Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning

Slutbetänkande av Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad

Stockholm 2017

SOU 2017:44

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24617-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att uppdra åt en sär- skild utredare att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grund- särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att ut- föra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (dir. 2015:112).

Avdelningschefen Eva Durhan förordnades samma dag som sär- skild utredare.

Regeringen beslutade den 1 december 2016 om tilläggsdirektiv (dir. 2016:107). Genom tilläggsdirektiven fick utredaren också i upp- drag att bl.a. bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

Som sekreterare i utredningen anställdes avdelningssamordnaren Anna Neuman fr.o.m. den 17 november 2015 t.o.m. den 30 maj 2017, rättssakkunnige Ulf Walther fr.o.m. den 23 november 2015 t.o.m. den 12 februari 2016, rådmannen Daniel Wanhatalo fr.o.m. den 1 september 2016 t.o.m. den 30 maj 2017 samt förvaltningsrätts- fiskalen Elin Schmid fr.o.m. den 1 februari 2017 t.o.m. den 30 maj 2017.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 8 december 2015 departementssekreteraren Erika Stadler, Utbildningsdeparte- mentet, departementssekreteraren Mattias Ahlquist, Utbildnings- departementet, rättssakkunniga Annika Rudestad, Finansdeparte- mentet, kanslirådet Nicklas Liss Larsson, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Karin Hjelmer, Socialdepartementet, av- delningsjuristen Jonas Hedström, Statens skolinspektion, samt utre- daren Åsa Ernestam, Sveriges Kommuner och Landsting. Dessutom förordnades som experter i utredningen fr.o.m. den 12 januari 2016 undervisningsrådet Åsa Strand, Statens skolverk och förbundsjuristen Gudrun Rendling, Friskolornas riksförbund. Från och med samma

dag entledigades Karin Hjelmer och fr.o.m. den 10 mars 2016 ent- ledigades Mattias Ahlquist. Departementssekreteraren Erik André, Utbildningsdepartementet, förordnades som expert fr.o.m. den 1 juni 2016. Från och med den 26 augusti 2016 entledigades Åsa Strand. Vidare entledigades Erika Stadler fr.o.m. den 9 september 2016 och i hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag ämnesrådet Cecilia Carlsson, Utbildningsdepartementet. Kanslirådet Ulf Walther, Ut- bildningsdepartementet, förordnades fr.o.m. den 15 september 2016 och undervisningsrådet Svetislav Biocanin, Statens skolverk, fr.o.m. den 19 oktober 2016.

Vi använder vi-form i betänkandet eftersom förslagen har utarbe- tats i samråd med experterna. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och bedömningarna, även om det kan finnas skilda uppfattningar i enskilda frågor och beträf- fande formuleringar. I några fall har avvikande meningar redovisats särskilt.

Uppdraget om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål redovisades den 12 februari 2016 i delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmål (SOU 2016:12).

Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet, Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44).

Stockholm i maj 2017

Eva Durhan

/Anna Neuman

Daniel Wanhatalo

Elin Schmid

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	41
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	41

1.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................

68

1.3 Förslag till förordning om ändring i skolförordningen

(2011:185)................................................................................

69

1.4 Förslag till förordning om ändring i

gymnasieförordningen (2010:2039).......................................

75

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2011:1108) om vuxenutbildning...........................................

85

1.6 Förslag till förordning om dels fortsatt giltighet av förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås

	kommun, dels ändring i samma förordning	.......................... 87
2	Utredningens uppdrag ...............................................	89
2.1	Utredningens direktiv.............................................................	89
2.2	Avgränsningar och utvidgningar............................................	90
2.3	Utredningsarbetet...................................................................	91
2.4	Begrepp....................................................................................	92
2.5	Betänkandets disposition........................................................	92

5

Innehåll

SOU 2017:44

3	Tillgång till utbildning ................................................		95
3.1	Utbildning...............................................................................		95
	3.1.1	Rätt till utbildning...................................................	95
	3.1.2	Syftet med skolan....................................................	96
	3.1.3	Skollagen kräver likvärdig skola .............................	97
	3.1.4	Skolplikt...................................................................	98
	3.1.5	Tillgänglig skola för skolpliktiga elever .................	99

3.1.6 Tillgänglig skola efter det att skolplikten har

upphört ..................................................................

101

3.1.7 Gymnasieelevers möjligheter att studera på

	annan ort................................................................	102
3.1.8	Särskilda utbildningsformer .................................	105
3.1.9	Undervisning och garanterad undervisningstid ..	109
3.1.10	Extra anpassningar och särskilt stöd....................	110

3.1.11 Rätt att välja och erbjudas vissa ämnen och

verksamheter .........................................................

111

3.1.12 Skolans möjligheter att erbjuda annan

	verksamhet.............................................................	117
3.1.13	Förskola, förskoleklass och fritidshem................	117
3.1.14	Vuxenutbildning....................................................	119
3.2 Framgångsfaktorer och utmaningar i skolan ......................		121
3.2.1	Skolverkets lägesbedömning ................................	121
3.2.2	Skolinspektionens årsrapporter............................	121
3.2.3	Skolkommissionens delbetänkande .....................	122
3.2.4	OECD:s rapport om svensk skola .......................	123

3.2.5 Forskningssammanställningen Visible

Learning .................................................................

124

3.2.6 Framgångsfaktorer och utmaningar – en

		sammanfattning.....................................................	124
3.3	Krav på lärare och rektorer ..................................................		125
	3.3.1	Legitimerade och behöriga lärare .........................	125
	3.3.2	Rektorer.................................................................	127
	3.3.3	Registerutdrag och lämplighet i övrigt ................	128
3.4	Hur undervisningen ska gå till.............................................		129
	3.4.1	Strukturerad undervisning....................................	130
	3.4.2	Planering ................................................................	131
	3.4.3	Variation i arbetsformer .......................................	131

6

SOU 2017:44		Innehåll
3.4.4	Inflytande för eleverna ..........................................	132
3.4.5	Individuellt anpassad undervisning ......................	133

3.4.6 Uppföljning av elevernas utveckling och

		återkoppling till eleverna.......................................	133
	3.4.7	Återkoppling till läraren........................................	134
	3.4.8	Lärarsamarbete.......................................................	135
	3.4.9	Ämnesövergripande arbete och samverkan .........	135
3.5	Både lärare och elev ska vara på plats...................................		136
	3.5.1	Närvarande lärare...................................................	136
	3.5.2	Närvaroplikt för eleverna......................................	136
4	Fjärr- och distansundervisning ..................................		139
4.1	Detta är fjärr- och distansundervisning...............................		139
4.2	Utvecklingen av fjärr- och distansundervisning .................		140
	4.2.1	Utredningar på området........................................	140
	4.2.2	Därför behövs fjärr- och distansundervisning .....	141
	4.2.3	Farhågor kring fjärr- och distansundervisning ....	142
	4.2.4	Ämnen för fjärr- och distansundervisning...........	142
4.3	Dagens regelverk för fjärrundervisning ...............................		143
	4.3.1	Allmänna bestämmelser ........................................	143
	4.3.2	Fjärrundervisning är bara tillåtet i vissa fall .........	144

4.3.3 Ämnen och verksamheter för

	fjärrundervisning ...................................................	145
4.3.4	Så fungerar fjärrundervisning................................	145

4.3.5 Fjärrundervisning som utförs av någon annan

	– entreprenad .........................................................	146
4.3.6	Specialregler för Statens institutionsstyrelse .......	147
4.4 Så används fjärrundervisning i dag.......................................		147
4.4.1	Sameskolstyrelsen och sameskolan ......................	148
4.4.2	Specialpedagogiska skolmyndigheten ..................	149
4.4.3	Pajala kommun ......................................................	149
4.4.4	Språkskolan i Uppsala kommun ...........................	151
4.4.5	Försöksverksamhet med fler ämnen ....................	154
4.4.6	Lapplands gymnasium ...........................................	155
4.4.7	Statens institutionsstyrelse ...................................	157
4.4.8	Kommande utvärderingar .....................................	157

7

Innehåll

SOU 2017:44

4.5	Dagens regelverk för distansundervisning ..........................		157
	4.5.1	Elever bosatta i Sverige .........................................	158
	4.5.2	Elever bosatta utomlands......................................	158
4.6	Så används distansundervisning i dag ..................................		159
	4.6.1	Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun.......	159
	4.6.2	Sofia Distansundervisning ....................................	163

4.6.3 Kortvarig distansundervisning för elever med

	långvarig frånvaro..................................................	163
4.6.4	Distansundervisning i vuxenutbildningen ...........	164
4.6.5	Internationella exempel ........................................	166
4.7 Forskning om fjärr- och distansundervisning ....................		168

4.7.1 Skolverkets forskningsöversikt om

distansundervisning ..............................................

168

4.7.2 Amerikanska utbildningsdepartementets

	forskningsöversikt.................................................	169
4.7.3	Rapporten Virtual Schools in the U.S. ................	170

4.7.4 Forskningssammanställningen Visible

		Learning .................................................................	171
5	Möjliga samarbetsformer ..........................................		173
5.1	Huvudmannaskap.................................................................		173
	5.1.1	Vad det innebär att vara huvudman .....................	173
	5.1.2	Möjliga huvudmän ................................................	174
	5.1.3	Kommunen som huvudman .................................	174
	5.1.4	Landstinget som huvudman .................................	177
	5.1.5	Staten som huvudman...........................................	177
	5.1.6	Enskilda huvudmän...............................................	177
5.2	Kommunallagens möjligheter till samarbete.......................		179
	5.2.1	Kommunalförbund ...............................................	179
	5.2.2	Gemensam nämnd.................................................	180
5.3	Varför samarbete regleras i skollagen..................................		180
5.4	Kommunal samverkan kring gymnasieskolan ....................		181
5.5	Samverkan enligt 23 kap. skollagen .....................................		182
	5.5.1	Samverkan om utbildning.....................................	182
	5.5.2	Samverkan om medicinska insatser......................	184

8

SOU 2017:44		Innehåll
5.6 Entreprenad enligt 23 kap. skollagen...................................		185
5.6.1	Skollagens definition av entreprenad ...................	185

5.6.2 Vilka huvudmän som kan överlämna uppgifter

på entreprenad .......................................................

187

5.6.3 Vilka aktörer som kan utföra uppgifter på

	entreprenad ............................................................	188
5.6.4	Entreprenad inom andra skolformer ....................	189

5.6.5 Entreprenad för uppgifter som inte är

hänförliga till undervisning ...................................

190

5.6.6 När entreprenad kan användas för

		undervisning...........................................................	190
	5.6.7	Dispensmöjligheter ...............................................	194
	5.6.8	Entreprenad enligt kommunallagen .....................	195
	5.6.9	Entreprenad inom andra verksamheter ................	196
	5.6.10	Användningen av entreprenad ..............................	197
5.7	Historik kring entreprenad ..................................................		198
	5.7.1	Grundskola och gymnasieskola ............................	199
	5.7.2	Vuxenutbildning ....................................................	201
	5.7.3	Barnomsorg............................................................	202
5.8	Sammanfattning av samarbetsformer ..................................		203
	5.8.1	Jämförelse av samarbetsformerna.........................	204
	5.8.2	Vad vi inte behandlar: uppdragsutbildning ..........	205

5.8.3 Vad vi inte behandlar: skolgång i annan

		kommun .................................................................	206
5.9	Utvärderingar av samarbetsformer ......................................		208
6	Upphandling...........................................................		209
6.1	Principer för EU-rätten........................................................		209
	6.1.1	EU-rättens uppbyggnad........................................	209
	6.1.2	Fri rörlighet inom EU ...........................................	211
6.2	Tjänster av olika slag inom EU-rätten.................................		211
	6.2.1	Tjänst – något som utförs mot ersättning ...........	212

6.2.2Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse

	(NESGI) ................................................................	213
6.2.3	Begreppet tjänst inom utbildningsområdet .........	216
6.2.4	Underlag från tidigare utredningar.......................	220

9

Innehåll

SOU 2017:44

6.3 EU-rätten om offentlig upphandling ..................................		221
6.3.1	Regelverket om offentlig upphandling ................	221
6.3.2	Principer för offentlig upphandling .....................	222
6.3.3	Upphandling av olika tjänster ..............................	222
6.3.4	Sociala tjänster och andra särskilda tjänster ........	224
6.3.5	Undantag från huvudregeln..................................	225
6.3.6	Tjänstekoncessioner..............................................	227

6.3.7 När tjänster av allmänt intresse omfattas av

	EU:s upphandlingsregler ......................................	228
6.4 Nationell lagstiftning: LOU ................................................		230
6.4.1	Svensk lagstiftning på upphandlingsområdet ......	230
6.4.2	Grunder för offentlig upphandling ......................	231
6.4.3	Några centrala begrepp i LOU.............................	232

6.4.4 Upphandling under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och andra

särskilda tjänster....................................................

233

6.4.5 Hur upphandling ska gå till enligt 19 kap.

LOU.......................................................................	235
6.4.6 Andra relevanta bestämmelser i LOU .................	240

6.5 Välfärdsutredningens förslag om enklare regler i LOU

vid upphandling av välfärdstjänster .....................................

241

6.5.1 Välfärdsutredningens uppdrag om

upphandling...........................................................

241

6.5.2 Välfärdstjänster som omfattas av VFU:s

förslag ....................................................................

242

6.5.3 Upphandlingsregler som föreslås för

välfärdstjänster ......................................................

242

6.5.4 Upphandling av välfärdstjänster över

		tröskelvärdet..........................................................	244
7	Dagens situation......................................................		247
7.1	Lärarbrist...............................................................................		247
	7.1.1	Behöriga lärare.......................................................	247
	7.1.2	Svårigheter att rekrytera .......................................	251
	7.1.3	Ökad efterfrågan ...................................................	251
	7.1.4	Prognos över framtida behov ...............................	251

10

SOU 2017:44 Innehåll

7.2	Huvudmän och skolor ..........................................................		252
	7.2.1	Grundskolan ..........................................................	252
	7.2.2	Gymnasieskolan.....................................................	254
7.3	Elever som inte deltar i den reguljära utbildningen ............		255
	7.3.1	Ogiltig frånvaro från skolan..................................	255
	7.3.2	Giltig frånvaro från skolan....................................	257
	7.3.3	Orsaker till frånvaro ..............................................	257

7.3.4 Deltagande i annan undervisning (särskilda

	utbildningsformer) ................................................	258
7.4 Möjliga anpassningar.............................................................		258
7.4.1	När skolan har utmaningar ...................................	259
7.4.2	När eleven har utmaningar....................................	259

7.5 Önskemål om fjärr- och distansundervisning samt

entreprenad............................................................................		260
7.5.1	Riksdagens tillkännagivande .................................	260

7.5.2 Skrivelser från myndigheter och

		organisationer ........................................................	260
	7.5.3	Remissynpunkter på delbetänkandet ...................	261
8	Utgångspunkter för utredningen................................		263
8.1	Digitalisering skapar nya möjligheter ..................................		263
8.2	Närundervisning ska vara huvudregel..................................		264
8.3	Huvudmannen ska ansvara för att bedriva undervisning ...		266
8.4	Förslagen ska passa alla.........................................................		267
8.5	Huvudmän ska likabehandlas...............................................		267
8.6	Överreglering ska undvikas ..................................................		268
8.7	Vårt uppdrag ska avgränsas ..................................................		268
	8.7.1	Avgränsning av samarbetsformer .........................	268
	8.7.2	Avgränsning av vad som bör regleras ...................	269

11

Innehåll

SOU 2017:44

9	Förslag om samarbetsformer .....................................		271
9.1	Möjligheten till entreprenad ska finnas kvar ......................		271
	9.1.1	Entreprenad som samarbetsform bör behållas....	271
	9.1.2	Därför behövs entreprenadbestämmelser............	273
	9.1.3	Begreppet entreprenad..........................................	274
9.2	Innebörden av entreprenad ..................................................		275
	9.2.1	Definition av entreprenad.....................................	276
	9.2.2	Samma bestämmelser ska gälla vid entreprenad ..	276

9.2.3 Inga undantag från behörighetsreglerna för

lärare och förskollärare .........................................

280

9.2.4 Myndighetsutövning som ska få överlämnas

	till någon annan .....................................................	282
9.2.5	Entreprenadavtal ...................................................	288
9.2.6	Vad som inte räknas som entreprenad.................	289
9.3 De får överlämna uppgifter på entreprenad ........................		290
9.3.1	Kommuner.............................................................	290
9.3.2	Landsting ...............................................................	291
9.3.3	Enskilda huvudmän...............................................	291
9.3.4	Staten .....................................................................	291

9.3.5 Ett neutralt huvudmannabegrepp ska användas

i entreprenadbestämmelserna ...............................

292

9.3.6 Bestämmelserna om entreprenad ska i huvudsak även gälla för vissa särskilda

	utbildningsformer .................................................	293
9.4 De får utföra uppgifter på entreprenad ...............................		295
9.4.1	Kommuner och landsting .....................................	295
9.4.2	Staten .....................................................................	298

9.4.3 Enskilda fysiska och juridiska

	personer/huvudmän ..............................................	299
9.4.4	Andra aktörer? ......................................................	300
9.4.5	Möjliga utförare ska anges i skollagen .................	301
9.5 När entreprenad ska vara möjligt ........................................		302
9.5.1	Alla uppgifter i vissa skolformer ..........................	303

9.5.2 Alla uppgifter under begränsad tid i förskola

och fritidshem .......................................................

304

12

SOU 2017:44

Innehåll

9.5.3 Uppgifter som inte är hänförliga till

	undervisning...........................................................	307
9.5.4	Bedömning av nyanlända elevers kunskaper........	309

9.5.5 Entreprenad ska vara undantag när det gäller

undervisning...........................................................

310

9.5.6 Vissa karaktärsämnen inom gymnasieskolan

	och gymnasiesärskolan..........................................	312
9.5.7	Modersmålsundervisning ......................................	313
9.5.8	Studiehandledning på modersmål.........................	315
9.5.9	Specialpedagogiska insatser...................................	316
9.5.10	Lovskola .................................................................	317
9.5.11	Fjärrundervisning ..................................................	317
9.5.12	Distansundervisning..............................................	318

9.5.13 Ytterligare generella möjligheter till

	entreprenad bör inte införas .................................	318
9.5.14	Dispens...................................................................	319
9.6 Andra frågor att hantera kring entreprenad ........................		320
9.6.1	Föreskriftsrätt........................................................	320

9.6.2 Tillsyn utgår från den beställande

	huvudmannen ........................................................	321
9.6.3	Registerutdrag och lämplighet i övrigt.................	321
9.6.4	Personuppgiftsbehandling vid entreprenad .........	322
9.6.5	Överblick över entreprenadavtal ..........................	327

9.6.6 Skollagens bestämmelser om förvaltningslagens tillämplighet bör ses över i

	annat sammanhang ................................................	328
9.7 Samverkan..............................................................................		329
9.7.1	Möjligheten till samverkan bör behållas...............	329
9.7.2	Därför behövs bestämmelser om samverkan .......	330

9.7.3 Överlämnare och utförare vid samverkan om

	olika skolformer.....................................................	330
9.7.4	En definition av samverkan införs ........................	332

9.7.5 När samverkan enligt 23 kap. skollagen ska

		vara möjlig..............................................................	333
	9.7.6	Överblick över samverkansavtal ...........................	338
9.8	Överlåtelse av medicinska insatser.......................................		339
9.9	Offentlighet och sekretess ...................................................		340

13

Innehåll

SOU 2017:44

10	Ställningstaganden om upphandling ..........................		343
10.1	Hur vi avgör vad som omfattas av EU-rättens regler för
	upphandling och LOU.........................................................		344
	10.1.1 Vilka tjänster omfattas av EU:s
		upphandlingsregelverk och LOU?.......................	344
	10.1.2 Vad som avgör om en tjänst är en NESGI ..........		346
	10.1.3 Förekomsten av privata aktörer ...........................		347
10.2	Är utbildning inom skolväsendet en icke-ekonomisk
	tjänst av allmänt intresse? ....................................................		348
	10.2.1	De obligatoriska skolformerna.............................	348
	10.2.2	Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.............	351
	10.2.3	Förskola, förskoleklass, fritidshem......................	352

10.2.4 Kommunal vuxenutbildning och särskild

utbildning för vuxna..............................................

354

10.2.5 Sammanfattning: Utbildning inom skolväsendet utgör icke-ekonomiska tjänster

		av allmänt intresse .................................................	356
	10.2.6 Motsvarande utbildning utanför skolväsendet....		357
10.3	Vissa tjänster som inte avser utbildning..............................		358
	10.3.1 LOU bör användas för viss entreprenad .............		358
	10.3.2 Förenklade upphandlingsregler i de flesta fall.....		361
	10.3.3 Direktivstyrda upphandlingsregler i några fall ....		362
	10.3.4	Möjligheter till direktupphandling.......................	363
	10.3.5 Intern upphandling och upphandling mellan
		upphandlande myndigheter ..................................	364
	10.3.6 Tillräcklig flexibilitet och effektivitet ..................		366
10.4	Rekommendationer ..............................................................		366
	10.4.1 Ett tänkbart förtydligande i LOU .......................		367
	10.4.2	Myndighetsuppdrag ..............................................	369
10.5	Alternativ ..............................................................................		370
11	Förslag om fjärrundervisning .....................................		373
11.1	Möjligheterna till fjärrundervisning ska utvidgas ...............		373

14

SOU 2017:44	Innehåll
11.2 Fjärrundervisning endast när undervisning annars inte
kan komma till stånd ............................................................	374

11.2.1 När det inte finns någon lärare som uppfyller

		kraven .....................................................................	375
	11.2.2 När elevunderlaget är otillräckligt ........................		377
	11.2.3	Andra tänkbara alternativ?....................................	378
11.3	De grundläggande bestämmelserna om
	fjärrundervisning ska anges i skollagen ...............................		379
	11.3.1 Ett nytt kapitel ska införas i skollagen.................		379
	11.3.2	Föreskriftsrätt........................................................	380
11.4	Vad som ska betraktas som fjärrundervisning ....................		381
	11.4.1 Definitionen av fjärrundervisning bör behållas ...		381

11.4.2 Gränsdragning mot annan undervisning där informations- och kommunikationsteknik

	används...................................................................	383
11.4.3	Samma krav ställs på fjärrundervisning ................	384
11.5 Skolformer, ämnen och kurser där fjärrundervisning
ska få användas ......................................................................		384
11.5.1	Skolformer .............................................................	385

11.5.2 Ämnen och verksamheter i de obligatoriska

skolformerna..........................................................

386

11.5.3 Kurser och verksamheter i de frivilliga

	skolformerna..........................................................	391
11.5.4	Utbildning vid de särskilda ungdomshemmen ....	395
11.5.5	Försöksverksamhet i andra ämnen och
	skolformer..............................................................	396
11.6 Beslut om fjärrundervisning .................................................		397

11.6.1 Huvudmannen ska fatta beslut om

fjärrundervisning ...................................................

398

11.6.2 Beslut ska inte behövas vid fjärrundervisning

	på grund av oförutsedda omständigheter.............	401
11.6.3	Begränsad mängd fjärrundervisning .....................	402
11.6.4	Konkreta exempel – när beslut om
	fjärrundervisning behövs.......................................	405

11.6.5 Omfattningen av fjärrundervisning för eleven

bör dokumenteras..................................................

406

15

Innehåll

SOU 2017:44

11.7	Hur fjärrundervisning får anordnas av elevernas hemskola		.. 407
	11.7.1	Handledare hos eleverna.......................................	407
	11.7.2 Disciplinära och andra särskilda åtgärder ............		409
	11.7.3	Inkludera fjärrläraren ............................................	410
11.8	Krav på den som utför fjärrundervisningen ........................		412
	11.8.1 Vilka aktörer som får utföra fjärrundervisning ...		412
	11.8.2 Begränsad del av verksamheten ............................		414
	11.8.3	Krav på fjärrläraren ...............................................	415
	11.8.4 Förutsättningar för att kunna nå eleverna ...........		418
11.9	Fjärrundervisning på entreprenad .......................................		419
12	Förslag om studiehandledning på modersmålet...........		423
12.1	Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form ........		423
12.2	Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form på
	entreprenad ...........................................................................		425
13	Förslag om distansundervisning – allmänna
	bestämmelser..........................................................		427
13.1	Möjligheter till distansundervisning ska införas.................		427
13.2	Vad som ska betraktas som distansundervisning ...............		428
	13.2.1	Definitionen av distansundervisning ...................	428
	13.2.2 Vad som inte ska räknas som
		distansundervisning ..............................................	430
	13.2.3 Samma krav ställs på distansundervisning ...........		431
13.3	Distansundervisning endast när deltagande i
	undervisning annars inte är möjligt .....................................		431
	13.3.1 Allmänt om de situationer där
		distansundervisning ska vara möjlig.....................	432

13.3.2 Dokumenterad medicinsk, psykisk eller social

problematik ...........................................................

433

13.3.3 Andra särskilda skäl för distansundervisning i

de frivilliga skolformerna......................................	435
13.3.4 Andra tänkbara skäl?.............................................	438

13.3.5 Praxis när det gäller målgruppen kommer att

utvecklas ................................................................

439

16

SOU 2017:44		Innehåll
13.4 De grundläggande bestämmelserna om
distansundervisning ska anges i skollagen ...........................		439
13.4.1 Ett nytt kapitel ska införas i skollagen.................		440
13.4.2	Föreskriftsrätt........................................................	440
13.5 Särskilda regler för distansundervisning..............................		441
13.5.1	Distansundervisning innebär mindre lärarledd
	undervisningstid ....................................................	442
13.5.2	Lika mycket studietid............................................	444
13.5.3	Skolarbetets förläggning .......................................	445
13.6 Krav på hur distansundervisning får anordnas ....................		446
13.6.1	Distansläraren ........................................................	446
13.6.2	Distanslärarens ansvar ...........................................	448
13.6.3	Trygghet och studiero...........................................	448
13.7 Vilka aktörer som får anordna distansundervisning ...........		449
13.7.1 Endast huvudmän inom skolväsendet ..................		449
13.7.2	Godkännande av Skolinspektionen ......................	449
13.7.3	Avgift för ansökan.................................................	453
13.7.4 Mer om vad som krävs för godkännande .............		454
13.7.5	Tillräckligt elevunderlag........................................	457
13.7.6	Föreskrifter om godkännande ..............................	459
13.7.7 Överklagande i fråga om godkännande................		460
13.7.8	Tystnadsplikt .........................................................	460
13.7.9 Rätten till insyn i fristående skolor ......................		461
13.8 Andra nödvändiga undantag från skolförfattningarna .......		462

13.8.1 Vissa bestämmelser ska inte gälla för

	distansundervisning ...............................................	462
13.8.2	Skolbibliotek ..........................................................	463
13.8.3	Friluftsverksamhet ................................................	464
13.9 Rättigheter som är oförändrade ...........................................		464
13.9.1 Extra anpassningar och särskilt stöd ....................		465
13.9.2	Elevhälsa.................................................................	465
13.9.3	Studie- och yrkesvägledning .................................	466
13.9.4	Lokaler och utrustning..........................................	467
13.9.5	Skolskjuts ...............................................................	468
13.9.6	Arbetsmiljö ............................................................	469

17

Innehåll

SOU 2017:44

13.10	Särskilda utbildningsformer.................................................		469
	13.10.1	Utbildning vid särskilda ungdomshem ................	469
	13.10.2	Sjukhusundervisning.............................................	470
	13.10.3	Särskild undervisning i hemmet ...........................	471
	13.10.4	Annat sätt att fullgöra skolplikten .......................	472
14	Förslag om distansundervisning i de obligatoriska
	skolformerna ...........................................................		473
14.1	Distansundervisning som särskilt stöd under begränsad
	tid...........................................................................................		473
	14.1.1	Särskilt stöd i form av distansundervisning.........	473

14.1.2 Distansundervisning beslutas genom

åtgärdsprogram......................................................

477

14.1.3 Distansundervisning kräver vårdnadshavares

medgivande............................................................

478

14.1.4 Överklagande angående distansundervisning

		som särskilt stöd ...................................................	478
14.2	Skolformer och ämnen .........................................................		479
	14.2.1	Skolformer och årskurser .....................................	479
	14.2.2	Möjliga ämnen i de obligatoriska skolformerna..	481
14.3	Samarbete kring distansundervisning..................................		482

14.3.1 Distansundervisning ska få överlämnas på

entreprenad............................................................

482

14.3.2 Kunskapsuppföljning och annat samarbete

		med hemskolan......................................................	483
14.4	Nödvändiga undantag från skollagen ..................................		485
	14.4.1	Skolmåltider...........................................................	485
14.5	Andra juridiska frågor ..........................................................		486
	14.5.1	Tillsyn av eleven ....................................................	486
	14.5.2	Närvaro och frånvaro............................................	487
14.6	Ekonomiska frågor ...............................................................		487
	14.6.1	Kostnader för skolan.............................................	488
	14.6.2	Kostnader för eleven .............................................	488

18

SOU 2017:44 Innehåll

15	Förslag om distansundervisning i de frivilliga
	skolformerna ...........................................................		491
15.1	Distansundervisning för hela utbildningen .........................		491
	15.1.1	Hela gymnasieutbildningen med
		distansundervisning...............................................	491
	15.1.2 Möjliga program och ämnen i de frivilliga
		skolformerna..........................................................	493
	15.1.3	Heltidsstudier ........................................................	495
	15.1.4 Individuella anpassningar av utbildningen ...........		496
	15.1.5	Kunskapsuppföljning ............................................	498
15.2	Distansundervisningen ska vara riksrekryterande ..............		499
	15.2.1	Nuvarande riksrekryterande utbildningar ...........	499

15.2.2 Ett fåtal anordnare och undervisningsformen

talar för riksrekrytering.........................................

500

15.2.3 Utbildning med distansundervisning ska bli

		riksrekryterande.....................................................	501
15.3	Antagning till distansundervisning ......................................		502
	15.3.1	Behörighet till distansundervisning......................	502
	15.3.2 Prövning av skäl för distansundervisning ............		503
	15.3.3	Överklagandemöjlighet.........................................	504
	15.3.4	Urval till distansundervisning...............................	505
	15.3.5 Antagning vid senare tillfälle ................................		507
	15.3.6	Sekretess vid antagning .........................................	508
15.4	Hemkommunens ansvar.......................................................		510
	15.4.1	Samarbete med hemkommunen ...........................	510
	15.4.2 Ekonomisk ersättning till anordnaren .................		511

15.4.3 Ekonomisk ersättning till eleven för resor och

	boende ....................................................................	514
15.4.4 Övergång till reguljär undervisning......................		515
15.5 Nödvändiga undantag från skollagen och
gymnasieförordningen..........................................................		516
15.5.1	Skolförlagd utbildning...........................................	517
15.5.2	Undervisningstid ...................................................	517

19

Innehåll

SOU 2017:44

15.6	Andra juridiska och ekonomiska frågor..............................		518
	15.6.1	Kostnader för eleven .............................................	518
	15.6.2 Närvaro och frånvaro samt indragen
		studiehjälp..............................................................	519
	15.6.3	Entreprenad ...........................................................	520
16	Ikraftträdande och genomförande ..............................		523
16.1	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser......................		523
	16.1.1 Ikraftträdande för ändringarna i
		skolförfattningarna ...............................................	523

16.1.2 Ikraftträdande för ändringen i offentlighets-

och sekretesslagen.................................................	525
16.1.3 Övergångsbestämmelser när det gäller
entreprenad............................................................	525
16.2 Konsekvensändringar ...........................................................	526
16.2.1 Pågående försöksverksamhet med
fjärrundervisning behöver inte förlängas.............	526

16.2.2 Försöksverksamheten med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås

kommun bör förlängas..........................................

527

16.2.3 Förordningen om försöksverksamhet med

distansundervisning i gymnasieskolan i
Emmaboda kommun bör upphävas .....................	527

16.2.4 Vissa följdjusteringar bör göras i förordningen

		om vuxenutbildning ..............................................	528
16.3	Andra förslag på gång...........................................................		528
	16.3.1	Överlämnade propositioner .................................	528
	16.3.2	Välfärdsutredningens förslag................................	529
	16.3.3 Förslag om ökad insyn i välfärden .......................		531
	16.3.4	Gymnasieutredningens förslag.............................	532
	16.3.5	Pågående utredningar............................................	533
16.4	Insatser för genomförande...................................................		534
	16.4.1	Kompetensutveckling ...........................................	534
	16.4.2	Informationsinsatser.............................................	535
16.5	Uppföljning...........................................................................		536

20

SOU 2017:44 Innehåll

17	Konsekvenser av förslagen........................................		539
17.1	Kommittéförordningens och utredningsdirektivens
	krav.........................................................................................		539
	17.1.1	Kommittéförordningen.........................................	539
	17.1.2	Konsekvensutredning vid regelgivning ................	540
	17.1.3	Utredningens direktiv ...........................................	541
17.2	Våra förslag och ställningstaganden.....................................		542
	17.2.1	Problembeskrivning och syfte ..............................	542
	17.2.2 Våra förslag i korthet.............................................		543
	17.2.3 Alternativa lösningar eller ingen reglering ...........		545
	17.2.4	Berörda av regleringarna .......................................	547

17.2.5 Skyldigheter som följer av Sveriges anslutning

	till Europeiska unionen .........................................	548
17.3 Ekonomiska konsekvenser ...................................................		549
17.3.1	Ekonomiska konsekvenser för huvudmän...........	549
17.3.2	Ekonomiska konsekvenser för staten ..................	552

17.3.3 Ekonomiska konsekvenser för kommuner och

landsting .................................................................

553

17.3.4 Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska

	och juridiska personer ...........................................	555
17.3.5	Samhällsekonomiska konsekvenser ......................	556
17.4 Andra konsekvenser för huvudmännen och andra
företag	....................................................................................	556
17.4.1	Kommunal självstyrelse .........................................	556
17.4.2 ..........................	Konsekvenser för konkurrensen	558
17.4.3 ........................Små företag i förhållande till stora		560

17.4.4 Sysselsättning och offentlig service i olika

	delar av landet ........................................................	561
17.5 Konsekvenser för skolorna...................................................		562
17.5.1 Fria skolvalet och elevunderlaget .........................		562
17.5.2 Lärares arbetsuppgifter och arbetstid...................		562
17.5.3	Kompetensutvecklingsbehov ................................	564
17.5.4	Tekniska behov ......................................................	565

21

Innehåll

SOU 2017:44

17.6 Konsekvenser för eleverna ...................................................		566
17.6.1 Rätt till likvärdig tillgång till utbildning ..............		566
17.6.2	Rätt till stöd...........................................................	566
17.6.3	Barnrättsperspektiv ...............................................	567
17.6.4	Socialiserings- och värdegrundsuppdraget ..........	568
17.6.5 Konsekvenser för den personliga integriteten ....		570

17.6.6 Konsekvenser för jämställdheten mellan

kvinnor och män ...................................................

571

17.6.7 Konsekvenser för brottsligheten och det

brottsförebyggande arbetet ..................................

571

17.6.8 Konsekvenser för de integrationspolitiska

		målen......................................................................	572
18	Författningskommentar ............................................		573
18.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........		573
18.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) ....................................................		608
Referenser.......................................................................			609
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2015:112.........................................	625
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2016:107.........................................	639

22

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå hur skolhuvudmän för grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisnings- former som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvär- dig tillgång till utbildning.

Utredningen ska föreslå under vilka förutsättningar skolhuvud- män, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjlig- heter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas.

Utredningen ska dessutom bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphand- ling, LOU. Vidare ska utredningen vid behov ta ställning till om möjligheterna i LOU och Välfärdsutredningens förslag1, tillsam- mans med andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effek- tiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet. Slutligen ska utredningen vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som be- döms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

Betänkandets första del innehåller bakgrundskapitel, med bl.a. fakta om gällande rätt, om utbildningssystemet i stort, olika under- visningsmetoder och samarbetsformer. Dessutom redogör vi för dagens situation och våra utgångspunkter för arbetet. Förslagsdelen

1 SOU 2016:78.

23

Sammanfattning

SOU 2017:44

inleds med förslag om samarbetsformer och ställningstaganden om upphandling. Därefter lämnas förslag om fjärrundervisning, om studiehandledning på modersmålet samt om distansundervisning. I denna sammanfattning beskriver vi gällande rätt i anslutning till re- spektive område.

Bakgrunden till förslagen

Utredningen ska bl.a. lösa problemet att huvudmän kan ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av, särskilt inom huvudmän- nens befintliga organisation och verksamhet. En förklaring är lärar- brist och i viss mån ökad efterfrågan både när det gäller undervis- ning inom vissa ämnen och studiehandledning på modersmålet. En annan förklaring handlar om hur huvudmän och skolor är organise- rade. Exempelvis kan mindre huvudmän ha svårt att erbjuda elever undervisning i flera olika modersmål och glesbygdskommuner kan ha svårt att erbjuda ett allsidigt utbud av ämnen och kurser på grund av litet elevunderlag. Dessa faktorer, kombinerat med att det i dag finns begränsade möjligheter för skolhuvudmän att erbjuda elever undervisning som utförs av någon annan, är bakgrunden till våra förslag om fjärrundervisning och om entreprenad.

Ett annat problem som vi ska hantera är att en del elever av olika skäl har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning. Distans- undervisning har setts som ett alternativ för dessa elever, men någon allmän reglering av vad som ska gälla vid sådan undervisning har inte funnits. Utredningen har därför haft i uppdrag att ta fram författ- ningsförslag på området och utreda för vilka elever det kan vara aktuellt att använda distansundervisning.

Vidare har riksdagen tillkännagett för regeringen att en utredning borde tillsättas för att generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (2010:800).

Utgångspunkter

Vi anser att skolans undervisning som princip ska bedrivas som närundervisning. Fjärr- och distansundervisning kan dock spela en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle

24

SOU 2017:44

Sammanfattning

ha stått utan undervisning. Fjärr- och distansundervisning ska där- för, med elevernas bästa för ögonen, vara ett komplement till ordi- narie undervisning.

En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som utgångspunkt, bör bedriva undervisningen själv, eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver då undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitets- arbetet som bedrivs av huvudmannen. Att undervisning överlämnas på entreprenad ska därför, precis som med fjärrundervisning, vara ett tillåtet alternativ, men som huvudregel först när huvudmannen inte kan lösa situationen på egen hand.

Vidare är vi angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, dvs. att lämna ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet.

Ytterligare en utgångspunkt är att frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Vi ska inte heller uttala oss om hur och när fjärr- och distansundervisning bör få användas i verksamhet som i dag inte är reglerad i skollagen.

Förslag om samarbetsformer

Gällande rätt om samarbetsformer

Med entreprenad avses i skollagen att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (huvudmannen) med bibehållet huvudmanna- skap sluter avtal med någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Ett undantag från lokalise- ringsprincipen i kommunallagen (1991:900) gör det möjligt för kom- muner och landsting att utföra uppgifter åt andra huvudmän inom skolväsendet.

Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxen- utbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verk- samhet som avses i 25 kap. skollagen får alla uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

25

Sammanfattning

SOU 2017:44

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan är regelverket striktare. Inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skolmåltider, överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Dessutom får enskilda huvudmän över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Samtliga dessa uppgifter får även överlämnas när de avser fjärrundervisning. Uppgifter som avser fjärrundervisning får även överlämnas på entreprenad till staten när det gäller undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan. Slutligen får uppgifter som avser under- visning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil i gymnasieskolan överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Med samverkan avses i skollagen att en kommun överlämnar an- svaret för kommunens uppgifter till en annan kommun, ett landsting eller staten. Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över an- svaret för uppgifterna.

Vid samverkan får en annan kommun ta över ansvaret för den överlämnande kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Ett landsting får genom samverkan ta över ansvaret för kommunens uppgifter in- om kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom särskild utbildning för vuxna. Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal om samverkan med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan.

Även medicinska insatser som en huvudman ska svara för kan överlåtas. Endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas då till någon annan.

Definition av entreprenad

Samarbetsformen entreprenad bör behållas och beteckningen ent- reprenad bör inte ändras. Med entreprenad ska avses att en huvud- man inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne

26

SOU 2017:44

Sammanfattning

ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansva- rar för. Huvudmannen ska behålla huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad.

Vad entreprenad innebär

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verk- samhet enligt skollagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i skollagens kapitel om entreprenad. Det innebär bl.a. att samma bestämmelser ska gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och angående arbete mot kränkande behandling.

De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörig- hetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen an- vänder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samt- liga skolformer utom kommunal vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna, eftersom hela verksamheten kan bedrivas på entreprenad inom dessa skolformer.

Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervis- ning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få över- lämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervis- ningsuppgift till utföraren. Dit hör betygssättning och frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få över- lämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgif- ter till utföraren.

27

Sammanfattning

SOU 2017:44

När entreprenad ska vara tillåten

Förslagen om entreprenad innebär förändringar av hur huvudmän inom skolväsendet, och i viss mån andra huvudmän, får ta hjälp av andra aktörer. Regelverket om entreprenad förtydligas. På flera områden utökas möjligheterna till sådana samarbeten, t.ex. genom att de får användas i fler skolformer och för fler typer av uppgifter. I ett par fall begränsas dock möjligheterna på grund av förändrade omständigheter som innebär att behovet av entreprenad enligt vår mening inte längre finns.

Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning. Vissa uppgifter som avser undervisning ska därför endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vilka uppgifter som får överlämnas på entreprenad, samt inom vilka skolformer och till vilka, framgår av tabell 1.

28

SOU 2017:44

Sammanfattning

En kommun eller ett landsting ska som tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skol- väsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om an- knytning till kommunens eller landstingets område eller deras med- lemmar. Statens möjligheter att, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, utföra uppgifter på entreprenad be- gränsas till uppgifter som avser undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan samt special- pedagogiska insatser.

För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ skol- lagen ska samma bestämmelser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

29

Sammanfattning

SOU 2017:44

Samverkan och överlåtelse av medicinska insatser

Vi föreslår inte några ändringar i sak när det gäller andra slags sam- arbeten som regleras i 23 kap. skollagen, samverkan och överlåtelse av medicinska insatser. Bestämmelserna om sådana samarbeten före- slås dock förändras lagtekniskt. Det betyder att en kommun som tidigare ska kunna sluta avtal om att överlåta uppgifter till olika aktörer genom ett samverkansavtal enligt vad som anges i tabell 2.

*Endast för sådan utbildning på grundläggande nivå och på gymnasial nivå, dvs. inte för kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

**Endast för sådan utbildning på gymnasial nivå.

Vidare ska en huvudman inom skolväsendet som tidigare få över- låta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25– 28 §§ skollagen utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbildningen. Den som är huvudman inom skolväsendet ska kunna överlåta ansvaret för de medicinska insat- serna till en kommun eller ett landsting. En kommun kan dock inte överlåta ansvaret till en annan kommun, och ett landsting inte till ett annat landsting.

30

SOU 2017:44

Sammanfattning

Ställningstaganden om upphandling

Beskrivning av EU-rätt och LOU

Offentlig upphandling regleras på EU-nivå genom flera direktiv, där- ibland LOU-direktivet. I detta direktiv anges att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.

För att en viss tjänst ska anses vara av ekonomisk natur ska den ske mot ersättning. Tjänstens ekonomiska art beror inte på tjänste- leverantörernas juridiska ställning eller tjänstens natur, utan snarare på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras. EU-dom- stolen har slagit fast att utbildning som ingår i ett system för offent- lig undervisning och som helt eller delvis finansieras med allmänna medel är av icke-ekonomisk art och inte omfattas av begreppet tjänster i fördragens mening. Utbildning som uppfyller dessa två kriterier är att betrakta som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse och omfattas således inte av LOU-direktivets tillämpnings- område.

LOU-direktivet har genomförts i svensk rätt genom LOU. Med begreppet tjänster avses i LOU samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. De tjänster som inte omfattas av upphandlings- direktiven omfattas således inte heller av LOU.

LOU-direktivet och LOU innehåller förenklade upphandlings- regler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Till dessa tjäns- ter, som räknas upp i en bilaga till LOU och regleras i ett särskilt kapitel i lagen, hör bl.a. skolbespisning, undervisning och utbildning samt hälsovårdstjänster. Om verksamheten avser icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är den dock som sagt helt undantagen från tillämpningen av LOU.

Vår bedömning: NESGI

Utbildning och verksamhet inom de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, förskolan, förskoleklassen, fri- tidshemmet, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna uppfyller kraven på att ingå i ett nationellt utbildningssystem och till övervägande del finansieras av det allmänna. Samtliga dessa skolformer utgör därmed enligt vår mening icke-ekonomiska tjäns-

31

Sammanfattning

SOU 2017:44

ter av allmänt intresse, NESGI. Det gäller med andra ord hela skol- väsendet som regleras i skollagen.

Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphand- lingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de nyss uppräknade tjänsterna finns alltså inte enligt EU-rätten. Som en följd av detta är utbildning inte heller en tjänst som omfattas av LOU. Således råder enligt vår bedömning ingen skyldighet att upphandla tjänster som av- ser utbildning inom skolväsendet enligt regelverket i LOU. Vi avser då tjänster som avser utbildningen i dess helhet samt tjänster som är direkt hänförliga till utbildningens operativa mål.

Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

För de uppgifter som får överlämnas på entreprenad men som inte är hänförliga till undervisning och inte heller direkt syftar till att nå utbildningens operativa mål gör vi en annan bedömning i fråga om vilka upphandlingsregler som ska tillämpas. Även om tjänsterna måhända kan räknas som delar av utbildning, dvs. som icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse, menar vi att det av försiktighets- skäl finns goda skäl att också fortsättningsvis upphandla dessa tjäns- ter i enlighet med bestämmelserna i LOU.

I de flesta fallen bedömer vi att upphandlingen kommer att om- fattas av de förenklade upphandlingsreglerna i LOU, eftersom det rör sig om sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Bland annat gäller det för skolmåltider och elevhälsa.

En tjänst som inte är en social tjänst eller en annan särskild tjänst, t.ex. skolskjuts, omfattas inte automatiskt av de förenklade upp- handlingsreglerna. Om värdet på sådan upphandling understiger tröskelvärden som anges i LOU-direktivet gäller dock de förenklade upphandlingsreglerna, annars ska LOU i sin helhet tillämpas.

Rekommendation

Regeringen bör överväga att föreslå riksdagen att ett förtydligande i LOU ska göras, så att det direkt av lagen framgår att icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av lagens tillämp- ningsområde. Ett sådant klargörande direkt i LOU skulle på ett för- tjänstfullt sätt underlätta tillämpningen av lagen. Inte minst skulle

32

SOU 2017:44

Sammanfattning

det underlätta för dem som ska tillämpa lagen som inte har full kän- nedom om LOU-direktivet och primärrätten i EUF-fördraget. Ett sådant klargörande skulle tydliggöra för tillämparen att det vid varje tillfälle finns anledning att ta ställning till om den tjänst som är ak- tuell för upphandling, och som betecknas som tjänst med ett vardag- ligt språkbruk, också är en tjänst i den mening som begreppet har inom upphandlingslagstiftningen.

Förslag om fjärrundervisning

Gällande rätt

Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.

Fjärrundervisning får i dag anordnas i grundskolan, grundsär- skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. Fjärrundervisning tillåts dels när det inte finns någon legi- timerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet, dels när elevunderlaget är otillräckligt. De ämnen och verksamheter som det är tillåtet att anordna fjärrundervisning i är moderna språk, modersmål, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet, samiska i sameskolan och integrerad samisk undervisning i grundskolan. De flesta av dessa får endast anordnas inom huvudmannens egen organi- sation, men uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmålet får även överlämnas på entrepre- nad till en annan huvudman. Därutöver pågår försöksverksamhet med fjärrundervisning i fler ämnen.

Definition av fjärrundervisning och villkor för att få använda fjärrundervisning

Fjärrundervisning ska även framöver definieras som interaktiv under- visning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Undervisnings- metoden definierar de undervisningstillfällen där elever och lärare är

33

Sammanfattning

SOU 2017:44

åtskilda, inte all undervisning i ämnet. Ett nytt kapitel i skollagen föreslås, för att reglera fjärrundervisning.

Fjärrundervisning ska endast få användas när undervisning annars inte kan komma till stånd, dvs. om det inte finns någon lärare som uppfyller kraven på behörighet att tillgå inom en huvudmans skol- enhet eller om elevunderlaget är otillräckligt. Detta innebär ingen ändring i sak jämfört med dagens villkor.

En huvudman som avser använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska i förväg fatta ett särskilt beslut om det. Om fjärrundervisning används för att det saknas lärare som uppfyller kraven, får fjärrundervisning som huvudregel beslutas för högst ett år i taget. Om det används för att elevunderlaget är otillräckligt finns inte någon begränsning i tid.

Fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen

Fjärrundervisning ska få användas i samma skolformer som i dag, men i fler ämnen.

I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen utom de praktisk- estetiska ämnena. Därutöver ska fjärrundervisning få användas för studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervis- ning i grundskolan.

Regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka års- kurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksam- het. Vi bedömer att i årskurs 1–3 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialskolan bör fjärrundervis- ning endast få användas vid undervisning i modersmål och samiska i sameskolan och vid integrerad samisk undervisning i grundskolan. I årskurs 4–6 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan bör fjärrundervisning därutöver även få användas vid undervisning i moderna språk och teckenspråk. I års- kurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan bör fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen och verksamheter där sådan är tillåten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska

34

SOU 2017:44

Sammanfattning

få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Fjärrunder- visning bör få användas i de teoretiska ämnen som anges i bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100), men inte i de praktisk-estetiska ämnen som anges i samma bilaga. Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att utfärda föreskrifter om vad som ska gälla för övriga äm- nen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skolformer. En försöks- verksamhet bör genomföras med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklass.

Fjärrundervisning ska som i dag även få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen. För sådan utbildning ska samma bestämmelser om fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara.

Uppgifter som avser fjärrundervisning ska också få överlämnas på entreprenad. Det gäller samtliga tillfällen då fjärrundervisning är tillåten, förutsatt att huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vad fjärrundervisning innebär

Den lärare som bedriver fjärrundervisning ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för moders- mål och yrkesämnen. Fjärrundervisning är en metod som får till- lämpas när den egna skolenheten inte förmår bidra med det som fjärrundervisningen kan ge i form av en legitimerad och behörig lärare. Med andra ord ska behörighetsreglerna därför i princip alltid gälla i fråga om fjärrundervisning.

Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare hos eleverna. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person. Hand- ledaren ska få vidta sådana åtgärder för trygghet och studiero som ankommer på lärare.

De erfarenheter som vi har gjort under utredningsarbetet talar för att en kvalitativ fjärrundervisning bl.a. förutsätter att lärare och elever träffas regelbundet, att undervisningsgrupperna inte är för stora och att fjärrundervisning inte görs mot för många olika elev- grupper vid samma lektionstillfälle. En detaljreglering rörande frå-

35

Sammanfattning

SOU 2017:44

gor av detta slag skulle dock avvika från skollagen i övrigt, varför vi inte har lämnat några sådana författningsförslag.

Begränsningar

Fjärrundervisning bör som huvudregel få användas för högst 25 pro- cent av undervisningstimmarna vid en skolenhet under ett läsår och för högst 25 procent av en elevs undervisningstimmar under ett läsår när det gäller de obligatoriska skolformerna. För de frivilliga skol- formerna bör gränsen vara högst 50 procent.

Fjärrundervisning ska endast få anordnas av huvudmän. Fjärr- undervisning bör få användas för högst 25 procent av undervisningen inom en huvudmans verksamhet eller en specifik skolenhets verk- samhet.

Förslag om distansundervisning

Gällande rätt

Distansundervisning är i dag inte definierad i skollagen. Sådan under- visning är endast tillåten inom ramen för försöksverksamhet med distansundervisning i Torsås kommun.

Definition av distansundervisning och villkor för att få använda distansundervisning

Distansundervisning ska definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Till skillnad från fjärrundervisning syftar inte definitionen enbart på specifika undervisningstillfällen inom en utbildning, utan på hur hela utbild- ningen bedrivs under en viss tidsperiod. Vi vill inte utesluta situa- tioner där eleven och läraren endast är åtskilda i rum och inte heller situationer där de varken är åtskilda i rum eller i tid. Därför anger definitionen att de kan vara åtskilda, inte att de måste vara åtskilda.

Ett nytt kapitel i skollagen föreslås, för att reglera distansunder- visning.

36

SOU 2017:44

Sammanfattning

Distansundervisning ska ses som en möjlig väg för de elever som annars inte skulle ha deltagit i någon undervisning. Distansunder- visning ska därför få användas för elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Elever med dylika pro- blem ska inte med automatik räknas till gruppen och alltså få distans- undervisning – det bör också krävas att problematiken innebär att eleven inte kan delta i reguljär undervisning. Vidare måste prövning- en alltid vara individuell. För elever i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan ska distansundervisning även få användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den regul- jära undervisningen. Särskilda skäl kan vara t.ex. idrottsutövning på elitnivå eller längre utlandsvistelse hos vårdnadshavare som är bosatt utomlands. För några andra elever ska inte distansundervisning få användas.

Krav på distansundervisning

Distansundervisning ska endast få utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distans- undervisning används. Skolinspektionen ska pröva frågor om god- kännande och ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Det blir Skolinspektionens uppgift att pröva om huvud- mannen kan erbjuda en utbildning som innebär att eleverna har förutsättningar att uppnå utbildningens mål.

För att godkännande ska lämnas ska dessutom krävas att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Därmed kommer det att bli ett begränsat antal huvudmän i landet som får godkännande för att utföra distans- undervisning.

Den lärare som bedriver distansundervisning ska, liksom fjärr- lärare, uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen.

37

Sammanfattning

SOU 2017:44

Distansundervisning ges som särskilt stöd i de obligatoriska skolformerna

I årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan samt i årskurs 8–10 i specialskolan ska distansundervisning få användas som särskilt stöd under en begränsad tid, om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning. Beslut om distansundervisning ska fattas av rektor genom ett beslut om åtgärdsprogram, som innebär att eleven ges särskilt stöd i form av distansundervisning. Distansundervisning ska dock endast få ges om elevens vårdnadshavare medger detta. Ett beslut om att använda distansundervisning för en elev ska få gälla för högst en termin i taget och undervisningen bör syfta till att eleven återgår till reguljär undervisning. Vidare ska distansundervisning vara tillåten i samtliga ämnen utom de praktisk-estetiska ämnena, för vilka det saknas möjligheter att utföra delar av ämnena på distans.

Eftersom endast godkända utförare ska få utföra utbildning där distansundervisning används, ska uppgifter som avser sådan under- visning få överlämnas på entreprenad till dessa.

Distansundervisning ges som hel utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Distansundervisning ska få användas för hela utbildningen, eller för att slutföra utbildningen, i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervis- ning. Distansundervisning ska få användas vid utbildning i samtliga ämnen, kurser och program, under förutsättning att huvudmannen blivit godkänd som utförare av distansundervisning för den aktuella utbildningen.

Riksrekrytering ska tillämpas för utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används, dvs. be- höriga sökande från hela landet ska tas emot till en utbildning som ges med distansundervisning. När distansundervisning används ska huvudmannen göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökan- de har tagits emot till huvudmannens utbildning än det finns platser i utbildningen och urval ska göras på grunder som Skolinspektionen har godkänt. Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i fråga om mottagande till utbildning i gymnasieskolan

38

SOU 2017:44

Sammanfattning

eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används ska få över- klagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.

Sekretess ska gälla i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om motta- gande i utbildning som anordnas med distansundervisning. Sekre- tessen ska endast gälla om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. En bestämmelse om detta ska införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En motsvarande tystnadsplikt ska gälla inom enskilt bedrivna gym- nasieskolor och gymnasiesärskolor.

Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp, som har beslutats av Skolverket för den aktuella utbildningen, och i vissa fall ett tilläggsbelopp.

En elev som har distansundervisning ska ha rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för utbildningen. Elevens hem- kommun ska stå för kostnaderna.

Särskilda regler när distansundervisning används

En följd av att distansundervisning används är, i och med att elever och lärare kan vara åtskilda i rum och i tid, att exakt samma rättig- heter som vid närundervisning inte kan gälla. Bestämmelser i skol- lagen samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen ska dock gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i skollagens kapitel om distansundervisning eller i föreskrifter som meddelats med stöd av det kapitlet. Det ska därför anges i skollagen att vissa av lagens bestämmelser inte gäller när distansundervisning används. Det bör även anges i skolförordningen och gymnasie- förordningen att vissa av respektive förordnings bestämmelser inte gäller då.

Exempel på bestämmelser som inte ska gälla när distansunder- visning används är reglerna om total undervisningstid i de obligato- riska skolformerna och om garanterad undervisningstid i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Inte heller ska skollagens bestämmel- ser om skolbibliotek och om skolmåltider gälla.

39

Sammanfattning

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

Ändringarna i skolförfattningarna ska träda i kraft den 1 juli 2018. De nya bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen från och med den 1 juli 2020, eftersom endast huvudmän som har godkänts ska få utföra sådan undervisning och ett ansökningsförfarande därför ska ha genomförts först. I övrigt ska de nya bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018. Eftersom möjligheterna till överlämnande på entreprenad minskas i vissa avseenden ska äldre föreskrifter fortfarande gälla i fråga om entreprenadavtal som ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut. Vidare bör försöksverksamheten med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun för- längas med ett år.

Eftersom bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas först på utbildning från och med den 1 juli 2020, dvs. första gången för utbildning som påbörjas hösten 2020, ska ändringen i offentlig- hets- och sekretesslagen träda i kraft den 1 januari 2020.

40

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)1 dels att 23 kap. och 29 kap. 22 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 och 12 §§, 3 kap. 9 §, 5 kap. 6 §, 28 kap. 2, 5, 12, och 13 §§ och 29 kap. 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya kapitel, 22 kap., 22 a kap. och 23 kap., fyra nya paragrafer, 3 kap. 11 a §, 15 kap. 7 a §, 18 kap. 8 a § och 24 kap. 22 a §, och närmast före 3 kap. 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
	3 §2

I denna lag avses med

– elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undan- tag för barn i förskolan,

– distansundervisning: inter- aktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommu- nikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid,

1 Senaste lydelse av
23 kap. 1 § 2016:761	23 kap. 4 § 2016:761
23 kap. 2 § 2016:761	23 kap. 5 § 2016:761
23 kap. 3 § 2016:761	23 kap. 6 § 2015:482
23 kap. 3 a § 2016:761	23 kap. 7 § 2016:761
23 kap. 3 b § 2016:761	23 kap. 8 § 2015:482
	29 kap. 22 a § 2015:194.
2 Senaste lydelse 2015:194.

41

Författningsförslag

SOU 2017:44

– fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid,

– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedri- ver utbildning i form av förskola,

– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fri- tidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

– förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

– skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbygg- nader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

– undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och

– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker ut- ifrån bestämda mål.

12 §3

Lagen är uppdelad i 29 kapitel. Lagen är uppdelad i 31 kapitel.

Dessa är

– inledande bestämmelser (1 kap.),

– huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.),

– barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.),

– kvalitet och inflytande (4 kap.),

– trygghet och studiero (5 kap.),

– åtgärder mot kränkande behandling (6 kap.),

– skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.),

– förskolan (8 kap.),

– förskoleklassen (9 kap.),

– grundskolan (10 kap.),

3 Senaste lydelse 2015:482.

42

SOU 2017:44

Författningsförslag

– grundsärskolan (11 kap.),

– specialskolan (12 kap.),

– sameskolan (13 kap.),

– fritidshemmet (14 kap.),

– gymnasieskolan (15–17 a kap.),

– gymnasiesärskolan (18 och 19 kap.),

– kommunal vuxenutbildning (20 kap.),

– särskild utbildning för vuxna (21 kap.),

– fjärrundervisning (22 kap.),

– distansundervisning (22 a kap.),

– entreprenad och samverkan (23 kap.),

– särskilda utbildningsformer (24 kap.),

– annan pedagogisk verksamhet (25 kap.),

– tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),

– Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

– överklagande (28 kap.), och

– övriga bestämmelser (29 kap.).

3 kap.

9 §4

Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgär- derna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för upp- följningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnads- havare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas.

Åtgärdsprogrammet beslutas	Åtgärdsprogrammet beslutas
av rektorn. Om beslutet innebär	av rektorn. Rektorn får inte över-
att särskilt stöd ska ges i en an-	låta sin beslutanderätt till någon
nan elevgrupp eller enskilt enligt	annan om beslutet innebär att
11 § eller i form av anpassad	särskilt stöd ska ges
studiegång enligt 12 § får rek-	1. i en annan elevgrupp eller
torn inte överlåta sin beslutande-	enskilt enligt 11 §,
rätt till någon annan.	2. i form av distansundervis-
	ning enligt 11 a §, eller
4 Senaste lydelse 2014:456.

43

Författningsförslag

SOU 2017:44

3. i form av anpassad studie- gång enligt 12 §.

Om en utredning enligt 8 § visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutande- rätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.

Distansundervisning

11 a §

Ett beslut enligt 9 § får innebära att särskilt stöd under en begränsad tid ska ges i form av distans- undervisning enligt 22 a kap., om eleven uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning och går i

1. grundskolans årskurs 7–9,

2. grundsärskolans årskurs 7–9, eller

3. specialskolans årskurs 8–10. Ett beslut om särskilt stöd i

form av distansundervisning får gälla för högst en termin åt gången.

5 kap.

6 §

Rektorn eller en lärare får vidta de omedelbara och tillfälliga åt- gärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande.

Enligt de förutsättningar som följer av 7–23 §§ får det beslutas om utvisning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av före- mål.

44

SOU 2017:44

Författningsförslag

En åtgärd enligt första eller andra stycket får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständig- heter.

En handledare som avses i

22 kap. 13 § får vidta de omedel- bara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt första stycket. En sådan handledare får även enligt de förutsättningar som följer av 7 och 22 §§ besluta om utvis- ning ur undervisningslokalen och omhändertagande av föremål.

En åtgärd enligt första, andra eller tredje stycket får vidtas en- dast om den står i rimlig pro- portion till sitt syfte och övriga omständigheter.

15 kap.

7 a §

För utbildning i gymnasie- skolan får distansundervisning enligt 22 a kap. användas för elever som uppfyller förutsätt- ningarna för att få sådan under- visning.

18 kap.

8 a §

För utbildning i gymnasie- särskolan får distansundervisning enligt 22 a kap. användas för elever som uppfyller förutsätt- ningarna för att få sådan under- visning.

45

Författningsförslag

SOU 2017:44

22 kap. Fjärrundervisning

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– villkor för att använda fjärrundervisning (2–4 §§),

– ämnen, kurser och verksamheter (5–8 §§),

– försöksverksamhet (9 §),

– beslut om fjärrundervisning (10 §),

– utförare av fjärrundervisning (11 §),

– krav på fjärrundervisning (12 och 13 §§), och

– bemyndigande (14 §).

Villkor för att använda fjärrundervisning

2 § Fjärrundervisning får endast användas under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

3 § Fjärrundervisning får användas i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

4 § Fjärrundervisning får användas endast om

1. det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § att tillgå inom en huvudmans skolenhet, eller

2. elevunderlaget är otillräckligt.

När det gäller integrerad samisk undervisning gäller första stycket 1 någon annan lämplig person.

Ämnen, kurser och verksamheter

De obligatoriska skolformerna

5 § I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan får fjärrundervisning endast användas i ämnena

– engelska,

– matematik,

– moderna språk,

– modersmål,

46

SOU 2017:44

Författningsförslag

– naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi,

– samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskun- skap och samhällskunskap,

– samiska,

– svenska,

– svenska som andraspråk,

– teckenspråk, och

– teknik.

I grundskolan får fjärrundervisning även användas för integrerad samisk undervisning.

6 § Regeringen får, trots 5 §, meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet samt i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas.

De frivilliga skolformerna

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regeringen får även meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas i dessa skolformer.

Utbildning vid särskilda ungdomshem

8 § Fjärrundervisning får även användas för utbildning vid sär- skilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§. För sådan utbildning ska samma bestämmelser för fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara.

Försöksverksamhet

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skolformer än de som anges i detta kapitel. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt bestämmelserna i detta kapitel.

47

Författningsförslag

SOU 2017:44

Beslut om fjärrundervisning

10 § En huvudman som avser att använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska fatta ett särskilt beslut om det.

En huvudman får besluta om att använda fjärrundervisning för högst ett år i taget om det görs med hänvisning till 4 § första stycket 1 eller andra stycket. Huvudmannen får dock besluta om att använda fjärrundervisning för längre tid än så, om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå under mer än ett års tid.

Ett beslut enligt första stycket behöver inte fattas om fjärr- undervisning på grund av oförutsedda omständigheter används vid enstaka tillfällen. För sådan fjärrundervisning gäller inte heller de begränsningar som i övrigt följer av detta kapitel.

Utförare av fjärrundervisning

11 § Fjärrundervisning får endast utföras av huvudmän inom skol- väsendet.

Fjärrundervisning som avses i 8 § får dock även utföras av den som är huvudman för det särskilda ungdomshemmet.

Krav på fjärrundervisning

Fjärrlärare

12 § Den lärare som bedriver fjärrundervisning ska uppfylla kra- ven i 2 kap. 13 §.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, bedriva fjärrundervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

48

SOU 2017:44 Författningsförslag

Handledare

13 § Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närva- rande där eleverna befinner sig.

Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person.

Bemyndigande

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om fjärrundervisning.

22 a kap. Distansundervisning

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– förhållandet till annan reglering (2 §),

– villkor för att använda distansundervisning (3–6 §§),

– ämnen, kurser och verksamheter (7 och 8 §§),

– utförare av distansundervisning (9 och 10 §§),

– krav på distansundervisning (11 och 12 §§),

– antagning till utbildning med distansundervisning inom de fri- villiga skolformerna (13–15 §§),

– kostnader för eleven inom de frivilliga skolformerna (16 och 17 §§),

– ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna (18–20 §),

– rätten att fullfölja utbildningen med reguljär undervisning (21 §),

och

– bemyndigande (22 §).

Förhållandet till annan reglering

2 § Bestämmelser i denna lag samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen gäller även för distansundervisning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

49

Författningsförslag

SOU 2017:44

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distans- undervisning används:

– 2 kap. 5 § andra stycket samt 2 kap. 5 a § om godkännande av enskilda huvudmän och samråd,

– 2 kap. 36 § om skolbibliotek,

– 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § och 12 kap. 5 § om total undervisningstid,

– 10 kap. 10 § andra stycket, 11 kap. 13 § andra stycket och 12 kap. 10 § andra stycket om skolmåltider,

– 15 kap. 11 § och 18 kap. 11 § om skolförlagd utbildning, och

– 16 kap. 18 § och 19 kap. 20 § om garanterad undervisningstid.

Villkor för att använda distansundervisning

Grundförutsättningar

3 § Distansundervisning får endast användas under de förutsätt- ningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

4 § Distansundervisning får användas för elever som inte har möj- lighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av doku- menterad medicinsk, psykisk eller social problematik.

För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får distans- undervisning även användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen.

De obligatoriska skolformerna

5 § Distansundervisning får användas som särskilt stöd enligt 3 kap. 11 a § för elever som behöver sådant stöd.

Distansundervisning får användas endast om elevens vårdnads- havare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta.

Av 24 kap. 22 a § framgår att distansundervisning även får an- vändas som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §.

50

SOU 2017:44

Författningsförslag

De frivilliga skolformerna

6 § Distansundervisning får användas för en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan för en hel utbildning eller för att slutföra en utbildning som avser

1. ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesär- skolan,

2. ett introduktionsprogram i gymnasieskolan, eller

3. ett individuellt program i gymnasiesärskolan.

Av 24 kap. 22 a § framgår att distansundervisning även får använ- das som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §.

Ämnen, kurser och verksamheter

De obligatoriska skolformerna

7 § I grundskolan, grundsärskolan och specialskolan får distans- undervisning endast användas i ämnena

– engelska,

– matematik,

– moderna språk,

– modersmål,

– naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi,

– samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskun- skap och samhällskunskap,

– samiska,

– svenska,

– svenska som andraspråk,

– teckenspråk, och

– teknik.

De frivilliga skolformerna

8 § I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får distansunder- visning användas vid utbildning i samtliga ämnen, kurser och pro- gram, under förutsättning att huvudmannen blivit godkänd enligt 9 § som utförare av distansundervisning för den aktuella utbildningen.

51

Författningsförslag

SOU 2017:44

Utförare av distansundervisning

Ansökningsförfarande

9 § Distansundervisning får endast utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distans- undervisning används. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet.

För att godkännande ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

Statens skolinspektion prövar frågor om godkännande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med-

delar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande ska lämnas.

Avgift

10 § Den som ansöker om godkännande enligt 9 § ska betala en avgift till staten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av av- giften.

Krav på distansundervisning

Distanslärare

11 § Den lärare som bedriver distansundervisning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 §.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, bedriva distansundervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

52

SOU 2017:44

Författningsförslag

Elevens kontakt med distansläraren

12 § Distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används.

Antagning till utbildning med distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

Behörighet

13 § För att vara behörig att antas till en sådan utbildning som an- ges i 6 § där distansundervisning används ska en sökande antingen

1. när det gäller gymnasieskolan, uppfylla de behörighetskrav som gäller för en sådan utbildning, eller

2. när det gäller gymnasiesärskolan, tillhöra målgruppen för skol- formen.

För att vara behörig att antas till en utbildning där distansunder- visning används ska en sökande därutöver uppfylla de krav som anges

i4 §.

Beslut om behörighet och mottagande samt riksrekrytering

14 § Huvudmannen för den sökta utbildningen prövar om en sökande är behörig och ska tas emot. Huvudmannen är därvid bun- den av hemkommunens beslut enligt 18 kap. 5 § att en sökande till- hör gymnasiesärskolans målgrupp.

Behöriga sökande från hela landet ska tas emot till utbildningen (riksrekrytering).

Urval

15 § Huvudmannen ska göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökande har tagits emot till huvudmannens utbildning än det finns platser i utbildningen. Urval ska göras på grunder som Statens skolinspektion har godkänt.

53

Författningsförslag

SOU 2017:44

Kostnader för eleven inom de frivilliga skolformerna

Resor och boende

16 § En elev som har distansundervisning har rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för utbildningen. Elevens hem- kommun ska stå för kostnaderna.

Om eleven i anslutning till en resa enligt första stycket måste övernatta utanför det egna hemmet, ska hemkommunen svara för kostnader för kost och logi under resan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om resor och boende vid distansundervisning.

Övriga kostnader

17 § Utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får, trots bestämmelserna om avgiftsfri ut- bildning i 15 kap. 17 § och 18 kap. 17 §, innebära att eleven själv får svara för kostnader för bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning i form av nödvändig hårdvara som behövs för utbildning- ens genomförande. Detta gäller dock endast om eleven har antagits till en utbildning där distansundervisning används med stöd av 4 § andra stycket.

Ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

18 § Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används.

Bidraget består av ett grundbelopp enligt 19 § och i vissa fall ett tilläggsbelopp enligt 20 §.

Första stycket gäller inte om statsbidrag lämnas för en elevs ut- bildning på grund av att eleven är utlandssvensk.

54

SOU 2017:44

Författningsförslag

19 § Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg som huvudmannen ska tillhandahålla,

3. elevhälsa,

4. administration,

5. mervärdesskatt, och

6. lokalkostnader.

Hemkommunen ska betala det grundbelopp som har beslutats för den aktuella utbildningen av Statens skolverk.

20 § Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara indivi- duellt bestämt utifrån elevens behov.

Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Rätten att fullfölja utbildningen med reguljär undervisning inom de frivilliga skolformerna

21 § En elev som har påbörjat en utbildning på ett nationellt pro- gram eller en nationell inriktning inom gymnasieskolan eller gymna- siesärskolan där distansundervisning används och som därefter öns- kar delta i reguljär undervisning har rätt att fullfölja utbildningen på det påbörjade programmet eller den påbörjade inriktningen hos hemkommunen, om hemkommunen erbjuder sådan utbildning.

Erbjuder hemkommunen inte den aktuella utbildningen, har eleven rätt att efter eget val fullfölja sin utbildning i en annan kom- mun eller ett landsting som anordnar utbildningen.

Bemyndigande

22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om distansundervisning.

55

Författningsförslag

SOU 2017:44

23 kap. Entreprenad och samverkan

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

– allmänna förutsättningar för entreprenad (2–8 §§)

– vad som får överlämnas på entreprenad (9–20 §§),

– bemyndigande om entreprenader (21 §),

– samverkan mellan offentliga huvudmän (22–24 §§), och

– överlåtelse av ansvar för medicinska insatser (25 §).

Allmänna förutsättningar för entreprenad

Inledande bestämmelser

2 § Med entreprenad avses i denna lag att en huvudman inom skol- väsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra upp- gifter inom den utbildning som huvudmannen ansvarar för. Huvud- mannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Ett sådant avtal får endast slutas under de förutsätt- ningar som anges i detta kapitel.

Det som sägs i första stycket gäller även andra huvudmän för utbildning och annan verksamhet enligt denna lag, när entreprenad får användas enligt bestämmelserna i detta kapitel.

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag gäller även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i detta kapitel.

Lärare

3 § Lärare och förskollärare som undervisar vid entreprenad ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § vid undervisning i

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. grundskolan,

4. grundsärskolan,

5. specialskolan,

6. sameskolan,

7. fritidshemmet,

56

SOU 2017:44

Författningsförslag

8. gymnasieskolan, och

9. gymnasiesärskolan.

En lärare eller förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § får dock undervisa vid entreprenad i de skolformer som anges i första stycket, om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren eller förskolläraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

Myndighetsutövning

4 § Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervis- ning på entreprenad, får huvudmannen även överlämna den myndig- hetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföra- ren.

5 § En kommun eller ett landsting får, när det gäller kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföra- ren.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Vissa särskilda utbildningsformer enligt 24 kap.

6 § För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ ska samma bestäm- melser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

57

Författningsförslag

SOU 2017:44

Staten

7 § Staten får endast, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, på entreprenad utföra uppgifter som avser

1. undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan, och

2. specialpedagogiska insatser.

Uppgifter enligt första stycket 1 får utföras med fjärrundervis- ning enligt 22 kap.

Kommuner och landsting

8 § Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt 2 § utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. En kommun eller ett landsting får genom ett sådant avtal även utföra uppgifter som avses i 6 §.

Vad som får överlämnas på entreprenad

När alla uppgifter får överlämnas på entreprenad

9 § Alla uppgifter får överlämnas till en enskild fysisk eller juri- disk person på entreprenad inom

1. kommunal vuxenutbildning,

2. särskild utbildning för vuxna, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap.

10 § Under en begränsad tidsperiod får alla uppgifter överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. förskolan, och

2. fritidshemmet.

Överlämnande enligt första stycket får endast göras för att till- handahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

58

SOU 2017:44

Författningsförslag

När andra uppgifter än undervisning får överlämnas på entreprenad

11 § Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning får, med undantag för vad som anges i 12 §, överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. fritidshemmet,

4. grundskolan,

5. grundsärskolan,

6. gymnasieskolan, och

7. gymnasiesärskolan.

12 § Uppgifter som avser bedömning av en nyanländ elevs kun- skaper enligt 3 kap. 12 c § får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan, och

4. sameskolan.

Modersmålsundervisning

13 § Uppgifter som avser modersmålsundervisning får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3 specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

Ett överlämnande enligt första stycket får innebära att under-

visningen utförs med fjärrundervisning enligt 22 kap. Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen

har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

59

Författningsförslag

SOU 2017:44

Studiehandledning på modersmålet

14 § Uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entre- prenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

Ett överlämnande enligt första stycket får innebära att studie- handledning ges i interaktiv form med informations- och kommu- nikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid.

Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vissa karaktärsämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

15 § Uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan.

Fjärrundervisning

16 § Uppgifter som avser fjärrundervisning enligt 22 kap. får, ut- över vad som följer av 13 §, överlämnas till en annan huvudman in- om skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

60

SOU 2017:44

Författningsförslag

Överlämnande på entreprenad får endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Distansundervisning

17 § Uppgifter som avser distansundervisning enligt 22 a kap. samt särskild undervisning i form av distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § får överlämnas på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. specialskolan.

Uppgifter som avser särskild undervisning i form av distans- undervisning enligt 24 kap. 22 a § får även överlämnas på entrepre- nad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan.

Uppgifter enligt första och andra styckena får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet som har godkänts enligt 22 a kap. 9 §.

Specialpedagogiska insatser

18 § Uppgifter som avser specialpedagogiska insatser får överläm- nas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entre- prenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. sameskolan.

Lovskola

19 § Uppgifter som avser undervisning i lovskola enligt 10 kap. 23 a och b §§ får överlämnas till en annan huvudman inom skol- väsendet på entreprenad inom grundskolan.

61

Författningsförslag

SOU 2017:44

Dispensmöjlighet

20 § Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än de som anges i 10 och 13–19 §§ medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad.

Bemyndigande om entreprenader

21 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 6 och 9–19 §§.

Samverkan mellan offentliga huvudmän

Allmänt om samverkan

22 § Med samverkan avses i detta kapitel att en kommun sluter avtal med någon annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt denna lag på ett visst område. Ett avtal om samverkan innebär att den andra aktören tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett sådant avtal får endast avse sådana uppgifter som anges i 23 och 24 §§.

Samverkan inom förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap.

23 § En kommun får sluta avtal om samverkan i fråga om uppgif- ter inom

1. förskolan,

2. fritidshemmet, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Ett avtal enligt första stycket får slutas med

1. en annan kommun, och

2. staten, i egenskap av huvudman för sameskolan, när det gäller

uppgifter inom förskolan.

62

SOU 2017:44

Författningsförslag

Samverkan inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna

24 § En kommun får även sluta avtal om samverkan i fråga om uppgifter inom

1. kommunal vuxenutbildning, och

2. särskild utbildning för vuxna.

Ett avtal enligt första stycket får slutas med

1. en annan kommun, och

2. ett landsting, när det gäller uppgifter inom

a) kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå,

b) kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

c) särskild utbildning för vuxna.

Överlåtelse av ansvar för medicinska insatser

25 § En huvudman inom skolväsendet får överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbild- ningen.

En kommun, en enskild huvudman och staten får överlåta an- svar som avses i första stycket till ett landsting. Ett landsting, en enskild huvudman och staten får överlåta ansvaret till en kommun. För att en överlåtelse ska kunna ske krävs att båda parterna är över- ens om detta.

Det som sägs om huvudmän inom skolväsendet i denna paragraf gäller även för staten i egenskap av huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem.

24 kap.

22 a §

Som ett alternativ till särskild undervisning enligt 20 § får huvudmannen besluta att eleven i stället ska få distansundervisning enligt bestämmelserna i 22 a kap., om eleven eller elevens vårdnads- havare samtycker till det.

63

1. godkännande enligt 2 kap.

5 §, 22 a kap. 9 § eller 24 kap. 3 a § eller återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

Författningsförslag

SOU 2017:44

Distansundervisning enligt första stycket får dock inte använ- das för elever i årskurs 1–6 i grund- skolan, grundsärskolan eller same- skolan eller i årskurs 1–7 i special- skolan.

28 kap.

2 §5

Beslut av Statens skolinspektion får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap.

5 § eller 24 kap. 3 a § eller åter- kallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,

2. medgivande enligt 24 kap. 4 a § eller återkallelse av sådant medgivande enligt 26 kap. 13 §,

3. förklaring om rätt till bidrag enligt 24 kap. 6 § eller åter- kallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

4. statliga åtgärder för rättelse enligt 26 kap. 17 §,

5. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

6. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

5 §6

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol i fråga om

1. godkännande enligt 2 kap. 5 § eller återkallelse av sådant god-

kännande enligt 26 kap. 13 eller 14 §,
2. bidrag enligt 8 kap. 21 §,		2. bidrag enligt 8 kap. 21	§,
9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap.	9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap.
36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §,	36	§, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52	§,
17 kap. 31 eller 35 § eller 19 kap.	17 kap. 31 eller 35 §, 19 kap.
45 §,	45	§ eller 22 a kap. 18 §,

5 Senaste lydelse 2015:802.

6 Senaste lydelse 2012:109.

64

SOU 2017:44

Författningsförslag

3. avstängning enligt 5 kap. 17 eller 19 §,

4. föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter enligt 7 kap. 23 §,

5. skolskjuts enligt 10 kap. 32 § första stycket, 10 kap. 33 § första stycket, 11 kap. 31 § första stycket, 11 kap. 32 § första styck- et, 18 kap. 30 § första stycket eller 18 kap. 31 § första stycket,

6. ekonomiskt stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § eller

18 kap. 32 § första stycket,

7. medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller återkal- lelse av sådant medgivande enligt 24 kap. 23 eller 24 §,

8. rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 eller 15 § eller återkallelse av sådan rätt enligt 26 kap. 13 §,

9. bidrag enligt 25 kap. 11 §,

10. tillfälligt verksamhetsförbud enligt 26 kap. 18 §, eller

11. vitesföreläggande enligt 26 kap. 27 §.

12 §7

Beslut av en kommun eller ett landsting får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd i fråga om

1. barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller till- hörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §,

2. uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket,

3. skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §,

4. mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §,

5. åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma,

6. placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavare öns- kar enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket,

7. mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp ele- ver, mottagande enligt 17 a kap.

7. mottagande i första hand en- ligt 16 kap. 36 §, mottagande en- ligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 §,

7 Senaste lydelse 2015:482.

65

Författningsförslag SOU 2017:44

18 §	eller mottagande		i	första	mottagande i första hand enligt
hand	enligt 19 kap. 29 §			första	19 kap. 29 § första stycket eller
stycket,					mottagande enligt 22 a kap. 14 §,
8. tillhörighet		till	målgruppen		för gymnasiesärskolan	enligt
18 kap. 5 eller 7 §,
9. mottagande		till	kommunal		vuxenutbildning enligt	20 kap.

13 §, 14 § andra stycket, 22 § eller 33 § eller till särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 7 § tredje stycket,

10. upphörande av utbildningen för en elev i kommunal vuxen- utbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket eller i särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § andra stycket,

11. att på nytt bereda kommunal vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket eller särskild utbildning för vuxna enligt 21 kap. 9 § tredje stycket,

12. åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, eller

13. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som av- ses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande.

13 §8

Beslut av en enskild huvudman får överklagas hos Skolväsendets

överklagandenämnd i fråga om
1. mottagande enligt 16 kap.		1. mottagande enligt 16 kap.
36 §, mottagande enligt 17 kap.	36	§, mottagande enligt 17 kap.
14 § när det gäller en utbildning	14	§ när det gäller en utbildning i
i gymnasieskolan som utformats	gymnasieskolan som utformats
för en grupp elever, mottagande	för en grupp elever, mottagande
enligt 17 a kap. 18 § eller motta-	enligt 17 a kap. 18 §, mottagande
gande enligt 19 kap. 29 § första	enligt 19 kap. 29 § första stycket
stycket, eller	eller mottagande enligt 22 a kap.
	14	§, eller

2. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som av- ses i 29 kap. 2 § andra stycket 3.

Beslut som avses i första stycket 1 får överklagas endast av den sökande.

8 Senaste lydelse 2014:530.

66

SOU 2017:44

Författningsförslag

29 kap.

14 §

Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom sådan enskilt bedriven verksamhet som avses i 25 kap., får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om en- skildas personliga förhållanden.

Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt denna lag än som avses i första stycket får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier.

Den som är eller har varit verk- sam inom enskilt bedriven gym- nasieskola eller enskilt bedriven gymnasiesärskola får inte obehörig- en röja vad han eller hon har fått veta om någons personliga förhåll- anden i ett ärende om mottagande i utbildning enligt 22 a kap.

För det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbild- ning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

3. Äldre föreskrifter i 23 kap. gäller fortfarande i fråga om entre- prenadavtal som ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut.

67

Författningsförslag

SOU 2017:44

1.2 Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 23 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23 kap.

2 a §

Sekretess gäller i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga för- hållanden i ärenden om motta- gande i utbildning enligt 22 a kap. skollagen (2010:800). Sekretessen gäller endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider men om upp- giften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst sjut- tio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

68

SOU 2017:44

Författningsförslag

1.3 Förslag till

förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185)9 dels att 5 a kap. och 14 a kap. 3 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 14 a kap. 3 § ska utgå, dels att 1 kap. 1 § och 5 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 5 a kap. och 5 b kap., och en ny paragraf, 2 kap. 5 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §10

I denna förordning finns följande kapitel:

– inledande bestämmelser (1 kap.),

– huvudmän (2 kap.),

– lärotider (3 kap.),

– elever (4 kap.),

– utbildningen (5 kap.),

– fjärrundervisning (5 a kap.),

	– distansundervisning
	(5 b kap.),
– betyg (6 kap.),
– förskolan (7 kap.),
– förskoleklassen (8 kap.),
– grundskolan (9 kap.),
– grundsärskolan (10 kap.),
– specialskolan (11 kap.),
– sameskolan (12 kap.),
– fritidshemmet (13 kap.),
9 Senaste lydelse av
5 a kap. 1 § 2015:293	rubriken till 5 a kap. 2015:293
5 a kap 2 § 2015:293	rubriken närmast före 5 a kap. 1 § 2015:293
5 a kap. 3 § 2015:293	rubriken närmast före 5 a kap. 3 § 2015:293
5 a kap. 4 § 2015:293	rubriken närmast före 5 a kap. 4 § 2015:293
5 a kap. 5 § 2015:293	rubriken närmast före 5 a kap. 5 § 2015:293
14 a kap. 3 § 2015:293	rubriken närmast före 14 a kap. 3 § 2015:293.
10 Senaste lydelse 2015:293.

69

Författningsförslag

SOU 2017:44

– bidrag till enskilda huvudmän (14 kap.),

– utbildning vid särskilda ungdomshem (14 a kap.), och

– övriga bestämmelser (15 kap.).

2 kap.

5 §

Ansökan om godkännande som enskild huvudman för grundskola eller grundsärskola ska innehålla uppgift om huruvida huvudman- nen vill anordna en utbildning där distansundervisning enligt 22 a kap. används.

5 kap.

4 §

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.

En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl.

Studiehandledning enligt första och andra styckena får ges i inter- aktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid, om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

70

SOU 2017:44

Författningsförslag

5 a kap. Fjärrundervisning

Begränsningar i användningen av fjärrundervisning

1 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 1–3 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i special- skolan vid undervisning i

1. modersmål, och

2. samiska i sameskolan.

Fjärrundervisning får i dessa årskurser också användas för inte- grerad samisk undervisning i grundskolan.

2 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 4–6 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i special- skolan vid undervisning i

1. moderna språk,

2. modersmål,

3. samiska i sameskolan, och

4. teckenspråk.

Fjärrundervisning får i dessa årskurser också användas för inte- grerad samisk undervisning i grundskolan.

3 § Fjärrundervisning får användas i årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan i samt- liga ämnen och verksamheter där fjärrundervisning är tillåten.

4 § Beslut om fjärrundervisning får fattas för ämnen vars sam- manlagda antal undervisningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en enskild skolenhet utgör högst 25 procent av ele- vens respektive skolenhetens undervisningstimmar.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärr- undervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektions- tillfällen eller inte.

Statens skolinspektion får efter ansökan från en huvudman medge att fjärrundervisning får användas för mer än 25 procent av undervis- ningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande får lämnas för högst ett års tid och endast om det finns synnerliga skäl för det.

71

Författningsförslag

SOU 2017:44

Begränsningar i utförande av fjärrundervisning

5 § En skolhuvudman får utföra fjärrundervisning i en omfattning som av det totala antalet undervisningstimmar inom huvudman- nens verksamhet eller vid en specifik skolenhet utgör högst 25 pro- cent av undervisningstimmarna.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne där fjärrundervisning används räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Dokumentation av fjärrundervisning

6 § Huvudmannens beslut om att fjärrundervisning ska användas i ett visst ämne eller en viss verksamhet ska dokumenteras.

Huvudmannen ska anmäla omfattningen av fjärrundervisning till Statens skolinspektion.

7 § En huvudman som utför fjärrundervisning åt en annan huvud- man ska anmäla omfattningen av fjärrundervisningen till Statens skolinspektion.

5 b kap. Distansundervisning

Förhållandet till annan reglering

1 § Bestämmelser i denna förordning samt föreskrifter som med- delats i anslutning till förordningen gäller även för distansunder- visning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distans- undervisning används:

– 2 kap. 2 § om handläggning av ärenden om godkännande som enskild huvudman,

– 3 kap. 4 § om skolarbetets förläggning, och

– 5 kap. 6 § om friluftsverksamhet.

72

SOU 2017:44

Författningsförslag

Utförare av distansundervisning

Ansökan

2 § Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild får ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansunder- visning används. Ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skol- enhet. Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är god- känd som huvudman, ska ansökan även avse godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Ansökan görs hos Statens skolinspektion senast den 31 januari kalenderåret innan utbildningen ska starta.

3 § Ansökan ska innehålla följande uppgifter:

1. vilken utbildning ansökan avser,

2. vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas,

3. i förekommande fall, om utbildningen riktar sig mot någon specifik elevkategori,

4. i förekommande fall, sökandens tidigare erfarenhet av liknande utbildning, och

5. hur många elever sökanden avser att ta emot.

Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om vilka ytter- ligare uppgifter som ska lämnas i ansökan.

Godkännande

4 § En sökande får godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används om den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

För att godkännande ska lämnas krävs också att utbildningen

1. är av god kvalitet, och

2. bedöms tillgodose ett behov hos skolhuvudmän som önskar ge elever särskilt stöd i form av distansundervisning.

Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska godkännandet även avse huvudmannaskap en- ligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

73

Författningsförslag

SOU 2017:44

Beslut

5 § Ett beslut om godkännande ska gälla tills vidare. Av beslutet ska det framgå vilken utbildning godkännandet avser och vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas. Beslutet innebär att utbild- ningen bara får anordnas på den aktuella skolenheten av den ut- förare som har fått sin ansökan godkänd. Av beslutet ska också framgå hur många platser utbildningen får omfatta.

Statens skolinspektions beslut enligt första stycket ska om möj- ligt fattas senast den 1 september året innan utbildningen ska starta.

Bemyndiganden om ansökningsavgift

6 § Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om storleken på den avgift som sökanden ska betala vid ansökan om att bli god- känd som utförare av utbildning där distansundervisning används inom grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan. Skolinspek- tionen får även i övrigt meddela föreskrifter om betalning av avgif- ten.

Vid bestämmandet av avgiftens storlek ska Skolinspektionen eftersträva full kostnadstäckning för verksamheten med godkän- nande av utförare av utbildning där distansundervisning används.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbild- ning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

74

SOU 2017:44

Författningsförslag

1.4 Förslag till

förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)11

dels att 4 a kap. och 13 a kap. 3 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 13 a kap. 3 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1 och 7 §§, 2 kap. 4 §, 9 kap. 9 § och 13 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas två nya kapitel, 4 a kap. och 4 b kap., en ny paragraf, 7 kap. 15 §, samt närmast före 7 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §12 Förordningen innehåller följande kapitel:

– inledande bestämmelser (1 kap.),

– huvudmän (2 kap.),

– lärotider (3 kap.),

– utbildningens innehåll och omfattning (4 kap.),

– fjärrundervisning (4 a kap.),

– distansundervisning

(4 b kap.),

– avvikelser inom de nationella programmen (5 kap.),

– introduktionsprogram (6 kap.),

– behörighet, urval och förfarandet vid antagning (7 kap.),

– betyg, gymnasieexamen och prövning (8 kap.),

– stödåtgärder (9 kap.),

– utbildning för döva och hörselskadade (10 kap.),

11 Senaste lydelse av
4 a kap. 1 § 2015:291	rubriken till 4 a kap. 2015:291
4 a kap 2 § 2015:291	rubriken närmast före 4 a kap. 1 § 2015:291
4 a kap. 3 § 2015:291	rubriken närmast före 4 a kap. 3 § 2015:291
4 a kap. 4 § 2015:291	rubriken närmast före 4 a kap. 4 § 2015:291
4 a kap. 5 § 2015:291	rubriken närmast före 4 a kap. 5 § 2015:291
13 a kap. 3 § 2015:291	rubriken närmast före 13 a kap. 3 § 2015:291.
12 Senaste lydelse 2015:291.

75

Författningsförslag

SOU 2017:44

– utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) (11 kap.),

– elever (12 kap.),

– bidrag till huvudmän för fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (13 kap.),

– utbildning för elever vid särskilda ungdomshem (13 a kap.), och

– övriga bestämmelser (14 kap.).

7 §13

En elevs individuella studieplan ska, när det är aktuellt, innehålla uppgifter om

– vilken studieväg eleven går på och om de val av kurser eller

ämnesområden som eleven har gjort,

– huruvida eleven följer ett fullständigt eller utökat program,

– vilka kurser som ingår i elevens fullständiga program och, om eleven följer ett utökat program, vilka kurser som ligger utanför det fullständiga programmet,

– huruvida eleven följer ett individuellt anpassat program och i så fall vilka kurser som har bytts ut,

– huruvida eleven följer ett reducerat program och i vilken om- fattning samt om möjligt vilka kurser som har tagits bort,

– elevens studier i grundsko-	– elevens studier i grundsko-
lans ämnen, och	lans ämnen,
– andra insatser som är gynn-	– andra insatser som är gynn-
samma för elevens kunskaps-	samma för elevens kunskaps-
utveckling och som är avsedda	utveckling och som är avsedda
att ingå i utbildningen om eleven	att ingå i utbildningen om eleven
följer ett introduktionsprogram.	följer ett introduktionsprogram,
	och
	– huruvida eleven får fjärr-
	undervisning och, i så fall, i vil-
	ken utsträckning detta sker.

13 Senaste lydelse 2012:402.

76

SOU 2017:44 Författningsförslag

2 kap.

4 §14

Ansökan om godkännande som enskild huvudman för gymna- sieskola eller gymnasiesärskola ska innehålla uppgift om

– vilket	nationellt program	– vilket	nationellt program
och, i förekommande fall, vilken		och, i förekommande fall, vilken
nationell inriktning huvudman-		nationell inriktning huvudman-
nen vill anordna, och		nen vill anordna,
– huruvida huvudmannen vill		– huruvida huvudmannen vill
anordna en särskild variant, av-		anordna en särskild variant, av-
vikelse i form av riksrekryterande		vikelse i form av riksrekryterande
utbildning,	riksrekryterande	utbildning,	riksrekryterande
idrottsutbildning vid riksidrotts-		idrottsutbildning vid riksidrotts-
gymnasium eller nationellt god-		gymnasium eller nationellt god-
känd idrottsutbildning.		känd idrottsutbildning, och
		– huruvida huvudmannen vill
		anordna en utbildning där distans-
		undervisning	enligt 22 a kap. an-
		vänds.

Någon särskild ansökan om att få anordna särskild variant, av- vikelse i form av riksrekryterande utbildning, idrottsutbildning vid riksidrottsgymnasium eller nationellt godkänd idrottsutbildning ska inte ges in till Statens skolverk.

4 a kap. Fjärrundervisning

Begränsningar i användningen av fjärrundervisning

1 § Fjärrundervisning får användas i kurser i ämnena

– biologi,

– engelska,

– filosofi,

– fysik,

– företagsekonomi,

– geografi,

– grekiska,

– historia,

14 Senaste lydelse 2012:402.

77

Författningsförslag

SOU 2017:44

– juridik,

– kemi,

– latin,

– matematik,

– moderna språk,

– modersmål,

– naturkunskap,

– psykologi,

– religionskunskap,

– samhällskunskap,

– svenska,

– svenska som andraspråk,

– teckenspråk, och

– teknik.

2 § Fjärrundervisning får inte användas i kurser i ämnena

– bild,

– dans,

– idrott och hälsa,

– musik, och

– teater.

3 § När det gäller utbildning på introduktionsprogram i gymna- sieskolan får fjärrundervisning, utöver vad som anges i 1 och 2 §§, användas i den utsträckning som fjärrundervisning får användas i ämnet i grundskolan enligt 22 kap. 5 § skollagen (2010:800).

4 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om att fjärrunder- visning får användas i kurser i andra ämnen än de som anges i 1– 3 §§.

5 § Beslut om fjärrundervisning får fattas för ämnen och kurser vars sammanlagda antal undervisningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en enskild skolenhet utgör högst 50 procent av elevens respektive skolenhetens undervisningstimmar.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne eller en kurs som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

78

SOU 2017:44

Författningsförslag

Statens skolinspektion får efter ansökan från en huvudman medge att fjärrundervisning får användas för mer än 50 procent av undervisningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande får lämnas för högst ett års tid och endast om det finns synnerliga skäl för det.

Begränsningar i utförande av fjärrundervisning

6 § En huvudman får utföra fjärrundervisning i en omfattning som av det totala antalet undervisningstimmar inom huvudmannens verksamhet eller vid en specifik skolenhet utgör högst 50 procent av undervisningstimmarna.

Vid beräkningen enligt första stycket ska samtliga timmar i ett ämne eller en kurs där fjärrundervisning används räknas som fjärr- undervisning, oavsett om fjärrundervisning används vid alla lek- tionstillfällen eller inte.

Dokumentation av fjärrundervisning

7 § Huvudmannens beslut om att fjärrundervisning ska användas i en kurs eller i ett ämne ska dokumenteras.

Huvudmannen ska anmäla omfattningen av fjärrundervisning till Statens skolinspektion.

8 § En huvudman som utför fjärrundervisning åt en annan huvud- man ska anmäla omfattningen av fjärrundervisningen till Statens skolinspektion.

4 b kap. Distansundervisning

Förhållandet till annan reglering

1 § Bestämmelser i denna förordning samt föreskrifter som med- delats i anslutning till förordningen gäller även för distansunder- visning, om inte något annat anges i detta kapitel eller i föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Följande bestämmelser gäller dock inte för utbildning där distans- undervisning används:

79

Författningsförslag

SOU 2017:44

– 2 kap. 2 § om handläggning av ärenden om godkännande som enskild huvudman,

– 3 kap. 3 § om skolarbetets förläggning,

– 3 kap. 5 § om friluftsverksamhet, och

– 4 kap. 22 § och 23 § tredje stycket om undervisningstid.

Utförare av distansundervisning

Ansökan

2 § Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild får ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansunder- visning används. Ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skol- enhet. Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är god- känd som huvudman, ska ansökan även avse godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Ansökan görs hos Statens skolinspektion senast den 31 januari kalenderåret innan utbildningen ska starta.

3 § Ansökan ska innehålla följande uppgifter:

1. vilken utbildning ansökan avser,

2. vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas,

3. kostnaden för utbildningen,

4. i förekommande fall, om utbildningen riktar sig mot någon specifik elevkategori,

5. i förekommande fall, sökandens tidigare erfarenhet av lik- nande utbildning,

6. hur många elever sökanden avser att ta emot, och

7. de grunder för urval som sökanden avser använda.

Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om vilka ytter- ligare uppgifter som ska lämnas i ansökan.

Godkännande

4 § En sökande får godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används om sökanden har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

För att godkännande ska lämnas krävs också att

80

SOU 2017:44

Författningsförslag

1. utbildningen är av god kvalitet,

2. utbildningen bedöms efterfrågas av de som tillhör målgrup- pen för distansundervisning,

3. kostnaden för utbildningen är rimlig i förhållande till utbild- ningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning, och

4. de urvalsgrunder som sökanden ställt upp är rimliga.

Om sökanden är en enskild som inte sedan tidigare är godkänd som huvudman, ska godkännandet även avse huvudmannaskap en- ligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen (2010:800).

Beslut

5 § Ett beslut om godkännande ska gälla tills vidare. Av beslutet ska det framgå vilken utbildning godkännandet avser och vid vilken skolenhet utbildningen ska anordnas. Beslutet innebär att utbild- ningen bara får anordnas på den aktuella skolenheten av den ut- förare som har fått sin ansökan godkänd. Av beslutet ska också framgå hur många platser utbildningen får omfatta.

Statens skolinspektions beslut enligt första stycket ska om möjligt fattas senast den 1 september året innan utbildningen ska starta.

Ersättning till huvudman som utför distansundervisning inom de frivilliga skolformerna

6 § När Statens skolinspektion har beslutat att godkänna en sökande som utförare av utbildning där distansundervisning används ska ansö- kan skickas till Statens skolverk för fastställande av det grundbelopp som hemkommunen enligt 22 a kap. 18 § skollagen (2010:800) ska betala till en utförare av distansundervisning. Beloppet ska varje år räknas upp med det skolindex som har föreskrivits enligt förordning- en (1993:167) om skolindex.

Om det kommer fram uppgifter som inte var kända när beslutet fattades eller det finns andra särskilda omständigheter, får Skol- verket besluta om ett nytt grundbelopp.

Vid fastställande av grundbeloppet gäller 13 kap. 3 § i tillämpliga delar.

Skolverkets beslut enligt första stycket ska om möjligt fattas senast den 1 oktober året innan utbildningen ska starta.

81

Författningsförslag

SOU 2017:44

Bemyndiganden

Ansökningsavgift

7 § Statens skolinspektion får meddela föreskrifter om storleken på den avgift som sökanden ska betala vid ansökan om att bli god- känd som utförare av utbildning där distansundervisning används inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Skolinspektionen får även i övrigt meddela föreskrifter om betalning av avgiften.

Vid bestämmandet av avgiftens storlek ska Skolinspektionen eftersträva full kostnadstäckning för verksamheten med godkän- nande av utförare av utbildning där distansundervisning används.

Resor och boende

8 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om ersättning för elevens kostnader för resor och boende vid distansundervisning.

7 kap.

Utbildning där distansundervisning används

15 §

I 22 a kap. 15 § skollagen (2010:800) finns bestämmelser om urval vid antagning till ut- bildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distans- undervisning används.

9 kap.

9 §

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.

Om det finns särskilda skäl, får en elev som har rätt till moders- målsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har under- visats på ett annat språk än modersmålet ges studiehandledning på det språket i stället för modersmålet.

82

SOU 2017:44

Författningsförslag

Studiehandledning enligt första och andra styckena får ges i inter- aktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid, om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

13 kap.

3 §15

I 16 kap. 53 §, 17 kap. 32 § och 19 kap. 46 § skollagen (2010:800) anges vilka kostnadsslag som ska ingå i det grundbelopp som lämnas i bidrag till en enskild huvudman för gymnasieskola eller gymnasie- särskola. Vid tillämpning av dessa bestämmelser ska ersättning för

1. undervisning avse kostnader för skolans rektor och andra an- ställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av persona- len och liknande kostnader,

2. lärverktyg avse kostnader för läroböcker, litteratur, datorer, maskiner som används i undervisningen, skolbibliotek, studiebesök och liknande kostnader,

3. elevhälsa avse kostnader för sådan elevhälsa som avser medi- cinska, psykologiska eller psykosociala insatser,

4. måltider avse kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader,

5. administration avse administrativa kostnader som ska beräk- nas till tre procent av grundbeloppet,

6. mervärdesskatt avse ett schablonbelopp som uppgår till sex procent av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i före- kommande fall tilläggsbelopp), och

7. lokalkostnader avse kostnader för hyra, drift, inventarier som inte är lärverktyg och kapital i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering.

I stället för vad som anges i första stycket ska, i det fall utbild- ningen är en särskild variant eller avvikelse i form av riksrekryterande utbildning, bidragets grundbelopp bestämmas enligt 2 kap. 6 §.

15 Senaste lydelse 2012:402.

83

Författningsförslag

SOU 2017:44

I 22 a kap. 19 § skollagen anges vilka kostnadsslag som ska ingå i det grundbelopp som lämnas i bi- drag till en huvudman som anord- nar utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. Vid tillämpning av denna bestämmelse gäller första stycket i tillämpliga delar.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Bestämmelserna om distansundervisning tillämpas på utbild- ning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2020. Övriga bestämmelser tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

84

SOU 2017:44

Författningsförslag

1.5 Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 6 kap. 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 kap.
		4 §16
I de fall kommunal vuxen-			I de fall kommunal vuxen-
utbildning eller särskild utbild-			utbildning eller särskild utbild-
ning för vuxna anordnas på ent-			ning för vuxna anordnas på ent-
reprenad enligt 23 kap. 2 § skol-			reprenad enligt 23 kap. 9 § skol-
lagen (2010:800) får den myn-			lagen (2010:800) får den myn-
dighetsutövning som hör		till	dighetsutövning som hör		till
rektorns uppgifter endast över-			rektorns uppgifter endast över-
lämnas till en enskild entrepre-			lämnas till en enskild entrepre-
nör om entreprenören har fått			nör om entreprenören har fått
ett tillstånd	enligt 6 kap.	1 §	ett tillstånd	enligt 6 kap.	1 §
denna förordning för motsva-			denna förordning för motsva-
rande utbildning. Rektorns upp-			rande utbildning. Rektorns upp-
gifter enligt	2 kap. 10 § denna		gifter enligt	2 kap. 10 § denna
förordning får dock inte över-			förordning får dock inte över-
lämnas till entreprenören.			lämnas till entreprenören.

Även om myndighetsutövning överlämnats enligt första stycket när det gäller kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå har en kommun eller ett landsting sådan uppgifts- skyldighet som avses i 6 kap. 9–11 §§ studiestödsförordningen (2000:655).

16 Senaste lydelse 2016:458.

85

Författningsförslag SOU 2017:44

					6 kap.
					8 §17
Inom utbildning enligt detta						Inom utbildning enligt detta
kapitel ska det finnas nationella						kapitel ska det finnas nationella
kurser. Föreskrifterna i 2 kap. 1,						kurser. Föreskrifterna i 2 kap. 1,
2 och 8 §§, 16 § andra och tredje						2 och 8 §§, 16 § andra och tredje
styckena samt 17–19 och 21–						styckena samt 17–19 och 21–
23 §§	om	kommunal			vuxen-	23 §§	om	kommunal			vuxen-
utbildning och särskild utbild-						utbildning och särskild utbild-
ning för vuxna ska tillämpas för						ning för vuxna ska tillämpas för
respektive		motsvarande			utbild-	respektive		motsvarande			utbild-
ning enligt detta kapitel, med						ning enligt detta kapitel, med
undantag av bestämmelserna om						undantag av bestämmelserna om
gymnasiearbete			och	gymnasie-		gymnasiearbete			och	gymnasie-
särskolearbete. Detta gäller även						särskolearbete. Detta gäller även
sådana föreskrifter som Statens						sådana föreskrifter som Statens
skolverk har meddelat med stöd						skolverk har meddelat med stöd
av 2 kap. 17 §. Kurserna får delas						av 2 kap. 17 §. Kurserna får delas
upp i delkurser om det är fråga						upp i delkurser om det är fråga
om kommunal vuxenutbildning						om kommunal vuxenutbildning
på grundläggande eller gymnasi-						på grundläggande eller gymnasial
al nivå eller om det är fråga om						nivå eller om det är fråga om
särskild utbildning				för	vuxna	särskild utbildning				för	vuxna
som	anordnas		på entreprenad			som	anordnas		på entreprenad
enligt	23 kap.		2 §	skollagen		enligt	23 kap.		9 §	skollagen
(2010:800).						(2010:800).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

17 Senaste lydelse 2016:458.

86

SOU 2017:44

Författningsförslag

1.6 Förslag till

förordning om dels fortsatt giltighet av förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun, dels ändring i samma förordning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun

dels att förordningen, som gäller till och med den 30 juni 202218, ska fortsätta att gälla till och med den 30 juni 2023,

dels att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §19
Torsås kommun får anordna	Torsås kommun får anordna
nationella program i gymnasie-	nationella program i gymnasie-
skolan genom distansundervis-	skolan genom distansundervis-
ning för elever från hela landet.	ning för elever från hela landet.
Utbildningen får påbörjas senast	Utbildningen får påbörjas senast
höstterminen 2018.	höstterminen 2019.

Utbildning som anordnas med stöd av denna förordning får inte räknas som sådan utbildning som ska erbjudas enligt 16 kap. 42 § skollagen (2010:800).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

18 Förordningens giltighetstid senast förlängd 2016:918.

19 Senaste lydelse 2016:918.

87

2 Utredningens uppdrag

I detta kapitel beskriver vi kort vad utredningens uppdrag har varit, hur vi har tolkat uppdraget och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också läsanvisningar genom att förklara begrepp och betänkandets disposition.

2.1 Utredningens direktiv

Regeringen beslutade utredningens direktiv den 12 november 2015.1 Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1.

Uppdraget är att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning.

I en första del skulle utredningen föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen skulle dessutom ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrunder- visning på entreprenad. Uppdraget i denna del redovisades i del- betänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.2

1 Dir. 2015:112.

2 SOU 2016:12.

89

Utredningens uppdrag

SOU 2017:44

För slutbetänkandet ska utredningen föreslå under vilka förut- sättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvud- män. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas.

Regeringen beslutade tilläggsdirektiv för utredningen den 1 decem- ber 2016.3 Tilläggsdirektiven återfinns i betänkandets bilaga 2. Utred- ningen ska enligt dessa dessutom bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU. Vidare ska utredningen vid behov ta ställning till om möjlig- heterna i LOU och Välfärdsutredningens förslag4, tillsammans med andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till ut- bildning av god kvalitet. Slutligen ska utredningen vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

Dessa delar av uppdraget redovisas i detta slutbetänkande.

2.2 Avgränsningar och utvidgningar

Läsningen underlättas av att känna till några avgränsningar och ut- vidgningar som vi har gjort under arbetets gång. Det handlar bl.a. om vilka skolformer som vi har analyserat enligt vårt uppdrag och ibland något utanför vårt uppdrag också.

Regler för distansundervisning ska enligt direktiven utredas för elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Eftersom utbildning inom de särskilda utbildningsformerna i 24 kap. skollagen (2010:800) inte räknas in i skolväsendet omfattas inte elever som deltar i sådan ut- bildning av vårt uppdrag. Vi har dock valt att göra vissa övervägan- den också i fråga om vad som bör gälla för dessa elever.

När det gäller att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän är det inte tydligt uttryckt i direktiven vilka skolformer detta gäller. Vi har i fråga om fjärrundervisning i huvudsak arbetat med samma

3 Dir. 2016:107.

4 SOU 2016:78.

90

SOU 2017:44

Utredningens uppdrag

skolformer som nämns för distansundervisningen. Även på detta område har vi gjort vissa överväganden när det gäller regelverket i 24 kap. skollagen angående utbildning vid de särskilda ungdoms- hemmen.

När det gäller samarbeten har vi föreslagit att 23 kap. skollagen, om entreprenad och samverkan, ska skrivas om helt och hållet. Vi har därför berört all utbildning och annan verksamhet enligt skol- lagen som nu regleras och enligt vår mening även fortsättningsvis bör regleras i nämnda kapitel.

2.3 Utredningsarbetet

Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete i november 2015. Till utredningen har en expertgrupp varit knuten och denna har haft nio möten, varav tre inför delbetänkandet. Utredningen har också träf- fat en referensgrupp med representanter för Lärarförbundet, Lärar- nas Riksförbund samt Sveriges skolledarförbund vid tre tillfällen.

Utredningen har under arbetets gång besökt Sameskolstyrelsen i Jokkmokk, Lapplands gymnasium i Jokkmokk och i Gällivare, Korre- spondensgymnasiet i Torsås och Enheten för flerspråkighet (f.d. Språkskolan) i Uppsala kommun. Därutöver har utredningen haft kontakt med några andra kommuner om hur de i dag organiserar sin verksamhet. Vidare har utredningen varit i kontakt med företrädare för bl.a. Upphandlingsmyndigheten, Specialpedagogiska skolmyndig- heten (SPSM) och Statens institutionsstyrelse (SiS). Dessutom har utredningen samrått med Sveriges Elevkårer. Vidare har utredningen varit i kontakt med IFOUS, ett flertal utbildningsföretag samt Riks- förbundet Hem och Skola.

Utredningen har även medverkat vid ett seminarium om fjärr- undervisning som anordnades av Friskolornas riksförbund och Svenskt näringsliv. Utredningens delbetänkande presenterades vid ett möte med riksdagens utbildningsutskott där riksdagsledamöterna gavs möjlighet att lämna synpunkter på förslagen.

Under arbetets gång har vi även haft kontakt med och inhämtat in- formation från andra utredningar, däribland Gymnasieutredningen (U 2015:01), utredningen Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06) och Komvuxutredningen (U 2017:01).

91

Utredningens uppdrag

SOU 2017:44

2.4 Begrepp

Vi ska kort nämna några begrepp som vi använder oss av i detta be- tänkande.

För att beskriva den undervisning som sker i sedvanlig form, där elever och lärare inte är skilda åt vare sig i rum eller i tid, använder vi i detta betänkande begreppen närundervisning och reguljär under- visning. Detta är inga vedertagna begrepp, men vi gör det för att på lämpligt sätt kunna benämna sådan undervisning som varken är fjärrundervisning eller distansundervisning.

När vi avser de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk använder vi genomgående benämningarna Skol- inspektionen respektive Skolverket.

Vidare använder vi skola i stället för termen skolenhet som åter- finns i skollagen. En skolenhet definieras i skollagen som en av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 §).

För de skolformer som landsting kan vara huvudman för gäller samma regler för ett landsting som för en kommun. Ofta har vi skrivit ut både kommun och landsting, men det förekommer också i texten att vi nämner enbart kommun när vi egentligen menar både kommun och landsting.

Begreppet upphandling syftar enligt Nationalencyklopedins defi- nition på att någon ingår avtal om förvärv av varor eller nyttigheter. Vi använder begreppet upphandling i denna vidare mening, vilket betyder att vi ibland använder begreppet även när det inte är fråga om upphandling enligt LOU:s definition.

2.5 Betänkandets disposition

Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till änd- ringar i bl.a. skollagen. I kapitlen som kommer direkt efter denna text finns bakgrundskapitel, med beskrivningar av hur reglerna och verksamheterna ser ut i dag. Vi redogör i tur och ordning för gene- rella frågor kring utbildning och undervisning (kapitel 3); för fjärr- undervisning och distansundervisning, inklusive erfarenheter från befintliga verksamheter (kapitel 4); för begreppet huvudmannaskap

92

SOU 2017:44

Utredningens uppdrag

och olika möjliga samarbetsformer (kapitel 5) samt för EU-rätt och nationell rätt om upphandling (kapitel 6). Som ett sista bakgrunds- kapitel beskriver vi olika fakta som talar för att förändringar behövs (kapitel 7).

Efter dessa bakgrundskapitel kommer vi in på de olika övervägan- den och förslag som utredningen lägger fram. Vi tar avstamp genom att redogöra för våra utgångspunkter i kapitel 8. I kapitel 9 diskuteras olika samarbetsformer för skolhuvudmän och bedömningar och för- slag på detta tema. Bedömningar som rör offentlig upphandling finns i kapitel 10. Kapitel 11 innehåller bedömningar och förslag om fjärr- undervisning. Studiehandledning på modersmålet har vi hanterat separat i kapitel 12. Slutligen kommer bedömningar och förslag om distansundervisning, uppdelat på allmänna bestämmelser och obliga- toriska respektive frivilliga skolformer, i kapitlen 13–15. Kapitel 16 innehåller sådant som rör ikraftträdande och genomförande av våra förslag. Vår konsekvensanalys finns i kapitel 17 och författningskom- mentarer i kapitel 18. En referenslista återfinns sist i betänkandet.

93

3 Tillgång till utbildning

För att ge en introduktion till hur utbildningen bedrivs i dag kom- mer vi i detta kapitel att beskriva det gällande regelverket. Dessutom redovisar vi vilka framgångsfaktorer och utmaningar som finns för elevers lärande och vad detta har fått för konsekvenser för gällande regler och principer.

3.1 Utbildning

I det följande går vi igenom några bestämmelser som är särskilt vik- tiga för vårt utredningsuppdrag. Det handlar om hur rätten till ut- bildning framgår och om olika regler för de olika skolformerna. Vi fokuserar på de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, eftersom vårt uppdrag framför allt rör dessa skolformer, samt särskilda utbildningsformer. Vi kommer i slutet av avsnittet också in på bestämmelser som rör övriga skolformer inom skolväsendet.

3.1.1 Rätt till utbildning

Att var och en har rätt till utbildning framgår av internationella konventioner. I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna föreskrivs att var och en har rätt till utbildning, som också ska vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläg- gande stadierna, och den elementära utbildningen ska vara obliga- torisk. Vidare anges att yrkesutbildning och teknisk utbildning ska vara tillgänglig för alla (artikel 26). Dessa rättigheter fastslås även i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 13) och i FN:s konvention om barnets rättigheter, Barn- konventionen (artiklarna 28 och 29).

95

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

I nationell lagstiftning fastslås rätten till kostnadsfri grundläg- gande utbildning i regeringsformen (2 kap. 18 §). Merparten av lag- stiftningen som rör skolväsendet återfinns i skollagen (2010:800). Skollagen gäller oavsett vem som ansvarar för utbildningen, dvs. oavsett vem som är huvudman (se avsnitt 5.1 om huvudmannaskap). Skollagen kompletteras av bl.a. skolförordningen (2011:185), gym- nasieförordningen (2010:2039) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

3.1.2 Syftet med skolan

Syftet med skolgången är mångfacetterat. Utbildningen ska förmedla kunskaper, men det handlar inte bara om det utan också om att på andra sätt förbereda eleverna inför livet över huvud taget. Skollagens övergripande syftesparagraf för hela skolväsendet (1 kap. 4 §) anger

Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Ut- bildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.

I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elever- nas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.

De skolformer som ingår i skolväsendet är förskolan, förskoleklas- sen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning och sär- skild utbildning för vuxna. Även fritidshemmet ingår i skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen). För varje skolform beskrivs sedan skolfor- mens syfte i aktuellt kapitel. Till exempel lyder syftesparagrafen för grundskolan (10 kap. 2 § skollagen)

96

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

Grundskolan ska ge eleverna kunskaper och värden och utveckla elever- nas förmåga att tillägna sig dessa.

Utbildningen ska utformas så att den bidrar till personlig utveckling samt förbereder eleverna för aktiva livsval och ligger till grund för fort- satt utbildning.

Utbildningen ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Motsvarande bestämmelser finns för de andra skolformerna, om än anpassade till respektive skolforms målgrupp och progressionen i skolväsendet.

Utredningen har alltså att ta hänsyn till att skolan, utöver uppdra- get att eleverna ska inhämta kunskaper, även har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag som handlar om grundläggande demokra- tiska värderingar, social gemenskap och aktivt deltagande i samhälls- livet. Skolans bredare syfte utvecklas vidare i de olika läroplanerna. Några exempel kan nämnas från läroplanen för grundskolan, för- skoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37). Bland annat sägs att skolan ska främja förståelse för andra människor och för- måga till inlevelse. Skolan ska också vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. Ett av skolans mål är att varje elev kan leva sig in i och förstå andra människors situation och utvecklar en vilja att handla också med deras bästa för ögonen.1

3.1.3 Skollagen kräver likvärdig skola

Några av de inledande paragraferna i skollagen är särskilt viktiga för utredningens uppdrag. De föreskriver vad alla elever har rätt till och ska mötas av i sin utbildning, av rättviseskäl.

Till att börja med vill vi nämna att utbildningen ska vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Enligt läroplanerna ska undervisningen vara saklig och allsidig. För de obligatoriska skolformerna sägs också att alla föräld- rar med samma förtroende ska kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen.2 Vidare ska utbildningen vid skol- enheter med offentlig huvudman vara icke-konfessionell (1 kap. 6 §

1 SKOLFS 2010:37, kapitel 1 och avsnitt 2.1.

2 SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”Saklighet och allsidighet”, samt övriga läroplaner.

97

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

skollagen) och undervisningen vid fristående skolor ska också vara icke-konfessionell (1 kap. 7 § första stycket skollagen).

Vidare ska det inte spela någon roll var i landet eleverna bor. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 § skollagen). Dessutom ska utbildningen inom skolväsendet vara lik- värdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen).

Vad innebär begreppet likvärdig enligt skollagen? Det finns många olika tolkningar av begreppet, men vi utgår från hur skol- lagens bestämmelse utvecklas i läroplanerna. För grundskolans del sägs att vad som är likvärdigt anges genom de nationella målen. Att utbildningen är likvärdig innebär inte att undervisningen ska utfor- mas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, utan hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och be- hov. Vidare anges i läroplanen att det finns olika vägar att nå målet. Undervisningen kan aldrig utformas lika för alla.3

3.1.4 Skolplikt

Bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning finns i 7 kap. skol- lagen. Som huvudregel gäller skolplikten för barn som är bosatta i Sverige (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning (7 kap. 3 § skol- lagen, jämför 2 kap. 18 § regeringsformen). Det finns undantag från skolplikten: den gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 § andra stycket skollagen). Den senare delen av detta syftar på att det i ett helt exceptionellt fall kan tänkas att ett barn är så allvarligt handikappat i ett eller flera avseenden att det är helt omöjligt för barnet att lära sig något.4 Inte heller asyl- sökande barn m.fl. har skolplikt, men har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket skollagen).

3 SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”En likvärdig utbildning”.

4 Prop. 1985/86:10, s. 82.

98

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

Skolplikten kan fullgöras i grundskolan, grundsärskolan, special- skolan eller (t.o.m. årskurs 6) i sameskolan (7 kap. 4–7 §§ skol- lagen). Den upphör i fråga om grundskolan och grundsärskolan vanligen vid utgången av vårterminen det nionde året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten, och för specialskolan vid utgången av det tionde året, eller senast när eleven fyller 18 år (7 kap. 12–14 §§ skollagen).

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skol- pliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 20 och 21 §§ skol- lagen).

3.1.5 Tillgänglig skola för skolpliktiga elever

För att alla elever ska ha en reell möjlighet att fullgöra sin skolplikt är varje kommun skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna (10 kap. 29 § första stycket skollagen). Vidare ska eleverna, som huvudregel, kunna bo kvar i hemmet. Varje kommun ska orga- nisera sin grundskola så att ingen elev på grund av skolgången be- höver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen måste anordna skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid elevens ålder (10 kap. 29 § andra stycket skollagen).

Det finns också regler för hur en kommun ska placera sina grund- skoleelever i olika skolor. En elev ska placeras vid den av kommu- nens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på en placering vid en skolenhet nära hemmet åsido- sätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet (10 kap. 30 § första stycket skollagen).5 Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade

5 Regeringen har i en promemoria föreslagit att det införs en möjlighet för kommuner att göra undantag från närhetsprincipen vid placering av elever i vissa kommunala skolor. Syftet är att motverka konsekvenserna av boendesegregation och bestämmelserna är tänkta att finnas i en särskild lag med begränsad giltighetstid (dnr U2017/01031/S).

99

Tillgång till utbildning SOU 2017:44

placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter för kommunen eller det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet eller studiero (10 kap. 30 § andra stycket skollagen).

Regeringen har bedömt att rätten till skolplacering nära hemmet är ett uttryck för principerna om att alla barn och ungdomar ska ha lika tillgång till utbildning och att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet. Tillgången till en likvär- dig utbildning ska inte vara beroende av var eleven bor.6

Motsvarande regler finns för grundsärskolan (11 kap. 28 och 29 §§ skollagen). Till följd av att specialskolan och sameskolan har staten som huvudman saknas det analoga regler för dessa skolfor- mer, eftersom det då inte är kommunen som bestämmer över orga- nisation och mottagande.

Vidare har elever i grundskola med offentlig huvudman rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts be- hövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet (10 kap. 32 § första stycket skollagen). Även kostnadsfri skolskjuts har regeringen bedömt är en viktig del av rätten till en likvärdig ut- bildning för elever i grundskola med offentlig huvudman.7 Också elever som väljer att gå i en annan skola, offentlig eller fristående, än den där kommunen skulle ha placerat dem har i vissa fall rätt till skol- skjuts (10 kap. 32 § andra stycket och 40 § skollagen). Dessa regler gäller alltså för grundskolan och motsvarande regler finns också för grundsärskolan (11 kap. 31 och 39 §§ skollagen). Även elever i spe- cialskolan och sameskolan har rätt till de kostnadsfria resor som krävs för utbildningen (12 kap. 25 § respektive 13 kap. 23 § skollagen).

Att skolan är tillgänglig handlar också om ekonomi. Rätten till en likvärdig utbildning av hög kvalitet får aldrig vara beroende av en enskild individs ekonomiska förutsättningar och det är anled- ningen till principen om avgiftsfri skola.8 Utbildningen ska vara avgiftsfri och eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning samt erbju-

6 Prop. 2009/10:165, s. 378.

7 Prop. 2009/10:165, s. 380.

8 Prop. 2009/10:165, s. 373.

100

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

das näringsriktiga skolmåltider (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 § respektive 13 kap. 10 § skollagen).

Dagens lagstiftning innehåller således ett antal bestämmelser som syftar till att möjliggöra lika tillgång till utbildning och likvärdig ut- bildning, oavsett elevens bostadsort.

3.1.6 Tillgänglig skola efter det att skolplikten har upphört

Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som på- börjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, i vissa fall, 21 år. Be- stämmelserna om gymnasieskolan gäller dock endast för ungdomar bosatta i landet (15 kap. 5 § skollagen).

För ungdomar som tillhör gymnasieskolans målgrupp har skol- plikten upphört. Kommunerna har dock fortfarande vissa skyldig- heter när det gäller dessa ungdomar. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvali- tet (15 kap. 30 § skollagen). Vidare ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar erbjuds utbildning på nationella program och erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (16 kap. 42 § skollagen). Dessutom har hemkommunen ansvar för att erbjuda olika introduktionsprogram (17 kap. 16 § skollagen).

Liknande regler om målgrupp finns för gymnasiesärskolan, med tillägget att det handlar om elever som inte bedöms ha förut- sättningar att nå upp till gymnasieskolans kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning (18 kap. 4 § skollagen). Kommunen ansvarar även för att ungdomar som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning av god kvalitet, men då i gymnasie- särskolan (18 kap. 27 § skollagen).

Till skillnad från elever i gymnasieskolan har elever i gymnasie- särskolan i princip samma rätt till kostnadsfri skolskjuts som elever i grundskolan eller grundsärskolan (18 kap. 30 och 35 §§ skol- lagen). Dessutom ska kommunerna beakta vad som är ändamåls- enligt för eleverna från kommunikationssynpunkt vid utform- ningen av gymnasiesärskolan (18 kap. 28 § skollagen).

101

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Även för elever i dessa skolformer finns det bestämmelser om av- gifter. Utbildningen i gymnasieskolan och i gymnasiesärskolan ska vara avgiftsfri. Eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvud- mannen får dock besluta att eleverna i gymnasieskolan ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel. Avgifter i samband med ansökan om plats får inte tas ut (15 kap. 17 § respektive 18 kap. 17 § skollagen).

3.1.7 Gymnasieelevers möjligheter att studera på annan ort

Hemkommunen har alltså skyldigheter för elever som tillhör gym- nasieskolans målgrupp. Dessa elever har dessutom goda möjligheter att i stället söka sig till utbildning med en annan huvudman än hem- kommunen. Dels kan det finnas fristående skolor i den egna kom- munen, dels kan eleven söka sig till skolor som är belägna någon annanstans.

Till att börja med kan vi konstatera att elever som ansöker till gymnasieskolan själva bestämmer över sin ansökan. Den som har fyllt 16 år har nämligen rätt att själv föra sin talan enligt skollagen, och denna rätt gäller också ansökan till t.ex. gymnasieskolan även om den sökande inte har fyllt 16 år (29 kap. 12 § skollagen). Samma sak gäller överklagande av beslut i fråga om gymnasieskolan.

Den elev som ska börja i gymnasieskolan och därför lämnar in en ansökan, t.ex. till ett nationellt program, ska ge in ansökan till sin hemkommun (t.ex. 16 kap. 35 § skollagen). Den sökande ska också, om ansökan gäller mer än en utbildning, ange i vilken ord- ning han eller hon önskar komma i fråga. Om ansökan avser en ut- bildning som anordnas av en annan huvudman, ska ansökan ome- delbart sändas vidare till denne. Det är sedan huvudmannen för den sökta utbildningen som prövar om en sökande är behörig och om den sökande ska tas emot. En annan bestämmelse, som saknar mot- svarighet för fristående skolor, anger att innan en kommun eller ett landsting tar emot en sökande som inte är hemmahörande i kom- munen eller samverkansområdet för utbildningen, ska yttrande i de flesta fall inhämtas från den sökandes hemkommun (16 kap. 48 § skollagen).

En behörig sökande är dock inte garanterad att antas till en viss utbildning. Av de behöriga sökande till ett nationellt program vid en

102

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

gymnasieskola med offentlig huvudman ska huvudmannen i första hand ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet9 för utbildningen (16 kap. 43 § skollagen). Ut- över dessa elever ska ytterligare några grupper av behöriga sökande tas emot i första hand, däribland elever som har sökt till ett natio- nellt program som inte finns i den egna kommunen och elever som har sökt till en utbildning som det har fattats beslut om riksrekry- tering för (16 kap. 44 § skollagen).

Skolverket beslutar om riksrekrytering till nationella program vid en gymnasieskola med offentlig huvudman. Riksrekrytering innebär att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (16 kap. 45 § skollagen). Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande, vilket regeringen har gjort i gymnasieförord- ningen (5 kap. 12 §). Där anges att riksrekrytering ska beslutas för nationella program, nationella inriktningar, särskilda varianter och gymnasiala lärlingsutbildningar i gymnasieskolan om det finns

1. en nationell efterfrågan på de kunskaper och färdigheter som ut- bildningen ger,

2. ett nationellt intresse av att elever ska kunna rekryteras från hela landet, eller

3. ett nationellt intresse av att enskilda elevers behov av kunskaper och färdigheter kan tillgodoses.

Därutöver sägs att utbildningen ska vara av god kvalitet, kostnaden för utbildningen ska vara rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning och uppställda be- hörighetskrav och urvalsgrunder ska uppfylla vissa krav.

Skolverket får besluta om avvikelser från struktur, innehåll och examensmål för utbildningar på nationella program (16 kap. 13 § skollagen och 5 kap. 13 § gymnasieförordningen). Vidare får, för utbildning som anordnas av en offentlig huvudman, sådana beslut fattas i samband med beslut om riksrekrytering. Det betyder att en utbildning kan ha egna examensmål och vara riksrekryterande, vil- ket bl.a. gäller för flygteknikutbildning.

9 Se avsnitt 5.4 om samverkan inom gymnasieskolan.

103

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Även utbildning som anordnas av en enskild huvudman kan få göra avvikelser och sådana beslut fattas efter en prövning som mot- svarar prövningen av riksrekryterande utbildningar som anordnas av offentliga huvudmän. De villkor som anges ovan gäller alltså även då. Elever från hela landet har visserligen under en längre tid kunnat söka sig till utbildning vid fristående gymnasieskolor oav- sett var i landet skolorna finns, men denna bestämmelse innebär att vissa utbildningar med enskild huvudman kan klassificeras som riksrekryterande utbildning och därmed omfattas av särskilda be- stämmelser om ersättning. Vad som gäller för de ansökningar som huvudmännen, såväl offentliga som enskilda, ska göra till Skolver- ket regleras också (5 kap. 14 § gymnasieförordningen).

Reglerna för ersättning till den anordnande huvudmannen är olika beroende på om det är en offentlig eller enskild huvudman. En kommun som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller i samverkansområdet för utbildningen ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun, s.k. interkommunal ersättning (16 kap. 50 § första stycket skollagen). Bland annat när det är fråga om riks- rekryterande utbildning ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket (16 kap. 51 § tredje stycket skollagen). När det är en enskild huvudman som har anta- git en elev är det denna huvudman som ska ersättas av elevens hem- kommun enligt vissa villkor, med såväl ett grundbelopp som ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning (16 kap. 52–54 §§ skollagen). För sådan utbildning som har bedömts som riksrekry- terande utbildning ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket (16 kap. 55 § andra stycket skollagen). Kompletterande bestämmelser finns i 5 kap. 18 § gymnasieförordningen.

Det vi här har redogjort för gäller alltså gymnasieskolans natio- nella program. För nationella program, särskilda varianter och gym- nasiala lärlingsutbildningar i gymnasiesärskolan finns också regel- verk som möjliggör riksrekryterande utbildningar, som i stort är desamma (19 kap. 12 och 35–38 §§ skollagen och 5 kap. 12 a § gymnasieförordningen). Bestämmelserna skiljer sig dock åt något, bl.a. vad gäller kraven för att en utbildning ska få vara riksrekry- terande. Avgörande är om utbildningen endast är möjlig att inrätta

104

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

på några få orter i landet eller om enskilda elevers behov av kunska- per och färdigheter annars inte kan tillgodoses. Även för gymnasie- skolans introduktionsprogram programinriktat individuellt val får Skolverket besluta att utbildningen ska stå öppen för sökande från hela landet.

Något som också underlättar rörligheten för elever, oavsett bak- grund, är inackorderingsstöd. Hemkommunen ska lämna ekono- miskt stöd till elever i en gymnasieskola med offentlig huvudman som behöver inackordering på grund av skolgången, med undantag från skyldigheten för vissa elevgrupper (15 kap. 32 § skollagen). Skyldigheten att ge inackorderingsstöd gäller till och med första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år. Stödet ska avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Även elever som studerar på en gymnasieskola med enskild huvudman kan få inack- orderingstillägg, men då från Centrala studiestödsnämnden (CSN) i stället för från kommunen. Inackorderingstillägg, som en del av studiehjälpen, får lämnas till den som behöver inackordering (2 kap. 2 § studiestödslagen [1999:1395]).

3.1.8 Särskilda utbildningsformer

När vi nu har beskrivit de vanliga skolformerna bör vi också nämna något om utbildning för de elever som av olika anledningar inte del- tar i någon av dessa skolformer. För de eleverna finns särskilda ut- bildningsformer som också regleras i skollagen (24 kap.). Dessa ut- bildningsformer, liksom annan pedagogisk verksamhet som också regleras i skollagen (25 kap.), ingår inte i skolväsendet utan bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet (1 kap. 2 § skollagen). För sådan verksamhet gäller gemensamma bestämmelser i skollagen en- dast om det anges särskilt. Vi kommer nedan att beskriva de sär- skilda utbildningsformerna internationella skolor, utbildning vid sär- skilda ungdomshem, sjukhusundervisning, särskild undervisning i hemmet och annat sätt att fullgöra skolplikten (hemundervisning). De övriga särskilda utbildningsformerna (utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt och utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare) är däremot inte relevanta för vårt betänkande i övrigt.

105

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Internationella skolor

Med en internationell skola avses en skola som uppfyller två villkor. För det första följer utbildningen inte den svenska läroplanen för motsvarande skolform, utan ett annat lands läroplan eller en inter- nationell läroplan. För det andra riktar sig skolan i första hand till elever som är bosatta i Sverige för en begränsad tid (24 kap. 2 § skol- lagen). För barn som uppfyller vissa villkor kan skolplikten fullgöras i en internationell skola på grundskolenivå (24 kap. 3 § skollagen).

Definitionen innebär att det finns en viktig skillnad mellan inter- nationella skolor och övriga utbildningsformer som anges i kapitlet. Utbildningen i övriga särskilda utbildningsformer ska i stor ut- sträckning motsvara utbildningen inom skolväsendet, men det är alltså inte fallet för internationella skolor eftersom de följer någon annan läroplan än den svenska.

Utbildning vid särskilda ungdomshem

Speciella regler gäller för ungdomar som vistas på sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga (LVU). Dessa hem drivs av Statens institu- tionsstyrelse (SiS). Ungdomarna på dessa hem har allvarlig psyko- social problematik och får individuellt anpassad tvångsvård. Tre kate- gorier finns på hemmen och det är ungdomar som

vårdas med stöd av LVU,

är frivilligt placerade med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), eller

har dömts till den straffrättsliga påföljden sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken.

SiS bedriver skolverksamhet för dem som bor på hemmen, om ung- domarna inte lämpligen kan fullgöra sin skolgång på annat sätt. Denna skolverksamhet utgör en särskild utbildningsform som regle- ras i 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen och ingår därför inte i skolväsendet (1 kap. 2 § skollagen). För skolpliktiga barn och unga ska utbild- ningen som ges vid de särskilda ungdomshemmen motsvara utbild- ningen i grundskolan eller i förekommande fall grundsärskolan eller

106

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

specialskolan (24 kap. 8 § andra stycket skollagen). Den som inte längre är skolpliktig ska ges möjlighet att delta i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gymnasieskolan eller gym- nasiesärskolan (24 kap. 9 § första stycket skollagen). I båda fallen gäller att för sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att den unge vistas i ett särskilt ungdomshem.

Sjukhusundervisning

För sådana elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete gäller speciella regler. För elever i denna kategori som vårdas på sjukhus ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset (24 kap. 17 § första stycket skollagen). Detsamma gäller om eleven vårdas på en institu- tion som är knuten till ett sjukhus. Sjukhusundervisning ska ges om det inte är obehövligt för elevens inhämtande av kunskaper och ska så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i. Dock ska sjukhusundervisning inte ges för en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det (24 kap. 18 § skollagen). Den som anordnar den särskilda undervisningen är den kommun där institutionen är belägen (24 kap. 19 § skollagen). Även om sjukhusundervisning är en särskild utbildningsform gäller legiti- mationskravet här; endast den som har legitimation som lärare får bedriva sjukhusundervisning (24 kap. 17 § andra stycket skollagen).

