Stärkt ställning för hyresgäster

Betänkande av Hyresgästutredningen

Stockholm 2017

SOU 2017:33

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24599-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 30 juli 2015 att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att överväga vissa frågor om hyra av lägenheter. I uppdraget ingick att utvärdera upphävandet av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. och ta ställning till om möjlig- heterna att ingripa mot fastighetsägare som inte tillhandahåller ett godtagbart boende bör utökas. I uppdraget ingick vidare att under- söka hur reglerna om hyresgästers inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas och ta ställning till om hyresgästernas in- flytande bör stärkas samt att föreslå hur lagen (2012:978) om uthyr- ning av egen bostad bör föras in i 12 kap. jordabalken och i sam- band med det ta ställning till om hyresgästens ställning bör stärkas. Dessutom ingick i uppdraget att belysa problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör bli lättare att säga upp hyresavtal för lägenheter som används av dessa, att utreda vissa frågor om uppsägning av lokal- hyresavtal, och analysera om rätten att säga upp hyresavtalet i sam- band med en begäran om överlåtelse bör kvarstå i sin nuvarande form.

Utredningen har tagit namnet Hyresgästutredningen.

Som särskild utredare förordnades riksdagsledamoten Agneta Börjesson. Övriga medverkande anges nedan.

Den 2 februari 2017 fick utredningen tilläggsdirektiv med för- längd utredningstid med utredningstiden med två månader. Särskilda yttranden har lämnats av Lars Matton på SABO, Martin Lindvall på Fastighetsägarna, och Susanna Skogsberg på Hyresgästföreningen.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Stärkt ställ- ning för hyresgäster, SOU 2017:33. Utredningens uppdrag är därmed fullgjort.

Stockholm i mars 2017

Agneta Börjesson

/Erika Finn

Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete

Särskild utredare

Riksdagsledamoten Agneta Börjesson

Sakkunniga

Kanslirådet Thomas Edling (fr.o.m. den 1 oktober 2015) Kanslirådet Mattias Janland (fr.o.m. den 4 februari 2016) Departementssekreteraren Danielle Zachrisson

(fr.o.m. den 1 oktober 2015 t.o.m. den 3 februari 2016)

Experter (fr.o.m. den 1 oktober 2015)

Docenten Erika P. Björkdahl, Uppsala universitet

F.d. hyresrådet och chefen för hyresnämnden i Stockholm Håkan Julius

Förbundsjuristen Susanna Skogsberg, Hyresgästföreningen Branschjuristen Carola Ekblad, Visita

Hyresrådet Carl Olof Nilsson Öhrnell, Hyres- och arrende- nämnden i Jönköping

Jur. kand. Lars Matton, SABO Juristen Ingrid Birgersson, Boverket

Affärsjuristen Lennart Karle, Svensk Handel Samhällspolitiska chefen Martin Lindvall, Fastighetsägarna

Utredningssekreterare

Hovrättsassessorn, numera hovrättsrådet, Magnus Mannerback (fr.o.m. den 28 september 2015 t.o.m. den 6 november 2016) Hovrättsassessorn Erika Finn (fr.o.m. den 28 oktober 2016)

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i jordabalken...............................	31

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188)

om arrendenämnder och hyresnämnder................................

60

1.3 Förslag till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen

(1977:792)................................................................................

68

1.4 Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen

(1978:304)................................................................................

77

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:831)

om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt.....................

79

1.6 Förslag till lag om upphävande av lagen (2012:978)

	om uthyrning av egen bostad .................................................	80
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	81
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	81
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	82
2.3	Betänkandets uppdelning .......................................................	83
3	Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus,
	m.m.........................................................................	85
3.1	Inledning..................................................................................	85
3.2	Tidigare regler mot misskött förvaltning ..............................	86
		7

Innehåll

SOU 2017:33

3.3 Överblick över dagens regler mot misskött förvaltning......		87
3.3.1	Bostadslägenhetens och de gemensamma
	utrymmenas skick ...................................................	87
3.3.2	Sanktioner i hyreslagen...........................................	89
3.3.3	Sanktioner i bostadsförvaltningslagen ...................	91

3.3.4 Kommunens övriga möjligheter till åtgärder

vid bristande förvaltning m.m. .............................	100
3.4 Utveckling och tillämpning i praktiken ..............................	101

3.4.1 Hur har förvaltningen av hyreshus fungerat

	i praktiken sedan förvärvslagen upphävdes?........	101
3.4.2	Strukturförändringar på marknaden ....................	107

3.4.3 Hur behandlas bristande underhåll och

	förvaltning vid hyresförhandlingarna?.................	110
3.5 Problem med tillämpningen av lagstiftningen....................		111
3.5.1	Förutsättningar för ansökan om
	åtgärdsföreläggande ..............................................	111

3.5.2 Praktisk användning av ansökan om

	förvaltningsåläggande ...........................................	113
3.5.3	Svårt att hitta förvaltare samt arvodesfrågor .......	114
3.6 Överväganden och förslag....................................................		116
3.6.1	En ny förvärvslag eller inte? .................................	117

3.6.2 Klarare bestämmelser om åtgärdsföreläggande

i hyreslagen............................................................

120

3.6.3 Förändring av ingripandeformerna i

	bostadsförvaltningslagen ......................................	121
3.6.4	Bättre beredskap för att hitta tvångsförvaltare....	126

3.6.5 Fördelning av kostnaden för förvaltarens

arvode vid äganderättsövergång ...........................

128

3.6.6 Klarare bestämmelser om förvaltares utgifter

	och arvode..............................................................	129
3.7 Alternativa förslag ................................................................		131
3.7.1	Tvångsförsäljning..................................................	131

3.7.2 Ytterligare insatser för att hitta

tvångsförvaltare.....................................................

132

8

SOU 2017:33 Innehåll

4	Hyresgästinflytande vid förbättrings-
	och ändringsarbete ..................................................		133
4.1	Inledning................................................................................		133
4.2	Tidigare regler om hyresgästinflytande ...............................		133
	4.2.1	Direkt inflytande enligt bostadssaneringslagen...	133
	4.2.2	Indirekt inflytande i hyreslagen år 1994...............	135
	4.2.3	Återinförande av ett direkt inflytande .................	135
4.3	Överblick över dagens regler om hyresgästinflytande .......		136

4.3.1 För vilka hyresavtal finns hyresgästinflytande?... 136

4.3.2 Vilka åtgärder har hyresgästerna inflytande

	över? .......................................................................	137
4.3.3	Information till berörda hyresgäster ....................	138
4.3.4	Prövningen i hyresnämnden .................................	138
4.4 Andra regler av betydelse för ombyggnader .......................		140

4.4.1 Hyressättningen och ändrings-

och förbättringsarbeten.........................................

140

4.4.2 Hyresgästens besittningsskydd vid

ombyggnader .........................................................

141

4.4.3 Särskilda regler om boendeinflytande

	i allmännyttan ........................................................	141
4.4.4	Varsamhetsbestämmelser......................................	142
4.4.5	Stöd för renovering och energieffektivisering.....	142

4.4.6 Trappningsregel – ett skydd mot snabbt

		genomslag av kraftiga hyreshöjningar..................	142
4.5	Renovering av hyreshus i praktiken.....................................		144
	4.5.1	Renoveringsbehov och genomförda
		renoveringar ...........................................................	144
	4.5.2	Förutsättningar för hyresgäster............................	149
	4.5.3	Förutsättningar för fastighetsägare ......................	153
	4.5.4	Hur genomförs ombyggnader i dag? ...................	155
4.6	Rättslig prövning av åtgärder ...............................................		159

4.6.1 Överblick över rättspraxis om förbättrings-

	och ändringsarbeten ..............................................	159
4.6.2	Antal ärenden.........................................................	159
4.6.3	Hyresvärden ansvarar för de tekniska
	och fastighetsekonomiska bedömningarna..........	160

9

Innehåll

SOU 2017:33

4.6.4	Hyresvärdens beaktansvärda skäl.........................	160
4.6.5	Objektiva intressen hos hyresgäster ....................	161
4.6.6	Avvägning mellan parternas intressen .................	161
4.7 Problem med dagens system................................................		163

4.7.1 Lagändringarna år 2002 har inte stärkt

hyresgästernas inflytande .....................................

163

4.7.2 Ombyggnader undergräver besittningsskyddet

	för många hyresgäster...........................................	164
4.7.3	Kostsamma processer ...........................................	165
4.7.4	Bristfällig information till hyresgäster.................	168
4.8 Överväganden och förslag....................................................		169
4.8.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	169

4.8.2 Skärpt krav på innehållet i meddelande

om ombyggnation.................................................

171

4.8.3 Förlängd tidsfrist för hänskjutande till

hyresnämnden .......................................................

175

4.8.4 Samråd och god sed vid hyresförhållanden

	för förbättrings- och ändringsåtgärder ................	176
4.8.5	Skälighetsbedömningen vid prövning
	om tillstånd till åtgärder........................................	178
4.8.6	Utökad trappningsregel........................................	183

4.8.7 Bör hyresgästernas inflytande ersättas med

	inflytande från en hyresgästorganisation?...........	185
4.8.8	Förslaget är en lämplig avvägning mellan
	motstående intressen ............................................	187
4.9 Alternativa förslag ................................................................		189

4.9.1 Bör en prövning av hyresnivån efter

		ombyggnad tidigareläggas?...................................	189
	4.9.2	Borttagen tillståndsprövning vid viss
		ombyggnad ............................................................	190
5	Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.................		193
5.1	Inledning ...............................................................................		193

10

SOU 2017:33

Innehåll

5.2 Gällande rätt avseende privatpersoners uthyrning

av bostäder.............................................................................

194

5.2.1 Tillämpningsområdet för lagen om uthyrning

	av egen bostad........................................................	194
5.2.2	Förhållandet till hyreslagen...................................	196
5.2.3	Hyrestid och uppsägning......................................	197

5.2.4 Hyrans storlek och andra villkor för

	upplåtelsen .............................................................	198
5.2.5	Tillstånd för privatuthyrning av bostad ...............	201
5.2.6	Betalningstidpunkt för hyra och förskottshyra...	202

5.2.7 Deposition och krav på förskottshyra som säkerhet för förpliktelser

i bostadshyresförhållanden ...................................

203

5.3 Utvecklingen sedan lagen om uthyrning av egen bostad

trädde i kraft..........................................................................

206

5.3.1 Utbudet av bostäder på

	privatuthyrningsmarknaden..................................	206
5.3.2	Hyresnivåer vid uthyrning av ägda bostäder .......	210

5.3.3 Hyresnivåer och kopplingen till

marknadsvärdet......................................................

210

5.3.4 Boverkets bedömning av hyresnivåerna

	på andrahandsmarknaden......................................	213
5.3.5	Hyresnivåer vid förstahandsuthyrning ................	217
5.3.6	Prövning av hyresvillkor i hyresnämnden............	217

5.4 Problem med nuvarande situation och lagstiftning

vad gäller andrahandsuthyrning av privatbostäder..............		218
5.4.1	Oklara regler kring tillämpningsområdet ............	218
5.4.2	Dagens system upplevs som otryggt....................	220
5.4.3	Övriga problem......................................................	221
5.5 Överväganden och förslag....................................................		221

5.5.1 Endast vissa regler från privatuthyrningslagen

bör behållas ............................................................

223

5.5.2 En vidareutveckling av den särskilda hyressättningsmodellen vid upplåtelse av ägda

bostäder..................................................................

229

5.5.3 Tillämpningsområdet för den särskilda

hyressättningsmodellen.........................................

230

11

Innehåll

SOU 2017:33

5.5.4 Möjligheter till retroaktiv återbetalning av

hyra vid privatuthyrning.......................................

233

5.5.5 Deposition och förskottsbetalning som säkerhet för förpliktelser i

		bostadshyresförhållanden.....................................	236
6	Kriminella grupperingars användning
	av hyreslägenheter ...................................................		243
6.1	Inledning ...............................................................................		243
	6.1.1	Vad är kriminella grupperingar?...........................	243
	6.1.2	Bakgrund och utredningens uppdrag...................	245

6.2 Gällande rätt vad gäller kriminella grupperingars

användning av lägenheter .....................................................		246
6.2.1	Hyresgästens ansvar för boendemiljön................	246

6.2.2 Fastighetsägarens ansvar vid kriminell

verksamhet i lägenheterna ....................................

258

6.3 Brottslighet i organiserad form och dess användning

av hyreslägenheter ................................................................		259
6.3.1	Problembeskrivning Stockholm...........................	261
6.3.2	Problembeskrivning Göteborg.............................	264
6.3.3	Svårt att bli av med kriminella grupperingar .......	267

6.4 Samverkansprocessen, samverkansöverenskommelsen

och grannsamverkan.............................................................

268

6.4.1 En pågående myndighetsgemensam insats

		mot organiserad brottslighet................................	270
	6.4.2	Grannsamverkan ...................................................	270
6.5	Överväganden .......................................................................		271
	6.5.1	Ett hyresrättsligt perspektiv.................................	271
	6.5.2	Hur bör arbetet gå vidare?....................................	272
7	Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal
	och avtal om anläggningsarrende...............................		275
7.1	Bakgrund...............................................................................		275
7.2	Gällande rätt om lokaler.......................................................		277
	7.2.1	Förarbetena till nuvarande regler .........................	277

12

SOU 2017:33		Innehåll
7.2.2	Hyresvärdens och hyresgästens uppsägning........	279

7.2.3 Medling och yttrande om marknadshyra

		eller anvisad lokal...................................................	279
	7.2.4	Tvist om ersättning................................................	282
	7.2.5	Bestämmande av marknadshyra............................	282
	7.2.6	Uppskov med avflyttning .....................................	283
7.3 Något om hyresvillkoren på lokalhyresmarknaden............			285
	7.3.1	Hyran ska som huvudregel anges i fast belopp ...	285
	7.3.2	Omsättningshyra och indexreglerad hyra............	286
7.4	Lokalmedlingsärenden i hyresnämnderna...........................		288
7.5	Överväganden och förslag....................................................		290
	7.5.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	290
	7.5.2	Ett effektivare medlingsförfarande.......................	293
	7.5.3	Uppsägningsförfarandet........................................	297
	7.5.4	Förlängd hyrestid om det begärs ett yttrande .....	302
	7.5.5	Hyresnämndens skyldighet att avge yttrande .....	307
	7.5.6	Yttrande vid en begäran om omsättningshyra.....	309

7.5.7 Användning av lokalen i avvaktan på beslut

		om uppskov............................................................	315
	7.5.8	Vissa frågor om förfarandet..................................	316
	7.5.9	Förfarandet vid anläggningsarrende .....................	317
8	Substitution............................................................		321
8.1	Bakgrund och utredningens uppdrag...................................		321
8.2	Överlåtelseförbudet och undantag från förbudet...............		322
	8.2.1	Gällande rätt ..........................................................	322

8.2.2 Överlåtelse i samband med

	verksamhetsöverlåtelse..........................................	323
8.2.3	Den s.k. semesterparagrafen .................................	324
8.2.4	Andra möjligheter att ändra avtalet......................	328
8.3 Överväganden och förslag....................................................		329
8.3.1	Behövs den s.k. semesterparagrafen? ...................	329

8.3.2 Alternativ till avskaffande av

	den s.k. semesterparagrafen ..................................	331
8.3.3	Substitution utan verksamhetsöverlåtelse............	331

13

Innehåll

SOU 2017:33

8.3.4 Substitution för hyresgäster som inte bedriver

		kommersiell verksamhet.......................................	332
9	Förslagens konsekvenser...........................................		335
9.1	Inledning ...............................................................................		335
9.2	Disposition............................................................................		335
9.3	Ägande och förvaltning av hyreshus ...................................		337
	9.3.1	Förslagens problembild och syfte ........................	337
	9.3.2	Vilka som berörs av förslagen ..............................	337

9.3.3 Effekter om någon förändring av regelverket

inte kommer till stånd...........................................

338

9.3.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda

aktörer....................................................................

339

9.3.5 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda

alternativ ................................................................

345

9.4 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och

ändringsarbete.......................................................................

346

9.4.1 Förslagens övergripande problembild

	och syfte.................................................................	346
9.4.2	Vilka som berörs av förslagen ..............................	346

9.4.3 Effekter om någon förändring av regelverket

inte kommer till stånd...........................................

349

9.4.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda

	aktörer....................................................................	349
9.4.5	Är konsekvenserna önskvärda för samhället? .....	372

9.4.6 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda

alternativ ................................................................

380

9.5 Privatpersoners uthyrning av bostäder och vissa frågor om medel som säkerhet för förpliktelser i

bostadshyresförhållanden ....................................................		381
9.5.1	Förslagens problembild och syfte ........................	381
9.5.2	Vilka som berörs av förslagen ..............................	382

9.5.3 Effekter om någon förändring av regelverket

inte kommer till stånd...........................................

382

14

SOU 2017:33

Innehåll

9.5.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda

aktörer ....................................................................

383

9.6 Kriminella grupperingars användning

av hyreslägenheter.................................................................

387

9.7 Förfarande vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal

om anläggningsarrende.........................................................		388
9.7.1	Förslagens problembild och syfte ........................	388

9.7.2 Effekter om någon förändring av regelverket

	inte kommer till stånd ...........................................	389
9.7.3	Vilka som berörs av förslagen...............................	389

9.7.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda

aktörer ....................................................................

390

9.7.5 Beskrivning av alternativa lösningar och

	jämförelse av konsekvenser för övervägda
	alternativ.................................................................	399
9.8 Substitution...........................................................................		399
9.8.1	Förslagens problembild och syfte ........................	399

9.8.2 Effekter om någon förändring av regelverket

	inte kommer till stånd ...........................................	400
9.8.3	Vilka som berörs av förslagen...............................	400

9.8.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda

	aktörer ....................................................................	400
9.9 Sammanfattande bedömningar av utredningens förslag.....		404
9.9.1	Konsekvenser för fastighetsägare och andra
	företag ....................................................................	404

9.9.2 Konsekvenser för hyresgäster och andra

		enskilda...................................................................	406
	9.9.3	Konsekvenser för staten........................................	406
	9.9.4	Konsekvenser för landstingen ..............................	407
	9.9.5	Konsekvenser för kommunerna ...........................	407
	9.9.6	Konsekvenser för samhället i övrigt.....................	407
	9.9.7	Övriga konsekvensbedömningar..........................	408
	9.9.8	Övriga bedömningar .............................................	411
10	Ikraftträdande .........................................................		413
10.1	Ikraftträdande .......................................................................		413

15

Innehåll

SOU 2017:33

10.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		413
11	Författningskommentar ............................................		417
11.1	Förslaget till lag om ändring i jordabalken .........................		417
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om
	arrendenämnder och hyresnämnder....................................		453
11.3	Förslaget till lag om ändring i bostadsförvaltningslagen
	(1977:792) .............................................................................		458
11.4	Förslaget till lag om upphävande av lagen (2012:978)
	om uthyrning av egen bostad...............................................		468
Särskilda yttranden ..........................................................			469
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2015:83...........................................	499
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2017:10...........................................	517

16

Sammanfattning

Inledning

Denna sammanfattning behandlar de sex olika kapitlen; Ingripande mot misskött förvaltning, Hyresgästinflytande vid renovering och ombyggnation, Privatpersoners uthyrning av bostäder, Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter, Förfarandet vid upp- sägning av lokalhyresavtal och Substitution.

Varje kapitel har sina egna förslag och konsekvenser, vilket gör att sammanfattningen kan ses som sex separata delar.

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m. (kapitel 3)

Inledning

Det har sedan länge funnits skydd i lagstiftningen emot hyresvär- dar som missköter sina hyresfastigheter. Hyreslagen och bostads- förvaltningslagen har sådana utformningar. Tidigare fanns också förvärvslagen. Den syftade till att göra en förhandsprövning av nya fastighetsägare för att hindra att sådana fick ta över en fastighet om de inte bedömdes vara i stånd att förvalta den. Förvärvslagstiftningen upphävdes år 2010 och samtidigt infördes skärpningar i bostads- förvaltningslagen.

Utredningen ska analysera konsekvenserna av upphävandet av förvärvslagen och skärpningarna i bostadsförvaltningslagen. I den mån problem konstateras ska utredningen även analysera vilka faktorer – avskaffandet av förvärvslagen eller andra – detta beror på. Utredningen ska vidare lämna förslag på åtgärder som behövs för att komma till rätta med de brister som konstateras.

17

Sammanfattning

SOU 2017:33

Problem avseende ingripanden mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

• Det finns fortfarande hyresgäster som upplever brister i sitt bo- ende.

• Problem med tillämpningen av lagstiftningen när det gäller åtgärds- föreläggande. Det finns rättspraxis på området, men det kvarstår ändå otydligheter.

• Försöken att skapa en fungerande trappa i lagstiftningen så att mindre förseelser får lägre sanktioner har inte resulterat i att den mindre ingripande åtgärden; förvaltningsåläggande, har använts i någon större utsträckning. Av samtliga ärenden under åren 2010–2016 rörde endast ett fastställande av förvaltningsavtal, vilket blir aktuellt efter ett förvaltningsåläggande.

• Det har visat sig vara svårt att hitta tillgängliga tvångsförvaltare.

Utredningen kan dra slutsatsen av statistik från hyresnämnderna att någon alarmerande ökning av antalet ärenden om särskild för- valtning inte har skett sedan förvärvslagen upphävdes. Varken skicket, generellt sett, på hyresfastighetsbeståndet eller kvaliteten på förvaltningen av dessa fastigheter ser ut att ha försämrats under den senaste femårsperioden. Sedan skärpningarna i bostadsförvalt- ningslagen trädde i kraft år 2010 har endast fem beslut fattats av hyresnämnden där bevislättnaden som gäller för nya fastighetsägare tillämpats. Merparten av ärenden om särskild förvaltning som utred- ningen har granskat har i stället rört brister i förvaltningen av fastig- heter som under lång tid varit i samma ägo.

Utredningens förslag

1. Det finns inte skäl att införa en ny förvärvslag.

2. Det klargörs att det inte krävs hinder eller men i nyttjanderätten som grund för ett åtgärdsföreläggande när hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet.

3. Bestämmelserna om förvaltningsåläggande ersätts av möjligheter för hyresnämnden att, med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet, förelägga hyresvärden att vidta åtgärder för att komma till rätta med uppkomna förvaltningsbrister. Före- läggandet får förenas med vite.

18

SOU 2017:33

Sammanfattning

4. Kommunen får ansvar för att ta fram och tillhandahålla en för- teckning över förvaltare.

5. Övergår fastigheten till ny ägare under pågående förvaltning, ska den ursprunglige ägaren slutligt svara för förvaltarens arvode för tiden intill dagen för äganderättens övergång.

6. Förvaltaren medges att ur fastighetens avkastning få ersättning för utgifter som har varit skäligen påkallade för uppdragets full- görande.

Kommentarer och konsekvenser av förslagen

De tre första förslagen siktar in sig på att dels klargöra delar i lag- stiftningen, dels skapa en tydligare gradskillnad bland sanktionerna. Det bör också i någon mån minska behovet av förvaltare. De tre senare förslagen siktar in sig på att tydliggöra regler och göra det något enklare för hyresnämnderna att få tag på tvångsförvaltare.

Utredningens bedömning är att förslagens konsekvenser är små men ger positiva förändringar.

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete (kapitel 4)

Inledning

Utredningen ska undersöka hur reglerna om hyresgästers inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas och ta ställning till om hyresgästernas inflytande bör stärkas.

Problem avseende hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Utredningen har funnit att dagens regler om hyresgästinflytande inte är tillräckliga för att säkra tryggheten i boendet för en bred grupp av hyresgäster. Hyreshöjningarna som medges blir så stora att många behöver flytta av ekonomiska skäl. Processerna blir långa. En fastighetsägare måste numera räkna med att en process tar upp till två år från det att hyresgästerna informeras om den planerande renoveringen tills alla beslut som möjliggör byggstart är fattade. Våra förslag syftar därför till att stärka hyresgästinflytandet och besittningsskyddet vid renovering och ombyggnation.

19

Sammanfattning

SOU 2017:33

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningen lägger fram ett antal förslag på lagändringar för att stärka hyresgästinflytande vid renovering och ombyggnation. Dessa är

1. Ett krav på innehållet i meddelandet om ombyggnation införs. Ett sådant meddelande ska enligt förslaget innehålla

• de åtgärder som hyresvärden vill genomföra,

• anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna,

• i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av åtgärderna,

• tidsplan för genomförandet,

• olägenheter som kan uppstå för hyresgästen,

• behovet av alternativ bostad under tiden åtgärderna pågår,

• huruvida nedsättning av hyran kommer att erbjudas,

• uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överenskom- men, samt

• vad som gäller om hyresgästen inte godkänner åtgärderna.

2. Tidpunkten för när en hyresvärd får ansöka om tillstånd hos hyresnämnden flyttas fram från två månader till tre.

3. Hyresnämnden ska i dag lämna tillstånd till ansökan om att ut- föra åtgärderna om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och att det inte är oskäligt mot hyres- gästen att den genomförs. Utredningen föreslår att inte är oskäligt byts ut till är skäligt.

Utredningen föreslår även tre punkter som särskilt ska beak- tas av hyresnämnden vid bedömningen av om det är skäligt.

Dessa punkter är

• om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning,

• om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden, och

20

SOU 2017:33

Sammanfattning

• om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden.

Hyresnämnden föreslås också få förena ett beslut att bifalla en ansökan med villkor. Prövningen med avvägningen mellan hyres- värdens intresse och det objektiva hyresgästintresset kvarstår. Så även möjligheten att beakta skäl hänförliga till en enskild hyres- gäst i undantagsfall.

4. Hyresnämnden har en möjlighet att bestämma att hyran ska betalas med lägre belopp under en skälig tid om den höjda hyran är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet. Utredningens förslag är att reglera tiden när hyran ska betalas med lägre belopp samt att den ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och få vara högst tio år.

Utredningen tar även ställning i vissa frågor, vilka dock inte leder till en ändring i lag. Dessa är:

1. Samrådsprocessen vid förbättrings- och ändringsåtgärder bör inte regleras i lag. God sed vid hyresförhållanden ska dock iakttas.

2. Det finns starka skäl för att inflytandet ska utövas av hyresgäs- terna enskilt över den egna lägenheten och gemensamt i fråga om gemensamma utrymmen. Inflytandet ska inte utövas av en hyresgästorganisation.

3. Förslagen om ett stärkt inflytande för hyresgäster vid förbätt- rings- och ändringsarbeten är en proportionerlig begränsning av fastighetsägares möjlighet att bestämma över sin egendom och även i övrigt en lämplig avvägning mellan motstående intressen. Någon konflikt med grundläggande rättigheter finns inte.

Kommentarer och konsekvenser av förslagen

Sammantaget innebär dessa förändringar få stora konsekvenser för hyresgäster och fastighetsägare. Särskilt punkt 3 bland lagförslagen kommer att innebära en stor förändring för hyresgäster som vid de större hyreshöjningarna bör få möjligheter till mer inflytande över sitt boende genom samrådsförfarande och alternativa upprustnings- nivåer. Detta kan riskera att vissa fastighetsägare ändrar sin strategi

21

Sammanfattning

SOU 2017:33

för renovering och ombyggnation genom att i större utsträckning renovera enskilda lägenheter och eller att de till och med senare- lägger renoveringar. I början kan det också finnas risker med fler konflikter i hyresnämnderna innan ny rättspraxis har etablerats. Vår samlade bedömning är dock att fördelarna överväger genom att hyresgästerna i större utsträckning får vara delaktiga i processen, särskilt eftersom vi bedömer att ett nytt jämviktsläge kommer att infinna sig om några år.

Privatpersoners uthyrning av bostäder, m.m. (kapitel 5)

Inledning

Utredningen ska utreda frågor om privatpersoners uthyrning av bostäder och bedöma hur en lämplig avvägning mellan parternas intressen bör göras när privatpersoner hyr ut bostäder. I det ingår att överväga om hyresgästernas ställning bör stärkas.

Boverket fick under år 2015 i uppdrag att göra en uppföljning av lagen om uthyrning av egen bostad. Boverket har även bedömt beho- vet av att reglera frågan om deposition för att skapa en tryggare ställning för hyresgästen vid uthyrning av privatpersoner. Utred- ningen har även övervägt dessa frågor. Lagen om uthyrning av egen bostad (även kallad privatuthyrningslagen) innehåller få regler i jämförelse med hyreslagen. Utgångspunkten är att hyreslagens reg- ler gäller när inte privatuthyrningslagen innehåller avvikande bestäm- melser.

Husägare har full frihet att själva bestämma om de vill hyra ut sina hus. Detsamma gäller ägare till ägarlägenheter, dvs. lägenheter inom ägarlägenhetsfastigheter. För bostadsrättshavare behövs till- stånd från bostadsrättsföreningen eller hyresnämnden.

Problem avseende privatpersoners uthyrning av bostäder, m.m.

Det finns dubbla regelverk på området vilket ibland gör det svårt för de inblandade att se vilket regelverk som är tillämpligt på vissa hyresavtal, privatuthyrningslagen eller hyreslagen.

Hyressättningsmodellen i privatuthyrningslagstiftningen beräk- nas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde. Men på en svag marknad kan sådan hyressättning bli mycket låg.

22

SOU 2017:33

Sammanfattning

Det finns inte tillräckligt skydd för hyresgäster vid situationer då hyresvärden vid tecknande av hyresavtal ställer krav på säkerhet för fullgörandet av hyresavtalets förpliktelser. Kravet kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet vara mer eller mindre långtgående. Ibland är det begränsat till att avse endast hyresbetal- ningarna. I andra fall kan det gälla alla förpliktelser som följer av hyresavtalet.

Utredningens förslag

1. Lagen om uthyrning av egen bostad upphävs. Särbestämmelsen om hyressättning behålls oförändrad men förs in i hyreslagen.

2. Fysiska personer ges möjlighet att hyra ut upp till två ägda bostäder samtidigt till en kostnadsbaserad hyra.

3. Hyresgästen ges möjlighet vid all privatuthyrning begära åter- betalning av hyra för den del som överstigit ett av hyresnämnden fastställt belopp. Återbetalning får avse högst ett år före dagen för ansökan hos hyresnämnden.

4. Utredningen bedömer att frågan om deposition behöver utredas ytterligare.

Kommentarer och konsekvenser av förslagen

Utredningens förslag bedöms vara positiva både mot hyresgäster och mot hyresvärdar som hyr ut privata bostäder i andra hand. Det blir en samlad lagstiftning att förhålla sig till. Reglerna blir margi- nellt mer generösa för privathyresvärden i det att de får en möjlig- het att välja hyressättningsmodell samt kunna hyra ytterligare en lägenhet med den generösare hyressättningen. Dessutom förlängs hyresgästens uppsägningstid till tre månader. Men reglerna blir också tryggare för hyresgästen då det blir möjligt att vända sig till hyresnämnden om hyran varit för hög och kunna få ersättning för ett års retroaktiv hyra. Även besittningsskyddet påverkas och in- faller efter en uthyrningstid som är längre än två år. Det är dock fritt för parterna att avtala bort ett besittningsskydd.

23

Sammanfattning

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av lägenheter (kapitel 6)

Inledning

Utredningen ska belysa problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör bli lättare att säga upp hyresavtal för lägenheter som används av dessa. Utredningen ska undersöka hur vanligt problemet med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter är.

Problem avseende kriminella grupperingars användning av lägenheter

Möjligheten att avbryta kriminella grupperingars tillgång till en lägenhet eller lokal är en faktor som i vissa fall kan försvåra en skadlig verksamhet. Att bo granne med företrädare för en kriminell gruppering kan vara förenat med fara och obehag för fastighets- ägare och grannar. Det är inte bara hyresgästernas egen brottslighet som kan få negativa effekter. Även vissa former av samarbete med personer som ägnar sig åt allvarlig brottslighet kan ibland leda till samma resultat. Så kan vara fallet om det t.ex. leder till en ökad hotbild mot huset och därmed också mot dem som bor där. Det kan också vara ett allvarligt problem för det lokala samhället när en kriminell gruppering etablerar sig i det.

Utredningens bedömningar

1. Utredningen bedömer att de beskrivna problemen i huvudsak inte är hyresrättsliga. Utredningen föreslår därför ingen föränd- ring av hyreslagstiftningen.

2. Utredningen har identifierat följande områden som behöver ut- vecklas i särskild ordning.

• Polismyndigheten bör få ett uppdrag att ge stöd och utarbeta förstärkande åtgärder vid hot och annan otillåten påverkan i förhållande till fastighetsbolag.

24

SOU 2017:33

Sammanfattning

• Brå bör få ett uppdrag att se hur samarbetsprojekt i kommu- nerna kan ge stöd till fastighetsvärdar vid uppsägning av hyresavtal.

• Brå bör även få ett utökat uppdrag att ge stöd åt samarbets- projekt i bostadsområden.

Kommentarer och konsekvenser av bedömningarna

Den organiserade kriminella verksamheten är komplex till sin natur men mer behöver göras på lokal nivå och i bostadsområden. Det kan vara juridisk expertis eller nätverk som ger tillgång till de be- slutsmöjligheter som olika myndigheter har. Fastighetsägare behö- ver vidare stöd i situationer där de utsätts för otillåten påverkan, men också med rutiner för att hantera kriminella element. Det är viktigt att inte underskatta behovet av samordnade insatser på lokal nivå. Utredningen har inte lagt fram förslag om mer pengar till dessa projekt.

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende (kapitel 7)

Inledning

Utredningen ska utreda om förfarandet vid uppsägning av lokal- hyresavtal kan göras mer effektivt. I det ligger att undersöka om reglernas utformning leder till kostnader för parter och hyresnämn- der som inte ger någon motsvarande nytta.

En lokalhyresgäst har som huvudregel ett indirekt besittnings- skydd. Lokalhyresgästen har inte som bostadshyresgästen någon principiell rätt till förlängning av hyresavtalet efter en uppsägning (direkt besittningsskydd) utan är i stället hänvisad till att begära ersättning vid domstol om uppsägningen är obefogad eller uppställda villkor oskäliga. Lokalhyresgästen har inte heller någon rätt att genomdriva en förändring av hyresvillkoren under löpande hyres- tid. I stället är denne hänvisad till att säga upp hyresavtalet till hyres- tidens utgång och begära förlängning på ändrade villkor.

När tvist uppstår i ett lokalhyresförhållande ska tvisten i vissa fall handläggas av hyresnämnd och i vissa fall av allmän domstol.

25

Sammanfattning

SOU 2017:33

Problem avseende uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

• Det ”obligatoriska” medlingsförfarandet har lett till att antalet ansökningar om lokalmedling blivit mycket stort. Av de över 4 000 ärenden som kommer in till hyresnämnderna varje år leder bara 10–15 procent till medlingsinsatser. I stället kommer part- erna överens utan hyresnämndens hjälp.

• Utredningen har uppmärksammat att omsättningsbaserade avtal användas alltmer på den svenska fastighetsmarknaden. Och att det inte synliggörs i statistik.

• Någon ovillkorlig rätt för parterna att få ett marknadshyresytt- rande finns inte. Har hyresgästen ansökt om medling och seder- mera återkallat sin ansökan, har hyresnämnden att avskriva ärendet. Någon möjlighet för hyresvärden att få till stånd ett yttrande om marknadshyran finns då inte (RBD 16:94). Att nämnden inte kan avge något yttrande när medlingsärendet av- skrivits gäller även då frågan gäller om en anvisad lokal är god- tagbar eller inte.

Utredningens förslag

Syftet med nuvarande system kan beskrivas som ett medel att för- må parterna till förhandlingar om förlängning när en uppsägning har skett och hyresgästen vill stanna kvar i lokalen.

Utredningen ställer sig bakom detta syfte varför medlingsförfa- randet vid hyresnämnden bör finnas kvar. Regelverket är dock kom- plicerat och förfarandet vid uppsägning kan göras mer effektivt.

1. Medlingsförfarandet står kvar men en ansökan får göras tidigast fyra månader före hyrestidens utgång för att ersättningsrätt ska föreligga. Båda parter ska kunna ansöka om medling.

2. Hyresvärden ska i en uppsägning informera hyresgästen om möj- ligheterna till ersättning och medling, annars saknar uppsägningen verkan.

3. Om hyresgästen säger upp hyresavtalet för villkorsändring och ansöker om medling, men därefter återkallar sin medlingsansö- kan, ska återkallelsen inte längre få till följd att uppsägningen saknar verkan. För att få denna effekt måste hyresgästen uttryck-

26

SOU 2017:33

Sammanfattning

ligen återta sin uppsägning. Har hyresgästen sagt upp sig för av- flyttning, ska uppsägningen enligt allmänna avtalsrättsliga prin- ciper däremot inte kunna återtas.

4. En hyresgäst som vill flytta efter uppsägningen ska kunna under- rätta hyresvärden om detta, innan en ansökan till hyresnämnden kan göras, och därigenom behålla rätten till ersättning.

5. Innan medlingen har avslutats får hyresvärden för förlängning av hyresförhållandet inte kräva högre hyra eller något annat vill- kor som är oförmånligare för hyresgästen än vad som har angetts i uppsägningen.

6. Begärs ett yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal får hyres- nämnden flytta fram upphörandetidpunkten med högst med tre månader från den avtalade hyrestidens utgång. Ett beslut om framflyttning av upphörandetidpunkten bör inte få överklagas.

7. Det klargörs att hyresnämnden är skyldig att yttra sig om mark- nadshyran när detta är möjligt.

8. Om en part vid medlingen har begärt en omsättningshyra, ska hyresnämnden, om detta begärs av någon av parterna, yttra sig om marknadshyran som ett fast belopp. Begär parten efter nämn- dens yttrande alltjämt omsättningshyra, ska partens slutliga stånd- punkt anmälas till nämnden för dokumentation.

