uppskattat att drygt 17 000 personer fått någon familjeförmån utbetald till en annan medlemsstat under år 2016, till ett sammanlagt värde på cirka 350 miljoner kronor.34 De vanligaste länderna att utbetalning sker till är Danmark, Norge, Polen, Finland och Storbritannien. Dessa uppgifter kan jämföras med den senaste registerbaserade undersökningen från en rapport från Försäkringskassan från år 2007.35 Då ingick även utbetalning av föräldrapenning i statistiken, som då klassificerades som en familjeförmån (se vidare kapitel 23), och barnbidrag. Sammanlagt handlades 7 581 sådana exportärenden under 2006, med samman- lagt drygt 30 miljoner utbetalt. Hälften av det utbetalade beloppet avsåg föräldrapenning. Export av familjeförmåner verkar därmed också ha ökat under den studerade perioden, vilket sannolikt främst beror på en ökad rörlighet av arbetstagare inom EU.

34 Uppgifterna baseras på en aktgranskning av de ärenden där ett beslut om rätt till EU-familje- förmån har fattats under april år 2016. Helårsvärden har Försäkringskassan skattat med hjälp av statistik om pågående ärenden som har hämtats från handläggningssystemet Mälker.

35 Försäkringskassan (2007). Utbetalning av familjeförmåner 2006 med stöd av EG-lagstiftningen.

173

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

SOU 2017:05

5.4 Sammanfattning

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en total bild över rör- ligheten till och från Sverige. Baserat på de uppgifter som här pre- senterats kan det ändå konstateras att rörligheten till och från Sverige har ökat under den tioårsperiod som studerats. Det mesta tyder även på att fler av olika skäl kommer till Sverige än som lämnar Sverige. I tabell 5.1 redovisas en sammanfattning av de uppgifter om rörlighetsmönster som presenterats i detta kapitel.

Tabell 5.1	Sammanfattning rörlighetsmönster till och från Sverige
		Rörlighet till Sverige		Rörlighet från Sverige
			Förändring		Förändring
		Antal 2013	sedan 2005	Antal 2013	sedan 2005
Uppehållsrätt		21 000*	+	?
Uppehållstillstånd		96 000	+	-
Korttidsmigration		?		?
Registrerad migration		106 000	+	51 000	+
Registrerad migration
inom EU		29 000		14 000
Gränsarbetare		17 000	+	46 000*	+
Utsända av stat		700		?
Utstationerade
arbetstagare		38 000	?	?
Utsända inom EU		29 000	?	4 000	?
Studenter		33 000	+	29 000	+
Totalt		?	+	?	+

Anm. * Kännedom om undertäckning.

Vi vet att fler flyttar till Sverige och bosätter sig här än som flyttar från Sverige och avförs från folkbokföringen. Det gäller även om man skulle bortse från det stora antalet flyktinginvandrare och an- höriginvandrare till flyktingar som kommit till Sverige de senaste åren. Även vid avgränsning till flyttningar inom EU är rörligheten till Sverige större än från Sverige. Däremot vet vi inte hur många som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU, varken till eller från Sverige eller kortare/längre tid än tre månader. Det är en naturlig följd av den fria rörligheten inom EU.

174

SOU 2017:05

Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige

Vi vet också att många svenskar pendlar över våra gränser för arbete i Danmark och Norge, men hur många svenska medborgare som pendlar till övriga medlemsstater saknas uppgift om. Det är oavsett sannolikt fler som pendlar från Sverige än till Sverige.

Studenter är slutligen en grupp vi också har relativt god känne- dom om, då både utländska studenter i Sverige och svenska studen- ter utomlands registreras. Något fler studenter rör sig från Sverige än till Sverige, men innan läsåret 2011/12 då studieavgifter infördes i Sverige för många utländska studenter gällde det motsatta förhål- landet.

Oavsett hur väl det skulle gå att kartlägga respektive grupp i tabellen ovan är det inte möjligt att ge en heltäckande bild över rör- lighetsmönstren till och från Sverige. Dels väljer många som flyttar utomlands att kvarstå som folkbokförda i Sverige, dels kan vi inte ha full kännedom om personer som använder sin rätt till fri rörlighet inom EU. Det gäller i synnerhet efter borttagandet av Migrations- verkets registrering av EU-medborgare med uppehållsrätt i Sverige. Men även med en sådan registrering skulle det vara svårt att kart- lägga alla som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU.

175

6 Översikt – tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

De delar av det svenska sociala trygghetssystemet som ingår i utred- ningens uppdrag består av socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring samt hälso- och sjukvård. Detta kapitel innehåller en kortfattad be- skrivning av de svenska bestämmelserna med avseende på vad som krävs för att omfattas av försäkringsskydd eller för att få tillgång till dessa försäkringar samt hälso- och sjukvård, inklusive tandvård och läkemedel.

Socialförsäkringen är obligatorisk, vilket innebär att den täcker alla i befolkningen. Den omfattar ett drygt trettiotal förmåner och är uppdelad i tre försäkringsgrenar, nämligen bosättningsbaserade förmåner, arbetsbaserade förmåner samt övriga förmåner. För att vara försäkrad krävs att den enskilde uppfyller försäkringsvillkoren i form av bosättning, arbete eller andra omständigheter som anges i lagstiftningen samt gällande krav på försäkringstider. För att om- fattas av socialförsäkringsskyddet ska den försäkrade även uppfylla de andra villkor som gäller för respektive förmån, t.ex. de villkor som gäller för att en förmån ska betalas ut vid en utlandsvistelse1.

Unionsrätten inom Europeiska unionen (EU), avtal om Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som har ingåtts med andra stater kan med- föra begränsningar av de svenska bestämmelserna.2 Begränsningarna kan exempelvis gälla vem som omfattas av socialförsäkringsskyddet samt beräkning av förmåner och utbetalningar vid utlandsvistelser. De EU-rättsliga reglerna och internationella avtal (konventioner) m.m. redovisas utförligt i kapitel 11–13.

1 Dessa villkor anges i 5–7 kap. SFB.

2 2 kap. 5 § SFB.

177

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Arbetslöshetsförsäkringen är tudelad på så sätt att den består av en allmän grundförsäkring och en frivillig inkomstbortfallsförsäk- ring. För att omfattas av försäkringen vid inkomstbortfall krävs att den enskilde är medlem i en arbetslöshetskassa. Vid arbetslöshet kan en person under vissa förutsättningar i stället för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen få ersättning vid deltagande i arbets- marknadspolitiska program, bland annat aktivitetsstöd.

När det gäller hälso- och sjukvård ska varje landsting ska erbjuda sådan åt dem som är bosatta inom landstinget.

6.1 Socialförsäkringen

Den allmänna socialförsäkringen regleras i socialförsäkringsbalken (SFB). SFB innehåller bestämmelser om social trygghet genom sociala försäkringar samt andra ersättnings- och bidragssystem.3 Den är indelad i avdelningarna familjeförmåner, förmåner vid sjuk- dom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder, för- måner vid ålderdom, förmåner till efterlevande och bostadsstöd.

Förmånerna är indelade i bosättningsbaserade, arbetsbaserade och övriga förmåner.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar social- försäkringen, vilken finansieras genom bland annat socialavgifter och skatt. Det är dock Skatteverket som ansvarar för beskattning och frågor om debitering av socialavgifter på arbete som utförts i Sverige och för personer som omfattas av svensk social trygghet. Inom ramen för Skatteverkets ansvar finns även frågor om pen- sionsgrundande inkomst (PGI).

Med förmåner avses i SFB dagersättningar, livräntor, kostnads- ersättningar, bidrag samt andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt 4–7 kap.4

I SFB finns även vissa gemensamma bestämmelser för när ersätt- ning inte lämnas, begränsas till sitt belopp eller betalas ut till någon annan, sammanträffande av förmåner, återkrav, handläggning, be- handling av personuppgifter m.m.5 Av dessa bestämmelser framgår bland annat att för utbetalning av en förmån utomlands får det

3 1 kap. 1 § SFB.

4 2 kap. 11 § SFB.

5104–117 kap. SFB.

178

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

krävas bevis om rätten till förmånen består.6 Därutöver finns även administrativa bestämmelser om att personer i vissa situationer ska anmäla sig till Försäkringskassan. Det kan gälla en person som bosät- ter sig i Sverige och som inte är folkbokförd eller en person som arbetar här utan att vara bosatt i landet. Om en person ansöker om eller uppbär en förmån ska han eller hon också anmäla ändrade för- hållanden, som påverkar rätten till eller storleken av förmån.7 Unions- rätten inom EU eller avtal inom EES eller avtal om social trygghet eller andra avtal som har ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar av tillämpligheten av bestämmelserna i SFB.8

Socialförsäkringsskydd

Försäkrad är den som uppfyller kraven på bosättning, arbete eller andra omständigheter än dessa, samt gällande krav på försäkrings- tider. För att omfattas av det som i SFB benämns socialförsäkrings- skyddet ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för respektive förmån vilka anges i 5–7 kap SFB.9 Detta är ett generellt skydd, som inte ses som ett villkor för att omfattas av det svenska sociala trygghetssystemet. Det blir aktuellt vid migration och internationella förhållanden. Det finns inte mycket som pekar på att det skulle vara ett självständigt villkor för att omfattas och har inte heller med rätten till förmåner att göra. Att socialförsäkringsskyddet inte kopplar ihop rätten att omfattas10och rätten till förmåner11 talar också för att det i den svenska SFB görs en skillnad på att omfattas av försäkringen och frågorna om rätten till en förmån.

Det ska även noteras att alla de förmåner som behandlas i avdel- ningarna B–H inte faller inom sakområdet för förordning 883/2004.

Den som enligt förordning 883/2004 omfattas av lagstiftningen i en annan stat är inte försäkrad för sådana förmåner enligt SFB som motsvarar förmåner som avses i förordningen. En person som är lokalt anställd vid en svensk utlandsmyndighet är inte försäkrad

6 110 kap. 15 § SFB.

7 110 kap. 43–45 §§ SFB.

8 2 kap. 5 § SFB.

9 4 kap. 2 och 3 §§ SFB.

10 4 kap. 3 § SFB.

11 4 kap. 4 § SFB.

179

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

enligt SFB när det gäller den anställningen och ska inte anses som offentligt anställd vid tillämpningen av förordningen.12

Försäkrad i Sverige genom bosättning

En person som är bosatt i Sverige är försäkrad för bosättningsbase- rade förmåner. De bosättningsbaserade förmånerna regleras i av- delningarna B–G i SFB och utgörs bland annat av familjeförmåner, t.ex. barnbidrag och underhållsstöd, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada t.ex. sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantier- sättning samt förmåner vid funktionsnedsättningar, t.ex. assistans- ersättning och bilstöd.13

Vid tillämpningen av bestämmelserna i SFB ska, om inget annat särskilt anges, en person anses bosatt i Sverige om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet.14 Dessutom finns avvikande regler för vissa personkategorier som statsanställda, biståndsarbetare, stu- denter och familjemedlemmar.15

En person som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år ska anses vara bosatt här i landet. Det gäller dock inte om det finns synnerliga skäl som talar emot det.16

En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl att han eller hon ändå folkbokförs.17 En utlänning som enligt folkbokföringslagen inte ska folkbokföras ska inte heller anses vara bosatt här.18

En person som är bosatt i Sverige och lämnar landet ska fortfa- rande anses bosatt här i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.19

Bosättningsbaserade förmåner får inte lämnas till den som bo- sätter sig i Sverige men inte är folkbokförd här, för längre tid till-

12 4 kap. 5 och 5 a §§ SFB.

13 5 kap. 9 § SFB.

14 5 kap. 2 § SFB.

15 5 kap. 4–8 §§ SFB.

16 Gällande synnerliga skäl för att inte anses som bosatt i Sverige även om man antas vistas här längre än 1 år avses verkställighet av fängelsstraff och vistelser av medicinsk karaktär. Dessa personer exkluderas från svensk socialförsäkring. Se prop. 1998/99:119, s. 89.

17 4 § folkbokföringslagen (1991:481), FOL.

18 5 kap. 3 § andra stycket SFB, 4 § andra stycket FOL.

19 5 kap. 3 § tredje stycket SFB.

180

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

baka än tre månader före den månad när anmälan om bosättning gjordes till Försäkringskassan, eller när Försäkringskassan på annat sätt fick kännedom om bosättningen.20

Om en enskild behöver ha uppehållstillstånd i Sverige enligt ut- länningslagen (2005:716), UtlL, får bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då tillståndet började gälla, men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att till- ståndet beviljades.21 Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Förmåner får dock inte lämnas för tid då bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande22 m.fl. har lämnats, om förmånerna är av motsvarande karaktär.23 Enligt UtlL krävs att en utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader har uppehållstillstånd om han eller hon inte är medborgare i ett nordiskt land eller är EES-medborgare med uppe- hållsrätt.24

Om en försäkrad vistas i ett land som inte ingår i EU/EES eller Schweiz för en tid får förmåner som grundas på bosättning endast lämnas om utlandsvistelsen kan antas vara längst sex månader. Äldre- försörjningsstöd kan dock lämnas endast om utlandsvistelsen kan antas vara längst tre månader. Sjukpenning respektive rehabilierings- penning i särskilda fall får för tid då en försäkrad vistas utomlands lämnas endast om Försäkringskassan medger att den försäkrade reser till utlandet. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garanti- ersättning, garantipension, särskilt pensionstillägg, efterlevande- pension och garantipension till omställningspension kan lämnas så länge som bosättningen i Sverige består.25

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om dels i vilken utsträckning barn som är politiska flyktingar är försäkrade för underhållsstöd, även om de inte är bosatta i Sverige, dels när rätten till bosättningsbaserade förmåner har upphört med tillämpningen av bestämmelserna om bosättning eller utlandsvistelse och det skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen.26

20 5 kap. 11 § SFB.

