sou 2017 37

Kvalificerad välfärdsbrottslighet

– förebygga, förhindra, upptäcka och beivra

Betänkande av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden

Stockholm 2017

SOU 2017:37

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24605-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 24 september 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet.

Samma dag förordnades f.d. landshövdingen Lars-Erik Lövdén som särskild utredare.

Den 25 november 2015 förordnades som experter i utredningen kammaråklagaren Elisabeth Börjesson (Ekobrottsmyndigheten), enhetschefen Eva-Lena Edberg (Arbetsförmedlingen), verksjuristen Josefin Eklund Mooij (Migrationsverket), polisinspektören Torbjörn Hermansson (Polismyndigheten), verksamhetsområdes- chefen Britt-Marie Hultström (Försäkringskassan), verksamhets- chefen Sven Kihlgren (Kronofogdemyndigheten), enhetschefen Kent Larsson (Pensionsmyndigheten), kammaråklagaren Kristina Lindhoff Carleson (Åklagarmyndigheten), skattedirektören Marie Matsson Vangekrantz (Skatteverket) och utredaren Johanna Skinnari (Brå). Till Justitiedepartementets expert förordnades sektionschefen Eric Leijonram (Kriminalvården). Den 17 februari 2016 förordnades som experter i utredningen också verksjuristen Martin Hamrin (CSN) och försäkringsjuristen Karin Winberg Augst (SEKO) samt den 20 april 2016 handläggaren Lena Svensson (SKL).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 november 2015 sektions- chefen Liselotte Westerlind och hovrättsassessorn Fredrik Van Kesbeeck Andersson. Under perioderna 1 januari–30 juni och 1 september–31 december 2016 har dessutom den fristående utred- aren Christer Persson på deltid varit anställd som sekreterare i utred- ningen.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt

ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande.

Utredningen överlämnar nu betänkandet Kvalificerad välfärds- brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i maj 2017

Lars-Erik Lövdén

/Liselotte Westerlind

Fredrik Van Kesbeeck Andersson

Christer Persson

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		21
Summary...........................................................................		33
1	Författningsförslag.....................................................	47

1.1Förslag till lag (2018:000) om Försäkringskassans

brottsbekämpande verksamhet ..............................................	47
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	49

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen

(1986:223)................................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen

(1991:481)................................................................................

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande m.fl.............................................

1.6Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)..............................................................................

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om

arbetsmarknadspolitiska program..........................................

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet .........................................................

Innehåll

SOU 2017:37

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om

behandling av personuppgifter i Skatteverkets
folkbokföringsverksamhet.....................................................	60
1.10 Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen
(2007:612) ...............................................................................	62

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från

	välfärdssystemen.....................................................................	64
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2009:194) om
	förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete..............	66
1.13	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400) ......................................................	67
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:836) om
	näringsförbud..........................................................................	71
1.15	Förslag till förordning om ändring i
	folkbokföringsförordningen (1991:749)...............................	72

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska

verksamheten ..........................................................................

1.17Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet.........................................................

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i

	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet .............................	75
1.19	Förslag till förordning om ändring i
	utlänningsförordningen (2006:97) ........................................	76
1.20	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2006:1481) om stöd för nystartsjobb ..................................	77

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala

studiestödsnämnden...............................................................

SOU 2017:37 Innehåll

1.22	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan............		79
1.23	Förslag till förordning om ändring i
	skatteförfarandeförordningen (2011:1261)...........................		81
1.24	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:1157) om stöd för
	yrkesintroduktionsanställningar ............................................		83
1.25	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten .....		84
1.26	Förslag till förordning om ändring i
	utlänningsdataförordningen (2016:30)..................................		86
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		89
2.1	Utredningens uppdrag.............................................................		89
2.2	Utredningens arbete................................................................		90
2.3	Närmare om uppdraget och dess avgränsningar.....................		91
	2.3.1	Organiserad och systematisk ekonomisk
		brottslighet mot välfärden .......................................	91
	2.3.2	Kartläggningen .........................................................	96
	2.3.3	Riskinventering ........................................................	97
	2.3.4	Kontrollsystem och informationsutbyte.................	99

2.3.5De brottsbekämpande myndigheternas

	förutsättningar att effektivt utreda och beivra
	brott........................................................................	100
2.3.6	Näringsförbud och spärrtid ...................................	101
2.3.7	Systemövergripande perspektiv.............................	102
2.4 Angränsande utredningar......................................................		102

2.4.1Delegationen för korrekta utbetalningar från

välfärdssystemen....................................................

103

2.4.2Utredningen om utvärdering av

	bidragsbrottslagen..................................................	104
2.4.3	Välfärdsutredningen...............................................	106
2.5 Betänkandets disposition ......................................................		108

Innehåll

SOU 2017:37

DEL I Inledande beskrivningar och allmänna
	utgångspunkter ......................................................		111
3	Bakgrund och allmänna utgångspunkter......................		113
3.1	Inledning ...............................................................................		113
3.2	Välfärdsstaten........................................................................		113
	3.2.1	Den generella välfärdsmodellen ............................	115
	3.2.2	Sociala ersättningar ................................................	116
3.3	Tidigare arbete för att motverka felaktiga utbetalningar .....		119
3.4	Kontroll som brottsförebyggande åtgärd.............................		121

3.5Förtroende och legitimitet för den offentliga sektorns

	inkomster och utgifter ..........................................................		125
4	Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors
	uppdrag och regelverk...............................................		127
4.1	Inledning ...............................................................................		127
4.2	Gemensamma regelverk........................................................		128
	4.2.1	Förvaltningslagen...................................................	128
	4.2.2	Offentlighets- och sekretesslagen.........................	131

4.2.3Grundläggande utgångspunkter för behandling

	av personuppgifter .................................................	142
4.3 Registerförande myndigheter ...............................................		145
4.3.1	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet .............	145
4.3.2	Bolagsverket...........................................................	149

4.3.3Utfärdare av handlingar som styrker

	registrerade uppgifter............................................	150
4.3.4	Samverkan mot brott ............................................	151
4.4 Utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor .............		152
4.4.1	Arbetsförmedlingen...............................................	152
4.4.2	Arbetslöshetskassorna...........................................	154
4.4.3	Centrala studiestödsnämnden...............................	156
4.4.4	Försäkringskassan..................................................	159
4.4.5	Migrationsverket....................................................	161
4.4.6	Pensionsmyndigheten ...........................................	165

SOU 2017:37		Innehåll
4.4.7	Sveriges kommuner................................................	167
4.4.8	Länsstyrelser...........................................................	169
4.4.9	Skatteverkets beskattningsverksamhet..................	171
4.4.10	Samverkan mot brott.............................................	173
4.5 Brottsbekämpande myndigheter...........................................		174
4.5.1	Åklagarmyndigheter ..............................................	174
4.5.2	Polismyndigheten...................................................	175
4.5.3	Skatteverkets skattebrottsenhet ............................	176

4.5.4Offentlighet och sekretess vid

		brottsbekämpning..................................................	177
4.6	Tillsynsmyndigheter..............................................................		179
	4.6.1	Kronofogdemyndigheten.......................................	179
	4.6.2	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen .........	180
	4.6.3	Inspektionen för socialförsäkringen......................	181
	4.6.4	Inspektionen för vård och omsorg ........................	181
DEL II Kartläggning och riskinventering .............................			183
5	Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet...........		185
5.1	Inledning................................................................................		185
5.2	Material och metod................................................................		186
	5.2.1	Vilket material har analyserats? .............................	186
	5.2.2	Hur har vi gått tillväga?..........................................	190
	5.2.3	Kartläggningens begränsningar..............................	192
5.3	Resultatet av kartläggningen .................................................		194
	5.3.1	Tidigare beskrivningar av brottsligheten...............	194
	5.3.2	Arbetsförmedlingen...............................................	199
	5.3.3	Arbetslöshetskassorna ...........................................	207
	5.3.4	Centrala studiestödsnämnden ...............................	211
	5.3.5	Försäkringskassan ..................................................	215
	5.3.6	Pensionsmyndigheten............................................	227
	5.3.7	Länsstyrelserna.......................................................	233
	5.3.8	Sveriges kommuner ...............................................	235
	5.3.9	Migrationsverket....................................................	239
	5.3.10	Skatteverket............................................................	241
	5.3.11	Myndighetsgemensamt seminarium......................	249

Innehåll

SOU 2017:37

5.4	Rättsfall	..................................................................................	250
	5.4.1 .............................	Identitetsrelaterad brottslighet	251
	5.4.2 ........................................	Assistansersättning m.m	253
	5.4.3 .................	Arbetsmarknadspolitiska stödprogram	254
	5.4.4 ............................................................	Lönegaranti	255
	5.4.5 ....	Utbetalning i samband med rot - och rutavdrag	256
	5.4.6 ............................................................	Studiemedel	256
	5.4.7 ........................................................	Tandvårdsstöd	257
5.5	Sammanfattande ................................................iakttagelser		258
	5.5.1 ..............................................	Brottsutsatta system	258
	5.5.2 .................................	Brottslighetens kännetecken	259

5.5.3Särskilt om storleken på den anmälda

		brottsligheten ........................................................	263
6	Identifierade riskfaktorer ...........................................		265
6.1	Inledning ...............................................................................		265
6.2	Registrerade uppgifter som riskfaktor..................................		266
	6.2.1	Förekomsten av oriktiga identiteter......................	266

6.2.2Utbytet av information är inte ändamålsenligt

	och effektivt...........................................................	269
6.2.3	Kontrollen av registrerade uppgifter.....................	270
6.3 Beslutsunderlaget som riskfaktor .........................................		271
6.3.1	Otydligt utredningsansvar.....................................	271
6.3.2	Förekomsten av oriktiga intyg ..............................	273
6.3.3	Kontroll av beslutsunderlaget ...............................	273

6.4Brottsbekämpande myndigheters förutsättningar som

riskfaktor ...............................................................................		276
6.4.1	Brottslighetens karaktär gör den svårupptäckt.....	277

6.4.2Den straffrättsliga regleringen är inte

sammanhållen.........................................................

279

6.4.3Behov av enhetlig och samordnad styrning för utbetalande och brottsbekämpande

	myndigheter...........................................................	281
6.4.4	Behov av kompetens och samverkan.....................	281

SOU 2017:37 Innehåll

DEL III Utredningens överväganden och förslag ..................			283
7	Korrekta uppgifter i register förebygger brott................		285
7.1	Inledning................................................................................		285
7.2	Närmare om folkbokföring...................................................		286
	7.2.1	Bakgrund ................................................................	286
	7.2.2	Folkbokföringen i dag............................................	287
7.3	Kort om Bolagsverket ...........................................................		294
7.4	Motverka oriktiga identiteter och oriktiga intyg..................		295

7.4.1En säkrare hantering av identitetsrelaterade

frågor ......................................................................

295

7.4.2Utökade möjligheter att avregistrera

	personnummer från folkbokföring........................	302
7.4.3	Uppgifter om pass får registreras i
	folkbokföringsdatabasen........................................	307

7.4.4Intyg med uppgifter om arbetsförhållanden

	standardiseras .........................................................	310
7.4.5	Migrationsverket ges direktåtkomst till
	uppgifter i andra myndigheters databaser .............	315

7.5Ett effektivare och mer ändamålsenligt

informationsutbyte................................................................

320

7.5.1Skatteverkets direktåtkomst till

	Migrationsverkets verksamhetsregister utökas.....	320
7.5.2	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får
	direktåtkomst till uppgifter i
	beskattningsdatabasen............................................	333
7.5.3	Underrättelseskyldigheten i
	folkbokföringsförordningen utvidgas ...................	344
7.6 Bättre förutsättningar för kontroll........................................		349

7.6.1Folkbokföringsverksamheten ges möjlighet att

göra besök ..............................................................

349

7.6.2Bolagsverket bör ges bättre förutsättningar att

kontrollera inlämnade uppgifter ............................	354
7.7 Ett folkbokföringsbrott införs..............................................	359

Innehåll

SOU 2017:37

8	Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger
	brott .......................................................................	369
8.1	Inledning ...............................................................................	369

8.2En mer samlad reglering och enhetlig kontroll i

välfärdssystemen ...................................................................

370

8.2.1Förutsättningarna för en gemensam förfarandelag för utbetalningar från

välfärdssystemen bör utredas ...............................

370

8.2.2Utbetalande myndigheters uppdrag att

	kontrollera måste vara tydligt...............................	375
8.2.3	Migrationsverket ges återkravsrätt........................	379

8.2.4Utbetalning av lönegaranti ska handläggas av

Skatteverket...........................................................

381

8.3Förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till

beslutsunderlaget...................................................................

385

8.3.1Underrättelseskyldigheten vid felaktiga

	utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas.......	385
8.3.2	Ny reglering om försäkringsmedicinska
	utredningar ............................................................	398

8.3.3Försäkringskassan får möjlighet att inhämta

uppgifter om juridiska personer...........................

403

8.3.4Utökade möjligheter att enligt socialförsäkringsbalken inhämta uppgifter från

banker m.fl.............................................................

406

8.3.5Arbetsförmedlingen ges möjlighet att inhämta

		uppgifter från tredje man......................................	411
9	Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott ....		417
9.1	Inledning ...............................................................................		417
9.2	Underrättelseverksamhet......................................................		418
	9.2.1	Utökade möjligheter att inhämta information i
		underrättelseverksamhet bör övervägas................	418

9.2.2Den myndighetsgemensamma satsningen mot

organiserad brottslighet.........................................

422

9.3Utökad skyldighet att anmäla misstänkta brott till

brottsbekämpande myndigheter...........................................

427

SOU 2017:37 Innehåll

10	En mer samlad straffrättslig reglering .........................	437
10.1	Inledning................................................................................	437
10.2	Kort om bidragsbrottslagen ..................................................	438
10.3	Tidigare kritik mot tillämpningsområdet .............................	441
10.4	Våra överväganden.................................................................	444
	10.4.1 Bidragsbrottslagens tillämpningsområde
	utvidgas...................................................................	444
	10.4.2 Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs ................	450
	10.4.3 Grova bidragsbrott bör vara åklagarledda .............	452

11	Ny organisation för att bekämpa brott mot
	välfärdssystemen .....................................................		455
11.1	Inledning................................................................................		455
11.2	Gällande ordning ...................................................................		456
	11.2.1	Brottsbekämpande verksamhet .............................	456
	11.2.2	Organisation...........................................................	465
	11.2.3	Utredningarnas karaktär ........................................	468
11.3	Behov av förändring ..............................................................		474
	11.3.1	Några statistiska uppgifter.....................................	474
	11.3.2 Tidigare rekommendationer har inte lett till
		önskat resultat och samma problem kvarstår........	478
11.4	Ny organisation för brottsbekämpning................................		479
	11.4.1 En ny enhet för utredning av bidragsbrott
		inrättas ....................................................................	481

11.4.2Den särskilda enheten inrättas hos

Försäkringskassan ..................................................

485

11.4.3Mål om brott mot bidragsbrottslagen ska

	handläggas vid Ekobrottsmyndigheten .................	492
11.5 Närmare om utformning av Försäkringskassans
bidragsbrottsenhet.................................................................		495
11.5.1	Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.......	495
11.5.2	Förundersökningsledning......................................	500

11.5.3Biträda förundersökningsledare vid

förundersökning.....................................................

503

Innehåll

SOU 2017:37

11.5.4 Förutredning..........................................................

507

11.5.5Förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet

		mot välfärdssystemen ............................................	508
	11.5.6	Anmälan om bidragsbrott .....................................	511
	11.5.7	Lagteknisk lösning.................................................	512
12	Näringsförbud och spärrtid ........................................		515
12.1	Inledning ...............................................................................		515
12.2	Näringsförbud vid missbruk av välfärdssystemen ...............		516
	12.2.1	Bakgrund................................................................	516
	12.2.2 Gällande rätt i korta drag.......................................		517
	12.2.3	Kartläggning...........................................................	519
	12.2.4 Missbruk eller överutnyttjande av
		välfärdssystemen ska särskilt beaktas vid
		näringsförbud.........................................................	522
12.3	Spärrtid för företag vid missbruk av välfärdssystemen ........		526
	12.3.1	Inledning................................................................	526
	12.3.2 En spärrtid för företag bör inte införas.................		526
13	Spårbara betalningsmedel ........................................		535
13.1	Inledning ...............................................................................		535
13.2	Allmänna utgångspunkter.....................................................		536
	13.2.1 Kort om omfattningen av kontanta och
		elektroniska betalningar ........................................	536
	13.2.2 Kort om kontanters rättsliga ställning..................		538
	13.2.3 Några grundläggande skillnader mellan
		kontanta och elektroniska betalningar..................	540
13.3	Kartläggning..........................................................................		541
	13.3.1 Kontanta betalningar godtas som grund för

beslut om utbetalningar från välfärdssystemen .... 541

13.3.2Kontanta betalningars betydelse för beslut i

välfärdssystemen....................................................	542
13.4 Risker med kontanta betalningar..........................................	546
13.5 Krav på spårbara betalningsmedel införs som villkor för
vissa utbetalningar ................................................................	549

SOU 2017:37 Innehåll

14	Samordnad utbetalningsfunktion...............................		557
14.1	Inledning................................................................................		557
14.2	Behov av samordning och informationsutbyte.....................		558
14.3	Det centrala utbetalningssystemet i Norge ..........................		560
	14.3.1	Arbeids- og velferdsetaten.....................................	560
	14.3.2 Uppföljning och utvärdering av NAV-
		reformen.................................................................	565
	14.3.3	Sammanfattande slutsatser.....................................	566
14.4	Det centrala utbetalningssystemet i Danmark .....................		567
	14.4.1	Udbetaling Danmark .............................................	567
	14.4.2 Uppföljning och utvärdering av reformen ............		570
	14.4.3	Sammanfattande slutsatser.....................................	571
14.5	En samordnad utbetalningsfunktion bör inrättas...............		572

DEL IV Konsekvenser och författningskommentarer m.m......			581
15	Ikraftträdande m.m. och konsekvenser av förslagen ......		583
15.1	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................		583
15.2	Konsekvenser av förslagen ....................................................		584
	15.2.1	Inledning ................................................................	584
	15.2.2	Samhällsekonomiska konsekvenser.......................	587

15.2.3Konsekvenser för brottsligheten och det

		brottsförebyggande arbetet....................................	588
	15.2.4	Offentligfinansiella besparingar.............................	590
	15.2.5 Kostnader för myndigheter och kommuner .........		591
	15.2.6	Övergripande integritetsanalys..............................	604
	15.2.7	Konsekvenser för företag.......................................	606
	15.2.8 Konsekvenser för jämställdheten mellan
		kvinnor och män ....................................................	606
16	Författningskommentarer ..........................................		609
16.1	Förslaget till lag om Försäkringskassans
	brottsbekämpande verksamhet .............................................		609
16.2 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........			612

Innehåll

SOU 2017:37

16.3	Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen
	(1986:223) .............................................................................	613
16.4	Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen
	(1991:481) .............................................................................	613
16.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om
	mottagande av asylsökande m.fl. ..........................................	615
16.6	Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen
	(1999:1229) ...........................................................................	618
16.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:625) om
	arbetsmarknadspolitiska program ........................................	618
16.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om
	behandling av personuppgifter i Skatteverkets
	beskattningsverksamhet........................................................	619

16.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

folkbokföringsverksamhet....................................................	620
16.10 Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen
(2007:612) .............................................................................	620

16.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från

	välfärdssystemen ...................................................................	622
16.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:194) om
	förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete..............	623
16.13	Förslaget till lag om ändring i offentlighet- och
	sekretesslagen (2009:400) .....................................................	623
16.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:836) om
	näringsförbud ........................................................................	625
Referenser .......................................................................		627
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:96...........................................		639

Förkortningar

ALF	Lag (1997:238) om arbetslöshetsför-
	säkring
BrB	Brottsbalk (1962:700)
Brå	Brottsförebyggande rådet
CSN	Centrala studiestödsnämnden
Dataskyddsdirektivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	95/46/EG av den 24 oktober 1995 om
	skydd för enskilda personer med av-
	seende på behandling av personuppgifter
	och om det fria flödet av sådana upp-
	gifter
Ds	Departementsserien
EU-stadgan	Europeiska unionens stadga om de
	grundläggande rättigheterna (2010/C
	83/02)
Europakonventionen	Europeiska konventionen den 4 novem-
	ber 1950 angående skydd för de mänsk-
	liga rättigheterna och de grundläggande
	friheterna
FdbF	Förordning (2001:589) om behandling
	av personuppgifter i Skatteverkets folk-
	bokföringsverksamhet
FdbL	Lag (2001:182) om behandling av person-
	uppgifter i Skatteverkets folkbokförings-
	verksamhet
FL	Förvaltningslag (1986:223)
	17

Förkortningar SOU 2017:37

FOF	Folkbokföringsförordning (1991:749)
FOL	Folkbokföringslag (1991:481)
HVB-hem	Hem för vård och boende
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen/Justitieombuds-
	männens ämbetsberättelse
KFM	Kronofogdemyndigheten
LMA	Lag (1994:137) om mottagande av asyl-
	sökande m.fl.
LSS	Lag (1993:387) om stöd och service till
	vissa funktionshindrade
NAV	Arbeids- og velferdsetaten
NBC	Nationellt bedrägericenter
NOU	Norges offentlige utredninger
Nuc	Nationella underrättelsecentret
OSL	Offentlighets- och sekretesslag
	(2009:400)
PGI	Pensionsgrundande inkomst
Prop.	Regeringens proposition
PUL	Personuppgiftslag (1998:204)
RB	Rättegångsbalk (1942:740)
RF	Regeringsform (1974:152)
Rskr.	Riksdagsskrivelse
Ruc	Regionalt underrättelsecentrum
SdbF	Förordning (2001:588) om behandling av
	uppgifter i Skatteverkets beskattnings-
	verksamhet
SdbL	Lag (2001:181) om behandling av upp-
	gifter i Skatteverkets beskattningsverk-
	samhet
SFB	Socialförsäkringsbalk (2010:110)

SOU 2017:37 Förkortningar

SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SO	Arbetslöshetskassornas Samorganisation
SoL	Socialtjänstlag (2001:453)
SOU	Statens offentliga utredningar
SPAR	Statens personadressregister
TF	Tryckfrihetsförordning (1949:105)
UdF	Utlänningsdataförordning (2016:30)
UdL	Utlänningsdatalag (2016:27)
UtlF	Utlänningsförordning (2006:97)
UtlL	Utlänningslag (2005:716)

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet. Syftet är enligt direktivet att identifiera risker i välfärdssyste- men och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubven- tionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.

I uppdraget har ingått att göra en kartläggning av den ekono- miska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot dessa system och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen har vidare fått i uppgift att se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndig- heter och analysera de brottsbekämpande myndigheternas förut- sättningar att utreda och beivra denna brottslighet. I detta samman- hang har utredningen även haft i uppgift att föreslå åtgärder.

Därutöver har uppdraget bestått i att se över ett antal särskilt utpekade frågor. Det har gällt frågor om näringsförbudens tillämp- ning i sammanhang av brott mot välfärdssystemen, behovet av och förutsättningar för en spärrtid för företag som har missbrukat väl- färdssystemen samt riskerna med att godta kontanta betalningar som grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Vi har också haft i uppdrag att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen.

Uppdraget utgår från den organiserade och systematiska ekono- miska brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system. En central uppgift har således varit att identifiera denna brottslighet. Detta har vi gjort genom att kartlägga den brottslighet som vi menar

Sammanfattning

SOU 2017:37

är att anse som organiserad och systematisk i detta sammanhang. Kartläggningen har därefter fått ligga till grund för riskinven- teringen. Utifrån de risker som identifierats har vi tagit fram förslag till de åtgärder som vi menar är mest angelägna att genomföra.

Uppdraget är mycket omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktivet har därför varit nödvändiga att göra.

Då det inte finns några fasta eller entydiga definitioner av begrep- pen ekonomisk brottslighet, organiserad och systematisk brottslighet eller av vad som innefattas i begreppen välfärdssystem och andra när- liggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system har vi varit hänvisade till att definiera begreppen utifrån vårt uppdrag.

Våra utgångspunkter

I arbetet har vi låtit några utgångspunkter styra hur vi tagit oss an uppdraget. Utgångspunkterna har därför också haft stor betydelse för våra resonemang och de förslag som vi lägger.

Den första utgångspunkten är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har anlagt ett system- övergripande perspektiv på uppdraget, eftersom en samlad översyn av myndigheternas kontroll ger en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp på välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant angreppssätt. De behov av förändringar som utredningen har identi- fierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detalj- nivå anses motiverade att genomföra i syfte att skapa ett mer sam- ordnat och enhetligt system för att förebygga och beivra brottslig- heten.

Den andra utgångspunkten är att kontroll är det mest ändamåls- enliga verktyget för att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Kontrollerna ska sättas in så tidigt som möjligt i handläggningsprocessen, vilket har finansiella

SOU 2017:37

Sammanfattning

fördelar för den offentliga sektorn och i högre grad leder till att besluten blir rätt från början.

Den tredje utgångspunkten är att det krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och syste- matiska former ägnar sig åt kriminalitet såväl mot den offentliga sektorns inkomster som mot dess utgifter. Detta för att välfärds- systemen och andra närliggande skattefinansierade och skatte- subventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa.

Kartläggningen

Kartläggningen omfattar brottslighet som riktas mot flera olika utbetalande aktörer. Dessa är Arbetsförmedlingen, arbetslöshets- kassor, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, kom- muner, länsstyrelser, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Materialet i kartläggningen består av rapporter och tidigare utredningar som berör brottsligheten, annan myndighets- intern information om brottsligheten samt av brottsanmälningar som gjorts av aktörerna. I kartläggningen har även ett antal domar tagits med som enligt vår mening på ett bra sätt illustrerar vilken typ av brottslighet som aktörerna utsätts för. Det mest omfattande materialet i kartläggningen utgörs av brottsanmälningar, då totalt 7 350 anmälningar har analyserats.

Det första steget i kartläggningen har varit att analysera vilken brottslighet som omfattas av vårt uppdrag, vilken vi har valt att benämna kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med detta begrepp menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avance- rade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, t.ex. anställnings- handlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersätt- ningar under lång tid. Avgörande för om ett brott har ansetts om- fattas av vårt uppdrag har varit en helhetsbedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera vilka system som är utsatta och vad som vid en samlad bedömning kan anses utgöra gemensamma kännetecken hos den kvalificerade brottsligheten.

Det finns naturligtvis en rad begränsningar i en sådan kartlägg- ning som vi har valt att genomföra. Vi menar dock att kartlägg-

Sammanfattning

SOU 2017:37

ningen ger en bra och rättvisande bild över den allvarliga brottslighet som riktas mot välfärdssystemen.

Vi bedömer att samtliga utbetalande aktörer som ingår i kart- läggningen i varierande grad är utsatta för kvalificerad välfärdsbrotts- lighet. Det finns också skäl att fråga sig om även utbetalningssystem som inte har förekommit i några brottsanmälningar kan vara brotts- utsatta. Anledningen till detta är att det inte har framkommit någon information om att ett visst utbetalningssystem skulle skilja sig från övriga i någon avsevärd mån i fråga om utformning eller hand- läggning som skulle ha betydelse ur kontroll- eller brottssynpunkt. Det är dessutom så att flera av de kännetecken på brottsligheten som identifierats gäller för välfärdssystemen och brottsligheten generellt, varför man kan misstänka att fler system kan vara utsatta.

Ett övergripande kännetecken på den kvalificerade välfärds- brottsligheten är att den inriktar sig på de svagare punkterna i väl- färdssystemen där uppgifterna i dag inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Ett annat sådant känne- tecken är att brottsligheten utnyttjar svagheterna i den materiella lagstiftningens konstruktion. Mer konkreta kännetecken är att det ofta är fråga om höga belopp, ersättning som har mottagits under lång tid, användande av oriktiga intyg, användande av företag som brottsverktyg samt att flera personer är inblandade i de brottsliga uppläggen. Det förekommer även olika typer av internationella kopplingar i denna typ av brottslighet.

När det gäller att uppskatta brottslighetens omfattning har sådana försök gjorts tidigare av såväl andra utredningar som myndigheter. Detta är en mycket svår uppgift och de tidigare uppskattningarna är inte invändningsfria. Det är därför vanskligt att motivera olika åtgärder med sådana uppskattningar som grund. Vi har i stället tagit fram våra förslag till förändringar utifrån de risker som vi har upp- märksammat och med beaktande av hur allvarligt vi har bedömt att dessa risker påverkar förtroendet för välfärdssystemen. Detta inne- bär att vi inte gör någon uppskattning av brottslighetens omfattning.

När det gäller den anmälda brottslighetens beloppsmässiga stor- lek kan vi emellertid konstatera att det belopp som totalt har anmälts för samtliga aktörer under de granskade perioderna uppgår till 608,7 miljoner kronor varav 508,9 miljoner kronor avser kvalificerad välfärdsbrottslighet (84 procent). Det innebär att en mycket stor del

SOU 2017:37

Sammanfattning

av det totala anmälda beloppet kan hänföras till kvalificerad välfärds- brottslighet.

Den brottslighet som faktiskt både upptäcks och anmäls avviker markant från de beloppsmässiga bedömningar som tidigare har gjorts av storleken på avsiktligt felaktiga utbetalningar. Detta oavsett hur nära verkligheten dessa tidigare uppskattningar ligger. Enligt vår bedömning beror skillnaderna på i huvudsak två faktorer, dels att mörkertalet är mycket stort, dels att brott som faktiskt upptäcks inte anmäls.

Identifierade riskfaktorer

I kartläggningen har vi identifierat ett antal riskfaktorer i såväl de utsatta välfärdssystemen som vid bekämpandet av brott mot dessa system. Det är endast de risker som enligt vår bedömning är särskilt stora och angelägna att motverka som har tagits upp. Vi har valt att lyfta fram tre övergripande riskfaktorer.

Det handlar för det första om att uppgifter i de register som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speglar verk- liga förhållanden, framför allt uppgifter som är registrerade i folk- bokföringsdatabasen. Dessa uppgifter spelar en viktig roll för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Det gäller även uppgifter som registreras av Bolagsverket, vilket försvårar de brottsbekäm- pande myndigheternas förutsättningar att utreda och lagföra brotts- ligheten.

För det andra menar vi att beslutsunderlaget hos de utbetalande aktörerna utgör en riskfaktor. Förutsättningarna för att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter är inte ändamålsenliga och väl avvägda och det finns därför risk att beslut om ersättningar från välfärds- systemen blir felaktiga eftersom de fattas på felaktiga beslutsunder- lag. Detta gäller särskilt uppgifter om företag.

En tredje riskfaktor är att de brottsbekämpande myndigheterna inte har de förutsättningar som är nödvändiga för att brott mot väl- färdssystemen ska kunna utredas och beivras i tillräcklig omfattning.

Sammanfattning

SOU 2017:37

Våra åtgärdsförslag

Åtgärder för att motverka att registrerade uppgifter inte speglar verkliga förhållanden

Vi menar att det är mycket viktigt att vidta åtgärder för att motverka användandet av såväl oriktiga identiteter som oriktiga identitets- handlingar. Därför föreslår vi att man tar ett samlat grepp om dessa frågor genom att minska antalet utfärdare av identitetshandlingar och koncentrera ansvaret för utfärdande till en myndighet. Detta bör ses över i särskild ordning genom att regeringen tillsätter en utred- ning som dessutom får i uppgift att utreda behovet av och förutsätt- ningarna för ett gemensamt regelverk samt föreslår de förändringar som behövs för att biometrisk data i större utsträckning ska använ- das för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga för- hållanden. Redan i dag menar vi att regeringen bör ge Transport- styrelsen i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkort används i samband med bedrägeri eller annan brottslighet.

Vidare föreslår vi att Skatteverket ska ges möjlighet att avregist- rera personnummer från folkbokföringen om den registrerade upp- giften är uppenbart felaktig, samt att det blir tillåtet att registrera passnummer i folkbokföringsdatabasen.

Det har framkommit att oriktiga uppgifter om anställningsför- hållanden ofta förekommer vid den nu aktuella brottsligheten. Vi föreslår därför att Skatteverket ges i uppdrag att ta fram ett standar- diserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbets- bevis. Handlingen ska tillhandahållas av Skatteverket och kunna beställas genom en automatiserad tjänst. Uppgifterna i arbetsbeviset ska sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt utifrån vem som är frågeställare och arbetsbevisets syfte.