9. En lokalhyresgäst som före hyrestidens utgång har begärt upp- skov med avflyttningen ska få använda lokalen efter hyrestidens utgång till dess frågan om uppskov slutligen har avgjorts. Under denna tid ska hyresvillkoren vara oförändrade om hyresnämn- den inte bestämmer annat.

10.Förslagen innebär bl.a. att lagen om arrendenämnder och hyres- nämnder ändras i olika avseenden.

Kommentarer och konsekvenser av förslagen

Utredningen har i dessa förslag haft tät kontakt med parterna och bedömer att samtliga förslag kommer att ge en mer effektiv hanter- ing av medling och annat förfarande vid tvister om lokalhyresavtal. Hyresnämnderna bör genom dessa förslag få en minskad belastning av ärenden som inte har föranlett åtgärder.

27

Sammanfattning

SOU 2017:33

Substitution (kapitel 8)

Inledning

En hyresgäst får som huvudregel inte överlåta hyresrätten utan hyresvärdens samtycke. Om hyresvärden utan skälig anledning vägrar samtycke till en begäran om överlåtelse eller inte besvarar den inom tre veckor, har hyresgästen rätt att säga upp hyresavtalet i förtid. För en sådan uppsägning gäller enligt att hyresgästen kan säga upp ett tidsbestämt avtal i förtid, dock med iakttagande av den lagstadgade uppsägningstiden.

Utredningen ska se över hyresgästens möjlighet att säga upp hyres- avtalet om hyresvärden inte samtycker till en begäran om överlåt- else. Om utredningen föreslår begränsningar i rätten att säga upp hyresavtalet, ska andra ändringar övervägas så att hyresgäster har tillräcklig flexibilitet och avvägningen mellan hyresvärdens och hyres- gästens intressen är lämplig.

Problem avseende substitution

Bestämmelsen har används av hyresgäster som ville komma ur oför- delaktiga hyresavtal. Det har förekommit att hyresgästen skickat sin begäran om överlåtelse under en semesterperiod. Därigenom har risken ökat för att hyresvärden av förbiseende skulle underlåta att svara i rätt tid. Bestämmelsen har därför ibland kommit att kallas ”semesterparagrafen”.

Utredningens förslag

1. Semesterparagrafen dvs. uppsägningsrätten i 32 § andra stycket hyreslagen upphävs.

2. Rätten till substitution för hyresgäster som bedriver förvärvs- verksamhet i lägenheten kvarstår enligt vad som gäller enligt nu- varande 36 § hyreslagen.

28

SOU 2017:33

Sammanfattning

Kommentarer och konsekvenser av förslagen

Paragrafen, som länge varit kritiserad eftersom den bl.a. har kunnat missbrukas, tas bort. Undersökningar som har gjorts pekar också mot att uppsägningar som har gjorts med stöd av bestämmelsen har kostat de drabbade hyresvärdarna stora belopp i uteblivna hyres- betalningar. Det är inte rimligt att den ena parten i ett hyresför- hållande ska kunna rubba balansen mellan parterna på det sätt som 32 § andra stycket hyreslagen ger utrymme för i dag.

29

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till

lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs i fråga om jordabalken

dels att nuvarande 12 kap. 55 d och 55 e §§ ska betecknas 12 kap. 55 e och 55 f §§,

dels att 11 kap. 5 a, 6, 6 a och 6 b §§, 12 kap. 1, 16, 18 e, 18 f, 32, 36, 42, 44, 45, 47, 53, 55, 57 a, 58, 58 a, 59, 66, 67, 70 och 73 §§ samt den nya 12 kap. 55 f § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken före 12 kap. 45 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska föras in en ny paragraf, 12 kap. 55 d §§ av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före nuvarande 12 kap. 55 d § ska sättas närmast före den nya 55 e § och att rubriken närmast före den nu- varande 12 kap. 55 e § ska sättas före den nya 55 f §§.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	11 kap.
	5 a §1
Vid tillämpningen av 5 § är		Vid tillämpningen av 5 § är
arrendeavgift	som jordägaren	arrendeavgift		som jordägaren
kräver för förlängning inte att		kräver för förlängning inte att
anse som skälig, om den över-		anse som skälig, om den över-
stiger den arrendeavgift som		stiger	den	arrendeavgift	som
arrendestället	vid arrendetidens	arrendestället vid arrendetidens
utgång kan antas betinga på		utgång kan antas betinga på
öppna marknaden. Därvid skall		öppna	marknaden. Därvid		ska

1 Senaste lydelse 1984:678.

31

dock bortses från anbud eller dock bortses från anbud eller arrendeavtal som inte är rimliga arrendeavtal som inte är rimliga med hänsyn till det allmänna med hänsyn till det allmänna prisläget i orten för närmast jäm- prisläget i orten för närmast jäm- förliga arrendeställen. Endast om förliga arrendeställen. Endast om särskilda skäl föreligger får hän- särskilda skäl föreligger får hän- syn tas till en sådan ökning av syn tas till en sådan ökning av arrendeställets värde som en arrendeställets värde som en arrendator har åstadkommit. arrendator har åstadkommit.

I tvist om ersättning enligt I tvist om ersättning enligt 5 § får ett yttrande som arrende- 5 § får ett yttrande som arrende- nämnden avgett rörande arrende- nämnden avgett rörande arrende- avgiften frångås endast om det avgiften frångås endast om det visas eller annars är uppenbart att visas eller annars är uppenbart att den arrendeavgift som arrende- den arrendeavgift som arrende- stället kan antas betinga på öppna stället kan antas betinga på öppna marknaden är påtagligt högre marknaden är påtagligt högre eller lägre än arrendenämnden eller lägre än arrendenämnden har angett. har angett. Vad som nu har sagts

gäller inte om jordägaren har krävt att arrendeavgiften ska stå i visst förhållande till arrendatorns rörelseintäkter.

Har i fall som avses i andra Har i fall som avses i andra stycket jordägaren vid tiden för stycket jordägaren vid tiden för arrendenämndens yttrande fått arrendenämndens yttrande fått anbud eller träffat avtal om anbud eller träffat avtal om arrende av arrendestället utan arrende av arrendestället utan att han under medlingen lämnat att han eller hon under med- uppgift om detta, får anbudet lingen lämnat uppgift om detta, eller avtalet beaktas vid pröv- får anbudet eller avtalet beaktas ningen endast om det föreligger vid prövningen endast om det synnerliga skäl. föreligger synnerliga skäl.

Bestämmelser om medling vid arrendenämnden och yttrande om arrendeavgift finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder.

32

Författningsförslag

SOU 2017:33

SOU 2017:33 Författningsförslag

6 §2

Vill jordägaren säga upp av-

Vill jordägaren säga upp av-

talet, skall han i uppsägningen

talet, ska han eller hon i upp-

underrätta

arrendatorn

om

de

sägningen underrätta arrendatorn

villkor han uppställer för att för-

om de villkor han eller hon upp-

länga

arrendeförhållandet eller

ställer för att förlänga arrende-

om orsaken till att han vägrar

förhållandet eller

om

orsaken

medge

förlängning.

Uppsäg-

till att han eller hon vägrar med-

ningen skall dessutom innehålla

ge

förlängning.

Uppsägningen

underrättelse

att

arrendatorn,

ska dessutom innehålla under-

om han icke går med på att

rättelse att arrendatorn, om han

lämna arrendestället utan att få

eller hon icke går med på att

ersättning

enligt

5 §,

har

att

lämna arrendestället utan att få

inom två månader från uppsäg-

ersättning enligt 5 §, har att tidi-

ningen

hänskjuta

tvisten

till

gast fyra månader före arrende-

arrendenämnden för medling.

tidens utgång hänskjuta

tvisten

till arrendenämnden för medling.

Underlåter

jordägaren

att

Underlåter

jordägaren

att

fullgöra vad som åligger honom

fullgöra vad som åligger honom

enligt första stycket, är uppsäg-

eller henne enligt första stycket,

ningen utan verkan.

är uppsägningen utan verkan.

Har jordägaren fullgjort vad

Har jordägaren fullgjort vad

som åligger honom enligt första

som åligger honom eller henne

stycket och vill arrendatorn icke

enligt första stycket och vill

lämna arrendestället utan att få

arrendatorn icke lämna arrende-

ersättning enligt 5 §, har arren-

stället utan att få ersättning

datorn att hänskjuta tvisten till

enligt 5 §,

har

arrendatorn

att

arrendenämnden inom den i första

hänskjuta tvisten till arrende-

stycket angivna tiden. Iakttages ej

nämnden

enligt

första

stycket.

denna, förfaller rätten till ersätt-

Iakttas inte denna, förfaller rätten

ning. Vad som har sagts nu gäller

till ersättning. Vad som har sagts

ej, om inom samma tid hän-

nu gäller inte, om inom samma

skjutande sker enligt 6 a § första

tid

hänskjutande

sker

enligt

stycket.

6 a § första stycket eller av jord-

ägaren. Rätten till ersättning för-

faller inte om arrendatorn, senast

vid den tidpunkt då tvisten kan

2 Senaste lydelse 1984:678.

33

Har arrendatorn uppsagt av- talet och i uppsägningen begärt förlängning av avtalet på änd- rade villkor, ska han eller hon inom två månader från uppsäg- ningen hänskjuta tvisten till arrendenämnden för medling och därvid ange den ändring han eller hon önskar i de avtalade villkoren.

Underlåter arrendatorn att hänskjuta tvisten till arrende- nämnden inom den i första stycket angivna tiden eller åter- tar han eller hon före arrende- tidens utgång sin uppsägning, är uppsägningen utan verkan. Har han eller hon inte angett de ändringar han eller hon önskar i de avtalade villkoren, ska nämn-

Författningsförslag

SOU 2017:33

Innan medlingen har avslutats får jordägaren för förlängning av arrendeförhållandet inte kräva högre arrendeavgift eller något annat villkor som är oförmånli- gare för arrendatorn än vad han har angett i uppsägningen. Gör han det och kommer förläng- ning inte till stånd, har arrenda- torn alltid rätt till ersättning enligt 5 §.

hänskjutas till arrendenämnden, har underrättat jordägaren om att denne kommer att flytta med an- ledning av uppsägningen.

Innan arrendetiden har gått ut får jordägaren för förlängning av arrendeförhållandet inte kräva högre arrendeavgift eller något annat villkor som är oförmånli- gare för arrendatorn än vad han eller hon har angett i uppsäg- ningen. Gör han eller hon det och kommer förlängning inte till stånd, har arrendatorn alltid rätt till ersättning enligt 5 §.

6 a §3

Har arrendatorn uppsagt av- talet och i uppsägningen begärt förlängning av avtalet på änd- rade villkor, skall han inom två månader från uppsägningen hän- skjuta tvisten till arrendenämn- den för medling och därvid ange den ändring han önskar i de av- talade villkoren.

Underlåter arrendatorn att hänskjuta tvisten till arrende- nämnden inom den i första stycket angivna tiden eller åter- kallar han före arrendetidens ut- gång sin ansökan om medling, är uppsägningen utan verkan. Har han ej angett de ändringar han önskar i de avtalade villkoren, skall nämnden förelägga honom

3 Senaste lydelse 1984:678.

34

Ska arrendeförhållandet upp- höra efter uppsägning enligt 6 eller 6 a §, får arrendenämnden på begäran av jordägaren eller arrendatorn medge uppskov med avträdet under skälig tid, dock högst ett år från arrendetidens utgång. Medges uppskov, ska arrendenämnden fastställa skäliga arrendevillkor för tiden från av- talets upphörande till avflytt- ningen.

35

SOU 2017:33

Författningsförslag

att avhjälpa bristen inom viss tid. Efterkommes ej föreläggan- det, skall ansökan om medling avvisas.

Har arrendatorn fullgjort vad som åligger honom enligt första stycket, skall arrendenämnden förelägga jordägaren att uppge de villkor han uppställer för att förlänga arrendeförhållandet eller orsaken till att han vägrar medge förlängning. Iakttager jordäga- ren ej föreläggandet och är avta- let ej uppsagt enligt 5 § första stycket, skall avtalet anses för- längt på de av arrendatorn öns- kade villkoren. Erinran härom skall intagas i föreläggandet. Förlängningen anses som avtal om fortsatt arrende.

den förelägga honom eller henne att avhjälpa bristen inom viss tid. Efterkommes inte förelägg- andet, ska ansökan om medling avvisas.

Har arrendatorn fullgjort vad som åligger honom enligt första stycket, ska arrendenämnden förelägga jordägaren att uppge de villkor han eller hon upp- ställer för att förlänga arrende- förhållandet eller orsaken till att han eller hon vägrar medge för- längning. Iakttager jordägaren inte föreläggandet och är avtalet inte uppsagt enligt 5 § första stycket, ska avtalet anses för- längt på de av arrendatorn öns- kade villkoren. Erinran härom ska intagas i föreläggandet. För- längningen anses som avtal om fortsatt arrende.

6 b §4

Skall arrendeförhållandet upp- höra efter uppsägning enligt 6 eller 6 a §, får arrendenämnden på begäran av jordägaren eller arrendatorn medge uppskov med avträdet under skälig tid, dock högst ett år från arrendetidens utgång. Medges uppskov, skall arrendenämnden fastställa skäliga arrendevillkor för tiden från av- talets upphörande till avflytt- ningen.

4 Senaste lydelse 1984:678.

Författningsförslag

SOU 2017:33

Är frågan om uppskov inte av- gjord när arrendetiden går ut, har arrendatorn rätt att använda arrendestället till dess frågan är slutligt avgjord om arrenderätten inte har förverkats. Arrende- villkoren ska vara oförändrade under denna tid om arrende- nämnden inte bestämmer annat.

12 kap.

1 §5

Detta kapitel avser avtal, genom vilka hus eller delar av hus upplåts till nyttjande mot ersättning. Detta gäller även om lägen- heten upplåtits genom tjänsteavtal eller avtal i anslutning till sådant avtal.

Innefattar avtalet även upplåtelse av jord att nyttjas tillsammans med lägenheten, ska detta kapitel tillämpas på avtalet, om jorden ska användas för trädgårdsodling i mindre omfattning eller för annat ändamål än jordbruk. Förenas ett tjänsteavtal, som inte är av ringa betydelse, med upplåtelse av såväl lägenhet för bostadsända- mål som jord, ska kapitlet tillämpas, om upplåtelsen av lägenheten är mera betydelsefull än upplåtelsen av jorden.

Med bostadslägenhet avses lägenhet som upplåtits för att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. Med lokal av- ses annan lägenhet än bostadslägenhet.

Det som föreskrivs i detta kapitel om sambor gäller endast så- dana samboförhållanden där ingen av samborna är gift.

Förbehåll som strider mot en bestämmelse i detta kapitel är utan verkan mot hyresgästen eller den som har rätt att träda i hans eller hennes ställe, om inte annat anges.

Omfattar hyresavtalet minst tre bostadslägenheter, som hyres- gästen ska hyra ut i andra hand eller upplåta med kooperativ hyres- rätt, får parterna avtala om förbehåll som strider mot vad som sägs i detta kapitel om sådana lägenheter, under förutsättning att för- behållet inte strider mot bestämmelserna om lokaler och inte heller avser rätten till förlängning av avtalet eller grunderna för fast-

5 Senaste lydelse 2012:979.

36

SOU 2017:33

Författningsförslag

ställande av hyresvillkoren i samband med sådan förlängning. Ett sådant förbehåll gäller endast om det godkänts av hyresnämnden. Godkännande behövs dock inte om staten, kommun, landsting eller kommunalförbund är hyresvärd.

I lagen (2012:978) om uthyr- ning av egen bostad finns sär- skilda bestämmelser om upplåt- else av bostadslägenhet i vissa fall.

			16 §6
Bestämmelserna i		10–12 §§		Bestämmelserna i		10–12 §§
gäller också, om				gäller också, om
1. lägenheten	skadas		under	1. lägenheten	skadas		under
hyrestiden utan att hyresgästen				hyrestiden utan att hyresgästen
är ansvarig för skadan,				är ansvarig för skadan,
				2. hinder eller men på annat
				sätt uppstår i	nyttjanderätten
				utan hyresgästens vållande,
2. hyresvärden brister			i sin	3. hyresvärden brister			i sin
underhållsskyldighet enligt 15 §				underhållsskyldighet enligt 15 §
andra stycket,				andra stycket, eller
3. hinder eller men på annat
sätt uppstår i	nyttjanderätten
utan hyresgästens vållande, eller
4. myndighet	under		hyres-	4. myndighet	under		hyres-
tiden meddelar beslut som avses				tiden meddelar beslut som avses
i 10 § andra stycket		eller 12 §		i 10 § andra stycket		eller 12 §
utan att hyresgästen givit anled-				utan att hyresgästen gett anled-
ning till det, dock ej förrän be-				ning till det, dock inte förrän
slutet länder till efterrättelse.				beslutet får verkställas på samma
				sätt som en dom som har vunnit
				laga kraft.
Avser hyresavtalet en bostads-				Avser hyresavtalet en bostads-
lägenhet, får hyresnämnden i fall				lägenhet, får hyresnämnden i fall
som avses i första stycket 1–3				som avses i första stycket 1–3
eller om hyresvärden inte full-				eller om hyresvärden inte full-
gör sin underhållsskyldighet en-				gör sin underhållsskyldighet en-

6 Senaste lydelse 2000:226.

37

Författningsförslag SOU 2017:33

ligt 15 § tredje stycket på ansö-	ligt 15 § tredje stycket på ansö-
kan av hyresgästen ålägga hyres-	kan av hyresgästen ålägga hyres-
värden att avhjälpa bristen	värden att avhjälpa bristen
(åtgärdsföreläggande). I före-	(åtgärdsföreläggande). I före-
läggandet, som får förenas med	läggandet, som får förenas med
vite, skall bestämmas viss tid	vite, ska bestämmas viss tid
inom vilken den eller de åtgär-	inom vilken den eller de åtgär-
der som avses med förelägg-	der som avses med förelägg-
andet skall ha vidtagits. Före-	andet ska ha vidtagits. Före-
ligger särskilda skäl, får tiden	ligger särskilda skäl, får tiden
förlängas, om ansökan om det	förlängas, om ansökan om det
görs före utgången av den löp-	görs före utgången av den löp-
ande tidsfristen.	ande tidsfristen.

Hyresvärden och hyresgästen kan med bindande verkan träffa avtal om inskränkning i rätten att enligt första stycket erhålla ned- sättning av hyran för hinder eller men i nyttjanderätten till följd av att hyresvärden låter utföra arbete för att sätta lägenheten i avtalat skick eller för att utföra sedvanligt underhåll av lägenheten eller fastigheten i övrigt eller annat arbete som särskilt anges i avtalet.

Ansökan om åtgärdsföreläggande kan riktas mot den för vilken lagfart senast är beviljad eller sökt, även om denne har överlåtit fastigheten innan ansökan görs.

Överlåts fastigheten sedan ansökan har gjorts eller föreligger fall som avses i fjärde stycket, gäller rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans del- tagande i rättegång.

Om tvist angående äganderätten är antecknad i fastighetsregistrets inskrivningsdel, kan ansökan om åtgärdsföreläggande riktas mot den som innehar fastigheten med äganderättsanspråk.

	18 e §7
Om	hyresvärden vill utföra	Om	hyresvärden vill utföra
sådana	åtgärder som avses i	sådana	åtgärder som avses i
18 d §, skall han skriftligen med-		18 d §, ska han eller hon skrift-
dela de berörda bostadshyres-		ligen meddela de berörda bostads-
gästerna detta.		hyresgästerna detta.

7 Senaste lydelse 2002:29.

38

SOU 2017:33 Författningsförslag

	Det skriftliga meddelandet ska
	innehålla uppgift om
	1. de åtgärder som	hyresvär-
	den vill genomföra,
	2. anledningen till	att	hyres-
	värden vill genomföra åtgärderna,
	3. i vilken utsträckning hyres-
	gästen kan påverka utformningen
	och omfattningen av åtgärderna,
	4. tidsplan för genomförandet,
	5. olägenheter som kan uppstå
	för hyresgästen,
	6. behovet av alternativ bostad
	under tiden åtgärderna pågår,
	7. huruvida nedsättning av
	hyran kommer att erbjudas,
	8. uppgift om hyra efter åtgär-
	derna, om denna är överenskom-
	men, samt
	9. vad som gäller om hyres-
	gästen inte godkänner åtgärderna.
Om en berörd bostadshyres-	Om en berörd bostadshyres-
gäst inte godkänner åtgärden, får	gäst inte godkänner en åtgärd,
hyresvärden ansöka hos hyres-	får hyresvärden ansöka hos hyres-
nämnden om tillstånd att utföra	nämnden om tillstånd att utföra
åtgärden. Ansökan får göras	åtgärden. Ansökan	får	göras
tidigast två månader efter det att	tidigast tre månader efter det att
meddelandet lämnats till hyres-	meddelandet lämnats till hyres-
gästen.	gästen.

Bestämmelsen i 16 § femte stycket tillämpas också när ansökan enligt andra stycket har gjorts.

18 f §8

En ansökan enligt 18 e §	En ansökan enligt 18 e §
andra stycket skall bifallas, om	tredje stycket ska bifallas, om
hyresvärden har ett beaktansvärt	hyresvärden har ett beaktansvärt
intresse av att åtgärden genom-	intresse av att åtgärden genom-
8 Senaste lydelse 2002:29.

39

Författningsförslag

SOU 2017:33

förs och det inte är oskäligt mot	förs och det är skäligt mot
hyresgästen att den genomförs.	hyresgästen att den genomförs.
Vid prövningen av om det är	Vid prövningen av om det är
oskäligt mot hyresgästen att åtgär-	skäligt att	åtgärden genomförs
den genomförs skall hyresvär-	ska hyresvärdens intresse av att
dens intresse av att åtgärden	genomföra åtgärden vägas mot de
genomförs vägas mot de skilda	skilda intressen som hyresgäster
intressen som hyresgäster i all-	i allmänhet kan antas ha av att
mänhet kan antas ha av att	åtgärden inte vidtas. Hyres-
åtgärden inte vidtas. Om det	nämnden ska då särskilt beakta
finns särskilda skäl, får även om-	1. om hyresgästen har kunnat
ständigheter som hänför sig endast	påverka åtgärdens utformning och
till den enskilde hyresgästen be-	omfattning i tillräcklig utsträck-
aktas.	ning,
	2. om åtgärden är rimlig mot
	bakgrund	av den	hyreshöjning
	som kan antas följa med åtgär-
	den, och
	3. om ombyggnadsprocessen i
	övrigt genomförs i överensstäm-
	melse med god sed i hyresförhåll-
	anden.
	Om det finns särskilda skäl,
	får även omständigheter som hän-
	för sig endast till den enskilda
	hyresgästen beaktas i skälighets-
	bedömningen.
	Hyresnämnden får förena ett
	beslut om tillstånd med villkor.
32 §9
Hyresgästen får inte överlåta	Hyresgästen får inte överlåta
hyresrätten utan hyresvärdens	hyresrätten utan		hyresvärdens
samtycke, om ej annat följer av	samtycke, om inte annat följer
34–37 §§.	av 34–37 §§.

9 Senaste lydelse 1993:407.

40

Den som hyr en lokal får

överlåta hyresrätten till lokalen om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd ska lämnas om

1. lokalen hyrs för att använ- das för förvärvsverksamhet och hyresrätten ska överlåtas till den som ska överta verksamheten samt hyresvärden inte har någon befo- gad anledning att motsätta sig att hyresrätten överlåts, eller

2. lokalen hyrs för att använ- das för annat ändamål, om hyres- gästen har beaktansvärda skäl för överlåtelsen och hyresvärden inte har någon befogad anledning att motsätta sig att hyresrätten över- låts.

Har hyresgästen innehaft lägen- heten mindre än tre år, får till- stånd enligt första stycket lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

Ett tillstånd kan förenas med villkor.

41

Författningsförslag

SOU 2017:33

Vägras samtycke utan skälig anledning eller lämnar hyresvär- den ej besked inom tre veckor efter det att samtycke begärdes, får hyresgästen säga upp hyresavtalet.

36 §

Den som hyr en lägenhet för att helt eller till väsentlig del an- vända den för handel, hantverk, industri eller annan förvärvs- verksamhet, får överlåta hyres- rätten till den som skall överta verksamheten, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd skall lämnas, om hyresvärden ej har befogad anled- ning att motsätta sig att hyres- rätten överlåts. Har hyresgästen innehaft lägenheten mindre än tre år, får tillstånd dock lämnas endast om synnerliga skäl före- ligger. Tillståndet kan förenas med villkor.

Författningsförslag SOU 2017:33

42 §10

Hyresrätten är förverkad och hyresvärden berättigad att säga

upp avtalet att upphöra i förtid,
1. om hyresgästen, när	det	1. om hyresgästen, när	det
gäller en bostadslägenhet, dröjer		gäller en bostadslägenhet, dröjer
med att betala hyran mer än en		med att betala hyran mer än en
vecka efter förfallodagen	och	vecka efter förfallodagen	och
annat inte följer av 55 d § femte–		annat inte följer av 55 e § femte–
sjunde styckena,		sjunde styckena,

2. om hyresgästen, när det gäller en lokal, dröjer med att betala hyran mer än två vardagar efter förfallodagen,

3. om hyresgästen utan behövligt samtycke eller tillstånd över- låter hyresrätten eller annars sätter någon annan i sitt ställe eller upplåter lägenheten i andra hand och inte efter tillsägelse utan dröjsmål antingen vidtar rättelse eller ansöker om tillstånd och får ansökan beviljad,

4. om lägenheten används i strid med 23 eller 41 § och hyres- gästen inte efter tillsägelse vidtar rättelse utan dröjsmål,

5. om hyresgästen eller någon annan, till vilken hyresrätten överlåtits eller lägenheten upplåtits, genom vårdslöshet är vållande till att ohyra förekommer i lägenheten eller genom att inte under- rätta hyresvärden om detta bidrar till att ohyran sprids i fastig- heten,

6. om lägenheten på annat sätt vanvårdas eller hyresgästen eller någon annan, till vilken hyresrätten överlåtits eller lägenheten upp- låtits, åsidosätter något av det som ska iakttas enligt 25 § vid an- vändning av lägenheten eller inte håller den tillsyn som krävs enligt nämnda paragraf och rättelse inte utan dröjsmål sker efter till- sägelse,

7. om i strid med 26 § tillträde till lägenheten vägras och hyres- gästen inte kan visa giltig ursäkt,

8. om hyresgästen åsidosätter en avtalsenlig skyldighet som går utöver hyresgästens skyldigheter enligt detta kapitel och det måste anses vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten full- görs, eller

9. om lägenheten helt eller till väsentlig del används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller

10 Senaste lydelse 2014:335.

42

SOU 2017:33

Författningsförslag

där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del eller an- vänds för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning.

I fall då hyran ska betalas i förskott för längre tid än en månad gäller första stycket 2 endast om hyresgästen dröjer med att betala den på kalendermånaden belöpande hyran mer än två vardagar efter månadens början eller, i fråga om hyran för första kalendermånaden under hyresförhållandet, efter förfallodagen.

Uppsägning av ett hyresavtal som gäller bostadslägenhet enligt första stycket 6 på grund av störningar i boendet får inte ske förrän socialnämnden underrättas enligt 25 § andra stycket.

Om det är fråga om särskilt allvarliga störningar i boendet gäller första stycket 6 även om någon tillsägelse om rättelse inte har skett. Vid sådana störningar får uppsägning av ett hyresavtal som gäller bostadslägenhet ske utan föregående underrättelse till socialnämnden. En kopia av uppsägningen ska dock skickas till socialnämnden. Det som nu har föreskrivits om särskilt allvarliga störningar gäller inte om det är någon till vilken lägenheten har upplåtits i andra hand med hyresvärdens samtycke eller hyresnämndens tillstånd som åsido- sätter något av det som ska iakttas enligt 25 § vid användning av lägenheten eller inte håller den tillsyn som krävs enligt nämnda paragraf.

Hyresrätten är inte förverkad, om det som ligger hyresgästen till last är av ringa betydelse. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om det som ligger hyresgästen till last har sin grund i att en när- stående eller tidigare närstående har utsatt hyresgästen eller någon i hyresgästens hushåll för brott.

Sägs avtalet upp på grund av förverkande, har hyresvärden rätt till skadestånd.

44 §11

Är hyresrätten enligt 42 § första stycket 1 eller 2 förverkad på grund av dröjsmål med betalning av hyran och har hyresvärden med anledning därav sagt upp avtalet, får hyresgästen inte på grund av dröjsmålet skiljas från lägenheten, om hyran betalas på det sätt som anges i 20 § andra eller tredje stycket eller deponeras hos länsstyrel- sen enligt 21 §

11 Senaste lydelse 2006:928.

43

Författningsförslag

SOU 2017:33

1. inom tre veckor från det att en hyresgäst, när det är fråga om en bostadslägenhet, har delgetts underrättelse om att han genom att betala hyran på angivet sätt får tillbaka hyresrätten samt med- delande om uppsägningen och anledningen till denna lämnats till socialnämnden i den kommun där lägenheten är belägen, eller

2. inom två veckor från det att en hyresgäst, när det är fråga om en lokal, har delgetts underrättelse om att han genom att betala hyran på angivet sätt får tillbaka hyresrätten.

I avvaktan på att hyresgästen visar sig ha gjort vad som fordras enligt första stycket för att få tillbaka hyresrätten får beslut om av- hysning inte meddelas förrän det efter utgången av den tid som anges i det stycket har gått ytterligare två vardagar.

En hyresgäst får inte, när det	En hyresgäst får inte, när det
är fråga om en bostadslägenhet,	är fråga om en bostadslägenhet,
skiljas från lägenheten, om dröjs-	skiljas från lägenheten, om dröjs-
målet endast har avsett sådan	målet endast har avsett sådan
höjning av hyran som blivit gäll-	höjning av hyran som blivit gäll-
ande enligt 54 a § och hyran kan	ande enligt 54 a § och hyran kan
prövas med tillämpning av 55 d §	prövas med tillämpning av 55 e §
tredje stycket. Vad som sagts nu	tredje stycket. Vad som sagts nu
skall gälla till dess att en månad	ska gälla till dess att en månad
förflutit från det att hyresnämn-	förflutit från det att hyresnämn-
dens eller Svea hovrätts beslut	dens eller Svea hovrätts beslut
har vunnit laga kraft.	har vunnit laga kraft.

En hyresgäst får inte heller, när det är fråga om en bostads- lägenhet, skiljas från lägenheten om

1. socialnämnden inom den tid som anges i första stycket 1 skriftligen har meddelat hyresvärden att nämnden åtar sig betal- ningsansvaret för hyran, eller

2. hyresgästen har varit förhindrad att betala hyran inom den tid som anges i första stycket 1 på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd omständighet och hyran har betalats så snart det var möjligt, dock senast när tvisten om avhysning avgörs i första in- stans.

Första–fjärde styckena gäller inte, om hyresgästen ändå är skyl- dig att flytta inom kortare tid än en månad efter det att hyresrätten förverkats.

44

SOU 2017:33

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fast- ställer formulär till underrättelse och meddelande som avses i första stycket.

Förlängning av hyresavtal för	Hyresgästens rätt till
bostadslägenheter	förlängning av hyresavtalet
	(besittningsskydd)

45 §12

Bestämmelserna i 46–52 §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägen- heter, om inte

1. hyresavtalet avser upplåt-	1. hyresavtalet vid		tiden för
else av en lägenhet i andra hand	upplåtelsen inte ingick i en affärs-
till annan för självständigt bruk-	mässigt bedriven uthyrningsverk-
ande och hyresförhållandet upp-	samhet, hyresförhållandet upp-
hör innan det har varat längre än	hör innan det har varat längre än
två år i följd,	två år och upplåtelsen avser
	a) ett rum eller en lägenhet i
	andra hand till annan för själv-
	ständigt brukande eller
	b) ett rum eller en lägenhet i
	ett en- eller tvåfamiljshus eller
2. hyresavtalet i annat fall än	inom en ägarlägenhetsfastighet.
	2. hyresavtalet i annat fall än
som sägs i 1 avser ett möblerat	som sägs i 1 avser ett rum eller
rum eller en lägenhet för fritids-	en	lägenhet för fritidsändamål
ändamål och hyresförhållandet	och	hyresförhållandet	upphör
upphör innan det har varat	innan det har varat längre än nio
längre än nio månader i följd,	månader i följd,
3. lägenheten utgör en del av	3. hyresavtalet avser		ett rum
upplåtarens egen bostad,	eller en lägenhet som utgör en del
	av upplåtarens egen bostad,

4. hyresvärden säger upp hyresförhållandet att upphöra i förtid på den grunden att hyresrätten är förverkad och annat inte följer av 47 §, eller

5. annat följer av en sådan överenskommelse som avses i 45 a §.

12 Senaste lydelse 2008:1074.

45

Författningsförslag

SOU 2017:33

Bestämmelsen i första stycket 1 gäller inte om upplåtaren har hyrt lägenheten tillsammans med minst två lägenheter till för att hyra ut dem i andra hand.

47 §13

Har lägenheten hyrts av flera	Har lägenheten hyrts av flera
gemensamt och har de på grund	gemensamt och har de på grund
av att en av dem sagt upp hyres-	av att en av dem sagt upp hyres-
avtalet eller till följd av annan	avtalet eller till följd av annan
omständighet, som hänför sig	omständighet, som hänför sig till
till endast en av dem, ej gemen-	endast en av dem, inte gemen-
samt rätt till förlängning av hyres-	samt rätt till förlängning av hyres-
avtalet, är en medhyresgäst be-	avtalet, är en medhyresgäst be-
rättigad att få hyresavtalet för-	rättigad att få hyresavtalet för-
längt för egen del, om hyres-	längt för egen del, om hyres-
värden skäligen kan nöja sig	värden skäligen kan nöja sig med
med honom som hyresgäst. Vad	honom eller henne som hyres-
som sagts nu gäller ej när hyres-	gäst. Vad som sagts nu gäller inte
rätten är förverkad utan att	när hyresrätten är förverkad utan
hyresvärden har sagt upp avtalet	att hyresvärden har sagt upp
att upphöra i förtid. Är med-	avtalet att upphöra i förtid. Är
hyresgästen make eller sambo	medhyresgästen make eller sambo
till den som sagt upp avtalet	till den som sagt upp avtalet
eller eljest föranlett att hyres-	eller på annat sätt föranlett att
gästerna ej gemensamt har rätt	hyresgästerna inte gemensamt
till förlängning av avtalet, har	har rätt till förlängning av av-
maken eller sambon en sådan	talet, har maken eller sambon en
rätt till förlängning även när	sådan rätt till förlängning även
hyresrätten är förverkad på annan	när hyresrätten är förverkad på
grund än dröjsmål med betal-	annan grund än dröjsmål med
ning av hyran. Detta gäller också	betalning av hyran. Detta gäller
när hyresvärden har sagt upp	också när hyresvärden har sagt
hyresavtalet att upphöra i förtid	upp hyresavtalet att upphöra i
på grund av förverkandet.	förtid på grund av förverkandet.
Om en hyresgäst, som är gift	Om en hyresgäst, som är gift
eller samboende och vars make	eller samboende och vars make
eller sambo ej har del i hyres-	eller sambo inte har del i hyres-
13 Senaste lydelse 2006:928.

46

SOU 2017:33

Författningsförslag

rätten, säger upp hyresavtalet eller vidtar någon annan åtgärd för att få det att upphöra eller om han eller hon i annat fall inte har rätt till förlängning av av- talet, har maken eller sambon, om han eller hon har sin bostad i lägenheten, rätt att överta hyres- rätten och få hyresavtalet för- längt för egen del, såvida hyres- värden skäligen kan nöja sig med honom eller henne som hyres- gäst. Vad som sagts nu gäller också när hyresvärden har sagt upp hyresavtalet på grund av förverkande. Har hyresgästen avlidit, tillkommer samma rätt hans eller hennes efterlevande make eller sambo, om dödsboet saknar rätt till förlängning och detta inte har föranletts av den efterlevande maken eller sam- bon. Bestämmelserna i 49–52 §§, 55 § samt 55 d § femte–sjunde styckena om hyresgäst gäller även i fråga om hyresgästs make och sambo.

Förlängs ett hyresavtal i fall som avses i andra stycket, svarar båda makarna eller samborna respektive den efterlevande maken eller sambon och den avlidne makens eller sambons dödsbo för förpliktelserna enligt avtalet för tiden före förlängningen, om ej annat har avtalats med hyres- värden.

rätten, säger upp hyresavtalet eller vidtar någon annan åtgärd för att få det att upphöra eller om han eller hon i annat fall inte har rätt till förlängning av av- talet, har maken eller sambon, om han eller hon har sin bostad i lägenheten, rätt att överta hyres- rätten och få hyresavtalet för- längt för egen del, såvida hyres- värden skäligen kan nöja sig med honom eller henne som hyres- gäst. Vad som sagts nu gäller också när hyresvärden har sagt upp hyresavtalet på grund av förverkande. Har hyresgästen avlidit, tillkommer samma rätt hans eller hennes efterlevande make eller sambo, om dödsboet saknar rätt till förlängning och detta inte har föranletts av den efterlevande maken eller sam- bon. Bestämmelserna i 49–52 §§, 55 § samt 55 e § femte–sjunde styckena om hyresgäst gäller även i fråga om hyresgästs make och sambo.