21 Se även HFD målnr 3297-15 och 3298-15.

22 SFS 1994:137.

23 5 kap. 12 § SFB.

24 2 kap. 4–10 §§ UtlL.

25 5 kap. 13 och 14 §§ SFB.

26 5 kap. 17 § SFB.

181

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Försäkrad i Sverige genom arbete

En person som arbetar i Sverige är försäkrad för arbetsbaserade för- måner. De arbetsbaserade förmånerna regleras i avdelningarna B–F i SFB och utgörs bland annat av familjeförmåner, t.ex. föräldrapenning, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada i form av t.ex. sjukpenning och arbetsskadeersättning samt förmåner vid ålderdom, t.ex. inkomst- grundad ålderspension.27

Vid tillämpning av bestämmelserna i SFB avses med arbete i Sverige, om inget särskilt anges, förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Om en fysisk person som bedriver näringsverksamhet har sådant fast driftsställe i Sverige som avses i skattelagstiftningen28 ska verksamhet som hänför sig till driftstället anses bedriven här i landet.29 Det finns dock ingen definition av begreppet förvärvs- arbete i SFB.30

För arbetstagare gäller försäkringen för de arbetsbaserade för- månerna från och med den första dagen av anställningstiden. För andra gäller försäkringen från och med den dag då arbetet påbörjas.31 Den sistnämnda regeln avser egenföretagare.

Försäkringen upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid).32 Vad gäller inkomst- relaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning upphör försäkringen efter ett år.

Om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl upphör försäkringen tidigare än tre respektive tolv månader.33 Om en arbetsbaserad förmån lämnas när försäkringen ska upphöra fortsätter försäkringen dock att gälla under den tid som förmånen lämnas.34 Försäkringen fortsätter vidare att gälla efter efterskyddstiden så länge som reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad tid) är tillämpliga på personen.35

27 6 kap. 6 § SFB.

28 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229).

29 6 kap. 2 § SFB.

30 Se 6 kap. 2 § samt 2 kap. 11–16 §§ SFB.

31 6 kap. 8 § SFB.

32 6 kap. 8 § andra stycket SFB.

33 6 kap. 8 § andra stycket SFB.

34 6 kap. 9 § SFB.

35 6 kap. 10 § SFB och 26 kap. 11–16a §§ SFB.

182

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

Försäkringen för pensioner eller skadeersättning gäller när rät- ten till en förmån kan härledas från ett arbete i Sverige. Detsamma gäller försäkringen för föräldrapenning på grund- eller sjukpen- ningnivå. Försäkringen för pensioner gäller också när rätten till för- månen kan härledas från sådan ersättning som anges i 6 kap. 19 och

20 §§ SFB.36

För samtliga arbetsbaserade förmåner utom arbetsskadeersätt-

ning och förmåner till efterlevande gäller att de inte får lämnas för längre tid tillbaka än tre månader före den månad då Försäkrings- kassan fick kännedom om arbetet.37

För personer som behöver ha arbetstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan gäller att de inte har rätt till förmåner förrän sådant tillstånd har beviljats.38 Ersättning får lämnas tidigast från och med den dag då tillståndet började gälla, men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet be- viljades. Denna begränsning gäller dock inte arbetsskadeersättning eller efterlevandeförmåner för arbetsskadeförsäkringen.39

När en försäkrad vistas utomlands kan vissa förmåner lämnas endast om ersättningsfallet inträffar utomlands medan den försäkrade där utför sådant arbete som ska anses som arbete i Sverige, eller om Försäkringskassan medger att den försäkrade reser till utlandet. Det gäller t.ex. graviditetspenning, föräldrapenning och sjukpenning.40

Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning, arbets- skadeersättning samt förmåner vid ålderdom och till efterlevande lämnas för tid som en försäkrad vistas utomlands så länge som rät- ten till förmånen består.41 Detta gäller även föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå om barnet är bosatt i Sverige eller om Försäkringskassan medger det, när ett barn hämtas i samband med adoption.42

Beträffande förmåner till efterlevande ska det som anges om för- säkrad gälla den försäkrades efterlevande.43

36 6 kap. 11 § SFB, 6 kap. 6 § 6 och 8–11 §§ SFB och 6 kap. 6 § 2 SFB.

37 6 kap. 13 § SFB.

38 6 kap. 14 § SFB och UtlL.

39 6 kap. 14 § SFB.

40 6 kap. 15 § SFB.

41 6 kap. 16 § SFB.

42 6 kap. 15 och 16 §§ SFB.

43 6 kap. 17 § SFB.

183

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Personer som får förmåner enligt 6 kap. 19–20 §§ SFB är försäk- rade för inkomstgrundad ålderspension respektive inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning, inkomstgrundad ålderspen- sion och inkomstrelaterad efterlevandeförmån. Utöver detta finns särskilda bestämmelser om beräkning av pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring, studier och vård av småbarn.44 Den som genom- går utbildning som är förenad med särskild risk för arbetsskada är vidare försäkrad för arbetsskadeersättning samt efterlevandeförmåner för arbetsskadeförsäkringen.45

Särskilda personkategorier

Det finns undantag i SFB beträffande vissa särskilda personkate- gorier där socialförsäkringen bör ha en utstäckt giltighet. Det gäller bl.a. statsanställda, biståndsarbetare och utlandsstuderande samt deras familjemedlemmar. De anses under vissa förutsättningar som bosatta i Sverige trots att de vistas utomlands under längre tid än ett år.46 Vissa av dessa personkategoriers arbete ses som arbete i Sverige även om det inte fysiskt utförs här (sjömän och utsända). När det gäller biståndsarbetare är det en specialregel, som enbart gäller tillhörig- heten till försäkringen.47 Det finns inga bestämmelser om flyg- personal i SFB.

Statsanställda

När en annan stat som arbetsgivare sänder en person till Sverige för arbete för arbetsgivarens räkning ska den personen inte anses vara bosatt eller arbeta i landet.48 När det gäller statliga arbetsgivare som sänder ut arbetstagare anses de statligt anställda arbeta i den utsän- dande staten även om tiden kan antas bli längre än ett år.49 När det gäller personer som sänds ut av statliga arbetsgivare tillhör de den bosättningsbaserade och arbetsbaserade socialförsäkringen under

44 6 kap. 21 § SFB.

45 6 kap. 22 § SFB.

46 5 kap. 4–8 §§ SFB.

47 6 kap. 3–5 §§ SFB.

48 5 kap. 4 § och 6 kap. 4 § SFB.

49 I SFB används inte begreppet offentligt anställd, och av lagtexten framgår att det gäller enbart statligt anställda.

184

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

hela utlandsvistelsen oavsett utsändningslängd.50 Avseende förmå- ner vid utlandsvistelse gäller inte tidsbegränsningen som följer av 5 kap. 14 § första stycket SFB eller kravet på medgivande för stats- anställda och deras familjemedlemmar.51

Utsända

Enligt SFB kan arbete som en arbetstagare utför utomlands ses som arbete i Sverige under förutsättning att arbetsgivaren som sän- der ut arbetstagaren har verksamhet i Sverige och att arbetet antas vara längst ett år.52 Det kan nämnas att det inte spelar någon roll om arbetsgivaren är svensk eller utländsk, utan det handlar om att verksamheten ska ha fast driftställe i Sverige. Att utsändningstiden ”kan antas” vara längst ett år innebär dock inte att uppgifter som lämnats till Försäkringskassan om arbetets varaktighet inte utan vidare behöver tas för goda. Försäkringskassan har möjlighet att begära att personen på lämpligt sätt visar omständigheter som stöd- jer uppgifterna om arbetets varaktighet, exempelvis ett anställ- ningsavtal.53 Om den utsände uppfyller kriterierna bedöms det som arbete i Sverige och han eller hon omfattas av socialförsäkrings- skyddet. Om arbetet av någon anledning inte längre räknas som arbete i Sverige är personen inte längre försäkrad (för den arbets- baserade delen av försäkringen). Det är till exempel i situationer då man i stället omfattas av motsvarande försäkring i det andra landet eller att utsändningstiden blir förlängd.54

En medföljande familjemedlem till den som är utsänd från Sverige, utanför EU/EES, anses som bosatt i Sverige och omfattas den bosättningsbaserade försäkringen under ett års tid. Familje- medlemmarna tillhör i princip inte den arbetsbaserade försäkringen såvida de inte är yrkesaktiva. Det är endast när det gäller pensions- rätt för vård av småbarn som medföljande familjemedlem kan räk- nas inom den arbetsbaserade försäkringen.55

50 6 kap. 4 § tredje stycket SFB. Se även kapitel 18, 19 och 21.

51 5 kap. 15 § SFB.

52 6 kap. 4 § första stycket SFB.

53 6 kap. 4 § andra stycket SFB. Prop. 1998/99:119 s. 104.

54 6 kap. 8–11§§ samt 4 kap. 5 § SFB.

55 60 kap. 30 § SFB och 61 kap. 24 § SFB.

185

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Om det i stället är fråga om en arbetsgivare med verksamhet i utlandet, utan fast driftställe i Sverige, som sänder någon till Sverige för arbete som kan antas vara under som längst ett år ska det inte räknas som arbete i Sverige.56 Familjemedlemmar till utsända arbets- tagare i Sverige kommer troligen inte att folkbokföras57 och troligen inte att ses som bosatta enligt SFB och därmed varken omfattas av bosättningsbaserad eller arbetsbaserad socialförsäkring.

Diplomater m.fl.

En person som tillhör en annan stats beskickning eller karriärkonsulat eller dess betjäning ska anses bosatt i Sverige samt att arbete som utförs av en sådan person ska anses som arbete i Sverige endast om det är förenligt med bestämmelserna om immunitet och privilegier i de konventioner som anges i 2 och 3 §§ lagen om immunitet och privilegier i vissa fall.58 Detta gäller även en sådan persons privat- tjänare. En person som på grund av anknytning till en internationell organisation omfattas av bestämmelserna i 4 § samma lag ska anses vara bosatt i Sverige endast i den mån det är förenligt med vad som följer av tillämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen.59

Biståndsarbetare m.fl.

En i Sverige bosatt person som lämnar landet för arbete för arbets- givarens räkning ska fortfarande anses bosatt i Sverige om vistelsen kan antas vara längst fem år och personen är anställd av en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet eller ett svenskt trossamfund eller ett organ som är knutet till ett sådant samfund.60 I fråga om förmåner vid utlandsvistelse gäller inte den tidsbegräns- ning och kravet på medgivande för familjeförmåner enligt 5 kap. 9 § 1–4 SFB för biståndsarbetare och deras familjemedlemmar.61 För en biståndsarbetare m.fl., som till följd av utlandsarbete inte omfattas av

56 Prop. 1998/99:119 s. 103–105.

57 Om de avser att stanna kortare tid än ett år.

58 SFS 1976:661.

59 5 kap. 5 § och 6 kap. 5 § SFB.

60 5 kap. 6 § SFB.

61 5 kap. 15 § SFB.

186

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

den arbetsbaserade försäkringen och som efter utlandstjänstgöringens slut återvänder till Sverige, ska efterskyddstiden därutöver börja löpa först efter återkomsten, om tjänstgöringen varat längst fem år.62 För biståndsarbetare och deras familjemedlemmar finns vidare bestäm- melser om vilande SGI. Enligt dessa gäller att deras SGI ska vid åter- komsten till Sverige motsvara lägst det belopp som utgjorde deras SGI omedelbart före utresan.63 Det finns även särskilda bestämmelser för beräkning av 240-dagarsvillkoret inom föräldraförsäkringen. Enligt bestämmelserna ska tiden för utlandsvistelse bortses vid bedömningen av om detta villkor är uppfyllt.64

Sjömän

Arbete som sjöman på ett svenskt handelsfartyg ska anses som arbete i Sverige oavsett var i världen som arbetet utförs. Det är i linje med flaggstatsprincipen. Detsamma gäller om arbetet utförs i anställ- ning på utländskt handelsfartyg som en svensk redare hyr i huvudsak obemannat (så kallad bareboat charter), om anställningen sker hos redaren eller hos någon arbetsgivare som redaren har anlitat. Det- samma gäller också anställning hos ägaren till ett svensk handels- fartyg eller hos någon arbetsgivare som har anlitats av ägaren, om fartyget hyrs ut till en utländsk redare i huvudsak. Med sjöman avses den som enligt 3 § sjömanslagen ska anses som sjöman.65

Sjömän som är bosatta i Sverige men som inte arbetar på ett ”svenskflaggat” fartyg anses inte arbeta i Sverige och har följakt- ligen bara rätt till förmåner som grundas på bosättning. I 2006 års sjöarbetskonvention anges att varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att ge sjömännen ett kompletterande socialförsäkringsskydd, inom områdena för hälso- och sjukvård, familjeförmåner, förmåner vid sjukdom, arbetslöshet, ålderdom, arbetsskada och moderskap, samt förmåner vid invaliditet och till efterlevande. För att uppfylla sjöarbetskonventionen ska alla sjömän som är bosatta på en med- lemsstats territorium ha ett socialförsäkringsskydd som inte är mindre förmånligt än det som landbaserad personal i det landet har.