För att åstadkomma ett mer effektivt och ändamålsenligt infor- mationsutbyte föreslår vi att direktåtkomst till uppgifter mellan myndigheter medges i högre grad än vad som är tillåtet i dag. Det handlar då om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa upp- gifter hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverk- samhet enligt utlänningslagen eller ansökningar om och kontroll av arbetstillstånd enligt utlänningslagen. Det handlar vidare om att ge

SOU 2017:37

Sammanfattning

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet direktåtkomst till vissa uppgifter hos Skatteverkets beskattningsverksamhet och hos Migra- tionsverket. Därutöver föreslår vi att underrättelseskyldigheten enligt folkbokföringsförordningen utvidgas väsentligt på så sätt att samtliga myndigheter och kommuner ska underrätta Skatteverket så snart det finns anledning att anta att en registrerad uppgift i folk- bokföringsregistret är felaktig eller ofullständig. Undantag från denna skyldighet kan göras i vissa fall.

För att ge bättre förutsättningar för kontroll i vissa ärenden föreslår vi att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska få göra besök på den adress där den enskilde är eller kan antas vara bosatt för bedömningen av folkbokföring. För att markera allvaret med att lämna oriktiga uppgifter vid folkbokföring eller underlåta att upp- fylla sin anmälningsskyldighet menar vi att ett nytt folkbokförings- brott bör införas.

Slutligen lägger vi förslag om att Bolagsverkets uppdrag bör ses över i särskild ordning med syfte att ge myndigheten ett tydligt upp- drag att kontrollera uppgifter så att de register som förs av myndig- heten i större utsträckning speglar verkliga förhållanden.

Åtgärder för att förbättra beslutsunderlagen för utbetalande aktörer

De utbetalande aktörerna har olika legala förutsättningar när det gäller att kontrollera uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar. Regelverken kring förfarandet vid handläggningen är dessutom i vissa fall svåröverskådligt och splittrat. För att åstad- komma ett tydligare och mer enhetligt regelverk föreslår vi att reger- ingen i särskild ordning utreder förutsättningarna för en gemensam förfarandelag vid handläggning av ärenden om ersättning från väl- färdssystemen. Vi menar vidare att det tydligt måste framgå av de utbetalande aktörernas instruktioner att de ska vidta förebyggande och upptäckande åtgärder för att minska riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar. För att detta ska få genomslag måste aktörerna ges ändamålsenliga och tydliga förutsättningar att behandla person- uppgifter.

Det finns ett behov av att redan nu föreslå ett flertal konkreta åtgärder. Vi föreslår därför att Migrationsverket ska få återkräva felaktigt utbetalt bistånd, vilket det i dag inte finns möjlighet till. Vi

Sammanfattning

SOU 2017:37

menar också att utbetalningen av lönegaranti bör flyttas från de läns- styrelser som i dag handlägger dessa ärenden till Skatteverket. Andra åtgärder för att förbättra beslutsunderlaget är att underrättelse- skyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvid- gas till att avse även pensioner. Lagen utvidgas också till att gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas till denne. På så sätt kommer även stöd som avser en viss person men som utbetalas till ett företag eller annan att omfattas av lagens tillämpningsområde. Även lönegarantin lyfts in i lagen. Underrättelseskyldigheten utvidgas också till att gälla för kommu- nernas socialnämnder samt konkursförvaltare, företagsrekonstruk- törer och Bolagsverket.

Det finns vidare anledning att förbättra möjligheterna för För- säkringskassan att inhämta försäkringsmedicinska utredningar som beslutsunderlag. Det pågår för närvarande en lagstiftningsprocess om denna fråga och vi vill framhålla att det är viktigt att man säker- ställer att sådana undersökningar kan inhämtas i den utsträckning det finns behov, exempelvis gällande assistansersättningen. Likaså finns enligt vår bedömning ett stort behov av utökade möjligheter att från andra aktörer kunna inhämta uppgifter om juridiska personer och att kunna begära uppgifter från banker och andra penning- inrättningar när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Vi lägger förslag om sådana utökade möjligheter.

Välfärdsutredningen har bl.a. lagt förslag rörande tillstånd och tillsyn gällande de aktörer som verkar på välfärdsområdet. Även dessa förslag menar vi har stor betydelse för att motverka nu aktuell brottslighet.

Även Arbetsförmedlingen har behov av att i större utsträckning kunna inhämta information för att kontrollera lämnade uppgifter. Vi föreslår därför att myndigheten får möjlighet att begära uppgifter från myndigheter och försäkringsinrättningar om såväl fysiska som juridiska personer när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av regelverken som styr de olika arbetsmarknads- politiska stöden. Arbetsförmedlingen ges även rätt att begära upp- gifter från banker och andra penninginrättning för samma ändamål när det gäller enskilda näringsidkare och juridiska personer. När det

SOU 2017:37

Sammanfattning

gäller enskilda fysiska personer begränsas denna rätt till att avse vem som är innehavare av ett visst konto.

Åtgärder för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att upptäcka och beivra brott

Vi menar att det finns skäl att se över de brottsbekämpande myndig- heternas förutsättningar att inhämta information i underrättelseverk- samheten vid vissa typer av allvarlig brottslighet mot välfärds- systemen. Några av frågorna på området håller för närvarande på att ses över och vi vill framhålla vikten av att man särskilt ser över förut- sättningar för att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet även gällande sådana brott vars straff- minimum inte medger en sådan inhämtning, men trots det kan vara lika allvarliga, omfattande och avancerade som brott för vilka lagen i dag kan tillämpas. Vi menar att grovt bidragsbrott är ett exempel på sådant brott. I vårt arbete har vi även identifierat behov av att kunna inhämta uppgifter från banker och andra penninginrättningar på underrättelsestadiet. Även vad avser sådan information är behovet av effektiva verktyg för inhämtande i underrättelseverksamheten sär- skilt påtagligt när det gäller allvarlig brottslighet mot välfärdssyste- men. Denna fråga har dock varit alltför omfattande för att kunna rymmas inom ramen för vårt uppdrag, varför den lämpligen bör ses över i särskild ordning.

Med utgångspunkt i befintlig samverkan, exempelvis den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, finns det enligt vår mening inte skäl att i nuläget föreslå särskilda åtgärder i syfte att utveckla och stärka samverkan mellan brottsbekämpande och brottutsatta myndigheter.

Precis som för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen föreslår vi att bidragsbrotts- lagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant eko- nomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsför- medlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till denne. På så sätt omfattas även de stöd som utbetalas till företag av lagen. Även här lyfts lönegarantin in under lagens tillämp- ningsområde. Som en konsekvens av denna utvidgning, dvs. att de brott som i dag bedöms enligt bedrägeribestämmelsen i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen, bör straffskalan för grovt bidrags-

Sammanfattning

SOU 2017:37

brott skärpas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år för att ge förutsättningar för att kunna bestämma en adekvat påföljd. Vi menar även att förundersökningar om grova bidragsbrott bör vara åklagarledda.

På grund av utvidgningen av bidragsbrottslagens tillämpnings- område införs en skyldighet för konkursförvaltare, företagsrekons- truktörer och Kronofogdemyndigheten att anmäla brott mot lagen när det gäller lönegaranti. Vidare införs en skyldighet för Skatteverket att anmäla brott om gärningen har samband med avdrag för hus- hållsarbete och att anmäla brott mot folkbokföringslagen.

Särskilt om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen

För att upprätthålla trovärdigheten för såväl välfärdssystemen som rättsväsendet är det av stor vikt att bekämpningen av brott är effektiv och rättssäker. Enligt vår mening finns det ett stort behov av för- ändringar på detta område. Den nuvarande ordningen för bekämp- ning av brott mot välfärdssystemen är inte ändamålsenlig och vi föreslår därför att en ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas utanför Polismyndigheten. Enheten bör placeras som en särskild enhet hos Försäkringskassan enligt den modell som gäller för Skatte- verkets skattebrottsenhet. Bidragsbrottsutredningarna ska hållas organisatoriskt avskilda från utredningar och beslut om utbetal- ningar av olika ersättningar. Denna reform bör genomföras efter- hand som kompetens och organisation byggs upp.

Vi föreslår vidare att utredningar och mål om brott mot bidrags- brottslagen i fortsättningen ska handläggas av Ekobrottsmyndig- heten. Skälen till detta är att det enligt vår mening finns en nära koppling mellan många av de brott som Ekobrottsmyndigheten i dag handlägger och brott mot välfärdssystemen. Vi menar att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten har tillgång till en bred och blandad utredningsresurs med kompetens som är väl anpassad för utred- ningar om kvalificerade välfärdsbrott. I större utredningar där det kan finnas behov av sådan kompetens som finns hos skattebrotts- enheten innebär vårt förslag att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten har goda förutsättningar att sätta ihop blandade utredningsgrupper med polisiär kompetens, skatterättslig kompetens och utredare från bidragsbrottsenheten. En ordning där åklagare vid Ekobrottsmyndig-

SOU 2017:37

Sammanfattning

heten leder förundersökningar om grova bidragsbrott och hand- lägger mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle därför kunna bidra till en bättre interaktion i fråga om brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Myndigheten har även en uppbyggd underrättelseverksamhet med spetskompetens inom ekonomisk brottslighet som kan vara till stor fördel när det gäller att beivra den mer kvalificerade välfärdsbrottsligheten.

Särskilt förordnade befattningshavare inom Försäkringskassans bidragsbrottsenhet ska få fatta beslut om att inleda och leda för- undersökning om brott enligt bidragsbrottslagen. Så snart saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det av annat skäl är påkallat ska led- ningen av förundersökningen övertas av åklagare. Enheten ska få utreda brott enligt bidragsbrottslagen och kunna biträda åklagare vid förundersökning i fråga om andra brott om det finns särskilda skäl för det. Enheten ska vidare enligt vissa angivna förutsättningar själv- ständigt få verkställa beslag, utföra s.k. registertopsning och med- verka vid husrannsakan som verkställs av polisman. Den ska även få utföra s.k. förutredningar och få bedriva underrättelseverksamhet i fråga om brottslighet mot välfärdssystemen. Anmälningar om brott mot bidragsbrottslagen ska göras till Försäkringskassans bidrags- brottsenhet eller åklagare.

Försäkringskassans brottsbekämpande uppgifter ska regleras i en ny lag.

I direktivet särskilt utpekade frågor

Det har varit en svår uppgift att kartlägga tillämpningen av närings- förbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. Den brist som har indikerats är att näringsförbud generellt inte används i den utsträckning som det borde. Vi har inte funnit några behov av genomgripande förändringar av närings- förbudslagstiftningen. Enligt vår mening bör dock de förhållanden som särskilt ska tas hänsyn till vid bedömningen av om närings- förbud är påkallat ur allmän synpunkt, kompletteras med förhållan- det att åsidosättandet har inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen.

När det gäller frågan om spärrtid för företag som i avsevärd om- fattning har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen menar vi

Sammanfattning

SOU 2017:37

att detta inte är någon ändamålsenlig sanktion. Då den i många fall inte skulle få avsedd effekt bör en sådan sanktion inte införas.

De risker som vi har identifierat i fråga om att godta kontanta betalningar som grund för positiva beslut om utbetalningar ur väl- färdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system, är att utbetalningar sker på felaktiga grunder och att brott mot välfärdssystemen inte kan beivras på grund av bevissvårigheter. Vi menar därför att det som villkor för rätten till de stöd som omfattas av förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, förordningen om stöd för nystartsjobb och förordningen om stöd för yrkesintroduktionsanställningar, införs bestämmelser om att löneutbetalningarna ska göras med spår- bart betalningsmedel under hela den tid som stödet utgår. Vi föreslår även att det införs ett villkor för rätten till rot- och rutavdrag som innebär att betalningen av det arbete som kan grunda rätt till avdrag ska ha gjorts med spårbart betalningsmedel. Med spårbart betal- ningsmedel avses en betalning som gjorts genom ett elektroniskt förfarande där det går att klarlägga att en betalning har gjorts med ett visst belopp mellan en viss betalare och en viss betalningsmottagare vid en viss tidpunkt.

Slutligen har vi haft i uppdrag att göra en inledande analys av vilka för- och nackdelar som en samordnad utbetalningsfunktion för ut- betalningar från välfärdssystemen är förenad med för att bedöma om det finns skäl att närmare överväga en sådan funktion. Vår analys har utgått från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i Norge och Danmark. Det finns enligt vår mening stora för- delar med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärds- systemen och att inrätta en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Funktionen bör kombineras med en förstärkt utbetalningskontroll. Genom att låta samtliga utbetalningar av ersättningar från välfärds- systemen passera en sådan funktion skapas förutsättningar för att införa automatiska kontroller för att upptäcka såväl avsiktliga som oavsiktliga felaktigheter. Vidare skulle en sådan samordning göra det möjligt att genomföra övergripande riskanalyser och urval, vilket skulle leda till en mer enhetlig och jämn kontroll av utbetalningar från samtliga välfärdssystem.

Summary

Remit

The Inquiry has been instructed to conduct a review of the welfare state’s ability to resist organised and systematic economic crime. According to its terms of reference, the purpose is to identify risks in welfare systems and other closely related tax-financed or tax- subsidised systems in order to ensure the correct use of public funds and effectively prevent and prosecute crime of this kind.

The assignment included conducting a survey of the economic crime that targets these systems in an organised and systematic manner and identifying risk factors in the systems that are most exposed to crime. Furthermore, the Inquiry has been instructed to review the functions for monitoring and control at agencies that are exposed to crime and analyse the ability of law enforcement authorities to investigate and prosecute these crimes. The Inquiry has also been instructed to propose measures in this connection.

In addition, the assignment has consisted of reviewing a number of specially identified issues. These have concerned issues regarding the application of trade prohibition in connection with crime against welfare systems, the need and conditions for a suspension period for companies that have abused welfare systems, and the risks associated with approving cash payments as grounds for decisions on payments from welfare systems. We have also been instructed to consider the advantages and disadvantages of a greater degree of coordination of payments from welfare systems.

The starting point of the assignment is organised and systematic economic crime targeting welfare systems and other closely related tax-financed or tax-subsidised systems. Therefore, a central task has been to identify these crimes. To do so, we have conducted a survey of the crime we believe can be considered organised and systematic in

Summary

SOU 2017:37

this context. This survey has subsequently formed the basis of a risk inventory. Based on the risks identified, we have drafted proposals for the measures that we believe are most important to implement.

The assignment is very extensive and it has been necessary to set certain limits in addition to those already contained in the terms of reference.

Since there are no fixed or unambiguous definitions of the terms economic crime, organised and systematic crime or what is covered by the terms welfare systems and other closely related tax-financed or tax- subsidised systems, we have been obliged to define these terms based on our assignment.

Our starting points

In our work, a number of starting points have been allowed to govern how we have approached the assignment. These starting points have therefore also had great significance on our reasoning and on the proposals we present.

The first starting point is that the various systems covered by the welfare state constitute a whole. The Inquiry has taken a system-wide perspective of the assignment, since an overall review of the agencies’ control provides a better opportunity to carry out comparisons between the different working methods and structures of the agencies. This means that it becomes natural and most appropriate to also identify the overall and common risks of criminal attacks on welfare systems and propose measures based on such an approach. The need for changes identified by the Inquiry may range from the very comprehensive and so considerable that they cannot be accommodated within the framework of our remit to those that at detailed level are considered to be motivated to implement with the aim of creating a more coordinated and uniform system to prevent and prosecute the crime.

The second starting point is that control is the most appropriate tool for countering intentional incorrect payments. Well-considered and appropriate control by the agencies has an important crime prevention function. These controls must be put in place as early as possible in the processing process, which will have financial benefits

SOU 2017:37

Summary

for the public sector and lead to more decisions being correct from the outset.

The third starting point is that the agencies are required to work actively and react against those who are engaged in criminality in an organised and systematic manner against both public sector revenues and expenditure. This is to ensure that welfare systems and other closely related tax-financed and tax-subsidised systems are seen as credible and fair.

The survey

The survey covers crime that targets various paying actors. These are Arbetsförmedlingen, the Swedish Board for Study Support, För- säkringskassan, municipalities, county administrative boards, the Swedish Migration Agency, the Swedish Pensions Agency and the Swedish Tax Agency. The material in the survey consists of reports and previous inquiries that concern crime, other internal agency information concerning crime and crime reports made by the actors. A number of judgments have also been included in the survey, which in our view clearly illustrate the type of crime to which the actors are exposed. The most substantial material in the survey consists of crime reports, since a total of 7 350 reports have been analysed.

The first step in the survey was to analyse which crimes are covered by our remit, which we have elected to call qualified welfare crime. With this term, we mean crime containing one or more elements and considered to be more advanced or more harmful to society than is normally the case. It may be a question of a person having used false documents, for example employment documents or identity documents, or wrongly receiving payments over a long period of time. Whether or not a crime has been considered to be covered by our assignment has been determined by an overall assessment of the circumstances in each individual case. The second step in the analysis consisted of identifying the systems that are exposed and what, in an overall assessment, can be considered to constitute common characteristics of qualified crime.

There are naturally a number of limits to the sort of survey we have chosen to conduct. However, we believe that the survey

Summary

SOU 2017:37

provides a true and fair view of the serious crime that targets welfare systems.

In our assessment, all paying actors included in the survey are exposed to varying degrees of qualified welfare crime. There is also reason to question whether payment systems that have not featured in any crime reports may also be exposed. The reason for this is that no information has emerged indicating that a certain payment system differs from others in any significant way with regard to design or process that would have significance from a control or criminality point of view. It is also the case that several of the characteristics of the crimes that have been identified apply to welfare systems and criminality in general, which is why it may be suspected that more systems may be exposed.

An overarching characteristic of qualified welfare crime is that it targets weak spots in welfare systems where information is not currently adequately verified or is difficult to verify. Another such characteristic is that this criminality exploits material weaknesses in the construction of legislation. The concrete characteristics are that they often involve large sums, payments that have been received over a long period of time, the use of false certificates, the use of companies as an instrument of crime and that several people are involved in the criminal arrangement. There are also various types of international connections in this type of criminality.

With regard to estimating the extent of this criminality, such attempts have been made previously by both other inquiries and agencies. This is a very difficult task and the previous estimates are not unproblematic. It is therefore perilous to motivate various measures based on such estimates. Rather, we have drafted our proposals for changes based on the risks we have highlighted and in view of how seriously we have judged these risks to affect confidence in welfare systems. This means that we do not make any assessment of the extent of this criminality.

However, with regard to the size of the monetary amount of the reported criminality, we can state that the total amount reported for all actors during the periods reviewed is SEK 608.7 million, of which SEK 508.9 million concerns qualified welfare crime (84 per cent). This means that a very large share of the total reported amount can be traced back to qualified welfare crime.

SOU 2017:37

Summary

The crimes that are in fact both detected and reported differ markedly from the previous assessments of the size of the monetary amounts involved in intentionally incorrect payments. This is the case regardless of how close to reality these previous assessments are. In our view, the differences are mainly due to two factors: that the number of unrecorded cases is very large and that crimes that are in fact detected are not reported.

Identified risk factors

In the survey, we have identified a number of risk factors in both the exposed welfare systems and in combatting crime against these systems. Only the risks that in our view are particularly large and important to combat have been addressed. We have chosen to highlight three overarching risk factors.

Firstly, the information in the registers of significance to payments from welfare systems does not reflect actual conditions, primarily information registered in population registry databases. This information plays an important role in decisions on payments from welfare systems. This also applies to information registered by Bolagsverket, which hampers the ability of law enforcement authorities to investigate and prosecute these crimes.

Secondly, in our view, the material on which decisions by the paying actors are based constitute a risk factor. The conditions concerning obtaining and verifying submitted information are not appropriate and well-considered and there is therefore a risk of decisions on payments from welfare systems being incorrect because they are based on incorrect material. This applies in particular to information on companies.

A third risk factor is the fact that the proper conditions are not in place for law enforcement authorities to adequately investigate and prosecute crime against welfare systems.

Summary

SOU 2017:37

Our proposed measures

Measures to counteract registered information not reflecting actual circumstances

In our view it is very important to take measures to combat the use of fictive identities and false identity documents. We therefore propose a consolidated approach to these issues by reducing the number of issuers of identity documents and concentrating this responsibility to a single agency. This should be reviewed separately by a government- appointed inquiry that is also tasked with investigating the need and conditions for a common regulatory framework and proposing the changes required for the more extensive use of biometric data to ensure that registered information reflects actual circumstances. In our view, the Government should immediately instruct the Swedish Transport Agency to review its routines for the issuing of driving licences and take necessary measures aimed at preventing driving licences from being used in connection with fraud or other crimes.

Furthermore, we propose that the Swedish Tax Agency be given the power to remove personal identity numbers from the population register if the registered information is patently incorrect, and that it becomes permissible to register passport numbers in the population registration database.

It has emerged that incorrect information concerning terms of employment is often found in connection with the crimes in question. We therefore propose that the Swedish Tax Agency be instructed to devise a standardised certificate containing information on working conditions, called a ‘work certificate’. The document would be provided by the Swedish Tax Agency and be possible to order via an automated service. The information in the work certificate would be compiled and presented in a standardised manner based on who the questioner is and the purpose for which the work certificate was issued.

To achieve a more effective and appropriate exchange of infor- mation we propose that direct access to information between agencies be granted to a greater degree than is permitted today. This is a matter of giving the Swedish Migration Agency direct access to certain information held by the Swedish Tax Agency, the Swedish Enforcement Authority, Försäkringskassan and the Swedish Pensions Agency if the information is necessary for the processing of

SOU 2017:37

Summary

applications for residence permits to conduct business activities under the Aliens Act or applications for, and control of, work permits under the Aliens Act. Furthermore, it is a matter of giving the population registration operations of the Swedish Tax Agency direct access to certain information held by the Swedish Tax Agency’s taxation operations and by the Swedish Migration Agency. In addition, we propose that the duty of notification under the Population Registration Ordinance be expanded considerably in such a way that all agencies and municipalities must inform the Swedish Tax Agency as soon as there is reason to assume that any information registered in the population registry is incorrect or incomplete. Exceptions from this obligation may be possible in certain cases.

To provide better conditions for the control of certain cases, we propose that the Swedish Tax Agency’s population registration activities be allowed to conduct visits to the address where the individual lives, or may be assumed to live, for an assessment of population registration. In our view, to emphasise the seriousness of submitting incorrect information to the population registry, or failing to fulfil the obligation to report, a new population registration offence should be introduced.

Finally, we propose that Bolagsverket’s mandate should be reviewed separately with the aim of providing it with a clear mandate to verify information so that its registers reflect actual circumstances to a greater degree.

Measures to improve decision-making information base for paying actors

The paying actors have various legal conditions with regard to verifying information that forms the basis for decisions on payments. In addition, the regulatory framework for the processing procedure is in some cases complicated and fragmented. To create a clearer and more uniform regulatory framework, we propose that the Govern- ment separately investigates the conditions for a joint procedural act for the processing of cases of compensation from welfare systems. Furthermore, in our view, the paying actor’s instructions must clearly state that they must take prevention and detection measures to reduce the risks of incorrect decisions and payments. For this to have

Summary

SOU 2017:37

an impact, the actors must be given appropriate and clear conditions for processing personal data.

There is an immediate need to propose several concrete measures. We therefore propose that the Swedish Migration Agency be able to demand that assistance that has been provided incorrectly be repaid, which is not possible today. It is also our view that wage guarantee payments should be transferred from the country administrative boards, which currently process these matters, to the Swedish Tax Agency. Other measures to improve the material on which decisions are based include widening the duty of notification in the case of incorrect payments from welfare systems to also cover pensions. The Act will also be widened to apply to economic support decided by Försäkringskassan or Arbetsförmedlingen and which concerns a certain individual but is not paid to that person. In such a way, support that concerns a certain person but is paid to a company or other person will be covered by the Act’s scope of application. Wage guarantee payments are also lifted into the Act. The duty of notification will also be widened to apply to municipal social welfare committees as well as bankruptcy administrators, company recon- structors and Bolagsverket.

Furthermore, there is reason to improve the opportunities for obtaining insurance medicine investigations as decision-making data for Försäkringskassan. A legislative process in this area is currently under way and we want to stress that it is important to ensure that such investigations can be obtained to the extent required, for example regarding assistance allowance. Likewise, in our assessment, there is a great need for increased opportunities for other actors to be able to obtain information on legal persons and request information from banks and other financial institutions in relation to conditions that are relevant to the application of the Social Insurance Code. We are presenting proposals for such increased opportunities.

The Welfare Inquiry has, among other things, presented proposals concerning authorisation and supervision regarding the actors operating in the welfare area. We believe that these proposals are also very important for counteracting the crimes in question.

Arbetsförmedlingen also needs to be able to obtain information to verify submitted information to a greater extent. We therefore propose that Arbetsförmedlingen be able to request information from agencies and insurance institutions concerning both natural and

SOU 2017:37

Summary

legal persons in relation to conditions that are relevant to the application of the regulatory framework governing the various support available under labour market policy. Arbetsförmedlingen will also be given the right to request information from banks and other financial institutions for the same purpose with regard to individual entrepreneurs and legal persons. With regard to individual natural persons, this right will be limited to the holder of a particular account.

Measures to improve the ability of law enforcement authorities to detect and prosecute crime

We believe that there is reason to review the ability of law enforce- ment authorities to obtain information in intelligence operations in the case of certain types of serious crime against welfare systems. Some of the issues in this area are currently under review and we would like to emphasise the importance of particularly reviewing the conditions for obtaining information on electronic communications in intelligence operations that also concerns such crimes whose minimum penalty does not allow obtaining this information, but nonetheless can be equally as serious, extensive and advanced as those for which the Act can currently be applied. In our view, serious benefit crime is one such example. In our work, we have also identified a need to obtain information from banks and other financial institutions during the intelligence stage. Also concerning such information, the need for effective tools for intelligence gathering activities is particularly evident with regard to serious crime against welfare systems. However, this issue has been too extensive to fit within the framework of our remit, which is why it should preferably be reviewed separately.

Building on existing cooperation, such as the inter-agency efforts against organised crime, we consider that, at this stage, there is no reason to propose specific measures aimed at developing and strengthening the cooperation between law enforcement authorities and agencies that are exposed to crime.

Just like the Act on the notification obligation in the event of incorrect payments from welfare systems, we propose to extend the scope of the Benefit Crime Act to include such financial assistance decided by Försäkringskassan or Arbetsförmedlingen and which

Summary

SOU 2017:37

concerns an individual but is not paid directly to them. In this way, support paid to companies is also covered by the Act. Here too, the wage guarantee is brought under the scope of application of the Act. As a consequence of this expansion – that the crimes currently assessed under the fraud provision are instead assessed under the Benefit Crime Act – the scale of penalties for serious benefit crime should be tightened to a prison sentence of at least six months and at most six years to provide the conditions to enable the determination of an appropriate penalty. It is also our view that preliminary investigations of serious benefit crime should be prosecutor-led.

Due to of the extension of scope of the application of the Benefit Crime Act, an obligation is introduced on bankruptcy administrators, company reconstructors and the Swedish Enforcement Authority to report violations of the Act with regard to the wage guarantee. Furthermore, an obligation is introduced on the Swedish Tax Agency to report crime related to deductions for domestic work and to report crime against the Swedish Population Registration Act.

Special information on new organisation to combat crime against welfare systems

In order to maintain the credibility of welfare systems and the judicial system, it is of great importance that combating crime is effective and legally secure. In our view, there is a great need for change in this area. The current system for combating crime against welfare systems is not appropriate and we therefore propose that a new unit for the investigation of benefit crime be set up outside the Swedish Police Authority. It should be a special unit at Försäkringskassan along the same lines as the Swedish Tax Agency’s tax crime unit. Investigations into benefit crime must be organisationally separate from inves- tigations and decisions on the payment of various benefits. This reform should be gradually implemented as the skills and organi- sation are built up.

Furthermore, we propose that investigations and cases concerning violations of the Benefit Crime Act continue to be handled by the Swedish Economic Crime Authority. The reason for this is that, in our view, there is a close connection between many of the crimes that the Swedish Economic Crime Authority currently handles and crime against welfare systems. We believe that the prosecutors at the

SOU 2017:37 Summary

Swedish Economic Crime Authority have access to broad and diverse investigative resources with skills that are well suited to investigations of qualified welfare crime. In major investigations, where there may be a need for the expertise that exists at the tax crime unit, our proposal means that prosecutors at the Swedish Economic Crime Authority are well-equipped to assemble mixed investigative teams including police competence, tax law competence and investigators from the benefit crime unit. A system where prosecutors at the Swedish Economic Crime Authority lead preliminary investigations of serious benefit crime and handle cases involving violations of the Benefit Crime Act could therefore contribute to better interaction with regard to criminal investigations of tax crime and welfare crime. The Authority also has well-established intelligence operations including cutting-edge expertise in economic crime that could be of great benefit with regard to prosecuting more qualified welfare crime.

Specially appointed officials at Försäkringskassan’s benefit crime unit should be able to decide to initiate and lead preliminary investigations into violations of the Benefit Crime Act. If the matter does not prove to be of a simple nature, or if otherwise warranted, leadership of the preliminary investigation should immediately be taken over by a prosecutor. The unit is to investigate violations of the Benefits Crime Act and be able to assist prosecutors with preliminary investigations concerning other crimes if there are special grounds to do so. Furthermore, under certain specified conditions, the unit will be able to independently enforce seizures, carry out buccal swabs and participate in the police searches. It will also be able to carry out ‘preliminary investigations’ and conduct intelligence operations in relation to crime against welfare systems. Violations of the Benefit Crime Act are to be reported to the Försäkringskassan benefit crime unit or prosecutors.

The law enforcement tasks of Försäkringskassan are to be regulated in a new Act.

Specific issues identified in the terms of reference

It has been a difficult task to survey the application of trading prohibitions against business operators who have abused or overused welfare systems. The shortcoming that has been indicated is that a

Summary

SOU 2017:37

trading prohibition has generally not been used to the extent it should have been. We have not found any need for fundamental changes to the trading prohibition legislation. In our view, however, the conditions to be specifically taken into account in the assessment of whether a trading prohibition is warranted in the public interest should be complemented by the circumstance that the violation has involved a considerable misuse or overuse of welfare systems.

Regarding the issue of a suspension period for companies that to a considerable extent have abused or overused welfare systems, we believe that this is not an appropriate sanction. Since it would in many cases not have the intended effect, such a sanction should not be introduced.

The risks that we have identified in terms of approving cash payments as grounds for positive decisions on payments from welfare systems and other closely related tax-financed or tax-subsidised systems are that payments occur on incorrect grounds and that crime against welfare systems cannot be prosecuted because of evidentiary problems. It is therefore our view, as conditions for entitlement to the support covered by the ordinance on labour market policy activities, the ordinance on support for new start jobs and the ordinance on support for vocational introduction employment, that provisions be introduced to the effect that wage disbursements must be made using traceable means of payment during the entire period support is paid. We also propose the introduction of a condition for entitlement to tax deductions for domestic services and building repairs, maintenance and improvement which entails that payment for the work that can form the basis of an entitlement to a tax deduction must have taken place using a traceable means of payment. A ‘traceable means of payment’ is payment that is made through an electronic procedure where it is possible to demonstrate that a payment of a specific sum has been made by a specific payer to a specific payee at a specific time.

Finally, we have been instructed to conduct an initial analysis of the advantages and disadvantages associated with a coordinated payment function for payments from welfare systems to determine whether there are grounds for further consideration of such a function. Our analysis has been based on a comparison with the central payment systems in Norway and Denmark. In our view, there are major advantages to coordinating payments from welfare systems

SOU 2017:37

Summary

to a greater degree and to establishing a coordinated central gover- nment payment function. This function should be combined with strengthened payment checking. Subjecting all payments of benefits from welfare systems to such a function would create the conditions for the introduction of automated checks to detect both intentional and unintentional errors. Furthermore, such coordination would make it possible to conduct comprehensive risk analyses and selection, which would lead to more coherent and consistent monitoring of payments from all welfare systems.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag (2018:000) om Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Försäkringskassans verksamhet enligt denna lag omfattar utred- ningar om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).