Förlängs ett hyresavtal i fall som avses i andra stycket, svarar båda makarna eller samborna respektive den efterlevande maken eller sambon och den avlidne makens eller sambons dödsbo för förpliktelserna enligt avtalet för tiden före förlängningen, om inte annat har avtalats med hyres- värden.

47

Författningsförslag SOU 2017:33

53 §14

Bestämmelserna i 54–55 d §§	Bestämmelserna i 54–55 e §§
gäller vid upplåtelser av bostads-	gäller vid upplåtelser av bostads-
lägenheter, om inte	lägenheter, om inte

1. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids- ändamål och ansökan till hyresnämnden enligt 54 § görs innan hyresförhållandet har varat nio månader i följd, eller

2. lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad.

Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 55–55 d §§ en- dast om det följer av nämnda lag.

Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 55–55 e §§ en- dast om det följer av nämnda lag.

55 §15

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Vid prövning enligt första stycket ska främst beaktas sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägen- het som ska anses som skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första stycket ska även 55 a–55 c §§ iakttas.

Om den hyra som är att anse	Om den hyra som är att anse
som skälig vid en prövning en-	som skälig vid en prövning en-
ligt första stycket är väsentligt	ligt första stycket är väsentligt
högre än den tidigare hyran i	högre än den tidigare hyran i
hyresförhållandet, ska hyresnämn-	hyresförhållandet, ska hyresnämn-
den, om hyresgästen begär det	den, om hyresgästen begär det
och inte särskilda skäl talar emot	och inte särskilda skäl talar emot

14 Senaste lydelse 2006:408.

15 Senaste lydelse 2010:811.

48

SOU 2017:33 Författningsförslag

det, bestämma att hyra ska be-	det, bestämma att hyra ska be-
talas med lägre belopp under en	talas med lägre belopp under en
skälig tid. Detta gäller inte om	skälig tid. Tiden ska bestämmas
hyran bestäms enligt 55 c §.	med hänsyn till hyreshöjningens
	storlek och får högst vara tio år.
	Vad som sägs i första stycket
	ska inte tillämpas om hyran be-
	stäms enligt 55 c §.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlings- lagen, har hyresgästen trots första, andra och fjärde styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller sjunde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

55 d §

Denna paragraf gäller när en fysisk person helt eller delvis upp- låter

1. lägenhet, i ett en- eller två- familjshus, som ägs av uthyraren,

2. lägenhet, i en ägarlägenhets- fastighet, som ägs av uthyraren, eller

3. lägenhet som uthyraren inne- har med bostadsrätt.

Paragrafen gäller dock inte om hyresvärden anses som hyresvärd enligt 1 § andra stycket hyresför- handlingslagen (1978:304). Para-

49

Författningsförslag SOU 2017:33

	grafen gäller inte heller uthyrning
	för fritidsändamål.
	Om hyresvärden och hyres-
	gästen vid upplåtelser enligt första
	stycket tvistar om hyrans storlek,
	ska hyran, om inte en högre hyra
	följer av 55 §, fastställas till ett
	belopp som inte är påtagligt högre
	än kapitalkostnaden och drifts-
	kostnaderna för bostaden. Kapital-
	kostnaden beräknas som en skälig
	avkastningsränta på	bostadens
	marknadsvärde.
55 f §16
Denna paragraf gäller vid upp-	Denna paragraf gäller vid upp-
låtelse av möblerat eller omöblerat	låtelse av rum, vid upplåtelse i
rum och vid upplåtelse i andra	andra hand av lägenhet och vid
hand av annan bostadslägenhet.	upplåtelse enligt 55 d §. Paragra-
Paragrafen gäller dock inte upp-	fen gäller dock inte upplåtelse
låtelser för fritidsändamål.	för fritidsändamål.
Om hyresvärden har tagit emot	På ansökan av hyresgästen ska
en hyra som inte är skälig enligt	hyresnämnden fastställa hyran en-
55 § första–tredje styckena och	ligt 55 § första–tredje	styckena
55 c §, ska hyresnämnden på an-	och 55 c § eller enligt 55 d §. Be-
sökan av hyresgästen besluta att	slutet får avse hyra tidigast från
hyresvärden ska betala tillbaka	och med det månadsskifte som
vad han eller hon har tagit emot	inträffar närmast före ett år före
utöver skäligt belopp tillsammans	dagen för ansökan. Vid prövningen
med ränta. Vid bedömningen av	ska hyresnämnden, i förekom-
om den mottagna hyran är skälig	mande fall, även beakta sådan
ska hyresnämnden även beakta	nedsättning av hyresvärdens egen
sådan nedsättning av hyresvärdens	hyra som har skett med tillämp-
egen hyra som har skett med	ning av 55 § femte stycket.
tillämpning av 55 § femte stycket.	Om hyran sänks genom ett be-
Räntan beräknas enligt 5 § ränte-	slut enligt andra stycket ska hyres-
lagen (1975:635) från dagen då	värden åläggas att till hyresgästen

16 Senaste lydelse 2010:811.

50

betala tillbaka vad som har tagits emot för mycket. Återbetalningen ska också omfatta ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från dagen då hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetalningsskyldig- heten blivit slutligt bestämd genom beslut som vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter. Beslut om ändring av hyran anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det får hyresnämn- den bestämma att beslutet ska gälla omedelbart. Om hyran änd- ras retroaktivt tillämpas 55 e § femte–åttonde styckena.

SOU 2017:33

Författningsförslag

hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetalningsskyldigheten blivit slutligt bestämd genom be- slut som vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter. Ett beslut om återbetal- ning av hyra får inte avse längre tid tillbaka än ett år före dagen för ansökan.

I ett ärende om återbetalning enligt andra stycket ska hyres- nämnden, om hyresgästen begär det, också fastställa hyran för den fortsatta uthyrningen från och med dagen för ansökan. Vid denna prövning tillämpas 55 § första– tredje styckena och 55 c §. Vid prövningen ska hyresnämnden även beakta sådan nedsättning av hyresvärdens egen hyra som har skett med tillämpning av 55 § femte stycket. Beslut om ändring av hyresvillkoren anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det, får hyresnämnden bestämma att be- slutet ska gälla omedelbart. Om hyran höjs eller sänks retroaktivt, tillämpas 55 d § femte–åttonde styckena.

För att hyresnämnden ska kunna pröva en ansökan enligt andra stycket ska ansökan ha kommit in till hyresnämnden inom tre månader från det att hyresgästen lämnade lägenheten.

51

Författningsförslag SOU 2017:33

				57 a §17
Vid	tillämpningen		av 57 §		Vid	tillämpningen		av	57 §
första stycket 5 skall en krävd					första	stycket 5 ska		en krävd
hyra inte anses som skälig, om					hyra inte anses som skälig, om
den överstiger den hyra som					den överstiger den hyra som
lokalen	vid	hyrestidens		utgång	lokalen	vid	hyrestidens utgång
kan antas betinga på öppna					kan antas betinga på öppna
marknaden		(marknadshyra).			marknaden		(marknadshyra).
Marknadshyran skall			i	första	Marknadshyran ska i första hand
hand bestämmas med utgångs-					bestämmas med utgångspunkt i
punkt i en jämförelse med hyran					en jämförelse med hyran för
för andra liknande lokaler på					andra liknande lokaler på orten.
orten. Endast om det finns sär-					Endast om det finns särskilda
skilda skäl får hänsyn tas till					skäl får hänsyn tas till ökning av
ökning av lokalens värde, som					lokalens värde, som en hyresgäst
en hyresgäst har åstadkommit.					har åstadkommit.
I tvist om ersättning enligt					I tvist om ersättning enligt
57 § får yttrande av hyresnämn-					57 § får yttrande av hyresnämn-
den frångås endast om det är					den frångås endast om det är
uppenbart					uppenbart
1. när yttrandet avser mark-					1. när yttrandet avser mark-
nadshyran, att denna är påtagligt					nadshyran och hyresvärden				inte
högre eller lägre än hyresnämn-					vid medlingen har krävt att hyran
den angett,					ska stå i visst förhållande till hyres-
					gästens rörelseintäkter, att denna
					är påtagligt högre eller lägre än
					hyresnämnden angett,
2. när yttrandet avser anvisad					2. när yttrandet avser anvisad
lokal, att hyresnämndens bedöm-					lokal, att hyresnämndens bedöm-
ning inte varit riktig.					ning inte varit riktig.
I fall som avses i andra					I fall som avses i andra
stycket 1 får utredning som inte					stycket 1 får utredning som inte
har lagts fram under medlingen,					har lagts fram under medlingen,
beaktas	vid	prövningen		endast	beaktas	vid	prövningen endast
om det finns synnerliga skäl.					om det finns synnerliga skäl.

17 Senaste lydelse 2002:29.

52

SOU 2017:33 Författningsförslag

						Bestämmelser om medling och
						yttrande om		marknadshyra			eller
						anvisad lokal finns i lagen
						(1973:188) om arrendenämnder
						och hyresnämnder.
					58 §18
Vill	hyresvärden			säga	upp	Vill	hyresvärden			säga	upp
avtalet skall han i uppsägningen						avtalet ska han eller hon i upp-
underrätta hyresgästen om					de	sägningen underrätta				hyresgäs-
villkor som han kräver för att						ten om de villkor som han eller
förlänga hyresförhållandet eller						hon kräver för att förlänga
om orsaken till att han vägrar						hyresförhållandet eller om orsa-
medge	förlängning.			Uppsäg-		ken till att han eller hon vägrar
ningen skall dessutom innehålla						medge	förlängning.			Uppsäg-
underrättelse		att	hyresgästen,			ningen	ska dessutom			innehålla
om han inte går med på att						underrättelse		att	hyresgästen,
flytta utan att få ersättning en-						om han eller hon inte går med på
ligt 58 b §, har			att	inom	två	att flytta utan att få ersättning
månader från uppsägningen hän-						enligt 58 b §,		har	att	hänskjuta
skjuta tvisten till hyresnämnden						tvisten	till hyresnämnden				för
för medling.						medling och att detta får ske
						tidigast fyra månader före hyres-
						tidens utgång.
Underlåter		hyresvärden			att	Underlåter hyresvärden					att
fullgöra vad som åligger honom						fullgöra vad som åligger honom
enligt första stycket, är uppsäg-						eller henne enligt första stycket,
ningen utan verkan.						är uppsägningen			utan verkan.
						Regeringen eller den				myndighet
						som regeringen bestämmer fast-
						ställer formulär till en sådan under-
						rättelse som avses i första stycket.
Har	hyresvärden			fullgjort		Har	hyresvärden			fullgjort
vad som åligger honom enligt						vad som åligger honom eller
första stycket och vill hyres-						henne enligt första stycket och
gästen inte lämna lägenheten utan						vill hyresgästen inte lämna lägen-
att få	ersättning		enligt 58 b §,			heten	utan	att	få	ersättning

18 Senaste lydelse 1988:927.

53

Författningsförslag SOU 2017:33

har hyresgästen att hänskjuta	enligt 58 b §, har hyresgästen att
tvisten till hyresnämnden inom	hänskjuta tvisten till hyres-
den i första stycket angivna tiden.	nämnden	tidigast fyra månader
Gör han inte det, förfaller rätten	före hyrestidens utgång. Gör han
till ersättning. Vad som har sagts	eller hon inte det, förfaller rätten
nu gäller inte, om inom samma	till ersättning.
tid tvist hänskjuts till nämnden	Rätten	till	ersättning enligt
enligt 58 a § första stycket.	tredje stycket förfaller inte om
	hyresgästen hänskjuter tvisten till
	hyresnämnden enligt 58 a § första
	stycket, om hyresvärden hänskju-
	ter tvisten till hyresnämnden tidi-
	gast fyra månader före hyrestidens
	utgång eller om en ansökan för
	medling	efter	överenskommelse
	mellan parterna tidigare har in-
	givits till nämnden i anledning av
	uppsägningen. Rätten till ersätt-
	ning förfaller inte heller om hyres-
	gästen, senast vid den tidpunkt då
	tvisten kan hänskjutas till hyres-
	nämnden, har underrättat hyres-
	värden om att hyresgästen kom-
	mer att flytta med anledning av
	hyresvillkoren i uppsägningen.
Innan medlingen har avslutats	Innan	hyrestidens utgång		får
får hyresvärden för förlängning	hyresvärden för förlängning			av
av hyresförhållandet inte kräva	hyresförhållandet inte kräva högre
högre hyra eller något annat	hyra eller något annat villkor
villkor som är oförmånligare för	som är oförmånligare för hyres-
hyresgästen än vad han har an-	gästen än vad han eller hon har
gett i uppsägningen. Gör han	angett i uppsägningen. Gör han
det och kommer förlängning inte	eller hon det och kommer för-
till stånd, har hyresgästen alltid	längning inte till stånd, har hyres-
rätt till ersättning enligt 58 b §.	gästen alltid rätt till ersättning
	enligt 58 b §.

54

SOU 2017:33 Författningsförslag

						58 a §19
Vill	hyresgästen			säga		upp	Vill	hyresgästen		säga	upp
avtalet för förlängning på änd-							avtalet för förlängning på änd-
rade villkor, skall han i uppsäg-							rade villkor, ska han eller hon i
ningen	underrätta		hyresvärden				uppsägningen underrätta hyres-
om den ändring i de avtalade							värden om den ändring i de av-
villkoren som han begär. Om							talade villkoren som han begär.
överenskommelse			inte		träffas		Om överenskommelse inte träffas
mellan parterna, skall hyres-							mellan parterna, får hyresgästen
gästen inom två månader från							hänskjuta tvisten till hyres-
uppsägningen		hänskjuta			tvisten		nämnden för		medling tidigast
till hyresnämnden för medling.							fyra månader före hyrestidens ut-
							gång.
Underlåter		hyresgästen				att	Underlåter		hyresgästen		att
fullgöra vad som åligger honom							fullgöra vad som åligger honom
enligt första stycket eller åter-							eller henne enligt första stycket
kallar han före hyrestidens utgång							eller återtar hyresgästen sin upp-
sin ansökan om medling, är upp-							sägning, är uppsägningen utan
sägningen utan verkan.							verkan.
Om	inte	hyresvärden				själv	Om	inte	hyresvärden		själv
har sagt upp avtalet, får han							har sagt upp avtalet, får han eller
innan	medlingen		har	avslutats			hon innan hyrestidens utgång har
inte vägra förlängning av hyres-							avslutats inte vägra förlängning
förhållandet eller för förlängning							av hyresförhållandet eller				för
kräva högre hyra eller något							förlängning kräva			högre	hyra
annat villkor som är oförmån-							eller något annat villkor som är
ligare för hyresgästen än vad							oförmånligare		för	hyresgästen
som följer av det uppsagda av-							än vad som följer av det upp-
talet. Gör han det och kommer							sagda avtalet. Gör han eller hon
förlängning inte till stånd, har							det och kommer förlängning inte
hyresgästen alltid rätt till ersätt-							till stånd, har hyresgästen alltid
ning enligt 58 b §.							rätt till ersättning enligt 58 b §.

19 Senaste lydelse 1988:927.

55

Ska hyresförhållandet upp- höra efter uppsägning som gjorts av hyresvärden eller, i fall som avses i 58 a §, av hyresgästen, får hyresnämnden på ansökan av hyresvärden eller hyresgästen medge skäligt uppskov med av- flyttningen, dock högst två år från hyrestidens utgång. Ansö- kan om uppskov ska ha kommit in till hyresnämnden före hyres- tidens utgång. Medges uppskov, ska hyresnämnden fastställa skä- liga hyresvillkor för tiden från det att avtalet upphört till dess hyresgästen ska flytta.

Är frågan om uppskov inte av- gjord när hyrestiden går ut, har hyresgästen rätt att använda loka- len till dess frågan är slutligt av- gjord om hyresrätten inte har för- verkats. Hyresvillkoren ska vara oförändrade under denna tid om hyresnämnden inte bestämmer annat.

Författningsförslag

SOU 2017:33

59 §20

Skall hyresförhållandet upp- höra efter uppsägning som gjorts av hyresvärden eller, i fall som avses i 58 a §, av hyresgästen, får hyresnämnden på ansökan av hyresvärden eller hyresgästen medge skäligt uppskov med av- flyttningen, dock högst två år från hyrestidens utgång. Ansö- kan om uppskov skall ha kom- mit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång.

Medges uppskov, skall hyres- nämnden fastställa skäliga hyres- villkor för tiden från det att av- talet upphört till dess hyresgäs- ten skall flytta.

66 §21

Avtal mellan hyresvärd och	Avtal mellan hyresvärd och
hyresgäst, att framtida tvist med	hyresgäst, att framtida tvist med
anledning av hyresförhållandet	anledning av hyresförhållandet
skall hänskjutas till avgörande av	ska hänskjutas till avgörande av
skiljemän utan förbehåll om rätt	skiljemän utan förbehåll om rätt
för parterna att klandra skilje-	för parterna att klandra skilje-
domen, får inte göras gällande i	domen, får inte göras gällande i
fråga om hyresgästens rätt eller	fråga om hyresgästens rätt eller

20 Senaste lydelse 1988:927.

21 Senaste lydelse 2006:408.

56

SOU 2017:33 Författningsförslag

skyldighet att tillträda eller be-						skyldighet att tillträda eller be-
hålla lägenheten, fastställande av						hålla lägenheten, fastställande av
hyresvillkor i fall som avses i 51,						hyresvillkor i fall som avses i 51,
52	eller 55 §, återbetalning av					52	eller 55 §, återbetalning av
hyra och fastställande av hyra						hyra och fastställande av hyra
enligt 55 e § eller bestämmande						enligt 55 f § eller bestämmande
av	ersättning	enligt		58 b §. I		av	ersättning	enligt		58 b §. I
övrigt gäller skiljeavtalet inte så-						övrigt gäller skiljeavtalet inte så-
vitt därigenom skiljemän utsetts						vitt därigenom skiljemän utsetts
eller bestämmelse meddelats om						eller bestämmelse meddelats om
skiljemännens		antal,	sättet		för	skiljemännens		antal,	sättet		för
deras utseende eller förfarandet						deras utseende eller förfarandet
vid	skiljenämnden.		I	berörda		vid	skiljenämnden.		I	berörda
hänseenden skall lagen (1999:116)						hänseenden ska lagen (1999:116)
om	skiljeförfarande			tillämpas.		om	skiljeförfarande			tillämpas.
Vad som sagts nu utgör dock						Vad som sagts nu utgör dock
inte hinder för att i skiljeavtalet						inte hinder för att i skiljeavtalet
utse hyresnämnden till skilje-						utse hyresnämnden till skilje-
nämnd eller bestämma viss tid						nämnd eller bestämma viss tid
för meddelande av skiljedomen.						för meddelande av skiljedomen.
					67 §22
Överenskommelse				om	vill-	Överenskommelse				om	vill-
kor i fråga om hyresförhållande						kor i fråga om hyresförhållande
som beror av anställning gäller						som beror av anställning gäller
mot hyresgästen eller den som						mot hyresgästen eller den som
har rätt att träda i hyresgästens						har rätt att träda i hyresgästens
ställe även om överenskommel-						ställe även om överenskommel-
sen strider mot bestämmelse i 4,						sen strider mot bestämmelse i 4,
33–35, 40, 46, 47, 49–54, 55 d,						33–35, 40, 46, 47, 49–54,					55 e,
55 e eller 66 §, såvida				överens-		55 f	eller 66 §, såvida			överens-
kommelsen		har formen			av	kommelsen		har formen			av
kollektivavtal och på arbets-						kollektivavtal och på arbets-
tagarsidan har slutits eller god-						tagarsidan har slutits eller god-
känts av organisation som enligt						känts av organisation som enligt
lagen (1976:580) om medbestäm-						lagen (1976:580) om medbestäm-
mande i arbetslivet			är	att	anse	mande i arbetslivet			är	att	anse

22 Senaste lydelse 2006:408.

57

Författningsförslag SOU 2017:33

såsom central arbetstagarorgani-	såsom central arbetstagarorgani-
sation.	sation.

Sådana hyresvillkor i kollektivavtal som avses i första stycket får tillämpas även när en hyresgäst som inte är medlem av den avtals- slutande arbetstagarorganisationen sysselsätts i arbete som avses med avtalet, om

1. arbetsgivaren är bunden av kollektivavtalet,

2. hyresvärden och hyresgäs-		2. hyresvärden och hyresgäs-
ten är överens om att villkoren		ten är överens om att villkoren
skall tillämpas eller villkoren in-		ska tillämpas eller villkoren in-
går i hyresavtalet på grund av		går i hyresavtalet på grund av
beslut om villkorsändring enligt		beslut om villkorsändring enligt
54 och 55 §§.		54 och 55 §§.
	70 §23
Beslut	av hyresnämnden i	Beslut	av hyresnämnden i
frågor som avses i 11 § första		frågor som avses i 11 § första
stycket 5,	16 § andra stycket,	stycket 5,	16 § andra stycket,
18 a–f §§,	18 h §, 23 § andra	18 a–f §§,	18 h §, 23 § andra
stycket, 24 a, 34, 36, 37, 49, 52,		stycket, 24 a, 34, 36, 37, 49, 52,
54, 55 e, 62 eller 64 § får över-		54, 55 f, 62 eller 64 § får över-
klagas inom tre veckor från den		klagas inom tre veckor från den
dag beslutet meddelades.		dag beslutet meddelades.

Beslut av hyresnämnden i frågor som avses i 1 § sjätte stycket,

35, 40, 45 a, 56 eller 59 § får inte överklagas.
			73 §24
I hyrestvister som avses i 49,				I hyrestvister som avses i 49,
54 eller	55 e § och	i mål	om	54 eller	55 f § och	i mål	om
åtgärdsföreläggande		enligt	11 §	åtgärdsföreläggande		enligt	11 §
första stycket 5 eller 16 § andra				första stycket 5 eller 16 § andra
stycket,	om upprustningsföre-			stycket,	om upprustningsföre-
läggande	enligt 18 a–c §§,		om	läggande	enligt 18 a–c §§,		om
tillstånd till förbättrings- och				tillstånd till förbättrings- och
ändringsåtgärder enligt 18 d–f §§,				ändringsåtgärder enligt 18 d–f §§,
om förbud mot sådana åtgärder				om förbud mot sådana åtgärder

23 Senaste lydelse 2006:408.

24 Senaste lydelse 2006:408.

58

SOU 2017:33 Författningsförslag

enligt	18 h §	eller om utdöm-	enligt 18 h § eller om utdöm-
ande	av vite	enligt 62 § skall	ande av vite enligt 62 § ska var-
vardera parten svara för sin			dera parten svara för sin rätte-
rättegångskostnad i hovrätten,			gångskostnad i	hovrätten, om
om inte annat följer av 18 kap.			inte annat följer	av 18 kap. 6 §
6 § rättegångsbalken.			rättegångsbalken.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. De nya föreskrifterna gäller även i fråga om avtal som har in- gåtts före ikraftträdandet, om inte annat följer av 3–8.

3. Om en tvist enligt 12 kap. 16 § har inletts före ikraftträdandet ska den äldre lydelsen tillämpas.

4. Om ett meddelande enligt 12 kap. 18 e § har lämnats till hyresgästen före ikraftträdandet, ska denna paragraf tillämpas i den äldre lydelsen. 12 kap. 18 f § ska tillämpas i den äldre lydelsen om ansökan har kommit in till hyresnämnden före ikraftträdandet.

5. Om ett hyresavtal har ingåtts före ikraftträdandet gäller 12 kap. 32, 36, 45, 55 d och 55 e §§ i den äldre lydelsen.

6. Om en hyrestvist har inletts hos hyresnämnden före ikraft- trädandet ska 12 kap. 55 § tillämpas i den äldre lydelsen.

7. I fråga om hyresavtal som har sagts upp före ikraftträdandet tillämpas 12 kap. 57 a, 58, 58 a och 59 §§ i den äldre lydelsen.

8. I fråga om arrendeavtal som har sagts upp före ikraftträdandet tillämpas 11 kap. 5 a, 6, 6 a och 6 b §§ i den äldre lydelsen.

59

Författningsförslag

SOU 2017:33

1.2 Förslag till

lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1973:188) om arrende- nämnder och hyresnämnder

att 4, 10, 12, 12 a, 15, 21 a, 22, 23 och 23 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §25

Hyresnämnd som avses i 12 kap. 68 § jordabalken har till upp-

gift att
1. medla i hyres- eller bostadsrättstvist,
2. pröva		tvist	om	åtgärds-	2. pröva		tvist	om	åtgärds-
föreläggande enligt 12 kap. 11 §					föreläggande enligt 12 kap. 11 §
första stycket 5 och 16 § andra					första stycket 5 och 16 § andra
stycket, ändrad användning av					stycket, ändrad användning av
lokal enligt		12 kap. 23 § andra			lokal enligt		12 kap. 23 § andra
stycket, skadestånd enligt 12 kap.					stycket, skadestånd enligt 12 kap.
24 a §,	överlåtelse		av	hyresrätt	24 a §,	överlåtelse		av	hyresrätt
enligt 12 kap. 34–37 §§, upplåt-					enligt 12 kap. 34–37 §§, upplåt-
else av lägenhet i andra hand					else av lägenhet i andra hand
enligt 12 kap. 40 §, förlängning					enligt 12 kap. 40 §, förlängning
av hyresavtal enligt 12 kap. 49 §,					av hyresavtal enligt 12 kap. 49 §,
villkor enligt 12 kap. 54 §, åter-					villkor enligt 12 kap. 54 §, åter-
betalning av hyra och fastställ-					betalning av hyra och fastställ-
ande av hyra enligt 12 kap. 55 e §,					ande av hyra enligt 12 kap. 55 f §,
uppskov med avflyttning enligt					uppskov med avflyttning enligt
12 kap.	59 §	eller	föreläggande		12 kap.	59 §	eller	föreläggande
enligt	12 kap. 64 §, allt jorda-				enligt	12 kap. 64 §, allt jorda-
balken,					balken,

2 a. pröva tvist om hyresvillkor enligt 22–24 §§ hyresförhand- lingslagen (1978:304) eller om återbetalningsskyldighet enligt 23 § samma lag,

25 Senaste lydelse 2012:980.

60

SOU 2017:33

Författningsförslag

2 b. pröva tvist om hyresvillkor enligt 3 kap. 14 § lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt eller tvist om upplåtelse med kooperativ hyresrätt enligt 4 kap. 6 § samma lag,

2 c. pröva tvist om hyresvill- kor enligt 4 § lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad,

3. pröva tvist om medlemskap enligt 2 kap. 10 §, skyldighet att upplåta bostadsrätt enligt 4 kap. 6 § eller villkor för upplåtelse av bostadsrätt enligt samma §, hyresvillkor enligt 4 kap. 9 §, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 7 kap. 11 § eller utdömande av vite enligt 11 kap. 2 §, allt bostadsrättslagen (1991:614),

4. pröva fråga om godkännande av överenskommelse som avses i 12 kap. 1 § sjätte stycket, 45 a eller 56 § jordabalken eller av beslut som avses i 9 kap. 16 § första stycket 1, 1 a eller 2 bostadsrätts- lagen,

5. vara skiljenämnd i hyres- eller bostadsrättstvist,

5 a. pröva tvist mellan hyresvärd och hyresgästorganisation en- ligt hyresförhandlingslagen,

6. pröva frågor enligt bostadsförvaltningslagen (1977:792), tvist om upprustningsföreläggande enligt 12 kap. 18 a–18 c §§ jordabalken eller förbättrings- och ändringsåtgärder enligt 12 kap. 18 d–18 f §§ och 18 h § samma balk,

7. pröva frågor enligt lagen (1982:352) om rätt till fastighets- förvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt.

Ett ärende tas upp av den hyresnämnd inom vars område fastig- heten är belägen.

10 §26

Uteblir sökanden från ett	Uteblir sökanden från ett
sammanträde, ska ärendet av-	sammanträde, ska ärendet av-
skrivas. Om motparten uteblir,	skrivas. Om motparten uteblir,
får nämnden förelägga honom	får nämnden förelägga honom
eller henne att inställa sig vid	eller henne att inställa sig vid
vite. Om parten ändå uteblir	vite. Om parten ändå uteblir
och det inte kan antas att för-	och det inte kan antas att för-
likning kan komma till stånd,	likning kan komma till stånd,
ska ärendet avskrivas. I fråga om	ska ärendet avskrivas. I fråga om
26 Senaste lydelse 2012:980.

61

Författningsförslag SOU 2017:33

en tvist som avses i 1 § första	en tvist som avses i 1 § första
stycket 2 eller 4 § första stycket	stycket 2 eller 4 § första stycket
2, 2 a, 2 b, 2 c eller 3, ska dock	2, 2 a, 2 b eller 3, ska dock ären-
ärendet avgöras trots att parten	det avgöras trots att parten inte
inte har inställt sig.	har inställt sig.

Uteblir båda parterna i en tvist som en domstol hänskjutit till nämnden, ska ärendet avskrivas. Uteblir endast den ena parten, gäller första stycket andra och tredje meningarna.

Första och andra styckena gäller inte, om det finns anledning att anta att en part har laga förfall för sin utevaro.

12 §27

Nämnden ska klarlägga tvistefrågorna och, även om medling inte har begärts, försöka förlika parterna.

Kan parterna inte förlikas efter förslag av någondera parten, ska nämnden lägga fram förslag till förlikning, om det inte är uppen-

bart att förutsättningar för förlikning saknas.
Om det inte träffas någon			Om det inte träffas någon
förlikning,	ska tvisten avgöras		förlikning,	ska tvisten avgöras
av nämnden, om tvisten rör en			av nämnden, om tvisten rör en
fråga som	avses	i 1 § första	fråga som	avses	i 1 § första
stycket 2 eller 4 § första stycket			stycket 2 eller 4 § första stycket
2, 2 a, 2 b, 2 c eller 3. I annat fall			2, 2 a, 2 b eller 3. I annat fall ska
ska ärendet avskrivas.			ärendet avskrivas om inte någon
			av parterna har begärt ett sådant
			yttrande som avses i 12 a §.
		12 a §28
Vid sådan medling som avses			Vid sådan medling som avses
i 12 kap. 58 eller		58 a § jorda-	i 12 kap. 58 eller		58 a § jorda-
balken skall hyresnämnden, om			balken ska	hyresnämnden, om
hyresvärden	eller	hyresgästen	hyresvärden	eller	hyresgästen
begär det, yttra sig om mark-			begär det och detta kan ske, yttra
nadshyran för lokalen eller om			sig om marknadshyran för loka-
huruvida en lokal som har an-			len eller om huruvida en lokal
visats av hyresvärden är godtag-			som har anvisats av hyresvärden

27 Senaste lydelse 2012:980.

28 Senaste lydelse 1988:928.

62

SOU 2017:33 Författningsförslag

bar enligt 12 kap. 57 §			första	är godtagbar enligt 12 kap. 57 §
stycket 2 eller 3 jordabalken.				första stycket 2 eller 3 jordabal-
				ken.
Vid sådan medling som avses				Vid sådan medling som avses
i 11 kap. 6 eller 6 a § jordabalken				i 11 kap. 6 eller 6 a § jordabalken
skall arrendenämnden, om jord-				ska arrendenämnden, om jord-
ägaren	eller	arrendatorn	begär	ägaren eller	arrendatorn begär
det, yttra sig om den arrende-				det och detta kan ske, yttra sig om
avgift	som	arrendestället vid		den arrendeavgift som arrende-
tillämpning		av 11 kap.	5 a §	stället vid tillämpning av 11 kap.
första stycket jordabalken kan an-				5 a § första stycket jordabalken
tas betinga på öppna marknaden.				kan antas betinga på öppna mark-
				naden.
				Om en part vid medlingen
				enligt första och andra stycket har
				begärt en hyra eller arrendeavgift
				som står i visst förhållande till
				hyresgästens	eller arrendatorns
				rörelseintäkter, ska hyresnämnden

på begäran av part yttra sig om marknadshyran eller arrendeavgif- ten i fast belopp.

En begäran om yttrande enligt första eller andra stycket ska, för att kunna beaktas, framställas före avtalstidens utgång. Efter en be- gäran om yttrande får nämnden efter samråd med parterna be- stämma att den tidpunkt då hyres- avtalet ska upphöra skjuts fram högst tre månader om detta med hänsyn till omständigheterna är skäligt.

63

Författningsförslag SOU 2017:33

15 §29

Har parterna avtalat att en tvist ska avgöras av skiljemän utan förbehåll om rätt för parterna att angripa skiljedomen i sak och har, vid arrendetvist, arrendenämnden eller, vid hyres- eller bostads- rättstvist, hyresnämnden utsetts till skiljenämnd, ska nämnden på ansökan avgöra tvisten genom skiljedom. I fråga om ansökan och en parts första inlaga till nämnden gäller 8 §. Har tvisten redan hän- skjutits till nämnden, kan skiljedom dock alltid begäras muntligen

inför nämnden.
I ett ärende som nämnden ska					I ett ärende som nämnden ska
avgöra	genom skiljedom			gäller	avgöra	genom	skiljedom gäller
lagen (1999:116) om skiljeför-					lagen (1999:116) om skiljeför-
farande, i den mån annat inte					farande, i den mån annat inte
följer av denna lag. Vardera					följer av denna lag. Vardera
parten svarar för sin kostnad i					parten svarar för sin kostnad i
tvist som avses i 9 kap. 10 eller					tvist som avses i 9 kap. 10 eller
14 §, 10 kap. 6 § eller 12 kap. 49					14 §, 10 kap. 6 § eller 12 kap. 49
eller 54 § jordabalken, 5 § lagen					eller 54 § jordabalken, 5 § lagen
(1957:390)		om	fiskearrenden,		(1957:390) om fiskearrenden eller
4 kap.	9 §	bostadsrättslagen			4 kap.	9 §	bostadsrättslagen
(1991:614)		eller	4 §	lagen	(1991:614).
(2012:978) om uthyrning av egen
bostad.

21 a §30

Vad som i 21 § sägs om nämnds beslut gäller i tillämpliga delar

nämnds yttrande enligt 12 a §.
Angår yttrandet lägenhets	Angår yttrandet lägenhets
marknadshyra eller arrendeavgift,	marknadshyra eller arrendeavgift,
skall nämnden i yttrandet ut-	ska nämnden i yttrandet utsätta
sätta viss tid inom vilken part	viss tid inom vilken part har att
har att hos nämnden skriftligen	hos nämnden skriftligen eller
eller muntligen vid samman-	muntligen vid sammanträde an-
träde anmäla om han antar den	mäla om han eller hon antar den
hyra eller den arrendeavgift som	hyra eller den arrendeavgift som
har angivits i yttrandet. Iakttar	har angivits i yttrandet. Om en

29 Senaste lydelse 2012:980.

30 Senaste lydelse 1984:679.

64

SOU 2017:33

Författningsförslag

part inte nämndens förelägg- ande, anses hans slutliga stånd- punkt i tvisten vara den som han angivit innan yttrandet avgavs.

part vid medlingen har begärt en hyra eller arrendeavgift som står i visst förhållande till hyresgästens eller arrendatorns rörelseintäkter ska parten i stället ange sin slut- liga ståndpunkt i fråga om detta villkor. Iakttar part inte nämn- dens föreläggande, anses hans eller hennes slutliga ståndpunkt i tvisten vara den som han eller hon angivit innan yttrandet av- gavs.

22 §31

Nämndens beslut har rätts-	Nämndens beslut har rätts-
kraft när tiden för överklagande	kraft när tiden för överklagande
har gått ut, om beslutet innebär	har gått ut, om beslutet innebär
att en fråga som avses i 1 §	att en fråga som avses i 1 §
första stycket 2 eller 5 eller 4 §	första stycket 2 eller 5 eller 4 §
första stycket 2, 2 a, 2 b, 2 c, 3,	första stycket 2, 2 a, 2 b, 3, 5 a, 6
5 a, 6 eller 7 har avgjorts. Detta	eller 7 har avgjorts. Detta gäller
gäller dock inte beslut som inne-	dock inte beslut som innebär att
bär att nämnden har avslagit en	nämnden har avslagit en ansö-
ansökan om	kan om

1. åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 11 § första stycket 5 eller 16 § andra stycket jordabalken,

2. upprustningsföreläggande enligt 12 kap. 18 a–18 c §§ jorda- balken,

3. tillstånd enligt 12 kap. 18 d–18 f §§, 23 § andra stycket, 34–37 eller 40 § jordabalken,

4. tillstånd enligt 7 kap. 11 § bostadsrättslagen (1991:614),

5. uppskov enligt 12 kap. 59 § jordabalken,

6. förbud eller hävande av förbud enligt 12 kap. 18 h § jorda- balken, eller

7. rätt till förhandlingsordning enligt 9 § hyresförhandlingslagen (1978:304).

31 Senaste lydelse 2012:980.

65

Författningsförslag

SOU 2017:33

Bestämmelserna i 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut ska inte tillämpas hos nämnderna.

23 §32

Det finns bestämmelser om överklagande av hyresnämndens be- slut i

– 12 kap. 70 § jordabalken,

– 6 § lagen (2012:978) om ut- hyrning av egen bostad,

– 31 § hyresförhandlingslagen (1978:304),

– 6 kap. 4 § lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt,

– 11 kap. 3 § bostadsrättslagen (1991:614),

– 34 § bostadsförvaltningslagen (1977:792), och

– 15 § lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombild- ning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt.

Hyresnämndens yttrande en-	Hyresnämndens yttrande en-
ligt 12 a § första stycket får inte	ligt 12 a § första stycket eller be-
överklagas.	slut enligt 12 a § fjärde stycket får
	inte överklagas.