Särskild undervisning i hemmet

I fråga om samma elevgrupp finns andra regler för de elever som inte vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjuk- hus. För sådana elever som inte kan delta i vanligt skolarbete under längre tid ska särskild undervisning anordnas i hemmet eller på annan lämplig plats (24 kap. 20 § skollagen). Precis som vid sjuk- husundervisning ska sådan undervisning så långt det är möjligt mot- svara den undervisning som eleven inte kan delta i. Om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det ska sådan särskild undervisning inte ges. Dessutom krävs att eleven eller elevens vård-

107

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

nadshavare samtycker för att särskild undervisning ska få ges i hem- met (24 kap. 21 § skollagen).

En skillnad mot sjukhusundervisning är att det är den som är huvudman för den utbildning som eleven annars deltar i som anordnar särskild undervisning i hemmet (24 kap. 22 § skollagen). En annan skillnad är att det inte sägs något om legitimationskrav.

Annat sätt att fullgöra skolplikten (hemundervisning)

Det finns en viss, om än begränsad, möjlighet att fullgöra skolplik- ten på annat sätt. Ett skolpliktigt barn får medges rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen och medgivande ska enligt 24 kap. 23 § skollagen lämnas om

1. verksamheten framstår som ett fullgott alternativ till den utbild- ning som annars står barnet till buds enligt föreskrifter i denna lag,

2. behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses, och

3. det finns synnerliga skäl.

Bestämmelserna förknippas framför allt med s.k. hemundervisning. Kravet på synnerliga skäl infördes i samband med den nya skollagen 2011.10 Regeringens uppfattning var då att det inte finns något be- hov av en bestämmelse i skollagen som ger utrymme för hemunder- visning på grund av religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen. Vidare sägs att det i bestämmelsernas lydelse ligger att de ska tilläm- pas med stor restriktivitet. Alla barns rätt till en likvärdig utbildning är enligt regeringen en av grundstenarna i det svenska utbildnings- systemet och den aktuella verksamheten måste för den begränsade tid som ett medgivande kan avse, upp till ett år i sänder, framstå som ett fullgott alternativ till den reguljära undervisningen. Bedöm- ningen om huruvida synnerliga skäl föreligger ska utgå från elevens intressen.11

10 Prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370, jämför lydelsen 10 kap. 4 § skol- lagen (1985:1100).

11 Prop. 2009/10:165, s. 523 f.

108

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

3.1.9 Undervisning och garanterad undervisningstid

Eleverna i skolan har rätt till en viss mängd undervisningstid, s.k. garanterad undervisningstid. Vad innebär då undervisningstid? Be- greppet undervisning definieras som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Att notera är att undervisning ska ske under ledning av lärare. Med detta menas inte att läraren måste vara närvarande i undervisningslokalen, eller motsvarande, all lektions- tid. Tanken med definitionen är dock att en lärare måste ha det övergripande ansvaret för det som ska göras för att en aktivitet ska klassas som undervisning.12 Lärarens roll kan också variera bero- ende på skolform. Exempelvis kan lärarrollen vara mer inriktad mot handledning och mentorskap vid distansutbildning i vuxenutbild- ning och mer traditionell i skolförlagd utbildning i ungdoms- skolan.13 Vad undervisning innebär är av intresse för våra fortsatta diskussioner om framför allt distansundervisning och vi utvecklar detta nedan under avsnitt 3.4.

För de obligatoriska skolformerna anges den garanterade under- visningstiden i form av hur många timmar undervisning som ele- verna ska få totalt under sin skoltid, dvs. under de nio åren i grund- skolan eller grundsärskolan, tio år i specialskolan och sex år i same- skolan. Den totala undervisningstiden för varje elev i grundskolan ska vara minst 6 890 timmar14 (10 kap. 5 § skollagen). Regeringen har dessutom föreslagit att undervisningstid också ska anges upp- delat på lågstadiet, mellanstadiet och högstadiet, dvs. årskurs 1–3, 4–6 och 7–9.15 För elever i grundsärskolan ska den vara minst 6 890 timmar, förutom för en elev på inriktningen träningsskolan för vilken den ska vara minst 6 665 timmar (11 kap. 7 § skollagen). I specialskolan ska den totala undervisningstiden för varje elev vara

12 Prop. 2009/10:165, s. 633.

13 Prop. 2009/10:165, s. 218.

14 Denna lydelse av lagen tillämpades första gången höstterminen 2016 för elever som påbör- jade årskurs 4 i grundskolan. För elever som höstterminen 2016 påbörjade årskurs 5 eller en högre årskurs i grundskolan gäller andra, lägre siffror, eftersom undervisningstiden i matema- tik har utökats (prop. 2015/16:149, bet. 2015/16:UbU21, rskr. 2015/16:256). Även siffrorna för övriga skolformer ändrades vid detta tillfälle.

15 Prop. 2016/17:143.

109

Tillgång till utbildning SOU 2017:44

minst 8 070 timmar och i sameskolan minst 4 425 timmar (12 kap. 5 § respektive 13 kap. 5 § skollagen).

Liknande regleringar finns för gymnasieskolan. Elever på yrkes- programmen har rätt till minst 2 430 undervisningstimmar om 60 minuter och elever på högskoleförberedande program har rätt till minst 2 180 undervisningstimmar om 60 minuter, s.k. garanterad undervisningstid (16 kap. 18 § skollagen). Utbildningen på nationella program ska bedrivas som heltidsstudier (16 kap. 17 § skollagen). För introduktionsprogrammen anges att utbildningen ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier, som huvudregel (17 kap. 6 § skollagen). För dessa utbildningar saknas dock reglering i skol- lagen om garanterad undervisningstid. Även utbildningen i gymnasie- särskolan ska bedrivas som heltidsstudier och eleverna har rätt till minst 3 600 undervisningstimmar om 60 minuter (garanterad under- visningstid) fördelade på fyra läsår (19 kap. 19 och 20 §§ skollagen). Därutöver ska utbildningen i både gymnasieskolan och gymnasie- särskolan, med undantag för gymnasial lärlingsutbildning, i huvudsak vara skolförlagd (15 kap. 11 § respektive 18 kap. 11 § skollagen). För vidareutbildning inom gymnasieskolan i form av fjärde tekniskt år regleras att det ska vara heltidsstudier och garanterad undervisnings- tid (17 a kap. 7 och 8 §§ skollagen).

Vidare är det reglerat att elevernas skolarbete ska förläggas mån- dag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt (3 kap. 4 § skolförordningen respektive 3 kap. 3 § gymnasieförord- ningen).

3.1.10 Extra anpassningar och särskilt stöd

Ett led i arbetet med att ge eleverna det stöd och den stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt är olika stödåtgärder som enligt skollagen ska anordnas för elever som behöver sådana. När det befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Om detta inte hjälper, eller om det finns särskilda skäl att anta att sådana extra anpassningar inte skulle vara tillräckliga, ska detta an- mälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om eleven ska ges särskilt stöd ska ett

110

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

åtgärdsprogram utformas. Elever i de obligatoriska skolformerna ska ges särskilt stöd på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 5 a–10 §§ skollagen).

Särskilt stöd är ersättning eller komplement till ordinarie under- visning och det särskilda stödet ska normalt ges inom den elevgrupp som eleven tillhör (3 kap. 7 § skollagen), med vissa undantag. Dels kan särskilt stöd för en elev i de obligatoriska skolformerna ges en- skilt eller i annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt tillhör (särskild undervisningsgrupp) (3 kap. 11 § skollagen). Dels kan rektor besluta om avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång) (3 kap. 12 § skollagen). Regeringen har föreslagit ett tillägg till denna be- stämmelse om att den anpassade studiegången i grundskolan, special- skolan och sameskolan ska utformas så att eleven så långt som möj- ligt får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans natio- nella program.16

En särskild stödinsats för de elever som behöver det är studie- handledning på modersmålet. Studiehandledning beskrivs mer ut- förligt nedan i avsnitt 3.1.11.

3.1.11 Rätt att välja och erbjudas vissa ämnen och verksamheter

Även om den övervägande delen av undervisningen sker i större undervisningsgrupper finns det också tillfällen då eleverna kan kom- ma att fördelas i andra, ibland mindre, grupper utifrån sina rättigheter och huvudmännens skyldigheter.

Bland annat handlar det om språk. I de obligatoriska skolformerna ska det som ämnen finnas språkval (förutom i grundsärskolan) och, för de elever som ska erbjudas modersmålsundervisning, modersmål (10 kap. 4 § skollagen 17).

16 Prop. 2016/17:143, s. 35 ff och förslag till tillägg i 3 kap. 12 § skollagen (s. 4).

17 För övriga obligatoriska skolformer: 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § samt 13 kap. 4 § skollagen. Regeringen har föreslagit att moderna språk ska finnas som ämne som ska erbjudas inom ramen för språkval, i stället för de nuvarande formuleringarna (prop. 2016/17:143, s. 28 ff och förslag till nya lydelser av nämnda paragrafer, s. 5, 8 och 9).

111

skolan.19

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Moderna språk

För språkval i grundskolan gäller att huvudmannen som detta ska erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska. Huvud- mannen ska sträva efter att därutöver erbjuda andra språk som språk- val (9 kap. 5 § skolförordningen). Huvudmannen är dock inte skyl- dig att anordna undervisning i ett språk som erbjudits som språkval om färre än fem elever väljer språket (9 kap. 7 § skolförordningen).18 Undervisningsgrupperna kan med andra ord vara så små som fem elever, och huvudmannen kan naturligtvis välja att anordna under- visning i ett språk även om färre än fem elever har valt det. Grund- skolans kursplan för moderna språk innehåller centralt innehåll för årskurs 4–9, vilket innebär att undervisning i dessa språk inleds först under denna tid.

Kurser i moderna språk ingår i gymnasieskolans högskoleförbere- dande program, inom programgemensamma ämnen, och kan även läsas på andra sätt i gymnasieskolan. Franska, spanska och tyska ska erbjudas, både som språk som utgår från grundskolans utbildnings- nivå och som nytt språk, och huvudmannen ska sträva efter att er- bjuda undervisning i fler språk än franska, spanska och tyska (4 kap. 10 § gymnasieförordningen). Det innebär att undervisningsgrup- perna även i gymnasieskolan kan vara små i ämnet moderna språk.

Teckenspråk

Olika varianter av utbildning i teckenspråk förekommer också i de olika skolformerna. Dels finns det som valmöjligheter för hörande elever, dels finns det som ämne för döva eller hörselskadade elever.

I grundskolan finns ämnet teckenspråk för hörande, som eleverna har som alternativ att välja inom språkvalet (9 kap. 6 § skolförord- ningen). Inte heller teckenspråk är huvudmannen skyldig att anordna undervisning i om färre än fem elever väljer det alternativet (9 kap. 7 § skolförordningen). Motsvarande gäller för hörande elever i special-

I gymnasieskolan får en huvudman, utöver de moderna

18 Motsvarande regler finns för specialskolan i 11 kap. 4 och 6 §§, med skillnaden att skyldig- heten upphör om det är färre än tre elever vid skolenheten. Regeringen har dessutom föreslagit att språkval ska införas i sameskolans timplan (prop. 2016/17:143, s. 29 ff).

19 Skillnaden är att huvudmannen för specialskolan, dvs. staten, inte är skyldig att anordna tecken- språk för hörande om färre än tre elever vid skolenheten har valt språket (11 kap. 6 § skolförord-

112

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

språk som alltid ska erbjudas, erbjuda undervisning i ämnet svenskt teckenspråk för hörande som ersättning för undervisning i moderna språk (4 kap. 10 a § gymnasieförordningen). Dessa ämnen är upp- byggda på samma sätt, med olika steg, som moderna språk.

För de elever som har teckenspråk som sitt modersmål eller som sitt primära kommunikationsspråk finns det andra ämnen. I special- skolan finns ämnet teckenspråk för döva och hörselskadade, som döva och hörselskadade elever ska läsa utöver grundskolans ämnen. Döva och hörselskadade elever med utvecklingsstörning ska läsa ämnet teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning, ut- över grundsärskolans ämnen.20 För döva och hörselskadade elever i gymnasieskolan är det ämnet svenskt teckenspråk som gäller. I gym- nasiesärskolan har ämnet samma namn, men ämnesplanerna skiljer sig åt.

En utredning har lämnat förslag om att stärka rätten till tecken- språk, men förslagen har ännu inte behandlats av regeringen. Ut- redningen föreslog också att ämnena skulle byta namn.21

Modersmål

Elever i de obligatoriska skolformerna som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmåls- undervisning om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hem- met och eleven har grundläggande kunskaper i språket. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska dock som utgångs- punkt alltid erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk i de obligatoriska skolformerna (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § respektive 13 kap. 7 § skollagen). De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska (7 § språklagen [2009:600]).

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är den enda skillna- den jämfört med de obligatoriska skolformerna att det krävs att ele- ven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande

ningen), till skillnad från huvudmän i grundskolan där det är fem elever inom huvudmannens organisation. För sameskolan har regeringen föreslagit att teckenspråk för hörande ska erbjudas på samma villkor som i grundskolan inom ramen för språkvalet (dnr U2016/03475/S).

20 SKOLFS 2010:250.

21 SOU 2016:46.

113

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

kunskaper, och även för de nationella minoritetsspråken krävs goda kunskaper i språket (15 kap. 19 § respektive 18 kap. 19 § skollagen).

Regeringen har meddelat närmare föreskrifter om modersmåls- undervisning. Bland dessa finns bestämmelser om att en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk endast om det finns en lämplig lärare att tillgå. Det krävs därutöver, förutom för de nationella minoritetsspråken, att minst fem av huvudmannens elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahålla sådan undervis- ning (5 kap. 10 § skolförordningen respektive 4 kap. 19 § gymnasie- förordningen). Vi redogjorde för och analyserade modersmålsunder- visning närmare i vårt delbetänkande.22

Studiehandledning på modersmålet

Vårt delbetänkande omfattade också studiehandledning på moders- målet, som även det ges till enstaka elever. Detta är en form av ex- tra anpassning eller särskilt stöd (se avsnitt 3.1.10). Den elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska kan få sådant stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen. Även om en elevs rätt till stöd framgår av skollagen är emellertid inte dennes rätt till stöd just genom studiehandledning på moders- målet reglerad i skollagen. Det anses emellertid sedan äldre skol- lagens (1985:1100) tid utgöra ett särskilt stöd. Skolverket har kon- staterat att studiehandledning på modersmålet kan anses vara en extra anpassning eller särskilt stöd bland annat beroende på omfatt- ningen och varaktigheten av stödet. Studiehandledning på moders- målet kan också ges som ledning och stimulans till elever som upp- når de kunskapskrav som minst ska uppnås.23

En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det (5 kap. 4 § skolförordningen). Bestämmelsen gäller alla fyra obligatoriska skolformer. Motsvarande bestämmelser finns för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (9 kap. 9 § gymnasieförord- ningen). Huvudmannen kan inte välja om det ska erbjudas, utan det

22 SOU 2016:12.

23 Skolverket (2015a), s. 4.

114

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

är en rättighet för eleven att få studiehandledning på modersmålet om det behövs.

Studiehandledning på modersmålet är alltså inte ett ämne utan utgör en möjlig stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. Studie- handledningen kan innebära att eleven får hjälp före, under eller efter lektionen.

Svenska som andraspråk

Mindre undervisningsgrupper kan också uppstå i ämnet svenska som andraspråk, beroende på hur många elever som har rätt till sådan undervisning och hur stor skolan är.

I de obligatoriska skolformerna ska undervisning i svenska som andraspråk anordnas om det behövs för elever som har ett annat språk än svenska som modersmål, för elever som har svenska som modersmål och som har tagits in från skolor i utlandet samt för invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgängesspråk med en vårdnadshavare. Det är rektorn som beslutar om sådan undervisning för en enskild elev (5 kap. 14 § skolförordningen). Det innebär att det inte går att fatta generella beslut om att hela grupper på en skola ska läsa svenska som andraspråk.

Undervisning i ämnet svenska som andraspråk ersätter under- visning i ämnet svenska. En elev i grundskolan kan även läsa svenska som andraspråk som språkval, som elevens val eller inom ramen för skolans val (5 kap. 15 § skolförordningen).

En elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som har annat språk än svenska som modersmål får läsa svenska som andraspråk som gymnasiegemensamt respektive gymnasiesärskolegemensamt ämne i stället för svenska. Eleven kan då dessutom läsa svenska som individuellt val (4 kap. 11 § gymnasieförordningen). För elever på introduktionsprogrammet språkintroduktion utgör ämnet svenska som andraspråk en stor del av undervisningen (6 kap. 8 § gymnasie- förordningen).

115

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Integrerad samisk undervisning

För samiska elever som går i grundskolan – antingen för att de går i grundskolan i stället för i sameskolan i årskurs 1–6 eller för att de går i årskurs 7–9 som inte finns i sameskolan – kan huvudmännen anordna integrerad samisk undervisning i grundskolan. En huvud- man för grundskola får anordna samisk undervisning för samiska elever i sin grundskola, om huvudmannen och Sameskolstyrelsen ingår avtal om det. Med samisk undervisning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den under- visning som anordnas som modersmålsundervisning i samiska. Ut- bildningen för de samiska eleverna ska integreras med motsvarande utbildning för andra elever i grundskolan. Den samiska undervis- ningen får förläggas till tid utanför den garanterade undervisnings- tiden (12 kap. 13 och 14 §§ skolförordningen).

Andra valmöjligheter i de obligatoriska skolformerna

I timplanen för de obligatoriska skolformerna ingår också elevens val. I grundskolan ska eleven under de nio åren totalt få minst 382 undervisningstimmar i detta.24 Undervisningen i elevens val ska syfta till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen (se t.ex. 10 kap. 4 § skollagen).

Huvudmannen för en grundskola ska erbjuda eleverna ett all- sidigt urval av ämnen som elevens val (9 kap. 8 § skolförordningen). Av samma paragraf framgår att som elevens val får ett språk som eleven inte tidigare har fått undervisning i (nybörjarspråk) erbjudas. Huvudmannen är då inte skyldig att anordna undervisning i ett ny- börjarspråk som erbjudits som elevens val om färre än fem elever väljer språket. Liknande formuleringar finns för de övriga obliga- toriska skolformerna. Detta innebär alltså att eleverna delas upp i andra grupper än de vanliga undervisningsgrupperna. Det kan då förekomma mindre undervisningsgrupper för vissa val.

24 Regeringen har dock föreslagit en minskning av denna mängd (dnr U2016/03475/S).

116

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

Andra valmöjligheter i de frivilliga skolformerna

Samtliga nationella program i gymnasieskolan innehåller individuellt val, som omfattar 200 gymnasiepoäng. Huvudmannen för en gym- nasieskola beslutar om vilka kurser som ska erbjudas som indivi- duellt val. Eleven har dock rätt att inom utrymmet för individuellt val läsa en kurs i idrott och hälsa utöver vad som finns på studie- vägen, minst en kurs i estetiska ämnen och de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet på grundnivå om eleven går på ett yrkesprogram (4 kap. 7 § gymnasieförordningen). Är det frågan om en mindre gymnasieskola kan detta innebära små undervis- ningsgrupper.

3.1.12 Skolans möjligheter att erbjuda annan verksamhet

Utöver den undervisning och de verksamheter som regleras i skol- lagen förekommer också annat inom ramen för skolan. Ett sådant exempel är läxhjälp. Läxhjälp är relativt vanligt förekommande på olika skolor, men det finns inga bestämmelser i skollagen om hur den ska bedrivas, t.ex. vem som ska hålla i den. Andra uppgifter som är nära förknippade med den ordinarie undervisningen kan t.ex. vara extrauppgifter till elever som har mycket lätt för ett ämne och vill fördjupa sig i det utanför ordinarie undervisningstid. Inte heller hur detta ska göras är reglerat i skollagen.

3.1.13 Förskola, förskoleklass och fritidshem

I skolväsendet ingår – utöver grundskolan och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer – även skolformerna förskola och förskole- klass. Till skolväsendet hör dessutom fritidshem, som kompletterar verksamheten i bl.a. förskoleklassen och grundskolan. Därmed gäller det övergripande syftet för skolväsendet även dessa verksamheter (avsnitt 3.1.2)

Förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt er- bjuda barnen en trygg omsorg (8 kap. 2 § skollagen). Vidare ska verksamheten utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Barn ska erbjudas förskola från och med ett års ålder, i olika stor

117

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

omfattning (8 kap. 3–7 §§ skollagen). Det är hemkommunen som ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, vilket kan ske antingen genom förskola i egen regi, er- bjudande om motsvarande utbildning i fristående förskola eller, om det finns särskilda skäl, i en annan kommun (8 kap. 12 och 13 §§ skollagen).

Förskoleklassen ska stimulera elevers utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning (9 kap. 2 § skollagen). Mål- gruppen är barn som ännu inte har börjat någon utbildning för full- görande av skolplikten, vilket betyder att barn som är bosatta i Sverige ska erbjudas förskoleklass från och med höstterminen det år de fyller sex år (9 kap. 4 och 5 §§ skollagen). Hemkommunen ansva- rar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning (9 kap. 12 § skollagen).

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i olika skolformer och särskilda utbildningsformer och ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation (14 kap. 2 § skollagen). Varje kommun ska erbjuda utbildning i fri- tidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola och för elever som går i en fristående skola i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Staten ska erbjuda ut- bildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola (14 kap. 3 § skollagen).

De olika verksamheterna är i huvudsak finansierade av det all- männa. Verksamheten i förskoleklass ska vara avgiftsfri för elever och vårdnadshavare (9 kap. 8 § skollagen). När det gäller förskola och fritidshem har skolhuvudmän däremot möjlighet att ta ut en avgift. Från och med höstterminen det år barnet fyller tre år får avgiften för förskolan avse bara den del av verksamheten som över- stiger 525 timmar om året. Offentliga huvudmän för förskola och fritidshem får ta ut avgifter som är skäliga medan enskilda huvud- män får ta ut avgifter som inte är oskäligt höga (8 kap. 16 och 20 §§ respektive 14 kap. 12 och 19 §§ skollagen).

I praktiken begränsas dock storleken på avgifterna av att kom- munerna följer reglerna om maxtaxa.25 Maxtaxa innebär att det finns

25 Bestämmelser om maxtaxa finns i förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet.

118

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

en högsta avgift som kommunen får ta ut för plats på förskola eller utbildning inom fritidshem för att vara berättigad till statsbidrag, varför alla kommuner i dag tillämpar maxtaxa. Maxtaxan ska, i de kommuner som väljer att tillämpa den, omfatta såväl kommunalt som enskilt bedriven förskola och fritidshem.26 Avgiften för för- skola för första barnet får t.ex. inte vara högre än 3 procent av hus- hållets samlade inkomst före skatt, dock högst 1 362 kronor per månad. Det finns även s.k. syskonrabatt och avgiften för verksam- heten i fritidshem är lägre.

Förutom nämnda verksamheter regleras ett antal verksamheter som inte tillhör skolväsendet. I 25 kap. skollagen finns bestämmel- ser om annan pedagogisk verksamhet i form av pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet samt omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.

3.1.14 Vuxenutbildning

Viss slags utbildning för vuxna, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, ingår också i skolväsendet. Det bety- der att syftet med skolan som vi har beskrivit ovan i avsnitt 3.1.2 omfattar även dessa skolformer.

Kommunerna ska tillhandahålla kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och som svenska för invand- rare (20 kap. 3 § skollagen). Utbildning på grundläggande nivå syf- tar till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fort- satta studier (20 kap. 4 § första stycket skollagen). För att en vuxen ska ha rätt att delta i sådan utbildning krävs bl.a. att han eller hon saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan. Hem- kommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i utbildningen och önskar det också får delta i sådan utbildning(20 kap. 10 och 11 §§ skollagen).

Syftet med utbildning på gymnasial nivå är att ge vuxna kun- skaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasie- skolan ska ge (20 kap. 4 § andra stycket skollagen). För att bli be-

26 Prop. 1999/2000:129, s. 29.

119

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

hörig till sådan utbildning är ett av villkoren att den vuxna saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge. En vuxen som är behörig kan i vissa fall också ha rätt att delta i sådan utbildning som syftar till att uppnå grundläggande behörighet till högskole- utbildning som påbörjas på grundnivå eller utbildning inom yrkes- högskolan och under vissa förutsättningar även i ytterligare utbild- ning (20 kap. 19 och 20 §§ skollagen). Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får göra det. Kommunerna ska sträva efter att därutöver er- bjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov (20 kap. 16 § skollagen).

Utbildning i svenska för invandrare syftar bl.a. till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket (20 kap. 4 § tredje stycket skollagen). En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon är bosatt i landet, och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som ut- bildningen syftar till att ge (20 kap. 31 § första stycket skollagen). Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för in- vandrare erbjuds dem som enligt nämnda bestämmelse har rätt att delta i utbildningen (20 kap. 28 § skollagen).

Kommunal vuxenutbildning ska i huvudsak vara avgiftsfri, men det får förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna, exempelvis att eleverna på grundläggande eller gymnasial nivå själva ska skaffa vissa böcker (20 kap. 7 § skollagen).

Kommunerna ska vidare tillhandahålla särskild utbildning för vuxna på grundläggande och gymnasial nivå (21 kap. 3 § skollagen). Målet med utbildningen är att vuxna med utvecklingsstörning ska stödjas och stimuleras i sitt lärande och syftet är att ge vuxna kun- skaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsär- skolan respektive gymnasiesärskolan ska ge (21 kap. 2 och 4 §§ skol- lagen). Bestämmelserna om att utbildningen ska vara avgiftsfri är i princip desamma som för kommunal vuxenutbildning (21 kap. 6 § skollagen). En särskild utredare har fått i uppdrag att bl.a. analysera om särskild utbildning för vuxna bör upphöra som egen skolform och, om det bedöms lämpligt, föreslå hur särskild utbildning för vuxna kan bli en del av kommunal vuxenutbildning.27

27 Dir. 2017:21.

120

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

3.2 Framgångsfaktorer och utmaningar i skolan

Avsnittet innehåller en kortfattad, översiktlig genomgång av några exempel på vad som sägs vara framgångsfaktorer respektive ut- maningar i skolan. Vi sammanfattar vad skolmyndigheterna och Skol- kommissionen (U 2015:03) har lyft fram och nämner dessutom några internationella erfarenheter.

3.2.1 Skolverkets lägesbedömning

Skolverket presenterar vartannat år en s.k. lägesbedömning, där ut- vecklingen inom förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning redovisas. Lägesbedömningen innehåller bl.a. myndighetens bedöm- ning av vilka utvecklingsbehov som kräver särskild uppmärksamhet. Skolverkets lägesbedömning 201528 lyfte fram tre olika utvecklings- områden

En undervisning som möter varje elev.

Rätt förutsättningar för lärare och rektorer.

En långsiktig styrning och ett förtydligat ansvarstagande.

Dessa områden konkretiserades sedan med ett antal olika punkter per utvecklingsområde. Bland annat ingår i Skolverkets bedömning att det är nödvändigt att lärare planerar, genomför och följer upp undervisningen så att alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver. Vidare bedömer Skolverket att rektorer behöver ta an- svar för att elevers stödbehov uppmärksammas tidigt och tillgodo- ses snabbt samt att rektorerna behöver bättre förutsättningar att ägna sig åt det pedagogiska ledarskapet.29

3.2.2 Skolinspektionens årsrapporter

Skolinspektionen har också en regelbunden, sammanfattande rap- port, i form av sin årsrapport till regeringen, där myndigheten sam- manfattar och analyserar erfarenheter av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning.

28 Skolverkets lägesbedömning 2017 presenterades först efter att detta betänkande hade lämnats till tryck.

29 Skolverket (2015).

121

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

I den årsrapport som publicerades 2016 redovisades olika fram- gångsfaktorer som Skolinspektionen hade iakttagit. I fråga om under- visningen handlade framgångsfaktorerna enligt myndigheten bl.a. om ett tydligt och aktivt lärarstöd, en pedagogik som möter elevernas olika behov och ett innehåll som tar upp alla delarna i kursplanerna. Framgångsfaktorer på huvudmannanivå sades vara kvalitetsarbete med en tydlig styrning och fokus på nationella mål och en öppen och återkommande dialog mellan rektor och huvudman.

Problem som särskilt lyftes fram av Skolinspektionen i nämnda årsrapport var exempelvis brister i huvudmännens ansvarstagande för grundskolan, såsom ansvar för utveckling och styrning. I vissa skolor finns också allvarliga problem i form av brist på aktivt lärar- stöd, långvariga vikariesituationer och tydliga brister i trygghet, studiero och särskilt stöd.30

I den årsrapport som publicerades tidigare i år lyftes några områ- den där myndigheten har sett att flera skolor har utvecklingsbehov. Bland dessa nämns att elever som vill utvecklas längre kunskaps- mässigt inte alltid får tillräckliga utmaningar, utan undervisningen anpassas till de elever som har svårt att nå godkänt, eller till en tänkt medelnivå. Vidare anges att insatser till elever i behov av stöd sätts in schablonmässigt, i stället för att utgå från elevernas individuella behov. Ett annat utvecklingsområde som behandlas är att nyanlända elever möts av en undervisning som inte tar hänsyn till deras varie- rande skolbakgrund och kunskaper. De ges inte heller studiehand- ledning på modersmålet i den utsträckning de har rätt till.31

3.2.3 Skolkommissionens delbetänkande

Skolkommissionen redovisade i sitt delbetänkande förslag till natio- nella målsättningar för att förbättra och utveckla den svenska skolan samt förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden. Betän- kandet innehöll bl.a. en redovisning av väsentliga systemsvagheter som kommissionen hade identifierat i det svenska skolsystemet

30 Skolinspektionen (2016).

31 Skolinspektionen (2017).

122

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män,

oklara ansvarsförhållanden,

brister i resursfördelning,

brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet,

otillräcklig kompetensförsörjning,

otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling, och

splittrad och över tid oenig nationell styrning, t.ex. genom en stor mängd statsbidrag med skilda syften.

I delbetänkandet presenterades också en reformstrategi, dvs. den lång- siktiga planen.32 Mer konkreta förslag lades fram först i slutbetänkan- det från Skolkommissionen, vilket presenterades alldeles nyligen.33

3.2.4 OECD:s rapport om svensk skola

Efter att resultaten i den internationella studien PISA 2012 hade pre- senterats bad den svenska regeringen Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) om en analys av den svenska sko- lan. I OECD:s slutrapport lyftes ett antal utmaningar som det svenska skolväsendet står inför, såsom låga kunskapsresultat, låg status för läraryrket och bristande tydlighet i rollfördelning och ansvarstagande.

Rekommendationerna från OECD handlade om tre olika områ- den. Det första var att skapa förutsättningar som främjar kvalitet och jämlikhet i svenska skolor, vilket bl.a. innebär att ha höga förvänt- ningar på alla elever. Det andra var att bygga kapacitet för under- visning och lärande genom en långsiktig strategi för kompetens- försörjning, t.ex. med stöd för bedömning av och återkoppling till lärare och karriärstruktur inom läraryrket. Det tredje och sista gällde att förstärka styrningen och ansvarsutkrävandet, med fokus på för- bättring, exempelvis genom att fastställa tydliga roller och tydligt ansvarsutkrävande för olika aktörer.34

32 SOU 2016:38.

33 SOU 2017:35.

34 OECD (2015).

123

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

3.2.5 Forskningssammanställningen Visible Learning

Den mycket uppmärksammade boken Visible Learning, av forska- ren John Hattie, är en forskningssammanställning av olika meta- analyser inom skolforskningen. Den redovisar vad som har störst effekt på elevernas kunskapsresultat. Budskapet i boken är att det är samspelet mellan lärare och elever som är den viktigaste aspekten att arbeta med. Det handlar om att synliggöra hur undervisningen och lärandet fungerar – därav rubriken Visible Learning – för att med hjälp av vad som då kommer fram löpande anpassa och utveckla undervisningen och således nå bättre resultat. I detta synliggörande ingår att läraren bl.a. ska ha god kunskap om vad de olika eleverna redan kan, ska veta vad målen för undervisningen är för att kunna se vägen dit och ska få återkoppling från de individuella eleverna på hur undervisning fungerar. Läraren behöver också ge återkoppling till var och en av eleverna för deras utvecklings skull.35

3.2.6 Framgångsfaktorer och utmaningar

– en sammanfattning

Om vi kort ska sammanfatta vad som har sagts i detta avsnitt om framgångsfaktorer och utmaningar i den svenska skolan handlar det i stor utsträckning om lärarens viktiga roll. Skolan behöver därför kompetenta lärare som får möjligheter till utveckling. Hur elever- nas kunskapsresultat blir beror på samspelet mellan lärare och ele- ver; lärarna och skolan i stort behöver ha höga förväntningar på alla elever, anpassa undervisningen efter de olika eleverna och hela tiden arbeta med återkoppling. Slutligen betyder också ansvars- förhållanden och styrning en hel del för framgången.

Vad vi har beskrivit i detta avsnitt är relevant för våra utgångs- punkter i arbetet och de förslag vi lämnar senare i betänkandet. Det gäller både för fjärr- och distansundervisning och för olika former av samarbeten.

35 Hattie (2009), s. 237 ff.

124

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

3.3 Krav på lärare och rektorer

Lärarkompetensen är alltså – föga förvånande – en viktig framgångs- faktor för skolarbetet. Som en följd av detta ställs vissa krav på de personer som arbetar som lärare och rektorer i skolväsendet och i detta avsnitt redogör vi för dessa.

3.3.1 Legitimerade och behöriga lärare

Endast den som har legitimation som lärare och förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). Bakgrunden till att legitimationskravet infördes är regeringens mål om att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. Regeringen konstaterade i den aktuella propositionen att legitimationen innebär att en lärare eller förskollärare har prövats och befunnits lämplig för yrket. Legitimationen kan därmed ses som en deklaration av lära- rens eller förskollärarens behörighet och lämplighet.36 De krav som ställs för att få legitimation och för att vara behörig för viss under- visning framgår i huvudsak av förordningen (2011:326) om be- hörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Dessa krav handlar sammanfattningsvis om att läraren ska ha lärarexamen (eller motsvarande) och utbildning i de aktuella ämnena.

Det finns emellertid ett antal undantag från skollagens krav på att använda legitimerade och behöriga lärare för undervisning och viss verksamhet. Vi redogör för tre typer av undantag här.

Exempelvis får lärare som inte uppfyller dessa krav undervisa i vissa fall, t.ex. i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning (2 kap. 17 § skollagen). Som exempel kan nämnas skolor med Waldorfinriktning, även om regeringen har uttryckt att det är önsk- värt att även dessa lärare går en lärarutbildning som leder till en hög- skoleexamen och också ansöker om legitimation.37

Ett annat exempel på undantag är att en annan lärare får bedriva undervisningen om det inte finns någon behörig lärare att tillgå in-

36 Prop. 2010/11:20, s. 25.

37 Prop. 2010/11:20, s. 26. Regeringen har dock gett en särskild utredare i uppdrag att överväga om undantagen från kraven på legitimation och behörighet för lärare i modersmål och i yrkes- ämnena bör upphöra och hur en sådan förändring i så fall ska kunna genomföras (dir. 2016:76).

125

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

om huvudmannens organisation eller om det finns något annat sär- skilt skäl med hänsyn till eleverna. En sådan annan lärare ska vara lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning mot- svarande den som krävs av en behörig lärare. En sådan person får bedriva undervisningen högst ett år i sänder (2 kap. 18 § skollagen).

Ytterligare ett undantag gäller vissa ämnen och kurser. Begräns- ningen i tid för hur länge en obehörig lärare får bedriva undervis- ningen gäller inte när det rör viss undervisning. Det handlar om undervisning som avser modersmål, yrkesämnen i gymnasieskolan och motsvarande skolformer och vissa kurser i kommunal vuxen- utbildning (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Detta betyder alltså att om det inte finns någon behörig lärare inom t.ex. modersmålet arabiska i en kommuns organisation så får kommunen använda en annan lärare för att bedriva modersmålsundervisningen i arabiska, och det under flera år. Förutsättningen är att denne andre lärare upp- fyller kraven på lämplighet och på att i så stor utsträckning som möj- ligt ha rätt utbildning. Anledningen till undantagen för modersmål och yrkeskurser är att sådana lärare med utbildning för undervis- ningen inte finns att tillgå i den omfattning som behövs.38 För dessa ämnen och kurser gäller alltså ett mer permanent undantag från kra- vet på legitimation och behörighet, medan det för de flesta ämnen och kurser endast finns möjlighet att göra tillfälliga undantag från reglerna.

Vidare finns det regler kring vilka som får anställas utan tids- begränsning. Huvudregeln är att endast den som har legitimation får anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tids- begränsning. Den som saknar legitimation och som undervisar i nyss nämnda ämnen och kurser får dock anställas som lärare i skol- väsendet utan tidsbegränsning om det saknas sökande som har legi- timation, den sökande (dvs. den som ska undervisa) har tillräcklig kompetens för att undervisa i det aktuella ämnet eller på den aktu- ella kursen och det finns särskilda skäl att anta att denne är lämplig att bedriva undervisningen (2 kap. 20 § skollagen).

En legitimerad lärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver. Detsamma gäller för en lärare som bedriver undervisning i nämnda ämnen och kurser samt för de lärare som beskrivs i första undantaget ovan (2 kap. 15 § skollagen).

38 Prop. 2009/10:165, s. 269.

126

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

Legitimationen är också kopplad till vem som ska sätta betyg på eleverna, i de fall det blir aktuellt. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt när betyg ska sättas och som huvudregel ska den som sätter betyg vara en legiti- merad lärare. Om den undervisande läraren inte är legitimerad ska beslutet fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad (3 kap. 16 § skollagen). Regeringen får, enligt samma paragraf, med- dela föreskrifter om undantag från den sistnämnda regeln. Detta har regeringen valt att göra. Kravet på att beslutet om betyg ska fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad gäller därför inte om den undervisande läraren saknar legitimation och är anställd utan tidsbegränsning för att bedriva undervisning i modersmål eller, i gymnasieskolan, i ett yrkesämne (6 kap. 5 § skolförordningen re- spektive 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen). Det betyder att även en modersmålslärare eller yrkeslärare som saknar legitimation får sätta betyg i ämnet.

För grundsärskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan finns vissa särskilda bestämmelser, t.ex. om speciallärare, men i huvudsak innebär skollagen att samma regler gäller för samtliga aktuella skol- former.

3.3.2 Rektorer

Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor och även för rektorer finns det vissa krav. Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov. Dessutom fattar rektorn i övrigt de beslut och har det an- svar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar (2 kap. 9 och 10 §§ skollagen).

Bara den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt får anställas som rektor. Dessutom ska varje huvudman se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en utbild- ning som kan jämställas med denna (2 kap. 11 och 12 §§ skollagen).

127

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

3.3.3 Registerutdrag och lämplighet i övrigt

Legitimationen som nämns ovan är ett sätt att bedöma lämpligheten hos den som anställs, men lämpligheten för lärare och annan personal i skolväsendet prövas även på andra sätt. Lagstiftning om register- kontroll syftar till att stärka barns och ungdomars skydd mot över- grepp, genom att ge möjlighet att förhindra att personer som har dömts för t.ex. sexualbrott eller grova våldsbrott arbetar med barn eller ungdomar.39

Den som erbjuds en anställning inom någon av de obligatoriska skolformerna ska till den som erbjuder anställningen (den potentiella arbetsgivaren) lämna ett utdrag ur polisens belastningsregister (2 kap. 31 § skollagen). Samma bestämmelse gäller även den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet eller så- dan verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Vidare sägs att den som inte har lämnat registerutdrag inte får anställas. Registerkontrol- len är med andra ord obligatorisk. Dessutom gäller den även andra personer som finns i skolan, t.ex. den som är anställd hos det företag som anordnar skolskjutsen och den lärarstuderande som gör sin verk- samhetsförlagda del av utbildningen på skolan.

Den som erbjuds en anställning där arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, ska på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett utdrag ur belastningsregistret (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn). Det gäller om det är en anställning i staten, en kommun, ett landsting, ett företag eller en organisation och exempelvis kan det handla om en anställning i gymnasieskolan. Med begreppet ”direkt och regelbunden kontakt med barn” avses sådana arbeten som in- begriper återkommande och nära kontakter med barn och med barn avses personer under 18 år. Arbeten som enligt förarbetena om- fattas är sådana där arbetsuppgifterna består i att fostra, undervisa, sköta eller annars ta hand om barn eller på annat sätt arbeta i per- sonlig kontakt med barn. Kravet på regelbundenhet innebär att den anställdes arbetsuppgifter inbegriper viss återkommande direkt- kontakt med barn. Vad som i det enskilda fallet avses med sådan regelbundenhet måste avgöras med hänsyn till den aktuella verk- samheten. Relevanta omständigheter att ta med i bedömningen av

39 Prop. 1999/2000:123, s. 15.

128

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

vad som utgör direkt och regelbunden kontakt med barn är även vilken typ av kontakter det rör sig om, vilken intensitet kontakterna har samt om de alltid utförs i närvaro av vårdnadshavare eller en annan vuxen. Det är ytterst upp till den enskilde arbetsgivaren att bedöma om en persons arbetsuppgifter kan anses innefatta direkta och regelbundna kontakter med barn.40 Registerkontrollen för dessa två skolformer är alltså av mer frivillig karaktär.

Det är regeringen som meddelar föreskrifter om innehållet i regis- terutdraget. Det som ska framgå av utdraget är om personen i fråga har dömts för exempelvis mord, grov misshandel eller något sexual- brott (22 § tredje och sjätte styckena förordningen [1999:1134] om belastningsregister).

3.4 Hur undervisningen ska gå till

I detta avsnitt beskriver vi hur lagstiftningen och de allmänna råden till lärare, rektorer och huvudmän ser ut i dag. Utformningen har naturligtvis sin grund i de framgångsfaktorer som vi har redogjort för, där det är tydligt hur viktiga lärare och skolledare är (avsnitt 3.2).

Centrala utgångspunkter för skolans verksamhet är följande. Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de be- höver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsätt- ning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktions- nedsättningens konsekvenser. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 3 § skollagen).

Ledning och stimulans ges framför allt genom undervisning. Be- greppet undervisning är, som vi beskrev ovan (avsnitt 3.1.9), defi- nierat som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhäm- tande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skol- lagen).

40 Prop. 2012/13:194, s. 45.

129

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

Generellt är det upp till professionen – lärare och rektor som leder det pedagogiska arbetet – att avgöra hur undervisningen ska bedrivas för att uppnå detta. Regeringen har dock i förordning gett vissa an- visningar och läroplanerna innehåller också ett antal mål och riktlinjer som lärare och rektorer har att förhålla sig till. Dessutom har Skol- verket utfärdat olika s.k. allmänna råd om bl.a. genomförande av undervisningen, som stöd för lärare, rektorer och huvudmän. Rikt- linjerna och råden handlar om att det ska vara strukturerad under- visning, planering, variation i arbetsformer, inflytande för eleverna, individuellt anpassad undervisning inklusive särskilt stöd, uppföljning av elevernas utveckling, återkoppling till eleverna samt återkoppling till läraren. I detta avsnitt beskriver vi närmare vad som föreskrivs och rekommenderas angående undervisningen, eftersom det har betydelse för vilka aspekter som bör hanteras i samband med fjärr- och distans- undervisning.

I de fall inget annat nämns härrör rekommendationerna från Skol- verkets allmänna råd om planering och genomförande av undervis- ningen i de obligatoriska skolformerna.41

3.4.1 Strukturerad undervisning

I skolförordningen, som gäller de obligatoriska skolformerna, finns ett avsnitt om strukturerad undervisning. Eleverna ska genom struk- turerad undervisning ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna når de kunskapskrav som minst ska uppnås och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen (5 kap. 2 § skol- förordningen). Även läroplanerna för de obligatoriska skolformerna nämner strukturerad undervisning, genom att föreskriva att skolan ska erbjuda eleverna strukturerad undervisning under lärares ledning, såväl i helklass som enskilt. Lärarna ska sträva efter att i undervis- ningen balansera och integrera kunskaper i sina olika former.42

41 SKOLFS 2011:250.

42 Se t.ex. SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper.

130

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

Varken gymnasieförordningen eller läroplanen för gymnasieskolan (SKOLFS 2011:144) tar dock upp något om strukturerad under- visning.43

3.4.2 Planering

En väl utförd planering av undervisningen är ett viktigt verktyg för lärare och rektorer i det systematiska kvalitetsarbetet.44 Rektorn bör organisera verksamheten så att lärarna ges förutsättningar att pla- nera undervisningen.45 Det handlar, för att sammanfatta det, om att kunna lägg upp undervisningen för att åstadkomma det vi beskriver i följande avsnitt.

3.4.3 Variation i arbetsformer

Vilka arbetssätt och arbetsformer som ska användas i olika sam- manhang anges inte någonstans – tvärtom sägs att undervisningen inte kan utformas lika för alla (se ovan under avsnitt 3.1.3).

En del av lärarens ansvar är att svara för att eleverna får pröva olika arbetssätt och arbetsformer.46 I de allmänna råden utvecklas detta. Lärare ges rådet att i sin ledning av undervisningen strukturera och styra de processer som sker i undervisningen och skapa balans mellan gemensamma genomgångar och diskussioner, enskilt arbete och samarbete mellan elever för att skapa goda förutsättningar för varje elevs lärande. Läraren förväntas ha en god överblick över de arbetsprocesser som sker i undervisningen och kunna avgöra hur gemensamma genomgångar, enskilda bearbetningar av innehållet och samarbete mellan elever kan kombineras för att skapa så goda förut- sättningar som möjligt för elevernas kunskapsutveckling.47

I de allmänna råden konstateras vidare att en undervisning som bygger på individuellt arbete, där eleverna i alltför hög utsträckning själva förväntas göra upptäckter genom att på egen hand söka in-

43 Gymnasieutredningen har dock föreslagit att samma bestämmelser som i grundskolan ska finnas för gymnasieskolan, (SOU 2016:77, s. 691).

44 SKOLFS 2011:250, s. 15.

45 SKOLFS 2011:250, s. 12.

46 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.3 Elevernas ansvar och inflytande.

47 SKOLFS 2011:250, s. 17 f.

131

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

formation och dra slutsatser, har visat sig vara ineffektiv. Enligt Skolverket visar utvärderingar att en hög andel individuellt arbete snarare får till följd att eleverna blir mindre engagerade i skol- arbetet och att de uppnår sämre studieresultat. Resultaten påverkas tvärtom i positiv riktning när läraren är aktiv och interagerar med eleverna utifrån en bred repertoar av arbetssätt och arbetsformer.48

Skolverket beskriver i de allmänna råden hur läraren bör välja arbetssätt och arbetsformer. Valet, t.ex. hur eleverna grupperas, ska gynna elevens kunskapsutveckling och motverka sådana inlåsnings- effekter som begränsar den enskilda elevens förutsättningar att nå de högre betygen. Skolverket skriver också att valet även kommer att påverka lärarens möjlighet att kontinuerligt ge återkoppling till den enskilda eleven och till elevgruppen som helhet. Olika arbets- sätt och arbetsformer, t.ex. samarbete mellan eleverna, sägs dess- utom ge eleverna möjlighet att utvecklas mot läroplanens övergri- pande mål om normer, attityder och förhållningssätt hos eleverna.49

3.4.4 Inflytande för eleverna

Även om läraren leder undervisningen betyder inte detta att läraren helt på egen hand ska lägga upp undervisningen. Läraren ska svara för att alla elever får ett reellt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och undervisningens innehåll samt se till att detta inflytande ökar med stigande ålder och mognad. Läraren ska också tillsammans med eleverna planera och utvärdera undervisningen.50

För att detta ska fungera bör rektorn skapa rutiner som säkerställer att eleverna ges möjlighet att delta i såväl planeringen som utvärder- ingen av undervisningens innehåll, arbetsformer och arbetssätt och att elevernas inflytande ökar med stigande ålder och mognad.51

48 SKOLFS 2011:250, s. 18 f.

49 SKOLFS 2011:250, s. 14 f.

50 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.3 Elevernas ansvar och inflytande.

51 SKOLFS 2011:250, s. 12.

132

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

3.4.5 Individuellt anpassad undervisning

Som vi har nämnt tidigare ska varje elev ges möjligheter att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina individuella förutsättningar. Läro- planen anger därför att läraren ska organisera och genomföra arbetet så att eleven utvecklas efter sina förutsättningar och samtidigt stimu- leras att använda och utveckla hela sin förmåga. Målet är också att eleven upplever att kunskap är meningsfull och att den egna kun- skapsutvecklingen går framåt.52

Skolverket menar att det är nödvändigt att läraren kontinuerligt försäkrar sig om att undervisningen leder mot de mål som konkre- tiserats i planeringen, genom att läraren anpassar undervisningen till varje enskild elevs behov av stöd och stimulans. Planeringen som läraren gör sägs därför inte kunna vara statisk – läraren måste stän- digt bedöma om undervisningen behöver anpassas så att den på bästa sätt möter varje elevs behov och förutsättningar.53

Ett led i att anpassa undervisningen för varje elev är det särskilda stödet, se avsnitt 3.1.10.

3.4.6 Uppföljning av elevernas utveckling och återkoppling till eleverna

Eleven och elevens vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om elevens utveckling och det gäller samtliga skolformer (3 kap. 4 § skollagen). För varje obligatorisk skolform finns regler om utveck- lingssamtal och individuell utvecklingsplan (se t.ex. 10 kap. 12 och 13 §§). Även i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska utveck- lingssamtal hållas minst en gång per termin (15 kap. 20 § och 18 kap. 20 §). Betyg ska sättas i vissa årskurser och skolformer (3 kap. 13– 21 §§ och t.ex. 10 kap. 14–23 §§). Utifrån dessa lagstadgade krav innehåller läroplanerna diverse skrivningar om bedömning och be- tygssättning. Bland annat uppges att läraren allsidigt ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling, utifrån kursplanernas krav.54

Allsidiga utvärderingar innebär, enligt Skolverkets allmänna råd, att man som lärare behöver ge eleverna möjlighet att visa sina kun-

52 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper.

53 SKOLFS 2011:250, s. 19.

54 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.7 Bedömning och betyg.

133

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

skaper på olika sätt. Det handlar bl.a. om att använda sig av olika underlag, som tillsammans ger en bred och nyanserad bild av elever- nas kunskaper, för att kunna analysera och bedöma dessa. Exempel- vis är det alltså inte tillräckligt att endast använda sig av skriftliga bedömningsformer. Lärare behöver med andra ord säkerställa att de har tillräckligt med underlag för att analysera och bedöma elevernas kunskaper och stödja deras kunskapsutveckling.55

Varje elev bör kontinuerligt ges konstruktiv återkoppling från läraren om sin kunskapsutveckling och om vad som behöver ut- vecklas vidare. Därför behöver också bedömningen vara en integre- rad del av undervisningen.56

Skolverket påtalar vikten av att elevernas kunskapsutveckling analyseras kontinuerligt under hela skoltiden och inte endast vid något enstaka tillfälle, t.ex. inför utvecklingssamtal eller betygssätt- ning. Den kunskap man som lärare får genom att regelbundet följa upp elevernas kunskaper under ett arbetsområde eller en avgränsad arbetsperiod sägs vara en förutsättning för att aktivt kunna stödja eleverna i deras lärande. Genom att samtala om styrkor och svag- heter och ge återkoppling och vägledning kring vad eleverna be- höver utveckla vidare och hur man tillsammans ska ta sig dit skapas goda förutsättningar för elevernas kunskapsutveckling.57

3.4.7 Återkoppling till läraren

Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå syste- matiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildning- en. Även på varje skolenhet ska man bedriva sådant systematiskt kvalitetsarbete och det är rektors ansvar att det görs (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen).

En del i detta arbete med att förbättra undervisningen är att lära- ren systematiskt och kontinuerligt bör analysera i vilken utsträckning planeringen och genomförandet av undervisningen har gett eleverna möjlighet att utvecklas så långt som möjligt i förhållande till de natio- nella målen. Dessutom behöver läraren identifiera vad som behöver utvecklas i den egna undervisningen för att åstadkomma detta, t.ex.

55 SKOLFS 2011:250, s. 24 f.

56 SKOLFS 2011:250, s. 18 f.

57 SKOLFS 2011:250, s. 24.

134

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

fundera över om ändamålsenliga bedömningsformer används. Exem- pelvis kan läraren få återkoppling på hur den egna undervisningen fungerar genom kontinuerlig analys av elevernas kunskapsutveck- ling.58

3.4.8 Lärarsamarbete

Lärarna ska inte arbeta var för sig med just sin undervisning, utan de har till uppgift, enligt läroplanen, att samverka med andra lärare i arbetet för att nå utbildningsmålen.59

Rektor ska därför skapa förutsättningar för lärarna att arbeta så- väl enskilt som tillsammans med andra lärare, t.ex. genom att ut- veckla former för samverkan och kunskapsutbyte mellan lärarna. Detta arbete handlar om att kontinuerligt planera, följa upp och an- passa undervisningen så att den i så stor utsträckning som möjligt gynnar varje elevs kunskapsutveckling.60

3.4.9 Ämnesövergripande arbete och samverkan

I de obligatoriska skolformerna kan inte varje ämne och undervis- ningen i det hanteras för sig. Eleverna ska få möjlighet att arbeta ämnesövergripande. Dessutom finns det ett antal ämnesövergripande kunskapsområden, exempelvis trafik, jämställdhet, och konsument- frågor, som ska integreras i undervisningen i olika ämnen.61

Skolan ska dessutom ha en samverkan med arbetslivet och när- samhället i övrigt. Målet är att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Bland annat åligger det alla som arbetar i skolan att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som en lärande miljö.62

Även när det gäller gymnasieskolan finns det skrivningar om samverkan med det omgivande samhället. I läroplanen konstateras att skolan ensam inte kan förmedla alla de kunskaper som eleverna

58 SKOLFS 2011:250, s. 24 och s. 30 f.

59 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.2 Kunskaper.

60 SKOLFS 2011:250, s. 12 och s. 15.

61 SKOLFS 2010:37, avsnitten 2.2 Kunskaper och 2.8 Rektors ansvar.

62 SKOLFS 2010:37, avsnitt 2.6 Skolan och omvärlden.

135

Tillgång till utbildning

SOU 2017:44

kommer att behöva. Skolan ska ta till vara de kunskaper och er- farenheter som finns i det omgivande samhället och som eleverna har från bl.a. arbetslivet. Personalen ska därför, i utbildningen, ut- nyttja kontakter med det omgivande samhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv.63

3.5 Både lärare och elev ska vara på plats

I detta avsnitt beskriver vi vad som regleras och tidigare har bedömts av regeringen vad gäller att såväl lärare som elev ska vara på plats i klassrummet.

3.5.1 Närvarande lärare

Regeringen har tidigare uttalat att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna”. Ställ- ningstagandet baserades på studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat. Verksamhet där läraren inte är närvarande i samma lokal som eleverna bör mot denna bak- grund ses som ett alternativ när det inte är möjligt att ha läraren på plats med eleverna. Som en följd av denna princip föreslog reger- ingen att fjärrundervisning skulle tillåtas endast inom ett fåtal ämnen och i vissa fall (se vidare avsnitt 4.3).64

3.5.2 Närvaroplikt för eleverna

Som en följd av skolplikten finns det också en närvaroplikt i de obligatoriska skolformerna. En elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som an- ordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har gil- tigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen).

Vad gäller de frivilliga skolformerna har regeringen konstaterat att det faktum att utbildningen är frivillig inte innebär att det är fri- villigt att delta i undervisningen. En elev som har börjat i gymnasie-

63 SKOLFS 2011:144, s. 8 och s. 14.

64 Prop. 2014/15:44, s. 13.

136

SOU 2017:44

Tillgång till utbildning

skolan måste delta i undervisningen. Det är en förutsättning för att eleven ska kunna nå utbildningsmålen. Det är också en förutsätt- ning för att lärarna ska kunna planera undervisningen och göra en rättvis och likvärdig bedömning av elevernas kunskaper.65 Motsva- rande formulering som för de obligatoriska skolformerna återfinns alltså i skollagen: en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 §).

I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns incitament för närvaro i form av studiehjälp från Centrala studiestödsnämnden (CSN). Studiehjälp får som huvudregel bara lämnas för heltids- studier (2 kap. 5 § studiestödslagen). Skolorna är skyldiga att rappor- tera till CSN om en elev har en annan studietakt än heltid, exempel- vis vid ogiltig frånvaro. Om en elev har ogiltig frånvaro kan CSN således besluta att dra in elevens studiehjälp, eftersom eleven då inte bedöms bedriva heltidsstudier.66

För samtliga dessa skolformer gäller att om en elev utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten (respektive den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen), ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande (7 kap. 17 § fjärde stycket, 15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 § skollagen).

I vissa fall ska information även ges till elevens hemkommun. Kommunerna har s.k. aktivitetsansvar för elever som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasie- särskola eller motsvarande utbildning (29 kap. 9 § skollagen). Om en elev som inte har fyllt 20 år och går i en gymnasieskola eller gym- nasiesärskola med en annan huvudman än hemkommunen är från- varande i betydande utsträckning utan giltigt skäl ska huvudmannen snarast meddela detta till hemkommunen (15 kap. 15 § respektive 18 kap. 15 § skollagen).

65 Prop. 2009/10:165, s. 413 och s. 458.

66 Jämför 6 kap. 6 § studiestödslagen, 6 kap. 9 § studiestödsförordningen (2000:655) samt Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp, där skolornas uppgiftsskyldighet gentemot CSN regleras i 9 kap.

137

4 Fjärr- och distansundervisning

Detta kapitel handlar om vad de två undervisningsformerna fjärr- och distansundervisning innebär. Vi beskriver framväxten av dem, vilka regler som gäller i dag och vad som i olika sammanhang har sagts om dem.

4.1 Detta är fjärr- och distansundervisning

Fjärr- och distansundervisning är två undervisningsformer som inne- bär att läraren inte befinner sig där eleven är. Principen om att lära- ren ska befinna sig i klassrummet med eleverna, det vi i vårt betän- kande har valt att kalla närundervisning (se avsnitt 2.4), har frångåtts. Hur dessa metoder har benämnts har varierat över tid, men i dag – och i vårt betänkande över huvud taget – använder vi uppdelningen som föreslogs 2012 i utredningen om fjärr- och distansundervis- ning1.

Fjärrundervisning definieras numera i skollagen (2010:800). Där anges att fjärrundervisning är interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen).

Distansundervisning är inte reglerad i skollagen men beskrevs av 2012 års utredning, precis som fjärrundervisning, som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunika- tionsteknik. Skillnaden jämfört med fjärrundervisning är att elever och lärare vid distansundervisning är åtskilda både i rum och i tid.2

1 SOU 2012:76.

2 SOU 2012:76, s. 22.

139

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

4.2 Utvecklingen av fjärr- och distansundervisning

För att ge en bakgrund till dagens regelverk om fjärr- och distans- undervisning och till våra förslag vill vi kort redogöra för andra utred- ningar på området de senaste åren. Vi beskriver både vad som har föreslagits och vilka för- och nackdelar som har lyfts. För en längre historik över utvecklingen hänvisar vi till den förra statliga utred- ningen om fjärr- och distansundervisning3 och till Distansutbildnings- kommitténs (DUKOM) betänkande från 19984.

4.2.1 Utredningar på området

De olika utredningar som vi i de följande avsnitten tittar närmare på är från regeringen och statliga myndigheter och har presenterats det senaste decenniet. Den första av dem är en rapport som Skolverket redovisade på uppdrag av regeringen 2008.5 Skolverket gjorde ingen skillnad mellan om undervisningen sker i realtid (numera fjärrunder- visning) eller som korrespondens av något slag (numera distans- undervisning). Från Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) remitterades en promemoria med förslag om distansundervisning 2010.6 Förslagen utgick från nämnda rapport från Skolverket. Däref- ter tillsattes en statlig utredning om bl.a. distansundervisning, ef- tersom det under beredningen av de tidigare förslagen framkom be- hov av ytterligare underlag inför en eventuell reglering av denna.7 Utredningen presenterade sitt resultat i ett betänkande 2012 och definierade då fjärr- och distansundervisning i princip på det sätt som vi i dag definierar begreppen.8

Efter en proposition med utgångspunkt i förslagen i betänkan- det kom sedan de flesta av dagens regler om fjärrundervisning på plats.9 I propositionen meddelade regeringen dessutom att man av- såg att återkomma till riksdagen med förslag om distansundervis- ning.10

3 SOU 2012:76, s. 185 ff.

4 SOU 1998:84, s. 35 ff.

5 Skolverket (2008).

6 Dnr U2010/5616/G.

7 Dir. 2011:85, s. 12.

8 SOU 2012:76.

9 Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

10 Prop. 2014/15:44, s. 8.

140

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

Vi har därefter fått i uppdrag att utreda såväl fjärr- som distans- undervisning vidare. I vårt delbetänkande föreslog vi hur skol- huvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studie- handledning på modersmål – två verksamheter som betraktades som särskilt angelägna. Regeringen har nu överlämnat en proposi- tion om dessa förslag till riksdagen, som i sin tur har beslutat om dem.11 Vårt uppdrag har således fortsatt med generella regler för fjärr- och distansundervisning.

4.2.2 Därför behövs fjärr- och distansundervisning

De olika förslagsställarnas syn på fjärr- och distansundervisning har varit ungefär densamma genom åren: som något som ska användas i undantagsfall. Det har inte i något fall, av de som vi här har redo- visat, betraktats som ett fullt ut likvärdigt alternativ till närunder- visning. De skäl som har nämnts för att anordna fjärr- eller distans- undervisning har snarare haft att göra med att eleverna över huvud taget ska få tillgång till undervisning, dvs. att fjärr- och distansunder- visning är det enda alternativet – annars skulle eleverna bli utan undervisning.

Den ena kategorin av skäl för förslagen handlar om problem för skolan eller huvudmannen. Skolverket menade att distansundervis- ning skulle användas när det saknades lärare med adekvat utbildning eller elevunderlaget var otillräckligt på den egna skolan. Utbildnings- departementet lade till att det skulle vara möjligt då en av de aktuella kurserna eller ett av ämnena (se avsnitt 4.2.4) inte erbjöds och i SOU:n var linjen densamma i fråga om fjärrundervisning.

Den andra kategorin av skäl gäller en enskild elev som annars inte skulle ha deltagit i undervisningen. Skolverket talade om elever med medicinsk eller psykosocial problematik som borde få distans- undervisning som särskilt stöd. Därutöver nämndes distansunder- visning som en metod för att elever med särskilda talanger skulle få tillgång till undervisning på högre nivå, t.ex. gymnasiekurser i års- kurs 9, men då som komplement till annan undervisning för att fördjupa och bredda sin utbildning. Utbildningsdepartementet tog

11 Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315.

141

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

inte upp några av dessa möjligheter. Det gjordes däremot i SOU:n, som innehöll förslag om distansundervisning för elever med medi- cinsk eller psykosocial problematik, för elever med karriärer på elit- nivå samt för elever vid särskilda ungdomshem.

4.2.3 Farhågor kring fjärr- och distansundervisning

Precis som skälen för fjärr- och distansundervisning har återkom- mit gång på gång har skälen emot, eller snarare farhågorna, upp- repats i de olika utredningarna. Även farhågorna, dvs. vad vi särskilt behöver beakta också i vårt arbete, kan delas in i olika kategorier.

En del är elevernas förutsättningar. Skolverket konstaterar att distansundervisning kräver hög grad av koncentration; att undervis- ningen förutsätter mognad, engagemang och ansvar hos eleverna.

Elevernas rättigheter betonas också. Rätten till lärarledd under- visning ska tillgodoses, vilket betyder att det ska vara fråga om en målinriktad pedagogisk verksamhet som genomförs under lärares ledning. Dessutom måste eleverna få tillräckligt stöd av lärare och handledare. Det måste vidare vara tydligt vem som har helhets- ansvaret för varje elevs studiegång. Frågor har också uppstått om vem som har tillsyns- och omsorgsansvar under den tid då eleven fullgör sin skolplikt.

Vad gäller själva undervisningen har frågor väckts om hur inter- aktionen mellan lärare och elever påverkas och om det är möjligt att anpassa undervisningen till varje enskild elevs behov av stöd och stimulans. Samarbetet mellan lärare och handledare betonas. Det har även ifrågasatts om interaktionen mellan eleverna blir tillräck- lig. Undervisningen är dessutom beroende av att tekniken fungerar som den ska.

Slutligen lyfts att skolan inte bara syftar till kunskapsförmedling utan också har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Detta sägs riskera att hamna i skymundan vid fjärr- och distansundervisning.

4.2.4 Ämnen för fjärr- och distansundervisning

Samtliga som har lämnat förslag lyfter i första hand språkämnen som möjliga för fjärr- och distansundervisning. Skolverket tänkte sig moderna språk (inte engelska), modersmål och teckenspråk i både

142

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

grundskolan och gymnasieskolan, vilket Utbildningsdepartementet kompletterade med samiska i sameskolan, engelska för elever som återvänder från en svensk utlandsskola samt studiehandledning på modersmål. Bortsett från engelskan innehöll SOU:n samma punkter för fjärrundervisningen, med tillägget integrerad samisk undervis- ning i grundskolan.

Skolverket var mer tillåtande i gymnasieskolan och föreslog för elever i denna att undervisningsformen skulle få användas i de flesta kurser. Kurser i kärnämnen (numera gymnasiegemensamma ämnen) skulle emellertid inte kunna ordnas på detta sätt, med undantag för i högst ett år i de fall då det fanns särskilda skäl. Några sådana förslag har inte funnits med senare.

För distansundervisning har det – efter att fjärr- respektive distans- undervisning har definierats – inte funnits några förslag om särskilda ämnen och kurser. Tvärtom har avsikten i de förslag vi beskriver varit att utbildningen helt och hållet ska kunna bedrivas med hjälp av distansundervisning under en kortare eller längre tid.

4.3 Dagens regelverk för fjärrundervisning

I detta avsnitt ska vi beskriva vad som gäller för fjärrundervisning i dag, bl.a. vilka villkor som måste vara uppfyllda och vilka ämnen det gäller.

4.3.1 Allmänna bestämmelser

Som vi nämnde ovan definieras fjärrundervisning som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikations- teknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Regeringen, eller den myndighet regeringen be- stämmer, får meddela föreskrifter om fjärrundervisning (29 kap. 22 a § skollagen). Regeringen har också beslutat om sådana före- skrifter: regelverket för fjärrundervisning i de obligatoriska skolfor- merna, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan och specialskolan, finns i 5 a kap. skolförordningen (2011:185) och för fjärrundervis- ning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i 4 a kap. gymnasie- förordningen (2010:2039). Bestämmelserna i dessa två kapitel är i

143

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

princip överensstämmande och vad som beskrivs nedan gäller båda kapitlen, dvs. båda förordningarna, om inte annat nämns.

4.3.2 Fjärrundervisning är bara tillåtet i vissa fall

Fjärrundervisning får anordnas för elever i de olika skolformerna under de förutsättningar och med de begränsningar som anges i skolförordningen och gymnasieförordningen (5 a kap. 1–5 §§ skol- förordningen och 4 a kap. 1–5 §§ gymnasieförordningen). Det be- tyder att fjärrundervisning endast är tillåten i de fall som räknas upp i de angivna paragraferna.

Denna inledande begränsning hindrar dock inte att en lärare som är närvarande i klassrummet, som ett led i sin undervisning av eleverna, tar hjälp av en annan lärare som undervisar med hjälp av informations- och kommunikationsteknik och som är åtskild från eleverna i rum men inte i tid (1 § andra stycket). Undervisning som bedrivs på detta sätt innebär således att ansvarig lärare fortfarande är närvarande där eleverna är, medan den ansvarige läraren vid fjärr- undervisning befinner sig på en annan plats än eleverna.

För att fjärrundervisning ska få tillåtas över huvud taget ska minst ett av två krav i 3 § vara uppfyllt. Fjärrundervisning får genomföras om det inte finns någon legitimerad lärare som är behörig för under- visningen12 att tillgå inom en huvudmans skolenhet (3 § p. 1). Reger- ingen bedömde i propositionen om fjärrundervisning att detta krav bör anses uppfyllt först efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenhet- en.13 För studiehandledning på modersmålet och för integrerad sa- misk undervisning i grundskolan, för vilka det saknas krav på att verksamheten leds av lärare, är kravet att det inte finns någon annan lämplig person att tillgå inom en huvudmans skolenhet.

Fjärrundervisning får också genomföras om elevunderlaget är otillräckligt (3 § p. 2). Med otillräckligt avses sådana fall där huvud- mannen inte är skyldig att anordna undervisning med anledning av att antalet elever inom huvudmannens organisation är färre än fem.14 Det innebär att det kan handla om ett språk som färre än fem

12 Den exakta formuleringen är ”någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen”.

13 Prop. 2014/15:44, s. 13.

14 Prop. 2014/15:44, s. 13 f.

144

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

elever har valt inom språkvalet eller ett språk som färre än fem ele- ver är berättigade till modersmålsundervisning i.

4.3.3 Ämnen och verksamheter för fjärrundervisning

Fjärrundervisning är tillåtet i vissa ämnen och verksamheter enligt förordningarna (2 §). För samtliga skolformer som berörs i de två förordningarna får fjärrundervisning anordnas i

moderna språk,

modersmål,

teckenspråk, och

studiehandledning på modersmålet.

Dessutom får fjärrundervisning anordnas för samiska i sameskolan och för integrerad samisk undervisning i grundskolan.

Detta är de generella bestämmelserna, men regeringen har där- utöver beslutat om en försöksverksamhet där fjärrundervisning får prövas i fler ämnen (förordningen [2015:481] om försöksverksam- het med fjärrundervisning). Skolhuvudmän kan enligt förordningen ansöka om att delta i försöksverksamheten och får, om de beviljas deltagande, anordna fjärrundervisning även i andra ämnen. Vill- koren är desamma som för fjärrundervisning i ovanstående ämnen och verksamheter (se ovan och nedan). Fjärrundervisning får dock enbart utgöra en mindre del av den undervisning som eleven får i sin utbildning. Skolverket beviljar bara deltagande om huvudman- nen kan säkerställa kvaliteten i fjärrundervisningen.

4.3.4 Så fungerar fjärrundervisning

Utgångspunkten vid fjärrundervisning bör, enligt regeringen, som vid annan undervisning, vara att eleverna ska befinna sig i skolan eller i en lokal som skolan anvisar. Fjärrundervisningen bör, liksom annan undervisning, ingå i den garanterade undervisningstid som skolan ansvarar för. Utöver de krav som så att säga ställs i defini- tionen av fjärrundervisning krävs att det finns en handledare närva- rande i den lokal där eleverna befinner sig (4 §). En elev eller en

145

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

grupp elever kan alltså inte lämnas ensamma i lokalen. Syftet med att det ska finnas en handledare närvarande är att upprätthålla kvali- teten i undervisningen. Handledaren kan vara en lärare på elevernas skola eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleverna på plats i klassrummet men också stödja fjärrläraren i dennes undervisning. Dessutom ska handledaren ut- öva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i grundskolan och motsvarande skolformer.15

Det finns i dag inte några närmare föreskrifter om handledarens kompetens, befogenheter eller arbetsuppgifter.

4.3.5 Fjärrundervisning som utförs av någon annan

– entreprenad

Vi kommer att återkomma till olika former för samarbeten mellan skolhuvudmän och vad det innebär i nästa kapitel, kapitel 5, men vill redan nu upplysa om att fjärrundervisning även kan överlämnas på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad (23 kap. 4 § skollagen). Möjligheten att över- lämna uppgifter på entreprenad till staten har dock begränsats till undervisning i teckenspråk, samiska och integrerad samisk undervis- ning i grundskolan (5 a kap. 5 § skolförordningen och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). Det är inte närmare angivet i författning vad som avses med staten i detta sammanhang. Det ligger dock nära till hands att anta att lagstiftaren därmed avsett staten som huvudman inom skolväsendet, dvs. Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen, och inte staten som anordnare av annan utbild- ning, t.ex. universitet och högskolor.16

Dessutom får uppgifter som avser fjärrundervisning även över- lämnas till en annan huvudman om fjärrundervisningen avser moders- målsundervisning eller studiehandledning på modersmålet (23 kap. 4 § skollagen), i enlighet med vad vi föreslog i vårt delbetänkande.17 Förutsättningen för att detta ska vara tillåtet är att huvudmannen har

15 Prop. 2014/15:44, s. 14.

16 Jämför prop. 2014/15:44, s. 19.

17 SOU 2016:12.

146

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (se vidare i avsnitt 5.6.6).

4.3.6 Specialregler för Statens institutionsstyrelse

I propositionen om fjärrundervisning bedömde regeringen att Sta- tens institutionsstyrelse (SiS) bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i flertalet ämnen och kurser under förutsättning att det saknas legitimerade och behöriga lärare i ämnet eller kursen eller när elevunderlaget är otillräckligt. Samma förut- sättningar bör gälla som för andra skolor, t.ex. i fråga om krav på närvarande handledare.18

Även för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen är det i skol- respektive gymnasieförordningen som det anges i vilka ämnen och kurser det är tillåtet att bedriva fjärrundervisning. Möjligheten finns för samtliga ämnen respektive kurser utom svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. Fjärrundervisning får också användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet (14 a kap. 3 § första stycket skolförordningen samt 13 a kap. 3 § första stycket gymnasieförordningen).

4.4 Så används fjärrundervisning i dag

Även om fjärrundervisning är reglerad i lag först sedan den 1 juli 2015 har det förekommit sådan undervisning en längre tid. I detta avsnitt redogör vi för några exempel på olika tillämpningar i Sverige. Det är inte alltid som det nyss beskrivna regelverket följs fullt ut, men vi beskriver ändå olika förekomster av undervisning där lärare och elev är åtskilda i rum men inte i tid. Vi återkommer till några internationella exempel efter att också ha beskrivit distansundervis- ning (se avsnitt 4.6.5).

18 Prop. 2014/15:44, s. 19 ff.

147

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

4.4.1 Sameskolstyrelsen och sameskolan

Kommuner och enskilda huvudmän kan alltså numera överlämna uppgiften att bedriva fjärrundervisning i samiska eller i integrerad samisk undervisning i grundskolan till staten i form av Sameskol- styrelsen. Dessutom kan sameskolan i bl.a. dessa ämnen bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen.

Vid utredningens besök på Sameskolstyrelsen, i april 2016, gavs fjärrundervisning till 103 elever inom sameskolan och i kommunala skolor. Dessa elever fanns på 40 skolor, från Simrishamns kommun i söder till Kiruna kommun i norr. Majoriteten av eleverna under- visades i nordsamiska, men det förekom också undervisning i varie- teterna sydsamiska och lulesamiska. Att fjärrundervisning används beror på svårigheter att få tag på lärare i språket och dess olika varie- teter.

Eleverna som undervisades fanns från förskoleklass19 upp till gym- nasieskolan. Vanligast var att fjärrundervisning bedrevs för en enskild elev i taget eller för två elever samtidigt, men det förekom också att upp till tio elever undervisades på en gång. Att undervisa så många elever bedömdes av lärare vara svårt med motiveringen att det blir mer av föreläsning via videokonferens än undervisning med aktiva elever. Möjligheterna till individualisering betraktades också som mindre vid fjärrundervisning och därmed blev det än viktigare än vid närundervisning att nivågruppera eleverna.

Handledaren var inte alltid på plats hela lektionstiden, men hon eller han var med i början av lektionen och skulle sedan finnas till- gänglig. Det sågs som slöseri med resurser att ha en handledare på plats när tekniken fungerar och det bara är en elev i den andra loka- len. Det handledaren gjorde var sådant som att ordna tekniken, kopiera papper, hämta saker och andra praktiska göromål.

Fjärrlärarna upplevdes lätt bli isolerade. De som var anställda av Sameskolstyrelsen var utspridda i landet och flera undervisade från hemmet i stället för från en skola. Skolan där fjärrlärarens elever fanns skulle behöva involvera fjärrläraren, t.ex. för att diskutera en elevs inlärningssvårigheter, men skolorna och huvudmännen som

19 Någon bestämmelse som tillåter fjärrundervisning i skolformen förskoleklass finns inte i dag.

148

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

beställde fjärrundervisning brast ibland i engagemang och såg under- visningen som något som någon annan skötte.20

4.4.2 Specialpedagogiska skolmyndigheten

Kommuner och enskilda huvudmän får, sedan den 1 juli 2015, även överlämna uppgiften att bedriva fjärrundervisning i teckenspråk till staten. Fjärrundervisningen bedrivs då av Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM). Hösten 2016 var verksamheten liten och fjärrundervisning i teckenspråk bedrevs för en handfull elever på kommunala och fristående grundskolor.

4.4.3 Pajala kommun

På grund av stora geografiska avstånd i kommunen och begränsat elevunderlag var Pajala kommun tidigt ute (i slutet av 1990-talet) med att undervisa på distans med informations- och kommunika- tionsteknik med en handledare närvarande hos eleverna i klassrum- met, alltså det som i dag kallas fjärrundervisning. Genom åren har olika modeller prövats, framför allt inom språkvalet i grundskolans högre årskurser.

Enligt uppgifter från kommunen användes fjärrundervisning för spanska i årskurs 7–9 läsåret 2015/16. Elever från tre olika skolor deltog (Pajala centralskola, Junosuando skola och Tärendö skola) och eleverna fick två av tre lektioner i veckan via fjärrundervisning. Läraren roterade mellan skolenheterna och alla elever fick därmed en av veckans tre lektioner med läraren på plats i klassrummet för reguljär undervisning medan övriga elever befann sig på andra sko- lor och således tog del av undervisningen genom fjärrundervisning.

Läsåret 2016/17 bedrevs inte längre någon fjärrundervisning inom den egna organisationen. I stället anlitades Sofia Distansundervisning för undervisningen i spanska, finska och tyska. Läraren var alltså åt- skild från eleverna i rum, men eleverna var på plats i skolan med en handledare närvarande under lektionerna.

20 Som vi konstaterade i vårt delbetänkande är denna syn från huvudmännen och skolorna dess- värre vanlig för modersmålsundervisning över huvud taget, men kan förstärkas av fjärrundervis- ningen (SOU 2016:12, s. 77).

149

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

Fjärrundervisningen i Pajala kommun har bl.a. beskrivits i SOU:n från 2012

Några erfarenheter som rektorer och lärare inom Pajala kommun fått från sin fjärrundervisning är att läraren får en ökad arbetsbörda när det gäller att planera sin undervisning. Förberedelserna måste göras nog- grannare bl.a. för att kunna informera handledaren och skicka material och uppgifter till elevernas skola i förväg. Datauppkopplingen måste startas upp i förväg för att förvissa sig om att den fungerar och ett alter- nativt material bör finnas om tekniken inte fungerar. Att vara fjärrlärare är tidskrävande, särskilt inledningsvis, men upplevs även som roligt och utmanande för den som valt att undervisa på detta sätt. Läraren är bero- ende av att få tydlig återkoppling från handledare, elever och rektor om hur undervisningen upplevs och fungerar. Pajala kommun har också uppmärksammat att det finns elever som tycker att det är påfrestande att se sig själva på skärmen och därför valt bort det aktuella ämnet på grund av fjärrundervisningen. I Pajala anser man att den bästa under- visningen sker på plats men att fjärrundervisning kan vara det näst bästa när det sämsta alternativet blir att lägga ner en skola. De menar också att det är i språkvalet och modersmål för årskurserna 6–9 som fjärr- undervisningen fungerar bäst.21

Fjärrundervisningen i Pajala kommun har också utvärderats av fors- kare vid Umeå universitet.22 Förhållanden som lyfts i denna rapport är bl.a. att interaktionen mellan lärare och elev förändrades; läraren dominerade talutrymmet och upplevde själv att det var svårt att känna av stämningen och genomföra riktade stödinsatser. Undantaget var när det var mindre undervisningsgrupper – sju elever via fjärrunder- visning sades innebära bättre samspel än tjugofem elever i ett traditio- nellt klassrum. Rapporten menar att handledaren spelade en nyckel- roll, t.ex. för att känna av stämningen i klassrummet och för att hjälpa till med bedömningsarbetet. För lärarna upplevdes fjärrundervisning medföra ökad arbetsbörda, framför allt eftersom mer tid behövde ägnas åt förberedelser

Från elevernas sida fanns en vilja att slippa fjärrundervisningen, drygt hälften ville detta enligt utvärderingen. Lärarna menade att fjärrundervisningen krävde mer av eleverna än vad traditionell under- visning gör, i form av koncentration och disciplin. Dessutom fanns svårigheter att följa upp vad eleven hade förstått, enligt rapporten.

21 SOU 2012:76, s. 212.

22 Häll, Hällgren och Söderström (2007).

150

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

4.4.4 Språkskolan i Uppsala kommun23

Språkskolan i Uppsala, kommunens centrala enhet för bl.a. moders- målsundervisning, ger också fjärrundervisning24. Språkskolans verk- samhet med undervisning på distans har pågått sedan läsåret 2005/06, med ursprung i två olika projekt initierade av Myndigheten för skol- utveckling.25 Undervisningen har utvecklats tillsammans med Upp- sala universitet i syfte att kvalitetssäkra fjärrundervisningen i en situation när forskning och beprövad erfarenhet saknades. Samarbe- tet har resulterat i en kurs om 7,5 högskolepoäng för fjärrlärarna, vilken är tillgänglig inom universitetets uppdragsutbildning. Fjärr- lärarna vid Språkskolan diskuterar regelbundet i kollegiala samman- hang hur undervisningen kan förbättras.

Under läsåret 2015/16, vid utredningens besök, hade Språksko- lan i Uppsala avtal om fjärrundervisning i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i några språk till elever i Öst- hammars, Hebys och Kramfors kommunala skolor, till skolor inom Lapplands gymnasium och till särskilda ungdomshem (SiS-hem). Språkskolan gav även utbildning på entreprenad till enskilda huvud- män i den egna kommunen. Fjärrundervisning användes dessutom ibland för undervisning på en del av kommunens egna skolor, näm- ligen när det gällde elever i årskurs 3–5 och högst tre elever skulle undervisas i det aktuella språket på just den skolenheten. Efter att de nya reglerna om modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmålet trädde i kraft 2016 har antalet kommuner och enskilda huvudmän som anlitar Språkskolan i Uppsala bara ökat marginellt.

Kramfors kommun erbjöd modersmålsundervisning på några språk samt studiehandledning på modersmål i form av fjärrundervis- ning på entreprenad (även då med Språkskolan i Uppsala som ut- förare) när Skolinspektionens regelbundna tillsyn av kommunen genomfördes. Detta var innan reglerna kring fjärrundervisning och

23 Enhetens namn var Språkskolan när utredningen besökte den, men den har sedan dess bytt namn till Enheten för flerspråkighet.

24 I delbetänkandet benämnde vi det undervisning på distans, även om Språkskolan kallar det fjärrundervisning. Undervisningen sker i realtid, men Språkskolan ställer inte krav på att en handledare ska vara närvarande i klassrummet där eleverna befinner sig och därmed uppfyller den inte villkoren för fjärrundervisning. Då detta är fallet för fjärrundervisning även på andra håll väljer vi nu att benämna även Språkskolans verksamhet för fjärrundervisning.

25 ”Modersmålsundervisning delvis på distans” med Uppsala och Boden 2005/06 och ”Syn- kroniserad distansundervisning” med Uppsala och Ljusdal 2006/07.

151

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

entreprenad ändrades för modersmålsundervisning. Myndigheten kritiserade kommunen dels för entreprenaden, dels för att verksam- heten bedrevs genom fjärrundervisning. Skolinspektionen konstate- rade att fjärrundervisning – enligt de regler som då gällde – kan vara ett komplement till ordinarie undervisning, när äldre elever i grund- skolan får språkundervisning, men att när undervisning uteslutande ges genom fjärrundervisning uppfylls inte kraven på skolverksam- heten. Skolinspektionen menade bl.a. att undervisningen inte var tillräckligt individanpassad, att elevernas möjligheter att utöva in- flytande över arbetsformer var begränsade och att det var svårt för läraren att göra en allsidig bedömning av elevens kunskaper för be- tygssättningen.26

Handledarens roll när Språkskolan bedriver undervisning är, på kommunens egna skolor, att se till att eleven kommer igång med arbetet. Därefter ska det finnas en kontaktperson på skolan, men denne är inte på samma plats som eleven eller eleverna. När fjärr- undervisningen bedrivs mot andra skolor ska vuxna finnas på plats.

Vid utredningens besök lyftes flera fördelar med fjärrunder- visningen. Flexibiliteten ökar och det är t.ex. möjligt att ha under- visning trots sjukdom. Fler elever får undervisning tillsammans, vilket ger mer undervisningstid i modersmålet för den enskilde eleven och fler kamrater för eleven. Lärare och elever sägs upp- skatta att lära sig använda tekniken. Dessutom blir det större frihet för lärarna, när de kan lägga mindre tid på resor mellan olika skolor.

Som tänkbara nackdelar nämndes bl.a. ensamheten för läraren, vilket kan hanteras genom att fjärrläraren också träffar andra elever fysiskt. Det förekommer också hybridlektioner, där någon eller några elever är på plats och andra fjärrundervisas. Den sociala rela- tionen till eleverna kan också vara en utmaning. Viktigt för relatio- nen är enligt Språkskolan att fjärrläraren regelbundet (en gång per termin) besöker skolan och på så sätt får träffa sina elever. Dess- utom kan läraren tappa kontrollen över undervisningen, om hon eller han saknar datorvana – precis som en lärare kan tappa kontrol- len över en klassrumssituation. Elevens hemskola får inte heller släppa ansvaret för eleven och dennes utveckling bara för att någon annan utför själva undervisningen.

26 Skolinspektionen (2014), s. 11 ff.

152

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

Lärarna menade att undervisningsgrupperna möjligen kan bestå av åtta till tio elever, men helst betydligt färre. Alla teoretiska ämnen bör vara möjliga för fjärrundervisning, medan de praktisk-estetiska ämnena borde vara svåra att hantera.

Lärarna gav också exempel på vilka situationer som kan uppstå i fjärrundervisningen. Det gäller visserligen sådant som också före- kommer vid närundervisning och erfarna lärare är vana att hantera sådant, men en fjärrlärare bör vara medveten om att liknande insat- ser kan behövas i fjärrundervisningen, men med viss anpassning till tekniken.

För det första kan det handla om behov av disciplinära åtgärder. När en elev stökar och på olika sätt, t.ex. med hjälp av teknikens möjligheter, stör undervisningen kan den eleven få begränsat till- träde till eller t.o.m. stängas ute från det digitala rummet. Det kan jämföras med den möjlighet till utvisning ur undervisningslokalen som återfinns i 5 kap. 7 § skollagen.

För det andra kan fysiskt bråk uppstå mellan elever som befin- ner sig på samma ställe, där läraren inte är. Som ett exempel nämn- des ett fall där läraren behövde ringa den aktuella skolan, men det tog tid innan någon vuxen lokaliserades som kunde skilja eleverna åt. Fjärrläraren informerade vårdnadshavarna och åtgärder vidtogs för att liknande situationer inte skulle uppstå igen.

För det tredje kan mobbning uppstå även i en undervisnings- situation i det digitala rummet, där en elev med de tekniska verk- tygen kan kränka en annan elev. Fjärrläraren kunde i detta fall göra motsvarande vad läraren skulle ha gjort i ett vanligt klassrum: dela upp gruppen för att skilja mobbare och mobboffer åt, prata med dels mobbaren och dennes vårdnadshavare, dels den elev som hade ut- satts och slutligen diskutera med samtliga i undervisningsgruppen.

Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål är inte det enda som Språkskolan i Uppsala utför på entreprenad. Även sådan kartläggning av nyanlända elevers kunskaper som ska genomföras (enligt 3 kap. 12 a–12 f § skollagen) utför Språkskolan, inte bara för Uppsala kommuns skolor utan också åt skolor med andra huvudmän.

153

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

4.4.5 Försöksverksamhet med fler ämnen

Skolverket är ansvarig myndighet för att pröva ansökningar om att delta i försöksverksamheten med fjärrundervisning även i andra äm- nen än de som anges i skol- och gymnasieförordningarna. Intresset för att delta var dock svalt inledningsvis, vilket kan antas bero på att endast fjärrundervisning inom den egna organisationen är tillåten. Ansökningar inkom endast från två skolhuvudmän i den första an- sökningsomgången hösten 2015: från Lapplands kommunalförbund, för sex olika skolenheter inom gymnasieskolan, och från Storumans kommun, för Luspengymnasiet. Ansökningarna för samtliga kurser beviljades (bortsett från de ansökningar som rörde kurser i de ämnen där fjärrundervisning redan är tillåtet enligt skol- och gymnasieför- ordningarna). Det handlade bl.a. om kurserna Biologi 1, Psykologi 1, Medicin 2, Akutsjukvård och Samhällskunskap 2.27

Skolverket har därefter anordnat nya ansökningsomgångar och fler huvudmän, både kommunala och enskilda, har nu fått tillstånd att delta. Beviljade ansökningar har framför allt gällt olika kurser in- om gymnasieskolan, men det förekommer även exempel på svenska som andraspråk och NO-ämnen i grundskolan. Avslag på ansök- ningar har bl.a. handlat om att huvudmannen inte kunnat säkerställa kvaliteten i fjärrundervisningen. Flera ansökningar har gällt under- visning för elever med långvarig och olovlig frånvaro, där eleverna skulle vistas i hemmet. Då detta inte är att betrakta som fjärrunder- visning har även dessa ansökningar avslagits.

Skolverket har i en delredovisning till regeringen följt upp och utvärderat hur fjärrundervisning används inom försöksverksam- heten. Myndigheten konstaterar att antalet ansökningar har varit begränsat och att några huvudmän som har fått sin ansökan beviljad inte har startat någon försöksverksamhet med fjärrundervisning. Skolverket betonar behovet av kontinuitet i verksamheterna och att ett utvecklingsarbete är viktigt.28

De huvudmän som har beviljats deltagande i försöksverksam- heten får bedriva fjärrundervisning i de olika ämnena så länge för- söksverksamheten pågår, dvs. t.o.m. utgången av juni 2018 enligt nuvarande regler.

27 Skolverkets beslut dnr 2015:1455, 2015:1456 samt 2015:1540.

28 Skolverket (2017).

154

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

4.4.6 Lapplands gymnasium

Lapplands kommunalförbund, som är huvudman för Lapplands gym- nasium, är en av de huvudmän som använder fjärrundervisning. Lapp- lands gymnasium deltar i den pågående försöksverksamheten och därutöver anordnas fjärrundervisning inom den egna organisationen i bl.a. moderna språk och modersmål, i enlighet med vad gymnasieför- ordningen möjliggör. Utredningen har besökt två av de kommuner som ingår i kommunalförbundet, Jokkmokk och Gällivare, för att få veta mer om erfarenheterna av fjärrundervisning.

Lapplands gymnasiums motiv till att bedriva fjärrundervisning är de stora geografiska avstånden. Det handlar dels om att kunna er- bjuda fler språk till eleverna, dels om att kunna arrangera olika pro- gram på fler orter. Exempelvis kan eleverna läsa vård- och omsorgs- programmet i samtliga fyra kommuner inom kommunalförbundet, men flera kurser ges då som fjärrundervisning.

Vårt övergripande intryck efter att ha träffat skolledning, lärare, handledare och elever var att traditionell närundervisning av samt- liga upplevs som det bästa alternativet. Fjärrundervisning – när den fungerar väl – kan vara ett substitut, framför allt då den möjliggör att eleverna får undervisning som de annars hade blivit utan. Fjärr- undervisning betraktas alltså inte som ett likvärdigt alternativ till närundervisning.

En av utmaningarna med fjärrundervisningen sades vara att den kräver mer av eleverna. De kan behöva vara mer fokuserade och koncentrerade, när det inte är en lärare som bokstavligen tittar över axeln på deras arbete. För att få till stånd den nödvändiga inter- aktionen mellan lärare och elever respektive mellan elever är det nödvändigt att driva på eleverna mer än annars. En orsak till detta är att elever drar sig undan från kameran – en del elever upplever det som jobbigt att synas och att ha kontakt med lärare och elever som finns på andra ställen än en själv, särskilt om man aldrig har mötts fysiskt. Spontaniteten hos såväl lärare som elever uppgavs också minska. En metod för att hantera denna problematik är att låta lärare och alla elever träffa varandra tidigt under kursens gång. Lärarna menade också att det inte kan vara lika stora undervis- ningsgrupper som i ett traditionellt klassrum, eftersom det i så fall tenderar att bli mer av rena föreläsningar snarare än undervisning.

155

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

En av fördelarna med fjärrundervisning, menade lärarna, är att en passiv elev märks snabbare. Det beror på teknikens möjligheter. Tekniken gör det också generellt lättare för läraren att följa elevens utveckling och att genom strukturerad uppföljning ge tydligare feed- back.

Fjärrundervisning beskrevs vidare som att det sätter förstorings- glas på lärarens förmåga. En riktigt bra lärare, med planerade och strukturerade lektioner och beredskap för alternativ, klarar också fjärrundervisning bra. En lärare som inte är på samma nivå klarar inte alls av fjärrundervisningen väl. Det förekommer att lärare har sagt nej eller avbrutit sin fjärrundervisning av olika skäl. Fjärrlärarna behöver ha utbyte sinsemellan, för kompetensutveckling. Dessutom behöver de ha kontakt med elevernas andra lärare och skolledning- en, bl.a. för att involveras i elevhälsoarbete.

Handledarens roll på Lapplands gymnasium är att vara med i början av lektionerna, t.ex. för att sätta igång tekniken eller se till att eleverna börjar med en given uppgift. Inte heller här är handledarna med hela tiden.

Skolledningen konstaterade att fjärrundervisning inte är en metod för att minska kostnaderna. Visserligen är fjärrundervisning till fyra orter billigare än att ge samma utbildning på samtliga orter, men det är dyrare än att ge traditionell närundervisning. Vinsten ses i stället som att fler kurser och program har kunnat erbjudas på olika orter, vilket betyder att eleverna inte behöver flytta.

När Skolinspektionen gjorde regelbunden tillsyn av verksam- heten vid Lapplands gymnasium för några år sedan var fjärrunder- visningen ännu inte reglerad, men inom vård- och omsorgsprogram- met bedrevs undervisningen på liknande sätt med hjälp av digital teknik och ett fåtal fysiska träffar. Skolinspektionen gjorde bedöm- ningen att undervisningen inte uppfyllde de krav som ställs i författ- ningarna. Som skäl nämndes bl.a. att eleverna inte ges förutsätt- ningar att nå de högre betygsstegen samt att undervisningen inte anpassas efter elevernas förutsättningar och behov.29

29 Skolinspektionen (2013), s. 12.

156

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

4.4.7 Statens institutionsstyrelse

Jämfört med andra skolhuvudmän har Statens institutionsstyrelse (SiS) mer fria händer att bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen, i och med att fjärrundervisning inom SiS är tillåten i fler ämnen och kurser. Hösten 2016 användes dock inte fjärr- undervisning inom den egna organisationen.

När Skolinspektionen gjorde en riktad tillsyn av utbildningen vid tio särskilda ungdomshem uppmärksammades bl.a. att mycket få elever fick modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. De intervjuade företrädarna för SiS konstaterade då att fjärrundervisning kan användas i begränsad form som komple- ment men inte i större utsträckning.30

4.4.8 Kommande utvärderingar

Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att följa upp hur fjärr- undervisning enligt de nya reglerna, inklusive fjärrundervisning inom försöksverksamheten, används. I detta ingår bl.a. att utvärdera effekten på elevernas lärande och hur läraren bedömer elevernas kunskaper. En delredovisning har lämnats (se avsnitt 4.4.5) och en slutredovisning ska lämnas senast den 15 november 2018.31

Under 2016 och 2017 genomför forskningsinstitutet Ifous till- sammans med Umeå universitet och Interactive Institute en forsk- nings- och utvecklingssatsning med fokus på fjärrundervisning. Satsningen är delfinansierad av Vinnova. Projektet syftar till att, till- sammans med lärare och skolledare, utveckla kunskaper om hur fjärrundervisning kan organiseras och genomföras för att ge elever bästa möjliga undervisning och stöd.

4.5 Dagens regelverk för distansundervisning

Med distansundervisning syftar vi, som ovan nämnts, på interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikations- teknik där elever och lärare är åtskilda både i rum och i tid. I avsnit- tet beskriver vi vad som gäller i dag.

30 Skolinspektionen (2016e), s. 11 f.

31 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk, s. 6.

157

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

4.5.1 Elever bosatta i Sverige

Till skillnad från fjärrundervisning finns det inte några generella regler för distansundervisning i lagstiftningen när det gäller elever som är bosatta i Sverige. Distansundervisning har i stället reglerats genom särskilda förordningar om försöksverksamhet eller för sär- skilda kommuner. Den enda regleringen som finns för utbildning som nu bedrivs är förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun.32 För- ordningen är tidsbegränsad och gäller t.o.m. den 1 juli 2022. Till dess får Torsås kommun, som huvudman, anordna nationella program i gymnasieskolan genom distansundervisning för elever från hela lan- det. Utbildningen får påbörjas senast höstterminen 2018 (2 §).

Enligt förordningen gäller skollagen och gymnasieförordningen i tillämpliga delar för försöksverksamheten, om inte annat framgår av förordningen (3 §). Vad som skiljer upplägget från övrig gymna- sieutbildning framgår av förordningen. Utbildningen anordnas som distansundervisning med studiehandledning (4 §). Studiehandled- ning anordnas i grupp eller enskilt och ges i form av undervisning vid högst tre preparandkurser under studiegången vilka tillsammans omfattar högst 15 veckor (5 §).

Ett par paragrafer i förordningen handlar om uppföljning och be- vis på elevernas kunskaper. Enligt 6 § ska elevernas studieresultat dokumenteras fortlöpande och dokumentationen ska läggas upp på ett sådant sätt att det finns möjlighet att följa varje elevs studier och kunskapsutveckling. Gymnasieexamen utfärdas av den brevskola som ansvarar för undervisning (7 §). Det är med andra ord inte Torsås kommun som utfärdar gymnasieexamen.

Hur Torsås kommun använder sig av denna förordning beskrivs nedan under avsnitt 4.6.1 om Korrespondensgymnasiet i Torsås.

4.5.2 Elever bosatta utomlands

Som vi redogjorde för i avsnitt 3.1.4 omfattas inte barn som varaktigt vistas utomlands av skolplikt (7 kap. 2 § skollagen). Elever som vis- tas varaktigt utomlands omfattas inte heller automatiskt av skol-

32 Förordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Emmaboda kommun har inte upphävts, men gällde utbildning som påbörjades senast hösttermi- nen 2008. Modellen som användes var inte heller distansundervisning på det sätt som vi definierar det.

158

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

lagens bestämmelser och kan inte anses ha rätt att få sin utbildning genom det svenska skolväsendet. Det har dock bedömts angeläget att underlätta för de barn och ungdomar som under en period av sin utbildningstid varaktigt vistas utomlands och sedan återgår till undervisning i Sverige. I syfte att ge utlandssvenska barn och ung- domar möjlighet att få undervisning som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan lämnas därför statligt stöd till sådan undervisning. Stödet regleras i förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbild- ning av utlandssvenska barn och ungdomar. En av möjligheterna är stöd till distansundervisning.

Statsbidrag för distansundervisning för utlandssvenska elever får lämnas till en huvudman för distansundervisning som Skolverket har slutit avtal med om att anordna sådan undervisning (31 §). Vissa krav ställs för att Skolverket ska sluta avtal med en huvudman, bl.a. att huvudmannen bedöms ha förutsättningar att bedriva en distans- undervisning som innehållsmässigt motsvarar den undervisning som ges inom skolväsendet. För närvarande har Sofia Distansundervis- ning (en del av Sofia skola inom Stockholms kommun) avtal om undervisning i grundskolans årskurs 6–9, i samtliga ämnen, och Hermods AB samordnar distansundervisningen för gymnasieskolan.

4.6 Så används distansundervisning i dag

Här beskriver vi hur distansundervisning används i dag, i viss mån hur det har använts tidigare och en del om vad som har sagts i olika utvärderingar. Vi redogör också kort för hur distansundervisning används inom vuxenutbildningen, där det är betydligt vanligare än inom barn- och ungdomsutbildning.

4.6.1 Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun

När vi besökte Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun våren 2016 hade skolan cirka 550 elever, varav närmare 70 procent flickor. Samtliga elever på skolan läser på distans och det finns därmed, vanligtvis, inte några elever på plats på skolan. Elever som söker till skolan kan välja mellan fyra olika högskoleförberedande program: samhällsvetenskapsprogrammet (SP), ekonomiprogrammet (EK), humanistiska programmet (HU) samt naturvetenskapsprogrammet

159

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

(NV). Det är alltså fyra högskoleförberedande program som ges, och inte något yrkesprogram.

Anledningarna till att elever har ansökt om att få gå en utbildning på Korrespondensgymnasiet varierar. Ledningen uppskattade att 20– 30 procent av eleverna befinner sig utomlands hela eller delar av året, antingen för att de är elitidrottare eller för att en av eller båda föräld- rarna finns utomlands, och eleverna ändå vill ha en svensk gymnasie- utbildning. Cirka 30 procent av eleverna har en diagnostiserad funk- tionsnedsättning, där det vanligaste är en neuropsykiatrisk eller psykosocial funktionsnedsättning. Även fysiska funktionsnedsätt- ningar förekommer dock. Därutöver fick vi höra att skolledningen antar att det finns ett stort mörkertal, i form av elever som har funktionsnedsättning men aldrig har fått någon diagnos. Där finns också elever som av olika anledningar, t.ex. utmattningssyndrom, har varit sjukskrivna, eller periodvis är det i dag. Många av eleverna har prövat att studera i andra gymnasieskolor först, medan uppskatt- ningsvis 20 procent kommer direkt från grundskolan.

Skolan har även prövat att anta elever som vistas på HVB-hem eller särskilda ungdomshem. Det har dock upplevts som svårt att nå framgång med, när eleven inte har någon förälder närvarande som kan stötta och uppmuntra studierna.

Varje elev tilldelas en mentor under sin tid på skolan. Var och en får ett individuellt schema som anger när olika kurser ska läsas och hur terminen ska läggas upp samt ett schema för lektioner. Många elever koncentrationsläser två kurser i taget, medan några elever bara läser en kurs åt gången. Detta anpassas till varje elevs förutsätt- ningar. Eleverna studerar mestadels på egen hand och har lektion, enskild lektion, med sin lärare någon gång per vecka med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. Det förekommer alltså undervisning där lärare och elev är skilda i rum, men inte i tid, dvs. synkron distansundervisning. Totalt sett blir det dock mycket lite undervisningstid för eleverna jämfört med reguljär närundervisning.

Upplägget i förordningen (se avsnitt 4.5.1) är sådant att en brev- skola, Hermods, ansvarar för examinationen av eleverna. Det inne- bär att det är lärare från Hermods som formulerar obligatoriska uppgifter till eleverna, står för muntlig examination i slutet av kur- sen samt sätter betyg. På så sätt skiljer sig Korrespondensgymnasiet från övriga gymnasieskolor, då det inte är undervisande lärare som sätter betyg (3 kap. 16 § skollagen). Skolan önskar dock upphöra

160

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

med samarbetet med Hermods och i stället själva stå för betygssätt- ning och examination. Det skulle, menar skolledningen, innebära bl.a. tydligare ansvarsfördelning, ökad variation i arbetsformer och bättre formativ återkoppling.

Det förekommer kurser där skolan själv sätter betyg. Ett sådant exempel är kurser i idrott och hälsa, för vilka eleverna ska komma till skolan i slutet av kursen för examination. Därutöver besöker elever som behöver göra laborationer i de naturvetenskapliga äm- nena skolan. När det är träffar på plats i Torsås ansöker eleverna själva hos sina hemkommuner om medel för att finansiera resan dit.

När eleverna registerar sig på Korrespondensgymnasiet besöker de skolan, ofta tillsammans med vårdnadshavare. Det blir ett tillfälle för att skapa relationer till mentor, lärare, elevhälsa, m.fl. Kontak- ten, en relation, ses av skolledningen som den största framgångs- faktorn för att kunna hjälpa eleven. På grund av elevgruppens sam- mansättning finns det dock en grupp elever som helst inte vill bli kontaktade, vilket framför allt blir problematiskt när vårdnads- havarna inte hjälper till. Skolan försöker arbeta förebyggande för att identifiera risker. Lärare och mentorer berättar att de behöver arbeta med andra metoder än videosamtal med elever som har svårt för att synas. Som exempel nämndes bl.a. chattsamtal, telefonsamtal och videosamtal där eleven inte syns i bild. Successivt försöker lärarna att öka kontakten med eleverna, även om det kan ta lång tid.

En utmaning för skolan är att relativt många av dess elever har långvarig frånvaro bakom sig och det kan handla om elever som i en del fall knappt har varit utanför hemmet under en tid. Skolans lärare ägnar sig därför också åt att ge eleverna uppgifter av annan karaktär än kunskapsförmedling, såsom att uppmuntra eleverna att gå till affä- ren. Elevhälsan har mycket förebyggande och främjande arbete och samarbetar dessutom med elevernas hemkommuner i olika frågor.

Om eleverna inte lämnar in sina obligatoriska uppgifter betrak- tas det som frånvaro. Skolledningen resonerar kring att ett annat mått på frånvaro skulle kunna vara att eleverna ska prata med sina lärare på utsatta tider. Skolan har flera gånger rapporterat till CSN att elever har haft för hög frånvaro, vilket kan leda till att CSN beslutar att dra in elevernas studiehjälp (jämför avsnitt 3.5.2).

Antalet lärare var ungefär 40 vid besöket, vilket motsvarade 35– 36 heltidstjänster, och därutöver fanns tio personer till i personalen. Varje lärare är mentor för 10–20 elever, undervisar 100–150 elever i

161

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

sina ämnen samt handleder, oftast, ett antal gymnasiearbeten. Lärar- tätheten är alltså relativt låg, jämfört med andra skolor, men detta beror på att lärarna på Hermods som ansvarar för examinationen är exkluderade från denna beräkning.

Korrespondensgymnasiet i Torsås fick allvarlig kritik av Skol- inspektionen vid dess regelbundna tillsyn av skolan 2011. Myndig- heten lyfte i granskningen att andelen studieavbrott var mycket hög och såg som synnerligen problematiskt att det stora flertalet elever lämnade gymnasieskolan utan en fullständig utbildning och att resultaten inte hade förbättrats över tid. Distanseleverna som behövde särskilt stöd fick det inte heller i tillräcklig utsträckning.33

Såväl skolledning som lärare vid skolan ansåg att mycket har hänt sedan denna granskning. Framför allt har förhållningssättet för- ändrats. Tidigare bedrevs studierna i större utsträckning som själv- studier, med läraren enbart i rollen som kontrollstation, men detta arbetssätt används inte längre. Anledningen till detta är att den inte betraktas som lämplig för elevgruppens förändrade sammansätt- ning; elevgruppen innehåller numera en större andel elever med skolmisslyckanden bakom sig. Skolan ser Skolinspektionens gransk- ning som en nödvändig väckarklocka och har därefter arbetat med att förändra undervisningen och stötta eleverna mer än tidigare, i stället för att lämna dem i fred. Genomströmningen har också bli- vit betydligt bättre sedan dess.

Utvecklingsområden som kvarstår för skolan – enligt skolled- ningen – är bl.a. att höja resultaten ytterligare. Interaktionen mellan eleverna behöver också förbättras. För tillfället saknas incitament för eleverna att kommunicera med varandra, men möjligen skulle andra examinationsformer (utan Hermods) kunna bidra till detta. Ett annat utvecklingsområde är att öka det ämnesöverskridande arbetet.

Inför Skolinspektionens regelbundna tillsyn av Korrespondens- gymnasiet deltog personal och elever vid skolan i myndighetens skolenkät under 2016. För personalens del låg resultaten generellt högt och över genomsnittet i landet. Undantagen från detta var framför allt punkterna samverkan av undervisning, elevinflytande och bedömning och betygssättning.34 För elevernas del var resulta-

33 Skolinspektionen (2011).

34 Skolinspektionen (2016a).

162

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

ten mycket höga på samtliga punkterna, dvs. eleverna har överlag en mycket positiv bild av verksamheten.35

4.6.2 Sofia Distansundervisning

Som vi nämnde ovan (avsnitt 4.5.2) har Sofia Distansundervisning avtalat med Skolverket om att bedriva distansundervisning för ut- landssvenska elever i grundskolans årskurs 6–9. Sofia Distans- undervisning har dock bedrivit, och bedrev fortfarande läsåret 2016/17, sådan undervisning även för elever i Sverige. Dels har det förekommit att en huvudman har anlitat Sofia Distansundervisning för en grupp av elever, när huvudmannen inte har kunnat rekrytera behöriga lärare till en skola. Detta förfarande har kritiserats av Skol- inspektionen, både för att det var distansundervisning där eleverna inte fick sin garanterade undervisningstid och för att det var otillå- ten entreprenad.36 Dels skrivs enskilda elever in hos Sofia Distans- undervisning när det rör sig om en elev som har varit utan undervis- ning eller haft en besvärlig skolsituation under en längre tid. Eleverna kan läsa några ämnen eller alla ämnen på detta sätt. Sofia Distansundervisning ansvarar under denna tid för att tillhandahålla undervisning, men hemskolan har kvar ansvaret som huvudman för elevens utbildning, utser en kontaktperson och ser till att eleven har tillgång till den tekniska utrustning som behövs. Betyg sätts av lärarna vid Sofia Distansundervisning men det är rektor på hem- skolan som ansvarar för betygskatalogen. Det förekommer inte någon synkron undervisning, dvs. det finns inte några undervisnings- tillfällen där elev och lärare är åtskilda i rum men inte tid.

4.6.3 Kortvarig distansundervisning för elever med långvarig frånvaro

Utredningen har varit i kontakt med företaget Learnox, ett dotter- bolag till huvudmannen för en fristående skola. Learnox använder sig av distansundervisning för att hjälpa olika huvudmän att få tillbaka elever med långvarig frånvaro till skolan. Detta görs genom att be-

35 Skolinspektionen (2016b).

36 Se t.ex. Skolinspektionen (2014a).

163

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

höriga lärare från Learnox undervisar en elev via informations- och kommunikationsteknik i olika teoretiska ämnen och arbetar struk- turerat för att motivera eleven att gå tillbaka till skolan. Genom att eleven är ensam med läraren kan läraren anpassa undervisningen till individen, för att se hur man bäst kan komma framåt, t.ex. genom att koppla undervisningen till elevens intressen. Sådan undervisning pågår i några veckor eller några månader, till dess att eleven är till- baka i ordinarie undervisning.

Under tiden som Learnox är inkopplade tillhör eleven fortfarande sin hemskola. Målet är också en återgång till den vanliga skolan och det är dennes ordinarie lärare som sätter betyg.

4.6.4 Distansundervisning i vuxenutbildningen

Eftersom distansundervisningen har sin grund i brevkurser och korre- spondensinstitut framför allt inriktade mot vuxna som ville studera realskolekurser är undervisningsformen etablerad inom just vuxen- utbildningen.

Även om vuxenutbildningen är ett kommunalt ansvar bedrev staten, genom Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL), egen undervisning på distans för vuxna t.o.m. 2007. CFL bildades 2002. Myndighetens uppgift var att stödja användningen av distansmetoder i folkbildning och vuxenutbildning samt komplettera den kommunala vuxenutbildningen genom att erbjuda utbildning av i huvudsak samma slag i form av distansundervisning. Den utbildning som skulle erbjudas var i första hand sådana kurser som inte kunde anordnas inom den kommunala vuxenutbildningen med tillräcklig spridning och regelbundenhet.37

Eftersom vuxenutbildning är speciell på så sätt att det ska vara möjligt att kombinera studier med arbete anger läroplanen att flexi- bilitet alltid ska eftersträvas när det gäller utbildningen. Flexibiliteten kan handla om plats för utbildningens genomförande, tid, studietakt, studieform och sätt att lära. Det anges också att vuxenutbildningen ska sträva efter flexibla lösningar när det gäller organisation, arbets-

37 SOU 2007:79, s. 73 och s. 253 ff, förordningen (2001:1201) med instruktion för Natio- nellt centrum för flexibelt lärande samt förordningen (2002:1013) om utbildning vid Natio- nellt centrum för flexibelt lärande.

164

SOU 2017:44 Fjärr- och distansundervisning

sätt och arbetsformer med utgångspunkt i individens behov och förutsättningar.38

Den senaste statistiken över vuxenutbildningen handlar om elever och kursdeltagare under kalenderåret 2015. Av statistiken framgår hur stor andel av kursdeltagarna39 som deltog i ej schemalagd under- visning, dvs. distansundervisning eller undervisning som anordnas under andra flexibla former. Under det aktuella året studerade 21,4 procent av kursdeltagarna på detta sätt, uppdelat på 4,8 procent på studier på grundläggande nivå och 23,7 procent på gymnasial nivå.40 Andelen som studerar på distans eller under andra flexibla former har ökat kraftigt under den senaste tioårsperioden, från några enstaka procent till drygt 20 procent.41

Skolinspektionen har enbart vid ett tillfälle publicerat en över- gripande rapport om distansundervisning.42 Den var resultatet av ett regeringsuppdrag angående distansutbildning inom kommunal vuxenutbildning och handlar således om studier som i huvudsak har bedrivits på egen hand, dvs. där elev och lärare har varit åtskilda i både rum och tid. Några lärdomar går att dra från denna gransk- ning, även om den gäller undervisning av vuxna.

Eleverna upplever att det är alltför mycket självstudier och för- fattarna konstaterar att den lärarledda undervisningen är begränsad. Skolinspektionen framhåller därför att arbetssätten behöver ut- vecklas för att variera mer. Dessutom betonas vikten av interaktion mellan eleverna, dvs. att det inte enbart ska vara kommunikation mellan lärare och elev, för att deltagarna ska utveckla olika för- mågor som efterfrågas i kursplanerna. Behovet av tillgänglighet och stöd från en lärare understryks också.

Eftersom utbildning på entreprenad är vanligt inom vuxen- utbildningen har Skolinspektionen också granskat hur ansvaret för utbildningen fungerar när entreprenadavtal finns. I dessa fall är slut- satsen att ”kommunerna behöver ställa betydligt högre och tydligare krav på den distansutbildning som utförs på entreprenad samt följa

38 SKOLFS 2012:101, kapitel 1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund, avsnitten En likvärdig utbildning och Utveckling av vuxenutbildningens verksamheter.

39 En elev är en person som har studerat en eller flera kurser under året. Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs där han eller hon deltagit, varför antalet kursdeltagare överstiger antalet elever.

40 Skolverkets statistik, Komvux, Elever och kursdeltagare, Tabell 4A för 2015.

41 Skolverket (2016b), s. 2.

42 Skolinspektionen (2015).

165

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

upp att kraven efterlevs”.43 Det gäller bl.a. innehåll och utformning av utbildningen.

4.6.5 Internationella exempel

I det här avsnittet beskriver vi några olika exempel på hur informa- tions- och kommunikationsteknik (IKT) används när lärare och elever är åtskilda i rum. En del av exemplen handlar om synkron undervisning, dvs. där lärare och elever inte är åtskilda i tid (likt fjärr- undervisning), och en del om asynkron undervisning, dvs. där lärare och elever även är åtskilda i tid (som ofta är fallet med distansunder- visning).

Norge

I den norska grundskolan förekommer det att elever undervisas i hemmet, men det är frågan om färre än 100 elever. I några fall har elevens föräldrar föredragit hemundervisning, men det förekommer också undervisning i hemmet på grund av geografiska skäl. När lokalbefolkningen inte är tillräcklig för att en skola ska kunna fin- nas, kan eleven stanna i hemmet och få vägledning av en lärare.44

Ett annat norskt exempel handlar om matematikundervisning. Det norska Senter for IKT i utdanningen45 har startat Den virtuelle matematikkskolen (DVM) som erbjuder webbaserad undervisning. DVM riktar sig till två olika grupper av högstadieelever. Dels erbjuds gymnasiekurser i matematik till elever som vill ha större utmaningar i ämnet, dels kan elever med svårigheter i matematik komplettera den ordinarie undervisningen med stödundervisning från DVM.46

43 Skolinspektionen (2015), s. 20.

44 https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Norway:Organisational_V ariations_and_Alternative_Structures_in_Single_Structure_Education, hämtad 2016-09-26.

45 Centrum för IKT i utbildningen.

46 https://dvm.iktsenteret.no/, hämtad 2016-10-14.

166

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

Finland

I Finland är gymnasieutbildning tillgänglig som distansutbildning och i över hundra gymnasieskolor erbjuds kurser via distans. Elever- na söker till en gymnasieskola som tillhandahåller distansutbildning och lägger upp en individuell studieplan tillsammans med skolan. Utbildningen bedrivs med hjälp av traditionella lärverktyg och med IKT, ofta med handledning av en lärare. Nästan hela gymnasieskolan kan läsas på distans.47

Danmark

Gymnasieutbildningen i Danmark får innehålla undervisning där lärare och elever inte är på samma plats. Detta kallas för virtuel undervisning. I varje ämne kan upp till 25 procent av undervisningen bedrivas på detta sätt (6 kap. 88 § andra stycket, stx-bekendt- gørelsen48). Det är alltså inte all undervisning i ett ämne som bedrivs på detta sätt.

Australien

Australien var, på grund av de geografiska förutsättningarna, en pi- onjär inom distansutbildning. Redan 1948 sändes de första lektio- nerna via radio till elever på mer avlägsna platser och School of the Air växte fram. Än i dag finns School of the Air i de flesta av Australiens delstater och territorier och riktar sig till elever både i primär och i sekundär utbildning. Skolan har samma innehåll som den vanliga skolan och lärarna försöker, trots de stora avstånden, träffa eleverna regelbundet. Därutöver finns det andra skolor som också erbjuder distansundervisning.49 Det finns alltså både synkron och asynkron distansundervisning.

47 https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Finland:Organisation_of_ General_Upper_Secondary_Education, hämtad 2016-10-14.

48 www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=152507, hämtad 2016-10-14.

49www.australia.gov.au/about-australia/australian-story/school-of-the-air, hämtad 2016-10-14.

167

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

USA

I USA finns många olika varianter av undervisning som bedrivs med IKT, både som komplement till ordinarie undervisning och som ersättning för reguljär undervisning. Ett exempel på något som finns i många delstater är s.k. virtual schools, virtuella skolor. För verk- samheten inom K–1250 fanns det 400 virtuella skolor som enbart gav hela utbildningar på detta sätt läsåret 2013/14. Totalt var drygt 260 000 elever inskrivna på dessa skolor och den största aktören, företaget K12 Inc., hade ungefär 96 000 inskrivna elever i sina sko- lor. Antalet elever i fullt ut virtuella skolor var därmed dubbelt så många som fem år tidigare. Vanligast var att det handlade om asyn- kron undervisning med eleverna i hemmet och läraren på skolan.51

4.7 Forskning om fjärr- och distansundervisning

I detta avsnitt presenterar vi forskningsresultat kring distansunder- visning. Det finns tyvärr mycket lite forskning kring det vi kallar fjärrundervisning52, men det som sägs om distansundervisning kan ha viss bäring även på fjärrundervisning. Vi diskuterar därför båda delarna här. Läsaren bör dock notera att det är svårt för utred- ningen att på några få sidor göra en djupare forskningssamman- ställning, varför vi endast gör några nedslag på området i detta be- tänkande.

4.7.1 Skolverkets forskningsöversikt om distansundervisning

Skolverket har sammanställt en forskningsöversikt om distans- undervisning för gymnasieskolan.53 Den är i och för sig ganska in- aktuell vid det här laget, eftersom den publicerades 2002, men bör ändå nämnas. Översikten avslutas med en genomgång av för- och nackdelar med att anordna distansundervisning.54

50K–12, dvs. Kindergarten till 12th grade, motsvarar vårt utbildningssystem i form av förskole- klass till gymnasieskola.

51 National Education Policy Center (2015), s. 59 och s. 65 f.

52 Detta konstateras bl.a. av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärder- ing, IFAU, i deras remissvar på SOU 2012:76, IFAU (2013).

53 Skolverket (2002).

54 Skolverket (2002), s. 198 ff.

168

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

En av fördelarna som nämns i forskningsöversikten är att ele- verna ges tillgång till kurser som skolan annars inte har resurser att ge, antingen för att kursen inte skulle ha erbjudits annars eller för att det genom distansundervisning blir möjligt att erbjuda kursen till en lägre kostnad per elev. Distansundervisning sägs också kunna attrahera elever till skolan. Vidare nämns som en fördel att en mer individanpassad undervisning möjliggörs. För läraren är det positivt att få bättre inblick i varje elevs utveckling och läraren får också själv möjlighet till utveckling genom att använda ny pedagogik.

Till de nackdelar som tas upp hör bl.a. att mycket av den icke- verbala kommunikationen kan gå förlorad när läraren inte är fysiskt närvarande; läraren hämmas snarare i sin kommunikation på grund av teknikens begränsningar. Det fysiska åtskiljandet innebär också en risk för att undervisningen blir opersonlig. En annan nackdel är att läraren behöver koncentrera sig på både stoffet i undervisningen och tekniken och över huvud taget är undervisningen beroende av tekni- ken, att den fungerar och att både lärare och elever kan använda sig av den.

Ett par av de nackdelar som avhandlas gäller enbart det som vi de- finierar som distansundervisning, nämligen problemet att eleven ofta är ensam och isolerad. Eleven går miste om den sociala träningen och den etiska fostran och läraren har inte heller samma möjlighet till kontroll som vid klassrumsundervisning. Eftersom fjärrundervisning innebär att elever samlas i ett klassrum med en handledare är dessa problemområden inte relevanta för frågan om fjärrundervisning.

4.7.2 Amerikanska utbildningsdepartementets forskningsöversikt

En annan forskningsöversikt på området som har fått stor spridning är en metaanalys som U.S. Department of Education tog fram om online learning.55 Dessvärre är också den något gammal vid det här laget (publicerad 2009, reviderad 2010) men på grund av dess genom- slag vill vi ändå nämna den. Ett annat problem är att författarna hade svårt att hitta forskning som jämförde online learning med face-to- face instruction för barn- och ungdomsutbildning (K–12 i det ameri-

55 U.S. Department of Education (2010).

169

Fjärr- och distansundervisning

SOU 2017:44

kanska utbildningssystemet) och att läsaren därför bör vara försiktig med att generalisera slutsatserna i rapporten till sådan utbildning.56

I metaanalysen konstateras att de elever som fick online learning presterade måttligt bättre, i genomsnitt, än elever som inte alls hade sådan undervisning. Dessutom var skillnaden för elever med blandade former av undervisning, jämfört med bara närundervisning, signifi- kant och den skillnaden var också större. Författarna av metaanalysen varnar dock för att dessa skillnader kan bero på att studierna inte har tagit hänsyn till andra skillnader mellan undervisningsformerna. Bland annat nämns att pedagogiken kan ha varit olika och att tiden som har ägnats åt lärandet har varierat.57

4.7.3 Rapporten Virtual Schools in the U.S.

En nyare rapport kommer från det amerikanska forskningscentrat National Education Policy Center. I rapporten beskrivs de virtual schools (se avsnitt 4.6.5) som enbart erbjuder möjlighet för elever att helt och hållet studera via IKT. Dessutom innehåller rapporten en redogörelse för forskningsläget kring den här typen av undervis- ning. Författarna konstaterar att det behövs mycket mer forskning om den här typen av undervisning innan den byggs ut ännu mer. Det finns en del studier som handlar om kompletterande studier via IKT, men mycket få om heltidsstudier på detta sätt. Studier visar också på lägre kostnader för undervisningen i virtuella skolor, men det finns tydliga frågetecken kring kvaliteten på undervisningen. Enligt rapporten förekommer det studier som visar på bättre resul- tat för elever i de virtuella skolorna, men få av dessa studier uppfyl- ler rimliga metodologiska krav. Till exempel tar de inte hänsyn till att elevgruppen ser annorlunda ut på de virtuella skolorna, bl.a. med högre andel som siktar på collegestudier, och därmed ger sådana studier inte någon grund för påståendet att virtuella skolor skulle ge bättre resultat. Tvärtom tyder de virtuella skolornas prestationer, enligt rapporten, på sämre resultat än för reguljära skolor.58

56 U.S. Department of Education (2010), s. xii.

57 U.S. Department of Education (2010), s. xiv och xv.

58 National Education Policy Center (2015).

170

SOU 2017:44

Fjärr- och distansundervisning

4.7.4 Forskningssammanställningen Visible Learning

Forskaren John Hattie har sammanställt en stor mängd forskning i metastudien Visible Learning, som handlar om faktorer som på olika sätt påverkar elevernas kunskapsresultat (se också avsnitt 3.2.5). De faktorer som han analyserar, med hjälp av tidigare forskning, är bl.a. klasstorlek och förekomst av läxor. Även webbaserat lärande och distansundervisning ingår i det som Hattie har studerat, men dessa undervisningsformer har enligt sammanställningen liten eller ingen effekt. Samtidigt sägs interaktiva videometoder ha stor effekt. Gene- rellt konstaterar Hattie att läraren ska ta en aktiv roll i att instruera, vägleda och utmana eleverna. Sammanfattningsvis kan sägas att lärar- faktorer som påverkar kvaliteten i reguljär undervisning påverkar också kvaliteten i undervisning som bedrivs med hjälp av IKT.59

59 Hattie (2009), s. 220 ff.

171

5 Möjliga samarbetsformer

I kapitlet beskriver vi vilka möjligheter skolhuvudmännen har i dag när utbildningen inte kan anordnas på egen hand. Först ger vi dock en beskrivning av huvudmannaskapet.

5.1 Huvudmannaskap

Ett antal olika aktörer är huvudmän inom skolväsendet. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär att vara huvudman och redogör kortfattat för vad som gäller för olika huvudmän.

5.1.1 Vad det innebär att vara huvudman

Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen (2010:800), föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Med andra ord är det huvudmannens ansvar bl.a. att behöriga lärare an- vänds, att läroplanen följs och att de elever som har rätt till det får särskilt stöd. Huvudmannen nämns ibland uttryckligen i olika para- grafer. Exempelvis ska varje huvudman inom skolväsendet på huvud- mannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen). Ett annat exempel är att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling (6 kap. 7 § skollagen).

Huvudmannens verksamhet kan omfatta och bedrivas vid en el- ler flera skolenheter. En skolenhet definieras som av huvudmannen för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra

173

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skol- byggnad (1 kap. 3 § skollagen).

5.1.2 Möjliga huvudmän

Vilka som kan vara huvudmän för olika skolformer i skolväsendet framgår av tabell 5.1 nedan och detta regleras också i 2 kap. 2–5 §§ skollagen. Att notera är att även de som bedriver sådan utbildning och annan pedagogisk verksamhet som beskrivs i 24 kap. och 25 kap. i skollagen kallas huvudmän. De är dock inte att betrakta som huvudmän inom skolväsendet.

I det följande redogör vi för vad som skiljer de olika huvudmännen åt, dels de offentliga (kommun, landsting och stat), dels de enskilda.

5.1.3 Kommunen som huvudman

Den allra vanligaste formen av huvudmannaskap är kommunala huvudmän. En betydande majoritet av alla elever går i en skola som en kommun är huvudman för. I varje kommun ska det finnas en eller

174

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skol- lagen (2 kap. 2 § andra stycket skollagen).

En elevs hemkommun har vissa skyldigheter. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning. Detta ska göras genom att hemkommunen anordnar förskoleklass i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som är berörda (9 kap. 12 § skollagen). Av dessa bestämmelser följer att hemkommunen alltid måste vara beredd att tillhandahålla utbild- ning i förskoleklass i egen regi till alla barn som har rätt till sådan utbildning och vars vårdnadshavare önskar det.1

Bestämmelserna för grundskolan är i princip desamma som för förskoleklassen. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Denna skyldighet ska fullgöras genom att hemkommunen anord- nar grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbild- ning för alla i kommunen som är berörda, vilket precis som för för- skoleklassen innebär beredskap att tillhandahålla utbildning i egen regi.2 Även elever från andra kommuner kan i vissa fall gå i en viss kommuns grundskola (10 kap. 24–28 §§ skollagen).

För grundsärskolan gäller liknande regler, dvs. att hemkommu- nen ansvarar för att utbildning kommer till stånd, men kommun A kan komma överens med en annan kommun, kommun B, om att B i sin grundsärskola ska ta emot alla elever som kommun A ansvarar för (11 kap. 24–27 §§ skollagen).

Även för förskolan och för fritidshemmet har hemkommunen skyldigheter, men dock i mindre omfattning. Hemkommunen an- svarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, men det sägs ingenting om att kommunen själv ska anordna förskola (8 kap. 12 § skollagen). Vidare ska varje kommun erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i kommunens förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Dessutom ska hem- kommunen erbjuda sådan utbildning för elever som går i en fri-

1 Prop. 2009/10:165, s. 722.

2 Prop. 2009/10:165, s. 737.

175

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

stående skola i de fall den enskilde huvudmannen inte erbjuder det (14 kap. 3 § skollagen).

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ser reglerna något annorlunda ut. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kom- munen erbjuds utbildning av god kvalitet, antingen som kommunen själv anordnar eller som en annan kommun eller ett landsting ordnar (15 kap. 30 § skollagen). Det senare fallet beskriver vi nedan (av- snitt 5.4). Motsvarande regler finns för gymnasiesärskolan, för de elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp (18 kap. 27 § skol- lagen).

Kommunen, och för den delen andra offentliga huvudmän, kan inte bli av med tillståndet att bedriva skola. Statens skolinspektion får dock, när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting, vid allvarliga problem besluta att staten på kom- munens eller landstingets bekostnad ska vidta de åtgärder som be- hövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 § skollagen). Dess- utom kan ett tillfälligt verksamhetsförbud utfärdas i vissa fall, med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säker- het eller av någon annan särskild anledning (26 kap. 18 § skollagen).

För vuxenutbildningen slutligen anges att kommunerna ska till- handahålla kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 3 § respektive 21 kap. 3 § skollagen). Hemkommu- nen ansvarar för att de som har rätt att delta i kommunal vuxen- utbildning på grundläggande nivå eller gymnasial nivå och önskar det, också får delta i sådan utbildning (20 kap. 10 respektive 16 § skollagen). Om kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare sägs att hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i detta er- bjuds dem som enligt lagens bestämmelser har rätt att delta i utbild- ningen (20 kap. 28 § skollagen). För särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå är bestämmelsen analog med den för kom- munal vuxenutbildning (21 kap. 10 § skollagen). För sådan utbild- ning på gymnasial nivå saknas formuleringar om hemkommunens ansvar, men varje kommun ska erbjuda sådan utbildning (21 kap. 13 § skollagen).

176

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

5.1.4 Landstinget som huvudman

Ett landsting får också anordna utbildning, men denna möjlighet är begränsad till vissa utbildningar inom gymnasieskolan, gymnasie- särskolan, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Huvudregeln för gymnasieskolan är att ett landsting får an- ordna utbildningar på sådana nationella program som avser natur- bruk och omvårdnad (15 kap. 31 § skollagen). Även vissa andra nationella program får anordnas efter överenskommelse med en kommun, liksom några av introduktionsprogrammen (17 kap. 17 och 18 §§ skollagen). Dessutom kan utbildning på nationella och individuella program i gymnasiesärskolan anordnas av ett landsting efter en överenskommelse med en kommun (18 kap. 29 § skollagen). Liknande bestämmelser finns inom vuxenutbildningen (20 kap. 18 § och 21 kap. 15 § skollagen).

5.1.5 Staten som huvudman

Två olika statliga myndigheter ansvarar för att anordna de skol- former som har staten som huvudman: utbildningen i specialskolan ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och den i sameskolan av Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § respektive 13 kap. 24 § skollagen). Statens möjlighet att bedriva förskoleklass eller fritidshem är begränsad till de fall då verksamheten finns vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). Respektive myndighet prövar om en elev ska tas emot i den aktu- ella skolformen.

Att notera är att staten inte räknas som en huvudman inom skolväsendet för den utbildning som Statens institutionsstyrelse (SiS) bedriver vid de särskilda ungdomshemmen, eftersom sådan utbildning inte är en del av skolväsendet (se avsnitt 3.1.8).

5.1.6 Enskilda huvudmän

Den näst vanligaste typen av huvudman är en enskild huvudman. En enskild huvudman har möjlighet att anordna och erbjuda utbild- ning, till skillnad från en kommun som alltså har en sådan skyldig- het. Enskilda huvudmän kan ha olika associationsform; aktiebolag,

177

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

handelsbolag och stiftelser kan vara enskilda huvudmän, men även ekonomiska föreningar, trossamfund och enskilda näringsidkare.

Det är Skolinspektionen som handlägger ärenden om god- kännande av enskild som huvudman för bl.a. grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola och gymnasiesärskola (2 kap. 7 § skollagen). Skolinspektionen ska godkänna en enskild som huvudman om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följ- der på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska be- drivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasie- särskola, ska följderna i närliggande kommuner för den del av skol- väsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser god- kännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Vanliga orsaker till att en ansökan avslås är osäkerhet om en ny skola kommer att få tillräckligt många elever för att verksamheten ska fungera på längre sikt eller andra ekonomiska aspekter.3 Skol- inspektionen får som tillsynsmyndighet även återkalla ett godkän- nande i vissa fall när huvudmannen inte uppfyller de villkor som gäller för godkännandet (26 kap. 13–16 §§ skollagen).

Ärenden om godkännande av enskild som huvudman för för- skola och för sådana fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § andra stycket skollagen). Det innebär att kommunen också är den som har tillsyn över sådan verksamhet (26 kap. 4 § skollagen).

Ett godkännande av enskild som huvudman ska avse viss utbild- ning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Det sistnämnda innebär att det av ansökan, och god- kännandet, ska framgå vilka skolformer och årskurser det gäller och vilken skolenhet. Vill en enskild huvudman bedriva verksamhet t.ex. i andra årskurser eller på fler skolor krävs ny ansökan och prövning för godkännande. Det finns även kompletterande bestämmelser om an- sökan om tillstånd m.m. på förordningsnivå (2 kap. skolförordningen [2011:185] och 2 kap. gymnasieförordningen [2010:2039]).

3 Skolinspektionen (2015c), s. 8.

178

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

5.2 Kommunallagens möjligheter till samarbete

Det finns ett par offentligrättsliga former för kommunal samverkan som definieras i kommunallagen (1991:900). Motsvarande möjlig- heter finns även i förslaget till ny kommunallag som regeringen ny- ligen har överlämnat till riksdagen.4 De två möjliga formerna är kom- munalförbund och gemensam nämnd och vi redogör här för vad dessa innebär.

5.2.1 Kommunalförbund

Kommuner får lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunalförbund (3 kap. 20–28 §§ kommunallagen).5 Kommunal- förbundet blir en egen offentligrättslig juridisk person som ansvarar för dessa uppgifter. Detta innebär exempelvis att flera kommuner kan gå samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda invånarna utbildning inom skolväsendet. I den beslutande församlingen för ett sådant kommunalförbund ska varje förbundsmedlem, dvs. varje kommun, vara representerad (3 kap. 23 § kommunallagen). Därigenom sam- arbetar medlemskommunerna. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet.6

När ett kommunalförbund har hand om angelägenheter som det finns bestämmelser om i en särskild författning, t.ex. skollagen, ska den författningens bestämmelser om kommuner gälla för förbundet (3 kap. 22 § kommunallagen). Detta betyder att när några kommuner har gått samman för att t.ex. anordna utbildning inom gymnasie- skolan är det kommunalförbundet som är huvudman för gymnasie- skolan, inte någon av de medverkande kommunerna. Kommunal- förbundet blir alltså ansvarigt för elevens utbildning, och för att skol- lagen följs i övrigt, på samma sätt som vilken annan huvudman som helst.

Ett exempel på kommunalförbund är Lapplands kommunal- förbund bestående av de fyra kommunerna Gällivare, Jokkmokk, Kiruna och Pajala, som gemensamt driver Lapplands gymnasium.

4 Prop. 2016/17:171.

5 Samma möjligheter som här redovisas för kommuner gäller också för landsting.

6 Prop. 2013/14:5, s. 59.

179

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

Huvudmannen Lapplands kommunalförbund har ansvar för flera skolenheter som finns på olika håll i de fyra kommunerna. Gymna- sienämnden för Lapplands gymnasium består av sexton ledamöter, fyra från varje kommun.

5.2.2 Gemensam nämnd

Kommuner har även alternativet att bilda en gemensam nämnd för att samarbeta kring ett eller flera områden.7 Kommunfullmäktige ska tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunernas uppgifter enligt särskilda författningar, t.ex. skollagen, och för verksamheten i övrigt, men dessa uppgifter kan fullgöras genom en gemensam nämnd (3 kap. 3–3 c §§ kommunallagen).