Förundersökning

2 § Försäkringskassan får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken angående brott enligt bidragsbrotts- lagen (2007:612). De befogenheter och skyldigheter som undersök- ningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller, med de begränsningar som framgår av tredje stycket, i sådant fall Försäkringskassan. För- säkringskassan ska förordna särskilda befattningshavare att fullgöra myndighetens uppgifter enligt denna lag.

Har förundersökning inletts av Försäkringskassan och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl.

Försäkringskassan får besluta om tvångsmedel endast i den mån det följer av 4 och 5 §§.

Författningsförslag

SOU 2017:37

3 § När en förundersökning leds av åklagare, får åklagaren anlita biträde av Försäkringskassan för undersökningens verkställande. Försäkringskassan får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges 1 §, om sådan undersökning leds av åklagare och denne finner att det finns särskilda skäl för det.

Åklagaren får begära biträde av Försäkringskassan också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts.

Tvångsmedel

4 § Försäkringskassan får besluta om och verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.

5 § Försäkringskassan får besluta om och verkställa beslut om kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 a § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.

6 § Om husrannsakan verkställs av en polisman, får åklagaren uppdra åt Försäkringskassan att medverka vid förrättningen. För- säkringskassan får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan.

Förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet

7 § Försäkringskassans verksamhet enligt denna lag omfattar, utöver vad som föreskrivs i 2–6 §§, även att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet som avses i 1 § .

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 110 kap. 31 och 33 §§ socialförsäkrings- balken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		110 kap.
		31 §1
Myndigheter, arbetsgivare och			Myndigheter, arbetsgivare och
uppdragsgivare, anordnare		av	uppdragsgivare,	anordnare		av
personlig assistans samt för-			personlig assistans samt för-
säkringsinrättningar	ska	på	säkringsinrättningar		ska	på
begäran lämna Försäkringskassan,			begäran lämna Försäkringskassan,
Pensionsmyndigheten,	Skatte-		Pensionsmyndigheten,		Skatte-
verket och allmän förvaltnings-			verket och allmän förvaltnings-
domstol uppgifter som avser en			domstol uppgifter som avser en
namngiven person när det gäller			namngiven person när det gäller
förhållanden som är av betydelse			förhållanden som är av betydelse
för tillämpningen av denna balk.			för tillämpningen av denna balk.
			På begäran av	Försäkringskassan
			ska, i fråga om samma förhållan-
			den, också uppgifter som avser en
			juridisk person lämnas.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

1 Senaste lydelse 2012:935.

Författningsförslag SOU 2017:37

	33 §
Banker och andra penning-		Banker och andra penning-
inrättningar ska på begäran lämna		inrättningar ska på begäran lämna
uppgifter enligt 31 §	första	uppgifter	enligt 31 § första
stycket till Försäkringskassan,		stycket	till Försäkringskassan,
Pensionsmyndigheten och allmän		Pensionsmyndigheten och allmän
förvaltningsdomstol i ärenden om		förvaltningsdomstol.
äldreförsörjningsstöd,	bostads-
bidrag och bostadstillägg.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Bestämmelserna i 8–30 §§ gäller inte Kronofogdemyndig- hetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, åklagarmyn- digheternas, Skatteverkets, Tull- verkets, Försäkringskassans eller Kustbevakningens brottsbekäm- pande verksamhet.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)

Härigenom föreskrivs att 32 § förvaltningslagen (1986:223) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

32 §2

Bestämmelserna i 8–30 §§ gäller inte Kronofogdemyndig- hetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, åklagarmyn- digheternas, Skatteverkets, Tull- verkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2 Senaste lydelse 2014:630.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.4Förslag till

lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481) att det införs fyra nya paragrafer, 22 §, 32 a §, 42 § och 43 §, och närmast före 42 § en ny rubrik med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	22 §
	Skatteverket får även av andra
	skäl än de som anges i 19–21§§
	avregistrera ett personnummer från
	folkbokföringen om den registre-
	rade uppgiften är uppenbart fel-
	aktig.
	32 a §
	När det behövs för bedöm-
	ningen av frågan om folkbokföring
	får Skatteverket göra besök på den
	adress där den enskilde är, har
	uppgett sig vara eller kan antas
	vara bosatt.
	Straff och anmälningsskyldighet
	42 §
	Den	som	uppsåtligen lämnar
	oriktig uppgift till grund för beslut
	om folkbokföring döms, om åtgär-
	den innebär fara i bevishänseende,
	för folkbokföringsbrott till böter
	eller fängelse i högst sex månader.
	Detsamma gäller den som inte
	fullgör	sin	anmälningsskyldighet
	enligt 25–27 §§.
	Är brottet med hänsyn till att

SOU 2017:37

Författningsförslag

det ingått i en brottslighet som ut-

övats systematiskt eller i större om- fattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbok- föringsbrott till fängelse i högst två år.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

43§

Skatteverket ska göra anmälan

till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anled- ning att anta att brott enligt denna lag har begåtts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska införas tre nya paragrafer, 19 a–c §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Återkrav m.m.
	19 a §
	Om någon genom oriktiga upp-
	gifter eller genom underlåtenhet att
	lämna uppgifter eller på annat sätt
	förorsakat att ekonomiskt bistånd
	enligt 13 § betalats ut obehörigen
	eller med för högt belopp, får
	Migrationsverket återkräva	vad
	som har betalats ut för mycket.
	Om någon i annat fall än som
	avses i första stycket tagit emot
	sådant ekonomiskt bistånd obe-
	hörigen eller med för högt belopp
	och skäligen borde ha insett detta,
	får Migrationsverket återkräva vad
	som har betalats ut för mycket.
	19 b §
	Vill Migrationsverket föra talan
	om ersättning som en enskild inte
	återbetalar frivilligt för ekonomisk
	hjälp som avses i 19 a § ska talan
	väckas hos förvaltningsrätten inom
	tre år från det Migrationsverkets
	kostnader uppkom. Talan	väcks
	vid den förvaltningsrätt inom vars
	domkrets den enskilde är bosatt.

SOU 2017:37

Författningsförslag

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

19 c §

Migrationsverket får helt eller delvis efterge den ersättnings- skyldighet som avses i 19 a §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.6Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att det i inkomstskattelagen (1999:1229) ska införas en ny paragraf, 67 kap. 15 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

67 kap.

15 a §

För rätt till skattereduktion när arbetet utförts av utförare som avses i 16 § 1 och 17 § krävs att det utförda hushållsarbetet har betalats elektroniskt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om hushållsarbeten som har påbörjats före ikraftträdandet.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2000:625) om arbets- marknadspolitiska program ska införas två nya paragrafer, 6 a och 6 b §§, och närmast före 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Uppgiftsskyldighet för
	myndigheter m.fl.
	6 a §
	Myndigheter och försäkrings-
	inrättningar ska på begäran lämna
	Arbetsförmedlingen			uppgifter som
	avser fysiska och juridiska personer
	och som är av betydelse för tillämp-
	ningen av de olika författningar
	om arbetsmarknadspolitiska				pro-
	gram som framgår av 9 § förord-
	ningen (2000:628) om den arbets-
	marknadspolitiska verksamheten.
	6 b §
	Banker och andra penning-
	inrättningar ska på begäran lämna
	uppgifter		till Arbetsförmedlingen
	enligt 6 a § om juridiska personer
	och enskilda näringsidkare.
	I fråga om andra fysiska perso-
	ner	än	enskilda	näringsidkare
	gäller	uppgiftsskyldigheten			enligt
	första stycket endast för uppgift om

vem som är innehavare av ett visst konto.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.8Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § lagen (2001:181) om behand- ling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §3

Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos Skatteverket för

1.fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter,

2.bestämmande av pensionsgrundande inkomst,

3.fastighetstaxering,

4.revision och annan analys- eller kontrollverksamhet,

5.tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning,

6.handläggning

a)enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter,

b)av andra frågor om ansvar för någon annans skatter och avgifter,

c)enligt lagen (2015:912) om automatiskt utbyte av upplys- ningar om finansiella konton och 22 b kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), och

d)enligt lagen (2017:182) om automatiskt utbyte av land-för- land-rapporter på skatteområdet och 33 a kap. skatteförfarande- lagen.

7.fullgörande av ett åliggande som följer av ett för Sverige bindande internationellt åtagande,

8.hantering av underrättelser från arbetsgivare om anställning av utlänningar som avses i lagen (2013:644) om rätt till lön och

3 Senaste lydelse 2017:183.

SOU 2017:37

Författningsförslag

annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige,

9.hantering av uppgifter om sjuklönekostnad, och

10.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.


Uppgifter som får behandlas		Uppgifter		som får behandlas
enligt första stycket får även		enligt första stycket får även
behandlas för tillhandahållande		behandlas för tillhandahållande av
av information som behövs i		information som behövs i Skatte-
Skatteverkets	brottsbekäm-	verkets	folkbokföringsverksamhet
pande verksamhet	enligt lagen	och i Skatteverkets brottsbekäm-
(1997:1024) om	Skatteverkets	pande	verksamhet		enligt lagen
medverkan i brottsutredningar.		(1997:1024)		om	Skatteverkets
		medverkan i brottsutredningar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.9Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behand- ling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §4

För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § får följande uppgifter behandlas i databasen:

1.person- eller samordningsnummer,

2.namn,

3.födelsetid,

4.födelsehemort,

5.födelseort,

6.adress,

7.folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, folkbokföringsort, distrikt och folkbokföring under särskild rubrik,

8.medborgarskap,

9.civilstånd,

10.make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen,

11.samband enligt 10 som är grundat på adoption,

12.inflyttning från utlandet,

13. avregistrering enligt 19–		13. avregistrering enligt 19–
21 §§	folkbokföringslagen	22 §§	folkbokföringslagen
(1991:481),		(1991:481),

14.anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen (2005:837),

15.gravsättning,

16. personnummer som per-	16. personnummer som per-
sonen har tilldelats i ett annat	sonen har tilldelats i ett annat
nordiskt land, och	nordiskt land,

4 Senaste lydelse 2013:382.

SOU 2017:37 Författningsförslag

17. uppehållsrätt för en person	17. uppehållsrätt för en person
som är folkbokförd.	som är folkbokförd, och
	18. passnummer.

I databasen får uppgifter behandlas som den 30 juni 1991 enligt särskilda bestämmelser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:495), oavsett om uppgifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §.

I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folkbok- föringslagen eller samordningsnummer får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identi- fiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges uppgift om att det råder osäkerhet om personens identitet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.10Förslag till

lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)

Härigenom föreskrivs att 1, 3 och 6 §§ bidragsbrottslagen (2007:612) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §5

Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmed- lingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.

Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbets- förmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde.

Denna lag gäller vidare löne- garanti som beslutas med stöd av lönegarantilagen (1992:497).

3 §

Om brott som avses i 2 § är	Om brott som avses i 2 § är
grovt, döms för grovt bidrags-	grovt, döms för grovt bidrags-
brott till fängelse, lägst sex	brott till fängelse, lägst sex
månader och högst fyra år.	månader och högst sex år.
Vid bedömningen om brottet	Vid bedömningen om brottet
är grovt skall det särskilt beaktas	är grovt ska det särskilt beaktas

1.om brottet rört betydande belopp,

2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller

3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning.

5 Senaste lydelse 2009:1525.

Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslös- hetskassor ska göra anmälan till

Försäkringskassans brottsbekäm- pande verksamhet eller till åklagare om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts.

Detsamma gäller konkursför- valtare, företagsrekonstruktör och Kronofogdemyndigheten om brott enligt denna lag kan misstänkas i fråga om lönegaranti enligt löne- garantilagen (1992:497).

SOU 2017:37

Författningsförslag

6 §6

Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslös- hetskassor ska göra anmälan till

Polismyndigheten eller till Åklagar- myndigheten om det kan miss- tänkas att brott enligt denna lag har begåtts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

6 Senaste lydelse 2014:667.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.11Förslag till

lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §7
Denna lag gäller sådana bidrag,			Denna lag gäller sådana bidrag,
ersättningar och lån för personligt			ersättningar, pensioner och lån för
ändamål (ekonomiska förmåner)			personligt ändamål (ekonomiska
som enligt lag eller förordning			förmåner) som enligt lag eller
beslutas av	Migrationsverket,		förordning beslutas av Migra-
Försäkringskassan,		Pensions-	tionsverket,	Försäkringskassan,
myndigheten,	Centrala studie-		Pensionsmyndigheten,			Centrala
stödsnämnden,	Arbetsförmed-		studiestödsnämnden, Arbetsför-
lingen, kommunerna eller arbets-			medlingen,	kommunerna eller
löshetskassorna.			arbetslöshetskassorna.
			Denna lag gäller också sådant
			ekonomiskt stöd som beslutas av
			Försäkringskassan		eller	Arbets-
			förmedlingen och som avser viss
			enskild person men inte utbetalas
			direkt till den enskilde.
			Denna lag gäller vidare löne-
			garanti enligt		lönegarantilagen
			(1992:497).

	2 §8
Underrättelseskyldighet enligt	Underrättelseskyldighet enligt
lagen gäller för Migrationsverket,	lagen gäller för Migrationsverket,
Försäkringskassan, Pensionsmyn-	Försäkringskassan, Pensionsmyn-

7Senaste lydelse 2009:1015.

8Senaste lydelse 2009:1015.

SOU 2017:37 Författningsförslag

digheten,	Skatteverket,		Krono-	digheten,	Skatteverket,	Krono-
fogdemyndigheten,		Centrala		fogdemyndigheten,		Centrala
studiestödsnämnden, Arbetsför-				studiestödsnämnden, Arbetsför-
medlingen	och	arbetslöshets-		medlingen, kommunernas social-
kassorna.	Skyldigheten		gäller	nämnder,	Bolagsverket,	konkurs-
dock inte i Skatteverkets brotts-				förvaltare,	företagsrekonstruktörer
bekämpande verksamhet.				och arbetslöshetskassor. Skyldig-
				heten gäller dock inte i Skatte-
				verkets och Försäkringskassans
				brottsbekämpande verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.12Förslag till

lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 §9
Utbetalning får begäras efter	Utbetalning får begäras efter
det att hushållsarbetet har utförts	det att hushållsarbetet har utförts
och betalats.	och betalats elektroniskt.

Begäran ska lämnas elektroniskt och ska ha kommit in till Skatteverket senast den 31 januari året efter det beskattningsår då arbetet betalades.

Begäran ska vara undertecknad av utföraren eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för utföraren.

En begäran som lämnats för en utförare som är juridisk person, anses ha lämnats av utföraren, om det inte var uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda utföraren.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om hushållsarbeten som har påbörjats före ikraftträdandet.

9 Senaste lydelse 2014:1458.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.13Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 1 och 3 §§, 28 kap. 1 § och

35 kap. 1 § offentlighets- och	sekretesslagen (2009:400) ska ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

18 kap.

1 §10

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess gäller, under motsvarande förutsättningar som anges i första stycket, för uppgift som hänför sig till

1. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller

förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde, eller
2. annan verksamhet än sådan	2. annan verksamhet än sådan
som avses i 1 eller i första stycket	som avses i 1 eller i första stycket
som syftar till att förebygga, upp-	som syftar till att förebygga, upp-
daga, utreda eller beivra brott och	daga, utreda eller beivra brott och
som bedrivs av en åklagarmyndig-	som bedrivs av en åklagarmyndig-
het, Polismyndigheten, Säker-	het, Polismyndigheten,	Säker-
hetspolisen, Skatteverket, Tull-	hetspolisen, Skatteverket,	För-
verket eller Kustbevakningen.	säkringskassan, Tullverket	eller
	Kustbevakningen.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
3 §11
Sekretessen enligt 1 och 2 §§	Sekretessen enligt 1 och 2 §§
gäller i annan verksamhet än som	gäller i annan verksamhet än som
där avses hos en myndighet för	där avses hos en myndighet för

10Senaste lydelse 2016:1314.

11Senaste lydelse 2014:633.

Författningsförslag

SOU 2017:37

att biträda en åklagarmyndighet,

Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsyns- myndigheten i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som angår misstanke om brott.

att biträda en åklagarmyndighet,

Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Skatteverket, Tullverket,

Försäkringskassan eller Kust- bevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndigheten i konkurs och hos Kronofogde- myndigheten för uppgift som angår misstanke om brott.

28 kap.

1 §12

Sekretess gäller hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.handikappersättning och vårdbidrag,

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.jämställdhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

10.särskild sjukförsäkringsavgift.

Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

12 Senaste lydelse 2016:1297.

SOU 2017:37

Författningsförslag

Sekretess gäller hos Försäk- ringskassan för uppgift om en juri- disk person som har inhämtats med stöd av 110 kap. 31 eller 33 §§ socialförsäkringsbalken, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

35 kap.

1 §13

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i

1.utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brott-

mål,

2.angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

3.angelägenhet som avser registerkontroll och särskild person- utredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),

4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,

4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Skatteverket, Tullverket,

Försäkringskassan eller Kust- bevakningen,

5.Statens medieråds verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller Polismyndigheten i brottmål,

6.register som förs av Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdata- lagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestäm- melserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 6 kap. samma lag,

7.register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister,

13 Senaste lydelse 2015:438.

Författningsförslag

SOU 2017:37

8.register som förs av Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brotts- utredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,

9.särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagar- myndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §,

10.register som förs av Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, eller

11.register som förs enligt lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.14Förslag till

lag om ändring i lagen (2014:836) om näringsförbud

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2014:836) om närings-

förbud ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

8 §

Vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt ska rätten särskilt ta hänsyn till, om

1. åsidosättandet har
a) varit systematiskt,
b) syftat till betydande vin-	b) syftat till betydande vin-
ning eller	ning,

c)orsakat eller varit ägnat att orsaka betydande skada, eller

d)inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen, eller

2. näringsidkaren tidigare har dömts för brott i näringsverk- samhet.

Om den som avses med en talan eller en ansökan om närings- förbud har gjort sig skyldig till brott i näringsverksamheten och det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, ska vid tillämpningen av 4 § näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.15Förslag till

förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749)

Härigenom föreskrivs att 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		2 §14
Så snart det finns anledning att			Så snart det finns anledning att
anta att den adress en person har			anta att den adress en person har
inte är registrerad i folkbokför-			inte är registrerad i folkbok-
ingen, ska Totalförsvarets rekry-			föringen,	ska myndigheter och
teringsmyndighet, Transportstyrel-			kommuner	underrätta	Skatte-
sen, Centrala studiestödsnämnden,			verket om adressen.
Migrationsverket,	Kronofogde-
myndigheten, Försäkringskassan,
Pensionsmyndigheten	och	kom-
mun, med undantag för social-
tjänsten, underrätta	Skatteverket
om adressen.
Underrättelse ska även lämnas			Underrättelse ska även lämnas
så snart det finns anledning att			så snart det finns anledning att
anta att den adress som är regist-			anta att uppgifter som är registre-
rerad i folkbokföringen är fel-			rade i folkbokföringen är fel-
aktig eller ofullständig.			aktiga eller ofullständiga.
Underrättelse om	den	adress	Underrättelse enligt		första
en person har behöver inte läm-			stycket behöver inte lämnas om
nas om det är uppenbart att			det är uppenbart att en adress är
adressen är tillfällig eller av annat			tillfällig eller av annat skäl inte ska
skäl inte ska registreras.			registreras.	Underrättelse	enligt
			andra stycket behöver inte lämnas
			om särskilda skäl talar mot det.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

14 Senaste lydelse 2010:1483.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs en ny paragraf, 9 b §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 b §
	I de program som avses i 9 §
	och för vilka Arbetsförmedlingen
	betalar ut lönestöd måste löne-
	utbetalningen till den person som
	stödet avser göras elektroniskt
	under hela den tid som stödet
	utgår för att få läggas till grund
	för stödet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om lönestöd som har beslutats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.17Förslag till

förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att en ny paragraf, 5 c §, införs i förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 c §
	På begäran av Skatteverkets
	folkbokföringsverksamhet	ska
	uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–6
	lagen (2001:181) om behandling
	av uppgifter i Skatteverkets beskatt-
	ningsverksamhet lämnas ut.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.18Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 §, av följande lydelse, dels att rubriken närmast före 2 § ska lyda ”Behandling av

personuppgifter”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Tillgången till uppgifter som Skatteverket har rätt att ta del av genom direktåtkomst enligt 19 § utlänningsdatalagen (2016:27) och enligt 2 kap. 7 § lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet ska begränsas till det som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsupp- gifter.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.19Förslag till

förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen (2006:97) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		7 kap.
		15 b §15
På begäran av Skatteverket ska			Migrationsverket ska, om upp-
Migrationsverket, om uppgifterna			gifterna behövs för Skatteverkets
behövs för Skatteverkets hand-			handläggning av ett ärende om
läggning av ett ärende om folk-			folkbokföring, lämna ut uppgifter
bokföring, lämna ut uppgifter om			om
1. namn, person- eller samordningsnummer,
2. ansökan	om	uppehållskort,	2. ansökan om uppehållskort,
och	om	uppehållskort
3. beslut	om	uppehållskort	3. beslut om	uppehållskort
			3. beslut om	uppehållskort
med skälen för beslutet.			med skälen för beslutet,
			4. födelsetid och kön,
			5. civilstånd	och	familjeför-
			hållanden,
			6. medborgarskap,
			7. adress i Sverige,
			8. dossiernummer,
			9. beslut om uppehållstillstånd,
			10. handlingar	som	legat	till
			grund för styrkande av identitet,
			och
			11. utlåtande	om	äkthet	av
			identitetshandlingar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

15 Senaste lydelse 2013:810.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.20Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb

Härigenom föreskrivs att en ny paragraf, 12 f §, införs i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 f §

För att få läggas till grund för stöd måste löneutbetalningen till den person som stödet avser göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om stöd som har beslutats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.21Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §16

Centrala studiestödsnämnden (CSN) ansvarar för studiesociala frågor som inte ska hanteras av någon annan myndighet.

CSN fullgör uppgifter enligt

1.studiestödslagen (1999:1395),

2.studiestödsförordningen (2000:655),

3.förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan,

4.förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråks- utbildning för vissa föräldrar, och

5.förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning.

CSN ska motverka bidrags- brott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

16 Senaste lydelse 2013:1122.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.22Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan

Härigenom förskrivs att 2 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §17

Försäkringskassan ska

1.ge information till berörda om socialförsäkringen och de övriga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för,

2.se till att myndighetens föreskrifter och andra styrande doku- ment och rutiner är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för enskilda och företag,

3. säkerställa att felaktiga ut- betalningar inte görs och mot- verka bidragsbrott,

3. säkerställa att felaktiga ut- betalningar inte görs och beivra brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) enligt lagen (2018:000) om Försäkringskassans brotts- bekämpande verksamhet,

4.följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets ut- veckling och effekter för enskilda och samhälle inom sitt verk- samhetsområde,

5.ansvara för att en kvalificerad kunskapsuppbyggnad sker i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten har ansvar för, med utgångspunkt i de mål och andra åligganden som gäller för myndig- heten,

6.stödja forskning inom socialförsäkringsområdet,

7.i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna,

8.ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för

17 Senaste lydelse 2016:12.

Författningsförslag

SOU 2017:37

detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,

9.vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konse- kvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,

10.integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet,

11.ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället, och

12.ge information och stöd till föräldrar i frågor om under- hållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn och, inom ramen för detta, på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.23Förslag till

förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 § skatteförfarandeförord- ningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18 kap.

8 §18

Skatteverket ska, utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till

1.brott enligt 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),

2.brott enligt 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,

3. givande av muta	enligt	3. givande	av	muta	enligt
10 kap. 5 b § eller grovt givande av		10 kap. 5 b § eller grovt givande av
muta enligt 10 kap. 5 c § brotts-		muta enligt 10 kap. 5 c § brotts-
balken, eller		balken,
4. bokföringsbrott eller	grovt	4. bokföringsbrott eller			grovt
bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 §		bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 §
brottsbalken.		brottsbalken, eller
		5. brott enligt 9 kap. 1–3 och
		11 §§ brottsbalken, om gärningen
		har samband	med	Skatteverkets
		verksamhet enligt lagen (2009:194)
		om förfarandet vid skattereduktion
		för hushållsarbete.

En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

18 Senaste lydelse 2012:305.

Författningsförslag

SOU 2017:37

I andra fall än som avses i första stycket 3 får anmälan i stället göras till en sådan särskild enhet inom verket som ska medverka vid brottsutredning, om

1.det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,

2.den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och

3.den misstänkte har fyllt tjugoett år.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

SOU 2017:37

Författningsförslag

1.24Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Stöd i form av lönesubvention och handledarstöd får samman- taget inte överstiga 50 procent av lönekostnaden. Med lönekostnad avses bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön samt avgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift.

För att få läggas till grund för stöd måste löneutbetalningen till den person som stödet avser göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2.Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om stöd som har beslutats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.25Förslag till

förordning om ändring i förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 9 § förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §19

Vid myndigheten handläggs följande mål:

1.mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551),

2.mål om brott mot 9 kap. 1–3 §§ brottsbalken, om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap. 3 a § brottsbalken,

3.mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,

4. mål	om	brott mot lagen	4. mål	om brott mot lagen
(2016:1307) om straff för mark-			(2016:1307) om straff för mark-
nadsmissbruk		på värdepappers-	nadsmissbruk på värdepappers-
marknaden, och			marknaden,
			5. mål om brott mot bidrags-
			brottslagen (2007:612), och
5. mål	om	brott vars hand-	6. mål	om brott vars hand-
läggning	annars ställer särskilda		läggning	annars ställer särskilda
krav på kännedom om finansiella			krav på kännedom om finansiella
förhållanden, näringslivsförhållan-			förhållanden, näringslivsförhållan-
den, skatterätt eller liknande.			den, skatterätt eller liknande.

Mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter fram- ställning från Åklagarmyndigheten.

Mål som avses i första stycket och som 2 eller 4 § förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare är tillämplig på och mål

19 Senaste lydelse 2016:1326.

SOU 2017:37

Författningsförslag

som rör brott av anställda vid Ekobrottsmyndigheten handläggs vid Åklagarmyndigheten.

Om ett mål rör både brottslighet som avses i första eller andra stycket och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständig- heterna är lämpligast.

Är det osäkert var ett mål ska handläggas, avgörs frågan av riks- åklagaren.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

Författningsförslag

SOU 2017:37

1.26Förslag till

förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30)

Härigenom föreskrivs att 13 § utlänningsdataförordningen (2016:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	13 §
Skatteverkets	direktåtkomst	Skatteverkets	direktåtkomst
ska begränsas till de personupp-		ska begränsas till de personupp-
gifter som myndigheten behöver		gifter som myndigheten behöver
för handläggning av en ansökan		för handläggning av ärenden enligt
om identitetskort	enligt lagen	folkbokföringslagen	(1991:481)
(2015:899) om identitetskort för		och handläggning av en ansökan
folkbokförda i Sverige.		om identitetskort	enligt lagen
		(2015:899) om identitetskort för
		folkbokförda i Sverige.
Direktåtkomsten får endast avse uppgift om

1.namn och personnummer,

2.längd,

3.fotografi,

4.underskrift,

5.typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid,

och

6.bevis om uppehållstillstånd.

För handläggning av ärenden om folkbokföring får direkt- åtkomsten även avse uppgift om

1. samordningsnummer,

2. födelsetid och kön,

3. civilstånd och familjeför- hållanden,

4. medborgarskap,

5. adress i Sverige,

6. dossiernummer,

SOU 2017:37

Författningsförslag

7.handlingar som legat till grund för styrkande av identitet, och

8.utlåtande om äkthet av identitetshandlingar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har genom kommittédirektiven Organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (dir. 2015:96) fått i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet är att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skatte- finansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.

I uppdraget ingår att göra en kartläggning av den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot de nämnda systemen och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen ska vidare se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter samt analy- sera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra denna brottslighet. I detta sammanhang har utredningen även i uppgift att föreslå åtgärder. Utöver detta ska utredningen se över ett antal särskilt utpekade frågor.

Uppdraget är omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktiven måste därför göras. I avsnitt 2.4 redogörs närmare för uppdraget och de förtydliganden och avgränsningar som utredningen har gjort i sitt arbete. Kommittédirektiven återges i dess helhet i bilaga 1.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

2.2Utredningens arbete

Utredningsarbetet påbörjades i november 2015 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna expertsammanträden. Sammanlagt har nio sammanträden hållits tillsammans med experterna, varav två i form av tvådagarssammanträden.

I direktiven anges att utredningen ska samråda med och inhämta upplysningar från Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten, Migrationsverket, Skatteverket, Kronofogde- myndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbets- förmedlingen, arbetslöshetskassorna och Centrala studiestödsnämn- den. Samtliga uppräknade myndigheter och organisationer har till- sammans med Brottsförebyggande rådet och Sveriges Kommuner och Landsting varit representerade i expertgruppen. Samråd med dessa har till övervägande del skett vid expertgruppsmöten, men sekretariatet har även haft fortlöpande kontakter med experterna mellan mötena.

I den utsträckning utredningen finner det behövligt framgår av direktiven att vi även ska samråda med andra organisationer och myndigheter. Utredningen påbörjade sitt arbete med att genomföra inledande möten med de myndigheter som anges ovan samt med Bolagsverket, Arbetslöshetskassornas samorganisation och Läns- styrelsen i Stockholm. Detta i syfte att fånga upp information, kun- skap och synpunkter utifrån från de olika berörda aktörernas perspektiv. I samma syfte har vi också träffat Inspektionen för social- försäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspek- tionen för vård och omsorg, Arbetsmiljöverket och Transportstyrel- sen.

Vid sidan av ovanstående kontakter har utredningen deltagit vid ett flertal myndighetsöverskridande samverkansmöten som behand- lat frågor om brott mot välfärdssystemen. Delar av utredningen har deltagit på en workshop anordnad av Södertälje kommun, ett sam- verkansmöte med Stora Branschgruppen, ett med Lönegaranti- gruppen och ett med en av Arbetsmiljöverket ledd arbetsgrupp kallad Myndighetsgruppen. Vidare har utredningen genomfört ett seminarium i samband med en handläggarkonferens som anordnades av Nationellt underrättelsecenter. Utredningen har också gett till- fälle för vissa intresse- och brukarorganisationer att utifrån sina perspektiv föra fram synpunkter.

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

Samråd har vidare ägt rum med utredningar som behandlat eller behandlar närliggande frågor. Samråd har ägt rum med utredningen Svensk social trygghet i en internationell värld (S 2014:17), Välfärds- utredningen (Fi 2015:01) och LSS-utredningen (S 2016:03). Vidare har samråd ägt rum med Utredningen om utvärdering av bidrags- brottslagen (Fi 2016:08) och Delegationen för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07).

När det gäller frågan om samordnade utbetalningar har utred- ningen inhämtat kunskap genom studiebesök vid Norska NAV och vid den danska Udbetaling Danmark.

2.3Närmare om uppdraget och dess avgränsningar

2.3.1Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden

Ekonomisk brottslighet

Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av begreppet ekonomisk brottslighet. Begreppet är i stället ett kriminologiskt sam- lingsbegrepp som har olika definition beroende på i vilket samman- hang det används. De vanligast förekommande definitionerna tar dock sin utgångspunkt i de brott som begås med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet.1 I avsnitt 2.3.2 redogörs för den brottslighet vi anser vara aktuell för vårt uppdrag.

Organiserad och systematisk brottslighet

I utredningens direktiv anges att uppdraget omfattar brottslighet som är organiserad och systematisk. Inte heller gällande dessa begrepp finns några klara definitioner. Framför allt har begreppet organiserad brottslighet diskuterats och debatterats under lång tid, dock utan att någon entydig definition har tagits fram. Inom såväl EU som FN finns definitioner som endast delvis överensstämmer med varandra. Det finns inte heller någon vedertagen svensk definition av begreppet och således inte heller någon legaldefinition.