Hyresnämndens beslut får överklagas hos Svea hovrätt, om nämnden

1. avvisat en ansökan som avses i 8, 11, 14, 15, 15 a, 16 eller 16 e §, eller avvisat ett överklagande,

2. avskrivit ett ärende enligt 8, 9, 10, 15 a, 16 eller 16 e §, dock inte när ärendet kan återupptas,

3. ogillat en invändning om jäv mot ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns ett hinder för ärendets prövning,

4. avvisat ett ombud eller ett biträde,

5. beslutat om ersättning för någons medverkan i ärendet,

6. utdömt vite eller någon annan påföljd för underlåtenhet att följa föreläggande eller straff för förseelse i förfarandet,

7. beslutat i annat fall än som avses i 5 i fråga som gäller rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619 ), eller

8. stadfäst en förlikning.

Ett överklagande som avses i tredje stycket ska ges in till hyres- nämnden inom tre veckor från den dag beslutet meddelades.

32 Senaste lydelse 2012:980.

66

SOU 2017:33

Författningsförslag

I fråga om handläggningen hos hyresnämnden av ett överkla- gande som avses i första eller tredje stycket tillämpas 52 kap. 2 och 4 §§ rättegångsbalken.

23 a §33

Det finns bestämmelser om överklagande av arrendenämndens beslut i 8 kap. 31 § jordabalken och 16 § lagen (1957:390) om fiske-

arrenden.
Arrendenämndens	yttrande	Arrendenämndens	yttrande
enligt 12 a § andra stycket får		enligt 12 a § andra stycket eller
inte överklagas. Nämndens be-		beslut enligt 12 a § fjärde stycket
slut i sådana frågor som avses i		får inte överklagas. Nämndens
23 § tredje stycket får överklagas		beslut i sådana frågor som avses
till den hovrätt inom vars dom-		i 23 § tredje stycket får överkla-
krets arrendenämnden är belä-		gas till den hovrätt inom vars
gen. Detsamma gäller nämndens		domkrets arrendenämnden är be-
beslut enligt lagen	(1985:658)	lägen. Detsamma gäller nämndens
om arrendatorers rätt att för-		beslut enligt lagen	(1985:658)
värva arrendestället.		om arrendatorers rätt att för-
		värva arrendestället.

Vid överklagande av arrendenämndens beslut gäller 8 kap. 31 a– 31 c §§ jordabalken. Hovrättens beslut med anledning av över- klagande i frågor som avses i andra stycket tredje meningen eller i 23 § tredje stycket får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Ärenden som gäller hyresavtal för vilka den upphävda lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad gäller ska handläggas en- ligt äldre föreskrifter. Ärenden som avser andra avtal handläggs enligt äldre föreskrifter, om avtalet har sagts upp före ikraftträdandet.

33 Senaste lydelse 2005:1061.

67

Författningsförslag

SOU 2017:33

1.3 Förslag till

lag om ändring i bostadsförvaltningslagen (1977:792)

Härigenom föreskrivs i fråga om bostadsförvaltningslagen (1977:792)

dels att rubriken närmast före 8 § ska tas bort,

dels att 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 18, 25, 25 a, 29, 30 och 32 §§ ska ha följ- ande lydelse,

dels att det i lagen ska föras in nya paragrafer, 2 a och 25 b §§, av följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 2, 3, 5 och 7 §§ ska ha följande

lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Förutsättningar för ingripande
	i förvaltningen
2 §34
Uppfyller en fastighet inte de	Hyresnämnden får besluta om
krav som bostadshyresgästerna har	ingripande i förvaltningen av en
rätt att ställa i fråga om sundhet,	fastighet, om fastighetsägaren bris-
ordning och skick, får hyres-	ter i sina skyldigheter mot bostads-
nämnden besluta att fastigheten ska	hyresgäster genom att
ställas under särskild förvaltning,	1. eftersätta underhållet av
om fastighetens brister beror på	fastigheten eller
att fastighetsägaren eftersatt fastig-	2. i övrigt förvaltar fastigheten
hetens underhåll eller på annat	på ett sätt som inte är godtagbart
sätt förvaltat fastigheten på ett sätt	för de boende.
som inte är godtagbart för bostads-	Hyresnämnden får också beslu-
hyresgästerna.	ta om ingripande om fastighetsägar-
	en underlåter att hyra ut lägenheter

för bostadsändamål i fastigheten och det med hänsyn till bostads- försörjningen är uppenbart oförsvar- ligt att lägenheterna står tomma.

34 Senaste lydelse 2010:25.

68

SOU 2017:33

Författningsförslag

Om en ansökan om särskild förvaltning har kommit in till hyresnämnden inom tre år efter det att fastighetsägaren har ansökt om lagfart, får ett beslut enligt första stycket meddelas redan om det finns anledning att anta att fastigheten inte förvaltas på ett godtagbart sätt.

Beslut om särskild förvaltning får också meddelas om fastighets- ägaren underlåter att hyra ut lägenheter för bostadsändamål i fastigheten och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppen- bart oförsvarligt att lägenheterna står tomma.

I ett beslut om särskild för- valtning ska hyresnämnden,

1. om bristerna i förvaltningen inte är av allvarligt slag och det bedöms tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning, ålägga fastighetsägaren att överlämna för- valtningen till särskild förvaltare (förvaltningsåläggande), eller

2. om bristerna i förvaltningen är av allvarligt slag eller det kan antas att förvaltningsåläggande inte är tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning, ställa fastig- heten under förvaltning av sär- skild förvaltare (tvångsförvaltning).

2 a §

Om en ansökan om ingripande i förvaltningen enligt 2 § första stycket kommer in till hyresnämn- den inom tre år efter det att fastig-

69

Ett ingripande i förvaltningen sker genom att hyresnämnden förelägger fastighetsägaren att vid- ta en eller flera åtgärder (förvalt- ningsföreläggande) eller, om detta inte bedöms tillräckligt, genom att hyresnämnden ställer fastigheten under förvaltning av en särskild förvaltare (tvångsförvaltning).

Författningsförslag

SOU 2017:33

	hetsägaren har ansökt om lagfart,
	får ett beslut meddelas redan om
	det finns anledning att anta att
	fastigheten inte förvaltas på ett
	godtagbart sätt.
Förvaltningsåläggande	Formerna för ingripande

3 §

I förvaltningsåläggande skall bestämmas viss tid inom vilken fastighetsägaren till hyresnämn- den skall inge skriftligen upprättat avtal, varigenom förvaltningen överlämnas till särskild förvaltare.

Om fastighetsägaren behöver anstånd, får hyresnämnden för- länga den tid som har bestämts för ingivande av förvaltningsavtal. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den be- stämda tiden.

4 §

Förvaltningsavtal som avses i	Vid valet mellan förvaltnings-
3 § skall slutas för en tid av minst	föreläggande och tvångsförvaltning
tre år, om ej hyresnämnden med-	ska hyresnämnden beakta hur all-
ger att det får avse kortare tid.	varliga bristerna i förvaltningen
Avtalet skall noggrant ange vad	är och om fastighetsägaren kan
som åligger förvaltaren och skall	antas rätta sig efter ett förelägg-
vara förenat med fullmakt för	ande.
förvaltaren att företräda fastig-
hetsägaren i de angelägenheter som
omfattas av förvaltningsuppdraget.
Sökanden skall beredas tillfälle
att yttra sig över förvaltningsavtal
som inges till hyresnämnden. Där-
efter prövar hyresnämnden om av-
talet kan godkännas. Härvid skall

70

Har ett förvaltningsförelägg- ande meddelats och övergår fastigheten till ny ägare, förfaller föreläggandet.

71

I ett beslut om förvaltnings- föreläggande ska hyresnämnden förelägga fastighetsägaren att vid- ta en eller flera åtgärder. I före- läggandet ska bestämmas viss tid inom vilken den eller de åtgärder som avses med föreläggandet ska ha vidtagits. Föreläggandet får för- enas med vite.

Föreligger särskilda skäl får tiden förlängas, om ansökan om det görs före utgången av den löp- ande tidsfristen.

Författningsförslag

SOU 2017:33

nämnden pröva om förvaltaren har tillräckliga kvalifikationer och om avtalet innefattar befogenhet för honom att ombesörja förvalt- ning i den omfattning som behövs med hänsyn till de brister som har föranlett beslutet om förvaltnings- åläggande.

Vid behov kan nämnden be- reda fastighetsägaren tillfälle att avtala om sådana ändringar och tillägg i det upprättade avtalet som behövs för att detta skall kunna godkännas.

Förvaltningsföreläggande

5 §

Inges icke förvaltningsavtal inom den bestämda tiden eller kan avtalet icke godkännas, skall hyresnämnden besluta om tvångs- förvaltning eller, om särskilda skäl föreligger, utfärda nytt förvalt- ningsåläggande.

6 §

Har förvaltningsåläggande med- delats och övergår fastigheten till ny ägare, förfaller åläggandet.

Författningsförslag SOU 2017:33

			Tvångsförvaltning
		7 §
Ändras	godkänt förvaltnings-		I ett beslut om tvångsförvalt-
avtal eller sker avvikelse i för-			ning, ska hyresnämnden utse en
hållande till avtalet, skall för-			förvaltare. Till förvaltare ska utses
valtaren genast anmäla detta till			bolag, förening eller annan som
den på vars ansökan förvaltnings-			har tillräcklig erfarenhet av fastig-
åläggandet har meddelats.			hetsförvaltning.
Hyresnämnden skall i		beslut	Hyresnämnden kan under på-
om godkännande av förvaltnings-			gående förvaltning utse ny förval-
avtal erinra förvaltaren om hans			tare när förhållandena föranleder
skyldighet enligt första stycket.			det.
		8 §
Beslutar	hyresnämnd	om	Varje kommun ska ta fram
tvångsförvaltning, skall nämnden			och tillhandahålla en förteckning
samtidigt utse förvaltare. Till för-			över förvaltare.
valtare skall utses bolag, förening
eller annan som har erforderlig
erfarenhet av fastighetsförvaltning.
Hyresnämnden kan under på-
gående förvaltning utse ny förval-
tare när förhållandena föranleder
det.
		18 §35
Hyresnämnden ska inom sex			Hyresnämnden ska inom sex
månader från det att beslutet			månader från det att beslutet
om tvångsförvaltning		trädde	om tvångsförvaltning			trädde
i kraft fastställa den tid under			i kraft	fastställa den	tid	under
vilken förvaltningen ska		pågå.	vilken	förvaltningen	ska	pågå.
Tiden får, om beslutet har med-			Tiden får, om beslutet har med-
delats med stöd av 2 § första eller			delats med stöd av 2 §, bestäm-
tredje stycket, bestämmas till högst			mas till högst fem år från det att
fem år från det att beslutet om			beslutet om tvångsförvaltning
tvångsförvaltning trädde i kraft.			trädde i kraft. Om beslutet har

35 Senaste lydelse 2010:25.

72

meddelats med stöd av 2 a §, får tiden bestämmas till högst tre år från det att beslutet trädde i kraft.

Inför beslut enligt första stycket bör hyresnämnden inhämta upp- lysningar från förvaltaren om lämplig tid för förvaltningen, för- valtarens bedömning av den tidi- gare förvaltningen av fastigheten, vilka åtgärder som behöver ut- föras och andra omständigheter som kan vara av betydelse för beslutet.

Om det vid utgången av den för tvångsförvaltningen bestämda tiden finns skäl att förvaltningen fortsätter, får hyresnämnden, om beslutet har meddelats med stöd av 2 §, besluta om förläng- ning av tiden med högst tre år i sänder. Om beslutet har med- delats med stöd av 2 a §, får hyresnämnden besluta om för- längning av tiden med högst ett år.

SOU 2017:33

Författningsförslag

Om beslutet har meddelats med stöd av 2 § andra stycket, får tiden bestämmas till högst tre år från det att beslutet trädde i kraft.

Om det vid utgången av den för tvångsförvaltningen bestämda tiden finns skäl att förvaltningen fortsätter, får hyresnämnden, om beslutet har meddelats med stöd av 2 § första eller tredje stycket, besluta om förlängning av tiden med högst tre år i sän- der. Om beslutet har meddelats med stöd av 2 § andra stycket, får hyresnämnden besluta om förlängning av tiden med högst ett år.

Finns inte längre skäl för tvångsförvaltning, ska hyresnämnden besluta att förvaltningen ska upphöra omedelbart.

25 §36

Förvaltaren har rätt att få	Förvaltaren har rätt att få
skäligt arvode, som bestäms av	skäligt arvode för uppdraget och
hyresnämnden för varje kalen-	ersättning för de utgifter som har
derår eller för kortare tid. Arvo-	varit skäligen påkallade för upp-
det ska betalas ur fastighetens	dragets utförande. Beslut om detta
avkastning, om inte hyresnämn-	fattas av hyresnämnden för varje
36 Senaste lydelse 2010:25.

73

Författningsförslag

SOU 2017:33

den föreskriver att det helt eller kalenderår eller för kortare tid. delvis ska betalas av fastighets- Arvodet och ersättningen för ut- ägaren personligen. gifter ska betalas ur fastighetens avkastning, om inte hyresnämn- den föreskriver att fastighets- ägaren helt eller delvis ska betala

personligen.

Om förvaltaren begär det, ska kommunen förskottera arvode som enligt hyresnämndens beslut ska betalas av fastighetsägaren personligen.

Fastighetsägaren är skyldig att ersätta kommunen med det för- skotterade beloppet jämte ränta därpå enligt 6 § räntelagen (1975:635) från dagen för utbetalningen.

25 a §37
Om en fastighet är ställd under	Om fastigheten överlåts, kvar-
tvångsförvaltning och det behövs	står den överlåtande fastighets-
medel för en åtgärd för fastig-	ägarens ansvar	enligt	25 § för
hetens skötsel som inte kan upp-	arvode och ersättning för utgifter
skjutas utan risk för att någon	för tiden fram till äganderätts-
bostadshyresgäst lider allvarlig	övergången. För	tiden	därefter
skada eller olägenhet, får en kom-	svarar den nya ägaren.
mun på begäran av förvaltaren
förskottera visst belopp.

25 b §

Om en fastighet är ställd under tvångsförvaltning och det behövs medel för en åtgärd för fastig- hetens skötsel som inte kan upp- skjutas utan risk för att någon bostadshyresgäst lider allvarlig skada eller olägenhet, får en kom- mun på begäran av förvaltaren förskottera visst belopp.

37 Senaste lydelse 1993:408.

74

Ansökan om ingripande i för- valtningen kan riktas mot den för vilken lagfart senast är be- viljad eller sökt, även om denne har överlåtit fastigheten innan ansökan görs.

Överlåts fastigheten sedan ansökan har gjorts eller före- ligger fall som avses i första stycket, ska rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rätte- gång tillämpas på motsvarande sätt.

Om tvist angående ägande- rätten är antecknad i fastighets- registrets inskrivningsdel kan ansökan om ingripande i förvalt- ningen riktas mot den som inne-

75

Ansökan om ingripande i för- valtningen får göras av kommu- nen eller av organisation av hyresgäster. Sedan beslut om tvångsförvaltning har meddelats, ska fråga som rör förvaltningen tas upp till prövning av hyres- nämnden, om sökanden, förval- taren eller fastighetsägaren begär det och annat inte är särskilt föreskrivet. Nämnden får också självmant ta upp fråga som rör förvaltningen, om annat inte följer av särskild bestämmelse.

Författningsförslag

SOU 2017:33

29 §

Ansökan om särskild förvalt- ning får göras av kommunen eller av organisation av hyres- gäster. Sedan beslut om tvångs- förvaltning har meddelats, skall fråga som rör förvaltningen upp- tagas till prövning av hyres- nämnden, om sökanden, förval- taren eller fastighetsägaren begär det och annat ej är särskilt före- skrivet. Nämnden får också själv- mant ta upp fråga som rör för- valtningen, om annat ej följer av särskild bestämmelse.

30 §38

Ansökan om särskild förvalt- ning kan riktas mot den för vil- ken lagfart senast är beviljad eller sökt, även om denne har överlåtit fastigheten innan ansö- kan göres.

Överlåtes fastigheten sedan ansökan har gjorts eller före- ligger fall som avses i första stycket, skall rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåtes och om tredje mans deltagande i rätte- gång äga motsvarande tillämp- ning.

Om tvist angående ägande- rätten är antecknad i fastighets- registrets inskrivningsdel kan ansökan om särskild förvaltning riktas mot den som innehar

38 Senaste lydelse 2000:242.

Fråga om påföljd för fastig- hetsägare som åsidosätter skyldig- het enligt 5 §, 16 § andra stycket eller 17 § tas upp självmant av hyresnämnden. Har ändamålet med vitet förfallit, får vitet inte dömas ut. Beträffande böter och vite gäller 9 kap. 8 och 9 §§ rätte- gångsbalken i tillämpliga delar.

Vite som förelagts med stöd av denna lag får inte förvandlas till fängelse.

Författningsförslag

SOU 2017:33

fastigheten med	äganderätts- har fastigheten med äganderätts-
anspråk.	anspråk.

32 §

Fråga om påföljd för fastig- hetsägare som åsidosätter skyldig- het enligt 16 § andra stycket eller 17 § upptages självmant av hyresnämnden. Beträffande böter och vite gäller 9 kap. 8 och 9 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Om ett ärende har inletts hos hyresnämnden före ikraftträ- dandet, ska äldre föreskrifter tillämpas.

76

SOU 2017:33

Författningsförslag

1.4 Förslag till

lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304)

Härigenom föreskrivs att 5 och 25 §§ hyresförhandlingslagen (1978:304) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §39

En förhandlingsordning medför skyldighet för hyresvärden att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen i fråga om

1. höjning av hyran för en lägenhet,

2. bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den begärda hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra,

3. ändring av grunderna för beräkning av sådan särskild ersätt- ning som avses i 12 kap. 19 § jordabalken, eller

4. ändring av villkor som avser hyresgästernas rätt att använda utrymmen som är avsedda att användas gemensamt av hyresgäs- terna.

En förhandlingsordning medför vidare, om parterna inte enas om annat, skyldighet att, om en av dem begär det, förhandla i fråga om

1. hyresvillkoren,

2. lägenheternas och husets skick,

3. gemensamma anordningar i huset,

4. övriga boendeförhållanden i den mån de rör hyresgästerna gemensamt.

Om parterna är ense om det kan en förhandlingsordning också medföra rätt för hyres- gästorganisationen att få till stånd förhandling om fråga som rör tillämpning av enskilt hyres- avtal under förutsättning att hyresgästen genom skriftlig full- makt har bemyndigat hyresgäst-

Om parterna är ense om det kan en förhandlingsordning också medföra rätt för hyres- gästorganisationen att få till stånd förhandling om fråga som rör tillämpning av enskilt hyres- avtal under förutsättning att hyresgästen genom skriftlig full- makt har bemyndigat hyresgäst-

39 Senaste lydelse 2006:409.

77

Författningsförslag

SOU 2017:33

organisationen att företräda honom i saken.

En förhandlingsordning med- för inte någon inskränkning i hyresgästens rätt att begära pröv- ning av hyresvillkoren enligt 12 kap. 54 § jordabalken. Vid sådan prövning gäller bestäm- melserna i 12 kap. 53, 54 och 55–55 d §§ samma balk.

organisationen att företräda hyresgästen i saken.

En förhandlingsordning med- för inte någon inskränkning i hyresgästens rätt att begära pröv- ning av hyresvillkoren enligt 12 kap. 54 § jordabalken. Vid sådan prövning gäller bestäm- melserna i 12 kap. 53, 54 och 55–55 e §§ samma balk.

25 §40

Vid prövning av tvist som avses i 24 § gäller följande.

Hyran och andra hyresvillkor	Hyran och andra hyresvillkor
skall fastställas enligt 12 kap.	ska fastställas enligt 12 kap. 55 §
55 § jordabalken.	jordabalken.

Om särskilda skäl föreligger, får hyresnämnden pröva även hyresvillkor som har samband med det villkor som förhandlingen

har avsett.
Bestämmelserna i	12 kap.	Bestämmelserna i	12 kap.
50 § andra meningen och 55 d §		50 § andra meningen och 55 e §
fjärde–åttonde styckena	jorda-	fjärde–åttonde styckena	jorda-
balken skall tillämpas.		balken ska tillämpas.

Beslut varigenom hyresvillkoren ändras anses som avtal om vill- koren för fortsatt förhyrning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Om ett ärende har inletts hos hyresnämnden före ikraftträ- dandet, ska äldre föreskrifter tillämpas.

40 Senaste lydelse 2006:409.

78

SOU 2017:33

Författningsförslag

1.5 Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:831)

om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			8 §41
Beslut av Svea hovrätt har				Beslut av Svea hovrätt har
rättskraft,	om	beslutet	innebär	rättskraft, om beslutet innebär
att en fråga som avses i 4 §				att en fråga som avses i 4 §
första stycket 2, 2 a, 2 b, 2 c, 3,				första stycket 2, 2 a, 2 b, 3, 5 a, 6
5 a, 6 eller 7 lagen (1973:188)				eller 7 lagen (1973:188) om
om arrendenämnder och hyres-				arrendenämnder och hyresnämn-
nämnder	har	avgjorts.	Detta	der har avgjorts. Detta gäller
gäller dock inte beslut som inne-				dock inte beslut som innebär
bär avslag på ansökan om				avslag på ansökan om

1. åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 11 § första stycket 5 eller 16 § andra stycket jordabalken,

2. upprustningsföreläggande enligt 12 kap. 18 a–18 c §§ jorda- balken,

3. tillstånd enligt 12 kap. 18 d–18 f §§, 23 § andra stycket, 34, 36 eller 37 § jordabalken,

4. förbud eller hävande av förbud enligt 12 kap. 18 h § jorda- balken, eller

5. rätt till förhandlingsordning enligt 9 § hyresförhandlingslagen (1978:304).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Om ett ärende har inletts hos hyresnämnden före ikraftträ- dandet, ska äldre föreskrifter tillämpas.

41 Senaste lydelse 2012:981.

79

Författningsförslag

SOU 2017:33

1.6 Förslag till

lag om upphävande av lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad

Härigenom föreskrivs att lag (2012:978) om uthyrning av egen bostad ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2018.

Den upphävda lagen gäller fortfarande för hyresavtal som har ingåtts före den 1 juli 2018.

80

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 30 juli 2015 att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att överväga vissa frågor om hyra av lägenheter. I uppdraget ingick att utvärdera upphävandet av lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. och ta ställning till om möjlig- heterna att ingripa mot fastighetsägare som inte tillhandahåller ett godtagbart boende bör utökas. I uppdraget ingick vidare att under- söka hur reglerna om hyresgästers inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas och ta ställning till om hyresgästernas inflytande bör stärkas samt att föreslå hur lagen (2012:978) om ut- hyrning av egen bostad bör föras in i 12 kap. jordabalken och i sam- band med det ta ställning till om hyresgästens ställning bör stärkas. Dessutom ingick i uppdraget att belysa problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör bli lättare att säga upp hyresavtal för lägenheter som an- vänds av dessa, att utreda vissa frågor om uppsägning av lokalhyres- avtal, och analysera om rätten att säga upp hyresavtalet i samband med en begäran om överlåtelse bör kvarstå i sin nuvarande form.

Utredningen skulle enligt det ursprungliga direktivet redovisa sitt uppdrag den 1 februari 2017. Regeringen beslutade den 2 februari 2017 om att ge utredningen tilläggsdirektiv med förlängd utrednings- tid till den 1 april 2017.

81

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:33

2.2 Utredningens arbete

Det har hållits sammanlagt 14 sammanträden med expertgruppen varav ett har varit ett två-dagars internat där experter och sakkun- niga har deltagit. Utöver dessa möten har utredare och utrednings- sekreterare haft kontinuerlig kontakt med någon eller några av experterna för att reda ut sakfrågor.

Kontakter har tagits med olika intresse- och partsorganisationer på det hyresrättsliga området för att efterhöra deras åsikter kring utredningens olika delfrågor. Det gäller Hyresgästföreningen, Fastig- hetsägarna och SABO, samt i lokalfrågor Svensk Handel och Visita.

Utöver detta har också möte skett med Polismyndigheten, Bostadsrätterna, Villaägarna och Riksbyggen samt Kunskapscentrum emot organiserad brottslighet i Göteborg och företrädare för Karlstad kommun. Vi har träffat forskare från Kungliga Tekniska Högskolan som särskilt forskat runt projekt med renoveringar utan de högsta standardhöjande åtgärderna. Vi har också träffat forskare från Chalmers lärande lab.

Under november–december 2016 gjordes en direktupphandling av konsultstöd för konsekvensanalys. Vi vände oss till tre konsult- firmor med förfrågningsunderlag. Utredningen valde Ramböll Management Consulting AB som, genom Martin Bodensten, Martina Klason med flera, har bistått utredningen vad gäller beräk- ning och analys av förslagens konsekvenser.

Utredningen har fått stor hjälp av Boverket, Polismyndigheten, SABO, Hyresgästföreningen och Fastighetsägarna med underlags- rapporter.

Utredningen har tagit hjälp av Domstolsverket, hyres- och arrende- nämnderna, Skatteverket, SABO och Statistiska centralbyrån, för inhämtande av statistikuppgifter och andra underlag.

Därutöver har utredningen samrått med närliggande utredningar. Claes Stråth som lett regeringens arbete med att ta fram en rapport om att utveckla systemet för hyressättning. Håkan Julius som är sär- skild utredare för en utvecklad modell för hyressättning vid ny- produktion (Ju 2016:22). Särskilde utredaren Jan Josefsson och utredningssekreteraren Rebecka Hjälmarö, Åtgärder mot handel med hyreskontrakt, (Ju 2017:02). Vi har också sammanträffat med Sara Berglund och Charlotte Desprès från Statskontoret som arbetar med regeringens uppdrag att utreda möjligheterna att öka uthyr-

82

SOU 2017:33

Utredningens uppdrag och arbete

ningen av privatbostäder. Utredaren hade också i ett tidigt skede haft avstämningar med representanter för regeringspartierna, allians- partierna samt vänsterpartiet i civilutskottet.

Den 29 augusti 2016 hölls ett seminarium där frågan om krimi- nella grupperingars användande av hyresrätter diskuterades. Före- läsare var Agneta Börjesson, särskild utredare, Rune Thomsson, expert i hyresfrågor samt Helena Lans, företrädare för Kunskaps- centrum mot organiserad brottslighet i Göteborg. Som moderator anlitades Willy Silberstein. Drygt 50 personer deltog bland annat från fastighetsägaresektorn, Hyresgästföreningen, utredningen, Polis- myndigheten, Brå och olika kommuner.

Utredningen har haft ett öppet arbetssätt och har under utredning- ens gång träffat Hyresgästföreningen, både centralt och lokalt i form av Göteborg Väst, Hammarkullen, Uppsala-Gränby, Stockholms län och Östermalm. Utredningen har träffat Fastighetsägarna centralt samt enskilda fastighetsägare; Einar Mattsson, Ikano fastigheter och Aranäs fastighetsbolag. Utredningen har även träffat SABO centralt samt deltagit vid Hyresrättsliga diskussionsklubben samt haft ett särskilt möte med juristen Charlotte Andersson. Utredaren har träffat Föreningen Alla skall kunna bo kvar, Nätverket för hyres- gästernas boendetrygghet. Utredare och sekreterare har träffat före- trädare för Pennygången och deltagit i ett avsnitt av Pennypodden. Utredningen har också träffat företagare som engagerat sig för bättre processer i renoveringar; Modexa AB samt Rotpartner AB. Dessutom har utredaren deltagit och representerat utredningen i relevanta seminarier samt uttalat sig i media. Till utredningen har det inkommit brev, e-post och telefonsamtal, bland annat över 200 vy- kort från hyresgäster som är oroliga för en kommande renovering.

2.3 Betänkandets uppdelning

Betänkandet är indelat i sex fristående kapitel (kap. 3–8), var och en med sina förslag. Vi har valt att presentera dem på samma sätt som utredningsdirektiven är formulerade. Detta trots att det skulle kunna finnas vissa frågor, exempelvis när det gäller hyresmarkna- dens funktionssätt och utveckling i kapitlen 3 och 4, som eventuellt skulle kunna fått en mer framträdande roll om de hade samordnats.

83

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:33

I kapitel 9 finns en omfattande konsekvensanalys. Vi har även valt att lyfta in relevanta delar från konsekvensanalysen i diskussio- nerna om sakfrågorna. Detta för att förhoppningsvis få en helhet i varje ämnesområde.

84

3 Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

3.1 Inledning

Det har sedan länge funnits skydd i lagstiftningen emot hyresvärdar som missköter sina hyresfastigheter. Både jordabalkens kapitel 12, i fortsättningen kallad hyreslagen, och bostadsförvaltningslagen (1977:792), i fortsättningen kallad bostadsförvaltningslagen, har så- dana utformningar. Tidigare fanns också lagen (1975:1132) om för- värv av hyresfastighet m.m. (i fortsättningen kallad förvärvslagen). Den syftade till att göra en förhandsprövning av nya fastighetsägare för att hindra att sådana fick ta över en fastighet om de inte bedöm- des vara i stånd att förvalta den.

Förvärvslagstiftningen upphävdes år 2010 och samtidigt inför- des skärpningar i bostadsförvaltningslagen.1 Redan i lagförarbetena anförde regeringen att det borde utvärderas vilka effekter avskaff- andet av förvärvsprövningen skulle komma att få och att det var viktigt att följa utvecklingen. Regeringen pekade då särskilt på att det kunde finnas anledning att uppmärksamma förhållandena vid indirekta förvärv och tillämpningen av bostadsförvaltningslagen.2

Utredningen ska analysera konsekvenserna av upphävandet av förvärvslagen och skärpningarna i bostadsförvaltningslagen. I detta ingår bl.a. att undersöka i vilken utsträckning det förekommer olämp- liga hyresvärdar, hur vanligt det är med brister i förvaltningen av hyreshus och om ägarstrukturen på hyresmarknaden har föränd- rats. Det ska även belysas hur frågan om bristande underhåll och förvaltning behandlas i de kollektiva förhandlingarna och i rätts- tillämpningen. I den mån problem konstateras ska det analyseras

1 Se prop. 2009/10:21.

2 Se prop. 2009/10:21 s. 43.

85

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

vilka faktorer – avskaffandet av förvärvslagen eller andra – detta be- ror på.

Utredningen ska lämna förslag på åtgärder som behövs för att komma till rätta med de brister som konstateras. Sådana förslag kan t.ex. avse skärpningar i hyreslagen eller bostadsförvaltningslagen eller att en förvärvslag återinförs. Utredningen ska även analysera om bostadsförvaltningslagen bör ändras i andra avseenden.

För att granska utvecklingen efter lagförändringarna har utred- ningen haft omfattande kontakter med hyresnämnder i landet. Ut- redningen har inhämtat statistik från Domstolsverket avseende mål om förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning samt om åtgärds- föreläggande. När det gäller marknadsutvecklingen har utredningen dels haft stöd från SCB dels från SABO och Fastighetsägarna. De senare har också tillsammans med Hyresgästföreningen varit be- hjälpliga då det gäller parternas syn på hur bristande underhåll be- handlas i de årliga hyresförhandlingarna.

3.2 Tidigare regler mot misskött förvaltning

År 1975 infördes genom förvävslagen en möjlighet att hindra den som inte är i stånd att förvalta bostadsfastighet från att över huvud taget bli ägare till en hyresfastighet. Enligt förvärvslagen skulle en prövning på förhand göras av förvärvarens lämplighet som förval- tare av fastigheten. Förvärv av hyresfastigheter skulle enligt lagen anmälas till kommunen som kunde begära hyresnämndens pröv- ning av det. Syftet med lagen var bl.a. att man skulle hindra att hyresfastighet förvärvades av den som kunde antas sakna praktiska eller ekonomiska möjligheter att förvalta fastigheten eller som kunde misstänkas komma att eftersätta dess underhåll. Lagen innebar att förvärv av hyresfastighet blev giltigt endast om det godkändes av hyresnämnden.

Förvärvslagen upphävdes som nämnts ovan år 2010. Orsaken till detta var att lagen inte ansågs tillräckligt effektivt förhindrat att personer som var mindre lämpliga som hyresvärdar kunde förvärva och förvalta hyresfastigheter. Kritiken emot lagen handlade om att varit svår att förstå och tillämpa, inte minst i fråga om de s.k. in- direkta förvärven. Vidare ansågs tillståndsprövningen enligt förvärvs- lagen, och särskilt kommunernas handläggningstider, leda till påtag-

86

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

liga tidsförluster. Ytterligare problem som konstaterades var att för- värvslagen tillämpades på olika sätt av olika kommuner samt att efterlevnaden i fråga om indirekta förvärv inte hade varit särskilt god.

Andra centrala lagar som ger skydd emot hyresvärdar som missköter sig är hyreslagen och bostadsförvaltningslagen.

Dessa lagstiftningar har ändrats vid ett flertal tillfällen för att stärka hyresgästernas ställning. År 1969 ålades hyresvärdar att med skäliga mellanrum underhålla bostadslägenheter (15 § andra stycket hyreslagen). På 1970-talet fick hyresgäster möjlighet att begära åtgärdsföreläggande (16 § andra stycket), vilket innebär att hyres- nämnden vid vite kan ålägga hyresvärden att åtgärda brister i lägen- heten. På 1980-talet gjordes regeln om lägenhetens skick vid tillträdet tvingande till hyresgästens förmån (9 §). Möjligheten att begära ett åtgärdsföreläggande utvidgades under 1990-talet till att även om- fatta ursprungliga brister i lägenhetens skick (11 §).

3.3 Överblick över dagens regler mot misskött förvaltning

3.3.1 Bostadslägenhetens och de gemensamma utrymmenas skick

Både hyreslagen och bostadsförvaltningslagen ska skydda hyres- gäster från boendeförhållanden som inte kan anses godtagbara. Det kan handla om hyresfastigheter som under lång tid inte har under- hållits vederbörligt och som efter hand uppvisar brister, t.ex. i form av vattenskador, mögelangrepp, ohyra, bristande ventilation och värme samt stora reparationsbehov, allt till men för hyresgäster som bor i de aktuella hyresfastigheterna. Andra exempel är när fastig- hetsägaren försummar att betala el- och vattenleveranser, vilket i vissa fall riskerar leda till att hyresgästerna själva får betala för dessa nyttigheter för att inte stå utan. Fastighetsägare ska också vara an- träffbara. Lagstiftningen täcker också situationer som handlar om samarbetssvårigheter med hyresgäster som vill påtala fel eller brister i sitt boende.

Enligt 9 § första stycket hyreslagen ska hyresvärden på tillträdes- dagen, om inte bättre skick har avtalats, tillhandahålla lägenheten i sådant skick att den enligt den allmänna uppfattningen i orten är fullt brukbar för det avsedda ändamålet. Avtal får dock, enligt para-

87

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

grafens andra stycke, träffas om att lägenheten ska vara i sämre skick om hyresavtalet innehåller förhandlingsklausul enligt hyresförhand- lingslagen (1978:304) och bestämmelserna om lägenhetens skick har tagits in i en förhandlingsöverenskommelse enligt nämnda lag.

Under hyrestiden ska hyresvärden enligt 15 § första stycket hyres- lagen som utgångspunkt hålla lägenheten i sådant skick som anges i 9 § första stycket hyreslagen, om inte något annat har avtalats. Om lägenheten helt eller delvis är uthyrd till bostad, ska hyresvärden i bostadsdelen med skäliga tidsmellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer med anledning av lägen- hetens försämring genom ålder och bruk. Detta gäller dock inte, om något annat har avtalats och hyresavtalet avser ett enfamiljshus eller en lägenhet inom en ägarlägenhetsfastighet, eller om hyres- avtalet innehåller förhandlingsklausul enligt hyresförhandlingslagen och de avvikande bestämmelserna har tagits in i en förhandlings- överenskommelse enligt nämnda lag. Följer av ett hyresförhållande en rätt att använda utrymmen som är avsedda att användas gemen- samt av hyresgästerna, ska hyresvärden hålla utrymmena i sådant skick som anges i 9 § första stycket hyreslagen, om inte något annat har avtalats.

Hyreslagen har bestämmelser om att en bostadslägenhet ska ha en lägsta godtagbara standard (18 a § sjätte stycket hyreslagen).

En bostadslägenhet ha en godtagbar standard om den är försedd med anordning inom lägenheten för

1. kontinuerlig uppvärmning,

2. kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten för hushåll och hygien,

3. avlopp för spillvatten,

4. personlig hygien, omfattande toalett och tvättställ samt badkar eller dusch,

5. försörjning med elektrisk ström för normal hushållsförbrukning,

6. matlagning, omfattande spis, diskho, kylskåp, förvaringsutrym- men och avställningsytor.

88

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

Utöver vad som anges i sjätte stycket krävs det för att lägsta god- tagbara standard ska uppnås även

1. att det finns tillgång både till förrådsutrymmen inom fastigheten och till anordning för hushållstvätt inom fastigheten eller inom rimligt avstånd från den, och

2. att huset inte har sådana brister i fråga om hållfasthet, brand- säkerhet eller sanitära förhållanden som inte skäligen kan godtas.

3.3.2 Sanktioner i hyreslagen

Brister hyresvärden i det ansvar som beskrivits ovan finns det ett antal sanktionsbestämmelser i hyreslagen till skydd för hyresgästen. Vi har valt att nedan redovisa de sanktioner som är relevanta för utredningen.

Nedsättning av hyra m.m.