62 6 kap. 12 § SFB.

63 26 kap. 24 § SFB.

64 12 kap. 38 § SFB.

65 6 kap. 3 § SFB.

187

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Utifrån denna konvention ska sjömän ha rätt till svenska förmåner som grundas på arbete. Med anledning av sjöarbetskonventionen så finns det i förarbetena ett förslag till ett nytt andra stycke i 6 kap. 3 § SFB om att även arbete på handelsfartyg från tredje land anses som arbete i Sverige.66

Utlandsstuderande

En i Sverige bosatt person och dennes medföljande familjemedlemmar som lämnar landet för att studera i ett annat land ska fortfarande anses bosatt här så länge han eller hon genomgår en studiestödsberättigad utbildning eller har utbildningsbidrag för doktorander.67 Det finns dock inget krav på att de uppbär studiemedel. Studenter som studerar på distans utanför EU/EES omfattas inte av bestämmelsen.68

I fråga om förmåner vid utlandsvistelse gäller inte den tids- begränsning och kravet på medgivande för familjeförmåner enligt 5 kap. 9 § 1–4 SFB för studenter och deras familjemedlemmar.69 Utländska studenter som kommer till Sverige enbart för att studera och har sin väsentliga anknytning till annat land kan inte anses som bosatta i Sverige. Utländska doktorander med svenskt utbildnings- bidrag ska dock anses som bosatta här och de omfattas därför av svensk bosättningsbaserad socialförsäkring.70

Familjemedlemmar

Det som föreskrivs om bosättningsbaserade förmåner till personer som avses i 5 kap. 4–7 §§ SFB, det vill säga statligt anställda, diplo- mater och biståndsarbetare med flera gäller även medföljande make samt barn som inte fyllt 18 år. Med make likställs den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de tidi- gare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn.71

66 Prop. 2011/12:35.

67 5 kap. 7 och 8 §§ SFB. Jfr RÅ 2008 ref. 9. Det var inte bara en fortsatt tillhörighet utan en uppkommen tillhörighet för sonen som föddes i Thailand.

68 Se exempelvis Förvaltningsrätten i Umeås domar, målnr. 339-13 och 381-13.

69 5 kap. 15 § SFB.

70 5 kap. 7 § SFB.

71 5 kap. 8 § SFB.

188

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

Övriga förmåner

Som övriga förmåner räknas statligt personskadeskydd, krigsskade- ersättning till sjömän och smittbärarersättning. För dessa förmåner finns särskilda bestämmelser i SFB gällande personkretsen och för- säkringstider.72

6.2 Hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel

I Sverige regleras tillgång till vård främst genom hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763), HSL73, lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., (läkemedelsförmånslagen), tandvårdslagen (1985:125), TvL, samt patientlagen (2014:821). I SFB regleras förmåner vid sjukdom och arbetsskador samt andra vårdrelaterade stöd och bidrag. Detta omfattar bland annat viss ersättning för tandvård (tandvårdsstöd). Det finns även vissa särskilda bestämmelser om tillgång till vård i Sverige för asylsökande och personer utan nödvändiga tillstånd (lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera samt lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd). I gränsöverskridan- de situationer kan en person även få tillgång till vård med stöd avtal (konventioner) som Sverige har ingått med andra länder, eller med stöd av förordningarna 883/2004 och 987/2009. Ersättning för kostnad av vård i annan unionsstat regleras i lagen (2015:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EU/EES (ersättningslagen). Gränsöverskridande vård redogörs närmare för i kapitel 14 och 25.

Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt före- bygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Till hälso- och sjukvården hör även sjuktransporter samt att ta hand om avlidna.74 Med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och behandla

72 7 kap. 1–10 §§ SFB.

73 Regeringen har lagt fram en ny proposition (prop. 2016/17:43) om en ny hälso- och sjuk- vårdslag som föreslås träda i kraft den 1 april 2017. Den nya lagen syftar till att göra regel- verket mer överskådligt, tydligare och mer lättillgängligt samt mer i enlighet med intentio- nen om en målinriktad ramlag.

74 1 § HSL.

189

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

sjukdomar och skador i munhålan.75 Målet är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.76

Sverige har ett hälso- och sjukvårdssystem där ansvaret för att finansiera och tillhandahålla vården i huvudsak är decentraliserat till 20 landsting77 samt 290 kommuner. Utformningen av regelverk, föreskrifter och övergripande mål såväl som uppföljning av tillämp- ning och utvärdering av hälso- och sjukvården samt tandvården är ett nationellt ansvar. Denna verksamhet är bland annat förlagd till myndigheter som Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Inspektionen för vård och omsorg, Läkemedelsverket, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Social- styrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Statens be- redning för medicinsk och social utvärdering.

Den hälso- och sjukvård som landstingen är huvudmän för om- fattar öppen och sluten vård såväl som sjuktransporter, sjukresor och hjälpmedel. Landstingen kan vidare överlåta skyldigheten att erbjuda hemsjukvård till kommunerna. Kommunal hemsjukvård har nu införts i stort sett i hela landet. Kommunerna har ett visst hälso- och sjukvårdsansvar som är nära kopplat till beslut enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Kommunernas ansvar omfattar äldre personer som bor på särskilda boenden och personer som på grund av funktions- hinder behöver en bostad med särskild service. Vidare omfattas de som genom beslut av kommunen bor i en sådan boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 SoL, det vill säga enskild verksamhet som motsvarar de boenden som nämns i 5 kap. SoL. Kommunerna ska även enligt HSL erbjuda en god hälso- och sjukvård till de som vistas i dagverksamhet.78 I den utsträckning kommunen har ansvaret för hälso- och sjukvården har den också en skyldighet att i samband med sådan vård erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för

75 1 § TvL.

76 2 § HSL och 2 §TvL.

77 Nio landsting har ett utökat ansvar för regional utveckling och har därmed rätt att kalla sig regioner, även om de formellt är landsting. Dessa landsting är Gävleborg, Halland, Jämtland, Jönköping, Kronoberg, Skåne, Västra Götaland, Örebro och Östergötland. Gotland är kom- mun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har också rätt att kalla sig region (Lag 2010:630 om regionalt utvecklingsansvar i vissa län).

78 3 kap. 6 § socialtjänstlagen och 9 kap. § 10 LSS enligt prop. 1992/93:159.

190

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

personer med funktionsnedsättning.79 Kommunen har också ett visst ansvar för att tillhandahålla förbrukningsartiklar.

Hälso- och sjukvård samt tandvård är förmåner baserad på bosätt- ning i Sverige. Bosättningsbegreppet sammanfaller med det i FOL.80 Kommunens ansvar enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade gäller i princip gentemot dem som är bosatta i kom- munen.81 Vid bedömningen av var en person ska anses bosatt kan led- ning enligt förarbetena hämtas från bestämmelserna i FOL om rätt folkbokföringsort. Det förutsätts att en bosättningskommun finns i Sverige.82 Enligt socialtjänstlagen är det ytterst vistelsekommunen som ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild.

Vissa särskilda bestämmelser om tillgång till vård i Sverige

– asylsökande och personer utan nödvändiga tillstånd

Asylsökande m.fl.

Landstingen ska bland annat erbjuda vård som inte kan anstå till personer över 18 år som omfattas av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Personer som inte har fyllt 18 år ska erbjudas vård i samma omfattning som dem som är bosatta inom landstinget.

Personer utan nödvändiga tillstånd

För personer som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd eller för de som håller sig undan verkställande av beslut om avvisning eller utvisning finns viss tillgång till hälso- och sjukvård. Detta reglas i lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd. Personer utan tillstånd som är under 18 år ska erbjudas vård i samma omfattning som er- bjuds dem som är bosatta inom landstinget. För personer som är över 18 år ska landstingen bland annat erbjuda vård som inte kan anstå. Landstingen får erbjuda vård utöver den som regleras i denna

79 18 § hälso- och sjukvårdslagen.

80 Prop. 1981/82:97, s. 115, SOU 1993:115, s. 250.

81 16 § Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

82 16 a § Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

191

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

lag. Kostnaderna för denna vård och läkemedel som skrivs ut i samband med vården är subventionerade enligt bestämmelserna i förordning (2013:412) om vårdavgifter m.m. för utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Av förarbetena framgår att det inte är uteslutet att förordningen om vårdavgifter m.m. för utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd i enstaka fall kan tillämpas även på unionsmed- borgare som vistas i Sverige utan tillstånd.83 Det gäller de unions- medborgare som vistats i landet mer än tre månader och saknar uppe- hållsrätt eller uppehållstillstånd och därmed vistas i landet utan stöd av myndighetsbeslut eller författning. Statskontorets rapport om vård till ”papperslösa”, som publicerades i april 2016, konstaterar att lands- tingen gör olika tolkningar av vilken skyldighet de har att erbjuda denna grupp subventionerad vård. Vissa landsting erbjuder unions- medborgare utan uppehållsrätt subventionerad vård, medan andra tar ut en avgift för hela vårdkostnaden.84 Det finns i dag inte någon när- mare vägledning till hur förarbetena ska tolkas. Enligt den ansvariga myndigheten, Socialstyrelsen, finns inte tillräckliga underlag, i form av beskrivningar i lagens förarbeten eller rättsliga avgöranden, för att det ska vara möjligt att ta fram en vägledning. Tillgång till subven- tionerad vård för denna grupp får därför avgöras från fall till fall.

Omedelbar vård

Personer som vistas inom landstinget utan att vara bosatta där och som behöver omedelbar vård, ska erbjudas sådan vård av landstinget.85

6.3 Arbetslöshetsförsäkringen

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen regleras genom lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Arbetslöshetsförsäkringen admini- streras av 28 arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsför-

83 Prop. 2012/13:109, s. 41.

84 Statskontoret (2016). Vård till papperslösa: Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd. Rapport 2016:11.

85 4 § HSL samt 6 § TvL.

192

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

säkringen (IAF) utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och gör uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen.86

Lagen om arbetslöshetsförsäkring

Villkoren för ersättning vid arbetslöshet regleras i ALF. Arbetslös- hetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare.87

Rätt till ersättning har endast personer som i Sverige uppfyller ersättningsvillkoren enligt ALF, om inte något annat följer av EU- 883/2004. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om att vissa arbeten utförda utom- lands ska jämställas med arbete i Sverige. Om regeringen har träffat en överenskommelse med någon annan stat om andra villkor för rätt att få ersättning än som föreskrivs i denna lag, ska arbetslös- kassan tillämpa dessa villkor. 88

Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning enligt grundförsäkringen, det så kallade grundbeloppet, lämnas till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller är medlem i en arbetslöshetskassa men inte uppfyller de villkor som gäller för rätt till en inkomstrelaterad ersätt- ning. Grundbeloppet lämnas tidigast den dag den arbetslöse fyller 20 år. Inkomstrelaterad ersättning lämnas till den som varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader, under förutsättning att medlemmen efter det senaste inträdet i kassan uppfyllt arbets- villkoret enligt 12–14 §§ ALF (medlemsvillkoret).89

Allmänna villkoren för rätt till ersättning

Rätt till ersättning vid arbetslöshet har en sökande som är arbetsför och oförhindrad att till viss del åta sig arbete för en arbetsgivares räkning. Personen ska även vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbets- marknadens förfogande.90

86 89 § LAK.

87 1 § ALF.

88 3 § ALF

89 4 och 7 §§ ALF.

90 9 och 9 a §§ ALF.

193

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

Ersättning lämnas inte om den sökande deltar i utbildning, är permitterad eller tjänstledig utan lön, har rätt till etableringsersätt- ning eller deltar i korttidsarbete som berättigar arbetsgivaren till preliminärt stöd enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttids- arbete. Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas inte till per- soner som under viss tid har uteslutets från medlemskap på grund av medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter. En sökande som avvisar en anvisning till jobb- garantin för ungdomar har inte rätt till ersättning.91

Arbetsvillkoret

Rätt till ersättning till ersättning har en sökande som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde har förvärvs- arbetat ett visst antal timmar under en viss bestämd period. Som tid med förvärvsarbete anses även tid när den sökande haft semester, i vissa situationer varit ledig med lön eller på grund av anställningens upphörande fått avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön. Om det behövs för att uppfylla arbetsvillkoret kan viss tid när den sökande fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsäkringsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt SFB jämställas med förvärvsarbete. För att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning ska den sökande därutöver ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan.92

Medlemsvillkoret

För att kunna få inkomstrelaterad ersättning krävs att medlems- villkoret är uppfyllt. Med det avses att den sökande ska ha varit med- lem i en arbetslöshetskassa under minst 12 månader innan arbets- lösheten. Därutöver att arbetsvillkoret ska ha uppfyllts efter inträdet i arbetslöshetskassan.93

Medlemsvillkoret syftar till att förebygga att inträde i en arbets- löshetskassa sker först i anslutning till att arbetslöshet uppkommer.

91 10 och 11 §§ ALF.

9212–18 §§ ALF.

93 7 § ALF.