1 Se t.ex. SOU 2007:8 s. 137–138, SOU 2011:47 s. 31, Brå 2015:15 s. 19.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

I propositionen Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:113) konstateras att man använder sig av beskrivningar av vad som avses med organiserad brottslighet i olika sammanhang. Det anges bl.a. att begreppet tidigare väckte associa- tioner till grupperingar med en strikt hierarkisk struktur, men att det numera även omfattar bl.a. grupperingar där släktskap, ursprung och geografiska anknytningar fungerar som en sammanhållande faktor. Utöver mer varaktiga nätverk förekommer också mer löst samman- satta och tillfälliga grupperingar som bildas för att genomföra ett visst brott. (s. 31)

Trots avsaknaden av en bestämd definition förekommer begrep- pen organiserad och systematisk brottslighet i svensk lag. I 29 kap. 2 § 6 p brottsbalken anges att det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet särskilt ska beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom propositionen

Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. (prop. 2009/10:147). Regeringen uttalade att det vid straffvärdebedömningen bör ses som försvårande att brottsligheten har bedrivits i organiserad form eller annars varit väl planerad. Som exempel på sådana försvårande omständigheter angav regeringen att ett brott utgjort ett led i en brottslighet utövad av flera personer som organiserat sig för att i samverkan begå ett flertal brott, om ett brott har utgjort ett led i en brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger och att det gäller oavsett om det varit en eller flera gärnings- män inblandade, samt brott som föregåtts av särskild planering oavsett om det varit fråga om ett enstaka brott eller ett brott i en brottslig verksamhet. (s. 30 f.)

I författningskommentaren till 29 kap. 2 § 6 p brottsbalken förtydligades vad som menas med systematisk brottslighet enligt följande (s. 43). Med brottslighet som utövats systematiskt avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Ett exempel som anges är att någon vid upprepade tillfällen förmått annan till utbetalning av en förmån som han eller hon inte har haft rätt till.

I bidragsbrottslagen (2007:612) anges i bestämmelsen om grovt bidragsbrott att en grund för att bedöma brottet som grovt är om

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

gärningen har ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Vad som närmare menas med begreppet syste- matiskt i detta avseende utvecklas dock inte i förarbetena till bestäm- melsen.

Vad avser organiserad brottslighet har Brå i sina studier hanterat definitionsproblematiken genom att utgå från ett marknadsperspek- tiv, vilket enligt Brå även många andra forskare inom området har gjort. De har studerat specifika marknader, t.ex. för narkotika, häleri och trafficking för sexuella ändamål, med särskild inriktning på hur marknaderna är uppbyggda och fungerar samt de nätverk som agerar på marknaden i fråga. Genom ett sådant perspektiv blir det, enligt Brå, mindre viktigt att kategorisera vissa handlingar som organi- serade eller inte organiserade. Fokus för studierna har varit aktörer som är särskilt viktiga för de kriminella marknaderna, vilket t.ex. exkluderar den enskilde langaren på torget. Även om denne är viktig för sina kunder, är han eller hon knappast viktig för marknaden som sådan. Med andra ord avtar organisationsgraden i ytterkanten hos den specifika marknaden. Med denna utgångspunkt går det att argu- mentera för var den organiserade brottsligheten börjar och slutar utifrån aktörernas funktion på marknaden. Brå sammanfattar detta på så sätt att begreppet organiserad brottslighet i deras forskning snarare används som ett samlingsbegrepp för de nätverk och grup- peringar som agerar på de kriminella marknaderna än som en definition för att avgränsa ett specifikt fenomen.

Enligt Brås undersökningar består den organiserade brottslig- heten i Sverige av ett obestämt antal personer som kan delas in i kategorier beroende på deras grupptillhörighet eller sociala tillhörig- het. De deltar i brottsliga aktiviteter i varierande omfattning och många är behjälpliga då och då. Samverkan sker genom kriminella affärer eller kriminella projekt. När ett kriminellt projekt ska genom- föras bildas en ad hoc-gruppering av de individer som är tillgängliga och lämpliga beroende på syftet. Personerna har ofta olika funk- tioner i projektet och anlitas efter sin kompetens.2

Utredningen har i sitt uppdrag valt att ta intryck av Brås angrepps- sätt. Det är främst i utredningens uppdrag att kartlägga brottslig- heten som detta får betydelse. Vi redogör därför närmare för vår definition nedan i avsnitt 2.3.2 samt i kapitel 5.

2 Korsell m.fl., Hur ska man forska om organiserad brottslighet?.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

Välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system

Utredningens uppdrag omfattar brott som begås mot välfärdssyste- men och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubven- tionerade system. Det finns inte några bestämda definitioner av begreppen välfärd eller välfärdssystemen. Man kan dock säga att den svenska välfärdsmodellen består av två grundpelare; den ena utgörs av socialförsäkringar och vissa bidrag (sociala ersättningar), och den andra består av välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Ibland används begreppet trygghets- eller välfärdssystem synonymt med socialförsäkringen, men det kan också användas i en vidare bemär- kelse och då omfatta t.ex. arbetsmarknadspolitiskt stöd, studiestöd och ekonomiskt bistånd inom socialtjänsten.3 Vi redogör närmare för detta i kapitel 3.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar preciserade i sitt betän- kande att deras arbete omfattade samtliga ersättningar, bidrag, pensioner och lån som beslutas av de myndigheter och organisa- tioner som ingick i delegationen.4 Till välfärdssystemen hänfördes även ekonomiskt stöd som gavs till arbetsgivare men som avsåg enskilda personer, såsom lönebidrag och anställningsstöd. Såväl bidrag som krediteringar på skattekonto omfattades. Ersättningar till vårdgivare, såsom tandvårdsersättning ansågs också ingå i välfärds- systemen. Därutöver ingick i arbetet ersättningar och bidrag som beslutas av Socialstyrelsen, länsstyrelse, Statens specialpedagogiska institut och Sametinget.5

År 2007 infördes bidragsbrottslagen bl.a. med motiveringen att det är viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. Det konstaterades att samhället lämnar stöd till enskilda på flera olika sätt i syfte att värna den sociala tryggheten, inte minst genom att det allmänna bedriver, bekostar och subventionerar olika verksamheter. Av störst samhällsekonomisk betydelse ansågs dock vara sådant stöd som lämnas genom utbetalningar av bidrag, ersätt-

3Se t.ex. SOU 2000:41 s. 7, SOU 2008:100 s. 39 och prop. 2006/07:80 s. 10–11.

4I delegationen ingick Arbetsförmedlingen, Brottsförebyggande rådet, Centrala studie- stödsnämnden, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen, Länsstyrelsen i Örebro län, Migrationsverket, Rikspolis- styrelsen, Skatteverket, Åklagarmyndigheten, Statskontoret, Socialstyrelsen, Arbetslöshets- kassornas samorganisation och förbundet Sveriges Kommuner och Landsting.

5SOU 2008:74 s. 43–44.

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

ningar, pensioner och subventionerade lån direkt till enskilda indivi- der eller hushåll.6 I bidragsbrottslagens 1 § anges att lagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kom- munerna eller arbetslöshetskassorna. Regeringen konstaterade att man med en sådan reglering skulle träffa de centrala delarna av väl- färdssystemen och även den övervägande delen av alla offentliga utbetalningar. Man konstaterade att det i och för sig fanns andra utbetalningar som hörde till välfärdssystemen, men samtidigt att dessa var mindre betydelsefulla och därför skulle lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Till dessa hörde stödformer som i regel är verksamhetsanknutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare, exempelvis lönebidrag, och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto.7

Till en början kan sägas att utredningen delar bedömningen som gjordes i propositionen till bidragsbrottslagen om att det är utbetal- ningarna från välfärdssystemen som är av störst samhällsekonomisk betydelse och de får därför stå i fokus även här. Detta innebär att rena välfärdstjänster som tillhandahålls en enskild faller utanför utred- ningens uppdrag. Konsekvensen av detta är att t.ex. lagen (2008:962) om valfrihetssystem inte kommer att beröras. Uppdraget kommer inte heller att omfatta brott som har samband med tjänster som har upphandlats, exempelvis hem för vård och boende (HVB-hem) eller hemtjänst. Detta hindrar dock inte att de åtgärder som utredningen föreslår även kan komma att motverka brottslighet som riktas mot dessa.

Vidare har vi, mot bakgrund av syftet med vårt uppdrag, också tagit som utgångspunkt att utbetalningar direkt till en enskild och utbetalningar till någon annan, t.ex. en arbetsgivare eller assistans- anordnare, men som avser en enskild person omfattas av uppdraget. Anledning härtill är att det riktas en allvarlig brottslighet mot bl.a. Arbetsförmedlingens olika anställningsstöd och Försäkringskassans utbetalningar av assistansersättning.

Med denna ansats är det i huvudsak samma myndighetskrets som i bidragsbrottslagen som är relevant att titta närmare på. Det finns

6Prop. 2006/07:80 s. 10 och 39.

7Prop. 2006/07:80 s. 68–69.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

dock skäl att även uppmärksamma länsstyrelserna eftersom de hand- lägger utbetalningen av lönegaranti i konkurs.

När det gäller andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system har utredningen avgränsat uppdraget så att det främst är brott som riktas mot Skatteverkets utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag som omfattas.

Det finns inte något vedertaget samlingsbegrepp för de olika typer av utbetalningar som görs från välfärdssystemen och som omfattas av vårt uppdrag. För enkelhets skull och för att inte tynga texten i onödan kommer begreppet ersättningar därför att användas som samlingsbegrepp i betänkandet. Vidare kommer kommunerna att omfattas av begreppet myndighet såvida inte annat anges.

2.3.2Kartläggningen

Utredningen ska kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former begås mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. I kartläggningen ska identifieras vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. I den utsträckning det är möjligt ska kartläggningen även inbegripa en uppskattning av brottslighetens omfattning.

Som framgår ovan finns ingen klar definition av vad som avses med organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot väl- färdssystemen. Oftast hamnar dock bidragsbrott och bedrägeri i fokus. Dessa brott kan begås såväl inom ramen för en legal närings- verksamhet som utan koppling till sådan verksamhet. Även andra brott är av intresse då de kan utgöra förstadier till bedrägeri och bidragsbrott. Det handlar då exempelvis om osann försäkran, osant intygande, urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund. Även sådana brott kommer att beröras i betänkandet. Däremot har inte brott som innebär hot eller våld mot person inkluderats i kart- läggningen. Även om sådana brott kan ha koppling till den aktuella problematiken ligger de enligt vår uppfattning för långt bort från den brottslighet som uppdraget i huvudsak avser. Det är dessutom svårt att uttala sig om en eventuell koppling mellan exempelvis hot mot tjänsteman och ett beviljande av en förmån utan att genomföra mer omfattande undersökningar än vad som ryms inom detta uppdrag.

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

Utifrån en analys av materialet i kartläggningen kommer den brottslighet som enligt vår mening är att betrakta som organiserad och systematisk i sammanhang av brott mot välfärdssystemen att här benämnas kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utgångspunkterna för bedömningen av om ett brott bör anses som kvalificerad välfärds- brottslighet redogörs för i kapitel 5.

När det gäller uppgiften att uppskatta brottslighetens omfattning kan utredningen konstatera att sådana försök har gjorts tidigare av såväl andra utredningar som myndigheter. Detta är en mycket svår uppgift och de tidigare uppskattningarna är inte invändningsfria. Det är därför också vanskligt att motivera olika åtgärder med sådana upp- skattningar som grund. Vi har i stället tagit fram våra förslag till förändringar utifrån de risker vi uppmärksammat och med beaktande av hur allvarligt vi bedömt att detta påverkar förtroendet för väl- färdssystemen. Någon uppskattning av brottslighetens omfattning kommer vi således inte att göra. Detta hindrar dock inte att olika siffror som framkommit i kartläggningen eller som förekommer i tidigare undersökningar kommer att presenteras och bedömas utifrån sitt sammanhang. Utredningen har dock inte haft som ambition att kunna dra några slutsatser av dessa uppgifter eller använda dem som ensamma argument för genomförandet av olika åtgärder.

2.3.3Riskinventering

Direktiven anger att utredningen systematiskt ska gå igenom de system som i kartläggningen har visat sig vara mest brottsutsatta och identifiera de risker som finns såväl i regelverk och organisation som i rutiner och faktisk tillämpning. Denna riskinventering ska sedan ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra den organiserade och systematiska brotts- lighet som här är i fokus. I direktiven anges att det inte ingår i upp- draget att analysera eller lämna förslag gällande de materiella förut- sättningarna för att få utbetalningar.

Vissa risker anges uttryckligen i direktiven. I riskinventeringen ska således olika intygs betydelse i systemen särskilt behandlas, t.ex. arbetsgivarintyg, läkarintyg och identitetshandlingar, eftersom det har uppmärksammats att falska och manipulerade sådana av allt att döma används i den aktuella brottsligheten. Utredningen ska därför

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

kartlägga och analysera intygens betydelse i systemen och föreslå åtgärder ägnade att minska missbruket av intyg. Vidare ingår det i uppdraget att kartlägga i vilken omfattning kontanta betalningar godtas som grund för positiva beslut om utbetalningar samt analy- sera vilka risker det innebär att godta sådana betalningar och över- väga om, och i så fall i vilken utsträckning, det finns skäl att ställa krav på spårbara betalningsmedel för att dessa ska kunna ligga till grund för utbetalningar.

En annan risk som särskilt anges i direktiven är att flera olika myndigheter i dagsläget gör utbetalningar. För att öka möjligheterna till kontroll i detta avseende har utredningen i uppgift att överväga en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Införandet av en sådan skulle innebära en stor förvaltningsrättslig reform i Sverige och frågan är för stor för att kunna hanteras inom ramen för denna utredning. Uppdraget sträcker sig därför endast till att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetal- ningar från välfärdssystemen. Analysen ska enligt direktiven utgå från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i Danmark och Norge.

Under arbetets gång har utredningen identifierat flera risker utöver de som särskilt lyfts fram i direktiven. Riskinventeringen bygger i huvudsak på den kunskap om brottsligheten som inhämtats genom utredningens analys av brottsanmälningar samt kartlägg- ningen i stort.

Som nämns ovan ska riskinventeringen ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärden. I detta arbete har utredningen identifierat behov av åtgär- der av mycket skiftande karaktär. Vissa förslag kan få konsekvenser utanför utredningens uppdrag, vilket innebär att de måste utredas vidare sett ur ett större perspektiv. Andra förslag innebär mer kon- kreta och preciserade åtgärder som direkt får effekt för att förebygga och förhindra nu aktuell brottslighet. Förslagen tar sikte på de åtgär- der som ansetts mest angelägna utifrån riskinventeringen. Det inne- bär att det finns ytterligare åtgärder och behov som har lyfts fram till utredningen som mycket väl kan förebygga och förhindra brottslig- heten, men som vi av olika skäl inte har behandlat i detta betän- kande.

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

2.3.4Kontrollsystem och informationsutbyte

I uppdraget ingår att se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos de brottsutsatta myndigheterna och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. Med kontroll avses, enligt direktiven, såväl kontroll under beslutsprocessen som efterföljande kontroll.

Begreppet kontroll kan både användas och uppfattas på olika sätt. I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

(SOU 2014:16, s. 72), där bl.a. frågan om Arbetsförmedlingens kon- trollrutiner var tillräckliga för att motverka felaktiga utbetalningar och oegentligheter togs upp, använde man sig av en bred definition av begreppet kontroll. Definitionen innebar att åtgärder under hela beslutsprocessen omfattades, inte bara efterhandskontroller vilket varit fallet i andra sammanhang. I betänkandet anfördes följande.

Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar.

Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen, där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänste- leverantören innan ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar betalats ut.

Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt.

Vi kommer i detta betänkande att utgå från denna definition av kontroll. Det innebär att vi med kontroll avser såväl åtgärder som vidtas under den inledande beslutsprocessen som de åtgärder som vidtas i en beslutsprocess i en efterföljande kontroll av ett ärende (se vidare i kapitel 3). Vårt fokus ligger således på den kontroll som sker i samband med handläggning av ärenden oavsett och denna sker i en initial beslutsprocess eller i en efterföljande sådan. Frågor som rör myndigheternas förutsättningar att genomföra effektiva och rätt- säkra riskanalyser och urval för att ta fram ärenden för en efter- följande kontroll behandlas dock inte i betänkandet.

När det gäller informationsutbyte ska särskild uppmärksamhet ägnas åt utbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter och informationsutbytet mellan olika verksamhets-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

grenar. Utredningen ska följa upp och utvärdera informationsutbytet och vid behov föreslå förändringar utifrån en analys av de effekter ett eventuellt utökat sådant kan få för behandlingen av personuppgifter, behovet av sekretess och skyddet för den personliga integriteten.

Med hänsyn till det systemövergripande perspektiv som utred- ningen valt att anlägga på uppdraget, och som vi redogör för nedan i avsnitt 2.3.7, har bedömningen av om myndigheternas system för uppföljning och kontroll är ändamålsenliga och väl avvägda skett på en övergripande nivå. Utredningen har således inte gjort någon genomgång av respektive brottsutsatt myndighets system och rutiner för uppföljning och kontroll. Motsvarande gäller för den uppföljning och utvärdering utredningen haft i uppdrag att göra vad avser infor- mationsutbytet.

I betänkandet kommer begreppet maskinell kontroll att användas. Med detta menar vi de kontroller och analyser som görs automatiskt i de utbetalande aktörernas it-system.

2.3.5De brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att effektivt utreda och beivra brott

I direktiven framhålls att allvarlig och omfattande brottslighet mot välfärden innebär en allt större belastning på rättsväsendet, vilket ställer särskilda krav, inte minst vad gäller kompetens och utred- ningsåtgärder, på t.ex. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Det konstateras att en effektiv brotts- bekämpning är nödvändig för att upprätthålla legitimiteten och tro- värdigheten för välfärdssystemen, men också för rättsväsendet. Vi ska därför analysera de brottsbekämpande myndigheternas förut- sättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekono- misk brottslighet mot välfärden och föreslå åtgärder som kan bidra till en mer effektiv verksamhet.

För att bemöta brottsligheten på ett effektivt sätt krävs också en mobilisering och samverkan mellan de brottsbekämpande och de brottsutsatta myndigheterna. Utredningen ska därför med utgångs- punkt i den beslutade myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet föreslå åtgärder som dels effektiviserar verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna, dels ut- vecklar och stärker samverkan mellan de brottsbekämpande myndig- heterna och brottsutsatta myndigheter.

100

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

Mot bakgrund av de risker som utredningen identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer vid kvalificerad välfärds- brottslighet, har vi också ansett det vara en naturlig följd att se över den straffrättsliga regleringen och vid behov föreslå ändringar.

2.3.6Näringsförbud och spärrtid

I uppdraget ingår slutligen att överväga frågor om näringsförbud och om införande av spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen.

När det gäller frågan om näringsförbud ska vi kartlägga tillämp- ningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen och, vid behov, föreslå ändringar i lagen om näringsförbud som ökar förutsättningarna för att förhindra en näringsidkare att fortsätta sitt agerande.

Det konstateras i direktiven att det i dag inte finns något effektivt medel mot att ett företag som fuskar med medel från välfärdssyste- men kan få bidrag eller andra förmåner på nytt. Det är mot denna bakgrund vi även har fått i uppdrag att överväga om det finns behov av och förutsättningarna för att kunna spärra företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen från att få ytterligare medel från systemen under viss tid, en s.k. spärrtid. I förekommande fall ska vi föreslå hur ett sådant system lämpligen ska vara utformat.

Frågan om behovet av förändringar när det gäller näringsförbud och spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen behandlas under ett särskilt avsnitt i betänkandet utifrån de utgångspunkter som anges i direktiven. Bedömningen av om det finns skäl att föreslå ändringar i lagen om näringsförbud ska enligt direktiven främst utgå från en särskild kartläggning gällande tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssyste- men. Vi har dock tagit oss an dessa frågor med utgångspunkt även i den övergripande riskinventering som har gjorts, för att undersöka om några ändringar i befintlig lagstiftning bör göras.

101

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

2.3.7Systemövergripande perspektiv

De olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har i sitt arbete anlagt ett systemövergripande perspek- tiv på uppdraget. En samlad översyn av myndigheternas kontroll ger enligt vår mening en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de över- gripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp som finns i välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant perspektiv.

Som framgår ovan omfattar välfärdssystemen en rad vitt skilda aktörer och ersättningar med olika syften. Detta innebär att de behov av förändringar som utredningen identifierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detaljnivå anses motiverade i syfte att skapa ett mer samordnat och enhetligt system för att före- bygga och beivra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärdssystemen. Det systemöverskidande per- spektivet kommer att genomsyra hela betänkandet.

2.4Angränsande utredningar

Utredningen påbörjade sitt arbete i november 2015. Sedan dess har regeringen tillsatt dels Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07), dels Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (Fi 2016:08). Redan sedan tidigare var en utred- ning, Välfärdsutredningen, tillsatt med uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster (Fi 2015:01). Denna utredning lämnade ett delbetänkande i novem- ber 2016 (Ordning och reda i välfärden, SOU 2016:78). Slutbetän- kande ska lämnas i maj 2017.

Det finns anledning att kort redogöra för och kommentera dessa utredningsuppdrag.

102

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

2.4.1Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

Regeringen beslutade den 30 juni 2016 (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Delegationen ska utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultat- indikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för reger- ingen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen komplettera andra utredningar inom området. Här nämns uttryckligen vår utredning, som har i upp- drag att se över välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet.

Delegationen ska vidare bl.a.

•vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bidrag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metodutveckling,

•aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verk- samhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,

•genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag sak- nas eller är inaktuella,

•redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen,

•identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och

103

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar, och

•bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler.

Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt upp- drag.

Delegationen har den 31 januari 2017 redovisat en arbetsplan för sin fortsatta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporteringar för olika delar av uppdraget (Komm2017/00151/Fi 2016:07). Senast den 1 december 2019 ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen.

2.4.2Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen

Samma dag som ovanstående delegation tillsattes beslutade reger- ingen också att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämp- ningen av bidragsbrottslagen och de effekter som lagen har fått (dir. 2016:61). Syftet med utvärderingen är att följa upp och undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken och om intentionerna med reformen har uppnåtts. Utredaren ska vidare utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen ska utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och i så fall lämna förslag till nödvändiga för- fattningsändringar.

Vidare ska utredningen se över om det finns anledning att ändra de båda lagarnas tillämpningsområde. Det påpekas att endast utbetal- ningar för personliga ändamål från vissa särskilt angivna ersättnings- systemen omfattas av lagarna. Detta trots att det finns utbetalningar från det offentliga som inte är för personligt ändamål men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner, som uppvisar samma särdrag avseende funktion

104

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

och betydelse som de utbetalningar som i dag omfattas av lagarna. Det lyfts fram att flera utredningar och myndigheter har påtalat att det finns ett behov av att utvidga lagarnas tillämpningsområde. Utredaren har därför getts i uppgift att utreda om det finns skäl att i något avseende förändra de båda lagarnas tillämpningsområden. En viktig utgångspunkt för detta arbete är, enligt regeringen, att av- gränsningen av lagarnas tillämpningsområden även fortsättningsvis ska vara tydlig och lättillgänglig.

Utredningen har därutöver i uppgift att undersöka om bidrags- brottslagen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effektiv för att kunna fylla de syften som ligger bakom den. Utredaren ska därför undersöka hur olika aktörer arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott, hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmälningarna håller och hur de utreds, samt utreda hur olika aktö- rer tillämpar lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.

Utredningen ska också se över bidragsbrottslagens utformning. En aspekt som man särskilt ska titta på gäller det grova bidrags- brottet. Regeringen lyfter fram att när det i lagen talas om betydande belopp som grund för att anse ett brott som grovt, har i praxis använts ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp. Det konstateras att det är mycket ovanligt att så stora belopp betalas ut vid ett enda tillfälle och att man mot denna bakgrund bör överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna så att större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang ska utred- ningen också se över straffskalorna i lagen. Det konstateras att straffskalan för grovt bidragsbrott inte överensstämmer med den för grovt bedrägeri och att utredningen ska undersöka om det antagande som gjordes i propositionen, om att det var svårt att se att det skulle förekomma gärningar med så högt straffvärde som sex år, fort- farande gäller.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2017.

105

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

Utvärderingens betydelse för vårt uppdrag

I uppdraget att utvärdera bidragsbrottslagen ingår att utvärdera såväl tillämpningsområde som straffskalor. Utvärderingen spänner över ett bredare fält än vad som är fallet med vår utredning och det kan framkomma olika aspekter i arbetet som bör få påverkan på lagstift- ningens utformning. Mot bakgrund av de risker som vi identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer i kvalificerad välfärdsbrottslighet, är det dock enligt vår mening en naturlig följd att se över närliggande straffrättsliga bestämmelser och vid behov föreslå ändringar i dessa. Även om det således pågår en översyn av bidragsbrottslagen anser vi det angeläget att lägga förslag om de förändringar som vi, utifrån vårt perspektiv, menar är avgörande för att öka lagens effektivitet och markera allvarligheten i denna typ av brottslighet. Motsvarande gäller de behov av förändringar som vi identifierat vad avser lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

2.4.3Välfärdsutredningen

Välfärdsutredningen har bl.a. haft i uppdrag att föreslå ett nytt regel- verk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella över- skott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de upp- stått. Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som i dag används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar då om regelverket för upphand- ling och lagen om valfrihetssystem.

I uppdraget har också ingått att analysera frågor som berör öppen- het och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden. Det är bl.a. överväganden i dessa frågor som har presenterats i delbetänkandet.

Välfärdsutredningens uppdrag omfattar verksamhet inom skol- väsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Det innebär att tandvård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas HVB-hem och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) som bedrivs i privat

106

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

regi, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Som framgår ovan omfattar Välfärdsutredningens uppdrag till stor del sådana tjänster som inte omfattas av vårt uppdrag. När det gäller frågor som förutsättningar för tillstånd att ta emot offentlig finansiering och öppenhet och insyn, främst vad avser insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, anser vi emellertid det angeläget att lyfta fram några av de förslag som behandlats i betänkandet.

Välfärdsutredningens förslag till reglering bygger bl.a. på att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristående förskolor och skolor, hemtjänst, HVB, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för.

Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommunerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med tillstånd och att Försäkringskassan bara ska betala ut assistansersättning till företag och organisationer som uppfyller kraven.

Genom ett tillståndsförfarande möjliggörs, enligt Välfärdsutred- ningen, en allsidig och likvärdig prövning av att den ansökande aktören uppfyller kraven. Detta tillståndsförfarande påverkar inte nuvarande ordning för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansiering inom välfärden.

När det gäller frågor om tillstånd, tillsyn och sanktioner föreslår Välfärdsutredningen att Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg ska ha ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn av de föreslagna bestämmelserna. Det föreslås bl.a. att alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering årligen ska lämna en årsredovisning till tillsynsmyndigheten och att års- redovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor. Tillsynsmyndigheten ska vidare kunna begära bl.a. att den juridiska personen ska inkomma med annan information som gör det möjligt att bedöma om kravet på att följa regleringen är uppfyllt. För att sanktionera överträdelser mot regelverket föreslås i första

107

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:37

hand sanktionsavgifter. Om en överträdelse är allvarlig ska tillståndet att ta emot offentliga medel kunna återkallas.

Ytterligare en fråga som behandlas av Välfärdsutredningen är ägar- och ledningsprövning. I detta avseende föreslår utredningen ett klarläggande av vilken krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Prövningen ska göras av verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten samt av styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksamheten. Utredningen har här förtydligat vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning.

Ovanstående förslag har enligt vår mening stor betydelse för att förebygga att oseriösa aktörer snedvrider konkurrensen och begår brott mot välfärdssystemen. Enligt vår uppfattning skulle de förslag av Välfärdsutredningen som lyfts fram ovan också avsevärt förbättra möjligheterna till kontroll. Utredningen ställer sig därför bakom dessa förslag och menar att de är angelägna att genomföra.

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet är uppdelat i fyra delar (I–IV).

Del I Inledande beskrivningar och allmänna utgångspunkter om- fattar kapitel 3–4. I kapitel 3 beskriver vi bakgrunden till de svenska välfärdssystemen och det arbete som föregått vår utredning samt några allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I kapitel 4 behandlar vi de berörda aktörernas uppdrag och regelverk.

Del II Kartläggning och riskinventering omfattar kapitel 5 och 6. Vi redogör i kapitel 5 för vad som framkommit vid vår kartläggning och i kapitel 6 för de riskfaktorer som vi identifierat och som ligger till grund för de åtgärder som vi föreslår.

Del III Utredningens överväganden och förslag omfattar kapitel 7– 14. I kapitel 7–11 redogör vi för de åtgärder som huvudsakligen har sitt ursprung i vår riskinventering. I direktiven finns också särskilt angivna frågor som vi har i uppdrag att redovisa. Tre av dessa har vi valt att redovisa i egna kapitel vilket görs i kapitel 12–14.

108

SOU 2017:37

Utredningens uppdrag och arbete

Del IV Konsekvenser och författningskommentarer m.m. omfattar kapitel 15 och 16. I kapitel 15 redovisar vi ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser samt vår konsekvensutredning. Författnings- kommentarerna återfinns i kapitel 16.

Kommittédirektiven finns som bilaga.

När det gäller kapitel 7–14 finns skäl att närmare beskriva vår disposition. Utredningen har, som vi redogör för ovan, tagit sig an direktiven på så sätt att informationsinhämtningen och kartlägg- ningen av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten har legat till grund för vår övergripande riskinventering. Riskinventeringen har därefter legat till grund för det åtgärder som vi föreslår. Med hänsyn till upp- dragets omfattning har det varit viktigt att lägga fast en struktur och ett arbetssätt som både ger möjlighet till en naturlig avgränsning av uppdraget och en prioritering inom denna avgränsning. Strukturen åskådliggörs med nedanstående bild. Med berörda myndigheter avses också andra berörda aktörer, t.ex. utbetalande organisationer.

Figur 2.1

Översikt

109

DEL I

Inledande beskrivningar och allmänna utgångspunkter

3Bakgrund och allmänna utgångspunkter

3.1Inledning

Vi har i kapitel 2 redogjort för hur vi har avgränsat vårt uppdrag mot bakgrund av syftet med utredningen och med beaktande av vissa definitioner. En utgångspunkt som anges där är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet varför vi anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget.

Det finns dock skäl att anta några ytterligare grundläggande utgångspunkter för vårt arbete. I avsnitt 3.2. redogör vi därför i korta ordalag för välfärdsstaten och de svenska välfärdssystemen för att lägga en grund för dessa utgångspunkter.

Problemen med felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen har länge varit kända och frågorna har tidigare behandlats i olika sam- manhang. Flera statliga utredningar har haft i uppdrag att se över olika typer av missbruk och lämna förslag för att minska missbruket. Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärds- systemen har dock inte behandlats i ett sammanhang tidigare. När det gäller tidigare utredningar och myndigheternas arbete som har betydelse för brottsligheten finns det enligt vår mening skäl att behandla dessa i ett sammanhang. Det gör vi i avsnitt 3.3.

I avsnitt 3.4 och 3.5 redovisas ställningstagandena som lett fram till de ytterligare utgångspunkter som haft betydelse för vårt arbete.

3.2Välfärdsstaten

Det finns inte någon allmänt vedertagen och accepterad definition av begreppet välfärdsstat. I den samhällsvetenskapliga forskningen har det dock sedan ett drygt femtiotal år funnits en beskrivning av

113

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

begreppet som kan sägas ligga nära en definition. Denna beskrivning har också kommit till användning i de många diskussioner om välfärdspolitiken som förts och i vilka såväl allmänheten som olika beslutsfattare och samhällsforskare deltagit. Den nuvarande inne- börden av begreppet välfärdsstat har således vuxit fram och utveck- lats efter en längre period av diskussioner och analyser bland olika samhällsforskare.1 Med ledning av denna har det sedan varit möjligt att beskriva en välfärdsstat med många uppgifter, men som är organiserad på så sätt att den i tre avseenden medför ett ingrepp i marknadens funktionssätt och resultat. Dessa tre är följande.

•Att garantera ett lands medborgare (inkl. bosatta) en form av minimiinkomst, som är den garanterade lägsta inkomst- och standardnivå som gäller för dessa medborgare. Det kan konkret handla om garantipension för landets pensionärer eller försörj- ningsstöd.