Uppkommer skada på lägenheten under hyrestiden utan att hyres- gästen är ansvarig för skadan eller är lägenheten inte i det skick som hyresgästen har rätt att fordra har hyresgästen rätt att begära att hyresvärden åtgärdar bristen. Åtgärdar inte hyresvärden bristen, eller brister hyresvärden i sin underhållsskyldighet, kan hyresgästen göra det själv på hyresvärdens bekostnad eller, om bristen är av väsentlig betydelse, säga upp avtalet. Detsamma gäller om hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyresgästens vållande (11 § första stycket 1 och 2 samt 16 § första stycket 1, 2 och 3 hyreslagen). För den tid som lägenheten är i bristfälligt skick har hyresgästen rätt till nedsättning av hyran samt, under vissa för- utsättningar, rätt till skadestånd (11 § första stycket 3 och 4 samt 16 § första stycket 1, 2 och 3 hyreslagen). Hyresgästen kan ha rätt till nedsättning av hyra även i andra fall.

Då hyresgästen anser sig ha rätt till nedsättning av hyran eller till ersättning för skada eller för avhjälpande av brist, får hyres- beloppet deponeras hos länsstyrelsen. Närmare bestämmelser om deponering av hyra finns i 21–22 §§ hyreslagen. Anser hyresgästen att det föreligger en rätt till nedsättning av hyra, till ersättning för skada eller för avhjälpande av brist eller annan motfordran, och vill

89

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

hyresgästen dra av motsvarande belopp på hyra som utgår i pengar, får hyresgästen deponera beloppet hos länsstyrelsen. Motsvarande gäller också när det råder tvist om storleken av hyra som ska utgå i pengar men som inte är till beloppet bestämd i avtalet.

Åtgärdsföreläggande

Bostadshyresgäster kan ansöka till hyresnämnden få till stånd ett åläggande för hyresvärden att avhjälpa brister i lägenhetens skick (åtgärdsföreläggande enligt 16 § andra stycket hyreslagen). Hyres- nämnden får meddela åtgärdsföreläggande om lägenheten skadas under hyrestiden utan att hyresgästen är ansvarig för skadan, hyres- värden brister i sin underhållsskyldighet, hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyresgästens vållande, eller hyres- värden brister i underhållet av gemensamma utrymmen.

Vidare får åtgärdsföreläggande meddelas (11 § första stycket 5 hyreslagen) om lägenheten skadas före hyrestidens början och skadan inte avhjälpts när lägenheten ska tillträdas. Åtgärdsföreläggande får förenas med vite.

Upprustningsföreläggande

Enligt 18 a § hyreslagen kan bostadshyresgäster genom ansökan till hyresnämnden få till stånd ett föreläggande för hyresvärden att vidta sådana åtgärder som behövs för att lägenheten ska uppnå lägsta godtagbara standard (upprustningsföreläggande). Upprustnings- föreläggande får, enligt paragrafens tredje stycke, meddelas endast om åtgärden med hänsyn till kostnaden för denna kan beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte. Om den begärda åtgärden innebär att ingrepp måste göras i andra lägenheter i huset, får ett upprustnings- föreläggande meddelas endast om hyresgästerna i dessa lägenheter samtycker till åtgärden.

I ett upprustningsföreläggande, som får förenas med vite, ska bestämmas inom vilken tid den åtgärd som avses med föreläggandet ska ha vidtagits (andra stycket i samma paragraf).

90

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

3.3.3 Sanktioner i bostadsförvaltningslagen

Bostadsförvaltningslagen medger ingripande mot en fastighetsägare som missköter förvaltningen av sina hyresfastigheter och innebär att hyresnämnden under vissa förutsättningar får besluta att en fastig- het sätts under särskild förvaltning. Detta kan ske antingen genom förvaltningsåläggande eller genom tvångsförvaltning (2 §). Det finns även vissa möjligheter till inlösen (28 § ).

Utöver de regler som finns i hyreslagen får beslut om särskild förvaltning också meddelas om fastighetsägaren underlåter att hyra ut lägenheter för bostadsändamål i fastigheten och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oförsvarligt att lägenheterna står tomma (2 § tredje stycket bostadsförvaltningslagen).

Lagen ger ingen vägledning om vad som utmärker en bristfällig förvaltning. Vad en fastighetsägare har att fullgöra framgår bl.a. av hyreslagens regler om lägenhetens skick. Viss vägledning ges dock i bostadsförvaltningslagens förarbeten.

Vad som kännetecknar en bristfällig förvaltning ska enligt för- arbetena till 2 § bedömas mot bakgrund av fastighetsägarens skyldig- het enligt bestämmelser i annan lagstiftning och enligt avtal, dvs. med ledning av god sed i hyresförhållanden och föreskrifter om fastig- hetsägarens skyldigheter inom hyres-, hälsovårds- och byggnads- lagstiftningen. Vidare uttalas i lagförarbetena3 bl.a. följande. Fastig- hetsägaren är skyldig att se till, inte bara att uthyrda bostadslägen- heter är i brukbart skick och att löpande underhålla dem, utan också i andra avseenden vårda och sköta fastigheten så att bl.a. sanitär olägenhet inte uppkommer. Enligt allmänna grundsatser har fastig- hetsägaren att sörja för sundhet, ordning och skick inom fastigheten. I vanliga hyreshus räknas hit bl.a. att sköta tillförsel av värme, vatten och elström samt att ombesörja trappstädningen.

Det är bl.a. mot brister i nu angivna hänseenden som bostads- förvaltningslagen i första hand riktar sig. Brister i förvaltningen kan emellertid också enligt lagförarbetena vara av ett slag som mera hänför sig till fastighetsägarens person än till själva fastigheten. Som exempel nämns att hyresvärden systematiskt drar ut på och för- senar angelägna reparationer i fastigheten genom ideliga uppskov och löftesbrott. Ett annat exempel som tas upp är att fastighets-

3 Se prop. 1976/77:151 s. 81 f.

91

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

ägaren inte besvarar brev och telefonpåringningar från hyresgästerna och i övrigt håller sig oanträffbar för den som behöver diskutera frågor angående den hyrda lägenheten.

En förutsättning för ett beslut om särskild förvaltning är att bristerna i förvaltningen är till olägenhet för den som hyr bostads- lägenhet i fastigheten. Brister som drabbar endast andra, exempelvis den som hyr affärslokal, kan inte föranleda ingripande enligt lagen. För ett ingripande krävs inte att bristerna kan tillskrivas fastighets- ägaren som försummelse. Det räcker med att man objektivt kan slå fast att förvaltningen inte fungerar tillfredsställande från hyres- gästernas synpunkt. Det saknar också betydelse om förvaltningen ombesörjs av annan för fastighetsägarens räkning.

Ett ingripande ska således kunna ske så snart förvaltningen av fastigheten inte uppfyller de minimikrav som bör ställas på en till- fredsställande fastighetsförvaltning. För att ett åsidosättande av någon förpliktelse rörande förvaltningen ska föranleda ingripande i form av särskild förvaltning förutsätts det att verkningarna av försumm- elsen har haft en viss intensitet och varaktighet. Som regel förut- sätts det också att de boende samfällt har haft känning av de upp- komna olägenheterna. Det ska alltså inte vara möjligt att skilja fastighetsägaren från förvaltningen på grund av brister av tillfällig karaktär eller av obetydlig omfattning.4

Ansökan om särskild förvaltning får göras av kommunen eller av organisation av hyresgäster (29 § bostadsförvaltningslagen). Hyres- nämnden ska utifrån utredningen i ärendet göra en bedömning av hur allvarliga bristerna i förvaltningen är och sedan avgöra om fastig- hetsägaren ska meddelas ett förvaltningsåläggande eller om fastig- heten ska ställas under tvångsförvaltning. Det har angetts att det är lämpligt att sökanden i ansökan anger vilken form av ingripande som yrkas. Det finns inget som hindrar att sökanden i första hand yrkar den ena ingripandeformen och i andra hand den andra formen av ingripande. Hyresnämnden är dock inte bunden av vilken form av ingripande som sökanden anser vara lämpligast.5

De problem som i dag läggs till grund för beslut om särskild förvaltning kan delas in i fysiska brister eller brister avseende för- valtningen som sådan. Exempel på de vanligaste problemen avse-

4 Se prop. 1976/77:151 s. 82 f.

5 Se prop. 2009/10:21 s. 46 f.

92

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

ende de fysiska bristerna är otäta fönster som släpper in fukt, spisar som inte fungerar, elkablar eller dosor som inte är säkra, medan de vanligaste problemen med förvaltningen handlar om att vatten och avlopp inte betalats för de gemensamma utrymmena. Det räcker inte med spridda brister, utan sammantaget måste de vara av sådan omfattning att de utvisar avsaknad av en fungerande tillsyn och för- valtning.

Ett sätt att tillförsäkra det allmänna och hyresgästerna möjlighet att agera i frågor som rör bostadsförvaltningen är att genom olika påtryckningsmedel få fastighetsägaren att självmant vidta nödvän- diga åtgärder. En annan går ut på att man tvångsvis avlägsnar fastig- hetsägaren från förvaltningen och lämnar över den till någon med bättre kompetens. En tredje lösning innebär att man tvångsvis skiljer en misskötsam fastighetsägare från själva äganderätten till fastig- heten.

Det allmänna och hyresgästerna kan påkalla hyresnämndens in- gripande beträffande förvaltningen när fastighetsägaren åsidosätter fastighetsskötseln mer systematiskt. Tvångsförvaltning kan aktualise- ras om fastighetsägaren försummar att sköta sin fastighet, om fastig- hetsägaren inte vidtar angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning eller skick i fastigheten eller om det på annat sätt framgår att fastighetsägaren inte förvaltar fastigheten på ett för de boende godtagbart sätt. Om det fattas beslut om tvångsförvaltning, ska för- valtaren bl.a. verka för att de olägenheter som föranlett förvaltnings- beslutet undanröjs och att fastigheten genomgår sådan förbättring och modernisering som är förenlig med en ändamålsenlig fastighets- förvaltning.

Särskild förvaltning; förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning

Det finns som nämnts två former för ingripande enligt lagen inom ramen för begreppet särskild förvaltning, förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning. Ett beslut om förvaltningsåläggande ska med- delas om bristerna i förvaltningen inte är av allvarligt slag och ett sådant beslut bedöms tillräckligt för att uppnå en godtagbar för- valtning. I lagförarbetena uttalades att ett förvaltningsåläggande kan tänkas bli aktuellt t.ex. om hyresvärden inte uppfyller sin skyl- dighet att hålla hyresgästerna informerade om sitt namn och sin

93

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

adress.6 Ett annat exempel är att hyresvärden trots tillsägelser inte utför reparationer eller underhållsarbeten, utan att förhållandena för den skull är så allvarliga att förutsättningar för tvångsförvaltning föreligger. En omständighet som också kan tala för ett förvaltnings- åläggande är att det i fastigheten förekommer ett flertal mindre miss- förhållanden vilka var för sig inte motiverar ett ingripande men som sammantaget visar på att förvaltningen av fastigheten inte uppfyller de krav som hyresgästerna har rätt att ställa.

Beslut om tvångsförvaltning ska meddelas om bristerna i förvalt- ningen är allvarligare än vad som gäller för förvaltningsåläggande. De missförhållanden som avses är av samma slag som för förvaltnings- åläggande; skillnaden ligger i hur allvarliga bristerna i förvaltningen är.

Ingripande i form av tvångsförvaltning kan också göras om det kan antas att ett förvaltningsåläggande inte bedöms vara en tillräck- ligt ingripande åtgärd för att uppnå en godtagbar förvaltning. Om förvaltningen av fastigheten trots ett förvaltningsåläggande inte för- bättras, kan hyresnämnden, efter ansökan, besluta om tvångsförvalt- ning. Så kan exempelvis vara fallet om fastighetsägaren i strid med förvaltningsavtalet7 vidtar åtgärder som påverkar hyresgästernas situation negativt. Ibland kan det redan på förhand vara tydligt att fastighetsägaren inte kommer att följa ett föreläggande att över- lämna förvaltningen till någon annan, t.ex. när tidigare försök med förvaltningsåläggande har misslyckats eller det finns anledning att befara att fastighetsägaren kommer att motarbeta förvaltaren. I så- dant fall kan hyresnämnden besluta om tvångsförvaltning utan före- gående förvaltningsåläggande.

Hyresnämnden ska i beslutet om tvångsförvaltning ange om be- slutet har fattats med stöd av första eller andra stycket, eftersom detta har betydelse för den tid under vilken tvångsförvaltningen kan pågå (se 18 §).

I samband med att förvärvslagen upphävdes, genomfördes två skärpningar i bostadsförvaltningslagen.8 Den första förändringen handlade om att förutsättningarna för förvaltningsåläggande mildra- des. Förvaltningsföreläggande fick beslutas om bristerna i fastighets-

6 Se prop. 2009/10:21 s. 47 f.

7 I förvaltningsåläggande ska bestämmas viss tid inom vilken fastighetsägaren till hyresnämnden ska inge skriftligen upprättat avtal, varigenom förvaltningen överlämnas till särskild förvaltare. Se närmare under rubriken Formerna för förvaltningsåläggande nedan.

8 Se prop. 2009/10:21 s. 30–32.

94

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

ägarens förvaltning var av mindre allvarligt slag och det bedömdes att åtgärden var tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning. Den andra förändringen gällde situationen då en ansökan om särskild förvaltning kom in till hyresnämnden inom tre år efter det att fastig- hetsägaren har ansökt om lagfart. I dessa fall fick ett beslut om sär- skild förvaltning meddelas redan om det fanns anledning att anta att fastigheten inte förvaltas på ett godtagbart sätt.

Utgångspunkten vid ett beslut om särskild förvaltning måste enligt lagstiftaren vara att åtgärden inte är mer ingripande än vad som krävs för att bristerna i förvaltningen ska kunna rättas till. I lag- förarbetena till dagens bestämmelser anfördes att med en sådan reglering kommer graden av tvång i förhållande till fastighetsägaren att stå i bättre proportion till graden av misskötsamhet samtidigt som hyresgästerna ges en tydligare möjlighet att utverka förvaltnings- åläggande vid mindre allvarliga brister i förvaltningen. Detta mins- kar risken för att t.ex. hyresgästföreningen väntar med eller drar sig för att ansöka om särskild förvaltning eftersom missförhållandena inte är tillräckligt allvarliga för ett beslut om tvångsförvaltning. På så vis kan ingripanden komma att ske tidigare än i dag. Det synes för övrigt också vara i linje med de ursprungliga avsikterna med den nuvarande regleringen.9 Med andra ord ville man införa en sanktions- möjlighet som tydligare kunde hantera de mindre allvarliga proble- men i ett tidigt skede.

Den andra förändringen, införandet av en slags prövotid, var till för att hantera samma problem som förvärvslagen. Tanken var att efter ett förvärv av en fastighet kunna fånga upp eventuella problem i förvaltningen tidigt. Det uttalas i lagförarbetena att en sådan möjlig- het således också kan fungera som en ersättning för förvärvslagen och har jämfört med förvärvsprövningen, den fördelen att åtgärderna riktas enbart mot oseriösa fastighetsägare och inte, som förvärvs- prövningen, mot alla förvärvare.10

9 Se prop. 2009/10 :21 s. 30 f.

10 Se prop. 2009/10 :21 s. 32.

95

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

Formerna för förvaltningsåläggande

Enligt förarbetena är en grundläggande tanke bakom bestämmel- serna om förvaltningsåläggande att man genom hyresnämndens medverkan åstadkommer en förvaltning som grundar sig på sam- arbete mellan fastighetsägaren och förvaltaren. Förvaltningen var vidare tänkt att så långt möjligt ansluta till de former för yrkes- mässigt bedriven fastighetsförvaltning som redan tillämpas på mark- naden.11

Reglerna om förvaltningsåläggande återfinns i 3–7 §§ bostads- förvaltningslagen och innebär i huvudsak följande. Hyresnämnden fattar beslut om förvaltningsåläggande, där fastighetsägaren åläggs att inom viss tid inge ett skriftligt upprättat avtal, varigenom för- valtningen överlämnas till en särskild förvaltare. Detta fullgörs genom att fastighetsägaren inom den föreskrivna tiden presenterar ett avtal som bör avse en förvaltningsperiod om minst tre år. Hyres- nämnden granskar därefter avtalet och prövar om detta har ett så- dant innehåll att det kan antas leda till en tillfredsställande förvalt- ning av fastigheten. I detta ingår också en prövning av att den vid- talade förvaltaren har tillräckliga kvalifikationer för att kunna sköta uppdraget. Finner hyresnämnden att avtalet uppfyller de krav som bör ställas, ska nämnden godkänna avtalet.

I och med godkännandet upphör hyresnämndens hantering av ärendet. Hyresnämnden har alltså ingen tillsyn över förvaltningen. Om ett godkänt förvaltningsavtal ändras eller om en avvikelse i för- hållande till avtalet uppstår, ska förvaltaren genast anmäla detta till den som ansökte om särskild förvaltning (se 7 § bostadsförvaltnings- lagen). Därigenom ges sökanden möjlighet att bedöma om förvalt- ningsfrågan ska tas upp på nytt vid hyresnämnden. Om fastighets- ägaren har förfarit illojalt eller brutit mot avtalet, bör fastigheten i regel ställas under tvångsförvaltning. Övergår fastigheten till ny ägare förfaller förvaltningsåläggandet (se 6 § bostadsförvaltnings- lagen).

11 Se prop. 1976/77:151 s. 54.

96

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

Formerna för tvångsförvaltning

Tvångsförvaltning är den mer kvalificerade formen av ingripande. Den karaktäriseras av att förvaltaren får ställning av legal ställföre- trädare för fastighetsägaren och att hyresnämnden utövar tillsyn över förvaltningen.

Reglerna om tvångsförvaltning återfinns i 8–27 §§ bostadsförvalt- ningslagen och innebär i huvudsak följande. Hyresnämnden utser en förvaltare i samband med att nämnden beslutar om tvångsförvalt- ning. Hyresnämnden ska bereda kommunen tillfälle att lämna för- slag på förvaltare (16 § fjärde stycket lagen om hyres- och arrende- nämnder). Till förvaltare ska utses bolag, förening, eller annan som har erforderlig erfarenhet av fastighetsförvaltning (8 § första stycket). Som exempel på företag och sammanslutningar vilka normalt är lämpliga som förvaltare kan nämnas allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag, fastighetsägarorganisationer och större fastighets- förvaltningsföretag.

Det kan vara svårt att inledningsvis avgöra tiden för hur länge tvångsförvaltningen ska pågå. Hyresnämnden ska inom sex månader från det att beslutet om tvångsförvaltning trädde i kraft fastställa den tid under vilken förvaltningen ska pågå. Tiden får bestämmas till högst fem år om beslutet har meddelats med stöd av 2 § första eller tredje stycket och till högst tre år om beslutet har meddelats med stöd av 2 § andra stycket bostadsförvaltningslagen. Den kan för- längas med högst tre respektive ett år i taget, beroende på enligt vil- ken bestämmelse hyresnämnden meddelat sitt beslut. Hyresnämnden kan dock besluta att tvångsförvaltningen ska upphöra i förtid om den inte längre behövs (18 § bostadsförvaltningslagen). Om fastig- heten övergår till ny ägare under pågående förvaltning gäller beslutet även mot den nya ägaren (19 § bostadsförvaltningslagen).

Ansökan och beslut

Kommunen eller organisation av hyresgäster är behöriga att ansöka om särskild förvaltning (29 § bostadsförvaltningslagen). En sådan organisation måste uppfylla de krav som normalt uppställs för att en sammanslutning ska kunna betraktas som en ideell förening. En enskild hyresgäst är alltså inte behörig att ansöka om särskild för- valtning. Ansökan om särskild förvaltning kan riktas mot den för

97

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

vilken lagfart senast är beviljad eller sökt (30 § bostadsförvaltnings- lagen).

Hyresnämndens beslut om tvångsförvaltning gäller omedelbart och nämnden kan även besluta om att annat beslut enligt lagen ska gälla genast (31 § första stycket bostadsförvaltningslagen). Om det föreligger särskilda skäl får hyresnämnden interimistiskt besluta om tvångsförvaltning och utse förvaltare (31 § andra stycket bostads- förvaltningslagen).

Hyresnämndens beslut får överklagas hos Svea hovrätt (34 § bostadsförvaltningslagen).

Inlösen

I 28 § anges att om en fastighet är ställd under tvångsförvaltning, men förhållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås, får kommunen lösa fastigheten. För att bestäm- melserna om inlösen ska få tillämpas krävs alltså att fastigheten står under tvångsförvaltning. Inlösenförfarande kan inte tillämpas som ett alternativ till beslut om tvångsförvaltning och kan inte heller användas efter det att förvaltningen har upphört. Talan om inlösen ska väckas vid mark- och miljödomstolen. I mål om inlösen gäller expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar.

Förvaltarens befogenheter och rätt till ersättning

Av 11 § bostadsförvaltningslagen framgår förvaltarens befogenheter. Förvaltaren verkar som en legal ställföreträdare för fastighetsägaren och har en allmän rätt att i frågor som rör fastigheten företräda ägaren samt tala och svara i dennes ställe. Förvaltaren uppbär hyror och andra löpande intäkter av fastigheten. Förvaltaren får dock inte överlåta fastigheten, ingå borgen eller växelförbindelse eller utan hyresnämndens tillstånd låta inteckna fastigheten eller upplåta pant- rätt i den.

Förvaltarens huvudsakliga uppgift är att ombesörja att fastigheten förvaltas på ett tillfredställande sätt. Han ska sköta den dagliga till- synen och det löpande underhållet. Förvaltaren ska vidare verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genomgår sådan förbättring och modernisering som

98

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

är förenlig med en ändamålsenlig fastighetsförvaltning. Detta inne- bär att förvaltaren med utgångspunkt i de ekonomiska och andra värderingar som gäller för fastighetsförvaltning i allmänhet har att pröva om genomförandet av en viss åtgärd framstår som rimlig. Därvid ska särskilt beaktas god sed i hyresförhållanden och fastig- hetens skick. Förvaltaren ska också vara verksam för att skälig av- kastning erhålls. Detta innebär dock inte att avkastningen nödvän- digtvis behöver täcka kapitalkostnaderna. Om det blir fråga om mera betydande eller kostnadskrävande åtgärder, ska de ekonomiska konsekvenserna utredas.

Förvaltaren kan på egen begäran entledigas och hyresnämnden ska i dessa fall utse en ny förvaltare (8 § bostadsförvaltningslagen).12 Fastighetsägaren är skyldig att lämna förvaltaren de upplysningar rörande fastigheten som behövs för en tillfredsställande förvaltning (16 § bostadsförvaltningslagen). Fastighetsägaren är även skyldig att till förvaltaren lämna ut handlingar och annat som kan vara av betydelse för uppdragets fullgörande (17 § bostadsförvaltningslagen). I vissa fall kan förvaltarens möjligheter att skaffa medel till för- valtningen vara otillräckliga. Hyresnämnden får på begäran av för- valtaren ålägga fastighetsägaren att till förvaltaren utge de ytterli- gare medel som erfordras (13 §). Hyresnämndens beslut om betal- ningsskyldighet kan verkställas såsom lagakraftägande dom. Ett betal-

ningsåläggande gäller även om fastigheten överlåts.

Förvaltaren är skyldig att underrätta hyresgäster och kända pant- rättshavare om tvångsförvaltningen. Hyresgästerna kan därefter inte med befriande verkan betala hyra till annan än förvaltaren (20 § bostadsförvaltningslagen). Förvaltaren är skyldig att hålla uppburna och avsatta medel avskilda från sina övriga tillgångar. Sådana medel får inte utmätas för annan skuld än sådan som är hänförlig till tvångs- förvaltningen och de ingår inte heller i fastighetsägarens konkursbo (21 § bostadsförvaltningslagen).

Förvaltaren är redovisningsskyldig för sin förvaltning och ska för varje kalender- eller räkenskapsår eller efter avslutat uppdrag lämna skriftlig redovisning till hyresnämnden. Redovisningshandlingarna ska sändas till fastighetsägaren. Därefter ska nämnden granska redo- visningen och kontrollera att den är godtagbar från redovisnings- mässig synpunkt (22 § bostadsförvaltningslagen). Gransknings-

12 Se RBD 1986:8.

99

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

skyldigheten omfattar i princip endast själva redovisningshand- lingarna och utgör således inte någon kontroll av den löpande bok- föringen och verifikationsunderlaget. Detta torde dock ingå i den allmänna tillsynen enligt 27 §. Vill fastighetsägaren klandra redovis- ningen får han väcka talan mot förvaltaren vid mark- och miljö- domstolen(23 § första stycket bostadsförvaltningslagen).

Förvaltaren har rätt till skäligt arvode som bestäms av hyres- nämnden. Arvodet utgår ur fastighetens avkastning om inte nämn- den bestämmer att fastighetsägaren personligen ska betala det. På begäran av förvaltaren ska kommunen förskottera arvode (25 § bostadsförvaltningslagen). Kommunen kan också förskottera medel till akuta förvaltningsåtgärder (25 a § bostadsförvaltningslagen).

3.3.4 Kommunens övriga möjligheter till åtgärder vid bristande förvaltning m.m.

I plan- och bygglagen finns bestämmelser om de krav som ställs på fastighetsägare i fråga om underhåll och varsamhet. I bestämmel- serna anges bl.a. att ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och tekniska egenskaper i huvud- sak bevaras (8 kap. 14 § första stycket plan- och bygglagen). Vidare ska en tomt hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olyckor begränsas och betydande olägenheter för omgivningen inte upp- kommer (8 kap. 15 § plan- och bygglagen). Det är byggnadens ägare som har ansvaret för att underhållsskyldigheten fullgörs. Om ägaren eftersätter underhållet, kan byggnadsnämnden förelägga denne att vidta nödvändiga åtgärder (11 kap. 19 § plan- och bygglagen).

Även i miljöbalken och därtill hörande förordningar finns be- stämmelser om det skick som bostäder ska hålla. Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utföra de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön.

Särskilda bestämmelser till skydd mot olägenheter för männi- skors hälsa finns även i 33 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Miljönämnden eller annan nämnd i respektive kommun är tillsynsmyndighet och ska enligt 45 § nämnda förordning ägna särskild uppmärksamhet åt bl.a. byggnader som innehåller en eller flera bostäder, och tillhörande utrymmen. Enligt

100

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

26 kap. 9 § miljöbalken får tillsynsmyndigheten meddela de före- lägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall.

Kommunen har också möjligheter att, i vissa fall, expropriera fastigheter. Förutsättningarna för att expropriation ska kunna ske är t.ex. att grov vanvård av en fastighet föreligger eller kan befaras uppkomma (2 kap. 7 § expropriationslagen). Syftet med bestämmel- sen är att särskilt möjliggöra expropriation av vanvårdade bostads- fastigheter. I förarbetena till bestämmelsen framhölls att vanvård av en bostadsfastighet i första hand och direkt drabbar hyresgästerna. Det ansågs därför angeläget att ett ingripande kan ske på ett så tidigt stadium att hyresgästerna inte onödigtvis utsätts för svårig- heter. Expropriation skulle därför få ske inte bara då grov vanvård redan har uppstått utan också när grov vanvård med skäl kan be- faras.13

3.4 Utveckling och tillämpning i praktiken

3.4.1 Hur har förvaltningen av hyreshus fungerat i praktiken sedan förvärvslagen upphävdes?

Utredningen har haft kontakter med hyresnämnder i landet och särskilt följt ärenden om särskild förvaltning och åtgärdsförelägg- ande. Utifrån de ärenden som vi har tagit del av kan vi konstatera att det fortfarande finns hyresgäster som lever under förhållanden som inte är godtagbara. Bristerna i förvaltningen består i allt från underlåtenhet att vidta nödvändiga underhålls- och reparations- åtgärder till att hyresvärden exempelvis försummar att betala elräk- ningar med påföljd att elleveranser till hyresfastigheten avbryts.

Utredningen har granskat ärenden om särskild förvaltning och åtgärdsförelägganden i hyresnämnderna. Vidare har vi inhämtat statistik om förändringar i ägarstrukturen på hyresmarknaden. Utredningen har även granskat utvecklingen i rättspraxis mot bak- grund av de skärpningar i bostadsförvaltningslagen som infördes i samband med att förvärvslagen upphävdes.

13 Se prop. 1970:133 s. 54.

101

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

Ärenden om åtgärdsföreläggande

Hyresnämnderna

Domstolsverkets statistik utvisar att avgjorda ärenden enligt 16 § andra stycket hyreslagen (åtgärdsföreläggande) utslagna per år, ser ut enligt följande.

Tabell 3.1	Antal avgjorda ärenden enligt 16 § andra stycket hyreslagen
	(åtgärdsföreläggande) utslagna per år
År	Ärenden
2010	560
2011	507
2012	474
2013	455
2014	471
2015	428
2016	375

Källa: Domstolsverket.

Dessa ärenden (3 270 stycken) fördelade sig enligt följande.

Tabell 3.2 Antal avgjorda ärenden enligt 16 § andra stycket hyreslagen (åtgärdsföreläggande) under år 2010–2016 uppdelade

per hyresnämnd

Hyresnämnd	Ärenden
Hyresnämnden i Stockholm	754
Hyresnämnden i Göteborg	625
Hyresnämnden i Västerås	528
Hyresnämnden i Malmö	519
Hyresnämnden i Linköping	292
Hyresnämnden i Sundsvall	187
Hyresnämnden i Umeå	183
Hyresnämnden i Jönköping	182

Källa: Domstolsverket.

Någon genomgång av samtliga ärenden under de ovan nämnda åren har inte gjorts men vid en genomgång av avgöranden under år 2014 har följande noterats. Under året avgjordes 471 ärenden av landets hyresnämnder. Den absoluta merparten ärenden, 403 stycken, skrevs

102

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

av under handläggningens gång sedan parterna nått en överens- kommelse. Hyresnämnderna meddelade avslag på ansökan om åtgärdsföreläggande i 48 ärenden. Den huvudsakliga anledningen till avslag bestod i att hyresgästen inte hade förmått visa att fel eller brister i lägenheten förelegat alternativt inte förmått visa att hinder eller men i nyttjanderätten förelegat. I 20 ärenden meddelade nämn- den åtgärdsföreläggande, varav i fem fall vid äventyr av vite. Anled- ningen till att ansökan bifölls var i många fall att lägenheten eller gemensamma utrymmen led av bristande underhåll av vägg- eller golvbeklädnad, fukt- eller mögelangrepp eller hade reparationsbehov.

Svea hovrätt

Svea hovrätt har överprövat 157 ärenden om åtgärdsföreläggande under åren 2010–2016. Under 2014 avgjordes 15 ärenden. Av dessa ledde ett till bifall till ansökan och 10 till avslag. Övriga ärenden av- skrevs på grund av återkallelse eller annan anledning.

Ärenden om särskild förvaltning; förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning

Hyresnämnderna och Svea hovrätt

Domstolsverkets statistik utvisar att avgjorda ärenden enligt 2 § bostadsförvaltningslagen (särskild förvaltning) i hyresnämnd och i hovrätt utslagna per år, ser ut enligt följande.

Tabell 3.3	Antal avgjorda ärenden enligt 2 § bostadsförvaltningslagen
	(särskild förvaltning) i hyresnämnd och i hovrätt utslagna per år
År	Ärenden
2010	54
2011	43
2012	61
2013	85
2014	30
2015	30
2016	8

Källa: Domstolsverket.

103

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

I hyresnämnderna avgjordes 174 ärenden om särskild förvaltning i sak under åren 2010–2016. Samtliga ovanstående ärenden har inte avgjorts i sak, utan många ärenden har återkallats eller avskrivits av annan orsak. Ärendena fördelade sig geografiskt över landet enligt följande.

Tabell 3.4 Antal avgjorda ärenden enligt 2 § bostadsförvaltningslagen (särskild förvaltning) i hyresnämnd och i hovrätt under åren 2010–2016 uppdelade per hyresnämnd

Hyresnämnd	Ärenden
Hyresnämnden i Västerås*	95
Hyresnämnden i Malmö	19
Hyresnämnden i Linköping	13
Hyresnämnden i Göteborg	9
Hyresnämnden i Stockholm	6
Hyresnämnden i Sundsvall	22
Hyresnämnden i Jönköping	8
Hyresnämnden i Umeå	2

Källa: Domstolsverket.

* Det relativt sett höga antalet ärenden som har avgjorts av hyresnämnden i Västerås under perioden kan i viss mån förklaras av att nämnden vid två tillfällen avgjort ärenden avseende ett och samma fastighetsbestånd om 26 fastigheter (således 52 ärenden) och vid ett tillfälle avgjort ett ärende avseende ett fastighetsbestånd om 16 fastigheter. Det kan i sammanhanget noteras att de flesta hyresnämnderna lägger upp ett ärende per fastighet som ansökan om särskild förvaltning avser.

Av de 174 ärenden som avgjordes i sak resulterade under perioden 95 i bifall av ansökan om särskild förvaltning, varav 26 avsåg det i samband med tabellen nämnda fastighetsbeståndet. Anledningen till att ansökan bifölls var i många fall att vatten, värme eller el hade stängts av på grund av bristande fakturabetalningar från fastighets- ägaren. Andra anledningar var att fastighetsägaren brustit i vården och tillsynen av fastigheten samt att denne inte upprätthållit till- räcklig kontakt med hyresgästerna.

Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet gjorde i sitt betänkande (SOU 2008:75) en liknande genomgång av antalet avgöranden under åren 1998–2006. Antalet avgöranden i sak upp- gick under den perioden till 58, varav 41 ledde till bifall till ansökan om särskild förvaltning.14

14 Se SOU 2008:75 s. 72.

104

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

Tvångsförvaltningen (i vissa fall avseende mer än en fastighet vid samma tillfälle) har i de granskade ärendena anförtrotts åt ett allmännyttigt bostadsföretag i 19 fall, kommunen i ett fall, kommu- nalt fastighetsbolag i ett fall samt åt enskild förvaltare och privata företag i 20 fall.

Svea hovrätt har överprövat 23 ärenden om tvångsförvaltning under åren 2010–2016. Av de ärendena ledde åtta till bifall till an- sökan och två till avslag. Övriga ärenden avskrevs på grund av åter- kallelse eller annan anledning, avvisades eller återförvisades till hyres- nämnden.

Några slutsatser av statistiken

Det är inte helt enkelt att dra slutsatser om huruvida antalet hyres- gäster som är utsatta för en dålig förvaltning har ökat eller minskat. Utredningen noteras en viss ökning av antalet ärenden om särskild förvaltning i hyresnämnderna under den undersökta perioden, i vart fall fram till och med år 2013. Därefter en viss minskning av antal ärenden.

Till grund för en sänkning av de materiella kraven som genom- fördes 2010 låg bl.a. uppgifter om att det tidigare var mycket säll- synt med beslut om förvaltningsåläggande.15

Av den genomgång av ärenden om särskild förvaltning som vår utredning har gjort har framkommit att förvaltningsålägganden alltjämt är sällsynt förekommande i hyresnämnderna. Av samtliga ärenden under åren 2010–2016 rör endast ett fastställande av för- valtningsavtal. Det har visserligen förekommit ett par förvaltnings- ålägganden, men dessa resulterade inte i något förvaltningsavtal utan i stället i beslut om tvångsförvaltning. I ett fall meddelade hyres- nämnden ett förvaltningsåläggande men efter överklagande till hov- rätten kom parterna överens, varvid målet skrevs av. Alla övriga ären- den resulterade antingen i ett beslut om tvångsförvaltning eller i ett avslag på yrkandet om särskild förvaltning.

I ärenden, i vilka förvaltningsålägganden har aktualiserats, kan konstateras att de brister som påvisats i och för sig varit så pass all- varliga att det förelegat förutsättningar för hyresnämnden att för-

15 Se SOU 2008:75 s. 109 f.

105

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

ordna om tvångsförvaltning. Hyresnämnden har därvid konstaterat att fastighetsägaren har saknat förmåga och förutsättningar att för- valta fastigheten på ett för hyresgästerna godtagbart sätt. Samtidigt har fastighetsägaren visat en vilja att medverka till att bristerna i fastigheten och i förvaltningen i övrigt avhjälps, varför ett förvalt- ningsåläggande har bedömts som meningsfullt.

Ofta bestrider emellertid fastighetsägaren att det över huvud taget förekommer några brister i förvaltningen och är därför ovillig att ingå ett förvaltaravtal med en utomstående part, varför förvalt- ningsåläggande inte har bedömts som tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning. Bedömningen av vilken form av särskild för- valtning som ska tillämpas synes således i stor utsträckning gå ut på att bedöma fastighetsägarens medvetenhet om och vilja att åtgärda konstaterade brister snarare än hur allvarliga bristerna är.

Tankar om bakomliggande orsakerna till tvångsförvaltning

Utifrån hyresnämndsärenden och uppgifter från Hyresgästföre- ningen är en vanlig beskrivning av de bakomliggande orsakerna till att brister i förvaltningen av hyresfastigheter uppkommer, att fastig- hetsägaren ofta har dåliga ekonomiska förutsättningar för att be- driva en fullgod förvaltning. Ofta handlar det om enstaka hyres- fastigheter med ett mindre antal hyreslägenheter och relativt låga hyresintäkter belägna i mindre städer och orter. På grund av en längre tids bristande underhåll har dessa fastigheter ett allmänt upp- rustningsbehov, vars beräknade kostnader vida överstiger fastighetens värde. Möjligheterna att ta lån för att göra investeringar i fastig- heterna är därmed kraftigt begränsade. På ägarsidan kan konstate- ras att det företrädesvis är fråga om mindre privata fastighetsägare som äger en eller några få hyresfastigheter. Dessa förvaltar ofta hyresfastigheterna vid sidan av en anställning eller annan verksam- het och de ekonomiska förutsättningarna är sådana att de inte har råd att leja ut den praktiska förvaltningen eller ha anställda som hanterar uppkomna problem. De nu beskrivna fastighetsägarna innehar företrädesvis hyresfastigheterna personligen och har så gjort under en längre tid när frågan om särskild förvaltning prövas i hyresnämnden.