Den gemensamma nämnden blir dock – till skillnad från kom- munalförbundet – inte en egen juridisk person. I stället för att nämn- den är ett slags paraplyorganisation tillsätts den i en av kommunerna, en s.k. värdkommun, och ingår i värdkommunens organisation. Trots att nämnden ingår i värdkommunens organisation ska övriga ingående kommuner ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har. Vidare är huvudmannaskapet kvar hos var och en av de medverkande kommunerna, men den gemensamma nämn- den företräder medlemskommunerna. Det betyder att nämnden inte kan fatta beslut, anställa personal eller ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens, dvs. medlemskommunernas, räkning.8

5.3 Varför samarbete regleras i skollagen

Vi ska kort beskriva ett par bestämmelser i kommunallagen och re- geringsformen. Det är dessa regler som medför att skollagen måste innehålla föreskrifter om samarbeten, om sådana ska vara möjliga.

För det första handlar det om samarbeten som innebär att en kommun lämnar över vården av en kommunal angelägenhet. Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ (3 kap. 16 § kommunallagen). Om det i lag eller

7 Även landsting kan bilda gemensam nämnd med varandra eller med kommuner.

8 Prop. 2013/14:5, s. 59 f.

180

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd eller om den innefattar myndighetsutövning, får angelägen- heten dock inte överlämnas med stöd av nämnda bestämmelse. Eftersom det är reglerat att en eller flera kommunala nämnder ska bedriva skolverksamheten i en kommun (2 kap. 2 § skollagen) får kommunen därför överlämna vården av angelägenheter inom skol- verksamheten till en juridisk person eller en enskild individ endast om det framgår av lag. Kommunallagens bestämmelser innebär allt- så att det måste finnas ett särskilt regelverk i t.ex. skollagen om olika typer av samarbeten inom skolans område.

För det andra handlar det om samarbeten som innebär att kom- munen lämnar över uppgifter som avser myndighetsutövning. Att överlämnandet över huvud taget är möjligt bygger på vad som före- skrivs i regeringsformen, nämligen att förvaltningsuppgifter även kan överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer (12 kap. 4 §). Där anges också att om uppgiften innefattar myndig- hetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Detta är således anledningen till att möjligheterna till entreprenad, som innebär att myndighetsutövning överlämnas till någon annan, är reglerade i skollagen.

5.4 Kommunal samverkan kring gymnasieskolan

Som vi nämner ovan i avsnitt 5.1.3 finns det, när det gäller gymna- sieskola och gymnasiesärskola, ett annat alternativ än att varje kom- mun på egen hand anordnar utbildningen. Det är att ungdomar från kommunen erbjuds utbildning som anordnas av en annan kommun enligt ett samverkansavtal som hemkommunen har ingått med den andra kommunen.9 Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen (15 kap. 30 § respek- tive 18 kap. 27 § skollagen).

Hemkommunen kan på så sätt fullgöra sin skyldighet att er- bjuda ett allsidigt urval av nationella program och introduktions- program i gymnasieskolan och utbildning i gymnasiesärskolan (se avsnitt 3.1.6). Flera exempel på samverkansområden finns runtom i landet. Ett sådant är i Boråsregionen, där flera kommuner har slutit

9 En kommun kan också ingå ett samverkansavtal med ett landsting.

181

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

ett samverkansavtal och eleverna i dessa kommuner kan söka sig till vilket program som helst på de gymnasieskolor som de medver- kande kommunerna har. På så vis kan en kommun med små möjlig- heter att erbjuda samtliga nationella program ändå bereda möjlighet för sina invånare att välja mellan fler program.

Sådan samverkan innebär att för en elev som söker sig utanför den egna kommunen är det inte längre hemkommunen som är huvudman för verksamheten. Det betyder att eleven ska vända sig till den kommun som är huvudman för den skola som eleven går på, inte till hemkommunen, med frågor och synpunkter på utbildningen.

Det politiska ansvaret för verksamheten i en kommun, och kommunmedlemmarnas möjlighet att påverka verksamheten, hand- lar därmed om två delar. Dels är det ansvar i egenskap av hemkom- mun för att erbjuda eleverna tillgång till god utbildning och att som ett led i detta besluta vad som ska vara i egen regi respektive vad som ska göras i form av samverkan. Dels handlar det, i de fall kommunen väljer att bedriva gymnasieskola eller gymnasiesärskola i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för den bedrivna utbildningen.

5.5 Samverkan enligt 23 kap. skollagen

Det finns dessutom i vissa fall möjligheter att överlämna ansvaret för sina egna uppgifter, inom en utpekad skolform eller viss verk- samhet, till en annan aktör. Detta kallas också samverkan och be- skrivs i 23 kap. skollagen.

5.5.1 Samverkan om utbildning

När det handlar om uppgifter inom en viss skolform är det en kom- mun som får sluta sådana avtal och överlämna ansvaret för dessa uppgifter till en annan aktör. En annan kommun får då ta över ansva- ret för den förstnämnda kommunens uppgifter inom förskolan, fri- tidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skol- lagen. Ett landsting får ta över ansvaret för kommunens uppgifter

182

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå10 eller inom särskild utbildning för vuxna (23 kap. 8 § skol- lagen). Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över ansvaret för uppgifterna inom skolformen.

Dessa bestämmelser har, i fråga om förskola och fritidshem, sitt ursprung i bestämmelser som infördes i den dåvarande socialtjänst- lagen (1980:620) och har därefter följt med (se vidare avsnitt 5.7.3). Någon ändring i sak var inte avsedd för förskola och fritidshem när den nuvarande skollagen infördes, medan det för vuxenutbildning tidigare inte hade funnits någon uttrycklig reglering om samverkan.11 Propositionen innehåller inga motiveringar till dagens regelverk.

I sammanhanget bör nämnas att staten också är huvudman för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). I propositionen om skollagen konstaterade regeringen att det inte finns något hinder mot att kommunen genom avtalslösningar ändå bedriver förskoleklassen och fritidshemmet för elever vid dessa skolenheter.12 Vilken slags avtalslösningar som åsyftas är dock oklart, eftersom det inte ut- vecklas närmare.13

Eftersom det är huvudmannaskapet och ansvaret för vissa uppgif- ter som överlämnas vid samverkan är det sådant ansvar som åligger huvudmannen för utbildningen som överlämnas. De uppgifter som hör till hemkommunens ansvar kvarstår dock hos hemkommunen, även vid samverkan. Bland annat är hemkommunen skyldig att se till att den som avser att påbörja kommunal vuxenutbildning på grund- läggande nivå erbjuds studie- och yrkesvägledning (20 kap. 10 a § skollagen). Hemkommunen ansvarar också för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev i kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 8 § och 21 kap. 8 § skollagen). Samverkan enligt 23 kap. skollagen fungerar alltså på motsvarande sätt som den samverkan som sker inom gymnasieskolan, dvs. att hemkommunen har kvar visst ansvar för eleven och visst ansvar

10 Detta gäller alltså inte kommunal vuxenutbildning i form av svenska för invandrare.

11 Prop. 2009/10:165, s. 874.

12 Prop. 2009/10:165, s. 642.

13 Prop. 2009/10:165, s. 398 och s. 401 f.

183

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

övertas av huvudmannen, dvs. den kommun som anordnar utbild- ningen (jämför avsnitt 5.4).

Det bör noteras att samverkan inte behöver innebära att hem- kommunen överlämnar ansvaret för samtliga uppgifter inom en skolform. Kommunen kan välja att överlämna ansvaret för viss ut- bildning, vissa kurser eller viss verksamhet. Det viktiga är att huvud- mannaskapet helt och hållet då övergår till den som anordnar ut- bildningen eller verksamheten.

Möjligheten till samverkan används bl.a. inom den kommunala vuxenutbildningen. Exempelvis förekommer det att kommuner samverkar med andra kommuner när det gäller sådan utbildning på grundläggande nivå för att studerande ska kunna välja att studera i en närliggande kommun, t.ex. för att det handlar om ämnen som inte efterfrågas så ofta.14

På samma sätt som vid kommunal samverkan kring gymnasie- skolan handlar det kommunala ansvaret både om ansvar i egenskap av hemkommun, t.ex. att besluta om viss utbildning eller verksam- het ska överlämnas eller inte, och, om utbildningen eller verksam- heten bedrivs i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för utbildningen eller verksamheten (se även avsnitt 5.4).

5.5.2 Samverkan om medicinska insatser

Det finns också en paragraf som inte rör undervisning, utan delar av elevhälsan, definierat som sådana medicinska insatser som avses i 2 kap. 25–28 §§ skollagen. Ansvaret för elevhälsan kan, om den som överlämnar och den som tar över är överens om det, överlämnas från en kommun till ett landsting, från ett landsting till en kommun och från staten eller en enskild (som huvudman) till en kommun eller ett landsting (23 kap. 9 § skollagen). Med andra ord kan avtal slutas som innebär att en kommun eller ett landsting hanterar all elevhälsa, oavsett vilken skola eleverna går på. Bestämmelsen är spe- ciell, eftersom endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas till någon annan.

14 För fler exempel på samverkan mellan kommuner om kommunal vuxenutbildning på grund- läggande nivå, se SOU 2013:20, s. 107.

184

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

5.6 Entreprenad enligt 23 kap. skollagen

Det finns också vissa möjligheter att låta någon annan aktör utföra en del av utbildningen, enligt bestämmelserna om entreprenad i 23 kap. skollagen. Begreppet entreprenad är centralt för utredningens upp- drag. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär och vilka möjligheter som finns i dag. Frågan om upphandling återkommer vi till i nästa kapitel (kapitel 6).

5.6.1 Skollagens definition av entreprenad

Entreprenad innebär att det inte är den som ansvarar för utbild- ningen, utan någon annan, som utför vissa uppgifter inom utbild- ningen. Vad skollagen säger är att kommuner, landsting och enskilda huvudmän enligt bestämmelserna i 23 kap. med bibehållet huvud- mannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning (entreprenad) (23 kap. 1 § första stycket skollagen). Detta gäller inte bara för utbildning utan också för annan verksam- het enligt skollagen.

Att huvudmannaskapet behålls innebär att det fortfarande är huvudmannen, dvs. den som överlämnar eller beställer entreprena- den, som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen m.m. (se avsnitt 5.1.1), t.ex. att kvalite- ten på undervisningen är tillräckligt hög. När det är en kommun som överlämnar uppgifter är det fortfarande fråga om en kommu- nal verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare. Huvudmannen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfatt- ning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.15

Vidare ska samma regler fortfarande följas. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skol- lagen ska med de undantag som anges i kapitlet gälla även vid entre- prenad (23 kap. 1 § tredje stycket skollagen). Den som beställer entreprenaden skriver ett avtal med den som utför entreprenaden bl.a. om detta. Dessutom är det den som beställer entreprenaden

15 Prop. 2009/10:165, s. 508.

185

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

som står under direkt tillsyn av Skolinspektionen och därför måste försäkra sig om att regelverket följs.

Vid entreprenad får den myndighetsutövning som hör till en lära- res undervisningsskyldighet överlämnas (23 kap. 6 § första stycket skollagen), vilket inte minst blir viktigt för betygssättningen. Rektor får dock aldrig överlåta utfärdandet av betygsdokumentet.

När det gäller kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna får även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter överlämnas (23 kap. 6 § andra stycket skollagen). Syftet med att utöka vilka uppgifter som får överlämnas var att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tyd- liggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.16 Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning. Sådana föreskrifter finns i 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Föreskrifterna begränsar dels till vem sådana uppgifter får överlämnas, dels vilka sådana uppgifter som får över- lämnas. Bland annat handlar det om krav på att utbildningsanordna- ren har fått s.k. betygsrätt från Skolinspektionen för att rektorsupp- gifter ska få överlämnas. Detta motiverades med att regeringen vill säkerställa att rektorns uppgifter endast överlämnas till utbildnings- anordnare som uppfyller viktiga kriterier för bl.a. kvalitet och likvär- dighet. Regeringen betonade också att den kommun eller det lands- ting som väljer att överlämna vuxenutbildning på entreprenad naturligtvis kan välja att inte överlämna någon myndighetsutövning eller enbart den del som hör till lärarnas uppgifter.17

Vad som ingår i myndighetsutövning redogjordes för i den pro- position som låg till grund för den tidigare lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det finns inte någon defini- tion av begreppet myndighetsutövning i författningstext, utan detta anges i stället i förarbeten. Enligt den tidigare förvaltningslagen (1971:290) avsågs med myndighetsutövning utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discipli-

16 Prop. 2009/10:68, s. 10.

17 Prop. 2009/10:68, s. 11.

186

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

när bestraffning eller annat jämförbart förhållande.18 De beslut eller åtgärder som avses har det gemensamt att de ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. I den nuvarande förvaltningslagen (1986:223) definieras inte längre be- greppet, men i sak har begreppet samma innebörd.19 I regeringens förslag till ny förvaltningslag finns inte heller någon definition och begreppet används inte över huvud taget i lagförslaget. Detta motiv- eras med att det snarast synes vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny förvaltningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med säkerhet ska kunna undvikas.20 I propositionen om entreprenad inom skolan exemplifieras begreppet med examination, betygssättning, utfärdande av avgångsbetyg och andra betygsdokument samt disciplinära åtgärder.21

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader (23 kap. 7 § skol- lagen). Detta bemyndigande ger inte rätt att inskränka eller utvidga när och hur entreprenad är möjligt, vilket framgår av de bestämmel- ser vi strax kommer att redogöra för. Utredningen har inte kunnat konstatera att några sådana föreskrifter någonsin har meddelats. Upplägget på det aktuella kapitlet i skollagen är alltså sådant att de uppgifter som uttryckligen nämns i någon av paragraferna, och bara de uppgifterna, får överlämnas till någon annan. Dessutom finns olika begränsningar av vem som kan beställa respektive utföra entre- prenad i olika fall. Kommande avsnitt beskriver de olika fallen.

5.6.2 Vilka huvudmän som kan överlämna uppgifter på entreprenad

Vilka skolhuvudmän som över huvud taget får vara beställare, dvs. överlämna uppgifter på entreprenad, framgår av 23 kap. 1 § skol- lagen. Där sägs att det är kommuner (och därmed även kommunal- förbund), landsting samt enskilda huvudmän som får göra detta.

18 Prop. 1971:30 del 2, s. 330 ff.

19 Prop. 1985/86:80, s. 55.

20 Prop. 2016/17:180, s 50 f.

21 Prop. 1992/93:230, s. 34.

187

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

Detta innebär att staten, som huvudman för vissa skolformer, inte får överlämna uppgifter på entreprenad.

I vårt delbetänkande föreslog vi att inledningen skulle ändras till en huvudman, för att inkludera samtliga huvudmän i definitionen av entreprenad och på så sätt göra den mer neutral.22 Regeringen ansåg dock att den tidigare preciseringen borde behållas, i vart fall för närvarande. Någon motivering till detta gavs dock inte i propo- sitionen.23

På grund av att staten inte finns med bland de aktörer som räk- nas upp är entreprenad inte möjlig inom specialskolan eller same- skolan. Inom dessa skolformer får uppgifter således inte lämnas över till någon annan. Regeringen har konstaterat att även entrepre- nadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över.

Därutöver finns utbildning vid de särskilda ungdomshemmen, i Statens institutionsstyrelses (SiS) regi, som inte är en del av skol- väsendet och därmed inte omfattas av möjligheten till entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Regeringen har meddelat att man även i fråga om möjligheterna till entreprenad vid utbildning som bedrivs inom SiS avser att återkomma till riksdagen med ett ställnings- tagande efter att vårt slutbetänkande har lämnats.24

5.6.3 Vilka aktörer som kan utföra uppgifter på entreprenad

Den inledande definitionen av entreprenad talar alltså om att upp- gifter får överlämnas till någon annan att utföra. Vem denna någon är varierar från fall till fall. För några typer av uppgifter får över- lämningen ske till en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. inte till en offentlig person av något slag. I andra fall får överlämningen ske till en annan huvudman, vilket kan innebära en kommun, ett lands- ting, staten eller en enskild huvudman. Slutligen finns också ett exempel på uppgifter som endast får överlämnas till staten att utföra.

Att kommuner och landsting får vara utförare av entreprenad är en följd av förslagen i vårt delbetänkande. Tidigare har detta inte varit tillåtet enligt skollagen, vilket har sin grund i lokaliserings- principen i kommunallagen. För att en kommun eller ett landsting

22 SOU 2016:12, s. 95 f.

23 Prop. 2015/16:173, s. 26 f.

24 Prop. 2015/16:173, s. 27.

188

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

ska få ha hand om en kommunal angelägenhet krävs enligt 2 kap. 1 § kommunallagen att angelägenheten

är av allmänt intresse,

har anknytning till kommunens område eller medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen), och

inte enbart ska hanteras av staten, en annan kommun, ett lands- ting eller någon annan.

Att på entreprenad undervisa elever som bor i grannkommunen och också går i grannkommunens skola har därför inte varit möjligt för en kommun, eftersom undervisningen inte har haft anknytning till kommunens område eller medlemmar. Detta har möjliggjorts genom att ett undantag från lokaliseringsprincipen har införts i skollagen, som anger att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknyt- ning till kommunens eller landstingets område eller deras medlem- mar inte hindrar att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet (23 kap. 1 § andra stycket skollagen). Därmed kan uppgifter numera överlämnas på entreprenad även till kommuner och landsting.

Att kommuner eller landsting kan utföra uppgifter på entrepre- nad innebär att även ett kommunalförbund som har övertagit an- svaret för en eller flera skolformer från de medverkande kommu- nerna kan vara utförare. Det följer av att skollagens bestämmelser om kommuner och landsting också gäller kommunalförbund som har hand om uppgifter inom skolväsendet (3 kap. 22 § kommunal- lagen).

5.6.4 Entreprenad inom andra skolformer

När det gäller några skolformer är reglerna enkla eftersom alla upp- gifter kan överlämnas på entreprenad. Inom förskolan, förskole- klassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, särskild utbild- ning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen).

189

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

Notera att det bara är en enskild fysisk eller juridisk person som kan vara utförare vid sådan entreprenad. Uppgifterna kan inte över- lämnas till t.ex. en annan kommun genom entreprenad, dvs. med bibehållet huvudmannaskap, men som vi beskriver i avsnitt 5.5 finns det också en möjlighet till samverkan i skollagen. En kommun (men inte en enskild huvudman) kan alltså sluta avtal med en annan kommun om att den senare ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom en viss skolform. Möjligheten till samverkan gäller samtliga uppräknade skolformer förutom förskoleklassen.

5.6.5 Entreprenad för uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

Vi har nu nämnt de statliga skolformerna i avsnitt 5.6.2 och några skolformer där samtliga uppgifter kan överlämnas i 5.6.4. De skol- former som vi ännu inte har berört är grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För dessa skolformer är reglerna mer svåröverskådliga. En regel är dock enkel, nämligen att inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 § skollagen). Exempel på sådan verk- samhet är skolskjuts, skolmåltider och elevhälsa.25 Det kan t.ex. vara ett företag som på entreprenad skjutsar kommunens elever till grundskolorna.

Därutöver finns det annan verksamhet med koppling till skolan som inte alls berörs av entreprenadbestämmelserna. Exempelvis lokalvård eller konferenser för personalen faller utanför huvud- mannens skyldigheter enligt skollagen. Vem som får anlitas för att utföra sådana uppgifter är därför inte alls reglerat i 23 kap. skollagen.

5.6.6 När entreprenad kan användas för undervisning

Uppgifter som avser undervisning är, till skillnad från sådant som nämns i föregående avsnitt, som huvudregel inte tillåtna att över- lämna på entreprenad. Undantag har dock gjorts för några specifika angivna ämnen och verksamheter för vilka entreprenad är tillåten.

25 Prop. 2009/10:165, s. 510.

190

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

Inom de fyra skolformerna grundskolan, grundsärskolan, gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser moders- målsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman (23 kap. 3 a § första stycket skollagen). Att det är en annan huvudman som får utföra innebär att det är en kommun, ett landsting, staten (dvs. Sameskolstyrelsen genom sameskolan eller Specialpedagogiska skolmyndigheten genom specialskolan) eller en enskild huvudman som får utföra dessa upp- gifter.

Ytterligare ett undantag finns när det gäller enskilda huvudmän. Dessa får även överlämna uppgifter som avser modersmålsunder- visning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 a § andra stycket skollagen). Den enskilde som utför uppgifterna behöver i detta fall alltså inte vara en enskild huvudman. Notera att det inte gäller studiehandledning på modersmål. Enskilda huvudmän hade denna möjlighet även före den 1 augusti 2016, då den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft, och regeringen konsta- terade att den befintliga möjligheten tills vidare skulle kvarstå.26

Det finns dock ett villkor för att en huvudman alls ska få över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studie- handledning på modersmålet på entreprenad: det är endast tillåtet om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 3 a § tredje stycket skollagen). Regeringen utvecklar detta i proposition- en och skriver där att vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta eftersom förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i om- råden där få talar det aktuella språket. Vidare konstateras att det får anses rimligt att en huvudman kan fullfölja ett entreprenadavtal om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål, även om en lämplig lärare anställs hos huvudmannen under avtals- tiden.27

26 Prop. 2015/16:173, s. 21 f.

27 Prop. 2015/16:173, s. 22 f.

191

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

Modersmålsundervisning är speciellt på så sätt att huvudmannen inte alltid är skyldig att anordna sådan undervisning (se av- snitt 3.1.11). Regeringen konstaterade, när de utökade möjligheterna till entreprenad för sådana uppgifter infördes, att det fanns skäl att påpeka att det därmed inte uppstod någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning. En huvudman är således fortfarande bara skyldig att anordna modersmålsunder- visning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå, trots entreprenadmöjligheten. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det, såvida det inte är fråga om ett minoritetsspråk. Om en huvudman således har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen och inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte.28 Med andra ord ska entreprenad alltid vara frivilligt för huvudmannen, dvs. inte något som måste utnyttjas i ett visst sam- manhang. Detta gäller entreprenad generellt – inte bara för moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål.

Vidare finns möjligheten att inom dessa fyra skolformer genom entreprenad överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning, dock endast till staten i de flesta fall (23 kap. 4 § skollagen). Denna möj- lighet är emellertid inte särskilt omfattande i praktiken då det i förordning framgår att sådana avtal med staten endast får slutas för undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk under- visning i grundskolan (5 a kap. 5 § skolförordningen, 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). I praktiken innebär detta att huvudman- nen tecknar avtal med Specialpedagogiska skolmyndigheten respek- tive Sameskolstyrelsen.

Inom samma skolformer får uppgifter som avser fjärrundervis- ning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om det handlar om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Observera att enskilda huvudmän enbart får överlämna modersmålsundervisning i form av närundervisning till

28 Prop. 2015/16:173, s. 22 f.

192

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

en enskild fysisk eller juridisk person som inte är enskild huvudman

– för fjärrundervisning är det inte tillåtet.

Ett annat exempel på undervisning som får bedrivas på entre- prenad gäller enbart gymnasieskolan. Inom den får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet infördes, för kommuner och landsting, i början av 1990-talet genom lagen om entreprenadförhål- landen inom skolan. Ansvarigt statsråd anförde då att inom yrkes- utbildningsområdet kan en del företag erbjuda mer kvalificerade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjlighet att göra. Vidare konstaterades att i en del fall kan skolan helt sakna modern utrustning och också adekvat lärar- kompetens. Att en kommun i ett sådant fall kan förlägga en del av gymnasieutbildningen till ett företag, genom ett entreprenadavtal, skulle enligt statsrådet ge en möjlighet till bättre utbildning för eleverna. Att på detta sätt mer aktivt få en samverkan mellan skolan och arbetslivet menade statsrådet skulle kunna innebära en vitaliser- ing av utbildningen inom gymnasieskolan även på andra områden än inom det område entreprenaden skulle omfatta.29

Detta är de olika möjligheter till entreprenad som i dag finns för viss undervisning inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Därutöver har regeringen, i enlighet med Grundskoleutredningens slutbetänkande, föreslagit att inom grundskolan ska uppgifter som avser undervisning i lovskola få över- lämnas till en annan huvudman på entreprenad.30 Med en annan huvudman avses i detta sammanhang en annan huvudman för grund- skola, dvs. en kommun eller en enskild huvudman.31 Detta förslag har överlämnats till riksdagen och föreslås i propositionen träda i kraft den 1 augusti 2017.

Regeringen har dessutom föreslagit en försöksverksamhet med s.k. branschskolor, med anledning av Yrkesprogramsutredningens slutbetänkande.32 Regeringen föreslår att en huvudman för ett yrkes- program inom gymnasieskolan eller för kommunal vuxenutbildning ska få överlämna vissa uppgifter på entreprenad till en branschskola.

29 Prop. 1992/93:230, s. 32.

30 Prop. 2016/17:156 och SOU 2015:81.

31 Prop. 2016/17:156, s. 63.

32 Prop. 2016/17:161 och SOU 2015:97.

193

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

Det gäller uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad profil (yrkesämnen) och sådant gymnasiearbete som ingår i utbildningen enligt skollagen. Dessutom ska uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen då få överlämnas till branschskolan. Som branschskola ska en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person kunna godkännas. Entreprenad är som sagt redan tillåtet inom vissa karaktärsämnen, men om det är en branschskola skulle även andra än en enskild fysisk eller juridisk person få vara utförare. Regeringens förslag är att en ny lag ska in- föras, en lag om försöksverksamhet med branschskolor, som ska träda i kraft den 1 augusti 2017 och upphöra att gälla vid utgången av juni månad 2023. Någon förändring i 23 kap. skollagen föreslås inte.

5.6.7 Dispensmöjligheter

Det finns en möjlighet till dispens, dvs. att få tillstånd att överlämna annan undervisning inom skolväsendet än den som anges i skollagen för att bedrivas på entreprenad. Detta följer av ett bemyndigande i skollagen. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 23 kap. 2 och 3 a–4 §§ skollagen medge att kommu- nen, landstinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entre- prenad (23 kap. 5 § skollagen).

Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande har möjligheten inte använts i någon större utsträckning.33 Tidigare har denna utväg en- dast bedömts vara möjlig när uppgifterna skulle överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person, men regeringen har konstaterat att det i och med den definition av entreprenad som nu gäller enligt 23 kap. 1 § skollagen är möjligt att genom dispens tillåta överläm- nande på entreprenad till samma krets utförare som avses i den defi- nitionen.34

33 SOU 2016:12, s. 51 f.

34 Prop. 2015/16:173, s. 26 f.

194

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

5.6.8 Entreprenad enligt kommunallagen

En viss bakgrund till användningen av begreppet entreprenad i skollagen får vi om vi studerar den tidigare lydelsen av kommunal- lagen. Före 2015 användes begreppet entreprenad även där, genom vad som benämndes kommunala entreprenader (se 3 kap. 16–19 §§ kommunallagen i dess dåvarande lydelse). Kommuner och lands- ting fick, enligt den tidigare lydelsen, i vissa fall lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en en- skild individ. Begreppet kommunala entreprenader i kommunal- lagen har därefter utgått i samband med lagändringar som följde av förslag i propositionen Privata utförare av kommunal verksamhet.35

Detta har bidragit till begreppsförvirring och i vårt delbetänkande konstaterade vi att vi skulle återkomma till användningen av just begreppet entreprenad i skollagen, vilket vi också kommer att göra i kapitel 9. En nödvändig bakgrund i form av hur kommunallagen ser ut i dag behövs dock för att kunna ta ställning till olika alternativ.

Samtidigt som entreprenad togs bort som begrepp ur kommunal- lagen infördes begreppet privat utförare (3 kap. 18 c § kommunal- lagen). En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en kommunal angelägen- het enligt ett avtal med kommunen. Privat utförare är alltså en defi- nition av vem som utför uppgifterna, inte som kommunala entrepre- nader en definition av att ansvaret överlämnas.

Med privat utförare avses en enskild individ, ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Däremot avses inte hel- eller delägda kommunala bolag eller stiftelser eller föreningar där kommunen eller landstinget har ett bestämmande inflytande.36 En kommun, ett landsting eller staten

– som det också är möjligt att överlämna vissa uppgifter på entre- prenad till enligt skollagen – kan inte heller vara en privat utförare, eftersom det då rör sig om en offentlig aktör.

En fristående skola ska inte heller just per definition utgöra en privat utförare i sin roll som huvudman inom skolväsendet, eftersom den fristående skolan inte behöver sluta ett avtal med en kommun

35 Prop. 2013/14:118, bet. 2013/14:KU41, rskr. 2013/14:280.

36 SOU 2013:53, s. 109.

195

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

eller ett landsting för sin verksamhet.37 En fristående skola som ex- empelvis utför modersmålsundervisning för en annan fristående skola blir inte heller den en privat utförare enligt just kommunallagen. Detta eftersom uppdragsgivaren inte är en kommun eller ett lands- ting. Samtidigt är de två fristående skolorna fria att civilrättsligt själva definiera sina roller i avtalet; skollagen sätter inga begränsningar för detta. Om en fristående skola däremot utför modersmålsundervis- ningen i ett språk för en kommuns elever, då är den fristående skolan i det sammanhanget att betrakta som en privat utförare.

Tidigare användes alltså begreppet entreprenad i kommunal- lagen. Att kommunallagen har ändrats gör det dock något mer pro- blematiskt att hämta begrepp från kommunallagen.

Vi vill dock hänvisa till vad som framfördes av regeringen i pro- positionen om att ändra begreppen i kommunallagen. Där yttrades att eftersom kommunen eller landstinget är huvudman även för angelägenheter som lämnats över till en privat utförare innebär det att kommunen respektive landstinget behåller det övergripande ansvaret gentemot medlemmarna i kommunen eller landstinget för uppgifter inom den kommunala verksamheten som lämnats över till en privat utförare. Kommunen eller landstinget bestämmer om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av en privat utförare, dvs. precis som vi har konstaterat ovan angående entreprenad inom skolväsendet.38

5.6.9 Entreprenad inom andra verksamheter

Det är naturligtvis inte bara på skolans område som det blir aktuellt att överlämna uppgifter till någon annan att utföra. Det finns dock vissa skillnader i fråga om vilka som har hand om uppgifterna från början så att säga, till vilka uppgifterna kan överlämnas och vad som gäller angående myndighetsutövning.

Vi börjar med att studera socialtjänsten; en verksamhet som kommunerna hanterar. Det finns inte någon motsvarighet till en- skilda huvudmän och fristående skolor på detta område. Varje kom- mun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den

37 Prop. 2013/14:118, s. 42.

38 Prop. 2013/14:118, s. 38.

196

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

hjälp de behöver. Kommunen får likväl sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten och genom ett sådant avtal, sägs det uttryckligen, får dessutom en kommun ut- föra uppgifter åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse över- lämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ (2 kap. 1 och 5 §§ socialtjänstlagen [2001:453]).

På hälso- och sjukvårdsområdet har både landsting och kommu- ner ansvar, men olika sådana. Både ett landsting och en kommun får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Av avtalet ska framgå de sär- skilda villkor som gäller för överlämnandet. En uppgift som inne- fattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestäm- melse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ (15 kap. 1 § HSL). Inom detta område finns det inte någon uttryck- lig bestämmelse om att ett landsting eller en kommun får utföra uppgifter åt ett annat landsting eller en annan kommun.

För tandvården föreskrivs att ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag samt begränsningar av överlämnande av myndighetsutövning (5 § tredje stycket tand- vårdslagen [1985:125]). Skillnaden jämfört med hälso- och sjukvår- den är alltså att det inte uttryckligen framgår att överlämnandet sker med bibehållet huvudmannaskap. Inte heller för tandvården finns det någon uttrycklig bestämmelse om att bistå varandra.

En betydligt mer utförlig analys av reglerna inom olika verksam- heter än den vi har presenterat här gjordes av Kommunallagsutred- ningen, när begreppet kommunala entreprenader skulle mönstras ut.39

5.6.10 Användningen av entreprenad

Det finns tyvärr ingen statistik som visar hur vanligt det är med entreprenadförhållanden inom grundskola, grundsärskola, gymna- sieskola och gymnasiesärskola. Vi nämner därför bara några exem- pel som vi har noterat under utredningsarbetet.

39 Se SOU 2013:53 och prop. 2013/14:118.

197

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

I samband med vårt delbetänkande uppmärksammade vi att många enskilda huvudmän anlitar en kommun för att bedriva moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål, även om detta förfarande då ännu inte var tillåtet. Några siffror på förekoms- ten av detta har vi dock inte.

Som vi har redogjort för i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 är det ett antal huvudmän som anlitar Sameskolstyrelsen respektive Specialpedago- giska skolmyndigheten för fjärrundervisning på entreprenad.

För förskolan är det som sagt möjligt att överlämna uppgifter på entreprenad, dvs. samtliga uppgifter. Detta förekommer i några kom- muner. Som ett exempel kan Söderhamns kommun nämnas, där det finns ett femtontal kommunala förskolor, ungefär hälften så många fristående förskolor samt en kommunal förskola där två av avdel- ningarna bedrivs på entreprenad. I Uppsala kommun drivs också några förskolor på entreprenad, även om det finns betydligt fler enskilda förskolor. Även Lerums kommun har en förskola på entreprenad.

Inom gymnasieskolan har det förekommit att uppgifter som av- ser undervisning i karaktärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnats på entreprenad. Ett exempel är att Lernia AB tidigare, innan bolaget avvecklade sin ungdomsgymnasieverksam- het, bedrev undervisning på entreprenad i några skånska kommu- ner, däribland det tidigare industriprogrammet på Enoch Thulin- gymnasiet i Landskrona. Det har också funnits exempel på andra gymnasieutbildningar där viss undervisning inom karaktärsämnena bedrivs på entreprenad, t.ex. på pilot- och flygmekanikerutbild- ningar i Västerås, Arvidsjaur och Linköping.40 Inom vuxenutbild- ningen är entreprenadförfaranden mycket vanliga och kommunerna anlitar företag såsom Hermods för att anordna utbildningen.

5.7 Historik kring entreprenad

Vi redogör i detta avsnitt kort för hur bestämmelserna om entre- prenad har utvecklats genom åren. Eftersom vårt fokus är på grund- skola och gymnasieskola och motsvarande skolformer inleder vi med att redogöra för historiken för dem. Därefter beskriver vi också kortfattat historiken för entreprenad dels inom vuxenutbildning, dels inom barnomsorg.

40 SOU 2006:1, s. 92.

198

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

5.7.1 Grundskola och gymnasieskola

I den tidigare skollagen (1985:1100) fanns inledningsvis inte några möjligheter till det som i dag är entreprenad, för barn- och ung- domsutbildning. Vad lagen föreskrev ursprungligen var att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämde fick meddela föreskrifter om möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten inom det offentliga skol- väsendet (12 kap. 2 §, sedermera 15 kap. 2 §). Denna paragraf har en motsvarighet i dag (29 kap. 21 § skollagen [2010:800]), som inte ska innebära någon saklig förändring jämfört med den tidigare.41 Detta handlade dock inte om någon omfattande verksamhet, utan om enstaka inslag. Som exempel nämndes praktisk arbetslivsorientering (prao) och föreningsmedverkan i olika former.42 Skollagen föreskrev också att för dessa inslag gällde inte de vanliga kraven på lärarbehö- righet. Utifrån vad vi har kunnat se har regeringen endast en gång utnyttjat möjligheten att meddela sådana föreskrifter och det i för- ordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distansundervis- ning i Emmaboda kommun. Förordningen innehåller bestämmelser om undervisning med stöd av informations- och kommunikations- teknik i den egna skolan av en annan utbildningsanordnare.

När de individuella programmen, dvs. föregångaren till dagens introduktionsprogram, infördes i gymnasieskolan ansåg regeringen att denna paragraf behövde ändras. Regeringen konstaterade att eleven skulle kunna fullgöra större delar av utbildningen utanför skolväsendet än vad som framgick av det tidigare bemyndigandet. Bestämmelserna som gällde för det offentliga skolväsendet skulle dock gälla för eleven.43 Även en sådan bestämmelse finns i dagens skollag (29 kap. 21 § andra stycket).

Vissa förändringar skedde under 1990-talet, i samband med flera stora skolreformer. Före den nya skollagens tillkomst var möjlig- heterna för kommuner och landsting att överlämna uppgifter på entreprenad i huvudsak reglerade i lagen om entreprenadförhållan- den inom skolan. Lagen innebar, när den infördes, att kommuner och landsting fick möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om att bedriva undervisning inom ämnes-

41 Prop. 2009/10:165, s. 935.

42 Prop. 1985/86:10, s. 132 f.

43 Prop. 1990/91:85, s. 212.

199

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

blocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen i gymnasieskolan. Om det fanns särskilda skäl kunde regeringen även besluta att undervisning inom andra ämnen inom gymnasieskolan samt undervisning inom grundskolan och särsko- lan skulle få läggas ut på entreprenad. Myndighetsutövning som hörde till uppgiften fick också överlämnas. I stället för de ordinarie behörighetskraven för lärare krävdes att utföraren använde lärare som hade kompetens för den undervisning de skulle bedriva.44 För fristående skolor saknades motsvarande reglering i lag, men avtal om just modersmålsundervisning kunde ingås enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verk- samhet inom skolområdet. När begreppet ämnesblock togs bort ur lagstiftningen ändrades benämningen av de tillåtna ämnena till karak- tärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil.45 Det är den benämning som används i dag och regeringen konstaterade när änd- ringen föreslogs att det inte skulle innebära någon förändring i sak av möjligheterna till entreprenad.46

Förändringar av entreprenadbestämmelserna har utretts och före- slagits vid flera tillfällen. Exempelvis analyserades frågan om entrepre- nad utförligt av Skollagskommittén, som föreslog att reglerna skulle samlas i ett kapitel i skollagen och att möjligheten att ha andra ut- förare än enskilda fysiska och juridiska personer skulle bli föremål för en särskild utredning.47 Gymnasieentreprenadutredningen kom senare med förslag om utökade möjligheter till entreprenad i gymnasieskolan för det offentliga skolväsendet.48 Frågan om möjligheter till entrepre- nad för fristående skolor motsvarande gymnasieskolan utreddes av Utredningen om lika villkor för fristående skolor.49 Konkreta föränd- ringar skedde först i samband med den nya skollagen. Av förarbetena till skollagen framgår att lagstiftaren, utöver att ge huvudmän för fri- stående skolor motsvarande möjlighet till entreprenad som kommu- nala skolor hade, ville bevara de gällande förutsättningarna för entre- prenad.50 I och med införandet av den nya skollagen samlades be-

44 Prop. 1992/93:230.

45 Prop. 1998/99:110, bet. 1999/2000:UbU5, rskr. 1999/2000:15.

46 Prop. 1998/99:110, s. 58.

47 SOU 2002:121, s. 459 ff.

48 SOU 2006:1.

49 SOU 2008:122.

50 Prop. 2009/10:165, s. 507 ff.

200

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

stämmelser om entreprenad till 23 kap. skollagen, för såväl enskilda som offentliga huvudmän.

Därefter förändrades reglerna för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, efter vårt delbetänkande. I sam- band med det infördes den mer neutrala definitionen av entreprenad och bestämmelsen som tillåter kommuner och landsting att vara ut- förare trots lokaliseringsprincipen. Dessa förändringar trädde i kraft den 1 augusti 2016.51

5.7.2 Vuxenutbildning

Inom vuxenutbildningen har möjligheterna till entreprenad funnits under en längre tid. Huvudmännen fick uppdra åt andra att anordna kommunal vuxenutbildning, särskild vuxenutbildning och svenska för invandrare (11 kap. 6 §, 12 kap. 9 § och 13 kap. 9 § gamla skol- lagen). Dessa bestämmelser infördes i början av 1990-talet, när regel- verket om det offentliga skolväsendet för vuxna införlivades i den gamla skollagen. Paragraferna hade viss motsvarighet i den tidigare vuxenutbildningslagen (1984:1118) när det gäller kommunal vuxen- utbildning, men inte för övriga delar av vuxenutbildningen. En viktig skillnad mot den tidigare regleringen var att den utbildning som överlämnades därigenom inte hamnade utanför det offentliga skol- väsendet, som den hade gjort enligt vuxenutbildningslagen. Tvärtom skulle skollagens regler gälla i de flesta fall och kommunen kunde inte längre frånsäga sig hela sitt ansvar genom att lämna anordnandet av utbildningen till någon annan.52 Det var alltså först då som något som liknade entreprenad introducerades.

Regeringen fick meddela föreskrifter om hur detta skulle gå till. Vissa begränsningar fanns till att börja med i fråga om vilka aktörer som en kommun kunde överlämna uppdraget till. Kommuner och landsting fick uppdra att anordna kommunal vuxenutbildning en- dast till en lokal avdelning av ett studieförbund som fick statsbidrag för sin verksamhet, en statsunderstödd folkhögskola eller en annan anordnare, om regeringen medgav det (dåvarande lydelse av 2 kap. 8 § förordningen [1992:403] om kommunal vuxenutbildning, och

51 Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315.

52 Prop. 1990/91:85, s. 195 f.

201

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

motsvarande reglering fanns även i då gällande förordningar om sär- skild vuxenutbildning respektive svenska för invandrare).53

Bestämmelserna om vilka möjligheterna var att överlämna myn- dighetsutövning inom vuxenutbildningen lades till först senare. Kommunen eller landstinget som hade uppdragit åt någon annan att anordna den aktuella skolformen fick till denna överlämna endast den myndighetsutövning som hör till lärares uppgifter, enligt be- stämmelser som trädde i kraft 2006. Motiveringen till detta var att förtydliga att sådana uppgifter, dvs. främst betygssättning, fick över- lämnas. Regeringen ville dock avvakta att vid detta tillfälle tillåta överlämnandet även av myndighetsutövning som enligt skolförfatt- ningarna åvilar rektor.54

En sådan förändring, att även rektors uppgifter som utgör myndig- hetsutövning fick överlämnas, genomfördes några år senare. Reger- ingen bedömde då att det skulle få överlämnas endast till de uppdrags- tagare som fått s.k. betygsrätt.55

5.7.3 Barnomsorg

Frågorna om entreprenad för övriga skolformer som nämns i 23 kap. 2 § skollagen (förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen) är inte alls lika utredda som för vuxenutbildningen. Snarare förefaller dessa möjligheter ha följt med genom olika reformer, utan någon ändring i sak, under många år.

Genom en proposition 1992 klargjordes att entreprenad skulle vara möjligt inom flera olika verksamhetsområden.56 Ett av dessa områden var socialtjänsten, till vilken barnomsorgen då hörde. I lagstiftningen gjordes ett tillägg om att kommunen fick sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom social- tjänsten. Uppgifter som innefattade myndighetsutövning fick dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ (4 § i den då gällande socialtjänstlagen [1980:620]). Regeringens motiver-

53 Prop. 1992/93:230, s 30.

54 Prop. 2005/06:148, s. 45 f.

55 Prop. 2009/10:68.

56 Prop. 1992/93:43, bet. 1992/93:SoU9, rskr. 1992/93:105.

202

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

ing till att öka entreprenadupphandlingen var att anbudskonkur- rens inom kommunal verksamhet ofta leder till ökad produktivitet samt att entreprenörer kan bidra till att utveckla den kommunala verksamheten, tillämpa nya produktionsmetoder och ett bredare tjänsteutbud än vad som är möjligt om verksamheten drivs i kom- munal regi.57 Senare lades till att genom sådana avtal fick en kom- mun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.58 Det innebar att kommunen i ett sådant fall kunde gå utöver den kommunala behö- righeten enligt kommunallagen.59

När dessa verksamheter skulle upphöra att vara en del av social- tjänsten och i stället integreras med skolan överfördes socialtjänst- lagens regelverk till den dåvarande skollagen. Paragrafen om möj- ligheten att sluta avtal med någon annan ersattes av motsvarande bestämmelser för såväl förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som förskoleklassen (2 a kap. 5 § andra stycket respektive 2 b kap. 2 § tredje stycket gamla skollagen).60 När den nuvarande skollagen infördes var någon ändring i sak inte avsedd.61

5.8 Sammanfattning av samarbetsformer

I syfte att summera detta kapitel hittills ska vi i detta avsnitt jäm- föra de samarbetsformer som en skolhuvudman kan använda sig av när denne inte kan anordna utbildningen på egen hand. För att be- skriva hur utbildning också kan bedrivas kommer vi även att kort redogöra för uppdragsutbildning, som handlar om att skolhuvud- männen är utförare av utbildning på uppdrag av andra. Dessutom nämner vi kort ett par alternativ då barn och elever tas emot i en förskola eller skola i en annan kommun.

57 Prop. 1992/93:43, s. 6.

58 Prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264.

59 Prop. 1996/97:124, s. 167.

60 Prop. 1997/98:6, s. 85 och s. 87.

61 Prop. 2009/10:165, s. 872.

203

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

5.8.1 Jämförelse av samarbetsformerna

Vi vill ge en kort, sammanfattande jämförelse av de olika samarbets- former som vi har beskrivit i detta kapitel:

1. kommunalförbund (5.2.1),

2. gemensam nämnd (5.2.2),

3. kommunal samverkan kring gymnasieskola (5.4),

4. samverkan enligt 23 kap. skollagen (5.5), samt

5. entreprenad enligt 23 kap. skollagen(5.6 och 5.7).

Dessa samarbetsformer skiljer sig åt på flera sätt. När det rör de två kommunalrättsliga möjligheterna, punkt 1 och 2 ovan, deltar kom- munen i samarbeten som innebär att den själv har inflytande över uppgifternas fullgörande (dvs. över undervisningen). I fråga om kommunalförbund ingår kommunen i den beslutande församlingen för kommunalförbundet, som har fått ta över huvudmannaskapet för utbildningen från kommunen. När gemensam nämnd används har kommunen t.o.m. kvar huvudmannaskapet.

De två möjligheterna som kallas samverkan, punkt 3 och 4, inne- bär att kommunen överlämnar huvudmannaskapet, ansvaret för upp- gifterna, till någon annan kommun, till ett landsting eller till staten. Antingen kan det handla om vissa utbildningar inom en skolform, som kommunal samverkan kring gymnasieskolan, eller om uppgif- terna över huvud taget inom en viss skolform, som samverkan enligt 23 kap. skollagen.

Punkt 5, entreprenad, är den mer komplexa varianten, eftersom kommunen behåller huvudmannaskapet, alltså ansvaret för elevens utbildning, medan ansvaret för att fullgöra uppgifterna överlämnas till någon annan. Det vill säga att det är bara i fråga om entreprenad som huvudmannaskapet och fullgörandet av uppgifterna skiljs åt.

Slutligen skiljer sig samarbetsformerna åt i fråga om vilka som har dessa möjligheter av kommunala och enskilda huvudmän. Kommu- ner kan utnyttja samtliga former, medan endast skollagens möjlig- heter i 23 kap., samverkan (i viss mån) och entreprenad, är tillgäng- liga för enskilda huvudmän.

I tabell 5.2 åskådliggörs jämförelsen mellan de fem samarbets- formerna, för att visa på likheter och skillnader mellan dem.

204

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

*Kommunen ingår dock som en medlem i kommunalförbundet som tar över.

**Enskilda huvudmän: endast medicinska insatser (se avsnitt 5.5.2).

5.8.2 Vad vi inte behandlar: uppdragsutbildning

Det förekommer också utbildning som utförs utanför de skolfor- mer som ingår i skolväsendet, men som liknar sådan utbildning och dessutom handlar om samarbeten mellan olika aktörer. Det rör sig om utbildning som utförs på uppdrag av andra.

Den ena varianten är uppdragsutbildning med kommuner och landsting som utbildningsanordnare. Eftersom kommunallagen regle- rar och begränsar vad kommuner och landsting får göra – den s.k. kommunala kompetensen – måste tillkommande uppgifter för kom- muner och landsting författningsregleras. Uppdragsutbildning är utbildning som kommuner och landsting mot särskild ersättning från annan än enskild fysisk person för dennes räkning anordnar för per- soner som uppdragsgivaren utser (1 § lagen [1991:1109] om upp- dragsutbildning i vissa fall). När det är tillåtet anges i nämnda lag. Bland annat sägs att kommuner och landsting får bedriva uppdrags- utbildning som i fråga om art och nivå motsvarar den verksamhet kommunen eller landstinget får bedriva inom skolväsendet. Upp- dragsutbildningen får dock inte motsvara ett helt nationellt program i gymnasieskolan (2 § samma lag).

Sådan uppdragsutbildning handlar alltså om att kommuner eller landsting bedriver undervisning som motsvarar den som bedrivs inom skolväsendet, men verksamheten står utanför skolväsendet. De studerande kan dock undervisas tillsammans med elever i regul- jär utbildning, t.ex. gymnasieelever, och vid sådan samundervisning

205

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

ska bestämmelserna för den reguljära skolformen följas (4 § förord- ningen [1992:395] om uppdragsutbildning inom62 skolväsendet). Under vissa förutsättningar kan deltagarna även få betyg (5 §). Be- ställare av uppdragsutbildning förutsätts vara företag och organisa- tioner, statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Syftet är inte att andra enskilda organ eller enskilda personer ska kunna köpa utbildning. Uppdragsutbildning, som inte är arbetsmarknads- utbildning, förutsätts avse fortbildning, vidareutbildning eller annan vidareutbildning hos anställda.63 Eftersom uppdragsgivaren köper uppdragsutbildning för sina anställda enligt nämnda lag är det t.ex. inte möjligt för en enskild huvudman att köpa uppdragsutbildning i form av undervisning i ett ämne för elever i en fristående gymnasie- skola.

Den andra varianten av utbildning som sker på uppdrag av andra gäller enskilda utbildningsanordnare som har fått betygsrätt. De kan anordna utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning eller särskild utbildning för vuxna på uppdrag av juridiska personer för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdrags- givarna utser (6 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning). Ett typiskt fall av sådan utbildning är att Arbetsförmedlingen köper in en kompetenshöjande utbildning av ett företag som är utbildnings- anordnare. Det är då också Arbetsförmedlingen som beslutar vilka arbetssökande som ska få delta i utbildningen.

Utbildning på uppdrag av andra av nu beskrivet slag handlar inte om entreprenadförhållande. Vi kommer därför inte att beröra det ytterligare i betänkandet.

5.8.3 Vad vi inte behandlar: skolgång i annan kommun

En annan typ av samarbete som vi inte hanterar i denna utredning är barns och elevers möjlighet att i vissa fall bli mottagna i en för- skola eller skola med offentlig huvudman i en annan kommun än hemkommunen (alternativt den kommun som ska svara för elevens utbildning).

62 Notera alltså att uppdragsutbildningen inte är en del av utbildningen inom skolväsendet, trots namnet på denna förordning. Däremot utförs uppdragsutbildningen av aktörer som finns inom skolväsendet.

63 Prop. 1984/85:195, s. 5.

206

SOU 2017:44

Möjliga samarbetsformer

Som vi nämnde kort angående kommunen som huvudman (av- snitt 5.1.3) får en kommun, om det finns särskilda skäl, komma överens med en annan kommun om att den senare i sin förskola eller skola ska ta emot barn eller elever vars utbildning den förra ansvarar för.64 Dessa bestämmelser är främst avsedda för situationer där de geografiska förhållandena medför att förskola eller skola i en annan kommun för vissa barn leder till betydligt kortare resväg. Om det blir aktuellt med en sådan överenskommelse innebär det att hemkommunen ingår avtal med en annan kommun om att denna ska ta emot barnen i sin förskola eller förskoleklass och det är då inte fråga om ett entreprenadförhållande.65 För grundskolan avtalar kommunerna om att den andra kommunen, i stället för hemkommunen, ska svara för de berörda barnens utbildning. Ele- verna blir då fullt ut elever i den andra kommunens grundskola.66 Det är alltså inte heller här frågan om entreprenad, eftersom det är den andra kommunen som är huvudman för utbildningen. För grundsärskolan krävs inte särskilda skäl för att en kommun ska få komma överens med en annan kommun om att den senare ska svara för elevernas utbildning (11 kap. 24 § andra stycket). Det är inte heller entreprenad.

Barn och elever har dessutom enligt skollagen rätt att bli mot- tagna vid en sådan förskola eller skola om de med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den förskolan eller skolan.67 I samma bestämmelser klargörs också att en kom- mun, trots kommunallagens lokaliseringsprincip, får ta emot barn och elever från andra kommuner. Precis som när barn och elever söker till fristående förskolor och skolor regleras det även hur er- sättning ska betalas ut. Inte heller detta är fråga om entreprenad.

64 8 kap. 12 § tredje stycket, 9 kap. 12 § tredje stycket respektive 10 kap. 24 § tredje stycket skol- lagen.

65 Prop. 2009/10:165, s. 714 och s. 722.

66 Prop. 2009/10:165, s. 737.

67 8 kap. 13 §, 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § respektive 11 kap. 25 § skollagen. Därutöver finns lik- nande formuleringar i bestämmelserna om mottagande i gymnasieskola och gymnasiesärskola (16 kap. 44 § respektive 19 kap. 36 §).

207

Möjliga samarbetsformer

SOU 2017:44

5.9 Utvärderingar av samarbetsformer

Det finns inte några svenska rapporter från de senaste åren som har haft som direkt syfte att utvärdera olika samarbetsformer inom skol- väsendet. Det enda är en granskning av distansutbildning inom kom- munal vuxenutbildning som Skolinspektionen gjorde häromåret. Eftersom utbildning på entreprenad är vanligt inom vuxenutbild- ningen granskade Skolinspektionen också hur ansvaret för utbild- ningen fungerade när entreprenadavtal fanns. I dessa fall är slutsatsen att ”kommunerna behöver ställa betydligt högre och tydligare krav på den distansutbildning som utförs på entreprenad samt följa upp att kraven efterlevs”. Det gäller bl.a. innehåll och utformning av ut- bildningen.68

I den statliga utredningen om ny kommunallag sammanfattades flera olika rapporter om kommunal uppföljning av privata utförares verksamhet. Brister som konstaterades i dessa rapporter var bl.a. brist på tydliga krav på utföraren, t.ex. i förfrågningsunderlaget, som kunde följas upp. En annan slutsats var att många kommuner hade svårt att formulera mätbara kvalitetskriterier för de verksam- heter som hade överlämnats till privata utförare. Förfrågningsunder- lagen fokuserade mer på metoder för att utföra arbetet än på vilka resultat som skulle uppnås. Vidare konstaterades att kontroll- och uppföljningssystem inte fungerar tillfredsställande.69

68 Skolinspektionen (2015), s. 20.

69 SOU 2013:53, s. 113 ff.

208

6 Upphandling

I detta kapitel beskriver vi aktuellt regelverk om upphandling, som en bakgrund till de frågor vi ska besvara enligt utredningens tilläggsdirek- tiv. Vi redogör för EU-rätt och nationell lagstiftning, inklusive några relevanta rättsfall, samt beskriver vilka möjligheter som i dag finns att samarbeta utan att tillämpa upphandlingsförfarande. Slutligen be- skriver vi också Välfärdsutredningens förslag om upphandling. Våra ställningstaganden på området återkommer vi till i kapitel 10.

6.1 Principer för EU-rätten

Det här avsnittet innehåller en beskrivning av EU-rätten i väsentliga delar. Vi redogör bl.a. för hur EU-rätten är uppbyggd, relevanta rätts- akter och principer om fri rörlighet.

6.1.1EU-rättens uppbyggnad

Inom EU:s regelverk brukar man skilja mellan primärrätt och sekundär- rätt. Till primärrätten, som är den överordnade rättskällan, hör EU:s fördragsverk som består av

fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget),

fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), och

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Till primärrätten hör också de till fördragen knutna protokollen och förklaringarna. I Sverige har fördragen införlivats i svensk rätt och de är därmed att betrakta som en del av den nationella rätten (lagen

209

Upphandling

SOU 2017:44

[1994:1500] med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen).

De rättsakter som med stöd av fördragsbestämmelserna utfärdas av EU:s institutioner utgör sekundärrätten. Hit hör främst bindande rättsakter i form av förordningar, direktiv och beslut, men också icke-bindande rättsakter som rekommendationer och yttranden. Till sekundärrätten räknas även internationella avtal som gemenskapen ingår med utanförstående länder och med internationella organisa- tioner.

Det är EU-domstolen som tolkar och fyller ut EU-rätten. Med- lemsstaterna är skyldiga att följa domstolens tolkning av exempel- vis ofullständiga eller mindre klara fördragsbestämmelser. Det be- tyder bl.a. att det är EU-domstolen som har sista ordet i fråga om klassificering av olika typer av tjänster som vi kommer att beskriva i avsnitt 6.2.

Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna och unionen ska respektera medlems- staternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras poli- tiska och konstitutionella grundstrukturer. Avgränsningen av unio- nens befogenheter ska styras av principen om tilldelade befogenheter och både subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen ska styra utövandet av dessa befogenheter (artiklarna 4 och 5 i EU- fördraget). Med subsidiaritetsprincipen avses att EU ska vidta åtgär- der endast om och i den mån som målen med en planerad åtgärd inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Proportionalitetsprincipen innebär att vidtagna åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå fördragens mål.

Medlemsstaterna har genom fördragen överfört omfattande be- slutsmakt till EU. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar dock mellan olika områden och på många områden saknar EU i huvudsak egna maktbefogenheter. En central fråga är därför vilka befogenheter eller, annorlunda uttryckt, vilken kompetens som unio- nen har att fatta bindande beslut för medlemsstaterna inom olika områden. Den kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och unionen som har fastställts innebär att vissa frågor faller inom unio- nens kompetens, andra inom medlemsstaternas och i vissa fall är kompetensen delad.

210

SOU 2017:44

Upphandling

De frågor som är aktuella för oss handlar om EU:s inre marknad och på det området råder delad befogenhet (förutom i fråga om att fastställa nödvändiga konkurrensregler). Det betyder att både unio- nen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (artiklarna 2– 4 i EUF-fördraget).

6.1.2 Fri rörlighet inom EU

Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital är grundläg- gande principer inom EU-rätten. Dessa fyra friheter är grunden för den inre marknaden (artikel 26 i EUF-fördraget).

Vad friheterna innebär konkretiseras bl.a. genom olika bestäm- melser i fördragen. Exempelvis finns bestämmelser om etablerings- rätt, som anger att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium ska för- bjudas (artikel 49 i EUF-fördraget). Etableringsfriheten ska inne- fatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

Det råder även ett principiellt förbud mot att inskränka friheten för utländska aktörer att sälja tjänster i andra medlemsstater (arti- kel 56 i EUF-fördraget). Det betyder att medborgare i medlems- stater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten fritt ska få tillhandahålla tjänster. Det är sådan verksam- het som räknas som tjänst i fördragens mening som också omfattas av fördragets bestämmelser, varför klassificeringen av en verksam- het är viktig. I avsnitt 6.2 fördjupar vi oss i olika typer av tjänster inom EU-rätten.

6.2 Tjänster av olika slag inom EU-rätten

Det är, som framgår i föregående avsnitt, en viktig fråga vad som räknas som en tjänst i fördragens mening och vad som inte gör det. Det behövs därför beskrivningar som visar vilka tjänster som omfat- tas av EU-rätten och, när så är fallet, i vilken utsträckning. Vi ska därför beskriva olika tjänstebegrepp som används inom EU-rätten,

211

Upphandling

SOU 2017:44

särskilt EUF-fördragets definition av tjänst, som bygger på begrep- pet ersättning, och vad som kallas icke-ekonomiska tjänster av all- mänt intresse (NESGI).

6.2.1 Tjänst – något som utförs mot ersättning

Som tjänster i fördragens mening ska anses prestationer som nor- malt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer (artikel 57 i EUF-fördraget). Vidare ska med tjänster särskilt avses verksamhet av industriell natur, av kommersiell natur, inom hant- verk och inom fria yrken, enligt samma bestämmelse.

Enligt EU-domstolen kännetecknas en ersättning av att det är en ekonomisk motprestation för tjänsten i fråga och normalt har ersättningen avtalats mellan leverantören och mottagaren av tjäns- ten.1 För att det ska vara fråga om en tjänst som omfattas av för- draget ska tjänsten alltså vara av ekonomisk natur.

Begreppet tjänster tolkas dock vidsträckt. Domstolen har bl.a. konstaterat att det avgörande är att tjänsten utförs mot någon form av betalning – det behöver inte vara i form av pengar utan ersätt- ningen kan t.ex. bestå av en gentjänst.2 Det krävs däremot inte att syftet med tjänsten är att åstadkomma vinst för att en ersättning ska innebära att det är en tjänst i EU-rättslig mening.3

För att något ska räknas som ersättning krävs det inte heller att det är just mottagaren som faktiskt betalar för tjänsten. Domstolen har t.ex. bedömt att avgiftsfria tv-tjänster som finansierades med reklam var en tjänst, dvs. trots att mottagaren inte betalade för sändningarna.4 I ett annat rättsfall ansågs det vara en tjänst att till- handahålla medicinska tjänster, trots att det aktuella engelska syste- met bygger på principen att tillhandahålla sjukvård utan avgifter.5 Att sprida information om en abortklinik ansåg domstolen däremot inte var en tjänst – även om informationen handlade om en ekono-

1 Dom Humbel, C-263/86, p. 17.

2 Dom Steymann, C-196/87.

3 Dom Jundt, C-281/06, p. 33 och 34.

4 Dom Bond van Adverteerders m.fl., C-352/85, p. 16.

5 Dom Watts, C-372/04.

212

SOU 2017:44

Upphandling

misk tjänst ansågs själva informationen inte vara ekonomisk. Den i fallet aktuella organisationen spred dock information ideellt.6

Att någon form av betalning förekommer innebär dock inte att det med automatik är fråga om en tjänst som normalt utförs mot ersättning.7 Vi kommer att återkomma till denna fråga om tjänster som inte är av ekonomisk art i avsnitt 6.2.3.

Vidare kan vi konstatera att om tjänsten ska anses vara av ekono- misk art inte beror på tjänsteleverantörens juridiska ställning, t.ex. om det är icke-vinstdrivande organ, och inte heller på tjänstens natur. Om en verksamhet ska klassas som ekonomisk beror snarare på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras, när det gäller bestämmelserna om fri rörlighet.8

För att fastställa om en viss tjänst ska kvalificeras som ekonomisk och omfattas av fördragsbestämmelserna bör alltså varje enskilt fall granskas för sig, med hänsyn till verksamhetens alla särdrag, särskilt hur den bedrivs, organiseras och finansieras i den aktuella medlems- staten (se vidare avsnitt 6.2.2 och 6.2.3). Tjänsterna är ofta väldigt specifika och varierar i olika medlemsstater och till och med i olika lokala myndigheter. Dessutom är sättet som tjänsterna tillhandahålls i ständig utveckling.9

6.2.2Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI)

En viss slags tjänst är särskilt intressant för oss, nämligen icke-eko- nomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI. Det är i sin tur en underkategori till tjänster av allmänt intresse.

6 Dom Society for the Protection of Unborn Children Ireland mot Grogan m.fl., C-159/90.

7 Dom Humbel, C-263/86.

8 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5. Där anges också att domstolen när det gäller konkurrensrätten anser att det varken är tjänsteleverantörens bransch, ställning (dvs. om de är ett offentligt organ, privat organ, sammanslutning av organ eller en del av statsförvalt- ningen) eller dess finansiering som avgör huruvida verksamheten anses vara ekonomisk eller icke-ekonomisk, utan detta följer av verksamhetens natur. Kriterier som används är t.ex. huru- vida det finns en marknad för tjänsterna, statliga befogenheter eller skyldigheter till solidaritet.

9 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5.

213

Upphandling

SOU 2017:44

I medlemsstaterna och unionen som helhet har vissa tjänster av viss karaktär bedömts vara av allmänt intresse, vilket framgår av EUF- fördraget och i texter som ansluter till fördraget. Dessa benämns just tjänster av allmänt intresse (services of general interest, SGI). Begrep- pet lanserades av kommissionen 1996 och definieras som

tjänster, utförda på affärsmässiga eller icke-affärsmässiga grunder, som offentliga myndigheter anser ligger i allmänhetens intresse och som därför omfattas av särskilda förpliktelser.10

Vad som avses med begreppet har dock inte närmare analyserats. I stället får vi utgå från hur tjänster av allmänt intresse beskrivs i EU-rättslig praxis. EU-domstolen har ställt upp ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt intresse. Tjänsten ska

vara betydelsefull för konsumenterna,

vara öppen för alla konsumenter, och

tillhandahållas på likartade villkor.11

Genom Lissabonfördraget lyftes SGI för första gången in som ett legalt begrepp i EU:s primärrätt. Detta gjordes genom att protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse fogades till både EU-fördraget och EUF-fördraget. Trots att protokoll nr 26, som framgår av rubri- ken, reglerar just tjänster av allmänt intresse har någon definition av begreppet inte tagits med. Kommissionen har dock, i samband med att medlemsstaterna enades om protokollet, uttalat att tjänster av allmänt intresse kan definieras som tjänster som de offentliga myn- digheterna anser är av allmänt intresse och som omfattas av vissa skyldigheter att tillhandahålla dem. Offentliga myndigheter kan an- tingen välja att själva tillhandahålla tjänsterna eller anförtro andra, privata eller offentliga, organ detta uppdrag, som kan utföras anting- en med eller utan vinstsyfte.12 Detta uttalande från kommissionen stämmer överens med EU-rättslig praxis.

10 Kommissionens grönbok KOM(2003) 270, p. 32.

11 Jämför dom Gemeente Almelo m.fl., C-393/92, p. 48.

12 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4.

214

SOU 2017:44

Upphandling

De tjänster som omfattas av begreppet SGI kan i sin tur delas upp i två kategorier

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (services of general economic interest, SGEI), och

icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (non-economic services of general interest, NESGI).

Uppdelningen mellan SGEI och NESGI är viktig, eftersom den avgör i vilken utsträckning EU-rätten blir tillämplig.

Avgörande för om en SGI är en SGEI är om det finns ett ekono- miskt intresse förknippat med tjänsten. Det finns dock ingen EU- rättslig definition av begreppet SGEI i EUF-fördraget eller i sekundär- rätten. Till skillnad från SGEI kännetecknas NESGI av att tjänsterna saknar ett ekonomiskt intresse. Enligt kommissionen klassas t.ex. tradi- tionellt statliga åligganden såsom polis, domstolar och obligatoriska system för social trygghet som NESGI.13

Gränsdragningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster är dock inte helt given. Som vi beskrev i föregående avsnitt måste det bedömas från fall till fall vilken typ av tjänst det rör sig om. Det skulle också kunna finnas en skillnad beroende på om be- dömningen görs utifrån perspektivet om fri rörlighet, som är det som är relevant för oss, eller i förhållande till konkurrensreglerna.14

Det är upp till medlemsstaterna att avgöra vilka tjänster som hör till vilken kategori, vilket innebär att begreppen kan definieras olika i olika medlemsstater. Även om medlemsstaterna har denna frihet har kommissionen befogenhet att pröva vad en tjänst ska betraktas som. Kommissionens kontroll är dock begränsad till att undersöka om medlemsstaterna har gjort sig skyldiga till något uppenbart fel i sin bedömning av tjänsterna, varför medlemsstaterna kan anses ha ett brett handlingsutrymme.15

De tjänster som är NESGI lyder inte under några särskilda EU- rättsliga bestämmelser och omfattas inte heller av fördragets bestäm- melser i fråga om den inre marknaden och konkurrens. Man kan uttrycka det som att de inte utgör tjänster i fördragens mening. Vissa

13 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4.

14 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5.

15 Dom BUPA, T-289/03.

215

Upphandling

SOU 2017:44

aspekter på dessa tjänster kan falla under andra bestämmelser i för- draget, t.ex. principen om icke-diskriminering. Tillhandahållande och organisation av tjänster som är SGEI lyder däremot under fördragets bestämmelser om den inre marknaden och konkurrens, eftersom verksamheten är av ekonomisk art och därmed tjänst i fördragens mening.16

Dessutom kan konstateras att i protokoll nr 26 betonas medlems- staternas självbestämmanderätt för NESGI

Bestämmelserna i fördragen ska inte på något sätt påverka medlems- staternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art. (artikel 2)

6.2.3 Begreppet tjänst inom utbildningsområdet

Då vårt uppdrag är att analysera hur offentliga myndigheter i form av skolhuvudmän ska kunna överlämna uppgifter på utbildnings- området på entreprenad, dvs. till någon annan att utföra, kommer vi i detta avsnitt att bl.a. redogöra för hur EU-domstolen och kommis- sionen har klassificerat tjänster inom detta område.

Det finns ett ofta citerat rättsfall om utbildning som visar att ut- bildning inte nödvändigtvis räknas som en tjänst i fördragens mening bara för att det är en tjänst som normalt utförs mot ersättning. I det aktuella fallet, Humbel, bedrev staten utbildning och tog ut skol- avgifter av utländska medborgare för utbildningen, medan den var gratis för inhemska medborgare. Trots att det alltså fanns en viss er- sättning för utbildningen bedömdes inte detta vara en tjänst som om- fattades av fördragens bestämmelser, vilket domstolen motiverade med följande

The essential characteristic of remuneration thus lies in the fact that it constitutes consideration for the service in question, and is normally agreed upon between the provider and the recipient of the service.

That characteristic is, however, absent in the case of courses provided under the national education system. First of all, the State, in establish- ing and maintaining such a system, is not seeking to engage in gainful activity but is fulfilling its duties towards its own population in the social, cultural and educational fields. Secondly, the system in question is, as a general rule, funded from the public purse and not by pupils or their parents.

16 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 4 f.

216

SOU 2017:44

Upphandling

The nature of the activity is not affected by the fact that pupils or their parents. must sometimes pay teaching or enrolment fees in order to make a certain contribution to the operating expenses of the system. A fortiori, the mere fact that foreign pupils alone are required to pay a minervai can have no such effect.17

Syftet för staten var alltså inte att bedriva någon form av närings- verksamhet utan endast att uppfylla sina förpliktelser till medborgarna ur socialt, kulturellt och utbildningsmässigt hänseende. Vidare var utbildningen del av ett nationellt utbildningssystem som till största delen finansierades av det allmänna. Därmed ansåg domstolen att tjänsten var icke-ekonomisk.

Att utbildning som främst finansieras av offentliga medel är av icke-ekonomisk art har även slagits fast i senare rättsfall. Exempel- vis har tillhandahållande av utbildning vid universitet ansetts som icke-ekonomisk, även när avgifter för utbildningen har tagits ut.18

Kommissionen har i ett meddelande klargjort de viktigaste be- greppen som ligger till grund för hur reglerna för statligt stöd19 ska tillämpas på ersättning för allmännyttiga tjänster. Kommissionen konstaterar bl.a. att enligt rättspraxis påverkas den offentliga utbild- ningens icke-ekonomiska art i princip inte av att elever eller deras föräldrar ibland måste betala undervisnings- eller inskrivningsavgif- ter som bidrar till att finansiera kostnaderna för att driva systemet. Sådana avgifter täcker ofta endast en bråkdel av de verkliga kostna- derna för tjänsten och kan således inte betraktas som betalning för den tjänst som tillhandahålls. Därför ändrar de inte det faktum att en offentlig utbildningstjänst som främst finansieras med offentliga medel är av icke-ekonomisk art. Dessa principer kan omfatta offent- liga undervisningstjänster, t.ex. yrkesutbildning, privata och offent- liga grundskolor och förskolor, sekundär undervisning vid universi- tet samt tillhandahållande av utbildning vid universitet.20

EU-domstolen har alltså slagit fast att utbildning som ingår i ett system för offentlig undervisning och som helt eller delvis finansieras

17 Dom Humbel, C-263/86, p. 17–19. Domen finns dessvärre inte tillgänglig på svenska men har refererats i ett flertal senare domar, t.ex. dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, som vi redogör för nedan.

18 Dom Wirth, C-109/92.

19 Meddelandet handlar alltså om konkurrensreglerna, men det som redovisas här handlar om ersättningen för tjänsten, vilket är det som kategoriserar en tjänst enligt bestämmelserna om fri rörlighet.

20 Kommissionens meddelande 2012/C 8/02, p. 27.

217

Upphandling

SOU 2017:44

med offentliga medel inte omfattas av begreppet tjänster i fördragens mening. Det bör dock noteras att EU-domstolen samtidigt har kon- staterat att de kurser som samma inrättningar ger och som huvud- sakligen finansieras med privata medel, bland annat av eleverna och deras föräldrar, utgör sådana tjänster som avses i fördraget.21

Vidare har domstolen konstaterat att det parallellt med de skolor som ingår i ett offentligt undervisningssystem, och som huvudsak- ligen finansieras med offentliga medel, finns skolor i vissa medlems- stater som inte ingår i ett sådant statligt undervisningssystem och som huvudsakligen finansieras med privata medel. Enligt domstolen ska undervisning som ges av sådana skolor anses utgöra tillhanda- hållande av tjänster mot ersättning, dvs. räknas som sådana tjänster som avses i fördraget.22

I det ovannämnda meddelandet från kommissionen om statligt stöd nämns också ett mål från EFTA-domstolen som rör barn- omsorg i Norge. Även om fallet gällde statsstöd utgick domen från ett resonemang om ersättningen för tjänsten, dvs. om det var sådan ersättning som avses i fördraget. Både kommuner och privata aktörer kan driva förskolor, barnehager, i Norge och vid det aktuella tillfället gick närmare hälften av barnen i privata förskolor. Ett tak för den avgift som föräldrarna skulle betala för förskolan hade införts, på drygt 2 000 NOK per månad. Domstolen slog fast att kommunerna, när de anordnade förskola, inte utförde en tjänst i fördragens mening. Motiveringen var dels att verksamheten i huvudsak betalades med allmänna medel, dels att verksamheten hade viktiga sociala, kulturella och pedagogiska ändamål.23 EFTA:s övervakningsorgan ESA, som för de EES-länder som inte tillhör EU24 motsvarar kommissionen, har preliminärt bedömt att även verksamheten vid privata förskolor är icke-ekonomisk till följd av domen. Detta beror särskilt på att den avgift som föräldrar bidrar med är en mindre del av kostnaden också för barn vid privata förskolor.25

Sammanfattningsvis visar unionens rättspraxis att solidarisk finan- siering och tjänstens sociala karaktär kan innebära att tjänsten betrak-

21 Dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, p. 68 och 69.

22 Dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, p. 71 och 72.

23EFTA-domstolens dom E-5/07.

24 Norge, Island och Liechtenstein.

25 ESA, Case No 68577.

218

SOU 2017:44

Upphandling

tas som NESGI.26 Vi vill dock nämna att det framför allt är inom konkurrensområdet som det finns avgöranden från EU-domstolen om vad som räknas som NESGI. Rättsfall som gäller reglerna om fri rörlighet är inte lika vanliga. Som vi har beskrivit ovan (avsnitt 6.2.2) är det dock inte helt klarlagt om kategoriseringen kan skilja sig åt.

Frågan om vad som gäller för utbildningsområdet har också prö- vats i Sverige, i ett mål i Kammarrätten i Stockholm om inköp av en utbildning för rektorer. Målet handlade om dåvarande Myndigheten för skolutvecklings upphandling av en uppdragsutbildning för rekto- rer; närmare bestämt den befattningsutbildning som skollagen (2010:800) föreskriver att rektorer i skolväsendet ska ha (2 kap. 12 § skollagen). Uppdraget att utforma måldokument för att dimensionera och upphandla utbildningen fick myndigheten från regeringen.27 Ut- bildningen skulle anordnas av statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det var alltså inte en utbildning som ingick i skolväsendet och inte heller en reguljär hög- skoleutbildning, utan en uppdragsutbildning med anknytning till skol- väsendet.

Kammarrätten fann att det rörde sig om en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse, dvs. NESGI, som inte omfattas av EU:s fördrag eller av upphandlingsdirektiven. Kammarrätten konstaterade att ut- bildningen i fråga ytterst var ett styrinstrument för staten att uppnå utbildningspolitiska mål. Detta då utbildningen gavs av inrättningar som ingick i ett system för offentlig undervisning som helt eller del- vis finansierades med offentliga medel. Kostnaderna för utbildningen finansierades av staten som avsåg att bedriva verksamhet utan ekono- miskt vinstsyfte. Mot denna bakgrund fann kammarrätten att det inte var fråga om en ”prestation som normalt utförs mot ersättning” och utbildningen omfattades därmed inte heller av begreppet ”tjänst” i

EG-fördragets28 mening. Med hänsyn till detta fann kammarrätten att den aktuella utbildningen var att betrakta som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse och därigenom, som sagt, inte omfattades av fördraget eller upphandlingsdirektiven. Därmed omfattades utbild- ningen inte heller av dåvarande lagen (2007:1091) om offentlig upp-

26 För en mer utförlig genomgång, se Sylwan (2014).

27 Dnr U2008/2648/S.

28EG-fördraget har sedan dess ersatts med EUF-fördraget.

219

Upphandling

SOU 2017:44

handling.29 Domen överklagades till Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdomstolen, som dock inte beviljade prövningstillstånd.30

Avslutningsvis kan noteras att de principer som har uttalats av EU-domstolen gäller just utbildningstjänster. Principerna har alltså sannolikt inte bäring på andra tjänster som kan aktualiseras inom utbildningsområdet, såsom skolskjuts och skolmåltider.

6.2.4 Underlag från tidigare utredningar

Andra utredningar har också lyft frågan om vad som gäller för ut- bildningsområdet i Sverige, dvs. vilka slags tjänster som verksamhet inom området utgör.

Docent Jörgen Hettne analyserade kommunal samverkan i EU- rättslig belysning i en bilaga till betänkande från Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt31. Enligt hans uppfattning kan de tjänster som ryms inom det traditionella kommunala uppdraget i Sverige vid en första anblick definieras som tjänster av allmänt intresse, i de flesta fall som ekonomiska tjänster och i några fall som icke-ekonomiska. Som tjänster av allmänt in- tresse nämns förskola, grundskola och kommunal vuxenutbildning, men vad mer exakt som kan anses som icke-ekonomiska tjänster analyseras inte.32

Professor Nils Wahl, för närvarande generaladvokat vid EU- domstolen, bidrog med en förstudie om bl.a. EU-rätt till betänkan- det Studieavgifter i högskolan33. Med hänvisning till rättsfallet Humbel34 konstaterade Wahl att utbildning är en icke-ekonomisk tjänst under två förutsättningar. För det första ska staten genom sitt engagemang inte bedriva verksamheten i vinstsyfte, utan som ett led i dess åtagande gentemot sina medborgare. För det andra ska verk- samheten finansieras med offentliga medel. Enligt Wahl torde så- ledes högskoleutbildning som i huvudsak finansieras med offentliga medel inte kategoriseras som en tjänst i fördragens mening. Dock måste en utbildning utgöra en tjänst om den i huvudsak genomförs

29 Kammarrätten i Stockholms dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08.

30 Regeringsrättens beslut den 9 juli 2009 i mål nr 3607-3609-09 och 3616-09.

31 Fi 2010:04.

32 SOU 2012:30, s. 617.

33 SOU 2006:7.

34 Dom Humbel, C-263/86.

220

SOU 2017:44

Upphandling

av studenter som betalar studieavgifter som motsvarar minst själv- kostnad. Var någonstans gränsen dras för att betrakta det som en tjänst enligt fördraget kan enligt Wahl endast avgöras av EU-dom- stolen.35

6.3EU-rätten om offentlig upphandling

Härnäst ska vi beskriva EU-rätten angående offentlig upphandling. Vi kommer att redogöra för befintligt regelverk, vad som gäller för olika typer av tjänster och några undantag från regelverket.

6.3.1 Regelverket om offentlig upphandling

Vad som gäller för statliga och kommunala organs anskaffning av varor och tjänster, dvs. för offentlig upphandling, regleras inte ut- tryckligen genom EUF-fördraget. Tvärtom, fördraget saknar över huvud taget särskilda regler för offentlig upphandling. Diskriminer- ing av företag i en annan medlemsstat strider dock mot fördragets grundprinciper36 och är förbjuden till följd av artikel 49 i EUF-för- draget.

Eftersom fördraget saknar bestämmelser om offentlig upphand- ling har rådet genom flera direktiv byggt upp ett omfattande regel- verk för offentlig upphandling. Syftet är att säkerställa att större upphandlingar i medlemsstaterna bedrivs i former som säkerställer en öppen konkurrens. Direktiven är detaljerade och innebär att de olika medlemsstaternas regelverk på området i princip är fullt har- moniserade.

Tre nya direktiv på upphandlingsområdet antogs i februari 2014: LOU-direktivet för offentlig upphandling, LUF-direktivet för upp- handling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna) samt LUK-direktivet som gäller upphandling av koncessioner.37 Det är LOU-direktivet som vanligen aktualiseras vid upphandling av

35 SOU 2006:7, s. 97 ff.

36 Som exempel kan nämnas diskrimineringsförbudet i artikel 18 i EUF-fördraget.

37 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU, Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2014/25/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU.

221

Upphandling

SOU 2017:44

tjänster på utbildningsområdet och vi kommer nedan att närmare beskriva vad det direktivet innebär för offentlig upphandling. Tyngd- punkten kommer att ligga på de delar av direktivet som avser upp- handling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

6.3.2 Principer för offentlig upphandling

Med upphandling avses i direktivet en eller flera upphandlande myn- digheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt av t.ex. varor eller tjänster från ekonomiska aktörer som utvalts av dessa upphand- lande myndigheter oberoende av om varorna eller tjänsterna är av- sedda för ett offentligt ändamål eller inte.38 Organ som lyder under offentlig rätt är skyldiga att iaktta upphandlingsreglerna. För svensk del betyder det bl.a. statliga myndigheter, landsting och kommuner. Regelverket är dock inte så enkelt att det endast gäller myndigheter.

Regelverket syftar till att företag i hela EU ska kunna delta i offentliga upphandlingar på lika, objektiva villkor och utan att ris- kera ovidkommande hänsynstaganden. Grundtanken är att det ska råda effektiv konkurrens mellan anbudsgivarna. Samarbete mellan anbudsgivare om priser och uppdelning av marknader utgör därför en allvarlig form av förbjuden konkurrensbegränsning.

Vid tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling gäller, som framgått, de grundläggande EU-rättsliga principerna om t.ex. likabehandling och icke-diskriminering.39 Principen om icke-diskriminering kompletteras av diskrimineringsförbud på sär- skilda områden, t.ex. genom artiklarna om etableringsfrihet respek- tive friheten att tillhandahålla tjänster (artiklarna 49 och 56 i EUF- fördraget). Vad som avses med etableringsfrihet och frihet att till- handahålla tjänster har vi redogjort för i avsnitt 6.1.2.

6.3.3 Upphandling av olika tjänster

De tjänster som omfattas av direktiven är sådana som räknas som tjänster i fördragens mening enligt artikel 57 i EUF-fördraget. Av LOU-direktivet framgår också explicit att icke-ekonomiska tjäns-

38 Artikel 1 i LOU-direktivet.

39 Artikel 18 i LOU-direktivet.

222

SOU 2017:44

Upphandling

ter av allmänt intresse inte omfattas av direktivets tillämpnings- område.40 Vad som avses med icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse redogör vi för i avsnitt 6.2.2. Bortsett från detta ska EU:s upphandlingsdirektiv tillämpas på upphandlingar som inte undantas enligt någon av de uttryckliga undantagsbestämmelserna i direktivet och vars värden dessutom uppgår till minst de särskilda belopps- gränser, s.k. tröskelvärden, som gäller.

I de tidigare direktiven delades upphandling av tjänster upp i s.k. A-tjänster respektive B-tjänster. A-tjänster omfattades fullt ut av upphandlingsreglerna. Som B-tjänster betecknades sådana tjänster som typiskt sett bedömts sakna gränsöverskridande intresse. Detta gällde t.ex. upphandling av tjänster (i fördragens mening) inom undervisning och yrkesutbildning. Dessa tjänster omfattades i huvud- sak endast av ett par bestämmelser i direktiven.41

I det nya upphandlingsdirektivet används inte benämningen A- och B-tjänster och en grundläggande princip för det nya LOU- direktivet är att dess tillämpning bör utsträckas till att gälla fullt ut för en rad tjänster, och återigen begränsat till tjänster i fördragens mening.42 Det som tidigare var B-tjänster har därför delats upp i tre olika kategorier

tjänster som är undantagna från reglerna,

sociala tjänster och andra särskilda tjänster, och

tjänster som omfattas fullt ut av reglerna.

Flertalet av de tjänster som tidigare har ingått i kategorin B-tjänster omfattas i stället av begreppet sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Bland annat gäller det hälso- och sjukvårdstjänster och tjäns- ter inom undervisning och utbildning, t.ex. grundskoleundervisning och yrkesmässig undervisning på högstadie- och gymnasienivå.43 Vi koncentrerar oss därför på just kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster. I LOU-direktivet finns en särskild reglering för upphandling av sådana tjänster, i den mån de omfattas av LOU- direktivets tillämpningsområde.

40 Skäl 6 i LOU-direktivet.

41 Se t.ex. artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG.

42 Skäl 113 i LOU-direktivet.

43 Bilaga XIV till LOU-direktivet.

223

Upphandling

SOU 2017:44

6.3.4 Sociala tjänster och andra särskilda tjänster

Bakgrunden till att särskilda regler gäller på detta område är att vissa kategorier av tjänster, på grund av sin natur, fortfarande anses ha en begränsad gränsöverskridande dimension. Dessa tjänster tillhanda- hålls i ett särskilt sammanhang som varierar betydligt mellan med- lemsstaterna på grund av olika kulturella traditioner.44 Vissa sociala tjänster, hälso- och sjukvårdstjänster samt utbildningstjänster, som kallas för personliga tjänster, omfattas av särskilda bestämmelser med ett högre tröskelvärde än det som tillämpas på andra tjänster. Personliga tjänster till värden under detta tröskelvärde brukar enligt skältexten inte vara av intresse för leverantörer från andra medlems- stater, annat än om det finns konkreta indikationer på motsatsen.45

Vidare anges att medlemsstaterna, med hänsyn till betydelsen av det kulturella sammanhanget och dessa tjänsters känslighet, bör ges stor frihet att organisera valet av tjänsteleverantörer på det sätt som de finner lämpligast. Detta krav har enligt skältexten beaktats i bestämmelserna i direktivet och det föreskrivs därför endast att vissa grundprinciper om öppenhet och likabehandling ska iakttas. Upphandlande myndigheter ska kunna tillämpa särskilda kvalitets- kriterier vid valet av tjänsteleverantörer. Det anges också att vid fastställandet av de förfaranden som ska användas för tilldelning av kontrakt för personliga tjänster bör medlemsstaterna beakta arti- kel 14 i EUF-fördraget om tjänster av allmänt intresse och proto- koll nr 26 (se avsnitt 6.2.2).

Bestämmelserna om sociala tjänster och andra särskilda tjänster återfinns i LOU-direktivets avdelning III 1 kap. Här framgår att kapitlet ska tillämpas när värdet på kontrakten för dessa tjänster upp- går till eller överstiger ett visst tröskelvärde.46 Regelverket för upp- handling av sådana tjänster är enklare än för upphandling av sådana tjänster som omfattas fullt ut.

I kapitlet anges att en upphandlande myndighet som har för av- sikt att tilldela ett offentligt kontrakt ska informera om detta och om på vilket sätt tilldelningen ska ske. De myndigheter som har

44 Skäl 114 i LOU-direktivet.

45 Sådana indikationer kan bestå av unionsfinansiering av gränsöverskridande projekt.

46 Artikel 74 i LOU-direktivet. Tröskelvärdet uppgår till 750 000 euro (exklusive mervärdesskatt) (artikel 4 d i LOU-direktivet), 6 855 225 kronor enligt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

224

SOU 2017:44

Upphandling

tilldelat ett offentligt kontrakt ska också informera om resultaten av upphandlingsförfarandet.47

Vidare anges att medlemsstaterna är skyldiga att införa nationella regler för tilldelning av kontrakt som omfattas av kapitlet för att på så sätt se till att de upphandlande myndigheterna följer principerna om öppenhet och likabehandling av ekonomiska aktörer. Medlemssta- terna kan dock själva fastställa vilka förfaranderegler som är tillämpliga så länge dessa regler gör det möjligt för de upphandlande myndig- heterna att ta hänsyn till de särskilda egenskaperna för tjänsterna i fråga. Medlemsstaterna ska också se till att de upphandlande myndig- heterna får beakta behovet av att garantera tjänsternas kvalitet, konti- nuitet, åtkomlighet etc. När det gäller valet av tjänsteleverantör har medlemsstaterna möjlighet att föreskriva att valet av leverantör ska göras på grundval av det anbud som har det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet med hänsyn till kvalitets- och hållbarhetskriterier för sociala tjänster.48

6.3.5 Undantag från huvudregeln

Huvudregeln är som sagt att all upphandling ska ske enligt reglerna i direktiven, även om vissa typer av tjänster undantas, som vi har beskrivit ovan. Det finns dock, även för sådana tjänster som nor- malt omfattas fullt ut av regelverket, vissa möjligheter till undantag. Det handlar om interna köp och samarbeten mellan upphandlande myndigheter.

Teckalundantag

EU-domstolen har, med början i rättsfallet Teckal49, utvecklat ett undantag från upphandlingsskyldigheten för vissa kontrakt. Det handlar om sådana kontrakt som tilldelas mellan skilda juridiska per- soner – och som därför normalt sett skulle anses vara sådana kon- trakt som omfattas av upphandlingslagstiftningen – men där de olika juridiska personerna i praktiken har visst samband. Teckalundantaget

47 Artikel 75 i LOU-direktivet.

48 Artikel 76 i LOU-direktivet.

49 Dom Teckal, C-107/98.

225

Upphandling

SOU 2017:44

aktualiseras med andra ord när det kontrakt som ska tilldelas är ett s.k. internt kontrakt. När Teckalundantaget är tillämpligt behöver därför upphandling inte genomföras, även om de grundläggande unionsrättsliga reglerna om likabehandling och förbud mot diskrimi- nering fortfarande gäller.

För att ett kontrakt ska anses vara ett internt kontrakt, dvs. för att Teckalundantaget ska tillämpas, ska följande två förutsättningar vara uppfyllda

kontrollkriteriet: den upphandlande myndigheten ska utöva ett betydande mått av kontroll över avtalsparten, och

verksamhetskriteriet: avtalsparten ska utöva den huvudsakliga delen av sin verksamhet tillsammans med den upphandlande myndig- heten (minst 80 % av verksamheten).

Ett typiskt exempel på när Teckalundantag kan tillämpas är när en kommun har ett kommunalt bolag, helt och hållet ägt av kommu- nen, och bolagets verksamhet i princip bara består av uppgifter som utförs för kommunen.

Efter Teckaldomen har EU-domstolen utvecklat och ytterligare klargjort förutsättningarna för när undantaget kan tillämpas. Av denna praxis framgår att privat ägande, även om det är litet, i det bo- lag som ska tilldelas ett kontrakt innebär att kontrollkriteriet inte är uppfyllt. Vidare kan flera upphandlande myndigheter gemensamt utöva en kontroll över en fristående juridisk person motsvarande den som respektive myndighet utövar över sin egen förvaltning.50

Att notera är att den upphandlande myndigheten i varje enskilt fall måste bedöma om de båda kriterierna är uppfyllda. Det finns alltså inte någon automatisk befrielse från skyldigheten att upp- handla. Den som hänvisar till Teckalundantaget ska kunna bevisa att båda kriterierna är uppfyllda, annars ses det som en otillåten direkt- upphandling.

50 Dom Stadt Halle och RPL Lochau, C-26/03, respektive dom Coditel Brabant, C-324/07.

226

SOU 2017:44

Upphandling

Hamburgsamarbeten

Utöver Teckalundantaget finns också en möjlighet till s.k. Ham- burgsamarbeten. Även Hamburgsamarbeten innebär att förfaran- den som normalt skulle omfattas av direktivets tillämpningsområde undantas från detta. Hamburgsamarbeten har fått sitt namn efter EU-domstolens dom i kommissionen mot Tyskland (Hamburg)51, och har numera kodifierats i LOU-direktivet, där följande anges i artikel 12.4

Ett kontrakt som ingåtts uteslutande mellan två eller flera upp- handlande myndigheter ska inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, om samtliga följande villkor är uppfyllda:

a) Kontraktet inrättar eller genomför ett samarbete mellan de delta- gande upphandlande myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänster som de ska utföra tillhandahålls med målet att uppnå myndig- heternas gemensamma mål.

b) Genomförandet av samarbetet styrs endast av överväganden som sammanhänger med allmänintresset.

c) De deltagande upphandlande myndigheterna utövar verksamhet på den öppna marknaden i en omfattning som understiger 20 % av de verksamheter som berörs av samarbetet.

Detta kan exemplifieras med ett samarbete som bedrivs enbart mel- lan två kommuner, dvs. två upphandlande myndigheter i enlighet med denna artikels inledning, som utbyter hjälp mellan varandra i fråga om några offentliga tjänster som åligger kommuner. Ett sådant samarbete omfattas alltså inte av hela regelverket i LOU-direktivet. Detta gäller även om de två samarbetande kommunerna i mindre utsträckning erbjuder de aktuella tjänsterna till andra aktörer på den öppna marknaden.

6.3.6 Tjänstekoncessioner

Tjänstekoncessioner skiljer sig från vanlig offentlig upphandling eftersom ersättningen inte bara utgörs av betalning. Vid tjänste- koncessioner utgörs ersättningen endast av rätten att utnyttja före- målet för kontraktet alternativt av dels en sådan rätt, dels betalning. Exempel på tjänstekoncessioner förekommer i dag inom kommunal

51 Dom Kommissionen mot Tyskland, C-480/06.

227

Upphandling

SOU 2017:44

vuxenutbildning. Det finns kommuner som har slutit avtal med flera enskilda utbildningsanordnare. Eleverna får välja bland dessa, medan de enskilda utbildningsanordnarna som kommunerna har tecknat avtal med inte är garanterade några elever. Kommunerna betalar då enbart för de utbildningsplatser som eleverna faktiskt nyttjar. Där- med ansvarar de som utför tjänsterna, de enskilda utbildnings- anordnarna, för affärsriskerna i anknytning till tjänsten.52

Upphandling av tjänstekoncessioner omfattas numera av LUK- direktivet. Upphandling av koncessioner skiljer sig från upphandling enligt LOU- respektive LUF-direktivet, dels genom att ersättningen är annorlunda, dels genom att verksamhetsrisken vid utnyttjandet av föremålet för kontraktet överförs till koncessionshavaren.53 LUK- direktivet reglerar i likhet med LOU- och LUF-direktivet upphand- lingar vars kontraktsvärde uppgår till minst ett angivet tröskelvärde.54 Samma tröskelvärde gäller för sociala tjänster och andra särskilda tjänster, men dessa tjänster omfattas endast av ett fåtal bestämmelser i direktivet, nämligen skyldigheterna att publicera en förhandsannons och en efterannons samt att tillämpa bestämmelserna om rättsmedel.55

6.3.7 När tjänster av allmänt intresse omfattas av EU:s upphandlingsregler

I vilken utsträckning en tjänst av allmänt intresse omfattas av EU:s regler beror som framgått på om tjänsten klassas som en SGEI eller som en NESGI. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för vilka möjligheter det finns att avstå från att tillämpa unionens upphand- lingsregler vid köp av en tjänst som klassas som SGI.

Vad gäller NESGI har dessa tjänster från början ansetts falla ut- anför EUF-fördragets reglering.56 Numera anges dessutom, som framgått ovan, i vart och ett av upphandlingsdirektiven att ”icke-

52 Skolinspektionen (2015), s. 19.

53 Artikel 5.1 i LUK-direktivet.

54LUK-direktivet är tillämpligt vid tilldelning av koncessioner som vars värde uppgår till minst

5 186 000 euro (exklusive mervärdesskatt).

55 Vad som avses med sociala tjänster och andra särskilda tjänster framgår av artikel 19 i LUK- direktivet. De tjänster som avses motsvarar i princip vad som gäller enligt LOU- och LUF- direktiven. Tjänsterna omfattas endast av bestämmelserna i artiklarna 31.3, 32, 46 och 47 i LUK- direktivet.

56 Sieps (2011), s. 9.

228

SOU 2017:44

Upphandling

ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte bör omfattas av detta direktivs tillämpningsområde” (avsnitt 6.3.3).57

SGEI omfattas av hela EU:s regelverk och således även av upp- handlingsreglerna. Som framgått är upphandlingsområdet detalj- reglerat och för att en medlemsstat ska kunna avstå från att till- lämpa bestämmelserna krävs därför att den tjänst som ska köpas antingen faller utanför bestämmelsernas tillämpningsområde eller omfattas av ett undantag.

Tjänsterna som regleras av upphandlingsregelverket, däribland SGEI, kan i grova drag klassificeras utifrån det gränsöverskridande intresse som tjänsterna har. Tjänster som i sig bedöms vara gräns- överskridande är underkastade upphandlingsdirektivens regler. De tjänster som inte anses ha ett gränsöverskridande intresse i sig om- fattas endast av ett fåtal bestämmelser som ska garantera att de grundläggande principerna efterlevs. Utöver det undantas vissa tjäns- ter helt från reglerna.

Ett köp av en SGEI som i sig är gränsöverskridande omfattas allt- så av hela upphandlingsregelverket. I detta sammanhang kan dock artikel 106.2 i EUF-fördraget lyftas fram

Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekono- miskt intresse […] ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rätts- ligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

Bestämmelsen innebär ett undantag från fördragens regler för det fall dessa hindrar att en uppgift av allmänt intresse kan fullgöras. Det bör noteras att bestämmelsen gäller för företag, så som företag definieras i EU-rättslig bemärkelse.

Sammanfattningsvis kan konstateras att om och i vilken ut- sträckning upphandlingsreglerna blir tillämpliga beror på det sätt som medlemsstaterna har valt att organisera sin verksamhet. Om en tjänst klassas som NESGI eller SGEI påverkar det svaret på frågan.

57 Skäl 6 i LUK-direktivet, skäl 6 i LOU-direktivet och skäl 8 i LUF-direktivet.

229

Upphandling

SOU 2017:44

6.4 Nationell lagstiftning: LOU

Med EU-rätten som bakgrund ska vi beskriva den nationella lagstift- ningen. Avsnittet handlar om vilka svenska lagar som gäller på upp- handlingsområdet och om hur upphandling fungerar enligt dessa, särskilt i fråga om tjänster på utbildningsområdet.

6.4.1 Svensk lagstiftning på upphandlingsområdet

När EU antar direktiv blir medlemsstaterna skyldiga att, om så be- hövs, förändra sin lagstiftning i enlighet med direktivens innehåll. För Sveriges del har de tre nya upphandlingsdirektiven (se avsnitt 6.3.1) medfört att den tidigare gällande upphandlingslagstiftningen58 har upphävts och ersatts med tre helt nya lagar.59 Den 1 januari 2017 trädde lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) i kraft och därmed blev LOU-direktivet en del av svensk lagstiftning. Mot- svarande har även skett med LUF- och LUK-direktiven.60 Genom de nya lagarna har således upphandlingsdirektiven genomförts i svensk rätt. Lagarna har dessutom kompletterats med upphandlingsförord- ningen (2016:1162).

Inledningsvis i LOU sägs att lagen gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet (offentlig upphandling) och att med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 §). LOU ska, i likhet med gamla LOU, gälla sådan upphandling som en upphandlande myndighet genomför om inte anskaffningen är särskilt undantagen från lagens tillämpnings- område.

Med tjänster avses i LOU samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. Det framgår av definitionen av tjänstekontrakt, som anger att med begreppet avses ett kontrakt som gäller tillhanda- hållande av andra tjänster än de tjänster som handlar om byggentre- prenadkontrakt (1 kap. 21 § LOU). Denna bestämmelse genomför

58 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

59 Prop. 2015/16:195, bet. 2016/17:FiU7, rskr. 2016/17:66.

60 Utöver LOU infördes även lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjnings- sektorerna och lagen (2016:1147)om upphandling av koncessioner.

230

SOU 2017:44

Upphandling

artikel 2.1.9 i LOU-direktivet.61 Med andra ord avses med begreppet tjänst i LOU inte något annat än vad som avses i LOU-direktivet. De tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektiven omfattas således inte heller av LOU.

6.4.2 Grunder för offentlig upphandling

Upphandling handlar, som vi har beskrivit i avsnitt 6.3.2, om att en organisation, en upphandlande myndighet, ska anskaffa varor eller tjänster. Den upphandlande myndigheten ska ta fram upphandlings- dokument som beskriver eller fastställer bl.a. innehållet i upphand- lingen, vilka krav anbuden ska uppfylla och kriterier för tilldelning av kontrakt. Det önskade resultatet av upphandlingen är att den upphandlande myndigheten skriver ett kontrakt, dvs. ett skriftligt avtal, med någon eller några som tillhandahåller sådana varor eller tjänster, alltså med en eller flera leverantörer, om anskaffningen av varorna eller tjänsterna.

LOU reglerar i detalj ett antal steg i processen. De olika stegen som brukar förekomma kan, mycket förenklat, beskrivas enligt följande

1. Upphandlingsförfarande väljs av den upphandlande myndigheten. Det betyder att myndigheten själv bestämmer vilket förfarande som ska användas, t.ex. hur brett inbjudan att delta ska gå ut. Myndigheten tar fram upphandlingsdokument.

2. Annonsering om upphandlingen görs.

3. Anbud, eller i vissa fall ansökningar om att få lämna anbud, lämnas av dem som vill bli leverantörer. Dessa kallas anbudsgivare respek- tive anbudssökande. Det ska framgå av annonsen när anbudet eller ansökan om att få lämna anbud senast ska ges in.

4. Urval görs, dvs. den upphandlande myndigheten bestämmer vem eller vilka som ska bli leverantörer och fattar ett tilldel- ningsbeslut. Den upphandlande myndigheten ska underrätta samtliga anbudssökande eller anbudsgivare om tilldelningsbeslu- tet.

61 Prop. 2015/16:195 del 2, s. 943.

231

Upphandling

SOU 2017:44

Ett beslut om tilldelning kan bli föremål för överprövning i allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel får den upphandlande myn- digheten därför inte sluta avtal förrän tidsfristen för överprövning löpt ut, s.k. avtalsspärr.

6.4.3 Några centrala begrepp i LOU

Det finns ytterligare några centrala begrepp i LOU som vi också bör redogöra för innan vi kommer in på vad som gäller på utbildnings- området.

De grundläggande principerna för offentlig upphandling, som också framgår av LOU-direktivet, ska alltid följas vid offentlig upphand- ling. Det betyder att den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkän- nande och proportionalitet (4 kap. 1 § LOU).

Eftersom det finns flera olika typer av organisationer som omfat- tas av bestämmelserna används genomgående begreppet den upp- handlande myndigheten. Med upphandlande myndigheter avses för svensk del bl.a. statliga myndigheter, landsting och kommuner. Även kommunala nämnder och kommunala och statliga bolag ingår. Med central upphandlande myndighet, för vilka särskilda bestäm- melser gäller i vissa avseenden, avses en statlig myndighet.

Ett annat centralt begrepp för offentlig upphandling är tröskel- värde. Det är ett värde som avgör vilka bestämmelser som ska till- lämpas för en viss upphandling. Om det beräknade värdet av en upphandling uppgår till minst ett visst tröskelvärde62 gäller mer- parten av regleringen i LOU för upphandlingen. Om det beräknade värdet av en upphandling eller en projekttävling understiger trös- kelvärdet eller om upphandlingen avser sociala tjänster eller andra särskilda tjänster, gäller endast en begränsad del av regelverket (1 kap. 4 § och 5 kap. 1 § LOU). De sistnämnda situationerna kommer vi att redogöra för i följande avsnitt.

Som en följd av tröskelvärdena finns det också regler om hur värdet av en upphandling ska beräknas och vid vilken tidpunkt vär-

62 Tröskelvärden anges i artikel 4 i LOU-direktivet.

232

SOU 2017:44

Upphandling

det ska beräknas (5 kap. 3–5 §§ LOU). Syftet med denna reglering är bl.a. att förhindra att upphandlingens värde fastställs i syfte att kringgå tröskelvärdena. Det finns också bestämmelser som begrän- sar hur upphandlingar får delas upp, vilka också de syftar till att förhindra kringgående av tröskelvärdena (5 kap. 6 och 7 §§ LOU).

6.4.4 Upphandling under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster

LOU gäller alltså varje anskaffning av tjänster som en upphand- lande myndighet gör, förutom om anskaffningen omfattas av ett undantag i lagen eller om det rör tjänster som inte omfattas av LOU-direktivet. Det betyder att LOU, utöver den upphandlings- lagstiftning som följer av LOU-direktivet och som avser belopp över tröskelvärdena, även innehåller bestämmelser om upphandling under tröskelvärdena samt upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster, för vilka LOU-direktivet endast gäller i begränsad omfattning. Dessa bestämmelser har samlats i ett särskilt kapitel i lagen (19 kap. LOU).

Bestämmelserna i 19 kap. gäller två typer av upphandlingar. Dels är det upphandlingar som understiger ett visst tröskelvärde63, vilket för tjänster som upphandlas av myndigheter under den centrala nivån är 1 910 323 kronor.64 Dels gäller det för upphandlingar av sociala tjänster och andra särskilda tjänster (se avsnitt 6.3.4) och dessa anges i bilaga 2 till LOU (19 kap. 1 § LOU). Vid upphandling av sistnämnda tjänster gäller 19 kap. oavsett upphandlingens värde.

Till sociala tjänster och andra särskilda tjänster räknas bl.a. admi- nistration inom socialtjänsten, utbildningsadministration, hälso- vårdsförvaltning och administration avseende kultur samt hotell- och restaurangtjänster. I bilaga 2 till LOU anges vidare vilka tjänster som ingår i detta. Det görs genom en uppräkning av tjänsternas beteck- ningar i det klassificeringssystem med gemensam terminologi som

63 Regeringen har aviserat en översyn av regelverket för upphandling under tröskelvärdena med hänvisning till att regleringen för sådan upphandling är svåröverskådlig (prop. 2015/16:195 del 2, s. 882).

64 Artikel 4 c i LOU-direktivet samt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. Det nämnda tröskelvärdet gäller t.ex. för kommuner. För offentliga varu- och tjänstekontrakt som tilldelas av centrala statliga myndigheter gäller tröskelvärdet

1 233 941 kronor.

233

Upphandling

SOU 2017:44

har fastställts av EU i förordning.65 Förordningen innehåller ett tabell- verk där olika varor och tjänster har getts särskilda beteckningar, s.k. CPV-koder (CPV står för Common Procurement Vocabulary), som ska användas vid upphandling (se 4 kap. 19 § LOU). Bilaga 2 till LOU räknar härvid upp bl.a. följande CPV-koder:

55523100-3 Servering av skolmåltider,

55524000-9 Skolbespisning,

80000000-4 Undervisning och utbildning,

80100000-5 Grundskoleundervisning,

80110000-8 Förskoleundervisning,

80200000-6 Högstadie- och gymnasieundervisning,

80210000-9 Teknisk och yrkesmässig undervisning på högstadie- och gymnasienivå,

80211000-6 Teknisk undervisning på högstadie- och gymnasie- nivå,

80212000-3 Yrkesmässig undervisning på högstadie- och gym- nasienivå,

80310000-0 Undervisning i ungdomsskola,

80340000-9 Speciella undervisningstjänster,

80400000-8 Vuxen- och annan undervisning,

80410000-1 Diverse skoltjänster,

85000000-9 Hälso- och sjukvård samt socialvård,

85100000-0 Hälsovårdstjänster,

85121000-3 Läkarmottagningstjänster,

85141200-1 Sjukskötersketjänster,

85141220-7 Rådgivning tillhandahållen av sjuksköterskor, och

85312110-3 Barnomsorg inom förskola.

65 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 i lydelse enligt förordning (EG) 213/2008.

234

SOU 2017:44

Upphandling

Av denna uppräkning följer alltså att 19 kap. LOU kan vara tillämp- ligt vid upphandling av olika tjänster på utbildningsområdet, under förutsättning att det handlar om tjänster i LOU:s mening. Om det däremot är fråga om icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, NESGI, är LOU inte tillämplig.

Figur 6.1 illustrerar, något förenklat, hur det avgörs vilka be- stämmelser i LOU som ska tillämpas för olika slags tjänster som ska upphandlas enligt lagen.

TJÄNSTER SOM

OMFATTAS AV LOU

Bilaga 2?

JA

NEJ

SOCIALA TJÄNSTER OCH ANDRA

ÖVRIGA TJÄNSTER

SÄRSKILDA TJÄNSTER

≤ 1,9 mnkr?

JA NEJ

19 kap.

hela LOU

6.4.5 Hur upphandling ska gå till enligt 19 kap. LOU

Vid upphandling enligt 19 kap. LOU ska väsentliga delar av upp- handlingsregelverket på det direktivstyrda området tillämpas. De grundläggande principerna för offentlig upphandling ska gälla, såväl som bestämmelser om t.ex. avtalsspärr, överprövning, skadestånd och upphandlingsskadeavgift (19 kap. 2 § LOU). Vidare gäller även här att en upphandling inte får delas upp i syfte att kringgå lagens bestämmelser om tröskelvärden (19 kap. 8 § LOU). Det kan också

235

Upphandling

SOU 2017:44

nämnas att det finns ett för sociala tjänster och andra särskilda tjäns- ter särskilt angivet tröskelvärde om 6 855 225 kronor.66 Om upp- handlingen överstiger det tröskelvärdet ska dessutom vissa ytter- ligare bestämmelser i de direktivstyrda delarna av LOU tillämpas (19 kap. 3 § LOU). Vi ska kort beskriva de olika stegen i upphand- lingsprocessen som gäller för upphandling enligt 19 kap. LOU.

Steg 1: upphandlingsförfarande

När det gäller förfarandet vid upphandling innebär regleringen i 19 kap. LOU som sagt en viss förenkling jämfört med det direktiv- styrda området. Upphandlingen ska göras genom förenklat för- farande, urvalsförfarande eller, i vissa fall, genom ett selektivt för- farande. Konkurrenspräglad dialog får användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. Direktupphandling får användas i vissa fall (19 kap. 7 § LOU).

Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer ska lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbuds- givare (19 kap. 5 § LOU). Beteckningen förenklat förfarande kom- mer sig av att förfarandet är mindre detaljreglerat jämfört med de förfaranden som regleras för upphandlingar enligt andra kapitel.

Med urvalsförfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myn- digheten inbjuder vissa leverantörer och den upphandlande myn- digheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare (19 kap. 6 § LOU). Den upphandlande myndigheten kan alltså begränsa för- handlingen till ett urval av anbudsgivarna.

Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form (19 kap. 4 § LOU). Det betyder att några anbud inte be- höver lämnas in innan den upphandlande myndigheten fattar beslut. Direktupphandling får bl.a. användas om upphandlingens värde upp- går till högst 534 890 kronor.67 Vid beräkningen av upphandlingens

66 Artikel 4 d i LOU-direktivet samt regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

67 Det vill säga 28 procent av 1 910 323 kronor vilket är det tröskelvärde som avses i 5 kap. 1 § LOU och som gäller för en upphandlande myndighet som inte är en central upphandlande myndighet vid upphandling av varor och tjänster.

236

SOU 2017:44

Upphandling

värde ska den upphandlande myndigheten beakta direktupphand- lingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret. Även eventuella options- och förlängningsklausuler ska ingå i beräk- ningen. Direktupphandling får användas också om det finns synner- liga skäl. Den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling (19 kap. 7 och 8 §§ LOU).

Med selektivt förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer efter en anbudsinfordran får ansöka om att få delta genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten har begärt för urvalet. De anbudssökande som myndigheten bjuder in får sedan lämna anbud (6 kap. 3 § LOU). Selektivt förfarande ska användas vid upphandling i s.k. dynamiska inköpssystem. Dynamiska inköps- system kan användas för återkommande anskaffning av bl.a. tjänster som är allmänt tillgängliga på marknaden och som har egenskaper som tillgodoser den upphandlande myndighetens behov (8 kap. 1 § LOU). Systemet gör det möjligt för en upphandlande myndighet att få tillgång till ett särskilt brett urval av anbud, och på så sätt ut- nyttja konkurrensen på bästa sätt vid inköp av sådant som köps ofta.68

Konkurrenspräglad dialog innebär att varje leverantör efter en anbudsinfordran kan ansöka om att få delta i upphandlingen genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten begärt för urvalet. Den upphandlande myndigheten för därefter en dialog med de anbudssökande som bjudits in. Diskussionen mellan upp- handlande myndighet och de anbudssökande kallas alltså dialog, till skillnad från förhandling vid andra former. Dialogens syfte ska vara att identifiera och ange hur den upphandlande myndighetens behov bäst kan tillgodoses (6 kap. 20 och 21 §§ LOU). Förfarandet får endast användas vid särskilt komplicerade kontrakt när andra för- faranden inte fungerar (19 kap. 7 § LOU).

Steg 2: annonsering

Vid upphandling enligt 19 kap. LOU ska annonsering användas. Annonseringsskyldigheten säkerställer att de upphandlingar som genomförs följer de grundläggande principerna om t.ex. likabehand-

68 Skäl 63 i LOU-direktivet.

237

Upphandling

SOU 2017:44

ling av leverantörer och transparens. Hur annonseringen ska gå till beror på vilket förfarande som används.

Vid förenklat förfarande ska den upphandlande myndigheten begära anbud genom en annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig. Vid urvalsförfarande och inrättande av ett dyna- miskt inköpssystem ska den upphandlande myndigheten publicera en ansökningsinbjudan genom en annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig (19 kap. 9 § LOU). Skillnaden mellan förenklat förfarande och de övriga är alltså vad som är syftet med annonsen: att begära anbud eller att bjuda in att ansöka om att delta i upphandlingen. En annons ska innehålla uppgift om föremålet för upphandlingen, kontaktuppgifter till den upphandlande myndig- heten och den dag då anbud eller ansökan senast ska ha kommit in (19 kap. 11 och 12 §§ LOU). Dessa bestämmelser innehåller också föreskrifter om vad som i övrigt ska och får anges i annonsen.

En upphandlande myndighet som avser att tilldela ett kontrakt genom direktupphandling får informera om sin avsikt genom en annons i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig (19 kap. 13 § LOU). Annonseringen är med andra ord frivillig, till skillnad från tidigare nämnda förfaranden.

Den upphandlande myndigheten är skyldig att göra upphand- lingsdokumenten elektroniskt tillgängliga i samband med annon- sering. Dokumenten ska vara tillgängliga i sin helhet och tillhanda- hållas kostnadsfritt (19 kap. 14 § LOU).

Steg 3: anbud

Anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbudsansökningar får aldrig vara kortare än tio dagar från den dag då ansökningsinbjudan blev publicerad (19 kap. 15 § LOU).

En upphandlande myndighet ska som huvudregel, på begäran av en leverantör, lämna kompletterande upplysningar om upphand- lingsdokumenten senast sex dagar före angiven sista dag för anbud. Upplysningarna ska lämnas skriftligen till alla leverantörer som del- tar i upphandlingsförfarandet (19 kap. 28 § LOU).

238

SOU 2017:44

Upphandling

Steg 4: urval och tilldelning

De anbud som kommit in ska öppnas samtidigt och så snart som möjligt efter anbudstidens utgång. Öppnandet ska ske vid en för- rättning där minst två personer som utsetts av den upphandlande myndigheten ska delta. Vidare ska anbuden föras upp i en förteck- ning (19 kap. 17 § LOU).

Det finns också bestämmelser om uteslutning av leverantörer och om tilldelning av kontrakt. Under vissa förutsättningar är den upphandlande myndigheten skyldig att utesluta leverantören, t.ex. om leverantören enligt en dom som fått laga kraft är dömd för vissa typer av brott, under andra förutsättningar får leverantören ute- slutas (19 kap. 18 § och 13 kap. 1–3 §§ LOU).

Ett kontrakt ska tilldelas den leverantör vars anbud är det eko- nomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten. Utvärdering av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördel- aktiga kan ske utifrån tre olika grunder

bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,

kostnad, eller

pris.

Den upphandlande myndigheten ska i något av upphandlingsdoku- menten ange vilken utvärderingsgrund den avser att använda (19 kap. 24 § LOU). Därmed vet de potentiella leverantörerna om detta när de lämnar sina anbud.

Vidare är den upphandlande myndigheten skyldig att dokumen- tera hur upphandlingen faktiskt har genomförts. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upp- handlingens samtliga skeden. Detta gäller dock inte om upphand- lingens värde understiger 100 000 kronor (19 kap. 30 § LOU).

Möjlighet till överprövning

En upphandling som genomförs enligt 19 kap. LOU kan på samma sätt som upphandlingar inom det direktivstyrda området bli föremål för överprövning enligt bestämmelserna i 20 kap. LOU (19 kap. 2 §). Själva upphandlingen kan därmed bli föremål för domstols-

239

Upphandling

SOU 2017:44

prövning och domstol kan då besluta att upphandlingen ska rättas eller göras om. Bestämmelserna om avtalsspärr innebär som huvud- regel att avtal inte kan tecknas förrän tidigast efter det att avtals- spärren, som är lägst tio dagar (20 kap. 1 § LOU), har löpt ut. Tiden innan avtal kan slutas förlängs naturligtvis om överprövning begärs.

Även giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphand- lande myndighet och en leverantör får överprövas av allmän förvalt- ningsdomstol, efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada (20 kap. 4 § p. 2 LOU). Rätten ska besluta att ett sådant avtal är ogiltigt, bl.a. om avtalet har slutits utan föregående annonsering när det inte har varit tillåtet att använda direktupphandling (20 kap. 13 § p. 1 LOU). Det finns dock undan- tag från denna bestämmelse: om det motiveras av tvingande hänsyn till ett allmänintresse, ska rätten besluta att avtalet får bestå trots att de nämnda förutsättningarna för ogiltighet är uppfyllda (20 kap. 14 § LOU). En ansökan om överprövning av ett avtals giltighet ska, vanligen, ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Det kan också bli fråga om skadeståndsskyldighet för den upp- handlande myndighet som inte har följt bestämmelserna i LOU. Vidare kan även frågor om upphandlingsskadeavgift enligt 21 kap. LOU aktualiseras. Upphandlingsskadeavgiften ska uppgå till lägst 10 000 kronor och högst 10 000 000 kronor, men avgiften får inte överstiga tio procent av upphandlingens värde (21 kap. 4 § LOU).

6.4.6 Andra relevanta bestämmelser i LOU

Det finns ytterligare några bestämmelser LOU som är relevanta för de ställningstaganden vi ska göra senare, i kapitel 10.

De principer som har slagits fast i och med rättsfallen Teckal och Hamburg har genom LOU-direktivet införlivats i EU-rätten (se avsnitt 6.3.5). Dessa möjligheter att inte behöva tillämpa samt- liga bestämmelser inom upphandlingslagstiftningen är genom LOU nu också införlivade i svensk rätt. Teckalundantag benämns i LOU intern upphandling och i de fall som omfattas av dessa villkor gäller inte lagen (3 kap. 11–16 §§ LOU). Inte heller vid upphandling mel- lan upphandlande myndigheter gäller lagen, alltså vid Hamburgsam- arbeten (3 kap. 17 och 18 §§ LOU).

240

SOU 2017:44

Upphandling

6.5 Välfärdsutredningens förslag om enklare regler i LOU vid upphandling av välfärdstjänster

I det här avsnittet kommer vi att redogöra för de förslag om enklare regler i lagen om offentlig upphandling (LOU) för upphandling av välfärdstjänster som Välfärdsutredningen69 (VFU) har lämnat.70

6.5.1 Välfärdsutredningens uppdrag om upphandling

Som framgår ovan innebär 19 kap. LOU vissa förenklingar i jäm- förelse med regleringen av det direktivstyrda området (avsnitt 6.4.4 och 6.4.5). Kapitlet innehåller dock en mer långtgående reglering än vad EU-rätten kräver.

I propositionen om LOU konstaterade regeringen att det sakna- des beredningsunderlag för att lämna förslag om någon annan ord- ning för upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster än motsvarande den som gällde för B-tjänster enligt den tidigare lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Regeringens utgångspunkt var dock att lagstiftaren bör ta tillvara det nationella handlingsutrym- met vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster i syfte att tillgodose enskildas särskilda behov av tjänsterna.71 Reger- ingen har därför gett VFU i uppdrag att bl.a. föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt. I uppdraget har också ingått att föreslå hur bestämmelser om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska utformas i bl.a. LOU.72

VFU har lämnat ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandling av vissa av de tjänster som hör till gruppen sociala tjänster och andra särskilda tjänster. De aktuella tjänsterna benämner VFU välfärdstjänster.

69 Fi 2015:01.

70 SOU 2016:78.

71 Prop. 2015/16:195 del 2, s. 900 ff.

72 Dir. 2015:22.

241

Upphandling

SOU 2017:44

6.5.2 Välfärdstjänster som omfattas av VFU:s förslag

Som vi har nämnt ovan ingår en lång rad olika tjänster i gruppen sociala tjänster och andra särskilda tjänster, alltifrån utbildning till hotell- och restaurangtjänster (avsnitt 6.4.4). Det är inte alla dessa tjänster som berörs av VFU:s förslag, utan som välfärdstjänster räknas i huvudsak tjänster inom områdena hälsovård, socialtjänst och utbildning.

Alla tjänster som ingår i kategorin sociala tjänster och andra sär- skilda tjänster räknas som sagt i dag upp i bilaga 2 i LOU. VFU föreslår att välfärdstjänster flyttas till en ny bilaga 2 A i LOU. De tjänster som föreslås räknas upp i den nya bilagan är bl.a. samtliga tjänster inom undervisnings- och hälsoområdet som vi har angett ovan i avsnitt 6.4.4, däribland följande CPV-koder:

80000000-4 Undervisning och utbildning,

80100000-5 Grundskoleundervisning,

80110000-8 Förskoleundervisning, och

80200000-6 Högstadie- och gymnasieundervisning.

Andra uppgifter som vi har nämnt tidigare, som 55524000-9 Skol- bespisning och 55523100-3 Servering av skolmåltider, räknas där- emot inte som välfärdstjänster i VFU:s förslag. De kvarstår därmed i bilaga 2 i LOU.

6.5.3 Upphandlingsregler som föreslås för välfärdstjänster

Utredningen föreslår bl.a. att upphandlingar av välfärdstjänster vars värde understiger tröskelvärdet på 750 000 euro, dvs. 6 855 225 kro- nor73, ska undantas från LOU, i de fall upphandlingen inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse (förslag till 19 a kap. 1 § andra stycket LOU). Finns ett sådant intresse ska endast vissa bestämmel- ser i lagen tillämpas (förslag till 19 a kap. 2 § andra stycket LOU). Det ska vidare vara upp till den upphandlande myndigheten att be- döma om en upphandling har ett bestämt gränsöverskridande in- tresse eller inte.

73 Regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

242

SOU 2017:44

Upphandling

För upphandlingar av välfärdstjänster som överstiger det angivna tröskelvärdet föreslår VFU att ett nytt särskilt kapitel ska införas i LOU, 19 a kap. Enligt VFU har nämligen dessa tjänster sådana sär- drag i förhållande till annan upphandling att de bör regleras sepa- rat.74 Det föreslagna kapitlet är bl.a. tänkt att samla de regler som ska gälla vid upphandling av välfärdstjänster och att lätta upp for- merna för den typen av upphandlingar.

Figur 6.2 illustrerar, något förenklat, hur det avgörs vilka be- stämmelser i LOU som ska tillämpas för olika slags tjänster som ska upphandlas enligt VFU:s förslag till ändringar i LOU.

TJÄNSTER SOM

OMFATTAS AV LOU

Bilaga 2?

JA NEJ

		SOCIALA TJÄNSTER OCH ANDRA			ÖVRIGA TJÄNSTER
		SÄRSKILDA TJÄNSTER
		Bilaga 2 A?			≤ 1,9 mnkr?
		JA		NEJ
		VÄLFÄRDSTJÄNSTER
					JA	NEJ
		≤ 6,9 mnkr?
		JA	NEJ
	Gränsöverskridande
		intresse?
	JA	NEJ
principer		ej LOU		19 a kap.	19 kap.		hela LOU

74 SOU 2016:78, s. 511 f.

243

Upphandling

SOU 2017:44

6.5.4 Upphandling av välfärdstjänster över tröskelvärdet

En förenkling som föreslås av VFU handlar om själva förfarandet för upphandlingen. LOU-direktivet innehåller inte några detaljerade bestämmelser som närmare styr hur kontrakt avseende sociala tjäns- ter och andra särskilda tjänster, alltså däribland välfärdstjänster, ska tilldelas. Medlemsstaterna får själva välja förfaranderegler. För att uppnå ökad flexibilitet vid upphandling av välfärdstjänster har VFU föreslagit att de upphandlande myndigheterna själva ska kunna ut- forma upphandlingsförfarandet (förslag till 19 a kap. 6 § LOU). Detta gäller så länge förfarandet är inom ramen för de grundläggande principerna (förslag till 19 a kap. 3 § LOU, se också avsnitt 6.3.2). De upphandlande myndigheterna har då möjlighet att välja att an- vända sig av de förfaranden som regleras i upphandlingslagarna men kan också blanda olika delar av dessa förfaranden eller organisera egna sådana. På så sätt får de upphandlande myndigheterna större frihet att anpassa förfarandet efter den aktuella upphandlingen. Att de upphandlande myndigheterna själva får möjlighet att organisera formerna för upphandlingarna innebär också att de metoder för kon- traktstilldelning som anges i upphandlingslagarna inte behöver till- lämpas strikt utifrån vad som gäller för upphandling av varor eller tjänster.

En annan förenkling handlar om de krav som en upphandlande myndighet i upphandlingen får ställa på att leverantörerna ska vara kvalificerade i olika avseenden (14 kap. LOU). LOU-direktivet inne- håller inte några specifika kvalificeringskrav som måste följas vid upphandling av välfärdstjänster. Enligt VFU:s förslag ska de upp- handlande myndigheterna därmed själva få välja de kvalificeringskrav som myndigheterna anser är lämpliga. Även här måste naturligtvis de grundläggande principerna beaktas. Om en upphandlande myndig- het fastställer egna kvalificeringskrav måste dessa, enligt förslaget, anges i förväg så att potentiella leverantörer informeras om vilka villkor som gäller för upphandlingen (förslag till 19 a kap. 8 § andra stycket LOU).

Avseende utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt före- slår VFU att en upphandlande myndighet ska tilldela den leveran- tör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten och att detta ska utvärderas på samma grunder som gäller enligt LOU i övrigt, dvs. utifrån grunderna bästa förhållandet

244

SOU 2017:44

Upphandling

mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris (förslag till 19 a kap. 19 § LOU).

Exempel på bestämmelser som fortfarande bör tillämpas vid upp- handling av välfärdstjänster är enligt VFU att anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar re- spektive anbud. Tiden för att komma in med anbud får dock aldrig vara kortare än 10 dagar från den dag anbudsinfordran blev publice- rad (förslag till 19 a kap. 12 § LOU). Även LOU:s bestämmelser i 20 kap. om avtalsspärr, överprövning och skadestånd, 21 kap. om upphandlingsskadeavgift och 22 kap. om tillsyn ska tillämpas (för- slag till 19 a kap. 24 § LOU).

245

7 Dagens situation

Efter genomgången av vad som i dag gäller i skolan ska vi nu i detta kapitel beskriva dagens situation, alltså vad som gör att föränd- ringar behövs. Detta kapitel utgör grunden till våra utgångspunkter och förslag som kommer i kommande kapitel. Inledningsvis skild- rar vi vad huvudmännen, och i viss mån enstaka skolor, stöter på för problem som gör att det är svårt att följa befintligt regelverk. Därefter beskrivs problematik som handlar om att elever inte deltar i reguljär undervisning. Slutligen kommer vi också att redogöra för olika önskemål som har framställts om möjligheter till samarbete och om fjärr- och distansundervisning.

7.1 Lärarbrist

Bristen på behöriga lärare är ett av de främsta argumenten för att skapa andra möjligheter för skolhuvudmännen än att bedriva regul- jär undervisning. Vi ska beskriva fakta och prognoser om hur det ser ut i allmänhet och något kort även om specifika ämnen och skolformer.

7.1.1 Behöriga lärare

Skolverket tar regelbundet fram statistik över personalsituationen i den svenska skolan. I denna statistik ingår också uppgifter hur stor andel av de undervisande lärarna som har behörighet för den under- visning de bedriver. Vi beskriver nedan statistik från läsåret 2016/17 för framför allt grundskolan och gymnasieskolan. Statistiken visar dels hur många lärare som över huvud taget har någon slags pedago- gisk högskoleexamen, som är en nödvändighet för att få legitima- tion, dels hur många som är behöriga att undervisa i det ämne de

247

Dagens situation

SOU 2017:44

undervisar i (se avsnitt 3.3.1 om legitimation och behörighet). Siff- rorna visar hur situationen var den 15 oktober nämnda läsår. Om inte annat nämns syftar uppgifterna på antal anställda omräknat till heltidstjänster.

Grundskolan

I grundskolan fanns det drygt 85 000 tjänstgörande lärare, varav drygt 82 procent hade en pedagogisk högskoleexamen. Den över- vägande delen av dessa arbetade hos en kommunal huvudman, där andelen med pedagogisk högskoleexamen var drygt 84 procent. Andelen varierade dock mellan olika kommuner, från en tionde percentil på 75 procent till en nittionde percentil på 92 procent. På skolor med enskild huvudman var andelen med pedagogisk hög- skoleexamen lägre, knappt 72 procent sett till samtliga fristående skolor.1

Andelen lärare som är behöriga att undervisa i respektive ämne och på viss nivå varierar. Statistiken för samtliga ämnen i grund- skolan framgår av figur 7.1. Om vi ser till hela grundskolan är högst andel lärare behöriga i svenska och matematik, där drygt 82 respek- tive drygt 79 procent av lärarna är behöriga för den undervisning de bedriver. Lägst andel behöriga lärare finns i ämnena teknik och svenska som andraspråk, där cirka 51 procent respektive drygt 46 procent är behöriga.2

1 Skolverkets statistik, Grundskolan, Personal, Tabell 4A och 4B för 2016/17.

2 Skolverkets statistik, databasen SiRiS, Grundskolan – Personalstatistik med behörighet – per ämne och kategori för 2016/17, uttag 2017-02-13.

248

SOU 2017:44

Dagens situation

100%
90%	82% 79%		75% 73% 72% 71% 70%
80%									69% 69% 69% 69%					66% 65% 65% 65% 64% 63%
70%
																					60%
60%
																							51% 46%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
	Svenska	Matematik		Idrott och hälsa	Historia	Moderna språk, tyska	Biologi	Kemi		Moderna språk, franska	Religionskunskap	Samhällskunskap	Fysik		Engelska	Musik	Bild	- och konsumentkunskap	Geografi	Slöjd		Moderna språk, spanska		Teknik	Svenska som andraspråk
																		Hem

Källa: Skolverkets statistik.

De ämnen och de skolenheter där det inte krävs legitimation är undan- tagna från statistiken och därför berörs inte modersmål. Summerat för samtliga skolformer tjänstgjorde under läsåret 2016/17 cirka 7 200 personer som lärare i modersmål (notera att denna siffra gäller individer – det motsvarar cirka 5 400 heltidstjänster). Av dessa lärare hade knappt 27 procent en pedagogisk högskoleexamen. Andelen behöriga lärare i modersmål är alltså klart lägre än i övriga ämnen. Dessutom tjänstgjorde cirka 4 000 individer, motsvarande knappt 2 200 heltidstjänster, som studiehandledare i modersmål.3

Gymnasieskolan

I gymnasieskolan tjänstgjorde närmare 29 000 lärare, varav knappt 79 procent hade en pedagogisk högskoleexamen. Eftersom det sak- nas krav på legitimation och behörighet för yrkesämnen är andelen

3 Skolverkets statistik, Samtliga skolformer, Personal, Tabell 1A för 2016/17.

249

Dagens situation

SOU 2017:44

lärare med pedagogisk högskoleexamen mindre för gymnasieskolan än för grundskolan. Drygt tre fjärdedelar av lärarna arbetade på en kommunal skola och av dessa hade drygt 81 procent en pedagogisk högskoleexamen. Spridningen mellan tionde och nittionde percen- tilen för denna andel var ännu större här: från 59 procent till 91 procent. Även för gymnasieskolan var andelen behöriga lärare lägre för skolor med enskild huvudman än för skolor med kommu- nal huvudman, med knappt 70 procent för den förra kategorin.4

Även inom gymnasieskolan varierar andelen behöriga lärare, vil- ket kan ses i figur 7.2 som visar statistiken för ett antal vanliga äm- nen. I gymnasieskolan är det mycket vanligt att lärare i ämnen såsom historia, kemi, religionskunskap och svenska är behöriga att bedriva undervisningen, med över 87 procent behöriga lärare. Det står sämre till med teknik och svenska som andraspråk, med 51 respektive 33 procent behöriga lärare.

100%
	90%	88% 88% 87% 87% 85% 85%							84% 84% 84% 82% 81% 79% 79% 78%
90%																		76% 75%
80%																					73%		71%
70%
60%
																									51%
50%
40%																											33%
30%
20%
10%
0%
	Historia		Kemi	Religionskunskap	Svenska	Biologi	Samhällskunskap	Engelska		Fysik	Moderna språk, tyska	Psykologi	Moderna språk, franska	Bild	Musik	Idrott och hälsa	Matematik		Moderna språk, spanska	Geografi		Filosofi		Naturkunskap		Teknik		Svenska som andraspråk

Källa: Skolverkets statistik.

4 Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Personal, Tabell 4A och 4B för 2016/17.

250

SOU 2017:44

Dagens situation

7.1.2 Svårigheter att rekrytera

Bristen på behöriga lärare gör det svårt för huvudmännen att rekry- tera personal. I en kartläggning som Skolinspektionen gjorde härom- året bland rektorer och förskolechefer konstaterades att det är stora svårigheter för huvudmän och skolledare att säkra tillgången på legi- timerade och behöriga lärare för undervisningen. Problemet finns inte bara i en typ av kommuner, utan både i storstadskommuner och i glesbygdskommuner. Svårast är det att rekrytera lärare inom de natur- orienterande ämnena, teknik och svenska som andraspråk. Dessa pro- blem hanteras vanligen genom att använda de undantag som finns från behörighetsbestämmelserna. Ett annat sätt att lösa bristen är att lärare får undervisa på flera skolenheter.5

7.1.3 Ökad efterfrågan

En viktig anledning till lärarbristen inom några områden är dess- utom ökad efterfrågan på viss undervisning. Framför allt handlar det om modersmålsundervisning och svenska som andraspråk, samt om studiehandledning på modersmål, i och med det stora antalet nyanlända elever. Vi beskrev detta utförligt i vårt delbetänkande och hänvisar till det för mer statistik.6

7.1.4 Prognos över framtida behov

När Skolverket gjorde en prognos av hur många lärare som behöv- de rekryteras under perioden 2014–2029 blev myndighetens be- dömning att det var alarmerande siffror som presenterades. Bak- grunden till behovet är stora pensionsavgångar, att för få har sökt sig till lärarutbildningarna och att en stor andel av lärarna i dag är obehöriga.

Prognosen omfattar något fler skolformer och verksamhets- former7 än de vi framför allt utreder, och sammanlagt förväntas beho- vet av personal inom dessa verksamheter öka med 30 000 heltidstjäns-

5 Skolinspektionen (2015a).

6 SOU 2016:12, s. 65 ff.

7 Förskola, fritidshem, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna.

251

Dagens situation

SOU 2017:44

ter under de 15 åren t.o.m. 2029. Eftersom många lärare lämnar yrket, på grund av pension eller av andra anledningar, är det många fler som behöver rekryteras. För de tre olika stadierna i grundskolan är pro- gnosen att rekryteringsbehovet är 14 000 heltidstjänster i årskurs 1–3, 18 000 heltidstjänster i årskurs 4–6 och 24 000 heltidstjänster i års- kurs 7–9. För gymnasieskolan antas behovet vara motsvarande 13 000 heltidstjänster för allmänna ämnen och lika många för yrkesämnen. När det gäller både grundskolans årskurs 7–9 och gymnasieskolan innehåller prognosen också uppgifter om rekryteringsbehov för olika ämnen. För övriga skolformer, bl.a. grundsärskola och gymnasie- särskola, har Skolverket summerat behovet till närmare 9 000 heltids- tjänster.8

7.2 Huvudmän och skolor

Ett annat argument för att underlätta samarbete är hur skolor och huvudmän är organiserade. En del av dem är små, antingen bero- ende på befolkningsmängden i upptagningsområdet eller mer av eget val. Vi ska i detta avsnitt presentera mer statistik om skolorna i Sverige och storleken på dem och vi koncentrerar oss på grund- skolan och gymnasieskolan.

7.2.1 Grundskolan

Enligt statistik från Skolverket fanns det läsåret 2016/17 grund- skola med kommunal huvudman i landets samtliga kommuner, dvs. 290 kommunala skolhuvudmän. Därutöver fanns det också fri- stående grundskolor i 185 kommuner.

Eftersom kommunernas storlek är så olika varierar också antalet elever hos de olika kommunala skolhuvudmännen kraftigt. Median- värdet för antalet elever i kommunens skolor är 1 500 elever i de nio årskurserna i grundskolan. Tionde percentilen är dock 586 elever, vilket betyder att en tiondel av kommunerna har högst så många elever totalt i kommunen. Är antalet elever i en kommun

8 Skolverket (2015b).

252

SOU 2017:44 Dagens situation

just 586 betyder det att antalet elever per årskurs är i snitt 65, och att det därmed är drygt två fulla klasser per årskurs i hela kommunen.