•Att ge medborgarna en inkomsttrygghet mot inkomstbortfall i olika risksituationer som ohälsa, arbetslöshet, arbetsskada eller vid pensionering. Denna sociala och ekonomiska trygghet kan vara mer eller mindre ambitiös och kompensera för en större eller mindre del av inkomstförlusten. I Sverige bygger olika social- försäkringar på den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Man brukar beskriva denna princip som att socialförsäkringarna ska garantera de försäkrade en standardtrygghet. Vid sidan av socialförsäk- ringarna finns ett antal välfärdsprogram som har karaktären av renodlade bidrag.

•Att ge tillgång till ett antal skattefinansierade välfärdstjänster, eller sociala tjänster, som skola, utbildning, vård och omsorg. Dessa tjänster är av grundläggande betydelse för i stort sett alla männi- skors personliga utveckling och välfärd. Som andra välfärdsutgifter (sociala utgifter) är de till största delen skattefinansierade, men kan till en mindre del också finansieras med individuella avgifter som varje brukare av tjänsterna betalar.

1 Stefan, George Marian, European Welfare State in a Historical Perspective. A Critical Review; Joost de Frel, Welfare State Classification: The Development of Central Eastern European Welfare States; Andersen, Jörgen Goul, Welfare States and Welfare State Theory.

114

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

Alla dessa tre delar, eller uppgifter, konstituerar en välfärdsstat, som dock till sin konkreta utformning, styrning, organisation och finansiering kan skilja sig åt i de olika modeller för en välfärdsstat (välfärdsmodeller) som finns inom OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development).

3.2.1Den generella välfärdsmodellen

Det finns i princip tre olika grundmodeller som i bred mening används för att organisera en välfärdsstat, den generella välfärds- modellen, den marknadsbaserade välfärdsmodellen och den korpora- tiva välfärdsmodellen. I den generella modellen har den offentliga sektorn, staten eller kommunsektorn, det största ansvaret för människors välfärd medan marknaden och familjen har det största ansvaret i de två övriga modellerna. Den kallas den generella modellen för att beskriva att den har en generell inriktning som omfattar alla och inte endast vissa grupper, vilket gäller för övriga modeller.

I Sverige och i övriga nordiska länder används den generella modellen. I den är de inkomst- och behovsprövade välfärdsprogram- men relativt få jämfört med i övriga modeller. Det är medborgar- skapet eller bosättningen som utgör förutsättningen för att omfattas av den generella välfärdsmodellen.2

En generell välfärdsmodell innebär att sociala utgifter måste finansieras med i första hand skatter och till en mindre del kom- pletteras med en avgiftsfinansiering. Det är tre kategorier av utgifter som behöver finansieras. För det första är det löpande kostnader för produktionen av välfärdstjänster i form av löner, avskrivningar, övriga driftskostnader och kostnader för förbrukningen av olika varor och tjänster i denna produktion. För det andra är det utgifter för socialförsäkringar och olika bidrag, och för det tredje utgifter för investeringar i välfärdsproduktionen som byggande och upprustning av olika fastigheter i form av vårdcentraler, sjukhus och skolor. Alla dessa kostnadsposter utgör tillsammans de sociala utgifterna. Den viktigaste finansieringskällan för de sociala utgifterna är skatte- intäkterna.

2 Marshall, T.H., Citizenship and Social Class and other essays; Gynnerstedt, Kerstin, Medborgarskapsteorier i välfärdsfrågor – dimensioner och begrepp.

115

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

3.2.2Sociala ersättningar

I kapitel 2 har vi redogjort för vilka ersättningar som omfattas av vårt uppdrag. Uppdraget omfattar såväl sociala ersättningar som vissa andra särskilt angivna utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag. Mot bakgrund av att en större del av uppdraget avser sociala ersättningar till hushåll och enskilda individer finns dock skäl att närmare redogöra för dessa.

Sociala ersättningar är ett gemensamt namn för både social- försäkringsförmåner och bidrag. Realekonomiskt kallas alla dessa ersättningar för inkomstöverföringar till hushållen (transfereringar) och dessa medför, i motsats till olika välfärdstjänster, inte någon resursförbrukning i ekonomin. Transferering är enbart en omför- delning av köpkraft från den offentliga sektorn till olika hushåll och framför allt en omfördelning mellan olika hushåll.

Med ledning av dess mottagare är det möjligt att sortera de sociala ersättningarna i följande kategorier: olika former av ålders- och omställningspensioner till ålderspensionärer och efterlevande, olika ersättningar till sjuka och personer med funktionsnedsättning, ersättning till barnfamiljer och barn, samt övriga ersättningar. Dess- utom finns ersättningar till arbetslösa från olika arbetslöshetskassor. Vid sidan av dessa finns några sociala ersättningar som inte går att inordna under de tidigare nämnda ersättningskategorierna. Det handlar då om några bidrag som går till asylsökande och sådana sökande som har fått uppehållstillstånd samt olika former av studiestöd.

Totalt uppgick de sociala ersättningarna under år 2015 till omkring 565 miljarder kronor. Det handlar om totalt ett sextiotal olika sociala ersättningar och ansvaret för dessa utbetalningar är fördelade på ett antal myndigheter varav den största delen (92 procent) administreras av Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan.3 Nedanstående diagram visar fördelningen av de sociala ersättningarna mellan olika åldersgrupper.

3 Prop. 2016/17:1 och Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2016. I de sociala ersättningar som här redovisas ryms inte de ersättningar i olika former (bidrag eller skattelättnader) på det arbetsmarknadspolitiska området som går till en arbetsgivare, som syftar till att underlätta en anställning av personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden, t.ex. nystartsjobb, instegsjobb eller lönebidrag.

116

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

Figur 3.1 Åldersrelaterad fördelning av de sociala ersättningarna under 2014, per person i olika åldersgrupper

Genomsnittligt belopp för olika transfereringar, år 2014

300 000
250 000																																		Ekonomiskt bistånd
250 000

																																		Äldreförsörjningsstöd
																																		Bostadstillägg
200 000																																		Bostadsbidrag
																																		Ålderspension


																																		Sjuk- och aktivitetsersättning
																																		SFI-bonus
																																		Bostadsersättning
150 000																																		Etableringstillägg
150 000																																		Etableringstillägg
																																		Etableringsersättning
																																		Underhållsstöd
																																		Jämställdhetsbonus
100 000																																		Föräldrapenning
																																		Utvecklingsersättning


																																		Arbetsmarknadsstöd
																																		Sjukpenning
																																		Studiestöd
50 000																																		Barnbidrag
50 000																																		Barnbidrag
0
0
0	3	6	9	12	15	18	21	24	27	30	33	36	39	42	45	48	51	54	57	60	63	66	69	72	75	78	81	84	87	90	93	96	99 102105

Källa: SCB.

Socialförsäkringar

Socialförsäkringar får anses vara en speciell kategori av sociala ersättningar. Dessa försäkringar som har vissa mindre likheter med privata försäkringar utmärks av att de är allmänna, obligatoriska och generella. Den allmänna karaktären innebär att det är staten som förvaltar dem och därför sköter skaderegleringen. Att de är obliga- toriska och generella innebär att de omfattar hela den förvärvs- arbetande befolkningen som har en viss minimiinkomst, och att de är tillgängliga för alla som uppfyller kravet på viss inkomst utan någon ytterligare behovs- eller inkomstprövning. Exempel på olika socialförsäkringar är pensionssystemet samt sjuk- och arbetsskade- försäkringen.

Socialförsäkringssystemet är tillsammans med den generella till- gången till olika välfärdstjänster de centrala hörnpelarna i den gene- rella välfärdsmodellen.

117

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

Arbetslöshetsförsäkringen och kompletterande avtalsförsäkringar

Arbetslöshetsförsäkringen har vissa likheter med ovanstående försäkringar, men skiljer sig från dessa bl.a. genom att den är frivillig och att den administreras av olika privaträttsliga organ. Försäkringen har också en nära koppling till fackliga organisationer där varje arbetslöshetskassa har medlemmar som täcker olika yrkes- och avtalsområden.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska fungera under en begränsad tid fram till den tidpunkt när den arbetssökande har fått ett arbete, dock med en maximal ersättnings- period på ett år.

Under år 2016 var omkring 3,5 miljoner löntagare medlemmar i en arbetslöshetskassa.4

När man beskriver de skattefinansierade socialförsäkringarna är det, för att göra bilden av försäkringsskyddet mer komplett, viktigt att också ta upp de kollektivavtalsbaserade försäkringar som kom- pletterar socialförsäkringarna. Sistnämnda försäkringar har funnits under en tid och kompletterar de offentliga försäkringarna när det gäller alla sociala risker, således vid sjukdom, arbetslöshet, arbets- skada och ålderdom. Kompletteringen sker på två sätt, dels genom en höjning av ersättningsnivån under inkomsttaket, dels genom en ersättning till grupper som har försäkringsbara inkomster över taket.

Det finns också separata avtal om dessa privata försäkringar för privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän, statsanställda samt kommunalanställda och anställda i landstingen (regionerna).

Bidrag

Socialförsäkringar och bidrag, t.ex. barn- och bostadsbidrag samt ekonomiskt bistånd, jämställs ofta i debatten.

Det finns dock ett flertal principiella skillnader mellan dessa. En skillnad är bl.a. att socialförsäkringar ska ersätta skador i form av inkomstförluster och de förutsätter därför att den försäkrade har en arbetsinkomst. Detta gäller inte bidrag.

4 Folksam, Välfärdstendens 2016. Delrapport 2: Trygghet vid arbetslöshet; IAF, Arbetslöshets- försäkringen i siffror 2015; Arbetslöshetskassornas samorganisation, Rapport över kompensa- tionsgrad vecka 6/2016.

118

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

3.3Tidigare arbete för att motverka felaktiga utbetalningar

Det var främst under de första åren på 2000-talet som arbetet med att kartlägga och föreslå åtgärder mot felaktiga utbetalningar av ersättningar prioriterades. Under år 2005 tillsatte den dåvarande regeringen en delegation (Delegationen mot felaktiga utbetalningar) med uppgift att presentera åtgärder mot felaktiga utbetalningar från olika skattefinansierade försäkrings- och bidragssystem. Delega- tionen lämnade tio olika rapporter om en rad frågor relaterade till felaktiga utbetalningar inom denna del av välfärdssystemen. Sina samlade slutsatser redovisade delegationen i slutbetänkandet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

(SOU 2008:74).

Vid samma tid tillsatte regeringen också en utredning som hade att ta fram en mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering av oegentligheter i samband med utbetalningar från olika social- försäkringar och bidragssystemet. Detta uppdrag rymde också att införa en anmälningsskyldighet för berörda myndigheter och arbets- löshetskassor vid misstanke om brott rörande dessa välfärdsförmåner. På grundval av betänkandet Bidragsbrott (SOU 2006:48) presenterade regeringen en straffrättslig reglering på området anpassad till de särskilda förutsättningar som gäller vid utbetalningar av bidrag och andra ersättningar. Syftet med lagen var att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka förtroende för socialförsäkrings- och bidragssystemet. Bidragsbrottslagen trädde i kraft år 2007.

Ytterligare ett steg i arbetet mot felaktiga utbetalningar av ersätt- ningar togs när regeringen under andra hälften av september 2005 beslutade att utreda utökade möjligheter till elektroniskt informa- tionsutbyte mellan olika beslutande myndigheter på välfärdsområdet i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen presenterade betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) som ledde fram till propositionen Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48). Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde i kraft år 2008.

Under första häften av år 2009 gav regeringen elva myndigheter tillsammans med kommuner och arbetslöshetskassor i uppdrag att delta i samverkande uppdrag med huvudfokus på utveckling av meto-

119

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

der för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetal- ningar av olika ersättningar. I detta uppdrag fick Ekonomistyrnings- verket en samordnande roll och mellan åren 2010–2012 överlämnades en årlig skrivelse till regeringen om resultatet av gruppens arbete. Arbetet var bl.a. inriktat på att samverka och genomföra löpande systemövergripande riskanalyser och studier om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och i samband med detta definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Dessutom ingick i uppdraget att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för kostnadsberäk- ningar av kontroller och samordning av informationsinsatser. Man skulle också samråda kring frågan om elektroniskt informations- utbyte och följa upp genomförandet av lagen om underrättelse- skyldighet rörande felaktiga utbetalningar av ersättningar. I början av år 2012 avslutades gruppens arbete.

Som framgår ovan har oegentligheter och missbruk mot välfärds- systemen under senare år fått en ökad uppmärksamhet och ett flertal åtgärder har vidtagits för att förstärka och effektivisera arbetet mot detta. En åtgärd från regeringen har varit att skärpa instruktionerna för flertalet utbetalande myndigheter, vilket bör ha bidragit till att höja ambitionsnivån för myndigheternas kontroll. Som exempel kan nämnas att Försäkringskassans instruktion skärptes år 2010 i för- hållande till den tidigare formuleringen från år 2008. Skrivningarna har gått från att myndigheten ska stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Motsvarande skrivningar finns för flera andra utbetalande myndigheter. Vid sidan av instruktionerna har regeringen i vissa fall också skärpt kraven på kontrollverksamheten i olika myndigheters regleringsbrev.

Slutligen kan också nämnas att det finns andra utredningar som har haft i uppgift att behandla mer systeminriktade frågor, vilka redo- visats i t.ex. betänkandena Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) och Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16).

Vidare kan nämnas regeringens proposition Uppgifter på individ- nivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58) som kan förväntas få stor betydelse för att förebygga och förhindra felaktiga utbetal- ningar.

120

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

3.4Kontroll som brottsförebyggande åtgärd

Utredningens bedömning: För att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar är kontroll det mest ändamålsenliga verktyget. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Enligt utredningens mening ska kontrollerna sättas in så tidigt som möjligt i handläggnings- processen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och leder i högre grad till att besluten blir rätt från början.

Kontroll hos brottsutsatta myndigheter är ett av flera verktyg som kan användas för att förebygga brottslighet mot välfärdssystemen. Andra sådana verktyg är service och information. Samtliga dessa åtgärder har stor betydelse för allmänhetens och olika brukares attityder till välfärdssystemens organisering, finansiering och effek- ter, vilket är av största vikt för dess legitimitet och folkliga stöd.

Det finns framför allt tre viktiga dimensioner som är av bety- delse för det folkliga stödet. För det första är det hur de skatte- finansierade trygghetsförsäkringarna klarar sin grundläggande uppgift att bidra till ekonomisk trygghet för de hushåll som är beroende av försäkringarna. För det andra handlar det om för- troendet för skattefinansieringen av välfärdssystemen i allmänhet och socialförsäkringarna i synnerhet. Och för det tredje misstron mot systemen för att det förekommer missbruk och oegentligheter mot dem.

Det finns några centrala kunskapskällor för att få information om dessa dimensioner. Den ena är de s.k. Välfärdsundersökningarna som ska ge svar på frågor om människors tillit och förtroende för välfärdspolitiken i olika avseenden. Undersökningarna innehåller material som sträcker sig från år 1986 fram till år 2010. Den andra källan är SOM-institutets undersökningar om förtroendet för våra socialförsäkringar som sträcker sig fram till år 2012, alltså några år längre än vad Välfärdsundersökningarna gör. Det finns också en studie som bygger på nämnda undersökningar och som har fungerat som underlag till den parlamentariska Socialförsäkringsutredningen, som redovisade sitt arbete bl.a. i slutbetänkandet Mer trygghet och

121

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

bättre försäkring (SOU 2015:21).5 Resultaten i fråga om värderingar och attityder till socialförsäkringarna och välfärdssystemen samman- faller i stora drag för SOM-institutets undersökning och Välfärds- undersökningarna. Sammantaget kan nämnas att under 2000-talet har människors förtroende för socialförsäkringarnas förmåga att klara sin grundläggande uppgift, nämligen att säkra den ekonomiska och sociala tryggheten, minskat medan förtroendet för förskola, skola, vård och omsorg har stärkts under motsvarande period.

I valet av åtgärder som myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör vidta i syfte att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen, är det viktigt att dessa anpassas utifrån det förväntade resultatet av åtgärden. Det innebär att informationsåtgärder många gånger är den bästa åtgärden när det gäller oavsiktliga fel medan information för att motverka avsiktliga fel ofta kan bli verkningslös. Vi menar att kon- troll är det mest ändamålsenliga verktyget för att motverka fel som är avsiktliga.

I de tidigare utredningar vi redogjort för i avsnitt 3.3 har fokus till stor del legat på felaktiga utbetalningar oavsett vad dessa berott på. Delegationen mot felaktiga utbetalningar definierade felaktiga ut- betalningar enligt följande (SOU 2008:74 s. 43).

En betalning är felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De felaktiga utbetalningarna har delats in enligt följande.

Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att tillskansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polisanmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger.

Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.

Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsyste-

mens utformning och som gör det svårt att definiera om en utbetalning är riktig eller felaktig.

Med hänsyn till att vårt uppdrag tar sikte på det som enligt defini- tionen beskrivs som avsiktliga fel och på individer som medvetet

5 Svallfors, Stefan, Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna; SOU 2015:21; Oskarsson, Maria, Kampen om socialförsäkringarna; Försäkringskassan, Människors tillit till våra ekonomiska trygghetssystem.

122

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

begår brott mot systemet, är valet av kontroll som verktyg en grund- läggande utgångspunkt för vårt betänkande.

Som vi redogjort för i kapitel 2 kan begreppet kontroll både användas och uppfattas på olika sätt. Det finns inte någon allmän definition av begreppen kontrollverksamhet eller kontroll som används av berörda myndigheter. Mot den bakgrunden är det därför svårt att hitta en tydlig och okomplicerad gränsdragning mellan kon- troller och andra delar av ärendehandläggningen.

Olika bedömare, bl.a. Statskontoret, har påtalat att det krävs djupgående kunskaper om både välfärdsförmåner och handlägg- ningsprocessen för dessa förmåner om det ska vara möjligt att skapa en definition av kontroll som är användbar i den praktiska kontroll- verksamheten. Statskontoret anser inte ens att det är möjligt att föra generella resonemang om kontrollarbetet med hänsyn till de speci- fika, och delvis unika, förhållanden och regelverk som gäller inom varje ärendeslag och kontrollområde.6 Även om det inte är omöjligt att göra en avgränsning av begreppet kontrollarbete, bidrar skillna- derna mellan ärendeslagen till att försvåra detta. Dessa svårigheter får också konsekvenser i fråga om möjligheterna att göra en korrekt redovisning av olika kontrollkostnader. Vissa delar av kontroll- arbetet kan relativt enkelt avgränsas och för dessa finns relativt goda möjligheter att redovisa kostnader och tilldelade resurser. Andra delar av kontrollen är emellertid svårare att avgränsa och tydligt redovisa, varför det följaktligen saknas information om kostnader, resurstilldelning och resursförbrukning. Det är då ofta fråga om integrerade delar av ärendehandläggningen.

Med begreppet kontroll menar vi förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Det innebär att såväl kontroll i den första beslutsprocessen som kontroll i ett ärende som initierats senare av myndigheten omfattas av begreppet.

Med kontroll i beslutsprocessen avser vi den kontroll som vidtas i ett ärende från det att processen startar genom att ärendet initieras och vidare genom hela beslutskedjan fram till att pengar betalas ut. Kontrollen i den ursprungliga beslutsprocessen är ofta en integrerad del av ärendehandläggningen, där kontrollen kan ske i form av manuella rutiner eller inbyggda systemkontroller med ett utvecklat

6 Statskontoret, Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering.

123

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

it-stöd. Denna kontroll kan också beskrivas som en del av de åtgär- der som en handläggare vidtar för att fullgöra myndighetens utred- ningsskyldighet vid handläggning av ärenden enligt förvaltningslagen (1986:223). För många ersättningar, inte minst de som gäller för olika socialförsäkringsförmåner, handlar det om att kontrollera uppgifter som de försäkrade lämnar när det gäller inkomst, för- mögenhet, boende, arbetstider och den aktuella arbetsförmågan. Motsvarande kontroll kan göras av ärenden i efterhand. En sådan kontroll är en viktig komponent för att säkerställa att de i besluts- processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt eller att kontrollera att förutsättningarna för utbetalning fort- farande föreligger. Även sådan efterföljande kontroll menar utred- ningen är att anse som kontroll i ärendehandläggningen under en beslutsprocess.

Det är dock viktigt att skilja på den faktiska kontrollen av upp- gifter i ett ärende och de åtgärder som myndigheterna vidtar för att ta fram vilka ärenden som ska kontrolleras. Det handlar då om myndig- heternas åtgärder för att få fram ett urval av ärenden som särskilt ska kontrolleras. Ett sådant urval kan tas fram på olika sätt t.ex. genom stickprov eller riktade insatser mot vissa typer av beslut. De riktade insatserna utgörs av ett urval av ärenden där urvalet bygger på vissa fastställda kriterier. Dessa kan bygga på olika riskanalyser vilkas syfte är att kunna identifiera, tolka och värdera risker för felaktiga utbetalningar av olika ersättningar. Ju mer utvecklade och förfinade dessa analyser kan bli, desto högre är sannolikheten att, både före och efter beslut om ersättning, upptäcka felutbetalningar gällande sådana ersättningar. Dessutom kan myndigheterna med dessa verk- tyg styra kontrollerna till områden där riskerna för fel och läckage är störst. Enligt utredningens mening är det angeläget, både ur det allmännas och ur medborgarnas perspektiv, att myndigheterna på ett effektivt sätt kan använda sig av data för att effektivisera kontroll- verksamheten. Detta måste dock ske utan att det kommer i konflikt med grundläggande bestämmelser som t.ex. diskrimineringsförbudet i regeringsformen eller andra bestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Som vi redogör för i kapitel 2 omfattar våra förslag inte myndigheternas åtgärder för urval och riskanalyser.

124

SOU 2017:37

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

3.5Förtroende och legitimitet för den offentliga sektorns inkomster och utgifter

Utredningens bedömning: För att välfärdssystemen och andra skattefinansierade och skattesubventionerade system ska upp- fattas som trovärdiga och rättvisa krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet mot såväl den offentliga sektorns inkomster som utgifter.

Sedan länge har det varit mer eller mindre självklart att skatte- kontrollen ska vara både rätt dimensionerad och effektiv. Detta är en följd av att skattebrott och andra former av skatteundandraganden sedan 1980-talet har varit en prioriterad del i den samlade strategin mot den ekonomiska brottsligheten. Som framgått ovan har däremot fusk med olika ersättningar i form av bidragsbrott och olika felaktiga utbetalningar av socialförsäkringsförmåner och bidrag inte varit hög- prioriterat under lika lång tid som skatteundandraganden.

Det var först genom ett antal kartläggningar, bl.a. av dåvarande Riksrevisionsverket under mitten av 1990-talet, som fusket med olika ersättningar kom i fokus och frågorna fick allt större uppmärk- samhet i den allmänna debatten. Efter Riksrevisionsverkets kartlägg- ning påbörjades det arbete som vi redogjort för under avsnitt 3.3. De olika uppskattningarna om fuskets omfattning och utbredning undergrävde tilliten till och förtroendet för välfärdssystemen, men bidrog också till att bekämpningen av fusk och överutnyttjande med olika ersättningar fick en klart ökad prioritet.

Enligt utredningens mening finns det skäl att reflektera över några gemensamma drag som finns mellan skatte- och välfärds- brottslighet. Utöver att båda dessa utgör ett allvarligt hot mot väl- färdsstaten och den generella välfärdsmodellens folkliga stöd och legitimitet, kan också nedanstående reflektioner göras.

Både skatte- och välfärdsbrottslighet har tydliga ekonomiska motiv. Vid skatteundandraganden blir skatten lägre vilket leder till en högre disponibel inkomst för den som begår ett skattebrott. Brott mot välfärdssystemen leder i regel till att det utbetalas en för hög social ersättning, vilket också bidrar till att höja den disponibla inkomsten jämfört med om en felaktig utbetalning inte görs.

125

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

SOU 2017:37

De två typerna av brottslighet leder till effekter på de offentliga finanserna. Olika undandraganden av skatt leder till ett skattebortfall och slår därför mot den offentliga budgetens inkomstsida, vilket i sin tur leder till en svagare utveckling av statens och kommunernas inkomster. Felaktiga utbetalningar av ersättningar leder till en högre nivå på statsutgifterna än vad som skulle ha varit fallet om regel- verket hade följts. Det innebär att dessa beteenden slår mot budge- tens utgiftssida. Gemensamt är dock att de båda brotten bidrar till att försvaga de offentliga finanserna.

Vid såväl skattebrott som välfärdsbrott riktar sig brottet mot staten. Ytterst drabbar dock detta i huvudsak skattebetalarna och medborgarna, eftersom de antingen får betala mer i skatt för att kompensera uteblivna skatteinkomster eller får en sämre välfärd.

Både skattebrott och välfärdsbrott undergräver i förlängningen förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Genom skatteundan- draganden försvagas finansieringen av välfärdsstaten och den gene- rella välfärdsmodellen, vilket i första hand minskar tilltron till skatte- systemet, men indirekt undergräver förtroendet för välfärdssystemen. Felaktiga utbetalningar av ersättningar skadar i första hand den gene- rella välfärdsmodellen, men kan indirekt slå mot skattesystemet på så sätt att det undergräver tilltron till systemen om utgiftsökningarna måste finansieras genom skattehöjningar.

När det gäller skatteundandragande och fusk med bidrag som utbetalas till företag finns det också tydliga likheter mellan dessa båda beteenden genom att de båda försämrar seriösa företags konkurrens- kraft i förhållande till de företag som kan smita från skatten eller fuska sig till stora bidrag och stöd. Denna brist på konkurrens- neutralitet leder i regel till stora samhällsekonomiska kostnader.

Sammanfattningsvis finns det ett flertal paralleller att dra mellan skattebrott och olika brott mot välfärdssystemen, som motiverar en ökad helhetsyn. Denna helhetssyn på brottsligheten är enligt vår mening viktig och nödvändig för att kunna behålla legitimiteten för såväl skattesystemet som den generella välfärdsmodellen.

126

4Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

4.1Inledning

Ersättningar från välfärdssystemen utbetalas av flera aktörer som har olika uppdrag, syften och befogenheter. Det finns även flera andra myndigheter som har stor betydelse för välfärdssystemens funktion utan att ha en utbetalande roll.

I detta kapitel beskriver vi de aktörer som antingen beslutar och verkställer utbetalning av ersättningar från välfärden eller vars verk- samhet på annat sätt kan påverka förutsättningarna för en korrekt användning av offentliga medel. Utredningen har uppmärksammat att det finns stora skillnader i de regelverk som bl.a. styr myndig- heternas och arbetslöshetskassornas förutsättningar att förebygga och upptäcka brott. I vissa fall kan dessa anses motiverade och i vissa fall kan det finnas skäl att föreslå ändringar. För att kunna jämföra förutsättningarna ur ett systemövergripande perspektiv har vi valt att i detta deskriptiva kapitel redovisa de som är mest relevanta.

I avsnitt 4.2 redogörs för de övergripande regelverk som de olika aktörerna har att förhålla sig till och som styr handläggningen, verk- samheten och informationsutbytet hos dem. Under detta avsnitt redogör vi också för de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som har betydelse för brott mot välfärden och som omfattar flera myndig- heter.

Det finns vidare bestämmelser i speciallagstiftning som reglerar aktörernas verksamhet. Sådana bestämmelser presenteras under respektive myndighet eller organisation. I avsnitt 4.3 redogör vi för de myndigheter, eller verksamhetsgrenar inom en myndighet, vars registrerade uppgifter andra beslutande myndigheter eller arbets-

127

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

löshetskassor kan vara beroende av för att få ett riktigt underlag för sina beslut och åtgärder. I detta avsnitt finns också skäl att närmare redogöra för vem som får utfärda handlingar som används för att styrka registrerade uppgifter och identiteter. I avsnitt 4.4 redogör vi för de aktörer som har beslutande och utbetalande funktioner. I avsnitt 4.5 redogörs för vilka brottsbekämpande myndigheter som har i uppdrag att förebygga och utreda misstänkt brottslighet och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dessa. Slutligen finns det också ett flertal tillsynsmyndigheter som fyller en viktig funktion i sammanhanget. Dessa beskrivs i avsnitt 4.6.

I de fall myndigheter har flera olika verksamhetsgrenar med olika ansvarsområden, t.ex. utbetalande och brottsbekämpande, beskrivs dessa verksamhetsgrenar var för sig. Migrationsverkets verksamhet beskrivs endast under utbetalande myndigheter även om myndig- heten också fattar beslut som i sin tur får betydelse för andra myndig- hetens beslut om registrering eller utbetalning.

4.2Gemensamma regelverk

4.2.1Förvaltningslagen

I förvaltningslagen (1986:223), FL, finns föreskrifter som syftar till att ge grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förfarandet hos förvalt- ningsmyndigheterna. Förvaltningslagen kan sägas vara den centrala förfarandelagen. Inledningsvis kan nämnas att det pågår ett lagstift- ningsarbete om en ny förvaltningslag (SOU 2010:29, prop. 2016/17:180). Nedanstående redogörelse utgår dock från nu gällande rätt.

Ramen för lagens tillämpningsområde dras upp i första meningen i 1 § FL. Lagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Det finns inte någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet i förvaltningslagen, men av förarbetena framgår att begreppet har samma betydelse som i regeringsformen (1974:152), RF, (prop. 1985/86:80 s. 57).

Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de s.k. beslutande församlingarna (riksdagen, landstingsfull- mäktige och kommunfullmäktige). Den andra är myndigheterna. Dessa utgörs av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndig-

128

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

heterna. Av motiven till regeringsformen framgår klart att grund- lagens termer myndighet och förvaltningsmyndighet är organisa- toriska termer (prop. 1973:90 s. 233, jfr s. 396). I princip avses alltså organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Privata subjekt eller organ, vilka anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter, utgör inte förvaltningsmyndigheter om annat inte särskilt föreskrivits och omfattas alltså inte av förvaltningslagens regler då de fullgör samhälls- uppgifter. Ett exempel på detta är konkursförvaltare och rekonstruk- törer vid handläggning av lönegaranti.

Den begränsning som ligger i begreppet förvaltningsmyndighet innebär dock inte att de rättssäkerhetsaspekter som förvaltnings- lagen ska garantera saknar betydelse utanför förvaltningsmyndig- heternas handläggning. Det kan sägas ligga i sakens natur att de principer som lagen ger uttryck åt också ska upprätthållas hos andra organ som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning (se bl.a. JO 2004/05 s. 175 om kommunikation av utredningsmaterial hos arbetslöshetskassor och JO 2008/09 s. 231 angående beslut om lönegaranti fattat av konkursförvaltare).

I 2 § FL hänvisas till de i 31–33 §§ föreskrivna begränsningarna i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet. Av 32 § FL framgår att bestämmelserna i 8–30 §§ FL inte gäller Kronofogde- myndighetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndig- hetens, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets eller Kust- bevakningens brottsbekämpande verksamhet.

God förvaltningsstandard

De inledande bestämmelserna om serviceskyldighet (4 och 5 §§ FL) och samverkan mellan myndigheter (6 § FL) begränsas inte till att avse ärendehandläggningen utan gäller även annan förvaltningsverk- samhet hos myndigheterna. Bestämmelserna utgör tillsammans med de allmänna kraven på handläggningen av ärenden (7 § FL) vad som kan betecknas som god förvaltningsstandard.

129

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Service och samverkan

Bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet kan sägas ge uttryck för den allmänna servicenivå som enskilda kan förvänta sig vid kontakter med myndigheter och syftar till att stärka serviceandan i förvaltningen (prop. 1985/86:80 s. 20).

I 6 § FL anges att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vid införandet av bestämmelsen anfördes att det var en brist att det inte fanns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna som reglerade den sedan gammalt självklara principen att myndigheterna ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (prop. 1985/86:80 s. 23, jfr prop. 1973:90 s. 396). Principen kom tidigare till uttryck i 1809 års regeringsform genom en bestämmelse om att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen”. Bestämmelsen i förvaltningslagen ska ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Av förarbetena framgår också att det är mycket väsentligt att myndigheterna, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konse- kvens (prop. 1985/86:80 s. 23).

I sammanhanget ska också nämnas att det finns ytterligare bestämmelser som berör samverkan för de statliga förvaltnings- myndigheterna, bl.a. i 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt bestämmelsens andra stycke ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kompletterande bestämmelser om service och samverkan finns också i flera av de statliga myndigheternas instruktioner.