194

SOU 2017:05

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

Enligt regeringen kan ett alltför generöst medlemsvillkor förändra sammansättningen mellan antalet arbetslösa respektive sysselsatta medlemmar i en arbetslöshetskassa.94 Det är således viktigt, till exem- pel för att säkerställa finansieringen av försäkringen, att även personer som inte är arbetslösa har anledning att betala in till försäkringen.

Ersättningen

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen lämnas i form av dagpen- ning. Ersättningens storlek baseras på den så kallade normalarbets- tiden, som utgör den genomsnittliga arbetstiden under ramtiden. Normalt sett är det den genomsnittliga arbetstiden per vecka. Det maximala grundbeloppet är i dag 365 kronor per dag.95,96 Den in- komstrelaterade ersättningen är maximalt 910 kronor per dag.97 Er- sättning kan som längst ges i 300 dagar (ersättningsperiod), alterna- tivt 450 dagar om den sökande har barn under 18 år.98 Ersättning ges i maximalt fem dagar per vecka.

Arbetslöshetskassor

Arbetslöshetsförsäkringen administreras av arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassorna är föreningar som ska registreras hos IAF för att få verka samt att verksamheten ska omfatta ett visst verksamhets- område. Med det avses en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana.99 Verksamhetsområdet, om arbetslöshetskassan är avsedd för anställda eller företagare, den ort styrelsen ska ha sitt säte m.m. ska framgå av arbetslöshetens stadgar.100 Något villkor om verksamhetsområde finns dock inte för den kompletterande arbets- löshetskassan, ALFA-kassan. När det gäller grundförsäkringen om- fattar kassans verksamhet arbetslösa som inte är medlemmar i någon

94 Se prop. 2008/09:127, s. 21–22.

95 Om personens normalarbetstid var 40 timmar i veckan blir grundbeloppet 365 kronor per dag. Om personen arbetade halvtid med en normalarbetstid om 20 timmar i veckan blir grund- beloppet 160 kronor per dag.

96 Regeringen föreslog i sin vårproposition 2014/2015:100 att höja grundbeloppet i arbets- löshetsförsäkringen från 320 till 365 kronor per dag.

97 4 § förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo).

98 22 § ALF.

99 1 och 7 §§ LAK.

100 5 § LAK.

195

Översikt - tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen

SOU 2017:05

arbetslöshetskassa. När det gäller den frivilliga inkomstbortfallsför- säkringen omfattar verksamheten dem som är anslutna till den kompletterande kassan.101

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har personer som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar, och där arbetet sker inom arbets- löshetskassans verksamhetsområde. En person som inte arbetar vid ansökningstillfället har ändå rätt att bli medlem om dessa villkor var uppfyllda när personen senast arbetade. En person som har fyllt 64 år har inte rätt att bli medlem.102

Arbetsmarknadspolitiska program

De arbetsmarknadspolitiska programmen regleras i förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin (JOB) och förordning (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar (UGA). Programmen syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete.103 Arbetsförmedlingen beslutar om vilka som ska anvisas till ett pro- gram.104 Arbetsförmedlingen kan även återkalla en anvisning om bland annat den som anvisats inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet eller som missköter sig.105

Den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få eko- nomiskt stöd i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning från Försäkringskassan enligt förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning är inte att anse som ersätt- ningar från arbetslöshetsförsäkringen, men samordnas delvis med arbetslöshetsförsäkringen. Exempelvis jämställs dagar med aktivitets- stöd med dagar med arbetslöshetsersättning när det gäller antalet förbrukade dagar och ersättningsperiodens längd.106

101 85 och 87 §§ LAK.

102 34 § LAK.

103 1 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.

104 5 § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

105 37 § förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

106 22 § ALF.

196

7 Finansiering av den sociala tryggheten

I detta kapitel beskrivs svensk rätt i korthet avseende de sociala trygghetssystemens finansiering. Kapitlet innehåller även en kort beskrivning av unionsrätten (EU-rätten) med avseende på samord- ningen av socialavgifterna samt Skatteverkets tillämpning.

Finansieringen när det gäller socialförsäkringssystemet och arbets- löshetsförsäkringen består till stor del av socialavgifter varför huvud- fokus i beskrivningen kommer att ligga på regleringen av dessa avgif- ter. Hälso- och sjukvårdssystemet finansieras i huvudsak av skatter och statsbidrag.

När det gäller socialförsäkringsförmånerna utgjorde, enligt För- säkringskassans statistik, inkomster från socialavgifterna knappt 117 miljarder kronor år 2015 och inkomster från skatter drygt 91 mil- jarder, det vill säga cirka 78 procent av inkomsterna utgjordes av socialavgifter.1

7.1 Gällande svensk rätt

7.1.1 Socialavgifter

Bestämmelser om finansiering av systemen för social trygghet finns i socialavgiftslagen (SAL), lagen om allmän pensionsavgift2, lagen om statlig ålderspensionsavgift3 och lagen om fördelning av social- avgifter4.

1 Försäkringskassans publikation, Socialförsäkringen i siffror (2015), s. 24–25.

2 SFS 1994:1744.

3 SFS 1998:676.

4 SFS 2000:981.

197

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

Enligt SAL tas socialavgifter ut för att finansiera systemen för social trygghet.5 SAL innehåller bestämmelser om arbetsgivar- avgifter och egenavgifter.6

Arbetsgivaravgifterna respektive egenavgifterna består av sex olika delavgifter, vilka räknas upp i SAL.7 För vilka ändamål de olika delavgifterna ska användas framgår av lagen om fördelning av social- avgifter.8

Den inkomstgrundade ålderspensionen finansieras med social- avgifter från arbetsgivare, egenföretagare och enskilda förmåns- tagare. Det bidrag som den enskilde själv ska svara för kallas allmän pensionsavgift.9 Den hör också till socialavgifterna.10

Bestämmelser om förfarandet vid uttag av socialavgifterna finns i skatteförfarandelagen.11

Vissa socialförsäkringsförmåner finansieras dock inte med social- avgifter utan med skattemedel. Det är de bosättningsbaserade social- försäkringsförmånerna, t.ex. barnbidrag, bostadsbidrag och under- hållsstöd.

Avgiftspliktig ersättning

Socialavgifterna tas ut på ersättning för arbete som till sin natur är skattepliktig och som utges till personer som omfattas av svensk arbetsbaserad socialförsäkring. I de allra flesta fall inträder skyldig- heten att betala avgifter i och med att ersättning för arbete betalas ut.12 Det finns dock ersättningar för vilka arbetsgivaravgifter inte ska betalas, t.ex. skattefri ersättning enligt inkomstskattelagen (IL).13

Alla skattepliktiga förvärvsinkomster14 som grundar rätt till social- försäkringsförmåner ska i princip bli föremål för uttag av social-

5 1 kap. 1 § SAL.

6 1 kap. 2 § SAL.

7 2 kap 26 § och 3 kap. 13 § SAL.

8 SFS 2000:981.

9 59 kap. SFB.

10 Lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift och lagen (1998:676) om statlig ålderspen- sionsavgift.

11 SFS 2011:1244.

12 2 kap. 10 § SAL och Kommentaren till socialavgiftslagen, del 1, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

13 2 kap. 12–23 §§ SAL.

14 Av 1 kap. 5 § IL framgår att förvärvsinkomst är summan av överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet, minskat med allmänna avdrag. I princip är all annan inkomst än kapitalinkomst förvärvsinkomst.

198

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

avgifter.15 Om en inkomst inte har karaktär av förvärvsinkomst är den inte förmånsgrundande och någon skyldighet att betala socialavgifter föreligger inte.

Arbetsgivaravgifter betalas av den som ger ut ersättning för arbete medan egenavgifter främst betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, det vill säga enskilda näringsidkare och per- soner som är delägare i handelsbolag.16

Den allmänna pensionsavgiften betalas av fysiska personer både på inkomst av anställning och på inkomst av annat förvärvsarbete.17 På inkomst av annat förvärvsarbete tas pensionsavgiften ut vid sidan av egenavgifterna. Vissa förmåner t.ex. sjukpenning, föräldra- penning och arbetslöshetsersättning är pensionsgrundande.18

EU-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES -avtalet) eller avtal om social trygghet som ingåtts med andra stater kan begränsa skyldigheten att betala avgifter enligt SAL.19

Allmän löneavgift

Utöver arbetsgivar- och egenavgifter ska en allmän löneavgift betalas av arbetsgivare, enskilda och näringsidkare.20 Den allmänna löneav- giften debiteras av Skatteverket i samband med, och på samma under- lag som, socialavgifterna och omfattas av SAL:s tillämpningsområde.

Utländska arbetsgivare och enskilda näringsidkare m.fl. som saknar fast driftsställe i Sverige betalar dock inte allmän löneavgift.21

Arbete i Sverige

Med arbete i Sverige avses enligt både SAL och SFB förvärvsarbete som utförs rent fysiskt här i landet, oberoende av varaktigheten och av den förvärvsarbetandes medborgarskap eller bosättning.22

15 2 kap. 4 och 10 §§ SAL.

16 3 kap. 1, 3 och 4 §§ SAL och prop. 2014/15:50.

17 59 kap. SFB.

18 59 kap. 13 § SFB.

19 1 kap. 3 § SAL.

20 1 och 2 §§ lagen (1994:1920) om allmän löneavgift.

21 Prop. 2012/13:18 s. 18.

199

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

Med arbete i Sverige avses även i vissa fall förvärvsarbete som utförs utomlands.23 Det kan också vara så att ett förvärvsarbete som utförs i Sverige inte anses som arbete i Sverige, t.ex. avseende diplo- mater, utsända personer och sjömän.24 Om en arbetsgivare t.ex. har sänt ut en anställd till ett annat land under längst ett år räknas det som arbete i Sverige.25 Arbetsgivaren betalar då alla socialavgifter i Sverige och arbetstagaren är fortsatt försäkrad i Sverige.26 Någon särskild utsändningsregel för egenföretagare finns inte.

Arbete i utlandet

Arbete som inte är att anse som arbete i Sverige enligt SAL är att anse som arbete i utlandet.27

Även visst arbete som fysiskt utförs i Sverige jämställs med arbete i utlandet t.ex. om den anställde är utsänd av en utländsk arbetsgivare under tid som kan antas vara längst ett år.28 Diplomatisk personal vid utländsk beskickning i Sverige anses inte heller arbeta i Sverige.29

Svensk arbetsgivare

Den som betalar ut ersättning för arbete i Sverige ska betala arbets- givaravgifter (om mottagaren har A-skatt).30 Arbetsgivaravgifter betalas således både för svenska och utländska mottagare. Avgifts- skyldigheten i SAL är kopplad till reglerna om vem som är försäkrad för de arbetsbaserade förmånerna enligt 6 kap. SFB. Den är dock inte knuten till ett formellt anställningsförhållande utan skyldigheten upp- kommer till följd av att ersättning för arbete utges.31 Ersättningen

22 1 kap. 6 § SAL, 6 kap. 2 § SFB och 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229) och prop. 1998/99:119 s. 102 ff.

23 1 kap. 7 och 8 §§ SAL.

24 1 kap. 7–10 §§ SAL och 6 kap. 3 § SFB.

25 1 kap. 8 § SAL.

26 6 kap. 4 § första stycket SFB.

27 1 kap. 10 § SAL.

28 1 kap. 8 § SAL.

29 1 kap. 9 § SAL.

30 2 kap. 1 § och 4 §§ SAL.

31 2 kap. 1 § SAL.

200

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

måste dock vara skattepliktig enligt svensk lag för att vara avgifts- pliktig.32

Det finns dock undantag från avgiftsskyldigheten t.ex. när mot- tagaren ska omfattas av ett annat lands socialförsäkring i enlighet med EU-rätten eller enligt avtal med andra stater.33

Utländsk arbetsgivare

I SAL görs ingen skillnad mellan en svensk och utländsk arbets- givare, vilket innebär att även en utländsk arbetsgivare ska betala socialavgifter i Sverige om han betalar ut ersättning för arbete och har fast driftsställe i Sverige.34 En utländsk arbetsgivare som inte har fast driftsställe i Sverige ska dock inte betala allmän löneavgift eller särskild löneskatt på förvärvsinkomster eftersom skattskyldig- het inte föreligger i Sverige, se vidare kapitel 26).35 I inkomstskatte- lagen (IL) anges vad som är fast driftsställe.36

En utländsk arbetsgivare som inte har fast driftsställe i Sverige och en arbetstagare kan träffa avtal om att arbetstagaren själv ska betala arbetsgivaravgifter, i stället för arbetsgivaren.37

Särskilt om egenavgifter

Egenavgifter ska betalas i stället för arbetsgivaravgifter t.ex. när det föreligger ett överskott av aktiv näringsverksamhet som ses som arbete i Sverige eller när tillfälliga förvärvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet föreligger, exempelvis hobbyverksamhet.38

Egenavgifter betalas av fysiska personer på avgiftspliktig inkomst av dels arbete i Sverige, dels arbete i utlandet som är hänförligt till ett fast driftsställe i Sverige.39 Egenavgifter ska även betalas på avgifts- pliktig inkomst av annat arbete i utlandet än sådant som är hänförligt

32 För vilka ersättningar som är avgiftspliktiga se 2 kap. 1–11 §§ SAL.

33 2 kap. 4 § 2, 2 kap. 5–10 §§ SAL jfr 2 kap. 12–23 §§ och 3 kap. SAL.