Det är inte bara huvudmännen som är intressanta utan också de olika skolenheterna. Läsåret 2016/17 fanns det sammanlagt när- mare 5 000 skolenheter inom grundskolan. Av dessa var drygt 4 000 kommunala skolenheter och drygt 800 enskilda. Dessutom fanns fem skolenheter inom sameskolan.

Storleken på de kommunala skolenheterna varierar kraftigt. Medianvärdet för antal elever på en skolenhet – utan att det fram- går vilka årskurser som finns på skolenheten – är 181 elever. Vidare har olika typer av kommuner9 olika stora skolor. Medelvärdet för antal elever per skolenhet på de kommunala skolorna är, föga för- vånande, högst i storstäder och förortskommuner till storstäder med 333 respektive 286 elever per skolenhet. Lägst är medelvärdet i glesbygdskommuner och i turism- och besöksnäringskommuner, med 127 respektive 138 elever per skolenhet. I landet räknas 20 kommuner som glesbygdskommuner, t.ex. Ljusdal och Pajala. Också kategorin turism- och besöksnäringskommuner omfattar 20 kommuner, däribland Gotland och Jokkmokk.10

De siffror vi här har redogjort för är alltså medel- och median- värden, men det finns också många skolor som är betydligt mindre än dessa värden. Totalt, sett till både kommunala och fristående skolor, hade drygt 1 300 skolor högst 100 elever läsåret 2016/17.11

Att skolorna är små innebär förstås också att det är få lärare som arbetar på skolorna. Det gör det svårt att för skolorna att tillhanda- hålla behöriga lärare i samtliga ämnen, när det bara är ett fåtal per- soner som tillsammans ska hantera allt. Skolinspektionen konstate- rade i sin rapport om kompetensförsörjning att det är svårt att rekrytera lärare till de mindre skolorna. En rektor beskriver t.ex. hur skolorna behöver samverka genom att dela på lärare.12

9 Kommungruppsindelningen är gjord av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Skol- verket har använt den indelning som gällde t.o.m. 2016.

10 Skolverkets statistik, Grundskolan, Skolor och Elever, Tabell 2A, 2B och 2C för 2016/17.

11 Statistikdatabasen SiRiS, Grundskolan – Antal elever per årskurs för 2016/17.

12 Skolinspektionen (2015a), s. 5.

253

Dagens situation

SOU 2017:44

7.2.2 Gymnasieskolan

Gymnasieskolorna är inte lika utspridda som grundskolorna. Läs- året 2016/17 fanns det gymnasieskolor med kommunal huvudman i 255 kommuner, varav 38 med endast introduktionsprogram. Det betyder att 35 kommuner inte är huvudman för någon gymnasie- skola. Dessutom var åtta av landets 20 landsting också huvudman för en eller flera gymnasieskolor. Därutöver fanns det fristående gymnasieskolor i 100 kommuner. Sammanlagt saknades det gym- nasieskola i 27 av landets kommuner. I snitt var 32 procent av ele- verna folkbokförda i en annan kommun än den där skolenheten var belägen.

De sammanlagt ungefär 343 000 eleverna var fördelade på cirka 1 300 skolenheter läsåret 2016/17. Av dessa hade ungefär 870 kom- munala huvudmän, ungefär 430 enskilda huvudmän och 15 ett lands- ting som huvudman.

Eftersom eleverna i gymnasieskolan – till skillnad från i grund- skolan – är uppdelade på olika program blir det inte lika relevant att jämföra storleken på skolorna hos olika huvudmän. I vissa fall är små skolor dessutom en effekt av en organisatorisk lösning för att kunna ha flera rektorer för det som tidigare var en enda skola: en sådan skola kan ha delats upp på flera olika skolenheter, t.ex. ut- ifrån program.

Med tanke på att en tredjedel av eleverna har valt en gymnasie- skola i en annan kommun än den där de är folkbokförda är det också intressant att studera elevernas sökmönster och var eleverna samlas. Skolverket har granskat vad myndigheten kallar lokala skol- marknader. Det är ett geografiskt avgränsat område som består av minst en kommun, men ofta två eller fler kommuner som delar en gemensam marknad vad gäller utbudet av och efterfrågan på gym- nasieutbildning. Enligt Skolverket fanns det 83 skolmarknader i landet 2014, vilket kan jämföras med 94 fem år tidigare. Cirka 200 av landets kommuner definierades som utpendlingskommuner och övriga kommuner som mindre eller större utbildningscentrum.13 Detta säger också en del om behoven av samarbeten mellan olika kommuner.

13 Skolverket (2016c).

254

SOU 2017:44

Dagens situation

7.3 Elever som inte deltar i den reguljära utbildningen

Om en elev inte deltar i undervisningen kan det få stora konse- kvenser för eleven. Problematisk frånvaro i grundskolan utgör en risk för lägre måluppfyllelse, avhopp från gymnasieskolan, arbets- löshet och utanförskap. En ofullständig grundskoleutbildning för- svårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- som samhällsliv.14 Även personer som inte har en fullföljd gymnasieutbildning löper större risk än andra att hamna i arbets- löshet och utanförskap. Personer som inte fullföljer en gymnasie- utbildning löper också större risk att hamna i kriminalitet samt att ha sämre fysisk och psykisk hälsa.15

I detta avsnitt beskriver vi både ogiltig och giltig frånvaro för elever som har påbörjat en utbildning samt tänkbara orsaker till detta. Vi redogör också för viss statistik över hur många elever som i stället för att delta i utbildning i de vanliga skolformerna deltar i någon av de särskilda utbildningsformerna.

7.3.1 Ogiltig frånvaro från skolan

Att elever då och då är frånvarande utan giltigt skäl är inte det som är aktuellt för oss att titta närmare på, då det kan ha många olika anledningar. Det som är relevant för vår del är elever som har en mer omfattande frånvaro, dvs. elever som knappt eller inte alls del- tar i undervisningen.

Skolinspektionen undersökte häromåret omfattningen av elever- nas ogiltiga frånvaro i grundskolan, med fokus på situationen i november 2015. I myndighetens rapport konstaterades att nästan 1 700 elever (av totalt nästan en miljon skolpliktiga elever) hade rap- porterats ha minst en månads sammanhängande ogiltig frånvaro vid tidpunkten för enkäten. Av dessa hade nästan 200 elever varit borta från skolan under mer än ett läsår. Sammanhängande ogiltig frånvaro var betydligt vanligare i årskurs 7–9 än i de lägre årskurserna, mot- svarande cirka 3,9 promille av eleverna.16

14 SOU 2016:94, s. 235.

15 SOU 2016:77, s. 287.

16 Skolinspektionen (2016c), s. 11 f.

255

Dagens situation

SOU 2017:44

Därutöver undersöktes ogiltig upprepad ströfrånvaro, vilket de- finierades som ogiltig frånvaro från enstaka lektioner eller dagar, motsvarande minst cirka 5 procents frånvaro, som pågått under minst två månader. Drygt 18 000 elever i grundskolan hade sådan ogiltig upprepad ströfrånvaro i november 2015 och även denna typ av frånvaro var mycket vanligare i årskurs 7–9.17

För gymnasieskolorna och gymnasiesärskolorna gäller att de ska rapportera in till Centrala studiestödsnämnden (CSN) om en elev har ogiltig frånvaro som uppgår till fyra timmar eller mer under en månad. CSN har publicerat statistik för hur vanligt detta är och under läsåret 2015/16 fick cirka 24 000 elever sitt studiebidrag in- draget, vilket motsvarade knappt 8 procent av samtliga gymnasie- elever. Andelen skiljer sig mellan länen, från cirka 4 till cirka 12 procent av eleverna.18

Skolverket publicerade häromåret en rapport om frånvaro i gymnasieskolan, bl.a. med statistik från CSN om ogiltig frånvaro och om hur skolorna arbetar med att förebygga frånvaro och främja närvaro. Bland annat ingick en enkät till rektorer på olika gymna- sieskolor. Rektorerna fick svara på hur vanligt förekommande olika orsaker var till frånvaro utan giltigt skäl på respektive skola. Klart vanligaste svaret var hemsituation eller social situation utanför sko- lan, med 65 procent som angav att det var ganska eller mycket van- ligt. De två faktorerna strategisk frånvaro – att elever väljer att ute- bli från vissa lektioner för att studera till andra – och stress och en upplevelse av höga prestationskrav hade vardera 30 procent svarat ganska eller mycket vanligt på. Övriga svarsalternativ var förvärvs- arbete, undervisningssituation och social situation i skolan, som av 21, 13 respektive 4 procent av rektorerna sågs som vanligt.19 Det bör dock noteras att dessa enkätsvar bygger på rektorernas egna bedömningar, vilket gör att resultaten bör betraktas med viss för- siktighet, då det kan finnas skäl för rektorerna att ange att orsaker- na finns utanför skolan.

Noteras bör att denna enkätfråga syftade på vad som var vanligt förekommande på skolan. Olika alternativ, såsom den sociala situa- tionen i skolan med kränkande behandling, kan ändå förekomma på

17 Skolinspektionen (2016c), s. 13 f.

18 Centrala studiestödsnämndens statistik.

19 Skolverket (2014a), s. 60 f.

256

SOU 2017:44

Dagens situation

många håll även om den sällan ses som den främsta orsaken till ogiltig frånvaro på skolan. Det vill säga, denna fråga anger inte hur fördelningen är mellan olika orsaker för samtliga elever.

Drygt fem av tio hemkommuner angav till Skolverket att inga huvudmän för elever som går i en fristående skola eller i en annan kommuns skola rapporterar dessa elevers frånvaro utan giltigt skäl till hemkommunen.20 Det är de dock skyldiga att göra (15 kap. 15 § respektive 18 kap. 15 § skollagen). Om hemkommunen saknar vet- skap om en elevs frånvaro kan kommunen inte bidra till att hjälpa eleven tillbaka.

7.3.2 Giltig frånvaro från skolan

Även giltig frånvaro kan vara problematisk och ibland är det oklart om frånvaron bör betraktas som giltig eller ogiltig. Det kan t.ex. handla om elever som mår psykiskt dåligt eller elever som ofta sjuk- anmäls av sina föräldrar. Av de rektorer som svarade på Skol- inspektionens enkät angav två tredjedelar att de uppmärksammat oroande giltig frånvaro på sin skola.21

7.3.3 Orsaker till frånvaro

Det finns många orsaker till att elever är frånvarande från skolan och förklaringarna för enskilda elever är ofta komplexa. Vanligen delas riskfaktorerna för frånvaro in i tre kategorier:

faktorer i skolan (pedagogiska faktorer, t.ex. ostrukturerad under- visning, organisatoriska faktorer, t.ex. få lärarledda lektioner, eller sociala faktorer, t.ex. trakasserier eller kränkande behandling),

faktorer i hem och familj (t.ex. konflikter i familjen), och

individuella faktorer (t.ex. ångest eller neuropsykiatriska funk- tionsnedsättningar).

Detta är förstås en förenklad indelning. Ofta uppstår också en situa- tion där en riskfaktor leder till frånvaro, vilket i sin tur medför att

20 Skolverket (2014a), s. 58.

21 Skolinspektionen (2016c), s. 24.

257

Dagens situation

SOU 2017:44

en annan riskfaktor skapas och ökar frånvaron.22 För en mer utförlig beskrivning av olika riskfaktorer för frånvaro och deras ömsesidiga påverkan hänvisar vi till betänkandet om just frånvaro i grundskolan som överlämnades till regeringen i december 2016.23

Vi kommer senare, i fråga om distansundervisning, att tala om elever med medicinsk, psykisk eller social problematik (av- snitt 13.3.2). Att på något sätt bedöma hur vanlig sådan problema- tik är ser vi dock som svårt, men den ingår delvis i samtliga tre av de ovanstående kategorierna. Vi har därför koncentrerat oss på hur problem av dessa slag yttrar sig i form av frånvaro.

7.3.4 Deltagande i annan undervisning (särskilda utbildningsformer)

Ett mindre antal elever deltar av olika skäl inte i reguljär undervis- ning utan får i stället undervisning inom någon av de särskilda utbild- ningsformerna som regleras i 24 kap. skollagen (se avsnitt 3.1.8). Varje år får ungefär 8 000 elever i grundskolan och gymnasieskolan sjukhusundervisning, dvs. undervisning på sjukhus eller en institu- tion knuten till ett sjukhus. Dessutom är det några hundra som får särskild undervisning i hemmet eller på annan plats samt färre än hundra elever som har medgivits att fullgöra skolplikten på annat sätt.24 Antalet platser på särskilda ungdomshem, där utbildning också kan ges, var cirka 700 hösten 2016.

7.4 Möjliga anpassningar

Även om principen är att såväl lärare som elev ska vara på plats i skolan och mötas så finns det vissa möjligheter till anpassningar redan i dag. Dessa möjligheter redogör vi för i detta avsnitt.

22 Skolinspektionen (2016d), s. 10 f.

23 SOU 2016:94, s. 143 ff.

24 Skolverkets statistik.

258

SOU 2017:44

Dagens situation

7.4.1 När skolan har utmaningar

Utmaningar för skolan, eller för huvudmannen, är först och främst svårigheter att få tag på rätt kompetens, dvs. behöriga lärare, till huvudmannens organisation eller till en viss skola. Det senare gäller framför allt när det är stora geografiska avstånd mellan huvudman- nens olika skolor.

Som vi har redogjort för finns det vissa möjligheter till undantag från behörighetsreglerna (avsnitt 3.3.1). Det handlar t.ex. om en öppning för att använda sig av en annan lämplig lärare när det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organi- sation. Därmed kan ändå undervisning bedrivas i ämnet, men då av en för den aktuella undervisningen obehörig lärare.

Det kan också finnas behöriga lärare på andra av huvudmannens skolenheter. Huvudmannen kan då i vissa fall välja att använda sig av fjärrundervisning inom den egna organisationen, som vi har redo- gjort för i kapitel 4. I ett mindre antal fall är det dessutom möjligt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad till en annan aktör, som vi beskrev i avsnitt 5.6.6.

7.4.2 När eleven har utmaningar

Olika utmaningar som gör att elever inte kan vara på plats kan t.ex. vara svårigheter i skolan, såväl svårigheter med skolarbetet i sig som svårigheter till följd av en medicinsk, psykisk eller social proble- matik. Skolan har naturligtvis ett långtgående ansvar för att se till att eleven kan vara på plats i skolan. För den elev som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska skolan tidigt ge stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd (se av- snitt 3.1.10). Även i de fall som det uppmärksammas att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling har rektor och huvudmannen vissa skyldigheter att skyndsamt utreda omständig- heterna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden (6 kap. 10 § skollagen). Trots dessa skyldigheter kan det gå så långt att en elev inte förmår närvara i skolan.

Andra svårigheter för eleven kan vara att denne befinner sig på en otillgänglig plats, dvs. faktorer som inte har direkt med skol- gången att göra. Det kan exempelvis bero på var bostaden är be-

259

Dagens situation

SOU 2017:44

lägen. För dessa elever underlättas skolgången av möjligheten att få inackorderingsstöd eller -tillägg (se avsnitt 3.1.7). Andra exempel på elever som befinner sig på andra platser och därför har svårt att när- vara i skolan är sådana som har en framgångsrik karriär, t.ex. inom någon idrott, som medför resor runtom i världen. För dessa elever är i många fall riksidrottsgymnasier och nationellt godkända idrotts- utbildningar tänkbara lösningar, eftersom studierna då anpassas till elevernas träningar och tävlingar. En annan möjlighet som finns i dag är distansundervisning vid Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun (avsnitt 4.6.1).

7.5 Önskemål om fjärr- och distansundervisning samt entreprenad

Till regeringen har det inkommit olika önskemål och tillkänna- givanden om att regelverket för fjärrundervisning och entreprenad bör förändras samt om distansundervisning.

7.5.1 Riksdagens tillkännagivande

Riksdagen har, som framgår av utredningens direktiv, tillkännagett att regeringen bör tillsätta två olika utredningar. Den ena utred- ningen skulle syfta till utökade möjligheter till modersmålsundervis- ning och studiehandledning på modersmål. Den andra utredningen skulle generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skol- lagen (2010:800).25

7.5.2 Skrivelser från myndigheter och organisationer

I juni 2015, i samband med att riksdagen fattade beslut om fjärr- undervisning, skickade de två huvudmannaorganisationerna Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund en skrivelse till utbildningsministern. Skrivelsen handlade om försöks- verksamheten med fjärrundervisning (se avsnitt 4.3.3). Underteck- narnas förslag var att det inom försöksverksamheten skulle bli tillå-

25 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

260

SOU 2017:44

Dagens situation

tet att bedriva fjärrundervisning även på entreprenad. Kommuner och fristående skolor, dvs. kommunala och enskilda huvudmän, skulle på så sätt kunna avtala om fjärrundervisning med varandra.26

Även Skolinspektionen skickade sommaren 2015 en skrivelse till utbildningsministern på detta tema. Skolinspektionen menade att entreprenadmöjligheterna bör utökas, både för närundervisning och för fjärrundervisning. Framför allt hänvisade myndigheten till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, men konstaterade samtidigt att det kan bli aktuellt även i andra ämnen med lärarbrist.27

Från Statens institutionsstyrelse (SiS) kom en skrivelse i novem- ber 2015. Önskemålet i denna skrivelse var att även fjärrundervis- ning som anordnas för ungdomar vid de särskilda ungdomshemmen skulle kunna bedrivas på entreprenad, inte bara inom den egna organisationen.28

Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun har i en skrivelse till Utbildningsdepartementet hemställt om att det införs en reglering som tillåter nätbaserad undervisning på distans genom en hel och sammanhållen utbildning (eller åtminstone försöksverksamhet med detta under en längre sammanhållen tidsperiod). I skrivelsen yrkade Korrespondensgymnasiet även på fortsatt riksintag till skolan.29

7.5.3 Remissynpunkter på delbetänkandet

Remissyttrandena över vårt delbetänkande innehöll en del allmänna synpunkter på entreprenadbestämmelserna.

Till dem som var positiva till entreprenad var Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). SKL ansåg i sitt remissvar att fjärrundervis- ning på entreprenad bör tillåtas inom alla ämnen och kurser i grund- skolan, gymnasieskolan och motsvarande skolformer där skol- huvudmannen finner det möjligt och lämpligt samt där behov finns. De juridiska möjligheterna bör finnas oberoende av hur tillgången till lärarkompetenser ser ut. SKL ansåg vidare att skolhuvudmannens bedömning i kombination med utbud och efterfrågan samt elevernas

26 Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund (2015).

27 Skolinspektionen (2015b).

28 Statens institutionsstyrelse (2015).

29 Dnr U2016/00721/GV.

261

Dagens situation

SOU 2017:44

rätt till undervisning av god kvalitet bör vara styrande när det gäller såväl närundervisning som fjärrundervisning på entreprenad.30 Även Friskolornas riksförbund efterlyste utökade möjligheter till entre- prenad. Förbundet konstaterade att det som efterfrågas av de mindre skolhuvudmännen är att kunna anlita andra aktörer för fjärrunder- visning. Behovet uppstår enligt Friskolornas riksförbund vanligen just för att skolhuvudmannen är liten och verkar i miljöer där bristen på behöriga lärare är stor, t.ex. glesbygd.31

Bland dem som var negativa till entreprenad återfanns bl.a. Lärarnas Riksförbund. Förbundet framhöll att undervisning på entreprenad inte ska vara tillåtet och menade att det är oroväckande att man från politiskt håll verkar allt öppnare för sådana kortsiktiga lösningar som riskerar innebära sänkta ambitioner för elevernas utbildning. Lärarnas Riksförbund ansåg vidare att lösningen på bristen på lärare i svenska som andraspråk och i andra bristämnen kräver helt andra och mer långsiktiga åtgärder än att öppna upp för entreprenadlösningar som riskerar att försämra likvärdighet och kvalitet för eleverna.32

30 Sveriges Kommuner och Landsting (2016).

31 Friskolornas riksförbund (2016).

32 Lärarnas Riksförbund (2016).

262

8 Utgångspunkter för utredningen

Utifrån vad som har sagts i tidigare kapitel, om gällande regelverk och dagens situation, vill vi i detta kapitel kort beskriva hur vi ser på vårt uppdrag och vilka utgångspunkter vi har haft i vårt arbete.

8.1 Digitalisering skapar nya möjligheter

Den digitala utvecklingen skapar nya möjligheter. Skolan ska på olika sätt ta till vara dessa möjligheter, både som medel för att uppnå sitt syfte i stort och för att bidra till och utveckla elevernas digitala kompetens.

Vi ser mycket positivt på den utveckling som sker, men med det sagt vill vi påpeka att vårt uppdrag inte är att utreda hur it kan an- vändas bättre i skolan (det finns det däremot andra som har gjort, t.ex. Skolverket i enlighet med ett regeringsuppdrag1). Vi analyserar därför inte heller i vilken utsträckning lärare använder sig av digi- tala lärverktyg, s.k. flipped classrooms2 eller annat.

Det som detta betänkande handlar om – som är av intresse när det gäller digitalisering – är fjärrundervisning och distansunder- visning. Det som särskiljer dessa två från reguljär undervisning är att den ansvarige läraren befinner sig på en annan plats än eleven; att eleven inte alls eller sällan träffar denne. Den lärare som enligt definitionen är åtskild i rum, och när det gäller distansundervisning i tid, från eleven är den lärare som ansvarar för undervisningen, bedömning av elevernas kunskaper, etc.

1 Dnr U2015/04666/S.

2 Det vill säga att läraren ger eleverna i uppgift att gå igenom lektionsinnehållet inför lektion- en, ofta med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, för att sedan kunna använda lektionen åt t.ex. fördjupning och feedback.

263

Utgångspunkter för utredningen

SOU 2017:44

Vi kommer i princip att behålla de definitioner för fjärr- respek- tive distansundervisning som har använts de senaste åren, dvs. att lärare och elever vid fjärrundervisning är åtskilda i rum men inte i tid och vid distansundervisning åtskilda i både rum och tid. Även om det naturligtvis finns blandformer av dessa och traditionell klassrumsundervisning och även om samma hjälpmedel används i annan undervisning än fjärr- och distansundervisning anser vi att dessa definitioner ska användas också i fortsättningen, dock med några justeringar när det gäller det som i dag betecknas som distans- undervisning. Definitionerna tar sin utgångspunkt i var ansvarig lärare befinner sig i förhållande till eleverna.

8.2 Närundervisning ska vara huvudregel

Som vi har redogjort för i delbetänkandet anser vi att skolans under- visning som princip ska bedrivas som närundervisning. Även reger- ingen har konstaterat detta. I propositionen om fjärrundervisning från 2015 bedömde regeringen att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna” och hänvisade sitt ställningstagande till studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat.3

Vi vidhåller denna inställning, att undervisning i första hand ska hanteras på plats, där ansvarig lärare möter eleven. Under vårt arbete har vi inte kunnat hitta något belägg för att fjärr- eller distansunder- visning skulle vara att föredra framför närundervisning. Däremot spelar fjärr- och distansundervisning en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle ha stått utan undervisning. På så sätt menar vi att fjärr- och distansundervisning, med elevernas bästa för ögonen, ska vara ett komplement till ordinarie undervis- ning. Fjärrundervisning är ett tänkbart alternativ om skolan annars inte kan erbjuda undervisning i det aktuella ämnet eller kursen eller om undervisningsgruppen är för liten. Distansundervisning bör endast komma i fråga för de elever som inte skulle ha deltagit i re- guljär undervisning.

Skälen för dessa ställningstaganden är flera. Som vi har redogjort för i kapitel 3 är läraren avgörande för elevens framgång i skolan.

3 Prop. 2014/15:44, s. 13.

264

SOU 2017:44

Utgångspunkter för utredningen

Läraren har en rad olika uppgifter som riskerar att försvåras vid fjärr- och distansundervisning, som vi visar i kapitel 4. Dessutom försvåras skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag om ele- verna inte är på plats i skolan.

De studiebesök som vi har gjort under arbetets gång talar också för detta. Oavsett vilken aktör vi har talat med – skolledning, lärare, handledare eller elever – konstateras att fjärrundervisning kan vara ett alternativ till närundervisning när den fungerar väl. Samtidigt sägs att fjärrundervisning ändå har vissa brister och därför bara bör användas när närundervisning inte går att ordna. Därför anser vi att fjärrundervisning aldrig bör få utgöra mer än en begränsad del av en elevs utbildning.

Flera remissinstanser delar denna syn. Exempelvis skriver Lärar- förbundet:

Den undervisning som ger bäst resultat är när läraren är fysiskt närva- rande med eleverna. Det visar all forskning och utifrån lärares erfaren- het är det självklart. För ämnen som har ett litet, utspritt elevunderlag och få behöriga lärare, kan dock fjärrundervisning vara den lösning som gör att eleven kan få undervisning över huvud taget.4

Även Barnombudsmannen instämmer i principen att barnen bör få möta läraren på plats i skolan och att en period med fjärrunder- visning bör bli kortvarig.5

Distansundervisning innebär än större avstånd mellan lärare och elev och att eleven själv i hög utsträckning måste ansvara för sitt lärande, särskilt när lärare och elev även är åtskilda i tid. När läraren har en mer tillbakadragen roll och elevernas ansvar för det egna lärandet har ökat har Skolverket konstaterat att stödet hemifrån blir allt viktigare. En hög grad av individualisering i form av indivi- duellt arbete har konstaterats ha negativ inverkan på elevernas re- sultat. Även elevens motivation och engagemang påverkas nega- tivt.6 Detta talar också för att närundervisning bör vara huvud- principen.

4 Lärarförbundet (2016).

5 Barnombudsmannen (2016).

6 Skolverket (2009), s. 48 f.

265

Utgångspunkter för utredningen

SOU 2017:44

8.3 Huvudmannen ska ansvara för att bedriva undervisning

En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som ut- gångspunkt, bör bedriva undervisningen själv. Detta följer i dag av att bestämmelser om utbildning i skollagen (2010:800) nästan ute- slutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudman- nen. Vi skrev om detta även i vårt delbetänkande och flera remiss- instanser, t.ex. Skolinspektionen och Lärarnas riksförbund, instämde i detta. Regeringen delade utredningens syn på fördelarna med att huvudmannen bedriver utbildningen själv.7

Principen bör gälla eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvud- mannen (2 kap. 9 § och 4 kap. 3 § skollagen). Arbetet i skolan ska dessutom ske ämnesöverskridande och lärare behöver samverka kring enskilda elevers situation och utveckling, vilket kan vara lättare för lärare som finns inom samma organisation. Detta gäller visserligen även vid entreprenad, men kan då vara svårare att åstad- komma i praktiken. Dessutom förbättras förutsättningarna för ele- verna att få en bra utbildning eftersom Skolinspektionen har bättre möjligheter att utöva tillsyn när undervisningen bedrivs inom den egna organisationen i stället för på entreprenad.

Precis som med fjärrundervisning ska undervisning som bedrivs av någon annan således vara ett tillåtet alternativ, men som huvud- regel först när situationen inte är möjlig att lösa på egen hand. Det är jämförbart med regelverket om behöriga lärare, vilket säger att sådana lärare ska användas i första hand.

Vidare ser vi det som en viktig princip att en huvudman måste förväntas klara av att anordna undervisning i en viss omfattning inom den egna organisationen. För den som inte uppnår vissa villkor, t.ex. en viss mängd undervisning inom den egna organisa- tionen, bör själva rätten att vara huvudman kunna ifrågasättas. Det bör i detta sammanhang också beaktas att Skolinspektionen vid sin tillståndsprövning av fristående huvudmän bl.a. prövar om

7 Prop. 2015/16:173, s. 18.

266

SOU 2017:44

Utgångspunkter för utredningen

en aktör har möjlighet att bedriva en ansökt utbildning innan till- stånd för detta beviljas.

8.4 Förslagen ska passa alla

Motiverade elever kan klara sina uppgifter väl och nå goda resultat oavsett hur undervisningen ges, alltså oavsett om läraren är på plats eller inte, oberoende av lärarens skicklighet och utan att någon vuxen person vakar över studierna. Likaså kan skickliga lärare klara av att undervisa såväl i ett vanligt klassrum som över internet, såväl motiverade eller lugna elever som mindre motiverade och oroliga elever. För en del lärare och elever kan fjärrundervisningen alltså fungera mycket väl. Vi är dock angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet.

8.5 Huvudmän ska likabehandlas

Precis som våra förslag ska passa alla elever och lärare måste försla- gen också passa alla typer av huvudmän. Såväl stora kommuner som en enskild huvudman med en liten fristående skola kan behöva använda sig av de förslag som vi kommer att lägga fram. Detta har vi också med bland våra utgångspunkter.

Dessutom följer vi samma princip som har gällt skolpolitiska för- slag de senaste åren: samma villkor ska gälla för offentliga och en- skilda huvudmän. Fristående skolor är sedan den nuvarande skollagen började tillämpas den 1 juli 2011 en del av skolväsendet på samma sätt som t.ex. kommunala skolor. I så stor utsträckning som möjligt bör reglerna vara desamma för skolorna oavsett vilken huvudman de har. Elevernas rättigheter och skyldigheter ska inte påverkas av vilken skola de går i.

267

Utgångspunkter för utredningen

SOU 2017:44

8.6 Överreglering ska undvikas

Under utredningen har vi diskuterat en lång rad olika frågor som handlar om hur fjärr- och distansundervisning bör fungera. Vi har sett flera exempel på principer som bör följas när sådan under- visning ges och ibland är det sådant som är mycket angeläget att ta efter för den som vill använda fjärr- och distansundervisning. Det betyder dock inte att vi i varje avseende föreslår att lämpliga till- vägagångssätt ska regleras. Vår princip i arbetet har varit att den typ av frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Därmed finns det en del punkter som vi har lyft tidigare i betänkandet, t.ex. vad forskning och beprövad erfarenhet har visat på, som vi inte lämnar några konkreta förslag om men som kan tjäna som goda exempel på hur man kan lösa olika frågor som uppstår.

En annan anledning till att inte reglera för mycket är att vi vill få en lagstiftning som är hållbar. Utvecklingen på området går snabbt framåt och förslaget behöver därför vara teknikoberoende. Vår uppgift är att möjliggöra fjärr- och distansundervisning i de fall vi anser det lämpligt, men vi har inte till uppgift att föreslå hur under- visningen ska gå till.

8.7 Vårt uppdrag ska avgränsas

En av våra utgångspunkter är att vårt uppdrag ska avgränsas. Det gäller dels vilka samarbetsformer vi ska undersöka, dels vad som bör regleras.

8.7.1 Avgränsning av samarbetsformer

Enligt direktiven ska vi bl.a. föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör ges ökade möjlig- heter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vi ska också bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avse- ende undervisning och föreslå nödvändiga författningsändringar.

268

SOU 2017:44

Utgångspunkter för utredningen

Samarbetsformer regleras, som vi har redogjort för i betän- kandets kapitel 5, i kommunallagen (1991:900) när det gäller kom- munala huvudmän och i flera kapitel i skollagen i dag. Våra förslag handlar dock om just 23 kap. skollagen, det kapitel som heter Entre- prenad och samverkan. För att visa varför just detta kapitel är rele- vant vill vi påminna om de samarbetsformer vi har beskrivit och sedan jämfört i avsnitt 5.8.1

1. kommunalförbund (5.2.1),

2. gemensam nämnd (5.2.2),

3. kommunal samverkan kring gymnasieskola (5.4),

4. samverkan enligt skollagens 23 kap. (5.5), samt

5. entreprenad enligt skollagens 23 kap. (5.6–5.7).

Eftersom vårt uppdrag handlar om när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skol- huvudmän bedömer vi att det framför allt är punkt 5, entreprenad, som är aktuell att se över. Övriga samarbetsformer rör andra typer av samarbeten. Tillkännagivandet från riksdagen innebär också att entreprenadbestämmelserna i 23 kap. ska ses över (avsnitt 7.5.1).8 Vi kommer därför att fokusera på just entreprenad enligt skollagen i kapitlet med förslag om samarbetsformer.

Tillkännagivandet säger inte något om bestämmelserna om sam- verkan, men vid vår analys av det i dag svåröverskådliga 23 kap. har vi sett anledning att i någon mån justera även dessa bestämmelser. Det handlar dock mer om en lagteknisk översyn än om föränd- ringar i sak.

8.7.2 Avgränsning av vad som bör regleras

Det finns också företeelser som inte ingår i vårt uppdrag att han- tera. Innan vi kommer in på våra förslag vill vi därför kort nämna vad vi inte hanterar genom de förslag vi lämnar.

Vi ska inte uttala oss om hur och när fjärr- och distansunder- visning bör få användas i verksamhet som i dag inte är reglerad i skol-

8 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

269

Utgångspunkter för utredningen

SOU 2017:44

lagen (se avsnitt 3.1.12). När det inte är reglerat hur den verksam- heten ska bedrivas i vanliga fall får det till följd att de föreslagna för- utsättningarna och begränsningarna för fjärr- och distansundervis- ning inte aktualiseras. En skola kommer därmed inte att hindras från att använda informations- och kommunikationsteknik för att erbjuda t.ex. fördjupande kurser i ett ämne.

270

9 Förslag om samarbetsformer

Kapitlet innehåller våra förslag vad gäller möjliga samarbetsformer. Vi beskriver vad 23 kap. skollagen (2010:800) bör innehålla och resonerar om olika aspekter som bör hanteras när en huvudman samarbetar med någon annan aktör.

I detta kapitel handlar förslagen om samarbete i fråga om såväl närundervisning som fjärr- och distansundervisning; vårt fokus ligger dock på de organisatoriska aspekterna av samarbeten. Vad vi i övrigt anser bör gälla för fjärr- respektive distansundervisning, t.ex. när så- dan över huvud taget ska vara tillåten, återkommer vi till i senare kapitel. Det mesta i kapitlet rör entreprenad, men vi lämnar också några förslag angående samverkan.

9.1 Möjligheten till entreprenad ska finnas kvar

I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning att någon ny avtalsform inte bör införas i stället för entreprenad, dvs. att entreprenad bör be- hållas. Vi resonerar också kring varför det över huvud taget behövs bestämmelser om samarbetsformen i skollagen och om begreppet entreprenad.

9.1.1 Entreprenad som samarbetsform bör behållas

Utredningens bedömning: Samarbetsformen entreprenad bör behållas och beteckningen entreprenad bör inte ändras. Några nya avtalsformer bör inte införas.

271

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

I avsnitt 5.1 utvecklade vi vad huvudmannaskapet innebär och vilka förpliktelser som ingår i detta. Bland annat för att ansvar ska kunna utkrävas är det viktigt att en enda aktör är ansvarig för utbildningen i dess helhet, dvs. den som är huvudman för utbildningen. Huvud- mannen är den som har alla skyldigheter och ska se till att elevens alla rättigheter tillgodoses.

Att vara huvudman för en utbildning är dock ett mångfacetterat uppdrag. Dels handlar det om undervisning i många olika ämnen och kurser, dels finns ett antal uppgifter som hör till utbildningen och som också omfattas av skollagen, t.ex. grundskoleelevernas rätt att erbjudas näringsriktiga skolmålitider (10 kap. 10 § skollagen). Få huvudmän förmår att hantera samtliga delar som ingår i utbild- ningen inom ramen för sin egen organisation. En del vill ha möjlig- heten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och be- höver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. Ibland kan det, som vi ska återkomma till, finnas en viss del av undervisningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt en- kelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kva- litet. Med andra ord finns det flera situationer där en huvudman kan behöva ta hjälp av andra.

Vår utgångspunkt är dock att huvudmannen så långt det är möj- ligt bör bedriva all undervisning själv (se avsnitt 8.3). Undantaget är de fåtal skolformer där vi föreslår att utbildningen i sin helhet ska kunna överlämnas till någon annan för att bedrivas på entreprenad (dvs. sådant som i dag anges i 23 kap. 2 § skollagen). Vidare ska en huvudman inte heller kunna frånsäga sig ansvaret för en elevs hela utbildning eller delar av den, vare sig genom ett avtal eller på något annat sätt. Därför bör huvudmannaskapet hållas samlat.

Samtidigt behövs det även framöver en möjlighet till avtalsform i skollagen som innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren medan någon annan är utförare av vissa uppgifter. Det är vad entre- prenad innebär i dag och avtalsformen bör därför finnas kvar. Ge- nom entreprenadavtal behåller huvudmannen ett övergripande och sammanhållande ansvar för eleverna och för utbildningen, sam- tidigt som eleverna t.ex. kan få undervisning av en behörig lärare. Eleverna har dessutom samma rättigheter i förhållande till huvud- mannen som om utbildningen skulle ha bedrivits helt i huvudman- nens egen regi.

272

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Bibehållet huvudmannaskap innebär vidare att en verksamhet med kommunalt huvudmannaskap fortfarande är en kommunal verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare, även om någon annan än kommunen utför uppgifter inom verksam- heten.

I direktiven nämns att det med entreprenad följer ett upphand- lingsförfarande och det är en av anledningarna till att andra avtals- former efterfrågas. Eftersom det handlar om tjänster som köps in av offentliga aktörer måste vi dock analysera möjliga samarbeten ur upphandlingslagstiftningens perspektiv. Frågan om upphandling beskriver vi, utifrån våra tilläggsdirektiv, i kapitel 10.

Den oklarhet som råder kring vad entreprenadformen innebär behöver hanteras på andra sätt än genom nya avtalsformer. Nya avtalsformer skulle dessutom väcka nya frågor om tillvägagångssätt och ansvarsfördelning, varför vi rekommenderar att den nuvarande och etablerade används även framöver. Vidare bör denna utredning kunna leda till ökad information om vad entreprenad innebär och därmed minska problematiken kring avtalen.

9.1.2 Därför behövs entreprenadbestämmelser

Förvaltningsuppgifter kan överlämnas från staten åt kommuner. Dess- utom kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer, men om uppgiften innefattar myndighetsutöv- ning får ett sådant överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). Riksdagen har genom skollagen överlämnat uppgiften att ansvara för skolväsendet till kommuner, landsting och enskilda huvudmän, men för att dessa i sin tur ska kunna överlämna delar av den uppgift som de ansvarar för till någon annan krävs lag- stöd. Således behövs bestämmelser om entreprenad i skollagen.

Statliga myndigheter kan, med direkt stöd av regleringen i 12 kap. 4 § regeringsformen, lämna över förvaltningsuppgifter åt andra juri- diska personer och enskilda individer. Endast när överlämnandet innefattar myndighetsutövning måste det ske med stöd av lag. En reglering av möjligheterna till entreprenad inom skolformerna med statlig huvudman kan alltså begränsas till de fall där överlämnandet avser uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. uppgifter som avser undervisningen i sig.

273

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.1.3 Begreppet entreprenad

Utredningen har analyserat begreppet entreprenad, om det över huvud taget är lämpligt att använda. I delbetänkandet beskrev vi några av våra funderingar kring detta, men då tiden var knapp sköt vi på frågan till detta betänkande.1

De tänkbara nackdelarna med att använda begreppet är flera. Den gängse associationen till ordet entreprenad går sannolikt till byggsek- torn, där begreppet används frekvent, och i dessa fall handlar det om något som ett företag uträttar. Entreprenad definieras dock enligt Nationalencyklopedin som ”åtagande att mot viss ersättning utföra större arbetsuppgift ofta efter konkurrens”, vilket inte säger något om vem som är utförare.

Något som också skulle kunna tala emot entreprenadbegreppet är att kommunallagen (1991:900) har förändrats och att begreppet inte alls används i den numera2 (se avsnitt 5.6.8), varför vi då möj- ligen inte längre borde använda begreppet i skolans värld. Samtidigt hade ordet, i den tidigare lydelsen av kommunallagen, innebörden att t.ex. ett företag skulle göra något för en offentlig persons räk- ning, vilket ändå var mer begränsande än skollagens uppräkning av utförare och beställare. Risken för förvirring blir således mindre nu när begreppet inte längre används i kommunallagen.

Till de tänkbara fördelarna med att använda begreppet hör att det allmänt har kommit att beteckna förfarandet att någon köper in utförandet av en tjänst av någon annan. Det är numera också ett etablerat begrepp inom skolväsendet, eftersom det har använts där sedan tidigt 1990-tal för barn- och ungdomsutbildning. Även inom vuxenutbildningen är det vedertaget. Visserligen finns det anledning att misstänka att det råder okunskap om vad entreprenad inom sko- lan faktiskt kan innebära, när en del av undervisningen överlämnas, men lösningen på sådan okunskap bör vara mer information, inte att introducera ett nytt begrepp.

Dessutom passar det vi eftersträvar in på definitionen av entre- prenad. Någon ska se till att utföra uppgifter för någon annans räk- ning. Även viss ersättning utgår för att ordna detta.

1 SOU 2016:12, s. 92.

2 Inte heller i förslaget till ny kommunallag (prop. 2016/17:171) används begreppet.

274

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

För andra verksamheter, som inte är undervisning, fungerar entre- prenadbegreppet också då det är till en enskild fysisk eller juridisk person som skolhuvudmannen vänder sig för att få dessa uppgifter utförda. Det kan gälla sådant som skolskjuts och skolmåltider. Skol- lagens entreprenadkapitel behövs då för att dessa utförare, t.ex. buss- företaget, ska följa skollagens bestämmelser i relevanta delar.

Det finns alltså flera argument som talar för att använda begrep- pet entreprenad även för uppgifter som har med undervisningen att göra, men vi har ändå övervägt ett par andra begrepp med termen uppdrag. Ordet uppdrag leder, precis som entreprenad, in tankarna på rätt spår, eftersom det handlar om att uppdra åt någon annan att göra något. Vi ser i huvudsak två problem med detta begrepp. För det första framgår det inte att huvudmannaskapet, ansvaret, är kvar hos den som beställer. För det andra förekommer ordet uppdrag i beteckningar på andra företeelser inom utbildningsväsendet, såsom uppdragsutbildning inom högre utbildning och uppdragsforskning. Sådan uppdragsutbildning är på sätt och vis motsatsen till entre- prenad inom skolväsendet. Dels innebär det att någon, t.ex. ett företag, beställer en utbildning av ett universitet eller en högskola, i stället för tvärtom. Dels omfattas uppdragsutbildning inte av hög- skolelagen (1992:1434) eller högskoleförordningen (1993:100), till skillnad från reguljär högskoleutbildning. Det blir därför bekym- mersamt att tala om uppdragsutbildning eller någon annan kon- struktion med begreppet uppdrag inom skolväsendet.

Inte heller fungerar begreppet privata utförare, som är vad kom- munallagen numera anger. Problemet med detta är att definitionen är alltför snäv i förhållande till vad vi vill möjliggöra, då exempelvis en kommun inte kan vara en privat utförare (avsnitt 5.6.8). Begrep- pet kan därför inte tillämpas korrekt inom skolan.

Sammanfattningsvis menar vi att begreppet entreprenad är det som även framöver bör användas.

9.2 Innebörden av entreprenad

Vi ska i avsnittet beskriva vad entreprenad ska innebära enligt vårt förslag. Vi utvecklar vad det innebär att entreprenad fortsatt ska kunna tillämpas i skolväsendet och hur det bör tydliggöras i skol- lagen vad som gäller.

275

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.2.1 Definition av entreprenad

Utredningens förslag: Med entreprenad ska avses att en huvud- man inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvud- mannen ansvarar för. Huvudmannen ska behålla huvudmanna- skapet för uppgifter som utförs på entreprenad.

Detta ska även gälla andra huvudmän för utbildning och an- nan verksamhet enligt skollagen (2010:800) när entreprenad får användas i sådan utbildning eller verksamhet.

Bestämmelserna om entreprenad bör innehålla en tydlig definition av vad det innebär, även om det sedan indirekt framgår av regel- verket i övrigt. Det ska därför anges att entreprenad innebär att huvudmannen för den aktuella utbildningen behåller huvudmanna- skapet, medan ansvaret för att utföra vissa uppgifter överlämnas till en annan genom att ett avtal sluts om detta. Detta gäller huvudmän inom skolväsendet.

Motsvarande ska gälla för andra huvudmän som avses i skollagen, dvs. huvudmän för särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skol- lagen och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Eftersom de inte är huvudmän inom skolväsendet och den utbildning eller verksamhet som de bedriver inte ingår i skolväsendet behöver detta framgå särskilt. När en bestämmelse i skollagen avser såväl ut- bildning inom skolväsendet som utbildning m.m. som avses i 24 och 25 kap. samma lag brukar det sammanfattas som utbildning och annan verksamhet enligt denna lag (skollagen), varför även vi använder detta uttryckssätt.

9.2.2 Samma bestämmelser ska gälla vid entreprenad

Utredningens förslag: De bestämmelser som finns för en ut- bildning eller en annan verksamhet enligt skollagen (2010:800) ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i kapitlet om entreprenad.

276

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Att en huvudman lämnar över utförandet av vissa uppgifter på entre- prenad får aldrig vara en metod för att undvika vissa krav på utbild- ningen, såsom skyldigheter för huvudmannen eller rättigheter för eleven. Därmed är det en självklar utgångspunkt för oss att de be- stämmelser som enligt skollagen gäller för en utbildning eller verk- samhet ska gälla även vid entreprenad. Detta framgår i och för sig indirekt i och med att det i definitionen av entreprenad anges att be- ställande huvudman behåller huvudmannaskapet. Vi anser dock att detta uttryckligen ska anges i lagtexten.

Skollagen föreskriver exempelvis vad som är syftet med utbild- ningen, hur utbildningen ska utformas, krav på en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero och åtgärder mot kränkande behand- ling. Dessa regler ska alltså även gälla utbildning som helt eller delvis utförs på entreprenad. Utöver de bestämmelser som framgår direkt av skollagen ska utbildningen genomföras i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för ut- bildningen som kan finnas i andra författningar. Exempel på sådana föreskrifter är skolförordningen (2011:185) och läroplaner och andra författningar kan t.ex. vara arbetsmiljölagen (1977:1160).

Att notera är vilka som därmed omfattas av bestämmelserna. Det är inte bara den eller de lärare som utför undervisningen, när det är undervisning som har överlämnats på entreprenad, som om- fattas av bestämmelserna. Det finns också ett flertal exempel på be- stämmelser i skollagen och andra författningar som gäller såväl lärare som annan personal.

Eventuella undantag från skollagens bestämmelser – sådant som av olika skäl ändå bör kunna förändras vid entreprenad – ska framgå i anslutning till övriga bestämmelser om entreprenad. Exempel på detta är att en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. någon som inte är en huvudman enligt skollagen, får utföra viss undervisning, trots att all undervisning som princip ska utföras av en huvudman. Ett annat ex- empel på detta kan vara att det är rektorn på en elevs hemskola som beslutar i vissa frågor vid entreprenad, i stället för rektorn för den skolenhet som utför entreprenaden. Detta utvecklar vi i kommande avsnitt om vad som får överlämnas. Dessutom kommer vi i nästa avsnitt att beskriva skärpta krav på lärare och förskollärare som undervisar vid entreprenad.

Bestämmelsen ska inte enbart gälla utbildning inom skolväsendet, utan även annan utbildning och annan verksamhet inom ramen för

277

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

skollagen som kan komma i fråga. Sådan utbildning och verksamhet beskrivs i 24 och 25 kap. skollagen. Det förstnämnda kapitlet gäller särskilda utbildningsformer och det sistnämnda annan pedagogisk verksamhet, bl.a. öppen förskola och omsorg under tid då förskola inte erbjuds, s.k. nattis.

Att det för utbildning och annan verksamhet enligt skollagen fortfarande ska gälla samma regler vid entreprenad får konsekven- ser för olika områden. Vi vill kort nämna några av dem, för att ex- emplifiera vad innebörden är och för att förtydliga vad som gäller vid ett entreprenadförhållande.

Samma bestämmelser ska bl.a. gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och att undvika kränkande behandling (5 och 6 kap. skol- lagen). Till exempel ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen). Dessutom får rektorn eller en lärare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdanden (5 kap. 6 § första stycket skollagen). Detta gäller alltså även en lärare hos entreprenö- ren (mer om myndighetsutövning finns i avsnitt 9.2.4).

Eftersom skollagens övriga bestämmelser för en utbildning ska gälla vid en entreprenad innebär det också vissa skyldigheter för läraren hos entreprenören. Entreprenadläraren har samma ansvar som andra lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och skyndsamt ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen). En lärare, även på entreprenad, som får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn (6 kap. 10 § skollagen). På mot- svarande sätt gäller också andra skyldigheter för lärare som framgår av skollagen även för de lärare som är anställda hos entreprenören.

På det här området finns regler som omfattar all personal hos entreprenören. Exempelvis får personal inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen). Den nyss nämnda skyldigheten att anmäla om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksam- heten gäller även annan personal än lärare och förskollärare (6 kap. 10 § skollagen). Såväl busschaufförer som bespisningspersonal kan

278

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

uppmärksamma kränkande behandling av barn och elever och ska då anmäla detta. Anmälan från utföraren ska nå rektor hos beställa- ren, eller den som rektor delegerat uppgiften till.

Något som kan väcka frågor vid entreprenad är skollagens be- stämmelser om ordningsregler. Sådana regler ska finnas för varje skol- enhet, de ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet och rektorn beslutar om dem (5 kap. 5 § skollagen). Detta tolkar vi som att eleverna alltid ska ha samma ordningsregler att förhålla sig till, oavsett vem det är som anordnar undervisningen, dvs. det ska vara hemskolans ordningsregler som gäller om inte något an- nat är uttalat. Eleverna befinner sig dessutom ofta på hemskolan, även om uppgifter som avser undervisning utförs på entreprenad. Det kan jämföras med att skolans ordningsregler gäller i skolans matsal även om tillagningen av skolmåltider bedrivs på entreprenad. På samma sätt är det också huvudmannen för elevens hemskola som ansvarar för sådant förebyggande arbete mot kränkande beteende som anges i 6 kap. 6–8 §§ skollagen.

Vidare bör nämnas att även annan lagstiftning än skollagen är aktuell. Myndigheter vars verksamhet berör barn och unga och an- ställda hos sådana myndigheter är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller miss- tänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Bestämmelsen gäller även dem som är yrkesverksamma inom yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga.

279

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.2.3 Inga undantag från behörighetsreglerna för lärare och förskollärare

Utredningens förslag: Den lärare eller förskollärare som under- visar vid entreprenad ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § om undantag. Detta ska gälla vid undervisning på entreprenad i förskolan, förskole- klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, samesko- lan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

En lärare eller förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock få undervisa i ovan nämnda skolformer vid entre- prenad om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren eller förskolläraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska som princip upp- fylla samma kompetenskrav som vanligt (se avsnitt 3.3.1). Det har tidigare, när lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom sko- lan fortfarande gällde, använts något annorlunda utformade krav på lärare vid entreprenad. Det är något som vi avvisar. Eleverna har rätt till utbildade och kvalificerade lärare, oavsett om huvudmannen själv anordnar utbildningen eller överlämnar åt någon annan att anordna den. Kraven på legitimation och behörighet för viss undervisning gäller alltså även dem som undervisar i utförarens regi.

Möjligheten att använda en lärare eller förskollärare som inte upp- fyller behörighetskraven, om det inte finns en lärare eller förskol- lärare som uppfyller kraven att tillgå inom huvudmannens organisa- tion, ska inte heller få användas vid undervisning på entreprenad annat än i vissa undantagsfall. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen använder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samtliga skol- former utom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna samt fritidshemmet.

280

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

När det gäller skolformen förskola samt fritidshemmet bör det noteras att 2 kap. 14 § skollagen innebär att det i sådan verksamhet även får finnas annan personal än lärare eller förskollärare. Det bör alltså avtalas mellan beställande och utförande huvudman i vilken utsträckning den entreprenad som avtalet gäller ska utföras med personal som är lärare eller förskollärare och i vilken utsträckning annan personal kan användas. Kravet på behörighet gäller i sådana fall naturligtvis endast den personal som enligt avtalet ska vara lärare eller förskollärare. Vårt förslag innebär således inte att all personal inom en förskola eller ett fritidshem där uppgifter över- lämnats på entreprenad måste vara lärare eller förskollärare.

Vuxenutbildning

Undantaget för kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna beror på att i dessa fall tillåts entreprenad för samtliga uppgifter. Den enskilde utbildningsanordnaren ska då ha samma möjligheter till undantag från behörighetsregler som kommunala huvudmän. För vuxenutbildningen ska alltså samma möjligheter till undantag finnas som för den huvudman som bedriver undervis- ningen i egen regi. Det betyder att det även finns möjlighet till motsvarande undantag från kravet på legitimation och behörighet.

Något som gör bestämmelsen om undantag lite mer komplicerad vid entreprenadförhållanden är att undantaget utgår från huvud- mannens organisation. Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervis- ningen, om denne uppfyller vissa krav (2 kap. 18 § skollagen). Detta betyder att utföraren av entreprenaden endast får göra undantag från legitimations- och behörighetskrav om det hos beställaren (huvud- mannen) inte finns någon att tillgå. I de fall då det inte finns någon att tillgå hos beställaren bör utföraren endast få göra undantag från kraven om det inte heller finns någon att tillgå inom utförarens orga- nisation som uppfyller kraven.

Angående undantag sägs också att om en person som inte upp- fyller kraven enligt 2 kap. 13 § ska användas för att bedriva undervis- ning under längre tid än sex månader, ska huvudmannen först fatta

281

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

beslut om detta (2 kap. 19 § skollagen). Därmed är det beställaren, huvudmannen, som fattar beslut om huruvida utföraren ska få ut- nyttja möjligheten till undantag under en längre tid än sex månader.

9.2.4 Myndighetsutövning som ska få överlämnas till någon annan

Att någon annan utför uppgifter för huvudmannens räkning ingår alltså i själva definitionen av entreprenad, men vilka uppgifter hand- lar det om? Vi ska fortsätta redogöra för vilka möjligheter, och i vissa fall även skyldigheter, som utföraren av entreprenaden bör ha, beroende på vad det är som överlämnas. Redogörelsen grundar vi bl.a. på den genomgång av myndighetsutövning inom skolväsendet som vi gjorde i avsnitt 5.6.1.

För det första kan det vara uppgifter som är hänförliga till under- visningen som överlämnas. Ett typiskt fall är att låta någon annan hålla i lektionerna i ett ämne eller en kurs. Vi ska i det följande gå igenom vad som då kan ingå i överlämnandet i fråga om myndighets- utövning, för lärare och förskollärare respektive för rektorer och för- skolechefer, och vad som därmed inte får överlämnas.

För det andra kan det röra uppgifter inom utbildningen som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skol- måltider. Det är då själva utförandet som görs av någon annan än skolhuvudmannen, alltså sådant som att köra skolbussen, laga skol- lunchen och att mäta och väga eleverna. Någon myndighets- utövning bör dock inte bli aktuell för utföraren av sådana uppgifter vid entreprenad, vilket vi återkommer till i slutet av detta avsnitt.

Lärares och förskollärares uppgifter

Utredningens förslag: Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att införa en mot- svarande reglering när det gäller förskollärare.

282

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisnings- uppgift får i dag överlämnas till utföraren när undervisning utförs på entreprenad. I undervisningssituationen i skolan uppstår exempelvis frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygg- het och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordnings- störande uppträdande, s.k. disciplinära och andra särskilda åtgärder (5 kap. 6–23 §§ skollagen). Sådan myndighetsutövning som tillkommer läraren bör vara tillåten även då undervisningen utförs på entrepre- nad, för att eleverna ska ha samma trygghet och studiero som om undervisningen hade bedrivits i egen regi. Det är också naturligt att myndighetsutövning i form av betygssättning kan överlämnas vid entreprenad. Som regeringen konstaterade i propositionen om skol- lagen hör betygssättning och lärarens myndighetsutövning i övrigt intimt samman med lärarens undervisningsuppgifter och det är därför naturligt att denna myndighetsutövning får överlämnas.3 Det är dess- utom grundprincipen för betygssättning, att betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt när be- tyg ska sättas (3 kap. 16 § första stycket skollagen). Vi ser ingen an- ledning att göra undantag för det fall att någon annan än elevens huvudman står för utförandet av undervisningen i ett ämne eller en kurs. Det medför att betygssättning måste överlämnas om undervis- ningen bedrivs på entreprenad. Med anledning av ovanstående ska myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift även fortsättningsvis få överlämnas till utföraren.

Eftersom undervisning är en del även av förskolans och förskole- klassens verksamhet har vi övervägt om också myndighetsutövning kopplad till en förskollärares undervisningsuppgift ska få överläm- nas enligt bestämmelsen. Omfattningen av myndighetsutövningen är dock mindre för en förskollärare än för en lärare, t.ex. ingår inte betygssättning. Några exempel på myndighetsutövning som bör kunna överlämnas har inte heller framkommit under arbetets gång. Vi lämnar därför inte något förslag om att myndighetsutövning som hör till förskollärares undervisningsuppgift också ska få överlämnas. Skulle det i remissbehandlingen av detta betänkande framkomma att det förekommer sådan myndighetsutövning som bör överlämnas är det dock enkelt att komplettera bestämmelsen för att möjliggöra detta.

3 Prop. 2009/10:165, s. 514.

283

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan överlämnas till andra juridiska personer och enskilda individer en- dast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). Därför ska det framgå av skollagen vad som får överlämnas. Den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad bör i sin tur se till att det i entreprenadavtalet tydligt framgår vilken myndighetsutövning som överlämnas.

Rektors uppgifter vid vuxenutbildning

Utredningens förslag: Inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföraren.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska som tidigare få meddela föreskrifter om begränsningar när det gäl- ler överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighets- utövning.

Utredningens bedömning: Dagens krav på betygsrätt för att få överlämna rektorsuppgifter bör inte förändras.

Vuxenutbildning, dvs. kommunal vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna, särskiljer sig något från övriga skolformer. Dels är det endast kommuner och landsting som kan vara huvudmän för skolformerna, dels kan hela verksamheten i dag överlämnas till andra aktörer för att utföras på entreprenad. Den myndighets- utövning som hör till rektorns uppgifter får då också överlämnas enligt gällande bestämmelser. Syftet är att skapa närhet mellan rek- torsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.4 För att en kommun eller ett landsting ska få överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter krävs att entreprenören, dvs. utföraren, har fått s.k. betygsrätt (1 kap. 4 §

4 Prop. 2009/10:68, s. 10.

284

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Regeringen har också valt att begränsa vilka uppgifter som får överlämnas och där- med ska rektor hos kommunen eller landstinget, dvs. den kommu- nala rektorn, fatta beslut om bl.a. vilka orienteringskurser som ska ges (2 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning).

Vi ser inte någon anledning att förändra regelverket och har inte heller fokuserat på vuxenutbildningen i vår utredning. Nuvarande bestämmelser ska därför finnas kvar med oförändrat innehåll i sak.

Övriga rektorers och förskolechefers uppgifter

Utredningens bedömning: Det bör inte vara möjligt att över- lämna den myndighetsutövning som ankommer på rektorn i övriga skolformer eller på förskolechefen när uppgiften att be- driva undervisning överlämnas på entreprenad.

När det gäller andra skolformer än vuxenutbildningen bör entre- prenadförhållandet inte innebära någon förändring i arbetsupp- gifter för rektorns del varken inom de obligatoriska skolformerna eller inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För en för- skolechefs del bör ett entreprenadförhållande inte heller innebära någon förändring.

Regeringen uttalade i propositionen om skollagen att det inte får råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollagen, läroplanerna och övriga författningar. Ledningsansvaret får därför inte delas av flera, dvs. det ska finnas en utpekad person för att hantera rektors olika uppgifter. Det- samma sägs om förskolechefens uppgifter.5 Detta instämmer vi i och det bör därmed inte gå att dela upp ansvaret för myndighets- utövningen mellan flera personer. Det betyder att den myndighets- utövning som ankommer på rektor respektive förskolechef inte ska få överlämnas till en entreprenör. Det gäller t.ex. disciplinära beslut om sådant som avstängning (5 kap. 14 § skollagen), beslut om åt- gärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen) och att utfärda slutbetyg. Det bör noteras att förbudet mot att överlämna den myndighets-

5 Prop. 2009/10:165, s. 251.

285

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

utövning som ankommer på rektor eller förskolechef på entrepre- nad inte inskränker rektor eller förskolechefs möjligheter att dele- gera uppgifter till anställd eller uppdragstagare enligt 2 kap. 10 § andra stycket skollagen (se även avsnitt nedan).

Vad som därmed inte överlämnas till någon annan och ansvarsfördelning

Eftersom huvudmannaskapet är bibehållet beslutar huvudmannen vid entreprenad fortfarande om verksamhetens mål, inriktning och kvalitet. Huvudmannen ansvarar också för uppföljning och utvär- dering av verksamheten.

Den lärare som håller i en elevs utvecklingssamtal i de obliga- toriska skolformerna företräder skolan och därmed huvudmannen. En lärare som är anställd av huvudmannen bör enligt vår mening därmed hålla i utvecklingssamtalet, när utförandet av en del av undervisningen har överlämnats på entreprenad. Däremot ska in- formation inhämtas även från läraren hos entreprenören, för att utvecklingssamtalet ska innehålla information om elevens utveck- ling i ämnen där undervisningen utförs av någon annan.

Vidare är det rektor som beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i den individuella utvecklingsplanen i de första årskurserna i de obligatoriska skolformerna (10 kap. 13 § m.fl. skollagen). Lärare hos en entreprenör måste också följa dessa anvisningar när hon eller han ska ge omdömen om elevens kun- skapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i ämnet och i sammanfattning av nödvändiga insatser. Detta förutsätter att entre- prenadläraren, precis som andra lärare, regelbundet följer upp och dokumenterar elevens arbete.6

Rektorn och förskolechefen får i flera fall uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten – om denne har tillräcklig kompetens och erfarenhet – att fullgöra enskilda led- ningsuppgifter och besluta i frågor som rektorn eller förskole- chefen ansvarar för (2 kap. 10 § skollagen). Det bör noteras att det inte är tillåtet för rektor eller förskolechef att med stöd av denna bestämmelse delegera några arbetsuppgifter till en person som är

6 SKOLFS 2013:163.

286

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

anställd hos den aktör som utför uppgifter på entreprenad. En så- dan person har inte ett sådant direkt anställnings- eller uppdrags- förhållande gentemot rektorn och skolenheten som avses i aktuell bestämmelse.

Myndighetsutövning inom andra områden än undervisning?

Bestämmelserna om entreprenad möjliggör för skolhuvudmän att lämna över även andra uppgifter än de som är hänförliga till under- visning. Som exempel kan nämnas uppgifter som avser skolskjuts eller skolmåltider. En fråga för utredningen att ta ställning till är om sådana uppgifter kan anses innefatta någon form av myndig- hetsutövning. Om vi finner att så är fallet blir följdfrågan om denna myndighetsutövning är något som bör kunna överlämnas till ut- föraren.

Med myndighetsutövning avses utövning av en befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Ett annat sätt att beskriva myndighetsutövning är att det handlar om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen- heter i förhållande till medborgarna (se även avsnitt 5.6.1).7

Ett beslut om att en elev har rätt till skolskjuts utgör ett typ- exempel på vad som är myndighetsutövning. Skolskjuts för elever i grundskolan och grundsärskolan ska enligt skollagen alltid anord- nas av elevens hemkommun eller av den kommun som anordnar utbildningen när en elev går i en annan kommuns skola (10 kap. 32, 33 och 40 §§ respektive 11 kap. 31, 32 och 39 §§ skollagen). Detta är således en uppgift som åligger kommunen just i egenskap av kommun, inte i egenskap av huvudman för skola, varför det inte är en uppgift som faller in under det som en huvudman kan över- lämna till någon annan. Vi anser att uppgiften att fatta beslut om rätt till skolskjuts även fortsättningsvis ska ligga kvar hos kommu- nerna och föreslår alltså inga bestämmelser som möjliggör att själva beslutsfattandet kan överlämnas till någon annan. Det som i dag kan överlämnas när det gäller skolskjuts är själva uppgiften att ut-

7 Prop. 1971:30, s. 331.

287

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

föra den skolskjuts som kommunen har beslutat om. Detta bör vara möjligt även fortsättningsvis.

Enligt vår uppfattning kan själva utförandet av t.ex. skolskjuts inte anses innebära att utföraren ägnar sig åt myndighetsutövning, även om utföraren fattar olika beslut som i och för sig har inverkan på de elever som berörs av verksamheten. Ett exempel på detta är att en chaufför måste avvisa en elev som uppträder störande i en skol- buss så att trafiksäkerheten påverkas menligt. Ett annat exempel är om chauffören beslutar att inte stanna vid en hållplats på grund av att väglaget inte möjliggör detta. Sådana beslut påverkar naturligtvis berörda elever, men är enligt vår mening inte ett uttryck för det all- männas maktbefogenheter gentemot enskilda. Det handlar snarare om att chauffören utövar sitt yrkesmässiga ansvar för att upprätt- hålla trafiksäkerheten och säkerheten för övriga passagerare, eller se till att de ordningsregler som skolhuvudmannen har beslutat efter- levs. Det kan alltså knappast anses utgöra myndighetsutövning.

Inte heller när det gäller andra uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, t.ex. skolmåltider eller elevhälsa, anser vi att ut- förandet av uppgifterna utgör myndighetsutövning. Det finns i dessa fall alltså inte någon myndighetsutövning som det kan bli aktuellt att lämna över till den som utför uppgifterna. Vi lämnar därför inte några förslag på det området.

9.2.5 Entreprenadavtal

Den som överlämnar uppgifter på entreprenad har alltså fort- farande kvar de skyldigheter som följer av huvudmannaskapet. Detta betyder att huvudmannen ansvarar för att de bestämmelser som gäller för utbildningen eller verksamheten efterlevs. Eftersom förhållandet mellan den som beställer entreprenaden, dvs. över- lämnar uppgifter, och den som utför entreprenaden regleras i ett avtal bör avtalet säkerställa att bestämmelserna följs.

Det är inte vår uppgift att lägga förslag om innehållet i eller upp- lägget på avtalet, men vi vill ändå framhålla vikten av att vissa aspekter finns med och därför lämna några rekommendationer. Texten bygger delvis på Skolinspektionens granskning av distans- utbildning inom kommunal vuxenutbildning, där även entreprenad-

288

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

avtalen granskades.8 Generellt menade Skolinspektionen i denna granskning att huvudmännen (i det fallet kommunerna) måste ställa högre och tydligare krav på utförarna. Dessutom är det två typer av innehåll som behöver finnas med i olika entreprenadavtal.

Den ena delen av innehåll som vi rekommenderar handlar om att avtala om att skollagen och andra aktuella författningar gäller. Det handlar t.ex. om att försäkra sig om kompetens och stabilitet för eleverna, såsom att endast behöriga lärare får användas. Det kan också vara att kräva individualisering av undervisningen.

Den andra delen gäller uppföljningen av avtalet. Huvudmannen behöver försäkra sig om insyn i den aktuella verksamheten. Det krävs också möjligheter att utöva kontroll över t.ex. kvaliteten och möjligheter att ingripa vid eventuella brister.

För en huvudman, särskilt en mindre sådan, kan det vara svårt att på egen hand ta fram sådana avtal. Vi återkommer till frågan om t.ex. standardiserade avtal i vårt avsnitt om informationsinsatser (se avsnitt 16.4.2).

9.2.6 Vad som inte räknas som entreprenad

För att tydliggöra vad entreprenad är ska vi också nämna något om vad som inte räknas som entreprenad.

Bidragsfinansierad enskild verksamhet är t.ex. när en kommun ger bidrag till en enskild som bedriver verksamhet utan något uppdrag direkt från kommunen. Exempelvis betalar en kommun bidrag till huvudmannen för en fristående grundskola, men uppdraget att be- driva undervisning i denna fristående skola kommer från statlig nivå. Kommunen är då inte huvudman och har inte heller något direkt an- svar för verksamheten gentemot elever och föräldrar. Handlar det om en fristående förskola är kommunen tillsynsmyndighet och ska granska att förskolan följer skollagen och andra föreskrifter, men det är fortfarande en enskild verksamhet. Bidragsfinansierad enskild verk- samhet utgör alltså inte entreprenad.9

De enstaka inslag i verksamhet med offentlig huvudman inom skolväsendet som enskilda och andra utomstående kan svara för

8 Skolinspektionen (2015).

9 Se också prop. 2009/10:165, s. 509.

289

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

nämns också i skollagen (29 kap. 21 § första stycket). Det handlar bl.a. om att polisen ska kunna ta hand om information om trafik- regler och praktisk arbetslivsorientering (se också avsnitt 5.7.1). Inte heller sådana enstaka inslag utgör entreprenad, eftersom det handlar om begränsade inslag, ofta av mer praktisk karaktär, och inte någon undervisning i traditionell mening. Det kan också ofta vara fråga om inslag för vilka utföraren inte får någon betalning. I detta sammanhang nämns inte heller något om att överlämna myndighetsutövning. Bestämmelsen i skollagen utgör ett bemyn- digande för regeringen att meddela föreskrifter om sådan möjlig- het, men några sådana föreskrifter har inte utfärdats.

För utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymna- sieskolan och ett individuellt program inom gymnasiesärskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skol- lagen). Inte heller några sådana föreskrifter har utfärdats.

9.3 De får överlämna uppgifter på entreprenad

Dagens bestämmelser om entreprenad säger som sagt att en kom- mun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna upp- gifter på entreprenad (23 kap. 1 § skollagen). I avsnittet beskriver vi vad som framöver bör gälla för olika typer av huvudmän inom skolväsendet, i fråga om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad.

9.3.1 Kommuner

Kommuner har under en längre tid fått överlämna uppgifter på entreprenad.

Kommunerna har ansvaret för att elever får utbildning av olika slag och har således, till skillnad från landsting och enskilda huvud- män, vissa skyldigheter gentemot sina invånare (se avsnitt 5.1.3). För vuxenutbildning är kommunerna och landstingen dessutom de enda aktörer som kan vara huvudmän för utbildningen.

Att anordna utbildning kan anses ingå i den kommunala kärn- verksamheten, men utöver undervisning ingår också andra upp- gifter i utbildningen, såsom skolskjuts. För att uppnå en effektiv

290

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

användning av resurser kan sådana andra uppgifter ofta utföras bättre av andra aktörer än av kommunerna. Det finns dock även situationer där det, precis som redan gäller i vissa fall, också kan vara nödvändigt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad, vilket vi kommer att återkomma till.

9.3.2 Landsting

Förutsättningarna för ett landsting att vara huvudman inom skol- väsendet beskrev vi i avsnitt 5.1.4. I de fall då ett landsting är huvud- man, vilket bl.a. är möjligt för gymnasieskola och gymnasiesärskola, bör landsting på samma sätt som kommuner kunna överlämna upp- gifter på entreprenad. Inte heller detta innebär någon ändring i sak, eftersom ett landsting får överlämna uppgifter på entreprenad även i dag.

9.3.3 Enskilda huvudmän

Det bör gälla likvärdiga villkor för offentliga och enskilda huvud- män, även i fråga om möjligheterna att överlämna uppgifter på ent- reprenad. Alltså ska enskilda huvudmän också kunna överlämna uppgifter på entreprenad, på i princip lika villkor som offentliga huvudmän.

En skillnad är dock att det för flera skolformer är kommunen som har huvudansvaret för att utbildningen kommer till stånd, medan enskilda har valt att anordna utbildning. Dessutom ser möj- ligheterna för enskilda aktörer att etablera verksamhet olika ut be- roende på vilken skolform det gäller. Det kommer alltså även fram- över att vara en skillnad mellan kommunala och enskilda aktörer.

9.3.4 Staten

Att staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad är en nyhet i vårt förslag. Detta går inte enligt dagens definition av entreprenad (23 kap. 1 § skol- lagen). Bakgrunden är historiken för entreprenadbestämmelserna som har resulterat i en gemensam lagstiftning om entreprenad

291

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

inom utbildningsväsendet som rör kommuner, landsting och en- skilda huvudmän. Staten har dock inte omfattats (se dock även avsnitt 9.1.2 om när entreprenad behöver regleras i lag).

Vi föreslog i vårt delbetänkande att definitionen av entreprenad skulle ändras till att tala om en huvudman.10 Eventuella möjligheter för staten att överlämna uppgifter skulle sedan regleras genom skrivningar om vilka skolformer som får överlämna de olika kate- gorierna av uppgifter, men då skulle definitionen vara mer allmän- giltig. Regeringens lagförslag innehöll inte någon förändring i denna del, men någon motivering gavs inte till detta. I propositio- nen konstaterades bara att förslaget skiljde sig från utredningens förslag. Regeringen instämde dock i synpunkter från bl.a. Skolver- ket och Specialpedagogiska skolmyndigheten om att även entre- prenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över och avser att återkomma i frågan efter detta slutbetänkande.11

Vi vidhåller att definitionen av entreprenad bör göras mer gene- rell och även inkludera staten som huvudman inom skolväsendet. Det finns enligt vår mening ingen anledning att utesluta skolformer där staten är huvudman från möjligheten att med hjälp av entrepre- nad överlåta utförandet av viss undervisning till andra. Det bör kunna göras i samma omfattning som för andra huvudmän inom skolväsendet.

9.3.5 Ett neutralt huvudmannabegrepp ska användas i entreprenadbestämmelserna

Utredningens förslag: Bestämmelserna om entreprenad ska så långt det är möjligt utformas på ett sätt som är gemensamt för alla huvudmän inom skolväsendet.

Begränsningar eller undantag för vissa huvudmän ska anges i särskilda bestämmelser.

10 SOU 2016:12, s. 95 f.

11 Prop. 2015/16:173, s. 26 f.

292

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Utifrån vad vi här har sagt om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad bör den inledande paragrafen i 23 kap. skollagen inte räkna upp vissa huvudmän, som den gör i dag. I stället bör begreppet ”en huvudman inom skolväsendet” användas i defini- tionen av entreprenad, eftersom även staten, och därmed samtliga huvudmän inom skolväsendet, enligt vårt förslag ska kunna över- lämna olika uppgifter på entreprenad. Det är också vad vi har före- slagit ovan angående definitionen (avsnitt 9.2.1). För respektive kategori av uppgifter som ska kunna överlämnas ska det framgå vilka skolformer bestämmelsen gäller. Vilka huvudmän som omfat- tas, t.ex. om staten får överlämna eller inte, förstås därmed av lag- texten för varje kategori.

I den mån undantag eller begränsningar ska göras för vissa huvudmän ska det anges särskilt.

Även bestämmelsen om myndighetsutövning ska mot denna bakgrund anpassas när det gäller frågan om huvudmannaskap. Den är i dag anpassad till att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad. Eftersom alla huvudmän ska kunna göra det enligt vårt förslag ska även denna bestämmelse göras neutral i fråga om olika huvudmän, vilket vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.2.4).

9.3.6 Bestämmelserna om entreprenad ska i huvudsak även gälla för vissa särskilda utbildningsformer

Utredningens förslag: För utbildning vid särskilda ungdoms- hem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800) samt utbild- ning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen ska samma bestäm- melser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att göra entrepre- nadbestämmelserna tillämpliga för utbildning vid internationella skolor enligt 24 kap. 2–7 §§ skollagen.

293

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Vi har tidigare beskrivit några särskilda utbildningsformer som inte utgör skolformer inom skolväsendet (se avsnitt 3.1.8). Detta faktum innebär att dessa utbildningsformer bör hanteras i särskild ordning.

Exempelvis bedriver staten utbildning vid de särskilda ungdoms- hemmen genom Statens institutionsstyrelse (SiS). Relevanta be- stämmelser i skollagen ska tillämpas för elever på särskilda ung- domshem i fråga om den utbildning som SiS anordnar (24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). SiS saknar i dag möjlighet att överlämna upp- gifter på entreprenad.12 Myndigheten har dock svårt att rekrytera behöriga lärare13 och ska därför i likhet med huvudmän inom skol- väsendet kunna använda sig av entreprenad i vissa fall, inte minst för att utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen i högre grad ska kunna bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Staten är dock inte en huvudman inom skolväsendet i egenskap av huvud- man för den utbildning som SiS bedriver. Myndighetens möjlig- heter att överlämna uppgifter till någon annan aktör behöver alltså hanteras på särskilt sätt, genom en uttrycklig bestämmelse om vad som gäller för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen.

Ett annat exempel är den särskilda undervisning som ska anord- nas för elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus eller en in- stitution knuten till ett sjukhus. Sådan särskild undervisning ska ordnas på sjukhuset eller institutionen av den kommun där institu- tionen är belägen (24 kap. 17 och 18 §§ skollagen). Kommuner omfattas visserligen av den föreslagna definitionen av entreprenad, i och med att de är huvudmän för bl.a. grundskolan, men då be- stämmelserna ska ange de olika skolformerna som omfattas krävs särskild reglering för sjukhusundervisningen. Elever som under- visas på sjukhus kan t.ex. ha behov av modersmålsundervisning på ett språk som kommunen inte kan ordna inom ramen för sjukhus- undervisningen. Vi anser därför att entreprenad ska tillåtas även inom denna undervisningsform.

Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som anger att både sådan utbildning som anordnas av SiS och sådan särskild under- visning som bedrivs på sjukhus ska omfattas av samma regler om entreprenad som utbildning i den skolform som den anordnade

12 Statens institutionsstyrelse (2015).

13 Statens institutionsstyrelse (2016).

294

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

utbildningen ska motsvara. Vi behöver då inte ange dessa särskilda utbildningsformer i samband med varje bestämmelse om olika upp- gifter som får överlämnas.

Internationella skolor, som regleras i 24 kap. 2–7 §§ skollagen, är också en särskild utbildningsform. Vi har övervägt om även huvudmännen för dessa ska kunna överlämna uppgifter på entre- prenad. Eftersom dessa skolor definitionsmässigt har en annan internationell inriktning än vad som får finnas i de skolformer som ingår i skolväsendet anser vi dock att det inte är aktuellt att de ska få överlämna uppgifter till en huvudman inom skolväsendet.

9.4 De får utföra uppgifter på entreprenad

När vi nu har beskrivit vilka som kan överlämna uppgifter på entre- prenad kommer vi in på vilka aktörer som i olika sammanhang kan vara aktuella som utförare. I dag anges alltså att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får sluta avtal med någon annan än kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen (23 kap. 1 § skollagen).

9.4.1 Kommuner och landsting

Utredningens förslag: En kommun eller ett landsting ska som tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kom- munens eller landstingets område eller deras medlemmar.

En kommun eller ett landsting ska genom ett sådant avtal även få utföra uppgifter som avser utbildning vid särskilda ung- domshem eller utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution.

Utredningens bedömning: När en kommun eller ett landsting utför uppgifter på entreprenad åt någon annan bör den kommu- nala självkostnadsprincipen gälla. Särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissättning vid ut- förande av uppgifter på entreprenad behöver inte införas.

295

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Kommuner

Att kommuner utför uppgifter på entreprenad åt andra huvudmän är tillåtet först nu, efter den proposition som följde på vårt del- betänkande.14 Det var till följd av regeringens förslag i den propo- sitionen som undantag gjordes från den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Därmed tillåts en kommun utföra uppgifter på entreprenad även när anknytning saknas till kommunens medlem- mar – något som annars inte ingår i den kommunala kompetensen.

Vi menar att detta är en viktig möjlighet som ska behållas, så att kommunala skolhuvudmän kan utföra uppgifter som avser under- visning för andra huvudmän. Kommunerna har, som huvudmän för den övervägande delen av grund- och gymnasieskolorna i landet, stor kapacitet att utföra undervisning och de flesta lärarna är kom- munalt anställda. I och med att de flesta kommuner också är stora huvudmän, dvs. har många elever på sina skolor, är behovet av per- sonal omfattande. Det innebär att kommunerna har förutsättningar att anställa lärare på heltid i en helt annan omfattning och på andra sätt än vad mindre huvudmän har. Exempelvis kan en lärare som undervisar i ett visst språk inom modersmål fylla upp en större del av en heltidstjänst med en kommun som arbetsgivare än hos en enskild huvudman med en enda skola. Därmed kan kommunerna om de så önskar vara utförare åt andra huvudmän, för att hjälpa de huvudmän som vid något tillfälle har svårare att på egen hand an- ordna undervisning. Elever även hos andra huvudmän kan i så fall ändå få tillgång till t.ex. modersmålsundervisning i fler språk.

För att kommunerna ska ha sådana befogenheter behövs ett undantag från lokaliseringsprincipen även framöver. I del- betänkandet resonerade vi om huruvida befogenheten borde införas genom undantag i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter eller genom skrivningar i speciallagstiftningen, dvs. i skol- lagen. Då konstaterade vi att det senare alternativet är lämpligare eftersom det skulle öka överskådligheten för bestämmelserna kring entreprenad inom skolväsendet.15 Vi står fast vid denna slutsats och föreslår därför en bestämmelse om undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip i skollagens kapitel om entreprenad. Till skill-

14 Prop. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315.

15 SOU 2016:12, s. 119.

296

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

nad från tidigare bör dock denna befogenhet framgå i en egen para- graf, då det inte ingår i definitionen av entreprenad.

En utredning har lämnat förslag till en ny kommunallag som ska ersätta den nuvarande.16 Regeringen har nyligen lämnat en propo- sition till riksdagen med förslag till ny kommunallag.17 Lokaliserings- principen återfinns även i förslaget till ny kommunallag i 2 kap. 1 §.

Landsting

Eftersom landsting för vissa typer av utbildningar har samma möj- ligheter att vara huvudmän som kommuner (se avsnitt 5.1.4) bör landsting och kommuner behandlas på samma sätt i lagstiftningen. Med andra ord bör också landsting i vissa fall få utföra uppgifter på entreprenad för andra huvudmän, även om undervisningen saknar anknytning till landstingets medlemmar.

Självkostnadsprincipen ska gälla

Vi har i vårt delbetänkande konstaterat att det inte behöver införas särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett lands- tings prissättning när modersmålsundervisning eller studiehand- ledning på modersmålet utförs åt någon annan på entreprenad.18 Att vi nu föreslår att kommuner och landsting ska få utföra upp- gifter på entreprenad i större omfattning föranleder, med beaktan- de av de bestämmelser och principer vi belyst i delbetänkandet, inte någon annan bedömning. Självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen ska därmed fortsatt gälla vid prissättning när kom- muner och landsting utför uppgifter på entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Några särskilda bestämmelser kring hur kommuner och landsting ska prissätta sina tjänster när de utför uppgifter på entre- prenad bör som en konsekvens av detta inte heller införas.

16 SOU 2015:24.

17 Prop. 2016/17:171.

18 SOU 2016:12, s. 127 ff (avsnitt 7.2.3).

297

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.4.2 Staten

Utredningens förslag: Staten ska, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, på entreprenad endast få utföra uppgifter som avser

1. undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan, och

2. specialpedagogiska insatser.

Sådana uppgifter som ingår i punkt 1 ska även få utföras med fjärrundervisning.

Utredningens bedömning: Statens institutionsstyrelse bör inte få utföra undervisning på entreprenad.

Staten kan sedan den 1 juli 2015 utföra undervisning på entre- prenad, som en följd av de bestämmelser om fjärrundervisning som infördes då.19 Dessförinnan kunde inte några offentliga juridiska personer vara utförare. Staten gavs alltså denna möjlighet innan kommuner och landsting fick den. Några olika aspekter av att sta- ten skulle vara utförare redogjordes dock inte för vare sig i betän- kandet om fjärrundervisning eller i propositionen. Tvärtom var såväl utredningen som regeringen mycket fåordig om denna fråga.20

När vi talar om staten som utförare av entreprenad gäller det sta- ten i egenskap av huvudman inom skolväsendet. Det innebär att det antingen är Specialpedagogiska skolmyndigheten eller Sameskol- styrelsen som står för utförandet, i egenskap av huvudmän för special- skolan respektive sameskolan. Vi beskrev nyss hur kommuner kan ha bättre tillgång till viss kompetens än vad andra aktörer kan ha och att kommuner därför bör få utföra uppgifter på entreprenad. Specialsko- lan och sameskolan har jämfört med kommunala och enskilda huvudmän förhållandevis få elever och därmed också lärare, varför de skäl som finns för att kommunerna, som arbetsgivare för majoriteten av lärarna, ska få utföra entreprenad inte gör sig gällande på samma sätt för de statliga skolformerna. Skolformernas möjligheter att ut-

19 Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

20 SOU 2012:76 och prop. 2014/15:44.

298

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

föra undervisning på entreprenad får därför anses begränsad. Staten har dock, genom de två nämnda myndigheterna, tillgång till legitime- rade och behöriga lärare i ämnen som samiska och teckenspråk; ämnen där det kan vara svårt för andra huvudmän att få tillgång till behöriga lärare. Sameskolstyrelsen kan därutöver tillhandahålla integrerad samisk undervisning. Mot denna bakgrund anser vi att det är rimligt att staten, genom Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskol- styrelsen, ska få möjlighet att utföra uppgifter som avser undervisning på entreprenad när det gäller teckenspråk, samiska och integrerad samisk undervisning i grundskolan. I och med det kan fler elever som har rätt att läsa något av dessa ämnen få tillgång till undervisningen, oavsett var i landet de bor. Vidare finns det hos Specialpedagogiska skolmyndigheten expertkunskap om olika specialpedagogiska insatser. Även detta kan erbjuda ett mervärde och myndigheten ska därför få utföra sådana insatser på entreprenad (se vidare avsnitt 9.5.9).

Vi anser inte att Statens institutionsstyrelse (SiS) ska kunna komma i fråga som utförare av undervisning för utbildning inom skolväsendet. Detta beror på att den utbildning som bedrivs vid de särskilda ungdomshemmen inte ingår i skolväsendet och därför inte fullt ut uppfyller de krav som ställs på utbildning inom t.ex. grund- skolan. Den undervisning som bedrivs inom SiS utbildningar bör därför inte överföras till utbildningar inom skolväsendet.

Inte heller några andra statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, bör ges någon generell rätt att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad (se även avsnitt 9.4.4). Därför föreslår vi att det ska framgå att det är just i egenskap av huvudman för de två statliga skolformerna som staten ska få utföra uppgifter på entreprenad.

9.4.3 Enskilda fysiska och juridiska personer/huvudmän

Att överlämna uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer var tidigare själva definitionen av entreprenad. Enskilda fysiska och juridiska personer kan bidra t.ex. genom undervisning i vissa yrkes- ämnen i gymnasieskolan. När det rör uppgifter som är reglerade i skollagen men inte alls handlar om undervisning, exempelvis skol- skjuts, är det vanligtvis olika företag som är bäst lämpade för att utföra sådana. Därför bör det som tidigare vara tillåtet att över-

299

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

lämna olika typer av uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer.

I vissa fall som gäller entreprenad för undervisning kan det vara aktuellt att snäva in denna kategori till enskilda som är huvudmän inom skolväsendet, eftersom utgångspunkten för all undervisning inom skolväsendet är att den ska bedrivas av huvudmän. Därmed bör det ibland vara tillåtet med entreprenad där enskilda huvudmän och offentliga huvudmän kan vara utförare, men inte sådana enskilda fysiska och juridiska personer som inte är huvudmän. Vi återkommer nedan till varför uppgifter som avser undervisning generellt inte bör kunna överlämnas till andra aktörer.

9.4.4 Andra aktörer?

Utredningens bedömning: Andra aktörer än de nu nämnda bör inte ges någon generell möjlighet att få utföra uppgifter som av- ser undervisning på entreprenad inom skolväsendet.

I vårt arbete har vi också resonerat kring andra aktörers möjlighet att bedriva undervisning på entreprenad i skolväsendet. Frågan är alltså om vi ska peka ut vissa typer av aktörer för att tillåta dem som utförare för viss slags undervisning.

Den ena frågan är om folkhögskolor ska få en generell möjlighet att bedriva undervisning inom gymnasieskolan på entreprenad. Frågan har aktualiserats då några kommuner i Östergötland har be- viljats dispens av regeringen för att överlämna uppgiften bedriva ut- bildning på introduktionsprogrammet språkintroduktion på entre- prenad till folkhögskolor.21

Folkhögskolor har i dag möjlighet att anordna utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (24 kap. 11–15 §§ skollagen). De är dock inte huvudmän inom skolväsendet, eftersom sådan utbildning ses som en särskild utbild- ningsform. För en folkhögskola som anordnar sådan utbildning bör enligt förarbetena i många delar samma bestämmelser gälla som när

21 Dnr U2015/03819/GV.

300

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

en kommun är huvudman22, men de omfattas alltså inte av skol- lagens krav i övrigt på huvudmän inom skolväsendet.

Vi menar också att folkhögskolorna ska behålla sin särart – an- nars är de skolor likt andra – och det skulle inte vara fallet om de bedrev undervisning på entreprenad och därmed fullt ut omfattades av regelverket i skollagen och andra föreskrifter för utbildning inom gymnasieskolan. Därför lämnar vi inte något förslag om detta. Regeringen har dock redan i dag möjligheter på detta om- råde. När det gäller utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymnasieskolan och ett individuellt program inom gymnasie- särskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skollagen). Sådana föreskrifter kan, om det är någon annan än en huvudman inom skolväsendet som medverkar, avvika från skollagens bestämmelser om lärares behörighet.

Den andra frågan är om universitet och högskolor ska kunna ut- föra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad, eftersom det hos dem finns gedigen kompetens inom olika områden. Formellt skulle uppgifterna då överlämnas till staten, i fråga om statliga universitet och högskolor, eller till enskilda juridiska personer, när det gäller enskilda utbildningsanordnare. Vi har dock inte sett någon anled- ning att generellt öppna upp för entreprenad där universitet och högskolor utför uppgifter som avser undervisning inom skolväsen- det. Det kräver andra kunskaper om skolväsendet än vad som van- ligen finns i dag.

Trots att vi således inte föreslår några andra allmänna regler om utförare av uppgifter som avser undervisning på entreprenad kan andra aktörer komma i fråga. Det är när det handlar om dispens- möjligheter (se avsnitt 9.5.14).

9.4.5 Möjliga utförare ska anges i skollagen

Utredningens förslag: I bestämmelserna om entreprenad ska det uttryckligen framgå till vilken eller vilka kategorier av utförare som en viss uppgift får överlämnas.

22 Prop. 2009/10:68, s. 16.

301

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Det behöver för varje kategori av uppgifter som får överlämnas på entreprenad framgå exakt till vilken eller vilka kategorier av ut- förare som sådana uppgifter ska få överlämnas. Vi föreslår därför, när vi redogör för de olika entreprenaderna som ska tillåtas, vilka aktörer som ska kunna vara utförare. I de flesta fall är det formu- lerat som till en enskild fysisk eller juridisk person eller till en annan huvudman inom skolväsendet.

För övrigt kan nämnas att ordet en i det här fallet inte utesluter att samma typ av uppgifter överlämnas till flera olika aktörer. Ex- empelvis kan en huvudman behöva ta hjälp av flera andra huvud- män för att få tillgång till flera olika språk inom modersmåls- undervisning.

9.5 När entreprenad ska vara möjligt

I detta avsnitt beskriver vi i vilka fall det över huvud taget ska vara möjligt att använda sig av entreprenad. Det handlar dels om vilka verksamheter som ska kunna överlämnas, dels inom vilka skol- former det ska vara tillåtet för respektive verksamhet. I direktivens sammanfattning anges visserligen att uppdraget handlar om grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men då tillkännagivandet från riksdagen rör entreprenadbestäm- melserna över huvud taget hanterar vi även regelverket för övriga skolformer. Genom att skolformer anges framgår det av bestäm- melserna vilka huvudmän som ska få överlämna de olika typerna av uppgifter och dessutom anges vilka som ska få utföra i respektive fall.

Som vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.3.6) ska det även inom vissa särskilda utbildningsformer gå att överlämna uppgifter på entre- prenad. Dessa utbildningsformer räknas inte upp i respektive be- stämmelse om olika uppgifter utan samma bestämmelser ska gälla för de särskilda utbildningsformerna som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara.

302

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.5.1 Alla uppgifter i vissa skolformer

Utredningens förslag: Alla uppgifter ska som tidigare få över- lämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. kommunal vuxenutbildning,

2. särskild utbildning för vuxna, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800).

Inom vissa skolformer och verksamheter bör det inte finnas någon begränsning av vilka uppgifter som kan överlämnas på entreprenad. I stället ska driften av en hel verksamhet kunna överlämnas till någon annan aktör att bedriva. I dessa fall är det fortfarande fråga om en kommunal verksamhet i förhållande till brukarna.

Kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna kan endast ha kommuner och landsting som huvudmän. En enskild fysisk eller juridisk person kan däremot inte vara huvudman för någon typ av fristående vuxenutbildning inom skolväsendet. Den enda möjlig- heten för en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva utbildning inom vuxenutbildningen är alltså att göra det på entreprenad, dvs. att utbildningen fortfarande har en offentlig huvudman.

Att entreprenad är den enda framkomliga vägen för en enskild fysisk eller juridisk person för att bedriva vuxenutbildning inom skolväsendet talar för att inte förändra detta. Skulle möjligheten tas bort helt skulle det innebära alltför stora begränsningar i utbudet av utbildningsanordnare för vuxenutbildningen och minskad valfrihet för den enskilde. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att undersöka behovet av förändringar i regleringen för kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I uppdraget in- går bl.a. att utreda om det ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom sådan utbildning på entreprenad till en enskild ut- bildningsanordnare, att anordnaren har betygsrätt för motsvarande utbildning.23 För vuxenutbildning, både kommunal vuxenutbild- ning och särskild utbildning för vuxna, föreslår vi därför inte några

23 Dir. 2017:21.

303

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

ändringar i sak i avvaktan på förslag från nämnda utredning. Där- med ska innebörden av lagstiftningen även framöver vara att all verksamhet inom vuxenutbildningen får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Annan pedagogisk verksamhet, bl.a. pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och öppen förskola, regleras i 25 kap. skollagen. Även sådan verksamhet kan i dag över- lämnas på entreprenad, dvs. driften tas över helt och hållet av en enskild fysisk eller juridisk person. Vi har inte funnit anledning att utreda frågan om att förändra regelverket för denna verksamhet närmare och föreslår därför inte någon förändring i sak.

9.5.2 Alla uppgifter under begränsad tid i förskola och fritidshem

Utredningens förslag: Den nuvarande möjligheten att överlämna alla uppgifter inom förskolan, förskoleklassen och fritidshem på entreprenad till en fysisk eller juridisk enskild person ska upp- höra.

Det ska dock vara tillåtet att under en begränsad tidsperiod överlämna alla uppgifter till en annan huvudman inom skol- väsendet på entreprenad inom

1. förskolan, och

2. fritidshemmet.

Ett sådant överlämnande ska endast få göras för att tillhanda- hålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

Som bestämmelserna ser ut i dag kan alla uppgifter överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person inom förskolan, förskole- klassen och fritidshemmet (avsnitt 5.6.4). Detta bör förändras.

En enskild fysisk eller juridisk person kan, som sagt, anordna utbildning inom t.ex. förskolan genom att bli enskild huvudman med tillstånd att bedriva fristående förskola (avsnitt 5.1.6). Detta fungerar i dag på liknande sätt som för den enskilda huvudman som driver en fristående skola, med godkännande, bidrag, m.m. En skill-

304

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

nad är att det är kommunen som godkänner huvudmannen och ut- övar tillsyn – inte Skolinspektionen.

Som vi har beskrivit har bestämmelserna om entreprenad för förskola och några andra skolformer inte ändrats i sak över huvud taget på många år (avsnitt 5.7.3). Vi menar att det finns anledning att se över dem nu. När bestämmelserna om entreprenad inom dessa skolformer infördes såg regelverket för enskilda förskolor mycket annorlunda ut, varför det då var berättigat att möjliggöra entreprenadförhållanden för att öka valfriheten inom barnomsorgen. Därefter har dock flera förändringar skett som har inneburit ökad valfrihet.

Genom ändringar i den tidigare skollagen (1985:1100), efter ett utskottsinitiativ, infördes etableringsfrihet för enskilda förskolor och fritidshem.24 Denna etableringsfrihet innebar att kommunen blev skyldig att ge tillstånd till enskilda förskolor och fritidshem vilka uppfyllde krav på god kvalitet och säkerhet samt skollagens krav i övrigt på motsvarande offentlig verksamhet (2 a kap. 13 och 14 §§ tidigare skollagen). Innan dessa lagändringar trädde i kraft den 1 juli 2006 hade kommunen haft möjlighet att göra vad som då blev en skyldighet. Samtidigt infördes också vissa skyldigheter att lämna bidrag till dessa enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap. 17 § tidigare skollagen). Bestämmelserna ändrades sedan till att handla om godkännande och rätt till bidrag för dessa skolformer och för pedagogisk omsorg genom en proposition om barn- omsorgspeng. Syftet med barnomsorgspengen var att öka mång- falden i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom en större variation av utövare. Den skulle också öka utrymmet för enskilda initiativ och eget företagande inom välfärdsområdet.25

Förskoleklassen är numera i många fall integrerad med grund- skolan eller motsvarande skolformer. En kommun bedriver såväl förskoleklass som grundskola. Staten får anordna förskoleklass vid skolenheter med sameskola eller specialskola. Vidare fanns det i landet hösten 2016 endast tre enheter med förskoleklass, med to- talt 29 elever, som hade en enskild huvudman och som inte delade rektor med grundskola eller grundsärskola.26 Uppgifterna inom

24 Bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240

25 Prop. 2008/09:115, s. 1.

26 Skolverkets statistik, Förskoleklass, Elever, Tabell 2B för 2016/17.

305

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

förskoleklass bör därför inte i sin helhet få överlämnas på entrepre- nad. Motsvarande regler som för grundskolan bör gälla även för förskoleklassen.

Med anledning av ovanstående behöver bestämmelserna om entreprenad uppdateras. I likhet med skolformer såsom grund- skolan bör huvudmannen för en utbildning som utgångspunkt han- tera verksamheten på egen hand. De nuvarande möjligheterna att utan tidsbegränsning överlämna all verksamhet på entreprenad ska därför upphöra för förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Då det i dag existerar ett fåtal verksamheter inom dessa skol- former som helt och hållet bedrivs på entreprenad ska dessa få fort- sätta sin verksamhet i enlighet med nu gällande bestämmelser till dess att nu gällande entreprenadavtal löper ut (se avsnitt 16.1.3).

Det har dock framkommit att det finns en efterfrågan från huvudmän för förskolor och fritidshem att kunna ta hjälp av varandra i vissa sammanhang. Det kan exempelvis handla om att flera närliggande förskolor, oavsett huvudman, samarbetar under sommarlovet och samlar de barn som då behöver omsorg på en för- skola. Ett annat exempel är att två fritidshem turas om att ha öppet senare på eftermiddagarna, för att underlätta för de vårdnadshavare som behöver hämta vid en senare tidpunkt än de flesta andra.

Vi anser att det är rimligt att entreprenad ska vara tillåten för att möjliggöra sådana samarbeten. Alla uppgifter inom förskolan och fritidshemmet ska därför få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet under en begränsad tidsperiod. Det ska villkoras med att överlämnandet görs i syfte att tillhandahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande.

306

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.5.3 Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning

Utredningens förslag: Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, utöver sådana som avses i 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800), ska som tidigare få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person inom

1. förskolan,

2. förskoleklassen,

3. fritidshemmet,

4. grundskolan,

5. grundsärskolan,

6. gymnasieskolan, och

7. gymnasiesärskolan.

Vissa uppgifter, som inte är undervisning, inom t.ex. grundskolan får i dag överlämnas till någon annan att utföra och det handlar bl.a. om skolskjuts och skolmåltider (avsnitt 5.6.5). Eftersom vårt upp- drag handlar om att föreslå när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skolhuvud- män har vi när det rör andra delar av utbildningen inom grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan inte avsett någon förändring i sak. I stället har vi koncentrerat oss på hur bestämmelserna ska uttryckas.

Som tidigare ska dessa uppgifter få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Den nuvarande formuleringen för att beskriva vad som får överlämnas är alltså uppgifter som inte är hän- förliga till undervisningen. Vi har övervägt om vi ska behålla denna eller i stället räkna upp exakt vad som ska få överlämnas för att göra bestämmelsen tydligare. Risken är dock stor att en sådan uppräk- ning inte blir komplett eller på grund av tillkommande uppgifter snabbt blir inaktuell. Vi anser därför att den nuvarande formuler- ingen ska behållas.

Att en bestämmelse om denna kategori av uppgifter, som inte ut- gör myndighetsövning, behövs beror på att det handlar om huvud- mannens ansvar gentemot brukarna. Det handlar om vad skol-

307

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

författningarna säger att barn och elever ska få. Därför behöver det regleras att uppgifterna får utföras av andra än huvudmännen.

Sådant som ingår i denna kategori är exempelvis skolmåltider och skolskjuts, likt i dag. Skollagen innehåller krav på näringsriktiga skolmåltider (t.ex. 10 kap. 10 §) och därmed är det huvudmannens ansvar att detta efterlevs så att eleverna får sådan mat de har rätt till. Samtidigt är det något som inte ingår i kärnverksamheten och som en enskild fysisk eller juridisk person kan vara väl så lämpad att ta hand om jämfört med att huvudmannen skulle göra det på egen hand. Uppgifter som avser skolskjuts ska också få överlämnas. Även på detta område reglerar skollagen rättigheter för eleven (t.ex. 10 kap. 32 och 40 §§). Motiveringen för att tillåta entreprenad på detta område är densamma som för skolmåltider.

Tidigare har också elevhälsan nämnts i förarbetena som något som kan överlämnas.27 Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft omfattar elevhälsan dock även speciallärare och specialpedagoger, dvs. personal som deltar i undervisningen. Det är med andra ord enbart vissa uppgifter inom elevhälsan, t.ex. medicinska, psyko- sociala och psykologiska insatser, som med den nu gällande formu- leringen är möjliga att överlämna till någon annan. Även special- pedagogiska insatser som inte innebär undervisning, t.ex. handled- ning av en lärare, kan överlämnas i dag. Vi har inte funnit skäl för att utvidga denna möjlighet när det gäller elevhälsan (se dock även avsnitt 9.5.9 om specialpedagogiska insatser).

Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande är dessutom studie- handledning på modersmålet något speciellt, eftersom det ibland kan ha karaktären av undervisning, ibland inte. Studiehandledning på modersmålet ingår dock enligt vår mening i kategorin uppgifter som är hänförliga till undervisning, eftersom verksamheten syftar till att stötta eleven i ett eller flera ämnen.28 Studiehandledning på modersmålet ska alltså inte få överlämnas med stöd av denna be- stämmelse.

Eftersom vi föreslår förändringar för förskolan, förskoleklass och fritidshem (se föregående avsnitt) behöver det tydliggöras att även huvudmän för dessa verksamheter får överlämna vissa uppgif- ter på entreprenad. Det är rimligt att avgränsa vilka uppgifter det

27 Prop. 2009/10:165, s. 510.

28 SOU 2016:12, s. 39 f.

308

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

handlar om på samma sätt som för t.ex. grundskolan, dvs. uppgifter som inte är hänförliga till undervisning ska få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person även för förskolan, förskoleklas- sen och fritidshemmet.

Som vi har konstaterat tidigare (avsnitt 9.1.2) kan statliga huvud- män inom skolväsendet lämna över uppgifter som inte avser myndig- hetsutövning till någon annan utan särskilt lagstöd. Som en konse- kvens av detta behöver skolformerna specialskolan och sameskolan inte räknas med i denna bestämmelse.

9.5.4 Bedömning av nyanlända elevers kunskaper

Utredningens förslag: Uppgifter som avser bedömning av ny- anlända elevers kunskaper enligt 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800) ska, trots vad som sägs i föregående avsnitt om uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, endast få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan, och

4. sameskolan.

Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft har nya åtaganden in- förts för huvudmännen inom de obligatoriska skolformerna. Det handlar om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas om en så- dan bedömning inte är uppenbart onödig (3 kap. 12 c § skollagen). Resultatet av denna bedömning ska sedan beaktas vid rektors be- slut om placering i årskurs och undervisningsgrupp för den aktuella eleven och för planering av undervisningen (3 kap. 12 d och 12 e §§ skollagen).

Det har kommit till vår kännedom att uppgifter som avser sådan bedömning ibland överlämnas på entreprenad till någon annan huvudman eller till en enskild fysisk eller juridisk person. Det be- höver därför klargöras vad som gäller angående entreprenad för så- dana uppgifter.

309

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Bedömningen av elevens kunskaper är enligt vår mening inte direkt hänförlig till undervisningen – även om resultatet av den alltså ska ligga till grund för undervisningen – och skulle därmed omfattas av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt. Sådan bedömning ska dock inte få överlämnas till vilken enskild fysisk eller juridisk person som helst. Det krävs ingående kunskaper om skol- väsendet och vilka kunskapskrav som gäller i de olika skolformerna, varför vi anser att en huvudman inom skolväsendet ska genomföra bedömningen.29

Frågan är då om det alltid bör vara den aktör som är huvudman för eleven som ska genomföra bedömningen eller om uppgiften ska få överlämnas till en annan huvudman. Att bedömningen inte bara ska användas inledningsvis, för beslut om placering i årskurs, utan också framöver för planering av undervisningen, talar för att den bör göras hos den egna huvudmannen. Samtidigt finns det fördelar med att bedömningen görs av en huvudman med erfarenhet av och kompetens för att genomföra den, dvs. att en huvudman som sak- nar kapacitet att bedöma på ett fullgott sätt kan ta hjälp av någon annan. Vi anser därför att uppgifter som avser bedömning av ny- anlända elevers kunskaper ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Det bör dock betonas att rek- tors ansvar för att detta görs inte kan lämnas över på entreprenad. Detta ska gälla för samtliga fyra skolformer där bedömningen ska genomföras.

9.5.5 Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning

Utredningens förslag: Vissa uppgifter som avser undervisning ska endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

29 Mer utförliga beskrivningar av vad som krävs av den som utför bedömningen framgår av Skolverkets allmänna råd om utbildning för nyanlända elever (SKOLFS 2016:2).

310

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Utgångspunkten i skollagen och övriga föreskrifter för skolväsen- det är att undervisning bedrivs av huvudmän inom den egna organi- sationen. Som vi har redogjort för är också vår utgångspunkt att huvudmannen bör bedriva undervisningen själv (avsnitt 8.3). Det ska finnas särskilda skäl för att frångå denna princip och i stället använda sig av entreprenad och överlämna uppgifterna till någon annan. Undervisning som utförs på entreprenad betraktar vi som ett tänkbart alternativ när situationen inte är möjlig för huvudman- nen att lösa på egen hand.

Sådana särskilda skäl för att inte själv anordna undervisningen kommer vi att gå igenom i de följande delavsnitten. Generellt kan sägas att det gäller fall när eleverna annars skulle riskera att bli utan undervisning av kvalitet eller om entreprenaden innebär ett mer- värde. Det bör noteras att när möjligheter till entreprenad inte nämns uttryckligen i skollagen för undervisning av ett visst slag ska det inte vara tillåtet att överlämna uppgifter.

I propositionen om fjärrundervisning på entreprenad för bl.a. modersmål konstaterade regeringen att det behöver komma till tyd- ligt uttryck i bestämmelserna att möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation. Därför föreslogs en be- stämmelse om att uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.30 Detta villkor anser vi ska finnas kvar för dessa uppgifter och dessutom gälla i några andra fall där vi föreslår att möjligheter till entreprenad öppnas upp. Vi återkommer till detta villkor för de uppgifter som det blir aktuellt i nedanstående redogörelse.

Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får, som regeringen konstaterat tidigare, bedömas med ledning av omstän- digheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. Det kan t.ex. innebära att huvudmannen har ansträngt sig för att finna en lärare som uppfyller behörig- hetskraven.31

30 Prop. 2015/16:173, s. 22.

31 Prop. 2015/16:173, s. 22.

311

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.5.6 Vissa karaktärsämnen inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska utvidgas till att även gälla gymnasiesär- skolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom

1. gymnasieskolan, och

2. gymnasiesärskolan.

I över tjugo år har det inom gymnasieskolan varit tillåtet att över- lämna uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad. Som vi har beskrivit tidigare infördes denna bestämmelse för att möjliggöra bättre utbildning för eleverna och ökad samverkan mellan skolan och arbetslivet (avsnitt 5.6.6). Vi ser inget skäl att ifrågasätta den bedömningen och huvudmännen ska därför även framöver få över- lämna sådana uppgifter till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom gymnasieskolan.

Bestämmelsen handlar alltså inte om att kunna ta hjälp av enskilda huvudmän för delar av undervisningen, utan om att en huvudman ska kunna förlägga delar av undervisningen till en enskild fysisk eller juridisk person, t.ex. ett företag. Vi har noterat att bestämmelsen innebär att möjligheterna att göra detta av naturliga skäl är mindre för sådana karaktärsämnen inom de nationella program som i första hand syftar till arbete inom offentligt bedriven verksamhet. Ett ex- empel är att undervisning i vissa karaktärsämnen på vård- och om- sorgsprogrammet med stöd av denna bestämmelse skulle kunna ut- föras på en vårdcentral som drivs i enskild regi, men inte på en som drivs av ett landsting. Vi har inte närmare analyserat denna fråga, då det i rådande läge inte tycks finnas någon efterfrågan.

Möjligheten till entreprenad har hittills bara gällt gymnasie- skolan. Gymnasiesärskolan har dock på senare år förändrats för att bli mer lik gymnasieskolan. Bestämmelserna för gymnasiesärskolan har i stora delar anpassats till bestämmelserna för den reformerade

312

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

gymnasieskolan.32 I enlighet med detta ska möjligheten till entre- prenad för vissa karaktärsämnen även gälla för gymnasiesärskolan.

9.5.7 Modersmålsundervisning

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad ska utvidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Det ska inte längre vara möjligt för enskilda huvudmän att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en- skilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän inom skolväsendet.

I enlighet med vårt delbetänkande och regeringens proposition ska uppgifter som avser modersmålsundervisning få överlämnas på entreprenad. Att entreprenad tillåts motiverades i förarbetena med att det kan väntas lindra bristen på lärarresurser.33 Villkoren är de- samma i dag och det finns därför inte anledning att ta bort möj- ligheten. Sådana uppgifter ska därför även framöver få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet.

32 Prop. 2011/12:50, s. 1.

33 Prop. 2015/16:173, s. 18.

313

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Vi föreslår dock ett par förändringar i bestämmelsen. Den ena förändringen gäller de statliga skolformerna, specialskolan och same- skolan. Som vi beskrev ovan anser vi att uppgifter ska få överlämnas på entreprenad även av staten (avsnitt 9.3.4). Även elever inom spe- cialskolan och sameskolan kan få bättre tillgång till modersmåls- undervisning genom att uppgifter som avser sådan undervisning får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsen- det. Det kommer sannolikt att innebära att skolan tar hjälp av kom- munen där skolan är belägen, för att samordna undervisningen.

Den andra förändringen rör enskilda huvudmän. Dessa har, se- dan lång tid tillbaka, rätt att överlämna uppgifter som avser moders- målsundervisning på entreprenad även till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen konstaterade i nämnda proposition att det finns ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begrän- sas till en annan huvudman. Bland annat används då lärare som, ut- över kompetens för undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, t.ex. när det gäller ämnesöverskridande undervisning.34 Vi delar denna bedömning. Dessutom ska villkoren för offentliga och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt vara lika. Därför ska även uppgifter från enskilda huvudmän endast få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet.

Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla för uppgifter som avser modersmåls- undervisning.

34 Prop. 2015/16:173, s. 19 f.

314

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.5.8 Studiehandledning på modersmål

Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad ska ut- vidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana upp- gifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

Vi föreslog i vårt delbetänkande att uppgifter som avser studie- handledning på modersmålet skulle få överlämnas på entreprenad även till enskilda fysiska och juridiska personer, men regeringen valde att föreslå en begränsning till andra huvudmän inom skol- väsendet. Motiveringen till detta var densamma som för entrepre- nad för modersmålsundervisning.

Uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska även framöver få överlämnas på entreprenad. Eftersom regeringen ansåg att försiktighet bör råda kring entreprenad föreslår vi inte någon utvidgning av vilka som ska kunna vara utförare av sådana uppgifter. Uppgifterna ska alltså få överlämnas till en annan huvud- man inom skolväsendet.

Precis som för modersmålsundervisning ska antalet skolformer som omfattas av möjligheten utökas. Även inom de statliga skol- formerna ska uppgifter som avser studiehandledning på moders- målet få överlämnas på entreprenad.

Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla också för uppgifter som avser studie-

315

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

handledning på modersmålet. I övrigt återkommer vi till frågor som rör entreprenad avseende denna verksamhet i avsnitt 12.2.

9.5.9 Specialpedagogiska insatser

Utredningens förslag: Uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. sameskolan.

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns det expertis i fråga om specialpedagogik för elever med funktionsnedsättningar av olika slag. Till myndighetens uppgifter hör att i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd bl.a. till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet (2 § förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Detta görs i dag t.ex. genom rådgivning och utredning.

Det skulle kunna finnas möjlighet för myndigheten att i vissa fall hjälpa andra huvudmän inom det obligatoriska skolväsendet med mer konkreta insatser på detta område. Vi föreslår därför att uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entrepre- nad inom grundskolan, grundsärskolan och sameskolan. Även undervisning skulle kunna ingå i vad som överlämnas. Det bör be- tonas att detta inte innebär en skyldighet för myndigheten att ut- föra sådan verksamhet på entreprenad, utan endast en möjlighet att göra så om behovet finns och myndigheten kan avvara de resurser som krävs.

316

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.5.10 Lovskola

Utredningens förslag: Under förutsättning att riksdagen beslu- tar i enlighet med regeringens proposition En skyldighet att er- bjuda lovskola (prop. 2016/17:156) ska uppgifter som avser undervisning i lovskola enligt de föreslagna bestämmelserna 10 kap. 23 a och b §§ skollagen (2010:800) få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grund- skolan.

Regeringen har nyligen lämnat förslag till riksdagen om att införa en skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola inom grundsko- lan.35 I regeringens förslag ingår att uppgifter som avser lovskola ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skol- väsendet. Propositionen kommer att riksdagsbehandlas inom kort och under förutsättning att riksdagen beslutar i enlighet med reger- ingens proposition ska även dessa uppgifter regleras i 23 kap. skol- lagen. Vi föreslår därför en bestämmelse om lovskola som är formu- lerad likt våra övriga förslag.

9.5.11 Fjärrundervisning

Fjärrundervisning på entreprenad förekommer i dag, vilket vi har beskrivit i avsnitt 5.6.6. Den nuvarande författningstekniska kon- struktionen är att det framgår av 23 kap. skollagen att uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entreprenad. Vilka ämnen och verksamheter detta är tillåtet för specificeras i 5 a kap. skolför- ordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Detta skiljer sig därmed från annan undervisning som får överlämnas på entreprenad, där skollagen anger vilka ämnen och verksamheter det handlar om. Detta behöver åtgärdas, men först ska vi redogöra för när fjärrundervisning över huvud taget ska vara möjligt. I samband med det redogör vi också närmare för våra förslag om när fjärrundervis- ning på entreprenad ska vara tillåtet (avsnitt 11.9).

35 Prop. 2016/17:156.

317

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.5.12 Distansundervisning

För distansundervisning finns inte några bestämmelser alls i dag om att överlämna sådana uppgifter på entreprenad. Det förekom- mer dock i form av företag som hjälper skolhuvudmän att få till- baka elever med långvarig frånvaro till skolan genom att utnyttja distansundervisning (avsnitt 4.6.3). Precis som för fjärrundervis- ning kommer vi att återkomma till frågan om distansundervisning på entreprenad senare. Först ska vi beskriva vad som ska gälla för distansundervisning i allmänhet, för att därefter hantera frågan om distansundervisning på entreprenad (avsnitt 14.3.1 och 15.6.3).

9.5.13 Ytterligare generella möjligheter till entreprenad bör inte införas

Utredningens bedömning: Några fler generella möjligheter till entreprenad än de som har föreslagits ovan bör inte införas.

Entreprenad ska alltså möjliggöras för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna. Det har under utredningsarbetet inkommit andra förslag på samarbeten mellan olika huvudmän. Vi vidhåller att huvudmän- nen på egen hand ska kunna bedriva merparten av undervisningen på skolan, inte minst för att ansvarsfördelningen ska vara tydlig. Vi lämnar därför inte några ytterligare förslag om när entreprenad ska vara tillåten i fråga om utbildning.

Detta, tillsammans med de förslag som vi lämnar angående fjärr- undervisning på entreprenad i avsnitt 11.9, betyder att det i vissa ämnen och kurser kommer att vara tillåtet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad, men inte uppgifter som avser reguljär undervisning. Motiveringen till detta är att det finns ett antal begränsningar för att över huvud taget få använda fjärrundervisning. Vi utvecklar i kapitel 11 bl.a. att fjärrundervis- ning bara är tillåten under vissa villkor och i en viss mängd. Det går alltså inte att i varje given situation använda sig av fjärrundervisning för att få överlämna uppgifter på entreprenad.

Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksför- bund har anmält avvikande uppfattning i utredningens expertgrupp.

318

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Båda organisationerna har förordat att fler möjligheter att överlämna uppgifter på entreprenad införs, t.ex. att huvudmän ska kunna sam- arbeta om undervisningen i moderna språk eller något praktiskt- estetiskt ämne.

Vi föreslår inte heller något tillägg i 23 kap. skollagen om entre- prenad i fråga om branschskolor. Detta beror på att regeringen har föreslagit att sådan entreprenad tills vidare ska bedrivas inom ramen för en försöksverksamhet (se avsnitt 5.6.6).36

9.5.14 Dispens

Utredningens förslag: Regeringen ska, som tidigare, efter an- sökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än de som anges ovan få medge att kommunen, lands- tinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entrepre- nad, förutsatt att det finns särskilda skäl.

Det finns möjlighet att få dispens i dag, genom att en kommun, ett landsting och en enskild huvudman kan ansöka hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad och regeringen får då medge detta om det finns särskilda skäl (se avsnitt 5.6.7). Någon annan kan inne- bära en annan huvudman inom skolväsendet, men också en enskild fysisk eller juridisk person som inte är sådan huvudman.

Möjligheten till dispens ska finnas kvar. Vårt förslag innebär inte heller någon ändring i sak. Att notera är dock att vad staten får utföra på entreprenad begränsas i skollagen enligt vårt förslag, vil- ket innebär att dispens inte kan medges för att överlämna ytter- ligare uppgifter till staten på entreprenad.

Vi har i detta sammanhang övervägt om uppgiften att pröva an- sökningar om dispens ska ligga kvar hos regeringen eller om det vore lämpligt att flytta dispensprövningen till någon av skolmyndig- heterna. Den senare lösningen vore i linje med den utveckling som har varit på senare år, där förvaltningsuppgifter i många fall flyttats

36 Prop. 2016/17:161.

319

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

från regeringen till myndigheter i syfte att renodla regeringsarbetet. Vi har dock stannat vid att dispensprövningen även i fortsättningen bör finnas kvar hos regeringen. Enligt vår mening är det frågan om en prövning som ska göras med utgångspunkt i den restriktivitet som ligger i ett dispensförfarande. Prövningen kommer vidare att bli individualiserad och det är svårt att ställa upp några generella prin- ciper för en sådan prövning som en myndighet kan förhålla sig till. Prövningen kommer till sin natur också att kunna innefatta ställ- ningstaganden som även kan rymma politiska dimensioner. Mot den bakgrunden är det lämpligast att prövningen ligger kvar hos reger- ingen.

9.6 Andra frågor att hantera kring entreprenad

Det finns ytterligare några frågor, av mer juridisk karaktär, att han- tera och beskriva angående entreprenad. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för dem.

9.6.1 Föreskriftsrätt

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska som tidigare få meddela ytterligare före- skrifter om entreprenader som gäller överlämnande av uppgifter som avser undervisning.

En föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer finns i dag i skollagen. Vi anser att en sådan före- skriftsrätt ska finnas kvar. Föreskrifter skulle t.ex. kunna bli aktuella när det gäller entreprenadavtals innehåll när uppgifter som avser undervisning överlämnas. Ett annat exempel, som tidigare har dis- kuterats, är att regeringen bör kunna göra undantag från lärares be- hörighetsregler vid utbildning på entreprenad där viss spetskompe- tens är önskvärd.37 Vi har dock inte lämnat några förslag på sådana föreskrifter.

37 Ds 2009:25, s. 571.

320

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Föreskriftsrätten innebär inte en rätt att utöka möjligheterna till entreprenad, alltså utöver vad som framgår av skollagen. Reger- ingen kan inte ge ett generellt tillstånd till fler verksamheter, äm- nen eller kurser, skolformer, årskurser eller motsvarande än vad som är tillåtet i lag. Den möjlighet som regeringen kan använda sig av är dispens (avsnitt 9.5.14).

9.6.2 Tillsyn utgår från den beställande huvudmannen

Det bör noteras att när undervisning bedrivs på entreprenad kom- mer den tillsyn som Skolinspektionen ska utöva att riktas mot be- ställaren av entreprenaden. Detta gäller även om det är en annan huvudman inom skolväsendet som är utförare. Anledningen till detta är att det är huvudmannen för utbildningen, dvs. beställande huvudman, som ansvarar för att bestämmelserna för utbildningen följs. Den utförande huvudmannen kan förstås fortfarande grans- kas, dels i tillsynen av den huvudmannens verksamhet, dels indirekt genom att kvaliteten på den undervisning som bedrivs på entrepre- nad granskas för att se hur den beställande huvudmannens utbild- ning fungerar.

För beställaren är det därför viktigt hur entreprenadavtalen ut- formas. Beställaren behöver ha insyn i utförarens verksamhet och möjlighet att åtgärda eventuella missförhållanden.

9.6.3 Registerutdrag och lämplighet i övrigt

Utredningens bedömning: Förslagen föranleder inte någon för- ändring av bestämmelserna om registerkontroll.

Vi har tidigare beskrivit hur lämpligheten hos den personal som barn och elever möter prövas bl.a. med hjälp av registerutdrag inför an- ställning (avsnitt 3.3.3). Den personal hos utföraren som har direkt och regelbunden kontakt med barn genom sina uppgifter omfattas antingen av bestämmelserna om registerkontroll i skollagen (2 kap. 31–33 §§) eller av lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Våra förslag om entreprenad medför alltså inte något behov av att ändra eller komplettera dessa bestämmelser.

321

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

9.6.4 Personuppgiftsbehandling vid entreprenad

Utredningens bedömning: Det går inte att fastslå någon gene- rell tolkning av vem eller vilka som är personuppgiftsansvariga vid entreprenad, utan det får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall torde det vara möjligt att utföraren behandlar personuppgifter som personuppgiftsbiträde åt bestäl- lande huvudman.

Som framgått ovan (avsnitt 9.2.1) avser vi med entreprenad att en huvudman inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning huvudmannen ansvarar för, samtidigt som huvudmannen behåller huvudmanna- skapet för uppgifterna. Vid entreprenad kan huvudmannen komma att behöva lämna uppgifter om eleverna till utföraren av entre- prenaden, särskilt när det gäller uppgifter som avser undervisning. Vid behandling av personuppgifter inom skolväsendet ska person- uppgiftslagen (1998:204), PUL, tillämpas.

Aktuella bestämmelser på området

PUL stadgar att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Personuppgifter får inte behandlas för ändamål som är oförenliga med insamlingsända- målen och personuppgifterna ska vara adekvata och relevanta i för- hållande till ändamålet med behandlingen. Uppgifterna får inte vara fler än nödvändigt med hänsyn till ändamålen (9 § PUL). Vidare får personuppgifter bara behandlas med stöd av samtycke från den registrerade eller med stöd av en av de grunder som räknas upp i 10 § PUL. Bland dessa grunder finns bl.a. att behandlingen är nöd- vändig för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, vilket får anses vara fallet med sådan behandling som sker vid utförande av uppgifter inom skolväsendet.

Behandling av känsliga personuppgifter är som huvudregel inte tillåten (13 § PUL). Behandling är dock tillåten om den registre- rade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen samt i övrigt enligt de undantag som anges i PUL (14–19 §§ PUL). Dessa undantag är typiskt sett inte tillämpliga inom utbildningsområdet.

322

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet i 13 § PUL, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 § PUL). Regeringen har också meddelat sådana föreskrifter. Känsliga personuppgifter får enligt dessa, utöver vad som följer av 5 a och 15– 19 §§ PUL, behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet (8 § personuppgiftsförordningen [1998:1191], PUF). Detta undantag är tillämpligt hos offentliga skolhuvudmän, men inte hos enskilda huvudmän. Hos en enskild huvudman är därför den möjlig- het som för närvarande normalt finns för behandling av känsliga upp- gifter att elevens vårdnadshavare eller, beroende på elevens ålder och mognad, eleven själv samtycker till detta (15 § PUL).

Vid behandling av personuppgifter ska det finnas en person- uppgiftsansvarig, som är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av person- uppgifter (3 § PUL). Personuppgiftsansvarig är normalt den juridiska person (t.ex. aktiebolag, stiftelse eller förening) eller den myndighet som behandlar personuppgifter i sin verksamhet och som bestämmer vilka uppgifter som ska behandlas och vad de ska användas till. Undantagsvis kan även en fysisk person vara personuppgiftsansvarig, t.ex. en enskild företagare. Det är möjligt att två eller flera aktörer är personuppgiftsansvariga för en och samma behandling av person- uppgifter. Hos en kommunal huvudman kan en kommunstyrelse eller en självständig nämnd anses vara personuppgiftsansvarig var för sig eller tillsammans. Var personuppgiftsansvaret är placerat hos en enskild huvudman beror på hur denna är organiserad, t.ex. om det är en koncern eller inte och hur ansvaret är fördelat mellan olika juri- diska personer. Bedömningen av vem som är personuppgiftsansvarig ensam eller tillsammans med annan måste således alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den fysiska person som, efter förordnande av den personuppgiftsansvarige, självständigt ska se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt benämns personuppgiftsombud.

Personuppgifter kan dessutom behandlas av ett personuppgifts- biträde för den personuppgiftsansvariges räkning. Ett personupp- giftsbiträde finns alltid utanför den egna organisationen. Det ska i så fall finnas ett skriftligt avtal om personuppgiftsbiträdets behand- ling av personuppgifter. I det avtalet ska det särskilt föreskrivas att

323

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

personuppgiftsbiträdet får behandla personuppgifterna bara i enlig- het med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Vidare är personuppgiftsbiträdet skyldig att vidta sådana tekniska och orga- nisatoriska åtgärder som avses i 31 § första stycket PUL för att skydda de personuppgifter som behandlas (30 § andra stycket PUL).

Behandling av personuppgifter vid entreprenad

Den behandling av personuppgifter som kan ske i samband med undervisning på entreprenad är att uppgifter lämnas ut genom över- sändande från beställaren till utföraren, som i sin tur fortsätter att behandla uppgifterna genom bearbetning före det att de återsänds till elevens ordinarie huvudman. När de återsänds kan de exempel- vis vara kompletterade med de studieresultat som eleven har upp- nått eller uppgifter om att eleven har varit frånvarande från under- visning. De personuppgifter som utföraren har behov av torde som regel överföras elektroniskt.

En entreprenör bör enbart vara i behov av ett begränsat antal personuppgifter. I normalfallet bör det vara tillräckligt om entrepre- nören får uppgift om elevens identitet, kontaktuppgifter till eleven och vårdnadshavare samt studieresultat i de ämnen som entrepre- naden omfattar. I vissa fall kan dock entreprenören ha ett behov av att få tillgång till uppgifter som kan avslöja elevens etnicitet och hälsotillstånd och som därmed är att beteckna som känsliga person- uppgifter i PUL:s mening (13 § PUL). Det kan exempelvis vara fråga om uppgifter om att en elev får studiehandledning på sitt modersmål eller är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd.

Även när det gäller entreprenad som avser andra uppgifter än undervisning kommer huvudmannen ofta att behöva överlämna personuppgifter om eleverna till utföraren, men vilka uppgifter och antalet uppgifter kan variera stort beroende på vilken uppgift som överlämnas. Förutom tidigare nämnda uppgifter om elevens identi- tet och kontaktuppgifter kan det även här bli fråga om att lämna ut känsliga personuppgifter. Det kan t.ex. handla om uppgifter om hälsa, såsom att en elev behöver särskilt stöd vid skolskjuts, eller uppgifter om religiös övertygelse som föranleder att en elev be- höver specialkost. I vissa fall bör dock sådana uppgifter kunna be-

324

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

handlas utan att utföraren informeras om exakt vilken elev som har de särskilda behoven.

Utförare av sådan entreprenad som avser undervisning kommer huvudsakligen att vara andra huvudmän inom skolväsendet, även om uppgifterna i vissa fall också får överlämnas till en enskild fy- sisk eller juridisk person på entreprenad (avsnitt 9.5.1, 9.5.2 och 9.5.6). Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning får främst överlämnas till enskilda fysiska eller juridiska personer, förutom uppgifter som avser kartläggning av nyanlända elevers kunskaper (avsnitt 9.5.4).

I de fall uppgifter får överlämnas till andra huvudmän sker över- lämnandet till någon som redan är förtrogen med förutsättningarna för personuppgiftsbehandling inom skolväsendet. Det bör dock be- tonas att PUL gäller även för andra organ som i sin verksamhet be- handlar personuppgifter, t.ex. transportföretag som kan komma att utföra uppgifter inom skolskjuts eller vårdföretag som kan komma att utföra uppgifter inom elevhälsan.

När det gäller uppgifter som överlämnas på entreprenad till andra huvudmän har utförarna förstås erfarenhet av att behandla person- uppgifter. De ska därmed ha nödvändiga rutiner och kunskaper för att motverka risken för att uppgifterna exempelvis sprids till perso- ner som inte har ett reellt behov av dessa. I många fall torde uppgif- terna kunna begränsas till den lärare som undervisar och administra- tiv personal som t.ex. tar emot och registrerar personuppgifterna. Uppgifterna kan också behöva lämnas till rektor hos utförande huvudman. Det kommer således enbart finnas behov av att en liten krets av personer får del av personuppgifterna.

Också när uppgifter överlämnas på entreprenad till utförare som är enskilda fysiska eller juridiska personer bör det vara fråga om ett begränsat antal personuppgifter som behöver lämnas över. Även om det här kan förekomma utförare som saknar erfarenhet av att hantera personuppgifter, är personuppgiftshantering ändå en natur- lig del av de flesta näringsidkares verksamhet. Personuppgifterna bör i de flesta fall kunna hållas i en begränsad krets. Det bör också alltid övervägas i vad mån personuppgifter om eleverna behöver lämnas ut till t.ex. en utförare som anordnar skolmåltider, och vilka uppgifter som i så fall behöver lämnas ut.

325

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Vår bedömning

Vi anser således att personuppgiftsbehandling i vissa fall kan komma att utföras av såväl den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad, som av den utförare som tar sig an uppgifterna. I många fall torde det dock röra sig om ett begränsat antal uppgifter, och det finns goda skäl för beställaren att noga överväga vilka per- sonuppgifter om eleverna som behöver lämnas ut för entreprena- dens fullgörande. Det bör också vara möjligt att i stor utsträckning begränsa de fall då känsliga personuppgifter behöver lämnas ut.

Som grundprincip anser vi bör gälla att den som behandlar en personuppgift är personuppgiftsansvarig för behandlingen, vilket också är huvudregeln enligt PUL. Detta innebär således att både den beställande huvudmannen och den utförande entreprenören blir per- sonuppgiftsansvariga, i det fall båda utför sådan behandling. I sam- manhanget vill vi dock påminna om att den beställande huvudman- nen kan avtala med utföraren om att denne ska vara personuppgifts- biträde, dvs. endast behandla personuppgifter för huvudmannens räkning. Detta förutsätter dock att huvudmannen och utföraren av- talar om exakt vilka behandlingar av personuppgifter som utföraren får göra som personuppgiftsbiträde. Med hänsyn till den relativt begränsade mängd personuppgiftsbehandling som det kan bli frågan om hos en utförare borde det dock vara möjligt att avtalsvis reglera denna behandling uttömmande.

Sammanfattningsvis blir vår bedömning att den ytterligare han- tering av personuppgifter som möjligheten till entreprenad kom- mer att innebära enbart bör medföra begränsade risker för de in- tressen som PUL avser skydda. Hanteringen av personuppgifter får därmed anses stå i rimlig proportion till den nytta som förslaget förväntas medföra. Ett entreprenadförhållande påverkar vidare inte det skydd i form av sekretess eller tystnadsplikt som finns för käns- liga uppgifter om en elev inom skolväsendet, som vi återkommer till i avsnitt 9.9.

326

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Kommande utredning

EU:s dataskyddsförordning38 kommer den 25 maj 2018 att bli direkt tillämplig i EU:s medlemsstater och kommer då att ersätta PUL. Re- geringen har, bl.a. med anledning av den nya förordningen, gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå kompletterande regleringar för behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet. Syftet är att regleringen ska möjliggöra en ändamålsenlig behandling av person- uppgifter inom utbildningsområdet samtidigt som den skyddar den enskildes fri- och rättigheter.39 Utredningen, som har tagit sig namnet Utbildningsdatautredningen, ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni 2017.

9.6.5 Överblick över entreprenadavtal

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldig- het för huvudmän att anmäla entreprenadavtal.

I den proposition som följde på vårt delbetänkande uttalade reger- ingen att man överväger att, med stöd av bemyndigandet att med- dela föreskrifter om entreprenad, föreskriva i förordning om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entre- prenadavtal till Skolinspektionen. Syftet med detta skulle vara att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad tillämpas och för att underlätta tillsynen.40

Utredningen anser att någon sådan skyldighet inte bör införas. Det är i vårt tycke en åtgärd som innebär större nackdelar, med ökad administration för skolor och huvudmän, än de fördelar som nämns. Det är dock viktigt att information om vilka avtal som har tecknats av en huvudman finns lättillgänglig och samlad. Det skulle underlätta såväl allmänhetens insyn i verksamheten som Skol- inspektionens uppföljning och tillsyn.

När det handlar om kommunala huvudmän kan också de kom- munala nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll enligt kom- munallagen framhållas i sammanhanget. Nämnderna ska var och en

38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679.

39 Dir. 2016:63.

40 Prop. 2015/16:173, s. 25.

327

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 § kommunallagen).

9.6.6 Skollagens bestämmelser om förvaltningslagens tillämplighet bör ses över i annat sammanhang

Utredningens bedömning: Det finns anledning att se över skol- lagens (2010:800) reglering av när vissa bestämmelser i förvalt- ningslagen (1986:223) ska tillämpas på myndighetsutövning en- ligt skollagen. En sådan översyn görs dock lämpligast i samband med att skollagens reglering anpassas till den kommande nya för- valtningslagen.

Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt skollagen hos en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (29 kap. 10 § skollagen). Av bestämmelsen framgår uttryckligen att den inte gäller betygssättning. Vidare ska vissa ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas i ärenden där beslut får överklagas en- ligt 28 kap. skollagen (29 kap. 11 § skollagen).

Våra förslag i detta kapitel innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning kommer att kunna lämnas över på entrepre- nad, i huvudsak till andra huvudmän. Den myndighetsutövning som överlämnas är till övervägande del sådan som gäller betygssättning, för vilken förvaltningslagen uttryckligen inte är tillämplig. Det finns dock redan i dag möjlighet att lämna över sådan myndighetsutöv- ning som hör till rektorns uppgifter inom kommunal vuxenutbild- ning eller särskild utbildning för vuxna till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet kvarstår också med vårt förslag. Bestämmelsen i 29 kap. 10 § skollagen är dock inte tydlig i fråga om förvaltningslagens tillämplighet när det gäller myndighetsutövning som överlämnas till enskild fysisk eller juridisk person. Det kan därför finnas behov av att se över bestämmelsen i detta avseende.

Regeringen har emellertid överlämnat en proposition med för- slag till ny förvaltningslag till riksdagen.41 Om riksdagen beslutar i

41 Prop. 2016/17:180.

328

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

enlighet med regeringens förslag innebär det att en större översyn behöver göras av skollagens hänvisningar till den nya förvaltnings- lagens bestämmelser. Eventuella justeringar när det gäller förvalt- ningslagens tillämplighet hos enskilda fysiska eller juridiska perso- ner som på entreprenad utför myndighetsutövning enligt skollagen bör göras i samband med denna översyn.

9.7 Samverkan

Skollagens kapitel om samarbetsformer handlar inte enbart om entreprenad, utan också om samverkan. I detta avsnitt redogör vi för att även samarbetsformen samverkan bör finnas kvar och hur bestämmelserna om samverkan ska utformas.

9.7.1 Möjligheten till samverkan bör behållas

Utredningens bedömning: Samarbetsformen samverkan bör be- hållas.

Vi har beskrivit vad som gäller i dag för samverkan enligt 23 kap. skollagen i avsnitt 5.5.1. Till skillnad från entreprenad innebär sam- verkan att huvudmannaskapet för utbildningen överlämnas till en annan aktör som då både har ansvaret för utbildningen och utför de uppgifter som ingår i utbildningen. Det gäller då hela utbildningen för individen, eftersom utföraren tar över huvudmannaskapet. Även myndighetsutövning ingår i det som överlämnas eftersom huvudmannaskapet följer med.