Även om grundprincipen är att myndigheter ska samverka på- verkas givetvis utrymmet för samverkan av innehållet i annan regler- ing. Förutsättningarna för samarbete kan t.ex. begränsas av reglerna om sekretess. Samverkan får inte heller ta sig sådana uttryck att de medverkande myndigheternas olika funktioner blandas samman eller att den enskilde inte klart kan utläsa vilket organ som utövar myndig- het gentemot denne. (Se bl.a. JO 1993/94 s. 458 och JO 2006/07 s. 270.)

130

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Allmänna krav på handläggning av ärenden

I 7 § FL anges att ”varje ärende där någon enskild är part skall hand- läggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndig- heter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra.” Bestämmelsen är av mål- sättningskaraktär och ger utryck för frågor som är centrala för både enskilda och myndigheter. För de enskilda handlar det inte här om en ren servicefråga utan i stor utsträckning om att en enskild inte ska behöva sväva i ovisshet under längre tid än nödvändigt när det gäller beslut som kanske har avgörande betydelse för dennes ekonomiska eller personliga förhållanden. När det gäller myndigheterna är bestämmelsen av betydelse för att kunna bedriva verksamheten så rationellt och effektivt som möjligt.

4.2.2Offentlighets- och sekretesslagen

Som redogörs för ovan har myndigheter en långtgående skyldighet att bistå varandra och att samarbeta vilket bl.a. kommer till utryck i 6 § FL. Av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekre- tessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Infor- mationsskyldigheten myndigheter emellan är tillämplig på såväl stat- liga som kommunala myndigheter samt på sådana med myndigheter jämställda organ som avses i 2 kap. 2–5 §§ OSL. Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte mellan myndigheter är ofta en grund- läggande förutsättning för att dessa ska kunna fullgöra sina upp- gifter. Det bidrar också till en hög service till medborgarna t.ex. genom att de inte behöver lämna samma uppgifter till flera olika myndigheter och kan få snabbare besked, samt att myndigheterna arbetar mer kostnadseffektivt.

För att myndigheter ska kunna utbyta information krävs dels att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, dels att bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndig- heternas s.k. registerförfattningar ger stöd för att uppgifterna får

131

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

behandlas av såväl den utlämnande som den mottagande myndig- heten.

Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen är en av de grundläggande principerna för det svenska statsskicket. Den innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. En central del av offentlighetsprincipen avser reglerna om allmänna handlingars offentlighet och finns i tryckfrihetsförordningen (1949:105), TF.

Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Handlingsoffentlighet gäller framför allt i det all- männas verksamhet, men även i vissa privaträttsliga organ som räknas upp i en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen. Detta gäller bl.a. för arbetslöshetskassorna enligt lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor i deras verksamhet om prövning av ärenden om arbetslöshets- ersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. för myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen eller i en annan lag som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till.

Sekretess

I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en upp- gift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således dels att det föreligger en hand- lingssekretess, dels en tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär

132

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

tystnadsplikt utgör det en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen.

Sekretess gäller såväl mot enskilda som mot andra myndigheter. Sekretess kan gälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL).

Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som anger förutsättningarna för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka.

Sekretessens föremål avser den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra eller uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna upp- gifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det finns också några få sekretess- bestämmelser som gäller utan att räckvidden är begränsad. En upp- gift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer.

Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av olika s.k. skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgiften är offentlig och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada eller men upp- kommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvud- regel. Vid omvända skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada eller men uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit som innebär att det krävs särskilt mycket för att sekretess ska gälla. Skadebedömningen ska göras med hänsyn till den risk för skada eller men som ett utlämnande av uppgiften kan medföra i det enskilda fallet.

133

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Det finns också bestämmelser där någon skadeprövning inte ska göras, dvs. sekretessen är absolut. Detta gäller t.ex. för många upp- gifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i verk- samhet som avser bestämmande av skatt. Uppgiften är då sekretess- belagd oavsett risken för skada eller men. Sekretessbedömningen görs i dessa fall enbart med hänsyn till uppgiftens art.

En grundläggande utgångspunkt för sekretessbestämmelsernas utformning är att sekretessen inte ska vara mer omfattande är vad som motiveras av de intressen som sekretessen ska skydda.

Överföring av sekretess

Det finns ingen generell bestämmelse som innebär att sekretess följer med en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bl.a. på att behovet av och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Intresset av att skydda en uppgift måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i en myndighets verksamhet. Offentlighetsintresset kan då innebära att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndig- het är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). I många fall är dock uppgifter som omfattas av sekretess hos en myndighet föremål för sekretess även hos en annan myndighet då den mottagande myndigheten kan ha att tillämpa en egen bestämmelse om sekretess. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekun- dära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet ”bestäm- melse om överföring av sekretess” definieras i 3 kap. 1 § OSL.

Ovanstående innebär att om en uppgift, vars sekretesskydd inte gäller obegränsat, lämnas från en myndighet till en annan gäller sekre- tess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är upp- fyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretess- reglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL).

134

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Gemensamma bestämmelser om sekretess

Som ovan nämnts gäller bestämmelserna i offentlighets- och sekre- tesslagen vanligtvis i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksam- het eller hos en viss myndighet. I 15 och 21 kap. OSL finns dock generella regler om sekretess. I 15 kap. 1–2 §§ OSL finns regler om utrikessekretess, sekretess i det internationella samarbetet och för- svarssekretess som gäller generellt i hela statsförvaltningen. I 21 kap. finns regler till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållan- den oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer.

Bestämmelser som bryter sekretessen mellan myndigheter

Huvudregeln är som ovan nämnts att sekretess gäller mellan myndig- heter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndig- het. Ett informationsutbyte är dock i många fall nödvändigt för att myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter varför det finns sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL som aktualiseras i samband med informationsutbytet. Sekretessbrytande bestämmelser finns även i andra författningar som offentlighets- och sekretess- lagen hänvisar till eller i form av en uppgiftsskyldighet varvid 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig.

De sekretessbrytande bestämmelserna i offentlighets- och sekre- tesslagen har utformats efter en intresseavvägning mellan myndig- heternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Bestämmelserna är tillämpliga när det gäller att lämna uppgifter såväl mellan två myndig- heter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL).

Uppgifter som angår misstankar om brott kan i viss utsträckning lämnas ut med stöd av flera olika sekretessbrytande bestämmelser. Nedan redogörs för de bestämmelser som är gemensamma för flera myndigheter och som vanligtvis aktualiseras vid myndigheternas samverkan och vid misstankar om nu aktuell brottslighet.

135

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

10 kap. 2 § OSL

Enligt 10 kap. 2 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och avser fall när uppgifts- utlämnandet är nödvändigt för just den utlämnande myndigheten. Avsikten är inte att man av rena effektivitetsskäl ska tillämpa den sekretessbrytande bestämmelsen (prop. 1979/80 Del A s. 465).

10 kap. 23 § OSL

Enligt 10 kap. 23 § OSL får enligt huvudregeln uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Det misstänka brottet ska ha ett straffvärde på fängelse i minst ett år. I denna paragraf finns sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör för myndigheter, vilkas verksamhet omfattas av sekretess enligt vissa bestämmelser som är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde t.ex. inom sjukvård och socialtjänst, att lämna uppgifter som angår miss- tankar om vissa allvarliga brott eller försök till sådana brott. Det finns inga krav på någon viss grad av misstanke, utan det är respek- tive myndighet som avgör om en uppgift har sådan karaktär att den bör lämnas. Bedömningen av om en uppgift om brottet ska få lämnas bör i stället grundas på hur svårt brottet som misstanken avser är (prop. 1983/84:142 s. 29–33).

10 kap. 24 § OSL

Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL föreskriver att sekretessen, med vissa särskilt angivna undantag, kan brytas vid misstanke om begånget brott. En förutsättning är att fängelse ingår i straffskalan för brottet. En annan förutsättning är att brottet i fråga kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Uppgifter får då lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Detta medför att uppgifter inte kan lämnas ut för brott av

136

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

mindre allvarlig karaktär, som exempelvis snatteri eller olovlig körning, men däremot exempelvis vid narkotikabrott, människo- smuggling, liksom vid – annat än ringa – brott mot liv och hälsa, fri- het och frid, sexualbrott, rån och misshandel. Bestämmelsen ger en möjlighet för myndigheterna att lämna ut uppgifter om brottsmiss- tankar under ovan angivna förutsättningar. Det är alltså inte fråga om någon uppgiftsskyldighet. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar inte socialtjänstsekretessen (till skillnad från 10 kap. 23 § OSL).

10 kap. 27 § OSL – Generalklausulen

Av 10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen, framgår att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen var en del av sekretesslagen redan när lagen tillkom och innebar en kodifiering av vad som i praktiken redan gällde (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.). I förarbetena framfördes att sekretesslagstiftningen inte ska hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vissa sekretessbestämmel- ser har ansetts särskilt angelägna att upprätthålla gentemot andra myndigheter och är därför undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Det gäller t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess.

En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är att det inte finns en specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga i annan lag eller förordning. Har t.ex. i lag föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på angivna villkor kan få ta del av även sekretessbelagda uppgifter hos en annan myndighet, kommer det givetvis inte i fråga att, när de angivna villkoren inte är upp- fyllda, i stället lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen. Det innebär att generalklausulen är subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska alltså inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas.

En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda upp- gifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen.

137

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Det krävs således inte att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet. Generalklausulen kan t.ex. åberopas som stöd för att lämna ut uppgifter om misstankar som angår förestående brott eller uppgifter angående misstankar om brott där den troliga på- följden är böter. Om det hos en myndighet uppkommer misstankar om att ett brott har begåtts som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, kan myndigheten alltså ändå rapportera sina miss- tankar, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Om en myndighet begär att få ut sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet med stöd av generalklausulen och det finns förutsättningar för ett sådant utlämnande, är den myndighet som förvarar uppgiften skyldig att lämna ut uppgiften. Det är den myndig- het som förvarar uppgiften som ska göra prövningen av om sådana förutsättningar föreligger.

Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan verksamhetsgrenar inom en myndighet sker rutinmässigt även utan en särskild författningsreglering. Det framgår dock av förarbetena att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning, som ska göras enligt generalklausulen, ske på förhand. I den situationen behöver det således inte ske en prövning av individuella fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 327).

10 kap. 28 § OSL

Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Detta är en generell regel om att en bestämmelse i en lag eller förordning om uppgiftsskyldighet ska tillämpas också när det gäller sekretess för de uppgifter som omfattas av skyldigheten. Från denna bestämmelse görs i vissa fall undantag (se 27 kap. 5 §, 30 kap. 7, 11 och 24 §§, 35 kap. 3 § och 37 kap. 2 § OSL). Det är inte nöd- vändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med tanke på att uppgifterna kan vara sekretessbelagda. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på

138

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

konkretion. Den kan a) ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, b) gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller c) avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar). Det är således inte tillräckligt att en bestämmelse i lag eller förordningen anger att en uppgift får lämnas.

En i lag eller förordning angiven skyldighet för en myndighet att göra anmälan om brott är en sådan uppgiftsskyldighet som omfattas av bestämmelsen och som därmed bryter sekretessen.

Ibland kan det vara tveksamt vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten. I en anmälan om misstanke om brott anges de omständigheter som har utgjort grunden för misstanken. De upp- gifter som faller inom ramen för vad som ska anges vid anmälan ska alltså lämnas ut utan hinder av sekretess. Det kan ibland vara svårt att avgöra om alla de uppgifter som myndigheten anser bör lämnas ut i samband med att uppgiftsskyldigheten fullgörs verkligen om- fattas av denna skyldighet. I sådana fall bör uppgiftsskyldigheten kunna omfatta alla de uppgifter som den mottagande myndigheten skäligen kan anses ha behov av (jfr JO 1996/97 s. 438 och JO 1993/94 s. 468).

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet som berör flera myndigheter

Nedan redogör vi för ett flertal bestämmelser som rör informations- utbyte mellan berörda myndigheter. Redogörelsen är inte uttöm- mande utan avser de bestämmelser som utredningen anser vara mest relevanta i sammanhanget.

Felaktiga utbetalningar

I lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga betal- ningar från välfärdssystemen finns bestämmelser som gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatte- verket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Skyldig- heten gäller dock inte i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Av 3 § framgår bl.a. att om det finns anledning att anta att en ekono-

139

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

misk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl.

Myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet

Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Myndig- heterna är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polis- myndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket. Upp- gifter ska lämnas ut om förutsättningarna i lagens andra paragraf är uppfyllda. Lagen gäller enbart vid myndighetsöverskridande sam- verkan på det s.k. underrättelsestadiet. Den är inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga (prop. 2015/16:167 s. 48).

Folkbokföring

Av 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) framgår att vissa myndigheter har en skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket. Så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets rekryterings- myndighet, Transportstyrelsen, CSN, Migrationsverket, Krono- fogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och kommun, med undantag för socialtjänsten, underrätta Skatteverket om adressen. Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anled- ning att anta att den adress som är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. En underrättelse behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras.

140

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Socialförsäkringsbalken

Av 110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, framgår att myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar på begäran ska lämna För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän för- valtningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av balken.

Socialtjänsten

Enligt 11 kap. 11–11 c § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har social- nämnden rätt att ta del av uppgifter från olika myndigheter. Social- nämnden har bl.a. rätt att ta del av uppgift om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild hos CSN, Försäkringskassan, Pensions- myndigheten och arbetslöshetskassorna. Vidare har socialnämnderna rätt att ta del av uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingen. Om det finns skäl för det ska dessa myndigheter och arbetslöshets- kassorna på eget initiativ lämna sådana uppgifter till socialnämnden.

Av förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen framgår vilka uppgifter som omfattas av upp- giftsskyldigheten.

Arbetslöshetsförsäkring

I 48 a–i §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Där framgår bl.a. att Arbets- förmedlingen ska lämna de uppgifter om en arbetssökande till en arbetslöshetskassa som har betydelse för tillämpningen av ALF. En arbetslöshetskassa ska lämna de uppgifter om ersättning enligt ALF till Arbetsförmedlingen som har betydelse i ett ärende om arbets- förmedling.

Vidare ska Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och CSN lämna de uppgifter om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild till en arbetslöshetskassa som har betydelse för tillämpningen av ALF. Motsvarande skyldighet gäller för arbetslöshetskassorna för uppgifter som betydelse hos mottagaren i ett ärende om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild. Försäkringskassan ska också

141

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

lämna de uppgifter om föräldraskap till en arbetslöshetskassa som behövs för att pröva rätten till arbetslöshetsersättning.

Av 48 § ALF framgår att regeringen får meddela ytterligare före- skrifter om vilka uppgifter som ska lämnas ut enligt 48 a–48 h §§. Exempelvis framgår det av 20 § förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring vilka uppgifter Arbetsförmedlingen ska lämna till en sökandes arbetslöshetskassa.

Studiestöd

Av 6 kap. 7 § studiestödslagen (1999:1395) framgår att Försäkrings- kassan ska lämna CSN eller överklagandenämnden de uppgifter som har betydelse för tillämpningen av lagen. Av samma bestämmelse framgår också att andra myndigheter och försäkringsinrättningar har en skyldighet att på begäran lämna domstol, Försäkringskassan och CSN sådana uppgifter i fråga om viss person som är av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna om återbetalning.

4.2.3Grundläggande utgångspunkter för behandling av personuppgifter

För att myndigheter ska kunna utbyta information med varandra krävs inte bara att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, utan också att bestämmelser om behandling av personuppgifter hos myndigheternas ger stöd för att uppgifterna får behandlas.

Nedan redogörs kortfattat och översiktligt för de internationella överenskommelser och de grundläggande bestämmelser om integri- tetsskydd och dataskydd som har betydelse för myndigheternas behandling av personuppgifter.

142

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Internationella överenskommelser

Europakonventionen och EU-stadgan

Den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Rättigheterna är också grundlagsskyddade (2 kap. 19 § RF).

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt bl.a. för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hän- syn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättig- heter. Såvitt gäller laglighetskriteriet krävs, utöver att intrånget ska grundas på nationell lag, att den åberopade lagen uppfyller vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. En rättighetsinskrän- kande tolkning av lagen ska kunna förutses och lagen ska vara allmänt tillgänglig. Att ett ingripande ska vara nödvändigt innebär att det ska föreligga ett ”angeläget samhälleligt behov” av åtgärden i fråga. Åtgärden får dock inte gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitetsprincipen, dvs. den ska stå i rimlig proportion till det intresse åtgärden är avsedd att tillgodose.

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlems- staternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, Europakonventionens, unionens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans syfte är att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheter som EU redan erkänner. I den mån rättigheterna i EU-stadgan motsvarar rättigheter som skyddas av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen.

I artikel 8 anges att var och en har rätt till skydd av de person- uppgifter som rör honom eller henne. Personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har vidare rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som

143

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler följs.

Översyn av EU:s dataskyddsreglering

För närvarande pågår en översyn av EU:s dataskyddsreglering som omfattar dels en förordning, dels ett nytt direktiv.1

Med anledning av ovanstående har regeringen bl.a. tillsatt en utredning som ska föreslå hur EU-direktivet med regler om skydd av personuppgifter när behöriga myndigheter behandlar sådana upp- gifter vid brottsbekämpning, brottmålshantering eller straffverk- ställighet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2016:21). Utredaren har i april 2017 i ett delbetänkande redovisat uppdraget i den del det rör dels en ny ramlagstiftning, dels tillsyn inom direktivets tillämpnings- område. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 september 2017.

Vidare har regeringen tillsatt en utredning som ska föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på gene- rell nivå som dataskyddsförordningen ger anledning till (dir 2016:15). Uppdraget ska redovisas den 12 maj 2017.

Behandling av personuppgifter i svensk rätt

Behandling av personuppgifter regleras i svensk rätt i första hand genom personuppgiftslagen, genom vilken dataskyddsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Lagen, som har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter, innehåller generella bestämmelser och anger den grundläggande ramen för behandling av personuppgifter. Personupp-

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförord- ning) med en generell reglering som ersätter dataskyddsdirektivet, och ett nytt direktiv, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga på- följder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, med särregler för den brottsbekämpande sektorn som ersätter dataskydds- rambeslutet.

144

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

giftslagen gäller inte i den utsträckning det har meddelats avvikande bestämmelser i någon annan lag eller förordning (2 § PUL).

Utöver personuppgiftslagen har det utarbetats en stor mängd specialförfattningar, s.k. registerförfattningar, som reglerar framför allt myndigheters behandling av personuppgifter. Registerförfatt- ningar förekommer både i form av lag och förordning. Syftet med sådana specialförfattningar är att anpassa lagstiftningen till de behov som finns inom olika verksamhetsområden och samtidigt göra avvägningar mellan behovet av effektivitet i berörd verksamhet och behovet av skydd för enskildas integritet. Det finns emellertid många myndigheter vars verksamhetsrelaterade personuppgiftsbehandling bara regleras genom personuppgiftslagen och inte särskilt i någon registerförfattning. En redogörelse för vilka författningar som för olika myndigheter reglerar behandlingen av personuppgifter görs i anslutning till beskrivningarna av respektive myndighet.

Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter får behandlas har en viktig roll i registerförfattningarna. Genom ändamålen sätts ramen för vilken behandling som är tillåten. Det följer av centrala data- skyddsprinciper dels att uppgifter bara får samlas in för specifika och legitima ändamål (ändamålsprincipen), dels att de därefter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in (finalitetsprincipen). Principerna kommer bl.a. till uttryck genom 9 § första stycket c och d PUL.

4.3Registerförande myndigheter

4.3.1Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Skatteverket ansvarar bl.a. för frågor om folkbokföring och person- namn enligt 2 § förordning (2017:154) med instruktion för Skatte- verket. I Skatteverkets folkbokförande verksamhet fastställs personers bosättning och uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden, exempelvis vigsel, födelse och dödsfall. Folkbokföringsverksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.

Uppgifterna registreras i folkbokföringsdatabasen och andra myndigheter kan få tillgång till uppgifterna via ett centralt aviserings- system kallat Navet. Folkbokföringsdatabasen är en sammanhållen benämning för de olika delsystem som används inom verksamheten.

145

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Navet är ett sådant delsystem, liksom exempelvis Folke och Inter- nordisk Flytt.

Skatteverket handlägger cirka tre miljoner folkbokföringsärenden per år varav cirka 120 000 ärenden avser invandringsärenden. Antal folkbokförda invånare i Sverige år 2014 var 9 845 155.2 Av reglerings- brevet 2015 framgår att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga för- hållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (Fi2013/2986 och Fi2014/4482 ).

Skatteverket ansvarar även för det statliga personadressregistret (SPAR). Registret är ett offentligt register som omfattar alla perso- ner som är folkbokförda i Sverige, både svenska och utländska med- borgare. I registret ingår även personer som erhållit samordnings- nummer om det inte råder osäkerhet om personens identitet.3

Ärendehandläggningen

Handläggningen av ärenden inom folkbokföringsverksamheten sker i första hand med stöd av förvaltningslagen. De materiella bestämmel- serna om folkbokföring finns bl.a. i folkbokföringslagen (1991:481), FOL, folkbokföringsförordningen, utlänningslagen (2005:716), utlän- ningsförordningen (2006:97), namnlagen (1982:670), föräldrabalken (1949:381). Det finns inte någon särskild förfarandelag som reglerar handläggningen hos folkbokföringen. Skatteverket har en handbok, arbetsbeskrivningar och olika ställningstaganden ur vilka det bl.a. framgår vilka kontroller som ska göras och hur ärendena i övrigt ska handläggas.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Sekretess till skydd för enskild inom Skatteverkets folkbokförings- verksamhet regleras i 22 kap. OSL. Av 1 § första stycket i kapitlet framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträck-

2Skatteverket, Årsredovisning Skatteverket 2015, s. 56–57.

34 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret.

146

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

ning som regeringen föreskriver, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen.

Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållan- den, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Detta inne- bär att uppgifter omfattas av ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit vilket innebär en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga.

För att inte sekretessen ska kunna kringgås genom att uppgif- terna får en mer vidsträckt offentlighet i andra register som omfattar befolkningen, är paragrafen tillämplig också i fråga om annat befolk- ningsregister som baserar sig på uppgifter från folkbokförings- myndigheten. Detta innebär att sekretessen också omfattar registrer- ing av befolkningen i t.ex. SPAR, Försäkringskassans register över befolkningen och Statistiska centralbyråns register över totalbefolk- ningen, s.k. RTB-register.

Med stöd av bemyndigandet i 22 kap. 1 § OSL har regeringen i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) också före- skrivit att folkbokföringssekretessen ska omfatta bl.a. Polismyndig- hetens passregister, Skatteverkets databas över identitetskort för folkbokförda i Sverige och Statens tjänstepensionsverks pensions- register.

Sekretess gäller vidare enligt 22 kap. 1 § andra stycket OSL för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolk- ningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelsen innebär ett förstärkt sekretesskydd för fotografier av enskild i offent- liga register då uppgiften omfattas av s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess.

Behandling av personuppgifter

Bestämmelser som reglerar Skatteverkets möjligheter att behandla personuppgifter inom folkbokföringsverksamheten finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet (FdbL) och i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet (FdbF).

147

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Myndigheter får enligt 2 kap. 8 § FdbL ha direktåtkomst till uppgift i folkbokföringsdatabasen om person- eller samordnings- nummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt om avregistrering från folk- bokföringen. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. Härigenom ges t.ex. andra verksamhetsgrenar inom Skatteverket direktåtkomst till folk- bokföringsdatabasen. Dessutom finns möjlighet till ytterligare direktåtkomst i de fall myndigheten själv får behandla uppgifterna eller om regeringen meddelar föreskrifter om det.

Det ska också nämnas att Skatteverket kan fatta beslut om s.k. bruttoavisering i SPAR. Bruttoavisering innebär att uppgifter om samtliga personer i registret lämnas ut i elektronisk form under vissa förutsättningar. Bruttoavisering får bara medges den som i sin verk- samhet regelmässigt behandlar uppgifter om en betydande del av befolkningen och som fortlöpande behöver uppdatera dessa. Uppgif- ter som kan lämnas ut är ändring av namn, personnummer, födelse- tid, adress, folkbokföringsort, make eller vårdnadshavare och av- registrering från folkbokföringen. Ändringen ska gälla för en viss period (8 a § förordningen (1998:1234) om det statliga personadress- registret).

Uppgiftsskyldighet

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet omfattas av uppgifts- skyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.

Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet har inte någon lagreglerad anmälningsskyldighet vid misstanke om brott. Den information som lämnas vid misstankar om brott lämnas med stöd av sekretess- brytande bestämmelser i 10 kap. 24 eller 27 §§ OSL.

148

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

4.3.2Bolagsverket

Bolagsverkets uppdrag framgår av förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket.

I verksamheten handläggs en rad ärenden för vilka myndighetens hantering skiljer sig åt. När det gäller bolag och föreningar är Bolags- verket ansvarig registreringsmyndighet för dessa ärenden. Bolags- verket fungerar som inskrivningsmyndighet enligt lagen (2008:990) om företagshypotek. Myndigheten för register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud, fysiska personers och dödsbons kon- kurser, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och verk- samhetsutövare som utövar viss verksamhet uppräknad i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism. (1–3 §§ förordning med instruktion för Bolagsverket). Därut- över har myndigheten till uppgift att pröva ett antal olika frågor med anknytning till området (4 §). I detta sammanhang kan särskilt lyftas fram att i 5 a § i instruktionen anges att verket i så stor utsträckning som möjligt ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet.

År 2014 avslutade Bolagsverket 68 654 ärenden om nybildning av bolag och föreningar, varav 43 567 registrerades i aktiebolagsregistret, 23 003 i handelsregistret och 2 084 i föreningsregistret. Vidare av- slutades 417 693 ärenden om ändring i registrerade uppgifter i ett företag, vilka fördelade sig på 323 759 i aktiebolagsregistret, 56 704 i handelsregistret och 37 230 i föreningsregistret.

Ärendehandläggningen

Handläggning av ärenden hos Bolagsverket sker i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen. Någon särskild förfarandelag som reglerar ärendehandläggningen finns inte.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Några särskilda bestämmelser som omfattar uppgifter i Bolags- verkets verksamhet finns inte i offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att i stort sett alla uppgifter som skickas in och registreras i Bolagsverkets register är offentliga.

149

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Sekretess som gäller för en uppgift oavsett var uppgiften finns, dvs. bestämmelser med obegränsad räckvidd, kan gälla även för upp- gift hos Bolagsverket.

Behandling av personuppgifter

Bolagsverkets behandling av personuppgifter regleras huvudsakligen i personuppgiftslagen. När det gäller hantering av personuppgifter i särskilda register finns det bestämmelser bl.a. i 2 kap. aktiebolags- förordningen (2005:559) för personuppgifter i aktiebolagsregistret och i 1–3 a §§ handelsregisterförordningen (1974:188) för person- uppgifter i handelsregistret.

Det finns en möjlighet för Bolagsverket att medge direktåtkomst till aktiebolagsregistret för vissa särskilt angivna ändamål, se 2 kap. 1 och 4 §§ aktiebolagsförordningen. Samma möjlighet finns gällande handelsregistret (se 1 a och d §§ i handelsregisterförordningen), och föreningsregistret (se 15 a och d §§ förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar). Det finns vidare bestämmelser om direkt- åtkomst i bl.a. förordningen (2008:1080) om inteckningsbrevsregister och förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse.

Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen

Bolagsverket har inte någon författningsreglerad skyldighet att anmäla misstänkta brott.

4.3.3Utfärdare av handlingar som styrker registrerade uppgifter

Skatteverket

Skatteverket ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbok- förda i Sverige enligt 3 § förordningen med instruktion för Skatte- verket. Skatteverket kan utfärda ett identitetskort på ansökan av en person som har fyllt 13 år och som är folkbokförd i Sverige. Bestäm- melser om detta finns i lagen (2015:899) om identitetskort för folk- bokförda i Sverige med tillhörande förordning.

150

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Polismyndigheten

Polismyndigheten är passmyndighet inom riket och utfärdar pass till svenska medborgare enligt passlagen (1978:302). Den myndighet som enligt 2 § i lagen är passmyndighet kan också på ansökan av en svensk medborgare utfärda ett nationellt identitetskort enligt för- ordning (2005:661) om nationellt identitetskort.

Övriga

Andra som utfärdar identitetshandlingar är bl.a. Transportsstyrelsen som utfärdar körkort för den som är permanent bosatt i Sverige eller sedan minst sex månader studerar här och i övrigt uppfyller förut- sättningarna för att få körkort.

I vissa fall har också banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända4 identitetskort som också är giltiga identitets- handlingar i Sverige.

4.3.4Samverkan mot brott

Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och Bolagsverket deltar inte i någon formaliserad myndighetsöverskridande samverkan för att motverka organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet som riktas mot välfärdsystemen.

Bolagsverket ingick tidigare i samverkan genom Ekorådet, vilket reglerades i den numera upphävda förordningen (1997:899) om myndighetsamverkan mot ekonomisk brottslighet.

4 Det Norske Veritas Certification AB (DNV) ger tillstånd till företag och organisationer att utfärda SIS-märkta kort enligt svensk standard SS 61 43 14 och SBC 151-U, Särskilda bestämmelser för certifiering av överensstämmelse med standard.

151

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

4.4Utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor

4.4.1Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Av förordningen framgår att Arbetsförmed- lingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsätt- ningen på lång sikt.

Under år 2015 fattade Arbetsförmedlingen cirka 190 000 beslut om stöd till anställning hos arbetsgivare. Totalt fattades beslut om utbetalningar om cirka 21 miljarder kronor inklusive skattekredi- teringar.

Ärendehandläggningen

Bestämmelser om ärendehandläggningen hos Arbetsförmedlingen finns förutom i förvaltningslagen i de författningar som reglerar de materiella förutsättningarna för att erhålla stöd. I exempelvis lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program finns övergripande bestämmelser om de olika programmen. Närmare bestämmelser finns i ett flertal förordningar, däribland förordningen om den arbets- marknadspolitiska verksamheten.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Bestämmelser om sekretess för uppgifter hos Arbetsförmedlingen finns i 28 kap. 11–12 a §§ OSL. Av 11 § framgår att sekretess gäller för uppgift för en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om bl.a. arbetsförmedling eller hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller inte beslut i ett ärende. Skaderekvisitet är omvänt vilket innebär en presumtion för sekretess.

152

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Enligt 28 kap. 12 § OSL gäller sekretess även i ärende om arbets- förmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställnings- främjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller driftför- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada.

Sekretess gäller vidare för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när uppgiften förekommer i ärende om etableringsplan och i ärende om ersättning enligt lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Behandling av personuppgifter

Utöver bestämmelserna i personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bestämmelser i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I Arbetsförmedlingens verksamhet får det finnas en samling person- uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges nedan (arbets- marknadspolitisk databas).

Av 12 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten framgår att Försäkringskassan, CSN, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshets- kassorna, Kronofogdemyndigheten, en socialnämnd och Migrations- verket får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om det behövs för vissa angivna ändamål. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Arbets- förmedlingen har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämn- den bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ären- den hos nämnden. Bestämmelser som kompletterar vilka uppgifter som får behandlas för att tillhandahålla information till andra finns i 6–7 f §§ förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

153

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Uppgiftsskyldighet

Utöver den uppgiftsskyldighet som Arbetsförmedlingen omfattas av enligt 48 a–i §§ ALF omfattas myndigheten också av uppgiftsskyldig- heten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen

Arbetsförmedlingen omfattas av 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) vilket innebär att myndigheten har en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan miss- tänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.2Arbetslöshetskassorna

Utbetalningar enligt ALF handläggs av arbetslöshetskassor. Arbets- löshetskassor är föreningar vilkas bildande och verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Det finns för närvarande 28 arbetslöshetskassor i Sverige. Kassorna har en service- och intresseorganisation, Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO), vars uppdrag bl.a. är att utveckla och förvalta arbetslöshetskassornas it-system samt vara ett stöd vid frågor om arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar varav den ena av en frivillig, inkomstrelaterad försäkring som betalas ut till personer som är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Den andra delen, grundförsäk- ringen, betalas ut till personer som inte är medlemmar i arbetslöshets- kassan eller som inte har varit medlemmar tillräckligt länge för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. Under år 2015 betalade arbetslös- hetskassorna ut cirka 13 miljarder kronor till cirka 250 000 personer.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras genom avgifter från med- lemmarna och från arbetsgivaravgifter.