34 2 kap. 4 § SAL.

35 Kommentar till socialavgiftslagen, del 1, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

36 2 kap. 29 § IL.

37 5 kap. 5 § och 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (SFL), 2 kap. 25 a § SAL samt artikel 109 i tillämpningsförordning 574/72 och artikel 21 i tillämpningsförordning 987/09.

38 3 kap. 2–8 §§SAL.

39 1 kap. 6 § andra stycket och 3 kap. 1 och 2 §§ SAL.

201

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

till ett fast driftsställe i Sverige, om den avgiftsskyldige när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004)40, EES-avtalet eller enligt andra avtal med andra stater.41

Egenavgifter betalas främst på inkomster som är hänförliga till inkomstslaget näringsverksamhet.42 I vissa fall ska dock egenavgif- ter betalas även på tjänsteinkomster.43

Underlaget för beräkning av egenavgifter är summan av de av- giftspliktiga nettoinkomsterna enligt beslut om slutlig skatt för den avgiftsskyldige.44

7.1.2 Fördelning av socialavgifterna

Arbetsgivar- och egenavgifterna består vardera av sex delavgifter.45 De är följande:

– Ålderspensionsavgift

– Efterlevandepensionsavgift

– Sjukförsäkringsavgift

– Föräldraförsäkringsavgift

– Arbetsskadeavgift

– Arbetsmarknadsavgift.

För år 2016 är de sammanlagda arbetsgivaravgifterna 21,77 procent av avgiftsunderlaget (lönesumman). Även den allmänna löneavgif- ten, som för år 2016 är 9,65 procent, brukar dock medräknas i den totala procentsatsen för arbetsgivare med fast driftsställe i Sverige, vilket innebär att det totala avgiftsuttaget uppgår till 31,42 procent av avgiftsunderlaget.

40 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.

41 3 kap. 1 och 2 §§ SAL.

42 3 kap. 3 § SAL.

43 3 kap. 4–8 §§ SAL.

44 3 kap. 12 § första stycket SAL.

45 2 kap. 26 § SAL.

202

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

I SAL anges vilka ersättningar som ska ingå i underlaget för avgifterna.46

Vad de olika socialavgifterna ska finansiera framgår av lagen om fördelning av socialavgifter.47 Sjukförsäkringsavgifterna finansierar kostnader för ett antal socialförsäkringsförmåner bl.a. graviditetspen- ning48, sjukpenning, ersättning för merkostnader för resor49, rehabili- teringspenning och andra ersättningar50, inkomstrelaterad sjukersätt- ning, inkomstrelaterad aktivitetsersättning51. Sjukförsäkringsavgifter finansierar också centrala studiestödsnämndens kostnader med anledning av att studielån som avser en sjukperiod inte behöver åter- betalas enligt studiestödslagen52, kostnader för närståendepenning53, och sådana statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen om statlig ålderspensionsavgift54 som betalas för t.ex. sjukpenning och sjuk- ersättning.

Föräldraförsäkringsavgifter finansierar föräldrapenningförmåner55, kostnader för administration av föräldrapenningförmåner, och sådana statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen om statlig ålderspensions- avgift som betalas för föräldrapenningsförmåner.

När det gäller ålderspensionsavgifter förs den andel av influtna ålderspensionsavgifter som beräknas utgöra avgifter för inkomster som överstiger 8,07 gånger det för året gällande inkomstbasbelop- pet enligt 58 kap. 26 och 27 §§ SFB till staten.56

Efterlevandepensionsavgifter finansierar inkomstgrundad efter- levandepension och änkepension enligt SFB och kostnader för administration av dessa pensioner.

Arbetsmarknadsavgifterna finansierar arbetslöshetsersättning, och kostnader för tillsyn av utbetalning av sådan ersättning, aktivitets- stöd, kostnader enligt lönegarantilagen57 och sådana statliga ålders-

46 2 kap. 10–11 §§ SAL.

47 SFS 2000:981.

48 3 § 1 lagen om fördelning av socialavgifter och 10 kap. SFB.

49 3 § lagen om fördelning av socialavgifter och 27 kap. SFB.

50 3 § lagen om fördelning av socialavgifter och 31 kap. SFB.

51 3 § lagen om fördelning av socialavgifter och 34 kap SFB.

52 4 § lagen om fördelning av socialavgifter.

53 4 § lagen om fördelning av socialavgifter och 47 kap. SFB.

54 SFS 1998:676.

55 5 § lagen om fördelning av socialavgifter och 12 kap. SFB.

56 6 § lagen om fördelning av socialavgifter.

57 SFS 1992:497.

203

Finansiering av den sociala tryggheten SOU 2017:05

pensionsavgifter enligt lagen om statlig ålderspensionsavgift som betalas på dessa ersättningar.

Arbetsskadeavgifter finansierar ersättningar från arbetsskadeför- säkringen58, kostnader för administration av ersättningar från arbets- skadeförsäkringen, och statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen om statlig ålderspensionsavgift som betalas på dessa ersättningar.

Influtna arbetsgivaravgifter fördelas mellan avgiftsändamålen en- ligt beslut om arbetsgivaravgifter.59 Avdrag som görs enligt 2 kap. 31 § SAL samt avdrag som görs enligt 5 § lagen om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen60 enligt lagen om allmän löneavgift61 och SAL avser i första hand arbetsmarknadsavgiften samt därefter i angiven ordning sjukförsäkringsavgiften, föräldraförsäkringsavgif- ten, arbetsskadeavgiften och efterlevandepensionsavgiften.

Försäkringskassan verkställer fördelningen av de olika delavgif- terna.62

7.1.3 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras i huvudsak av socialavgifterna (arbetsmarknadsavgiften) och av en finansieringsavgift som arbets- löshetskassorna betalar in till staten.63

Arbetsmarknadsavgiften betalas av anställda och egenföretagare genom socialavgifterna och är 2,64 procent av de totala socialavgif- terna för år 2016, se ovan. Finansieringsavgiften är en avgift som baseras på den genomsnittliga utbetalade dagpenningen för de olika arbetslöshetskassorna. För att täcka den kostnaden, och kostnader för administration, tar arbetslöshetskassorna ut medlemsavgifter av sina medlemmar.

58 10 § lagen om fördelning av socialavgifter, 40–42 kap. samt 87 och 88 kap. SFB.

59 53 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) och 11 § lagen om fördelning av socialavgifter.

60 SFS 2001:1170.

61 SFS1994:1920.

62 1 § förordningen (1984:1127) med bemyndigande för Försäkringskassan att verkställa fördelning av arbetsgivaravgifter mellan olika avgiftsändamål och 11 § lagen om fördelning av socialavgifter.

63 2 kap. 10, 11 och 26 §§ SAL samt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (LAK).

204

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

7.1.4 Finansiering av hälso- och sjukvården

Den svenska hälso- och sjukvården finansieras i huvudsak av skatte- medel och statsbidrag. Den gränsöverskridande hälso- och sjukvården finansieras genom staten om det grundas på samordningsbestäm- melserna eller på avtal mellan staterna. För hälso- och sjukvård som lämnas med stöd av ersättningslagen har landstingen ett kostnads- ansvar, landstingen kompenseras dock i enlighet med finansierings- principen.64

Landstingen bekostar ersättningen för viss hälso- och sjukvård, tandvård samt vissa produkter, som till exempel läkemedel, i samband med vård i annan EU/EES-stat. Detta gäller ersättningar som betalats ut till personer som vid tiden för den vård ersättningen avser var bosatta inom landstinget eller var kvarskrivna i landstinget enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistades där. Enligt ersättningslagen ska kommunerna ansvara för ersättningen för hjälp- medel som tillhandahållits utomlands om kommunen skulle ha haft kostnadsansvar för motsvarande hjälpmedel i Sverige. Kommunerna ska dock i likhet med landstingen kompenseras för detta kostnads- ansvar i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen.65 Staten ansvarar även för kostnaderna för tandvård som hade berättigats till stöd, enligt lagen om statligt tandvårdsstöd, om den hade tillhanda- hållits i Sverige, samt har kostnadsansvaret för den utlandsvård som ges till sådana personer som inte är folkbokförda eller kvarskrivna i Sverige, men som ändå ingår i personkretsen. Vidare omfattar statens kostnadsansvar de bilaterala avtalen och andra avtal med andra länder som omfattar hälso- och sjukvård.

7.2 Socialavgifter inom EU

Inom EU finns så som tidigare beskrivits gemensamma regler för samordning av medlemsstaternas system för social trygghet.

EU:s förordningar är överordnade svensk rätt och gäller även före de konventioner om social trygghet som Sverige har slutit med andra

64 Prop. 1994/95:88.

65 Prop. 2012/13:150, s. 84.

205

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

medlemsstater.66 Reglerna är dock inte tillämpliga på arbete som ut- förs utanför medlemsstaterna och inte på anställda eller egenföre- tagare som är bosatta i länder som inte är medlemsstater.67

När personer rör sig mellan medlemsstaterna inom EU/EES- länderna och Schweiz är det förordning 883/2004 som avgör i vilken medlemsstat som socialavgifter ska betalas. Förenklat kan sägas att EU-rätten pekar ut vilket lands lagstiftning som ska tillämpas i det enskilda fallet och att socialavgifter bör betalas i det land där en person är försäkrad för social trygghet.68 Med andra ord blir den medlemsstaten behörig att bl.a. ta ut socialavgifter. Om det föreligger en skyldighet att betala socialavgifter bestäms därefter av med lems- statens nationella lagstiftning.

I förordning 883/2004, i jämförelse med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemed- lemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71), har avgifts- skyldigheten lyfts fram och tydliggjorts genom att regler om över- föring och indrivning av socialavgifter införts.69

En grundläggande princip i förordning 883/2004 är att alla de personer som omfattas av EU:s regler ska behandlas lika. Det innebär bl.a. att den som omfattas av en medlemsstats lagstiftning ska ha samma rättigheter men även skyldigheter som medlemsstatens med- borgare. Denna och andra principer har därmed betydelse för skyldig- heten att betala socialavgifter och beskrivs närmare i kapitel 10.

Var eventuella socialavgifter ska betalas avgörs således genom att förordningarna anger vilken medlemsstats lagstiftning som den enskilde ska omfattas av i en viss situation. Den staten blir med andra ord behörig att bl.a. ta ut avgifter i enlighet med den natio- nella lagstiftningen.

66 Artikel 8 i förordning 883/2004 och artikel 6 i förordning 1408/71 samt EU-domstolens dom Kits van Heijningen, C-2/89, ECLI:EU:C:1990:183.

67 Kommentar till socialavgiftslagen, del 3 avsnitt 4.1, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

68 Se Kommentar till socialavgiftslagen, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

69 Artikel 84 i förordning 883/2004. Se även Kommentar till socialavgiftslagen, del 3, avsnitt 4.4, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

206

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

7.2.1 Allmänna bestämmelser

Det går att urskilja flera principer i förordningarna av betydelse för bedömningen av vilken medlemsstats lagstiftning en person ska om- fattas av och var eventuella socialavgifter ska betalas. En grundläg- gande princip är, såsom tidigare framgått, att reglerna om tillämplig lagstiftning är bindande för medlemsstaterna.70 I samma artikel fram- går att en person inte får omfattas av två eller flera staters trygg- hetssystem samtidigt.71 Av ett avgörande från EU-domstolen framgår att en arbetstagare inte kan tvingas att betala socialavgifter med stöd av flera medlemsstaters lagstiftning för en och samma inkomst. Detta ansågs strida mot bestämmelserna om tillämplig lagstiftning.72

En annan viktig princip av betydelse för bedömningen av var socialavgifter ska betalas är att en medborgare ska omfattas av lagstift- ningen i den stat där han eller hon arbetar – principen om arbets- landets lag (lex locis laboris).73 Den som arbetar i en medlemsstat ska således omfattas av detta lands lagstiftning om social trygghet och betala socialavgifter i den staten, oberoende av var han eller hon är bo- satt. Vidare ska t.ex. en svensk arbetsgivare som anställer en EU-med- borgare, bosatt i en annan EU/EES-stat, betala arbetsgivaravgifter för det arbete som utförs i Sverige. En egenföretagare som bedriver verksamhet i Sverige ska också omfattas av svensk lagstiftning om socialavgifter oavsett om han eller hon är bosatt här eller inte.74 Det finns dock undantag från denna princip, se vidare kapitel 17.

Det är således oförenligt med unionsrätten att en arbetstagares inkomst med tillämpning av flera olika nationella lagstiftningar ska bli föremål för socialavgifter i flera länder. Bosättningsstaten får därför t.ex. inte ta ut avgifter på inkomster som en person fått av arbete i en annan medlemsstat, om personen ska omfattas av arbets- statens lagstiftning.

Det finns dock en möjlighet för medlemsstaterna att med stöd av förordning 883/2004 komma överens om att något annat ska gälla.75 En sådan överenskommelse är Öresundsöverenskommelsen mellan

70 Artikel 11.1 i förordning 883/2004 respektive artikel 13.1 förordning 1408/71.

71 Artikel 11.1 i förordning 883/2004 respektive artikel 13.1 förordning 1408/71.

72EU-domstolens dom i mål C-102/76, Perenboom, ECLI:EU:C:1977:71.