När nuvarande skollag trädde i kraft kunde exempelvis en kom- mun inte vara utförare i ett entreprenadförhållande, beroende på själva definitionen av entreprenad. Samverkan mellan offentliga huvudmän reglerades emellertid i samma kapitel i lagen under rubri- ken Samverkan.42 Även om skollagens definition av entreprenad där- efter har utvidgats till att även omfatta situationer då en offentlig huvudman är utförare betyder entreprenad och samverkan fort-

42 Ds 2009:25, s. 564.

329

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

farande olika saker. Entreprenad innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren, samverkan betyder att huvudmannaskapet överlåts.

Det bör också framöver finnas möjligheter för den som enligt skollagen är ansvarig huvudman för en utbildning att överlämna hela huvudmannaskapet till en annan aktör. Därför bör samarbets- formen samverkan behållas.

9.7.2 Därför behövs bestämmelser om samverkan

Som vi har beskrivit ovan krävs det lagstöd för att kommuner, landsting och enskilda huvudmän ska få överlämna uppgifter inom den utbildning de ansvarar för till någon annan (avsnitt 9.1.2). För att sådana huvudmän ska få överlämna uppgifter genom samverkan föreslår vi bestämmelser i 23 kap. skollagen om samverkan. Statliga myndigheter kan dock – så länge det inte handlar om uppgifter som innefattar myndighetsutövning – sluta avtal med andra aktörer med direkt stöd av 12 kap. 4 § regeringsformen, dvs. utan annat lagstöd.

9.7.3 Överlämnare och utförare vid samverkan om olika skolformer

Utredningens bedömning: Kommuner bör, som tidigare, få sluta avtal med andra offentliga huvudmän inom skolväsendet om sam- verkan kring utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (2010:800).

När samverkan blir aktuell för utbildning handlar det som sagt om att överlämna huvudmannaskapet för utbildningen i dess helhet, när ordinarie huvudman inte har möjlighet att anordna utbildningen. Det betyder att det endast är kommuner som, precis som i dag, ska kunna sluta samverkansavtal med en annan aktör enligt utryckliga bestämmelser i skollagen. Det har sin grund i bestämmelserna om huvudmannaskap (2 kap. 2–6 §§ skollagen, se avsnitt 5.1). Bestäm- melserna innebär kortfattat att kommunerna har det grundläggande ansvaret för att tillhandahålla vissa utbildningar för sina medlemmar. För övriga möjliga huvudmän ska det inte vara aktuellt enligt föl- jande resonemang.

330

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

I fråga om staten behövs regleringar endast om myndighets- utövning ingår i det som ska överlämnas. De skolformer som staten är huvudman för och där sådana uppgifter kan ingå – i form av be- tygssättning och disciplinära åtgärder – är specialskolan och samesko- lan. Skollagen föreskriver dock att utbildningen i dessa skolformer ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten respektive Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § och 13 kap. 24 § skollagen). Vi ser inte någon anledning att ändra dessa föreskrifter och därför blir det inte aktuellt att införa bestämmelser om samverkan enligt vilka staten får överlåta ansvaret till någon annan.

Ett landsting får vara huvudman för utbildning inom vissa skol- former, men det betyder också att ett landsting kan välja att avstå från att vara huvudman. Därmed saknar landstingen behov av be- stämmelser som möjliggör för dem att överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan.

En enskild huvudman får också vara huvudman för ett antal olika skolformer. På samma sätt som för ett landsting är det ett eget val och behov saknas av att kunna överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan. Den enskilda huvudman som inte längre önskar bedriva skolverksamhet kan helt enkelt välja att lägga ned verksamheten.

Om en kommun av någon anledning inte har möjlighet att an- ordna utbildning inom vissa skolformer – vilka återkommer vi till i nästa avsnitt – eller verksamhet ska huvudmannaskapet däremot kunna överlämnas till en annan aktör. Kommunerna, som är de enda huvudmän förutom staten som har vissa skyldigheter, ska kunna ta hjälp av andra för att hantera en del av skyldigheterna.

Nästa fråga är vem som kan överta ansvaret för utbildning genom samverkansavtal. Möjligheterna för enskilda huvudmän att anordna utbildning regleras på andra sätt i skollagen, genom ansökan till och godkännande av Skolinspektionen. Det gäller även utökning av en- skilda huvudmäns verksamhet. Inflytandet över omfattningen av enskilda huvudmäns verksamhet ska fortsatt ligga hos Skolinspek- tionen, varför en kommun inte ska kunna påverka detta genom avtal om samverkan. Därmed återstår de olika offentliga huvudmännen, dvs. andra kommuner, landsting och staten, som möjliga utförare. Detta skiljer sig inte från i dag.

Det kan därmed konstateras att skollagen möjliggör att en kom- mun tar över huvudmannaskapet för, och anordnar viss utbildning

331

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

för, elever som är hemmahörande i en annan kommun. Dessa be- stämmelser utgör därmed ett uttryckligt undantag från den kom- munala lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).

9.7.4 En definition av samverkan införs

Utredningens förslag: Med samverkan ska i 23 kap. skollagen (2010:800), som tidigare, avses att en kommun sluter avtal med någon annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Ett avtal om samverkan innebär att den andra aktö- ren tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett sådant avtal får endast avse sådana uppgifter som särskilt anges i lagen.

I dag saknas en tydlig definition av samverkan enligt 23 kap. skol- lagen. Vi har ovan föreslagit en definition för entreprenad och för att tydliggöra vad som skiljer dessa två samarbetsformer åt – vilket är extra viktigt då de regleras i samma kapitel – bör även samverkan definieras. Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som definie- rar vad samverkan är. Någon förändring i sak jämfört med dagens bestämmelser är inte avsedd.

Det ska även framöver vara det ansvar som följer med huvud- mannaskapet som överlämnas till någon annan. Ansvaret som hem- kommunen har, just i egenskap av hemkommun för individen, ska inte kunna överlämnas. Begreppet kommunens uppgifter används dock i dag och vi har därför valt att behålla det.

Formuleringen på ett visst område anger att det av avtalet bör framgå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. Som vi har beskrivit tidigare (avsnitt 5.5.1) behöver det t.ex. inte vara ansvaret för all utbildning inom en viss skolform som över- lämnas, utan det kan handla om en avgränsad del, t.ex. viss yrkes- utbildning. Andra tänkbara avgränsningar är barn som bor i en viss del av kommunen eller, som är fallet för samverkan om samisk för- skola, barn som tillhör målgruppen för sameskolan.

332

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.7.5 När samverkan enligt 23 kap. skollagen ska vara möjlig

Kommuner ska alltså kunna överlåta ansvar för viss utbildning eller verksamhet till andra offentliga huvudmän inom skolväsendet. Frå- gan är för vilka skolformer, av de skolformer som kommuner kan vara huvudmän för, som det ska tillåtas.

En kommun har vissa skyldigheter när det gäller utbildning (se även avsnitt 5.1.3). Hemkommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd i förskola, förskoleklass, grundskola och grund- särskola och är även skyldig att anordna i egen regi i fråga om för- skoleklass och grundskola om det behövs. Vad gäller grundsärskola ska hemkommunen själv anordna sådan utbildning eller sluta avtal med en annan kommun. Vad beträffar gymnasieskola och gymnasie- särskola ska varje kommun erbjuda utbildning och kan då välja om utbildningen ska ordnas på egen hand eller i samverkan med en annan kommun eller ett landsting enligt vad som sägs särskilt i skollagskap- itlen om dessa två skolformer. För vuxenutbildning gäller att hem- kommunen ansvarar för att berättigade personer får delta i utbild- ningen, förutom för kommunal vuxenutbildning i svenska för invand- rare i vilket fall hemkommunen är skyldig att erbjuda utbildningen. Slutligen ska hemkommunen i vissa fall erbjuda utbildning i fritids- hem. Ibland syftar alltså bestämmelserna på hemkommunen och ibland på varje kommun. Exakt hur skyldigheterna uttrycks varierar också som synes.

De verksamheter som regleras i 25 kap. skollagen är bl.a. pedago- gisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem (tidi- gare familjedaghem) och omsorg under tid då förskola eller fritids- hem inte erbjuds (även kallat nattis). För de olika verksamheterna används formuleringar som att en kommun ska sträva efter att er- bjuda och att en kommun får anordna.

Bestämmelserna om samverkan behöver variera för utbildning och verksamhet av olika slag, utifrån vilka uttryck som har använts i skollagen. De skolformer där hemkommunen är skyldig att anordna i egen regi – förskoleklass och grundskola – ska förstås undantas från möjligheterna till samverkan enligt skollagen. Det ingår inte i vårt uppdrag att analysera och föreslå förändringar för huvudmanna- skapet inom skolan och olika huvudmäns skyldigheter. För grund- särskolan finns särskilda bestämmelser i 11 kap. skollagen.

333

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

Vi ska i det följande beskriva sådan samverkan som vi föreslår ska regleras i skollagen, dels vad som ska framgå i andra kapitel i skol- lagen, dels vad som ska finnas med i kapitlet om entreprenad och samverkan (23 kap. skollagen). Det handlar alltså om att kommunen ska kunna överlämna hela huvudmannaskapet till en annan aktör.

Samverkan om gymnasieskola och gymnasiesärskola regleras i skolformskapitlen i skollagen

Gymnasieskola och gymnasiesärskola är två skolformer där det enligt vår mening är rimligt att även fortsättningsvis kunna samverka om olika utbildningar. Detta eftersom det är svårt för varje kommun att på egen hand erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningar eller ens att ha en egen skolenhet inom dessa skolformer. För dessa skolformer regleras möjligheterna till samverkan i annat sammanhang i skollagen, tillsammans med övriga bestämmelser om dessa skolformer. Vi har övervägt om även sådan samverkan ska ingå i skollagens kapitel om entreprenad och samverkan, men eftersom samverkan inom gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan också får konsekvenser för andra bestämmelser för respektive skolform, bl.a. om urval och ersättning, ska de inte flyttas eller förändras på annat sätt.

Samverkan om vuxenutbildning ska regleras i 23 kap. skollagen

Utredningens förslag: En kommun ska som tidigare få sluta av- tal om samverkan i fråga om uppgifter inom

1. kommunal vuxenutbildning, och

2. särskild utbildning för vuxna.

Ett avtal enligt ovan ska som tidigare få slutas med

1. en annan kommun, och

2. ett landsting, när det gäller uppgifter inom

a) kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå,

b) kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

c) särskild utbildning för vuxna.

334

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

Utbildning inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna förekommer, likt utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, i många olika varianter. Kommunerna ska som sagt tillhandahålla kommunal vuxenutbildning (20 kap. 3 § skol- lagen). Det är dock inte rimligt att kräva att varje kommun ska an- ordna ett brett utbud av sådana utbildningar. I stället ska kommuner kunna samarbeta genom avtal om samverkan, antingen om en del av utbildningarna eller samtliga.

De aktörer som en kommun ska få överlåta ansvaret till i fråga om kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna är i första hand andra kommuner. Alla kommuner kan vara huvud- män för sådan utbildning.

Ett landsting får också vara huvudman för dessa skolformer, men det är begränsat till kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå43 (2 kap. 3 §, 20 kap. 18 § och 21 kap. 15 § skollagen). Kommuner har dock i dag möjlighet att samverka med landsting i fler fall och vi föreslår inte några inskränkningar av detta. Om en kommun kan sluta avtal om att överlåta huvudmannaskapet för viss utbildning till ett lands- ting genom samverkan kan det finnas samordningsvinster att göra.

Genom dessa förslag, som motsvarar vad som gäller i dag, ska en kommun alltså kunna överlämna huvudmannaskapet för vuxen- utbildning till en annan kommun eller, i vissa fall, till ett landsting. Därutöver ska en kommun kunna överlämna uppgifter inom vuxen- utbildningen på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, men då behåller kommunen huvudmannaskapet (se avsnitt 9.5.1).

Det bör noteras i sammanhanget att ett samverkansavtal inte utesluter att det också tecknas entreprenadavtal. Först kan huvud- mannaskapet, ansvaret, för utbildningen överlämnas till en annan kommun eller till ett landsting, som därefter i sin tur kan över- lämna uppgifter på entreprenad.

Ett exempel är att en kvinna i Bollebygd som vill studera inom kommunal vuxenutbildning i dag i första hand hänvisas till grann- kommunen Borås, eftersom Bollebygd inte har någon egen vuxen- utbildning. Detta görs genom samverkan, där Bollebygds ansvar för

43 Ett landsting får alltså inte vara huvudman för kommunal vuxenutbildning på grundläg- gande nivå, kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå.

335

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

vuxenutbildningen har tagits över av Borås (23 kap. 8 § skollagen). Borås i sin tur har utnyttjat möjligheterna till entreprenad och genom avtal med olika enskilda juridiska personer, olika utbildningsanord- nare, överlämnat själva utförandet av viss kommunal vuxenutbildning till dessa (23 kap. 2 § skollagen). Den studerande med hemkommun Bollebygd kan då t.ex. ha kommunen Borås som huvudman för sin utbildning och Hermods som utbildningsanordnare.

Samverkan om förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. ska regleras i 23 kap. skollagen

Utredningens förslag: En kommun ska som tidigare få sluta av- tal om samverkan i fråga om uppgifter inom

1. förskolan,

2. fritidshemmet, och

3. sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800).

Ett avtal enligt ovan ska som tidigare få slutas med

1. en annan kommun, och

2. staten, i egenskap av huvudman för sameskolan, när det gäller uppgifter inom förskolan.

Förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen kan kommuner också behöva samarbeta om, för att barn och elever ska erbjudas verksamhet av hög kvalitet. Vi har inte sett någon anledning att inskränka befintliga möjligheter till samverkan på dessa områden, även om det tycks vara ovanligt att de används, och föreslår därför inte några förändringar i sak.

För samtliga dessa tre verksamheter ska en kommun, som tidi- gare, kunna sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över den förstnämnda kommunens uppgifter. Att sluta avtal med ett landsting är inte aktuellt eftersom landsting varken bedriver sådana verksamheter eller utbildning med nära koppling till dem.

Till skillnad från landstingen bedriver staten utbildning inom det obligatoriska skolväsendet. Staten är dessutom huvudman för

336

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). I anknytning till sameskolans olika skolenheter anordnas också förskola i dag. Sameskolstyrelsen får efter avtal med en kommun ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan och ska då ta ut ersättning av kommunen för sådan verksamhet (3 § förordningen [2011:131] med instruk- tion för Sameskolstyrelsen). Sådana förskolor är viktiga för samiska barn och möjligheten till samverkan ska finnas kvar, dvs. en kom- mun ska som i dag kunna överlåta ansvaret för förskolan till staten i egenskap av huvudman för sameskolan. Någon motsvarande verk- samhet vid skolenheter inom specialskolan är däremot inte aktuell.

Sammanfattning av samverkan enligt 23 kap. skollagen

Det vi här har föreslagit ska regleras angående samverkan i 23 kap. skollagen kan åskådliggöras i form av en tabell över tänkbara mot- tagare för olika utbildning och verksamhet. En kommun kan enligt våra förslag, beroende på vad det är för slags utbildning eller verk- samhet, överlämna till de aktörer som är markerade med ett kryss i tabell 9.1.

337

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

*Endast för sådan utbildning på grundläggande nivå och på gymnasial nivå, dvs. inte för kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

**Endast för sådan utbildning på gymnasial nivå.

9.7.6 Överblick över samverkansavtal

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldig- het för huvudmän att anmäla samverkansavtal.

Vi beskrev ovan att det inte bör föreskrivas att entreprenadavtal ska anmälas till Skolinspektionen (avsnitt 9.6.5). Eftersom entreprenad innebär bibehållet huvudmannaskap förändrar inte ett sådant avtal vilken aktör som Skolinspektionens tillsyn ska handla om.

Samverkan, som går ut på att huvudmannaskapet övergår till nå- gon annan, får dock till följd att den överlämnande kommunen inte längre är föremål för Skolinspektionens tillsyn när det gäller den utbildning som samverkansavtalet avser. Det är i stället en annan kommun, ett landsting eller staten som ska granskas. Att det före- ligger ett samverkansavtal påverkar med andra ord Skolinspek- tionens verksamhet. Det kan därför finnas anledning att införa en skyldighet för den kommun som överlämnar ansvaret på ett visst område till någon annan genom ett samverkansavtal enligt 23 kap. skollagen att anmäla avtalet till Skolinspektionen genom att ge in en kopia av avtalet till myndigheten. Vi bedömer dock att den ökade administrationen för kommunala huvudmän inte uppvägs av fördelarna med att Skolinspektionen lättare kan planera sin tillsyn. Någon sådan skyldighet bör därför inte införas för samverkansavtal heller.

338

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

9.8 Överlåtelse av medicinska insatser

Utredningens förslag: En huvudman inom skolväsendet ska som tidigare få överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ skollagen (2010:800) utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbild- ningen.

En kommun, en enskild huvudman och staten ska på så sätt få överlåta ansvar till ett landsting. Ett landsting, en enskild huvudman och staten ska få överlåta ansvaret till en kommun. För att en överlåtelse ska kunna ske ska krävas att båda parterna är överens om detta.

Det som sägs om huvudmän inom skolväsendet ska även gälla för staten i egenskap av huvudman för utbildning vid sär- skilda ungdomshem.

Det sista vi ska beskriva i detta kapitel om olika samarbetsformer handlar om överlåtelse av medicinska insatser. Enligt nuvarande bestämmelser anges detta under rubriken Samverkan, tillsammans med de bestämmelser som vi nyss har redogjort för (avsnitt 9.7). Detta är dock missvisande, eftersom överlåtelse av medicinska in- satser inte gäller huvudmannaskapet för utbildningen. Det skiljer sig därmed från samverkan. Överlåtelse av medicinska insatser ska inte heller betraktas som entreprenad, eftersom ansvaret för insat- serna övergår till någon annan. Vi vill tydliggöra att överlåtelse av medicinska insatser alltjämt ska vara något annat än samverkan, och entreprenad, och därför reglera detta för sig.

Det kan t.ex. vara praktiskt för huvudmän inom skolväsendet att kunna samla ansvaret för olika medicinska insatser hos en aktör. Den som tar hand om dessa insatser ska då vara en kommun eller ett landsting. Ett exempel kan vara att landstinget ansvarar för dessa uppgifter för elever hos samtliga huvudmän i en kommun, alltså både för elever vid kommunens egna skolor och för elever vid fristående skolor.

Det är inte aktuellt för en kommun att anlita en annan kommun, eftersom verksamheten ska bedrivas i den egna kommunen och vi tänker oss inte något undantag från lokaliseringsprincipen på detta område. Inte heller ska ett landsting kunna anlita ett annat lands- ting. Med andra ord ska den som är huvudman inom skolväsendet

339

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

kunna överlåta ansvaret för de medicinska insatserna till en kom- mun eller ett landsting, men inte till samma typ av person som den egna organisationen. Vidare ska även staten i egenskap av huvud- man för utbildning som bedrivs vid särskilda ungdomshem, dvs. Statens institutionsstyrelse, omfattas av bestämmelsen och kunna överlåta det medicinska ansvaret till en kommun eller ett landsting.

Huvudmannen för utbildningen ska fortfarande ha det yttersta ansvaret för att de medicinska insatserna kommer till stånd. Där- emot kan huvudmannen med stöd av bestämmelsen överlämna ansvaret att som vårdgivare utse en verksamhetschef som svarar för verksamheten (4 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]).

9.9 Offentlighet och sekretess

Utredningens bedömning: Våra förslag om entreprenad och samverkan föranleder inga ändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) eller i de korresponderande bestämmelserna i skollagen (2010:800) eller annan lagstiftning om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet.

Inte heller i övrigt föranleder våra förslag om entreprenad och samverkan några författningsändringar på området offent- lighet och sekretess.

Våra förslag när det gäller entreprenad och samverkan innebär på olika sätt att andra utförare än de sedvanliga handhar en viss ut- bildning helt eller delvis. Det finns därför anledning att överväga om förslagen föranleder att vi behöver komplettera regleringen av offentlighet och sekretess eller korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt i något avseende.

Bestämmelser om sekretess på utbildningsområdet finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen, OSL, och tillämpas i fråga om offentligt bedriven utbildningsverksamhet. För enskilt bedriven verk- samhet finns korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen. Vi föreslår att dessa bestämmelser komplet- teras i visst avseende med anledning av våra förslag om distansunder- visning (avsnitt 15.3.6). Eftersom bestämmelserna tar sikte på verk- samheten som sådan, och inte på huvudmannaskap, omfattar de enligt vår mening alltid utbildningsverksamhet av aktuellt slag, oav-

340

SOU 2017:44

Förslag om samarbetsformer

sett om den som bedriver verksamheten gör det i egenskap av huvudman eller i egenskap av utförare vid entreprenad. Detta innebär således att uppgifter inom utbildningsverksamhet som omfattas av sekretess har ett adekvat skydd oavsett om de förekommer inom offentligt eller enskilt bedriven verksamhet.

När det gäller den medicinska delen av elevhälsan omfattas den av hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 1 § OSL). Korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt inom enskilt bedriven verksamhet finns också (6 kap. 12–16 §§ patientsäkerhetslagen [2010:659]). Även för det fall elevhälsans medicinska del läggs ut på entreprenad hos enskild finns alltså ett adekvat skydd för uppgifter som hos det all- männa omfattas av sekretess.

Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksam- heter träder i kraft den 1 juli 2017.44 Den nya lagen gäller för an- ställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola45, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad (2 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter). Dessa personer ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. radio, tv och tid- ningar, så kallat meddelarskydd (4 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter).

Meddelarskydd enligt den nya lagen ska även gälla för personer som deltar i verksamheten på liknande grund som anställda och upp- dragstagare. Det innebär t.ex. att personer som är inhyrda från ett bemanningsföretag under en kortare eller längre tid för att arbeta i kärnverksamheten kommer att omfattas av regleringen.46 Detta inne- bär enligt vår mening att en anställd hos en enskild som utför uppgif- ter på entreprenad inom skolväsendet, t.ex. lärare, skolmåltidsperso- nal eller skolbusschaufförer, omfattas av meddelarskydd. Våra förslag föranleder därmed inga författningsändringar i detta avseende heller.

Frågor om insyn i verksamheten, dvs. offentlighetsprincipens till- lämplighet på enskilt bedriven verksamhet, på utbildningsområdet

44 Prop. 2016/17:31, bet. 2016/17:KU7, rskr. 2016/17:146.

45 Med skolan avses skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna enligt 24 kap. skollagen och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen (2 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter).

46 Prop. 2016/17:31, s. 32.

341

Förslag om samarbetsformer

SOU 2017:44

har behandlats i två utredningar under de senaste åren.47 Dessa ut- redningar har remitterats, men regeringen har ännu inte lämnat några förslag på området. Vi lämnar därför inga egna förslag om insyn, men berör i avsnitt 16.3.3 vad våra förslag kan medföra för konse- kvenser för dessa utredningars förslag.

47 SOU 2015:82 och SOU 2016:62.

342

10 Ställningstaganden om upphandling

I föregående kapitel lämnade vi förslag om samarbetsformer i skol- lagen (2010:800), framför allt om entreprenad. Detta kapitel inne- håller våra ställningstaganden om det som ingår i vårt uppdrag en- ligt utredningens tilläggsdirektiv1.

Vi kommer i detta kapitel bl.a. att analysera hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och vad upphandlingslagstiftningen innebär för huvudmän inom skolväsendet. En inledande frågeställning är om de tjänster som kan överlämnas på entreprenad enligt 23 kap. skollagen över huvud taget omfattas av LOU och bakomliggande EU-direktiv. Den bedömning vi gör i detta avseende blir sedan styrande för i vilken mån vi behöver analysera om möjligheterna i LOU, tillsammans med Välfärdsutredningens (VFU) förslag2 och andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till ut- bildning av god kvalitet. Även frågan om huruvida det finns behov av att, med beaktande av EU-rätten på området, analysera och före- slå lämpliga författningsändringar är beroende av den inledande bedömningen.

1 Dir. 2016:107.

2 SOU 2016:78.

343

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

10.1 Hur vi avgör vad som omfattas av EU-rättens regler för upphandling och LOU

Enligt våra direktiv ska vi bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till LOU. En första fråga att ta ställning till är då om entreprenad inom skolväsendet omfattas av EU:s upphand- lingsregelverk. En central fråga är då, som vi har beskrivit i av- snitt 6.2 och 6.3, vad för slags tjänst som entreprenader inom skol- väsendet kan anses utgöra.

10.1.1 Vilka tjänster omfattas av EU:s upphandlingsregelverk och LOU?

Vi kan konstatera att entreprenad enligt 23 kap. skollagen innebär att en huvudman för utbildning eller annan verksamhet enligt skol- lagen med bibehållet huvudmannaskap överlämnar åt någon annan att utföra vissa uppgifter inom utbildningen eller verksamheten (avsnitt 9.2.1). Det handlar alltså om att huvudmannen köper in tjänster som någon annan sedan utför för huvudmannens räkning.

Möjligheterna till entreprenad gäller för såväl offentliga som en- skilda huvudmän. Enskilda huvudmän – som juridiskt sett utgör enskilda fysiska eller, mer vanligt, juridiska personer – betraktas dock i upphandlingshänseende inte som upphandlande myndig- heter. De behöver därmed inte tillämpa upphandlingslagstiftningen när de köper in tjänster i verksamheten.

Annorlunda förhåller det sig om huvudmannen är offentlig, dvs. en kommun, ett landsting eller staten. I sådana fall kan huvud- mannen vara att betrakta som en upphandlande myndighet i upp- handlingsregelverkets mening. Vid inköp av det som vi i dagligt tal avser med tjänster måste huvudmannen därför ta ställning till om detta regelverk ska tillämpas.

I vårt delbetänkande bedömde vi att en kommun skulle tillämpa den då gällande lagen (2007:1091) om offentlig upphandling vid entreprenad i fråga om modersmålsundervisning eller studiehand- ledning på modersmålet.3 Upphandlingsmyndigheten konstaterade emellertid i sitt remissvar att utredningens slutsatser inte var helt

3 SOU 2016:12, s. 138.

344

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

övertygande och att det enligt myndighetens mening fanns skäl att ytterligare analysera frågan. Myndigheten hänvisade bl.a. till en dom från Kammarrätten i Stockholm.4 Den tidigare lagen har sedan dess ersatts av den nu gällande LOU.

Våra förslag i det här betänkandet innebär att entreprenad av uppgifter som avser undervisning ska vara möjlig i fler situationer än tidigare. Dessutom ska även staten, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, kunna överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad. Frågan är då om ett sådant överläm- nande innebär att huvudmannen genomför en offentlig upphandling av en tjänst som ska ske i enlighet med LOU.

Som vi har konstaterat i avsnitt 6.3.3 är det de tjänster som räknas som tjänster i fördragens mening enligt artikel 57 i EUF-fördraget som omfattas av upphandlingsdirektiven. Vi har där också konstaterat att det i LOU-direktivet framgår explicit att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Vad som avses med just icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, som även kallas NESGI, redogör vi för i avsnitt 6.2.2. Vidare har vi i avsnitt 6.4.1 noterat att med tjänster avses i LOU samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. De tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektiven omfattas således inte heller av LOU.

Vi ska därför i följande avsnitt bedöma i vad mån tjänsten ut- bildning, som EU-rättsligt utgör en tjänst av allmänt intresse, SGI, omfattas av EU:s upphandlingsregelverk. SGI är en betydelsefull tjänst som ska tillhandahållas alla medborgare, som finansieras av det allmänna och som är lagreglerad (jämför avsnitt 6.2.2). Av- görande för om en SGI omfattas av EU:s upphandlingsregelverk är om tjänsten klassas som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, eller en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse, NESGI.

4 Upphandlingsmyndigheten (2016). Den aktuella kammarrättsdomen, Kammarrätten i Stock- holms dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08, redogör vi för i avsnitt 6.2.3.

345

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

10.1.2 Vad som avgör om en tjänst är en NESGI

Som vi har redogjort för i kapitel 6 följer av EU-rätten att medlems- staterna har stor frihet att själva avgöra om en tjänst är en SGEI eller en NESGI. Vi beskrev också att det således saknas en gemen- sam EU-rättslig definition av dessa begrepp och att en tjänst som klassas som en SGEI i en medlemsstat därför kan klassas som en NESGI i en annan. Viss vägledning går dock att hämta från EU- rätten.

När det gäller just tjänster inom utbildningsområdet har EU- domstolen uttalat att utbildning som ingår i ett system för offentlig undervisning och som helt eller delvis finansieras med offentliga medel utgör icke-ekonomisk verksamhet och därmed inte omfattas av begreppet tjänster i fördragets mening. Domstolen har sålunda framhållit att staten, genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att upp- fylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gent- emot sina medborgare (se även avsnitt 6.2.3).5

Vi ska därför, i det följande avsnittet, gå igenom olika typer av tjänster inom skolväsendet. Frågorna som är relevanta för respek- tive tjänst är

Ingår tjänsten i ett nationellt utbildningssystem som är upprät- tat av och upprätthålls av staten?

Finansieras tjänsten i huvudsak av det allmänna?

Den förstnämnda frågan besvaras utifrån utbildningens syfte, vad som är reglerat av det offentliga för utbildningen och hur utbild- ningen övervakas, dvs. tillsyn av det offentliga. Den andra frågan be- lyser att det ska vara fråga om solidarisk finansiering för att tjänsten ska betraktas som icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse, NESGI.

5 Se exempelvis dom kommissionen mot Tyskland, C-318/05, p. 68.

346

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

10.1.3 Förekomsten av privata aktörer

Att utbildning kan anordnas i enskild regi, i kombination med att det inte finns några vinstbegränsningsregler, gör det möjligt att argumentera för att skolväsendet, ur ett EU-rättsligt perspektiv, har blivit en marknad där såväl offentliga huvudmän som enskilda huvudmän, t.ex. företag, kan verka. Detta skulle då kunna föras fram som något som talar för att utbildning i det svenska skol- väsendet inte utgör NESGI.

Vi har tidigare, i avsnitt 6.2.2, uppmärksammat att kategori- seringen av tjänster möjligen kan skilja sig åt beroende på vilket per- spektiv det gäller. För att en tjänst ska anses vara en ekonomisk tjänst enligt bestämmelserna om inre marknaden (fri rörlighet för tjänster och fri etableringsrätt) ska den ske mot ersättning. Tjänstens ekonomiska art beror inte på tjänsteleverantörens juridiska ställning eller på tjänstens natur, utan på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras. Det är i fråga om konkurrensrätten, exempelvis när det gäller statsstöd, verksamhetens natur som avgör om det är eko- nomisk eller icke-ekonomisk verksamhet, t.ex. huruvida det finns en marknad för tjänsterna, statliga befogenheter eller skyldigheter till solidaritet.6

Regelverket om offentlig upphandling faller under den första delen, dvs. det hör till bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster och fri etableringsrätt. Vi menar att det därför inte är relevant för vårt uppdrag om upphandlingsregelverket att ta hänsyn till huru- vida det finns en marknad eller inte i EU-rättslig mening.

Vi kan vidare konstatera att förekomsten av enskilda huvudmän inte alls utesluter att en verksamhet är en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Som vi har redovisat tidigare kan icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse även ges av privata inrättningar, så länge de ingår i ett offentligt undervisningssystem och helt eller delvis finansieras med offentliga medel (avsnitt 6.2.3). Detta faktum är relevant för samtliga bedömningar i avsnitt 10.2.

6 Kommissionens meddelande KOM(2007) 725, s. 5.

347

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

10.2 Är utbildning inom skolväsendet en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse?

I detta avsnitt går vi igenom de olika skolformerna, samt fritids- hemmet, inom skolväsendet och bedömer om utbildningen inom dessa utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Vår ut- gångspunkt är de kriterier som vi har redogjort för i avsnitt 10.1.2.

10.2.1 De obligatoriska skolformerna

Utredningens bedömning: Tjänster som avser utbildning i de obligatoriska skolformerna, dvs. i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.

Även tjänster som avser studiehandledning på modersmål och bedömning av nyanlända i de obligatoriska skolformerna utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.

Att staten är skyldig att kostnadsfritt tillhandahålla grundläggande utbildning följer dels av internationella konventioner, dels av natio- nell lagstiftning i både regeringsformen och speciallagstiftning (av- snitt 3.1.1). Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning (2 kap. 18 § regerings- formen). Stadgandet kompletteras av skollagen som innehåller be- stämmelser om bl.a. skolplikt och avgiftsfri utbildning. Staten har även fastställt läroplaner och kursplaner för utbildningen.7

Syftet med utbildning inom skolväsendet är att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Därutöver ska utbild- ningen bl.a. främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära, förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande demokratiska värderingar samt främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling. Den övergripande bestämmelsen för all utbildning inom skolväsendet kompletteras av syftesbestämmelser för respektive skolform (se vidare avsnitt 3.1.2). Syftet med verksamheten är alltså inte att den ska ge inkomster, dvs.

7 SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251 och SKOLFS 2010:255.

348

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

syftet är inte att vinst ska uppnås, utan socialt, kulturellt och utbild- ningspolitiskt.

Skolplikten kan fullgöras inom någon av de obligatoriska skol- formerna och med dem avses grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan (avsnitt 3.1.4). Vilka aktörer som kan vara huvudmän inom de obligatoriska skolformerna varierar mellan skol- formerna (avsnitt 5.1.2). Det finns både offentliga och enskilda huvudmän; samtliga huvudmän omfattas dock av reglerna i skollagen och alla elever har rätt till likvärdig utbildning inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). För att be- driva utbildning i enskild regi krävs dessutom godkännande från Skolinspektionen (avsnitt 5.1.6). Vidare är det staten som, genom Skolinspektionen, granskar och utövar tillsyn över skolväsendet, däribland de obligatoriska skolformerna (26 kap. 3 § skollagen). Därmed gäller att utbildningen övervakas av det allmänna.

Mot bakgrund av det sagda får det, enligt vår bedömning, anses stå klart att utbildning i de obligatoriska skolformerna ingår i ett nationellt utbildningssystem som regleras av staten.

Det är kommunerna som finansierar grundskolan och grundsär- skolan, både de egna, kommunala grundskolorna och grundsär- skolorna och de fristående. Fristående skolor finansieras genom att elevens hemkommun betalar ersättning i form av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp till huvudmannen för skolan. Detta grundbelopp ska bestämmas efter samma grunder som hemkom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundsko- lan eller grundsärskolan (10 kap. 37–39 §§ och 11 kap. 36–38 §§ skollagen). Specialskolan och sameskolan, de statliga skolformerna, finansieras dels av staten, dels av elevernas hemkommuner. Samt- liga obligatoriska skolformer finansieras således av kommuner och staten. När det gäller de obligatoriska skolformerna finns även be- stämmelser om att utbildning ska vara avgiftsfri, dvs. elever och deras föräldrar ska inte betala för utbildningen (avsnitt 3.1.5). Där- med uppfyller undervisning inom de obligatoriska skolformerna även kriteriet finansiering av det allmänna.

Båda kriterierna för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är därmed uppfyllda. Innan vi drar några slutsatser ska vi reda ut vad det innebär att även enskilda fysiska och juridiska personer, t.ex. aktiebolag, kan vara huvudmän. Är verksamheten även hos enskilda

349

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

huvudmän att betrakta som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse?

Enskilda huvudmän omfattas som sagt också av skollagen och därmed även av skollagens syftesbestämmelser. De fristående skolor- na ska alltså, på samma sätt som de offentliga skolorna, sköta en samhällsuppgift. Härtill kommer att etableringsmöjligheterna är be- gränsade. För att starta en fristående skola krävs godkännande från Skolinspektionen och myndigheten ska godkänna en enskild huvud- man enligt villkor fastställda i lag (se avsnitt 5.1.6). För det fall till- stånd meddelas står den enskilde huvudmannen, liksom övriga skol- huvudmän, som sagt under Skolinspektionens tillsyn. Slutligen vill vi påpeka att regeringen vid flera tillfällen har konstaterat att skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap. Det ställs krav på att utbildningen vid fristående skolor ska vara likvärdig med utbildning- en vid offentliga skolor.8 De fristående skolorna ingår alltså i ett of- fentligt undervisningssystem.

Ersättningen till en enskild huvudman är begränsad till den ovan nämnda ersättningen som elevens hemkommun betalar till den enskilde huvudmannen. Någon möjlighet för enskilda huvudmän att ta ut avgifter av eleverna, eller deras föräldrar, finns inte. Även verksamheten hos de enskilda huvudmännen finansieras alltså helt av det allmänna.

Som vi har konstaterat ovan kan utbildning både vid privata och offentliga grundskolor vara av icke-ekonomisk art, just under förut- sättning att det är del av offentligt undervisningssystem och helt eller delvis finansierat av det allmänna (avsnitt 10.1.3).

Sammantaget bedömer vi således att undervisning i de obliga- toriska skolformerna, oavsett huvudman, utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, dvs. NESGI, åtminstone utifrån per- spektivet om fri rörlighet.

Samma bedömning gör vi även i fråga om uppgifterna bedöm- ning av nyanlända elevers kunskaper och studiehandledning på modersmålet. Fast de inte utgör undervisning i traditionell mening har de ett nära samband med skolans undervisning och utförs också de av huvudmän inom ramen för den utbildning som bedrivs enligt skollagen. Även utförandet av dessa uppgifter utgör enligt vår mening tjänster som är NESGI i ett EU-rättsligt perspektiv.

8 Se t.ex. prop. 2013/14:112, s. 12.

350

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

10.2.2 Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Utredningens bedömning: Tjänster som avser utbildning i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan utgör icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse.

Även tjänster som avser studiehandledning på modersmål ut- gör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.

I likhet med de obligatoriska skolformerna ingår gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i skolväsendet som regleras av staten genom bl.a. skollagen och läroplaner inklusive ämnesplaner.9

Även utbildning inom dessa skolformer omfattas av den övergri- pande syftesbestämmelse som vi redogjort för i avsnitt 10.2.1, efter- som utbildningen är en del av skolväsendet. Liksom för de obligato- riska skolformerna finns dessutom särskilda syftesbestämmelser för respektive skolform. Varken inom gymnasieskolan eller inom gym- nasiesärskolan är syftet med verksamheten att uppnå vinst.

Ungdomar som tillhör gymnasieskolans och gymnasiesärskolans målgrupper omfattas visserligen inte av skolplikt, men av skollagen följer att hemkommunerna är skyldiga att erbjuda alla ungdomar som ingår i målgrupperna utbildning av god kvalitet (avsnitt 3.1.6). Utbildningen kan bedrivas av såväl offentliga huvudmän (kommu- ner och landsting) som enskilda huvudmän. I enlighet med vad som gäller för de obligatoriska skolformerna omfattas samtliga huvud- män för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan av reglerna i skol- lagen.

För att en enskild huvudman ska få bedriva verksamhet krävs även här godkännande från Skolinspektionen. Det är också Skol- inspektionen som utövar tillsyn över gymnasieskolan och gymnasie- särskolan, oavsett huvudman, dvs. verksamheten övervakas av det allmänna.

Utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ingår där- för enligt vår mening i ett nationellt utbildningssystem som regleras av staten.

Utbildningen inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska även den vara avgiftsfri och det är elevens hemkommun som står för

9 SKOLFS 2011:144 och SKOLFS 2013:148.

351

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

finansieringen av dessa skolformer (avsnitt 3.1.6 och 3.1.7). Därmed är även kriteriet att utbildningen finansieras av det allmänna upp- fyllt.

Som framgått kan både gymnasieskolan och gymnasiesärskola bedrivas av enskilda huvudmän. Enligt vår mening är dock det som sagts om enskilda huvudmän i föregående avsnitt tillämpligt även för dessa skolformer.

Sammanfattningsvis anser vi att också utbildning inom gymna- sieskolan och gymnasiesärskola är NESGI.

Samma bedömning gör vi även i fråga om uppgiften studie- handledning på modersmålet, precis som i de obligatoriska skolfor- merna. Fast den inte utgör undervisning i traditionell mening har den ett nära samband med skolans undervisning och utförs också den av huvudmän inom ramen för den utbildning som bedrivs en- ligt skollagen. Även utförandet av denna uppgift utgör enligt vår mening en tjänst som är NESGI i ett EU-rättsligt perspektiv.

10.2.3 Förskola, förskoleklass, fritidshem

Utredningens bedömning: Tjänster som avser verksamhet i för- skola, förskoleklass och fritidshem utgör icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse.

Skolformerna förskola och förskoleklass ingår också i skolväsendet, i likhet med fritidshem som kompletterar verksamheten i bl.a. grund- skolan. Skolväsendet regleras som sagt av bl.a. skollagen. Förskolan har en egen läroplan som är utfärdad av regeringen medan verksam- heten i förskoleklass och fritidshem omfattas av läroplanerna för de obligatoriska skolformerna.10

Verksamheten i förskola, förskoleklass och fritidshem omfattas av den allmänna syftesbestämmelsen för utbildning inom skolväsen- det och särskilda syftesbestämmelser finns även för respektive skol- form (avsnitt 3.1.13). Av bestämmelserna framgår att syftet inte är att uppnå vinst, utan socialt och utbildningspolitiskt.

10 SKOLFS 1998:16 respektive SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250 och SKOLFS 2010:251.

352

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

Dessa verksamheter ska på olika sätt tillhandahållas av det all- männa. Ett barns hemkommun ansvarar för att utbildning i för- skola och förskoleklass kommer till stånd. Hemkommunen är, när det gäller elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola, även skyldig att erbjuda utbildning i fritidshem, medan det för elever i specialskola och sameskola är staten som ska erbjuda utbildning i fritidshem (se avsnitt 5.1.3 och 5.1.5).

För enskilda som vill bedriva verksamhet inom förskola, för- skoleklass eller fritidshem krävs godkännande från det allmänna. I vissa fall prövas frågan om godkännande av Skolinspektionen och i andra fall ska godkännande ges från den kommun där verksam- heten ska bedrivas (avsnitt 5.1.6). Samtliga huvudmän är bundna av bestämmelserna i skollagen och övriga bestämmelser som gäller för den aktuella verksamheten, t.ex. bestämmelser i skolförordningen (2011:185) och läroplaner.

Skolinspektionen har tillsyn över förskola, förskoleklass och fri- tidshem, med undantag för de förskolor och de fritidshem vars en- skilda huvudman kommunen har godkänt. I dessa fall har staten ge- nom skollagen delegerat ansvaret för tillsynen till kommunen som har godkänt huvudmannen (26 kap. 3 och 4 §§ skollagen). Verksam- heten övervakas alltså av det allmänna.

Enligt vår bedömning ingår således utbildning inom förskola, förskoleklass och fritidshem i ett nationellt utbildningssystem som regleras av staten.

Liksom för tidigare skolformer som vi har redogjort för är det hemkommunen som finansierar verksamheten i förskola, förskole- klass och fritidshem. Som vi har beskrivit tidigare ska verksamheten i förskoleklass vara avgiftsfri, medan skolhuvudmän däremot har möjlighet att ta ut en avgift när det gäller förskola och fritidshem (avsnitt 3.1.13).

Enligt vår bedömning påverkar inte huvudmännens möjlighet att ta ut en avgift för förskola och fritidshem bedömningen av om verksamheten är NESGI eller inte. EU-domstolen har – som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.2.3) – nämligen uttalat att det faktum att elever eller deras föräldrar ibland måste betala undervisnings- eller inskrivningsavgifter, som bidrar till att finansiera kostnaderna för att driva systemet, inte innebär att undervisningen i sig är något annat än NESGI. Sådana avgifter täcker oftast endast en bråkdel av de verkliga kostnaderna för tjänsten och kan därmed inte betraktas

353

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

som betalning för tjänsten ifråga. Vi har också redogjort för ett rättsfall från Norge som handlar om just förskolor med avgifter motsvarande den svenska maxtaxan, där verksamheten ansågs vara en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Vi bedömer att den avgift ett barns vårdnadshavare får betala för plats på förskola eller utbildning i fritidshem är låg i förhållande till de verkliga kostna- derna för verksamheten och att avgiften därmed får anses utgöra en sådan undervisningsavgift som EU-domstolen åsyftar. Mot bak- grund av det sagda bedömer vi att verksamheten inom förskola, för- skoleklass och fritidshem uppfyller EU-domstolens krav på finan- siering av det allmänna.

Sammanfattningsvis anser vi att verksamheten inom förskola, förskoleklass och fritidshem utgör NESGI.

10.2.4 Kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna

Utredningens bedömning: Utbildning inom kommunal vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna utgör icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse.

Även skolformerna kommunal vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna ingår i skolväsendet och regleras i bl.a. skollagen. Skolformerna motsvarar för vuxna studerande grundskolan och gymnasieskolan, respektive grundsärskolan och gymnasiesärskolan. För vuxenutbildningen gäller en särskild läroplan.11

Verksamheten i kommunal vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna omfattas av den allmänna syftesbestämmelsen för utbildning inom skolväsendet och särskilda syftesbestämmelser finns även för respektive skolform (avsnitt 3.1.14). Av bestämmelserna framgår att syftet inte är att uppnå vinst, utan socialt och utbild- ningspolitiskt, bl.a. att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet.

Kommunerna ska tillhandahålla, dvs. är skyldiga att erbjuda sina medlemmar, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna till dem som tillhör skolformernas målgrupper (avsnitt 3.1.14).

11 SKOLFS 2012:101.

354

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

Verksamheten riktas därmed till alla medlemmar som har behov av den aktuella utbildningen.

Utbildningarna kan endast bedrivas av offentliga huvudmän i form av kommuner och landsting. Kommuner och landsting kan dock överlämna samtliga uppgifter inom skolformerna på entre- prenad till enskilda fysiska eller juridiska personer. Vidare kan en kommun genom samverkansavtal med en annan kommun eller ett landsting överlåta ansvaret för uppgifter inom skolformerna till en annan kommun eller till ett landsting. Reglerna i skollagen och andra relevanta skolförfattningar gäller naturligtvis även för utbild- ning som utförs på entreprenad. I och med att det inte finns något krav på att den som utför entreprenaden ska vara en godkänd huvudman, sker det dock inte någon statlig prövning av den som vid en entreprenad är utförare av utbildningen. Den som överlämnar uppgifter på entreprenad, kommunen eller landstinget, ansvarar för att regelverket för utbildningen följs. Dessutom utövar Skolinspek- tionen tillsyn över huvudmännen för utbildningen och sådan tillsyn omfattar således indirekt även den utbildning som utförs på entre- prenad av någon utförare. Utbildningen står därmed alltid under all- män tillsyn.

Kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ingår alltså i ett nationellt utbildningssystem.

Utbildningen inom kommunal vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna finansieras av elevernas hemkommuner. Vidare är sådan utbildning till stora delar avgiftsfri för eleverna (avsnitt 3.1.14). De eventuella avgifter som kan förekomma utgör inte heller avgifter för utbildningen som sådan. Tjänsterna är därmed till övervägande del finansierade av det allmänna.

Båda kriterierna för att verksamheten ska anses vara icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse är alltså uppfyllt.

Möjligheterna för huvudmän att överlämna uppgifter på entre- prenad är, både sedan tidigare och genom förslagen i avsnitt 9.5.1, generösa. Att det allmänna kan välja att bedriva verksamheten i egen regi, eller överlämna hela eller delar av den på entreprenad, innebär dock i sig inte att verksamheten därmed blir av ekonomisk art, vilket vi har beskrivit ovan. Förutsättningen är just att verk- samheten är del av offentligt undervisningssystem och helt eller delvis finansierat av det allmänna. Vi menar därför att kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna bör betraktas

355

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse även när uppgif- terna har överlämnats på entreprenad till en enskild utbildnings- anordnare.

Det bör dock noteras att samma enskilda utbildningsanordnare, dvs. den som utför t.ex. kommunal vuxenutbildning på entreprenad, samtidigt kan utföra tjänster av ekonomiskt intresse i andra fall. Som vi har beskrivit i avsnitt 6.2.3 kan kurser som ges av samma inrättningar och som finansieras med privata medel utgöra sådana tjänster som avses i fördraget. Det är som sagt inte vem som är leve- rantör som avgör tjänstens ekonomiska art, utan tjänsten i sig.

Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att utbildning inom kom- munal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna utgör icke- ekonomiska tjänster av allmänt intresse.

10.2.5 Sammanfattning: Utbildning inom skolväsendet utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse

Vi anser alltså, som framgår av avsnitt 10.2.1–10.2.4, att den utbild- ning och verksamhet inom de obligatoriska skolformerna, gymnasie- skolan, gymnasiesärskolan, förskolan, förskoleklassen, fritidshem- met, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna som vi har beskrivit ovan utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, NESGI. Det gäller med andra ord hela skolväsendet som regleras i skollagen.

Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphand- lingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de nyss uppräknade tjänsterna finns alltså inte enligt EU-rätten (se vidare avsnitt 6.3.7). Som en följd av detta är utbildning inte heller en tjänst som omfattas av LOU, varför de förenklade reglerna om upphandling i 19 kap. LOU inte är tillämpliga. Således råder ingen skyldighet att upphandla tjänster som avser utbildning inom skolväsendet enligt regelverket i LOU.

Utifrån vårt ställningstagande att utbildning inom skolväsendet utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse blir vår bedöm- ning att följande uppgifter inte behöver upphandlas när de överläm- nas på entreprenad. Det handlar om

356

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

alla uppgifter inom kommunal vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna (avsnitt 9.5.1),

alla uppgifter under en begränsad tid i förskola och fritidshem (9.5.2),

bedömning av nyanlända elevers kunskaper i de obligatoriska skolformerna (9.5.4),

vissa karaktärsämnen inom gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan (9.5.6),

modersmålsundervisning (9.5.7),

studiehandledning på modersmål (9.5.8),

specialpedagogiska insatser (9.5.9),

lovskola (9.5.10),

fjärrundervisning (9.5.11), och

distansundervisning (9.5.12).

10.2.6 Motsvarande utbildning utanför skolväsendet

Enligt våra direktiv ska vi bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till LOU. Vi har i kapitel 9 även lämnat förslag som möjliggör entreprenad inom vissa särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen, nämligen utbildning vid särskilda ungdoms- hem samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution (avsnitt 9.3.6). Staten i form av Statens in- stitutionsstyrelse är huvudman för utbildning vid särskilda ung- domshem, medan utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller motsvarande institution anordnas av den kommun där institutionen är belägen. Dessa utbildningar ingår inte i skolväsendet. Frågan om hur entreprenad inom utbildningarna förhåller sig till LOU faller därmed utanför vårt uppdrag. Enligt vår bedömning är det dock rim- ligt för huvudmannen att även vid sådan entreprenad ta ställning till om tjänster som överlämnas på entreprenad utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, dvs. om tjänsterna omfattas av LOU- direktivet och LOU eller inte. Detta inte minst med tanke på två faktorer som talar för att det skulle kunna vara sådana tjänster. För

357

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

det första är det fråga om utbildning som regleras i skollagen och som ska motsvara utbildning inom skolväsendet – som vi har be- dömt vara NESGI – som den aktuella eleven av någon anledning är förhindrad att genomgå. För det andra är även sådan utbildning soli- dariskt finansierad av det allmänna.

10.3 Vissa tjänster som inte avser utbildning

I utbildning i skolväsendet ingår, enligt skollagen, också uppgifter såsom skolskjuts och skolmåltider i vissa skolformer. Det är dock verksamheter som inte direkt syftar till att nå utbildningens opera- tiva mål, dvs. inte i sig har utbildningspolitiska syften utan är stöd- verksamheter för undervisningen. Vid entreprenad av dessa tjänster bedömer vi att LOU bör användas, vilket vi ska beskriva i detta avsnitt.

10.3.1 LOU bör användas för viss entreprenad

Utredningens bedömning: Uppgifter i anslutning till en ut- bildning som inte direkt syftar till att nå utbildningens operativa mål, t.ex. skolmåltider, skolskjuts, elevhälsa och liknande, bör inte behandlas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse när de upphandlas enskilt. Dessa bör därför, när de överlämnas på entreprenad, upphandlas enligt LOU. Samma sak bör även gälla för andra tjänster som utgör stödverksamhet, t.ex. lokal- vård.

Ett syfte med upphandlingslagstiftningen är att upphandlande myn- digheter och enheter ska göra goda affärer och använda de offentliga medlen på bästa sätt. Samtidigt ska reglerna skapa förutsättningar för leverantörer att konkurrera på lika villkor om de offentliga upp- dragen.

Upphandlingsreglerna blir dessutom endast tillämpliga när det föreligger ett kontrakt mellan en upphandlande myndighet och en extern leverantör. Reglerna kräver inte i sig att en extern anskaffning ska göras. Det innebär att om verksamheten utförs i egen regi be- höver upphandlingsreglerna inte tillämpas. Vidare finns särskilda be-

358

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

stämmelser som ger undantag från upphandlingsreglerna när något anskaffas från en aktör som i praktiken är intern, inom den upphand- lande myndigheten, eller genom samarbeten mellan upphandlande myndigheter, det s.k. Teckalundantaget och s.k. Hamburgsamarbeten (se avsnitt 6.3.5).

Vi har i det föregående funnit att utbildning inom skolväsendet utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, vilka inte om- fattas av LOU-direktivet eller LOU. När det gäller andra uppgifter än det som är kärnverksamheten inom, eller har direkt samband med, utbildningen finns det dock enligt vår mening skäl att göra en annan bedömning när det gäller tillämpningen av LOU. Vi talar här dels om uppgifter som inte är undervisning men följer direkt av skollagen och därmed är en del av utbildningen, t.ex. skolskjuts, skolmåltider och elevhälsa, dels andra uppgifter som inte regleras i skolförfattningarna men utgör stödverksamhet till själva utbild- ningsverksamheten, t.ex. lokalvård eller löneadministration. Att en annan bedömning angående användningen av LOU bör göras kan motiveras dels av tjänsternas karaktär, dels av den upphandlings- rättsliga försiktighetsprincipen.

När det gäller tjänsternas karaktär handlar det till att börja med om uppgifter som huvudmannen har full frihet att förfoga över, de kan antingen utföras i huvudmannens egen regi eller överlämnas på entreprenad till någon annan utförare. Huvudmannen kan alltså fritt välja olika sätt att lägga upp sin verksamhet. När det gäller stödverk- samhet som inte regleras i skollagen finns av naturliga skäl heller inga begränsande entreprenadbestämmelser i skollagen. De uppgif- ter som nämns ovan som regleras i skollagen innebär att diskus- sionen handlar om sådan entreprenad som avser uppgifter som inte är hänförliga till undervisning (avsnitt 9.5.3). Sådana uppgifter får enligt våra förslag i kapitel 9 överlämnas till enskilda fysiska och juridiska personer som inte är huvudmän, dvs. till olika enskilda aktörer. Det gäller alltså ett obestämt antal möjliga leverantörer, och det saknas krav på att leverantören ska ha den särskilda kvalificering som det innebär att vara huvudman inom skolväsendet. Entreprenad av dessa uppgifter innebär i stor utsträckning att huvudmannen, eller hemkommunen när det gäller skolskjuts, agerar på den öppna marknaden som en tjänstekonsument bland andra och köper tjäns- ter som typiskt sett även efterfrågas av andra aktörer. Det gäller

359

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

t.ex. upphandling av skolmåltider från cateringföretag eller upp- handling av skolskjuts från åkeriföretag.

De aktuella tjänsterna regleras dock som sagt i skollagen och ingår också i utbildning som vi ovan har bedömt vara icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, varför frågan uppstår om inte också skol- skjuts, skolmåltider och elevhälsa ska kategoriseras på detta sätt. Tjänsterna tillhandahålls i och för sig kostnadsfritt för slutkonsumen- ten, dvs. för de elever som äter skolmåltider eller får skolskjuts. De kan också anses bidra till att genomföra de utbildningspolitiska målen. För de fall att de blir föremål för entreprenad kommer de dock att levereras av enskilda fysiska eller juridiska personer som utför tjänster mot en ekonomisk ersättning, i de flesta fall i vinstsyfte.

Den försiktighetsprincip som brukar åberopas i samband med offentlig upphandling innebär, mycket enkelt beskrivet, att LOU bör tillämpas så fort det råder tveksamhet om LOU är tillämplig eller inte. Det vill säga att om den upphandlande myndigheten är osäker om en upphandling omfattas av LOU eller inte, så bör myndigheten av försiktighetsskäl ändå använda LOU. Även om tjänsterna må- hända kan räknas som delar av utbildning, dvs. som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, menar vi därför att det av försiktighets- skäl finns goda skäl att också fortsättningsvis upphandla dessa tjäns- ter i enlighet med bestämmelserna i LOU.

Vi bedömer alltså att det, när det gäller entreprenad av ovan- nämnda uppgifter, är rimligt att den som huvudregel bör ske som offentlig upphandling enligt LOU. Sådan upphandling underlättar ett effektivt utnyttjande av offentliga medel och att kontrakt tilldelas på affärsmässig grund, samtidigt som den främjar en likabehandling av leverantörer. Det ger också en god transparens. Samtidigt har upp- handlande myndigheter möjligheter att genom upphandlingsdoku- menten styra vilka kriterier som ska vara utslagsgivande vid antagning av anbud och få hög kvalitet på den tjänst som levereras.

Det är som vi tidigare har konstaterat helt upp till den upphand- lande myndigheten att avgöra om en viss verksamhet ska bedrivas i egen regi eller vara föremål för upphandling. Den upphandlande myndighet som inte önskar utföra den arbetsinsats som ett upphand- lingsförfarande innebär kan därmed välja att i stället driva den aktuella verksamheten i egen regi, eller genom användande av Teckalundan- taget eller ett Hamburgsamarbete (se avsnitt 10.3.5).

360

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

Vidare är det inte i någon av de aktuella situationerna heller fråga om att en huvudman med kort varsel måste tillgodose elever- nas behov av viss undervisning eller visst stöd. Det rör sig i stället om uppgifter som är normalt förekommande och förutsebara för skolhuvudmannen och vanligtvis återkommande varje läsår, varför planeringshorisonten får anses lång. Därmed finns goda förutsätt- ningar att tillgodose elevernas behov när det gäller dessa verksam- heter, även när LOU tillämpas.

10.3.2 Förenklade upphandlingsregler i de flesta fall

Utredningens bedömning: I de flesta fallen där vi anser att LOU bör tillämpas kommer upphandlingen att omfattas av de för- enklade upphandlingsreglerna i 19 kap. LOU.

Om huvudmannen väljer att överlämna de tjänster som vi har redo- gjort för i föregående avsnitt på entreprenad kommer tjänsterna en- ligt vår bedömning i de flesta fallen att omfattas av de förenklade upphandlingsreglerna i 19 kap. LOU (se avsnitt 6.4.5). Merparten av dessa uppgifter enligt skollagen utgör nämligen sociala tjänster och andra särskilda tjänster i upphandlingsrättslig mening, som vi har konstaterat i avsnitt 6.4.4. Detta framgår av bilaga 2 till LOU, där bl.a. de CPV-koder som återfinns nedan i tabell 10.1 anges utgöra sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Det handlar bl.a. om utbildningsadministration, skolmåltider och tjänster som kan ingår i elevhälsans medicinska, psykosociala och psykologiska delar. Upp- handlingar som omfattas av dessa CPV-koder ska genomföras enligt 19 kap. LOU (1 kap. 4 § andra stycket samt 19 kap. 1 § 2 LOU).

361

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

De förenklade upphandlingsreglerna i 19 kap. LOU innebär bl.a. att det då inte finns något lägsta tröskelvärde, utan bestämmelserna i kapitlet är tillämpliga oavsett upphandlingens värde. Det finns dock möjligheter, för en upphandling vars värde inte överstiger 534 890 kronor, att genomföra upphandlingen som en direktupp- handling, dvs. utan upphandlingsförfarande (se även avsnitt 10.3.4). Att upphandling ska ske enligt 19 kap. LOU innebär vidare att LOU:s grundläggande principer, såsom transparens och likabehandling, ska gälla för all upphandling.

10.3.3 Direktivstyrda upphandlingsregler i några fall

Utredningens bedömning: I några fall där vi anser att LOU bör tillämpas avgör upphandlingens värde om den ska göras enligt de direktivstyrda eller de förenklade upphandlingsreglerna. Detta bör t.ex. bli fallet vid entreprenad av skolskjuts.

362

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

Som vi har konstaterat i det föregående avsnittet kommer upp- handling av tjänster som inte är hänförliga till undervisning (se av- snitt 9.5.3) i många fall att kunna genomföras enligt de förenklade upphandlingsreglerna i 19 kap. LOU, eftersom tjänsterna utgör sociala tjänster och andra särskilda tjänster enligt vad som anges i bilaga 2 till LOU. Det torde dock också förekomma tjänster som faller utanför de sociala tjänster och andra särskilda tjänster som anges där. Till exempel kan inga av de tjänster som anges i bilaga 2 anses innefatta skolskjuts, som ofta är föremål för entreprenad in- om skolväsendet. Det kan naturligtvis även förekomma andra tjäns- ter som inte passar in under någon av de CPV-koder som anges i bilagan. Det ankommer därmed alltid på den huvudman som avser att upphandla en tjänst att ta ställning till i vad mån tjänsten omfat- tas av bilaga 2 eller inte.

En tjänst som inte är en social tjänst eller en annan särskild tjänst omfattas inte automatiskt av de förenklade upphandlingsreglerna i 19 kap. LOU. Avgörande för vilka upphandlingsregler som ska till- lämpas vid upphandling av sådana tjänster blir därför upphandlingens värde och de tröskelvärden som anges i LOU-direktivet (se vidare avsnitt 6.4.3). För upphandlingar vars värde uppgår till minst tröskel- värdet 1 910 323 kronor för kommuner och landsting, respektive 1 233 941 kronor för centrala myndigheter, dvs. på statlig nivå, ska hela LOU tillämpas. Det betyder att upphandlingen ska göras enligt de direktivstyrda bestämmelserna, dvs. 1–18 kap. LOU, i tillämpliga delar. Upphandlingar som understiger de aktuella tröskelvärdena ska däremot göras enligt de förenklade reglerna i 19 kap., dvs. enligt samma regelverk som gäller för upphandlingar som avser sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

10.3.4 Möjligheter till direktupphandling

Det bör i det här sammanhanget också påpekas att det i vissa fall finns möjligheter att anskaffa tjänster genom direktupphandling, dvs. utan att anbud i viss form krävs (se avsnitt 6.4.5). Direktupp- handling betyder bl.a. att den upphandlande myndigheten inte be- höver ta fram upphandlingsdokument, annonsera, avvakta anbud och därefter genomföra en utvärdering av anbuden. Den upphand-

363

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

lande myndigheten ska dock besluta riktlinjer för användning av direktupphandling.

I de fall som direktupphandling får användas underlättar det för huvudmannen, eftersom en kommun då kan vända sig direkt till en leverantör och sluta avtal om att t.ex. en annan kommun ska utföra en viss uppgift. Direktupphandling får dock endast göras när upp- handlingens värde understiger tröskelvärdet 534 890 kronor.

Tecknas ett avtal ska hela beloppet för upphandlingen räknas in i värdet, vilket betyder att inte bara räkenskapsårets kostnader ska ingå i sammanräkningen av upphandlingens värde utan de samman- lagda kostnaderna. Till detta räknas även eventuella optionsklausuler. Dessutom ska direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndig- heten under räkenskapsåret ingå i beräkningen.

Detta innebär förvisso att många upphandlingar, för entreprenad av uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, inte kan ske med direktupphandlingar, eftersom de sannolikt överstiger tröskel- värdet. Vi har i avsnitt 6.4.5 också beskrivit att det inte går att dela upp en upphandling i syfte att kringgå lagens regler. Det är t.ex. inte möjligt att göra en separat upphandling av skolskjuts för varje elev som har behov av sådan, utan rimligen måste all skolskjuts hos en kommun upphandlas gemensamt, även om avtal sedan sluts med flera olika aktörer.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att direktupphandling, på grund av tröskelvärdets nivå, troligen endast kan ske i ett begränsat antal fall när det gäller entreprenad av uppgifter som inte är hänför- liga till undervisning. Det är dock en betydelsefull möjlighet inte minst för små skolhuvudmän med ett begränsat antal elever, där kostnader för t.ex. skolmåltider eller elevhälsa kan vara begränsade.

10.3.5 Intern upphandling och upphandling mellan upphandlande myndigheter

Som vi har redogjort för tidigare finns det i vissa fall möjlighet att anskaffa tjänster utan föregående upphandling, trots att de aktuella tjänsterna normalt omfattas av upphandlingsreglerna. Undantag från upphandlingsskyldigheten gäller för s.k. interna upphandlingar och för vissa samarbetsavtal mellan upphandlande myndigheter (se av- snitt 6.3.5). Enligt vår bedömning ger de angivna undantagen ytter-

364

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

ligare möjligheter till flexibilitet för huvudmännen, även om en rad kriterier måste vara uppfyllda för att undantagen ska vara tillämpliga.

För att t.ex. en kommun som vill anskaffa en tjänst från ett bolag ska kunna åberopa undantaget för interna upphandlingar krävs exem- pelvis att såväl kontrollkriteriet som verksamhetskriteriet är uppfyllt. Det förstnämnda innebär att kommunen ska utöva ett betydande mått av kontroll över avtalsparten, vilket kan vara att leverantören är ett kommunalt dotterbolag. Det kan t.ex. handla om situationer där kommunen har inrättat ett bolag som tillagar måltider som serveras inom kommunens särskilda boenden. Kommunen kan då vända sig till detta bolag för att köpa in även skolmåltider utan att behöva an- vända sig av upphandlingsregelverket. Möjligheten till intern upp- handling ökar den upphandlande myndighetens flexibilitet och effek- tivitet.

Det andra undantaget gäller upphandling mellan upphandlande myndigheter, t.ex. samarbetsavtal mellan två kommuner. När det gäller sådana krävs att samarbetet avser en viss typ av tjänst och att det är fråga om ett ömsesidigt samarbete där kommunerna hjälper varandra, alltså att samtliga parter ska tillhandahålla tjänsterna.12 Ett exempel skulle kunna vara att två kommuner samarbetar på det sättet att den ena kommunen levererar skolmåltider till den andra kommu- nen, medan denna kommun i sin tur levererar t.ex. allergikost till den förstnämnda kommunen. Förvisso kan det finnas situationer då en kommun behöver ingå avtal med annan kommun men där kravet på ömsesidigt samarbete inte kan uppfyllas.

Vi kan också konstatera att Upphandlingsmyndigheten har kon- staterat att sådana här samarbeten ska avse offentliga tjänster, dvs. tjänster som syftar till att nå operativa mål. Enligt myndigheten finns det dock fortfarande en osäkerhet om vad som utgör offentliga tjänster och det kommer att krävas avgöranden av domstol för att klargöra de närmare förutsättningarna för samarbetet.13 Av förarbe- tena till LOU framgår att det ska röra sig om tjänster som kan här- ledas till ett offentligrättsligt åliggande för en myndighet att till- handahålla desamma eller att åtminstone tillse att så sker. Av detta följer att enbart administrativa tjänster inte kan anses vara offentliga tjänster i den aktuella paragrafens mening. Vidare sägs att en indika-

12 Prop. 2015/16:195 del 2, s. 967.

13 Upphandlingsmyndigheten (2017).

365

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

tion på att en tjänst inte är att anse som en offentlig tjänst kan vara att upphandlingen i betydande mån gäller tjänster som typiskt sett tillhandhålls av andra aktörer än myndigheter och att den närmare gränsdragningen mellan vad som är en offentlig tjänst och annan tjänst dock ytterst får avgöras i rättstillämpningen.14

Såväl interna kontrakt som samarbetsavtal kan bli föremål för överprövning i domstol när det gäller avtalens giltighet. Det är den upphandlande myndigheten som måste visa att förutsättningarna för interna kontrakt respektive samarbetsavtal är uppfyllda. Viss försiktighet bör därför tillämpas för samarbeten mellan upphand- lande myndigheter, även om möjligheten kan innebära viss flexibili- tet och effektivitet för olika slags entreprenader.

10.3.6 Tillräcklig flexibilitet och effektivitet

LOU ska alltså enligt vår bedömning tillämpas vid entreprenad som avser uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, t.ex. skol- skjuts och skolmåltider. Vi anser, utifrån ovanstående, att LOU och de möjligheter som vi har beskrivit innebär tillräcklig flexibi- litet och effektivitet för huvudmännen. Att upphandling genom- förs enligt LOU bör inte innebära några problem för eleverna.

10.4 Rekommendationer

Med anledning av våra bedömningar ovan vill vi lämna ett par re- kommendationer till regeringen, vilka vi beskriver i detta avsnitt. Det handlar dels om tänkbar förändring av LOU, dels om ett even- tuellt uppdrag till Upphandlingsmyndigheten.

14 Prop. 2015/16:195 del 2, s. 966 f.

366

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

10.4.1 Ett tänkbart förtydligande i LOU

Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att föreslå riksdagen ett förtydligande i LOU så att det direkt av lagen framgår att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte om- fattas av lagens tillämpningsområde.

I skäl 6 i LOU-direktivet anges följande

Det bör också erinras om att detta direktiv inte bör påverka medlems- staternas lagstiftning på området för social trygghet. Det bör inte hel- ler avse liberalisering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter, eller privatisering av offent- liga enheter som tillhandahåller tjänster.

Det bör likaledes erinras om att medlemsstaterna är fria att organi- sera tillhandahållandet av obligatoriska sociala tjänster och andra tjäns- ter, såsom posttjänster, som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, eller som en bland- ning av dessa. Det är lämpligt att klargöra att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte bör omfattas av detta direktivs tillämpnings- område.

Att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av LOU-direktivets tillämpningsområde framgår alltså tydligt i själva direktivet (se också avsnitt 6.3.3). Detta har till följd att tjänsterna därmed inte heller omfattas av LOU:s tillämpningsområde. Sverige har emellertid, när LOU-direktivet införlivades i svensk rätt genom LOU, valt att i lagen inte klargöra detta faktum.

Varför lagstiftaren har valt att göra så är inte helt klart. I lagens förarbeten har regeringen uttalat att det inte finns något behov av att införa bestämmelser om att icke-ekonomiska tjänster inte ska omfat- tas av direktivets tillämpningsområde i lagen (2016:1146) om upp- handling inom försörjningssektorerna eller lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner. Regeringen anför i detta sammanhang också att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse faller utanför EUF-fördraget, dvs. primärrätten, och att de därmed inte heller om- fattas av direktiven, dvs. sekundärrätten.15 Det får förmodas att samma resonemang gäller även i fråga om LOU.

15 Prop. 2015/16:195 del 1, s. 336.

367

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

Ett ytterligare skäl kan vara att LOU utgör en förfarandelag- stiftning – dvs. lagen reglerar hur upphandlande myndigheter ska förfara när en offentlig upphandling ska genomföras – och att det i en sådan lagstiftning inte finns skäl att redogöra för i vilka fall lagen inte är tillämplig. Vidare kan som sagt hävdas att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse undantas från direktivets tillämpning redan genom regleringen i direktivet, och att det därför inte finns skäl att upprepa detta i LOU.

Vi har emellertid i vårt arbete funnit att ett sådant klargörande direkt i LOU på ett förtjänstfullt sätt skulle underlätta tillämp- ningen av lagen. Inte minst skulle det underlätta för dem som ska tillämpa lagen som inte har full kännedom om LOU-direktivet och primärrätten i EUF-fördraget. Ett sådant klargörande skulle tydlig- göra för tillämparen att det vid varje tillfälle finns anledning att ta ställning till om den tjänst som är aktuell för upphandling, och som betecknas som tjänst med ett vardagligt språkbruk, också är en tjänst i den mening som begreppet har inom upphandlingslagstift- ningen. Enligt vår uppfattning bör regeringen därför åter överväga om det finns skäl att föreslå riksdagen att ett förtydligande görs i LOU så att det direkt av lagen framgår att icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse inte omfattas av lagens tillämpningsområde.

Ett förtydligande i detta avseende berör inte endast tjänster in- om skolväsendet, utan icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse kan förstås förekomma även på andra områden inom det allmänna. Frågan bör därför utredas samlat i samband med att regeringen be- slutar om att tillsätta någon utredning med uppdrag att se över LOU. Regeringen har t.ex. aviserat att man avser att tillsätta en ut- redning med uppdrag att se över de nationella bestämmelserna om upphandling.16 Frågan om en eventuell komplettering av LOU i ovannämnda avseende skulle kunna ingå inom ramen för denna ut- redning.

16 Prop. 2015/16:195 del 2, s. 882.

368

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

10.4.2 Myndighetsuppdrag

Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att ge Upp- handlingsmyndigheten i uppdrag att ta fram rekommendationer eller riktlinjer för hur upphandlande myndigheter bör förfara vid upphandling av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse för att säkerställa att även sådan upphandling sker på ett rättssäkert och icke-diskriminerande sätt.

Vi har i avsnitt 10.2 kommit fram till att tjänster som avser utbild- ning inom skolväsendet utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. De omfattas därmed inte av LOU-direktivet, och som en följd av detta inte heller av LOU. Det betyder i praktiken att upp- handling av sådana tjänster kan ske utan beaktande av upphand- lingsregelverket i LOU. (Vi använder i det här avsnittet begreppet upphandling i betydelsen anskaffning av tjänster, även om det inte rör sig om sådan offentlig upphandling som regleras i LOU, se även avsnitt 2.4.)

Även om dessa tjänster då kan köpas in utan att det sker enligt re- gelverket i LOU är det naturligtvis viktigt att upphandlingen sker på ett sätt som är ansvarsfullt och ekonomiskt sunt. Den upphandlande myndigheten kan självklart inte heller agera helt efter eget gott- finnande. Kommuner och landsting är t.ex. bundna av kommunal- lagen (1991:900), enligt vilken de ska ha en god ekonomisk hushåll- ning i sin verksamhet (8 kap. 1 § kommunallagen). Vidare omfattas offentliga huvudmän av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser när det gäller ärendehandläggning.

Om offentliga huvudmän, under åberopande av att tjänster som avser utbildning inom skolväsendet utgör NESGI, avstår från att använda sig av LOU när utbildning överlämnas på entreprenad ska det ske på ett sätt som motsvarar de krav som kan ställas på opar- tiskhet, icke-diskriminering och god hushållning med offentliga medel. Det är viktigt att huvudmännen får verktyg för att kunna åstadkomma detta. Regeringen bör därför överväga att ge Upphand- lingsmyndigheten i uppdrag att ta fram rekommendationer eller riktlinjer för hur upphandlande myndigheter bör förfara vid upp- handling av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse för att säkerställa att även sådan upphandling sker på ett rättssäkert och icke-diskriminerande sätt.

369

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

10.5 Alternativ

Utredningens bedömning: För det fall att regeringen inte delar vår bedömning att tjänster som avser utbildning utgör icke- ekonomiska tjänster av allmänt intresse, bör möjligheten att in- föra särskilda upphandlingsregler för utbildningstjänster över- vägas. Sådana regler kan utformas enligt de förslag till nya regler i LOU om upphandling av välfärdstjänster som har lämnats av Välfärdsutredningen.

Vi har i avsnitt 10.2.5 gjort bedömningen att tjänster som avser utbildning inom skolväsendet, alltså utbildning i alla skolformer samt i fritidshemmet, är icke-ekonomiska tjänster av allmänt in- tresse, s.k. NESGI. Av den anledningen omfattas tjänsterna inte av LOU-direktivet och därmed inte heller av LOU. Vår bedömning är alltså att det därför inte finns något krav på upphandling för ett flertal uppgifter som kan överlämnas på entreprenad enligt våra förslag i kapitel 9.

Som vi har förklarat tidigare kan dock svaret på frågan om en tjänst är att betrakta som NESGI eller inte variera över tid. Det är också så att det till sist är upp till domstol, och i slutänden EU- domstolen, att avgöra om en tjänst är NESGI, dvs. om tjänsten fall- ler in under upphandlingsregelverket och därmed ska upphandlas.

Till följd av vår bedömning har det, för merparten av den entre- prenad som vi föreslår ska vara möjlig enligt 23 kap. skollagen, inte funnits behov av att gå vidare med andra och tredje punkterna i vårt tilläggsdirektiv. Dock vill vi, för det fall att regeringen inte delar vår bedömning att de aktuella tjänsterna utgör NESGI, kort redogöra för vad vi menar bör göras då. I så fall finns det skäl att överväga att i möjligaste mån förenkla de upphandlingsregler som ska gälla vid upphandling som avser de aktuella tjänsterna.

Dessa tjänster omfattas redan i dag av de förenklade reglerna för upphandling i 19 kap. LOU. Anledningen är att de räknas som sociala tjänster och andra särskilda tjänster och de CPV-koder som motsvarar tjänsterna omfattas av den uppräkning som finns i bi- laga 2 till LOU (se tabell 10.2).

370

SOU 2017:44

Ställningstaganden om upphandling

Upphandlingen bör dock underlättas ytterligare. Detta kan med fördel ske genom att genomföra de förslag till enklare regler om offentlig upphandling för välfärdstjänster som har lämnats av Väl- färdsutredningen (VFU) och som vi har beskrivit tidigare (se av- snitt 6.5). Syftet med VFU:s förslag är att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster.17 Förslagen skulle enligt vår mening ge betydande förenklingar i det fall bedömningen görs att utbildningstjänster inte utgör NESGI.

Förslagen från VFU skulle, om de genomförs, omfatta samtliga de tjänster som anges i tabell 10.2, dvs. samtliga förslag till entre- prenad enligt skollagen som vi har lämnat i kapitel 9 förutom upp- gifter som inte är hänförliga till undervisning. Därmed skulle de förenklade reglerna omfatta entreprenader som gäller de områden där vi bedömer att entreprenad måste kunna beslutas snabbt. Det handlar exempelvis om att med kort varsel kunna ordna moders- målsundervisning till elever som börjar på en skola och om att

17 SOU 2016:78.

371

Ställningstaganden om upphandling

SOU 2017:44

kunna erbjuda distansundervisning som särskilt stöd till elever som har rätt till det.

VFU föreslår bl.a. att upphandlingar av välfärdstjänster ska undan- tas från LOU om värdet på upphandlingen understiger tröskelvärdet på 750 000 euro, dvs. 6 855 225 kronor18, förutsatt att upphandlingen saknar ett bestämt gränsöverskridande intresse. De entreprenader enligt skollagen som skulle omfattas av VFU:s förslag får i allt väsent- ligt anses sakna ett bestämt gränsöverskridande intresse, men det är upp till den upphandlande myndigheten att avgöra i varje fall. Undan- tag från LOU för entreprenader av mindre värde innebär en bety- dande förenkling jämfört med dagens läge. Även om det inte går att göra någon säker uppskattning i frågan är det också sannolikt att många av de entreprenader som vi föreslår skulle innebära upphand- lingar där värdet understiger 6 855 225 kronor. För dessa fall innebär VFU:s förslag således att entreprenader kan upphandlas på det sätt som den upphandlande myndigheten finner lämpligt, dvs. med full flexibilitet utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Det kan samtidigt inte uteslutas att det ändå kommer att finnas en del entreprenader där upphandlingens värde överstiger tröskel- värdet. Man kan exempelvis tänka sig att så skulle bli fallet om en storstadskommun väljer att upphandla uppgifter som avser t.ex. modersmålsundervisning eller distansundervisning. Upphandlingen ska då enligt VFU:s förslag ske enligt ett nytt kapitel i LOU, 19 a kap., som innebär ytterligare förenklingar jämfört med vad som i dag gäller enligt 19 kap. LOU. Vid sådana upphandlingar ska upp- handlande myndigheter t.ex. själva kunna utforma upphandlings- förfarandet.

Sammantaget menar vi därför att VFU:s förslag innebär förenk- lingar som är positiva, inte minst till den del upphandling av väl- färdstjänster undantas från LOU:s tillämpningsområde. För det fall att VFU:s förslag till nya upphandlingsregler för välfärdstjänster genomförs är det alltså vår bedömning att möjligheterna för skol- huvudmän att genomföra upphandlingar på ett flexibelt och effek- tivt sätt blir bättre.

18 Regeringens tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upphandling.

372

11 Förslag om fjärrundervisning

I kapitel 9 beskrev vi vilka olika slags samarbetsformer som ska finnas för skolhuvudmän som behöver ta hjälp av andra aktörer, utifrån ut- redningens uppdrag att analysera olika samarbetsformer. Då det ibland kan saknas möjlighet att ha en annan lärare på plats hos eleverna är det naturligt att också diskutera fjärrundervisning vid sådana samarbeten. Vi kommer i detta kapitel att redogöra för när vi anser att fjärrunder- visning över huvud taget bör vara tillåtet, alltså oavsett om det är inom huvudmannens egen organisation eller med hjälp av någon annan aktör genom entreprenad. Vi redogör också för vilka krav som bör ställas i samband med fjärrundervisning.

11.1 Möjligheterna till fjärrundervisning ska utvidgas

Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen.

I avsnitt 8.2 redogjorde vi för vår syn att undervisning i första hand ska bedrivas som närundervisning, dvs. att ansvarig lärare är på samma plats som eleverna. Som vi har kunnat konstatera är det inte alltid möjligt för skolhuvudmannen att erbjuda alla ämnen och kurser genom närundervisning, exempelvis på grund av svårigheter att rekry- tera lärare eller på grund av att elevgruppen i ett visst ämne eller en viss kurs är alltför liten (se kapitel 7). I dessa situationer, när när- undervisning inte kan erbjudas, är det enligt vår mening viktigt att fjärrundervisning finns som ett alternativ för att tillgodose behoven av undervisning. Fjärrundervisning är således i vissa situationer den enda framkomliga vägen för en huvudman att erbjuda eleverna viss undervisning som annars inte skulle kunna erbjudas. Som vi kommer att utveckla i detta kapitel handlar det alltså om ett skolperspektiv.

373

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

När fjärrundervisning ska erbjudas beror på skolans behov och möj- ligheter, eller snarare brist på möjligheter. Genom att tillåta fjärr- undervisning får eleverna bättre tillgång till kvalitativ undervisning. Vi anser därför att det finns skäl för att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen än vad som är möjligt i dag.

11.2 Fjärrundervisning endast när undervisning annars inte kan komma till stånd

Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska som i dag endast få användas under vissa förutsättningar och med vissa begräns- ningar. Fjärrundervisning ska få användas endast om

1. det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) att tillgå inom en huvudmans skol- enhet, eller

2. elevunderlaget är otillräckligt.

När det gäller integrerad samisk undervisning i grundskolan ska fjärrundervisning endast få användas om det inte finns någon annan lämplig person att tillgå inom en huvudmans skolenhet.

Eftersom vi anser att undervisning så långt det är möjligt ska erbjudas som närundervisning ska de grundläggande förutsättningarna för när fjärrundervisning ska få användas inte förändras. Dessa bestämmelser återfinns i dag i 5 a kap. 3 § skolförordningen (2011:185) respektive 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen (2010:2039). Dessa undantags- regler bör flyttas till skollagen för att tydligt visa på när det är accep- tabelt att bedriva undervisning på andra sätt än det vanliga sättet, dvs. på andra sätt än med närundervisning (se vidare avsnitt 11.3). Fjärr- undervisning ska således även i fortsättningen endast få användas om en av de nedan angivna situationerna föreligger. Det handlar alltså om situationer som inte går att lösa på andra sätt för den aktuella skolan.

Viktigt att observera är att fjärrundervisning därmed aldrig får vara ett sätt att spara pengar. Det är ett alternativ som endast ska användas när andra vägar att lösa situationen, t.ex. bristen på be- höriga lärare, har prövats utan framgång.

374

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

11.2.1 När det inte finns någon lärare som uppfyller kraven

Den ena situationen när fjärrundervisning ska få användas är alltså när det inte finns någon person att tillgå som uppfyller de aktuella kraven. För lärare gäller att de ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skol- lagen. Med andra ord ska läraren ha legitimation och vara behörig för viss undervisning och uppfylla de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har meddelat om behörighet. Undantagsreglerna, t.ex. för modersmålslärare (som vi har beskrivit i avsnitt 3.3.1), spelar alltså inte någon roll här – finns det inte någon lärare som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § bör fjärr- undervisning få tillämpas.

I fråga om integrerad samisk undervisning i grundskolan ställs inte krav på att den ska utföras av en legitimerad och behörig lärare – det saknas helt enkelt reglering av vem som ska utföra denna verk- samhet. I nuvarande bestämmelser om fjärrundervisning har reger- ingen hanterat detta genom att i stället tillåta fjärrundervisning när det inte finns någon annan lämplig person att tillgå inom en huvud- mans skolenhet (5 a kap. 3 § skolförordningen respektive 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen). Vi anser att det är ett lämpligt sätt att han- tera att reglering på detta område saknas. Fjärrundervisning bör för denna verksamhet därmed, som i dag, vara tillåtet när det inte finns någon annan lämplig person att tillgå. Det bör dock poängteras att den person som bedöms lämplig att ge integrerad samisk undervis- ning i ett visst ämne, t.ex. historia, också måste uppfylla de behörig- hetskrav som gäller för undervisning i ämnet historia i den årskursen, om denna lärare ensam ska ansvara för undervisningen i ämnet historia.

En motsvarande reglering finns i dagens bestämmelser om fjärr- undervisning när det gäller studiehandledning på modersmålet. Detta är dock en verksamhet som i många avseenden skiljer sig från den rena undervisningssituationen som fjärrundervisning i övrigt avser. Vi anser därför att studiehandledning på modersmålet som ges med hjälp av informations- och kommunikationsteknik inte ska regleras i bestämmelserna om fjärrundervisning (se vidare avsnitt 12.1).

Enligt de nu gällande bestämmelserna får fjärrundervisning an- vändas när det inte finns någon lärare som uppfyller kraven på den aktuella skolenheten. Detta gäller fjärrundervisning såväl inom den egna organisationen som på entreprenad, i de fall fjärrundervisning på entreprenad är tillåtet i dag. Den utredning som låg till grund för

375

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

införandet av regler om fjärrundervisning hade föreslagit inom huvudmannens organisation, men regeringen delade remissynpunk- ter som problematiserade en sådan lösning och förordade den nu- varande formuleringen.1

Vi har i vårt utredningsarbete på nytt övervägt frågan om till- gången på lärare ska gälla på den aktuella skolenheten eller inom huvudmannens organisation. När det gäller fjärrundervisning inom den egna organisationen finns det ju uppenbarligen någon att tillgå inom huvudmannens organisation. I de fallen, t.ex. en glesbygds- kommun med stora avstånd mellan skolenheterna, bör det även framöver vara tillgången på lärare på den aktuella skolenheten som avgör om fjärrundervisning får tillämpas. Prövningen av tillgången på lärare ska därför även fortsättningsvis göras inom den aktuella skolenheten.

När det gäller kombinationen fjärrundervisning på entreprenad, som vi kommer att beskriva mer utförligt nedan, är det dock inte lika självklart. Varför ska undervisningen bedrivas som fjärrundervisning på entreprenad, dvs. med någon annan som utför undervisningen, om det finns lärare att tillgå inom den egna organisationen? Ett tänkbart scenario är att en kommun behöver flera lärare inom ett visst språk, och att den som är anställd inom den egna organisationen inte har utrymme över i sin tjänst för att också undervisa på en viss skolenhet. Därför ska fjärrundervisning på entreprenad även få användas om det inte finns någon som uppfyller kraven att tillgå på den aktuella skol- enheten. Möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad begränsas i stället genom det villkor som vi har beskrivit i avsnitt 9.5.5, att huvudmannen först ska ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

För att betona att närundervisning är det som främst ska använ- das bör huvudmannen först ha gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare (respektive lämplig person) till skol- enheten, innan det att ett beslut om fjärrundervisning kan fattas. Detta konstaterade också regeringen i propositionen om fjärrunder- visning.2 Därmed framgår att fjärrundervisning ska vara just ett komplement när huvudmannen eller skolan inte kan ordna när- undervisning.

1 Prop. 2014/15:44, s. 13.

2 Prop. 2014/15:44, s. 13.

376

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

11.2.2 När elevunderlaget är otillräckligt

Den andra situationen när fjärrundervisning ska få användas är, precis som i dag, när elevunderlaget är otillräckligt för att bedriva undervisning. Det kan handla om att det är någon enstaka elev på den aktuella skolenheten som är berättigad till modersmålsunder- visning eller om att utöka möjligheterna till språkval när bara en- staka elever vill läsa det aktuella språket.

Sedan möjligheterna till fjärrundervisning infördes har detta kri- terium tolkats som de fall då huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever är färre än fem.3 Vi redogjorde i avsnitt 3.1.11 för vilka krav på det området som ställs på huvudmannen i fråga om modersmålsundervisning i ett visst språk och för undervisning i andra språk. Utredningen an- ser att detta är en klok grundregel. Verkligheten är dock något mer komplex och vi vill därför beskriva några andra fall när elevunder- laget också bör anses otillräckligt.

För det första handlar de skyldigheter som vi hänvisar till ovan om att antalet elever inom huvudmannens organisation ska vara minst fem. Vanligtvis är detta en fungerande avgränsning, men vi menar att fjärrundervisning även bör kunna bli aktuell när det är färre elever på en viss skola. I en glesbygdskommun med stora av- stånd mellan skolorna bör fjärrundervisning kunna användas med hänvisning till otillräckligt elevunderlag, även om det totalt sett inom kommunen rör sig om minst fem elever. Fjärrundervisning bör även kunna ges i en större kommun när det är få elever på en skolenhet som har problem att ta sig en till en annan skola, t.ex. med tanke på avstånden till andra skolor och svårigheter utifrån elevernas ålder. Ett exempel på det senare finns i dag i Uppsala kommun där elever i årskurs 3–5 får modersmålsundervisning via fjärrundervisning när det är färre än tre elever på skolan. Med andra ord: på samma sätt som vi menar att det är på den aktuella skol- enheten som tillgången på lärare ska bedömas bör det tas hänsyn till antalet elever på den aktuella skolenheten.

För det andra kan motsvarande situation uppstå även i andra fall, vilket vi också beskrev i avsnitt 3.1.11. Som vi konstaterade där kan undervisningsgrupperna vara små, eller bestå av en enstaka

3 Prop. 2014/15:44, s. 13 f.

377

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

elev, t.ex. om huvudmannen vill erbjuda undervisning i ett visst språk. Även för integrerad samisk undervisning i grundskolan kan det röra sig om ett fåtal elever. Detta handlar alltså om vad som är möjligt för huvudmannen att anordna, inte en skyldighet.

Slutligen kan det förekomma att elevunderlaget på en viss skol- enhet är otillräckligt för att bedriva ett nationellt program på gymna- sieskolan, men att det finns tillräckligt med elever totalt sett inom huvudmannens organisation. Huvudmannen kan ändå önska anordna programmet på flera skolenheter, t.ex. som Lapplands gymnasium som erbjuder vård- och omsorgsprogrammet på flera orter, delvis via fjärrundervisning, för att kunna ordna kompetensförsörjningen till flera kommuner. Även i dessa fall bör fjärrundervisning kunna an- vändas, men som vi beskriver nedan bör fjärrundervisning inte kunna utgöra mer än en begränsad del av en elevs skolgång (avsnitt 11.6.3). Att eleverna finns utspridda på flera skolenheter inom huvudman- nens organisation har också Skolverket bedömt uppfylla villkoret otillräckligt elevunderlag i fallet med Lapplands gymnasium, där delar av vård- och omsorgsprogrammet bedrivs med fjärrundervisning inom ramen för den pågående försöksverksamheten.4

I övriga fall, t.ex. om det är minst fem elever som är berättigade till modersmålsundervisning i ett språk och vill ta del av sådan under- visning, kan fjärrundervisning inte bli aktuell med hänvisning till otill- räckligt elevunderlag. I dessa fall bör fjärrundervisning endast få an- vändas utifrån det villkor som beskrivs ovan, alltså på grund av att det inte finns tillgång till någon lärare.

11.2.3 Andra tänkbara alternativ?

Tidigare har diskuterats om fjärrundervisning skulle vara tillåtet även i andra fall. Den utredning som föregick införandet av fjärr- undervisning förordade att det skulle vara tillåtet även i de fall då ett ämne eller en kurs inte erbjuds av den egna skolan.5 Regeringen befarade att fjärrundervisning i så fall skulle användas trots att en legitimerad och behörig lärare hade kunnat anställas.6 Vi delar denna farhåga. Eftersom vi ser fjärrundervisning som något som

4 Skolverkets beslut dnr 2015:1456.

5 SOU 2012:76.

6 Prop. 2014/15:44, s. 14.

378

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

endast ska användas när undervisning annars inte skulle komma till stånd är det enligt vår mening inte aktuellt att tillåta fjärrunder- visning i fler situationer än de ovan beskrivna. Vi konstaterar sam- tidigt att om en kurs eller ett ämne inte erbjuds på skolan, på grund av att det inte går att hitta någon lämplig lärare eller att det är för få elever, kan fjärrundervisning användas redan enligt gällande regler.

11.3 De grundläggande bestämmelserna om fjärrundervisning ska anges i skollagen

När möjligheten till fjärrundervisning författningsreglerades inför- des en definition av begreppet fjärrundervisning i 1 kap. 3 § skol- lagen. I övrigt reglerades möjligheterna till fjärrundervisning genom bestämmelser på förordningsnivå i skolförordningen och gymnasie- förordningen. I och med att förutsättningarna för fjärrundervisning nu föreslås förändras har vi också analyserat vad som bör regleras i skollagen, i förordning respektive föreskrivas av myndighet. I detta avsnitt lämnar vi några generella förslag på detta område.

11.3.1 Ett nytt kapitel ska införas i skollagen

Utredningens förslag: De grundläggande bestämmelserna om fjärr- undervisning ska samlas i ett nytt kapitel i skollagen (2010:800).

Fjärrundervisning ska endast få användas under de förutsätt- ningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Vi anser som sagt att möjligheterna till fjärrundervisning ska utökas. Sådan undervisning ska därmed bli möjlig i fler ämnen än vad som är fallet i dag inom såväl de obligatoriska som de frivilliga skolformer- na. Mot denna bakgrund anser vi det rimligt att de grundläggande bestämmelserna om när fjärrundervisning får användas finns i skol- lagen. Detta gäller särskilt i fråga om de obligatoriska skolformerna. Dessutom behöver vissa regler, där fjärrundervisning skiljer sig från annan typ av undervisning, framgå av skollagen, särskilt i de fall då bestämmelserna skiljer sig från vad som annars föreskrivs just i skol- lagen. Vi har övervägt om fjärrundervisning ska regleras på olika

379

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

ställen i skollagen, t.ex. i 2 kap. angående behörighetsregler och i kapitlen för respektive skolform, eller samlat. Eftersom de bestäm- melser vi föreslår om fjärrundervisning gäller flera av skolformerna och i stor utsträckning är generella förordar vi att de samlas på ett ställe. Vi föreslår alltså att de grundläggande bestämmelserna om fjärrundervisning placeras i ett nytt kapitel i skollagen.

Vi anser det lämpligt att kapitlet placeras efter de kapitel som reglerar de olika skolformerna. Däremot bör kapitlet placeras före de kapitel som rör särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet. Kapitlet ska därför benämnas 22 kap. Därmed placeras det också i anslutning till 23 kap. om entreprenad och sam- verkan som också det berör flera skolformer.

Det är lämpligt att fjärrundervisning regleras uttömmande i det nya kapitlet i skollagen. Det ska därför anges där att fjärrunder- visning endast är tillåten under de förutsättningar och med de be- gränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som med- delats med stöd av kapitlet.

11.3.2 Föreskriftsrätt

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om fjärrundervisning.

Även med de mest centrala reglerna om fjärrundervisning i skol- lagen bedömer vi att det kommer att finnas behov av komplette- rande föreskrifter på såväl regerings- som myndighetsnivå. Detta gäller, som vi kommer att redogöra för närmare i det följande, sär- skilt i fråga om de frivilliga skolformerna. Det bör därför anges i skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela närmare föreskrifter om fjärrundervisning. Ett sådant bemyndigande finns redan i dag i 29 kap. 22 a § skol- lagen. I anslutning till att det införs ett nytt kapitel om fjärrunder- visning är det av lagtekniska skäl lämpligt att även bestämmelser om bemyndiganden kring fjärrundervisning placeras i detta kapitel. Bemyndigandebestämmelsen ska alltså flyttas.

Det bör dock betonas att bemyndigandet inte automatiskt ger möjlighet för regeringen att tillåta fjärrundervisning i andra fall än

380

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

de som anges i lagen. Regeringen bör t.ex. inte kunna godkänna användning av fjärrundervisning i andra skolformer än de i lagen föreskrivna och inte heller tillåta fjärrundervisning när inget av villkoren för användning av fjärrundervisning är uppfyllt. Det följer av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt, om att fjärrundervisning endast ska vara tillåten under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av det aktuella kapitlet i skol- lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Vi redogör i de följande avsnitten för i vad mån vi anser att be- stämmelser bör placeras i lag eller förordning.

11.4 Vad som ska betraktas som fjärrundervisning

Innan vi går in på hur fjärrundervisning ska fungera behöver vi för- tydliga vad fjärrundervisning innebär, och bör innebära, enligt vår mening. Vi kommer i detta avsnitt att beskriva definitionen av fjärr- undervisning och också kort beskriva vad som inte räknas som fjärr- undervisning.

11.4.1 Definitionen av fjärrundervisning bör behållas

Utredningens bedömning: Definitionen av fjärrundervisning bör behållas. Fjärrundervisning ska alltså även framöver definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kom- munikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid.

Företeelsen fjärrundervisning är relativt ny och det råder viss osäker- het om vad det innebär. Det är några aspekter av definitionen som bör diskuteras, även om vi anser att den nuvarande definitionen bör behållas.

Vi kan konstatera att fjärrundervisning sedan 2015 definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kom- munikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Så som definitionen är utformad ger den alltså intryck av att elever och lärare, för att det ska vara fråga om fjärrundervisning, alltid måste vara åtskilda i rum.

381

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Under vårt arbete har det kommit fram att det inom den fjärr- undervisning som i dag bedrivs är vanligt att även fjärrlärare vid något tillfälle, mer eller mindre regelbundet, träffar sina elever för undervisning på plats i klassrummet. Det kan t.ex. handla om att läraren kommer till eleverna vid en lektion varje vecka eller om intensivundervisning på plats i början av terminen. Att lärare och elever möts fysiskt för att utveckla den sociala relationen är också något som vi rekommenderar (se t.ex. avsnitt 11.8.4 nedan). Sam- tidigt framgår det inte helt entydigt av gällande bestämmelser om definitionen av fjärrundervisning syftar på hur undervisningen be- drivs vid ett visst lektionstillfälle eller för ett helt ämne. Vilket av dessa två alternativ som åsyftas behöver bli tydligare.

Det regelverk som vi ska skapa för fjärrundervisning behöver vara anpassat till den blandning av undervisningsmetoder som våra erfarenheter har visat är vanligt förekommande. Det innebär bl.a. att vissa bestämmelser bör gälla endast när elever och lärare är åt- skilda. Dessa tillfällen bör vara tydligt definierade. Vi anser därför att fjärrundervisning bör definieras för de undervisningstillfällen där elever och lärare är åtskilda, snarare än för all undervisning i ämnet. Fjärrundervisning bör alltså även framöver definieras som undervis- ning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Vad det får för kon- sekvenser för beslut om att använda fjärrundervisning m.m. åter- kommer vi till (avsnitt 11.6.1).

Vi vill också påminna om hur undervisning definieras: som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Det ska alltså ske under ledning av lärare. Fjärrundervisning handlar inte om att eleverna först och främst ska inhämta kunskaper på egen hand med hjälp av digitala verktyg. Det enskilda arbetet ska alltså inte ske i större ut- sträckning än i den mån elever har det under närundervisning.

Det förekommer att en lärare undervisar elever på en annan skol- enhet via fjärrundervisning, men att elever från den egna skol- enheten också ingår i undervisningsgruppen. En del lärare som vi har talat med föredrar att då undervisa samtliga elever med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, medan andra lärare be- finner sig i samma klassrum som eleverna på den egna skolenheten. Vi menar att båda varianterna ska definieras som fjärrundervisning

382

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

eftersom läraren agerar utifrån att ett antal elever finns på en annan plats. Det innebär också att de krav som ställs i och med att det är fjärrundervisning gäller för undervisningen över huvud taget och inte bara för några av eleverna som läraren undervisar.

11.4.2 Gränsdragning mot annan undervisning där informations- och kommunikationsteknik används

I olika inspel i frågan om fjärrundervisning har vi vid ett flertal till- fällen fått höra att digitala verktyg måste utnyttjas bättre i skolorna, vilket då skulle vara argument för att tillåta fjärrundervisning. Vi vill påminna om vad vi skrev i avsnitt 8.1: det är den ansvarige läraren som vid fjärrundervisning befinner sig någon annanstans än elever- na. Det har inte något att göra med om en lärare i sin undervisning använder t.ex. föreläsningar inspelade av andra lärare. Som vi också beskrev i nämnda avsnitt ser vi mycket positivt på den digitala ut- vecklingen som sker och de möjligheter den ger till varierande undervisningsmetoder. Eftersom det som avgör om det är fjärr- undervisning är om den ansvarige läraren är åtskild från eleverna i rum, så finns det också andra situationer som vi vill markera inte är fjärrundervisning enligt vår definition.

Som redan gäller i dag bör det inte betraktas som fjärrunder- visning när en lärare som är närvarande i klassrummet tar hjälp av en annan lärare som undervisar med hjälp av informations- och kom- munikationsteknik och där den andra läraren är åtskild från eleverna i rum men inte i tid (se 5 a kap. 1 § andra stycket skolförordningen respektive 4 a kap. 1 § andra stycket gymnasieförordningen). Ett sådant förfarande möjliggör för skolor att inom ramen för sedvanlig undervisning t.ex. anordna seminarier eller föreläsningar där externa lärare med spetskompetens inom ett visst ämne medverkar och kan bidra till att höja kvaliteten och föra in nya perspektiv i undervis- ningen. Eftersom den ordinarie läraren då är med i klassrummet är det således inte fråga om fjärrundervisning. Vi bedömer dock att detta inte längre behöver regleras i författningstext, med hänsyn till vårt förslag om att planerad fjärrundervisning förutsätter ett särskilt beslut (se avsnitt 11.6.1 nedan).

En annan situation som bör nämnas är den att en elev är på re- sande fot under en kortare period och får uppgifter att utföra under den tiden, dvs. är åtskild både i rum och i tid från den ansvarige

383

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

läraren, och under den tiden t.ex. har ett chattsamtal med sin lärare. Inte heller detta utgör enligt vår mening fjärrundervisning.

11.4.3 Samma krav ställs på fjärrundervisning

Vi vill också poängtera att definitionen av fjärrundervisning inte innebär att några andra, mindre omfattande, krav gäller för sådan undervisning. Fjärrundervisning ska visserligen användas då annan undervisning inte kan komma till stånd, men samma krav ska gälla som för undervisning generellt. Det innebär, för att bara nämna ett par exempel från skollagen, att utbildningen ska ta hänsyn till elevers olika behov (1 kap. 4 § skollagen) och att utbildningen ska vara lik- värdig inom varje skolform (1 kap. 9 § skollagen). Vidare ska arbets- formerna vara varierade (se avsnitt 3.4.3). Det bör också betonas att alla moment under rubriken Centralt innehåll i kurs- respektive ämnesplanerna fortfarande ska ingå i undervisningen och att kun- skapskraven är desamma som vanligt. Dessa bestämmelser är av- görande för när vi anser att fjärrundervisning bör vara tillåten, efter- som det måste finnas förutsättningar för att även med fjärrunder- visning kunna uppfylla de krav som ställs på undervisning i allmänhet, och ligger därför till grund för våra ställningstaganden i kommande avsnitt.

11.5 Skolformer, ämnen och kurser där fjärrundervisning ska få användas

När vi nu har beskrivit vilka villkor som ska gälla för att fjärrunder- visning över huvud taget ska vara tillåtet kommer vi i detta avsnitt att gå in på när det är lämpligt med fjärrundervisning och undervis- ningsformen således ska få användas. Det handlar dels om för vilka elever och årskurser, och därmed i vilka skolformer, som fjärr- undervisning ska få användas, dels om i vilka ämnen, kurser och verksamheter som undervisningsformen ska få användas.

384

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

11.5.1 Skolformer

Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska som i dag få använ- das i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

I vårt uppdrag ingår att föreslå under vilka förutsättningar skol- huvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör få utföra undervis- ning åt andra skolhuvudmän. En del av detta är att överväga i vilka årskurser och skolformer som fjärrundervisning bör vara möjligt.

Det vi har tagit del av vid våra studiebesök är att det av elever som fjärrundervisas krävs en högre grad av mognad och självdisci- plin än vid närundervisning. Ju yngre eleverna är, desto viktigare är dessutom den sociala delen i relationen mellan eleven och läraren, vilket kan göra det svårare för yngre elever att hantera fjärrunder- visning. Detta talar enligt vår mening starkt för att fjärrundervisning ska få användas främst i de högre årskurserna. Eftersom det är först under de senare åren i grundskolan och i gymnasieskolan samt mot- svarande skolformer som de vanliga undervisningsgrupperna delas upp i mindre grupper utifrån olika val talar även detta för att fjärr- undervisning främst bör komma i fråga för äldre elever. Valmöjlig- heterna under skolpliktens första år är däremot begränsade och klasserna undervisas vanligen tillsammans, varför möjligheterna till fjärrundervisning i mindre undervisningsgrupper också är begrän- sade. De möjligheter som ändå bör finnas för yngre elever beskriver vi nedan för de olika ämnena.

I samtliga uppräknade skolformer, samt i utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen (se vidare avsnitt 11.5.4), kan i dag fjärr- undervisning tillämpas. Vi har inte funnit någon anledning att för- ändra detta genom att helt och hållet undanta någon skolform från denna möjlighet. Försiktigheten vad gäller elevernas ålder, och där- med begränsningen i årskurser, medför i och för sig att det endast är i vissa fall som fjärrundervisning kommer att bli aktuell i same- skolan, som bara innehåller årskurs 1–6. För grundsärskolan, gym- nasiesärskolan och specialskolan kan fjärrundervisning ibland inne- bära att extra höga krav ställs på läraren, men det gäller för dessa skolformer även i fråga om närundervisning. Dessutom är det van- ligare med mindre undervisningsgrupper i dessa skolformer och det bör även här finnas möjligheter att tillämpa fjärrundervisning.

385

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Värt att notera är att gymnasieskolan i sin helhet omfattas av möjligheten. Det innebär utöver de nationella programmen även introduktionsprogrammen och vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år (15 kap. 7 § skollagen).

Övriga skolformer ingår inte i vårt uppdrag. Vi bedömer dock att en försöksverksamhet med fjärrundervisning i förskoleklass bör genomföras, vilket vi utvecklar nedan i avsnitt 11.5.5.

Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksför- bund har anmält avvikande uppfattning i denna fråga i utredningens expertgrupp. Deras åsikt är att det bör vara upp till huvudmännen att avgöra när fjärrundervisning ska få användas, dvs. att det inte ska regleras i vilka skolformer; i vilka ämnen, kurser och verksam- heter och i vilka årskurser som sådan undervisning ska tillåtas.

11.5.2 Ämnen och verksamheter

i de obligatoriska skolformerna

Utredningens förslag: I grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska fjärrundervisning endast få användas i följande ämnen:

engelska,

matematik,

moderna språk,

modersmål,

naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi,

samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskun- skap och samhällskunskap,

samiska,

svenska,

svenska som andraspråk,

teckenspråk7, och

teknik.

7 Detta gäller alltså samtliga former av teckenspråk: teckenspråk för hörande som kan läsas inom ramen för språkval eller elevens val i grundskolan samt teckenspråk för döva och hörsel- skadade och teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning som är ämnen i specialskolan.

386

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

I grundskolan ska fjärrundervisning dessutom få användas för integrerad samisk undervisning.

Regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och same- skolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet.

Utredningens bedömning: I årskurs 1–3 i grundskolan, grund- särskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialsko- lan bör fjärrundervisning endast få användas vid undervisning i modersmål och samiska i sameskolan och vid integrerad samisk undervisning i grundskolan.

I årskurs 4–6 i grundskolan, grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan bör fjärrundervisning därutöver även få användas vid undervisning i moderna språk och teckenspråk.

I årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan bör fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen och verksamheter där sådan är tillåten.

Vi har tidigare föreslagit att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen än vad som är fallet i dag För att garantera en likvärdig ut- bildning anser vi att det på nationell nivå bör regleras i vilka ämnen och verksamheter som fjärrundervisning ska få användas för skol- pliktiga elever, dvs. inom de obligatoriska skolformerna. Att fjärr- undervisning får användas i ett visst ämne eller en viss verksamhet är en bestämmelse av stor betydelse för utbildningen. Som vi be- skrev i avsnitt 11.3.1 anser vi att centrala bestämmelser om fjärr- undervisning ska placeras direkt i skollagen, i stället för som i dag i skolförordningen. Därmed bör det framgå av skollagen i vilka äm- nen fjärrundervisning över huvud taget får användas i de obliga- toriska skolformerna. I grundskolan och motsvarande skolformer, med ett begränsat utbud av ämnen, låter det sig relativt enkelt göras att på ett uttömmande sätt reglera i vilka ämnen fjärrundervisning ska få användas. Det ger också en tydlighet att bestämmelser som gäller för alla framgår direkt av lagen.

Vi har i vår analys utgått från vad vi beskrev i avsnitt 11.4.3, om att samma krav ska gälla för fjärrundervisning som för undervisning i övrigt. Fjärrundervisning ska bara få användas i de ämnen och verk-

387

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

samheter där det finns förutsättningar för att uppfylla detta, bl.a. möjlighet att inkludera samtliga delar av det centrala innehållet i kursplanen. Det vi föreslår för grundskolan är därför att fjärrunder- visning ska få användas i samtliga ämnen som räknas upp i 10 kap. 4 § skollagen, utom de praktisk-estetiska ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik samt slöjd. Anledningen till att praktisk-estetiska ämnen ska undantas är just ämnenas karak- tär, det som definierar dem som praktisk-estetiska. Detta är helt enkelt ämnen där tekniken enligt vår mening ännu inte är redo för att undervisningen ska kunna bedrivas på ett nöjaktigt sätt med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. Att ansvarig lärare för ämnen såsom slöjd eller hem- och konsumentkunskap befinner sig på annan plats än eleverna väcker dessutom olika frågor om vem som har ansvar för säkerheten för eleverna. Övriga ämnen bör dock vara möjliga att bedriva fjärrundervisning i, då de är av mer teoretisk karaktär. I ämnen såsom engelska finns det t.ex. möjlighet att ut- nyttja en lång rad undervisningsmetoder och eleverna kan demon- strera olika typer av förmågor med hjälp av tekniken. Därutöver ska fjärrundervisning också få användas i verksamheten integrerad samisk undervisning i grundskolan, som inte är ett eget ämne.

Som vi beskrev i föregående avsnitt (avsnitt 11.5.1) innebär kraven på mognad och självdisciplin att det framför allt är i de högre årskurserna som fjärrundervisning är möjlig, åtminstone när det handlar om lite större undervisningsgrupper. Vi anser därför att det i årskurs 7–98 ska vara tillåtet att använda fjärrundervisning i samt- liga ämnen och verksamheter som är godkända för detta undervis- ningssätt i grundskolan.

För yngre elever är fjärrundervisning, enligt de erfarenheter vi har fått ta del av under utredningens gång, fortfarande möjlig, men då i mycket små undervisningsgrupper. Även yngre elever kan natur- ligtvis ta del av föreläsningar som ges med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, men det finns inte i dag tillräckliga förut- sättningar för att kunna variera arbetsformerna i större undervis- ningsgrupper. Eftersom den sociala relationen till läraren är viktig, liksom sammanhållningen i klassen, är det för dessa yngre elever dessutom än viktigare att andelen undervisning där fjärrundervisning

8 Det vill säga för de årskurser som kommer att benämnas högstadiet, om riksdagen beslutar i enlighet med regeringens förslag i prop. 2016/17:143.

388

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

används hålls nere. Vi menar därför att fjärrundervisning för de tidi- gare årskurserna ska vara begränsad till de ämnen och verksamheter där en enskild elev eller en mindre grupp av eleverna deltar (se av- snitt 3.1.11 för en genomgång av dessa). Vi bedömer följaktligen att det för årskurs 1–6 i grundskolan ska vara tillåtet att använda fjärr- undervisning i modersmålsundervisning och integrerad samisk under- visning. Eftersom elever kan påbörja studierna i moderna språk och i teckenspråk, inom språkval eller elevens val, innan de börjar i års- kurs 7 och elevgrupperna i olika språk kan vara mycket små, bör fjärr- undervisning därutöver även få användas i moderna språk i årskurs 4– 6. Samma sak bör gälla för teckenspråk för hörande, som elever också kan välja inom språkval eller elevens val.

Sammanfattningsvis bör fjärrundervisning i grundskolan tillåtas i ämnen och verksamheter i de olika årskurserna i enlighet med tabell 11.1.

* Gäller även för dessa ämnen inom elevens val.

389

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Motsvarande villkor bör gälla för grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Dock blir det några förändringar som följer av att innehållet skiljer sig något åt, t.ex. förekommer integrerad samisk undervisning endast i grundskolan.

I grundsärskolan finns den särskilda inriktningen som är avsedd för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbild- ningen i ämnen, träningsskolan (11 kap. 3 § skollagen). För tränings- skolans elever omfattar undervisningen, i stället för ämnen, fem olika ämnesområden: estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, var- dagsaktiviteter och verklighetsuppfattning (11 kap. 6 § skollagen). Inom dessa fem ämnesområden bör fjärrundervisning inte få använ- das eftersom de är av en mer praktisk natur. Fjärrundervisning fram- står också som mindre lämplig med hänsyn till de särskilda svårig- heter och behov som kan finnas hos elever inom träningsskolan.

Eftersom specialskolan är tioårig blir grupperingen av årskurser annorlunda: 1–4, 5–7 och 8–10. I specialskolan finns även ämnena teckenspråk för döva och hörselskadade och teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning. Fjärrundervisning bör kunna användas även i dessa ämnen i årskurs 8–10. I specialskolan ingår även rörelse och drama i undervisningen för elever som inte är hörande (12 kap. 4 § skollagen). I likhet med de praktisk-este- tiska ämnen som även förekommer i grundskolan bör fjärrunder- visning inte få användas för detta ämne.

För sameskolan tillkommer ämnet samiska (13 kap. 4 § skol- lagen). Eftersom undervisning ges separat för språkets olika variete- ter kan undervisningen ske i mycket små grupper eller t.o.m. för bara en elev åt gången, även om samiska är ett obligatoriskt ämne för samtliga elever i sameskolan. Dessutom är samiska ett ämne där det är mycket svårt att få tag på behöriga lärare. Då det är viktigt att eleverna från första årskurs kan ta del av undervisning i samiska bör fjärrundervisning få användas i samtliga årskurser i sameskolan, dvs. årskurs 1–6. Trots att vi i övrigt ställer oss avvisande till att använda fjärrundervisning för yngre elever bör det vara möjligt här då det handlar om en eller ett fåtal elever. Fjärrundervisning av yngre elever är dessutom en beprövad undervisningsmetod för Sameskolstyrelsen (se även avsnitt 11.5.5 om försöksverksamhet i förskoleklass).

Vi bedömer att bestämmelser om begränsningar när det gäller vilka årskurser som fjärrundervisning får användas i för respektive ämne eller verksamhet kan meddelas på förordningsnivå. Reger-

390

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

ingen ska därför bemyndigas att meddela föreskrifter som begrän- sar i vilka årskurser som fjärrundervisning får användas i.

Slutligen kan vi konstatera att de bedömningar vi har gjort i detta avsnitt utgår från dagens situation. Fjärrundervisning är en relativt ny företeelse som hittills endast har använts i begränsad omfattning och i ett fåtal ämnen. Detta gör att vi anser det påkallat med viss försiktighet när det gäller att tillåta användningen av detta nya undervisningssätt. När fjärrundervisning i framtiden är mer etablerad och utvecklad, t.ex. när det finns fler lärare med kompe- tens på området, kan det mycket väl bli aktuellt att utöka möjlig- heterna att använda fjärrundervisning. Förutsättningen för det är förstås att det bedöms vara möjligt att även med fjärrundervisning uppfylla skollagens och olika föreskrifters bestämmelser och uppnå samtliga kunskapskrav i ämnet.

11.5.3 Kurser och verksamheter i de frivilliga skolformerna

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Utredningens bedömning: Fjärrundervisning bör få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i kurser i följande ämnen:

biologi,

engelska,

filosofi,

fysik,

företagsekonomi,

geografi,

grekiska,

historia,

juridik,

kemi,

latin,

matematik,

391

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

moderna språk,

modersmål,

naturkunskap,

psykologi

religionskunskap,

samhällskunskap,

svenska,

svenska som andraspråk,

teckenspråk, och

teknik.

Fjärrundervisning bör inte få användas i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan i kurser i följande ämnen:

bild,

dans,

idrott och hälsa,

musik, och

teater.

När det gäller utbildning på introduktionsprogram i gymnasie- skolan bör fjärrundervisning, utöver vad som anges ovan, få an- vändas i den utsträckning som fjärrundervisning får användas i ämnet i grundskolan.

Statens skolverk bör få i uppdrag att utfärda föreskrifter om när fjärrundervisning därutöver ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Vi har i avsnitt 11.5.2 föreslagit att det ska regleras i skollagen i vilka ämnen och verksamheter som fjärrundervisning ska vara tillåten när det gäller de obligatoriska skolformerna. När det gäller de frivilliga skolformerna, dvs. gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, är vår bedömning en annan. Vi anser nämligen att det inte är praktiskt genomförbart, och i alla händelser mindre lämpligt, att på lagnivå göra en uttömmande uppräkning av de kurser som finns i olika ämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Med gymnasieskolans och gymnasiesärskolans mångfald av ämnen som de olika kurserna tillhör

392

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

är det omöjligt för oss att föreslå vilka förutsättningar som ska gälla för vart och ett av ämnena. Dessutom förändras kursutbudet och ämnesindelningen i relativt hög takt, vilket skapar helt andra förut- sättningar än för grundskolan och motsvarande skolformer och dessas i skollagen respektive skolförordningen reglerade timplaner. Vi menar därför att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om när fjärrundervisning ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Delvis föreslår vi att tillåtna ämnen och verksamheter regleras i gymnasieförordningen och delvis bör föreskrifter utfärdas av Skolverket.

När det gäller vilka ämnen som fjärrundervisning bör vara möjlig i utgår vi från några principer. För det första bör det i gymnasiesko- lan naturligtvis vara möjligt med fjärrundervisning för de ämnen där det är möjligt i grundskolan och motsvarande skolformer. Eleverna i gymnasieskolan är äldre och bör ha en högre grad av mognad och självdisciplin. Dessa ämnen, som vi har föreslagit ska anges i lag för de obligatoriska skolformerna, bör framgå av gymnasieförordningen. För det andra bör det finnas en tydlig avgränsning mellan olika kate- gorier av ämnen. Det är därför eftersträvansvärt att använda en redan existerande kategorisering av gymnasieskolans ämnen. För det tredje är det önskvärt att regleringen i gymnasieförordningen om fjärr- undervisning inte ska behöva ändras varje gång ämnena eller kurser- na i gymnasieskolan förändras.

En sådan kategorisering som redan finns är den som har gjorts angående behörighet att undervisa i gymnasieskolan i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare (behörighetsförordningen). Ämnena i gymnasieskolan har delats upp i tre olika kategorier

1. Vanliga ämnen, som anges i bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100) och därför ibland kallas bilaga 4-ämnen, såsom svenska och bild.

2. Vissa ämnen, de ämnen som inte anges i bilaga 4 till högskole- förordningen och som inte är yrkesämnen, t.ex. arkitektur eller medieproduktion.

3. Yrkesämnen, t.ex. fordonsteknik och golvläggning.

393

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Samtliga ämnen i grundskolan som också förekommer i gymnasie- skolan återfinns i den första kategorin, alltså bland bilaga 4-ämnena. Denna kategori är i sin tur uppdelad i sex olika grupper av ämnen. Ett praktiskt sätt att delvis avgränsa vilka ämnen som fjärrundervisning ska vara möjlig i är alltså att utgå från de olika grupperna av bilaga 4- ämnen. I fråga om de ämnen som anges i bilaga 4 bör samma princip följas som för grundskolan, dvs. att fjärrundervisning ska tillåtas i samtliga ämnen utom i de praktisk-estetiska ämnena. Det innebär att fjärrundervisning ska tillåtas i kurser i de ämnen som pekas ut i punk- terna 1–4 under rubriken 3 Gymnasieskolan i bilaga 4 till högskole- förordningen.9 Vi bedömer således att regeringen i gymnasieförord- ningen bör föreskriva detta. För att gymnasieförordningen i sig ska ge tillräcklig information bör dock ämnena listas i förordningen, i stället för att en hänvisning till en annan förordning införs. För kur- ser i de praktisk-estetiska ämnena bör fjärrundervisning däremot inte tillåtas. Ett antal sådana ämnen räknas upp under punkterna 5 och 6 under samma rubrik i bilaga 4.10 Att fjärrundervisning inte ska tillåtas i dessa ämnen bör även det föreskrivas i gymnasieförordningen och nämnda ämnen bör räknas upp. Dessa ämnen kan antas vara relativt bestående inslag i gymnasieskolan.

När det gäller de andra två kategorierna i behörighetsförord- ningen kan ämnesindelningen förändras snabbare. Vi vill vara tyd- liga med att vår bedömning är att det finns kurser i yrkesämnen där det kan vara möjligt med fjärrundervisning, medan det kan vara klart olämpligt i andra. Det handlar dock om en så omfattande mängd av kurser och ämnen att det inte är görligt för utredningen, utan sakkunskap om respektive ämne, att ta ställning till hur lämp- ligt innehållet i en viss kurs är för fjärrundervisning. Med hänvis- ning till de detaljkunskaper som krävs för att avgöra t.ex. om fjärr- undervisning ska få användas i enskilda yrkesämnen bedömer vi det lämpligt att regeringen ger Skolverket i uppdrag att utfärda före- skrifter om vad som ska gälla för respektive ämne. Därmed blir uppdelningen av regleringen för olika ämnen densamma som angå- ende behörighet att undervisa i olika ämnen, eftersom det i båda

9 Dessa ämnen är (i bokstavsordning) biologi, engelska, filosofi, fysik, företagsekonomi, geo- grafi, grekiska, historia, juridik, kemi, latin, matematik, moderna språk, modersmål, naturkun- skap, psykologi, religionskunskap, samhällskunskap, svenska, svenska som andraspråk, tecken- språk samt teknik.

10 Dessa ämnen är (i bokstavsordning) bild, dans, idrott och hälsa, musik samt teater.

394

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

dessa fall anges i gymnasieförordningen vad som gäller för de s.k. bilaga 4-ämnena och beslutas av Skolverket för övriga ämnen.

När elever på introduktionsprogrammen läser ämnen enligt grund- skolans kursplaner bör de regler som gäller för fjärrundervisning i grundskolan tillämpas. Det fungerar inte att tillämpa gymnasieskolans regler eftersom dessa elever t.ex. kan läsa slöjd eller hem- och konsu- mentkunskap, dvs. ämnen som inte räknas upp i bilaga 4 i högskole- förordningen. Därmed bör detta regleras särskilt i gymnasieförord- ningen.

Inom gymnasiesärskolan förekommer dels samma ämnen som i gymnasieskolan, dels andra ämnen (t.ex. ämnesområden på indivi- duella program, se 19 kap. 14 § skollagen). De ämnen som återfinns i gymnasieskolan hanteras enligt reglerna för det, medan andra ämnen bör hanteras av Skolverket.

11.5.4 Utbildning vid de särskilda ungdomshemmen

Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska som i dag även få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800). För utbildning vid de särskilda ungdomshemmen ska samma bestämmelser om fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara.

När fjärrundervisning blev tillåtet fick också Statens institutions- styrelse (SiS) rätt att använda metoden inom den egna organisa- tionen, och det i fler ämnen än huvudmän för grundskolan och gym- nasieskolan (se avsnitt 4.3.6). Regeringen har tidigare gett uttryck för ambitionen att likställa utbildningen vid de särskilda ungdoms- hemmen med utbildning i motsvarande skolformer och därför har det i skollagen förtydligats att bestämmelser om utbildning i skol- lagen ska tillämpas.11 Denna åsikt delar utredningen och därför bör samma regler även tillämpas när det gäller fjärrundervisning. Det betyder att SiS inte längre kan bedriva fjärrundervisning inom de praktisk-estetiska ämnena, vilket vi menar är rimligt med hänsyn till

11 Prop. 2014/15:43.

395

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

ämnenas karaktär. Däremot utökas SiS möjligheter till fjärrundervis- ning i de teoretiska ämnena.

Att samma regler ska gälla för utbildning vid de särskilda ung- domshemmen som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara handlar inte enbart om i vilka ämnen fjärrundervis- ning ska få användas. Det gäller även vilka villkor som ska vara upp- fyllda när fjärrundervisning används (avsnitt 11.2). Det innebär dessutom att också övriga bestämmelser som föreslås i detta kapitel ska tillämpas på motsvarande sätt av SiS.

En del av detta är att också SiS ska kunna överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad, när det är möjligt för skolhuvudmän att göra det. Detta möjliggör för SiS att i större utsträckning kunna använda sig av legitimerade och behöriga lärare och därigenom höja kvaliteten på utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen.

11.5.5 Försöksverksamhet i andra ämnen och skolformer

Utredningens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skol- former. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt skol- lagens (2010:800) bestämmelser om fjärrundervisning.

Utredningens bedömning: En försöksverksamhet bör genom- föras med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklassen.

Vi har ovan beskrivit hur fjärrundervisning ska kunna användas i vissa ämnen. Begränsningen har sin grund i en analys av i vilka äm- nen det i dagsläget är möjligt att uppfylla samma krav när ämnet ges med fjärrundervisning som kraven i ämnet i övrigt. Teknisk utveck- ling och andra aspekter kan dock göra det aktuellt att pröva att an- vända fjärrundervisning i fler ämnen än de ämnen som vi nu har föreslagit ska tillåtas. Försöksverksamhet bör därför kunna beslutas när det gäller andra ämnen än de som vi har funnit att fjärrundervis- ning för närvarande ska kunna användas i. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt skollagens bestämmelser om fjärrunder- visning.

396

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Utredningens uppdrag handlar om grundskolan och motsva- rande skolformer samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Vad som ska gälla för förskoleklassen är alltså inte en fråga för vår ut- redning enligt direktiven. Förskoleklassen har dock alltmer blivit en integrerad del av grundskolan och förslag har också lämnats om att den ska bli obligatorisk för alla elever.12 Därmed finns det också anledning att fundera över om fjärrundervisning ska kunna användas i denna skolform.

Verksamheten i förskoleklassen är inte uppbyggd på undervisning ï olika ämnen på samma sätt som i grundskolan, utan snarare på en blandning av lek och lärande. Detta talar i och för sig med viss styrka för att verksamheten i förskoleklassen inte lämpar sig för fjärrunder- visning, eftersom det helt enkelt inte är lärarledda lektioner som i grundskolan. Vad som talar för att ändå pröva fjärrundervisning är att modersmål förekommer även för elever i förskoleklass. Förskole- klassen ska medverka till att elever med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt moders- mål (9 kap. 10 § skollagen). Dessutom har Sameskolstyrelsen prövat att undervisa elever i förskoleklass i samiska via fjärrundervisning. Vår bedömning är därmed att det finns skäl att pröva en försöks- verksamhet med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklassen. Regeringen ska därför bemyndigas att meddela föreskrifter om för- söksverksamhet i andra skolformer än de där vi föreslår att fjärr- undervisning ska få användas.

11.6 Beslut om fjärrundervisning

I detta avsnitt beskriver vi hur beslut för fjärrundervisning ska fatt- tas. Vi kommer också in på begränsningar av mängden fjärrunder- visning och om hur det ska dokumenteras att fjärrundervisning an- vänds.

12 SOU 2015:81.

397

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

11.6.1 Huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning

Utredningens förslag: En huvudman som avser att använda fjärr- undervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska fatta ett särskilt beslut om det.

En huvudman ska få besluta om att använda fjärrunder- visning för högst ett år i taget om det görs med hänvisning till att det inte finns någon lärare som uppfyller kraven. Samma be- gränsning ska gälla när det för integrerad samisk undervisning i grundskolan saknas annan lämplig person. Huvudmannen ska dock få besluta om att använda fjärrundervisning för längre tid än så, om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå under mer än ett års tid.

Utredningens bedömning: Huvudmannens beslut om fjärrunder- visning bör dokumenteras.

Huvudmannen bör anmäla omfattningen av fjärrundervisning till Statens skolinspektion.

För att kunna följa hur mycket fjärrundervisning används och granska om fjärrundervisning får användas vid ett givet tillfälle be- höver det tydligt framgå när den används. Särskilda beslut bör där- för fattas om när fjärrundervisning ska användas. Visserligen be- skrev vi ovan att definitionen av fjärrundervisning syftar på det undervisningstillfälle där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Det vore dock helt orimligt om ett beslut ska fattas för varje lektion. I stället menar vi att frågan om fjärrundervisning ska få an- vändas i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksam- het ska kunna avgöras samlat. Vi anser därför att det inför termins- start bör fastslås om fjärrundervisning ska användas för ett ämne eller en kurs. Det står då klart för alla berörda, såväl elever, vård- nadshavare och skolpersonal som utomstående granskare såsom Skolinspektionen, att fjärrundervisning används och att undervis- ningen ska bedömas utifrån detta. Ett sådant betraktelsesätt är också lämpligt eftersom villkoren för att få bedriva fjärrundervis- ning handlar om ämnet eller kursen generellt, inte om ett enstaka undervisningstillfälle. Det är för hela ämnet eller kursen som en behörig lärare saknas eller elevunderlaget är otillräckligt – inte bara för vissa lektioner.

398

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Låt oss beskriva ett exempel. På kommunens två högstadieskolor är det totalt tio elever i årskurs 7 som vill läsa tyska inom ramen för språkvalet. Avståndet mellan skolorna är tre mil och eleverna kan därför inte samlas och läsa tillsammans. Kommunen kan då besluta att använda sig av fjärrundervisning i ämnet tyska i den aktuella årskursen, med hänvisning till att elevunderlaget är otillräckligt. Ett sådant beslut fattas då för hela läsåret, eller för längre tid om så öns- kas. Undervisningen i tyska kan, trots beslutet om fjärrundervis- ning, innehålla ett antal undervisningstillfällen med närundervisning där elever och lärare inte är åtskilda i rum. Exempelvis kan läraren välja att vara på den ena skolan jämna veckor och på den andra sko- lan udda veckor.

Den som fattar beslut om att fjärrundervisning ska få användas för en eller flera elever bör vara huvudmannen. Att vi föreslår huvudmannen i stället för rektor är en parallell till hur undantagen från principen om legitimerade och behöriga lärare hanteras. Om den principen frångås är det huvudmannen som beslutar om undan- taget när det gäller en längre tid än sex månader (2 kap. 19 § skol- lagen). Att frångå principen om närundervisning, dvs. att använda fjärrundervisning, bör hanteras på samma sätt. Vi vill dock påpeka att det, i likhet med undantagen från behörighetsregler, är fullt möj- ligt för huvudmannen att delegera det praktiska beslutsfattandet till t.ex. rektor.

Vi eftersträvar också en annan likhet med reglerna kring legiti- merade och behöriga lärare. När det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen får en person som uppfyller vissa krav bedriva undervis- ning under högst ett år i sänder (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Det ena villkoret för att få använda fjärrundervisning är just bristen på lärare som uppfyller kraven och när fjärrundervisning tillämpas med hänvisning till detta bör också det beslutet gälla för högst ett år i sänder. Då kan huvudmannen välja att använda en obehörig lärare för närundervisning under ett år eller att använda en behörig lärare för fjärrundervisning under samma tidsperiod. Därmed minskar inte incitamenten för att försöka rekrytera en legitimerad och behörig lärare till den egna organisationen och den aktuella skolenheten, jämfört med dagens situation, när fjärrundervisning tillåts. Det är viktigt för att värna elevernas rätt till undervisning av legitimerade och behöriga lärare.

399

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Samtidigt inser vi att det i enskilda fall kan vara problematiskt att tidsbegränsa beslutet. Till exempel kan det redan vid beslutstillfället framstå som osannolikt att inom ett års tid finna en legitimerad och behörig lärare för ämnet eller kursen i fråga. Det är i det läget också viktigt att nödvändiga investeringar i informations- och kommuni- kationsteknik inte begränsas av att ett beslut om fjärrundervisning bara får fattas för ett års tid. Vi anser därför att det bör finnas en möjlighet för huvudmannen att besluta om användning av fjärr- undervisning för längre tid än ett år, om det finns särskilda skäl att anta att behovet av fjärrundervisning kommer att kvarstå under mer än ett års tid. Huvudmannen bör dock fortsätta sina ansträngningar för att lösa den uppkomna situationen genom att söka efter en legi- timerad och behörig lärare.

Att elevunderlaget är otillräckligt är svårare för huvudmannen att åtgärda och det är dessutom ofta ett mer permanent tillstånd än brist på lärare. Att tillåta beslut utan tidsbegränsning med hänvis- ning till villkoret om otillräckligt elevunderlag har inte heller någon effekt på huvudmännens incitament att rekrytera legitimerade och behöriga lärare. Om fjärrundervisning tillämpas med hänvisning till otillräckligt elevunderlag anser vi därför att det inte behövs någon begränsning i tid för beslutet.

Vidare kan noteras att det inte är nödvändigt för huvudmannen att använda sig av fjärrundervisning i de fall det är tillåtet. Varje huvud- man beslutar på egen hand om det är lämpligt i det aktuella fallet.

I detta sammanhang bör även noteras att ett beslut om använd- ning av fjärrundervisning, om det fattas av en kommunal eller lands- tingskommunal huvudman, torde kunna överklagas enligt bestäm- melserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900), alltså genom s.k. lag- lighetsprövning (jämför 28 kap. 18 § skollagen). Enligt vår bedöm- ning saknas skäl för att i övrigt öppna möjligheter för att överklaga beslut om användning av fjärrundervisning, då beslutet är av en sådan karaktär att det i övrigt inte kan anses lämpa sig för domstolspröv- ning. Det bör enligt vår mening i stället ankomma på tillsynsmyndig- heten att bevaka och i förekommande fall ingripa mot felaktig an- vändning av fjärrundervisning.

Slutligen är det vår bedömning att huvudmannens beslut om fjärr- undervisning bör dokumenteras. För att få en bild av omfattningen av fjärrundervisningen och kunna följa utvecklingen bör också den aktör som använder fjärrundervisning anmäla förekomsten av denna till

400

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Skolinspektionen. Rapporteringen ska även innehålla information om i vilken omfattning fjärrundervisning har beslutats för olika ämnen, kurser och verksamheter. Detta innebär visserligen viss administra- tion för huvudmännen, men vi menar att rapporteringen behövs för tillsyn och för att över huvud taget följa hur fjärrundervisning an- vänds, åtminstone under de första åren då fjärrundervisning används i något större omfattning än hittills.

11.6.2 Beslut ska inte behövas vid fjärrundervisning på grund av oförutsedda omständigheter

Utredningens förslag: Beslut om att använda fjärrundervisning ska inte behöva fattas om fjärrundervisning på grund av oförut- sedda omständigheter används vid enstaka tillfällen. De begräns- ningar som i övrigt gäller för fjärrundervisning ska inte gälla för sådan fjärrundervisning.

Det kan uppstå situationer när den ansvarige läraren på grund av oförutsedda omständigheter inte har möjlighet att närvara vid enstaka undervisningstillfällen. Om den ansvarige läraren i en sådan situation, dvs. när denne är åtskild från eleverna i rum, väljer att undervisa sina elever med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, är det fjärrundervisning enligt vår definition. Det kan t.ex. handla om att läraren tillfälligt befinner sig på annan ort på grund av sammanbrott i de allmänna kommunikationerna. I de fall då fjärrundervisning an- vänds på grund av oförutsedda omständigheter anser vi dock inte att det är rimligt att kräva att det ska fattas ett särskilt beslut om fjärr- undervisning av huvudmannen. Detta gäller under förutsättning att det rör sig om enstaka tillfällen. Vi föreslår därför att ett uttryckligt undantag från skyldigheten att fatta beslut ska införas i skollagen. Planerad eller systematisk, regelbunden användning av fjärrundervis- ning ska dock alltid kräva beslut av huvudmannen.

När det rör sig om fjärrundervisning vid oförutsedda omständig- heter och enstaka tillfällen är det så speciella villkor att det inte kan krävas att en handledare är närvarande eller att läraren är legitimerad eller behörig. De begränsningar och villkor som vi i övrigt föreslår för fjärrundervisning ska därför inte gälla vid dessa händelser.

401

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

11.6.3 Begränsad mängd fjärrundervisning

Utredningens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter som anger i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas.

Utredningens bedömning: Beslut om fjärrundervisning bör få fattas för ämnen och kurser vars sammanlagda antal undervis- ningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en en- skild skolenhet utgör

1. högst 25 procent av elevens respektive skolenhetens undervis- ningstimmar, om undervisningen avser grundskolan, grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan, och

2. högst 50 procent av elevens respektive skolenhetens undervis- ningstimmar, om undervisningen avser gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Vid beräkning av mängden fjärrundervisning bör samtliga tim- mar i ett ämne eller en kurs som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervis- ning används vid alla lektionstillfällen eller inte.