154

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Ärendehandläggningen

Arbetslöshetskassorna är som ovan anges inte en förvaltnings- myndighet. Det innebär dock inte, vilket redogjorts för under avsnitt 4.2.1, att de rättssäkerhetsaspekter som förvaltningslagen ska garantera saknar betydelse för arbetslöshetskassornas handläggning. Till arbetslöshetskassorna, som är privata organ, har genom ALF en förvaltningsuppgift överlämnats och handläggningen av ärenden innebär myndighetsutövning. De principer som förvaltningslagen ger uttryck för ska således upprätthållas även hos dessa. De materiella bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkringen finns i ALF och om- fattar både arbetstagare och företagare.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet gäller också hos en arbetslöshetskassa i den del av verksamheten som avser prövning av ärenden om arbets- löshetsersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (2 kap. 4 § OSL jämte bilagan till lagen).

Av 28 kap. 13 § OSL följer bl.a. att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om arbetslöshets- försäkring enligt ALF. Sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, dvs., med ett rakt skaderekvisit. Bestämmelsen är tillämplig i första hand hos arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen.

Behandling av personuppgifter

Arbetslöshetskassorna behandlar personuppgifter med anledning av ärenden om medlemskap och om arbetslöshetsersättning, där upp- gifterna används enligt bestämmelserna i lagen om arbetslöshets- kassor och ALF. De olika arbetslöshetskassorna är personuppgifts- ansvariga för de personuppgifter som behandlas. Någon särskild registerlag för den personuppgiftsbehandling som sker hos arbets- löshetskassorna finns inte.

155

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Uppgiftsskyldighet

En arbetslöshetskassa ska enligt ALF lämna uppgifter till andra myndigheter. Bland annat ska arbetslöshetskassorna till en annan arbetslöshetskassa lämna de uppgifter om en enskild som har bety- delse för handläggningen av ett ärende om arbetslöshetsersättning (48 e §), till Arbetsförmedlingen lämna vissa uppgifter som har betydelse i ett ärende om arbetsförmedling (48 b §), till Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten och CSN lämna de uppgifter om ersättning enligt lagen om arbetslöshetsersättning som har betydelse hos mottagaren i ett ärende om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild (48 d §).

Enligt 110 kap. 32 § SFB ska arbetslöshetskassorna, i ärenden om allmän ålderspension, särskilt pensionstillägg, efterlevandepension och efterlevandestöd, på begäran lämna Skatteverket, Pensions- myndigheten och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.

Arbetslöshetskassorna omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen.

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdsystemen

Arbetslöshetskassorna har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldig- het att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndig- heten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.3Centrala studiestödsnämnden

Centrala studiestödsnämnden (CSN) är den myndighet i Sverige som har hand om studiestöd och s.k. hemutrustningslån. Myndig- hetens uppdrag är att pröva rätten till och i förekommande fall utbetala studiestöd och hemutrustningslån samt hantera återbetal- ning av dessa lån. Uppdraget beskrivs i förordningen (2007:1071)

156

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

med instruktion för Centrala studiestödsnämnden, av vilken framgår att CSN fullgör uppgifter enligt en rad olika författningar.5

Enligt 2016 års regleringsbrev ska CSN:s verksamhet präglas av god service och hög kvalitet i ärendehanteringen. Tilltron till myndig- hetens administration ska vara hög och informationen om villkoren för studiestöd ska vara lättillgänglig och behovsanpassad. Det anges uttryckligen att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säker- ställa att utbetalningar från studiestödssystemet endast sker till dem som är berättigade till stöd.

År 2015 betalade CSN ut olika förmåner till cirka 887 000 perso- ner. Utbetalningarna uppgick till 13,7 miljarder kronor i bidrag, 17,2 miljarder i lån och 197 miljoner kronor i hemutrustningslån. Samtidigt återbetalades 13,3 miljarder kronor av låntagarna med studieskulder och 139,3 miljoner kronor av långtagarna med hem- utrustningslån.

Ärendehandläggningen

Ärendehandläggningen sker i huvudsak med stöd av bestämmelser i förvaltningslagen. CSN handlägger två olika typer av förmåner; studiestöd och hemutrustningslån. Med studiestöd menas studie- hjälp och studiemedel. Därutöver kan även s.k. Rg-bidrag, TUFF- ersättning och lärlingsersättning utbetalas. De materiella bestämmel- serna finns i studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655) och de olika förordningar som angetts ovan.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Bestämmelser om sekretess för uppgifter till skydd för enskild finns i 28 kap. 9–10 a §§ OSL. Enlig 9 § gäller sekretess i ärende om studie- stöd och i ärende hos CSN om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar för uppgift om en enskilds personliga

5 Studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655), förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever vid gymnasieskolan, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar, förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning för elever i gymnasial lärlingsutbildning, förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

157

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I andra ärenden än sådana om studiestöd under sjukdom gäller sekretessen inte beslut i ärendet. Eftersom skaderekvisitet är rakt föreligger en presumtion för offentlighet.

Behandling av personuppgifter

Regler för hur CSN får behandla personuppgifter finns i studiestöds- datalagen (2009:287) och i studiestödsdataförordningen (2009:321) samt i förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyk- tingar och vissa andra utlänningar. Personuppgiftslagen tillämpas i CSN:s studiestödsverksamhet i den mån studiestödsdatalagen saknar bestämmelser.

Av 10 § studiestödsdatalagen framgår att direktåtkomst till och annat elektroniskt utlämnande utan den registrerades samtycke av personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet, är tillåtet bara i den utsträckning som anges i lag eller förordning och under vissa förutsättningar.

Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna får, i den utsträck- ning CSN har uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning, ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i CSN:s studie- stödsverksamhet (11 § samma lag). I vissa fall får även en social- nämnd ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet (13 § studiestödsdataförordningen)

Uppgiftsskyldighet

Enligt 110 kap. 34 § SFB ska CSN lämna uppgifter till Försäkrings- kassan om vilka studerande som beviljats studiehjälp i form av studiebidrag för andra kvartalet varje år.

CSN omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

158

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen

CSN har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.4Försäkringskassan

Försäkringskassans uppdrag framgår av förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Försäkringskassans verk- samhet består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana för- måner och ersättningar som myndigheten ansvarar för (1 §). Vidare anges att Försäkringskassan ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott (2 §). Försäkringskassan ska också samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs (5 §).

Försäkringskassan handlägger 33 olika förmåner inom socialför- säkringen och försäkringsutgifterna uppgick till cirka 224,7 miljarder kronor för år 2015.

Ärendehandläggningen

I socialförsäkringsbalken finns särskilda regler om handläggningen av ärenden hos Försäkringskassan. I 110 kap. SFB anges att reglerna gäller ärenden som avser förmåner enligt balken och att samma regler gäller för Pensionsmyndigheten och i vissa fall även för Skatte- verket (2 och 3 §§). Socialförsäkringen är indelad i tre försäkrings- grenar. Dessa avser förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbaserade förmåner), förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner) och förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga för- måner).

159

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Särskilda bestämmelser om sekretess

I 28 kap. 1–4 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det bl.a. gäller socialförsäkringsförmåner. Den mest centrala bestämmelsen (1 §) omfattar skydd för uppgifter om en- skildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som före- kommer i vissa särskilt angivna ärenden om socialförsäkringsför- måner. Sekretessen i 1 § avgränsas av ett rakt skaderekvisit och gäller således endast om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till honom eller henne lider men om uppgifterna i ärendet röjs. En annan relevant sekretessbestämmelse är 28 kap. 4 § OSL som reglerar sekretess i ärenden om arbetsskadeförsäkring. Sekre- tesskyddet tar här sikte på enskildas affärs- och driftförhållanden och avgränsas av ett rakt skaderekvisit.

Behandling av personuppgifter

Reglerna för Försäkringskassans behandling av personuppgifter finns i 114 kap. SFB och personuppgiftslagen. Alla som omfattas av socialförsäkringen finns i de register för vilka Försäkringskassan är personuppgiftsansvarig.

Av 114 kap. 18-22 §§ SFB framgår att direktåtkomst får medges i vissa fall till socialförsäkringsdatabasen. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får ha direktåtkomst till databasen för särskilt angivna ändamål, men den är då förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgif- terna. Statens tjänstepensionsverk och vissa organ för handläggning av pensioner medges direktåtkomst. CSN, arbetslöshetskassorna och socialnämnder medges också direktåtkomst för vissa särskilda ändamål.

Uppgiftsskyldighet

Försäkringskassan omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men.

I förordning (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter

160

SOU 2017:37 Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

finns ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet för För- säkringskassan.

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen

Försäkringskassan har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.5Migrationsverket

Migrationsverket ansvarar för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring i enlighet med förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Migrationsverket är således den myndighet som prövar ansökningar från personer som vill arbeta, studera eller bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ha svenskt medborgarskap. Migrations- verket handlägger också frågor om bistånd till asylsökande m.fl. Utbetalningar till enskilda uppgick under år 2015 till drygt 1,6 miljar- der kronor där den största delen avsåg dagersättning.6

I sammanhanget bör också nämnas att det inom Migrationsverket finns tre ID-enheter som startade i form av en enhet år 2009. En- heterna har en nationell funktion och är uppdelade i två dokument- enheter och en biometri/analysenhet. Dokumentverksamheten ansvarar för att hjälpa Migrationsverkets övriga enheter med kvali- ficerade äkthetsbedömningar av dokument, exempelvis pass och andra identitetshandlingar. År 2012 inkom cirka 800 handlingar, år 2013 inkom 11 000 och år 2014 drygt 60 000.

6 Migrationsverket, Årsredovisning 2015 Migrationsverket, och särskilt inhämtade uppgifter från Migrationsverket.

161

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Ärendehandläggningen

Handläggningen av ärenden hos Migrationsverket regleras dels av de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen, dels av bestämmelser i 13 kap. utlänningslagen, UtlL. De materiella reglerna om uppehålls- rätt, uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i UtlL och utlän- ningsförordningen, UtlF. De materiella reglerna om bistånd till asylsökande finns i lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Som stöd för handläggningen av utbetalningar finns Migrations- verkets föreskrifter, rättschefens instruktioner och en handbok i migrationsärenden. I ärendehanteringssystemet finns ett inbyggt handläggningsstöd och på Migrationsverkets intranät finns ytter- ligare stödmaterial.

Särskilda bestämmelser om sekretess

I 37 kap. OSL finns de mest centrala sekretessreglerna till skydd för enskild i Migrationsverkets verksamhet. Enligt 1 § första stycket i kapitlet gäller sekretess, utöver vad som följer av 21 kap. 5 § OSL, i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstill- stånd, avvisning eller utvisning, utan också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn.

Skaderekvisitet i första stycket är omvänt och innebär en presu- mtion för sekretess. Av paragrafens andra stycke framgår att sekre- tess gäller i verksamhet för kontroll över utlänningar också för upp- gift i en anmälan eller utsaga av en enskild. Genom det raka skade- rekvisit som är uppställt i andra stycket gäller sekretessen endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Av paragrafens tredje stycke fram- går att sekretess inte gäller för en myndighets beslut i ärenden, men att skälen dock kan hållas hemliga.

Sekretess gäller även enligt 37 kap. 2 § OSL, i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i 37 kap. 1 §

162

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

och 21 kap. 5 § OSL och som en myndighet fått enligt avtalet. De sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 § och 28 § första stycket OSL får inte tillämpas i strid med avtalet. I 37 kap. 6 § OSL finns också vissa sekretessregler till skydd för enskilds personliga förhållanden inom informationssystemet för viseringar (VIS) samt Schengens informationssystem (SIS).

Handläggningen av dagersättningar i Migrationsverkets verksam- het omfattas av bestämmelserna i 26 kap. OSL. Den sekretess som gäller inom kommunens socialtjänst, socialtjänstsekretessen, inne- fattar enligt en uttrycklig bestämmelse i 26 kap. 1 § OSL även ären- den om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar. Socialtjänst- sekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit och kan inte brytas med hjälp av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.

Behandling av personuppgifter

Migrationsverkets behandling av personuppgifter regleras i utlän- ningsdatalagen (2016:27), UdL, och i utlänningsdataförordningen (2016:30), UdF. Lagen och förordningen trädde i kraft den 12 februari 2016 och gäller om inte annat anges i stället för personuppgiftslagen.

Utlänningsdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör utlänningars inresa i Sverige, i en stat som ingår i Europeiska unionen, i en stat som är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbets- området eller i Schweiz, utlänningars vistelse eller arbete i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige, statusförklaring, mot- tagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och stöd till utlänningar, svenskt medborgarskap, statlig ersättning för kostnader för utlänningar, bosättning av utlänningar, eller utfärdande av rese- handlingar. Lagen gäller också vid behandling av personuppgifter i Polismyndighetens verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige om verk- samheten inte utgör brottsbekämpande verksamhet.

När en person för första gången blir aktuell i ett ärende hos Migrationsverket läggs en dossier upp. I denna samlas alla uppgifter i ärendet och eventuella senare ärenden som rör samma individ. Alla uppgifter i individens ärenden lagras i den centrala utlänningsdata- basen (CUD) som är den centrala databasen inom Migrationsverket.

163

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Till CUD är ett antal applikationer med olika funktioner kopplade, t.ex. för ärendehandläggning. CUD innehåller samtliga Migrations- verkets enheters ärendehantering av bl.a. asylprövningar, tillstånds- ärenden, medborgarskapsärenden, diarieföring, mottagning av asyl- sökande och bosättning av utlänningar. Databasen innehåller således ett antal olika register, t.ex. för ärendehandläggning, fingeravtryck och bidragshantering.

I 19 § UdL anges att direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket endast får medges Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, utlandsmyndigheterna, Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten, Skatteverket, och i vissa fall en part eller en parts ombud eller biträde för personuppgifter i partens ärende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § RF meddela ytterligare föreskrifter om begränsningar av direktåt- komst enligt första stycket, och föreskrifter om behörighet och säkerhet vid sådan åtkomst. I 8–13 §§ UdF anges i vilken utsträck- ning direktåtkomst kan medges.

Uppgiftsskyldighet

Migrationsverket omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Enligt 7 kap. 7 a § UtlF ska Migrationsverket underrätta Skatte- verket om att en utlänning som är folkbokförd i Sverige och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det att tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet.

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen

Migrationsverket har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

164

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

4.4.6Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndighetens uppdrag framgår av förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. I myndighetens uppgif- ter ingår bl.a. att administrera och betala ut den allmänna pensionen samt betala ut bostadstillägg för pensionärer och efterlevandestöd. I myndighetens uppdrag ingår också att ge såväl generell som indivi- duell information om pensionen.

År 2015 betalade Pensionsmyndigheten ut 270 miljarder kronor i inkomst- och premiepension. Utöver detta betalade myndigheten ut garantipension med 16 miljarder, inkomstgrundad efterlevande- pension med 13 miljarder, bostadstillägg med 9 miljarder och äldre- försörjningsstöd med 0,8 miljarder kronor. Totala utbetalningar för år 2015 uppgick alltså till 308,8 miljarder kronor.

Ärendehandläggningen

I 110 kap. SFB anges att reglerna gäller ärenden som avser förmåner enligt balken och att de gäller för Pensionsmyndigheten och i vissa fall även för Skatteverket (2 och 3 §§). I Pensionsmyndighetens upp- drag ingår att administrera sådana förmåner som regleras i social- försäkringsbalken under avdelningen för förmåner vid ålderdom (53 kap. 5 § SFB), förmåner till efterlevande (75 kap. 5 § SFB) och ärenden om bostadstillägg (93 kap. 5 § andra stycket SFB). Det gäller allmän ålderspension i form av inkomstgrundad ålderspension och garantipension, särskilt pensionstillägg till allmän ålderspension och äldreförsörjningsstöd.

Särskilda bestämmelser om sekretess

I 28 kap. 1–5 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas uppgifter hos bl.a. Pensionsmyndigheten. Den mest centrala bestämmelsen (1 §) omfattar skydd för uppgifter om en- skildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som före- kommer i vissa särskilt angivna ärenden bl.a. i ärende enligt lagstift- ningen om allmän pension. Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som

165

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen i 1 § avgränsas av ett rakt skaderekvisit och gäller således endast om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till honom eller henne lider men om uppgifterna i ärendet röjs. En annan relevant sekretessbestämmelse är 28 kap. 4 § OSL som reglerar sekretess i ärenden om arbetsskadeförsäkring eller del- pensionsförsäkring. Sekretesskyddet tar här sikte på enskildas affärs- och driftförhållanden och avgränsas av ett rakt skaderekvisit.

Behandling av personuppgifter

Reglerna för Pensionsmyndighetens behandling av personuppgifter finns i 114 kap. SFB och personuppgiftslagen. Frågan om person- uppgiftsansvarets fördelning mellan Försäkringskassan och Pensions- myndigheten diskuterades tämligen ingående i lagstiftningsärendet rörande personuppgiftsbehandling i verksamhet inom socialför- säkringens administration, numera reglerad i 114 kap. SFB. Enligt kapitlets 6 § är en myndighet inom socialförsäkringens administ- ration personuppgiftsansvarig för ”den behandling av personuppgifter som den utför”. Detta innebär att Försäkringskassan och Pensions- myndigheten har ett myndighetsgemensamt personuppgiftsansvar. I förarbeten anförde regeringen att det inte var ändamålsenligt att i lag i detalj specificera vem som skulle vara personuppgiftsansvarig för alla de olika typer av behandlingar som kunde tänkas förekomma inom socialförsäkringens administration. Detta gällde särskilt de mer komplexa förhållanden som rådde vid myndighetsgemensam använd- ning av de stora register som ingår i socialförsäkringsdatabasen (prop. 2002/03:135 s. 52–53). Personuppgiftsansvaret kom därmed att fördelas genom en regel av mer övergripande karaktär som tog sikte på den myndighet som utför en viss behandling.

Uppgiftsskyldighet

Pensionsmyndigheten omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen.

166

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

I förordning (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter finns vidare bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Pensions- myndigheten.

Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen

Pensionsmyndigheten har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.7Sveriges kommuner

Det finns 290 kommuner i Sverige. Av 2 kap. 1 § SoL framgår att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.

Kommunerna har tillsammans med staten ett delat huvudmanna- ansvar för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommunen har ett basansvar för insatsen personlig assistans och måste bl.a. alltid stå beredd att ge personlig assistans eller ett ekonomiskt bidrag till skäliga kostnader för att enskilda ska kunna ordna insatsen på annat sätt (prop. 1992/93:159 s. 73). Assistansersättning enligt socialförsäkrings- balken (51 kap.) kan fås för kostnader för sådan personlig assistans som avses i LSS. En förutsättning är att behov av sådant stöd för de grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Assistansersättningen är i huvudsak statlig men kom- munen ersätter de 20 första timmarna.

Frågor om socialtjänst handläggs vid kommunernas förvaltnings- enheter som lyder under varje kommuns socialnämnd eller annan nämnd som svarar för det praktiska och politiska arbete som regleras av socialtjänstlagen. Målet med socialtjänsten är som framgår av 1 kap. 1 § SoL att på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers

167

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

egna resurser. Verksamheten ska också bygga på respekt för männi- skors självbestämmanderätt och integritet.

Av 4 kap. 1 § SoL framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Under år 2015 fick 226 511 hushåll i Sverige ekonomiskt bistånd någon gång under året. Totalt betalade Sveriges kommuner ut drygt 10,6 miljarder kronor.

Ärendehandläggningen

De materiella reglerna om ekonomiskt bistånd finns i socialtjänst- lagen och i socialtjänstförordningen (2001:937). I 11 kap. SoL finns bestämmelser om ärendens handläggning. Där framgår också lagens förhållande till förvaltningslagen.

Särskilda bestämmelser om sekretess

Bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten finns i 26 kap. OSL. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Skaderekvisi- tet är omvänt vilket innebär en presumtion för sekretess. Med social- tjänst jämställs bl.a. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar.

Behandling av personuppgifter

I lagen (2001:454) och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten finns bestämmelser som ska tillämpas när personuppgifter behandlas inom socialtjänsten. Med socialtjänst avses bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om social- tjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare.

Enligt 6 § lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten får personuppgifter behandlas om behandlingen är nöd- vändig för att arbetsuppgifter inom socialtjänsten ska kunna utföras.

168

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Personuppgifter får även behandlas för uppgiftsutlämnande som föreskrivs i lag eller förordning. Vilka uppgifter som får behandlas framgår av 7 § samma lag. Person- och samordningsnummer, käns- liga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser får behandlas om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verk- samheten. I de fall som behandlingen av personuppgifter inte regle- ras närmare av lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten gäller i stället personuppgiftslagen.

Någon bestämmelse som möjliggör direktåtkomst för nu berörda myndigheter finns inte (se Datainspektionens beslut 2011-12-07, dnr 876-2010, och beslut 2011-12-07, dnr 543-2011).

Uppgiftsskyldighet

I 12 kap. 10 § SoL finns en bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Där framgår att socialtjänsten ska lämna ut uppgifter om någon vistas i ett hem för vård eller boende, om till exempel domstol eller Polis- myndigheten begär uppgiften för ett särskilt fall. Andra exempel på uppgiftsskyldighet för kommunerna finns i 14 kap. 7 § SoL och 24 f § LSS.

Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen

Kommunerna har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

4.4.8Länsstyrelser

I Sverige finns 21 länsstyrelser indelade efter län. Enligt 1 § för- ordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska länsstyrel- serna verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Läns- styrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsöver- gripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelsen ska vidare främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet

169

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riks- dagen eller regeringen har ålagt den.

Länsstyrelserna ansvarar för att betala ut lönegaranti till anställda i företag som går i konkurs eller genomgår företagsrekonstruktion. Utbetalningar görs efter konkursförvaltarens, rekonstruktörens eller Kronofogdemyndighetens beslut om vilka personer som ska få lönegaranti. Ärendena handläggs på sju länsstyrelser, nämligen länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Göta- lands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. År 2015 handlade länsstyrelserna 19 728 ärenden om statlig lönegaranti och totalt utbetalades 1 524 920 000 kronor.

Ärendehandläggningen

Länsstyrelsernas uppdrag gällande den statliga lönegarantin framgår i huvudsak av lönegarantilagen (1992:497) och lönegarantiförord- ningen (1992:501). Ärendehandläggningen hos länsstyrelserna görs i huvudsak med stöd av förvaltningslagen.

När det gäller ärendehandläggningen är det i de flesta fall kon- kursförvaltaren som säger upp arbetstagarna och hanterar frågan om lönegaranti (se 11 och 15–16 §§ lönegarantilagen). Sker ett konkursförfarande med bevakning ska konkursförvaltaren bevaka klara fordringar för arbetstagarens räkning och underrätta läns- styrelsen om sådana fordringar som kan omfattas av garantin, lik- som när de blivit utdelningsgilla. Vid konkurs utan bevakning eller vid företagsrekonstruktion fattar förvaltaren respektive rekon- struktören beslut om en fordran ska betalas av lönegarantin. För- valtaren respektive rekonstruktören ska samma dag sända en underrättelse om beslutet till länsstyrelsen. Sedan fordran förfallit till betalning är det länsstyrelsen som betalar ut garantibeloppet till arbetstagaren (22–23 §§ lönegarantilagen). Enligt förarbetena till lönegarantilagen kan ledning för konkursförvaltarens handläggning sökas i förvaltningslagen (prop. 1991/92:139 s. 32).

Den behandling av personuppgifter som sker i samband med löne- garantiutbetalningar hos länsstyrelserna görs med stöd av reglerna i personuppgiftslagen och personuppgiftsförordningen (1998:1191).

170

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

Några särskilda bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som tar sikte på uppgifter vid ärendehandläggningen av lönegaranti finns inte. Inte heller har länsstyrelserna någon författningsreglerad skyldighet att anmäla misstänka brott vad avser nu aktuell brottslig- het.

4.4.9Skatteverkets beskattningsverksamhet

Skatteverket ska enligt 1 § förordningen med instruktion för Skatte- verket fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Skatteverket handlägger t.ex. utbetalningar i samband med skattereduktion för hushållsarbete (rot- och rutavdrag). Som hushållsarbete räknas även reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av en bostad.7 Beskattnings- verksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.

Skatteverket handlägger cirka fyra miljoner ärenden om skatte- reduktion för hushållsarbete per år och skattereduktion medgavs under år 2013 med cirka 18 miljarder kronor.8 Av regleringsbrevet år 2015 framgår att målet för Skatteverkets beskattningsverksamhet är att skatter och avgifter ska fastställas så att skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen (skattefelet) blir så liten som möjligt. Skillnaden mellan fastställda belopp och betalda belopp (uppbördsförlusterna) ska minimeras.

Ärendehandläggningen

Ärendehandläggningen styrs i huvudsak av bestämmelserna i lag (2009:194) om förfarande vid skattereduktion för hushållsarbete. De materiella bestämmelserna finns i 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL.

767 kap. 13 a § IL.

8Skatteverket, Årsredovisning 2015 Skatteverket, s. 39, och Skatter i Sverige- Skattestatistisk årsbok 2015, s. 30.

171

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Särskilda bestämmelser om sekretess

Sekretess för den enskilde i Skatteverkets beskattningsverksamhet regleras bl.a. i 27 kap. 1–2 §§ OSL. Sekretessen är absolut. Enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Av andra stycket samma paragraf följer att sekretess bl.a. gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet, SdbL, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen.

Behandling av personuppgifter

I SdbL och förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbF, finns de bestämmelser som rör Skatteverkets personuppgiftsbehandling i beskattningsverk- samheten. Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen om inte annat anges.

Bestämmelser om direktåtkomst till beskattningsdatabasen finns i 2 kap. 7–9 §§ SdbL och i SdbF. Kronofogdemyndigheten, Tullverket och skattebrottsenheten får ha direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter. Av 2 kap. 8 a § SdbL framgår att en socialnämnd får ha direktåtkomst till vissa angivna uppgifter om uppgifterna behövs i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. SoL eller i ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. En socialnämnd får ha direktåtkomst när Skatteverket har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av upp- gifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.

Uppgiftsskyldighet

Skatteverkets beskattningsverksamhet omfattas av uppgiftsskyldig- heten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

172

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

I 110 kap. 34 a § SFB stadgas att Skatteverket på Försäkrings- kassans begäran ska lämna sådana uppgifter om personliga assisten- ter och dem som bedriver yrkesmässig verksamhet med personlig assistans som behövs för Försäkringskassans kontroll av använd- ningen av assistansersättning.

Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen

Enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) ska förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter, med vissa undantag, göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Enligt 18 kap. 8 § skatteförfarande- förordningen (2011:1261) ska Skatteverket, utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till vissa särskilt angivna brott. Någon lagreglerad skyldighet att anmäla misstänkt bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken (1962:700), BrB, har Skatteverket inte. Uppgifter till Polismyndigheten eller åklagare om bedrägerier i samband med rot- och rutavdrag lämnas med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL.

4.4.10Samverkan mot brott

Samverkan mot brott

De utbetalande myndigheterna samverkar i olika uträckning i såväl mer formaliserad form som i mer löst sammanhållna nätverk och samverkansformer.

I den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten som inleddes den 1 juli 2009 medverkar bl.a. Arbets- förmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Skatte- verket.

Exempel på annan myndighetsöverskridande samverkan som flera myndigheter deltar i är Myndighetsgemensamt nätverk (ursprungligen mot bidragsbrott), Arbetsmiljöverket – sund konkurrens som leds av Arbetsmiljöverket utifrån ett regeringsuppdrag, Urvalsnätverk (erfarenhetsutbyte om metoder för kvalificerade analyser, urvals-

173

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

profilering m.m.) och Nätverk för kvalitetssäkring och uppföljning av utbildnings- och arbetsmarknadstjänster.

4.5Brottsbekämpande myndigheter

4.5.1Åklagarmyndigheter

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten ansvarar enligt förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten för den allmänna åklagarverk- samheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrotts- myndigheten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Grundläggande bestämmel- ser om åklagarväsendet finns i 7 kap. rättegångsbalken (RB) och i åklagarförordningen (2004:1265). Åklagarens huvuduppgifter är att leda utredningen av brott, att fatta beslut om åtal ska väckas eller inte, och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Åklagar- myndigheten bedriver inte någon underrättelseverksamhet.

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten ansvarar enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten för bekämpning av ekono- misk brottslighet i viss angiven utsträckning. Myndigheten ansvarar också för att samordna åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och använd- ning av EU-relaterade medel i Sverige.

Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet. Myndigheten har sedan den 1 juli 2013 ett nationellt ansvar för de ärendetyper myndig- heten handlägger enligt sin instruktion. Verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelseverksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administra- törer.

Myndigheten handlägger mål om brott mot 11 kap. BrB, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrotts- lagen och aktiebolagslagen (2005:551), mål om brott mot 9 kap. 1– 3 §§ BrB om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap.

174

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

3 a § BrB, mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter och mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Utöver de särskilt angivna brotten ska myndigheten också handlägga mål om brott vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållan- den, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.

Andra mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från Åklagarmyndigheten. Om ett mål rör både brottslighet som Ekobrottsmyndigheten enligt förordningen ska handlägga och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständig- heterna är lämpligast. Är det osäkert var ett mål ska handläggas avgörs frågan av riksåklagaren. En närmare beskrivning av fördel- ningen av ansvaret redovisas i kapitel 11.

4.5.2Polismyndigheten

I förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten anges att Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av polislagen (1984:387). Myndighetens uppgifter och ansvar framgår också av polisförordningen (2014:1104) och av andra för- fattningar. Till Polismyndighetens uppgifter hör att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal.

Så snart det på grund av anmälan eller av annat skäl finns anled- ning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska förundersökning inledas. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av Polismyndigheten eller Säkerhets- polisen och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen om brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Bestämmelser om detta finns i 23 kap. RB.

175

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

De brott för vilka saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i normalfallet ska ledas av Polismyndigheten redogör vi närmare för i kapitel 10 och kapitel 11.

Inom Polismyndigheten finns ett nationellt bedrägericenter (NBC). Syftet med NBC är bl.a. att öka möjligheterna för svensk polis att samordna sina resurser för de bedrägeribrott som sker över hela landet och som har samband med varandra samt att göra brotts- bekämpningen mer effektiv och strukturerad. NBC ska enligt sitt uppdrag stå på tre ben: polisoperativt arbete, metodutveckling och offensiva brottsförebyggande insatser. Genom samordning och brottsanalyser ska NBC bidra till att upptäcka mönster som sträcker sig över flera län, varvid möjligheten att identifiera hittills okända gärningsmän ökar och därmed även möjligheten till brottsupp- klaring. NBC ska vidare bidra med nationella brottsförebyggande insatser och metodutveckling.9 Inom ramen för NBC:s uppdrag ingår att upprätta en nationell lägesbild gällande bedrägeribrottslig- heten i Sverige.

Utredningarna av anmäld brottslighet sker vid bedrägeri- rotlar/sektioner ute i de olika regionerna.

4.5.3Skatteverkets skattebrottsenhet

Skatteverket ska enligt 6 § förordningen med instruktion för Skatte- verket förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och med- verka i brottsutredningar som rör vissa brott. Av instruktionen framgår att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Den brotts- bekämpande verksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.

Bestämmelser om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet finns i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutred- ningar. Enheten bedriver utredningsverksamhet i form av åklagar- ledda förundersökningar och s.k. förutredningar samt underrättelse- verksamhet. Skattebrottsenhetens verksamhet omfattar i första hand brott mot skattebrottslagen, 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolags-

9 Nationellt bedrägericenter, Nationell lägesbild Bedrägerier, s. 2.; Polismyndigheten i Stockholms län, Slutrapport Bedrägeri – Inrättande av ett Nationellt bedrägericenter samt utveckling av polismyndighetens verksamhet för att utreda bedrägeribrott.

176

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

lagen, 11 § tredje stycket lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbokföringslagen, bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § BrB, samt brott mot lagen (2014:836) om näringsförbud.

Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl får Skatteverket även medverka vid undersökning också i fråga om annat brott. I fråga om de brott som finns angivna ovan får Skatteverket även bedriva spaning och underrättelseverksamhet.