73 Artikel 11.3 a i förordning 883/2004 respektive artikel 13.2 a och b i förordning 1408/71.

74 Artikel 49 och 56 i förordning 883/2004, Kommentar till socialavgiftslagen, del 3, avsnitt 4, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

75 Artikel 16 i förordning 883/2004.

207

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

Sverige och Danmark.76 Den innebär bl.a. att personer anställda av en arbetsgivare med säte i Sverige, vilka arbetar både en väsentlig del på arbetsplatsen hos arbetsgivaren och på distans i bosättningslandet Danmark, efter överenskommelse kan omfattas av lagstiftningen i arbetsgivarens hemland (Sverige). Socialavgifterna ska därmed betalas i Sverige och arbetstagaren omfattas av de svenska sociala trygghets- systemen. Med en väsentlig del avses minst hälften av arbetstiden under en sammanhängande period om tre månader. Ansökan om detta ska göras till Försäkringskassan eller dess motsvarighet i Danmark.

7.2.2 Särskilda bestämmelser

En offentligt anställd person omfattas av lagstiftningen i den med- lemsstat som sysselsätter honom eller henne oavsett hur länge arbetet pågår och oavsett i vilken stat arbetet utförs.77 Det är också arbets- givaren i den staten som ska betala socialavgifter för personen. Det är vidare de nationella reglerna i den medlemsstat som sysselsätter personen som avgör om personen ska anses vara en offentligt anställd person eller inte.78

I Sverige brukar en person som avlönas av en offentlig förvaltning räknas som offentligt anställd. En person som är lokalt anställd vid en svensk utlandsmyndighet anses inte som offentligt anställd vid tillämpningen av förordning 883/2004.79 Reglerna om utsändning är inte tillämpliga på offentligt anställda, eftersom de omfattas av det sociala trygghetssystemet i den medlemsstat som sysselsätter dem.80 Motsvarande regler finns även i intern svensk rätt men de svenska reglerna gäller bara för statsanställda och bara i de fall den stats- anställde sänds ut för arbete till ett annat land, se kapitel 6 och 17.

Den som arbetar som anställd eller egenföretagare ombord på ett fartyg till havs omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat vars medlemsstats flagga fartyget har. Som havsgående fartyg räknas även fartyg som trafikerar Östersjön, se kapitel 6 och 17.

76 Se kapitel 26.

77 Artikel 11.3 b i förordning 883/2004 respektive artikel 13.2 i förordning 1408/71.

78EU-domstolens dom C-296/09, Maurits Baesen, ECLI:EU:C:2010:755.

79 4 kap. 5 a § SFB och prop. 2012/13:163.

80 Artikel 12 i förordning 883/2004 och artikel 14 i förordning 1408/71.

208

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

Om den som arbetar på fartyget får sin lön för denna verk- samhet från ett företag som har sitt säte i en annan medlemsstat (eller från en person är bosatt i en annan medlemsstat) ska den anställde omfattas av detta lands lagstiftning i stället, om han är bosatt i den medlemsstaten.81 Det är också arbetsgivaren i den staten som ska betala socialavgifter för den anställde.

Den som arbetar i flyg- eller kabinbesättning som utför tjänster som rör passagerare eller godsbefordran ska (från och med den 28 juni 2012) enligt förordning 883/2004 tillhöra lagstiftningen i den medlemsstat där de är stationerade.82 Det är också arbetsgiva- ren i den staten som ska betala socialavgifter. Motsvarande bestäm- melser om försäkringstillhörighet för flygplansbesättning saknas i förordning 1408/71.

7.2.3 Avtal om social trygghet

Sverige har slutit konventioner om social trygghet med drygt 20 län- der. Konventionerna avgör vilket lands lagstiftning som ska tillämpas och därmed också i vilket land som socialavgifter ska betalas. För en utförlig beskrivning av detta, se kapitel 13.

7.3 Skatteverkets hantering av socialavgifter

Skatteverket debiterar arbetsgivar- och egenavgifter på arbete som utförts i Sverige och arbete som utförts i utlandet av en person som när arbetet utförts omfattats av svensk socialförsäkring enligt EU- rätten, EES-avtalet eller enligt avtal med andra stater i enlighet med 2 kap. 4 § samt 3 kap. 2 § SAL.

81 Artikel 11.4 i förordning 883/2004 respektive artiklarna 13.2 c och 14 i förordning 1408/71.

82 Artikel 14.5 a i förordning 883/2004. Definitionen av stationeringsort finns i bilaga III till rådets förordning (EEG) nr 3922/91 av den 16 december 1991 om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart.

209

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

7.3.1 Arbete har utförts i Sverige

Skatteverket anser att det följer av SAL att den som utgett ersättning för arbete till en person som utfört arbete i Sverige ska betala arbets- givaravgifter i Sverige samt att egenföretagaren ska betala egenav- gifter. Den anställde eller egenföretagaren tillgodoförs pensions- grundande inkomst (PGI) på ersättningar som erhållits för arbete i Sverige. PGI tillgodoförs oavsett om personen är folkbokförd i Sverige eller inte och oavsett om personen ska beskattas här eller inte. PGI tillgodoförs även om arbetsgivaravgifter inte betalas.

Om arbetsgivaren eller egenföretagaren kommer in med intyg om tillämplig lagstiftning, ett så kallat A1-intyg, eller på annat sätt visar att den anställde eller egenföretagaren ska omfattas av en annan medlemsstats socialförsäkringssystem under den tid han eller hon utför arbete i Sverige påför Skatteverket inte några socialavgifter och tillgodoför inte heller PGI.

7.3.2 Arbete har utförts inom EU/EES-stat eller i stat som Sverige har ingått avtal med

Skatteverket utgår från att den som utfört arbete i utlandet inte ska omfattas av svensk socialförsäkringslagstiftning. Socialavgifter ska därför inte betalas på ersättning som tjänats in utomlands och PGI ska inte tillgodoföras. När arbete har utförts inom EU/EES-stat eller stat som Sverige har ingått avtal med kan det dock bli aktuellt att påföra socialavgifter och tillgodoföra PGI för arbete som utförts utomlands i enlighet med SAL och 59 kap. SFB.

7.3.3 Utsändning

Anställda som sänds till annan EU/EES-stat eller stat som Sverige ingått avtal med ska enligt reglerna i förordning 883/2004 eller reglerna i respektive avtal tillhöra svensk lagstiftning under utsänd- ningstiden. Utsändningen bör enligt Skatteverket kunna styrkas med ett av Försäkringskassan utfärdat utsändningsintyg.

Oavsett om Försäkringskassan har utfärdat utsändningsintyg eller inte så är Skatteverkets praxis att arbetsgivaravgifter påförs och PGI tillgodoförs. För utsändningar som sker från Sverige till

210

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

ovan nämnda stater. Arbetet som utsänd för en svensk arbetsgiva- res räkning har stark koppling till Sverige och att den utsände om- fattas av svensk socialförsäkring när arbetet utförs i enlighet med 2 kap. 4 § SAL.

7.3.4 Arbete i två eller flera länder

Av deklarationen kan det framgå att en person som bor och arbetar i Sverige under året även arbetat i en annan EU/EES-stat. Om det av uppgifter i lämnad deklaration och uppgifter om folkbokföring eller bosättning framgår ganska tydligt att reglerna om arbete i två eller flera medlemsstater är tillämpliga samt att personen rätteligen borde ha omfattats av svensk socialförsäkring även för det arbete som utförts i den andra medlemsstaten kontaktar Skatteverket per- sonen och frågar efter intyg.

Om Försäkringskassan har utfärdat intyg som visar att personen ska omfattas av svensk socialförsäkring tillgodoförs personen PGI på inkomsten från utlandet och Skatteverket kräver arbetsgivar- avgifter av den utländska arbetsgivaren.

Om intyg saknas anser Skatteverket att arbetsgivaravgifter kan påföras med stöd av 2 kap. 4 § SAL, om det av inkomna uppgifter framgår att personen borde ha omfattats av svensk socialförsäkring när arbetet i den andra medlemsstaten utfördes.

Av SFB framgår att pensionsgrundande inkomst ska beräknas på inkomster som den försäkrade har haft och som är pensions- grundande.83 Skatteverket anser att om personen bor och arbetar i Sverige är han försäkrad här för de arbeten som han under utsänd- ningstiden utför i annan medlemsstat eller stat som Sverige ingått avtal med varför personen även påförs PGI på inkomst som intjä- nats i annan medlemsstat. När osäkerheten är alltför stor om vilket lands lagstiftning en person ska omfattas av upplyser Skatteverket i stället den skattskyldige om att aktuell inkomst inte har lagts till grund för beräkning av PGI eftersom intyg saknas.

83 59 kap. 2 § SFB.

211

Finansiering av den sociala tryggheten

SOU 2017:05

7.3.5 För- och efterskottsbetalningar

Skatteverkets anser att det är avgörande, för rätt till PGI och för skyldighet att betala socialavgifter, var arbetet utfördes eller kommer att utföras. Om den ersättning som betalas ut avser arbete som utförts i Sverige tillgodoför Skatteverket PGI och debiterar arbets- givaravgifter även om personen vid utbetalningstillfället inte längre bor eller arbetar i Sverige. Detsamma gäller om någon gör en för- skottsutbetalning för arbete som ska komma att utföras i Sverige.

Om en person som bor eller arbetar i Sverige får en ersättning för arbete och arbetet utfördes under en period när personen inte omfattades av svensk socialförsäkring tillgodoförs personen inte PGI på utgiven ersättning och arbetsgivaravgifter påförs inte.

7.3.6 Utsändning utanför EU

Anställda som sänds till stat som inte är EU/EES-stat eller stat som Sverige inte har ingått avtal med ska enligt reglerna i 2 kap. 8 § SAL jämfört med 6 kap. 4 § SFB omfattas av svensk socialförsäkring om utsändningen pågår högst ett år. Om utsändningen ska pågå högst ett år tillgodoför Skatteverket PGI på inkomsten och påför arbets- givaravgifter på utgiven ersättning. Detta gäller oavsett om inkoms- ten beskattas i Sverige eller inte.

Om utsändningen ska pågå längre tid än ett år tillgodoför Skatte- verket inte PGI och påför inte arbetsgivaravgifter.

7.3.7 Bosättningsbegreppet och socialavgifter

Skatteverket tillämpar begreppet bosättning när frågan om folkbok- föring prövas men också när frågan om skattskyldighet i Sverige prövas. Däremot används begreppet bosättning normalt inte i sam- band med att frågan om rätt till PGI och skyldighet att betala social- avgifter prövas. I den prövningen är det i stället begreppet ”arbete i Sverige” som är avgörande för Skatteverkets bedömning. Begreppet bosättning kan dock i enstaka fall, exempelvis när personen normalt arbetar i två eller flera länder, få betydelse för Skatteverkets bedöm- ning av om PGI ska påföras och avgifter debiteras. I dessa fall görs bedömningen normalt utifrån folkbokföringens regler om bosätt-

212

SOU 2017:05

Finansiering av den sociala tryggheten

ning. Om personen är folkbokförd i Sverige så förutsätter Skatte- verket att han är bosatt här.

7.3.8 Utländsk arbetsgivare

I SAL görs ingen skillnad mellan svensk och utländsk arbetsgivare, vilket innebär att även en utländsk arbetsgivare ska betala avgifter i Sverige om han betalar ut ersättning för arbete. Skillnader förelig- ger dock när det gäller skyldigheten att betala t.ex. allmän löneav- gift på förvärvsinkomster.

En utländsk arbetsgivare som inte har fast driftsställe i Sverige ska betala samtliga arbetsgivaravgifter för arbetstagare som är lokalt anställda i Sverige och utför arbete här för arbetsgivarens räkning.84 En sådan arbetsgivare ska dock inte betala allmän löneavgift eller särskild löneskatt på förvärvsinkomster. Den allmänna löneavgiften och löneskatten ses dock inte som avgifter utan som skatter.85

Utländska arbetsgivare som har fast driftsställe i Sverige ska betala allmän löneavgift i Sverige. I inkomstskattelagen (IL) anges vad som är fast driftsställe.86 En sådan utländsk arbetsgivare är allt- så i avgiftshänseende helt jämställd med en svensk arbetsgivare.

En utländsk arbetsgivare som inte har fast driftsställe i Sverige och en arbetstagare kan träffa avtal om att arbetstagaren själv ska betala arbetsgivaravgifter, i stället för arbetsgivaren.87 Inkomsten ligger till grund för beräkning av PGI på samma sätt som för andra arbets- tagare.

84 2 kap. 4 § SAL.

85 Kommentar till socialavgiftslagen, del 1, Pia Blank Thörnroos, Christer Silfverberg m.fl.

86 2 kap. 29 § IL.

87 5 kap. 5 § och 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (SFL), 2 kap. 25 a § SAL samt artikel 109 i rådets förordning (EEF) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (tillämpningsförordning 574/72) och artikel 21 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämp- ningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen (tillämpningsförordning 987/2009).

213

8 Folkbokföring

Den svenska folkbokföringen har kommit att spela en viktig roll vid gränsöverskridande situationer och individers tillgång till de sociala trygghetssystemen. Detta kapitel innehåller en översiktlig beskriv- ning av gällande regelverk.