Statens skolinspektion bör efter ansökan från en huvudman få medge att fjärrundervisning får användas för mer än 25 respek- tive 50 procent av undervisningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande bör få lämnas för högst ett års tid och endast om det finns synnerliga skäl för det.

Utredningen menar att andelen undervisning där fjärrundervisning får användas bör vara begränsad, såväl för skolenheten som helhet som för den enskilde eleven. Båda aspekterna beror på att fjärr- undervisning endast ska användas när undervisningen annars inte skulle erbjudas. Därutöver finns det ett par andra skäl till varför en begränsning bör finnas.

Ett skäl för att en skola inte bör få använda fjärrundervisning för alltför stor del av undervisningen hänger samman med huvud- mannens ansvar för att anordna undervisning på egen hand (se av- snitt 8.3). Om det inte är möjligt att till en mycket stor del bedriva närundervisning på skolenheten kan det enligt vår mening ifråga- sättas om skolenheten ska finnas kvar. Med andra ord menar vi att

402

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

fjärrundervisning bör få användas för högst 25 procent av under- visningstimmarna vid en skolenhet inom de obligatoriska skolfor- merna och för högst 50 procent inom de frivilliga skolformerna. Då det finns synnerliga skäl, t.ex. vid akut och omfattande lärarbrist vid den aktuella skolan som inte går att lösa inom huvudmannens organisation, bör Skolinspektionen få meddela dispens för högst ett år sammanlagt för en skolenhet.

Det andra skälet hänger samman med de enskilda elevernas be- hov. Eftersom skolan också har ett socialiserings- och värdegrunds- uppdrag bör eleverna under en så stor del av sin skoltid som möjligt mötas fysiskt av utbildade lärare, dvs. inte bara av vuxna personer som är handledare i fjärrundervisningen. Eleverna behöver umgås med varandra för att lära sig mer om normer, om demokratiska värderingar, m.m. i samspel med en lärare som är på plats med dem. Vidare finns det tecken på att elever har avstått från att välja sådana ämnen eller kurser som skulle ha inneburit fjärrundervisning. Fjärr- undervisning sägs också innebära högre krav på eleverna, samtidigt som en elevs förutsättningar kan vara sämre att nå lika långt i för- hållande till kunskapskraven som denne skulle ha kunnat göra vid närundervisning. Därför bör det även för den enskilde eleven finnas en begränsning om hur mycket fjärrundervisning får användas under ett läsår. Framför allt gäller detta elever som omfattas av skol- plikten, eftersom dessa skolformer har ett mer omfattande uppdrag i fråga om socialisering och värdegrund. En begränsning på högst 25 procent av undervisningstimmarna bör därför gälla inom grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. För de äldre eleverna i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det tänkbart med mer fjärrundervisning och där bör därför begränsningen vara 50 pro- cent av undervisningstimmarna.

Den föreslagna begränsningen kommer inte att bli aktuell för elever i de yngre årskurserna, eftersom det bara är i ett fåtal ämnen och verksamheter som fjärrundervisning är tillåten. Undantaget är sameskolan, där antalet undervisningstimmar i samiska i årskurs 1– 3 motsvarar 20–23 procent av det totala antalet timmar13, och till- sammans med modersmålsundervisning i annat språk än samiska

13 Läsåret 2016/17 har eleverna i sameskolan 230 minuter samiska per vecka enligt Sameskol- styrelsens timplan. Antalet minuter undervisning per vecka totalt är 1 000, 1 010 respektive 1 170 för årskurs 1–3.

403

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

kan det bli närmare 25 procent av den sammanlagda tiden. Däremot kan begränsningen komma att slå till för elever i årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan och årskurs 8–10 i specialskolan.

Det kan ifrågasättas om det inte är tillräckligt att införa en be- gränsning för de enskilda eleverna och på så sätt begränsa hur mycket av verksamheten på skolenheten som fjärrundervisning an- vänds för. Att enbart införa en begränsning ur elevhänseende inne- bär dock inte automatiskt att samma begränsning kommer att gälla även för skolenheten. Detta eftersom undervisningsgrupperna är olika stora och fjärrundervisning framför allt kan komma att an- vändas i små grupper, när eleverna är uppdelade utifrån olika val- möjligheter. Det innebär alltså att andelen fjärrundervisning som utförs på en skolenhet kan bli högre än andelen fjärrundervisning beräknad per enskild elev.

Vi har ovan beskrivit att huvudmannen ska besluta om fjärrunder- visning ska användas i ett visst ämne eller en viss kurs eller för en viss verksamhet (se avsnitt 11.6.1). Vid beräkningen av omfattning- en av fjärrundervisningen för en enskild elev eller vid en skolenhet bör utgångspunkten alltså vara om huvudmannen har beslutat att fjärrundervisning får användas. Samtliga timmar i ämnena eller kur- serna bör i detta avseende räknas som fjärrundervisning, oavsett om elever och lärare faktiskt har varit åtskilda i rum eller inte, dvs. oav- sett om fjärrundervisning används eller inte vid de olika lektionerna.

404

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Bestämmelser om begränsningar i mängden fjärrundervisning som får användas anges lämpligen på förordningsnivå och sådana bestäm- melser bör därmed införas i skolförordningen och gymnasieförord- ningen. Regeringen ska därför bemyndigas att meddela föreskrifter som anger i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas i de olika skolformerna.

11.6.4 Konkreta exempel – när beslut om fjärrundervisning behövs

För att tydliggöra vad våra förslag om definition och beslut om fjärrundervisning innebär ska vi beskriva några konkreta exempel.

De exempel som klassificeras som fjärrundervisning och kräver beslut om att använda detta måste uppfylla något av villkoren som vi har beskrivit i avsnitt 11.2 och över huvud taget följa de regler för fjärrundervisning som vi föreslår i detta kapitel, om t.ex. handledare och legitimerade och behöriga lärare. För de exempel som inte klassi- ficeras som fjärrundervisning, eller inte kräver beslut om att använda fjärrundervisning, gäller skollagens bestämmelser för reguljär under- visning.

Exempel 1: All undervisning med lärare på annan plats

När skolans årskurs 7-elever har undervisning i ämnet religions- kunskap befinner sig läraren på en annan ort än eleverna vid varje lektionstillfälle. Detta är ett tydligt exempel på vad som är fjärr- undervisning och kräver beslut av huvudmannen.

Exempel 2: Lärare som roterar mellan skolor

Undervisningen i spanska i en glesbygdskommun bedrivs på så sätt att elever på tre skolor läser ämnet i en grupp och har gemensamma lektioner. Läraren roterar mellan de tre skolorna under veckans tre lektioner, vilket innebär att den enskilde eleven är åtskild i rum från läraren under två av veckans lektioner men inte åtskild under en av dem. Detta är också fjärrundervisning och kräver beslut av huvud- mannen.

405

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Exempel 3: Behörig lärare används för föreläsningar

Skolan har inte tillräckligt många behöriga kemilärare och den obe- hörige läraren A har därför hand om undervisningen i kemi för års- kurs 9-eleverna. För att höja kvaliteten på undervisningen anlitas ibland den legitimerade och behöriga läraren B för att föreläsa, med hjälp av informations- och kommunikationsteknik och åtskild i rum från eleverna, om olika kursmoment.

I detta fall är behörige läraren B bara med på de moment där hon eller han medverkar, inte annars. Obehöriga läraren A bör däremot närvara vid föreläsningarna, för att kunna använda sig av dessa i under- visningen. Detta betyder att den obehörige läraren A är ansvarig lärare för eleverna och lärare A är inte åtskild i rum från eleverna. Exemplet motsvarar situationen som vi beskriver i avsnitt 11.4.2. Det är inte fjärrundervisning.

Exempel 4: Läraren undervisar hemifrån vid något tillfälle

Gymnasieelevernas matematiklärare har under några dagar haft svårt att ta sig till arbetsplatsen på grund av inställda tåg. För att eleverna ändå ska få undervisning av sin ordinarie lärare använder sig läraren av informations- och kommunikationsteknik för att hålla i de schema- lagda lektionerna vid dessa enstaka tillfällen. Det är fjärrundervisning, men beslut av huvudmannen om att använda fjärrundervisning krävs inte.

11.6.5 Omfattningen av fjärrundervisning för eleven bör dokumenteras

Utredningens bedömning: Omfattningen av fjärrundervisning för en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan bör framgå av elevens individuella studieplan.

Tillsynsmyndigheten ska kunna följa omfattningen av hur mycket fjärrundervisning en elev får och det behövs också för uppföljningen av verksamheten. I de obligatoriska skolformerna är undervisnings- grupperna av mer permanent karaktär och vi bedömer att det då finns tillräcklig information när det gäller omfattningen av fjärr-

406

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

undervisning hos en huvudman genom huvudmannens beslut om att använda fjärrundervisning.

I de frivilliga skolformerna däremot innebär kursutformningen att de enskilda elevernas studievägar varierar mer och att det är svårare att få överblick över omfattningen av fjärrundervisning genom huvudmannens beslut. Omfattningen för respektive elev bör därför framgå i den dokumentation som finns för varje elev.

I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det upprättas en in- dividuell studieplan för varje elev (16 kap. 25 §, 17 kap. 7 §, 17 a kap. 13 § och 19 kap. 26 § skollagen). Denna ska, när det är aktuellt, bl.a. innehålla uppgifter om vilken studieväg eleven går på, vilka kurser som ingår i elevens fullständiga program och huruvida eleven följer ett reducerat program (1 kap. 7 § gymnasieförordningen). I detta sammanhang bedömer vi att även fjärrundervisningen passar in och omfattningen av sådan undervisning för den enskilde eleven bör där- för framgå av elevens individuella studieplan.

11.7 Hur fjärrundervisning får anordnas av elevernas hemskola

I detta avsnitt beskriver vi vad som krävs av elevernas hemskola, alltså av den skola som fjärrundervisningen ges till, och av huvud- mannen för denna skola.

11.7.1 Handledare hos eleverna

Utredningens förslag: Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person.

I dag regleras i skolförordningen respektive gymnasieförordningen att det vid fjärrundervisning ska finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Detta syftar till att upprätthålla kvaliteten i undervisningen. Skollagen innehåller dock uttryckliga krav på vem som leder undervisningen och i linje med det bör även kravet på närvarande handledare framgå av skollagen. Ett annat skäl

407

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

till att placera bestämmelsen på lagnivå är att detta dessutom utgör ett undantag från principen om att en lärare är på plats med eleverna.

Vem som ska vara handledare bör dock inte regleras utöver att det ska vara en för ändamålet lämplig, vuxen person. Vi instämmer i vad regeringen har konstaterat tidigare om att handledaren kan vara en lärare på skolenheten eller någon annan som är anställd på sko- lan. Att notera är att det inte bör vara någon elev, vare sig en elev från aktuell undervisningsgrupp eller någon annan elev, som anlitas för att hantera tekniken vid fjärrundervisningen, utan en vuxen per- son som kan bidra till undervisningen.

Vi har övervägt om det ska ställas några specifika krav på viss utbildning eller kompetensutveckling, men konstaterar att lämplig- heten bör vara upp till huvudmannen att bedöma. Som andra perso- ner som arbetar med eleverna förutsätter vi dock att handledaren väl känner till läroplanen, t.ex. skolans värdegrund och ansvar.

Det har vid våra studiebesök framkommit att handledaren inte alltid är närvarande vid undervisningen. I stället begränsas hand- ledarens uppgifter många gånger till att starta de tekniska hjälp- medlen och säkerställa att eleverna kommer igång med sina arbets- uppgifter. Eftersom handledaren ska utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i grundskolan och motsvarande skolformer bör dock handledaren vara närvarande även vid fortsättningen av under- visningstillfället. Detta bör gälla också för elever på gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, då situationer kan uppstå när fjärrläraren omedelbart behöver hjälp av en vuxen som är på plats hos eleverna. Det sagda innebär också att om fjärrundervisning bedrivs mot elever i flera olika lokaler samtidigt, så måste det finnas en handledare när- varande i varje lokal där det finns elever.

Att handledaren ska vara närvarande vid fjärrundervisning inne- bär förstås inte att handledaren ovillkorligen ska vara på plats i undervisningslokalen under varje minut av fjärrundervisningen. En handledare kan naturligtvis, på samma sätt som en lärare under när- undervisning, tillfälligt lämna lokalen för att t.ex. följa med en elev till skolbiblioteket eller hämta undervisningsmaterial från en annan lokal. Även eleverna kan, som vid närundervisning, få i uppdrag att gå till andra lokaler. Det är dock vår bestämda uppfattning att en handledare inte bör vara schemalagd som handledare för mer än en undervisningsgrupp vid ett och samma lektionstillfälle.

408

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Det bör påpekas att handledaren, i likhet med övrig skolpersonal, har samma ansvar som lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska upp- nås (3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen). Detta gäller förstås endast under förutsättning att handledaren har tillräckliga kunskaper för att själv kunna göra den bedömningen. Det är ju t.ex. inte säkert att den som är närvarande som handledare vid modersmålsundervisning har till- räckliga kunskaper i det aktuella språket för att bedöma elevens framsteg. Däremot har handledaren andra möjligheter än fjärrlära- ren att exempelvis iaktta hur eleven arbetar.

Slutligen kan konstateras att handledaren, likt annan skolpersonal, omfattas av bestämmelserna om registerkontroll (2 kap. 31 § skol- lagen).

11.7.2 Disciplinära och andra särskilda åtgärder

Utredningens förslag: En handledare som medverkar vid fjärr- undervisning ska få vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som rektorn eller en lärare får vidta som är befogade för att till- försäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande.

En handledare ska även, enligt de förutsättningar som följer av 5 kap. 7 och 22 §§ skollagen (2010:800), få besluta om utvis- ning ur undervisningslokalen och omhändertagande av föremål.

Rektorn eller en lärare får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgär- der som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studie- ro eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande upp- trädande (5 kap. 6 § första stycket skollagen). Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att rektorns och en lärares befogenheter att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder i de två situationer som nämns gäller oavsett tidpunkt och plats så länge det sker inom ramen för deras yrkesutövning. Med omedelbara och tillfälliga åt- gärder avses ingripanden under en kort och begränsad tid som syftar till att komma till rätta med en akut situation. Som exempel på så-

409

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

dana åtgärder som får vidtas nämns bl.a. tillrättavisningar och att sära på två elever som bråkar.14

Även vid fjärrundervisning kan situationer uppstå där åtgärder krävs av en vuxen person, såsom stök eller slagsmål mellan elever (se exempel i avsnitt 4.4.4). Vid fjärrundervisning finns dock van- ligen inte någon lärare närvarande där eleverna är, och inte heller rektor. När elever och lärare är åtskilda i rum från läraren ska där- emot en handledare, enligt föregående avsnitt, vara närvarande i den eller de lokaler där eleverna befinner sig. Denna handledare – som inte nödvändigtvis själv är lärare – bör också ha nämnda be- fogenheter att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder som är be- fogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande.

Regeringen har tidigare konstaterat att det finns möjlighet för all skolpersonal och även andra att med stöd av straffrättsliga regler om nödvärn och nöd ingripa mot elever som t.ex. slåss eller begår skadegörelse. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § första stycket skollagen är enligt regeringen avsedd att ge lagstöd för åtgärder bl.a. i situatio- ner då det inte finns förutsättningar för ett ingripande med stöd av nödvärns- eller nödrätten.15 Då handledaren kommer att vara den som närvarar där eleverna befinner sig bör även handledaren omfat- tas av de mer generella befogenheterna och vi föreslår därför ett tillägg i skollagen.

Vissa disciplinära och andra särskilda åtgärder regleras särskilt i skollagen. Två av dessa, utvisning ur undervisningslokalen (5 kap. 7 § skollagen) och omhändertagande av föremål (5 kap. 22 § skol- lagen), är sådant som en lärare i vissa fall får vidta. Då den ansvarige läraren befinner sig på en annan plats än eleverna ska handledaren få vidta dessa åtgärder.

11.7.3 Inkludera fjärrläraren

Detta är en fråga där vi inte föreslår några nya bestämmelser i lag eller förordning, eftersom vi strävar efter att inte reglera mer för fjärrundervisning än för närundervisning. Vi vill ändå påminna om

14 Prop. 2009/10:165, s. 680 ff.

15 Prop. 2009/10:165, s. 681.

410

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

hur viktigt det är att fjärrläraren på olika sätt involveras i arbetet på elevens hemskola.

En del av detta har vi beskrivit i avsnitt 3.4. Bland annat gäller det övergripande kravet på lärare att samverka med andra lärare i arbetet för att nå utbildningsmålen, som läroplanen föreskriver. Detta gäller naturligtvis även när en av lärarna, fjärrläraren, finns på en annan plats än elevens övriga lärare och rektor. Rektor behöver därför skapa förutsättningar för samarbete mellan lärarna. Dess- utom ska eleverna få möjlighet att arbeta ämnesövergripande, också det enligt läroplanen, vilket berör även det eller de ämnen som ges som fjärrundervisning.

En annan del handlar om att ge eleverna den ledning och stimu- lans de behöver för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt. För det första ska en elev ges extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd när det befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnet (se avsnitt 3.1.10). Fjärrläraren kan behöva hjälp från handledaren eller från elevens rektor för att ge stöd i form av extra anpassningar, t.ex. om det handlar om någon extra utrustning eller enstaka specialpedagogiska insatser. Är det tal om särskilt stöd måste rektor uppmärksammas på eventuellt behov för att kunna ta ställning till frågan. Fjärrlära- ren har samma ansvar som andra lärare att anmäla om man befarar att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska upp- nås, även om extra anpassningar har gjorts (3 kap. 8 § skollagen). Fjärrläraren behöver också involveras i utredningar, framtagande av åtgärdsprogram och uppföljning av sådana program på samma sätt som skulle ha skett med en lärare på plats på skolan.

Alla elever ska dessutom få återkoppling angående kunskaps- utvecklingen och elever och vårdnadshavare fortlöpande informeras om elevens utveckling (se avsnitt 3.4.6). Fjärrläraren har även här samma ansvar som lärare som är på plats, dvs. att bidra med informa- tion till förekommande utvecklingssamtal och skriftliga omdömen till elevens individuella utvecklingsplan. I de ämnen och kurser där betyg ska sättas är det fjärrläraren, i egenskap av den som bedriver under- visningen, som beslutar om betyg (3 kap. 16 § skollagen). Elevens rektor ska se till att betyg sätts i enlighet med skollagen och andra författningar (3 kap. 14 § skollagen), vilket även gäller de betyg som fjärrlärare beslutar om. Skulle det vara fallet att fjärrläraren undervisar

411

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

i ett ämne eller en kurs där närundervisning också förekommer på skolan bör undervisande lärare gemensamt diskutera principer för betygssättningen.

En annan relevant fråga är bedömningen av nationella prov. Det saknas regleringar i skollagen och skolförordningen respektive gym- nasieförordningen om vem som ska rätta dessa. Den reglering som finns är att rektorn ska dela ut bedömningsanvisningarna för ett prov till berörda lärare efter det att ett prov har genomförts (21 § SKOLFS 2013:19). Nationella prov ska rättas enligt samma princip som vid närundervisning, dvs. av fjärrläraren om det i övrigt på sko- lan är ansvarig lärare som rättar.

Eleverna i de aktuella skolformerna har närvaroplikt och rektor ska se till att elevens vårdnadshavare informeras vid frånvaro utan giltigt skäl (se avsnitt 3.5.2). Det behövs med andra ord tydliga riktlinjer på skolan för om det är handledaren eller fjärrläraren som gör detta, om en elev uteblir från ett undervisningstillfälle.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns flera områden där rektor behöver ordna så att fjärrläraren involveras i arbetet på elevens hemskola.

11.8 Krav på den som utför fjärrundervisningen

Avsnittet innehåller en redogörelse för vad vi menar krävs av den skola och huvudman som ger fjärrundervisningen, alltså utföraren av undervisningen.

11.8.1 Vilka aktörer som får utföra fjärrundervisning

Utredningens förslag: Endast den som är huvudman inom skol- väsendet ska få utföra fjärrundervisning.

Fjärrundervisning i utbildning vid särskilda ungdomshem ska dock även få utföras av den som är huvudman för det särskilda ungdomshemmet.

Utredningens bedömning: Den huvudman som utför fjärr- undervisning åt en annan huvudman bör anmäla omfattningen av denna till Statens skolinspektion.

412

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.3 tillåter skolförordningen respektive gymnasieförordningen i dag fjärrundervisning inom huvudmannens organisation i några ämnen och verksamheter. Dessutom föreskriver skollagen, tillsammans med förordningarna, att fjärrundervisning även får överlämnas på entreprenad i en del av dessa ämnen och verk- samheter. Sådana uppgifter får överlämnas till

staten, i fråga om undervisning i teckenspråk, samiska eller inte- grerad samisk undervisning i grundskolan, och

annan huvudman, i fråga om modersmålsundervisning eller studie- handledning på modersmålet.

Vi menar att det även framöver endast ska vara skolhuvudmän som ska kunna bedriva fjärrundervisning. Anledningen är att huvud- mannaskapet ska försäkra att aktören har kompetens för att bedriva den aktuella undervisningen. Dessutom står huvudmannen under direkt tillsyn av Skolinspektionen.

Detta betyder att samtliga huvudmän kan bedriva fjärrundervis- ning inom den egna organisationen enligt de bestämmelser vi redo- gör för i detta kapitel. Då samma regler ska gälla för utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen får även Statens institutions- styrelse bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen. Vad ovanstående betyder för fjärrundervisning på entreprenad ut- vecklar vi i avsnitt 11.9.

I och med att det är en huvudman som bedriver fjärrundervis- ningen anser vi att det inte behövs någon ytterligare form av certi- fiering för att få anordna sådan. Om fjärrundervisningen erbjuds på entreprenad i stället för inom den egna organisationen är det, som vid övrig entreprenad, beställaren som i egenskap av huvudman för elevens utbildning ansvarar för att kvaliteten håller tillräckligt hög nivå.

Vi beskrev ovan hur den huvudman som beslutar att använda fjärrundervisning ska anmäla omfattningen till Skolinspektionen, för att utvecklingen ska kunna följas (avsnitt 11.6.1). Av samma skäl bör den som utför fjärrundervisning åt en annan huvudman också anmäla omfattningen av denna till myndigheten.

413

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

11.8.2 Begränsad del av verksamheten

Utredningens bedömning: En huvudman bör få utföra fjärr- undervisning i en omfattning som av det totala antalet undervis- ningstimmar inom huvudmannens verksamhet eller vid en speci- fik skolenhet utgör

1. högst 25 procent av undervisningstimmarna, om undervis- ningen avser grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan, och

2. högst 50 procent av undervisningstimmarna, om undervis- ningen avser gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Vid beräkningen av mängden fjärrundervisning bör samtliga timmar i ett ämne eller en kurs där fjärrundervisning används räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervisning an- vänds vid alla lektionstillfällen eller inte.

Eftersom vi betraktar fjärrundervisning som ett alternativ till när- undervisning, att använda när undervisning annars inte skulle komma till stånd, bör huvudmän och skolor ha som sin huvud- sakliga uppgift att bedriva närundervisning. När undervisningen bedrivs som närundervisning får lärare vanligtvis bättre kontakt med eleverna och därmed bättre återkoppling på sin undervisning. Det kan dessutom innebära ett mer stimulerande arbete för lärarna. Även för rektor, som pedagogisk ledare, är det lättare att följa undervisningen och stötta utvecklingen av densamma vid närunder- visning. Socialiserings- och värdegrundsuppdraget får dessutom en mer naturlig plats i arbetet när det är närundervisning och lärarna möter sina elever fysiskt. Vi vill därutöver undvika att det utvecklas en kultur där huvudmän, oavsett om det är offentliga eller enskilda huvudmän, bygger upp verksamhet med fjärrundervisning enbart för att kompensera för ett bristande elevunderlag för sin närunder- visning. Detta sammantaget talar för en begränsning av andelen fjärrundervisning som en huvudman får utföra till en mindre del av verksamheten.

Andelen av verksamheten bör mätas i antalet undervisnings- timmar. En rimlig avvägning kan vara att fjärrundervisning ska få användas högst i samma omfattning av undervisning som bedrivs som

414

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

fjärrundervisning får ges (enligt avsnitt 11.6.3). Det betyder för de obligatoriska skolformerna högst 25 procent av den undervisning som en huvudman bedriver och för de frivilliga skolformerna högst 50 procent. För huvudmän med mer än en skolenhet är det också relevant att betrakta verksamheten vid respektive skolenhet. Samma princip, att verksamheten i huvudsak ska bestå av närundervisning, gäller även här. Därför bör också regleras att fjärrundervisning ska få användas för högst 25 procent respektive högst 50 procent av den undervisning som bedrivs vid en viss skolenhet. Att dessa begräns- ningar efterlevs kan följas genom den rapporteringsskyldighet till Skolinspektionen som vi beskrev i föregående avsnitt.

Som vi har konstaterat ovan (avsnitt 11.6.3) bör utgångspunkten vid beräkningen av omfattningen av fjärrundervisningen för en en- skild elev eller vid en skolenhet vara om huvudmannen har beslutat att fjärrundervisning ska få användas i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet. All undervisningstid för ämnet, kursen eller verksamheten bör i detta avseende räknas med, oavsett om elever och lärare faktiskt har varit åtskilda i tid eller inte. Vi an- ser att motsvarande beräkningssätt bör gälla även vid beräkningen av utförarens omfattning av fjärrundervisning. Det avgörande är alltså om ett beslut har fattats av ansvarig huvudman om att fjärr- undervisning får användas, inte i vilken utsträckning fjärrundervis- ning faktiskt har använts.

Bestämmelser om hur mycket fjärrundervisning en skolhuvudman får utföra bör införas i skolförordningen och gymnasieförordningen.

11.8.3 Krav på fjärrläraren

Utredningens förslag: Den lärare som bedriver fjärrundervis- ning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § samma lag om undantag.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, få bedriva fjärr- undervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

415

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Som vi beskrev i avsnitt 4.4 ställer fjärrundervisning högre krav på den som undervisar. En duktig lärare klarar sannolikt av fjärrunder- visningen väl, medan en sämre lärare får ännu större problem när eleverna är på en annan plats än läraren. De behörighetsregler som generellt gäller i skolan blir därmed än viktigare vid fjärrunder- visning. Därför vill vi fastslå dels att 2 kap. 13 § skollagen gäller, dels att de undantagsregler som annars kan användas, enligt 2 kap. 18 § skollagen, inte ska få tillämpas vid fjärrundervisning. En sådan bestämmelse blir också en signal om att fjärrundervisning inte kan användas godtyckligt. I stället är det en metod som får tillämpas när den egna skolenheten inte förmår bidra med det som fjärr- undervisningen kan ge i form av en legitimerad och behörig lärare. Med andra ord ska behörighetsreglerna (som vi utvecklade i av- snitt 3.3.1) i princip alltid gälla i fråga om fjärrundervisning.

Det finns dock ett undantag som vi anser vara nödvändigt. Det gäller de ämnen och kurser där skollagen medger att en lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen får bedriva under- visning under mer än ett år, i enlighet med 2 kap. 18 § andra stycket skollagen. Det gäller, för de skolformer som vi hanterar, under- visning som avser modersmål eller yrkesämne i gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Detta undantag infördes med hänvisning till att det inte finns behöriga lärare att tillgå i den omfattning som behövs för dessa ämnen. Därmed kan vi inte heller vid fjärrundervisning kräva legitimerade och behöriga lärare i dessa ämnen. Läraren bör dock ändå vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den ut- bildning som är behörighetsgivande, dvs. uppfylla kraven i 2 kap. 18 § första stycket skollagen.

För integrerad samisk undervisning i grundskolan ställs inte samma krav på legitimerade och behöriga lärare. För närundervis- ning finns inte några föreskrifter om behörighetskrav för de som håller i integrerad samisk undervisning vare sig i skollagen eller i behörighetsförordningen. Detsamma bör därför gälla för fjärr- undervisning. Med detta sagt bör det dock poängteras att det natur- ligtvis ofta kan vara så att den som bedöms vara en lämplig person för att utföra integrerad samisk undervisning inom ett visst ämne är någon som dessutom är behörig lärare i det ämnet. Det kan t.ex. vara så att integrerad samisk undervisning ges i ämnet historia, och att den person som bedöms lämplig att utföra integrerad samisk

416

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

undervisning dessutom är en legitimerad lärare med behörighet att undervisa i ämnet historia i den aktuella årskursen, vilket också är ett krav om denna lärare ensam ska ansvara för undervisning i ämnet historia. Något krav på behörighet i integrerad samisk undervisning kan dock aldrig uppställas.

Utöver dessa krav bör inte några specifika krav ställas i lag eller förordning på fjärrlärare – vi vill som sagt inte reglera mer för fjärr- undervisning än för närundervisning. Läraren kan visserligen behöva kunskap såväl om tekniken som ska användas som om vad fjärr- undervisning kan kräva i form av förändrad metodik. Det är dock upp till lärarens arbetsgivare att ordna detta, eftersom huvud- mannen ska se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Kompetensutveck- lingen ska bygga på kontinuerlig analys av behoven i skolan och hos den enskilde läraren.16 Elevens huvudman ansvarar för att den undervisning som ges håller tillräckligt god kvalitet.

För att underlätta för fjärrlärare bör staten möjliggöra kompe- tensutveckling genom olika fortbildningsinsatser från Skolverkets sida. Vi beskriver detta närmare i avsnitt 16.4.1.

En annan sak som förutsätts av fjärrläraren är samarbetet med elevernas övriga lärare, rektor och eventuellt med elevhälsan. Den samverkan vi beskriver ovan i 11.7.3 ansvarar inte bara elevens hemskola för, genom att inkludera fjärrläraren. Fjärrläraren själv har också ett ansvar för att t.ex. medverka inför utvecklingssamtal och anmäla eventuella svårigheter. Inte minst ansvarar fjärrläraren för att informera handledaren om vad som ska tas upp i undervis- ningen och vad som behöver förberedas, samt följa upp hur under- visningen har fungerat.

Fjärrläraren är som sagt den som sätter betyg på eleverna (se av- snitt 11.7.3) och detta är görbart eftersom fjärrläraren ska vara legi- timerad och behörig lärare. Undantagen från dessa behörighetskrav vid fjärrundervisning gäller modersmål och yrkesämnen. Just för dessa ämnen har regeringen, som vi redogjorde för i avsnitt 3.3.1, föreskrivit vissa undantag från kravet på legitimation för att sätta betyg. Om den undervisande läraren saknar legitimation och är an- ställd utan tidsbegränsning för att bedriva undervisning i modersmål eller, i gymnasieskolan, i ett yrkesämne, får läraren ändå sätta betyg

16 Prop. 2009/10:165, s. 282.

417

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

(6 kap. 5 § skolförordningen respektive 8 kap. 1 c § gymnasieför- ordningen).

Ett annat krav som ställs på många lärare är registerkontroll (se av- snitt 3.3.3). Vi bedömer att några kompletterande regler om register- kontroll inte behövs med anledning av förslagen om fjärrundervisning, eftersom vi föreslår att endast huvudmän ska få anordna fjärr- undervisning. Den som erbjuds en anställning inom grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan omfattas av bestäm- melserna i 2 kap. 31 § skollagen. Den som erbjuds en anställning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan omfattas av kravet på re- gisterutdrag om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn). Det är då upp till arbetsgivaren att avgöra om arbe- tet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn.

11.8.4 Förutsättningar för att kunna nå eleverna

Hur många elever som får ingå i en undervisningsgrupp är inte re- glerat för närundervisning.17 Vi föreslår därför inte heller någon bestämmelse på detta område för fjärrundervisning. Vi vill dock redogöra för några inspel som vi har fått under arbetets gång. Fjärr- undervisning fungerar, åtminstone med dagens teknik, sämre ju fler elever som deltar och också ju fler olika platser som undervisningen sänds till. Den som anordnar fjärrundervisning rekommenderas därför att ta hänsyn till detta i planeringen. Undervisningsgrupperna behöver sannolikt vara betydligt mindre än vid närundervisning och den erfarenhet som vi har fått ta del av säger att fjärrundervisning inte bör användas på så sätt att den riktar sig till fler än två eller tre platser samtidigt.

En anledning till begränsningen av antalet platser är att eleverna som deltar i undervisningen behöver vara bekanta med varandra, för att inte hämmas för mycket av tekniken. Fjärrläraren behöver också ha regelbunden kontakt med handledaren och samverka med elevernas övriga lärare, som vi nyss redogjorde för. Detta blir lätt

17 För förskolan och fritidshemmet anges dock att huvudmannen ska se till att barn-och elev- grupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen respektive eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö (8 kap. 8 § respektive 14 kap. 9 § skollagen), men varken förskolan eller fritidshemmet berörs av fjärrundervisningsfrågorna i denna utredning.

418

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

ohanterligt om mottagarna av fjärrundervisningen finns på flera platser.

För att underlätta undervisningen är det också viktigt att skapa en relation mellan lärare och elever, trots avståndet. Det kan t.ex. ordnas genom fysiska möten i början av terminen eller regelbundet under terminen. Vi har dessutom erfarit att även elever som går på olika skolor behöver träffas och lära känna varandra något, för att förbättra förutsättningarna för att eleverna är avslappnade och vågar ta för sig under lektionerna.

Även om vi inte föreslår några bestämmelser på området vill vi rekommendera noggranna överväganden kring upplägget av under- visningen, såsom gruppstorlek, antal platser där eleverna befinner sig och hur sociala relationer kan byggas. Sådana överväganden behöver göras med hänsyn till t.ex. tillgänglig teknik och hur långt utvecklingen har nått.

11.9 Fjärrundervisning på entreprenad

Utredningens förslag: Uppgifter som avser fjärrundervisning ska få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan,

3. specialskolan,

4. sameskolan,

5. gymnasieskolan, och

6. gymnasiesärskolan.

Överlämnande ska endast få göras om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.

419

Förslag om fjärrundervisning

SOU 2017:44

Hittills i detta kapitel har vi framför allt lämnat förslag som rör fjärrundervisning generellt – alltså oavsett om den bedrivs inom huvudmannens egen organisation eller av någon annan huvudman. Detta avsnitt behandlar den sistnämnda situationen, dvs. fjärr- undervisning på entreprenad.

De aktuella bestämmelserna för detta är något svåra att sätta sig in i, eftersom fjärrundervisning är tillåten enligt en uppräkning av villkor och entreprenad är tillåten enligt en annan uppräkning. Frågan om när fjärrundervisning på entreprenad är tillåten besvaras alltså med de fall som uppfyller något villkor från båda dessa uppräkningar. Dagens reglering är dessutom något svåröverskådlig på grund av att en del av bestämmelserna återfinns i skollagen och andra i skol- förordningen och gymnasieförordningen.

I vårt författningsförslag ges de grundläggande bestämmelserna om när fjärrundervisning får tillämpas, dvs. under vilka förutsätt- ningar fjärrundervisning kan bli aktuell, i ett eget kapitel i skollagen. Vidare menar vi att de fall då andra huvudmän ska kunna anlitas ska framgå av entreprenadbestämmelserna, inte i anslutning till regel- verket om fjärrundervisning. På så sätt samlas alla tänkbara möjlig- heter till entreprenad på ett och samma ställe, i 23 kap. skollagen. Vi har alltså valt en lösning där bestämmelserna som avser fjärrunder- visning sätter upp vissa ramar, alltså begränsar möjligheterna i viss mån. Därefter snävar entreprenadbestämmelserna in möjligheterna till fjärrundervisning på entreprenad ytterligare genom att det där anges – som villkor för att få överlämna vissa typer av undervisning på entreprenad – att huvudmannen först måste ha vidtagit åtgärder för att lösa situationen inom den egna organisationen (se av- snitt 9.5.5).

I avsnitt 11.8.1 beskrev vi att endast huvudmän skulle få an- ordna fjärrundervisning. Det betyder att uppgifter som avser fjärr- undervisning bara ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Vi avser inte att begränsa ytterligare vilka huvudmän som uppgifter ska få överlämnas till. Sannolikt kommer dock det vanligaste att bli att uppgifterna utförs av en aktör som är huvudman för motsvarande utbildning som den eleven deltar i, då en sådan huvudman har rätt kvalifikationer för att kunna uppfylla kraven på undervisningen. För de statliga huvudmännen finns det dock skäl att begränsa i vilken utsträckning de får utföra uppgifter på entreprenad, vilket vi har beskrivit tidigare (av-

420

SOU 2017:44

Förslag om fjärrundervisning

snitt 9.4.2). Begränsningen ska vara densamma oavsett om det är närundervisning eller fjärrundervisning.

Även Statens institutionsstyrelse (SiS) bör kunna överlämna uppgifter på entreprenad (se avsnitt 9.3.6). Då utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen inte är en del av skolväsendet räknas inte SiS som en huvudman inom skolväsendet. SiS ska därför enbart kunna överlämna uppgifter till huvudmän inom skolväsendet, men inte själv få utföra fjärrundervisning på entreprenad åt någon annan.

Några andra aktörer än huvudmän bör alltså inte vara aktuella för att bedriva fjärrundervisning på entreprenad. Vi föreslår visser- ligen att regeringen även fortsättningsvis ska ha möjlighet att be- vilja dispens för att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad (se avsnitt 9.5.14). Detta är dock möjligt enbart så länge bestämmelserna kring fjärrundervisning följs i övrigt. Reger- ingen ska därmed inte kunna besluta om dispens som innebär att uppgifter överlämnas till någon annan aktör än en huvudman att bedriva fjärrundervisning.

Att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entre- prenad ska, som sagt, omfattas av det villkor vi beskrev i av- snitt 9.5.5. Det betyder att entreprenad ska vara tillåten endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att an- ordna utbildningen inom den egna organisationen. Dessutom vill vi påminna om att elevens huvudman fortfarande har ansvaret vid entreprenad, vilket bl.a. innebär att elevens huvudman ska följa upp kvaliteten på den undervisning som bedrivs på entreprenad.

421

12 Förslag om studiehandledning på modersmålet

Eftersom studiehandledning på modersmålet inte är ett eget ämne bör bestämmelserna delvis se annorlunda ut. Vi behandlar därför denna verksamhet i detta kapitel, separerat från förslagen om fjärr- undervisning.

12.1 Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form

Utredningens bedömning: Studiehandledning på modersmålet bör inte regleras i bestämmelserna om fjärrundervisning.

Studiehandledning på modersmålet bör dock även få ges i inter- aktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid, om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

Studiehandledning på modersmålet är en verksamhet som väsent- ligen skiljer sig från undervisning i ämnen och kurser där fjärrunder- visning ska kunna användas, som vi har konstaterat tidigare (av- snitt 11.2.1). Studiehandledning på modersmålet är inte ett ämne utan en särskild typ av stödinsats som ska ges till en elev om eleven behöver det (5 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen [2010:2039], se avsnitt 3.1.11). Det rör sig alltså om en slags extra anpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd. Vidare är studiehandledning på modersmålet vanligtvis kopplad till elevens studier i ett eller flera ämnen. Som vi har nämnt tidigare finns det inte heller några be- stämmelser om den person som ska utföra studiehandledningen.

423

Förslag om studiehandledning på modersmålet

SOU 2017:44

Detta gör situationen speciell för denna verksamhet, jämfört med ämnen inom t.ex. grundskolan. När fjärrundervisning infördes som en möjlighet i vissa fall reglerades dock studiehandledning på modersmålet tillsammans med bl.a. modersmålsundervisning. De nya bestämmelserna öppnade för skolorna att även erbjuda studie- handledning på modersmålet via fjärrundervisning. Dessutom har studiehandledning på modersmålet behandlats tillsammans med modersmålsundervisning i skollagens (2010:800) bestämmelser om entreprenad, i och med att det är möjligt att överlämna uppgifter som avser denna verksamhet på entreprenad.

Studiehandledning på modersmålet är en verksamhet inom skol- väsendet som ofta lämpar sig väl för användning av informations- och kommunikationsteknik när verksamheten inte kan anordnas på plats i skolan. Eftersom verksamheten skiljer sig från undervisning menar vi emellertid att det nu, när vi ser över regleringen av fjärr- undervisning, finns anledning att reglera studiehandledning på modersmålet utanför bestämmelserna om fjärrundervisning. Som vi har beskrivit ovan anser vi att det i själva definitionen av fjärrunder- visning ska ingå att det är interaktiv undervisning. Därmed passar inte studiehandledning på modersmålet in. Vi avstår därför från att reglera verksamheten tillsammans med de ämnen och kurser för vilka fjärrundervisning ska vara tillåten att använda, vilket således skiljer sig åt från hur bestämmelserna ser ut i dag.

Problemet att hitta lämpliga personer som kan ge eleverna studie- handledning på modersmålet kvarstår förstås ändå. Dessutom har den erfarenhet som finns hittills visat att studiehandledningen kan fungera väl även när den ges av en person som är någon annanstans än eleven. Detta inte minst då läraren, dvs. den som ansvarar för undervisningen i respektive ämne, träffar eleven regelbundet och dessutom finns på samma plats som eleven i de allra flesta fall. Vi menar därför att möjligheterna till studiehandledning på moders- målet med studiehandledare på annan plats än eleven bör kvarstå, även om vi inte reglerar den tillsammans med fjärrundervisning.

Eftersom studiehandledning på modersmålet inte är under- visning, även om den har tydliga kopplingar till undervisningen, be- gränsas verksamheten inte heller av föreskrifterna i det nya kapitlet om fjärrundervisning som vi föreslår ska införas i skollagen. Vi be- dömer därför att möjligheten att använda informations- och kom- munikationsteknik för studiehandledning på modersmålet där elever

424

SOU 2017:44

Förslag om studiehandledning på modersmålet

och handledare är åtskilda i rum men inte i tid kan regleras på för- ordningsnivå, i anslutning till befintliga bestämmelser om studie- handledning på modersmålet. Vi bedömer därmed att det i 5 kap. 4 § skolförordningen och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen bör anges att studiehandledningen även kan ges i interaktiv form med informa- tions- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Att ha studiehandledaren på samma plats som eleven är att föredra, men sådan studiehandledning som vi möjliggör här bör vara tillåten om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten.

Detta bör gälla samtliga aktuella skolformer. Även samtliga års- kurser bör kunna omfattas av denna möjlighet. Eftersom studie- handledning på modersmålet vanligtvis ges individuellt eller i en mindre undervisningsgrupp bedömer vi att också elever i de tidiga årskurserna bör kunna få studiehandledning på modersmålet via in- formations- och kommunikationsteknik.

I fråga om studiehandledning på modersmålet finns en skyldig- het för huvudmannen att anordna sådant stöd om eleven behöver det. Genom att även framöver möjliggöra att verksamheten ges av en studiehandledare som befinner sig på en annan plats än eleven kan fler elever få ta del av detta och få stöd i sin kunskapsutveckling.

12.2 Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form på entreprenad

Utredningens förslag: Överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad ska få inne- bära att sådan studiehandledning ges i interaktiv form med in- formations- och kommunikationsteknik där eleven och studie- handledaren är åtskilda i rum men inte i tid. Detta ska gälla för samtliga skolformer där studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan är det i dag möjligt att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning till en annan huvudman på entreprenad, om upp- gifterna är sådana som avser studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att

425

Förslag om studiehandledning på modersmålet

SOU 2017:44

anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Inom dessa skolformer får uppgifter som avser studie- handledning på modersmålet överlämnas på entreprenad även när det inte är fjärrundervisning (23 kap. 3 a § skollagen). Eftersom det kan vara mycket svårt att hitta rätt kompetens för studiehand- ledning, inte minst någon som talar det aktuella modersmålet, ska detta gälla även framöver och då även inom specialskolan och same- skolan (se avsnitt 9.5.8).

Överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska kunna överlämnas på entreprenad oavsett om studie- handledaren befinner sig på samma plats som eleverna eller om det rör sig om sådan studiehandledning som utförs med studiehandledare på annan plats än eleverna. Detta ska gälla samtliga skolformer där uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska få över- lämnas på entreprenad, dvs. grundskolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

426

13 Förslag om distansundervisning

– allmänna bestämmelser

Vi kommer nu att beskriva vilka möjligheter som bör finnas att an- vända distansundervisning, dvs. undervisning när elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. I detta kapitel lämnar vi förslag av mer allmän karaktär; förslag som rör distansundervisning oavsett skolform. Det handlar bl.a. om definitionen av distansundervisning, vilka elever som kan komma i fråga för distansundervisning samt hur den ska bedrivas. I de två kommande kapitlen kommer vi sedan att redovisa mer specifika förslag för obligatoriska respektive frivilliga skolformer.

13.1 Möjligheter till distansundervisning ska införas

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas.

Som vi har beskrivit tidigare är vår uppfattning att undervisning i första hand ska bedrivas som närundervisning, dvs. att ansvarig lärare är på samma plats som eleverna (avsnitt 8.2). I föregående kapitel redogjorde vi för att möjligheterna till fjärrundervisning bör utvidgas. Motivet till detta var att förbättra ur ett skolperspektiv, dvs. när sko- lan annars inte kan erbjuda eleverna undervisningen. Distansunder- visning, däremot, bör tillåtas ur ett elevperspektiv. Det gäller främst sådana elever där andra försök till lösningar av en problematisk situa- tion inte har lett till att eleverna deltar i den vanliga undervisningen. Vidare bör målet för distansundervisning inom de obligatoriska skol- formerna vara att eleven ska återgå till reguljär undervisning, dvs. distansundervisning ska vara en metod för att hjälpa eleven tillbaka till sin vanliga skola. I begränsad omfattning bör distansundervisning

427

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

också få användas i de frivilliga skolformerna för elever som av andra särskilda skäl har svårt att delta i reguljär undervisning. Distansunder- visning bör alltså endast komma i fråga för de elever som annars inte alls skulle ha deltagit i undervisning.

Eftersom distansundervisning redan förekommer, utan att det i dag på något sätt är reglerat vad det innebär, finns det också goda skäl att tydliggöra innebörden och hur den ska få användas. En så- dan reglering skulle också medföra en mer likartad tillämpning av möjligheterna till detta undervisningssätt över landet och underlätta Skolinspektionens granskning av verksamheten.

13.2 Vad som ska betraktas som distansundervisning

För att kunna diskutera närmare hur distansundervisning ska få användas och fungera behöver vi först en definition av företeelsen. I detta avsnitt föreslår vi hur distansundervisning ska definieras i skollagen (2010:800) och förklarar vad som skiljer distansunder- visning från olika särskilda utbildningsformer som existerar i dag.

13.2.1 Definitionen av distansundervisning

Utredningens förslag: Distansundervisning ska definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid.

Det finns ingen definition av distansundervisning i skollagen. Inte heller i förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distans- undervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun finns det någon närmare förklaring av vad distansundervisning innebär. När vi nu ska reglera distansundervisning i författning behövs en tydlig defi- nition av vad det egentligen är.

Den tidigare utredningen om fjärr- och distansundervisning före- slog att distansundervisning skulle preciseras som ”en interaktiv undervisningsmetod som innebär att elever och lärare är åtskilda i

428

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

rum och i tid och undervisningen sker genom användande av infor- mations- och kommunikationsteknik”.1 Skillnaden jämfört med fjärr- undervisning är alltså att distansundervisning innebär asynkron undervisning, inte samtidig undervisning, medan fjärrundervisning är synkron, alltså samtidig.

Den då föreslagna definitionen klargör därmed vad som känne- tecknar distansundervisning som sådan, dvs. hur den fungerar i en typsituation. På samma sätt som vi i föregående kapitel har konsta- terat – att undervisning som ges genom fjärrundervisning i regel kombineras med moment av närundervisning – förhåller det sig dock med distansundervisning. Även om distansundervisning till sin karaktär innebär att elever och lärare många gånger är åtskilda i både rum och tid så måste den ofta i någon mån kompletteras med mo- ment som liknar fjärrundervisning eller rentav närundervisning. Detta är också, som vi har nämnt tidigare, den faktiska verkligheten för den distansundervisning som redan i dag bedrivs i Sverige. Även om mycket av studierna, t.ex. vid Korrespondensgymnasiet i Torsås, bedrivs på egen hand av eleverna förekommer också tillfällen när elever och lärare inte är åtskilda i både tid och rum. Dels finns det tillfällen, såsom laborationer, när elever och lärare möts för fysiska träffar, dvs. varken är åtskilda i rum eller i tid. Dels får eleverna ibland undervisning i form av direktkontakt med lärare, där eleven och dennes lärare endast är åtskilda i rum. Huvuddelen av studierna med distansundervisning i dag genomförs dock utan att det är lärar- ledd undervisning.

Vi anser att den definition av distansundervisning som den tidi- gare utredningen lade fram delvis kan ligga till grund för hur defini- tionen ska utformas. Däremot vill vi inte utesluta att det i vissa fall framöver kan vara på det viset att distansundervisningen för en elev till stor del bedrivs i realtid, om detta är vad som bedöms vara bäst för eleven. Det skulle innebära att eleven och läraren endast är åt- skilda i rum, t.ex. att undervisningen ges enskilt för eleven i hemmet via informations- och kommunikationsteknik. Dessutom ingår mo- ment i utbildningen där eleven och läraren varken är åtskilda i rum eller i tid. För att inte utelämna dessa situationer bör distansunder- visning innebära att elever och lärare kan vara åtskilda, inte att de måste vara åtskilda. För att definitionen ska harmoniera med skol-

1 SOU 2012:76, s. 229.

429

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

lagens definition av fjärrundervisning bör det gamla förslaget till definition även justeras något språkligt. Vi föreslår därför att distans- undervisning ska definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid.

13.2.2 Vad som inte ska räknas som distansundervisning

I likhet med vad vi gjorde angående fjärrundervisning (avsnitt 11.4.2) vill vi betona att det inte är all användning av informations- och kommunikationsteknik som är att betrakta som distansundervisning. Det är t.ex. inte distansundervisning om eleverna tittar på en föreläs- ning som har publicerats på internet. Sådana företeelser är naturligt- vis tillåtna i närundervisning och undervisningen bör också fortsatt betraktas som närundervisning även när digitala verktyg används. Elevens lärare är då fortfarande någon som eleven träffar ofta och strukturerad undervisning pågår löpande och regelbundet. Distans- undervisning skiljer sig från närundervisning dels genom att den ansvarige läraren vanligtvis befinner sig någon annanstans än eleven, dels att mängden lärarledd undervisningstid kan vara annorlunda.

Dessa aspekter innebär också att distansundervisning skiljer sig från fjärrundervisning, eftersom eleven vid fjärrundervisning alltid ska vara i skolan under den normala undervisningstiden, men ibland har kontakt med läraren enbart via informations- och kommunika- tionsteknik. Vid fjärrundervisning ingår eleven dessutom i sin ordi- narie undervisningsgrupp – även om gruppstorleken vid fjärrunder- visning kan variera och ibland bara bestå av en person – vilket inte alltid är fallet vid distansundervisning.

Att en elev får i uppgift att använda sig av en webbplats för att repetera olika uppgifter som har gåtts igenom på lektionen eller att eleven inför lektionen uppmanas att se en inspelad föreläsning om lektionens ämne är inte heller distansundervisning. Eftersom det i båda fallen är fråga om hemuppgifter utgör det inte heller under- visning i skollagens mening.

Några av de särskilda utbildningsformer som regleras i 24 kap. skollagen (avsnitt 3.1.8) kan också påminna om distansundervisning. Vi kommer att återkomma till dessa utbildningsformer senare i kapitlet, när vi har beskrivit våra förslag mer i detalj (avsnitt 13.10).

430

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.2.3 Samma krav ställs på distansundervisning

Distansundervisning är ett sätt att undervisa som ska användas på utbildning som ingår i skolväsendet. Distansundervisning är alltså bara ett annat sätt att ta del av utbildning inom en viss skolform, inte något annat än de befintliga skolformerna.

Liksom för fjärrundervisning ska distansundervisning som grundregel inte innebära att några andra, lägre krav ställs på utbild- ningen jämfört med reguljär närundervisning. Som vi kommer in på senare måste dock vissa undantag från regelverket göras vid distans- undervisning, men de flesta kraven gäller fortfarande. De krav som vi har redogjort för angående fjärrundervisning, t.ex. att utbildning- en ska ta hänsyn till elevers olika behov och varierade arbetsformer, gäller naturligtvis även för distansundervisning. Alla moment i kurs- respektive ämnesplanerna ska också ingå, vilket kan förutsätta någon form av fysiska träffar i en del fall. Förutsättningarna för att kunna uppfylla kraven i skollagen och förordningarna är en av de aspekter som vi har tagit hänsyn till i vår analys av när distansunder- visning ska vara tillåten att använda.

13.3 Distansundervisning endast när deltagande i undervisning annars inte är möjligt

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas för elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervis- ningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik.

För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska distansundervisning även få användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen.

I fråga om distansundervisning är det som sagt elevperspektivet som gäller. Det ska ses som en möjlig väg för de elever som annars inte skulle ha fått någon undervisning. Som vi har beskrivit (avsnitt 4.6 och 4.7) har distansundervisning flera olika utmaningar och går en- ligt vår mening inte att likställa med närundervisning. Det gäller framför allt de skolformer som omfattas av skolplikten. De mål som

431

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

läroplanen anger handlar exempelvis om demokratiska värderingar och om hur var och en bör behandla sina medmänniskor, varför alla skolpliktiga elever måste delta i arbetet som syftar till att uppnå dessa mål. Distansundervisning ska därför bara tillåtas i undantagsfall och då i situationer som särskilt har angetts i skollagen. I detta av- snitt redogör vi för dessa förslag.

13.3.1 Allmänt om de situationer där distansundervisning ska vara möjlig

Att distansundervisning bara ska tillåtas i undantagsfall beror på att den ansvarige läraren vanligtvis befinner sig någon annanstans och ofta inte heller undervisar eleven i realtid. Undervisningen är där- med inte lärarledd undervisning enligt skollagens definition (1 kap. 3 §). Lärarledd undervisning är av så avgörande betydelse att lag- stiftningen tillförsäkrar eleven en rätt till en viss mängd lärarledd undervisning under skoltiden. Att frångå denna princip, vilket görs vid distansundervisning, kräver enligt vår mening starka argument.

I kapitel 7 beskrev vi olika situationer där elever har svårt att delta i den reguljära undervisningen (avsnitt 7.3). Vid vårt studiebesök på Korrespondensgymnasiet i Torsås, samt i det av gymnasieskolan in- skickade materialet, framkom dessutom att det finns många fler skäl för att delta i distansundervisning. Gemensamt för dem alla är att eleven har svårt att delta i närundervisning, av ett eller flera skäl. Ibland har en elevs tidigare skola försökt hjälpa till, men misslyckats. Andra gånger har den gamla skolan inte förstått att insatser behövts för eleven och därmed har eleven och dennes vårdnadshavare förr eller senare tagit saken i egna händer.

Eftersom distansundervisning bara ska användas i undantagsfall tillhör endast elever med tungt vägande skäl målgruppen för sådan undervisning. Detta bör därmed framgå av lagstiftningen. Samtidigt handlar det om en heterogen elevgrupp; det finns så många individu- ella berättelser att det inte går att täcka in de olika behoven genom att specificera dem. Två grupper av elever kan ändå utkristalliseras. Det handlar dels om elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psy- kisk eller social problematik, dels om elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervis-

432

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

ningen. I följande avsnitt beskriver vi med några exempel vilka elever som bör respektive inte bör ingå i de olika grupperna.

13.3.2 Dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik

En grupp elever som kan komma i fråga för distansundervisning är elever med svår medicinsk, psykisk eller social problematik. I den förra statliga utredningen om bl.a. distansundervisning föreslogs att det skulle tillåtas för elever med medicinsk eller psykosocial proble- matik. Med medicinsk problematik avsågs både somatiska sjukdomar och psykiska störningar.2 Att tala om psykosociala problem avvisa- des av Psykologförbundet, med hänvisning till att det inte finns någon vedertagen definition av begreppet.3 Förbundet föreslog i stället psykisk eller social problematik, vilket vi instämmer i. Vi bör alltså i stället använda begreppen medicinsk, psykisk eller social pro- blematik. Ibland kan en elev naturligtvis ha en problematik som är en kombination av dessa.

Vi vill nämna några exempel på elever som därmed bör kunna omfattas av bestämmelsen. Observera dock att elever med dylika problem med automatik inte ska räknas till gruppen och alltså få distansundervisning – det bör också krävas att problematiken inne- bär att eleven inte kan delta i reguljär undervisning. Vidare måste prövningen alltid vara individuell.

Medicinsk problematik

Med medicinsk problematik avses att eleven har en somatisk sjuk- dom eller funktionsnedsättning som innebär att eleven av hälsoskäl är förhindrad att ta del av den reguljära undervisningen i skolan. Det kan t.ex. handla om en elev som frekvent genomgår behandling dag- tid men kan ta del av undervisning under annan tid. Det kan också handla om en elev som till följd av infektionskänslighet under en period bör undvika alltför omfattande kontakter med andra männi- skor, eller en elev som på grund av ett sjukdomstillstånd har sär-

2 SOU 2012:76, s. 233 f.

3 Sveriges Psykologförbund (2013).

433

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

skilda behov av en lugn och störningsfri undervisningsmiljö. Ytter- ligare ett exempel är en elev som har någon sjukdom som kommer i skov och därför behöver en undervisning som anpassas på så sätt att eleven koncentrationsläser under bättre perioder.

Psykisk problematik

Med psykisk problematik avses elever som har olika psykiska sjuk- domar eller symtom, alternativt funktionsnedsättningar, som inne- bär att de inte kan delta i reguljär undervisning. Det kan t.ex. handla om elever som har svår social fobi och därför inte klarar av att vistas bland andra elever. Det kan också handla om elever som har utmatt- ningsdepressioner och som därför inte orkar vistas i den vanliga skolmiljön. Till denna grupp hör ibland de elever som under en längre tid inte kunnat förmås att gå till skolan, dvs. elever med lång- varig frånvaro.

Social problematik

Med social problematik avses elever som har en mycket svår social situation. Det kan t.ex. handla om elever som har en svår familje- situation och på grund av detta tillfälligt bor i någon form av jour- boende på annan ort, då distansundervisning kan användas i avvak- tan på att reguljär undervisning kan inledas. Hit hör också elever som under en längre tid inte har kunnat förmås att gå till skolan men där beteendet inte kan härledas till någon bakomliggande psy- kisk problematik.

När det gäller en elev som har utsatts för mobbning (kränkande behandling) vill vi betona att skolan alltid måste ta sitt ansvar att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra mobbning, så att ele- ven ska kunna delta i sin ordinarie undervisningsgrupp. Mobbning ska i normalfallet inte innebära att den mobbade eleven ska behöva förändra sin tillvaro. Däremot kan följderna av mobbning bli svåra besvär som i sin tur motiverar distansundervisning. Dessutom torde distansundervisning i undantagsfall även kunna användas för att ge en mobbad elev möjlighet till utbildning under tiden som övriga åtgärder vidtas.

434

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

Elevens problematik ska vara dokumenterad

Förutom att det ska föreligga medicinsk, psykisk eller social proble- matik bör det också krävas att problematiken är dokumenterad på något sätt. Dokumentationen kan t.ex. vara intyg från läkare, psyko- log eller socionom. Det kan också vara en utredning som har gjorts av annan personal inom elevhälsa eller socialtjänst. När det gäller de obligatoriska skolformerna kommer vi i det följande (avsnitt 14.1) att föreslå att distansundervisning ska ges som en åtgärd inom ramen för särskilt stöd. Eftersom det generellt för särskilt stöd inte krävs någon diagnos för att åtgärder ska vidtas4 bör det inte krävas för dessa fall heller. Dessutom är det i dessa fall rektorn på elevens skola som avgör om distansundervisning ska användas och denne känner då till elevens problematik sedan tidigare insatser. Problematiken dokumenteras då i den utredning som ska föregå beslut om särskilt stöd.

I de frivilliga skolformerna söker sig eleverna direkt till den huvudman som anordnar utbildningen (avsnitt 15.1). Denna huvud- man bör då vara den som är bäst lämpad att avgöra om en elev upp- fyller villkoren eller inte, särskilt med tanke på att viss vana vid detta kommer att uppstå. Dessa huvudmän kan då själva avgöra om de vill be om ett intyg, t.ex. läkarintyg, för de elever som söker till skolan med distansundervisning. Det kan också handla om att eleven ger in en utredning från en obligatorisk skolform som visar på behov av distansundervisning.

13.3.3 Andra särskilda skäl för distansundervisning i de frivilliga skolformerna

Enligt vår mening är det i första hand dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik som ska medföra att distansunder- visning får användas för en enskild elev. Med hänsyn till att utbild- ning i grundskolan och motsvarande obligatoriska skolformer är föremål för skolplikt finner vi också att det endast är sådana tungt vägande skäl som ska kunna motivera användandet av distansunder- visning i dessa skolformer.

Även i de frivilliga skolformerna bör distansundervisning främst kunna komma i fråga på grund av medicinsk, psykisk eller social

4 Prop. 2013/14:160, s. 38.

435

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

problematik. Samtidigt kan det för dessa skolformer finnas anled- ning att tillåta användning av distansundervisning även av andra särskilda skäl. Det kan t.ex. förekomma att en elev önskar genomgå en utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan men sam- tidigt har andra aktiviteter som kraftigt försvårar för eleven att genomföra utbildningen genom reguljär undervisning på någon skola. Ett exempel är elever som befinner sig på elitnivå inom någon idrott och därför ofta befinner sig på resor för att delta i tränings- läger och tävlingar. Dessa ungdomar bör visserligen i de flesta fall kunna studera vid ett riksidrottsgymnasium eller en nationellt god- känd idrottsutbildning, där utbildningen kan anpassas efter träning och tävling. I vissa fall kan detta dock vara omöjligt, t.ex. om det inte finns någon utbildning inom den aktuella idrotten, och det bör då anses vara särskilda skäl för att få distansundervisning. Att ha sökt till en idrottsutbildning men inte antagits till denna bör dock inte vara särskilda skäl. Ett annat exempel är elever som har inlett någon form av yrkeskarriär som innefattar omfattande resande. Ett typfall som kan nämnas är elever som parallellt med utbildningen har engagemang t.ex. i ett eget företag och därför återkommande befinner sig på annan ort än hemorten. För att en elev ska anses ha särskilda skäl för att få distansundervisning av dessa anledningar bör det dock krävas att den aktivitet som orsakar behovet av distans- undervisning till inte ringa del kräver resor utanför hemorten, dvs. att eleven återkommande befinner sig på annan ort. Att eleven har ett arbete vilket som helst på hemorten bör däremot inte vara sär- skilda skäl för att eleven ska beviljas distansundervisning.

Det kan naturligtvis förekomma att även elever i grundskolan och motsvarande skolformer har likartade evenemang som är svåra att kombinera fullt ut med reguljär undervisning. Med hänsyn till att dessa elever omfattas av skolplikt anser vi dock inte att det finns tillräckliga skäl för att möjliggöra distansundervisning på grund av andra särskilda skäl även för denna elevgrupp. Det måste i stället ankomma på eleverna och deras vårdnadshavare att planera eventu- ella sidoaktiviteter eller engagemang på ett sådant sätt att eleverna fortfarande kan fullgöra skolplikten.

Ett annat exempel på särskilda skäl för distansundervisning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan kan vara att en elev ska bo utomlands under en kortare eller längre period under sin gymnasie- utbildning. Vi syftar inte på situationer där eleven på egen hand vill

436

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

flytta utomlands, utan det bör enbart gälla för elever som är bosatta i Sverige men avser att tillfälligt bosätta sig i utlandet med sina vårdnadshavare. Det kan t.ex. handla om att en elev ska följa med vårdnadshavare som tillfälligt ska arbeta utomlands eller att en elev tillfälligt ska bo hos en vårdnadshavare som är bosatt utomlands. En sådan elev bör enligt vår mening också kunna ha särskilda skäl för att få inleda eller fortsätta en gymnasieutbildning med hjälp av distansundervisning under utlandsvistelsen.

När det gäller en elevs vistelse utomlands bör dock noteras att bestämmelserna om gymnasieskolan bara gäller för ungdomar som är bosatta i landet (15 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Med bosatt i landet avses den som ska vara folkbokförd här enligt folkbok- föringslagen (1991:481). Av denna lag framgår bl.a. att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år som huvudregel ska avregistreras från folkbok- föringen (20 §) och således inte längre är att anse som folkbokförd i Sverige.5 Detta innebär alltså att distansundervisning vid utlands- vistelse i normalfallet endast torde kunna bli aktuellt under som längst ett läsårs tid.

Även för skolpliktiga elever kan behov av utbildning vid utlands- vistelser uppstå. För dessa finns dock de svenska utlandsskolorna tillgängliga i större utsträckning än vad som gäller för gymnasieelever och behovet kan därför tillgodoses på det sättet. Med hänsyn till skolplikten och skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag an- ser vi inte heller att det är lämpligt att möjliggöra användande av distansundervisning i samma utsträckning i de obligatoriska skol- formerna. Det är heller inte rimligt med tanke på att vi endast tänker oss distansundervisning som en form av särskilt stöd i dessa skol- former. Vi ser därför inte skäl för att elever i de obligatoriska skol- formerna ska ha möjlighet att ges distansundervisning på grund av tillfälligt utlandsboende.

5 Särskilda regler finns dock för barn till personer som är utsända för anställning på utländsk ort i statlig tjänst, som innebär att dessa kvarstår som folkbokförda i Sverige (14 § folkbok- föringslagen).

437

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.3.4 Andra tänkbara skäl?

I det följande ska vi beskriva andra situationer där frågan om distans- undervisning kan komma upp.

Vi anser inledningsvis inte att endast det faktum att en ungdom hellre vill läsa en utbildning där distansundervisning används, i stället för en med reguljär undervisning, utgör ett tillräckligt skäl. Den ung- dom som föredrar att få en annan typ av undervisning har möjlighet att senare studera på gymnasial nivå inom kommunal vuxenutbild- ning. En vuxen är behörig för sådana studier från och med andra halv- året det år han eller hon fyller 20 år (20 kap. 20 § skollagen). Om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl kan också den som är yngre antas till kommunal vuxenutbildning (3 kap. 2 § förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Exempel på sådana skäl är ungdomar som redan har bildat familj eller på andra sätt har tagit ett stort och avgörande steg in i vuxenvärlden och därför har lite gemensamt med ungdomar i 16-årsåldern som påbörjar sina studier i gymnasieskolan.6 Det har också, av en tidigare statlig utred- ning, bedömts att ungdomar som omfattas av det kommunala aktivi- tetsansvaret därmed kan tas emot i kommunal vuxenutbildning innan det andra halvåret det år de fyller 20 år.7

Utredningens experter från Sveriges Kommuner och Landsting och från Friskolornas riksförbund har anmält avvikande mening i nämnda fråga. De anser, när det gäller gymnasieskolan och gymna- siesärskolan, att alla elever som så önskar ska få läsa en utbildning där distansundervisning används.

Att föräldrar av t.ex. kulturella skäl önskar att deras barn ska få undervisning i hemmet ska inte utgöra särskilda skäl för distans- undervisning. När den nuvarande skollagen infördes ändrades möj- ligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt, dvs. med hemunder- visning, (24 kap. 23 § skollagen) genom att möjligheten att göra det med hänvisning till religiösa eller filosofiska skäl försvann.8 Vi in- stämmer i det resonemang som fördes i detta lagstiftningsarbete och konstaterar att religiösa eller filosofiska skäl inte heller ska utgöra tillräckliga skäl för distansundervisning.

6 Prop. 2009/10:165, s. 486.

7 SOU 2013:13, s. 199 f.

8 Prop. 2009/10:165, s. 523 f.

438

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

Det bör vidare poängteras att faktorer som kommer utifrån, t.ex. att eleven är mobbad i skolan, inte i sig utgör särskilda skäl för att en elev ska få distansundervisning utan det är något som det ankommer på skolhuvudmannen att hantera inom ramen för den ordinarie verk- samheten (se dock avsnitt 13.3.2).

Det bör slutligen betonas att de särskilda skäl som ska kunna komma i fråga ska ha sin utgångspunkt i elevens egna behov. Vare sig en skolas behov eller vårdnadshavares behov ska utgöra skäl för distansundervisning.

13.3.5 Praxis när det gäller målgruppen kommer att utvecklas

Som vi har poängterat är det viktigt att distansundervisning endast används i undantagsfall, när eleven annars inte skulle ha deltagit i undervisning. Samtidigt är det ogenomförbart att i författningstext uttömmande definiera vilka elever som bör få distansundervisning. Det kommer därför att bli en fråga om vilken praxis som utvecklas. Dels kommer Skolinspektionen i sin tillsyn att pröva hur huvud- männen utnyttjar möjligheterna att använda distansundervisning. Dels kommer Skolväsendets överklagandenämnd, i och med de över- klagandemöjligheter som vi kommer att föreslå längre fram, att bidra till att praxis utvecklas.

13.4 De grundläggande bestämmelserna om distansundervisning ska anges i skollagen

Distansundervisning är som framgått ovan i dag inte reglerad vare sig i skollagen eller i skolförordningen (2011:185) respektive gymnasie- förordningen (2010:2039). Liksom för fjärrundervisning har vi, nu när vi menar att möjligheter till distansundervisning ska införas, ana- lyserat i vilken utsträckning distansundervisningen bör regleras i skol- lagen respektive i förordning och vad som bör föreskrivas av myndig- het. Några generella förslag i det här avseendet lämnas i detta avsnitt.

439

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.4.1 Ett nytt kapitel ska införas i skollagen

Utredningens förslag: De grundläggande bestämmelserna om distansundervisning ska samlas i ett nytt kapitel i skollagen (2010:800).

Distansundervisning ska endast få användas i skolväsendet under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Vi anser att möjligheter till distansundervisning ska införas och följaktligen bör tillåtas i olika skolformer och för vissa elever. Distansundervisning innebär att vissa undantag behöver göras från skollagens regler i övrigt. Detta sammantaget, liksom att fjärr- undervisning ska regleras i skollagen, talar för att även grundläg- gande bestämmelser om distansundervisning ska anges i skollagen.

Eftersom distansundervisning i några avseenden liknar fjärr- undervisning och regelverket även i detta fall gäller flera skolformer förordar vi att bestämmelserna i huvudsak samlas i ett nytt kapitel i stället för att delas upp på olika ställen i skollagen. Med samma argument ska det nya kapitlet placeras i anslutning till det kapitel som vi föreslår för fjärrundervisning. Vi föreslår därför att det nya kapitlet om distansundervisning benämns 22 a kap.

Vidare är det lämpligt att även distansundervisning regleras ut- tömmande i det nya kapitlet i skollagen. Det ska därför anges där att distansundervisning endast är tillåten under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel i skollagen och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet. Sådana förutsätt- ningar och begränsningar menar vi bör finnas inom ett antal olika områden, vilka vi successivt kommer att gå igenom i betänkandet.

13.4.2 Föreskriftsrätt

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om distansundervisning.

440

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

Regelverket om distansundervisning kan inte enbart finnas på lag- nivå. Det kommer att finnas behov av kompletterande föreskrifter på såväl regerings- som myndighetsnivå; inte minst för att det kommer att behövas undantag även från en del bestämmelser på förordnings- nivå. Det ska därför anges i skollagen att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrif- ter om distansundervisning.

Notera att ett sådant bemyndigande inte ger möjlighet för reger- ingen att tillåta distansundervisning i andra fall än de som anges i lagen, dvs. regeringen bör t.ex. inte kunna godkänna användning av distansundervisning för andra elever än de i lagen föreskrivna. Det följer av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt, om att distansundervisning endast ska vara tillåten under de förut- sättningar och med de begränsningar som följer av det aktuella kapitlet i skollagen.

Vi redogör i de följande avsnitten i detta kapitel och i kommande två kapitel för i vad mån vi anser att bestämmelser bör placeras i lag eller förordning. I vårt författningsförslag finns dessutom förslag på nya kapitel i skolförordningen och gymnasieförordningen.

13.5 Särskilda regler för distansundervisning

Till följd av att distansundervisning är tänkt att definieras som att elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid behöver vi också konkretisera vad det ska medföra för regelverket för verksamheten. I detta avsnitt beskriver vi avvikelser som framför allt följer av skillna- den i mängden undervisningstid, för att i senare avsnitt gå närmare in på vilka bestämmelser som i övrigt bör gälla för distansundervisning.

441

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.5.1 Distansundervisning innebär mindre lärarledd undervisningstid

Utredningens förslag: När distansundervisning används i grund- skolan, grundsärskolan och specialskolan ska kraven på total undervisningstid i 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § respektive 12 kap. 5 § skollagen (2010:800) inte gälla.

När distansundervisning används i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan ska kraven på garanterad undervisningstid i 16 kap. 18 § respektive 19 kap. 20 § skollagen inte gälla.

Distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används.

Distansundervisning medför alltså, definitionsmässigt, att eleverna inte får den undervisningstid som de har rätt till enligt skollagens regler om total undervisningstid i de obligatoriska skolformerna respektive garanterad undervisningstid i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan (avsnitt 3.1.9). I vart fall innebär distansundervisning att mängden lärarledd undervisning minskar. På så sätt är distans- undervisning annorlunda än fjärrundervisning, i och med att de van- liga reglerna om undervisningstid fortfarande ska tillämpas vid fjärr- undervisning.

Eftersom undervisningstiden regleras i skollagen behöver det i lagen framgå att bestämmelserna om detta inte ska tillämpas när distansundervisning används. Vårt förslag är därför att vid distans- undervisning i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan får kraven på total undervisningstid i 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § respektive 12 kap. 5 § skollagen frångås. Som vi kommer in på i nästa kapitel kommer sameskolan inte att omfattas av förslagen om distansunder- visning och därför behöver inte några bestämmelser för denna skol- form frångås. Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan får kraven på garanterad undervisningstid i 16 kap. 18 § respektive 19 kap. 20 § skollagen frångås.

Som vi kommer att beskriva mer utförligt senare bör distans- undervisning i de obligatoriska skolformerna kunna ske under en kortare period. För dessa skolformer uttrycks dock undervisnings- tiden som antal undervisningstimmar totalt, under samtliga års- kurser, i respektive skolform. Minskningen bör enligt vår mening inte vara större än den undervisningstid som elevens klasskamrater

442

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

får under den tid som undervisningen sker på distans. Annars riske- rar eleverna att missa vissa moment som ska ingå i ämnena och att bli utan den undervisning de sammanlagt har rätt till under sin skol- tid. I de frivilliga skolformerna föreslår vi däremot att hela utbild- ningar ska kunna läsas på distans.

Att den lärarledda tiden minskar behöver kompenseras genom att eleverna får tydliga riktlinjer för och gedigen återkoppling på sitt arbete och sin utveckling. Förutsättningarna för detta är dock goda, om distansläraren vanligtvis undervisar någon enstaka elev eller en mycket liten undervisningsgrupp, vilket sker vid Korrespondens- gymnasiet i Torsås i dag. Det ska jämföras med närundervisningens betydligt större undervisningsgrupper. Dessutom ställer bristen på lärarledd undervisning mycket höga krav på disciplin och mognad hos eleverna som deltar i det, liksom en förmåga hos distanslärarna att motivera eleverna. Vad det föranleder för begränsningar och krav på distansundervisning kommer vi att återkomma till senare.

Vi har också övervägt om det existerande lagkravet på undervis- ningstid borde ersättas med en annan gräns vid distansundervisning, i stället för att det bara överges. Att ange hur mycket undervisning – dvs. lärarledd undervisning i realtid – som en elev minst bör få vid distansundervisning är dock vanskligt. Det beror på såväl elevens mognad som om eleven har individuell undervisning eller i grupp. Det bör därför vara upp till rektorn för elevens utbildning att avgöra detta, utifrån elevens individuella behov och förutsättningar för att uppnå de olika kunskapskraven. Detta är också en fråga som det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att beakta vid dess tillsyn av verk- samhet med distansundervisning.

Vi vill dock poängtera att detta inte innebär att eleverna vid något tillfälle får lämnas vind för våg. Undervisning innebär som sagt målstyrda processer under ledning av lärare (avsnitt 3.1.9 och 3.4). Läraren ansvarar för att eleverna ges kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den utsträckning som varje elev behöver det. Läraren be- höver interagera med eleverna på olika sätt för att hjälpa dem framåt i sitt arbete. Regelbunden kontakt med en lärare är också nödvändig för att t.ex. ge eleverna utrymme för att ställa frågor. Krav på undervisningstid ska därför ersättas med krav på att distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansunder- visning används. Det bör ankomma på huvudmannen att se till att detta sker.

443

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

Vad som ska anses som tillräckligt regelbundet är naturligtvis också svårt att reglera, och bör anpassas till elevens självdisciplin och mognad. Kontakt för avstämning bör dock alltid förekomma minst en gång per vecka. Samtidigt kan en del elever ha behov av mycket mer stöd och återkoppling, varför det vi skriver här om minst vecko- vis inte får ses som att veckovis alltid är tillräckligt. De individuella behoven för att skapa förutsättningar för att eleven ska kunna upp- fylla kunskapskraven som minst ska uppnås ska styra planeringen. Även detta blir naturligtvis en fråga för tillsynsmyndigheten.

13.5.2 Lika mycket studietid

Även om kraven på garanterad undervisningstid inte ska gälla för elever som får distansundervisning innebär distansundervisning inte någon minskning när det gäller förväntningarna på elevens tids- mässiga engagemang i studierna. En elev som får distansundervisning förutsätts alltså ägna lika mycket tid åt studierna som elever som får reguljär undervisning. Målen för utbildningen och kunskapskraven för ämnen och kurser är som sagt desamma och samtliga moment i utbildningen ska fortfarande ingå. Arbetet bör därför läggas upp i syfte att ge distanseleverna lika goda förutsättningar för att nå dessa mål och kunskapskrav. Det innebär bl.a. att studietiden, tiden som upptas av skolarbete, ska vara jämförbar med vad den enskilde eleven skulle ha behövt vid närundervisning. Visserligen är studietiden för enskilda elever, både vid närundervisning och vid distansundervis- ning, något som är svårt att mäta. Detta handlar alltså mer om hur läraren planerar undervisningen och elevernas uppgifter; omfattning- en på arbetsinsatsen ska vara ungefär densamma oavsett undervis- ningsmetod.

När vi redogjorde för regelverket kring särskilt stöd (avsnitt 3.1.10) beskrev vi också möjligheterna till anpassad studiegång för elever i de obligatoriska skolformerna. Om det särskilda stödet för en elev i någon av dessa skolformer inte i rimlig grad kan anpassas efter ele- vens behov och förutsättningar, får ett beslut om undervisning som ersätter eller kompletterar ordinarie undervisning innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för ut- bildningen (3 kap. 12 § skollagen). För elever i t.ex. grundskolan som under en tidsperiod får distansundervisning som särskilt stöd

444

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

kan alltså förväntningarna på studietid minskas, genom avvikelser från målen. Det är dock viktigt att notera att det ska ske med hän- visning till just beskrivna bestämmelse om anpassad studiegång – det ska inte vara föranlett av distansundervisningen i sig.

13.5.3 Skolarbetets förläggning

Utredningens bedömning: Undantag bör få göras från bestäm- melserna om att elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt. Undantag bör även få göras från bestämmelsen om att skolarbetet i gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan också ska vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt.

Vanligtvis bedrivs förstås skolarbetet genom lektioner och andra akti- viteter i skolan under dagtid samtliga vardagar i veckan. Det är också föreskrivet att elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över dessa dagar som möjligt (3 kap. 4 § skol- förordningen och 3 kap. 3 § gymnasieförordningen). I och med att eleverna själva lägger upp sitt skolarbete när det rör sig om distans- undervisning går det inte att styra på samma sätt när skolarbetet bedrivs. Det kan dessutom finnas fall där distansundervisning an- vänds för en elev just för att denne har en sjukdom eller något annat som gör att skolarbetet behöver bedrivas när det finns möjlighet till det, snarare än låst till vissa dagar. Vi bedömer därför att undantag bör göras från bestämmelserna om skolarbetets förläggning när distansundervisning används.

Viktigt att notera är att läraren generellt i sin undervisning och planeringen av elevens skolarbete bör utgå från att eleven studerar dagtid måndag–fredag med jämn fördelning av arbetet mellan dessa dagar. Exempelvis kan det inte förutsättas att omfattande uppgifter ska göras under helgen. En avvikelse från denna princip bör få göras endast om det med hänsyn till den enskilde elevens behov är lämpligt att lägga upp skolarbetet på annat sätt. Naturligtvis kan inte heller distansläraren förväntas arbeta vid andra tider än normala arbetstider, men det kan självklart förekomma distanslärare som – på grund av sina egna individuella förutsättningar – vill vara mer flexibla.

445

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det dessutom regle- rat att skolarbetet också ska vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt (3 kap. 3 § gymnasieförordningen). Av samma anledningar som vi precis har redogjort för finns det skäl att göra undantag även från denna bestämmelse när distansundervisning används.

13.6 Krav på hur distansundervisning får anordnas

Följderna av att en elev får distansundervisning, såsom det fysiska avståndet till läraren och frånvaron av klasskamrater, behöver hante- ras på olika sätt för att bli så små som möjligt. I följande avsnitt går vi igenom olika krav som bör ställas på den som utför distansunder- visning.

13.6.1 Distansläraren

Utredningens förslag: Den lärare som bedriver distansunder- visning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § samma lag om undantag.

En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, få bedriva distans- undervisning om

1. undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och

2. läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket.

Precis som fjärrundervisning innebär distansundervisning högre krav på den som undervisar. Utöver de utmaningar som kommer av avståndet mellan lärare och elev har distansläraren dessutom ofta att göra med elever som av olika anledningar inte kan delta i regul- jär undervisning. De upplevelser som har lett fram till elevens svå- righeter kan ha varit traumatiska. Det kan i sin tur ha skapat en avog inställning hos eleven till lärare – eller andra människor över huvud taget – och till skolarbetet. Det innebär att distansläraren behöver arbeta ännu mer med att motivera eleven. Följaktligen blir

446

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

behörighetsreglerna för lärare än viktigare vid distansundervisning än för skolan i övrigt.

Vårt förslag är därför att 2 kap. 13 § skollagen gäller och att de undantagsregler som annars kan användas, enligt 2 kap. 18 § samma lag, inte ska få tillämpas vid distansundervisning. Med andra ord ska behörighetsreglerna (avsnitt 3.3.1) i princip alltid gälla.

Det finns ett undantag. Det undantag som vi ansåg vara nöd- vändigt för fjärrundervisning ska gälla även för distansundervisning. Det handlar alltså om de ämnen och kurser där skollagen medger att en lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen får bedriva undervisning under mer än ett år, i enlighet med 2 kap. 18 § andra stycket samma lag. Det gäller, för de skolformer som vi hanterar, undervisning som avser modersmål (oavsett skolform) eller yrkes- ämnen i gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Anledningen är att det inte finns behöriga lärare att tillgå i den omfattning som är nöd- vändig. Läraren bör dock ändå vara lämplig att bedriva undervisning- en och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som mot- svarar den utbildning som är behörighetsgivande, dvs. uppfylla kraven i 2 kap. 18 § första stycket skollagen.

Då vår utgångspunkt är att inte reglera mer för distansunder- visning än för närundervisning, om det inte är nödvändigt, föreslås inte några speciella krav ställas på distansläraren i övrigt. Att läraren har, eller får, den kompetens som krävs för distansundervisning ansvarar arbetsgivaren för. Vilken kompetens lärarna har granskas sedan av Skolinspektionen, som avgör om huvudmannen ska få ge distansundervisning eller inte (avsnitt 13.7.2).

Angående registerkontroll (avsnitt 3.3.3) bedömer vi att regel- verket inte behöver förändras med anledning av förslagen om distans- undervisning, eftersom vi föreslår att endast huvudmän ska få anordna sådan undervisning. Den som erbjuds en anställning inom grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 31 § skollagen. Den som erbjuds en an- ställning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan omfattas av kravet på registerutdrag om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av per- soner som ska arbeta med barn). Det är i dessa fall upp till arbets- givaren att avgöra om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. Därmed täcks de aktörer som utför distansundervisning in av regelverket för skolan i stort.

447

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.6.2 Distanslärarens ansvar

Vi kommer i de två kapitel som rör de olika skolformerna att komma närmare in på hur olika slags uppföljning av elevernas kunskaper bör fungera i respektive skolform (avsnitt 14.3.2 och 15.1.5). Vem som ansvarar för vad och hur uppföljningen ska göras varierar eftersom vi har valt att föreslå olika lösningar för obligatoriska respektive frivil- liga skolformer. Generellt kan dock sägas att distansläraren ska an- svara för det som den undervisande läraren alltid ansvarar för, såsom att anmäla om man befarar att eleven inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås.

13.6.3 Trygghet och studiero

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om trygghet och studiero i 5 kap. skollagen (2010:800) bör gälla även vid distans- undervisning.

I fråga om fjärrundervisning föreslog vi tillägg i skollagens bestäm- melser om disciplinära befogenheter, eftersom sådana i dag saknas för handledaren som då ska vara närvarande. I fallet med distans- undervisning förekommer inga ytterligare personer än distanslära- ren, som i egenskap av lärare redan har sådana befogenheter. Därför lämnar vi inte något förslag om förändringar på detta område till följd av att möjligheter till distansundervisning införs.

Angående trygghet och studiero vill vi dock lyfta ett resone- mang om de befogenheter som redan i dag framgår av regelverket om disciplinära och andra särskilda befogenheter (5 kap. 6–23 §§ skollagen). Något undantag från dessa ska inte göras för distans- undervisning utan bestämmelserna ska så klart i tillämpliga delar gälla även vid distansundervisning. Det bör dock uppmärksammas att vissa av bestämmelserna, t.ex. om utvisning ur undervisnings- lokalen (5 kap. 7 § skollagen), naturligtvis inte är tillämpliga när det gäller distansundervisning där eleven vistas i sitt eget hem. Det kan dock tänkas att distansundervisning ställer krav på andra omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra studiero (jämför 5 kap. 6 § skollagen). Exempelvis kan det bli fråga om att stänga ute en elev som stör lektionerna från det digitala rummet. Vidare ska dessa be-

448

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

stämmelser naturligtvis gå att tillämpa när en elev som mestadels tar del av distansundervisningen hemifrån vistas i skolan för att t.ex. delta i lektioner eller utföra laborationer.

13.7 Vilka aktörer som får anordna distansundervisning

Detta avsnitt handlar om vilka aktörer som ska få anordna distans- undervisning. Vi kommer också in på frågor kring processen för att få anordna distansundervisning och resonerar om vad vårt val med- för för behov av andra regeländringar.

13.7.1 Endast huvudmän inom skolväsendet

Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få ut- föras av huvudmän inom skolväsendet.

Huvudregeln inom utbildningsväsendet är att det är huvudmän som anordnar undervisning. Det finns inte någon anledning att frångå den principen för distansundervisning. Tvärtom är det extra viktigt att säkerställa att kompetensen att bedriva undervisningen finns hos utföraren och att denne står under tillsyn av Skolinspektionen. Det ska därför endast vara huvudmän inom skolväsendet som får utföra distansundervisning, precis som för undervisning i övrigt.

13.7.2 Godkännande av Skolinspektionen

Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet.

Statens skolinspektion ska pröva frågor om godkännande.

Eftersom vi tänker oss att distansundervisning innebär att lärare och elever vanligtvis är åtskilda i både tid och rum och på grund av att eleverna ofta har en problematisk tid bakom sig i skolan kräver

449

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

distansundervisning mer än reguljär undervisning. Det krävs bl.a. särskild kompetens av den som ska undervisa. För att kunna ut- veckla sådan kompetens behöver det finnas aktörer som får möjlig- het att specialisera sig på distansundervisning. Vi förordar att ett särskilt ansökningsförfarande införs, så att tillsynsmyndigheten prövar om tillräcklig kompetens för distansundervisning finns hos den aktör som vill anordna sådan undervisning.

Vi har övervägt om huvudmän i något sammanhang, t.ex. för en kortare tid, ska få anordna distansundervisning till elever inom den egna organisationen även om huvudmannen inte har ansökt och godkänts som utförare av sådan utbildning. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund, som båda har varit representerade i utredningens expertgrupp, har också önskat detta. Det är tänkbart att en sådan möjlighet kan införas på sikt, men vi menar att det inte är lämpligt i dagsläget. Dels av kvalitetsskäl, då vi menar att ett ansökningsförfarande på ett bättre sätt tillförsäkrar att den distansundervisning som ges till eleverna – ofta till elever med särskilda behov – håller god kvalitet. Dels för att undvika att huvud- män beslutar att använda distansundervisning för enstaka elever som skolan betraktar som svåra att ha i samma lokaler som övriga elever. Den huvudman inom de obligatoriska skolformerna som vill pröva andra metoder för att undervisa eleven har möjlighet att besluta om enskild undervisning, vilken också kan ske i hemmet, i egen regi. När lärare och elev är åtskilda i rum behöver det dock vara en för detta ändamål godkänd utförare som står för undervisningen.

Ett förfarande med ansökan och godkännande anser vi ska krävas av såväl enskilda som offentliga skolhuvudmän. Vi vill generellt se lika villkor för enskilda och offentliga skolhuvudmän och det finns inte någon anledning att skapa olika villkor i detta fall. Det är också principiellt viktigt att all distansundervisning genomgår samma granskning, oavsett vem som utför den.

Vi inför inte något formellt krav på att den aktör som ansöker om att få utföra distansundervisning sedan tidigare ska vara huvudman inom skolväsendet. För att få ge utbildning inom t.ex. gymnasiesko- lan måste dock aktören vara huvudman för sådan utbildning. Det bör noteras att detta också innebär att endast staten kan få godkännande för att anordna distansundervisning inom den statliga skolformen specialskolan, liksom inom sameskolan, om det hade varit aktuellt.

450

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

I praktiken kommer det sannolikt oftast att handla om att befint- liga skolhuvudmän ansöker. Det kan naturligtvis också förekomma att en aktör samtidigt ansöker både om att bli huvudman inom skol- väsendet för viss reguljär utbildning och om att få utföra distans- undervisning, och då får givetvis båda frågorna prövas i ett samman- hang. Den reguljära undervisningen prövas då enligt regelverket för fristående skolor och distansundervisningen enligt regelverket för denna.

Prövningen av ett godkännande av utförare av distansundervisning ska, likt prövning av godkännande av enskild huvudman för utbild- ning inom vissa skolformer i skolväsendet (2 kap. 7 § skollagen) och godkännande av enskild som huvudman för internationella skolor (24 kap. 3 a § skollagen), göras av Skolinspektionen. Skillnaden här, jämfört med internationella skolor, är att det kan vara en befintlig huvudman som ansöker om att också få anordna distansundervisning. När det gäller godkännande av utförare av distansundervisning kom- mer dock ansökningsförfarandet att gälla lika för såväl enskilda som offentliga huvudmän.

Vårt förslag föranleder inte någon förändring av instruktionen för Skolinspektionen, även om en uppgift tillkommer för myndigheten. I instruktionen hänvisas redan i dag till att det i skollagen finns be- stämmelser om att myndigheten bl.a. prövar ärenden om godkän- nanden (5 § förordningen [2011:556] med instruktion för Statens skolinspektion).

Ett godkännande bör inte innebära ett generellt tillstånd att an- ordna distansundervisning. I stället ska ett godkännande avse viss utbildning vid en viss skolenhet, i likhet med vad som gäller god- kännande av utbildning som anordnas av en enskild huvudman (2 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Detta tillämpas i dag på så sätt att den som ansöker om att godkännas som enskild huvudman, eller om att få utöka befintlig verksamhet, ska ange i ansökan vilka års- kurser i grundskolan eller grundsärskolan som ansökan avser respek- tive vilka program och inriktningar ansökan avser i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Genom att ange detsamma angående god- kännande för att få utföra distansundervisning kan Skolinspektionen pröva t.ex. om det aktuella nationella programmet i gymnasieskolan lämpar sig för distansundervisning och om huvudmannen har den kompetens som krävs för att utbildningens mål ska kunna uppfyllas. Därmed kan inte heller en huvudman som utför distansundervisning

451

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

själv välja att utöka sin verksamhet, utan en sådan utökning ska först godkännas av Skolinspektionen som prövar om kompetensen hos huvudmannen är tillräcklig.

Vad som menas med ”viss utbildning vid en viss skolenhet” kan vara oklart när det rör sig utbildning som bedrivs genom entre- prenad. Det vi åsyftar är utbildning vid den skolenhet som distans- lärarna finns vid, dvs. den skolenhet som är utförare av distans- undervisningen. I de fall då entreprenad tillåts ska däremot den huvudman som är beställare av distansundervisning inte omfattas av något krav på godkännande för distansundervisning från Skolinspek- tionen. När sådan entreprenad är tillåten står det därmed varje huvudman fritt att vid behov beställa distansundervisning från en godkänd utförare.

För fjärrundervisning har vi föreslagit regler som begränsar an- delen fjärrundervisning av den undervisning som huvudmannen totalt anordnar. Vi vill dock inte föreslå en liknande begränsning av andelen distansundervisning som huvudmannen anordnar. Tvärtom ser vi framför oss att ett antal huvudmän blir specialister på just distansundervisning.

Skolinspektionen ska, på samma sätt som för annan undervisning i de aktuella skolformerna, utöva tillsyn över utbildning där distans- undervisning används (26 kap. 3 § skollagen). Det innebär att myn- digheten har möjlighet att göra olika ingripanden om det framkom- mer att utbildningen i något avseende innebär överträdelser av de föreskrifter som gäller för den aktuella utbildningen (jämför 26 kap. 10–18 §§ skollagen). Det innebär bl.a. att Skolinspektionen vid all- varliga missförhållanden kommer att kunna återkalla ett godkän- nande av en huvudman som utförare av utbildning där distansunder- visning används (26 kap. 13 § första stycket skollagen).

Skolinspektionen ska också granska kvaliteten i sådan utbildning som står under myndighetens tillsyn (26 kap. 19 § skollagen). Det innebär att även distansundervisning omfattas av statlig kvalitets- granskning. Det följer i och för sig av att det handlar om utbildning inom ett antal skolformer som redan ingår i myndighetens uppdrag om statlig kvalitetsgranskning, men bör ändå nämnas.

452

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.7.3 Avgift för ansökan

Utredningens förslag: Den som ansöker om godkännande ska betala en avgift till staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften.

Utredningens bedömning: Den avgift som tas ut för ansökan bör ge full kostnadstäckning. Statens skolinspektion bör få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften.

Uppgiften att hantera ansökningar om godkännande som utförare av distansundervisning kommer att medföra ökade kostnader för Skol- inspektionen. Eftersom det är valfritt för en huvudman att ansöka om godkännande är det rimligt att den som ansöker ska betala en avgift till staten. Enligt vår mening är det rimligt att en sådan avgift ska syfta till att åstadkomma full kostnadstäckning. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska därför få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften. Vår bedömning är att det bör ankomma på Skolinspektionen att besluta om detta.

453

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.7.4 Mer om vad som krävs för godkännande

Utredningens förslag: När en enskild ansöker om godkännande som huvudman och utförare av enbart distansundervisning ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser gälla i fråga om

bedömning av om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och bedömning av om utbildningen innebär påtagligt negativa följder på lång sikt för eleverna och för den av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall i närliggande kommuner, och

samråd med den kommun där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall med närliggande kommuner, innan en utbildning startar.

Utredningens bedömning: När en enskild ansöker om god- kännande som utförare av enbart distansundervisning bör inte skolförordningens (2011:185) respektive gymnasieförordningens (2010:2039) bestämmelser gälla i fråga om att kommunen där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall närliggande kommuner, ska ges tillfälle att yttra sig när Skolinspektionen handlägger ärendet om godkännande.

En sökande bör få godkännas som utförare av distansunder- visning om den sökande har förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller för utbildningen. Detta bör gälla för såväl en- skilda som offentliga sökande.

Det kan som sagt bli aktuellt att en enskild som inte sedan tidigare är huvudman ansöker om godkännande som utförare av utbildning där distansundervisning används (avsnitt 13.7.2). Vad som krävs för att en enskild ska godkännas som huvudman för förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem regleras i skollagen. För det första ska den enskilde ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. För det andra ska utbildningen inte innebära påtag- liga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där ut- bildningen ska bedrivas. Med påtagliga negativa följder avses här

454

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen.9 Om godkännandet avser gymnasie- skola eller gymnasiesärskola ska man också beakta följderna i när- liggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. För det tredje krävs därutöver, om godkännandet avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, att elevunder- laget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsik- tigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen).

En utbildning där distansundervisning ska användas är trots allt inte detsamma som utbildning med reguljär undervisning. Eleverna befinner sig, definitionsmässigt, på en annan plats än den där läraren finns, vanligen alltså på en annan plats än där utbildningen anordnas. Med andra ord kommer inte den nya utbildningen att påverka vare sig eleverna eller skolväsendet i den kommun där utbildningen an- ordnas. När en enskild ansöker om att godkännas som huvudman enbart för att utföra utbildning där distansundervisning används ska därför ett undantag göras från denna bestämmelse (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Visserligen kan det enkelt konstateras av Skol- inspektionen, som prövar frågan om godkännande, att utbildningen med distansundervisning knappast kan innebära påtagliga negativa följder. Därmed behövs möjligen inte ett undantag. Dock skulle en sådan prövning endast innebära onödig administration och ett undantag från bestämmelserna ska därför göras. Dessutom ska detta stycke undantas då den tredje delen av det, om kraven för godkän- nande som gäller elevunderlag, bör formuleras något annorlunda när distansundervisning ska användas. Vi återkommer till det i nästa avsnitt.

På förordningsnivå föreskrivs att när Skolinspektionen hand- lägger ärenden om godkännande som enskild huvudman för en viss utbildning i någon av de aktuella skolformerna ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig (2 kap. 2 § skol- förordningen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen). Avsikten med yttrandet är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad ska beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträf- fande eventuella påtagliga negativa följder för skolväsendet i kom-

9 Prop. 2009/10:165, s. 643.

455

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

munen.10 Eftersom undantag ska göras från bestämmelsen i skol- lagen när det gäller en enskild huvudman som ska bedriva utbildning där distansundervisning används bör undantag även göras från dessa bestämmelser i dessa fall.

Den första delen av det ovan beskrivna stycket i skollagen (2 kap. 5 § andra stycket), som handlar om att huvudmannen ska ha förut- sättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, är naturligtvis relevant även för utbildning som använder distansunder- visning. Detta krav bör därför i stället framgå av skolförordningen respektive gymnasieförordningen. För utbildning som bedrivs av offentliga huvudmän är kravet också relevant och därför bedömer vi att samtliga huvudmän som ansöker om godkännande som utförare av distansundervisning ska omfattas av det.

Det finns också krav i skollagen som handlar om vad som ska göras innan en enskild huvudman startar utbildning inom bl.a. grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Ett samråd ska då ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas och den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närlig- gande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 5 a § skol- lagen). Att det ska ske innan en utbildning startas betyder att kravet gäller såväl en enskild som inte är huvudman sedan tidigare som en befintlig enskild huvudman som avser starta en ny utbildning.

Kravet på samråd motiverades av att kommunen är den lokala demokratiska arenan där medborgarna förväntar sig en politisk dia- log kring åtgärder för att främja den egna lokala utvecklingen, där de fristående skolorna kan spela en roll och bidra till positiva resultat. Inslaget med samråd syftade till att stärka kommunernas möjligheter till dialog inför nyetableringar.11 Samrådet ska ta sikte på den kom- mande verksamheten. I propositionen om samråd nämndes en del exempel på vad den enskilde huvudmannen och kommunen ska samverka kring: att nya skolor i ökande grad kan etableras när kom- munen bedömer att behoven finns, att ömsesidiga åtaganden kan göras om att utnyttja vissa resurser gemensamt, att information till

10 Prop. 2009/10:157, s. 22.

11 Prop. 2013/14:112, s. 15.

456

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

kommunmedborgarna kan samordnas och att vissa satsningar kan göras tillsammans.12

Även denna bestämmelse blir mindre aktuell när det gäller ut- bildning där distansundervisning används, inte minst eftersom den enskilde huvudmannen i dessa fall i huvudsak riktar sig till andra än kommunmedborgarna. Ett undantag ska därför göras från bestäm- melsen i 2 kap. 5 a § skollagen när det gäller utbildning där distans- undervisning används.

13.7.5 Tillräckligt elevunderlag

Utredningens förslag: För att godkännande ska lämnas ska krävas att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

När Skolinspektionen i dag prövar frågor om godkännande av huvudmän ingår också en bedömning av elevunderlaget för den tänkta utbildningen. När godkännandet av en enskild huvudman avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs att elev- underlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Det betyder att det inte finns någon miniminivå för antalet elever på en fristående skola, men att elevunderlaget har stor betydelse för bedömningen av den enskilde huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksam- heten. Angående detta har konstaterats att ju färre elever det är, desto svårare blir det för den fristående skolan att leva upp till de krav på kvalitet som skollagen ställer.13

För att godkännande av enskild som huvudman för internationell skola på grundskolenivå ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet (24 kap. 3 a § andra stycket skollagen), i stället för de krav som ställs på enskild huvudman inom skolväsendet. Den be- dömningen ska bl.a. göras med utgångspunkt från budgeten för den planerade skolan och sökandens ekonomi. En uthållig ekonomi för sådana huvudmän är enligt förarbeten bl.a. beroende av ett elev-

12 Prop. 2013/14:112, s. 16.

13 Prop. 2009/10:165, s. 643 f.

457

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

underlag som möjliggör tillräckliga bidrag från elevernas hemkom- muner. Att lagstiftaren har valt ett lägre krav i fråga om tidsperspek- tivet för internationella skolor än för fristående skolor beror på att den primära målgruppen för internationella skolor är elever som är bosatta i landet för en kortare tid.14

Den målgrupp vi tänker oss för distansundervisning innebär en- ligt vår bedömning ett begränsat antal elever totalt sett i landet. Det är därför inte möjligt eller önskvärt med alltför många huvudmän som utför distansundervisning, varför elevunderlaget bör beaktas vid godkännandeprövningen. Vi förordar i detta läge den utgångs- punkt som används när det gäller internationella skolor, eftersom målgruppen även i detta fall är begränsad och eleverna i ett antal fall endast tillfälligt ska delta i distansundervisning. Dessutom bör den övergripande målsättningen vara att med andra åtgärder än distans- undervisning minska målgruppen ytterligare. Vi föreslår därför att godkännande att utföra distansundervisning ska lämnas enbart om det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Detta krav gäller såväl offentliga som enskilda huvudmän. Därmed kommer det att bli ett begränsat antal huvudmän i landet som får godkännande för att utföra distans- undervisning.

Det kan med andra ord uppstå en situation där fler huvudmän ansöker om godkännande än vad Skolinspektionen bedömer är nöd- vändigt, varpå någon form av urval måste göras av myndigheten. I en sådan situation är det enligt vår mening rimligt att eftersträva viss geografisk spridning av utförarna av distansundervisning, vilket kan underlätta när det krävs fysiska träffar mellan elev och lärare. Vidare bör utförare som har förutsättningar att ha ett mer allsidigt utbud av utbildningar prioriteras. I ett inledningsskede kan det också vara naturligt att prioritera utförare som har tidigare erfarenhet av under- visningsmetoder som liknar distansundervisning.

Kravet gäller alltså i stället för skollagens krav för godkännande av enskild som huvudman (2 kap. 5 § andra stycket). Undantag från den bestämmelsen när distansundervisning används behandlade vi i föregående avsnitt.

14 Prop. 2015/16:17, s. 33 ff.

458

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.7.6 Föreskrifter om godkännande

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska meddela föreskrifter om vad som ska krävas i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande ska lämnas.

Utredningens bedömning: Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild bör få ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används. Godkännandet bör avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Det bör också framgå av skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) bl.a. vad ansökan ska innehålla och förutsättningar för att godkännas som huvudman för distansundervisning.

Statens skolinspektion bör få meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter som ska lämnas i ansökan.

Vi bedömer att de bestämmelser som behövs angående godkännande av utförare av distansundervisning endast till viss del ska placeras i skollagen. Det behövs därtill ytterligare föreskrifter om vad som kan ligga till grund för prövningen. Vi förordar att dessa tillkommande bestämmelser samlas i förordning eller i myndighetsföreskrifter. I och med att sådana bestämmelser om krav för godkännande inte utgör några skyldigheter för enskilda – att ansöka om godkännande är en frivillig handling – är det inte nödvändigt att placera bestäm- melserna i lag enligt 8 kap. 2 § regeringsformen. Det ska därför in- föras en bestämmelse i skollagen som upplyser om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, meddelar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen för att ett godkännande ska lämnas.

Regeringen bör i skolförordningen och gymnasieförordningen meddela föreskrifter om hur ansökan ska göras. Sådana föreskrifter finns i dag när det gäller ansökningar till Skolinspektionen för en- skild som ansöker om att bli huvudman och för internationella skolor. I likhet med detta bör det regleras även för ansökningar om att få anordna distansundervisning. I föreskrifterna bör bl.a. anges när ansökan senast ska göras, när Skolinspektionen senast bör fatta beslut och vilka som kan ansöka om godkännande. Därvid bör det

459

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

också framgå att för en enskild som ansöker om godkännande och som inte redan är godkänd som huvudman så bör ansökan även innefatta en ansökan om godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § skollagen. Vidare bör anges vad en ansökan bör innehålla. Efter- som det inte är eftersträvansvärt eller möjligt att reglera detta hel- täckande på förordningsnivå, bör Skolinspektionen få meddela föreskrifter om vad en ansökan därutöver bör innehålla.

Föreskrifterna bör även ange att en sökande får godkännas som huvudman för distansundervisning om den sökande har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare bör föreskrifterna översiktligt ange vad besluten ska innehålla. En- ligt vår bedömning bör besluten kunna gälla tills vidare.

13.7.7 Överklagande i fråga om godkännande

Utredningens förslag: Beslut av Statens skolinspektion i fråga om godkännande som utförare av distansundervisning ska få över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även beslut i fråga om återkallelse av sådant godkännande ska få överklagas.

I likhet med andra frågor om godkännande som Skolinspektionen prövar ska beslut i fråga om godkännande som utförare av distans- undervisning få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av rätts- säkerhetsskäl. Även en återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 § skollagen ska få överklagas.

13.7.8 Tystnadsplikt

Utredningens bedömning: Förslagen om distansundervisning föranleder inte någon förändring av bestämmelserna om tyst- nadsplikt.

En följd av att bara huvudmän ska få utföra distansundervisning är att samtliga utförare redan omfattas av bestämmelserna om tystnads- plikt. Det betyder att någon förändring på detta område inte behövs.

460

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.7.9 Rätten till insyn i fristående skolor

Utredningens bedömning: När distansundervisning används vid en fristående skola bör inte något undantag göras från skol- lagens (2010:800) bestämmelser om att den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten.

För fristående skolor inom grundskolan, grundsärskolan, gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan finns det bestämmelser om insyn i skollagen. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens be- hov av insyn (t.ex. 10 kap. 41 § skollagen).

Att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skol- lagen innebär bl.a. att säkerställa att kommunen kan få sådan insyn att kommunen kan uppfylla sitt övergripande och yttersta ansvar för att elever i kommunen erbjuds utbildning. Kommunen ska kunna planera sin egen verksamhet och också se till att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt. Allmänhetens behov av insyn syftar bl.a. på information om den fristående skolan inför skolval. Exempel på in- formation som kommunen med stöd av insynsbestämmelsen kan begära ut är information om personalen, t.ex. information om an- delen legitimerade lärare liksom om antalet anställda och antalet an- ställda omräknat till heltid.15 De exempel på insyn i verksamheten som nämns i förarbetena är således sådant som sällan blir aktuellt när det är en fristående skola som enbart anordnar utbildning där distans- undervisning används.

Nämnda bestämmelser utgör inget hinder för de aktörer som an- vänder sig av distansundervisning och vi bedömer alltså att den in- syn det kan handla om är mycket begränsad. Något undantag från dessa bestämmelser bör alltså inte göras för fristående skolor där distansundervisning används.

15 Prop. 2013/14:112, s. 81.

461

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

13.8 Andra nödvändiga undantag från skolförfattningarna

En följd av att distansundervisning används är, i och med att elever och lärare kan vara åtskilda i rum och i tid, att exakt samma rättig- heter som vid närundervisning inte kan tillämpas. Vi kommer i detta avsnitt att gå igenom skolförfattningarnas bestämmelser på områ- den som vi föreslår inte ska gälla när distansundervisning används. Avsnittet innehåller bestämmelser som på något vis omfattar både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna. Mer specifika frågor återkommer vi till i kommande kapitel (bl.a. avsnitt 14.4 och 15.5).

13.8.1 Vissa bestämmelser ska inte gälla för distansundervisning

Utredningens förslag: Bestämmelser i skollagen (2010:800) samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen ska gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i skol- lagens kapitel om distansundervisning eller i föreskrifter som meddelats med stöd av det kapitlet.

Det ska dessutom anges i skollagen att vissa av lagens be- stämmelser inte gäller när distansundervisning används.

Utredningens bedömning: Det bör anges i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) att vissa av respektive förordnings bestämmelser inte gäller när distansunder- visning används.

Även om distansundervisning är en speciell undervisningsform måste regelverket som gäller för denna vara likt vad som annars gäl- ler för undervisning. På så sätt värnas elevernas rättigheter i största möjliga utsträckning. Vi vill därför tydliggöra att grundprincipen ska vara att samma bestämmelser ska gälla för distansundervisning som för närundervisning. Respektive läroplan, inklusive kurs- eller ämnes- planer, ska förstås också följas som vi har beskrivit tidigare (av- snitt 13.2.3).

På ett antal områden, t.ex. antagning till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, föreslår vi ändå särskilda bestämmelser för ut-

462

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

bildning där distansundervisning används. Dessa avviker i vissa fall från bestämmelser i skollagen i övrigt. Det skulle dock bli svåröver- skådligt att redogöra för samtliga bestämmelser i skollagen för vilka undantag ska göras när distansundervisning används. Vi anser det därför lämpligare att i lagen ange att skollagens bestämmelser ska gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i kapitlet om distansundervisning. Detsamma ska gälla föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

På områden där bestämmelser i skollagens övriga kapitel inte er- sätts med nya bestämmelser behövs dock i vissa fall undantag göras från gällande regelverk. I det följande beskriver vi undantag från bestämmelser i skollagen som ska göras när distansundervisning används, utöver de undantag som vi har redogjort för ovan (av- snitt 13.5.1 och 13.7.4). Dessa undantag bör samlas i en gemensam paragraf i lagens kapitel om distansundervisning. Därmed blir det tydligt vilka bestämmelser som inte gäller vid distansundervisning. När det för en viss fråga varken finns någon särskild bestämmelse om frågan i distansundervisningskapitlet eller något explicit undan- tag från annan reglering i skollagen betyder det alltså att skollagens bestämmelser i ett visst avseende ska tillämpas även i fråga om distansundervisning.

Även i skolförordningen och gymnasieförordningen förekommer det bestämmelser som vi anser inte bör gälla när distansundervisning används. Dessa undantag bör också anges samlat, i en bestämmelse i respektive förordning.

13.8.2 Skolbibliotek

Utredningens förslag: När distansundervisning används ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser om skolbibliotek gälla.

Eleverna i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha tillgång till skol- bibliotek (2 kap. 36 § skollagen). Exakt hur tillgången ska anordnas beror på de lokala förhållandena vid varje skola och anordnandet kan därför se olika ut utifrån varje skolas eller elevernas olika behov

463

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

och förutsättningar.16 Den elev för vilken distansundervisning an- vänds kan dock inte förväntas få tillgång till ett fysiskt skolbibliotek då avståndet till skolan kan vara stort. Ett undantag ska därför göras från skollagens bestämmelser om tillgång till skolbibliotek.

Vi vill dock påpeka att det kan vara önskvärt att eleven får till- gång till elektroniska resurser, t.ex. referenslitteratur via webben som ersättning för uppslagsverk i ett fysiskt skolbibliotek. Detta får dock anses ingå i de bestämmelser som säger att eleven utan kostnad ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg (10 kap. 10 § skol- lagen m.fl.).

13.8.3 Friluftsverksamhet

Utredningens bedömning: När distansundervisning används bör inte skolförordningens (2011:185) och gymnasieförord- ningens (2010:2039) bestämmelser om friluftsverksamhet gälla.

I de obligatoriska skolformerna gäller att det ska anordnas frilufts- verksamhet som bedrivs under lärares ledning i den omfattning som rektorn bestämmer (5 kap. 6 § skolförordningen). Även för gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan finns det bestämmelser om frilufts- verksamhet. För dessa skolformer anges att det utöver ämnet idrott och hälsa ska anordnas idrotts- och friluftsverksamhet som ska be- drivas under lärares ledning (3 kap. 5 § gymnasieförordningen).

Med tanke på att eleverna som deltar i distansundervisning be- finner sig på en annan plats än skolan, i de flesta fall, är sådan verk- samhet svår att anordna. Det bör därför göras undantag från detta krav på den huvudman som utför distansundervisning.

13.9 Rättigheter som är oförändrade

I föregående avsnitt redogjorde vi för undantag som vi anser ska göras från olika bestämmelser när distansundervisning används. I de fall det inte finns något uttryckligt undantag från bestämmelserna gäller detsamma som vid reguljär undervisning. Vi vill dock, för att

16 Prop. 2009/10:165, s. 284.

464

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

visa på elevernas rättigheter, särskilt lyfta fram några områden där vi anser att undantag inte bör göras. Detta avsnitt innehåller därför några exempel på vad som fortfarande bör gälla när distansundervis- ning används.

13.9.1 Extra anpassningar och särskilt stöd

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om extra anpassningar inom ramen för undervisningen och om särskilt stöd när distansunder- visning används.

Elevens rättigheter i fråga om extra anpassningar inom ramen för undervisningen och särskilt stöd (3 kap. 5 a–12 §§ skollagen, se av- snitt 3.1.10) bör gälla även när distansundervisning används. Det finns inte någon anledning att frångå dessa bestämmelser. Tvärtom vill vi betona att även distansläraren har ansvar för att uppmärksamma om en elev riskerar att inte uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås så att eventuellt fler åtgärder kan vidtas. Det kan t.ex. handla om att besluta om anpassad studiegång (3 kap. 12 § skollagen).

13.9.2 Elevhälsa

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om elevhälsa när distans- undervisning används.

Elevhälsan har flera uppgifter inom det medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska området. Främst ska den vara förebyggande och hälsofrämjande och stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Inom elevhälsan ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator samt till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska in- satser kan tillgodoses (2 kap. 25 § skollagen). Till elevhälsans upp- gifter hör bl.a. hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan ska er- bjudas minst tre sådana hälsobesök och varje elev i gymnasieskolan

465

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser SOU 2017:44

och gymnasiesärskolan ska erbjudas minst ett hälsobesök (2 kap. 27 § skollagen).

Det här är rättigheter för eleven som vi anser att det inte ska göras några undantag från. Tvärtom är det för de flesta inom mål- gruppen för distansundervisning extra viktigt att elevhälsan finns och fungerar väl. Distanseleverna kan t.ex. ha större behov än många andra elever av olika specialpedagogiska insatser.

Den huvudman som har överlämnat uppgifter som avser distans- undervisning på entreprenad (se avsnitt 14.3.1) har själv kvar ansva- ret för elevhälsan. Det betyder exempelvis att skolsköterskan på elevens hemskola kan vara den som gör hälsokontroll. Vem som står för olika insatser inom elevhälsan vid ett entreprenadförhållande bör regleras i avtalet mellan beställaren och utföraren.

Den huvudman som utför utbildning med distansundervisning och också är huvudman för elevens utbildning, dvs. när det inte är fråga om entreprenad, ansvarar för elevhälsan. Detta kan vara svårt när eleven kan finnas långt bort, men det bör noteras att det är möj- ligt att överlåta ansvaret för de medicinska insatserna inom elev- hälsan till ett landsting eller en kommun (avsnitt 9.8). Huvudman- nen kan alltså ta hjälp av kommunen eller landstinget där eleven befinner sig, alltså av elevens hemkommun eller hemlandsting.

13.9.3 Studie- och yrkesvägledning

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om studie- och yrkesväg- ledning när distansundervisning används.

Elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses (2 kap. 29 § skollagen). Även den som avser att på- börja en utbildning ska ha tillgång till vägledning. Formuleringen i skollagen innebär inte att studie- och yrkesvägledningskompetensen nödvändigtvis måste finnas inom den egna skolenheten. I lagstift- ningen markeras dock tydligt att huvudmannen ansvarar för att ele-

466

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

verna får tillgång till studie- och yrkesvägledning, samtidigt som organisationen av den är en lokal fråga.17

Även distanselever bör få tillgång till sådan studie- och yrkesväg- ledning – det kan till och med antas finnas större behov för dessa elever att få stöd i sina fortsatta val. Därmed finns det inte någon anledning att göra undantag från dessa bestämmelser vid distans- undervisning.

13.9.4 Lokaler och utrustning

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om lokaler och utrustning när distansundervisning används.

För utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som be- hövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen). Denna bestämmelse innebär enligt förarbetena bl.a. att det för utbildningen ska finnas ändamålsenliga lokaler och den utrustning som behövs utifrån elevers varierande behov avseende kommunikation, information och informationsteknik så att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas.18

Något undantag behöver inte göras från denna föreskrift efter- som den är formulerad på så sätt att det som behövs för att uppfylla syftet med utbildningen är det som ska finnas. Det sägs alltså inte något i denna bestämmelse om att vissa lokaler ska användas eller liknande. Därmed kan den tillämpas även vid distansundervisning, även om kraven på skolans lokaler är annorlunda än vid närunder- visning. Det ställs inte heller några specifika krav på de lokaler där eleven tar del av undervisningen.

Den andra delen i bestämmelsen, om utrustning, blir dock mer relevant. Dels gäller det utrustning som måste finnas i skolan för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Dels behöver en elev som ska delta i distansundervisning ha viss utrustning för att kunna göra det. Även sådan utrustning bör ingå i det som skolan

17 Prop. 2009/10:165, s. 279.

18 Prop. 2009/10:165, s. 283.

467

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

bidrar med – det går inte att förutsätta att eleven har tillgång till sådan teknik som behövs (se vidare avsnitt 14.6.2 och 15.6.1).

13.9.5 Skolskjuts

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om skolskjuts när distans- undervisning används. Undantag bör inte heller göras beträf- fande rätt till resor och boende för elever i specialskolan.

Vid distansundervisning befinner sig eleven vanligen i hemmet, alternativt på annan plats, men sällan i skolan. Därmed blir inte be- hovet av resor till och från skolan detsamma som vid närunder- visning. Skolskjuts regleras i dag för elever i grundskola, grundsär- skola och gymnasiesärskola och därutöver har elever i specialskolan och sameskolan rätt till kostnadsfria resor som krävs för utbild- ningen (se avsnitt 3.1.5).

Rätten till skolskjuts innebär att kommunen är skyldig att an- ordna kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs med hänsyn till färd- vägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller annan särskild omständighet. Alla dessa förutsättningar ska prövas individuellt i varje enskilt fall.19 I och med att färdvägen för eleven inte är någon väg att tala om har kommunen således, för en elev som enbart får distansundervisning i sitt hem, inte någon skyldighet att anordna skolskjuts för eleven. Något uttryckligt undantag från dessa bestämmelser behövs således inte.

På samma sätt bör inte heller något undantag göras beträffande elever i specialskolan, som under vissa förhållanden har rätt till resor och boende i anslutning till skolan (12 kap. 25 § skollagen).

19 Prop. 2009/10:165, s. 381.

468

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.9.6 Arbetsmiljö

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om arbetsmiljö när distans- undervisning används.

Utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever till- försäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen). Vidare hänvisas till arbetsmiljölagen (1977:1160) och dess bestämmelser om kraven på en god arbetsmiljö samt konstate- ras att det beträffande vissa frågor som rör arbetsmiljön finns sär- skilda bestämmelser i skollagen (5 kap. 4 §). Utredningen saknar skäl att föreslå några begränsningar i regleringen om elevernas arbets- miljö för de elever som deltar i utbildning genom distansunder- visning. Även för sådana elever har huvudmannen således ett ansvar för att eleven har en god arbetsmiljö. Det kan jämföras med att arbetsmiljölagen gäller för arbetsgivare och arbetstagare oavsett var arbetet utförs, dvs. även vid distansarbete.

13.10 Särskilda utbildningsformer

Vi ska, innan vi kommer in på distansundervisning inom de olika skolformerna, också redogöra för en del frågor kring särskilda ut- bildningsformer som regleras i 24 kap. skollagen. Dessa utbildnings- former är inte en del av skolväsendet (se avsnitt 3.1.8). Vi behöver därför klargöra vad som skiljer distansundervisning från vissa utbild- ningsformer och föreslår också vissa möjligheter för dessa.

13.10.1 Utbildning vid särskilda ungdomshem

På samma sätt som elever i de skolformer som ingår i skolväsendet bör även elever som får utbildning vid de särskilda ungdomshem- men kunna delta i distansundervisning. Dock ska samma princip gälla här, dvs. att distansundervisning får användas i undantagsfall, när närundervisning inte fungerar. Har utbildningsanordnaren inte möjlighet att arrangera närundervisning är andrahandsalternativet fjärrundervisning, inte distansundervisning. Det ska även för dessa elever krävas särskilda skäl för att komma i fråga för distansunder-

469

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

visning och prövningen måste vara individuell även för dessa elever. Det ska alltså inte vara möjligt att fatta beslut om att samtliga ele- ver vid ett särskilt ungdomshem ska delta i distansundervisning i stället för i närundervisning. Däremot bör distansundervisning kunna komma i fråga för en enskild elev som önskar gå ett gymna- sieprogram som inte kan erbjudas på det aktuella boendet, vilken då får anses ha särskilda skäl för att gå en utbildning som ges med distansundervisning.

Det bör också noteras att utmaningarna för distansundervisning har upplevts som större för denna elevgrupp av Korrespondens- gymnasiet i Torsås. Anledningen är att dessa elever, liksom elever på hem för vård eller boende (HVB-hem), saknar vårdnadshavare på plats.

13.10.2 Sjukhusundervisning

För elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på t.ex. sjukhus ska sär- skild undervisning anordnas på sjukhuset (24 kap. 17 § skollagen). Målgruppen för sådan sjukhusundervisning är alltså en delmängd av gruppen elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik, dvs. en delmängd av målgruppen för distans- undervisning.

För denna grupp av elever bör sjukhusundervisning anordnas även framöver. Anledningen till detta är att eleven ska få träffa legi- timerade och behöriga lärare och få undervisning som så långt som möjligt motsvarar den undervisning som eleven inte kan delta i. Om vi skulle tillåta distansundervisning för dessa elever skulle det kunna bli ett sätt att undvika att anordna sjukhusundervisning för de elever för vilka det är aktuellt. Därför lämnar vi inte något för- slag om detta.

Skulle en elev som redan får distansundervisning inleda en sjuk- husvistelse bör dock den undervisningen kunna fortsätta. Detta gäller under förutsättning att det är vad eleven själv vill.

470

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

13.10.3 Särskild undervisning i hemmet

Utredningens förslag: För elever som ska ges särskild under- visning i form av utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats enligt 24 kap. 20–22 §§ skollagen (2010:800) ska distans- undervisning få användas i stället. Det ska endast gälla elever i årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan, elever i årskurs 8– 10 i specialskolan samt elever i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Distansundervisning ska få användas i stället för sär- skild undervisning endast om eleven eller elevens vårdnadshavare samtycker.

Det finns också sådana elever som, liksom elever som får sjukhus- undervisning, på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete, men som inte vårdas på sjukhus eller en institu- tion knuten till ett sjukhus. För dessa elever ska särskild undervis- ning anordnas i hemmet eller på annan plats, om de under längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete (24 kap. 20 § skollagen).

Det finns två viktiga skillnader jämfört med sjukhusundervis- ning. Dels saknas krav på att undervisningen utförs av legitimerade och behöriga lärare, dels är det elevens ordinarie huvudman som anordnar den särskilda undervisningen i hemmet. Särskilt på grund av den förstnämnda av dessa skillnader finns det anledning att hitta andra sätt att lösa situationen för dessa elever.

Dessa elever har uppenbarligen sådan dokumenterad problematik som ska krävas för att få distansundervisning. Vi föreslår därför att även denna grupp av elever ska kunna få distansundervisning, som ett alternativ till särskild undervisning i hemmet eller på annan plats. Det gäller dels elever i de senare årskurserna i grundskolan, grund- särskolan och specialskolan, dels elever i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. En förutsättning ska dock vara att eleven eller elevens vårdnadshavare har samtyckt till att distansundervisning används i stället för särskild undervisning i hemmet. Om distansundervisning används skulle elevens undervisning fortfarande ingå i skolväsendet, vilket inte är fallet om eleven ges särskild undervisning i hemmet. Det betyder att skollagen och andra föreskrifter gäller, även det sär- skilda kapitlet om distansundervisning. Undervisningen skulle därför dessutom bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Distans-

471

Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser

SOU 2017:44

undervisning kan således vara ett lämpligt alternativ för dessa elever som inte kan delta i vanligt skolarbete.

Anordnaren ska vara en aktör som har godkänts för att ge ut- bildning med distansundervisning för den aktuella skolformen. Då det inte är elevens ordinarie huvudman som utför undervisningen krävs att uppgifterna som avser distansundervisning för denna grupp av elever ska få överlämnas på entreprenad. Vi återkommer till förslag om sådan entreprenad i kommande kapitel (avsnitt 14.3.1 och 15.6.3).

13.10.4 Annat sätt att fullgöra skolplikten

Den sista särskilda utbildningsformen som vi ska nämna är annat sätt att fullgöra skolplikten, som innebär att ett skolpliktigt barn under vissa villkor får medges rätt att fullgöra skolplikten på ett annat sätt än vad som annars framgår av skollagen (24 kap. 23 § skollagen). I de flesta fall innebär denna möjlighet att hemundervisning ges, dvs. att undervisningen bedrivs i hemmet, oftast av en eller båda föräldrarna. Skillnaden jämfört med distansundervisning är alltså tydlig, då distansundervisning förutsätter legitimerade och behöriga lärare. Vi föreslår inte någon förändring av regelverket när det gäller annat sätt att fullgöra skolplikten.

472

14 Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

Distansundervisning ska alltså möjliggöras, i enlighet med vad vi har beskrivit i föregående kapitel. Vad som bör gälla mer specifikt för de obligatoriska skolformerna, grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan, kommer vi att redogöra för i detta kapitel.

14.1 Distansundervisning som särskilt stöd under begränsad tid

Det är som sagt endast i undantagsfall som distansundervisning ska kunna användas och det handlar då om de fall där eleven annars inte skulle ha deltagit i undervisning. Vi föreslår att distansundervisning i de skolformer som omfattas av skolplikten ska få användas som särskilt stöd i vissa fall. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär.

14.1.1 Särskilt stöd i form av distansundervisning

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas som särskilt stöd under en begränsad tid om eleven uppfyller förut- sättningarna för att få sådan undervisning.

Utredningens bedömning: Distansundervisningen bör syfta till att eleven ska återgå i reguljär undervisning.

Extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd är insatser som är till för elever för vilka det kan befaras att de inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska

473

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

uppnås (se avsnitt 3.1.10). Det som vanligen åsyftas är elever med inlärningssvårigheter, där det t.ex. framkommer genom resultatet på ett nationellt prov att insatser behövs för eleverna. Skollagen (2010:800) är dock tydlig med att behovet av särskilt stöd ska ut- redas även om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation (3 kap. 8 § skollagen). Med det avses sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd även om det just då inte finns anledning att befara att han eller hon inte ska nå de kunskapskrav som minst ska nås.1 Bestämmelsen syftar på situationer där skolan befarar att ele- vens svårigheter kan leda till större problem på sikt om inte situa- tionen utreds. Om utredningen då visar att eleven är i behov av särskilt stöd för att kunna nå målen ska sådant stöd ges.2

Ett exempel på elever med andra svårigheter i sin skolsituation är de elever som annars inte skulle ha deltagit i undervisning, dvs. elever som av olika skäl är frånvarande från närundervisningen. Frånvaron innebär att eleverna, åtminstone på längre sikt, saknar förutsättningar att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Därför anser vi att särskilt stöd bör kunna ges i form av distans- undervisning, i syfte att frånvarande elever ska komma tillbaka och delta i undervisningen. Det gäller enbart för elever som, enligt vad vi har redogjort för i föregående kapitel, är berättigade till att få distansundervisning, alltså exempelvis elever med svåra medicinska problem. Eftersom det är svårt att skapa en likvärdig utbildning för dessa elever ska distansundervisning bara komma i fråga som alter- nativ till att eleven blir utan reguljär undervisning. Möjligheten till särskilt stöd i form av distansundervisning ska alltså begränsas till de elever som uppfyller de förutsättningar som vi beskrev i av- snitt 13.3.2. Särskilt stöd i form av distansundervisning ska också kunna kombineras med eventuella andra insatser av särskilt stöd, om eleven behöver det.

Vi vill också poängtera att det inte ska föreligga någon slags rang- ordning mellan å ena sidan distansundervisning och å andra sidan sär- skild undervisningsgrupp eller enskild undervisning. Särskilt stöd ska ges på det sätt som är bäst för respektive elev. Det betyder t.ex. att för elever där det passar bättre, och även för elever som inte uppfyller de

1 Prop. 2009/10:165, s. 664.

2 Prop. 2009/10:165, s. 287 f.

474

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

angivna villkoren, kan handla om enskild undervisning i hemmet eller på annan plats.

Syftet med distansundervisning som särskilt stöd bör dock inte vara att permanent lösa undervisningssituationen för eleven på något annat sätt än med närundervisning. Tvärtom bör distansundervis- ningen syfta till att få eleven tillbaka till sin ordinarie undervisnings- grupp och till närundervisning. Det framgår också av att det särskilda stödet för en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska upp- nås (3 kap. 10 § skollagen).3 Ambitionen bör vara att eleven så snart som möjligt ska återgå till närundervisning och där, om det behövs, få särskilt stöd av annat slag. En sådan återgång och förändrat särskilt stöd bör alltså ske snarast, bedömt utifrån elevens individuella förut- sättningar och behov, även om eleven ännu inte har uppnått de kun- skapskrav som minst ska uppnås.

Det särskilda stödet ska i första hand ges inom den elevgrupp som eleven tillhör (3 kap. 7 § skollagen). Undantaget är om något annat följer av skollagen eller annan författning. En sådan möjlighet är att särskilt stöd för en elev i de obligatoriska skolformerna får ges enskilt eller i annan undervisningsgrupp än den eleven normalt tillhör (sär- skild undervisningsgrupp), vilket är villkorat med att det finns sär- skilda skäl (3 kap. 11 § skollagen). Att distansundervisning används som särskilt stöd innebär med automatik att eleven får undervisning enskilt eller i annan undervisningsgrupp än den eleven normalt till- hör. Något eget beslut om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning ska därmed inte behöva fattas. Däremot kommer sannolikt ett beslut om anpassad studiegång att behövas när distans- undervisning används som särskilt stöd, dvs. ett beslut som innebär avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (3 kap. 12 § skollagen).

Det finns en risk att särskilt stöd i form av distansundervisning används för att underlätta för andra elever eller lärare. I sin tidigare roll som tillsynsmyndighet konstaterade Skolverket att särskilda undervisningsgrupper har använts som utväg för utagerande elever

3 Ett undantag är dock att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 3 § skollagen).

475

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

eller elever med svår social problematik, utan att andra stödmöjlig- heter inom den ordinarie undervisningsgruppen har prövats i till- räcklig utsträckning. Detsamma skulle kunna förekomma med distansundervisning. I likhet med vad som sägs om särskild under- visningsgrupp i förarbetena till skollagen ska alternativet distans- undervisning föranledas av elevens behov och en bedömning att denna lösning är det som bäst tillgodoser dessa.4

Även i remissvaren till den förra statliga utredningen om distans- undervisning5 lyftes farhågor om att möjligheten till distansunder- visning skulle utnyttjas av skolan eller huvudmannen. Bland annat konstaterade Handikappförbunden att elever med olika funktions- nedsättningar ibland tvingas avstå från ordinarie undervisning och att skolans oförmåga att anpassa undervisning och sociala aktiviteter till elever med exempelvis neuropsykiatriska funktionsnedsättningar leder till att eleven får långvarig skolfrånvaro. Handikappförbunden menade att möjligheten till distansundervisning aldrig får leda till att skolorna avsäger sig ansvaret för en enskild individ.6 Även Riksförbundet Attention lyfte risken med att skolan frånhänder sig sitt ansvar och till slut använder sig av distansundervisning för eleven.7 Rädda Bar- nen betonade vikten av att skolan måste ha uttömt alla andra möjlig- heter att stödja eleven på andra sätt först.8 Detta är viktiga syn- punkter som vi delar. Det är huvudmannens och skolans ansvar att i första hand försöka hjälpa eleverna på olika sätt i den vanliga under- visningen, innan eleven tillåts gå över till distansundervisning. Dess- utom innebär de förslag vi lämnar att huvudmannen och elevens skola fortfarande har kvar sitt ansvar för eleven, vilket vi kommer att utveckla i avsnitt 14.3 nedan.

Mot denna bakgrund föreslår vi att möjligheten att använda distansundervisning som särskilt stöd regleras i en ny paragraf i 3 kap. skollagen.

4 Prop. 2009/10:165, s. 292 f.

5 SOU 2012:76.

6 Handikappförbunden (2013).

7 Riksförbundet Attention (2013).

8 Rädda Barnen (2013).

476

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

14.1.2 Distansundervisning beslutas genom åtgärdsprogram

Utredningens förslag: Ett beslut om åtgärdsprogram ska för en elev i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan få innebära att eleven ges särskilt stöd i form av distansundervisning.

Rektor ska fatta sådana beslut och ska inte få överlåta beslu- tanderätten till någon annan.

Ett beslut om att använda distansundervisning för en elev ska få gälla för högst en termin i taget.

En elev som efter utredning konstateras vara i behov av särskilt stöd ska ges sådant stöd. I sådana situationer ska också ett åtgärdspro- gram utarbetas (3 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Det betyder att ett åtgärdsprogram ska utarbetas även för elever som har bedömts vara i behov av att få särskilt stöd i form av distansundervisning. Därmed är det rektor som beslutar om detta, genom ett åtgärdsprogram. Ett sådant beslut visar alltså att eleven tillhör målgruppen för distans- undervisning.

Vissa beslut om åtgärdsprogram kan rektor delegera till någon an- nan (2 kap. 10 § skollagen). Beslut om anpassad undervisning och särskilda undervisningsgrupper får dock inte delegeras vidare av rektor (3 kap. 9 § andra stycket skollagen). Inte heller beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning ska kunna delegeras till någon annan.

Även annat särskilt stöd som eleven eventuellt är i behov av ska förstås framgå av åtgärdsprogrammet. Det inkluderar beslut om an- passad undervisning, i de fall det är aktuellt.

Beslut om distansundervisning som särskilt stöd ska endast få gälla en begränsad tid. Det är en radikal åtgärd att lyfta ut eleven från den reguljära undervisningen och målet är som sagt en återgång till den vanliga skolan och närundervisning i ordinarie undervisnings- grupp. Vi föreslår därför att beslut ska få gälla för högst en termin i taget. Om eleven dessförinnan är redo att åter delta i närundervis- ning, i ett eller flera ämnen, bör så naturligtvis ske. Rektor kan förstås också besluta om att distansundervisning ska användas under en kor- tare period än en termin. Det bör dessutom finnas en plan för åter- gång till reguljär undervisning, redan när åtgärdsprogrammet beslutas.

En fördel med att beslut ska fattas i åtgärdsprogram är att beslu- ten om att distansundervisning ska användas och i vilken omfattning ska dokumenteras av skolan. Denna dokumentation kan därefter

477

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

användas av tillsynsmyndigheten för att följa upp hur bestämmel- serna tillämpas och efterlevs.

14.1.3 Distansundervisning kräver vårdnadshavares medgivande

Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få ges om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta.

Att en elev ska få distansundervisning i stället för den reguljära undervisningen är ett långtgående beslut. Det är därför viktigt att eleven och elevens vårdnadshavare inkluderas i beslutet om detta, och redan i dag föreskrivs att eleven och elevens vårdnadshavare all- tid ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas (3 kap. 9 § skollagen). I fråga om enskild undervisning eller särskild undervisningsgrupp ska samråd ske med eleven och elevens vård- nadshavare innan beslut fattas. Vidare befinner sig eleven vanligtvis inte i skolan när distansundervisning används. Därmed kan inte sko- lan anses ha tillsynen för en elev som får distansundervisning, utan det är elevens vårdnadshavare som har det (se vidare i avsnitt 14.5.1). Mot den bakgrunden anser vi att distansundervisning endast ska få ges om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta. Ett sådant medgivande kan t.ex. lämnas i an- slutning till att hemskolan beslutar det åtgärdsprogram där det be- stäms att eleven ska få särskilt stöd i form av distansundervisning.

14.1.4 Överklagande angående distansundervisning som särskilt stöd

Utredningens bedömning: Det behöver inte införas någon sär- skild överklagandemöjlighet när det gäller beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning.