106

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

I vissa fall förekommer det att hyresfastigheter som förvaltas bristfälligt ägs av bolag eller andra juridiska personer. Dessa har förvärvat sedan tidigare nedgångna fastigheter på vikande markna- der relativt billigt utan att ha tillräckliga resurser för att rusta upp dessa, med påföljd att bristerna i förvaltningen drabbar hyresgäst- erna på ett menligt sätt.

3.4.2 Strukturförändringar på marknaden

Antalet hyresrättslägenheter har i Sverige minskat under de senaste åren. Från toppnoteringen i mitten på 1990-talet på närmare 1,75 miljoner bostäder upplåtna med hyresrätt minskade antalet till drygt 1,65 miljoner år 2012. Detta kan jämföras med bostadsrätter och äganderätter som sedan 1990 har ökat med drygt 340 000 re- spektive drygt 160 000. Detta har fått till effekt att andelen hyres- bostäder i beståndet minskat ganska kraftigt den senaste femton- årsperioden. Andelen låg relativt konstant på 41 procent fram till och med år 1999 och har sedan succesivt sjunkit till cirka 37 pro- cent fram till 2012. Det finns enligt Boverket två orsaker till denna utveckling. Nyproduktionen av bostäder har den senaste tiden varit mer inriktad på bostadsrätter och äganderätter, men framför allt beror utvecklingen på den relativt stora omvandling av hyresrätter till bostadsrätter som skett under 2000-talet.16

Boverket pekar på svårigheten att beskriva utvecklingen i bestån- det eftersom tidigare definierades bostaden efter den faktiska upp- låtelseformen men i dag utgår statistiken från ägarkategorier.17

Antalet bostadslägenheter i Sverige uppgick vid utgången av år 2015 till 4 716 568. Dessa fördelas på 2 018 064 lägenheter (43 pro- cent) i småhus, 2 388 571 lägenheter (51 procent) i flerbostadshus, 231 001 lägenheter (5 procent) i specialbostäder samt 78 932 (2 pro- cent) i övriga hus.18

Hyresrätten är den vanligaste upplåtelseformen i flerbostadshus. Lägenheternas upplåtelseform utgår från ägarförhållandet och inte

16 Se bl.a. Boverket (2014) Det svenska hyressättningssystemet, rapport 2014:13, s. 15 f.

17 Se bl.a. Boverket (2014) Det svenska hyressättningssystemet, rapport 2014:13, s. 16 f.

18 Definitionen av specialbostäder är i detta sammanhang bostäder för äldre/funktionshind- rade, studentbostäder och övriga specialbostäder. Definitionen för övriga hus är byggnader som inte är avsedda för bostadsändamål, t.ex. byggnader avsedda för verksamhet eller samhälls- funktion.

107

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

hur de boende förfogar över lägenheterna. Det har under en längre tid tillkommit fler bostadsrätter än hyresrätter, genom nybyggnad och ombildning. Hyresrätterna utgör ändå 59 procent (drygt 1,4 miljoner lägenheter) av det totala bostadsbeståndet i flerbostadshus. Bostads- rätter utgör i denna kategori 41 procent (knappt 968 000 lägenheter).19

Statistik om förändringar i ägarstrukturen från SCB

Statistiska centralbyrån, SCB, har på utredningens uppdrag tagit fram statistik kring förändringar i ägarstrukturen mellan åren 2006 och 2015. Under perioden ökade den av SCB registrerade bostads- arean i landet från cirka 159 miljoner kvadratmeter år 2006 till drygt 170 miljoner kvadratmeter år 2015.

Tabell 3.5 Bostadareor i flerbostadshus efter ägarkategori och år för hela riket i procent

År	2006	2010	2015
Bostadsrättsföreningar	34,7	38,2	40,4
Allmännyttiga bostadsföretag	32,1	29,7	28,2
Stat, kommun och landsting	0,7	0,5	0,4
Fysiska personer, enskild firma och dödsbon	9,4	8,2	6,6
Svenska aktiebolag	16,8	17,8	19,0
Övriga	6.3	5,6	5,4
Totalt	100	100	100

Källa: SCB.

Av statistiken kan konstateras att andelen bostadsarea som ägs av bostadsrättsföreningar och svenska aktiebolag har ökat relativt kraftigt under perioden på bekostnad av de allmännyttiga bostads- företagen och fysiska personer, enskilda firmor och dödsbon. De närmare orsakerna till den utvecklingen står, såvitt gäller ökningen av bostadsarea i bostadsrättsföreningars ägo, att finna i den om- fattande omvandlingen av hyresrätter till bostadsrätter som före- kommit under det senaste årtiondet. När det gäller överföringen av bostadsarea från enskilda ägare till aktiebolag står orsakerna troligt-

19 Källa: SCB.

108

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

vis att finna i de förmånliga skatteregler som gäller då man köper och säljer aktier i fastighetsbolag snarare än fastigheter.

De flesta av rikets 290 kommuner har ett eller flera allmännyttiga bostadsbolag. Bara 13 kommuner har inte något allmännyttigt bostadsföretag.20

SCB för statistik över samtliga juridiska och fysiska personer som är registrerade för moms, F-skatt eller som arbetsgivare (nedan före- tag) och som bedriver uthyrning och förvaltning av egna eller arren- derade bostäder. Siffror över etableringen av sådan verksamhet för åren 2008–2015 ser ut som följer.

Tabell 3.6	Antal företag efter näringsgren avseende SNI-kod 68.201
År	Antal företag
2008	9 190
2009	9 380
2010	12 478
2011	13 138
2012	13 828
2013	14 033
2014	14 681
2015	15 634

Källa: SCB21.

Några närmare uppgifter om karaktären på de företag som har eta- blerat sig på fastighetsmarknaden under den här aktuella perioden ges inte i statistiken. Uppgifter om antalet anställda i företagen tyder emellertid på att nyetablering främst skett av företag utan anställda (en ökning från 6 688 företag år 2008 till 12 113 företag år 2015) eller med ett fåtal anställda (en ökning från 1 931 företag

20 Uppgift från SABO den 3 januari 2017. De kommuner som saknar allmännyttiga bostads- företag är: Salem, Täby, Danderyd, Nacka, Vaxholm, Åtvidaberg, Valdemarsvik, Markaryd, Borgholm, Staffanstorp, Lomma, Grästorp och Hjo.

21 SCB:s statistik över företag efter näringsgren avseende SNI-kod 68.201. Standard för svensk näringsgrensindelning 2007 (SNI 2007) infördes i SCB:s Företagsregister från och med 1 januari 2008. SNI 2007 bygger på EU:s näringsgrensindelning NACE Rev. 2. Närings- grenen omfattar uthyrning och drift av egna eller hyrda lägenhetshus och bostäder, tillhanda- hållande av hem och utrustade eller icke utrustade våningar eller lägenheter för mer perma- nent användning, normalt på månads- eller årsbasis. Näringsgrenen omfattar även utveck- landet av byggprojekt för egen drift och drift av uppställningsplatser för husvagnar avsedda för permanent boende men omfattar inte drift av hotell, lägenhetshotell, semesterhem, hyres- hus med möblerade rum eller lägenheter.

109

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

år 2008 till 2 836 företag år 2015). Detta beror på att många företag väljer att lägga varje fastighet i ett eget bolag.

Statistik avseende konkurser inom samma näringsgren under samma tidsperiod ser ut som följer.

Tabell 3.7	Antal företag i konkurs efter näringsgren avseende
	SNI-kod 68.201
År	Antal företag
2008	26
2009	57
2010	39
2011	71
2012	50
2013	50
2014	36
2015	37

Källa: Tillväxtanalys.

3.4.3 Hur behandlas bristande underhåll och förvaltning vid hyresförhandlingarna?

Hyresgästen har enligt hyreslagen relativt långtgående möjligheter att kräva att hyresvärden åtgärdar fel och brister i hyreslägenheter. Uppkommer skada på lägenheten under hyrestiden utan att hyres- gästen är ansvarig för skadan eller är lägenheten inte i det skick som hyresgästen har rätt att fordra har hyresgästen bl.a. rätt att begära att hyresvärden åtgärdar bristen samt begära nedsättning av hyran.

Hyresvärden och hyresgästen kan med bindande verkan träffa avtal om inskränkning i rätten att erhålla nedsättning av hyran för hinder eller men i nyttjanderätten till följd av att hyresvärden låter utföra arbete för att sätta lägenheten i avtalat skick eller för att ut- föra sedvanligt underhåll av lägenheten eller fastigheten i övrigt eller annat arbete som särskilt anges i avtalet.

Av uppgifter från de hyresförhandlande parterna framgår att hyran, i enlighet med hur hyressättning ska ske, ofta höjs årligen trots att lägenheternas skick succesivt försämras av tid och slitage, förutsatt att underhållsskicket i ett hus ligger inom vad som är rim- ligt med tanke på att det ska underhållas med skäliga tidsmellanrum. Underhållet ingår i hyran. Om underhållet är kraftigt eftersatt är

110

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

det ändå vanligast att man accepterar en årlig hyreshöjning. Part- erna kommer då överens om en hyreshöjning under dessa förut- sättningar, men villkorar överenskommelsen att angivna åtgärder ska vara utförda vid en viss tidpunkt och att höjningen får genom- föras efter det. I vissa fall avtalas att hyreshöjning får ske direkt, men att de kontrollerar om åtgärderna genomförts vid nästa hyres- förhandling och reglerar hyran utifrån vad som hänt. Det förekom- mer att hyran inte höjs alls p.g.a. kraftigt eftersatt underhåll, men det är relativt ovanligt.

I de årliga förhandlingarna förekommer argumentet ibland från fastighetsägaren att man står inför stora renoveringar som måste göras ungefär samtidigt. Skälet till det är vanligen att bolaget har en stor andel miljonprogramsområden och, för att mäkta med renover- ingen och att kunna ta det i en rimlig takt utan att äventyra ekono- min, behövs påslag på hyran. Det finns inget i hyressättnings- respek- tive redovisningssystemet som gör det säkert att pengarna kommer till just renoveringen.

Hyresgästorganisationerna är medvetna om möjligheten att gå in med åtgärdsföreläggande för de enskilda hyresgästernas räkning, men en del hyresgäster drar sig för det med hänsyn till relationen till hyresvärden.

Enligt uppgifter från representanter från hyresnämnder finns det stora skillnader mellan hur parterna agerar på lokal nivå.

3.5 Problem med tillämpningen av lagstiftningen

3.5.1 Förutsättningar för ansökan om åtgärdsföreläggande

Av 16 § första och andra stycket hyreslagen framgår följande.

Bestämmelserna i 10–12 §§ gäller också, om

1. lägenheten skadas under hyrestiden utan att hyresgästen är ansvarig för skadan,

2. hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet enligt 15 § andra stycket,

3. hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyres- gästens vållande, eller

4. myndighet under hyrestiden meddelar beslut som avses i 10 § andra stycket eller 12 § utan att hyresgästen givit anledning till det, dock ej förrän beslutet länder till efterrättelse.

Avser hyresavtalet en bostadslägenhet, får hyresnämnden i fall som avses i första stycket 1–3 eller om hyresvärden inte fullgör sin under-

111

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

hållsskyldighet enligt 15 § tredje stycket på ansökan av hyresgästen ålägga hyresvärden att avhjälpa bristen (åtgärdsföreläggande). I före- läggandet, som får förenas med vite, skall bestämmas viss tid inom vil- ken den eller de åtgärder som avses med föreläggandet skall ha vidtagits. Föreligger särskilda skäl, får tiden förlängas, om ansökan om det görs före utgången av den löpande tidsfristen.

I de avgöranden som utredningen har tagit del av har hyresgästerna som skäl för ett åtgärdsföreläggande framför allt gjort gällande att hyresvärden har brustit i sin underhållsskyldighet alternativt att bristerna har utgjort ett hinder eller men i nyttjanderätten.

Av ordalydelsen i bestämmelserna om åtgärdsföreläggande fram- går inte uttryckligen att det skulle krävas hinder eller men för hyres- gästens rätt att genomdriva sanktioner mot hyresvärden vid brister i underhållet. I tidigare avgöranden har emellertid hyresnämnderna och Svea hovrätt tolkat bestämmelserna på det sättet, se bl.a. hov- rättens beslut den 27 februari i ÖH 9697-13.22 I beslutet anförde hovrätten att en förutsättning för att åtgärdsföreläggande ska med- delas är att de olägenheter som påtalas utgör ett hinder eller men i nyttjanderätten. Domstolen anförde vidare att eftersom de i fallet påtalade bristerna inte innebar hinder eller men kunde något åtgärds- föreläggande inte meddelas.

Hovrätten har i ett avgörande från senare tid (2016-04-06, ÖH 4840-15; RH 2016:51) klargjort att det inte krävs hinder eller men för ett åtgärdsföreläggande beträffandevid brister i underhållet. Ärendet gällde åläggande för hyresvärden att åtgärda trasiga per- sienner.

Hovrätten anförde att hyresvärden inte är skyldig att vid varje tidpunkt åtgärda varje reparationsbehov i lägenheten. I stället ger bestämmelsen om underhållsskyldigheten i 15 § andra stycket hyres- lagen uttryck för en avvägning mellan hyresgästens behov av att få underhållet åtgärdat och hyresvärdens behov av att mer samlat kunna planera för underhållsåtgärder. Det leder, enligt hovrätten, till slutsatsen att det måste vara fråga om mer än en enstaka avvik- else i lägenhetens skick för att hyresvärden ska anses brista i sin underhållsskyldighet. Bristande underhåll manifesteras i mer av ett helhetsintryck som avviker från vad hyresgästen har att förvänta

22 Beslutet gällde åläggande för hyresvärden att åtgärda missfärgad våtrumstapet med spruckna skarvar och tak i behov av ommålning.

112

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

sig, bl.a. i förhållande till en eventuell underhållsplan. För denna tolkning av lagtexten talar, ansåg hovrätten vidare, även förarbets- uttalanden där hyresvärdens underhållsskyldighet kopplas till reglerna om bruksvärdeshyra.23 Hovrätten konstaterade vidare att eftersom systemet med att fastställa bruksvärdet för en lägenhet utgår från en helhetsbedömning av lägenheten jämfört med likvärdiga lägen- heter är det också en faktor som talar för att mer av en helhetsbedöm- ning ska göras när det ska fastställas om en hyresvärd brister i sin underhållsskyldighet. Slutsatsen blev därför att enskilda och vid olika tidpunkter förekommande avvikelser som trasiga persienner eller en trasig skåplucka därför inte utgör en brist i underhållsskyldigheten som kan leda till ett åtgärdsföreläggande enligt 16 § första stycket 2 hyreslagen. En skyldighet att åtgärda sådana brister kan endast före- ligga om bristerna utgör hinder eller men i hyresrätten (första stycket 3 samma paragraf).

I ett senare avgörande (2016-12-06, ÖH 10081-15) har hovrätten utifrån slutsatsen i det föregående avgörandet prövat bestämmelser- nas tillämpning på olika brister i en lägenhet.

3.5.2 Praktisk användning av ansökan om förvaltningsåläggande

Möjligheten att påkalla sanktioner på ett tidigare stadium genom förvaltningsåläggande utnyttjas inte i någon större utsträckning.24 Det skulle kunna tänkas att hyresgästorganisationer drar sig för att föra fram mindre allvarliga missförhållanden för att fastighetsägaren inte vid ett avslag på ansökan ska ges sken av att förvaltningen är fullgod.

Systemet bygger som nämnts ovan på tanken att den åtgärd som beslutas ska stå i proportion till graden av missförhållanden.25 Frå- gan är dock om lagtexten på ett tillräckligt tydligt sätt återspeglar det tänkta syftet med bestämmelserna. Av 2 § tredje stycket p. 1 bostadsförvaltningslagen framgår att förvaltningsåläggande får med- delas om bristerna i förvaltningen inte är av allvarligt slag. För att kunna konstatera huruvida påtalade brister är allvarliga eller inte

23 Se prop. 1968:91 bih. A s. 211.

24 Se statistik m.m. i avsnitt 3.4.1.

25 Se SOU 2008:75 s. 109 f. och prop. 2009/10:21 s. 30 f.

113

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

måste man emellertid först läsa styckets andra punkt som reglerar förutsättningarna för tvångsförvaltning.

En omständighet som enligt utredningen kan ge intryck av att tröskeln för ingripande är högre än vad den egentligen är utgörs av formen för ingripande enligt lagen. Dagens regler ger endast möjlig- heter för hyresnämnden att förordna om att hyresvärden genom egen försorg överlämnar förvaltningen till en särskild förvaltare. Jäm- förelsevis gäller vid tvångsförvaltning att en sådan överlämning sker tvångsvis.

Systemet framstår som onödigt stelbent och det kan också ifråga- sättas om det är nödvändigt att hyresvärden i samtliga fall av kon- staterade missförhållanden som faller in under lagen helt skiljs från förvaltningen. Om exempelvis hyresvärden inte utför nödvändiga reparationer eller underhållsarbeten som endast utgör mindre all- varliga brister kan det sannolikt många gånger vara tillräckligt att hyresvärden föreläggs att senast en viss tid åtgärda bristerna. Det kan också ifrågasättas om det finns behov av att i lagen ha två ingri- pandeformer vars effekter, ur såväl hyresgästs- som fastighetsägar- perspektiv, är så snarlika varandra.

Det finns en påtaglig risk för att hyresgäster i onödan utsätts för brister i förvaltningen eftersom den praktiska tillämpningen av reg- lerna om förvaltningsåläggande, i det närmaste, är obefintlig.

3.5.3 Svårt att hitta förvaltare samt arvodesfrågor

Såväl Hyresgästföreningen som företrädare för hyresnämnderna har anfört att det är svårt att få tag i en förvaltare vid ansökningar om tvångsförvaltning. Hyresgästföreningen har till och med i en- staka fall avstått från att ansöka om tvångsförvaltning med vetskap om att det inte finns förvaltare att tillgå.

Att inte hitta någon villig förvaltare blir även ett problem när en förvaltare vill bli entledigad och ingen ny förvaltare åtar sig uppdra- get, eftersom tvångsförvaltningen då faller. Det finns ingen given fortsättning på hanteringen av fastigheten därefter, varför rådig- heten över den återgår till fastighetsägaren. Det kan finnas en ovilja från borgenärerna att vara den som begär fastighetsägaren i kon- kurs, trots att förvaltaren vill frånsäga sig uppdraget då det saknas

114

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

ekonomiska förutsättningar att driva förvaltningen av fastigheten vidare.

Orsakerna till svårigheterna att hitta en förvaltare kan vara flera. Det kan framstå som mindre lockande att ta på sig ansvaret för en svårt nedgången fastighet. Detta gäller särskilt när möjligheterna att rusta upp fastigheten är begränsade på grund av fastighetens dåliga ekonomi. I allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag kan vidare antas att kraven, på att verksamheten ska bedrivas enligt affärs- mässiga principer26, medfört att intresset för att åta sig förvaltar- uppdrag har minskat.

Av den ärendegenomgång som utredningen har gjort framgår att ett allmännyttigt bostadsföretag har åtagit sig förvaltarrollen i cirka hälften av de tvångsförvaltningsfall som har förekommit under senare år. Enligt vad utredningen erfarit har företag i dessa fall fått en konkret förfrågan från kommunen om att ställa upp som förval- tare när behov av det har uppstått. Av ärendegenomgången kan konstateras att i vissa delar av landet utses endast privata aktörer till förvaltare.

Det har anförts att en del i svårigheterna att hitta någon, som är villig att ställa upp som förvaltare, kan bero på att regelverket inte ger ett tillräckligt tydligt stöd i den praktiska förvaltningen. Det kan i sammanhanget noteras att kommunen inte har något ansvar att ställa en förvaltare till förfogande. Som regelverket är utformat i dag blir följden av att varken kommunen eller hyresnämnden kan finna en förvaltare, som är villig och som har tillräckliga kvalifika- tioner för uppdraget, att frågan om tvångsförvaltning förfaller.

Att det inte finns förvaltare att tillgå kan också bero på att regel- verket inte ger ett tillräckligt tydligt stöd i den praktiska förvalt- ningen, t.ex. avseende arvodesbestämmelserna. Det finns indikatio- ner på att vissa förvärvare inte har klart för sig att det är den som äger fastigheten när arvode fastställs som blir skyldig att betala för- valtaren (även för tid innan förvärvet).

Förvaltaren ska sköta den dagliga tillsynen och det löpande underhållet. Förvaltaren ska vidare verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genomgår sådan förbättring och modernisering som är förenlig med en ända- målsenlig fastighetsförvaltning.

26 Se 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

115

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

Av 11 § bostadsförvaltningslagen framgår förvaltarens befogen- heter. Förvaltaren verkar som en legal ställföreträdare för fastig- hetsägaren och har en allmän rätt att i frågor som rör fastigheten företräda ägaren samt tala och svara i dennes ställe. Förvaltaren bin- der således fastighetsägaren vid ingående av avtal om nyttigheter för fastigheten, exempelvis avtal om vatten- eller elleverans. Detsamma gäller upphandling av tjänster som snöskottning och utförande av nödvändiga reparationer och underhåll m.m.

Enligt vad utredningen har erfarit upplever förvaltare att leve- rantörer, av för förvaltningen nödvändiga varor och tjänster, ofta är ovilliga att ingå avtal med fastighetsägaren om inte förvaltaren garan- terar betalning. Leverantörer ställer då som villkor för avtal att för- valtaren ingår detsamma i eget namn i stället för som ställföreträ- dare för fastighetsägaren. Orsaken till det kan vara att fastighets- ägaren tidigare har haft betalningsproblem. Om det är av vikt att en tjänst utförs eller att exempelvis elleveranser till fastigheten kom- mer igång snarast har förvaltaren ofta inget annat val än att ingå avtal om det i eget namn. Förvaltaren har rätt att få ersättning för dessa utlägg som hänför sig till fastigheten och lagstiftningen behö- ver säkerställa denna rätt.

Företrädare för hyresnämnderna har även lämnat uppgifter om att det ofta tycks komma som en obehaglig överraskning för för- värvaren av en tvångsförvaltad fastighet att det är den som äger fastig- heten när arvode fastställs som blir skyldig att betala förvaltaren (även för tid innan förvärvet).

3.6 Överväganden och förslag

Utredningen ska analysera konsekvenserna av upphävandet av för- värvslagen och skärpningarna i bostadsförvaltningslagen. I detta ingår att undersöka i vilken utsträckning det förekommer att hyres- gäster utsätts för en bristfällig förvaltning av hyresfastigheter.

Utredningen kan utifrån Domstolsverkets statistik dra slutsatsen att någon alarmerande ökning av antalet ärenden om särskild för- valtning inte har skett sedan förvärvslagen upphävdes. Dessutom har antalet ärenden, under den senare delen av den undersökta perioden, minskat. Orsakerna till minskningen av antalet ärenden kan vara flera och de behöver inte ha koppling till hur bra lägenheter under-

116

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

hålls eller förvaltas. En sådan möjlig orsak kan vara att Hyresgäst- föreningen, region Stockholm, sedan ett antal år tillbaka, fokuserat mindre på ansökningar om särskild förvaltning till förmån för andra åtgärder. Andelen åtgärdsföreläggande har också minskat något under perioden.

Under alla förhållanden kan emellertid konstateras att uppgif- terna om antalet mål om särskild förvaltning inte ger något stöd för att antalet olämpliga hyresvärdar har ökat under den senaste fem- årsperioden eller att det är fler problem nu än när förvärvslagstift- ningen tillämpades.

Det kan visserligen finnas ett mörkertal i statistiken och att det förekommer hyresfastigheter som förvaltas på ett bristfälligt sätt men som av olika anledningar vare sig prövas enligt bostadsförvalt- ningslagen eller hyreslagen. Men skicket på hyresfastighetsbeståndet, generellt sett, och kvaliteten på förvaltningen av dessa fastigheter ser inte ut att ha försämrats under den senaste femårsperioden.

Av den genomgång av ärenden om särskild förvaltning som ut- redningen har gjort har framgått att sedan skärpningarna i bostads- förvaltningslagen trädde i kraft år 2010 har endast fem beslut fattats av hyresnämnden i vilka de sänkta beviskraven som gäller för nya fastighetsägare har tillämpats. Den absoluta merparten av ärenden om särskild förvaltning som utredningen har granskat har i stället rört brister i förvaltningen av fastigheter som under lång tid varit i samma ägo.

Även om det kan antas att ändringarna i bostadsförvaltnings- lagen har haft en viss preventiv effekt för köpare av hyresfastigheter bedömer utredningen att lagändringarna inte har haft den praktiska betydelse som förutsattes vid bestämmelsernas införande.

3.6.1 En ny förvärvslag eller inte?

Bedömning: Det finns inte skäl att införa en ny förvärvslag.

Utredningen har tidigare uttalat att det förekommer att hyresgäster får leva under förhållanden som inte är godtagbara. Det är ofta till stort men för de hyresgäster som hyr lägenheter i sådana hus. Det kan antas att det hårdast drabbar hyresgäster som av en eller annan anledning inte har några realistiska möjligheter att förändra sitt

117

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

boende. Därutöver kan det även sägas ligga i de seriösa fastighets- ägarnas intressen att hyresrätten som boendeform förknippas med en god kvalitet på förvaltningen.

Frågan är då om problemen som förekommer är av sådan omfatt- ning och av sådant slag att det är motiverat återinföra en förvärvslag för att försöka lösa dessa. Eftersom förvärvslagen syftar till att för- hindra att hyreshus förvärvas av personer som inte är lämpliga som förvaltare, är det enligt utredningens mening en rimlig utgångs- punkt att främst problem relaterade, direkt eller indirekt, till över- låtelser av hyreshus kan motivera ett återinförande av förvärvslagen. Av detta följer också att brister i förvaltningen som har andra orsa- ker i första hand bör åtgärdas på andra sätt.

Som framgår av tidigare avsnitt ger statistiken om ärenden vid hyresnämnden rörande brister i förvaltningen inte stöd för att an- talet fall av misskötta hyreshus har ökat sedan förvärvslagen upp- hävdes. Det kan exempelvis konstateras att det inte skett någon ökning av antalet ansökningar om särskild förvaltning. Det kan också konstateras att endast en liten andel av ärendena om särskild för- valtning har avsett nya fastighetsägare sedan förvärvslagen upphäv- des. Det tyder på att det inte är överlåtelser av fastigheter som har orsakat problem, i vart fall inte under de sex år som gått sedan för- värvslagen upphävdes. Till det kommer att antalet ansökningar om åtgärdsföreläggande inte har ökat utan snarare minskat under samma tidsperiod.

Vissa strukturförändringar under senare år kan anas på markna- den. Det kan exempelvis konstateras att antalet företag har ökat märkbart. En förklaring till kan vara att enstaka fastigheter pakete- ras i ett eget aktiebolag. Med tanke på att den typen av fastighets- förpackning för närvarande utreds har utredningen inte tittat på hur en eventuell lagstiftning som tar hänsyn till indirekta fastighets- köp skulle kunna se ut.

Utredningen anser inte att de förändringar på hyresmarknaden som kan iakttas medfört allvarliga problem som kan kopplas till att förvärvslagen upphävdes. Det har t.ex. inte framkommit att speku- lativa förvärv på kort sikt har skett i sådan omfattning eller på sådant sätt att just överlåtelserna framstår som problematisk utifrån ett förvaltningsperspektiv.

Det kan hävdas att en förvärvslag som innefattar en ägarpröv- ning kan ha en preventiv effekt på hyresmarknaden genom att hålla

118

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

olämpliga fastighetsägare borta från hyresmarknaden. Det har emeller- tid bedömts att förvärvslagen inte hade någon preventiv verkan.27

Utredningen har inte skäl att göra någon annan bedömning än den som gjordes år 2009. Frågan om brister i förvaltningen av hyres- hus har varit aktuell en längre tid.28 Tidigare problembeskrivningar stämmer således överens med den bild som utredningen har fått genom kontakter och genomgång av relevant material. Problemet går således längre tillbaka än till upphävande av förvärvslagen. De brister som förekommer i dag kan inte direkt kopplas till att för- värvslagen har upphävts. Till det kommer att förvärvslagen orsa- kade tillämpningsproblem som torde vara svåra att fullt ut lösa.

Utredningen slutsats är att det finns problem med förvaltningen av hyreshus men att det inte kan beläggas att dessa har ett samband med upphävandet av förvärvslagen. Utredningen anser mot den bak- grunden att det inte finns skäl att föreslå att en ny förvärvslag införs.

I stället bör andra åtgärder vidtas för att komma till rätta med problemen. Det bör ske genom att effektiviteten ökas i de befintliga rättsliga medel som finns för att komma till rätta med uppkomna brister i förvaltningen av en hyresfastighet.

Ett viktigt inslag bör vara att det på ett tidigt stadium ska finnas verkningsfulla åtgärder mot fastighetsägare som inte sköter förvalt- ningen av ett hyreshus på ett godtagbart sätt. Det bedöms som sär- skilt viktigt att sådana rättsmedel finns tillgängliga när bostadsbristen har blivit så utbredd, eftersom hyresgäster i realiteten kan ha små möjligheter att flytta från en undermålig lägenhet.

27 Se SOU 2008:75 s. 99 f.

28 Se t.ex. prop. 2009/10:21 s. 23.

119

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

3.6.2 Klarare bestämmelser om åtgärdsföreläggande i hyreslagen

Förslag: Det klargörs att det inte krävs hinder eller men i nytt- janderätten som grund för ett åtgärdsföreläggande när hyres- värden brister i sin underhållsskyldighet.

Ansökningar om åtgärdsföreläggande när hyresvärden brister i sin underhållskyldighet (16 § första stycket 2 hyreslagen) är relativt vanligt förekommande i hyresnämnderna. Samtidigt leder endast ett mindre antal av ärendena till ett avgörande i sak. I merparten av fall skriver hyresnämnden av ärendet sedan parterna har kommit överens under handläggningens gång. Överenskommelserna kan innebära att hyresvärden går med på att åtgärda fel eller brister i lägenheten eller att parterna når en ekonomisk uppgörelse om kom- pensation, exempelvis genom en reduktion av hyran under viss tid. Detta tyder på att en ansökan om ett åtgärdsföreläggande redan är ett effektivt påtryckningsmedel.

Systemet framstår som lättillgängligt och effektivt för hyresgäster. Möjligheten för hyresnämnden att förena ett åtgärdsföreläggande med vite har också en handlingsdirigerande effekt för hyresvärdar.

Det har dock funnits en osäkerhet i tolkningen av lagstiftningen och om det krävs hinder och men i nyttjanderätten för att få till stånd ett åtgärdsföreläggande. Svea hovrätt har i sitt avgörande den 6 april 2016, ÖH 4840-15 (RH 2016:51) klargjort att bestämmelsen ska tolkas så att det inte krävs hinder eller men för ett åtgärdsföre- läggande i det fallet.

Genom hovrättens avgörande från 2016 har hyresgästernas ställ- ning klargjorts på ett sätt som bättre står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner med bestämmelserna om åtgärdsförelägg- ande. Bestämmelsens ordalydelse kan dock fortfarande tydas på det sättet att det krävs hinder och men i nyttjanderätten vid underhålls- brister. Detta kan leda till rättsförluster för hyresgäster. Bestäm- melsen bör därför förtydligas. Detta kan lämpligen ske genom att punkterna 2 och 3 i bestämmelsen byter plats.

120

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

3.6.3 Förändring av ingripandeformerna i bostadsförvaltningslagen

Förslag: Bestämmelserna om förvaltningsåläggande ersätts av möjligheter för hyresnämnden att, med utgångspunkt i omstän- digheterna i det enskilda fallet, förelägga hyresvärden att vidta åtgärder för att komma till rätta med uppkomna förvaltnings- brister. Föreläggandet får förenas med vite.

Enligt utredningen är det viktigt att sanktioner kan riktas mot en fastighetsägare innan bristerna i förvaltningen blivit så omfattande att de motiverar tvångsförvaltning. Avsikten har varit att förvalt- ningsåläggande ska kunna fylla den funktionen. Förvaltningsålägg- ande används emellertid i praktiken ytterst sällan, trots att kraven för när ett åläggande kan beslutas mildrades år 2010. En förklaring torde vara att ett förvaltningsåläggande i stor utsträckning är likt en tvångsförvaltning. Samtidigt förutsätts att fastighetsägaren är be- redd att medverka genom att ingå ett avtal med en förvaltare.

Utredningen anser därför att möjligheten att besluta om förvalt- ningsåläggande inte fyller den avsedda funktionen om att ett mindre långtgående rättsmedel än tvångsförvaltning ska finnas vid mindre allvarliga brister. Det talar för att förvaltningsåläggandet ska ut- mönstras ur lagen och ersättas med en annan form av ingripande.

Som konstaterats ovan har åtgärdsföreläggande visat sig vara ett effektivt påtryckningsmedel för hyresgäster. Redan en ansökan om ett föreläggande är många gånger tillräckligt för att fastighetsägaren ska åtgärda en påtalad brist. Ett förläggande att åtgärda brister är flexibelt eftersom det kan avse brister av olika slag och kan anpassas efter hur allvarlig en brist är eller hur benägen fastighetsägaren kan antas vara att följa ett föreläggande. Det har den fördelen att det är klart mindre ingripande än ett beslut om tvångsförvaltning.

En fråga som kan ställas är om en möjlighet att förelägga en fastighetsägare enligt bostadsförvaltningslagen att åtgärda brister i förvaltningen skulle fylla någon funktion vid sidan av åtgärdsföre- läggande enligt hyreslagen. Det finns flera situationer där ett före- läggande enligt bostadsförvaltningslagen kan fylla en självständig funktion. Utgångspunkten för prövningen är inte densamma. Ett åtgärdsföreläggande är inriktat på brister i lägenhetens skick medan ett ingripande enligt bostadsförvaltningslagen avser brister i för-

121

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

valtningen. Ett föreläggande enligt bostadsförvaltningslagen bör där- för kunna användas vid andra typer av brister än åtgärdsföreläggande. Ett exempel är att fastighetsägaren är otillgänglig för hyresgästerna. Det bör vidare även fortsättningsvis vara så att ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen bör vara inriktade på mer generella bris- ter, dvs. som rör flera hyresgäster samfällt, medan åtgärdsförelägg- anden prövas utifrån en enskild hyresgästs intressen. Det motiverar också att det enligt bostadsförvaltningslagen är en kommun eller en hyresgästorganisation som har rätt att göra ansökan medan det är enskilda hyresgäster som ansöker om åtgärdsföreläggande. I prakti- ken kan det förekomma situationer där både ett åtgärdsföreläggande och ett föreläggande enligt bostadsförvaltningslagen kan övervägas. En överlappning mellan de två regleringarna är sannolikt oundvik- lig och kan förekomma redan i dag. Utredningen ser inte det som någon egentlig nackdel.

Utredningen anser mot denna bakgrund att en möjlighet, att förelägga fastighetsägare att åtgärda brister i förvaltningen enligt bostadsförvaltningslagen, bör införas.

Föreläggandet bör kunna utformas utefter vad omständighet- erna i det enskilda fallet kräver. Visar det sig exempelvis att hyres- värden brustit i sin underhållsskyldighet av fastigheten eller försum- mat att vidta vissa reparationer, på ett sätt som inte är godtagbart för bostadshyresgästerna, bör hyresnämnden i första hand ha möj- lighet att utfärda föreläggande om att vidta vissa specifika åtgärder för att åtgärda bristerna.

Som tidigare har angetts krävs i dag att fastighetsägaren försum- mar vården av fastigheten eller underlåter att vidta angelägna åtgär- der för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten eller att det på annat sätt framgår att fastigheten inte förvaltas på ett för de boende godtagbart sätt, för att hyresnämnden ska få besluta om särskild förvaltning.

Syftet med utredningens förslag är det ska finnas möjlighet till ingripande på ett tidigt stadium när förvaltningen inte fungerar till- fredsställande.

Förvaltningsföreläggande bör kunna meddelas som en första åt- gärd i alla situationer som dagens bestämmelser medger hyresnämn- den att meddela ett förvaltningsåläggande. Utredningen föreslår inte någon ändring av förutsättningarna för ingripande enligt bostads- förvaltningslagen. Det ligger dock i sakens natur att en möjlighet att

122

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

förelägga en fastighetsägare att åtgärda brister bör kunna komma till användning i fler situationer än förvaltningsåläggande. Det beror på att lagen är konstruerad så att hyresnämnden vid brister i förvalt- ningen får besluta om särskild förvaltning. I detta ligger att bristerna ska vara tillräckligt allvarliga eller omfattande för att motivera ett förvaltningsåläggande. I annat fall får antas att hyresnämnden av- står från att meddela ett sådant beslut.

Det kan antas att möjligheten att ansöka om föreläggande blir mer lättillgängligt än förvaltningsåläggande. Brister kan på detta sätt åtgärdas utan att det krävs ett överlämnande av förvaltningen till en särskild förvaltare, vilket är smidigare för inblandade parter. Detta bidrar också i någon mån till att tillgängliggöra de resurser i form av förvaltare till ärendena om tvångsförvaltning, se avsnitt 3.6.4.

Som nämnts ovan är grundtanken att ju allvarligare missförhåll- anden som konstateras desto mer ingripande sanktioner ska kunna tillämpas för att komma till rätta med dem. Den primära ingrip- andeformen bör, om det bedöms tillräckligt, vara ett förvaltnings- föreläggande. Den nedre gränsen för vilka krav som ställs i form av ett ingripande i form av ett förvaltningsföreläggande bör därför i lagtexten markeras med att det har varit fråga om en brist i förvalt- ningen. Först om bristerna är allvarliga, eller om ett förvaltnings- åläggande inte bedöms tillräckligt, bör ett beslut om tvångsförvalt- ning kunna meddelas.