8.1 Syftet med folkbokföring

I dag innebär folkbokföringen ett fastställande av en persons (verk- liga) bosättning i Sverige samt registrering av uppgifter om identitet och familjeförhållande och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter får förekomma i folk- bokföringsdatabasen.1 Av ändamålen med behandling av person- uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet framgår därutöver att folkbokföringen syftar till att tillgodose samhällets behov av uppgifter om enskilda och knyter an till det primära målet med folkbokföringen, nämligen att bistå samhället med fysiska personer i Sverige. Syftet är att olika samhällsfunktioner ska få ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Att en person är bosatt här i landet enligt folkbokföringslagen och därmed folkbokförd är i många för- fattningar ett av flera kriterier för att författningen ska kunna tilläm- pas i förhållande till personen. Sådana bestämmelser finns exempelvis i lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige med kompletterande bestämmelser i förordningen (2015:904) om identi- tetskort för folkbokförda i Sverige.

Därutöver har det av olika utredningar framhållits att folkbok- föringsuppgifter ligger till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter som kan vara beroende såväl av att en person är folk-

1 Detta framgår i 1 § folkbokföringslagen (1991:481), FOL.

215

Folkbokföring

SOU 2017:05

bokförd som var personen är folkbokförd. Utöver detta är det inte mer utvecklat vad syftet med folkbokföring är.2

En person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt.3 För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ tilldelas ett särskilt nummer (sam- ordningsnummer).4 Att ha ett svenskt personnummer i Sverige kan ha betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter i samhället. Utan ett svenskt personnummer är det exempelvis svårt att sätta barnen i skolan, registrera sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen eller öppna bankonto.

8.2 Folkbokföring vid inflyttning från utlandet

Vid inflyttning från utlandet ska en person som anses vara bosatt i Sverige folkbokföras enligt 3 § första stycket folkbokföringslagen (1991:481), FOL. En person anses vara bosatt i Sverige om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i Sverige under minst ett år.5 Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hän- syn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här.6 Att en person anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i Sverige innebär i princip att han eller hon under sin normala livs- föring tillbringar dygnsvilan här minst en gång i veckan eller i sam- ma omfattning men med en annan förläggning av tiden.7 När det gäller ett-årsgränsen, framgår i förarbetena att folkbokföring ska ske när det står klart att den inflyttades avsikt är att vistas här i ett år och att personen ska folkbokföras senast när vistelsen varat i ett år.8 Det är med andra ord en prognos om en vistelse i Sverige. En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i

2 Prop. 2012/13:120 s. 34 f.

3 6 § FOL.

4 18 och 18 a §§ FOL.

5 3 § första stycket FOL.

6 3 § FOL.

7 3 § andra stycket FOL.

8 Prop. 1990/91:153, s. 134.

216

SOU 2017:05

Folkbokföring

Sverige får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt. En ut- länning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ska i vissa fall inte folkbokföras.

8.2.1 Folkbokföring vid dubbel bosättning

Personer som antas regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både i Sverige och utomlands, ska folkbokföras i Sverige om det med hänsyn till samtliga omständigheter får anses att personen har sin egentliga hemvist här. I förarbetena för att ändra FOL år 2014 öppnades för en större flexibilitet i bedömningarna vid dubbel bosättning. För en person med familj är inte längre familjens bosättning utslagsgivande utan familjen är en av flera omständigheter som ska beaktas. Det är en bedömning av samtliga omständigheter, även om familjens bosätt- ning fortfarande har stor betydelse. För en ensamstående9 har anknyt- ning på grund av arbete tidigare varit en avgörande faktor och även om arbetsförhållandena fortfarande är av stor vikt kan hänsyn tas till andra omständigheter än var arbetet bedrivs.10 Gällande pensionärer, som halva året bor utomlands, får deras egentliga hemvist bestämmas ut- ifrån vistelsens omfattning och bostädernas art. Men det finns alltid möjlighet att ta hänsyn till speciella omständigheter i det enskilda fallet.11 Det bör betonas att även efter ändringarna i FOL ska samtliga omständigheter ändå beaktas.12

Högsta förvaltningsdomstolen har i flera avgörande förtydligat begreppet egentligt hemvist. I ett avgörande har en moder och hennes tre barn, som årligen vistas åtta månader i Egypten för barnens skol- gång och fyra månader i Sverige där fadern bor och arbetar och där även familjens gemensamma bostad finns, har med ledning av folk- bokföringens principer ansetts ha sin hemvist i Sverige.13

I ett annat mål som gällde dubbel bosättning för en ensamstående person pekade domstolen ut olika faktorer för att bedöma begreppet egentlig hemvist. Omständigheterna i målet gällde en man som veckopendlat till sitt arbete i Bryssel medan han har haft kvar sitt

9 Utan maka, sambo hemmavarande barn.

10 Prop. 2012/13:120 s. 74.

11 Prop. 1990/91:153 s. 134.

12 Prop. 2012/13:120 s. 147.

13 RÅ 2004 ref. 21.

217

Folkbokföring

SOU 2017:05

boende i Sverige (dubbel bosättning). Då mannens boende i Bryssel inte har varit avsett som stadigvarande och han inte har haft för avsikt att permanent bosätta sig i Bryssel, ansåg domstolen att Bryssel inte skulle ses som hans egentliga hemvist. Domstolen hänvisar till att för ensamstående bosatta i flera fastigheter är arbetsförhållanden utslags- givande, men att man kan ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet när egentlig hemvist ska bedömas. Domstolen pekar vidare ut faktorer som påverkar begreppet egentlig hemvist, och det som ska beaktas vid bedömningen är avsikten att bosätta sig utom- lands, boendeformerna i utlandet och anknytning av social, ekono- misk samt praktiskt natur till Sverige.14

8.2.2 Barns folkbokföring

Ett barn som föds i Sverige folkbokförs i Sverige, om modern är folkbokförd här eller om fadern är folkbokförd och är vårdnads- havare.15 Det är förhållandena vid barnets födelse som är avgörande.16 I det fall faderskapet och vårdnaden kommer att fastställas efter bar- nets födelse ska inte ett nyfött barn kunna folkbokföras om inte modern är folkbokförd.17 Det är som huvudregel sjukhuset som an- mäler födseln till Skatteverket som sedan registrerar barnet i folk- bokföringen. I vissa fall är det dock vårdnadshavaren som anmäler födseln.18 Om en person med svensk medborgarskap föder barn utomlands kan det anmälas till den närmaste svenska ambassaden eller konsulat.19

Som huvudregel ska inte barn som föds utomlands folkbokföras i Sverige från födseln, utan folkbokförs när de kommer till Sverige och uppfyller förutsättningarna i folkbokföringslagen för att bli folkbok- förda.20 Om modern eller fadern är utsända i svenska statens tjänst

14 RÅ 2008 ref. 13.

15 2 § första stycket FOL.

16 Även de barn som föds i något grannland på grund av överbeläggning inom förlossnings- vården kommer, om modern är folkbokförd i Sverige också att folkbokföras i Sverige, då det räknas som synnerliga skäl i 2 § FOL. Se prop. 2012/13:120.

17 Prop. 1997/98:9 s. 113.

18 24 § FOL.

19 I sådana fall ska barnets födelsebevis bifogas och båda föräldrarnas pass. Se Skatteverkets webbplats ”Nybliven förälder”.

20 3 och 4 §§ FOL.

218

SOU 2017:05

Folkbokföring

ska barnet folkbokföras i Sverige.21 Om det endast är fadern som är utsänd krävs det även att faderns är vårdnadshavare.22

Barn som föds i utlandet och är barn till personer som är utsända från svenska staten ska folkbokföras direkt från födseln.23 De folk- bokförs om modern är folkbokförd med stöd av 14 § FOL. I de fall enbart fadern är folkbokförd i Sverige, krävs för att hans barn ska bli folkbokfört från födseln att han är vårdnadshavare24 vid barnets födelse. Utgångspunkten är att samma regler gäller för adopterade barn som barn som föds i familjen. I de fall ett barn adopteras av en person utsänd av svenska staten blir det adopterade barnet folk- bokfört när adoptionen blir giltig i Sverige.25

8.2.3 Diplomater

Den som tillhör främmande makts beskickning eller lönande kon- sulat eller dess betjäning, folkbokförs endast om han eller hon är svensk medborgare, eller utan att vara svensk medborgare, var bo- satt här när han eller hon kom att tillhöra beskickningen, konsula- tet eller dess betjäning. Detta gäller även den som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk före- trädare vid en främmande makts beskickning.26

8.2.4 Studenter

Enligt Skatteverkets ställningstagande ska en anmälan om flyttning till Sverige för en student som inte har styrkt uppehållsrätt med sådan varaktighet att det kan antas att vistelsen kommer att uppgå till minst ett år inte folkbokföras. Om studierna förlängs eller studenten får ett arbete kan en ny anmälan om flyttning till Sverige godtas om den

21 Folkbokförda enligt 14 § FOL.

22 2 § FOL. Fadern måste vara folkbokförd enligt 14 § FOL.

23 2 § andra stycket FOL.

24 Det kan vara att han är gift med barnets moder vid barnets födsel. Det framgår av 2 § FOL.

25 2 a § FOL. Det vill säga när domstolens beslut vunnit laga kraft. Om adoptionen skett i utlandet gäller den utländska myndighetens beslutsdag. Se prop. 2012/13:120 s. 53.

26 4 och 5 §§ FOL.

219

Folkbokföring

SOU 2017:05

sammanlagda tiden av personens uppehållsrätt utan avbrott uppgår till minst ett år.27

8.2.5 Arbetstagare

Av Skatteverkets ställningstagande framgår att den inflyttade ska visa att han eller hon har uppehållsrätt med sådan varaktighet att per- sonen kan antas komma att vistas i Sverige i minst ett år utifrån 3 och 4 §§ FOL. När det gäller arbetstagare som har fått en tills- vidareanställning föregås den ofta av en provanställning i upp till sex månader. Om avsikten är att provanställningen ska övergå till en tillsvidareanställning kan uppehållsrätten i regel antas ha sådan var- aktighet att personen kan folkbokföras. Det är viktigt att man vid en bedömning av en framtida anställning beaktar anställningsformen och gör en noggrann kontroll av den framtida arbetsgivaren. Om det framkommer att det finns skäl att ifrågasätta anställningen ska anmä- lan avslås och personen får återkomma med ny anmälan när han eller hon har påbörjat sin anställning. När det gäller timanställning eller behovsanställning kan inte anställningskontraktet ensamt visa att per- sonen har uppehållsrätt med sådan varaktighet att folkbokföring kan ske. Om personen inte kan lämna ytterligare uppgifter som kan styrka antingen utfört arbete eller garantera framtida arbete kan Skatteverket avslå anmälan om folkbokföring eftersom personen inte kunnat visa att han eller hon har uppehållsrätt med sådan varaktighet att det kan antas att personen har rätt att vistas i landet under minst ett år.28

8.2.6 Arbetssökande

I linje med folkbokföringslagen har Skatteverket i ett ställnings- tagande ansett att arbetssökande från annat land i Europeiska unio- nen (EU)/ Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) inte ska folkbokföras eftersom Skatteverket anser att de inte uppfyller varaktighetskravet på ett år. Anledningen till att Skatteverket inte folkbokför dessa personer är att de arbetssökande inte kan visa att de

27 Skatteverkets ställningstagande (2015). Uppehållsrätt, version 9.

28 Skatteverkets ställningstagande (2015). Uppehållsrätt, version 9.

220

SOU 2017:05

Folkbokföring

kan antas ha uppehållsrätt i minst ett år.29 Även om den arbetssökande har uppehållsrätt för att söka arbete kan de inte visa att de har uppe- hållsrätt i ett helt år.30

8.3 Utflyttning från Sverige

Vid utflyttning från Sverige ska en person avregistreras från folk- bokföringen i det fall som han eller hon kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år.31 Det finns undantag för EU-parlamentariker eller utsända i statlig tjänst. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygns- vila både inom och utom landet ska avregistreras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist utom landet. En person anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utanför Sverige om han eller hon under sin normala livs- föring tillbringar dygnsvilan i ett annat land minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden.32 Vid dubbel bosättning är det precis som vid inflyttning en bedömning av samtliga omständigheter som bör göras.33

8.3.1 Avregistrering från folkbokföringen

FOL reglerar när avregistrering från folkbokföringen ska ske. Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folkbok- föringen.34 Den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folk- bokföringen som utflyttad. En person ska anses regelmässigt till- bringa sin dygnsvila utom landet om han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan där minst en gång i veckan eller i samma omfattning, men med en annan förläggning i tiden.

29 3 och 4 §§ FOL och EU-domstolens dom Antonissen, C-292/89, ECLI:EU:C:1991:80.

30 Skatteverkets ställningstagande Uppehållsrätt, 2015-11-24, version 9. Jfr även Kammar- rätten i Sundsvalls dom 3214-14 där frågan var om uppehållrätt och rekvisitet heltäckande sjukförsäkring. Paret ansågs ha uppehållsrätt och skulle enligt kammarrätten folkbokföras.

31 20 § FOL. Avregistrering sker även vid dödsfall enligt 19 § FOL.

32 20 § FOL.

33 RÅ 1996 not. 141.

34 19 § FOL.