Rektors beslut om åtgärdsprogram är möjliga att överklaga till Skol- väsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 § skollagen). Det är också möjligt att överklaga att ett åtgärdsprogram inte har upprättats. Ett

478

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

beslut om åtgärdsprogram som rör distansundervisning kan med andra ord överklagas redan enligt befintlig reglering. Dessutom krä- ver ett beslut om åtgärdsprogram som innefattar distansundervisning vårdnadshavarnas medgivande (avsnitt 14.1.3). Därför ser vi inget behov av att uttryckligen reglera möjligheten att överklaga sådana beslut utöver vad som redan är möjligt enligt 28 kap. 16 § skollagen. Kravet på medgivande innebär också att det relativt sällan torde bli aktuellt med överklaganden av beslut om att en elev ska få distans- undervisning. Överklaganden som kommer att bli aktuella är snarare överklaganden som gäller att en elev inte har fått distansundervis- ning, vilket således redan är möjligt med dagens bestämmelser.

14.2 Skolformer och ämnen

I detta avsnitt beskriver vi när distansundervisning är lämpligt för respektive skolform, alltså under vilka villkor som distansunder- visning kan vara ett alternativ.

14.2.1 Skolformer och årskurser

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan.

Distansundervisning ska endast få användas i årskurs 7–9 i grundskolan och grundsärskolan samt i årskurs 8–10 i special- skolan.

Distansundervisning kräver, i ännu högre utsträckning än fjärr- undervisning, en hög grad av mognad och självdisciplin, inte minst för att det till stor del förutsätter studier på egen hand. Dessutom innebär distansundervisning att eleven inte är på plats i skolan, vil- ket försvårar skolans värdegrunds- och socialiseringsuppdrag ytter- ligare. Vi anser därför att distansundervisning endast bör möjlig- göras för äldre elever i grundskolan och motsvarande skolformer. För grundskolan föreslår vi således att distansundervisning ska få användas som särskilt stöd för elever i årskurs 7–9 (högstadiet).

Omfattande frånvaro i grundskolan har visserligen ofta börjat långt innan eleverna kommer till högstadiet, i stort sett i samtliga fall

479

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

i årskurs 4 eller 5.9 Det kan tala för att tillåta distansundervisning även i lägre årskurser än i högstadiet. Enligt vår mening överväger dock nackdelarna och utmaningarna med att tillåta sådan undervis- ning för yngre elever de tänkbara fördelarna. Sådan distansunder- visning som vi föreslår för de högre årskurserna bör därför utvärde- ras innan det är rimligt att ta ställning till distansundervisning även i årskurs 4–6. Tidiga insatser behövs förstås för att minska frånvaron, men i de tidigare årskurserna måste skolan använda andra metoder för att få eleverna tillbaka till skolan.

Eftersom vi inte tänker oss att distansundervisning ska kunna användas i årskurs 1–6 kommer inte sameskolan i fråga som möjlig skolform. För grundsärskolan och specialskolan bör lagen tillåta motsvarande årskurser som i grundskolan, dvs. årskurs 7–9 i grund- särskolan och årskurs 8–10 i specialskolan. Med hänsyn till mål- gruppen för dessa skolformer är det inte särskilt troligt att distans- undervisning kommer att användas i någon större omfattning. Detta gäller inte minst grundsärskolans inriktning träningsskolan. Det saknas dock enligt vår mening skäl att i lag särbehandla de olika skolformerna. Om en aktör vill anordna distansundervisning inom grundsärskolan eller specialskolan blir det i stället en fråga för Skolinspektionen vid dess prövning av verksamheten. Myndigheten ska då pröva dels om aktören uppfyller kraven för att bedriva distansundervisning inom den aktuella skolformen, dels om elev- underlaget är tillräckligt för att aktören ska godkännas. Myndig- heten har då naturligtvis särskilt att beakta om de särskilda behov som elever i dessa skolformer ofta har kan tillgodoses genom distansundervisning.

9 Skolinspektionen (2016d), s. 16.

480

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

14.2.2 Möjliga ämnen i de obligatoriska skolformerna

Utredningens förslag: I grundskolan, grundsärskolan och special- skolan ska distansundervisning endast få användas i ämnena:

engelska,

matematik,

moderna språk,

modersmål,

naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi,

samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religions- kunskap och samhällskunskap,

samiska,

språkval,

svenska,

svenska som andraspråk,

teckenspråk, och

teknik.

Precis som med fjärrundervisning ska distansundervisning bara få användas i de ämnen där det är möjligt att uppfylla de krav som ställs på undervisningen, t.ex. variation i arbetsformer och undervisning i samtliga moment som ämnenas kursplaner innehåller. Därför ska distansundervisning vara tillåten i samtliga ämnen utom de praktisk- estetiska ämnena, för vilka det saknas möjligheter att utföra delar av ämnena på distans. Vid fjärrundervisning, när eleverna befinner sig i skolan, kan eleverna åtminstone ha tillgång till verktyg, instrument och annat som behövs för dessa ämnen, men det är omöjligt att för- utsätta när det gäller en elev som befinner sig på en annan plats. En begränsning av ämnena behövs därför utifrån de tekniska möjlig- heter som finns i dag.

Även en del av de ämnen som vi föreslår innehåller moment som är svårare att genomföra när elever och lärare är åtskilda i rum, t.ex. laborationer inom de naturvetenskapliga ämnena. Att ta ställning

481

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

till utförarens förutsättningar att inkludera även sådana moment i undervisningen blir därför en del i Skolinspektionens prövning av utförarens ansökan om godkännande.

Att distansundervisning används för särskilt stöd betyder att det ska användas när det befaras att eleven inte kommer att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Eftersom det enbart är i de olika ämnena som det finns kursplaner och därmed sådana kunskaps- krav är det enbart i ämnen som distansundervisning ska kunna an- vändas i grundskolan och motsvarande skolformer. Det kan alltså inte bli aktuellt med distansundervisning för studiehandledning på modersmålet. Sådan är det dock möjligt att erbjuda i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där elever och studie- handledare är åtskilda i rum men inte i tid, enligt vad vi beskrev i av- snitt 12.1. En elev som i övrigt får distansundervisning kan därmed få studiehandledning på modersmålet enligt de bestämmelser vi tidigare har föreslagit.

14.3 Samarbete kring distansundervisning

Detta avsnitt innehåller förslag om hur själva distansundervisningen ska fungera. Det handlar om vem som ska bedriva undervisningen och vilket ansvar elevens skola har.

14.3.1 Distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad

Utredningens förslag: Uppgifter som avser distansundervisning samt särskild undervisning i form av distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad inom

1. grundskolan,

2. grundsärskolan, och

3. specialskolan.

Överlämnande ska få göras till en huvudman som har godkänts för att utföra utbildning där distansundervisning används i den aktuella skolformen.

482

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

Som vi beskrev i föregående kapitel är det endast vissa huvudmän som ska få utföra utbildning där distansundervisning används enligt vårt förslag (avsnitt 13.7). Endast en huvudman som själv har fått god- kännande för distansundervisning, t.ex. en större kommun, kan alltså utföra sådana uppgifter inom den egna organisationen. Övriga huvudmän måste överlämna uppgifterna till någon annan. Det är där- med nödvändigt att tillåta att uppgifter som avser distansundervisning inom de aktuella skolformerna, alltså inom grundskolan, grundsär- skolan och specialskolan, får överlämnas på entreprenad. Detta gäller för samtliga ämnen där distansundervisning används, även om uppgif- ter som avser undervisning inom respektive ämne i vanliga fall inte får överlämnas på entreprenad (se avsnitt 9.5). Detsamma ska gälla när distansundervisning används vid särskild undervisning i hemmet enligt 24 kap. 20–22 §§ skollagen (se avsnitt 13.10.3). Entreprenad kommer i och med det att vara det vanligaste förhållandet vid distansundervis- ning.

De enda som ska få utföra uppgifter på entreprenad, dvs. som huvudmännen ska få överlämna uppgifter till, är de huvudmän som har godkänts av Skolinspektionen. Ett sådant godkännande avser viss utbildning vid viss skolenhet. Det betyder att huvudmannen som ska utföra uppgifterna ska vara godkänd för utbildning där distansundervisning används inom just den skolform som entre- prenaden gäller för den skolenhet som utför uppgifterna.

Att uppgifter överlämnas på entreprenad betyder att elevens hemskola och huvudmannen för hemskolan har kvar ansvaret för elevens utbildning, även om någon annan utför uppgifterna. Det ansvaret kan inte hemskolan på något sätt undvika. Därmed mins- kas riskerna något att en skola använder särskilt stöd i form av distansundervisning som en enkel utväg för en del elever, som vi nämnde i avsnitt 14.1.1.

14.3.2 Kunskapsuppföljning och annat samarbete med hemskolan

När uppgifter som avser distansundervisning överlämnas på entre- prenad har som sagt elevens hemskola fortfarande ansvaret för att lagar och andra bestämmelser följs och över huvud taget ansvaret för elevens skolgång. Vad beträffar kunskapsuppföljning är det viktigt att klargöra vem som ansvarar för vad.

483

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

Elever och vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om ele- vens utveckling (se avsnitt 3.4.6). Detta handlar bl.a. om de utveck- lingssamtal som regelbundet ska genomföras, till vilka distanslära- ren därför bör lämna information. För den aktuella elevgruppen kommer dock informationen vanligtvis att ske oftare, eftersom det faktum att distansundervisning ges som särskilt stöd innebär att eleven har ett åtgärdsprogram (avsnitt 14.1.2). Av ett åtgärdspro- gram ska det nämligen framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). En utvärdering sägs av Skol- verket vara en mer systematisk analys och helhetsbedömning av hur åtgärderna har fungerat, vilken görs vid en inplanerad tidpunkt. Enligt Skolverket bör också eleven och elevens vårdnadshavare ges möjlighet att delta i utvärderingen, t.ex. genom samtal om hur åt- gärderna fungerar och hur elevens kunskaper utvecklas.10 Detta be- tyder att det blir en mer löpande information till eleven och elevens vårdnadshavare om elevens utveckling.

För elever i årskurs 7–9 i grundskolan, som är de som kan få distansundervisning, är det inte aktuellt med skriftliga omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven. Vi be- höver därför inte resonera om vem som ska lämna dessa omdömen. I grundsärskolan ska dock sådana skriftliga omdömen ges en gång per år för ett ämne som eleven eller vårdnadshavaren inte begär betyg i (11 kap. 16 a § skollagen). Motsvarande gäller i specialskolan i de fall då grundsärskolans kursplaner tillämpas (12 kap. 13 a § skollagen). Distansläraren ska då – som undervisande lärare alltid gör – bidra med underlag för dessa skriftliga omdömen till elevens hemskola, som ansvarar för elevens individuella utvecklingsplan.

För elever i grundskolan och för de elever i grundsärskolan och specialskolan som ska ha betyg ska undervisande lärare sätta betyg. När distansundervisning används i ett ämne vid utgången av termi- nen är det alltså distansläraren som sätter betyg. Om distansläraren endast har undervisat eleven under en kortare period bör betyg vid behov sättas efter samråd med elevens tidigare lärare i ämnet.

Över huvud taget är det viktigt med en fungerande dialog mellan distansläraren och elevens ordinarie lärare, rektor och i vissa fall med elevhälsan. Det handlar bl.a. om att distansläraren ska veta vad eleven

10 SKOLFS 2014:40, s. 44 f.

484

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

har gjort tidigare, hur utvecklingen har sett ut hittills och vilka pro- blem som skolan har stött på innan det blev beslutat om distans- undervisning. Distansläraren och hemskolan behöver också tillsam- mans följa upp hur åtgärdsprogrammet fungerar och om eller när det är lämpligt för eleven att återigen försöka delta i den ordinarie när- undervisningen. Vidare ska distansläraren uppmärksamma om det kan finnas behov också av andra typer av särskilt stöd. Ansvar för att sådant samarbete fungerar vilar på såväl distansläraren och den huvud- man som denne arbetar hos som elevens hemskola och huvudman.

En sista fråga angående kunskapsuppföljning som vi vill upp- märksamma gäller nationella ämnesprov. De prov som kan komma i fråga är de som ska genomföras i årskurs 9 i grundskolan respektive i årskurs 10 i specialskolan (9 kap. 21 § respektive 11 kap. 11 § skol- förordningen [2011:185]). När en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning bör hemskolan ordna så att eleven kan genom- föra proven i skolan eller i annan lokal under godkända former.

14.4 Nödvändiga undantag från skollagen

Vi har tidigare beskrivit några undantag från bestämmelser för sko- lan som bör göras när distansundervisning används, men då bara redogjort för bestämmelser som rör både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna (avsnitt 13.8). Vi ska också lämna förslag som enbart rör de obligatoriska skolformerna.

14.4.1 Skolmåltider

Utredningens förslag: När distansundervisning används ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser om skolmåltider gälla.

Elever i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan ska erbjudas avgiftsfria skolmåltider som också ska vara näringsriktiga (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 § och 12 kap. 10 § skollagen). Med tanke på att ele- verna i huvudsak inte är i skolan när distansundervisning används kan detta krav inte ställas på huvudmannen. Undantag ska därför få göras från dessa bestämmelser när distansundervisning används. Däremot är det naturligtvis möjligt, för den huvudman som så öns-

485

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

kar, att erbjuda skolmåltider även för elever som får distansunder- visning.

14.5 Andra juridiska frågor

Vi vill uppmärksamma några andra frågor som behöver hanteras då en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning. I avsnittet som följer redogör vi för frågorna tillsyn av eleven och elevens närvaro.

14.5.1 Tillsyn av eleven

En fråga som ofta kommer upp vid diskussion om distansundervis- ning är tillsynen av de elever som undervisas på detta sätt. Det är barnets vårdnadshavare som svarar för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omstän- digheter (6 kap. 2 § föräldrabalken). Utgångspunkten är alltså alltid att vårdnadshavarna har tillsynsansvaret för en omyndig elev. Detta ansvar flyttas dock över till huvudmannen för skolan under den tid som eleven befinner sig i skolan.

När en elev inte ska befinna sig i skolan, t.ex. efter skoldagen och på helger, är det vårdnadshavarna som har det tillsynsansvar som föreskrivs i föräldrabalken. Detta gäller även när en elev har stängts av enligt 5 kap. 14 § skollagen.11 I likhet med detta är det vårdnads- havarna som ansvarar för tillsynen av en elev som undervisas med distansundervisning, med undantag för den tid då eleven är i skolan. Det är därför viktigt med medgivande från vårdnadshavarna för distansundervisning som vi har beskrivit ovan (avsnitt 14.1.3).

Att vårdnadshavarna ansvarar för tillsynen behöver inte betyda att någon av dem är hemma utan de kan ordna detta med hjälp av någon annan vuxen. Barnets ålder och utveckling ska som sagt också påverka omfattningen av tillsynen.

11 Prop. 2009/10:165, s. 328.

486

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

14.5.2 Närvaro och frånvaro

En elev i någon av de obligatoriska skolformerna ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § första stycket skol- lagen, se också avsnitt 3.5.2). Den viktiga formuleringen är, i fråga om distansundervisning, den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Elevernas närvaroplikt gäller naturligtvis de moment där lärare och elev inte är åtskilda i tid, oavsett om de är åtskilda i rum eller inte. För distansundervisning, då den lärarledda tiden i stor utsträckning ersätts med studier på egen hand, menar vi att närvaroplikten även innebär att eleven ska utföra de obligato- riska uppgifter som eleven tilldelas av sin lärare. Har eleven, utan giltigt skäl, låtit bli att göra tilldelade uppgifter bör det anses vara ogiltig frånvaro.

Rektors ansvar att se till vårdnadshavare informeras om en elev utan giltigt skäl har uteblivit handlar om frånvaro från den obliga- toriska verksamheten (7 kap. 17 § fjärde stycket skollagen). Sådana moment som vi nyss har beskrivit är del av den obligatoriska verk- samheten och eventuell frånvaro från dessa bör rapporteras till vård- nadshavarna, om eleven saknar giltigt skäl.

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Detta betyder i praktiken att vårdnadshavaren ska se till att barnet kommer till skolan och vid behov uppmana barnet att inte t.ex. hålla sig borta från vissa lektioner.12 I fråga om distansundervisning kan det natur- ligtvis inte innebära detsamma, men vårdnadshavaren har likväl ansvar för att barnet fullgör sin skolplikt.

14.6 Ekonomiska frågor

Ett par frågor som är kopplade till ekonomi behöver klargöras. Det handlar dels om kostnader för skolan, dels om kostnader för ele- ven, och det beskriver vi i detta avsnitt.

12 Prop. 1985/86:10, del A, s. 90 f.

487

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

SOU 2017:44

14.6.1 Kostnader för skolan

Eftersom det handlar om ett entreprenadavtal mellan huvudman- nen för elevens skola och huvudmannen för distansundervisningen blir det en fråga om ersättning mellan beställaren och utföraren. Detta regleras genom avtalet mellan de två huvudmännen. I detta sammanhang finns det därför inte någon anledning för oss att före- slå bestämmelser om hur stor denna ersättning ska vara.

14.6.2 Kostnader för eleven

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om avgiftsfri utbildning när distansundervisning används.

Utbildningen ska vara avgiftsfri för eleven och eleven ska utan kost- nad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning (avsnitt 3.1.5). Vidare ansvarar huvudmannen för att de lokaler och den utrustning finns, som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen). Som vi har konstaterat tidigare bör det inte göras några undantag från denna bestämmelse när distansundervisning används (avsnitt 13.9.4).

En viktig fråga är exakt vilka lärverktyg och vilken utrustning dessa bestämmelser syftar på. Vi menar att distansundervisning krä- ver särskilda lärverktyg, eller utrustning, som skolan inte kan förut- sätta finns i en elevs hem. Om vi t.ex. ser till dagens teknik gäller det dator, med de programvaror och tillbehör (exempelvis kamera för videosamtal) som behövs för studierna, och tillräcklig kapacitet på internetuppkopplingen. Särskilt stöd i form av distansundervisning syftar till att eleven ska kunna fullgöra sin skolplikt och det är ett beslut som rektor fattar för att kunna tillgodose elevens behov. Med hänvisning till detta måste en elev som får distansundervisning i någon av de obligatoriska skolformerna alltså vid behov kostnadsfritt förses med nödvändig utrustning under den tid som distansunder- visningen används som särskilt stöd.

I detta sammanhang bör också belysas det faktum att en elev som deltar i distansundervisning vid något eller några tillfällen kan behöva infinna sig hos den skolhuvudman som utför distansundervisningen,

488

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna

t.ex. för att delta i laborationer. Det får dock förutsättas att en elev som får distansundervisning i övrigt ska kunna bo kvar i sitt ordina- rie boende. Då eleven och skolhuvudmannen kan befinna sig på olika orter kan det uppstå kostnader för elevens resor till och från utföra- rens verksamhetsort och kanske också kostnader för elevens boende på orten. Att utbildningen enligt huvudregeln ska vara avgiftsfri för eleven innebär att eventuella kostnader för resor och boende ska han- teras av skolhuvudmannen för elevens hemskola, dvs. inte av eleven.

Eftersom undervisningen grundar sig på ett entreprenadavtal är det huvudmannen för elevens hemskola som ansvarar för att dessa bestämmelser följs. Det måste dock inte vara den huvudmannen som rent faktiskt ordnar den utrustning och de lärverktyg som be- hövs, men om det inte görs ska det av entreprenadavtalet framgå att huvudmannen som utför distansundervisningen ska ordna detta. Huvudmannen för elevens skola ska också se till att eleven ersätts för eventuella kostnader för resor och boende, oavsett vilken av huvudmännen som hanterar detta. Entreprenadavtalet behöver vara tydligt även på denna punkt.

489

15 Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

Möjligheterna till distansundervisning i de frivilliga skolformerna gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör vara större än möjlig- heterna i de obligatoriska skolformerna. I detta kapitel presenterar vi de förslag som är specifika för distansundervisning i de frivilliga skolformerna.

15.1 Distansundervisning för hela utbildningen

Som vi har redogjort för tidigare ska distansundervisning även kunna användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i vissa särskilda fall (se avsnitt 13.3). När skolplikten har upphört, dvs. när skolan är frivillig, och eleverna är äldre bör det kunna bli aktuellt med distans- undervisning under en längre period än vad som bör vara möjligt i de obligatoriska skolformerna. Vi föreslår därför att elever i dessa sär- skilda fall ska ha möjlighet att själva välja distansundervisning för sin utbildning. Vilka utbildningar det gäller beskriver vi i detta avsnitt.

15.1.1 Hela gymnasieutbildningen med distansundervisning

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas för hela utbildningen, eller för att slutföra utbildningen, i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan, om eleven uppfyller förutsätt- ningarna för att få sådan undervisning.

De elever som över huvud taget ska få delta i distansundervisning är två grupper inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, enligt vårt tidigare redovisade förslag. Dels är det elever som inte har möj-

491

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

lighet att delta i reguljär undervisning på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik (avsnitt 13.3.2). Dels är det elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen (avsnitt 13.3.3). Det gäller alltså elever som annars inte skulle ha deltagit i undervisning. Eftersom det är frivilliga skolformer har eleven naturligtvis valet att avstå helt och hållet från utbildningen, men för de elever som eftersträvar utbildning från gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan utan att kunna delta i den reguljära utbildningen bör det finnas alternativ.

Distansundervisning ställer som tidigare har sagts höga krav på eleven. Om en elev har särskilda skäl att själv välja denna under- visningsmetod får det dock förutsättas att eleven har tillräcklig moti- vation för att kunna klara av att läsa en hel utbildning med distans- undervisning. Dessutom är eleverna något äldre, och med ökad mognad förbättras också möjligheterna att klara självstudier. Därför ser vi det också som rimligt att tillåta att distansundervisning används för hela utbildningen för den aktuella elevgruppen. Även elever som har påbörjat en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska kunna delta i utbildning som ges med distans- undervisning, så länge de uppfyller villkoren, dvs. om de annars inte skulle ha deltagit i undervisning.

Till skillnad från vad vi har föreslagit för de obligatoriska skol- formerna kommer det alltså helt att vara elevens val om han eller hon vill söka till gymnasieskola eller gymnasiesärskola där distansunder- visning används. En annan skillnad blir följaktligen att huvudmannen för elevens utbildning också är den som utför distansundervisningen. Ytterligare en skillnad är att distansundervisning i dessa skolformer inte utgör särskilt stöd. Sveriges Kommuner och Landsting och Fri- skolornas riksförbund, som har haft företrädare i expertgruppen, har framfört önskemål om att distansundervisning ska få användas för att ge särskilt stöd också i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Eftersom elevers rätt till särskilt stöd i dessa skolformer skiljer sig från deras rätt i de obligatoriska skolformerna behöver frågan om hur särskilt stöd utformas ses över i ett sammanhang. Vi lämnar där- för inte något sådant förslag i detta betänkande.

Bestämmelser som upplyser om att distansundervisning får an- vändas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan under vissa förut- sättningar ska föras in i 15 och 18 kap. skollagen (2010:800).

492

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

Vi föreslår alltså inte någon möjlighet för en elev i gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan att läsa delar av en utbildning med distansundervisning, dvs. att studera enstaka kurser på detta sätt. Likt för utbildning i övrigt är huvudregeln att alla delar av utbild- ningen ska läsas hos en och samma huvudman, som i sin tur har vissa möjligheter att överlämna uppgifter som avser viss undervisning på entreprenad. Vi vill dock påminna om vad vi har skrivit tidigare om att de förslag som vi lämnar gäller de delar som ska ingå i utbildning- en (avsnitt 8.7.2). Det betyder att huvudmännen utöver obligato- riska delar av utbildningen är fria att erbjuda sina elever att t.ex. läsa extra fördjupande kurser, utan att hindras av de begränsningar som vi föreslår angående distansundervisning.

15.1.2 Möjliga program och ämnen i de frivilliga skolformerna

Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas för nationella program i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, för introduktionsprogram i gymnasieskolan samt för individuella program i gymnasiesärskolan.

Distansundervisning ska vidare få användas vid utbildning i samtliga ämnen, kurser och program, under förutsättning att huvudmannen har blivit godkänd som utförare av distansunder- visning för den aktuella utbildningen.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon be- gränsning av vilka program av dessa slag inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som distansundervisning ska få använ- das i. Inte heller bör det införas någon begränsning av ämnen i dessa skolformer.

Hela utbildningar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan handlar inte enbart om de nationella programmen. Även introduk- tionsprogram i gymnasieskolan och individuella program i gymnasie- särskolan ingår.

Vi undantar dock vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år, som också ingår i gymnasieskolan, från de slags utbildningar som ska kunna ges med distansundervisning. Syftet med våra förslag om distansundervisning är att möjliggöra att ungdomar som annars inte

493

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

skulle ha fått någon utbildning från gymnasieskolan eller gymnasie- särskolan får det. Det fjärde tekniska året handlar dock om vidare- utbildning och är öppen endast för den som har genomgått utbild- ning på teknikprogrammet eller har likvärdiga kunskaper (17 a kap. 4 § skollagen). Det finns därför inte skäl att tillåta distansundervis- ning för nämnda vidareutbildning. Det är också svårt att anordna denna vidareutbildning som distansundervisning, då det under läs- året ska ingå minst tio veckor arbetsplatsförlagt lärande (4 kap. 7 § förordningen [2014:854] om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning).

För de obligatoriska skolformerna har vi föreslagit begränsningar av vilka ämnen som distansundervisning ska få användas i. Även när det gäller fjärrundervisning har vi föreslagit att användningen ska begränsas till vissa ämnen och kurser. När det kommer till distans- undervisning inom de frivilliga skolformerna vill vi dock inte införa någon begränsning av ämnen eller program i vare sig skollagen eller gymnasieförordningen (2010:2039). I stället ska skollagen tillåta att hela program ges med distansundervisning.

Det finns förstås svårigheter att erbjuda samtliga nationella pro- gram, inte minst yrkesprogrammen, med distansundervisning. Det framgår också av verksamheten vid Korrespondensgymnasiet i Torsås, där endast högskoleförberedande program erbjuds i dag. Vi vill dock inte ta ställning till exakt vilka program som bör få erbju- das, inte minst för att det till stor del beror på förutsättningarna hos den aktuella utföraren. Som vi har beskrivit förfarandet kring god- kännande av utförare av utbildning där distansundervisning används ska ett godkännande avse viss utbildning vid viss skolenhet, t.ex. ett visst nationellt program inom gymnasieskolan (avsnitt 13.7.2). Det blir då först upp till huvudmannen att överväga lämpligheten i att anordna ett visst program och därefter Skolinspektionens uppgift att pröva om huvudmannen kan erbjuda en utbildning som innebär att eleverna har förutsättningar att uppnå utbildningens mål.

Precis som vi valde att ha samma regler för grundsärskolan som för grundskolan väljer vi att ha samma regler för gymnasiesärskolan som för gymnasieskolan. Även här blir det då en fråga för Skol- inspektionen att bedöma förutsättningarna för eleven att uppnå utbildningens mål och om det finns tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet.

494

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

För att eleven helt och hållet ska kunna läsa en utbildning med distansundervisning vill vi inte heller begränsa vilka ämnen som ska vara möjliga att ge på detta sätt. Dock måste undervisningen där elev och lärare är åtskilda i både rum och tid kompletteras med aktiviteter där elever och lärare befinner sig på samma plats. Framför allt gäller det idrott och hälsa, som är ett gymnasiegemensamt ämne, och labo- rationer i naturkunskap eller naturvetenskapliga ämnen, som också det ingår i samtliga nationella program. På samma sätt torde många yrkesämnen förutsätta åtminstone vissa inslag av närundervisning.

Studiehandledning på modersmålet ingår inte bland det som vi har räknat upp ovan. Som vi har konstaterat tidigare bör det dock vara möjligt att ge studiehandledning i interaktiv form med inform- ations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid (se avsnitt 12.1). Elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som läser en utbildning med distansunder- visning kan därigenom få sin eventuella rätt till studiehandledning på modersmålet tillgodosedd.

15.1.3 Heltidsstudier

Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om heltidsstudier när distans- undervisning används.

För de obligatoriska skolformerna finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om heltidsstudier. Det gör det däremot för gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan (16 kap. 17 § och 17 kap. 6 § respek- tive 19 kap. 19 § skollagen). Eftersom distansundervisning ska inne- bära samma förväntningar på elevens tidsmässiga engagemang i studierna som reguljär undervisning ska dessa krav inte frångås för distansundervisning.

Det bör noteras att en huvudman ändå, om en elev så önskar, kan lägga upp undervisningen så att studierna bedrivs i högre takt. Även studier i omgångar kan bli aktuellt, för elever som behöver det.

495

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

15.1.4 Individuella anpassningar av utbildningen

Även om vårt förslag är att distansundervisning ska användas för hela utbildningar och heltidsstudier vill vi poängtera att detta förstås inte avser att utesluta de möjligheter som finns att anpassa utbild- ningen efter elevens behov. Eftersom målgruppen för distansunder- visning är elever som har svårigheter att delta i reguljär utbildning finns det skäl att anta att en relativt stor andel av eleverna kan komma i fråga för en eller flera av följande åtgärder.

Reducerat program

En elev i gymnasieskolan kan befrias från undervisning i en eller flera kurser eller gymnasiearbetet om eleven önskar det och har påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt (9 kap. 6 § gymnasieförordningen). För en elev i gymnasiesärskolan gäller mot- svarande och möjligheten finns då även om eleven saknar förutsätt- ningar att klara av ett fullständigt program. Dessa möjligheter gäller även elever som går en utbildning som ges med distansundervisning. Att en elev ska läsa reducerat program beslutas inom åtgärdsprogram.

Endast det faktum att eleven studerar genom distansundervisning kan dock inte i sig utgöra skäl för att bevilja reducerat program för en elev. Kraven på påtagliga studiesvårigheter gäller fortfarande. Dessutom måste ett sådant beslut alltid föregås av en individuell prövning och kan därmed inte användas med systematik för elever som får distansundervisning. Huvudmannen måste alltså ha förut- sättningar att erbjuda de kurser som ingår i ett program och kan inte, med hänvisning till bestämmelserna om reducerat program, avstå från att erbjuda en eller flera kurser som ska ingå i programmet.

Förlängd undervisning

De nationella programmen i gymnasieskolan är avsedda att genomgås på tre läsår (16 kap. 15 § första stycket skollagen). Huvudmannen får besluta att undervisningen på ett nationellt program för en elev i gymnasieskolan får fördelas över längre tid än tre läsår, om eleven har läst ett reducerat program eller om det med hänsyn till elevens förut- sättningar i övrigt finns särskilda skäl för det (16 kap. 15 § andra

496

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

stycket skollagen och 9 kap. 7 § gymnasieförordningen). Om en elev läser ett introduktionsprogram är flexibiliteten större och längden varierar beroende på vilket av introduktionsprogrammen det gäller.

För utbildningen i gymnasiesärskolan, för såväl nationella pro- gram som individuella program, gäller att den är avsedd att genomgås under fyra läsår. Huvudmannen får dock besluta att utbildningen får genomgås på längre tid (19 kap. 17 § skollagen). För gymnasie- särskolan är således en förlängning av utbildningstiden inte villkorad som den är för gymnasieskolan.

Individuellt anpassat program

Ytterligare en möjlighet till förändring är det som kallas individuellt anpassat program. Om det finns särskilda skäl, får huvudmannen besluta att en elevs utbildning på ett nationellt program till sitt inne- håll får avvika från vad som annars gäller för programmet (16 kap. 14 § skollagen). För att det ska vara tillåtet att byta ut kurser ska ett antal villkor vara uppfyllda (9 kap. 4 § gymnasieförordningen), näm- ligen att

1. utbildningen kan hänföras till ett nationellt program,

2. kraven för examen från det aktuella programmet kan uppfyllas, och

3. beslutet fattas före utgången av det andra läsåret.

Beslut om att byta ut en viss kurs får inte fattas efter att kursen har påbörjats. Enligt Skolverket får inte någon kurs i de gymnasie- gemensamma ämnena bytas ut och det är inte heller tillåtet att minska omfattningen inom dessa ämnen.

Syftet med bestämmelsen är ett behov av flexibilitet på individ- nivå. En anpassning kan underlätta för eleven vid byte av program, genom att eleven får tillgodoräkna sig redan godkända kurser, och på så sätt kan förlängd studietid till följd av programbyten undvikas. Möjligheten är inte tänkt att vara en stödåtgärd, men kan underlätta för den enskilde eleven som då inte behöver börja om.1

1 Prop. 2008/09:199, s. 125.

497

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

De elever som i dag är inskrivna vid Korrespondensgymnasiet i Torsås har i många fall påbörjat en reguljär utbildning innan de har börjat med distansundervisning. Att i en sådan situation kunna an- passa utbildningen är viktigt. Distansundervisningen är visserligen mycket flexibel som studieform, eftersom undervisning ofta sker enskilt, men bestämmelserna om individuellt anpassat program kan tillföra ytterligare flexibilitet.

Bestämmelser om individuellt anpassat program finns även för nationella program i gymnasiesärskolan (19 kap. 13 § skollagen och 9 kap. 4 a § gymnasieförordningen). För elever i gymnasiesärskolan är möjligheterna dock något annorlunda, t.ex. kan kurser inom gymna- siesärskolan bytas ut mot kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner.

15.1.5 Kunskapsuppföljning

Eftersom eleverna, till skillnad från vad vi har föreslagit för den obliga- toriska skolan, söker direkt till en utbildning vid en gymnasieskola eller gymnasiesärskola som ges med distansundervisning är det lättare att hantera frågor om vem som ansvarar för vad i fråga om kunskaps- uppföljning. Elevens lärare är helt enkelt distanslärarna, rektor är rek- tor för skolan och huvudmannen för elevens utbildning är huvud- mannen som ger distansundervisningen. Det betyder att de vanliga reglerna ska tillämpas, t.ex. att skolan ska uppmärksamma behov av särskilt stöd, besluta om eventuella åtgärdsprogram och hålla utveck- lingssamtal.

Distansläraren ska också sätta betyg efter genomgången kurs, i enlighet med bestämmelserna om att den lärare som bedriver under- visningen när betyg ska sättas är den som gör det (3 kap. 16 § skol- lagen). Den distansundervisning som i dag anordnas av Korrespon- densgymnasiet i Torsås bygger på att en brevskola, Hermods AB, står för betygssättning och gymnasieexamen (7 § förordningen [2011:682] om försöksverksamhet med distansundervisning i Torsås kommun). Vi anser alltså att detta förfarande inte bör fortsätta.

I gymnasieskolan ska lärarna använda sig av nationella prov inför betygssättningen i ett antal kurser (8 kap. 3 § gymnasieförordningen). För att kunna använda nationella prov även för elever som får distansundervisning behöver huvudmannen som anordnar utbild- ningen säkerställa att eleverna får möjlighet att genomföra proven

498

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

under säkra former, antingen på plats i skolan, i någon annan skola eller i annan lokal.

15.2 Distansundervisningen ska vara riksrekryterande

Alla utbildningar med distansundervisning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska vara riksrekryterande, dvs. ha rekrytering från hela landet. Vad det innebär beskriver vi i detta avsnitt.

15.2.1 Nuvarande riksrekryterande utbildningar

Vi har tidigare redogjort för vilka möjligheter det i dag finns för att skapa riksrekryterande utbildningar inom gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan (avsnitt 3.1.7). I det avsnittet beskrev vi hur riks- rekrytering kunde beviljas om vissa villkor var uppfyllda för

nationella program,

nationella inriktningar,

särskilda varianter,

gymnasiala lärlingsutbildningar, och

introduktionsprogrammet programinriktat individuellt val.

Regelverket för dessa bygger på att huvudmannen ansöker hos Skol- verket om att en utbildning ska vara riksrekryterande. Det finns ytter- ligare några typer av utbildning inom gymnasieskolan och gymnasie- särskolan som kan vara riksrekryterande

vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år i gymnasieskolan (17 a kap. 18 § skollagen),

Rh-anpassad utbildning2 (15 kap. 37 § skollagen), och

gymnasial spetsutbildning i matematik eller naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga eller humanistiska ämnen (1 § förordningen [2008:793] om försöksverksamhet med riksrekryterande gymnasial spetsutbildning).

2 Det vill säga speciellt anpassad utbildning för ungdomar med ett svårt rörelsehinder (15 kap. 9 § skollagen).

499

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

Dessa utbildningar omfattas dock av andra regler för riksrekrytering och är riksrekryterande utan att huvudmannen behöver ansöka om det hos Skolverket. Huvudmannen för dessa utbildningar ska inte heller ersättas på samma sätt som huvudmannen för den första gruppen av riksrekryterande utbildningar som vi nämnde ovan. För Rh-anpassad utbildning finns t.ex. särskilda bestämmelser om an- tagning och interkommunal ersättning (15 kap. 35–40 §§ skollagen).

15.2.2 Ett fåtal anordnare och undervisningsformen talar för riksrekrytering

Endast de elever som har dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik eller andra särskilda skäl som gör att eleven annars inte skulle ha deltagit i utbildning ska få genomgå en utbildning med distansundervisning. Det innebär att målgruppen är liten. Skol- inspektionen ska i sin prövning av utförare som vill utföra distans- undervisning också pröva om det finns tillräckligt elevunderlag för att bedriva en stabil verksamhet för den planerade utbildningen. Det innebär enligt vår bedömning att endast ett fåtal huvudmän kommer att godkännas som utförare av utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med distansundervisning. Att endast några ut- förare finns talar för att det bör vara riksrekrytering.

Att distansundervisning används gör också att elever kan befinna sig varsomhelst i landet, eller för den delen utomlands. Elevgruppen har, som vi har definierat villkoren, inte några andra alternativ för att genomföra en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasie- särskolan. Även detta faktum talar för att riksrekrytering ska kunna användas.

500

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

15.2.3 Utbildning med distansundervisning ska bli riksrekryterande

Utredningens förslag: Behöriga sökande från hela landet ska tas emot till en utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som ges med distansundervisning (riksrekrytering).

Utredningens bedömning: En ansökan om godkännande som enskild huvudman bör, när så är aktuellt, ange om huvudmannen vill anordna en utbildning som ges med distansundervisning.

Det regelverk som finns för riksrekryterande utbildningar enligt 16 kap. 45 § skollagen är inte anpassat för de utbildningar som ges med distansundervisning, bl.a. eftersom det baseras på att huvud- mannen ska ansöka hos Skolverket om att en utbildning ska få bli riksrekryterande. De utbildningar som vi föreslår har snarare mer gemensamt med utbildningar som av andra skäl bara finns på ett fåtal ställen i landet och har en mer specifik målgrupp, t.ex. Rh- anpassad utbildning. Vi anser därför, utifrån vad vi har beskrivit i föregående avsnitt, att utbildningar inom gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan som ges med distansundervisning ska vara riks- rekryterande enligt en särskild bestämmelse i skollagens kapitel om distansundervisning.

Ett flertal bestämmelser i skollagen reglerar att utbildningar blir riksrekryterande efter prövning av Skolverket. Eftersom vi föreslår att det ska införas särskilda bestämmelser om riksrekrytering i kapitlet om distansundervisning innebär det att de befintliga be- stämmelserna inte kommer att gälla för utbildning där distansunder- visning används (se avsnitt 13.8.1). Av samma anledning kommer ett antal bestämmelser i gymnasieförordningen som reglerar riks- rekrytering inte heller att tillämpas för sådana utbildningar.

Vidare ska endast elever som tillhör målgruppen för distans- undervisning tas emot till utbildningen. Det är alltså inte aktuellt att i första hand också ta emot hemmahörande i kommunen om det är en kommunal huvudman som anordnar utbildningen. Några andra grupper av elever ska inte heller tas emot vare sig i första eller i andra hand. Av de bestämmelser vi föreslår följer att befintliga bestämmel- ser om mottagande i första hand och i andra hand för nationella pro- gram inte heller kommer att gälla för utbildning där distansundervis-

501

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

ning används. Av samma anledning gäller inte heller bestämmelsen om att en kommun som anordnar programinriktat individuellt val eller yrkesintroduktion som har utformats för en grupp elever ska ta emot alla de behöriga sökande till utbildningen som hör hemma i kommunen (17 kap. 19 § skollagen) för utbildning där distansunder- visning används.

Ansökan till en utbildning där distansundervisning används ska ges in till den sökandes hemkommun. Detta finns redan föreskrivet för olika typer av utbildningar och dessa bestämmelser ska tilläm- pas även här. Hemkommunen ska, om ansökan avser en utbildning som anordnas av en annan huvudman, omedelbart sända ansökan vidare till denne.

15.3 Antagning till distansundervisning

Utbildningar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning används ska alltså vara riksrekryterande. Vi ska nu, i detta avsnitt, beskriva hur antagningsprocessen är tänkt att fungera.

15.3.1 Behörighet till distansundervisning

Utredningens förslag: För att vara behörig att antas till en ut- bildning i gymnasieskolan där distansundervisning används ska en sökande uppfylla de behörighetskrav som gäller för den aktuella utbildningen. När det gäller en sådan utbildning inom gymnasie- särskolan ska den sökande tillhöra målgruppen för gymnasie- särskolan. Huvudmannen ska i det senare fallet vid sin prövning av behörigheten vara bunden av hemkommunens beslut om att en sökande tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

En sökande ska därutöver uppfylla kraven för att få använda distansundervisning.

De vanliga behörighetsreglerna för olika utbildningar inom gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan ska gälla även när distansundervisning används. Någon anledning att frångå dessa kan vi inte se. Det betyder t.ex. att den som söker till ett nationellt program inom gymnasie-

502

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

skolan där distansundervisning används ska uppfylla behörighets- kraven i 16 kap. 29–34 §§ skollagen. På motsvarande sätt måste den som söker till en utbildning inom gymnasiesärskolan tillhöra gymna- siesärskolans målgrupp enligt vad som anges i 18 kap. 4–7 §§ skolla- gen. Vidare ska huvudmannen för utbildning där distansundervisning används inom gymnasiesärskolan vara bunden av sökandens hem- kommuns beslut om att den sökande tillhör gymnasiesärskolans mål- grupp enligt 18 kap. 5 § skollagen. Därutöver måste kraven för att få använda distansundervisning för eleven vara uppfyllda, dvs. eleven ska tillhöra den målgrupp som vi tidigare har beskrivit (avsnitt 13.3).

För de obligatoriska skolformerna har vi föreslagit att ett med- givande från vårdnadshavaren ska krävas för att distansundervisning ska få användas. Vi ser inte någon anledning att föreslå detsamma i de frivilliga skolformerna. Den som söker till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan har enligt nuvarande reglering rätt att själv föra sin talan i fråga om ansökan, oavsett om eleven har fyllt 16 år eller inte (29 kap. 12 § skollagen). Det är därför rimligt att eleven själv också får avgöra om han eller hon ska ansöka till en utbildning som ges med distansundervisning. Det är dessutom en frivillig skolform och att vårdnadshavarna inte lämnar sitt medgivande skulle kunna leda till att den sökande helt avstår från att läsa en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Om en vårdnadshavare motsätter sig att en omyndig elev mottar distansundervisning i hemmet kan det lösas genom att eleven genomför sina studier på någon annan plats, t.ex. på ett bibliotek.

15.3.2 Prövning av skäl för distansundervisning

Utredningens förslag: Huvudmannen för den sökta utbildningen ska pröva om en sökande är behörig och ska tas emot.

Huvudmannen ansvarar för antagningen till de olika utbildningar som anordnas av huvudmannen, både inom gymnasieskolan och inom gymnasiesärskolan (15 kap. 12 § och 18 kap. 12 § skollagen). Det är också huvudmannen som, för olika typer av utbildningar inom dessa skolformer, prövar om en sökande är behörig och om den sökande ska tas emot (t.ex. 16 kap. 36 § skollagen). Det ska även för distansundervisning vara huvudmannen för utbildningen som

503

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

prövar behörigheten och om den sökande ska tas emot. Som framgår av föregående avsnitt innebär prövning av behörighet, i det här fallet, inte enbart att pröva om den sökande uppfyller de vanliga behörig- hetskraven för den sökta utbildningen, utan också om eleven ingår i den grupp som har rätt att få använda distansundervisning.

Eftersom det redan är föreskrivet att det är den anordnande huvudmannen som ska pröva detta, vad det än är för slags utbildning inom de två skolformerna, kan det ifrågasättas varför det ska regleras särskilt för distansundervisningen. Anledningen är att de beslut om mottagande som ska fattas t.ex. för nationella program inom gymna- sieskolan är uppdelade i beslut om mottagande i första hand respek- tive mottagande i andra hand. Detta ska som sagt inte gälla för ut- bildning som ges med distansundervisning. Därmed fungerar inte befintliga bestämmelser om beslut om mottagande tillsammans med den möjlighet till överklagande som vi strax ska redogöra för (av- snitt 15.3.3). Därför behövs en särskild bestämmelse om huvud- mannens uppgift att besluta vid distansundervisning. Därmed gäller inte de befintliga bestämmelserna om beslut om mottagande och behörighet för respektive utbildning (se avsnitt 13.8.1).

15.3.3 Överklagandemöjlighet

Utredningens förslag: Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i fråga om mottagande till utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används ska få överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.

Sådana beslut ska få överklagas endast av den sökande.

Beslut om mottagande till olika slags utbildningar inom gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd (28 kap. 12 och 13 §§ skollagen). Denna möjlig- het finns både när det är en kommun eller ett landsting som anord- nar utbildningen och när det är en enskild huvudman. Precis som det finns möjlighet att överklaga sådana beslut om utbildningen anord- nas med reguljär undervisning ska det vara möjligt även när det handlar om mottagande till utbildning där distansundervisning an- vänds. Bestämmelsen om beslut om mottagande till utbildning ska

504

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

därför ingå bland de bestämmelser som går att överklaga enligt nämnda paragrafer.

Beslutet i fråga om antagning till nationella program inom gym- nasieskolan som är möjligt att överklaga angavs tidigare som beslut om behörighet och mottagande i första hand, men har nu ändrats till beslut om mottagande i första hand. Motivet till denna förändring var att eftersom bara behöriga sökande får tas emot, så måste behörig- hetsfrågan avgöras som ett led i prövningen av om en sökande ska tas emot eller inte. En sökande som inte är behörig kan inte tas emot till utbildningen och en möjlighet att överklaga huvudmannens be- slut i fråga om behörigheten skulle då vara meningslös, eftersom den sökande får överklaga själva beslutet i fråga om mottagande.3

Av detta framgår att en överklagandemöjlighet angående beslut om mottagande till utbildning som anordnas med distansunder- visning också innebär en möjlighet att pröva ett beslut om behörig- het. I behörigheten ingår, för dessa utbildningar, även att uppfylla kraven för att få distansundervisning. Med andra ord kan t.ex. ett beslut om att eleven saknar särskilda skäl för att få distansunder- visning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan överklagas.

Endast den sökande till utbildningen som ges med distansunder- visning ska få överklaga. Detta är vad som redan i dag gäller för andra möjligheter att överklaga beslut om mottagande till utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och vi anser därför att det ska gälla även beslut om mottagande till dessa utbildningar. Detta innebär att besluten inte kan överklagas av t.ex. den sökandes hem- kommun.4

15.3.4 Urval till distansundervisning

Utredningens förslag: När distansundervisning används ska huvudmannen göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökande har tagits emot till huvudmannens utbildning än det finns platser i utbildningen. Urval ska göras på grunder som Statens skolinspektion har godkänt.

3 Prop. 2013/14:188, s. 41.

4 Prop. 2009/10:165, s. 919.

505

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

För utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som ges med distansundervisning kan det uppstå en situation där det finns fler sökande som ska tas emot än det finns platser på utbild- ningen. Då behöver ett urval göras bland de sökande som ska tas emot. Det är regeringen som meddelar föreskrifter om urval bland mottagna sökande till en gymnasieskola och till en gymnasiesär- skola med offentlig huvudman (15 kap. 13 § och 18 kap. 33 § skol- lagen). För en fristående gymnasiesärskola ska urvalet göras på grunder som Skolinspektionen godkänner (18 kap. 36 § skollagen).

I dag används betyg som grund för urval till nationella program inom gymnasieskolan, förutom till ett antal platser som huvudman- nen kan avsätta för vissa elever (7 kap. 2–4 §§ gymnasieförord- ningen). Urval till nationella program inom gymnasiesärskolan ska, när det är en offentlig huvudman, innebära att företräde ges till dem som har störst behov av utbildningen (7 kap. 11 och 12 §§ gymnasie- förordningen).

För introduktionsprogram inom gymnasieskolan saknas före- skrifter om urval. För fyra av dessa program ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar erbjuds sådan utbildning (17 kap. 16 § skollagen). För det femte och sista programmet, programinriktat indi- viduellt val, gäller att en kommun som ordnar detta ska ta emot alla de behöriga sökande till utbildningen som hör hemma i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen (17 kap. 19 § skollagen). Angå- ende utbildning på individuellt program i gymnasiesärskolan före- skrivs att sådan ska erbjudas elever som inte kan följa ett nationellt program inom gymnasiesärskolan (19 kap. 14 § skollagen).

För utbildning som anordnas med distansundervisning är det inte självklart vilken urvalsgrund som bör användas. Betyg, som är det vanligaste inom gymnasieskolan, kan vara ett trubbigt instru- ment med tanke på delar av målgruppen för distansundervisningen, samtidigt som urvalsgrunden störst behov också kan vara svår att använda. Till exempel kan en utbildning som riktar sig till elever med långvarig skolfrånvaro vilja basera sitt urval på elevens behov av utbildning eller andra kriterier som har sin utgångspunkt i ele- vens personliga förhållanden. För en utbildning som riktar sig mot elever som bedriver förvärvsverksamhet eller har en idrottskarriär kan det däremot vara mer naturligt att basera urvalet på betyg. Det kan också finnas andra idéer på hur urval bör göras. Varje utförare av utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasieskolan där distans-

506

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

undervisning används bör därför i sin ansökan om godkännande som utförare redogöra för vilka urvalsgrunder man avser att använda. Det är sedan upp till Skolinspektionen att i sin prövning godkänna dessa, på samma sätt som i dag gäller för utbildning vid fristående grund- skolor och fristående gymnasiesärskolor (10 kap. 36 § och 18 kap. 36 § skollagen). Urvalsgrunderna kan alltså komma att variera bero- ende på vilken målgrupp en viss utbildning riktar sig till.

15.3.5 Antagning vid senare tillfälle

Antagning till utbildning med distansundervisning ska, liksom för övrig utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, nor- malt göras inför första läsåret (7 kap. 2 § gymnasieförordningen). Det finns dock en möjlighet att antas senare. Huvudmannen får besluta att anta en sökande vid senare tidpunkt än vid början av ut- bildningen om det finns plats på den aktuella studievägen och om den sökande är behörig och har de kunskaper och färdigheter som krävs för att tillgodogöra sig undervisningen (7 kap. 8 § gymnasie- förordningen).

Det är sannolikt att det, när det gäller distansundervisning i de frivilliga skolformerna, kommer att finnas ett behov av platser på studievägen även senare än inför det första läsåret. Detta för att elever som har påbörjat en reguljär utbildning, men inte haft förut- sättningar att läsa på detta sätt, kan komma att vilja byta till distans- undervisning.

507

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

15.3.6 Sekretess vid antagning

Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållan- den i ärenden om mottagande i utbildning som anordnas med distansundervisning. Sekretessen ska gälla endast om det kan an- tas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende.

För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.

Den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven gymnasieskola eller enskilt bedriven gymnasiesärskola ska inte obehörigen få röja uppgifter i ett ärende om mottagande i ut- bildning som anordnas med distansundervisning.

En ansökan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska ges in till den sökandes hemkommun och blir då en allmän handling. An- sökan omfattas därmed av offentlighetsprincipen (2 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen).

Den som ansöker till en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som anordnas med distansundervisning måste i ansökan ange varför hon eller han ska få använda distansunder- visning. Den sökande ska alltså lämna uppgifter om dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik alternativt redovisa andra särskilda skäl till att denne inte har möjlighet delta i den reguljära undervisningen. Uppgifter som styrker medicinsk, psykisk eller social problematik torde ofta vara sådana uppgifter som, om de blev offentliga, skulle innebära att den sökande eller någon när- stående till denne lider men. Det kan t.ex. handla om uppgifter som rör medicinska eller psykiska diagnoser, uppgifter i psykologiska eller pedagogiska bedömningar, testresultat samt uppgifter om den sökandes familjeförhållanden och om dennes familjemedlemmar. Dessa uppgifter bör därför kunna omfattas av sekretess. När det gäller uppgifter som styrker andra särskilda skäl kan det däremot handla om typiskt sett mindre känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter om att en förälder under en tid ska arbeta utomlands eller uppgifter om att en elev bedriver en näringsverksamhet. Sådana uppgifter får normalt anses som harmlösa och bör därför kunna lämnas ut.

508

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

För att åstadkomma ett adekvat sekretesskydd föreslår vi därför att det införs en ny bestämmelse i 23 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400), dvs. i det kapitel som reglerar sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m. För att inte onödigt- vis begränsa insyn och då inte alla uppgifter är sådana som bör omfat- tas av sekretess anser vi att det är tillräckligt att uppgifterna skyddas av ett s.k. rakt skaderekvisit. Vårt förslag blir därmed att sekretess ska gälla inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbild- ning som anordnas med distansundervisning. Formuleringen i ären- den om mottagande syftar till att tydliggöra att inte enbart sökandens ansökan utan samtliga handlingar i ärendet, t.ex. även ett senare in- givet psykologintyg, kan omfattas av sekretess. Sekretessen ska dock gälla endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För att inte omöjliggöra all insyn och för att tillgodose grund- läggande rättssäkerhetsaspekter ska sekretessen inte gälla för beslut i ärende. Ett beslut om att en sökande ska tas emot, eller inte ska tas emot, i gymnasieskola eller gymnasiesärskola med distans- undervisning ska således alltid vara offentligt. Det får därför förut- sättas att huvudmännen utformar sina beslut på ett sådant sätt att det i besluten inte anges några uppgifter om enskilds personliga förhållanden som omfattas av sekretess.

Vi föreslår vidare att för uppgift i en allmän handling ska sekre- tessen gälla i högst sjuttio år.

Våra förslag innebär att även en enskild huvudman kan vara huvudman för utbildning där distansundervisning används. Känsliga uppgifter som beskrivs ovan kan alltså också hanteras i enskilt bedri- ven verksamhet. Eftersom vi eftersträvar lika villkor, oavsett huvud- man, innebär detta att den föreslagna bestämmelsen om sekretess behöver kompletteras med ett motsvarande tillägg i skollagens be- stämmelser om tystnadsplikt, som gäller enskilda huvudmän. Det ska därför anges i 29 kap. 14 § skollagen att den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven gymnasieskola eller enskilt bedriven gymnasiesärskola inte obehörigen ska få röja uppgifter i ett ärende om mottagande i utbildning där distansundervisning används.

Liknande känsliga uppgifter kan förekomma i handlingar som ställs till Skolväsendets överklagandenämnd, med anledning av den möjlig- het att överklaga beslut om mottagande till utbildning som anordnas

509

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

med distansundervisning som vi har föreslagit (avsnitt 15.3.3). Sådana uppgifter är dock redan genom dagens lagstiftning sekretessbelagda. Sekretess gäller hos Skolväsendets överklagandenämnd i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

Vi har slutligen övervägt om den föreslagna sekretessregleringen medför något behov av en kommunicerande sekretessbrytande be- stämmelse, för att t.ex. möjliggöra att sekretessbelagda uppgifter lämnas mellan huvudmän vid skolbyte. Vi har dock stannat vid att så inte är fallet. Det bör i stället vara upp till den sökande att avgöra om han eller hon vill att sådana uppgifter, t.ex. psykologiska utvärder- ingar, läkarintyg eller andra utredningar, kommer den nya skolan till del. För det fall att en sökande vill åberopa handlingar från sin tidi- gare skola har han eller hon möjlighet att själv begära ut dessa hand- lingar från huvudmannen och bifoga dem i sin ansökan till den nya skolan. Några nya sekretessbrytande bestämmelser eller bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet i övrigt är inte heller nödvändiga för att tillgodose Skolinspektionens behov av information vid tillsyn.

15.4 Hemkommunens ansvar

En kommun har visst ansvar för en elev som är bosatt i kommunen, även om denne går i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan hos en annan huvudman. Detta ansvar beskriver vi i detta avsnitt.

15.4.1 Samarbete med hemkommunen

En ungdoms hemkommun behöver hålla sig à jour med vad perso- nen i fråga gör, eftersom kommunen har aktivitetsansvar för ung- domar. Aktivitetsansvaret innebär att hemkommunen löpande under året ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen är sysselsatta som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller motsvarande utbild- ning (29 kap. 9 § skollagen). Det betyder att hemkommunen t.ex.

510

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

behöver veta om en ungdom som är folkbokförd i kommunen stude- rar någon annanstans. Detta hanteras bl.a. genom att när en elev bör- jar eller slutar vid en gymnasieskola med en annan huvudman än hemkommunen, ska huvudmannen snarast meddela detta till hem- kommunen (15 kap. 15 § skollagen). Detsamma gäller om en elev som inte fyllt 20 år utan giltigt skäl är frånvarande i betydande ut- sträckning. Motsvarande bestämmelse finns för elever i gymnasie- särskolan (18 kap. 15 § skollagen).

Med tanke på målgruppen för distansundervisning är samarbetet med en elevs hemkommun extra viktigt. Många elever kommer sanno- likt att ha haft problem med skolgången tidigare och riskerar att helt upphöra med utbildningen om det inte fungerar med distans- undervisning. Hemkommunen bör också bidra med underlag om elevens tidigare skolgång. Dessutom kan det för en del elever handla om att skolan med distansundervisning, och inte minst elevhälsan vid den skolan, behöver samarbeta med hemkommunen och hem- landstinget om t.ex. habiliteringsinsatser.

15.4.2 Ekonomisk ersättning till anordnaren

Utredningens förslag: Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev på en utbildning inom gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggs- belopp. Om statsbidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlandssvensk ska undantag göras från denna be- stämmelse.

Grundbeloppet ska avse ersättning för

1. undervisning,

2. lärverktyg som huvudmannen ska tillhandahålla,

3. elevhälsa,

4. administration,

5. mervärdesskatt, och

6. lokalkostnader.

511

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

Hemkommunen ska betala det grundbelopp som har beslutats för den aktuella utbildningen av Statens skolverk.

Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara indi- viduellt bestämt utifrån elevens behov.

Hemkommunen ska inte vara skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Hemkommunens beslut om bidrag ska få överklagas hos all- män förvaltningsdomstol.

Hemkommunen är den som vanligen finansierar utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Är det en offentlig huvud- man handlar det om interkommunal ersättning och är det en enskild huvudman om ett bidrag. Ersättningsfrågor regleras som mycket annat för varje slags utbildning: nationella program inom gymnasie- skolan (16 kap. 50–55 §§ skollagen), olika introduktionsprogram (17 kap. 22–27 och 31–36 §§ skollagen), samt för nationella och indi- viduella program inom gymnasiesärskolan (19 kap. 43–48 §§ skol- lagen). De olika alternativ till ersättningsmodeller som i dag används och beskrivs i nämnda bestämmelser är

1. överenskommen ersättning,

2. anordnarens självkostnad,

3. grundbelopp bestämt efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till jämförbar utbildning och tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av sär- skilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning, och

4. ersättning beslutad av Skolverket (interkommunal ersättning eller grundbelopp).

Vi har övervägt vilken eller vilka av dessa modeller som ska användas för utbildning som ges med distansundervisning. Att gå på anordna- rens självkostnad har nackdelen att den är svår att förutsäga, särskilt då det kan vara individuellt, och riskerar att bli dyrt för hemkommu- nen. Att ersätta enligt samma principer som hemkommunen använ- der för fördelning av resurser till motsvarande utbildning är rättvist

512

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

för eleverna från en och samma kommun, då distansundervisning och reguljär undervisning skulle få lika stor ersättning. Dock kan det vara svårt för utföraren att planera verksamheten, då ersättningen från elevernas hemkommuner varierar i storlek.

Vårt förslag är att hemkommunen ska lämna bidrag för varje elev på en utbildning med distansundervisning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggs- belopp (med undantag för elever som är utlandssvenska och som anordnaren därför får statsbidrag för). Grundbeloppet ska avse er- sättning för sådant som grundbelopp till fristående skolor avser, alltså t.ex. undervisning och lärverktyg som huvudmannen ska tillhanda- hålla. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning, eftersom sådana kostnader inte täcks av grundbeloppet. Precis som i övrigt gäller för tilläggsbelopp ska det alltså inte lämnas för alla elever i behov av särskilt stöd, utan för elever i omfattande behov av sådant stöd. Vidare ska tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd vara individuellt bestämt utifrån elevens behov.

För riksrekryterande utbildningar med reguljär undervisning i gymnasieskolan ersätts inte offentliga huvudmän med tilläggsbelopp, utan den interkommunala ersättningen som framgår av ett beslut av Skolverket motsvarar grundbeloppet. Med tanke på målgruppen för distansundervisning, där elever inte sällan kan ha behov av särskilt stöd, är en sådan konstruktion dock inte tillräcklig. Även ett indivi- duellt bestämt tilläggsbelopp ska därför vid behov ingå i ersättningen som hemkommunen betalar den anordnande huvudmannen, oavsett om det är en offentlig eller enskild huvudman. Som framgår ovan ska inte tilläggsbelopp lämnas för samtliga elever i behov av särskilt stöd, utan bara om behovet är omfattande. I likhet med andra bestämmel- ser om tilläggsbelopp ska hemkommunen inte heller vara skyldig att betala det om betydande ekonomiska eller organisatoriska svårig- heter uppstår för kommunen.

Storleken på grundbeloppet ska, för varje utbildning som Skol- inspektionen har godkänt för distansundervisning, fastställas på natio- nell nivå. Det ska vara Skolverket som fastställer detta belopp. Där- med blir ersättningen densamma oavsett varifrån eleverna kommer.

Dessa föreslagna bestämmelser om ersättning till den huvudman som anordnar utbildning där distansundervisning används, ska ingå i kapitlet om distansundervisning i skollagen. Därav följer att andra

513

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

bestämmelser i skollagen om ersättning inte kommer att tillämpas för sådan utbildning.

När det gäller annan utbildning som anordnas av enskild huvud- man får elevens hemkommuns beslut om bidrag överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Detta anser vi ska gälla även bidrag till utbildning där distansundervisning används, vilket medför att ett tillägg ska göras i bestämmelserna om detta i 28 kap. 5 § skollagen. Det bör noteras att eftersom såväl offentliga som enskilda huvudmän kan vara utförare av distansundervisning, så kommer även offentliga huvudmän att kunna överklaga hemkommunens beslut om bidrag.

Med tanke på målgruppen för utbildning som anordnas med distansundervisning kan det bli vanligare än för utbildning med reguljär undervisning att eleven behöver längre tid för studierna. Som vi har beskrivit ovan finns möjligheter till förlängd undervisning i vissa fall (avsnitt 15.1.4). Hur sådan förlängd undervisning ska er- sättas av hemkommunen, när det är en annan huvudman för utbild- ningen, är i dag inte reglerat. Därför föreslår vi inte heller någon reglering för distansundervisning. Det får förutsättas att frågor av detta slag får avgöras i det enskilda fallet genom en överenskom- melse mellan hemkommunen och huvudmannen för utbildningen.

15.4.3 Ekonomisk ersättning till eleven för resor och boende

Utredningens förslag: En elev som har distansundervisning ska ha rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för ut- bildningen. Elevens hemkommun ska stå för kostnaderna. Om eleven i anslutning till en sådan resa måste övernatta utanför det egna hemmet, ska hemkommunen svara för kostnader för kost och logi under resan.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om resor och boende vid distans- undervisning.

Utredningens bedömning: Statens skolverk bör få meddela före- skrifter om ersättning för elevens kostnader för resor och boende vid distansundervisning.

514

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

Utöver ersättningen för själva undervisningen måste vi ta hänsyn till att eleven kan behöva resa till orten där utbildningen anordnas, exem- pelvis för att delta i laborationer. Eftersom utbildningen som huvud- regel ska vara avgiftsfri för eleven ska inte kostnader för resa och even- tuellt boende vid dessa tillfällen belasta den enskilde eleven. Vi föreslår därför att hemkommunen ska vara skyldig att ersätta eleven för ett mindre antal resor till orten där utbildningen anordnas samt, vid be- hov, för boende på orten. Denna skyldighet ska dock inte omfatta de elever som bor i utlandet när det gäller resor till och från Sverige, utan det handlar om att ersätta kostnad för resor inom Sverige, vanligtvis från hemkommunen. Vidare bedömer vi att Skolverket bör få meddela föreskrifter om ersättning för elevens kostnader för resor och boende vid distansundervisning.

15.4.4 Övergång till reguljär undervisning

Utredningens förslag: En elev som har påbörjat ett nationellt program eller en nationell inriktning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används och som där- efter önskar delta i reguljär undervisning ska ha rätt att fullfölja utbildningen på det påbörjade programmet eller den påbörjade inriktningen hos hemkommunen, om hemkommunen erbjuder sådan utbildning.

Erbjuder hemkommunen inte den aktuella utbildningen, ska eleven ha rätt att efter eget val fullfölja sin utbildning i en annan kommun eller ett landsting som anordnar utbildningen.

För den elev som får sådan hjälp av distansundervisningen att reguljär undervisning åter blir aktuellt bör det finnas möjligheter att övergå till sådana studier. Det handlar om att kunna fullfölja den på- började utbildningen, men på annat sätt.

En elev som har påbörjat ett nationellt program eller en nationell inriktning inom gymnasieskolan och som därefter flyttar från kom- munen eller samverkansområdet eller utbildningen, har rätt att full- följa utbildningen på det påbörjade programmet eller den påbörjade inriktningen, om den nya hemkommunen erbjuder sådan utbildning. Erbjuder den nya hemkommunen inte den aktuella utbildningen har eleven rätt att efter eget val fullfölja sin utbildning i en annan kom-

515

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

mun eller ett landsting som anordnar utbildningen (16 kap. 49 § skollagen). Motsvarande rättigheter finns för elever på ett nationellt program eller en nationell inriktning inom gymnasiesärskolan (19 kap. 42 § skollagen). Att en kommun ska erbjuda en utbildning betyder inte att kommunen själv måste vara den som anordnar ut- bildningen; det kan också vara en utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samverkansavtal med kom- munen eller landstinget (jämför 15 kap. 30 § skollagen).

Vi föreslår att en liknande rättighet ska införas för elever som läser ett nationellt program eller en nationell inriktning som ges med distansundervisning, för att uppmuntra till övergång till reguljär undervisning. En elev som önskar byta till reguljär undervisning ska ha rätt att fullfölja utbildningen på det påbörjade programmet eller den påbörjade inriktningen hos hemkommunen. Skulle det vara på det viset att hemkommunen inte erbjuder den aktuella utbildningen ska eleven ha rätt, att efter eget val, fullfölja sin utbildning i en annan kommun eller ett landsting som anordnar utbildningen.

Genom en sådan rättighet kan skolgången underlättas för elever vars problematik, den problematik som har lett till distansundervis- ning, minskar. Det bör noteras att även elever som tillfälligt vistas utomlands i vissa fall kan få använda distansundervisning. Då dessa elever endast är bosatta utomlands under en kortare tid har de fort- farande en hemkommun i Sverige och det är då denna kommun som åsyftas i den föreslagna bestämmelsen.

15.5 Nödvändiga undantag från skollagen och gymnasieförordningen

Våra förslag om undantag från bestämmelser på skolans område som rör samtliga för oss aktuella skolformer när distansundervisning används beskrev vi tidigare (avsnitt 13.8). Här redogör vi för förslag och bedömningar som endast är relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

516

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

15.5.1 Skolförlagd utbildning

Utredningens förslag: När distansundervisning används ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser om skolförlagd utbild- ning gälla.

Utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska i huvud- sak vara skolförlagd (15 kap. 11 § och 18 kap. 11 § skollagen). Det enda undantag som anges gäller gymnasial lärlingsutbildning. I och med att eleven vid distansundervisning vanligtvis är någon annan- stans kan utbildningen knappast anses vara skolförlagd. Därmed behöver undantag få göras från dessa bestämmelser när distans- undervisning används.

15.5.2 Undervisningstid

Utredningens bedömning: När distansundervisning används bör inte vissa av gymnasieförordningens (2010:2039) bestämmelser om undervisningstid gälla.

Som vi har beskrivit tidigare behövs undantag från skollagens bestäm- melser om garanterad undervisningstid i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan när distansundervisning används (se avsnitt 13.5.1). Även gymnasieförordningen innehåller vissa bestämmelser om under- visningstid. Enligt dem beslutar huvudmannen om antalet undervis- ningstimmar för varje kurs, varje ämnesområde, gymnasiearbetet och gymnasiesärskolearbetet samt om hur fördelningen av undervisnings- tiden över läsåren ska göras. Huvudmannen ska dessutom redovisa hur eleven har fått sin garanterade undervisningstid (4 kap. 22 § gym- nasieförordningen). Vidare sägs att en elev som följer ett utökat pro- gram har rätt till garanterad undervisningstid utöver vad som före- skrivs i skollagen (4 kap. 23 § tredje stycket gymnasieförordningen).

Dessa bestämmelser bör enligt vår mening inte gälla när distans- undervisning används. De delar som handlar om garanterad under- visningstid blir inaktuella genom att de elever som läser en sådan utbildning inte har någon garanterad undervisningstid. Att huvud- mannen ska besluta om antalet undervisningstimmar är också obe- fogat vid distansundervisning. Det beror på att den undervisning

517

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

som bedrivs i stor utsträckning är enskild och att den ofta kan be- höva anpassas utifrån individens förutsättningar, t.ex. om eleven är sjuk i perioder.

15.6 Andra juridiska och ekonomiska frågor

I detta avsnitt redogör vi för hur några andra frågor som uppstår vid distansundervisning bör hanteras. Det handlar bl.a. om kost- nader för den enskilde eleven och närvaro.

15.6.1 Kostnader för eleven

Utredningens förslag: Bestämmelserna i skollagen (2010:800) om att utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska vara avgiftsfri ska inte hindra att en elev när distansundervisning används själv får svara för kostnader för bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning i form av nödvändig hårdvara som behövs för utbildningens genomförande. Detta ska dock endast gälla om eleven har antagits till en utbildning där distansunder- visning används på grund av andra särskilda skäl.

Utredningens bedömning: Några undantag i övrigt bör inte göras från skollagens bestämmelser om avgiftsfri utbildning när distans- undervisning används.

Precis som för de obligatoriska skolformerna ska principen om av- giftsfri utbildning i allt väsentligt gälla även vid distansundervisning inom de frivilliga skolformerna. Skolhuvudmannen ansvarar som huvudregel också för att de lokaler och den utrustning finns, som behövs för att syftet med att utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen). Anordnaren bör därmed tillhandahålla programlicenser och dylikt som eleven behöver för att kunna delta i utbildningen och som eleven har svårt att själv införskaffa. Gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan är samtidigt frivilliga skolformer, som eleven aktivt valt att genomgå, vilket gör att det finns skäl att överväga om det ska krävas att samtliga kostnader i anslutning till distansundervisning ska bekostas av skolhuvudmannen.

518

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

I de frivilliga skolformerna har vi föreslagit att distansunder- visning får användas dels för elever med medicinsk, psykisk eller social problematik, dels för elever med andra särskilda skäl (se av- snitt 13.3). Bland de sistnämnda finns bl.a. elever som behöver distansundervisning för att de tillfälligt ska bo utomlands, har en idrottskarriär eller förvärvsverksamhet där de ofta är på resande fot. Sådana elever kan alltså behöva tillgång till internetuppkoppling inte bara i Sverige utan även i ett eller flera andra länder. Det är enligt vår mening inte rimligt att en skolhuvudman i Sverige ska vara skyldig att tillgodose elevernas behov av uppkoppling och nödvändig teknisk utrustning oberoende av var eleven befinner sig. Det kan också tän- kas att en elev som får distansundervisning i Sverige är bosatt på en plats där tillgången till internet är bristfällig. Att tillhandahålla nöd- vändig teknisk utrustning kan i de beskrivna situationerna vara före- nat med avsevärda kostnader, om det alls går att genomföra. I skol- lagen ska det därför anges att bestämmelserna om avgiftsfri utbild- ning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan inte hindrar att eleven när distansundervisning används själv kan få svara för kostnader för bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning i form av nöd- vändig hårdvara som behövs för utbildningens genomförande, för den grupp av elever som har andra särskilda skäl.

Det är naturligtvis ingenting som hindrar att en huvudman ändå tillhandahåller bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning. Vi anser det också sannolikt att huvudmännen i många fall kommer att göra detta. Det ska dock inte vara en skyldighet för huvudman- nen att göra det oberoende av kostnad.

15.6.2 Närvaro och frånvaro samt indragen studiehjälp

Elever i de frivilliga skolformerna har, när de deltar i en utbildning, närvaroplikt (se avsnitt 3.5.2). Som vi beskrev för de obligatoriska skolformerna ska närvaroplikten, vid distansundervisning, både gälla närvaro vid de moment där lärare och elever inte är åtskilda i tid och innebära krav på att utföra obligatoriska uppgifter som eleven till- delas av sin lärare. Om eleven inte uppfyller dessa två krav, utan gil- tigt skäl till det, bör det anses som ogiltig frånvaro (avsnitt 14.5.2).

Rektorn för skolan som anordnar utbildningen med distans- undervisning ska se till att elevens vårdnadshavare samma dag infor-

519

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

SOU 2017:44

meras om att eleven har varit frånvarande (15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen). Är eleven frånvarande i betydlig utsträckning, utan giltigt skäl, ska även elevens hemkommun informeras (15 kap. 15 § och 18 kap. 15 § skollagen) för att kunna uppfylla sitt aktivitets- ansvar (se även avsnitt 15.4.1).

Skolan är också skyldig att rapportera till Centrala studiestöds- nämnden (CSN) om eleven har en annan studietakt än heltid. Om en elev har omfattande ogiltig frånvaro kan CSN besluta att elevens studiehjälp ska dras in. Några sådana konsekvenser kan inte ogiltig frånvaro i de obligatoriska skolformerna få.

15.6.3 Entreprenad

Utredningens förslag: Uppgifter som avser särskild undervis- ning i form av distansundervisning ska få överlämnas på entre- prenad inom

1. gymnasieskolan

2. gymnasiesärskolan.

Överlämnande ska få göras till en huvudman som har godkänts för att utföra utbildning där distansundervisning används i den aktuella skolformen.

Utredningens bedömning: En huvudman som är godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används bör inte få överlämna uppgifter som avser distansundervisning på entre- prenad.

Distansundervisning ska, som vi tidigare har beskrivit, kunna använ- das för elever som tillhör målgruppen för särskild undervisning i hemmet (24 kap. 20 § skollagen, se avsnitt 13.10.3). För att huvud- mannen för elevens utbildning ska kunna anordna detta krävs att uppgifter som avser sådan distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad. Möjliga utförare av dessa uppgifter är endast huvudmän som har godkänts som utförare av utbildning inom den aktuella skolformen där distansundervisning används.

520

SOU 2017:44

Förslag om distansundervisning i de frivilliga skolformerna

Det bör däremot inte vara tillåtet för en huvudman som är god- känd som utförare av utbildning där distansundervisning används att överlämna uppgifter som avser distansundervisning på entreprenad, dvs. att en sådan huvudman är beställare av entreprenad. Det kom- mer att vara ett fåtal huvudmän som har fått godkännande av Skol- inspektionen att utföra distansundervisning. Beslutet om godkän- nande ska gälla en viss utbildning vid en viss skolenhet, och då hela utbildningen. Till grund för beslutet ligger därmed att huvudman- nen själv ska kunna utföra den undervisning som behövs för de utbildningar som godkännandet omfattar. Därmed bör det inte vara möjligt att överlämna uppgifter som avser distansundervisning på entreprenad.

Ett undantag ska dock göras för de ämnen för vilka det är tillåtet för alla huvudmän att överlämna uppgifter som avser sådan under- visning på entreprenad. I sådana fall bör alltså även en utförare av utbildning som ges med distansundervisning få överlämna uppgifter på entreprenad. Enligt vårt förslag angående entreprenad (se av- snitt 9.5.7) är det därmed möjligt för utföraren att överlämna upp- gifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Som en konsekvens av detta kommer det alltså att vara möjligt även för den som inte är godkänd som utförare av distansundervisning att på entreprenad utföra uppgifter som avser sådan undervisning. Som framgår av våra förslag om entreprenad är ett sådant förfarande dock endast tillåtet om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Under samma förutsättningar kan entreprenad även användas i fråga om studiehandledning på modersmålet vid utbildningar med distans- undervisning (avsnitt 9.5.8).

521

16 Ikraftträdande

och genomförande

Kapitlet innehåller våra förslag angående ikraftträdande för de olika författningsändringar som vi föreslår. Vi resonerar också kring möjliga konsekvensändringar och vilka insatser som behövs för att genomföra förslagen.

16.1 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

I detta avsnitt beskriver vi när de föreslagna författningsändringarna föreslås träda i kraft och kunna tillämpas. Vi beskriver också förslag om övergångsregler som behövs för viss entreprenad.

16.1.1 Ikraftträdande för ändringarna i skolförfattningarna

Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen (2010:800) ska träda i kraft den 1 juli 2018.

De nya bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen från och med den 1 juli 2020. I övrigt ska de nya bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

Utredningens bedömning: Ändringarna i skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning bör träda i kraft den 1 juli 2018.

De nya bestämmelserna om distansundervisning bör tillämpas på utbildning och annan verksamhet enligt skollagen från och med den 1 juli 2020. I övrigt bör de nya bestämmelserna tillämpas på utbildning och annan verksamhet från och med den 1 juli 2018.

523

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

Förslagen innebär att huvudmännen inom skolväsendet erbjuds nya, alternativa sätt att ge elever tillgång till utbildning och annan verk- samhet enligt skollagen. Därför är det enligt vår mening angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft och kan tillämpas så snart det är möjligt. Den tid som kan uppskattas för remissförfarande, beredning av förslagen i Regeringskansliet samt riksdagsbehandling innebär att de föreslagna författningsändringarna kan träda i kraft tidigast vid halvårsskiftet 2018. Det är också lämpligt att de nya bestämmelserna träder i kraft mellan två läsår. De föreslagna ändringarna i skollagen ska därför träda i kraft den 1 juli 2018. Detta bör förstås även gälla anslutande förordningsändringar.

Enligt vår mening kräver våra förslag om entreprenad och fjärr- undervisning inte några omfattande förberedelser eller att särskilda hänsyn tas. Vi föreslår därför att de nya bestämmelserna i dessa delar ska tillämpas första gången för utbildning och annan verksam- het enligt skollagen från och med den 1 juli 2018. De kan därmed tillämpas från och med höstterminen 2018.

De föreslagna möjligheterna till distansundervisning kan dock inte börja tillämpas lika snabbt. Vårt förslag innebär att utbildning där distansundervisning används endast ska få utföras av huvudmän som efter ansökan har godkänts av Skolinspektionen som utförare av sådan utbildning. Det nya regelverket kan alltså tillämpas först efter att ett ansökningsförfarande har genomförts.

Enligt vårt förslag ska den som vill bli godkänd som utförare av distansundervisning ge in en ansökan om detta till Skolinspektionen senast den 31 januari året innan utbildningen ska starta. Myndig- heten ska därefter om möjligt fatta beslut i ärendet senast den 1 september samma år. Med ett ikraftträdande den 1 juli 2018 inne- bär det således att de första ansökningarna ska ges in till Skolinspek- tionen senast den 31 januari 2019 och att myndigheten ska fatta be- slut senast den 1 september 2019. Distansundervisning enligt de föreslagna bestämmelserna kan i så fall användas första gången för utbildning och annan verksamhet enligt skollagen från och med höstterminen 2020, vilket betyder att det går att söka till sådana ut- bildningar i ansökningar som lämnas in vårterminen 2020. De nya bestämmelserna om distansundervisning i skolförfattningarna ska därför tillämpas för utbildning och annan verksamhet enligt skol- lagen från och med den 1 juli 2020. Detta innebär också att Skol- inspektionen ges tillräcklig tid att förbereda sin handläggning av den

524

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

nya uppgiften att pröva godkännande av utförare av distansundervis- ning, samt att utfärda de föreskrifter som myndigheten bedömer nödvändiga för förfarandet.

16.1.2 Ikraftträdande för ändringen

i offentlighets- och sekretesslagen

Utredningens förslag: Ändringen i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 januari 2020.

Den föreslagna ändringen i offentlighets- och sekretesslagen, OSL, syftar till att säkerställa ett adekvat integritetsskydd för ansöknings- handlingar m.m. från elever som ansöker till utbildning där distans- undervisning används i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Enligt vårt förslag i avsnitt 16.1.1 kommer ansökningar till sådan utbildning att göras första gången inför utbildning som anordnas höstterminen 2020. Elever kommer därmed att ansöka om sådan utbildning under vårterminen 2020. Det är därför lämpligt att den föreslagna ändringen i OSL träder i kraft den 1 januari 2020. Några ytterligare ikraftträdandebestämmelser behövs inte.

16.1.3 Övergångsbestämmelser när det gäller entreprenad

Utredningens förslag: Äldre föreskrifter i 23 kap. skollagen ska fortfarande gälla i fråga om entreprenadavtal som ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut.

Våra förslag på entreprenadområdet innebär nya möjligheter till sam- arbeten, men också några begränsningar jämfört med i dag. Bland annat införs bestämmelser om att undantag inte får göras från be- hörighetsreglerna för lärare vid undervisning på entreprenad (av- snitt 9.2.3). Vi föreslår också att det inte längre ska vara möjligt att bedriva förskola, förskoleklass eller fritidshem helt och hållet på entre- prenad (avsnitt 9.5.2). Vi föreslår vidare att enskilda huvudmän inte längre ska kunna överlämna uppgifter som avser modersmåls- undervisning till en enskild fysisk eller juridisk person (avsnitt 9.5.7).

525

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

Vi vet att det för närvarande finns ett fåtal kommuner som har överlämnat driften av hela verksamheten i en förskola på entre- prenad till en enskild fysisk eller juridisk person (se avsnitt 5.6.10). Det kan också i övrigt förekomma entreprenadavtal som löper och är tillåtna enligt nuvarande lagstiftning, men som inte är det enligt de föreslagna nya reglerna. Dessa verksamheter bör enligt vår mening kunna avvecklas eller anpassas till den nya regleringen under ordnade former. Vi föreslår därför att äldre föreskrifter i 23 kap. skollagen fortfarande ska gälla i fråga om entreprenadavtal som har ingåtts före ikraftträdandet, dock längst till dess att avtalet löper ut. Detta innebär t.ex. att det bör finnas tid för att omvandla en för- skola som bedrivs på entreprenad till en kommunal eller enskild verksamhet.

16.2 Konsekvensändringar

De föreslagna bestämmelserna samt de ikraftträdandebestämmelser som vi precis har redogjort för får vissa konsekvenser i fråga om andra förordningar. Vi redogör för dem i detta avsnitt.

16.2.1 Pågående försöksverksamhet med fjärrundervisning behöver inte förlängas

Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att förlänga den försöksverksamhet som bedrivs med stöd av förordningen (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervisning.

Det pågår för närvarande en försöksverksamhet med fjärrundervis- ning utöver den som är tillåten enligt nuvarande reglering (se av- snitt 4.3.3). Försöksverksamheten sker med stöd av den tidsbegrän- sade förordningen om försöksverksamhet med fjärrundervisning, som upphör att gälla vid utgången av juni 2018. Eftersom vi föreslår att de nya bestämmelserna om utökade möjligheter till fjärrunder- visning ska gälla från och med den 1 juli 2018 behöver inte giltig- hetstiden för denna förordning förlängas.

526

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

16.2.2 Försöksverksamheten med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun bör förlängas

Utredningens bedömning: Försöksverksamheten med distans- undervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun bör förlängas med ett år och verksamheten bör därmed omfatta även utbild- ning som påbörjas senast höstterminen 2019. En ändring med denna innebörd bör göras i den tidsbegränsade förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun. Förordningens giltighetstid bör samtidigt förlängas till och med den 30 juni 2023.

Den försöksverksamhet med distansundervisning som för när- varande pågår vid Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun sker med stöd av den tidsbegränsade förordningen om försöksverksam- het med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun (se även avsnitt 4.5.1). Enligt förordningens nuvarande lydelse gäller den för utbildning som påbörjas senast höstterminen 2018.

Eftersom vår föreslagna reglering av distansundervisning i skol- lagen först kan tillämpas på utbildning inom gymnasieskolan som påbörjas höstterminen 2020 bör den nuvarande försöksverksam- heten förlängas ett år och även omfatta utbildning som påbörjas senast höstterminen 2019. Som en konsekvens av detta bör även giltighetstiden för den tidsbegränsade förordningen förlängas med ett år, dvs. till och med den 30 juni 2023. Detta möjliggör att de elever som har påbörjat utbildningen enligt förordningens bestäm- melser också kan fullfölja sin utbildning enligt dessa.

Förordningsändringarna bör träda i kraft den 1 juli 2018.

16.2.3 Förordningen om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan

i Emmaboda kommun bör upphävas

Utredningens bedömning: Förordningen (2003:255) om försöks- verksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Emma- boda kommun bör upphävas.

527

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

I vårt arbete har vi uppmärksammat förordningen om försöksverk- samhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Emmaboda kommun. Förordningen gäller för utbildning som påbörjas efter den 1 juli 2003. Utbildningen får dock påbörjas senast höstterminen 2008. Förordningen är således inte längre aktuell och någon sådan distansundervisning som avses i förordningen bedrivs inte. Vi anser därmed att förordningen bör upphävas.

16.2.4 Vissa följdjusteringar bör göras

i förordningen om vuxenutbildning

Utredningens bedömning: Vissa följdjusteringar bör göras i för- ordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

Våra förslag till ändringar i skollagen innebär att vissa paragraf- hänvisningar behöver justeras i förordningen om vuxenutbildning. Även dessa följdjusteringar bör träda i kraft den 1 juli 2018.

16.3 Andra förslag på gång

I detta avsnitt beskrivs andra förslag som på olika sätt är på gång samt hur de påverkar förslagen i detta betänkande. Vi beskriver först vad redan överlämnade propositioner får för konsekvenser för våra förslag. Därefter resonerar vi kring några överlämnade betän- kanden som ännu inte har lett till några konkreta förslag samt om ett par påbörjade utredningar.

16.3.1 Överlämnade propositioner

I våra förslag har vi i viss mån tagit hänsyn till de propositioner som vid detta betänkandes tryck har överlämnats till riksdagen. Däribland återfinns propositionen om lovskola1, där våra författ- ningsförslag utgår från de förslag som nu ligger på riksdagens bord. I andra fall har vi nämnt vilka förslag som är på gång, men inte an-

1 Prop. 2016/17:156.

528

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

passat författningsförslagen, bl.a. eftersom det handlar om hänvis- ningar till nu gällande lagstiftning. Det gäller propositioner om stadieindelad timplan2 och om ny kommunallag3.

Om riksdagen beslutar i enlighet med propositionen om stadie- indelad timplan kan formuleringarna i ett antal av våra föreslagna bestämmelser uppdateras. I stället för att hänvisa till olika årskurser inom de obligatoriska skolformerna kan hänvisningar göras till lågstadium, mellanstadium respektive högstadium.

Förslaget om ny kommunallag innehåller inga förändringar i sak som får följder för oss. Beslutar riksdagen i enlighet med proposi- tionen behöver enbart SFS-numret för lagen ändras i bestämmelsen där lokaliseringsprincipen behandlas i 23 kap. skollagen.

16.3.2 Välfärdsutredningens förslag

Vid överlämnandet av detta betänkande bereds fortfarande försla- gen i Välfärdsutredningens (VFU) delbetänkande4 inom Regerings- kansliet. Då någon lagrådsremiss eller proposition angående försla- gen ännu inte har lämnats har vi i betänkandets författningsförslag utgått från befintlig lagstiftning. Om regeringen skulle instämma i VFU:s förslag och dessa sedan godkänns av riksdagen innebär det vissa konsekvenser för vårt förslag. Vi ska redogöra för några lag- tekniska konsekvenser av att olika förslag bifalles.

VFU föreslår t.ex. att endast en juridisk person ska kunna få till- stånd att motta offentlig finansiering, dvs. inte en enskild fysisk person.5 Vidare begränsar förslaget från VFU till vilka uppgifter kan få överlämnas på entreprenad enligt 23 kap. skollagen: endast till sådana enskilda juridiska personer som har fått ett sådant tillstånd.6 Detta krav är dock inte tänkt att gälla enskilda fysiska personer till vilka uppgifter överlämnas på entreprenad, men en sådan kan dock inte få tillstånd att vara enskild huvudman. Kraven i VFU:s förslag innebär vidare att endast verksamhet som omfattas av krav på till-

2 Prop. 2016/17:143.

3 Prop. 2016:17:171.

4 SOU 2016:78.

5 SOU 2016:78, s. 337 ff, s. 386 ff och förslag till ny 2 a kap. 1 § skollagen (s. 80).

6 SOU 2016:78, s. 337 ff och förslag till nytt andra stycke i 23 kap. 1 § skollagen (s. 87).

529

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

stånd att motta offentlig finansiering enligt bl.a. skollagen får bedri- vas i den juridiska personen.7

Detta skulle få konsekvenser för möjligheterna att överlämna uppgifter på entreprenad. Den konstruktion som VFU har valt i sin föreslagna ändring av 23 kap. skollagen kräver att t.ex. bussföretag som för en kommuns räkning utför skolskjuts inom grundskolan på entreprenad ansöker om och får tillstånd av Skolinspektionen som mottagare av offentlig finansiering. Bussföretaget får då inte ha någon annan verksamhet inom samma juridiska person och om- fattas av förslagen om högsta tillåtna rörelseresultat, m.m.

I skollagens bestämmelser om bidrag från hemkommunen till en- skilda huvudmän för elever som går i fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola föreslår utredningen också tillägg, som tydliggör att bidrag endast får lämnas till enskilda huvudmän som har tillstånd att motta offentlig finansiering.8 Sådana ändringar medför att mot- svarande bestämmelse i kapitlet om distansundervisning ska ändras på samma sätt.

VFU föreslår också en annan formulering av bestämmelsen om vilka som ska godkännas som enskilda huvudmän (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Den tillhör de bestämmelser som vi anser ska undantas när distansundervisning används och i stället ersättas med särskilda bestämmelser på förordningsnivå. Utredningens förslag skulle innebära att vårt förslag i dessa delar behöver omformuleras (5 b kap. 4 § skolförordningen och 4 b kap. 4 § gymnasieförord- ningen). Dels ska hänvisningar göras till de föreslagna nya bestäm- melserna om förutsättningar för att godkännas9, dels ska det framgå att det enbart är en enskild juridisk person som får godkännas – inte enskild fysisk person.

7 SOU 2016:78, s. 340 ff och förslag till ny 2 a kap. 2 § skollagen (s. 80 f).

8 SOU 2016:78, förslag till nytt andra stycke i 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 och 35 §§ samt 19 kap.

45 § skollagen (s. 85 f).

9 SOU 2016:78, förslag till nya 2 kap. 5 a och 5 b §§ skollagen (s. 78). Även vårt föreslagna undantag i 22 a kap. 2 § behöver ändras, då 2 kap. 5 a § av utredningen föreslås omnumreras till

6 a § (s. 77).

530

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

16.3.3 Förslag om ökad insyn i välfärden

Andra förslag som också bereds i Regeringskansliet för närvarande handlar om ökad insyn. Som vi har nämnt tidigare (avsnitt 9.9) har två statliga utredningar överlämnat betänkanden om ökad insyn i fristående skolor respektive i välfärden.10 Framför allt är den sist- nämnda av dessa intressant för oss.

Enskilda huvudmän är, till skillnad från de kommunala huvud- männen, i dag inte skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen. Det- samma gäller andra enskilda fysiska och juridiska personer som utför uppgifter på entreprenad. Utredningen om ökad insyn i välfärden föreslår att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos enskilda juridiska personer som bedri- ver offentligt finansierad verksamhet.11 Det gäller handlingar som hör just till den offentligt finansierade verksamheten och sådana juridiska personer ska vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myndigheter.

En kategori av aktörer som enligt förslaget ska omfattas av dessa bestämmelser är enskilda juridiska personer som

enligt avtal med kommun, enskild huvudman eller landsting utför upp- gifter enligt 23 kap. skollagen (entreprenad) med undantag av verksam- het som regleras i 25 kap. skollagen.12

Lydelsen fungerar inte tillsammans med våra förslag, eftersom vi föreslår att samtliga huvudmän inom skolväsendet ska kunna över- lämna uppgifter på entreprenad (se avsnitt 9.3). Om utredningens förslag blir verklighet ska även enskilda juridiska personer som ut- för uppgifter enligt avtal med staten omfattas.

10 SOU 2015:82 och SOU 2016:62.

11 SOU 2016:62, s. 145 ff och förslag till ny 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen, OSL (s. 19 f).

12 SOU 2016:62, s. 171 och förslag till ny 2 kap. 3 a § första stycket punkt 2 offentlighets- och sekretesslagen, OSL (s. 20).

531

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

16.3.4 Gymnasieutredningens förslag

Gymnasieutredningen har också överlämnat sitt betänkande till reger- ingen.13 Förslagen i betänkandet rör en lång rad områden inom gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan, men det är enbart på ett fåtal om- råden som de kan föranleda förändringar i våra förslag.

Gymnasieutredningen föreslår att garanterad undervisningstid ska anges även för utbildning på introduktionsprogram i gymnasie- skolan.14 Det medför att det när distansundervisning används behövs ett undantag även från den bestämmelsen, precis som från befintliga bestämmelser om garanterad undervisningstid på nationella program.

För att förbättra uppföljningen av undervisningstiden föreslås också ändringar i gymnasieförordningen. Huvudmannen ska, i stället för att redovisa hur eleven har fått sin garanterade undervisningstid, följa upp och redovisa den faktiska undervisningstid som eleven har erbjudits.15 Därmed skulle inte undantag behöva göras vid distans- undervisning – den faktiska undervisningstiden kan ändå redovisas.

Vidare föreslår utredningen en förändring i bestämmelsen om att en elev i gymnasieskolan16 ska delta i den verksamhet som an- ordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har gil- tigt skäl att utebli (15 kap. 16 § skollagen). Ändringen innebär att en elev i gymnasieskolan i stället ska närvara och utifrån sina förut- sättningar aktivt delta.17 Vi har i fråga om distansundervisning i de frivilliga skolformerna konstaterat att den nuvarande lydelsen bl.a. innebär att eleven ska vara närvarande vid de moment där lärare och elever inte är åtskilda i tid (avsnitt 15.6.2). Om Gymnasieutred- ningens förslag genomförs bör det övervägas om närvarobegreppet kan tydliggöras genom uttalanden i förarbeten eller om bestämmel- sen på något sätt ska undantas vid distansundervisning.

Slutligen föreslås att en sådan bedömning som ska göras av ny- anlända elevers kunskaper i de obligatoriska skolformerna också ska göras inom gymnasieskolans introduktionsprogram.18 Uppgifter som avser sådan bedömning inom bl.a. grundskolan har vi föreslagit ska få

13 SOU 2016:77.

14 SOU 2016:77, s. 750 f och förslag till ny lydelse av 17 kap. 6 § skollagen (s. 75).

15 SOU 2016:77, s. 684 och förslag till ny lydelse av 4 kap. 22 § och ny 6 kap. 10 § gymnasie- förordningen (s. 103 och s. 107).

16 Motsvarande förändring föreslås dock inte för gymnasiesärskolan (18 kap. 16 §).

17 SOU 2016:77, s. 676 f och förslag till ny lydelse av 15 kap. 16 § skollagen (s. 69).

18 SOU 2016:77, s. 761 ff och förslag till ny 17 kap. 14 a § skollagen (s. 77 f).

532

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entre- prenad (avsnitt 9.5.4). I likhet med detta bör även uppgifter som av- ser bedömning i gymnasieskolan få överlämnas om sådan bedömning blir obligatorisk.

16.3.5 Pågående utredningar

Ett par utredningar som för närvarande pågår kan komma att ha betydelse för de förslag som vi har lämnat.

Regeringen har gett en parlamentariskt sammansatt kommitté19 i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapaci- tet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommit- tén ska utifrån kommunernas varierande förutsättningar dels identi- fiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som kommunal samverkan, kommunsamman- läggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvarsfördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka deras förmåga att möta samhällsutvecklingen. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur en genom- förandeprocess kan utformas. Kommittén ska bl.a., med beaktande av behovet av att kunna överblicka kommunens eller landstingets organisation, utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjlig- heterna till avtalssamverkan, utreda förutsättningarna att införa be- stämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan respektive avtals- samverkan i ärenden som avser myndighetsutövning, och lämna nödvändiga författningsförslag. Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan ska redovisas senast den 1 oktober 2017. Uppdraget ska i övrigt redovisas senast den 15 oktober 2019.20

Detta uppdrag hör ihop med de frågor som vi nu har utrett efter- som våra förslag också handlar om hur kommunerna ska kunna full- göra sina uppgifter. Förändringar som föreslås av kommittén kan t.ex. komma att minska behovet av att använda entreprenad enligt 23 kap. skollagen.

19 Fi 2017:02.

20 Dir. 2017:13.

533

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

Regeringen har också tillsatt en utredning som ska undersöka be- hovet av förändringar i regleringen av vuxenutbildningen, huvud- sakligen när det gäller kommunal vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna. I uppdraget ingår bl.a. att utreda om det ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom dessa två skolformer på entreprenad till en enskild utbildningsanordnare, att anordnaren har betygsrätt för motsvarande utbildning. Detta uppdrag ska redo- visas senast den 31 augusti 2018.21 Skulle utredningen anse att ett sådant villkor ska införas behöver alltså 23 kap. 9 § skollagen i vårt författningsförslag begränsas för dessa två skolformer.

16.4 Insatser för genomförande

Vi ska diskutera om vissa insatser för genomförande är nödvändiga för att förslagen ska få avsedda effekter och kunna införas smidigt. Vi resonerar därför om eventuella behov av statliga satsningar på kompetensutveckling och informationsinsatser i följande avsnitt.

16.4.1 Kompetensutveckling

En första fråga är behovet av kompetensutveckling för lärare som ska undervisa vid fjärrundervisning eller distansundervisning. De erfarenheter vi har tagit del av vad gäller fjärrundervisning är att undervisningsformen ofta är mer krävande för läraren, åtminstone inledningsvis (se avsnitt 4.4).

Vi föreslår inte någon ny satsning på kompetensutveckling för lärare, utan hänvisar i stället till den verksamhet som bedrivs och planeras av Skolverket. På uppdrag av regeringen arbetar myndig- heten med nationella skolutvecklingsprogram som innebär olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor inom olika områden, däribland om it som pedagogiskt verk- tyg.22 Skolverket har inom skolutvecklingsprogrammet Digitalisering beredskap för insats om fjärrundervisning i skolan, med målgruppen lärare och studiehandledare.23 Medel finns redan avsatta för Skolver-

21 Dir. 2017:21.

22 Dnr U2015/03844/S.

23 Skolverket (2016), s. 13.

534

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

kets verksamhet. De huvudmän och skolor som vill använda sig av fjärrundervisning kan således ta del av denna insats.

När fjärrundervisning används träffar eleverna också en hand- ledare (se avsnitt 11.7.1). Det är arbetsgivarens ansvar att denne har kännedom om arbetet, t.ex. om värdegrund och läroplan, och om vilka befogenheter som handledarrollen innebär. Någon särskild utbildning eller fortbildning bedömer vi inte behövs för handledarna.

Distansundervisning är något som mycket få aktörer, och där- med ett mindre antal lärare, kommer att använda sig av. Det är där- för inte aktuellt att anordna någon särskild kompetensutveckling för dem. Även dessa lärare kan förstås ha nytta av Skolverkets fort- bildning om fjärrundervisning.

Ytterligare en anledning till att inte föreslå fler insatser för kom- petensutveckling är frivilligheten i att anordna fjärr- eller distans- undervisning. Den huvudman som vill utföra sådan undervisning ska se till att lärarna har den kompetens som krävs för att ge eleverna en utbildning av god kvalitet.

Vi föreslår inte heller några tillägg i examensbeskrivningarna för olika lärarexamina (bilaga 2 till högskoleförordningen [1993:100]). Fjärr- och distansundervisning kommer att ske i begränsad omfatt- ning – åtminstone i närtid. Därför finns det inte anledning att ställa krav på att samtliga nya lärare ska ta del av sådant som är specifikt för dessa undervisningsformer. Däremot ingår det i samtliga lärar- examinas mål att studenten ska visa förmåga att säkert och kritiskt använda digitala verktyg i den pedagogiska verksamheten och att beakta betydelsen av olika mediers och digitala miljöers roll för denna (bilaga 2 till högskoleförordningen). Dessutom kan det för- stås förekomma att något universitet själv väljer att erbjuda någon kurs som är särskilt inriktad på fjärr- eller distansundervisning.

För förslagen om samarbetsformer ser vi inte heller något behov av kompetensutvecklingsinsatser.

16.4.2 Informationsinsatser

Eftersom våra förslag om fjärrundervisning och distansundervisning i allt väsentligt innebär att det införs bestämmelser som huvudmän- nen själva avgör om de ska tillämpa är det inte aktuellt med några särskilda informationsinsatser till huvudmännen om dessa nya möj-

535

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2017:44

ligheter. Detta betänkande och den uppmärksamhet som regeringens arbete kan ge bör ses som tillräckligt. Inte heller våra bedömningar rörande upphandling kräver några särskilda informationsinsatser. Det måste nämligen förutsättas att varje huvudman som har att till- lämpa LOU själv sätter sig in i regelverket och bedömer i vad mån t.ex. en entreprenad i det enskilda fallet ska genomföras som en upp- handling enligt LOU eller inte.

Angående våra förslag om samarbetsformer finns det starkare skäl att överväga olika informationsinsatser. Bland annat beror det på att det i dag tycks oklart vad entreprenad innebär, eftersom många huvudmän har haft svårt att ställa tillräckligt tydliga och höga krav i avtalen med utförare (se avsnitt 5.9). De genomgångar vi har gjort i betänkandet bör kunna underlätta förståelsen för vad entreprenad betyder, exempelvis vad bibehållet huvudmannaskap innebär för huvudmannen som beställer entreprenaden.

Vi har också övervägt om någon statlig myndighet bör få i upp- drag att ta fram någon slags vägledning för hur entreprenadavtal bör skrivas. Då detta är en fråga för huvudmännen anser vi dock att det är något som huvudmännens samarbetsorganisationer, framför allt Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksför- bund, bör ansvara för snarare än staten. Naturligtvis har dock både Skolverket och Skolinspektionen en viktig roll för att såväl infor- mera som ge råd vid ett sådant arbete.

16.5 Uppföljning

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna bör följas upp. Reformen om fjärrundervisning bör följas upp senast vid utgången av 2021. Reformen om distansundervisning bör följas upp senast vid utgången av 2025.

Som vi har betonat i betänkandet utgår våra förslag när det gäller fjärrundervisning och distansundervisning från vad vi i dag anser är rimligt att tillåta. Det kan därför på några års sikt finnas förutsätt- ningar att gå längre än vad som föreslås här.

Exempelvis skulle den tekniska utvecklingen och elevernas digi- tala vanor kunna medföra att fjärrundervisning bör kunna användas i fler ämnen, i fler årskurser och i större andel av den totala undervis-

536

SOU 2017:44

Ikraftträdande och genomförande

ningstiden. Vi anser därför att förändringarna som föreslås bör följas upp om några år, för att lagstiftaren på nytt ska kunna ta ställning till i vilken utsträckning det ska tillåtas. Eftersom de nya bestämmel- serna föreslås tillämpas från och med den 1 juli 2018 kan en lämplig tidpunkt för uppföljning vara senast vid utgången av 2021.

Även verksamheten med distansundervisning bör följas upp, inte minst med tanke på att den tidigare inte har varit reglerad. Bland an- nat bör utvärderas om villkoren för att en elev ska få ta del av distans- undervisning är för generösa eller för restriktiva, eller på en lagom nivå. Det bör också utvärderas om reformen ger utökade möjligheter till utbildning för elever med särskilda svårigheter. Eftersom detta regelverk föreslås tillämpas först från och med höstterminen 2020 bör uppföljningen ske något senare, t.ex. senast vid utgången av 2025.

537

17 Konsekvenser av förslagen

Utredningen ska redovisa olika konsekvenser av de förslag som lämnas. Detta gör vi i huvudsak här även om en del också återfinns i tidigare kapitel och delvis upprepas nedan. Vi inleder med en be- skrivning av vilka krav som ställs på redovisningen och kommer därefter in på ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för bl.a. huvudmännen och eleverna.

17.1 Kommittéförordningens

och utredningsdirektivens krav

I detta avsnitt kommer vi att beskriva de krav som ställs på utred- ningens konsekvensbeskrivningar. Det handlar dels om krav enligt olika förordningar, dels om krav i utredningens direktiv.

17.1.1 Kommittéförordningen

Utredningen ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekven- ser av förslagen (14–15 a §§ kommittéförordningen [1998:1474]).

En utredning ska redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag och andra enskilda (14 §). Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering.

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkan- det (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut-

539

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.

17.1.2 Konsekvensutredning vid regelgivning

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla

1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd,

3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4. uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,

5. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,

6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och

7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser.

Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfatt- ning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:

540

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,

2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur- rensförhållandena för företagen,

5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och

6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.

17.1.3 Utredningens direktiv

I utredningens direktiv anges att redogörelsen för konsekvenser, ut- över det som följer av ovan angivna förordningar, också ska beskriva ett antal andra konsekvenser.

Om förslagen medför krav på att använda informations- och kom- munikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur under- visningen ska genomföras om det uppstår problem med tekniken.

Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan få för elever, innefattande elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen (2010:800). Utreda- ren ska även bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Därtill ingår att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har ur ett barnrättsperspektiv.

Utredaren ska också analysera konsekvenser för det fria skolvalet och om förslagen får konsekvenser för elevunderlaget på enskilda skolor samt för skolor inom en region.

541

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

Eventuella konsekvenser för förändringar av lärares arbetsuppgifter och arbetstid ska också belysas, liksom om förslagen medför specifika behov av kompetensutveckling för lärare.

17.2 Våra förslag och ställningstaganden

Detta avsnitt innehåller den konsekvensutredning som ska göras enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 17.1.2). Vissa delar finns dock i andra avsnitt i detta betän- kande. Det gäller kostnader och andra konsekvenser (avsnitt 17.3– 17.6) och ikraftträdande och insatser för genomförande (avsnitt 16.1 och 16.4). Här beskriver vi de problem vi har identifierat och haft att hantera, vad vi vill uppnå med våra förslag och bedömningar samt redogör för alternativa lösningar och olika bedömningar av konse- kvenserna av våra förslag.

17.2.1 Problembeskrivning och syfte

Utredningen ska bl.a. lösa problemet att huvudmän kan ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av, särskilt inom huvud- männens befintliga organisation och verksamhet. En förklaring till problemet är lärarbrist och i viss mån ökad efterfrågan både när det gäller undervisning inom vissa ämnen och studiehandledning på modersmålet. Vi har beskrivit detta utförligt i avsnitt 7.1. En annan förklaring handlar om hur huvudmän och skolor är organiserade. Exempelvis kan mindre huvudmän ha svårt att erbjuda elever under- visning i flera olika modersmål och glesbygdskommuner kan ha svårt att erbjuda ett allsidigt utbud av ämnen och kurser på grund av litet elevunderlag. Detta har vi utvecklat i avsnitt 7.2. Dessa faktorer, kombinerat med att det i dag finns begränsade möjligheter för skol- huvudmän att erbjuda elever undervisning som utförs av någon annan, är bakgrunden till våra förslag om fjärrundervisning och om entreprenad.

Våra ställningstaganden om upphandling hör ihop med förslagen om entreprenad och de problem som de sistnämnda förslagen syftar till att lösa. Det har, som framgår av våra tilläggsdirektiv, inte varit klarlagt om en offentlig huvudman är skyldig att upphandla en ut-

542

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

bildningstjänst, eller om sådana tjänster kan anskaffas av en huvud- man utan tillämpning av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU).

Ett annat problem som vi ska hantera är att en del elever av olika skäl har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning (se avsnitt 7.3). Distansundervisning har setts som ett alternativ för dessa elever, men någon allmän reglering av vad som ska gälla vid sådan undervisning har inte funnits. Utredningen har därför haft i uppdrag att ta fram författ- ningsförslag på området och utreda för vilka elever det kan vara aktu- ellt att använda distansundervisning.

Lösningarna som vi föreslår på dessa områden syftar till att öka möjligheterna för huvudmännen att erbjuda den undervisning och det stöd som elever har rätt till. Med andra ord handlar det om att ge alla elever lika tillgång till utbildning i skolväsendet och att utbildningen ska vara likvärdig, dvs. om att huvudmännen ska kunna uppfylla in- ledande bestämmelser i skollagen (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen).

Slutligen kan nämnas att utredningen också ska tillgodose de två tillkännagivanden som riksdagen har lämnat till regeringen på dessa områden. Det handlar dels om utökade möjligheter till modersmåls- undervisning, vilket vi framför allt gjorde genom vårt delbetän- kande1, dels om en generell översyn av skollagens bestämmelser om entreprenad.2 Skollagens bestämmelser om olika samarbetsformer har behövt en översyn och våra förslag syftar till att skapa ett tyd- ligare regelverk.

17.2.2 Våra förslag i korthet

Våra förslag och bedömningar handlar om fyra olika teman. Vi går igenom dem var för sig.

För det första innebär förslagen förändringar av hur huvudmän inom skolväsendet, och i viss mån andra huvudmän, får ta hjälp av andra aktörer. Samarbetsformen entreprenad – att huvudmannen överlämnar utförandet av vissa uppgifter till någon annan men behål- ler huvudmannaskapet – ska finnas kvar och regelverket om entre- prenad förtydligas. På flera områden utökas möjligheterna till sådana

1 SOU 2016:12.

2 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

543

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

samarbeten, t.ex. genom att de får användas i fler skolformer och för fler typer av uppgifter, men i ett par fall begränsas möjligheterna också på grund av förändrade omständigheter. Andra slags sam- arbeten som regleras i 23 kap. skollagen, samverkan och överlåtelse av medicinska insatser, förändras inte i sak. Bestämmelserna om så- dana samarbeten föreslås dock förändras lagtekniskt. Förslag om olika samarbetsformer beskrivs i huvudsak i kapitel 9 men också i avsnitten 11.9, 12.2, 14.3.1 och 15.6.3.

För det andra bedömer vi när det gäller upphandling att LOU inte är tillämplig i några situationer när uppgifter ska få överlämnas på entreprenad enligt 23 kap. skollagen, eftersom det gäller uppgifter som enligt vår bedömning inte är tjänster i EUF-fördragets mening. Det handlar om all entreprenad inom skolväsendet som vi föreslår förutom entreprenad som avser uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Bedömningen och andra ställningstaganden om LOU finns i kapitel 10. Vi lämnar inga förslag på detta område, men re- kommenderar regeringen att överväga ett tillägg i LOU. Våra ställ- ningstaganden medför varken nya eller ändrade regler. Eftersom rättsläget i dag är oklart och den möjlighet som vi bedömer finns, att inte tillämpa LOU, sannolikt används sällan i dag vill vi ändå beskriva vad vår bedömning skulle innebära, om de upphandlande myndig- heterna ansluter sig till bedömningen.

För det tredje föreslår vi att fjärrundervisning ska få användas i fler fall. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Det ska få användas när skolan annars har svårigheter att anordna undervisning. Fjärrunder- visning ska bli tillåten i fler ämnen, men med viss begränsning av hur stor andel av undervisningen som bedrivs på detta sätt. I samt- liga fall när fjärrundervisning blir tillåten ska det vara möjligt för huvudmannen både att anordna sådan inom den egna organisa- tionen och att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad. Förslag om fjärrundervisning återfinns i kapitel 11 och anslutande förslag om studiehandledning på modersmålet i inter- aktiv form i kapitel 12.

Slutligen har vi för det fjärde föreslagit att möjligheter till distans- undervisning införs inom skolväsendet. Med distansundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både

544

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

rum och tid. Distansundervisning ska i vissa fall vara en möjlighet när eleven annars inte kan delta i reguljär undervisning. I de obligatoriska skolformerna ska elever med dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik under vissa förutsättningar kunna få distansunder- visning som särskilt stöd. Vidare ska denna elevgrupp, och elever med andra särskilda skäl, kunna läsa en hel utbildning inom gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. För- slagen på området finns i kapitel 13–15.

17.2.3 Alternativa lösningar eller ingen reglering

Under arbetets gång har vi prövat några andra lösningar och också övervägt att inte föreslå några förändringar. Vi ska kort beskriva detta område för område.

Angående entreprenad har våra överväganden framför allt handlat om vilka slags samarbetsformer som bör finnas och om den nuva- rande formen entreprenad bör behållas. Enligt vår mening behövs en samarbetsform som innebär att huvudmän kan ta hjälp av andra och samtidigt behålla ansvaret för utbildningen, varför någon annan sam- arbetsform inte är lämplig (avsnitt 9.1). Skulle vi förändra samarbets- formerna och ta bort den nuvarande möjligheten att överlämna myndighetsutövning i form av betygssättning, skulle det innebära att betygssättning alltid måste utföras av någon inom den egna organi- sationen och därmed också undervisningen. Det vore ett alltför stel- bent system där eleverna riskerar att bli utan viss undervisning. Vi har också övervägt om det bör bli tillåtet med entreprenad i ännu fler fall, men bedömer att våra förslag innebär en rimlig avvägning i för- hållande till principen om att undervisning som huvudregel ska be- drivas av huvudmannen för utbildningen. Entreprenad tillåts nu när det kan innebära ett mervärde för eleverna. För övriga samarbets- former är förändringarna endast av lagteknisk karaktär.

I fråga om upphandling har vi som sagt inte lämnat några förslag, då vi inte ser det som nödvändigt till följd av vår bedömning av hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till LOU. Om reger- ingen inte delar denna bedömning innebär det att LOU ska tilläm- pas. Det innebär att samarbetsmöjligheterna enligt vår mening inte kommer att vara tillräckligt flexibla och effektiva för att huvud- männen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning

545

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

av god kvalitet. Skulle det vara fallet förordar vi att Välfärdsutred- ningens förslag på upphandlingsområdet genomförs, för att skapa tillräckligt flexibla och effektiva möjligheter för huvudmännen att tillhandahålla utbildning.

Fjärrundervisning ska få användas endast när det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen att tillgå inom huvudmannens skolenhet eller när elevunderlaget är otillräckligt. Alternativet till att behöriga lärare undervisar via fjärrundervisning är att huvudmannen använder sig av obehöriga lärare, eller att eleven får färre ämnen att välja bland. Att välja mellan fjärrundervisning och obehöriga lärare kommer varje huvudman att behöva göra i olika fall, eftersom vi har bestämt oss för att förorda att fjärrundervisning är ett tänkbart, dvs. inte ett obligatoriskt, tillvägagångssätt. Därmed kan huvudmannen välja det alternativ som är mest ändamålsenligt i varje given situation.

De elever som av olika skäl inte deltar i reguljär undervisning är de som ska kunna få distansundervisning. Att inte tillåta distans- undervisning skulle med stor sannolikhet innebära att dessa elever blir utan undervisning. Andra sätt att tillgodose behovet av under- visning för dem, t.ex. att tillåta mer undervisning i hemmet som ut- förs av exempelvis vårdnadshavare, menar vi skulle innebära sämre kvalitet på undervisningen än att särskilt godkända aktörer bedriver distansundervisning.

Både fjärrundervisning och distansundervisning är förhållande- vis nya metoder i det svenska skolväsendet och bör noga utvärderas innan de tillåts i större utsträckning. Annars kan kvaliteten på ele- vernas utbildning riskeras. Vi menar att det skulle innebära ett för stort risktagande om vi inte skulle reglera när fjärrundervisning och distansundervisning får användas, liksom om vi skulle tillåta i det i fler ämnen, lägre årskurser, etc. Vi har därför föreslagit att dessa metoder ska få användas när eleven annars kan komma att stå utan undervisning.

Det kan också ifrågasättas om skollagens bestämmelser om fjärr- undervisning och distansundervisning behöver vara så utförliga som vi har föreslagit. Eftersom skollagen i övrigt har en hög detaljnivå bedömer vi att det är fallet. Vi har dock haft som utgångspunkt att inte reglera mer för dessa undervisningsmetoder än för reguljär undervisning (avsnitt 8.6).

546

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

17.2.4 Berörda av regleringarna

De aktörer som berörs av de föreslagna regleringarna är myndigheter, samtliga huvudmän inom skolväsendet och andra företag som utför uppgifter inom utbildning och annan verksamhet enligt skollagen. I fråga om myndigheter är det framför allt ett antal inom skolområdet som påverkas: Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen och Skolväsendets överkla- gandenämnd samt Statens institutionsstyrelse (SiS). Huvudmän inom skolväsendet påverkas också. Offentliga huvudmän är, utöver staten vars myndigheter vi nyss har nämnt, landets samtliga kommuner och några av landstingen (avsnitt 7.2). Vilka som tillhör de olika kategori- erna av enskilda fysiska och juridiska personer som berörs behöver vi dock redovisa mer utförligt.

Enskilda huvudmän inom skolväsendet

De föreslagna nya bestämmelserna påverkar närmare 800 enskilda huvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Den vanligaste organisationsformen för de en- skilda huvudmännen är aktiebolag, vilket cirka 55 procent av dem är. Andra vanliga organisationsformer är ekonomiska föreningar, ideella föreningar och stiftelser. Det finns också några andra typer av orga- nisationsformer, exempelvis registrerade trossamfund och enskild fysisk person.3

De olika huvudmännen varierar mycket i storlek. Många huvud- män har endast en skolenhet, medan andra huvudmän har ett stort antal. Vi har beskrivit detta i detalj för grundskolan och gymnasie- skolan i avsnitt 7.2.

Inom förskolan fanns det hösten 2016 cirka 2 700 förskoleenheter med enskild huvudman, fördelade på drygt 2 000 enskilda huvudmän. Antalet inskrivna barn på dessa förskolor var cirka 100 000, vilket motsvarar en femtedel av samtliga barn som var inskrivna på förskola. Av dessa förskolor drivs endast 17 av fysiska personer, knappt 1 100 i bolagsform och cirka 1 600 i annan juridisk form (t.ex. ekonomisk förening eller ideell förening).4

3 SCB:s skolenhetsregister.

4 Skolverkets statistik, Förskolan, Barn och grupper, Tabell 1 och 3 för 2016.

547

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

Enskilda utbildningsanordnare i övrigt

Utöver de enskilda huvudmännen inom skolväsendet finns det en- skilda utbildningsanordnare som inte är huvudmän men som bedriver undervisning inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna. Av de studerande i kommunal vuxenutbildning5 läste cirka 45 procent hos en annan utbildningsanordnare än kommun eller landsting hösten 2015.6 Hur många olika aktörer det handlar om framgår dock inte. Inte heller för särskild utbildning för vuxna eller kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare framgår det i Skolverkets statistik hur många andra anordnare än kommuner och landsting som det finns.

Andra enskilda som berörs

Det finns även andra enskilda fysiska och juridiska personer som är berörda av de nya bestämmelserna. För det första finns det ett antal enskilda fysiska eller juridiska personer som utför uppgifter som av- ser skolskjuts eller skolmåltider på entreprenad. För dessa innebär dock våra förslag inte några förändringar och vi har därför inte för- djupat oss i omfattningen på verksamheten. För det andra finns det ett fåtal företag som – utan att ha tillstånd som enskilda huvudmän

– anordnar undervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad för huvudmän inom skolväsendet.

17.2.5 Skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

De förslag som vi lämnar och de bedömningar som vi redovisar hör till övervägande delen samman med nationell lagstiftning och vårt nationella utbildningssystem. Eftersom utbildningsområdet inte är harmoniserat inom EU berör våra förslag därmed egentligen inte de

5 Endast kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och gymnasial nivå ingår här, efter- som kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare utgjorde en egen skolform vid den tidpunkt som statistiken gäller.

6 Skolverkets statistik, Kommunal vuxenutbildning, Elever och kursdeltagare, Tabell 4A för 2015.

548

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unio- nen i någon större utsträckning.

Ett givet undantag är dock de bedömningar som vi redovisar om upphandling i kapitel 10. Upphandlingsområdet är nära förknippat med EU genom att LOU till stora delar bygger på de EU-direktiv som föreligger på området. Sverige är således genom anslutningen till EU skyldigt att följa de unionsrättsliga reglerna kring upphand- ling och eventuella undantag från dessa kan således potentiellt på- verka Sveriges skyldigheter enligt unionsrätten. Våra bedömningar i kapitel 10 innebär dock att upphandlingar med anledning av entre- prenader enligt 23 kap. skollagen i huvudsak avser uppgifter som utgör s.k. NESGI, dvs. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphand- lingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de aktuella tjäns- terna finns alltså inte enligt EU-rätten (avsnitt 6.3.3). Det bör dock poängteras att en medlemsstats överväganden om huruvida en viss tjänst utgör NESGI eller inte alltid kan bli föremål för prövning av EU-domstolen.

17.3 Ekonomiska konsekvenser

I avsnittet behandlas vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan antas få. Det gäller dels påverkan på kostnader och intäkter för olika aktörer, dels samhällsekonomiska konsekvenser. De olika aktörerna som påverkas delar vi upp i huvudmän oavsett typ; staten; kommuner och landsting samt enskilda fysiska och juridiska personer.

17.3.1 Ekonomiska konsekvenser för huvudmän

Flertalet av de ekonomiska konsekvenser för olika huvudmän som vi ska redogöra för är desamma, oavsett om det handlar om staten, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, kommuner, landsting eller enskilda huvudmän. Vi hanterar därför dessa konse- kvenser gemensamt.

Förslagen om entreprenad bör inte innebära några större ekono- miska konsekvenser för huvudmännen, eftersom vi inte föreslår några större ändringar i sak. Möjligheterna till entreprenad kan dock i viss utsträckning medföra minskade kostnader för de huvudmän

549

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

som beställer entreprenad, då det kan vara ett mer resurseffektivt sätt att ge eleverna undervisning än att ordna i egen regi. För de huvud- män som är utförare av undervisning på entreprenad ökar förstås intäkterna, men också kostnaderna. Vi vill också poängtera att en självkostnadsprincip gäller för kommuner och landsting, vilket vi har behandlat i avsnitt 9.4.1.

Våra bedömningar i fråga om upphandling kan, om de kommer till tillämpning, innebära minskade kostnader för de huvudmän som vill utföra uppgifter som avser undervisning inom vissa områden på entreprenad åt offentliga huvudmän. Detta eftersom vi bedömer att entreprenad som avser utbildning inte omfattas av LOU-direktivet och därmed inte heller av LOU. Det innebär att de huvudmän som är tänkbara utförare av entreprenaden inte behöver utarbeta omfat- tande anbud eller anbudsansökningar för att delta i en offentlig upphandling. Detta bör i sin tur innebära att den ersättning som utföraren tar ut av beställaren kan sättas till en lägre nivå än vad som annars hade varit fallet.

De förslag som vi lämnar om fjärrundervisning innebär att samtliga huvudmän inom skolväsendet, liksom Statens institutionsstyrelse, får möjligheter att använda resurser mer effektivt. Att sätta igång en verksamhet med fjärrundervisning innebär vissa engångskostnader, t.ex. för att införskaffa nödvändig teknisk utrustning och program- vara. Det kan även behövas kompetensutveckling för lärare och hand- ledare som ska delta i fjärrundervisningen. I vissa fall kan skolled- ningen också bedöma att tid behöver avsättas för att läraren ska kunna planera upplägget på undervisningen när en ny form ska an- vändas (se även avsnitt 17.5.2). Därutöver finns återkommande kost- nader för driften, t.ex. den extra kostnad som uppstår för att det be- hövs både en lärare och en handledare. Det måste också finnas tid för lärare och handledare att samordna sitt arbete. Även nödvändig tek- nik och internetuppkoppling kan innebära löpande kostnader. De exakta kostnaderna är dessvärre svåra att uppskatta. Det bör dock noteras att fjärrundervisningen inte innebär någon utökad skyldighet för huvudmännen. I stället handlar det om fler tänkbara sätt för att tillgodose de rättigheter som eleverna har redan i dag.

I fråga om distansundervisning medför förslagen, för de obliga- toriska skolformerna, kostnader för huvudmännen när de ska ge vissa elever särskilt stöd i form av distansundervisning. De kostna- derna ska dock sättas i relation till kostnaden för att på andra sätt

550

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

undervisa en elev som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Alternativet till att ge distansundervisning är inte att avstå från att undervisa eleven utan att exempelvis ordna under- visning genom att en lärare kommer hem till eleven och undervisar denne i hemmet. Att kunna använda särskilt stöd i form av distans- undervisning bör alltså leda till minskade kostnader för huvud- mannen. Vidare ska distansundervisning alltid bedrivas med målet att eleven ska komma tillbaka till den reguljära undervisningen, och att huvudmannen därefter inte ska ha extra kostnader för särlösningar. Vi bedömer att distansundervisning, med lärare som är specialiserade på sådan undervisning, är ett mer effektivt sätt än undervisning i hemmet för att hjälpa eleven tillbaka till den reguljära undervisningen, vilket bör minska de totala kostnaderna för sådana elever.

För de huvudmän som vill godkännas som utförare av utbild- ning där distansundervisning används uppstår en kostnad i form av den föreslagna ansökningsavgiften till Skolinspektionen. Dessutom kommer en sådan ansökan att kräva en del arbete från huvud- mannens sida med att ta fram ansökningshandlingarna, och därmed viss kostnad i form av arbetstid. Även detta är dock frivilligt för huvudmännen och som vi har redovisat i avsnitt 13.7.3 är det rimligt att Skolinspektionen får ta ut en avgift som motsvarar full kostnads- täckning för prövningen.

Även i det senare skedet när distansundervisningen utförs upp- kommer det kostnader för huvudmannen som utför undervisningen. Dels uppstår kostnader för den utrustning som behövs. Dels föränd- ras kostnaderna för undervisningen. Hur förändringen blir är dock svår att bedöma, eftersom det i stor utsträckning handlar om hur huvudmannen väljer att lägga upp undervisningen. Å ena sidan inne- bär undervisning som i huvudsak bedrivs enskilt stora kostnader per elev. Å andra sidan föreslår vi undantag från bestämmelserna om total undervisningstid respektive garanterad undervisningstid (av- snitt 13.5.1). Vidare är det viktigt att komma ihåg att tanken är att den utförande huvudmannen vid entreprenad ska få ersättning från den beställande huvudmannen, och att denna avgift rimligen sätts på en nivå som ger utföraren full kostnadstäckning för den utförda distansundervisningen. Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det elevens hemkommun som ska ersätta den utförande huvudmannen.

551

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

Slutligen kan nämnas att flera av våra förslag syftar till att under- lätta för huvudmännen att uppfylla sina skyldigheter enligt skolför- fattningarna, något som annars kan vara svårt framför allt för mindre huvudmän. I förlängningen kan underlåtenhet att uppfylla sådana skyldigheter leda till föreläggande från Skolinspektionen och ett sådant föreläggande kan i vissa fall förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Förslagen erbjuder följaktligen möjligheter att undvika sådana ökade kostnader.

17.3.2 Ekonomiska konsekvenser för staten

Ekonomiska konsekvenser för staten handlar, utöver de nyss nämnda konsekvenserna för olika huvudmän, om förändrade uppgifter för myndigheterna.

Skolinspektionen föreslås få ansvara för tillståndsprövning för dem som vill utföra utbildning där distansundervisning används. Detta innebär ett visst merarbete för myndigheten – dels inledningsvis för att ta fram ett ansökningsförfarande och kriterier, dels löpande för själva prövningen – och därmed ökade kostnader. Vi har dock före- slagit att Skolinspektionen ska bemyndigas att få ta ut avgifter för denna prövning, motsvarande full kostnadstäckning, från dem som ansöker om tillstånd (avsnitt 13.7.3). Intäkterna kan därför öka i samma utsträckning som kostnaderna. Våra förslag bedöms inte påverka kostnaderna för myndighetens tillsynsverksamhet.

Skolverket får i våra förslag ansvar för att meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan, utöver ett antal kurser som bör anges i gymnasieförordningen (2010:2039) (avsnitt 11.5.3). Detta arbete innebär insatser av engångskaraktär för vilka kostnaderna ryms inom Skolverkets förvaltningsanslag enligt vår bedömning.

Skolverket ska enligt förslagen också fastställa grundbelopp, dvs. den ersättning som en elevs hemkommun ska betala till anordnaren av utbildningen, för olika utbildningar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning används (avsnitt 15.4.2). Myndigheten ansvarar redan för denna verksamhet för riksrekryte- rande utbildningar i övrigt. Eftersom det endast rör ett mycket litet antal utbildningar, hos ett fåtal aktörer, innebär det endast en margi-

552

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

nell kostnadsökning. Även dessa kostnader bör kunna rymmas inom ramen för befintligt anslag.

För SPSM och Sameskolstyrelsen, och möjligen även för SiS, under- lättas anskaffningen av viss entreprenad inom den utbildning som de bedriver, genom bedömningen om att LOU inte behöver tillämpas. Vi bedömer att detta inte får några ekonomiska konsekvenser för myn- digheterna.

Slutligen innebär våra förslag om distansundervisning i viss mån utökade möjligheter att överklaga beslut. Beslut i fråga om mot- tagande till utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd (avsnitt 15.3.3). Vidare får beslut i fråga om godkännande som utförare av sådan utbildning överklagas till allmän förvaltningsdomstol (avsnitt 13.7.7). Detsamma gäller beslut i fråga om en hemkommuns beslut om bidrag till utföraren (avsnitt 15.4.2). Eftersom det som sagt handlar om ett begränsat antal aktörer som ska få utföra sådan utbildning och en begränsad grupp av elever be- dömer vi att detta ryms inom rådande ram både för domstolsväsen- det och för Skolväsendets överklagandenämnd.

17.3.3 Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting

Förslagen innebär också vissa förändringar som är specifika för kommuner och landsting, alltså utöver de ovanstående för samtliga huvudmän (avsnitt 17.3.1). Vi ska också redogöra för vilka ekono- miska konsekvenser det innebär för dem.

Förslagen om samarbetsformer handlar om att skapa verktyg för bl.a. effektiv resursanvändning för kommuner och landsting. Då vi inte föreslår några förändringar i sak angående samverkan innebär det dock inte några ekonomiska konsekvenser.

Vidare bedömer vi att kommuner och landsting i fråga om de flesta typerna av entreprenad inom skolväsendet inte behöver till- lämpa LOU när de aktuella tjänsterna upphandlas. I och med detta underlättas administrationen i samband med entreprenad, vilket skulle kunna betyda minskade kostnader. Omfattningen av dessa är dock svår att bedöma eftersom vi inte vet hur vanligt förekommande upphandling av entreprenad är i dag och på grund av att vi föreslår fler möjligheter till entreprenad. Vi har också analyserat risken för

553

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

att kostnaderna för entreprenadavtal ökar om det inte sker någon upphandling. Den risken bedömer vi dock som liten. Det beror på att de tjänster där vi bedömer att LOU inte behöver upphandlas i flertalet fall är områden där det i princip inte förekommer någon marknad för tjänsterna. Dessutom står det ju huvudmannen fritt att välja att ändå tillämpa LOU.

Även förändringarna om distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan påverkar kommunerna, då det är hemkom- munen som ska betala ersättning till anordnaren av sådan utbildning. Å ena sidan innebär förslagen att det införs en skyldighet för kom- munen att betala för elever som läser en utbildning där distansunder- visning används. Å andra sidan är kommunerna redan i dag skyldiga att betala interkommunal ersättning för elever som studerar på Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun. I dag saknas också före- skrifter om vilka elever som får studera på Korrespondensgymnasiet. Med våra förslag begränsas vilka som får delta i en sådan utbildning och det betyder att det kommer att handla om färre elever.7 Vidare bedömer vi att en förutsättning för att godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används bör vara att kostnaden för utbildningen är rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning. Slutligen kan påpekas att alternativet för de elever som får distansundervisning – med tanke på målgruppen – är att de annars inte skulle ha deltagit i någon under- visning. Det betyder att det i stor utsträckning handlar om ungdomar som utan möjligheten till distansundervisning skulle ha omfattats av kommunernas aktivitetsansvar, vilket också innebär kostnader för hemkommunen.

Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan föreslår vi också att hemkommunen ska stå för kostnader för en elevs resor inom Sverige som behövs för utbildningen. Det- samma gäller för kostnader för kost och logi, när sådana resor förut- sätter övernattning utanför hemmet (avsnitt 15.4.3). Vi har erfarit att ett antal kommuner i dag ersätter eleverna vid Korrespondens- gymnasiet för sådana kostnader. Distansundervisningen kan i vissa fall innebära att en elev som inte har kunnat fullfölja studier vid gymnasieskolan i den egna kommunen kan bo kvar hemma och

7 Hösten 2016 hade Korrespondensgymnasiet 615 elever enligt Skolverkets statistikdatabas SiRiS.

554

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

fortsätta läsa. Alternativet för att slutföra utbildningen skulle för en del elever ha varit att flytta till en annan kommun. Hade det varit en skola med offentlig huvudman hade då hemkommunen kunnat vara skyldig att betala inackorderingsstöd (avsnitt 3.1.7). För andra ele- ver skulle alternativet ha varit att inte studera alls, vilket som nämns ovan innebär att eleverna omfattas av kommunernas aktivitets- ansvar, vilket också medför att olika kostnader uppstår. Varken kostnader för inackorderingsstöd eller för aktivitetsansvaret uppstår när eleven får möjlighet till distansundervisning. Vi menar därför att den mindre kostnadsökning som uppstår till följd av skyldigheten att stå för resor, kost och logi till fullo täcks av andra kostnads- minskningar.

17.3.4 Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer

Det finns i dagsläget ett fåtal enskilda fysiska och juridiska personer som inte är enskilda huvudmän som också berörs av våra förslag. Det gäller de som utför uppgifter som avser undervisning inom skol- väsendet på entreprenad på områden där vi föreslår att uppgifterna framöver endast ska få överlämnas till enskilda huvudmän. Det finns exempel på företag som anordnar studiehandledning på modersmålet och på företag som ger distansundervisning inom de obligatoriska skolformerna (avsnitt 4.6.3).

Att vi nu tydliggör att sådan entreprenad inte är tillåten innebär naturligtvis ett hinder för dessa näringsidkares verksamhet och där- med risk för minskade intäkter. Dock innebär våra förslag egentligen inte någon begränsande regel, eftersom det inte heller hittills har funnits några bestämmelser som har tillåtit sådan entreprenad och därmed menar vi att dessa tänkbara negativa konsekvenser inte behöver beaktas. Vidare finns det möjlighet att utveckla verksam- heten och ansöka om att bli huvudman.

Det ska inte längre vara tillåtet för enskilda huvudmän att över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (avsnitt 9.5.7). Det finns några exempel på sådana utförare i dag. Enligt våra förslag till över- gångsregler ska entreprenadavtal som ingås före den 1 juli 2018 gälla även efter det, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut.

555

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

17.3.5 Samhällsekonomiska konsekvenser

Våra förslag om entreprenad, fjärrundervisning och distansunder- visning handlar i stor utsträckning om att elever som annars inte skulle ha fått undervisning av behöriga lärare i ett visst ämne kan få det. Dels genom att vi underlättar för de skolor som har problem, dels genom att distansundervisning blir en möjlighet för elever som annars inte skulle ha deltagit i undervisning. Genom dessa åtgärder bedömer vi att fler elever i viss mån kan nå högre kunskapsresultat och att fler elever kan ges möjlighet att fullfölja en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Den som saknar en full- följd gymnasieutbildning har svårare att lyckas på arbetsmarknaden, löper större risk att hamna i kriminalitet och riskerar att ha sämre fysisk och psykisk hälsa.8 Att fler ungdomar genom våra förslag kan fullfölja en gymnasieutbildning bör därmed ha positiva samhälls- ekonomiska konsekvenser på sikt.

17.4 Andra konsekvenser för huvudmännen och andra företag

Vi utreder i detta avsnitt vilka konsekvenser våra förslag kan få för huvudmän – såväl offentliga som enskilda – och för enskilda fysiska och juridiska personer som inte är enskilda huvudmän inom skol- väsendet. Ekonomiska konsekvenser har vi dock hanterat i av- snitt 17.3.1–17.3.4 och vilka som berörs av förslagen beskrivs i av- snitt 17.2.4. Här handlar det om bl.a. kommunal självstyrelse och sysselsättning i olika delar av landet.

17.4.1 Kommunal självstyrelse

Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestäm- melser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nöd-

8 SOU 2016:77, s. 285 ff.

556

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen).