Begreppet särskild förvaltning har hittills använts som ett sam- lingsbegrepp för de olika ingripandeformerna förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning. I och med att bestämmelserna om förvalt- ningsåläggande enligt utredningens förslag ersätts av det bredare begreppet förvaltningsföreläggande blir samlingsbegreppet missvis- ande. Även om grundrekvisiten för de olika ingripandeformerna förblir gemensamma bör samlingsbegreppet särskild förvaltning ut- mönstras ur bostadsförvaltningslagen. I stället ska förvaltningsföre- läggande och tvångsförvaltning inrymmas under en gemensam rubrik i lagstiftningen; ingripande i förvaltning.

En särskild fråga om man utmönstrar begreppet särskild förvalt- ning ur bostadsförvaltningslagen är huruvida hyresnämnden ska vara bunden av vad som yrkas i ansökan.

Har exempelvis kommunen yrkat att en fastighet ska ställas under tvångsförvaltning, men hyresnämnden finner att det endast före- ligger förutsättningar att meddela förvaltningsföreläggande, bör

123

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

hyresnämnden ha möjlighet att göra det utan särskilt yrkande om detta. Är situationen den motsatta bör emellertid hyresnämnden vara bunden av yrkandet i ansökan. I praktiken är det troligen ovan- ligt med sådana situationer då eventuella otydligheter klaras ut genom materiell processledning från hyresnämndens sida.

I dag gäller en bevislättnad för nya ägare de första tre åren. Dessa regler kommer att gälla även för förvaltningsföreläggande.

Förvaltningsförelägganden ska kunna förenas med vite

Utredningen gör bedömningen att lagändringen kan medföra ett mer ändamålsenligt förfarande genom möjligheten att uppmana fastighetsägare till åtgärder. Utredningen ser också att resultatet kan bli positivt av att en sådan uppmaning kan vara förenad med ett vite om fastighetsägaren inte följer den. Det bör minska antalet tvångsförvaltningar vilket i sin tur minskar belastningen på hyres- nämnder då ett fall av tvångsförvaltning ofta genererar ytterligare ärenden. Det bör också i någon mån minska behovet av förvaltare.

Hur ett föreläggande om brister bör utformas får bestämmas efter omständigheter i det enskilda fallet. Föreläggandet bör kunna förenas med vite om det behövs för att föreläggandet ska följas. Det är en modell som redan förekommer på hyresrättens område.

Lag (1985:206) om viten innehåller allmänna regler om viten och är tillämplig på alla viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av domstol eller annan myndighet i den mån inte annat följer av författningen i fråga. Bestämmelsen i 32 § bostads- förvaltningslagen (vitets utdömande) innehåller vissa regler om viten. I övriga delar är således lag om viten tillämplig.

Som framgår av 3 § lag om viten ska vitesbeloppet i första hand bestämmas till en sådan storlek att det kan antas bryta den enskildes motstånd (”förmå honom att följa” föreläggandet). Enligt regeln ska vidare hänsyn tas till ”omständigheterna i övrigt”. Särskilt när fråga är om ett föreläggande som riktar sig till någon i egenskap av ägare till en fastighet eller en annan egendom faller det sig naturligt, att vitet bestäms så att beloppet inte understiger kostnaden för åtgär- dens vidtagande eller den vinst eller besparing som en adressat nor- malt kan antas göra genom att inte efterkomma föreläggandet. Adressaten bör ju finna det mera ekonomiskt fördelaktigt att följa

124

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

föreläggandet än att betala vitet, om vitesföreläggandet ska ha önsk- värd effekt.29

Man får skilja mellan själva föreläggandet och vitet. Enligt viss annan lagstiftning (se exempelvis 11 kap. 46 § plan- och bygglagen) kan föreläggande och under vissa förutsättningar även vitet komma att övergå på en ny ägare. Så är det dock inte enligt hyreslagen be- träffande åtgärdsföreläggande och vite, se 16 § andra stycket hyres- lagen.30 Det bör för bostadsförvaltningslagen vara på likadant sätt som för hyreslagen.

Hyresvärden bör skiljas från förvaltningen av fastigheten först om hyresnämnden bedömer att det inte är tillräckligt att hyres- värden föreläggs att själv ansvara för att åtgärderna utförs, eller så- dant föreläggande bedöms utsiktslöst. Hyresnämnden bör i sådant fall ha möjlighet att, liksom gäller i dag om ett förvaltningsålägg- ande inte bedöms tillräckligt, ställa fastigheten under tvångsförvalt- ning.

Ett system med sanktions- och ingripandeformer som utformas på det nu beskrivna sättet avspeglar bättre tanken om att det ska föreligga proportionalitet mellan konstaterade missförhållanden och åtgärd. Det kan också antas att hyresgästerna på ett mer effektivt sätt kan påtala mindre allvarliga brister i förvaltningen.

Särskilt om begreppet förvaltningsföreläggande

Begreppet förvaltningsföreläggande finns sedan tidigare i lag (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar. Lagen innehåller bestämmelser om särskild förvaltning och om in- lösen av elektriska anläggningar. Ansökan om särskild förvaltning ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets nätmyndig- heten är belägen. I ett beslut om särskild förvaltning ska förvalt- ningsrätten förelägga nätföretaget att helt eller delvis överlämna för- valtningen till en särskild förvaltare (förvaltningsföreläggande).31 Med hänsyn till att det är ett annat rättsområde finns det enligt ut- redningen ingen risk för sammanblandning.

29 Se prop. 1984/85:96 s. 49.

30 Zeteo, Holmqvist L och Thomsson R, Hyreslagen – En kommentar, 16 § andra stycket hyreslagen, upppdaterad den 1 juni 2016.

31 1 kap. 2–3 §§ lag (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar.

125

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

3.6.4 Bättre beredskap för att hitta tvångsförvaltare

Förslag: En skyldighet för kommunen att ta fram och tillhanda- hålla en förteckning över förvaltare som har förklarat sig villiga att åta sig uppdrag införs.

Då tvångsförvaltning är beslutad (nuvarande 8 § bostadsförvaltnings- lagen) ska hyresnämnden i samband med ett beslut om tvångs- förvaltning utse en förvaltare. Till förvaltare ska utses bolag, förening eller annan som har erforderlig erfarenhet av fastighetsförvaltning.

Ett problem som har uppmärksammats under utredningens arbete är att det i vissa fall är svårt att få tag på förvaltare som är villiga att åta sig tvångsförvaltningsuppdrag. Det är en brist som bör åtgärdas. En del av problemet rör frågor om förvaltarens rätt till arvode och ersättning för utgifter. Dessa frågor återkommer utredningen till nedan. En annan sida av problemet är att det kan framstå som en utmaning att ta över förvaltningen för en misskött fastighet. Det kan tala för att någon offentlig funktion bör ta ett övergripande ansvar för att förvaltare finns tillgängliga till uppdrag om tvångsförvaltning.

Som regelverket är utformat i dag blir följden av att varken kommunen eller hyresnämnden kan finna en förvaltare, som är villig och som har tillräckliga kvalifikationer för uppdraget, att frågan om tvångsförvaltning förfaller. Det förefaller naturligt att kommu- nen åläggs en skyldighet att ta fram förslag på förvaltare. Kommunen har ett ansvar för att genom insatser av annat slag åstadkomma en lösning på de problem som har föranlett en ansökan om särskild förvaltning. Regler av den karaktären finns också i plan- och bygg- lagen (2010:900) och miljöbalken.

Det har tidigare föreslagits att kommunerna ska vara skyldiga att föreslå förvaltare32. Förslaget hade sin bakgrund i ett mer ingri- pande förslag där kommunerna skulle vara skyldiga att skaffa fram en förvaltare inför beslut om tvångsförvaltning. Det bedömdes då inte lämpligt att samspelet mellan hyresnämnden och kommunen regleras på ett sådant sätt. Vidare anfördes att det inte fanns något behov av en sådan ordning och att det kunde förutsättas att kom- munerna ändå skulle komma att medverka aktivt för att lösa förvaltar-

32 Se prop. 1976/77:151 s. 59 f.

126

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

frågan. Det bedömdes mot denna bakgrund tillräckligt att kommu- nen ska beredas tillfälle att föreslå förvaltare (se 16 § lag [1973:188] om arrendenämnder och hyresnämnder).

Då kommunen har ett intresse av att förvaltningen av de fastig- heter som sätts under tvångsförvaltning sköts på bästa möjliga sätt, bör det också ligga i kommunens intresse att hjälpa hyresnämnden att hitta lämpliga förvaltare.

Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet redo- gjorde i sitt betänkande för hur en tvångsförvaltning då såg ut i prak- tiken. Hyresnämnderna i Göteborg, Stockholm, Linköping, Västerås och Sundsvall uppgav då att det var svårt att hitta förvaltare. Kom- munerna hade ingen lista över förvaltare att tillsätta utan man ut- gick från allmän kännedom.33

I flera fall synes kommunerna även utan en särskild föreskrift medverka till att hitta villiga förvaltare som kan utses när en fråga om tvångsförvaltning väcks i hyresnämnden. Tillgängliga uppgifter tyder dock på att kommuner inte alltid medverkar till att en förval- tare kan utses. Det behövs framför allt ett långsiktigt arbete i syfte att säkra tillgången på förvaltare. Det framstår som lämpligt inte minst från ett hyresgästperspektiv att i lag ålägga kommunen att, förutom att föreslå en förvaltare, även ta fram och tillhandahålla en förteckning över förvaltare som har förklarat sig villiga att åta sig uppdrag.

För att kunna ta fram en förteckning behöver åtgärder genom- föras för att få in anmälningar och även att sprida information om förvaltare vid tvångsförvaltning. Åtgärderna kan bestå i att kon- takta potentiella förvaltare, organisationer och domstolar. Informa- tionen bör spridas genom olika kommunikationskanaler för att nå målgruppen i så stor utsträckning som möjligt. För att kunna få förvaltare som är villiga att åta sig uppdrag kan kommunen över- väga det allmännyttiga bostadsföretaget i kommunen eller privata aktörer.34 Inget hindrar att kommuner samverkar med varandra, vilket kan vara av särskild betydelse för mindre kommuner.

33 SOU 2008:75 s. 73 ff.

34 Jämför t.ex. med regeringsuppdrag till Domstolsverket avseende medlare bl.a. för att ta fram och tillhandahålla en förteckning över desamma, och regleringsbrevet för budget- året 2012 för Sveriges Domstolar samt Domstolsverkets slutrapport avseende uppdraget, diarienr 912-2012.

127

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

Uppgifterna som bör framgå av förteckningen är exempelvis namn, titel, huvudsakliga verksamhetsort och specialistområde samt kontaktuppgifter. Förteckningen behöver hållas uppdaterad. Kom- munen bör därför sträva efter att nå personer som har tillräcklig erfarenhet. De som står på listan ska ha anmält sitt intresse eller efter förfrågan från kommunen förklarat sig beredda att stå på lis- tan. Det är i slutändan hyresnämnden som avgör vilken förvaltare som ska utses och om förvaltaren har tillräcklig erfarenhet för just det specifika ärendet. Kommunen kommer å sin sida i praktiken att få en kvalitetssäkrande roll så att tvångsförvaltningsinstitutet funge- rar i enlighet med sitt syfte.

Kommunen bör göra förteckningen tillgänglig på lämpligt sätt. Ett förslag kan vara på sin webbplats.

Kommunen är redan enligt dagens regelverk skyldig att föreslå förvaltare om hyresnämnden kräver det. Förändringen blir att ta fram och tillhandahålla förteckningen. Det bör uppskattningsvis kunna lösas med en handfull timmar per år och kommun. Det är också troligt att flera närliggande kommuner kan samverka i dessa frågor genom en gemensam lista. För de flesta kommuner borde det därför inte innebära några större problem att ta fram förslag även tillhandahålla en förteckning över potentiella förvaltare.

3.6.5 Fördelning av kostnaden för förvaltarens arvode vid äganderättsövergång

Förslag: Övergår fastigheten till ny ägare under pågående för- valtning, ska den ursprunglige ägaren slutligt svara för förvalta- rens arvode för tiden intill dagen för äganderättens övergång.

För att säkerställa förvaltarens rätt till arvode bör regleringen av vem som är betalningsskyldig vara enkel att tillämpa. Detta uppnås genom att betalningsskyldigheten, i enlighet med huvudregeln i 19 § bostadsförvaltningslagen, följer med fastigheten vid ett ägar- byte. Någon ändring av vem som i första hand är betalningsskyldig gentemot förvaltaren bör inte göras.

128

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

I förarbetena till bostadsförvaltningslagen35 förutsätts att part- erna avtalar om en ömsesidig fördelning av kostnaderna för förval- tararvodet. För oinitierade köpare av hyresfastigheter kan det emellertid komma som en överraskning att ägarbytet medför betal- ningsansvar även för förvaltararvode hänförligt till tiden före ägar- bytet. I många fall kan det också anses orimligt att en ny ägare slut- ligt ska stå kostnaden för arvodet till förvaltaren. Så kan exempelvis vara fallet om den ursprunglige ägaren varit den direkta orsaken till att fastigheten ställts under tvångsförvaltning.

En lösning på problemet kan vara att införa en bestämmelse som går ut på att den ursprunglige ägaren alltid ska svara slutligt för förvaltararvodet. Så är också fallet beträffande arvode som beslutats före äganderättsövergången, se 13 § andra stycket bostadsförvalt- ningslagen. Det kan emellertid finnas situationer då hyresnämnden anser att tvångsförvaltningen ska fortgå även efter ett ägarbyte på grund av omständigheter hänförliga till fastigheten, snarare än ägaren. Utredningen förespråkar därför i stället att det slutliga kostnads- ansvaret bestäms på så sätt att den ursprunglige ägaren ska stå kost- naden för förvaltarens arvode intill dagen för äganderättens över- gång.

Utredningen bedömer att dessa förändringar ger om än små så ändå positiva effekter på förvaltaruppdragen med större tydlighet.

3.6.6 Klarare bestämmelser om förvaltares utgifter och arvode

Förslag: Förvaltaren medges att ur fastighetens avkastning få ersättning för utgifter som har varit skäligen påkallade för upp- dragets fullgörande.

Som har nämnts ovan är det förvaltarens huvudsakliga uppgift att se till att fastigheten förvaltas på ett tillfredställande sätt. Förvalta- ren ska sköta den dagliga tillsynen och det löpande underhållet. Förvaltaren ska vidare verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genomgår sådan

35 Se prop. 1976/77:151.

129

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

förbättring och modernisering som är förenlig med en ändamåls- enlig fastighetsförvaltning.

Huvudregeln i bostadsförvaltningslagen är att medel till fastig- hetens förvaltning ska tas ur avkastningen, dvs. hyresintäkter och andra löpande intäkter av fastigheten. Även arvode till förvaltaren ska som utgångspunkt täckas av sådana medel. Någon närmare led- ning för i vilken utsträckning och på vilket sätt förvaltaren kan få ersättning för utgifter som uppkommit på ovan angivet sätt ges dock inte i bostadsförvaltningslagen och det synes råda viss osäker- het om vad som gäller i sådana situationer. Hyresnämnden har i ett fall beslutat att förvaltarens kostnader (rätteligen ”utgifter”) för att genom en extern aktör åtgärda akuta behov av snöröjning, sand- ning och skadegörelse å fastigheten skulle ersättas som arvode (se Hyresnämndens i Västerås beslut den 2 april 2013 i ärende 77-13).

Ett förordnande om att ersättning för förvaltarens utgifter för förvaltningsåtgärder ska tas ur fastighetens avkastning framstår som rimligt utifrån syftet med bostadsförvaltningslagen. Kostnaden för en vidtagen åtgärd som varit nödvändig för förvaltningen bör bäras av fastigheten eller, om avkastningen inte förslår därtill, av fastig- hetsägaren, oberoende av om förvaltaren har tecknat avtal i eget namn eller som ställföreträdare för fastighetsägaren.

Att förordna om att utgifter av nu aktuellt slag ska ersättas som arvode inger emellertid vissa betänkligheter. Hyresnämnden ska vid bestämmande av arvodets storlek göra en bedömning efter vad som är skäligt i det enskilda fallet. Av betydelse är härvid den tid som förvaltaren har lagt ned på uppdraget och det sätt på vilket han eller hon har skött förvaltaruppdraget.36 Enligt utredningens uppfatt- ning omfattas av begreppet arvode därmed enbart ersättning för av förvaltaren nedlagd tid för uppdragets utförande. Bedriver förvalta- ren sin verksamhet i bolagsform kan begreppet även anses omfatta löneutgifter för anställda i bolaget som ansvarat för förvaltningen.

Huruvida utgifter för att åtgärda exempelvis akuta förvaltnings- brister bedöms skäliga eller inte anser utredningen vara irrelevant för hyresnämndens bedömning avseende ersättning för utgiften. Den bedömning som bör göras är huruvida åtgärden som sådan har varit påkallad för utförandet av uppdraget. I syfte att klargöra vad som bör gälla kan man tänka sig olika alternativ. Huvudsaken är

36 Se prop. 1976/77:151 s. 107.

130

SOU 2017:33

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

emellertid att förvaltaren på ett enkelt sätt har möjlighet att till- godogöra sig ersättning för utgifter som har varit nödvändiga för utförandet av förvaltaruppdraget, även om avtal om det har ingåtts i eget namn.

Paralleller kan enligt utredningen dras till andra liknande rätts- förhållanden. Exempelvis har sysslomannen (som motsvarar förval- taren i nu nämnda situation) tillerkänts rätt till ersättning för utgifter som denne vidtagit för att fullgöra uppdraget även om huvudregeln är att denne agerar ställföreträdare för sin huvudman (se 12 kap. 16 § föräldrabalken). Utredningen anser att en bestämmelse av samma innebörd bör införas i bostadsförvaltningslagen. Liksom gäller i fråga om arvode bör hyresnämnden ha möjlighet att besluta att ersätt- ning för förvaltarens utgifter ska utges av fastighetsägaren person- ligen om fastighetens avkastning inte förslår.

Om förvaltaren begär det, ska kommunen enligt dagens bestäm- melser förskottera arvode som enligt hyresnämndens beslut ska be- talas av fastighetsägaren personligen (25 § bostadsförvaltningslagen). Det bör uppmärksammas att förskotteringen gällande arvode allt- jämt gäller, medan samma princip av lämplighetsskäl inte bör in- föras avseende ersättning för utgifter.

3.7 Alternativa förslag

3.7.1 Tvångsförsäljning

Som tidigare nämnt så är tvångsförvaltning ofta kopplat till en fastig- het med brist på ekonomiska förutsättningar för att underhålla fastigheten. Utredningen övervägde i ett tidigt skede att införa be- fogenheter för hyresnämnden att ålägga fastighetsägare att sälja den tvångsförvaltade fastigheten. Om en försäljning skulle vägras skulle hyresnämnden kunna förordna att fastigheten skulle tvångsförsäljas via Kronofogdemyndigheten.

Förslaget skulle också minska belastningen på förvaltare men utredningen bedömde att förslaget kunde bli en inskränkning i egen- domsskyddet och därmed skulle riskera att föra med sig stora komplikationer då förslaget skulle riskera att stå i konflikt med ägandeskyddet i Europakonventionen såväl som EU-rättens skydd av äganderätten.

131

Ingripande mot misskött förvaltning av hyreshus, m.m.

SOU 2017:33

3.7.2 Ytterligare insatser för att hitta tvångsförvaltare

Ett annat sätt att effektivisera tvångsförvaltningsinstitutet är att göra förvaltaruppdrag mer attraktiva för privata aktörer. Det kan handla om regelförändringar som gör förvaltaruppdrag mer attraktiva.

I samband med den senaste översynen av lagstiftningen infördes också regler om att förvaltare har rätt till utbetalning av arvode oftare än vad som tidigare var fallet.37 Mot bakgrund av att problemen med att få tag i lämpliga förvaltare tycks kvarstå, kan det konstateras att förändringarna synes ha haft begränsad effekt, särskilt i de mindre kommunerna.

Såväl det praktiska genomförandet av en tvångsförvaltning som regelverket i fråga om hur uppkomna kostnader och arvode för för- valtningen ska hanteras kan framstå som komplext och avskräck- ande för många potentiella förvaltare. Enstaka hyresnämnder har genomfört viss upplysnings- och utbildningsverksamhet i syfte att öka förståelsen för regelverket och i förlängningen intresset hos lokala lämpliga förvaltare av att åta sig uppdrag. Det kan inte ute- slutas att informations- och utbildningsinsatser av sådant slag kan ha avsevärd effekt för möjligheterna att få tag på lämpliga förvaltare även i mindre kommuner.

Utredningen bedömer att dessa insatser är lovvärda och skulle förtjäna att utvecklas. Utredningen har dock av tidsskäl inte hunnit med att göra närmare överväganden vare sig om behovet av mer utvecklade och systematiska utbildningsinsatser, eller i så fall vem som ska göra dem. Kvarstår problemen med att få fram tvångsförval- tare i hela landet bör därför ytterligare utbildningsinsatser övervägas.

37 Se prop. 2009/10:21 s. 35 f.

132

4 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

4.1 Inledning

Utredningen ska undersöka hur reglerna om hyresgästers infly- tande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas och ta ställ- ning till om hyresgästernas inflytande bör stärkas. Utredningen ska särskilt beakta behovet av att hyresgästerna i praktiken har goda möjligheter till inflytande och trygghet i boendet. En utgångspunkt för utredningen ska samtidigt vara att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell fastighetsförvaltning som är ekonomiskt och miljömässigt hållbar.

4.2 Tidigare regler om hyresgästinflytande

4.2.1 Direkt inflytande enligt bostadssaneringslagen

Enligt bostadssaneringslagen (1973:351) hade hyresgästerna ett direkt inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten genom att de under vissa förutsättningar kunde förhindra åtgärder som gick utöver vad som krävdes för att lägenheterna skulle uppnå lägsta godtagbara standard.

Hyresgästinflytandet vid ombyggnader kom till i syfte att ge hyresgästerna större bestämmanderätt över sina boendeförhållanden och även stärka deras besittningsskydd. En ombyggnad som hyres- gästen inte godtog, av ekonomiska eller andra skäl, riskerade leda

133

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

till att hyresgästen tvingades flytta. För att hyresgästerna skulle få ett reellt inflytande ansågs lagregler vara nödvändiga.1

På ansökan av en hyresgästorganisation fick hyresnämnden vid vite förbjuda en fastighetsägare att utföra förbättringsarbeten eller liknande åtgärder, om de inte behövdes för att en bostadslägenhet skulle uppnå lägsta godtagbara standard. Om åtgärden inte var bygg- lovspliktig, förutsattes att det var uppenbart att åtgärden inte var på- kallad av boendehänsyn.

Med begreppet boendehänsyn avsågs hänsyn till de boendes intressen i allmänhet och således inte de hyresgäster som vid tid- punkten bodde i fastigheten. Begreppet hade en objektiv innebörd och vägledande för tolkningen var de bostadspolitiska mål som sam- hället vid varje tillfälle uppställde.

Bestämmelsen kom i första hand till för att vara en spärr mot att fastighetsägaren utrustade lägenheterna eller huset med inrednings- detaljer som betecknades som ”onödig lyx". Det var endast i mera uppenbara fall som förbud meddelades. Vid bedömningen av om för- bud skulle meddelas skulle det också beaktas om åtgärderna kunde leda till hyreshöjningar.2

Om hyresgästorganisationen motsatte sig en bygglovspliktig åtgärd

– som inte behövdes för att uppnå lägsta godtagbara standard – fick åtgärden utföras endast om hyresnämnden medgav det. Ett med- givande lämnades om det fanns särskilda skäl.

Som ett riktmärke angavs att fastighetsägaren måste kunna anföra mycket starka skäl för att tillåtas utföra mera omfattande åtgärder, om hyresgästorganisationen motsatte sig åtgärderna. Det var således inte tillräckligt att fastighetsägaren kunde visa att ombyggnaden skulle bli mer lönsamt att förvalta fastigheten om åtgärderna genom- fördes. Endast i de fall där kostnaden för en mindre omfattande ombyggnad inte kunde beräknas ge skäligt ekonomiskt utbyte borde en större ombyggnad eller andra mera omfattande åtgärder tillåtas.3

Frågan om en åtgärd godkänts av en hyresgästorganisation eller av hyresnämnden var även av betydelse i ett bygglovsärende (se 8 kap. 31 § plan- och bygglagen i dess lydelse före den 1 juli 1994).

1 Se prop. 1974:150 s. 442 f.

2 Se prop. 1974:150 s. 509.

3 Se prop. 1974:150 s. 510.

134

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

4.2.2 Indirekt inflytande i hyreslagen år 1994

I samband med att bostadssaneringslagen avskaffades år 1994 om- prövades reglerna om hyresgästinflytande.

Hyresgästens besittningsskydd ansågs vara ett tillräckligt skydd vid en större ombyggnad (se 46 § första stycket 4 hyreslagen). Vid mindre genomgripande åtgärder, vilka inte innebar att hyresgästen måste flytta från lägenheten, bedömdes skyddet dock som otillräck- ligt. I sådana situationer var det framför allt fråga om att skydda hyresgästen mot hyreshöjningar på grund av åtgärder som inte kan anses motiverade från hyresgästsynpunkt.4

Övervägandena resulterade i att hyresgästens direkta inflytande över åtgärder ersattes av ett indirekt sådant som var kopplat till hyres- sättningen (55 a § hyreslagen). Det krävdes då inte längre tillstånd för att få utföra en åtgärd. I stället skulle hyresnämnden vid hyrespröv- ningen bortse från en åtgärd som hyresvärden hade utfört i lägen- heten, om åtgärden inte hade vidtagits för att lägenheten skulle upp- nå lägsta godtagbara standard och uppenbart inte heller har varit motiverad av boendehänsyn. Om hyresgästen eller hyresnämnden hade godkänt åtgärden eller om det hade gått mer än tio år sedan åtgärden utfördes skulle åtgärden dock beaktas. Ett godkännande från hyresnämnden förutsatte särskilda skäl.

Bestämmelsen avsåg endast sådana åtgärder som kan betecknas som ”lyxsanering”.

En annan skillnad i förhållande till bostadssaneringslagen bestod i att det indirekta inflytandet endast avsåg åtgärder i hyresgästens lägenhet och således inte åtgärder i andra delar av fastigheten.

4.2.3 Återinförande av ett direkt inflytande

År 1997 återinfördes ett direkt hyresgästinflytande(se 18 d–18 h §§ hyreslagen). Bakgrunden var bl.a. att det ansågs vara en svaghet att bara ekonomiska konsekvenserna av vissa åtgärder behandlades och att hyresgästerna därför inte fick en direkt möjlighet att påverka ombyggnaden. Vidare framhölls att hyresgästerna inte hade något inflytande över ombyggnader som inte kunde sägas avse lyxåtgärder. En annan brist ansågs vara att 55 a § hyreslagen endast omfattade

4 Se prop. 1993/94:199 s. 72 f.

135

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

åtgärder i lägenheterna men inte åtgärder i de gemensamma utrym- mena.5

År 2002 fick reglerna om hyresnämndens prövning av tillstånd till åtgärder sin nuvarande utformning. Bakgrunden till den lagänd- ringen var att bestämmelserna om hyresgästers inflytande inte hade fått den betydelse som varit önskvärd.6 Vid ombyggnader i sam- band med stambyten fick hyresvärdarna regelmässigt tillstånd att förse lägenheterna med modern inredning. I allt väsentligt ansågs hyresgästerna därmed ha ett reellt inflytande endast över s.k. lyx- åtgärder. Lagreglerna ändrades därför så att de skulle ta till vara hyres- gästernas intressen på ett bättre sätt och andra intressen än en modern standard skulle få ett ökat genomslag.

4.3 Överblick över dagens regler om hyresgästinflytande

4.3.1 För vilka hyresavtal finns hyresgästinflytande?

Ett inflytande vid förbättrings- och ändringsarbete finns i fråga om bostadslägenheter(18 d–18 h §§ hyreslagen). Undantagna är upplåt- elser som avser endast ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids- ändamål, en lägenhet i ett en- eller tvåfamiljshus eller inom en ägar- lägenhetsfastighet, när upplåtelsen inte ingår i en affärsmässigt be- driven uthyrningsverksamhet, eller en lägenhet som utgör en del av hyresvärdens egen bostad.

Det är den person som intar ställning som hyresgäst i förhåll- ande till fastighetsägaren som har ett hyresgästinflytande. En andra- handshyresgäst har således inte något inflytande över fastighets- ägarens eller förstahandshyresgästens åtgärder.

En hyresgäst vars hyresavtal har upphört inför ombyggnaden men som har rätt att återflytta till lägenheten efter ombyggnaden, har rätt till inflytande över sådana förbättrings- och ändringsåtgär- der som aktualiseras under ombyggnaden (se 18 d § tredje stycket jämfört med 46 § fjärde stycket hyreslagen).

5 Se prop. 1996/97:30 s. 62 f.

6 Se prop. 2001/02:41 s. 23 f.

136

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

4.3.2 Vilka åtgärder har hyresgästerna inflytande över?

De åtgärder som hyresgäster har inflytande över har delats in i två grupper, dels standardhöjande åtgärder på fastigheten som har en inte obetydlig inverkan på en lägenhetens bruksvärde, dels åtgärder som, oavsett om de är standardhöjande eller inte, medför en inte oväsentlig ändring av en bostadslägenhet eller av de gemensamma delarna av fastigheten (se 18 d § första stycket hyreslagen).

Den första gruppen, standardhöjande åtgärder, avser i praktiken ofta åtgärder i de enskilda bostadslägenheterna, exempelvis byte av inredning eller utrustning i ett kök eller badrum. Men även åtgärder i gemensamma utrymmen i eller utanför huset kan aktualiseras.

Sedvanliga underhålls- och reparationsarbeten anses inte höja lägenhetens bruksvärde och omfattas därför inte av reglerna. Ett exempel kan vara omtapetsering av en lägenhet enligt en upprättad plan för fastighetsunderhåll eller utbyte av uttjänta rörstammar. Om hyresvärden i samband med ett stambyte i ett kök (underhåll) höjer lägenhetens standard genom att byta inredningen är den sen- are åtgärden tillståndspliktig.

I rättspraxis har förbättringsarbeten som kunde väntas medföra en hyreshöjning på 85 kronor per månad ansetts ha en obetydlig in- verkan på lägenhetens bruksvärde (RH 2011:82). Om den väntade hyreshöjningen klart överstiger 100 kronor torde den i de flesta fall anses tillståndspliktig.

Åtgärder som en hyresvärd vidtar för att en bostadslägenhet ska uppnå lägsta godtagbara standard får hyresvärden vidta utan god- kännande av hyresgästen eller tillstånd av hyresnämnden (se 18 d § andra stycket).

Som exempel på åtgärder som innebär en inte oväsentlig ändring, enligt den andra gruppen, kan nämnas att en större lägenhet delas i två mindre eller att två mindre lägenheter slås ihop. Vidare nämns att hyresgästerna förlorar sina vindskontor till följd av att nya lägen- heter inreds i vindsvåning eller att det inreds bastu eller motions- rum i källaren. Ändringar som endast har utseendemässig betydelse, t.ex. utbyte av armaturer i trappuppgångar och mindre omdisposi- tioner av uteplatser eller planteringar som inte påverkar funktionen, är inte avsedda att omfattas av bestämmelsen.7

7 Se prop. 1996/97:30 s. 91.

137

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

4.3.3 Information till berörda hyresgäster

En hyresvärd som vill utföra en tillståndspliktig åtgärd ska skrift- ligen underrätta de berörda hyresgästerna (18 e § hyreslagen). Det ställs inte några särskilda krav på meddelandets innehåll. Syftet med meddelandet är att parterna ska inleda förhandlingar. Om hyres- gästen godkänner att en åtgärd genomförs, kan fastighetsägaren göra det. Något särskilt formkrav på godkännandet finns inte.

Om en åtgärd avser gemensamma delar av fastigheten, förutsätts att mer än hälften av de berörda bostadslägenheterna godkänner åtgärden (18 d § andra stycket hyreslagen).

Om en berörd bostadshyresgäst inte godkänner en åtgärd, kan hyresvärden hos hyresnämnden ansöka om tillstånd till den. Ansö- kan får göras tidigast två månader efter att hyresgästen underrättats enligt ovan (18 e § hyreslagen).

4.3.4 Prövningen i hyresnämnden

Hyresvärdens intresse av att utföra åtgärder

En första förutsättning för att hyresnämnden ska lämna tillstånd till en åtgärd är att hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att den genomförs.

Om hyresvärden med arbetena eftersträvar en standard som mot- svarar den som hyresgäster i allmänhet förväntar sig av en modern lägenhet, anses han eller hon ha ett beaktansvärt intresse av att få genomföra arbetena. Motsvarande gäller beträffande de gemensamma delarna av fastigheten.8

Det kan förekomma att en åtgärd som berör flera enskilda lägen- heter har godkänts av ett flertal hyresgäster, medan ett fåtal mot- sätter sig den. Fastighetsekonomiska eller praktiska överväganden kan då motivera att åtgärden genomförs i alla lägenheter, dvs. även i de lägenheter där hyresgästerna motsätter sig åtgärden.9

8 Se prop. 1996/97:30 s. 74.

9 A. prop. s. 74.

138

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

De objektiva hyresgästintressena

Som ett andra steg i prövningen ska hyresnämnden väga fastighets- ägarens intresse mot de skilda hyresgästintressen som talar i mot- satt riktning. Det ska handla om s.k. objektiva hyresgästintressen, dvs. sådana som motsvarar uppfattningar hos breda grupper av hyres- gäster.10

Ett objektivt hyresgästintresse kan vara av olika slag. Det behö- ver inte vara fråga om ett intresse som flertalet hyresgäster har. Det räcker att intresset finns bland breda grupper av hyresgäster. Det kan t.ex. handla om en vilja att åstadkomma eller behålla en modern boendestandard eller att behålla en äldre men fortfarande väl funge- rande inredning. Intresset att undvika att boendekostnaderna blir opåkallat höga är ett annat exempel. Någon hänsyn till den enskilda hyresgästens ekonomi ska dock normalt inte tas.11

Mer speciella och sällan förekommande önskemål på hyresgäst- sidan ska däremot inte beaktas. Så är t.ex. fallet när hyresgästen vill behålla en mer särpräglad lösning eller inredningar i dåligt skick.

Särskilda skäl att beakta hänsyn till en enskild hyresgäst

Om det finns särskilda skäl, får omständigheter hänförliga till en enskild hyresgäst beaktas. Det kan handla om att utförandet av en viss åtgärd skulle drabba hyresgästen särskilt hårt på grund av sjuk- dom, hög ålder eller liknande. Ett annat skäl kan vara att hyresgästen nyligen har satt in och bekostat ny fast inredning, som skulle för- störas, om den omstridda åtgärden utförs.

Avvägning mellan parternas intressen

I ett avslutande steg ska hyresnämnden väga hyresvärdens intresse av att vidta åtgärden mot de skilda intressena hos hyresgäster av att åtgärden inte vidtas. Om hyresvärden exempelvis vill ersätta en äldre inredning med en modern inredning, kan hyresvärdens intresse av att vidta åtgärden komma att vägas mot ett objektivt hyresgäst- intresse av att behålla en fungerande äldre inredning. Om den aktuella

10 Se prop. 2001/02:41 s. 70.

11 Se prop. 2001/02:41 s. 64 och s. 70.

139

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

inredningen är i gott skick eller efter sedvanligt underhåll kan ställas i gott skick, kan hyresgästernas intresse av att behålla inredningen många gånger väga minst lika tungt som hyresvärdens intresse av att ersätta den med en ny modern inredning. Ett annat exempel är att en åtgärd kan antas medföra en kraftig hyreshöjning och som går utöver vad en normal och ändamålsenlig förvaltning kräver; hyres- gästernas intresse av att hyran inte höjs kan då väga över hyresvärd- ens intresse av att åtgärden vidtas.12

4.4 Andra regler av betydelse för ombyggnader

4.4.1 Hyressättningen och ändrings- och förbättringsarbeten

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyresnämnden fastställa den till ett skäligt belopp (55 § första stycket hyreslagen). Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruks- värdet är likvärdiga. En lägenhets bruksvärde bestäms av en rad faktorer, bl.a. lägenhetens storlek och standard, den service och de förmåner som erbjuds i fastigheten samt det geografiska läget.13

Förhandlingarna mellan fastighetsägare och hyresgästorganisa- tioner fyller en viktig funktion på hyresmarknaden, både för att långsiktigt definiera en skälig hyresnivå och för att varje år fastställa hyrorna för ett mycket stort antal lägenheter.

En hyresvärd är skyldig att hålla en bostadslägenhet i avtalat skick eller det skick som följer av hyreslagens norm om att lägen- heten ska vara fullt brukbar som bostad. I praktiken genomförs underhåll i lägenheter med vissa intervaller, vilket också har förut- setts av lagstiftaren (jfr 15 § andra stycket hyreslagen). Att en lägen- het befinner sig sent i en underhållscykel anses inte minska dess bruksvärde och påverkar därmed inte hyrans storlek. På motsatt sätt anses inte underhållsåtgärder höja lägenhetens bruksvärde och berättigar således inte till en hyreshöjning. Att en fastighetsägare t.ex. lägger ned stora belopp på att byta avloppsstammar påverkar således inte hyrans storlek. Om badrummet moderniseras i sam- band med stambytet kommer detta däremot typiskt sett att höja lägenhetens bruksvärde.