221

Folkbokföring

SOU 2017:05

När det gäller utsända i svenska statens tjänst, ska de inte avregistreras, utan kvarstå som fortsatt folkbokförda på den fastig- het där de senast var folkbokförda. Tidigare var kravet att den utsände hade anknytning till en fastighet i Sverige, genom ägande eller innehav av bostadsrätt, för att personen efter ansökan fick medges att folkbokföras på annan fastighet än den där den utsände senat var folkbokförd. Den 1 januari 2014 trädde 14 § FOL i kraft. Bestämmelsen innebär en möjlighet att efter ansökan bli folkbok- förd på en viss fastighet om de disponerar en bostad, oavsett vilken typ av bostad, i Sverige.35 Det kan vara den utsände själv eller en familjemedlem som disponerar bostaden.36

Högsta förvaltningsdomstolen har tagit ställning till bland annat frågan om folkbokföring i Sverige för en svensk statstjänsteman. Mannen hade på grund av tidigare tjänstledighet för arbete i utlandet avregistrerats från folkbokföringen. Statstjänstemannen och hans familj blev heller inte folkbokförda under en period när han mellan utsändningarna vistades i Sverige. Statstjänsteman och hans familj invände att de hade ett boende i Sverige och kunde tillbringa en sjundedel av årets dagar under sin semester här, men domstolen ansåg att det inte vara tillräckligt för att de skulle anses regelmässigt till- bringa sin dygnsvila i Sverige under minst ett år. I domen konstaterar HFD bland annat att 14 § FOL endast är tillämplig vid utsändande av en person som redan är folkbokförd i Sverige. HFD slår också fast att bestämmelsen i 14 § FOL innefattar ett undantag från kravet att en person ska folkbokföras på den fastighet där han eller hon är att anse som bosatt, men inte utgör något undantag från de krav som gäller för att folkbokföras efter inflyttning enligt 3 § FOL.37

En vistelse utom landet som är föranledd av uppdrag som leda- mot av Europaparlamentet efter val i Sverige ska inte heller leda till avregistrering.

Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska av- registreras från folkbokföringen som försvunnen.38

35 14 § FOL.

36 Prop. 2012/13:120 s. 87 f.

37 HFD 2014 ref. 6.

38 21 § FOL.

222

SOU 2017:05

Folkbokföring

8.4 Att flytta mellan de nordiska länderna

När det gäller folkbokföring för personer som flyttar mellan de nord- iska länderna regeleras det i en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring.39 Syftet med en sådan överenskommelse är att en person inte ska vara folkbokförd i två olika system samtidigt och att påskynda registreringen i folk- bokföringen och tilldelningen av personnummer i inflyttningsstaten.40 En person som flyttar från Sverige till ett annat nordiskt land blir avregistrerad från folkbokföringen när han eller hon blir folkbokförd i inflyttningsstaten.41 Det är inflyttningsstatens regler som avgör när man anses som bosatt.42 Det finns ett undantag för vistelse under sex månader, dessa ses normalt inte som flyttning.43

Sammanfattningsvis är en grundläggande förutsättning för att en person ska folkbokföras att denne anses bosatt i Sverige enligt folk- bokföringslagens regler, det vill säga kan antas komma att vistas i Sverige i minst ett år. Det är Skatteverket som gör denna bedömning. Frågan om folkbokföringen är alltså en prognos om personens fort- satta vistelse i Sverige. En person vars vistelse är tidsbegränsad och redan från början är avsedd att understiga ett år ska alltså inte folk- bokföras. Om vistelsen förlängs ska folkbokföring ske så snart det är klart att personen har för avsikt att vistas i Sverige i ett år. Folkbok- föring ska ske senast när vistelsen har varat i ett år.44 Dygnsvilo- principen och tidsfristen på ett år är avgörande kriterier för bosätt- ningen. När en person flyttar till Sverige, ska flytten anmälas till Skatteverket som gör folkbokföringsbedömningen och beslutar från vilken dag en person ska bli folkbokförd.45 Det bör här betonas att personer som kommer hit måste ha uppehållsrätt eller uppehållstill- stånd för att få vistas i Sverige och kan endast folkbokföras om de uppfyller nödvändiga tillståndskrav.

39 Lag(2005:268) om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring.

40 Prop. 2004/05:67 s. 9.

41 Artikel 2 punkten 3 i lagen om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring.

42 Artikel 3 punkten 1 i lagen om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring.

43 Artikel 1 i lagen om överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om folkbokföring.

44 Prop. 1990/91:153 s. 134.

45 26 och 35 §§ FOL.

223

Folkbokföring

SOU 2017:05

8.5 Särskilt om samordningsnummer

En person som inte är eller har varit folkbokförd i Sverige, och inte har ett svenskt personnummer kan tilldelas ett samordningsnummer. Ett samordningsnummer är en identifikationsbeteckning för att und- vika personförväxling eller för att underlätta att mellan myndigheter eller organisationer utbyta information om en person. För att kunna tilldelas ett samordningsnummer ställer Skatteverket vissa identitets- krav, exempelvis att kopia av ett pass uppvisas, eller att uppgift om födelseort preciseras. Dessa krav gäller även om uppgifter godkänts av utländsk myndighet eller om personen fått uppgifterna intygade av svensk ambassad i utlandet. Av administrativa skäl finns det även ett behov av att för efterlevande barn som bor i Sverige, registrera upp- gift om föräldrar som avlidit men som aldrig varit bosatta i Sverige. Skatteverket tilldelar dock inte dessa avlidna personer något samord- ningsnummer. Detta innebär att Pensionsmyndigheten får använda fiktiva försäkringsnummer för dessa personer. Uppgifterna hos Pen- sionsmyndigheten stämmer därmed inte alltid överens med de upp- gifter Skatteverket har tillgång till.

Samordningsnummer kan endast begäras av myndigheter och inte av den enskilde själv.46 För en person som har ett samordningsnum- mer, men som senare blir folkbokförd kommer samordningsnumret att ersättas med ett svenskt personnummer. Samtliga tilldelade sam- ordningsnummer är registrerade i folkbokföringsdatabasen. Uppgif- terna tas inte bort eller gallras, vilket ger möjligheter att kontrollera om personen tilldelats ett samordningsnummer. Det minskar risken för dubbla identiteter. Innan samordningsnummer tilldelas en person kontrollerar Skatteverket att personen inte genom tidigare bosättning i landet eller av annan anledning tilldelats personnummer eller sam- ordningsnummer.47

46 18 a § FOL och 5 § folkbokföringsförordningen (1991:749).

47 Skatteverkets PM om samordningsnummer och utländska fastighetsägare – en översyn. PM daterad 2014-08-18.

224

9 Social trygghet och folkrätt

Sverige har ratificerat flera internationella överenskommelser som berör rätten till social trygghet. Kapitlet är avsett att vara en intro- duktion och kartläggning av vilka internationella rättsakter som främst olika internationella organisationer antagit. De olika organi- sationernas verksamhet är beskrivna i kapitel 5 Internationella och nationella samarbeten. Kapitlet avser att beskriva syftet med rätts- akterna, relationen till andra rättsakter, hur rättsakterna ratificeras, kontrollen av att rättsakterna följs och om de inte följs vilka rättsliga åtgärder finns. Kapitlet beskriver även Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

9.1 Metod för att införliva internationella rättsakter

En stat kan tillträda en överenskommelse genom att underteckna den och att överenskommelsen godkänns. I andra fall krävs för att en internationell överenskommelse ska bli bindande för en stat att den har ratificerat rättsakten efter undertecknandet. Ett beslut om rati- fikation eller anslutning innebär att staten samtycker till att överens- kommelsen blir rättsligt bindande för staten. Beroende på statens konstitutionella rätt kan vissa överenskommelser vara direkt tillämp- liga för enskilda som kan åberopa bestämmelsen direkt inför en nationell domstol.1 Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ska överens- kommelser med andra stater eller organisationer ingås av regeringen. Regeringen kan ge i uppdrag åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse. I de fall en internationell överens- kommelse förutsätter att en lag ändras eller upphävs krävs riksdagens

1 Konstatinos, K. (1991) Principles of International and European (except E.C.) Social Security Law”, in: Danny Pieters, Miscellanea of the ERASMUS Programme of studies relating to Social Security in the E.C.

225

Social trygghet och folkrätt

SOU 2017:05

godkännande innan regeringen ingår en internationell bindande överenskommelse. Internationella överenskommelser som ingåtts av Sverige måste på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli gällande för svenska myndigheter och domstolar.

Det finns två metoder för att införliva internationella överens- kommelser, inkorporering och transformering.

Inkorporering innebär att det i författningen anges att den inter- nationella överenskommelsen gäller direkt i Sverige. Det är den metod som valts för den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.2 Skatteavtal och avtal om social trygghet införlivas i svensk rätt genom inkorporering.

Transformering innebär att den internationella överenskom- melsen översätts till svenska och tas in i svensk författning eller omarbetas till svensk författningstext. Lagstiftaren måste vara upp- märksam på att senare ändringar i gällande rätt inte kommer i kon- flikt med innehållet i överenskommelsen.3

De internationella rättsakterna handlar inte primärt om social trygghet, men kan vara av betydelse för social trygghet till exempel de internationella rättsakterna inom området för mänskliga rättigheter. Dessa innehåller grundläggande principer eller normer för att deklarera att hela eller delar av det social trygghetsystemet ska ses som mänskliga rättigheter, exempelvis Europarådets sociala stadga (European Social Charter) och av indirekt betydelse är den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Därutöver finns det rättsakter som uteslutande kan handla om social trygghet. Enligt internationell rätt kan även staterna sluta både bi- och multilaterala avtal inom social trygghet.4 De multilaterala avtal som finns inom social trygghet är ofta framtagna av de internationella organisationerna. Exempel på detta är ILO och Europarådet som har tagit fram olika rättsakter för att på olika sätt och med olika verktyg integrera internationell standard för social trygghet och för att samordna reglerna för den nationella sociala

2 Lag (1994) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

3 DS 2016:38.

4 Nickless J & Siedl H, (2004). Co-ordination of Social Security in the Council of Europe, Short guide, Council of Europe.

226

SOU 2017:05

Social trygghet och folkrätt

tryggheten. Medlemsstaterna i dessa organisationer ratificerar rätts- akterna.5

9.2 Förenta Nationerna

År 1948 antog Förenta nationerna (FN) den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. De rättigheter som räknas upp i förklaringen har därefter vidareutvecklats bland annat i Europakon- ventionen och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från år 1966.

9.2.1 Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (AFMR)

FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är de mest be- tydelsefulla inom området för social trygghet. De båda rättsakterna aktualiserar frågan om skyddet för mänskliga rättigheter garanteras inom FN-systemet. Rättsakterna stadgar bland annat att alla i ett samhälle har rätt till social trygghet, rätt till ett liv som garanterar individer och dennes familj hälsa, välmående och sjukvård. Varje konventionsstat ska lämna in en rapport vart femte år som visar hur landet efterlever sina åtaganden. Rapporten granskas av kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Sverige ratificerade konventionen år 1977, men har inte ställt sig bakom tilläggs- protokollet som antogs år 2008. Tilläggsprotokollet ger enskilda rätt att vända sig till kommittén för sociala och ekonomiska rättigheter med individuella klagomål.

Även konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning (Convention on the rights of persons with disabilities 2008) har Sverige ratificerat år 2008. När det gäller FN konven- tionerna är länderna fria att bestämma hur principerna ska uppnås. Medlemsstaterna kan ratificera konventionerna om de vill ansluta sig till dem. Sverige har anslutit sig till de ovan nämnda konventionerna.

5 Konstatinos, K. (1991). Principles of International and European (except E.C.) Social Security Law”, in: Danny Pieters, Miscellanea of the ERASMUS Programme of studies relating to Social Security in the E.C. Se även Pieters, D (2006). Social Security: An

Introduction to the Basic Principles.

227

Social trygghet och folkrätt

SOU 2017:05

Den internationella konventionen för skydd migrerande arbets- tagares och deras familjemedlemmars rättigheter (The International Convention on the protection of the rights of All Migrants Workers and Members of their families) antogs av FN:s Generalförsamling 1990 och trädde i kraft 2003, men ingen av EU:s medlemsstater har ratificerat denna. Konventionen föreskriver likabehandling för med- borgare i andra länder som anslutit sig till konventionen, när det gäller social trygghet, och rätten till nödvändig hälso- och sjukvård för migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar. Konven- tionen definierar nödvändig vård som vård som krävs för att skydda eller att undvika irreparabla skador på personers hälsa.6

9.2.2 Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (IKMPR)

Sverige ratificerade den internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter 1971 som trädde i kraft 1976.7 För att granska att staterna efterlever konventionen har det inrättats en kommitté för de mänskliga rättigheterna (MR-kommittén)som granskar rapporterna. Genom ett tilläggsprotokoll ges möjlighet till individuella klagomål. När det gäller artiklarna i IKMPR stadgar dessa medborgerliga och politiska rättigheter såsom likhet inför lagen,8 yttrandefrihet9 och föreningsfrihet10. Konventionen har dessutom ett diskrimineringsförbud i artikel 3 eftersom konventionsstaterna är skyldiga att tillförsäkra lika rätt för män och kvinnor när det gäller konventionens rättigheter. I artikel 26 IKMPR framgår vidare att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd utan att diskrimi- neras. Det innebär ett skydd mot all slags diskriminering som ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikeln anges inte sociala rättigheter, men det har inom ramen för MR-kommitténs praxis kommit avgöranden rörande sociala rättig-