Bland de särskilt angivna brotten, i den s.k. brottskatalogen, finns inte bedrägeri eller bidragsbrott angivna. Skattebrottsenheten får således endast utreda bedrägeri och bidragsbrott om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta. Spaning och underrättelseverk- samhet får endast bedrivas avseende de särskilt angivna brotten.

4.5.4Offentlighet och sekretess vid brottsbekämpning

Hos brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Den verksamhet Ekobrottsmyndigheten bedriver är antingen polisverk- samhet eller åklagarverksamhet. Båda dessa verksamheter syftar till att förebygga eller beivra brott.

Sekretess till skydd för enskild

De huvudsakliga sekretessreglerna till skydd för enskild i brotts- bekämpande verksamhet återfinns i 35 kap. 1 § OSL. I paragrafen finns bl.a. bestämmelser om sekretess för förundersökning, brotts- förebyggande verksamhet och register. I paragrafen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. verksamhet som syftar till att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av åklagar- myndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tull- verket eller Kustbevakningen. Även uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer inom underrättelseverk- samhet skyddas av denna bestämmelse. Paragrafen innehåller ett omvänt skaderekvisit vilket innebär en presumtion för sekretess.

177

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet

Sekretessbestämmelser till skydd för att förebygga eller beivra brott, dvs. skydd för den brottsbekämpande verksamheten, finns i 18 kap. OSL. Sekretess gäller enligt 18 kap. 1 § OSL bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatte- verket, Tullverket eller Kustbevakningen, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Med förundersökning menas förundersökning enligt rättegångs- balken. Skaderekvisitet i paragrafen är rakt, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller alltså enbart om ett offentliggörande av uppgifterna kan antas leda till skada för den brottsbekämpande verksamheten eller att syftet med olika åtgärder motverkas om uppgifterna röjs. Sekretessen kan innebära att en person som är misstänkt för att ha begått ett brott i ett inledande skede inte underrättas om detta förrän misstanken uppgår till misstankegraden ”skäligen misstänkt”. Vid den tidpunk- ten anses personen ha en begränsad partsställning i brottsutred- ningen och har då rätt att ta del av uppgifterna i utredningen. Rätten begränsas av att ett utlämnande av uppgifter endast kan ske om det inte medför men för utredningen (23 kap. 18 § RB och 10 kap. 3 § OSL). Bestämmelsen skyddar också de ovan nämnda myndig- heternas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Det kan gälla polisens spaningsmetoder eller myndigheternas arbetsmetoder i allmänhet.

Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet. Sekretessen gäller med ett omvänt skade- rekvisit vilket innebär att uppgifterna i regel är sekretessbelagda om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Underrättelseverksamhet innebär i detta sam- manhang verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera

178

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning.

Sekretessbestämmelsen i 18 kap. 3 § OSL föreskriver att samma sekretess som i 18 kap. 1–2 §§ OSL även gäller hos en myndighet när den biträder de i paragrafen uppräknade myndigheterna; en åklagar- myndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tull- verket eller Kustbevakningen i deras brottsförebyggande eller brotts- bekämpande verksamhet. Sekretess kan härigenom upprätthållas för andra myndigheters utredningar som exempelvis föregår åtals- anmälan, liksom för utlåtanden och yttranden som gjorts på begäran av polis eller åklagare och som ännu inte har kommit dessa myndig- heter till handa. En myndighet som upprättar en brottsanmälan anses biträda de uppräknade myndigheterna. Enligt bestämmelsen skyddas då uppgifterna i den utredning som ligger till grund för en brotts- anmälan av sekretess, även innan uppgifterna har kommit mot- tagaren till del (prop. 1979/80:2 Del A s. 140). Sekretessen kan då gälla hos annan myndighet för uppgift som angår misstanke om brott. Det innebär att sekretess även kan upprätthållas för sådana planeringsåtgärder som t.ex. Kronofogdemyndigheten vidtar inom ramen för myndighetsgemensamma aktioner tillsammans med bl.a. Polismyndigheten och som utförs i brottsförebyggande syfte (prop. 2001/02:191 s. 39 f). Sekretessen gäller för uppgift som angår miss- tanke om brott, oavsett vilket brott det är fråga om och oavsett vem som är misstänkt.

4.6Tillsynsmyndigheter

4.6.1Kronofogdemyndigheten

Kronofogdemyndighetens, KFM, huvudsakliga uppgifter framgår av förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndig- heten. Dessa uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföre- läggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs. KFM ska verka för att en god betalningsvilja upprätthålls i samhället och tillhandahålla information och god service så att allmänhet och företag har goda förutsättningar för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut. KFM ska också förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.

179

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

KFM utövar tillsyn över konkursförvaltarnas lönegarantihand- läggning och beslut. I myndighetens uppdrag ingår att föra statens talan vid överprövning av ett beslut om lönegaranti.10 Såväl arbets- tagaren som myndigheten kan väcka talan i domstol om ett löne- garantibesluts riktighet.11 Med stöd av lönegarantiförordningen kan KFM ge ut föreskrifter för länsstyrelsernas hantering av statlig löne- garanti. Till myndighetens uppgifter hör även att besluta i vissa ären- den om lönegaranti i gränsöverskridande situationer.12

När det gäller myndighetens roll i samband med näringsförbud ska KFM också övervaka att den som meddelats näringsförbud inte överträder förbudet.

Uppgiftsskyldighet

Kronofogdemyndigheten omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen.

4.6.2Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsför- medlingens handläggning av ärenden som har samband med arbets- löshetsförsäkringen samt Arbetsförmedlingens och Försäkrings- kassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitets- stödet och utvecklingsersättningen. Detta framgår av förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen. Av förordningen framgår dessutom en detaljerad upp- räkning av särskilda uppgifter som faller på IAF.

10Utrymmet för förvaltaren eller rekonstruktören att ompröva ett beslut om lönegaranti är litet, en rättelse är dock möjlig, se 20 § lönegarantilagen och 27 § förvaltningslagen (1986:223).

11Se 29 och 30 §§ lönegarantilagen. Om återbetalningsskyldighet, se 34–36 §§ samma lag.

12Om en arbetsgivare är föremål för ett insolvensförfarande i annat land får arbetstagaren ansöka om utbetalning av garantibelopp hos tillsynsmyndigheten (21 § lönegarantilagen).

180

SOU 2017:37

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

4.6.3Inspektionen för socialförsäkringen

I förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, anges dess uppdrag. Där anges att ISF har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkrings- området. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om till- synsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.

Myndigheten ska bidra till att rätt ersättning betalas ut till rätt person i tid. Inspektionen utövar tillsyn över Försäkringskassan och i vissa delar över Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Även andra som påverkar hur den statliga försäkringen fungerar kan bli föremål för granskningar t.ex. kommuner och landsting.

ISF ska i sin verksamhet samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsyns- och gransk- ningsverksamhet.

4.6.4Inspektionen för vård och omsorg

Inspektionen för vård och omsorg, IVO, ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst och verksamhet enligt LSS. Myndigheten ansvarar också för viss till- ståndsprövning, exempelvis enligt sistnämnda lag. Bestämmelser finns i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.

Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. I huvudsak styrs IVO:s verksamhet av patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen och LSS.

181

Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk

SOU 2017:37

Särskilt om tillståndsgivning enligt LSS

Enligt 23 § LSS, får en enskild person (fysisk eller juridisk) inte utan tillstånd av IVO yrkesmässigt bedriva verksamhet med bl.a. person- lig assistans. Ett sådant tillstånd får endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet.

I fråga om juridiska personer ska lämplighetsprövningen även avse bolagets företrädare i form av verkställande direktör och annan som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelse- ledamöter och styrelsesuppleanter med ekonomiska intressen i verk- samheten och bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handels- bolag.

Kommun och landsting som ska bedriva tillståndspliktig verk- samhet ska anmäla denna till IVO innan verksamheten påbörjas.

Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans och som har anställt någon för sådan assistans, ska göra en anmälan till IVO innan assistenten påbörjar sitt arbete.

182

DEL II

Kartläggning och riskinventering

5Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

5.1Inledning

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga den ekonomiska brotts- lighet som i organiserade och systematiska former begås mot väl- färdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system. Kartläggningen ska identifiera vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. Som framgår av kapitel 2 kommer utredningen inte att göra någon uppskattning av brottslighetens omfattning.

I avsnitt 5.2 redovisas hur utredningen har tagit sig an uppgiften att kartlägga den aktuella brottsligheten. Vi redovisar den metod som har använts, det material som har analyserats, de begränsningar som materialet innebär samt de svårigheter som framkommit under arbetets gång.

För att kunna anlägga ett systemperspektiv på brottsligheten har vi i huvudsak valt att redovisa resultaten av kartläggningen för varje system för sig. Det blir då möjligt att analysera resultaten för respek- tive utbetalare på ett mer ändamålsenligt sätt. I de fall en utbetalande myndighet har flera utbetalningssystem redovisas dessa separat. Det finns också omfattande information av betydelse för kartläggningen som berör samtliga myndigheter och arbetslöshetskassor (ut- betalande aktörer). I avsnitt 5.3 har vi därför valt att inledningsvis redovisa det som berör de utbetalande aktörerna gemensamt och först därefter det som specifikt rör respektive utbetalare. I avsnitt 5.4 lyfter vi fram några rättsfall för att illustrera brottsligheten och i avsnitt 5.5 redovisar vi några sammanfattande iakttagelser med anledning av kartläggningen.

185

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

5.2Material och metod

5.2.1Vilket material har analyserats?

Allmänt

Det finns olika tillvägagångssätt när det gäller att kartlägga brotts- lighet. Valet av tillvägagångssätt har i detta fall fått styras av syftet med kartläggningen som enligt direktiven, och med beaktande av våra avgränsingar, är att identifiera vilka system som är utsatta för brottslighet och vad som kännetecknar brottsligheten.

I avsnitt 2.3 redogör vi för hur vi ser på begreppet organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet utifrån utredningens upp- drag. För att kunna identifiera just den brottslighet som är relevant för utredningen måste kartläggningen bygga på ett brett material. I annat fall riskerar många brottsliga ageranden som borde omfattas av uppdraget att förbli oidentifierade. Med denna utgångspunkt har vi valt att inhämta material från ett flertal olika källor.

Utöver den brottslighet som direkt riktas mot systemen finns det också annan brottslighet som vanligtvis inte anses utgöra brotts- lighet mot välfärdssystemen, men som utgör ett led i eller ligger till grund för ett efterföljande sådant brott. Som exempel kan nämnas att Bolagsverket och Skatteverkets folkbokföringsverksamhet anmäler brott som rör falska handlingar eller falska identiteter. Även denna brottslighet är av betydelse för utredningens uppdrag. Kart- läggningen tar dock i huvudsak sikte på den brottslighet som riktas direkt mot de utbetalande systemen.

Rapporter och tidigare utredningar

Flera tidigare utredningar har haft i uppdrag att på olika sätt genom- föra undersökningar om felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men. Även Brå har i ett flertal rapporter analyserat frågor med nära anknytning till sådan brottslighet. Analyserna har avsett såväl sådant som har betydelse för vad som kännetecknar brottsligheten som vilka system som är brottsutsatta. Resultaten från utredningar och rapporter utgör en värdefull kunskapskälla för kartläggningen och för att identifiera riskfaktorer i de mest utsatta utbetalningssyste- men.

186

SOU 2017:37

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

Eftersom utredningens uppdrag tar sikte på organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet måste dock den information som finns i rapporter och tidigare utredningar läsas utifrån detta perspektiv. Det innebär att vi har gjort en bedömning av om de upp- gifter som presenteras i sådana rapporter och utredningar är rele- vanta för utredningens uppdrag. I det följande redogör vi för sådant material såväl myndighetsspecifikt som i mer generella termer.

Det finns en förhållandevis stor mängd rapporter och tidigare utredningar, varför vi framför allt har koncentrerat oss på material från senare år som beskriver den i dag aktuella situationen.

Inhämtade uppgifter från utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor

Brottsanmälningar

De utbetalande aktörerna hanterar dagligen ärenden som innehåller misstänkta angrepp mot välfärdssystemen. I handläggningen av sådana ärenden kan det senare visa sig att det inte förekommer något fel från den enskildes sida eller att det kanske varit fråga om fel som varit oavsiktliga. Handläggningen kan också visa att den enskilde avsiktligen har försökt och kanske lyckats erhålla utbetalningar felaktigt och på så sätt uppkommer misstankar om brott. I de fallen kan den utbetalande aktören göra en anmälan om brott.

Handläggningen innebär att det byggs upp stor kunskap hos utbetalarna om olika brottsliga förfaranden och tillvägagångssätt, vilken är viktig för att identifiera vad som kan känneteckna brotts- ligheten och vilka utbetalningssystem som är brottsutsatta. Vidare är de utbetalande aktörerna förhållandevis återhållsamma när det gäller att anmäla brott och anmälningar ska endast göras då man från utbetalarens sida anser att man har en väl underbyggd misstanke. Mot denna bakgrund har vi ansett att brottsanmälningar från brotts- utsatta myndigheter och arbetslöshetskassor är av stort värde. Även med beaktande av att materialet i denna del utgörs av uppgifter om misstänkt brottslighet och det i de flesta fall av olika skäl inte leder till en fällande dom i brottmål, menar vi att anmälningarna är en värdefull kunskapskälla när det gäller att undersöka brottslighetens

187

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

karaktär och kännetecken.1 Det gäller särskilt vid den typ av brotts- lighet som nu är i fråga eftersom det i brottsanmälan vanligtvis finns omfattande information om den misstänka gärningen.

Syftet med att gå igenom brottsanmälningarna har således varit att utifrån ett systemperspektiv identifiera vad som kännetecknar den kända misstänka brottsligheten mot välfärdssystemen samt identifiera om utbetalningssystemen är utsatta för brottslighet av detta slag. Genomgången har omfattat nio utbetalande aktörer.2 För det fall en person förekommer i flera brottsanmälningar har detta noterats i redovisningen. Utredningen har utgått ifrån det antal anmälningar som de utbetalande aktörerna har redovisat. I de fall det förekommer flera brottsanmälningar mot en och samma person har samtliga dessa anmälningar räknats med. Det innebär att utred- ningens sätt att räkna antalet brottsanmälningar kan skilja sig åt jäm- fört med andra redovisningar.

Den officiella brottsstatistiken som redovisas av Brå avviker från de siffror som presenteras i nedanstående tabell som utvisar antal anmälningar som granskats av utredningen. Förklaringen till detta är att Brås statistik avser antal misstänkta brott, medan en anmälan kan avse flera misstänkta brott. Följaktligen är Brås siffra för antalet anmälda brott högre än antalet brottsanmälningar som görs.

Antal brottsanmälningar som har analyserats framgår av nedan- stående tabell.

1Se Brås rapport 2016:9 Bedrägeribrottsligheten i Sverige, s. 32, där det anges att tidigare studier baserade på liknande granskningar av polisanmälningar och förundersökningar har visat att de ger en varierande men överlag god information om olika tillvägagångssätt vid brott.

2Kommunerna, arbetslöshetskassorna och länsstyrelserna räknas vardera som en aktör även om de i sig omfattar flera kommuner, arbetslöshetskassor och myndigheter.

188

SOU 2017:37 Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

Tabell 5.1	Antal analyserade brottsanmälningar per utbetalande aktör

Myndighet		2011	2012	2013	2014	2015	Totalt

Arbetsförmedlingen			8	14	29	28	79
Arbetslöshetskassorna				741	763	689	2 193
CSN		256	136	85	119	285	881
Försäkringskassan				1 329	936	1 119	3 384
Kommuner		40	65	56	43	26	230
Länsstyrelserna		1	7	9	5	1	23
Migrationsverket		14	13	43	46	41	157
Pensionsmyndigheten		4	18	7	6	33	68
Skatteverket				543	157	124	335
Totalt							7 350

Annan myndighetsintern information av betydelse

Flera myndigheter och arbetslöshetskassor har i sitt interna arbete eller i samband med olika myndighetsöverskridande samarbeten lyft fram ett antal förhållanden som är relevanta i sammanhanget. Pro- blembeskrivningar och förslag till lösningar har i vissa fall doku- menterats i olika rapporter och interna dokument som utredningen fått del av. Även detta underlag utgör enligt vår mening en värdefull kunskapskälla för att komplettera vad som framgår av gjorda brotts- anmälningar.

Utredningen har också i olika sammanhang träffat företrädare för berörda myndigheter och andra utbetalande aktörer. Vi har bl.a. genomfört två seminarier med handläggare från olika myndigheter. Syftet med seminarierna har varit att ytterligare komplettera den information som utredningen erhållit genom annat inhämtat och genomgånget material samt att ge en ökad förståelse för de olika problem som uppstår i arbetet med att förebygga, förhindra, upp- täcka, utreda och lagföra nu aktuell brottslighet.

3 Avser endast del av 2013.

189

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

Exempel på domar

I en kartläggning av brottslighet är naturligtvis även domar en viktig källa. Med hänsyn till att organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet kan dölja sig bakom ett flertal olika brottsrubriceringar är det dock svårt att på ett heltäckande sätt göra en sådan genom- gång utan att manuellt ta fram underlaget. Vi har dock gjort bedöm- ningen att de utbetalande aktörernas brottsanmälningar innehåller tillräckligt med relevant information, varför någon manuell syste- matisk genomgång av domar inte har gjorts. Däremot redovisas några domar som illustrerande och kompletterande exempel i kart- läggningen i avsnitt 5.4.

5.2.2Hur har vi gått tillväga?

Inhämtade uppgifter från myndigheter och arbetslöshetskassor

Det material som inhämtats från de utbetalande aktörerna utgörs som ovan nämnts av brottsanmälningar och annan information. När det gäller brottsanmälningar har respektive anmälare själv gått igenom sina anmälningar och redovisat efterfrågade uppgifter i ett kodschema som utarbetats av utredningen.

Då vårt uppdrag endast ska omfatta organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet har detta fått vara styrande för vilka upp- gifter som hämtats ur brottsanmälningarna. I kodschemat har därför uttryckligen vissa särskilda parametrar, som kan antas tyda på ett sådant förfarande, efterfrågats. I kodschemat har även getts utrymme att fylla i andra omständigheter som kan tyda på att brottsligheten är organiserad eller systematisk.

De uppgifter som utredningen bedömt vara av intresse är för det första vilket utbetalningssystem som misstankarna avser, eftersom vi ska identifiera vilka system som är utsatta för brottsligheten. Då angrepp på välfärdssystemen kan dölja sig bakom flera andra rubriceringar än exempelvis bedrägeri och bidragsbrott bör också uppmärksammas vilken brottsrubricering som angetts i anmälan. Uppgifter om antalet misstänkta gärningsmän i brottsupplägget kan tyda på ett mer organiserat upplägg och den misstänkta brottstiden kan indikera ett systematiskt agerande. Utifrån direktiven har vi också bedömt att det är av intresse att inhämta uppgifter om huru-

190

SOU 2017:37

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

vida man använt företag som brottsverktyg, om man använt falskt eller oriktigt intyg eller falsk eller oriktig identitet. Myndigheterna har även fått fylla i information om varifrån impulsen till kontrollen av ärendet kom. Ett mått på brottslighetens allvarlighet är det belopp som misstänks ha utbetalats felaktig, varför även uppgift om detta har inhämtats.

Som påpekats i avsnitt 2.3.2 finns inga entydiga definitioner att hålla sig till för att avgränsa den brottslighet som omfattas av utred- ningens uppdrag. Det ligger därför en särskild svårighet i att identi- fiera vilka brottsanmälningar som avser just sådan brottslighet. För att minimera risken att förbigå brottslighet som kan anses vara organiserad och systematisk, men som i dag är relativt okänd, har undersökningen omfattat samtliga anmälningar om brott som direkt riktas mot välfärdssystemen från respektive utbetalande aktör under viss tidsperiod. Längden på denna tidsperiod har varierat mellan anmälarna bl.a. beroende på antalet anmälningar och möjligheten att få tillgång till dem.

När det gäller begreppet företag har vi i kartläggningen valt att in- begripa såväl enskilda näringsidkare som samtliga juridiska personer.

Analys av inhämtat material

Som nämnts ovan har de utbetalande aktörerna själva fyllt i kod- schemat utifrån information i anmälningarna. Uppgifterna har där- efter analyserats av utredningen.

Det första steget i analysen har bestått i att identifiera de anmäl- ningar som innehåller brottslighet som omfattas av utredningens uppdrag. Som vi redogör för i kapitel 2 har vi valt att benämna denna brottslighet kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med kvalificerad väl- färdsbrottslighet menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet.

Med mer avancerade förfaranden avses i dessa fall t.ex. att en person använt oriktiga (falska eller manipulerade) handlingar eller identiteter för att få tillgång till välfärdssystemen eller för att erhålla större utbetalningar än vad denne i själva verket är berättigad till. Exempel på detta är att en person använder sig av flera identiteter för att erhålla utbetalningar parallellt, eller att denne skaffat oriktiga

191

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

handlingar för att höja sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller ge sken av att man antagits till en studiemedelsberättigad utbild- ning.

Med mer samhällsskadliga förfaranden avses t.ex. att utbetalningar har skett felaktigt under längre tid eller att utbetalningarna har skett vid enstaka tillfällen men med stora belopp.

Det är alltid en helhetsbedömning av omständigheterna i ett enskilt fall som avgör om brottsligheten ska anses som kvalificerad välfärdsbrottslighet. Denna bedömning är således inte någon exakt vetenskap. Begreppet syftar främst till att få en enhetlig benämning på vad som i detta sammanhang avses med organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och för att på ett tydligt sätt kunna särskilja denna brottslighet från enklare välfärds- brottslighet.

Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera känne- tecken hos den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Vi har då kon- centrerat oss på att beskriva sådana omständigheter som kan sägas dels vara mer generella för anmälningarna, dels sådana som utmärker vissa enskilda anmälningar. Det handlar således inte i första hand om att redogöra för vissa känneteckens frekvens. Detta låter sig inte heller göras med denna undersökning som grund.

Slutligen har företrädare för de olika utbetalande aktörerna fått tillfälle att komplettera den bild av den kvalificerade välfärdsbrotts- ligheten som framträtt i analysen.

5.2.3Kartläggningens begränsningar

En kartläggning måste utformas efter det syfte kartläggningen ska fylla och den tid som står till förfogande. Detta medför oftast vissa begränsningar i granskningen vilket är fallet även med denna kart- läggning.

En första begränsning ligger i själva ansatsen att undersöka de brottsanmälningar som gjorts av respektive utbetalare. Genom att enbart undersöka brottsanmälningarna har vi utgått från respektive utbetalares uppfattning om vad som kan anses utgöra ett brott, vilket i sin tur innebär att sådana ärenden som utbetalaren av olika skäl inte anmält faller utanför undersökningen. De ärenden som anmäls beror bl.a. på vilka kontroller aktörerna vidtagit vilket exempelvis kan ha

192

SOU 2017:37

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

sin grund i olika prioriteringar som i sin tur kan påverkas av faktorer som uppmärksammade rättsfall eller medias granskning. Det kan även finnas olika anmälningsbenägenhet mellan aktörerna. Detta innebär att även om det inte finns några brottsanmälningar gällande ett visst utbetalningssystem så kan systemet ändå vara utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Det innebär också att trots att ett förhållandevis stort antal brottsanmälningar riktas mot ett visst system så behöver inte detta system vara mer brottsutsatt än andra. Det man kan sluta sig till är dock att ett visst utbetalningssystem är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet, även om det är oklart i vilken omfattning.

Det bör också noteras att de myndigheter och arbetslöshets- kassor som deltagit i kartläggningen har varit tvungna att begränsa materialet på olika sätt. Det beror på att de har haft olika förut- sättningar och olika resurser till sitt förfogande. De utbetalande aktörer som har gjort ett stort antal brottsanmälningar har redovisat uppgifter för färre år än de som har gjort ett litet antal anmälningar. I några fall har urvalet begränsats av andra skäl. För varje utbetalande aktör redovisas vilken tidsperiod som undersökts och antalet brotts- anmälningar.

Kodschemat har, som ovan påpekats, utformats genom att myndigheterna eller arbetslöshetskassorna har ombetts fylla i vissa uttryckligen angivna parametrar. Även om det också funnits ut- rymme för att ange ytterligare uppgifter som kan tyda på ett organi- serat eller systematiskt förfarande har de angivna parametrarna påverkat vilka uppgifter ur anmälningarna som utredningen har fått tillgång till. Även detta måste beaktas när man tar del av kartlägg- ningens resultat.

I kartläggningen har tidigare utredningar, undersökningar och rapporter beaktats. Som nämnts ligger en begränsning i att detta material inte har haft fokus på samma allvarliga brottslighet som denna utredning, dvs. den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Mate- rialet måste därför behandlas med denna aspekt i åtanke. I flera fall är det dessutom så att man i materialet har fokuserat på ett visst upp- märksammat problem, varför det inte kan tas till intäkt för att belysa brottsligheten mot en viss myndighet, arbetslöshetskassa eller ett utbetalningssystem på ett fullständigt sätt. Enligt utredningens mening utgör detta dock ett bra och tillförlitligt komplement till den stora mängd brottsanmälningar som vi gått igenom.

193

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

5.3Resultatet av kartläggningen

5.3.1Tidigare beskrivningar av brottsligheten

Iakttagelser som är gemensamma för flera välfärdssystem

I Brås rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag (Brå 2016:9) behandlas bl.a. bidragsbrott och andra välfärdsbedrägerier. I rapporten analyserades 50 ärenden gällande bidragsbrott. Ärendena fördelade sig på Försäkringskassan, arbets- löshetskassor, kommuner, CSN och Pensionsmyndigheten med olika delar. Utan någon närmare precisering av myndighet kon- staterade Brå att det i ungefär hälften av fallen fanns tecken på syste- matik i brottsligheten. Det konstaterades också att systematiken ofta är enkel på så sätt att en person har uppgett liknande felaktigheter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, vilket lett till flera felaktiga utbetalningar (s. 114).

I rapporten Understanding Terrorist Finance (Normark, Ranstorp, s. 10 och 17) lyfts brott mot välfärden fram som en möjlig finan- sieringskälla för terroristbrott. Där anges att problemen har sin grund i otillräckliga kontrollsystem som inte kräver att arbetslösa personer kontinuerligt håller kontakten med myndigheter. I rappor- ten redogörs för fall som uppmärksammats i olika länder i Europa. Ett av dessa exempel rör en undersökning i Danmark som visade att 32 personer hade erhållit totalt nästan 380 000 danska kronor genom välfärdssystemen under tiden de stred för ISIL i Syrien. När det gäller svenska förhållanden tas fallet i centrala Stockholm år 2010 upp. Personen i fallet hade genom falska dokument lyckats få ut 450 000 kronor från CSN. I rapporten Finansiella aktiviteter kopplade till personer från Sverige och Danmark som anslutit sig till terror- grupper i Syrien och Irak mellan 2013–2016 (Ahlin m.fl.) anges som en av de viktigaste slutsatserna att nuvarande beteendemönster fram- för allt präglas av innovativ insamlingsverksamhet och utnyttjande av de statliga bidragssystemen. I rapporten anges bl.a. att nästan samtliga 300 individer som studerats uppburit någon form av statliga bidrag. Mest vanligt förekommande är bidrag som kommer från För- säkringskassan så som bostadsbidrag, barnbidrag, underhållsstöd och föräldrapenning. Andra former av statliga bidrag som t.ex. social- försäkringsbidrag förekommer också men i mindre omfattning. Det framkommer att personer som rest till konfliktområdet i Syrien och

194

SOU 2017:37

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

Irak haft personer i Sverige som hanterat post och andra göromål som krävs för att ge sken av att man fortfarande vistas i landet och därmed ska vara folkbokförda här. En annan konstruktion med koppling till bidrag som enligt rapporten sannolikt är förhållandevis vanlig är att personer som befinner sig i Sverige erhåller bidrag som därefter skickas till de personer som befinner sig i konfliktområdet. Ett betydande problem är den tidsfördröjning som det innebär att upptäcka att individer rest utomlands för att därefter avregistrera dessa från det svenska socialförsäkringssystemet. Även om individer blir återbetalningspliktiga vid felaktiga utbetalningar är utsikterna små att lyckas kräva tillbaka beloppen då de lämnat landet. Vidare har det enligt rapporten förekommit enstaka fall där assistansersätt- ningssystemet utnyttjats.

I den myndighetsgemensamma lägesbilden om grov organiserad brottslighet 2016–2017 (Nationella underrättelsecentret, Myndig- hetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016–2017) anges att bl.a. bedrägerier och bidragsbrott används av kriminella inom den grova organiserade brottsligheten för att säkra en grund- inkomst. Det anges vidare att aktörerna kombinerar flera olika typer av brott som riktas mot flera olika myndigheter. Till exempel kan skattebrott kombineras med bidragsbrott. Man ser också tydliga indikationer på att användande av företag är vanligt och sker syste- matiskt inom grov organiserad brottslighet. Företag används som brottsverktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier. Genom företaget kan man också ha rätt till olika former av anställnings- och arbetsgivarstöd. Sådana brott kan begås så länge företaget är aktivt, medan företaget, när det är försatt i konkurs, kan utnyttjas för lönegarantibedrägerier. Det finns också en internationell dimension på så sätt att de kriminella aktörerna utnyttjar den fria rörligheten av personer, varor och tjänster inom EU.

När det gäller användande av falska identiteter och falska upp- gifter kring bosättning, arbete m.m. i brottsligt syfte är detta inte någon ny företeelse. Utredningen kan dock konstatera att brotts- bekämpande myndigheter under senare år har uppmärksammat problemet alltmer. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna har det har blivit tydligare att kriminella aktörer genomför organiserade och systematiska brottsupplägg med hjälp av bl.a. identitetshand-

195

Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet

SOU 2017:37

lingar som brottsverktyg. I en rapport framtagen av Nationella underrättelsecentret, Nuc, (Nationella underrättelsecentret, Identi- tetsrelaterad brottslighet, 2015-12-09) beskrivs den identitetsrelaterade brottsligheten utifrån ett myndighetsgemensamt perspektiv. Av rapporten framgår den betydelse som folkbokföringen har när det gäller brottsligheten. Identiteter som missbrukas av kriminella aktörer har i de flesta fall varit folkbokförda, men inte alltid på ett korrekt sätt. Något som anges vara återkommande är identiteter som felaktigt folkbokförts på postboxadresser samt så kallade sken- skrivningar där 20–30 personer folkbokfört sig på en och samma adress utan att egentligen bo där. Parallellt med att identiteter ut- nyttjas som målvakter i företag för att begå olika brott, beskriver rapporten att identiteter och adresser används för att kunna söka olika ersättningar från välfärdsystemen.

Problemet med identiteter är också något som framgår av Brås rapport Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8 s. 116), där det konstateras att uppmärksamheten angående fel och fusk mot välfärdssystemen ofta kretsat kring frågan om rätt bidrag, men sällan om rätt person. I undersökningen visade det sig att det förekom att personer hade två eller fler identiteter, vilket möjliggör för personen att erhålla flera parallella bidrag och dessutom skapa förutsättningar för annan brottslighet. Även Skatteverket har i ett flertal rapporter uppmärksammat problemet med oriktiga identiteter som används i folkbokföringssystemet.

I rapporten Bidragsbrott och skattebrott – Välfärdens dubbla krimi- nalitet (ISF och Brå 2011:12, s. 73) anges att det finns en grupp av gärningspersoner som inte är särskilt nogräknade med vilka bidrag de utnyttjar. I den undersökning som genomförts i rapporten anges att det finns tecken på att särskilt kalkylerande gärningspersoner ansöker om de bidrag de kan få. De försöker bedöma upptäckts- risker och möjligheter att beviljas betydande summor och byter därför mellan ersättningsslag och myndigheter. När det gäller relationen mellan bidragsbrott och skattebrott (svartarbete) kon- stateras i rapporten att det finns en inbyggd svårighet för den som har svarta inkomster och samtidigt vill dra nytta av välfärdssystemen. Poängen med svarta inkomster är att personen vill undvika skatt, varför denne inte redovisar inkomsterna till Skatteverket. För att få ut några större ersättningar från Försäkringskassan krävs emellertid goda deklarerade inkomster. Undersökningen i rapporten visar att

196