De flesta av våra förslag innebär inte några utökade skyldigheter för kommuner och landsting. I stället ger de flesta av förslagen fler tänkbara tillvägagångssätt som är frivilliga att använda och därmed ökade möjligheter att uppfylla befintliga skyldigheter (se även av- snitt 17.3.1). Förslagen begränsar visserligen under vilka förut- sättningar som uppgifter får överlämnas på entreprenad samt när fjärrundervisning eller distansundervisning får användas, men de föreslagna bestämmelserna är mer tillåtande än de nuvarande.

För kommunerna (och för enskilda huvudmän) tillkommer möj- ligheten att erbjuda särskilt stöd i form av distansundervisning till vissa elever i grundskolan och grundsärskolan. Eftersom det alltid är huvudmannen som beslutar i vilken form det särskilda stödet ska ges, innebär möjligheten att använda distansundervisning som särskilt stöd inte att kommunerna åläggs några nya skyldigheter. Det är alltså inte fråga om någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

Förslagen om distansundervisning i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan innebär en rättighet för de elever som uppfyller förut- sättningarna att gå sådan utbildning om de så önskar. Det skulle kunna ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Det är dock endast ett fåtal individer som kommer att kunna åbe- ropa denna rättighet, varför det i så fall får betraktas som en mindre inskränkning. Dessutom är det berättigat då elever som annars inte skulle ha deltagit i reguljär undervisning får möjlighet att fullfölja utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

Våra förslag om distansundervisning innebär några förändringar i bestämmelserna om Skolinspektionens prövning av en enskild som vill bli enskild huvudman, i de fall det handlar om en enskild som enbart vill anordna utbildning där distansundervisning används. Kommunen där utbildningen är tänkt att bedrivas, och intilliggande kommuner, får enligt förslagen inte yttra sig över den enskildes ansökan om godkän- nande, vilket de annars får göra när det gäller ansökningar om att bli enskild huvudman. Detta innebär dock inte en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, eftersom möjligheten att bli enskild huvudman och enbart anordna utbildning där distansundervisning används är ny. Som vi har utvecklat i avsnitt 13.7.4 är förändringarna också en naturlig följd av att den föreslagna utbildningen inte riktar sig mot närområdet i första hand, utan ska rikta sig mot alla kommuner i

557

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

landet. Samråd med lägeskommun med flera skulle därför sakna be- tydelse och vi bedömer att det är rimligt att förändra bestämmelserna.

17.4.2 Konsekvenser för konkurrensen

Vi bedömer att våra förslag om entreprenad inte innebär några nega- tiva konsekvenser för konkurrensen mellan olika aktörer. Detta gäller entreprenader som utförs såväl av endast huvudmän inom skolväsendet som av enskilda fysiska och juridiska personer.

När huvudmän inom skolväsendet utför entreprenad

Våra förslag innebär utökade möjligheter för huvudmän inom skol- väsendet att på entreprenad utföra uppgifter som avser undervisning åt andra huvudmän. Förslagen innebär vidare att alla huvudmän, dvs. såväl enskilda som offentliga huvudmän, kan utföra uppgifter på entreprenad.

Statens möjlighet att, i egenskap av huvudman för utbildning inom skolväsendet, utföra uppgifter på entreprenad åt andra huvudmän har dock begränsats till ämnen och verksamheter där de statliga skolfor- merna har specialistkompetens. Det är ett fåtal områden där det inte torde förekomma särskilt många andra huvudmän som har överskott på lärarkompetens för de aktuella ämnena eller verksamheterna. Någon snedvridning av konkurrensen kan därför inte befaras.

När det gäller kommuner och landsting finns inga begränsningar av i vilka ämnen eller verksamheter som det allmänna får utföra uppgifter på entreprenad, förutsatt att uppgifterna får överlämnas på entreprenad. Då vi inte har funnit skäl att föreslå några särskilda bestämmelser som reglerar kommuners och landstings prissättning vid entreprenad är kommuner och landsting vidare bundna av själv- kostnadsprincipen (avsnitt 9.4.1). Detta kan i alla fall teoretiskt innebära begränsningar när det gäller enskilda huvudmäns möjlighet att konkurrera med det allmänna om möjliga entreprenader, efter- som enskilda huvudmän kan behöva få ett visst ekonomiskt över- skott av sin verksamhet.

Det är dock viktigt att poängtera att det vare sig nu, eller när våra förslag genomförs, kan förväntas uppstå en fungerande kommersiell marknad när det gäller entreprenad av undervisning. Till detta kom-

558

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

mer också de begränsningar som vi har föreslagit, t.ex. när det gäller hur mycket fjärrundervisning en huvudman får utföra på entre- prenad. Även om fjärrundervisning tillåts i större utsträckning och därmed möjliggör samarbeten mellan huvudmän i olika delar av lan- det innebär möjligheten till entreprenad i första hand, att skolor i närområdet eller regionen får möjlighet att köpa och sälja uppgifter som avser undervisning sinsemellan, för att utnyttja tillgängliga och oftast knappa lärarresurser på ett optimalt sätt.

När det gäller distansundervisning har vi föreslagit att alla huvud- män, dvs. såväl enskilda som offentliga, ska kunna ansöka hos Skol- inspektionen om att bli godkända som utförare av utbildning där distansundervisning används, vilket innebär lika villkor. Inte heller här finns anledning att tro att det kommer att uppstå en fungerande kommersiell marknad, utan det handlar om en begränsad krets ut- förare av utbildning där distansundervisning används. Det avgörande för vilken utförare som väljs kommer snarare att vara vilken sorts undervisning som erbjuds än de avgifter som tas ut för utbildningen. Vidare föreslår vi att sådan utbildning inom de frivilliga skolformerna ska finansieras med ett grundbelopp som fastställs av Skolverket, varför ersättningen till utföraren således kommer att bli densamma för en viss utbildning, t.ex. ett visst program, oavsett vilken utförare det rör sig om.

I sammanhanget bör också nämnas att villkoren för offentliga och enskilda huvudmän blir mer lika om de offentliga huvudmännen inte omfattas av krav på upphandling enligt LOU för viss entreprenad inom skolväsendet.

När enskilda fysiska eller juridiska personer utför entreprenad

Vi föreslår i några fall att entreprenad, på samma sätt som i dag, ska kunna utföras av enskilda fysiska eller juridiska personer. Våra för- slag innebär dock att detta ska kunna ske i något färre fall än vad som är möjligt i dag, då det för vissa uppgifter i stället kommer att krävas att den som utför entreprenaden är huvudman inom skol- väsendet (avsnitt 9.5.2 och 9.5.7). I detta avseende innebär förstås förslagen att konkurrensen mellan aktörer som är huvudmän inom skolväsendet och de som inte är det snedvrids. Enligt vad vi erfar har dock möjligheten att överlämna modersmålsundervisning eller verk-

559

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

samhet inom förskola, förskoleklass eller fritidshem till enskild fysisk eller juridisk person endast nyttjats i mycket begränsad om- fattning. Vidare menar vi att den kvalitetsförbättring som ligger i att entreprenaden framöver endast ska få utföras av huvudmän inom skolväsendet motiverar att konkurrensen i detta avseende begränsas.

När det gäller entreprenader som fortsatt ska få utföras av en- skilda fysiska eller juridiska personer innebär våra förslag inga skill- nader jämfört med i dag. Förslagen kan därmed inte anses ha någon inverkan på konkurrensen.

17.4.3 Små företag i förhållande till stora

I den mån våra förslag påverkar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tags, så handlar det om villkoren för utbildningsanordnare av olika storlek. Förslagen om fjärrundervisning och entreprenad betyder att huvudmän som har svårt att på egen hand anordna viss undervisning får fler möjligheter att göra detta. Exempelvis kan en större huvud- man ha lättare att rekrytera legitimerade och behöriga språklärare, då fler elever betyder att läraren kan erbjudas en heltidstjänst, medan en mindre huvudman kan ha svårare att rekrytera lärarkate- gorier där det råder brist (se avsnitt 7.1). Förslagen innebär därmed att villkoren för små och stora företag blir mer lika.

Vi har bedömt att särskild hänsyn inte behöver tas till små före- tag vid reglernas utformning. Tvärtom är det en viktig princip inom skolväsendet att samma regler gäller för alla huvudmän, för att alla elever ska få likvärdig utbildning.

Angående bedömningarna om upphandling kan vi konstatera att om LOU inte tillämpas finns en risk att mindre företag som är god- kända som huvudmän får svårare att få information om pågående anskaffning från en upphandlande myndighet, när det inte finns något krav på annonsering. Vi bedömer dock den risken som liten, inte minst för att det finns ett begränsat antal tänkbara leverantörer inom de aktuella områdena – en upphandlande myndighet kan rela- tivt enkelt skaffa sig en överblick över utbudet av leverantörer. Be- dömningarna underlättar för små företag genom att anskaffnings- förfarandet blir enklare, och därmed minskar även kostnaderna.

560

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

Vidare gynnas små företag sannolikt mer än stora av att processen fram till leverans förkortas.

17.4.4 Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Förslagen som vi lämnar får också betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. De delar som gäller fjärr- undervisning innebär att huvudmännen inom skolväsendet ges större möjligheter att erbjuda undervisning av legitimerade och behöriga lärare inom olika ämnen även då det saknas sådana lärare i närområ- det. Detsamma gäller om elevunderlaget annars är otillräckligt för att erbjuda undervisning. Därmed är en av konsekvenserna av förslagen att tillgången till utbildning kan öka, där den i dag är bristfällig, och bli mer likvärdig.

Annan offentlig service kan också gynnas av att fjärrundervisning är tillåten. Lapplands kommunalförbund använder t.ex. fjärrunder- visning för att kunna erbjuda gymnasieskolans vård- och omsorgs- program på skolenheter i samtliga av förbundets fyra kommuner (avsnitt 4.4.6). Ett av syftena med detta är framtida kompetens- försörjning inom kommunernas vård och omsorg, dvs. att underlätta den offentliga servicen inom andra områden. Det är ett exempel på hur våra förslag kan förbättra kompetensförsörjningen i olika delar av landet.

Vi kan också konstatera att våra förslag om fjärrundervisning och entreprenad kan påverka möjligheterna till sysselsättning i vissa regioner. En lärare kan ibland vara mer flexibel varifrån hon eller han undervisar, genom fjärrundervisningen. För de lärare som hos sin ordinarie huvudman inte kan fylla en heltidstjänst, t.ex. på grund av bristande elevunderlag hos huvudmannen eller när en lärare har behörighet i ämnen som ges i mindre omfattning, kan fjärrunder- visning på entreprenad i vissa fall vara ett alternativ för att komplet- tera arbetsuppgifterna så att de motsvarar heltidstjänstgöring.

561

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

17.5 Konsekvenser för skolorna

Avsnittet innehåller en redogörelse av olika aspekter av förslagens konsekvenser för skolorna. Bland annat handlar det om följder för det fria skolvalet och eventuella behov av kompetensutveckling.

17.5.1 Fria skolvalet och elevunderlaget

Förslagen om fjärrundervisning och entreprenad skapar mer rättvisa villkor för olika skolor. Det är i dag svårt för en huvudman med en enda skolenhet att konkurrera med ett utbud av valbara ämnen såsom språk som motsvarar det hos en kommun med flera skolenheter. Att vi öppnar för fjärrundervisning inom fler områden underlättar för huvudmännen, särskilt mindre huvudmän, att bredda sitt utbud. Det betyder att en elev inte behöver välja bort en skola, t.ex. på grund av svårigheter att läsa ett visst språk på skolan. Förslagen kan därför ha positiva effekter för det fria skolvalet. Med samma argument bör förslagen gynna elevunderlaget på enskilda skolor och för skolor inom olika regioner.

17.5.2 Lärares arbetsuppgifter och arbetstid

När entreprenad används – vilket redan är tillåtet och vi utökar i viss mån möjligheterna i våra förslag – kan det påverka lärarnas arbets- uppgifter och arbetstid. De aspekter som vi nämner här gäller även i de fall då det är uppgifter som avser fjärrundervisning eller distans- undervisning som överlämnas på entreprenad.

I de fall då endast en del av uppgifterna som avser undervisning överlämnas, t.ex. för ett eller ett par ämnen, ställer det krav på elevens lärare hos såväl utföraren som beställaren. Lärarna ska, oavsett vilken av dessa två de finns hos, samverka i arbetet för att nå utbildnings- målen och dessutom ska eleverna ha möjlighet att arbeta ämnesöver- gripande (avsnitt 3.4.8 och 3.4.9). Vidare är det nödvändigt att alla elever på en skola bedöms på ett likvärdigt sätt, vilket också förut- sätter samarbete. Dessa krav betyder inte ytterligare arbetsuppgifter jämfört med undervisning som bedrivs i egen regi, men formerna för samarbetet kan behöva se annorlunda ut, särskilt om lärarna finns på olika platser. Det är rektor för skolan hos beställaren som ansvarar

562

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

för att skapa förutsättningar för att detta fungerar. Exempelvis kan det behövas en introduktion för lärare som deltar i undervisningen genom entreprenad, men det skiljer sig inte från behoven av intro- duktion av en nyanställd som ska inkluderas i arbetet.

Om hela undervisningen överlämnas på entreprenad blir skillna- derna för lärarna inte lika stora, eftersom alla lärare finns på samma ställe. Vid entreprenad inom t.ex. kommunal vuxenutbildning finns dock fortfarande en kommunal rektor som fattar vissa beslut, även om en del myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter får överlämnas till utföraren. Det är då snarare den rektorn som har svårare att delta i verksamheten.

Vid fjärrundervisning krävs det vissa förändringar för lärarnas del (se även avsnitt 17.3.1). Planerade och strukturerade lektioner utifrån vad vi har beskrivit i avsnitt 3.4 blir än viktigare för att nå framgång i undervisningen (se t.ex. avsnitt 4.4.6). Den lärare som har svårigheter att åstadkomma detta i vanliga fall kan alltså behöva lägga än mer arbetstid på förberedelser än vid reguljär undervisning. Oavsett vem som undervisar behövs också anpassningar av under- visningen till det nya formatet – undervisningen kan inte bedrivas på samma sätt som annars. Därmed krävs merarbete av läraren åt- minstone första gången undervisningen inom ett visst område ska ges via fjärrundervisning.

Fjärrundervisningen kan samtidigt underlätta den uppföljning av elevernas utveckling som ska göras, liksom återkopplingen till dem (se avsnitt 3.4.6). Det har flera fjärrlärare som vi har träffat lyft fram. Förklaringen är att de digitala verktyg som används skapar bättre möjligheter att följa eleven under arbetet och t.ex. snabbt identifiera passiva elever.

En annan skillnad vid fjärrundervisning är de mindre undervis- ningsgrupperna som ofta används där, för att kunna variera arbetsfor- mer m.m. Lärarna kan då få mer tid per elev.

Fjärrundervisning innebär flexibilitet, inte bara för skolan som på så sätt kan erbjuda eleverna undervisning, utan också för de lärare som undervisar med hjälp av fjärrundervisning. Så länge tekniken finns tillgänglig kan en fjärrlärare t.ex. undervisa hemifrån då och då. Dessutom kan en lärares tid för resor minska, vilket vi beskrev an- gående modersmålslärare i vårt delbetänkande.

Slutligen innebär fjärrundervisning att det finns en handledare hos eleverna (avsnitt 11.7.1). För att undervisningen ska fungera på

563

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

bästa sätt behövs arbetstid för att lärare och handledare ska kunna diskutera olika frågor sinsemellan. Bland annat är det lämpligt om läraren informerar handledaren i förväg om vad lektionen ska inne- hålla, inte minst är det nödvändigt att veta om särskilt material behövs. Läraren bör också få återkoppling från handledaren efter lektionen, om hur olika elever arbetade.

Distansundervisning innebär ännu större förändringar för lärarna än fjärrundervisning. Undervisningen är mindre omfattande – ofta betydligt mindre omfattande – och vanligtvis undervisas eleverna enskilt (se avsnitt 4.6). Lärarna behöver därför lägga upp sin under- visning på annat sätt än vid reguljär undervisning och noga planera hur eleverna ska fullgöra sina studier på egen hand, t.ex. så att arbets- bördan blir rimlig. Undervisningen kommer också att vara mer indi- vidualiserad, på grund av att många elever har medicinsk, psykisk eller social problematik som innebär att de inte kan delta i reguljär under- visning. Lärarna behöver därför, i nära samarbete med elevhälsan, kunna hjälpa elever bl.a. med motivation (avsnitt 13.6.1). Vidare skil- jer sig distansundervisning ibland från skolförlagd undervisning genom att eleven bara läser ett eller ett par ämnen åt gången och att ett ämne eller en kurs i och med det ska klaras av på kortare tid.

Vid distansundervisning kan eleven själv välja hur skolarbetet ska förläggas, förutom för undervisningstillfällena (avsnitt 13.5.3). Det är viktigt att det inte förekommer några tvång för lärare att arbeta på obekväma arbetstider, t.ex. att svara på mail från eleven på helgen. Det bör vara upp till arbetsgivaren och den enskilde läraren att av- göra hur arbetstiden ska förläggas. På så vis är det större flexibilitet för lärares arbetstid vid distansundervisning än för lärare i övrigt.

17.5.3 Kompetensutvecklingsbehov

Det kan finnas vissa behov av kompetensutveckling för lärare som ska använda fjärrundervisning eller distansundervisning. Vi föreslår dock inte någon ny satsning på kompetensutveckling, vilket vi har utvecklat i avsnitt 16.4.1.

564

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

17.5.4 Tekniska behov

I utbildning där fjärrundervisning eller distansundervisning används uppstår naturligtvis behov av teknik av olika slag. Exempel på vad som behövs är datorer, stora skärmar vid fjärrundervisning och ut- rustning för rörlig bild och bildöverföring. Nödvändig mjukvara som tillåter undervisning av god kvalitet och som möjliggör varie- rade arbetsformer och inte enbart föreläsningar behövs också.

Vidare är det nödvändigt med internetuppkoppling med tillräck- ligt stor bandbredd. Enligt Skolverket uppgav knappt sex av tio grundskolor i en undersökning 2015 att internetuppkopplingen hade tillräcklig kapacitet, en försämring jämfört med tre år tidigare.9 Så- ledes behövs sannolikt utbyggd kapacitet på flera håll för att fjärr- undervisning ska kunna fungera väl.

Som alltid när utrustning anskaffas är det viktigt att inte bara köpa in den, för att kunna tillhandahålla utrustningen. Inköp behöver också kompletteras med fortbildning för att personal och elever ska kunna utnyttja utrustningen till fullo. Vi vill särskilt markera detta eftersom Skolinspektionen i sina granskningar har konstaterat att satsningar på att köpa in it-verktyg sällan har åtföljts av satsningar på att optimera användningen av verktygen i det pedagogiska arbetet.10

Även om ny teknik köps in kan det förstås uppstå problem i undervisningen, alltifrån elavbrott till programvarufel. Lärarna be- höver därför ha en alternativ plan i beredskap för sådana tillfällen. Vid fjärrundervisning bör läraren ha informerat handledaren om lämpliga aktiviteter och vid distansundervisning behöver eleven ha information om vad som förväntas.

Huvudmän som i dag använder sig av fjärrundervisning poäng- terar att undervisningsformen också kräver andra förändringar och investeringar. Det kan t.ex. behövas anpassning av lokalerna för att akustiken ska bli bra. Såväl vid sådana anpassningar som vid inköp av utrustning för fjärrundervisning och distansundervisning måste tillgänglighetsperspektivet beaktas. Undervisningsformerna får inte utestänga elever med funktionsnedsättning.

9 Skolverket (2016a), s. 48.

10 Skolinspektionen (2012).

565

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

17.6 Konsekvenser för eleverna

Till sist ska vi beskriva vilka konsekvenser som våra förslag på olika sätt får för eleverna. Det handlar både om följderna för eleverna nu och hur de påverkar eleverna på sikt.

17.6.1 Rätt till likvärdig tillgång till utbildning

Förslagen om entreprenad, upphandling, samverkan och fjärrunder- visning är positiva för elevernas rätt till likvärdig tillgång till utbild- ning. Som vi har beskrivit ovan kan elever, genom våra förslag, få tillgång till ett bredare utbud av utbildning och ämnen och det mer flexibelt och effektivt. Dessutom möjliggör förslagen undervisning av legitimerade och behöriga lärare även i de fall då det annars är svårt för huvudmannen att hitta någon sådan lärare att anställa. Det spelar alltså mindre roll hur stor huvudmannen är och var någon- stans skolan är belägen.

Förslagen om distansundervisning ger också mer likvärdig tillgång till utbildning. Elever som annars har svårt att delta i den reguljära undervisningen på grund av medicinsk, psykisk eller social proble- matik får genom de föreslagna förändringarna möjlighet att ta del av undervisning på andra sätt.

Samtidigt begränsar vi också hur och när fjärrundervisning och distansundervisning får användas. Detta gör vi för att elever som får sådan undervisning inte ska utestängas från de delar av skolans verk- samhet som inte handlar om kunskapsförmedling, dvs. för att värna skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Vi har genom- gående gjort avvägningar i vårt arbete som handlar om när och i vil- ken omfattning som dessa undervisningsformer ska få användas (se avsnitt 17.6.4).

17.6.2 Rätt till stöd

Enligt direktiven ska vi också beskriva konsekvenserna för elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen. Förändringarna an- gående entreprenad och fjärrundervisning bör inte innebära några förändringar på detta område, men det förutsätter att undervisande

566

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

lärare samarbetar med övriga lärare, handledare vid fjärrundervisning, rektor och elevhälsan, exempelvis i framtagande av åtgärdsprogram (se t.ex. avsnitt 11.7.3). Vi har också betonat att samma bestämmel- ser gäller vid entreprenad som när undervisning bedrivs i egen regi (avsnitt 9.2.2). Det betyder bl.a. att en lärare hos utföraren av entre- prenaden har samma skyldighet som andra lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och skyndsamt ge stöd i form av extra an- passningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen).

Vi föreslår dessutom att uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas på entreprenad till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, inom de övriga obligatoriska skol- formerna (avsnitt 9.5.9). Det betyder att det kan finnas möjligheter till särskilt stöd på fler sätt än vad som är fallet i dag.

Även förslagen om distansundervisning skapar fler tänkbara sätt att ge särskilt stöd, i och med att förslaget är att särskilt stöd kan ges i form av distansundervisning i de högre årskurserna i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan för vissa elever (avsnitt 14.1). Sådan distansundervisning, som oftast kommer att utföras på entreprenad, förutsätter också ett nära samarbete med elevens övriga lärare, rektor och elevhälsa, för att stödet ska ges på bästa tänkbara vis.

17.6.3 Barnrättsperspektiv

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter har alla barn samma rättigheter och lika värde och den fastslår också att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som rör barn samt att alla barn har rätt att ut- trycka sin mening (artiklarna 2, 3 och 12). Barn har enligt konventio- nen också rätt till utbildning (artikel 28).

De förslag som vi lämnar om fjärrundervisning, distansundervis- ning, entreprenad och samverkan medför att barn och elever får ökad tillgång till utbildning och annan verksamhet enligt skollagen, som vi har beskrivit ovan (avsnitt 17.6.1). Det är med andra ord positivt ur barnrättsperspektiv. Våra förslag handlar också om ökade möjligheter till särskilt stöd, modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, som samtliga kan bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna.

567

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

Angående vikten av att beakta barnets bästa vill vi lyfta några syn- punkter som vi har påtalat tidigare. Exempelvis ska såväl fjärrunder- visning som distansundervisning endast användas när eleverna annars inte skulle ha fått undervisning. Vi begränsar också mängden sådan undervisning. Vi har också betonat att fjärrundervisning endast får användas om vissa villkor är uppfyllda, inte av ekonomiska skäl (av- snitt 11.2). Vidare har vi understrukit att distansundervisning ska ges utifrån individuella skäl och om det är den bästa metoden för att hjälpa eleven. Framför allt får det aldrig vara en utväg för skolan att på något sätt avsäga sig ansvaret för en elev (avsnitt 13.3 och 14.1.1). Beslut som rör distansundervisning ska också kunna överklagas (av- snitt 14.1.4 och 15.3.3).

Vi har under arbetets gång analyserat vilka bestämmelser som gäller när uppgifter som avser undervisning har överlämnats på entre- prenad enligt våra förslag (se t.ex. avsnitt 9.9). Vi kan också konsta- tera att diskrimineringslagen (2008:567) gäller även vid entreprenad. Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan ut- bildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen). Därmed föranleder inte våra förslag om entreprenad några ytterligare be- stämmelser i diskrimineringslagstiftningen.

Slutligen vill vi också nämna att flera av förslagen betyder att ut- bildningen i större utsträckning kan utformas efter elevernas indivi- duella behov. Ett exempel på det är att elever som annars inte skulle ha kunnat få det kan erbjudas studiehandledning på modersmålet; ett annat exempel att elever som annars inte skulle ha deltagit i under- visning kan få individuellt anpassad distansundervisning.

17.6.4 Socialiserings- och värdegrundsuppdraget

Utbildning inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden, vilket vi har utvecklat tidi- gare (avsnitt 3.1.2). De värden som ska förmedlas, skolans värdegrund, vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Utbildningen ska också utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättig- heterna (1 kap. 5 § skollagen). Det innebär att utbildningen i sig och

568

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna vårt samhälles gemensamma värderingar så som demo- krati och mänskliga rättigheter och stimulera barnen och eleverna att förverkliga värderingarna, vilket också ska komma till uttryck i prak- tisk och vardaglig handling.11 Utbildningen ska också främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling, vilket kan beskrivas som att skolan även har ett socialiseringsuppdrag.

Samma krav ska enligt våra förslag ställas på utbildning där fjärr- undervisning eller distansundervisning används, som på utbildning med reguljär undervisning (avsnitt 11.4.3 och 13.2.3). Det betyder att socialiserings- och värdegrundsarbetet behöver ta plats och genom- syra utbildningen även när sådana undervisningsformer används. Vi bedömer att detta arbete i mångt och mycket kan bedrivas även när lärare och elever är fysiskt åtskilda. Det förutsätter dock att läraren, liksom för den delen av undervisningen som handlar om att förmedla och utveckla kunskaper, funderar över hur undervisningen ska anpas- sas till det annorlunda formatet. Inte minst gäller det distansunder- visning, där undervisningstiden är mindre omfattande än vid reguljär undervisning.

Trots att det mesta är möjligt att genomföra finns det samtidigt ett antal aspekter inom skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag som framför allt handlar om förhållningssätt till andra människor. Av naturliga skäl är dessa aspekter svårare att utveckla när läraren inte finns på samma plats som eleven, t.ex. när läraren inte finns fysiskt närvarande i klassrummet och därför inte ser hur elever interagerar med varandra innan tekniken för fjärrundervisning har satts igång. Även det faktum att elever och fjärrlärare på grund av avståndet inte lär känna varandra på samma sätt kan försvåra arbetet.

Vi har i detta betänkande resonerat om ett par faktorer som kan underlätta skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag och mot- verka de eventuella negativa effekterna av att elever och lärare är åt- skilda i rum. För det första har vi betonat vikten av att elever och lärare möts, t.ex. i början av terminen, och att sociala relationer be- höver skapas också mellan elever som undervisas gemensamt men befinner sig på olika platser (avsnitt 11.8.4). För det andra begränsar våra förslag användningen av dessa undervisningsformer. Vi föreslår att fjärrundervisning endast får användas till en begränsad del av verk-

11 Prop. 2009/10:165, s. 223.

569

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

samheten och att distansundervisning endast ska bli aktuell om eleven annars inte har möjlighet att delta i undervisning (avsnitt 11.8.2 och 13.3).

17.6.5 Konsekvenser för den personliga integriteten

Förslagen berör på några olika sätt den personliga integriteten. Ex- empelvis kan det medföra särskilda risker för enskildas personliga integritet att använda sig av informationsteknik, t.ex. att elevers personuppgifter och skoluppgifter överförs mellan elev och lärare. Våra förslag om fjärrundervisning och distansundervisning innebär att det kan förekomma i fler fall. Den som anordnar utbildningen avgör vilka tekniska hjälpmedel som ska användas och ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande lagar och andra författningar, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204). Vi har tidigare i betänkandet också redogjort för våra bedömningar om person- uppgiftsbehandling vid entreprenad (avsnitt 9.6.4).

En annan aspekt som har anknytning till den personliga integri- teten är hur fjärrundervisning och distansundervisning bedrivs, efter- som det ofta förutsätter att elever och lärare syns på en skärm av något slag. Detta kan upplevas obehagligt för deltagarna och behöver hanteras av huvudmännen. Som vi har beskrivit tidigare kan det t.ex. underlätta om elever och lärare någon gång också träffas fysiskt (av- snitt 11.8.4).

För att skydda den personliga integriteten har vi föreslagit att sekretess ska gälla i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för upp- gift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbildning som anordnas med distansundervisning. (avsnitt 15.3.6). Vidare har vi bedömt att våra förslag om entreprenad och samverkan inte föranleder några ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i korresponderande bestämmelser i andra lagar som rör tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet (avsnitt 9.9).

570

SOU 2017:44

Konsekvenser av förslagen

17.6.6 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Regeringens övergripande mål för jämställdhetspolitiken är att kvin- nor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Till detta mål hör också sex delmål, varav ett är att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäl- ler utbildning, studieval och personlig utveckling.12

Som vi tidigare har beskrivit ökar elevernas likvärdiga tillgång till utbildning genom våra förslag om fjärrundervisning, distansunder- visning och entreprenad. Det handlar t.ex. om att unga som mår psy- kiskt dåligt, vilket framför allt är flickor, kan delta i utbildning där distansundervisning används, om de inte har möjlighet att delta i reguljär undervisning. Ett annat exempel är att ensamkommande barn och ungdomar, som till stor del är pojkar, kan få tillgång till moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmålet genom fjärrundervisning och entreprenad.

Vi har också beaktat jämställdhetsperspektivet i utformningen av målgruppen för distansundervisning. Det är vanligare att pojkar får en diagnos om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar än att flickor får det, vilket tros bero på att flickor inte diagnosticeras snarare än att det inte är lika vanligt bland flickor. Vi har därför beskrivit målgrupp- en som elever med dokumenterad medicinsk, psykisk eller social pro- blematik och framhävt att det inte krävs en diagnos för att ingå i mål- gruppen (avsnitt 13.3.2).

17.6.7 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Vad vi kan bedöma har våra förslag inte några konsekvenser för brottsligheten. Däremot kan förslagen på längre sikt bidra till det brottsförebyggande arbetet, eftersom en trygg skolgång och att gå ut skolan med goda kunskaper kan minska risken för kriminalitet och utanförskap.13 Dessutom är skolans socialiserings- och värdegrunds- uppdrag brottsförebyggande, bl.a. genom att bidra till utvecklingen av ansvarskännande individer och medborgare. Att vi värnar skolans

12 Skr. 2016/17:10.

13 Skr. 2016/17:126, s. 21.

571

Konsekvenser av förslagen

SOU 2017:44

socialiserings- och värdegrundsuppdrag i utbildning där fjärrunder- visning eller distansundervisning används (se avsnitt 17.6.4) är alltså positivt för det brottsförebyggande arbetet.

17.6.8 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Våra för- slag om fjärrundervisning, distansundervisning och entreprenad bidrar på några olika sätt till möjligheten att nå detta mål.

För det första kan fler elever erbjudas modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet genom våra förslag. Det handlar framför allt om förslagen i vårt delbetänkande men i detta betänkande föreslås även de statliga skolformerna få överlämna upp- gifter som avser detta på entreprenad till en annan huvudman.

För det andra betonar vi allas lika rätt att ta del av utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Därmed vill vi inte tillåta distansundervisning av religiösa eller filosofiska skäl (avsnitt 13.3.4).

Slutligen har vi på olika sätt försökt att värna skolans socialiser- ings- och värdegrundsuppdrag i våra förslag (se avsnitt 17.6.4). Detta uppdrag handlar bl.a. om att förmedla värdet av lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, såsom att eleverna ska lära sig att respektera varandra.

572

18 Författningskommentar

18.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

1 kap. Inledande bestämmelser

3 §

I paragrafen, som innehåller definitioner av vissa grundläggande be- grepp i lagen, har en definition av distansundervisning införts. Med distansundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Med informations- och kommunikations- teknik avses t.ex. videokonferens eller kommunikation via dator med webbkamera eller e-post. I uttrycket kan vara åtskilda ligger att det också kan ingå undervisning där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. Definitionen utesluter därmed inte heller att lärare och elev under någon del av undervisningstiden befinner sig på samma plats.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.2.1.

12 §

I paragrafen, som innehåller en uppräkning av skollagens kapitel, görs en följdändring med anledning av att två nya kapitel, 22 kap. fjärr- undervisning och 22 a kap. distansundervisning, förs in i lagen.

Att två nya kapitel ska föras in i skollagen behandlas i av- snitt 11.3.1 och 13.4.1.

573

Författningskommentar

SOU 2017:44

3 kap. Barns och elevers utveckling mot målen

9 §

Paragrafen behandlar åtgärdsprogram. I andra stycket regleras att åt- gärdsprogram beslutas av rektorn och att denne i vissa fall inte får överlåta sin beslutanderätt till någon annan. I bestämmelsen har gjorts ett tillägg av innebörden att denna begränsning gäller även i det fall att åtgärdsprogrammet innebär att eleven ska ges särskilt stöd i form av distansundervisning enligt 11 a §. I övrigt har vissa redaktionella änd- ringar gjorts i paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.1.2.

11 a §

Paragrafen är ny. I första stycket anges att ett beslut om åtgärds- program får innebära att en elev under en begränsad tid får särskilt stöd enligt 9 § i form av distansundervisning enligt 22 a kap. Att distansundervisning endast får ges som särskilt stöd under en be- gränsad tid betonar att undervisningsmetoden ska användas för att eleven ska kunna återgå i ordinarie undervisning. Distansundervisning får endast ges om eleven uppfyller förutsättningarna för sådan under- visning, dvs. de förutsättningar som anges i 22 a kap. Vidare får distansundervisning användas som särskilt stöd endast i de högre årskurserna, dvs. i grundskolans och grundsärskolans årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 8–10. Något beslut om särskild undervisnings- grupp eller enskild undervisning enligt 11 § behöver inte fattas när en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning. Däremot kan det bli aktuellt med beslut om anpassad studiegång enligt 12 §, t.ex. i fråga om vilka ämnen eleven ska ha under den tid som eleven får distansundervisning.

I andra stycket anges att ett beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning får gälla för högst en termin i taget, vilket också det syftar till att betona att insatsen är tänkt att vara tillfällig och användas för att eleven ska kunna återgå i ordinarie undervisning. Ambitionen bör vara att eleven så snart som möjligt ska återgå till närundervisning och där, om det behövs, få särskilt stöd av annat slag. Paragrafen hindrar naturligtvis inte att distansundervisning används för en elev under kortare tid än en termin, eller att en elev

574

SOU 2017:44

Författningskommentar

som inledningsvis får distansundervisning i alla ämnen gradvis åter- går till närundervisning i något eller några ämnen åt gången.

Paragrafen behandlas i avsnitt 14.1.1, 14.1.2, och 14.2.1.

5 kap. Trygghet och studiero

6 §

I paragrafen regleras allmänna befogenheter för rektor och lärare. Således anges i första stycket att rektorn eller en lärare får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. I andra stycket redovisas vilka åtgärder som får beslutas om genom hänvisning till 7–23 §§.

I tredje stycket, som är nytt, anges att en handledare som avses i 22 kap. 13 § får vidta samma omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får enligt bestämmelsen i första stycket. Vidare anges att en handledare även, enligt de förutsättningar som följer av 7 och 22 §§, får besluta om utvisning ur undervisningslokalen och omhänder- tagande av föremål.

I fjärde stycket, som tidigare var det tredje stycket, anges att en åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. I bestämmelsen har ett tillägg gjorts så att den även omfattar åtgärder som vidtas enligt det nya tredje stycket, dvs. av en handledare som avses i 22 kap. 13 §. Någon saklig förändring i övrigt är inte avsedd.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.7.2.

15 kap. Allmänna bestämmelser om gymnasieskolan

7 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysningsbestämmelse som anger att distansundervisning enligt 22 a kap. får användas för utbild- ning i gymnasieskolan. Vidare anges att detta endast gäller för elever som uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning, dvs. de förutsättningar som anges i 22 a kap.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.1.1.

575

Författningskommentar

SOU 2017:44

18 kap. Allmänna bestämmelser om gymnasiesärskolan

8 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller en upplysningsbestämmelse som anger att distansundervisning enligt 22 a kap. får användas för utbild- ning i gymnasiesärskolan. Vidare anges att detta endast gäller för ele- ver som uppfyller förutsättningarna för att få sådan undervisning, dvs. de förutsättningar som anges i 22 a kap.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.1.1.

22 kap. Fjärrundervisning

1 §

Paragrafen är ny och beskriver innehållet i kapitlet.

2 §

Paragrafen är ny och klargör att fjärrundervisning bara får användas under de förutsättningar och med de begränsningar som anges i 22 kap. och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet. Den utbildning som ges med fjärrundervisning ska i övrigt ske enligt be- stämmelserna i skollagen och föreskrifter som meddelats med stöd av skollagen. Paragrafen motsvarar till sitt sakliga innehåll delvis tidigare 5 a kap. 1 § första stycket skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 1 § första stycket gymnasieförordningen (2010:2039).

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.3.1.

3 §

Paragrafen är ny och anger i vilka skolformer som fjärrundervisning får användas. Fjärrundervisning får alltså endast användas i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regeringen får dock enligt 22 kap. 9 § med- dela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra skolformer. Paragrafen motsvarar till sitt sakliga innehåll delvis tidigare 5 a kap. 1 § första stycket skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 1 § första stycket gymnasieförordningen (2010:2039).

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.1.

576

SOU 2017:44

Författningskommentar

4 §

Paragrafen är ny och anger de grundläggande förutsättningarna för att fjärrundervisning ska få användas. Paragrafen motsvarar till sitt sakliga innehåll tidigare 5 a kap. 3 § skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen (2010:2039).

I första stycket första punkten anges att fjärrundervisning får användas när det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § att tillgå inom en huvudmans skolenhet. Det handlar alltså om den situationen att huvudmannen inte har tillgång till någon lärare med legitimation som är behörig för viss undervisning, dvs. som uppfyller de föreskrifter som regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer har meddelat om behörighet. Undan- tagsreglerna i 2 kap., t.ex. för modersmålslärare, spelar alltså inte någon roll här – finns det inte någon lärare som uppfyller kraven i 2 kap. 13 § kan fjärrundervisning tillämpas. Det är tillräckligt att det inte finns lärare att tillgå vid den aktuella skolenheten, vilket innebär att fjärrundervisning kan anordnas även om huvudmannen i och för sig har behöriga lärare att tillgå vid någon annan skolenhet. En förutsättning för att fjärrundervisning ska få användas i denna situa- tion är dock att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekry- tera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten.

I första stycket andra punkten anges att fjärrundervisning även får användas när elevunderlaget är otillräckligt. Det kan t.ex. handla om att det är någon enstaka elev på den aktuella skolenheten som är berättigad till modersmålsundervisning eller om att utöka möjlig- heterna till språkval när bara enstaka elever vill läsa det aktuella språket. Bestämmelsen kan bl.a. tillämpas vid sådana situationer när huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning, på grund av att antalet elever är färre än fem.

I andra stycket förtydligas att bestämmelsen i första stycket första punkten när det gäller integrerad samisk undervisning i grundskolan ska tolkas som att huvudmannen inte har någon annan lämplig per- son att tillgå inom skolenheten. Detta eftersom det inte finns någon särskild reglering när det gäller vem som får utföra sådan under- visning. Den person som bedöms lämplig att ge integrerad samisk undervisning i ett visst ämne, t.ex. historia, måste dock uppfylla de behörighetskrav som gäller för undervisning i ämnet historia i den aktuella årskursen, om denna lärare ensam ska ansvara för under-

577

Författningskommentar

SOU 2017:44

visningen i ämnet historia. Något krav på behörighet i integrerad samisk undervisning kan dock inte uppställas.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.2.

5 §

Paragrafen är ny och anger uttömmande i vilka ämnen och verk- samheter som fjärrundervisning får användas i grundskolan, grund- särskolan, specialskolan och sameskolan. Regeringen får dock enligt 22 kap. 9 § meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärr- undervisning i andra ämnen. Regeringen får också enligt 22 kap. 6 § meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet. Paragrafen motsvarar till viss del tidigare 5 a kap. 2 § skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039).

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.2.

6 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande som innebär att regeringen får meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i olika ämnen och verksamheter samt i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas. Bestämmel- sen möjliggör alltså för regeringen att reglera i vilken utsträckning som fjärrundervisning ska få användas i de obligatoriska skolformer- na. De närmare föreskrifterna om användningen av fjärrundervisning i dessa skolformer kan därmed komma att anges i skolförordningen (2011:185).

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.2 och 11.6.3.

7 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Vidare får regeringen med-

578

SOU 2017:44

Författningskommentar

dela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas i skolformerna. De närmare föreskrifterna om användning av fjärrundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kommer därmed att anges i gymnasieförordningen (2010:2039) eller i myndig- hetsföreskrifter.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.3 och 11.6.3.

8 §

Paragrafen är ny och reglerar att fjärrundervisning även får användas vid utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§. Vidare anges att i sådana fall ska samma bestämmelser om fjärr- undervisning gälla som i den skolform som den aktuella utbildningen vid det särskilda ungdomshemmet ska motsvara. Det innebär alltså att om utbildningen vid det särskilda ungdomshemmet ska motsvara utbildning i grundskolans årskurs 7, så gäller de bestämmelser om fjärrundervisning som rör undervisning i grundskolans årskurs 7 även för utbildningen vid det särskilda ungdomshemmet. Exempelvis gäller detta de begränsningar som kan finnas när det gäller i vilka ämnen eller i vilken omfattning fjärrundervisning får användas. Para- grafen motsvarar delvis bestämmelser som tidigare fanns i 14 a kap. 3 § skolförordningen (2011:185) och 13 a kap. 3 § gymnasieförord- ningen (2010:2039).

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.4.

9 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra fall än de som anges i 22 kap. Försöksverksamheten kan avse såväl andra ämnen som andra skolformer än de där fjärrundervisning är tillåten enligt bestämmelserna i 3 och 5–7 §§. Vidare anges att sådan försöksverksamhet i övrigt ska bedrivas enligt bestämmelserna i 22 kap., vilket t.ex. innebär att krav på fjärrlärare enligt 12 § samt om handledare enligt 13 § gäller även för försöksverksamhet.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.5.5.

579

Författningskommentar

SOU 2017:44

10 §

Paragrafen är ny och reglerar beslut om fjärrundervisning.

Enligt första stycket ska den huvudman som avser att använda fjärrundervisning i ett visst ämne, en viss kurs eller en viss verk- samhet fatta ett särskilt beslut om det. Om huvudmannen avser att använda fjärrundervisning i flera ämnen, kurser eller verksamheter ska således ett beslut fattas för varje ämne, kurs eller verksamhet. Det bör framhållas att ett sådant beslut dock inte nödvändigtvis innebär att fjärrundervisning används vid varje undervisningstillfälle i ämnet, kursen eller verksamheten, utan lektioner med fjärrunder- visning kan blandas med lektioner med närundervisning.

I andra stycket anges att ett beslut om fjärrundervisning, när fjärr- undervisning används på grund av lärarbrist (4 § första stycket 1 och andra stycket), får fattas för högst ett år i taget. Huvudmannen får besluta att använda fjärrundervisning under längre tid än så, om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå under mer än ett års tid. Särskilda skäl kan t.ex. vara att det redan vid beslutstillfället framstår som osannolikt att inom ett års tid finna en legitimerad och behörig lärare för ämnet eller kursen i fråga.

När det gäller beslut om fjärrundervisning på grund av otillräck- ligt elevunderlag (4 § första stycket 2) finns ingen motsvarande be- gränsning när det gäller den längsta tid ett beslut kan fattas för. Elev- underlaget varierar ofta från år till år och frågan om fjärrundervisning blir då naturligen återkommande för huvudmannen att ta ställning till.

I tredje stycket anges att ett särskilt beslut om fjärrundervisning inte behöver fattas om fjärrundervisning på grund av oförutsedda omstän- digheter används vid enstaka tillfällen. Som exempel kan nämnas att fjärrundervisning används när den ansvarige läraren på grund av oförutsedda omständigheter inte har möjlighet att närvara vid enstaka undervisningstillfällen, t.ex. till följd av sammanbrott i de allmänna kommunikationerna. Läraren kan alltså i en sådan situation, när han eller hon är åtskild från eleverna i rum, undervisa eleverna med hjälp av informations- och kommunikationsteknik utan att ett särskilt beslut om fjärrundervisning har fattats för ämnet, kursen eller verksamheten. Vidare omfattas sådan tillfällig fjärrundervisning inte heller av de övriga begränsningar för fjärrundervisning som följer av 22 kap. Det innebär t.ex. att sådan fjärrundervisning kan ges av lärare som inte har

580

SOU 2017:44

Författningskommentar

behörighet enligt vad som anges i 12 §, och utan närvaro av sådan handledare som avses i 13 §. Det bör dock noteras att även tillfällig fjärrundervisning måste uppfylla de krav som i övrigt ställs i skollagen, t.ex. bestämmelserna om trygghet och studiero i 5 kap.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.6.1 och 11.6.2.

11 §

Bestämmelsen är ny och anger i första stycket att fjärrundervisning endast får utföras av huvudmän inom skolväsendet. Huvudmän inom skolväsendet är enligt skollagen kommuner (2 kap. 2 §), lands- ting (2 kap. 3 §), staten i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan (2 kap. 4 §) och enskilda som efter ansökan blivit godkända som huvudmän (2 kap. 5 §).

Av andra stycket framgår att vid fjärrundervisning som enligt 8 § ges vid utbildning vid särskilda ungdomshem får fjärrundervisningen även utföras av staten i egenskap av huvudman för det särskilda ung- domshemmet. Bestämmelsen möjliggör för huvudmannen att anordna samordnad fjärrundervisning mellan flera särskilda ungdomshem.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.8.1.

12 §

Paragrafen är ny och anger vilka krav som ställs på fjärrlärare.

I första stycket anges att fjärrlärare ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 §, vilket innebär att fjärrläraren ska ha lärarlegitimation och vara behörig att undervisa i det ämne eller den kurs som fjärrunder- visningen avser.

Av andra stycket följer att lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ändå får bedriva fjärrundervisning, om den avser ämnen som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, dvs. såvitt här är av intresse modersmål eller yrkesämnen i gymnasieskolan eller gymnasiesär- skolan. Detta under förutsättning att läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket, dvs. att läraren är lämplig för undervis- ningen. I de beskrivna situationerna får en obehörig lärare användas vid fjärrundervisning utan att huvudmannen fattar ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §.

581

Författningskommentar

SOU 2017:44

Det bör noteras att det för integrerad samisk undervisning i grundskolan inte finns några föreskrifter om behörighetskrav för den som bedriver sådan undervisning, varför några sådana krav inte heller kan uppställas vid fjärrundervisning. Den som bedöms vara en lämplig person för att bedriva integrerad samisk undervisning inom ett visst ämne kan dock vara någon som är legitimerad lärare och behörig att undervisa i det aktuella ämnet.

Paragrafen behandlas i avsnitt 11.8.3.

13 §

Paragrafen är ny och stadgar i första stycket att det vid fjärrunder- visning ska finnas en handledare närvarande där eleverna befinner sig. Att handledaren ska vara närvarande vid fjärrundervisning ute- sluter inte att hon eller han tillfälligt lämnar lokalen för att t.ex. följa med en elev till skolbiblioteket eller hämta undervisningsmaterial från en annan lokal. Bestämmelsen innebär dock att en handledare inte bör vara schemalagd som handledare för mer än en undervis- ningsgrupp vid ett och samma lektionstillfälle.

Av andra stycket framgår att handledaren ska vara en för ända- målet lämplig person. Några särskilda behörighetskrav uppställs allt- så inte.

Paragrafens första stycke motsvarar tidigare 5 a kap. 4 § skolförord- ningen (2011:185) och 4 a kap. 4 § gymnasieförordningen (2010:2039). Paragrafen behandlas i avsnitt 11.7.1.

14 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytter- ligare föreskrifter om fjärrundervisning. Den motsvarar därmed del- vis tidigare 29 kap. 22 a §. Paragrafen behandlas i avsnitt 11.3.2.

582

SOU 2017:44

Författningskommentar

22 a kap. Distansundervisning

1 §

Paragrafen är ny och beskriver innehållet i kapitlet.

2 §

Paragrafen är ny och fastslår i första stycket att bestämmelser i skol- lagen samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen gäller även för distansundervisning, om inte något annat anges i 22 a kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet. Utgångspunk- ten är således att bestämmelserna i skollagen gäller även för distans- undervisning, om inte något annat framgår, antingen genom bestäm- melser i detta kapitel eller genom undantag i denna bestämmelse. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.8.1.

I andra stycket återfinns en uppräkning av bestämmelser i skollagen som inte gäller för utbildning där distansundervisning används.

I första strecksatsen undantas bestämmelser i 2 kap. 5 § andra stycket respektive 2 kap. 5 a § som rör godkännande av enskilda huvudmän respektive samråd. Undantaget motiveras av att en huvud- man som endast anordnar utbildning där distansundervisning an- vänds riktar sig mot hela landet och inte enbart mot lägeskommunen och angränsande kommuner. Därför saknar prövning av påtagligt negativa följder för den utbildning som anordnas av det allmänna i lägeskommunen eller i angränsande kommuner, respektive samråd med lägeskommun eller angränsande kommuner, betydelse. Kom- pletterande bestämmelser om godkännande av utförare av utbildning där distansundervisning används finns i 9 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.7.4.

I andra strecksatsen undantas 2 kap. 36 § om skolbibliotek. En huvudman som anordnar utbildning där distansundervisning används behöver således inte se till att eleverna har tillgång till skolbibliotek. Det kan i detta sammanhang framhållas att bestämmelserna om att eleven utan kostnad ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning fortsatt ska gälla för utbild- ning där distansundervisning används (se 10 kap. 10 § andra stycket, 11 kap. 13 § andra stycket, 12 kap. 10 § andra stycket, 15 kap. 17 §

583

Författningskommentar

SOU 2017:44

andra stycket samt 18 kap. 17 § andra stycket). Bestämmelsen be- handlas i avsnitt 13.8.2.

I tredje strecksatsen undantas 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § och 12 kap. 5 § om total undervisningstid i grundskolan, grundsärskolan respek- tive specialskolan. Det innebär alltså att en elev på en utbildning där distansundervisning används undantas från bestämmelsen om minsta totala undervisningstid, vilket är en naturlig följd av undervisnings- formen. I vart fall kan distansundervisning ofta innebära att mäng- den lärarledd undervisning minskar. Inget hindrar naturligtvis att en elev som genomgår sådan utbildning ändå ges undervisning i den tidsomfattning som anges i de angivna paragraferna. Beslut om av- vikelser från den timplan som gäller för utbildningen ska, vid behov, fattas enligt bestämmelsen om anpassad studiegång i 3 kap. 12 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.5.1.

I fjärde strecksatsen undantas 10 kap. 10 § andra stycket, 11 kap. 13 § andra stycket och 12 kap. 10 § andra stycket om skolmåltider. En huvudman som anordnar utbildning där distansundervisning används behöver således inte erbjuda eleverna skolmåltider. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 14.4.1.

I femte strecksatsen undantas 15 kap. 11 § och 18 kap. 11 § om skolförlagd utbildning i gymnasieskolan respektive gymnasiesär- skolan. I och med att eleven vid distansundervisning vanligtvis är någon annanstans än i skolan kan kravet på att utbildningen i huvud- sak ska vara skolförlagd inte omfatta utbildning där distansunder- visning används. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 15.5.1.

Slutligen undantas i sjätte strecksatsen 16 kap. 18 § och 19 kap. 20 § om garanterad undervisningstid i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan. Det innebär alltså att en elev på en utbildning där distansundervisning används undantas från bestämmelsen om minsta totala undervisningstid, vilket är en naturlig följd av under- visningsformen. I vart fall kan distansundervisning ofta innebära att mängden lärarledd undervisning minskar. Inget hindrar naturligtvis att en elev som genomgår sådan utbildning ändå ges undervisning i den tidsomfattning som anges i de angivna paragraferna. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 13.5.1.

584

SOU 2017:44

Författningskommentar

3 §

Paragrafen är ny och klargör att distansundervisning bara får använ- das under de förutsättningar och med de begränsningar som anges i 22 a kap. och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.4.1.

4 §

Paragrafen är ny och anger de närmare förutsättningarna för att distansundervisning ska få användas.

Enligt första stycket får distansundervisning användas för elever som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Med dokumenterad avses att problematiken på något sätt ska vara nedtecknad, t.ex. genom intyg från läkare, psykolog eller socionom. Det är dock inte nödvändigt att eleven har fått någon särskild dia- gnos fastställd. Dokumentationen kan också vara en utredning som har gjorts av annan personal inom elevhälsa eller socialtjänst. Med medicinsk problematik avses att eleven har en somatisk sjukdom eller funktionsnedsättning som innebär att eleven av hälsoskäl är för- hindrad att ta del av den reguljära undervisningen i skolan. På mot- svarande sätt avses med psykisk problematik t.ex. att eleven har en psykisk sjukdom, alternativt en psykisk funktionsnedsättning, som innebär att eleven inte kan delta i reguljär undervisning. Med social problematik avses att eleven har en mycket svår social situation. Det kan t.ex. handla om en elev som har en svår familjesituation och på grund av detta tillfälligt bor på annan ort. Det kan även handla om elever som under en längre tid inte har kunnat förmås att gå till sko- lan men där beteendet inte kan härledas till någon bakomliggande psykisk problematik.

I andra stycket anges att för elever i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan får distansundervisning även användas för elever som på grund av andra särskilda skäl inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen. Med andra särskilda skäl avses i huvudsak situationer där en elev önskar genomgå en utbildning i gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan men samtidigt har andra aktiviteter som kraftigt försvårar för eleven att genomföra utbildningen genom reguljär undervisning på någon skola. Ett exempel på sådana särskilda

585

Författningskommentar

SOU 2017:44

skäl kan vara elever som befinner sig på elitnivå inom någon idrott och därför ofta befinner sig på resor för att delta i träningsläger och tävlingar. Ett annat exempel är elever som har inlett någon form av yrkeskarriär, t.ex. genom eget företagande, som innefattar omfat- tande resande utanför hemorten. Ett tredje exempel på när andra särskilda skäl kan föreligga är att en elev ska bo utomlands under en kortare eller längre period under sin gymnasieutbildning, t.ex. för att tillfälligt bo med en vårdnadshavare i ett annat land. Däremot ska inte religiösa eller filosofiska skäl utgöra särskilda skäl för distans- undervisning. Det är huvudmannen för den sökta utbildningen som prövar om de skäl som eleven uppgett utgör andra särskilda skäl, se 13 och 14 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.3.

5 §

Paragrafen är ny och fastslår när distansundervisning får användas i de obligatoriska skolformerna.

I första stycket anges att distansundervisning får användas som särskilt stöd enligt 3 kap. 11 a § för elever som behöver sådant stöd. Av sistnämnda paragraf framgår att distansundervisning får använ- das som särskilt stöd i grundskolans och grundsärskolans årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 8–10. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 14.1.1.

Enligt andra stycket får distansundervisning endast användas om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta. Det krävs således samtycke för att distansundervisning ska kunna användas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.1.3.

I tredje stycket finns en upplysningsbestämmelse där det framgår att distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § även får användas som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §. Av 24 kap. 22 a § framgår dock att detta inte får ske i grundskolans, grundsärskolans eller same- skolans årskurs 1–6 eller i specialskolans årskurs 1–7. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.10.3.

586

SOU 2017:44

Författningskommentar

6 §

Paragrafen är ny och reglerar när distansundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Enligt första stycket får distansundervisning användas för en hel ut- bildning, eller för att slutföra en utbildning, som avser ett nationellt program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, ett introduktions- program i gymnasieskolan eller ett individuellt program i gymnasie- särskolan. Distansundervisning får således i dessa skolformer använ- das inte bara för en begränsad tidsperiod utan för en hel utbildning. Eleven kan vidare antingen gå hela utbildningen med distansunder- visning, eller genomföra en del av utbildningen med en sådan under- visningsform. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 15.1.1 och 15.1.2.

I andra stycket finns det en upplysningsbestämmelse där det fram- går att distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § även får användas som alternativ till sådan särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats som avses i 24 kap. 20 §. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 13.10.3.

7 §

Paragrafen är ny och anger uttömmande i vilka ämnen som distans- undervisning får användas i grundskolan, grundsärskolan och special- skolan.

Paragrafen behandlas i avsnitt 14.2.2.

8 §

Paragrafen är ny och fastslår att distansundervisning i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan får användas i samtliga ämnen, kurser och program, under förutsättning att huvudmannen blivit godkänd som utförare av distansundervisning för den aktuella utbildningen. Det finns alltså inte några begränsningar i skollagen för i vilka sam- manhang distansundervisning får användas i de frivilliga skolfor- merna. Att ett ämne, en kurs eller ett program kan genomföras med distansundervisning blir i stället något som prövas av Skolinspektio- nen i samband med att myndigheten prövar om en huvudman ska godkännas som utförare av en viss utbildning där distansundervis-

587

Författningskommentar

SOU 2017:44

ning används. I denna prövning får det alltså anses ingå en bedöm- ning av om det finns förutsättningar för att genomföra exempelvis en viss kurs i ett yrkesämne genom distansundervisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.1.2.

9 §

Paragrafen är ny och reglerar vilka som får utföra utbildning där distansundervisning används.

Av första stycket framgår att distansundervisning endast får utföras av huvudmän som efter ansökan har godkänts som utförare av utbild- ning där distansundervisning används. Med huvudmän avses huvud- män inom skolväsendet. En enskild som vill utföra utbildning där distansundervisning används måste alltså vara godkänd som huvud- man av Skolinspektionen. Såväl offentliga som enskilda huvudmän måste ansöka om godkännande och bli godkända för att kunna utföra utbildning där distansundervisning används. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.7.1 och 13.7.2.

Enligt andra stycket krävs, för att godkännande ska lämnas, att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Bedömningen av om elevunderlaget är tillräckligt kan t.ex. göras med utgångspunkt från budgeten för den planerade skolan och sökandens ekonomi. En uthållig ekonomi är bl.a. beroende av ett elevunderlag som möjliggör tillräckliga bidrag från elevernas hemkommuner. Kravet på att det ska kunna antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en

”stabil verksamhet” är, utifrån ett tidsperspektiv, något lägre än det krav avseende elevunderlag som i 2 kap. 5 § ställs på enskilda för att bli godkända som huvudmän för en fristående skola, dvs. att ”elev- underlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt”. Det lägre kravet för utbildning där distansundervisning används beror på att målgruppen för sådana utbildningar kan variera kraftigt och att behoven kan växla mellan olika läsår. Om elev- underlaget bedöms vara alltför litet, kan det vara svårt för en huvud- man att t.ex. anställa behöriga lärare i tillräcklig utsträckning eller upphandla nödvändiga tekniska utrustningar.

Vid godkännandeprövningen ska vidare hänsyn tas till att det inte godkänns fler utförare än att de som godkänns, med beaktande

588

SOU 2017:44

Författningskommentar

av det elevunderlag som kan förutses, kommer att kunna bedriva en stabil verksamhet. För det fall att fler huvudmän ansöker om god- kännande än vad som bedöms nödvändigt för att tillgodose be- hoven av undervisning där distansundervisning används, måste det alltså ske ett urval. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.7.5.

I tredje stycket anges att det är Skolinspektionen som prövar frå- gor om godkännande. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.7.2.

Slutligen innehåller fjärde stycket en upplysningsbestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande ska lämnas. Sådana föreskrifter kan t.ex. avse när ansökan ska göras och vad en ansökan ska innehålla. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 13.7.6.

10 §

Paragrafen är ny och anger i första stycket att den huvudman som ansöker om godkännande enligt 9 § ska betala en avgift till staten.

Andra stycket är ett bemyndigande som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.7.3.

11 §

Paragrafen är ny och anger vilka krav som uppställs på distanslärare. I första stycket anges att distanslärare ska uppfylla kraven i 2 kap.

13 §, vilket innebär att distansläraren ska ha lärarlegitimation och vara behörig att undervisa i det ämne eller den kurs som distans- undervisningen avser.

Av andra stycket följer att lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ändå får bedriva distansundervisning om undervisningen avser ämnen som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, dvs. såvitt här är av intresse modersmål eller yrkesämnen i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Detta under förutsättning att läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket, dvs. att läraren är lämplig för undervisningen. I de beskrivna situationerna får en obehörig lärare

589

Författningskommentar

SOU 2017:44

användas vid distansundervisning utan att huvudmannen fattar ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.6.1.

12 §

Paragrafen är ny och anger att distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används. I konse- kvens av att kraven på viss minsta undervisningstid inte gäller för utbildning där distansundervisning används inför bestämmelsen en skyldighet för distansläraren att ha en regelbunden direktkontakt med eleven. Huvudmannen för utbildningen bör säkerställa att direktkontakt mellan distanslärare och elev förekommer i tillräcklig utsträckning. Vad som är tillräcklig regelbundenhet avgörs av om- ständigheterna i det enskilda fallet, inte minst elevens behov. En utgångspunkt är också att en elev som får distansundervisning förut- sätts ägna lika mycket tid åt studierna som elever som får reguljär undervisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.5.1.

13 §

Paragrafen är ny och anger de behörighetskrav som ska gälla vid an- tagning till utbildning där distansundervisning används inom gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan.

Av första stycket första punkten framgår att eleven, när det gäller utbildningar i gymnasieskolan, ska uppfylla de behörighetskrav som gäller för den aktuella utbildningen. Om utbildningen t.ex. avser ekonomiprogrammet, ska eleven alltså uppfylla de behörighetskrav som gäller för ekonomiprogrammet.

Av första stycket andra punkten framgår att eleven, när det gäller gymnasiesärskolan, ska tillhöra målgruppen för skolformen.

I andra stycket anges att eleven, utöver vad som anges i första stycket, även ska uppfylla de krav som anges i 4 §, dvs. att sökanden har skäl för att få gå en utbildning där distansundervisning används.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.1.

590

SOU 2017:44

Författningskommentar

14 §

Paragrafen är ny och reglerar beslut om behörighet och mottagande samt riksrekrytering till utbildningar där distansundervisning an- vänds i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Enligt första stycket ska huvudmannen för den sökta utbildningen pröva om en sökande är behörig och ska tas emot. Prövningen avser, som framgår av 13 §, dels om sökanden uppfyller de behörighetskrav som gäller för utbildningen i fråga, dels om sökanden har skäl för att få gå en utbildning där distansundervisning används. Vidare anges att huvudmannen vid sin prövning är bunden av sökandens hemkom- muns beslut enligt 18 kap. 5 § om att sökanden tillhör gymnasie- särskolans målgrupp. Om hemkommunen funnit att sökanden till- hör målgruppen, kan huvudmannen således inte göra någon annan bedömning. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 15.3.1 och 15.3.2.

Av andra stycket framgår att riksrekrytering ska tillämpas för utbildningar där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det innebär att behöriga sökande från hela lan- det ska tas emot till utbildningarna. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 15.2.3.

15 §

Paragrafen är ny och anger att huvudmannen ska göra ett urval bland mottagna sökande, om fler sökande har tagits emot till huvudman- nens utbildning än vad det finns platser i utbildningen. Urval ska göras på grunder som har godkänts av Skolinspektionen i samband med att myndigheten godkände huvudmannen som utförare av ut- bildning där distansundervisning används.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.4.

16 §

Paragrafen är ny och reglerar kostnader för resor och boende vid distansundervisning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana kostnader kan t.ex. uppstå när eleven behöver närvara vid träf- far eller laborationer som utförs på huvudmannens verksamhetsort.

591

Författningskommentar

SOU 2017:44

Enligt första stycket ska en elev som har distansundervisning ha rätt till ersättning för de resor inom Sverige som krävs för utbild- ningen. Det är elevens hemkommun som ska stå för kostnaderna.

Av andra stycket framgår att om eleven i anslutning till en resa enligt första stycket måste övernatta utanför det egna hemmet så ska hemkommunen även svara för kost och logi under resan.

I tredje stycket finns ett bemyndigande enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om resor och kostnader vid distansundervisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.3.

17 §

Paragrafen är ny. Den anger att utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i vissa fall, och utan hinder av bestämmelserna om avgiftsfri utbildning i 15 kap. 17 § och 18 kap. 17 §, får innebära att elever själv får svara för kostnader för bredbandsuppkoppling och annan teknisk utrustning i form av nödvändig hårdvara som behövs för utbildningens genomförande. Detta gäller dock enbart för elever som antagits till en sådan utbild- ning med stöd av 4 § andra stycket, dvs. på grund av andra särskilda skäl än dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Med bredbandsuppkoppling avses t.ex. kostnad för bredbandsabonne- mang och trafikavgifter. Med nödvändig hårdvara avses t.ex. dator, telefon eller skrivare som behövs i utbildningen.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.6.1.

18 §

Paragrafen är ny och reglerar ersättningen till huvudmannen som utför distansundervisning. Ersättningen är i tillämpliga delar kon- struerad efter det mönster som gäller hemkommuners ersättning till fristående huvudmän.

Enligt första stycket ska hemkommunen lämna bidrag till huvud- mannen för varje elev på en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används.

I andra stycket förtydligas att bidraget består av två delar, vilka regleras närmare i de följande paragraferna.

592

SOU 2017:44

Författningskommentar

Av tredje stycket framgår att första stycket inte gäller om stats- bidrag lämnas för en elevs utbildning på grund av att eleven är utlands- svensk. Ersättning för sådana elever lämnas alltså i annan ordning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.2.

19 §

Paragrafen är ny och reglerar i första stycket vad den del av ersätt- ningen som benämns grundbelopp ska avse.

Av andra stycket framgår att det grundbelopp som hemkommu- nen ska betala för en viss utbildning ska fastställas av Skolverket.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.2.

20 §

Paragrafen är ny och reglerar tilläggsbelopp.

I första stycket anges att tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behöv av särskilt stöd eller ska erbjudas moders- målsundervisning. Tilläggsbelopp ska således inte lämnas för alla elever i behov av särskilt stöd, utan endast när behoven är omfattande. Till- läggsbeloppet ska vidare vara individuellt bestämt utifrån elevens be- hov. Detta ska således ske på samma sätt som tilläggsbelopp lämnas till enskilda huvudmän i grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Av andra stycket framgår att hemkommunen inte är skyldig att be- tala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.2.

21 §

Paragrafen är ny och reglerar elevens rätt att fullfölja utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Den motsvarar den reglering som finns i 16 kap. 49 § och 19 kap. 42 § beträffande rätt att fullfölja annan utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Enligt första stycket ska en elev som påbörjat en utbildning på ett nationellt program eller en nationell inriktning inom gymnasieskolan

593

Författningskommentar

SOU 2017:44

eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används och sedan vill fullfölja utbildningen i reguljär undervisning ha rätt att göra det hos hemkommunen. Detta gäller under förutsättning att hemkom- munen erbjuder sådan utbildning. Om hemkommunen inte anordnar den aktuella utbildningen, följer av andra stycket att eleven har rätt att efter eget val fullfölja sin utbildning i en annan kommun eller ett landsting som anordnar utbildningen.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.4.

22 §

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytter- ligare föreskrifter om distansundervisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.4.2.

23 kap. Entreprenad och samverkan

1 §

Paragrafen är ny och beskriver innehållet i kapitlet.

2 §

Paragrafen är ny.

I första stycket återfinns en definition av begreppet entreprenad. Med entreprenad avses i skollagen att en huvudman inom skolväsen- det sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansvarar för. Av 2 kap. 2– 5 §§ framgår vilka som kan vara huvudmän inom skolväsendet. Den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad behåller huvud- mannaskapet för de uppgifter som överlämnas. Det är alltså fort- farande huvudmannen som formellt ansvarar för att verksamheten t.ex. håller tillräckligt hög kvalitet och i övrigt uppfyller de krav som uppställs i skolförfattningarna. Ett avtal om entreprenad får endast slutas under de förutsättningar som anges i 23 kap. Regeringen kan dock i vissa fall genom dispens medge att uppgifter överlämnas på

594

SOU 2017:44

Författningskommentar

entreprenad även i andra fall, se 20 §. Bestämmelsen motsvarar delvis tidigare 23 kap. 1 § första stycket.

I andra stycket klargörs att det som sägs i första stycket gäller även andra huvudmän för utbildning och annan verksamhet enligt denna lag, när entreprenad får användas enligt bestämmelserna i kapitlet. Bestämmelsen avser huvudmän som, utan att vara sådana huvudmän inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§, är huvudmän för utbild- ning eller annan verksamhet enligt skollagen, med vilket avses huvud- män för särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. och annan pedago- gisk verksamhet enligt 25 kap. Även dessa kan i vissa fall överlämna uppgifter på entreprenad, jämför 6 §.

Tredje stycket motsvarar till sitt sakliga innehåll tidigare 23 kap. 1 § tredje stycket. De bestämmelser som finns för en utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen gäller således även när sådana upp- gifter utförs på entreprenad, om inte något annat anges i 23 kap.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.1 och 9.2.2.

3 §

Paragrafen är ny och anger vilka krav som uppställs på lärare och för- skollärare som undervisar vid entreprenad.

I första stycket anges att läraren eller förskolläraren ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 §, vilket innebär att denne ska ha lärarlegitimation eller förskollärarlegitimation och vara behörig för den undervisning som entreprenaden avser när det handlar om undervisning i försko- lan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, dvs. alla skolformer inom skolväsendet utom kommunal vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna. När det gäller förskola och fritidshem bör det vidare noteras att 2 kap. 14 § anger att det i förskolan och fritidshemmet även får finnas annan personal än lärare eller förskollärare. Vid entreprenad som avser förskola eller fritids- hem bör det alltså avtalas mellan beställande och utförande huvud- man i vilken utsträckning entreprenaden ska utföras med personal som är lärare eller förskollärare och i vilken utsträckning annan per- sonal kan användas. Kravet på behörighet gäller i sådana fall natur- ligtvis endast den personal som enligt avtalet ska vara lärare eller förskollärare.

595

Författningskommentar

SOU 2017:44

Av andra stycket följer att lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ändå får undervisa om undervisningen sker i ämnen som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, dvs. såvitt här är av intresse i modersmål eller yrkesämnen i gymnasieskolan eller gymnasiesär- skolan. Detta under förutsättning att läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket, dvs. att läraren är lämplig för undervisningen. I de beskrivna situationerna får en obehörig lärare användas vid entre- prenad endast om huvudmannen fattar ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §. Enligt 2 § ligger huvudmannaansvaret vid entreprenad kvar hos den huvudman som överlåter uppgifterna på entreprenad. Det är därmed den överlåtande huvudmannen som ska fatta beslutet om att en obehörig lärare ska användas. Beställaren måste alltså god- känna att utföraren använder en obehörig lärare.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.3.

4 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt sakliga innehåll tidigare 23 kap. 6 § första stycket.

Paragrafen gör det möjligt för den huvudman som överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad att samtidigt även överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervis- ningsuppgift. Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas betygs- sättning och åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ord- ningsstörande uppträdande, dvs. s.k. disciplinära och andra särskilda åtgärder enligt 5 kap. 6–23 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.4.

5 §

Paragrafen är ny men motsvarar tidigare 23 kap. 6 § andra och tredje styckena. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.4.

596

SOU 2017:44

Författningskommentar

6 §

Paragrafen är ny och reglerar möjligheten att använda entreprenad inom vissa särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. Bestämmelsen innebär att samma bestämmelser om entreprenad ska gälla för ut- bildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ och vid s.k. sjukhusundervisning enligt 24 kap. 17–19 §§ som för den skol- form som den enligt 24 kap. anordnade utbildningen ska motsvara. Det innebär alltså att om utbildning som anordnas enligt 24 kap. ska motsvara t.ex. grundskolans årskurs 8, så får entreprenad användas vid utbildningen i samma utsträckning som det är tillåtet i grund- skolans årskurs 8.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.3.6.

7 §

Paragrafen är ny och reglerar i vilken utsträckning staten, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, får utföra uppgifter på entreprenad. Bestämmelsen ordalydelse klargör att staten endast kan utföra uppgifter på entreprenad enligt skollagen i egenskap av huvudman inom skolväsendet. Andra statliga myndigheter än Specialpedagogiska skolmyndigheten, som svarar för specialskolan, och Sameskolstyrelsen, som svarar för sameskolan, kan därmed inte komma i fråga som utförare.

Av första stycket första punkten framgår att staten får utföra under- visning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan på entreprenad. Av andra punkten framgår att staten även får utföra specialpedagogiska insatser på entreprenad. Det kan t.ex. handla om att en lärare som är specialiserad på att undervisa elever med en viss funktionsnedsättning under en kortare tid anlitas för att hjälpa till med att undervisa en elev med den funktionsnedsättningen.

Av andra stycket framgår att uppgifter som enligt första stycket första punkten får utföras av staten får utföras med fjärrundervisning enligt 22 kap. Bestämmelsen motsvarar till viss del tidigare 23 kap. 4 §, 5 a kap. 2 § första stycket skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 2 § första stycket gymnasieförordningen (2010:2039).

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.4.2.

597

Författningskommentar

SOU 2017:44

8 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt innehåll delvis tidigare 23 kap. 1 § andra stycket.

Paragrafen innebär att även kommuner och landsting får utföra uppgifter som följer av ett avtal enligt 2 §. Bestämmelsen utgör såle- des ett undantag från det krav på anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar som framgår av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting har där- med befogenhet att utföra uppgifter på entreprenad åt andra huvud- män, oavsett dessas geografiska belägenhet eller vilka personer de riktar sig till.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.4.1.

9 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt innehåll delvis tidigare 23 kap. 2 §. Den möjliggör att alla uppgifter får överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Någon skillnad i sak från vad som gäller i dag beträffande de angivna skolformerna och verksamheterna är inte avsedd. Överlämnande får alltså inte ske till offentliga juri- diska personer eller till andra huvudmän inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.1.

10 §

Paragrafen är ny och avser entreprenad inom förskolan och fritids- hemmet. Sådan entreprenad reglerades tidigare i 23 kap. 2 §.

Av första stycket framgår att alla uppgifter inom förskolan och fritidshemmet får överlämnas till en annan huvudman inom skol- väsendet på entreprenad. Ett sådant överlämnande får dock endast göras under en begränsad tid. Överlämnande får alltså endast ske till utförare som är en huvudman inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2– 5 §§. Detta är en skillnad från vad som tidigare gällt, då dessa uppgifter

598

SOU 2017:44

Författningskommentar

i stället endast kunde överlämnas till enskilda fysiska och juridiska personer, och överlämnande kunde göras utan begränsning i tid.

Av andra stycket framgår att ett överlämnande enligt första stycket endast får göras för att tillhandahålla verksamhet under lov eller obe- kväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande. Bestämmelsen avser bl.a. den situationen att flera närliggande försko- lor, med olika huvudmän, ska kunna samarbeta under sommarlovet och samla de barn som då behöver förskola på en enhet. Ett annat exempel kan vara att två fritidshem turas om att ha öppet senare på eftermiddagarna, för att underlätta för de vårdnadshavare som be- höver hämta vid en senare tidpunkt än de flesta andra.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.2.

11 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt innehåll delvis tidigare 23 kap. 2 och 3 §§.

Enligt paragrafen får alla uppgifter som inte är hänförliga till under- visning, med undantag för uppgifter som anges i 12 §, överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, grundskolan, grundsärskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Paragrafen möjliggör att uppgifter som avser t.ex. skolskjuts, skolmåltider eller elevhälsans medicinska, psykosociala eller psykologiska delar överlämnas på entreprenad. Detta innebär ingen förändring i sak jämfört med vad som gäller i dag. Överlämnande får alltså inte ske till offentliga juridiska personer eller till huvudmän inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§. Vidare bör noteras att uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad enligt 14 §, och således inte är avsedda att överlämnas på entreprenad enligt nu aktuellt lagrum.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.3.

12 §

Paragrafen är ny och möjliggör att uppgifter som avser bedömning av en nyanländ elevs kunskaper enligt 3 kap. 12 c § får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Överläm- nande får göras i samtliga skolformer där uppgiften förekommer, dvs.

599

Författningskommentar

SOU 2017:44

grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Över- lämnande får alltså endast ske till utförare som är en huvudman inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.4.

13 §

Paragrafen är ny men motsvarar delvis tidigare 23 kap. 3 a §.

Av första stycket framgår att uppgifter som avser modersmåls- undervisning får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsen- det på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Överlämnande får alltså endast ske till utförare som är en huvudman inom skolväsen- det som avses i 2 kap. 2–5 §§, vilket är en begränsning i jämförelse med tidigare reglering, som möjliggjorde för enskilda huvudmän att över- lämna dessa uppgifter på entreprenad till enskilda fysiska eller juri- diska personer.

Enligt andra stycket får ett överlämnande enligt första stycket inne- bära att undervisningen utförs med fjärrundervisning enligt 22 kap.

Slutligen anges i tredje stycket att överlämnande på entreprenad endast får ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Överlämnande av uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad är således ett andrahandsalternativ. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Därvid bör beaktas att förut- sättningarna för att anordna utbildningen i den egna organisationen kan variera mellan huvudmän. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.5, 9.5.7 och 11.9.

600

SOU 2017:44

Författningskommentar

14 §

Paragrafen är ny men motsvarar delvis tidigare 23 kap. 3 a §.

Enligt första stycket får uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Överlämnande får alltså endast ske till utförare som är en huvudman inom skol- väsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§.

I andra stycket anges att ett överlämnande enligt första stycket får innebära att studiehandledning ges i interaktiv form med informa- tions- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte i tid. Bestämmelsen motsvarar i denna del tidigare 5 a kap. 2 § andra stycket skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 2 § andra stycket gymnasieförordningen (2010:2039).

Därefter anges i tredje stycket att överlämnande på entreprenad en- dast får ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Överläm- nande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad är således ett andrahandsalternativ. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Därvid bör beaktas att förutsätt- ningarna för att anordna utbildningen i den egna organisationen kan variera mellan huvudmän. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna studie- handledningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.5, 9.5.8 och 12.2.

15 §

Paragrafen är ny men motsvarar delvis tidigare 23 kap. 3 b §. Enligt paragrafen får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Detta var tidigare endast möjligt i gymnasieskolan. Överlämnande får alltså inte ske till offentliga juridiska personer eller till andra huvudmän inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.6.

601

Författningskommentar

SOU 2017:44

16 §

Paragrafen är ny men motsvarar delvis tidigare 23 kap. 4 §.

Av första stycket följer att uppgifter som avser fjärrundervisning, när sådan är tillåten enligt 22 kap, utöver vad som följer av 13 §, får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Överlämnande får alltså endast ske till utförare som är en huvudman inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§.

Enligt andra stycket får överlämnande på entreprenad endast ske om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att an- ordna utbildningen inom den egna organisationen. Överlämnande av uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad är således ett andrahandsalternativ. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det en- skilda fallet. Därvid bör beaktas att förutsättningarna för att anordna fjärrundervisning i den egna organisationen kan variera mellan huvud- män – det som är enkelt att anordna inom en stor organisation kan vara ogörligt hos en huvudman med endast en skolenhet i en gles- bygdskommun.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.5, 9.5.11 och 11.9.

17 §

Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att uppgifter som avser distansundervisning enligt 22 a kap. samt särskild undervisning i form av distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § får överlämnas på entre- prenad inom grundskolan, grundsärskolan och specialskolan. Av andra stycket framgår att uppgifter som avser särskild undervisning i form av distansundervisning enligt 24 kap. 22 a § också får överläm- nas på entreprenad inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Av tredje stycket framgår att uppgifter enligt första och andra styckena får överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet som har godkänts enligt 22 a kap. 9 §. Utföraren ska alltså dels vara en huvudman inom skolväsendet som avses i 2 kap. 2–5 §§, dels vara godkänd som utförare av distansundervisning enligt 22 a kap.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.12, 14.3.1 och 15.6.3.

602

SOU 2017:44

Författningskommentar

18 §

Paragrafen är ny och anger att uppgifter som avser specialpedago- giska insatser får överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom grundskolan, grundsärskolan och sameskolan. Andra huvudmän än staten får således inte utföra sådana uppgifter på entreprenad.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.9.

19 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt innehåll regeringens förslag till ny 23 kap. 4 a § i prop. 2016/17:156. Enligt paragrafen får upp- gifter som avser undervisning i lovskola enligt de i den nämnda pro- positionen föreslagna nya 10 kap. 23 a och b §§ överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grund- skolan. I praktiken torde det i första hand bli aktuellt att överlämna sådana uppgifter till andra huvudmän för grundskola.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.10.

20 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt sakliga innehåll i allt väsent- ligt tidigare 23 kap. 5 §. Enligt paragrafen ges regeringen möjlighet att låta ytterligare ämnen eller utförare, dvs. utöver vad som är möj- ligt enligt bestämmelserna i 23 kap., omfattas av entreprenad. Reger- ingen fattar då beslut om detta i varje enskilt fall. För att ett sådant beslut ska kunna fattas krävs särskilda skäl. Regeringen får alltså i det enskilda fallet pröva de rättsliga förutsättningarna för och lämplig- heten av entreprenad (se prop. 1992/93:230, s. 32 och s. 35).

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.5.14.

21 §

Paragrafen är ny men motsvarar tidigare 23 kap. 7 §. Den innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att meddela ytterligare föreskrifter om distansundervisning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.6.1.

603

Författningskommentar

SOU 2017:44

22 §

Paragrafen är ny men motsvarar delvis tidigare 23 kap. 8 och 10 §§. I paragrafen finns en definition av vad som avses med samverkan i 23 kap. Med samverkan avses således att en kommun skriver avtal med en annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Att avtalet ska röra ett visst område innebär att det av avtalet bör framgå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. Det kan t.ex. handla om en viss yrkesutbildning, ansvaret att tillhandahålla förskola för barn i en avgränsad del av kommunen eller ansvaret att erbjuda förskola för de barn i kommunen som tillhör målgruppen för sameskolan. Ett sådant avtal innebär att den andra aktören tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett samverkans- avtal får endast avse sådana uppgifter som anges i 23 och 24 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.7.4.

23 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt sakliga innehåll delar av tidi- gare 23 kap. 8 och 10 §§. Den berör samverkan inom förskola, fri- tidshem och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. i form av t.ex. öppen förskola och omsorg för barn under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.

I första stycket anges att en kommun får sluta avtal om samverkan i fråga om uppgifter inom förskolan, fritidshemmet och sådan peda- gogisk verksamhet som avses i 25 kap. Av andra stycket framgår att ett sådant avtal får slutas med en annan kommun, samt, när det gäller uppgifter inom förskolan, med staten i egenskap av huvudman för sameskolan.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.7.5.

24 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt sakliga innehåll delar av tidigare 23 kap. 8 §. Den berör samverkan inom vuxenutbildningen.

Enligt första stycket får en kommun sluta avtal om samverkan inom kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna.

604

SOU 2017:44

Författningskommentar

Av andra stycket första punkten framgår att ett sådant avtal får slutas med en annan kommun. Av andra stycket andra punkten framgår att ett sådant avtal även får slutas med ett landsting när det gäller kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå, kommunal vuxen- utbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning för vuxna. En kommun får därmed inte sluta ett samverkansavtal med ett landsting när det gäller kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.7.5.

25 §

Paragrafen är ny men motsvarar till sitt sakliga innehåll tidigare 23 kap. 9 §. Paragrafen möjliggör enligt första stycket att en huvudman inom skolväsendet, med bibehållet huvudmannaskap för utbildningen i övrigt, överlåter ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ till någon annan.

I andra stycket anges till vem ansvaret kan överlåtas. En kommun, en enskild huvudman och staten får överlåta ansvaret enligt första stycket till ett landsting. På motsvarande sätt får ett landsting, en en- skild huvudman och staten överlåta ansvaret till en kommun. För att överlåtelse ska kunna ske krävs att båda parterna är överens om detta.

Av tredje stycket framgår att det som sägs om huvudmän inom skolväsendet i paragrafen även gäller staten i egenskap av huvud- man för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§. Även vid sådan utbildning kan staten alltså överlåta ansvaret för aktuella medicinska insatser till en kommun eller ett landsting.

Paragrafen behandlas i avsnitt 9.8.

24 kap. Särskilda utbildningsformer

22 a §

Paragrafen är ny. Enligt första stycket får huvudmannen besluta att distansundervisning enligt 22 a kap. får användas som ett alternativ till särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats enligt 20 §, om eleven eller elevens vårdnadshavare samtycker till det. Distans- undervisning får således inte användas mot elevens eller vårdnads- havares vilja.

605

Författningskommentar

SOU 2017:44

Av andra stycket framgår att distansundervisning enligt första stycket inte får användas för elever i årskurs 1–6 i grundskolan, grundsärskolan eller sameskolan eller i årskurs 1–7 i specialskolan. Distansundervisning som ett alternativ till särskild undervisning får därmed användas i övriga årskurser i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.10.3.

28 kap. Överklagande

2 §

I paragrafen har gjorts ett tillägg i första punkten. Ändringen inne- bär att Skolinspektionens beslut enligt 22 a kap. 9 § om godkän- nande av utförare av utbildning där distansundervisning används får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av bestämmelsen följer vidare att även Skolinspektionens beslut enligt 26 kap. 13 § att åter- kalla ett sådant godkännande får överklagas i samma ordning.

Paragrafen behandlas i avsnitt 13.7.7.

5 §

I paragrafen har gjorts ett tillägg i andra punkten. Ändringen innebär att beslut av en kommun om bidrag enligt 22 a kap 18 § får överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslutet möjliggör alltså för en huvudman för utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används att överklaga hemkommunens be- slut om ersättning för en elev som går i huvudmannens skola. Över- klagandemöjligheten gäller såväl offentliga som enskilda huvudmän.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.4.2.

12 §

I paragrafen har gjorts ett tillägg i första stycket sjunde punkten. Änd- ringen innebär att en kommuns eller ett landstings beslut enligt 22 a kap. 14 § om mottagande i utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Av andra stycket framgår att

606

SOU 2017:44

Författningskommentar

beslutet endast får överklagas av den sökande. Det får därmed inte överklagas av t.ex. den sökandes hemkommun.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.3.

13 §

I paragrafen har gjorts ett tillägg i första stycket första punkten. Änd- ringen innebär att en enskild huvudmans beslut enligt 22 a kap. 14 § om mottagande i utbildning där distansundervisning används i gym- nasieskolan eller gymnasiesärskolan får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Av andra stycket framgår att beslutet endast får överklagas av den sökande. Det får därmed inte överklagas av t.ex. den sökandes hemkommun.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.3.

29 kap. Övriga bestämmelser

14 §

I paragrafen regleras tystnadsplikt för personer som är eller har varit verksamma i enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen.

Tredje stycket är nytt. I bestämmelsen föreskrivs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven gymnasie- skola eller enskilt bedriven gymnasiesärskola. En sådan person får inte obehörigen röja uppgifter i ett ärende om mottagande i utbildning enligt 22 a kap, dvs. utbildning där distansundervisning används. Be- stämmelsen motsvaras, när det gäller utbildning som anordnas av det allmänna, av 23 kap. 2 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det tidigare tredje stycket är nu paragrafens fjärde stycke. Inne- hållet i sak är oförändrat.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.6.

607

Författningskommentar

SOU 2017:44

18.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

23 kap. Sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m.

2 a §

Paragrafen är ny och innehåller sekretessbestämmelser som avser viss verksamhet i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För motsva- rande verksamhet hos enskilda huvudmän återfinns en korrespon- derande bestämmelse om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § tredje stycket skollagen (2010:800).

Av första stycket framgår att sekretessen gäller i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbildning enligt 22 a kap. skollagen, dvs. utbildning där distansundervisning används. Sekretessen har begrän- sats med ett rakt skaderekvisit. Av andra stycket framgår att sekretes- sen inte gäller beslut i ärende. Slutligen anges i tredje stycket att sekre- tessen för en uppgift i en allmän handling gäller i högst sjuttio år.

Paragrafen behandlas i avsnitt 15.3.6.

608

Referenser

Lagar

Regeringsformen.

Tryckfrihetsförordningen.

Föräldrabalken.

Brottsbalken. Förvaltningslagen (1971:290).1 Arbetsmiljölagen (1977:1160). Socialtjänstlagen (1980:620).2

Vuxenutbildningslagen (1984:1118).3 Tandvårdslagen (1985:125). Skollagen (1985:1100).4 Förvaltningslagen (1986:223).

Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Folkbokföringslagen (1991:481).

Kommunallagen (1991:900).

Lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. Högskolelagen (1992:1434).

Lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan.5

1 Upphävd genom förvaltningslagen (1986:223).

2 Upphävd genom socialtjänstlagen (2001:453).

3 Upphävd genom lagen (1991:1107) om ändring i skollagen (1985:1100).

4 Upphävd genom lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

5 Upphävd genom lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

609

Referenser

SOU 2017:44

Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen.

Personuppgiftslagen (1998:204). Studiestödslagen (1999:1395). Socialtjänstlagen (2001:453).

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.6

Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.7

Diskrimineringslagen (2008:567).

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Språklagen (2009:600).

Patientsäkerhetslagen (2010:659). Skollagen (2010:800).

Lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

Lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna. Lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner.

Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter.

Förordningar och tillkännagivande

Förordningen (1992:395) om uppdragsutbildning inom skol- väsendet.

Förordningen (1992:403) om kommunal vuxenutbildning.8 Högskoleförordningen (1993:100).

Förordning (1993:167) om skolindex.

6 Upphävd genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

7 Upphävd genom lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna.

8 Upphävd genom förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning.

610

SOU 2017:44

Referenser

Förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlands- svenska barn och ungdomar.

Förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet.9

Förordningen (SKOLFS 1998:16) om läroplan för förskolan. Personuppgiftsförordningen (1998:1191). Kommittéförordningen (1998:1474).

Förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Studiestödsförordningen (2000:655).

Förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tilläm- par maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet.

Förordningen (2001:1201) med instruktion för Nationellt centrum för flexibelt lärande.

Förordningen (2002:1013) om utbildning vid Nationellt centrum för flexibelt lärande.

Förordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distans- undervisning i gymnasieskolan i Emmaboda kommun.

Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning.

Förordningen (2008:793) om försöksverksamhet med riksrekry- terande gymnasial spetsutbildning.

Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan Gymnasieförordningen (2010:2039).

Förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen.

9 Upphävd genom skolförordningen (2011:185).

611

Referenser

SOU 2017:44

Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasie- skolan.

Skolförordningen (2011:185).

Förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare.

Förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

Förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distans- undervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun.

Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxen- utbildningen.

Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesär- skolan.

Förordningen (2014:854) om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning.

Förordningen (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrunder- visning.

Upphandlingsförordningen (2016:1162).

Tillkännagivandet (2017:223) om tröskelvärden vid offentlig upp- handling.

Föreskrifter

Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd om studiehjälp (CSNFS 2001:6).

Skolverkets allmänna råd om planering och genomförande av undervisning (SKOLFS 2011:149).

Skolverkets föreskrifter om hantering och genomförande av natio- nella prov (SKOLFS 2013:19).

Skolverkets allmänna råd om utvecklingssamtalet och den skriftliga individuella utvecklingsplanen (SKOLFS 2013:163).

Skolverkets allmänna råd om arbete med extra anpassningar, sär- skilt stöd och åtgärdsprogram (SKOLFS 2014:40).

Skolverkets allmänna råd om utbildning för nyanlända elever (SKOLFS 2016:2).

612

SOU 2017:44

Referenser

Rättsfall

Kammarrätten i Stockholms dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101– 8104-08.

Regeringsrättens beslut den 9 juli 2009 i mål nr 3607–3609-09 och 3616-09.

Internationella överenskommelser

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen).

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

EU-rätt

Fördrag

Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget).

Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget).

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse.

Förordningar

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offent- lig upphandling (CPV), i lydelsen enligt Europeiska kommiss- ionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upp- handling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid upp- handling, när det gäller revidering av CPV.

613

Referenser

SOU 2017:44

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

Direktiv

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den

31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upp- handling av byggentreprenader, varor och tjänster (2004 års LOU-direktiv).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK- direktivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den

26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den

26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet).

Kommissionsdokument

Kommissionens grönbok om tjänster av allmänt intresse, KOM (2003) 270 slutligt av den 21 maj 2003.

Kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Region- kommittén, Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjäns- ter av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande,

KOM (2007) 725 slutligt av den 20 november 2007.

Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02).

614

SOU 2017:44

Referenser

Rättsfall

Dom United Brands mot kommissionen, C-27/76, EU:C:1978:22. Dom Bond van Adverteerders m.fl., C-352/85, EU:C:1988:196. Dom Humbel, C-263/86, EU:C:1988:451.

Dom Steymann, C-196/87, EU:C:1988:475.

Dom Society for the Protection of Unborn Children Ireland mot Grogan m.fl., C-159/90, EU:C:1991:378.

Dom Wirth, C-109-92, EU:C:1993:916.

Dom Gemeente Almelo m.fl. , C-393/92, EU:C:1994:171. Dom Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562.

Dom Stadt Halle och RPL Lochau, C-26/03, EU:C:2005:5. Dom BUPA, T-289/03, EU:T:2008:29.

Dom Watts, C-372/04, EU:C:2006:325.

Dom Jundt, C-281/06, EU:C:2007:816.

Dom kommissionen mot Tyskland, C-480/06, EU:C:2009:357. Dom Coditel Brabant, C-324/07, EU:C:2008:621.

Dom Český rozhlas, C- 11/15, EU:C:2016:470.

EFTA

EFTA-domstolens dom Private Barnehagers Landsforbund, E-5-07 av den 21 februari 2008.

European Free Trade Association Surveillance Authority (ESA), skrivelse daterad den 3 februari 2012, Case No 68577, Event No 622986. (2012).

Propositioner och lagrådsremisser

Proposition 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltnings- domstolar m.m.

Proposition 1984/95:195 om uppdragsutbildning. Proposition 1985/86:10 om ny skollag m.m. Proposition 1985/86:80 om ny förvaltningslag.

615

Referenser

SOU 2017:44

Proposition 1990/91:85. Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

Proposition 1992/93:43. Ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Proposition 1992/92:230. Valfrihet i skolan.

Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen. Proposition 1997/98:6. Förskoleklass och andra skollagsfrågor. Proposition 1998/99:110. Vissa skolfrågor m.m.

Proposition 1999/2000:123. Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.

Proposition 1999/2000:129. Maxtaxa och allmän förskola m.m. Proposition 2005/06:148. Vissa frågor om vuxnas lärande.

Proposition 2008/09:115. Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar.

Proposition 2008/09:199. Högre krav och kvalitet i den nya gymnasie- skolan.

Proposition 2009/10:68. Svenskundervisning för invandrare i folk- högskola.

Proposition 2009/10:157. Bidragsvillkor för fristående verksamheter.

Proposition 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Proposition 2010/11:20. Legitimation för lärare och förskollärare. Proposition 2011/12:50. En gymnasiesärskola med hög kvalitet. Proposition 2012/13:194. Stärkt skydd för barn mot sexuella övergrepp. Proposition 2013/14:5. Vital kommunal demokrati.

Proposition 2013/14:112. Villkor för fristående skolor m.m. Proposition 2013/14:118. Privata utförare av kommunal verksamhet.

Proposition 2013/14:160. Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

Proposition 2013/14:188. Gymnasieingenjörsutbildning för kon- kurrenskraft och tillväxt.

Proposition 2014/15:43. Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus.

Proposition 2014/15:44. Möjligheter till fjärrundervisning.

616

SOU 2017:44

Referenser

Proposition 2014/15:45. Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång.

Proposition 2015/16:17. Internationella skolor.

Proposition 2015/16:149. Ytterligare undervisningstid i matematik.

Proposition 2015/16:173. Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål.

Proposition 2015/16:195. Nytt regelverk om upphandling.

Proposition 2016/17:31. Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet.

Proposition 2016/17:143. En stadieindelad timplan i grundskolan och närliggande frågor.

Proposition 2016/17:156. En skyldighet att erbjuda lovskola. Proposition 2016/17:161. En försöksverksamhet med branschskolor. Proposition 2016/17:171. En ny kommunallag.

Proposition 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning

– ny förvaltningslag.

Riksdagens utskottsbetänkanden

Betänkande 2005/06:UbU13. Fristående skolor m.m. Betänkande 2014/15:UbU3. Möjligheter till fjärrundervisning.

Statens offentliga utredningar (SOU)

SOU 1998:84. Flexibel utbildning på distans.

SOU 2002:121. Skollag för kvalitet och likvärdighet. SOU 2006:1. Skola & Samhälle.

SOU 2006:7. Studieavgifter i högskolan. SOU 2007:79. Tre nya skolmyndigheter.

SOU 2008:122. Mer om fristående skolor och enskild förskole- verksamhet.

SOU 2012:76. Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning.

617

Referenser

SOU 2017:44

SOU 2013:13. Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.

SOU 2013:20. Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå

– en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. SOU 2013:53. Privata utförare – kontroll och insyn.

SOU 2015:24. En kommunallag för framtiden.

SOU 2015:81. Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola.

SOU 2015:82. Ökad insyn i fristående skolor. SOU 2015:97. Välja yrke.

SOU 2016:12. Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.

SOU 2016:38. Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

SOU 2016:46. Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktions- nedsättningar.

SOU 2016:62. Ökad insyn i välfärden.

SOU 2016:77. En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning.

SOU 2016:78. Ordning och reda i välfärden.

SOU 2016:94. Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.

SOU 2017:35. Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

Kommittédirektiv

Dir. 2011:85. Utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning.

Dir. 2015:22. Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster.

Dir. 2015:112. Bättre möjligheter till fjärrundervisning och under- visning på entreprenad.

Dir. 2016:63. Personuppgiftsbehandling inom utbildningsområdet.

618

SOU 2017:44

Referenser

Dir. 2016:76. Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.

Dir. 2016:107. Tilläggsdirektiv till utredningen Bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09).

Dir. 2017:13. Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhälls- utvecklingen.

Dir. 2017:21. En väl anpassad vuxenutbildning.

Övrigt från regeringen och Utbildningsdepartementet

Uppdrag till Myndigheten för skolutveckling att upphandla en befatt- ningsutbildning för rektorer, biträdande rektorer och förskolechefer. Dnr U2008/2648/S.

Ds 2009:25. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Promemoria Distansundervisning för elever bosatta i Sverige. 2010-09-27. Dnr U2010/5616/G.

Regeringens beslut angående Ansökan om dispens att bedriva introduktionsprogrammet språkintroduktion på entreprenad hos folkhögskolor. Dnr U2015/03819/GV.

Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. Dnr U2015/03844/S.

Uppdrag att föreslå nationella it-strategier för skolväsendet. Dnr U2015/04666/S.

Promemoria En stadieindelad timplan i grundskolan och närliggande frågor. Dnr U2016/03475/S.

Regeringens skrivelse 2016/17:10. Makt, mål och myndighet

– feministisk politik för en jämställd framtid.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk. Dnr U2016/05615/S.

Promemoria Möjlighet att använda en särskild kvot vid placering i kommunala skolor. Dnr U2017/01031/S.

Regeringens skrivelse 2016/17:126. Tillsammans mot brott. Ett nationellt brottsförebyggande program.

619

Referenser

SOU 2017:44

Rapporter, publikationer och skrivelser från statliga myndigheter

Skolverket

Distansundervisning – mode eller möjlighet för ungdomsgymnasiet? En forskningsöversikt. Forskning i fokus. (2002).

Distansundervisning för elever i grundskola och gymnasieskola. (2008).

Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer. (2009).

Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning. Rapport 416. (2014a).

Skolverkets lägesbedömning 2015. (2015).

Elevers rätt till kunskap, extra anpassningar och särskilt stöd. Juridisk vägledning. Reviderad maj 2015. (2015a).

Redovisning av uppdrag om prognos över behovet av olika lärar- kategorier. Dnr U2014/4128/S. Dnr 2014:725. (2015b).

Beslut 2015-11-27. Dnr 2015:1455. Ansökan om deltagande i försöksverksamhet med fjärrundervisning.

Beslut 2015-11-30. Dnr 2015:1456. Ansökan om deltagande i försöksverksamhet med fjärrundervisning.

Beslut 2015-12-10. Dnr 2015:1540. Begäran om omprövning av beslut om deltagande i försöksverksamhet med fjärrundervisning.

Redovisning av uppdraget om nationella skolutvecklingsprogram. Dnr U2015/03844/S. Dnr 2015:899. (2016).

IT-användning och IT-kompetens i skolan. Skolverkets IT-uppfölj- ning 2015. Dokumentdatum 2016-03-23. Dnr 2015:00067. (2016a).

Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2015. PM 2016-06-21. Dnr 2016:00293. (2016b).

Förändringar i skolmarknadens geografi mellan 2009 och 2014. Rapport 439. (2016c).

Fjärrundervisning. Delredovisning av regeringsuppdrag enligt regleringsbrev 2015. Redovisning av regeringsuppdrag. Dokumentdatum 2017-01-20. Dnr 2015:1246. (2017).

Myndighetens statistik.

620

SOU 2017:44

Referenser

Skolinspektionen

Satsningarna på IT används inte i skolornas undervisning. PM 2012-09-11. Dnr 40-2011:2928. (2012).

Beslut 2011-05-20. Beslut för gymnasieskola efter tillsyn i Korrespon- densgymnasiet i Torsås kommun. Dnr 43-2010:4942. (2011).

Beslut 2013-12-16. Beslut efter tillsyn i Lapplands gymnasium. Dnr 43-2013:580. (2013).

Beslut 2014-06-19. Beslut efter tillsyn i Kramfors kommun. Dnr 43-2013:4985. (2014).

Beslut 2014-11-19. Beslut efter tillsyn i Härjedalens kommun. Dnr 43-2014:3272. (2014a).

Kvalitetsgranskning Distansutbildning vid kommunal vuxen- utbildning. Rapport 2015:02. (2015).

Kompetensförsörjningen – en nyckelfråga för skola och förskola. PM 2015-06-12. Dnr 402–2014:4207. (2015a).

Skrivelse Angående regleringen av huvudmäns möjlighet att använda entreprenad i förhållande till undervisning. Dnr 09-2015:5455. Regeringskansliets dnr U2015/03816/GV. (2015b).

Statistikrapport. Beslut om ansökningar att starta eller utöka fri- stående skola läsåret 2016/17. Dnr 30-2015:7812. (2015c).

Regeringsrapport 2016. Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skol- inspektionens erfarenheter och resultat 2015. Dnr 01-2015:6905. (2016).

Skolenkäten våren 2016. Enkätresultat för pedagogisk personal gymnasie- skolan. Torsås korrespondensgymnasium, Torsås kommun. (2016a).

Skolenkäten våren 2016. Enkätresultat för elever i år 2. Torsås korre- spondensgymnasium, Torsås kommun. (2016b).

Kvalitetsgranskning. Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grund- skolor. Dnr 40-2015:2855. (2016c).

Kvalitetsgranskning. Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfattande frånvaro. Dnr 40-2015:2855. (2016d).

Beslut 2016-08-23. Beslut efter riktad tillsyn av Statens institutions- styrelses (SiS) ledning och styrning av utbildningen vid särskilda ungdomshem. Dnr 401-2015:6589. (2016e).

Regeringsuppdrag 2016. Skolinspektionens årsrapport 2016. Under- visning och studiemiljö i fokus. Dnr 01-2016:8479. (2017).

621

Referenser

SOU 2017:44

Barnombudsmannen

Remissvar på delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12).

Dnr 3.9:0110/16. Regeringskansliets dnr U2016/00604/GV. (2016).

Centrala studiestödsnämnden

Statistik. Elever som fått studiehjälpen indragen på grund av ogiltig frånvaro. Fördelat på län, kommun och läsår. 2015/16.

Myndighetens statistik.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU)

Remissvar på betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76). Dnr 19/2013. Regeringskansliets dnr U2012/6322/S. (2013).

Statens institutionsstyrelse

Skrivelse Bestämmelserna om entreprenad och samverkan i skollagen (2010:800). Dnr 1.4.2-3707-2015. Regeringskansliets

dnr U2015/05311/S. (2015).

Remissvar på delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Dnr 1.4.7.1-858-2016. Regeringskansliets dnr U2016/00604/GV. (2016).

Statistiska Centralbyrån

Skolenhetsregister.

622

SOU 2017:44

Referenser

Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps)

Hettne, J. EU, lokala marknader och allmänintresset.

Rapport 2011:3epa. (2011).

Upphandlingsmyndigheten

Remissvar på delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12).

Dnr UHM/2016-0031-005. Regeringskansliets dnr U2016/00604/GV. (2016).

Offentlig avtalssamverkan – om s.k. Hamburgsamarbeten och inköps- centralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet.

Rapport 2017:3. (2017).

Skrivelser och remissvar från andra aktörer

Friskolornas riksförbund. Remissvar på delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Regeringskansliets

dnr U2016/00604/GV. (2016).

Handikappförbunden. Remissvar på betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning

(SOU 2012:76). Regeringskansliets dnr U2012/6322/S. (2013).

Lärarförbundet. Remissvar på delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Dnr 20160020. Regeringskansliets

dnr U2016/00604/GV. (2016).

Lärarnas Riksförbund. Remissvar på delbetänkandet Ökade möjlig- heter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Dnr 51/16. Regeringskansliets

dnr U2016/00604/GV. (2016).

Riksförbundet Attention. Remissvar på betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning

(SOU 2012:76). Regeringskansliets dnr U2012/6322/S. (2013).

Rädda Barnen. Remissvar på betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76). Regeringskansliets dnr U2012/6322/S. (2013).

623

Referenser

SOU 2017:44

Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund. Skrivelse. Tillåt entreprenad inom försök med fjärrundervisning. Regeringskansliets dnr U2015/03742/GV. (2015).

Sveriges Kommuner och Landsting. Remissvar på delbetänkandet

Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehand- ledning på modersmål (SOU 2016:12). Dnr 16/00916. Regeringskansliets dnr U2016/00604/GV. (2016).

Sveriges Psykologförbund. Remissvar på betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76). Regeringskansliets dnr U2012/6322/S. (2013).

Torsås kommun. Hemställan gällande tillägg i gymnasieförord- ningen, alternativt förändring av förordning 2011:682 om försöks- verksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun. Regeringskansliets dnr U2016/00721/GV.

Övrig litteratur

Hattie, J. Visible learning. A synthesis of over 800 metaanalyses relating to achievement. (2009).

Häll, Hällgren och Söderström. Elev- och lärarerfarenheter av fjärr- undervisning i Pajala. Pedagogiska institutionen, Umeå universitet, Nr 77 2007. (2007).

National Education Policy Center. Virtual Schools in the U.S. 2015: Politics, Performance, Policy, and Research Evidence. (2015).

OECD. Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. (2015).

Sylwan, M. Upphandling av skattefinansierade välfärdstjänster

– en utredning för Malmö stad. (2014).

U.S. Department of Education. Evaluation of Evidence-Based Practices in Online Learning. (2010).

Webbplatser

Hänvisningar till webbplatser anges enbart som fotnoter i detta betänkande.

624

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2015:112

Bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad

Beslut vid regeringssammanträde den 12 november 2015

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska bl.a.

föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entrepre- nad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål,

ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärr- undervisning på entreprenad,

föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra under- visning åt andra skolhuvudmän,

utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras, och

lämna nödvändiga författningsförslag.

625

Bilaga 1

SOU 2017:44

Uppdraget under första och andra punkten ska redovisas senast den 12 februari 2016. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 maj 2017.

Skolhuvudmäns möjligheter att erbjuda elever undervisning

Svårigheter att erbjuda viss undervisning

Skolhuvudmän kan inom sin befintliga organisation och verksam- het ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skol- lagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av.

Antalet nyanlända elever i Sverige har ökat kraftigt och mycket tyder på fortsatt höga nivåer. Asylsökande och vissa andra elever har inte skolplikt, men de har rätt att gå i skolan och utbildningen ska vara likvärdig den som andra elever får. Det är elevens vistelsekom- mun som ansvarar för att anordna lämplig utbildning. Den starkare rätt till modersmålsundervisning som tillkommer de nationella mino- riteterna ger också ett ökat elevunderlag som efterfrågar sådan under- visning. Skolhuvudmän har i dag svårt att rekrytera modersmålslärare, studiehandledare i modersmål och lärare i svenska som andraspråk till sin egen organisation. Samtidigt har behovet av undervisning i ett antal olika modersmål, studiehandledning på modersmål och under- visning i svenska som andraspråk ökat.

Skolor i glesbygdsområden kan ha svårt att tillgodose behovet av behöriga lärare eller att organisera undervisningen på grund av sviktande elevunderlag. Det finns också elever som kan ha behov av att undervisning anordnas på ett annat sätt än som skolförlagd ut- bildning.

Undervisning på entreprenad

Det finns i dag begränsade möjligheter för skolhuvudmän inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan att erbjuda elever undervisning som anordnas av en annan skolhuvudman. Regler om entreprenad finns i 23 kap. skollagen (2010:800). Med entreprenad avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap uppdrar åt en enskild fysisk eller juridisk person för kommunens, landstingets

626

SOU 2017:44

Bilaga 1

eller den enskilda huvudmannens räkning att utföra uppgifter inom utbildning (23 kap. 1 § skollagen). Inom grundskolan, grundsär- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvud- man överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser under- visning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk pro- fil överlämnas på entreprenad. Endast staten får utföra uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad. Av bestämmelserna i 23 kap. skollagen följer bl.a. att kommunala skolhuvudmän inte kan ingå entreprenadavtal för att utföra uppgifter som avser undervisning åt en annan skolhuvudman.

Fjärrundervisning

Det är en grundläggande princip i skollagen att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet samt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§). Undervisning definieras som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kun- skaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Utgångspunkten för under- visning är därför att lärare och elev har kontinuerlig kontakt med varandra för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag, grundsko- lans tillsynsansvar samt för att tillhandahålla en likvärdig utbildning.

Fjärrundervisning kan vara ett sätt att öka tillgången till utbild- ning och likvärdig utbildning genom att göra det möjligt att erbjuda undervisning av en behörig lärare i ämnen och kurser som annars inte skulle ha kunnat anordnas. Med fjärrundervisning avses inter- aktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunika- tionsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). Närmare regler om fjärrundervisning finns i 5 a kap. skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. gymnasieförord- ningen (2010:2039). En huvudman kan bedriva fjärrundervisning inom den egna organisationen om det saknas en legitimerad och behörig lärare eller om elevunderlaget är otillräckligt. För närvarande får fjärrundervisning anordnas i modersmål, studiehandledning på modersmålet, moderna språk, samiska i sameskolan, integrerad

627

Bilaga 1

SOU 2017:44

samisk undervisning i grundskolan och i teckenspråk. Regeringen har vidare beslutat om en försöksverksamhet under perioden augusti 2015–juni 2018 där deltagande huvudmän inom den egna organisationen får bedriva fjärrundervisning utan begränsning av ämnen. Statens skolverk har fått i uppdrag att utvärdera verksam- heten (U2015/04701/S).

Riksdagens tillkännagivande

Vid beslut om propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) tillkännagav riksdagen bl.a. att regeringen bör till- sätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsunder- visning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141).

Enligt Utbildningsutskottet finns det skolor med uppenbara behov av fjärrundervisning på entreprenad, bl.a. för att kunna er- bjuda elever modersmål och studiehandledning på modersmålet. Det är enligt utskottet brådskande att bl.a. dessa skolhuvudmän får möjlighet att erbjuda adekvat undervisning. Utskottet anser att en lämplig väg framåt är att inrätta en försöksverksamhet med fjärr- undervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål. Utskottet bedömer att en sådan försöksverksamhet skulle kunna genomföras inom ramen för dagens definition av entreprenad, dvs. att fjärrundervisningen kan överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Utskottet påpekar att innan en sådan försöksverk- samhet kan inrättas behöver ett förslag tas fram och beredas. Enligt utskottet torde detta vara ett mindre omfattande arbete än den föreslagna utredningen om en generell översyn av entreprenad- bestämmelserna och därför anser utskottet att två olika utredningar bör tillsättas (bet. 2014/15:UbU3 s. 18).

Sedan riksdagen gjorde sitt tillkännagivande har behovet av modersmålslärare och studiehandledning på modersmålet ökat p.g.a. det stora antalet flyktingar som har kommit till Sverige. Vidare får det antas att behovet kommer att kvarstå under lång tid framöver. Om en försöksverksamhet ska inrättas behöver, som utskottet har påpekat, ett förslag beredas. Vidare bör försöksverksamheten genomföras och utvärderas innan permanenta regler föreslås. Reger-

628

SOU 2017:44

Bilaga 1

ingen anser att ett sådant förfarande kommer att fördröja möjlig- heten att införa nya eller reviderade permanenta bestämmelser om fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandled- ning på modersmål för samtliga huvudmän. På grund av regerings- formens krav på beredningsunderlag kan bestämmelser om försöks- verksamhet inte heller införas påtagligt snabbare än permanenta bestämmelser. Dessutom är det angeläget att även kommuners möj- ligheter att vara utförare av fjärrundervisning åt t.ex. en annan kom- mun snarast utreds.

Regeringen bedömer att de två frågorna som enligt riksdagens tillkännagivande ska utredas ligger nära varandra och att det är ända- målsenligt att samla båda uppdragen inom en och samma utredning. Regeringen anser dock, i likhet med riksdagen, att det är angeläget att frågan om utökade möjligheter till fjärrundervisning på entrepre- nad i modersmål och studiehandledning på modersmål utreds skynd- samt. Detta kan uppnås genom att en utredning får i uppdrag att både utreda denna fråga och att göra en generell översyn av entre- prenadbestämmelserna, om förslag i den förstnämnda frågan lämnas i ett delbetänkande. Som närmare utvecklas nedan anser regeringen vidare att det i detta sammanhang även bör utredas om distans- undervisning, som i dag är en oreglerad form av undervisning, bör regleras.

Hur kan skolhuvudmän ges ökade möjligheter att erbjuda modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål?

Enligt skollagen ska elever i grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska erbjudas modersmålsundervisning om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Sedan den 1 juli 2015 gäller inte något av dessa krav för en elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna finska, meänkieli, samiska, romani chib och jiddisch. En sådan elev ska erbjudas modersmålsundervisning.

Motsvarande regelverk gäller för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan men med vissa begränsningar.

När det gäller andra elever än elever som tillhör en nationell mino- ritet, är en huvudman i samtliga ovan nämnda skolformer bara skyldig att anordna modermålsundervisning om minst fem elever som ska

629

Bilaga 1

SOU 2017:44

erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervis- ning och det finns en lämplig lärare (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 14 § skollagen, 5 kap. 10 § skolförordningen [2011:185] och 4 kap. 18 och 19 §§ gymnasieför- ordningen [2010:2039]). När det gäller en elev som tillhör en natio- nell minoritet och som önskar modersmålsundervisning i minoritets- språket är huvudmannen skyldig att anordna sådan undervisning om det finns en lämplig lärare.

I undervisningen i modersmål ska eleverna ges möjlighet att ut- veckla kunskaper i och om sitt modersmål på ett sätt som stärker deras identitet och förmåga att samspela med andra och som under- lättar språkutveckling och lärande inom andra områden.

Studiehandledning på modersmålet är en stödinsats. Bestämmel- serna i skollagen om rätt till extra anpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd (3 kap. 5 a och 8 §§) gäl- ler för alla elever. Syftet med studiehandledning på modersmålet är att använda elevens modersmål som ett redskap för att ge eleven förutsättningar att klara kraven i skolans olika ämnen. Studiehand- ledning på modersmål ska bedrivas utifrån den enskilda elevens be- hov och kan därför variera i utformning, omfattning och tid.

Det råder brist på modersmålslärare och studiehandledare i modersmål. På en skolenhet kan det finnas behov av modersmåls- lärare i flera olika språk. En lärartjänst i modersmål kan omfatta ett fåtal timmar per vecka eller vara förlagd till flera olika skolenheter.

Enskilda huvudmän inom grundskolan, grundsärskolan, gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan har möjlighet att överlämna upp- gifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 1 och 4 §§ skollagen). En kommunal skolhuvudman kan varken överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad eller vara den som utför undervisningsuppgifter åt en annan skolhuvudman.

En skolhuvudman kan inom sin egen organisation anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål som fjärrundervisning. Uppgifter som avser fjärrundervisning får endast överlämnas till staten på entreprenad.

Dagens bestämmelser medför således begränsningar i skol- huvudmäns möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.

630

SOU 2017:44

Bilaga 1

Utredaren ska därför

föreslå hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entrepre- nad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, och

föreslå nödvändiga författningsändringar.

Ska huvudmän ges ökade möjligheter

att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad?

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till re- geringen (A2015/02763/I) påtalat att det råder brist på lärare i svenska som andraspråk. Ämnet svenska som andraspråk är anpassat till att elever ska lära sig det svenska språket samtidigt som de ska inhämta kunskaper i andra ämnen. I grundskolan ska undervisning i svenska som andraspråk, om det behövs, bl.a. anordnas för elever som har ett annat språk än svenska som modersmål och för invand- rarelever som har svenska som huvudsakligt umgängesspråk med en vårdnadshavare (5 kap. 14 § skolförordningen). I gymnasieskolan får en elev som har ett annat språk än svenska som modersmål läsa svenska som andraspråk (4 kap. 11 § gymnasieförordningen).

Skolverkets statistik visar att svenska som andraspråk är det skol- ämne som har lägst andel behöriga lärare. Lärarbristen kan medföra att eleverna inte får den undervisningstid i svenska som andraspråk som de har rätt till, vilket i sin tur kan påverka elevers möjligheter till framgång i skolan.

SKL har framfört till regeringen att kommuner och fristående skolhuvudmän omedelbart bör få möjlighet att anordna svenska som andraspråk som fjärrundervisning på entreprenad. Svenska som andraspråk är, till skillnad från modersmål och andra ämnen som fjärrundervisning kan anordnas i, ett gymnasiegemensamt ämne. I gymnasieskolans språkintroduktion utgör svenska som andraspråk basen i utbildningen och det är också det enda ämne som finns an- gett i gymnasieförordningens bestämmelser om programmet.

Vid årsskiftet träder nya bestämmelser i kraft som ger grundsko- lor möjlighet att erbjuda elever en prioriterad timplan där under- visningstiden i ett eller flera ämnen omfördelas till förmån för ämnet

631

Bilaga 1

SOU 2017:44

svenska eller svenska som andraspråk (9 kap. 4 a § skolförordning- en). Syftet är att öka elevens möjlighet att tillgodogöra sig de kun- skaper i svenska språket som behövs för att följa och tillgodogöra sig undervisningen i andra ämnen. Läraren i svenska som andraspråk fyller därför en central funktion i nyanlända elevers skolgång och undervisningen ska ge förutsättningar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden.

Det pågår en försöksverksamhet när det gäller fjärrundervisning inom en huvudmans egen organisation utan begränsning till sär- skilda ämnen, men det behöver klargöras om fjärrundervisning på entreprenad även bör omfatta svenska som andraspråk.

Utredaren ska

ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad, och

i förekommande fall, föreslå nödvändiga författningsändringar.

Under vilka förutsättningar bör skolhuvudmän och eventuellt andra aktörer ges ökade möjligheter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän?

Det finns undervisning som av olika anledningar är svår för skol- huvudmän att anordna inom sin befintliga organisation. Det kan medföra begränsningar i elevers tillgång till utbildning. Ett exempel är moderna språk, där det råder brist på behöriga lärare. I vissa fall blir elevgrupperna så små att undervisning inte kan anordnas. Kom- muner i glesbygdsområden kan ha problem att anordna undervisning på grund av lärarbrist eller ett litet elevunderlag. Gymnasieskolor kan ha svårt att upprätthålla ett allsidigt utbud av program och inrikt- ningar som svarar mot elevers önskemål om utbildning och arbets- marknadens behov av arbetskraft.

Möjligheterna för kommuner att bistå varandra i utförandet av olika uppgifter begränsas delvis av lokaliseringsprincipen. Denna princip kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) och innebär att kommuner och landsting inte får rikta sig till andra än sina egna medlemmar med sin verksamhet. Dock finns vissa lagreglerade möjligheter att göra avsteg från lokaliseringsprincipen, dels i kommunallagen t.ex. när det gäller bildandet av gemensam

632

SOU 2017:44

Bilaga 1

nämnd och kommunalförbund, dels i speciallagstiftningen, t.ex. i skollagen.

Ett sätt att öka elevers tillgång till undervisning är att ge skol- huvudmän möjligheter att utföra undervisning åt en annan skol- huvudman. Som nämnts tidigare ger skollagen begränsade möjlighet- er för skolhuvudmän att med bibehållet huvudmannaskap överlämna vissa uppgifter på entreprenad avseende undervisning i grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Bestäm- melserna innebär bland annat att enskilda skolhuvudmän kan anlitas för att utföra viss undervisning åt en annan skolhuvudman. Nuva- rande reglering medger dock inte att en kommunal skolhuvudman utför undervisning åt en annan skolhuvudman.

I 23 kap. skollagen regleras vidare förutsättningarna för kom- muner, landsting och enskilda huvudmän att sluta samverkansavtal med varandra, exempelvis när det gäller kommunal vuxenutbildning och undervisning i svenska för invandrare. En väsentlig skillnad mellan entreprenad och samverkan enligt 23 kap. skollagen är att vid samverkansavtal överlåter en kommun ansvaret för en viss ut- bildning, dvs. sitt huvudmannaskap, till en annan huvudman, något som inte alltid är önskvärt.

Myndigheter, organisationer och skolhuvudmän har uttryckt att gällande reglering utgör ett hinder för att kunna erbjuda undervis- ning i ämnen där det råder brist på lärare, där elevunderlaget är litet eller när skolhuvudmän på olika sätt vill ta hjälp av andra skol- huvudmän för att öka utbudet av utbildningar inom t.ex. grundsko- lan och gymnasieskolan. SKL, Friskolornas riksförbund och Skol- inspektionen har i skrivelser till regeringen uppmärksammat frågan om skolhuvudmäns möjligheter att lämna uppdrag och vara utförare åt varandra när det gäller uppgifter avseende undervisning. Det kan dock inte uteslutas att även andra aktörer, t.ex. folkhögskolor, i vissa fall skulle kunna spela en roll i detta sammanhang.

Med entreprenad följer ett upphandlingsförfarande. För kom- muner som har etablerat eller önskar etablera ett samarbete med en specifik skolhuvudman kan det därför vara önskvärt att hitta andra avtalslösningar än entreprenad för att kunna utföra undervisning åt varandra.

633

Bilaga 1

SOU 2017:44

Utredaren ska därför

föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör få utföra undervisning åt andra skolhuvudmän,

bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan bör ändras och vid behov föreslå nya ändamåls- enliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervisning, och

föreslå nödvändiga författningsändringar.

Bör distansundervisning inom vissa skolformer regleras?

Distansundervisning innebär, till skillnad från fjärrundervisning, att läraren inte undervisar eleverna i realtid. I stället ges undervis- ningen genom en digital lärplattform där eleverna själva bestämmer när och var de ska utföra sitt skolarbete. I Skolverkets redovisning av regeringsuppdraget Distansundervisning för i Sverige bosatta elever (U2008/04734/GV) konstateras att syftet med distansunder- visning är att öka elevens tillgång till utbildning inom skolväsendet.

Distansundervisning som undervisningsform kan vara ett sätt att ge elever tillgång till undervisning som annars inte skulle kunna genomföras. Framför allt gäller det elever som av olika anledningar har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning. Det finns i dag goda möjligheter att med hjälp av informations- och kommunika- tionsteknik bedriva studier på distans. Eftersom sådan undervis- ning inte ställer krav på var lärare och elever befinner sig rumsligt eller att de interagerar med varandra i undervisningssituationen ger det möjligheter för elever att själva bestämma när och var studierna ska bedrivas.

Tidigare erfarenheter av distansundervisning visar att under- visningsformen ställer höga krav på att eleven själv tar ansvar för sina studier och att eleven kan kommunicera skriftligt. Exempel på elev- grupper som studerar på distans är elever som vistas utomlands, sat- sar på en elitidrottskarriär, är placerade för samhällsvård eller av olika anledningar har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning.

I skollagen definieras undervisning som lärarledda och mål- styrda processer som syftar till utveckling och lärande genom in- hämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Det kan vara

634

SOU 2017:44

Bilaga 1

svårt att realisera undervisningsuppdraget vid distansundervisning eftersom lärandet tenderar att koncentreras till enbart inhämtande av kunskap. Skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag riske- rar att hamna i skymundan.

Frågan om det bör införas en reglering som möjliggör distans- undervisning för elever som av medicinska, psykosociala eller andra skäl har behov av att få sådan undervisning under en kortare eller längre period för att inte helt gå miste om undervisning har behand- lats i utredningen om utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76). I propositionen Möjlig- heter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) påtalas vissa tveksam- heter kring elevers rättssäkerhet vid distansundervisning, exempel- vis när det gäller skolans tillsynsansvar avseende grundskoleelever, garanterad undervisningstid, rätt till stöd samt betygssättning. Sam- tidigt kan distansundervisning vara ett sätt att tillgodose elevers rätt till utbildning och minska antalet elever som av olika anledningar inte slutför sin grundskoleutbildning eller avbryter sin gymnasie- utbildning.

För närvarande pågår en försöksverksamhet med distansunder- visning i gymnasieskolan i Torsås kommun (förordningen [2011:682] om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun). Undervisningen sker i huvudsak via internet genom inspelade lektioner och kommunikation i videochattar, vilket också skapar nya möjligheter att använda informations- och kommunika- tionsteknik (IKT) i utbildningssammanhang och dra nytta av den snabba tekniska utvecklingen.

I dag saknas det bestämmelser i skollagen om distansunder- visning. Det finns ett behov av att utreda om distansundervisning i vissa fall ska få vara ett alternativ till reguljär undervisning i grund- skolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Utredaren ska därför

utreda om distansundervisning för elever i grundskolan, grund- särskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan är ett lämpligt sätt att anordna undervisning,

i förekommande fall utreda för vilka skolformer, vilka elevgrup- per och i vilken omfattning distansundervisning i Sverige kan vara ett lämpligt sätt att anordna undervisning,

635

Bilaga 1

SOU 2017:44

i förekommande fall ta ställning till vilka aktörer som bör få an- ordna distansundervisning, och

föreslå nödvändiga författningsändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen medför krav på att använda informations- och kommunikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur undervisningen ska genomföras om det uppstår problem med tekniken.

Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan få för elever, innefattande elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen. Utredaren ska även bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och värdegrunds- uppdrag. Därtill ingår att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har ur ett barnrättsperspektiv.

Utredaren ska också analysera konsekvenser för det fria skol- valet och om förslagen får konsekvenser för elevunderlaget på en- skilda skolor samt för skolor inom en region.

Eventuella konsekvenser för förändringar av lärares arbets- uppgifter och arbetstid ska också belysas, liksom om förslagen med- för specifika behov av kompetensutveckling för lärare.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen, SKL, Friskolornas riksförbund, Sveriges akademikers cen- tralorganisation (Saco), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Idéburna skolors riksförbund, aktörer med regionalt utvecklings- ansvar och andra berörda myndigheter och organisationer inom bl.a. barnrätts- och funktionshindersområdet, med relevans för uppdraget.

636

SOU 2017:44

Bilaga 1

Utredaren ska inhämta upplysningar om Skolverkets pågående utvär- dering av fjärrundervisning. Utredaren ska även hålla sig informerad om relevanta utredningar, t.ex. Gymnasieutredningen (U 2015:01) och 2015 års Skolkommission (U 2015:03), samt om internationella erfarenheter och lärdomar av distansundervisning.

Uppdraget att lämna förslag på hur skolhuvudmän genom fjärr- undervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möj- ligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehand- ledning på modersmål och att ta ställning till om skolhuvudmän ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andraspråk genom fjärrundervisning på entreprenad ska redovisas senast den 12 februari 2016. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 maj 2017.

Delbetänkandet får, med undantag av vad som angetts i 22 § kom- mittéförordningen (1998:1474), överlämnas innan det har tryckts och getts ut i Statens offentliga utredningar (SOU).

(Utbildningsdepartementet)

637

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2016:107

Tilläggsdirektiv till

utredningen Bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09)

Beslut vid regeringssammanträde den 1 december 2016

Utvidgning av uppdraget

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att ge en särskild utre- dare i uppdrag att föreslå hur skolhuvudmän för grundskolan, grund- särskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att ut- föra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (dir. 2015:112). Utredaren får nu dessutom i uppdrag att

bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till den kommande lagen (2016:000) om offentlig upphandling,

vid behov ta ställning till om de kommande möjligheterna i den föreslagna lagen om offentlig upphandling och Välfärdsutred- ningens förslag, tillsammans med andra samarbetsformer, är till- räckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna till- handahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet, och

vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

Uppdraget ska fortfarande redovisas senast den 30 maj 2017.

639

Bilaga 2

SOU 2017:44

Förhållandet mellan entreprenad inom skolväsendet och LOU

En offentlig huvudman som vill överlämna uppgifter på entreprenad enligt 23 kap. skollagen (2010:800) måste förhålla sig till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. I propositionen Fjärr- undervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål (prop. 2015/16:173 s. 31) har regeringen ansett att frågan om offentliga skolhuvudmän är skyldiga att upphandla sådana entreprenader utgör en tillämpningsfråga som får lösas i praxis. Det innebär att det för närvarande inte är klarlagt om en offentlig huvudman är skyldig att upphandla en utbildnings- tjänst, t.ex. modersmålsundervisning, eller om sådana tjänster kan anskaffas av en sådan huvudman utan tillämpning av LOU.

Offentlig upphandling ska ske med beaktande av sådana krav som kan påverka ett effektivt samarbete mellan huvudmän. Eftersom be- höriga lärare som regel arbetar hos skolhuvudmän är det inte säkert att sådana företag som inte utgör enskilda skolhuvudmän har tillgång till lärare med en viss efterfrågad behörighet. Det är därför inte säkert att den kompetens som det råder brist på hos en huvudman på ett effektivt sätt går att finna genom ett upphandlingsförfarande.

Regeringen lämnade den 22 juni 2016 ett förslag till ny lag om offentlig upphandling i propositionen Nytt regelverk om upphand- ling (prop. 2015/16:195). Genom förslaget genomförs bl.a. direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet). Föränd- ringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017. Det behöver ana- lyseras hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till förslaget till ny lag om offentlig upphandling. I detta sammanhang kan det nämnas att Kammarrätten i Stockholm i fråga om upphandling av rektorsutbildning har funnit att den utbildningen var att betrakta som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse som enligt dom- stolen således inte omfattades av EG-fördraget, upphandlingsdirek- tiven och LOU (mål 8101-8104-08).

Om utredningen gör bedömningen att entreprenad inom skol- väsendet omfattas av förslaget till ny lag om offentlig upphandling behöver den i prop. 2015/16:173 nämnda möjligheten för myndig- heter att använda s.k. Hamburgsamarbeten, som medför att upp- handling inte behöver göras om samarbetet bl.a. sker för att uppnå ett gemensamt mål som hänger samman med allmänintresset, analyseras

640

SOU 2017:44

Bilaga 2

för skolväsendet. I detta sammanhang kan påpekas att regeringen har givit Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att bl.a. analysera möjlig- heterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting utifrån de föreslagna reglerna om Hamburgsamarbeten (Fi2016/02563/K). Det uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2017.

Den 8 november 2016 lämnade Välfärdsutredningen (Fi 2015:01) ett delbetänkande (SOU 2016:78). I delbetänkandet föreslås bl.a. att det i den föreslagna nya lagen om offentlig upphandling införs ett nytt kapitel, 19 a kap. som bl.a. ska gälla vid upphandling av vissa utbildningstjänster. Vidare görs bedömningen att viss utbildning enligt skollagen inte utgör en ekonomisk verksamhet. Utredaren ska även analysera hur förslagen och bedömningarna från Välfärds- utredningen påverkar förutsättningarna för entreprenadlösningar inom skolväsendet.

Om det konstateras att kommande LOU och Välfärdsutred- ningens förslag tillsammans med andra samarbetsformer för huvud- männen inte skapar tillräckligt flexibla och effektiva förutsättningar för huvudmännen att tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbild- ning av god kvalitet, ska utredaren föreslå nödvändiga författnings- ändringar. Sådana författningsändringar kan innebära undantag från LOU eller utgöra andra lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten. Inom skolväsendet finns tjänster som inte är hänförliga till undervisning och därmed inte hel- ler är beroende av de särskilda förutsättningar som gäller för under- visningen. Det kan t.ex. handla om skolmåltider eller skolskjuts. För sådana tjänster kan behovet av författningsändringar vara mindre motiverat. Utredaren ska därför

bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till den kommande lagen (2016:000) om offentlig upphandling,

vid behov ta ställning till om de kommande möjligheterna i den föreslagna lagen om offentlig upphandling och Välfärdsutred- ningens förslag, tillsammans med andra samarbetsformer, är till- räckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna till- handahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet, och

vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som bedöms vara möjliga med hänsyn till EU-rätten.

(Utbildningsdepartementet)

641

Statens offentliga utredningar 2017

Kronologisk förteckning

1. För Sveriges landsbygder

– en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. N.

2. Kraftsamling för framtidens energi. M.

3. Karens för statsråd och statssekreterare. Fi.

4. För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det folkhälsopolitiska ramverket. S.

5. Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2. S.

6. Se barnet! Ju.

7. Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag

i brottmål – en bättre hantering av stora mål. Ju.

8. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. M.

9. Det handlar om oss.

– unga som varken arbetar eller studerar. U.

10. Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning. U.

11. Vägskatt. Volym 1 och 2. Fi.

12. Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. Ju.

13. Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Fi.

14. Migrationsärenden

vid utlandsmyndigheterna. Ju.

15. Kvalitet och säkerhet

på apoteksmarknaden. S.

16. Sverige i Afghanistan 2002–2014. UD.

17. Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. Ju.

18. En nationell strategi för validering. U.

19. Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan

för unga arbetslösa. A.

20. Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning. U.

21. Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. S.

22. Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. M.

23. digitalforvaltning.nu. Fi.

24. Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? A.

25. Samlad kunskap – stärkt handläggning. S.

26. Delningsekonomi. På användarnas villkor. Fi.

27. Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. Fi.

28. Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. A.

29. Brottsdatalag. Ju

30. En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. Fi.

31. Stärkt konsumentskydd

på bostadsrättsmarknaden. Ju.

32. Substitution i Centrum

– stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. M.

33. Stärkt ställning för hyresgäster. Ju.

34. Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster, samtidigt som behovet av markexploatering tillgodoses. M.

35. Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. U.

36. Informationssäkerhet för samhälls viktiga och digitala tjänster. Ju.

37. Kvalificerad välfärdsbrottslighet

– förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. Ju.

38. Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. Fi.

39. Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds förordning. Ju.

40. För dig och för alla. S.

41. Meddelarskyddslagen – fler verksam- heter med stärkt meddelarskydd. Ju.

42. Vem har ansvaret? M.

43. På lika villkor! Delaktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörj- ningen. S.

44. Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. U.

Statens offentliga utredningar 2017

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. [19]

Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? [24]

Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. [28]

Finansdepartementet

Karens för statsråd och statssekreterare. [3] Vägskatt. Volym 1 och 2. [11]

Finansiering av infrastruktur med privat kapital? [13]

digitalforvaltning.nu. [23]

Delningsekonomi. På användarnas villkor. [26]

Vissa frågor inom fastighets- och stämpel- skatteområdet. [27]

En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. [30]

Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. [38]

Justitiedepartementet

Se barnet! [6]

Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål. [7]

Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. [12]

Migrationsärenden

vid utlandsmyndigheterna.[14]

Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. [17]

Brottsdatalag. [29]

Stärkt konsumentskydd

på bostadsrättsmarknaden. [31] Stärkt ställning för hyresgäster. [33]

Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. [36]

Kvalificerad välfärdsbrottslighet

– förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. [37]

Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds förordning. [39]

Meddelarskyddslagen – fler verksam- heter med stärkt meddelarskydd. [41]

Miljö- och energidepartementet

Kraftsamling för framtidens energi. [2]

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. [8]

Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. [22]

Substitution i Centrum

– stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. [32]

Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, sam- tidigt som behovet av markexploatering tillgodoses. [34]

Vem har ansvaret? [42]

Näringsdepartementet

För Sveriges landsbygder

– en sammanhållen politik för

arbete, hållbar tillväxt och välfärd. [1]

Socialdepartementet

För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det

folkhälsopolitiska ramverket. [4]

Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2.[5]

Kvalitet och säkerhet

på apoteksmarknaden. [15]

Läs mig! Nationell kvalitetsplan

för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. [21]

Samlad kunskap – stärkt handläggning. [25] För dig och för alla. [40]

På lika villkor! Delaktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörjningen. [43]

Utbildningsdepartementet

Det handlar om oss.

– unga som varken arbetar eller studerar. [9]

Ny ordning för att främja god sed

och hantera oredlighet i forskning. [10] En nationell strategi för validering [18]

Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till hög skoleutbildning. [20]

Samling för skolan.

Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. [35]

Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. [44]

Utrikesdepartementet

Sverige i Afghanistan 2002–2014. [16]