12 A. prop. s. 70 f.

13 Se t.ex. prop. 1983/84:137 s. 72.

140

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Om förbättrings- och ändringsåtgärder utförts utan behövligt godkännande av berörd hyresgäst eller tillstånd av hyresnämnd be- aktas åtgärden inte vid en hyresprövning under fem års tid (55 a § hyreslagen). Ordningen har tillkommit för att motverka att hyres- värdar åsidosätter hyresgästinflytande. I praktiken har frågan han- terats så att hyresvärdens begäran om hyreshöjning för standard- höjande åtgärder utan godkännande eller tillstånd lämnats utan bifall.14

4.4.2 Hyresgästens besittningsskydd vid ombyggnader

Huvudregeln är att en hyresgäst har rätt till förlängning av avtalet. Ett antal undantag finns dock när hyresavtalet kan upphöra efter en uppsägning. Ett sådant avser situationen att huset ska genomgå en större ombyggnad och det inte är uppenbart att hyresgästen kan bo kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för ombyggnadens genomförande samt det inte är oskäligt mot hyresgästen att hyres- förhållandet upphör.

En bostadshyresgäst ska om möjligt ges tillfälle att efter om- byggnaden hyra en likvärdig lägenhet i huset. Frågan om möjlig- heten finns att flytta tillbaka får beaktas som ett moment i hyres- nämndens bedömning av om det är oskäligt att hyresförhållandet upphör.

4.4.3 Särskilda regler om boendeinflytande i allmännyttan

Det förutsätts att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen (ofta kallade allmännyttan) erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget (1 § lagen [2010:879] om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag).

Det boendeinflytande som de allmännyttiga bolagen förväntas erbjuda bör rimligen gå utöver det som följer av hyreslagen. Det anges dock inte närmare i lagen vad som avses med boendeinfly- tande. I stället förväntas detta boendeinflytande utveckla sig ur de lokala förutsättningarna.15

14 Se Svea hovrätts beslut i ÖH 1123-05 och ÖH 4896-13.

15 Se prop. 2009/10:185 s. 43.

141

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

4.4.4 Varsamhetsbestämmelser

Ändring av byggnader, liksom ändring av andra bygglovspliktiga anläggningar och bebyggelseområden, ska alltid göras varsamt så att deras kulturvärden tas tillvara. I en detaljplan eller områdes- bestämmelser kan en kommun tydliggöra vad varsamhetskravet innebär för ett visst område.

Frågan om hur en åtgärd förhåller sig till varsamhetskravet om- fattas inte av hyresnämndens prövning.16 Hyresnämnden ska dock sända en underrättelse till en kommunal nämnd som fullgör uppgif- ter inom plan- och byggväsendet så snart en fråga om varsamhets- kravet kommer upp, se 12 § förordningen (2005:1095) om hyres- nämnd och arrendenämnd.

4.4.5 Stöd för renovering och energieffektivisering

Under hösten 2016 infördes ett stöd för renovering och energi- effektivisering i vissa bostadsområden. Stöd får, i mån av tillgång på medel, lämnas för att i bostadsområden med socioekonomiska ut- maningar tillhandahålla hyresbostäder med rabatterad hyra i reno- verade och energieffektiviserade flerbostadshus. Ansökan om stöd ska göras till länsstyrelsen i det län fastigheten är belägen (se för- ordningen [2016:837] om stöd för renovering och energieffektivi- sering i vissa bostadsområden).

Stödet ska stimulera renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar. Med socioekonomiska utmaningar avses att mer än 50 procent av hus- hållen har låg köpkraft.

4.4.6 Trappningsregel – ett skydd mot snabbt genomslag av kraftiga hyreshöjningar

År 2011 infördes en skyddsregel mot att kraftiga hyreshöjningar får ett för snabbt genomslag. Regeln kom till i samband med att hyres- prövningen ändrades så att allmännyttiga kommunala bostadsbola- gens hyror inte längre skulle vara normerande för vad som är en

16 Se prop. 2001/02:41 s. 27 f.

142

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

skälig hyra utan i stället är kollektivt förhandlade hyror i allmänhet normerande (55 § andra stycket hyreslagen).17

Skyddsregeln innebär att hyresnämnden kan bestämma en ”trappa” för hyreshöjningar, dvs. att ett lägre belopp ska betalas från olika tidpunkter under en skälig övergångstid, till dess den nya hyran ska börja gälla. En förutsättning för trappning är att den nya hyran är väsentligt högre än den tidigare gällande, vilket i allmänhet är fallet vid hyreshöjningar på närmare tio procent.18

Trappning ska inte ske om särskilda skäl talar mot det. Sådana skäl kan bestå i det efter godkännande eller tillstånd har utförts standardhöjande åtgärder eller gjorts tillval som höjt lägenhetens bruksvärde. Det kan då vara motiverat att låta en större hyreshöjning få ett snabbare genomslag.19 Det sägs samtidigt att det inte finns något absolut undantag för standardhöjande åtgärder. Det fram- hålls även att trappningsregeln är ett skydd för hyresgäster, varför utgångspunkten bör vara att väsentliga hyreshöjningar inte ska genomföras på en enda gång.20

I rättspraxis har trappning skett i samband med att skälig hyra bestämts efter standardhöjande ombyggnation.21. Hovrätten har ut- talat att en större del av höjningen bör få genomslag i trappans första steg, varvid en riktlinje kan vara att det första steget innebär en höj- ning av hyran som motsvarar ungefär hälften av den totala höjningen. Resultatet för hyresgästerna blev att hyrorna under det första året efter ikraftträdandet av de nya hyrorna utgick med 80 procent, år två med 90 procent och år tre med 95 procent (RH 2013:9 I).

Parterna i det kollektiva förhandlingssystemet kan naturligtvis också komma överens om en trappa för hyreshöjningen i en för- handlingsöverenskommelse.

17 Se prop. 2009/10:185 s. 69 f.

18 Se prop. 2009/10:185 s. 91.

19 A. prop. s. 91 f.

20 A. prop. s. 72.

21 Se RH 2015:18, RH 2014:22 och RH 2013:9 I.

143

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

4.5 Renovering av hyreshus i praktiken

4.5.1 Renoveringsbehov och genomförda renoveringar

Stora renoveringsbehov de kommande åren

Det har under en längre tid varit känt att det finns ett behov av att renovera många lägenheter i beståndet, framför allt de lägenheter som byggts under den period som går under beteckningen rekord- åren (1961–1975). De bostäder som byggdes inom det s.k. miljon- programmet är från den senare delen av den perioden (1965–1974).

År 2009 fanns det drygt 850 00022 lägenheter i flerbostadshus kvar från det s.k. miljonprogrammet. Knappt hälften av dessa ägdes av kommunala bostadsföretag medan övriga ägdes av privata före- tag eller av bostadsrättsföreningar.23

Frågan om hur stort renoveringsbehovet är i byggnadsbeståndet är svår att besvara eftersom det saknas en entydig definition av be- greppet. Det görs inte heller någon kontinuerlig uppföljning av genomförda renoveringar.

Figuren nedan visar på en jämförelse mellan tidigare registrerade renoveringskostnader och förutsedda renoveringskostnader enligt renoveringsgradsantaganden i HEFTIG24, för flerbostadshus.25 Figuren visar en ögonblicksbild av både de renoveringar som har genomförts och de som återstår fram till år 2050. En topp väntas kulminera runt år 2020, följt av en ny topp runt år 2040.

22 Utredningens notering: De uppskattade siffrorna ligger mellan 800 000–850 000 lägen- heter beroende på rapport.

23 SABO:s rapport, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av miljonprogram- met – rekordårens bostäder, 2009.

24 HEFTIG är en förkortning för Husens EnergiFramTid I Genomlysning och är ett verktyg som kan användas för att simulera effekter av energieffektiviseringsåtgärder i byggnads- beståndet, se vidare i Boverkets rapport Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering – Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, 2016:29, s. 121.

25 Boverkets rapport Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering – Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, 2016:29, s. 59 f.

144

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Figur 4.1 En jämförelse mellan tidigare registrerade renoveringskostnader och förutsedda renoveringskostnader enligt renoveringsgradsantaganden i HEFTIG, för flerbostadshus

Källa: Uppgifterna är hämtade från Boverkets rapport, Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering – Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, 2016:29.

Den sammanlagda kostnaden för de renoveringar som ska genom- föras år 2020 uppskattas bli över 30 miljarder kronor. De renover- ingar som har genomförts mellan 1990 och 2015 har kostat upp- emot 20 miljarder kronor per år, medan de eftersatta renovering- arna motsvarat cirka 5–20 miljarder kronor per år.26

År 2009 beräknade SABO att drygt 300 000 lägenheter inom allmännyttan var i behov av renovering och att renoveringstakten i det kommunalägda beståndet var cirka 11 000 lägenheter per år.27 År 2017 beräknade SABO att många av lägenheterna från rekord- åren redan har rustats upp, men att det återstår uppskattningsvis 165 000 lägenheter från rekordåren varav 125 000 byggdes under miljonprogrammet. Upprustningstakten i SABO:s medlemsföretag har under senare år varit drygt 14 000 bostäder per år. Att rusta upp 165 000 lägenheter skulle innebära en total utgift på mellan 24 och

26 Boverkets rapport Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering – Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, 2016:29, s. 40.

27 SABO:s rapport, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av miljonprogram- met – rekordårens bostäder, 2009.

145

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

155 miljarder kronor beroende på om bara de nödvändigaste åtgär- derna vidtas eller om en fullständig upprustning görs.28

I övrigt har ett par empiriska studier gjorts för att uppskatta renoveringsbehovet i lägenheter i flerbostadshus byggda under de så kallade rekordåren, men de ligger några år tillbaka.

Enligt Industrifaktas bedömning fanns cirka 600 000 lägenheter (75 procent av beståndet) i flerbostadshus från rekordåren som ännu inte moderniserats år 2011. Ungefär 320 000 av lägenheterna krävde mer eller mindre genomgripande renovering under de då närmsta fem åren, 2011–2015. Det skulle innebära ett renoverings- behov på 64 000 lägenheter per år. Hur många renoveringar som faktiskt var planerade framgår inte av studien. Bedömningen base- rades på intervjuer med fastighetsägare.29

På uppdrag av Trä- och möbelföretagen gjorde Prognoscentret år 2013 en uppskattning av renoveringsbehovet.30 De planerade reno- veringarna för de närmsta fem åren uppskattades till 266 000 lägen- heter, vilket gav en renoveringstakt på 53 200 lägenheter per år. Uppskattningen är baserad på telefonintervjuer med kommunala och privata fastighetsägare och är justerade med antaganden om att fastighetsägare i små kommuner inte kommer att genomföra några renoveringar.

Var renoveras det?

Enligt Prognoscentret är det framför allt i mellanstora kommuner som rekordårens flerbostadshus har renoverats. Det är även företag i dessa kommuner, både privata och allmännyttiga, som ser störst behov och har mest långtgående planer för den resterande delen av beståndet. Bostadsbolagen i de små kommunerna har lägst andel renoverade lägenheter och dessutom ett lägre upplevt behov än i både större städer och mellanstora kommuner.31

28 Uppgifter från SABO i mars 2017 från ännu inte publicerat material till uppföljning av rapporten Hem för miljoner från 2009.

29 Industrifakta, Behov och prioriteringar i rekordårens flerbostadshus. En intervjubaserad lägesanalys av åtgärdsbehov och väntad utveckling 2011–2015 (2011) och Svensk bygg- tidning, Ny modell för finansiering krävs för modernisering av miljonprogrammen. Nr 3/13, s. 25.

30 TMF & Prognoscentret, Miljonprogrammet – Förutsättningar och möjligheter, 2013.

31 Boverkets rapport, Förslag till utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande reno- vering – Utredning av två styrmedel 2015, 2015:47, s. 17.

146

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

De flesta ärenden rörande ombyggnationer tas upp i hyresnämn- den i Stockholm följt av Göteborg och Malmö. Landet i övrigt har endast några få ärenden.

Av statistik från SABO baserat på uppgifter från deras medlem- mar framgår att det år 2015 fanns drygt 800 000 bostäder i beståndet hos SABO:s medlemmar. Flera företag med sitt bestånd i Stockholm lämnade SABO mellan åren 2007–2014. Detta påverkar inte den procentuella fördelningen under dessa år, men innebär en brist för det fall det faktiska antalet renoveringar av medlemsföretagens bostä- der under samma tid redovisas.

Tabell 4.1 Antal bostäder respektive bostadsrenoveringar för SABO:s medlemmar per ortsgrupp under år 2015

Ortsgrupp	Antal bostäder 2015	Antal bostadsrenoveringar 2015
25 000–75 000 invånare	190 556	3 917
Mindre än 25 000 invånare	139 522	3 359
Stor-Göteborg	106 664	2 540
Stor-Malmö	45 288	630
Större än 75 000 invånare	171 561	5 661
Stor-Stockholm	153 250	1 977
Totalsumma	806 841	18 084

Källa: SABO.

Statistiken är indelad i ortsgrupperingar. SABO:s medlemmar har år 2015 drygt 300 000 bostäder i de tre största städerna; Stockholm, Göteborg och Malmö. Stockholm noterar ungefär hälften av stor- städernas del med 153 250 bostäder. I övriga landet finns cirka 500 000 av deras bostäder.

Av statistiken nedan framgår att det skedde en markant ökning av renoverade bostäder i förhållande till det totala beståndet hos SABO:s medlemmar under år 2007. Antalet renoveringar av bostä- der för SABO:s medlemmar totalt sett var fler än fyra gånger så många år 2015 jämfört med åren omkring år 2000. Antalet renover- ingar har därefter ökat ytterligare fram till år 2015.

147

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Figur 4.2 Andelen renoverade bostäder i förhållande till det totala beståndet hos SABO:s medlemmar under åren 1995–2015

2,50%

2,00%

1,50%

1,00%

0,50%

0,00%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källa: SABO.

Figur 4.3 Ortsgruppernas relativa procents fördelning av renoveringar under åren 1995–2015

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

25 000 - 75 000 inv Stor-Malmö

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Mindre än 25 000 inv Större än 75 000 inv

2009

2010

2011

2012

2013

Stor-Göteborg

Stor-Stockholm

2014

2015

Källa: SABO.

148

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Statistiken i figuren ovan ger svar på hur relationen ser ut mellan olika ortsgrupperingars renoveringar av sitt eget bestånd, dvs. inte i förhållande till det totala beståndet. Göteborg har funnits med bland de tre grupperna med högst procentuell renovering av sitt bestånd under fem av de sex åren 2010–2015. Stockholm, Malmö och orter med 25 000–75 000 invånare har på motsvarande sätt funnits med i tre av de sex åren. Å andra sidan har gruppen med mindre än 25 000 invånare respektive fler än 75 000 invånare funnits med bland de tre med högst procentuell renovering av sitt bestånd under de senaste åren 2013–2015. Stockholm och orter med mindre än 25 000 invånare finns med bland topp tre i kategorin under åren 2007–2009.32

4.5.2 Förutsättningar för hyresgäster

Hyreshöjningar efter omfattande ombyggnader

Det finns ingen officiell statistik över hyreshöjningar efter större ombyggnader. Av tillgänglig information framgår emellertid att det finns en stor variation i hur stora hyreshöjningar blir i samband med renoveringar.

Boverket har i sin rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar33 gått igenom undersökningar och litteratur. De redo- visar bl.a. följande om hyreshöjningars storlek. Den genomsnittliga höjningen är 882 kronor per månad men varierar från 0–2 850 kro- nor för 70 kvadratmeter. Av dessa är det cirka tolv procent som fasar in hyreshöjningen under tre till fem år. Man finner även ett positivt samband mellan hyreshöjningen och andelen som flyttar. Av de som fick en hyreshöjning som var mindre än 500 kronor flyttade mindre än 1 procent medan av de som fick en hyreshöjning på över 1 000 kronor så flyttade i snitt 18 procent. Knappt 16 procent av bolagen som deltog i undersökningen erbjöd hyresgästerna olika nivåer på renoveringen.34

32 Statistik från SABO, mars 2017.

33 Boverket, Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 49.

34 Jacobsson, Hem & Hyra, www.hemhyra.se/tips/sa-mycket-hojs-hyran-vid-renovering, den 23 september 2013.

149

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

I de rättsfall som utredningen har gått igenom har det ofta varit fråga om hyreshöjningar mellan 25 och 30 procent. Även större hyreshöjningar har förekommit.

Enligt Hyresgästföreningens egen statistik höjdes hyrorna efter ombyggnader med i genomsnitt 37 procent under år 2016.

Flyttmönster i samband med renoveringar

Boverket har, som ovan nämnts, tagit fram en rapport om flytt- mönster till följd av omfattande renoveringar. Boverket undersökte hur många som flyttade i samband med en omfattande renovering jämfört med personer som bor i fastigheter som inte renoverats. Myndigheten beskriver också vart personer flyttar vid omfattande renoveringar och hur det väntas gå för dessa personer jämfört med dem som bor kvar och de i fastigheter som inte renoveras.

Boverkets slutsats är att omfattande renoveringar leder till att fler hyresgäster flyttar. Andelen individer som flyttade under året då renoveringen avslutades var cirka 25 procent. I kontrollgruppen var motsvarande andel 14 procent. Individer i hyresfastigheter som renoveras är, annorlunda uttryckt, 1,8 gånger så troliga att nytta jäm- fört med individer i andra fastigheter. Flyttningarna börjar i många fall innan renoveringen är avslutad men fortsätter även efter. De som flyttar från en renoverad fastighet har även en högre sannolikhet att flytta igen. Flyttningarna har ett klart samband med inkomst och de individer som har låga inkomster flyttar i större utsträckning än de med högre. Även barnfamiljer har en ökad sannolikhet att flytta året för renovering men inte före vilket kan tyda på att de kan ha svårare att hitta alternativa boenden och att den sociala kostnaden för flytten är större. Sannolikheten att flytta är lägre i storstäderna vilket kan bero på situationen på bostadsmarknaden, där ett lägre utbud kan dämpa flyttningarna. Sannolikheten att flytta är lägre i allmännyttan jämfört med privata ägare.35

Boverkets rapport visar tydligt att renoveringarna leder till höjda bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd för dem som bor kvar. Även de som flyttar från renoverade fastigheter får högre bostadsbidrag än tidigare. Det indikerar att de som flyttar från renoverade fastig-

35 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 7.

150

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

heter tenderar att hamna i ett boende som är dyrare än det de flytt- ade från. Ökningen av ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag visar även att flyttningarna dämpas genom att transfereringarna ökar. Detta innebär att grupper med låg arbetsinkomst utan ekonomiskt bistånd har högre sannolikhet att flytta eftersom de är mer pris- känsliga för en förändring i boendekostnad. Men sannolikheten att flytta verkar ligga högre även i andra inkomstgrupper jämfört med kontrollgruppen.36

Flyttningarna från renoverade fastigheter tenderar att gå mot områden med lägre genomsnittsinkomster och lägre skolresultat. Renoveringarna riskerar därför att bidra till en ökande segregation och en utveckling mot att hushåll med svagare inkomster koncentre- rar sig till vissa områden. De som flyttar från fastigheter som inte renoveras flyttar till områden med högre inkomster och bättre resultat. Denna utveckling i genomsnittsinkomst och skolresultat är större i storstäderna.

Detta talar för att en jämförelse av enbart antalet flyttningar i kontrollgruppen respektive i de renoverade fastigheterna inte ger en rättvisande bild av konsekvenserna till följd av renoveringar. Fri- villiga flyttningar är inte något problem men mer eller mindre tving- ande flyttningar är ett problem, både för hushållen och för sam- hället. Problemen blir än större när tvingande flyttningar i större utsträckning går mot områden med lägre inkomster och sämre skol- resultat vilket förstärker segregationen.

Rapporten bekräftar det som framkommit i några tidigare under- sökningar, nämligen att det finns ett missnöje med renoveringar och att hyresgästernas möjligheter att påverka processen ofta är små. Detta leder till ett ökat antal flyttningar. Samtidigt är det även många hyresgäster som vill ha renoveringar och det finns en stor variation i hur fastighetsägare hanterar renoveringar.37

Att flyttningarna ligger högre åren efter renovering beror till viss del på att de som flyttar från en renoverad fastighet har en högre sannolikhet för sekundärmigration38. Men det kan även bero på att de boende väljer att flytta vid senare tidpunkt eller att det är svårt att hitta alternativa bostäder vilket skjuter upp flytten. Den högre

36 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 53–54.

37 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 7.

38 Begreppet ”sekundärmigration” avser i det här sammanhanget situationen när en hyresgäst flyttar från sin bostad till en ny, och sedan flyttar igen under den observerade perioden.

151

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

sannolikheten för sekundärmigration pekar på att flyttningarna från renoverade fastigheter leder till ett tillfälligt boende vilket liknar mönstret vid tvingande flyttningar och därmed även de negativa effekter som följer med osäkerhet över boendesituationen.

Hyresgästföreningen har i rapporten Var tredje kan tvingas flytta

– En rapport om effekterna av hyreshöjningar i samband med stan- dardhöjande åtgärder i Göteborg39 bedömt riskerna för att ett hus- håll tvingas flytta på grund av standardhöjande åtgärder. Undersök- ningen omfattade 23 000 hushåll med drygt 51 000 personer boende i hyresfastigheter som står inför ombyggnad de närmaste åren. En risk att tvingas flytta finns, enligt den definition som används, om hushållets inkomst understiger Statistiska centralbyråns (SCB) norm för skälig levnadsnivå, när hyran är betald.

I rapporten bedöms en stor del av hushållen redan i dag befinna sig i riskzonen för att tvingas flytta – 3 380 eller 15 procent av hus- hållen i studien. Hyreshöjningar på 50 procent skulle medföra mer än en fördubbling av antalet hushåll i riskzonen.

Skulle hyran höjas med 5 procent är andelen hushåll i riskzonen 16 procent eller nära 3 800 hushåll. Det antalet ligger nära det antal som i dag inte uppnår skälig levnadsnivå när hyran är betald och som redan nu skulle behöva en lägre boendekostnad – nära 3 400 hushåll. Vid en hyreshöjning på 5 procent ligger ökningen på drygt 400 hushåll eller knappt 2 procentenheter. Vid en hyreshöjning på 5 procent ligger 58 procent av de hushåll som befinner sig i risk- zonen under 90 procent av skälig levnadsnivå, 38 procent under 80 procent av skälig levnadsnivå och 15 procent under 50 procent av skälig levnadsnivå.

De hushåll som drabbas hårdast är ensamboende över 65 år och då i synnerhet kvinnor, ensamstående med barn och de stora barn- familjerna.

39 Hyresgästföreningens rapport, Sven Bergenstråhle och Peder Palmstierna, Var tredje kan tvingas flytta – En rapport om effekterna av hyreshöjningar i samband med standardhöjande åtgärder i Göteborg, oktober 2016 (publicerad december 2016), s. 5 f. och 9.

152

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

4.5.3 Förutsättningar för fastighetsägare

Lönsamma renoveringar?

En fastighetsägare är enligt hyreslagen skyldig att underhålla fastig- heten för att hålla hyreslägenheternas skick på en godtagbar nivå. Som en del i affärsverksamheten väljer många fastighetsägare att hålla lägenheterna i ett bättre skick än vad lagen kräver.

Hyresvärdens ansvar för lägenheternas skick förutsätter normalt både ett löpande underhåll (jfr 15 § andra stycket hyreslagen) och större insatser med längre mellanrum, t.ex. byte av rörstammar. Utöver detta finns givetvis andra kostnader som avser förvaltningen av ett hyreshus eller driften av ett företag. Hyresvärdens intäkter utgörs av de hyror som hyresgästerna betalar. Skillnaden mellan hyresintäkter och drifts- och underhållskostnader kallas ofta drift- netto.

Som nämnts anses underhållsåtgärder inte höja lägenhetens bruks- värde och berättigar därför inte till en höjd hyra. Däremot tas hän- syn till att underhåll ska genomföras i de årliga kollektiva förhand- lingarna. Att inte underhållsåtgärder berättigar till höjd hyra inne- bär att fastighetsägaren måste finansiera kostnaderna genom de löpande hyresintäkterna. Om fastighetsägaren i samband med t.ex. byte av rörstammar höjer standarden på badrummet kommer detta dock att påverka bruksvärdet och typiskt sett få genomslag vid hyressättningen.

Kostnaderna för en upprustning kan variera mycket. En fullstän- dig upprustning kan kosta 12 000 kr/kvm, en begränsad 6 000 kr/kvm och en minimal 2 000 kr/kvm.40

Fastighetsägare lyfter ofta fram att enbart de månatliga hyres- intäkterna inte fullt ut täcker underhållskostnaderna. Om de inte kan höja hyran är det svårt att få lönsamhet i förvaltningen. Därför finns det en ekonomisk drivkraft att genomföra åtgärder som är standardhöjande.

40 SABO:s rapport, Hem för miljoner, Förutsättningar för upprustning av miljonprogram- met – rekordårens bostäder, 2009:7, s. 10.

153

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Ett flertal faktor är av betydelse för vilken nivå på en renovering som en fastighetsägare väljer. SABO anger i en rapport41 fyra för- hållanden som är viktiga för möjligheterna att klara en upprustning. Dessa är:

• Andelen bostäder av beståndet som är i behov av upprustning (en lägre andel ökar möjligheterna att lyckas i de flesta fall).

• Hur omfattande upprustningen måste vara (en mer omfattande upprustning är dyrare vilket ökar investeringsrisken).

• Företagets ekonomi.

• Marknadsläget, där en stark efterfrågan ökar förutsättningarna att kunna finansiera upprustningen genom en högre hyra.

Variationer bland olika delar av beståndet

Bostadsföretagen behöver som framgår ovan anpassa upprustning- arna dels efter vad de kan finansiera, dels efter vad de boende kan betala.

I städer med stor efterfrågan på bostäder kan fastighetsägaren ofta räkna med att kunna hyra ut dyrare bostäder. För en fastighets- ägare är det då ofta affärsmässigt motiverat och förenat med lägre risk att genomföra omfattande renoveringar. Erfarenhetsmässigt vet man också att de mest genomgripande ombyggnaderna sker i tillväxtområden – områden med bostadsbrist. Detta är sannolikt en förklaring till att antalet tvister om förbättringsarbeten är klart störst i Stockholm.

Ombyggnader på marknader i balans eller bostadsöverskott ten- derar däremot att bli betydligt mindre omfattande och eventuella hyreshöjningar betydligt blygsammare.42 En svag hyresmarknad kan även leda till att underhållet eftersätts.

Utöver geografiska skillnader kan även ägaren ha betydelse.

41 SABO:s rapport, Hem för miljoner, Förutsättningar för upprustning av miljonprogram- met – rekordårens bostäder, 2009:7, s. 8.

42 Hyresgästföreningen, Ombyggnad, – en kartläggning och förslag till förändringar,

2012-08-20.

154

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Av landets 290 kommuner har drygt 275 ett eller flera allmän- nyttiga bostadsbolag.43 Allmännyttan har för det mesta samordnad och storskalig förvaltning inom kommunen. Detta innebär själv- klart möjligheter till ett effektivt fastighetsunderhåll, där kostnader och risker kan spridas ut över ett stort bestånd.44

Motsvarande möjligheter finns hos enskilda större privata bostads- företag. Med fastighetsbestånd på flera orter kan de dessutom dra nytta av skalfördelar som inte begränsas av kommungränser. Större bolag på starka marknader har generellt bättre förutsättningar att klara upprustningen.

För mindre fastighetsägare ser förutsättningarna annorlunda ut. På vikande marknader eller marknader med överskott begränsas möjligheten till genomgripande upprustningar och alternativet blir då i stället minimala upprustningar med små möjligheter att höja hyresnivån. Ofta är det då enstaka lägenheter som renoveras snarare än mer genomgripande upprustningar av fastigheterna.

Fastighetsföretagande är emellertid en småföretagsbransch och variationerna är stora mellan olika aktörer, baserade på bland annat storlek, lokala marknadsförutsättningar, fastighetsbeståndets egen- skaper och företagets soliditet.

För många mindre aktörer är relationen mellan hyresvärd och hyresgäst personlig. Önskemål från båda parter om underhåll och förbättrings- och ändringsåtgärder utgör en del av den löpande dia- logen.45

4.5.4 Hur genomförs ombyggnader i dag?

Bebodda eller friställda lägenheter

Ett sätt att genomföra en mer omfattande renovering är att reno- vera lägenheten när den blir friställd. Renoveringen kan genom- föras i en lägenhet i taget eller genom att friställa hela fastigheten genom att inte teckna nya hyreskontrakt då en hyresgäst flyttar. En

43 Uppgift från SABO i januari 2017. De kommuner som saknar allmännyttiga bostads- företag är: Salem, Täby, Danderyd, Nacka, Vaxholm, Åtvidaberg, Valdemarsvik, Markaryd, Borgholm, Staffanstorp, Lomma, Grästorp och Hjo.

44 Boverkets rapport, Bättre koll på underhåll, oktober 2003, s. 34.

45 Se bl.a. SABO:s rapport, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av miljon- programmet – rekordårens bostäder, 2009:7, s. 20 samt uppgifter från Fastighetsägarna i mars 2017.

155

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

fördel för fastighetsägaren med denna modell är att den möjliggör att renovera lägenheter utan att detta påverkar en befintlig hyres- gäst. Eftersom det inte finns någon hyresgäst kan fastighetsägaren välja nivå på lägenhetens standard. Den nya hyresgästens hyra ska dock förhandlas enligt hyresförhandlingslagen.

Under senare år har ett antal fastighetsbolag använt sig av den ovan beskrivna modellen i syfte att successivt renovera hela bestånd av fastigheter.46

När lägenheten är uthyrd till en hyresgäst, gäller lagens regler om hyresgästinflytande. Det vanligaste tillvägagångssättet är då att fastighetsägaren låter genomföra en renovering av flertalet lägen- heter vid ett och samma tillfälle. Så sker oftast vid till exempel stam- byten. Ett sådant tillvägagångssätt ger stordriftsfördelar och tiden för den totala renoveringen kan optimeras, vilket minskar störningen för hyresgästerna till skillnad från när enstaka lägenheter renoveras när de friställts. En nackdel med att genomföra en totalrenovering, särskilt för mindre fastighetsföretag, är att det kan vara svårt att er- bjuda evakueringsboenden för de hyresgäster som har svårt att bo kvar under byggtiden om det genomförs under tiden lägenheten bebos av en hyresgäst.47 En annan nackdel kan vara den längre pro- cessen om några av hyresgästerna inte vill godkänna renoveringen och den därför behöver gå till hyresnämnd.

Frivillig reglering om information och samråd

En fastighetsägare och den berörda hyresgästorganisationen kan i ett ramavtal komma överens om hur ombyggnadsprocessen ska gå till, t.ex. i fråga om evakuering och hyresrabatter. Ramavtalet kan gälla för alla ombyggnader i ett fastighetsbestånd eller för en enstaka ombyggnad.

Enligt uppgift från Hyresgästföreningen omfattas över 300 000 lägenheter av någon typ av ramavtal (år 2016). Det är till allra största del allmännyttans fastighetsägare som tecknat avtal, i dagsläget

46 Fastighetsägarna, Hyresgästinflytande vid renoveringar – Fakta och kommentarer, mars 2016,

s. 7.

47 Fastighetsägarna, Hyresgästinflytande vid renoveringar – Fakta och kommentarer, mars 2016,

s. 7.

156

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

cirka 50 ramavtal, medan endast några enstaka av de privata fastig- hetsbolagen har tecknat ramavtal.48

Avtalens innehåll kan skilja sig åt. Vissa allmännyttiga bostads- företag och Hyresgästföreningen har träffat ramavtal som inne- håller detaljerade bestämmelser om förfarandet. Vissa avtal anger t.ex. att den nya hyran för lägenheten efter ombyggnaden ska vara överenskommen efter samrådsförfarandet men innan hyresgästen behöver ta ställning till om han eller hon ska lämna samtycke till ombyggnaden.

Enligt Fastighetsägarnas anvisningar49 bör hyresvärden bjuda in hyresgästerna till informationsmöte och vid mötet lämna bl.a. ritning över fastigheten, beskrivning av planerade åtgärder, tidsplan och i förekommande fall ombyggnads- och andra avtal. Enligt anvisningen kan det också, om diskussionen blir omfattande, vara lämpligt att utse en representativ samrådsgrupp som kan slutföra diskussionen med hyresvärden.

I många fall följs den skriftliga informationen av ett eller flera möten där hyresvärden går igenom ombyggnaden mer i detalj.

Ibland bildas samrådsgrupper, där hyresgästerna får möjlighet att lämna synpunkter. I en samrådsgrupp utses normalt 5–6 perso- ner som representanter för hyresgästerna i berörd fastighet. I sam- rådsgruppen ingår även representanter för hyresvärden och ofta även från Hyresgästföreningen.

Boverkets information och råd för olika parter i olika skeden av en ombyggnad

Boverket har tagit fram en vägledning med information och råd för olika parter i olika skeden av en ombyggnad.50 Vägledningen inne- håller olika punkter att tänka på och som kan underlätta ett gott samråd.

En hyresvärd bör som en förberedelse kontakta den aktuella hyresgästorganisationen i ett tidigt skede och ta reda på mer infor-

48 Uppgifter från Hyresgästföreningen i december 2016.

49 Se Fastighetsägarnas anvisningar; Råd & synpunkter till hyresvärden inför förbättrings- och ändringsåtgärder.

50 Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad, se Boverkets hemsida, www.boverket.se/sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller-kooperativ-hyresratt/ boendeinflytande1/metoder-och-kanaler-for-dialogprocessen/, per 2016-12-08.

157

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

mation om hyresgästernas förutsättningar, önskemål och behov, t.ex. med hjälp av en enkät. Hyresvärden behöver givetvis ha en uppfattning om vad hyresvärden är beredd att ge de boende ett in- flytande över eller, annorlunda uttryck, vad en dialog ska avse. Eftersom kommande hyreshöjningar är en viktig fråga för många hyresgäster måste hyresvärden kunna ge ett ungefärligt besked om den framtida hyrans storlek.

Boverket rekommenderar att företaget ger en skriftlig informa- tion och samtidigt bjuder in hyresgästerna till ett informationsmöte. Under genomförandet kan det vara bra att utse en person som håller i kontakterna med hyresgästerna. I de allmännyttiga bostadsföretagen finns ofta en ombyggnadssamordnare, som ansvarar för i princip all information till och alla kontakter med hyresgästerna under själva ombyggnadsskedet. En visningslägenhet är ett sätt att underlätta en dialog. Om ombyggnaden ingår i en områdesförnyelse, kan det vara klokt att även samordna dialogen med dem som bor i området eller andra aktörer.51

Upprustning med flera alternativ

Flera fastighetsägare erbjuder numera hyresgästerna valmöjligheter i fråga om ombyggnadsnivå. En möjlighet att välja nivå på standar- den ger hyresgäster en möjlighet att påverka hyrans storlek.

Erbjudandena för hyresgästen kan vara utformad på olika sätt. Den lägsta nivån innebär ofta byte av all installation av VVS, el och ventilation, dvs. åtgärder som behövs för att säkerställa att lägen- heten hålls i ett funktionsdugligt skick. Det förekommer också att viss modernisering ingår i sådant utförande. En högsta nivå innebär ofta att kök och badrum byggs om till en modern standard med nya snickerier och vitvaror och att lägenheten i övrigt renoveras. Även åtgärder utanför lägenheten kan naturligtvis vara aktuella.

51 Boverkets hemsida, www.boverket.se/sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller- kooperativ-hyresratt/boendeinflytande1/metoder-och-kanaler-for-dialogprocessen/ information-till-hyresgasterna-om-ombyggnaden/, per 2016-12-08.

158

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

4.6 Rättslig prövning av åtgärder

4.6.1 Överblick över rättspraxis om förbättrings- och ändringsarbeten

I utredningens uppdrag ingår att utvärdera hur intresseavvägningen mellan hyresvärdar och hyresgäster görs i rättspraxis efter 2002 års lagändringar och bedöma i vad mån reglerna ger hyresgästerna ett tillräckligt inflytande.

I det följande ges en summarisk översikt över rättspraxis. Endast de frågor som är av intresse för utredningen behandlas, dvs. främst hur intresseavvägningen görs mellan hyresvärd och hyresgäst. Åtgär- der i samband med stambyten är utan tvivel av störst praktisk bety- delse då det är sådana åtgärder som typiskt sett medför stora hyres- höjningar. De flesta rättsfall avser också sådana åtgärder. Fram- ställningen begränsas därför till prövning av den typen av åtgärder.

Utredningen har gått igenom samtliga ombyggnadsärenden som prövats i sak i Svea hovrätt under perioden den 1 januari 2013 – den 31 december 2014 (27 ärenden). Även andra avgöranden berörs i viss utsträckning.

Utredningens slutsatser i anledning genomgången av rättspraxis finns i avsnitt 4.7.1 och 4.7.2.

4.6.2 Antal ärenden

I landets hyresnämnder avgjordes under perioden den 1 april 2002

– den 31 december 2014 totalt 3 352 ärenden angående tillstånd till förbättrings- och ändringsåtgärder och angående förbud mot så- dana åtgärder. Ärendena ska normalt läggas upp fastighetsvis eller per gatuadress varför varje ärende vanligtvis omfattar åtgärder i flera lägenheter. En mycket klar majoritet av tillståndsärendena eller 2 063 avgjordes i Hyresnämnden i Stockholm. Motsvarande siffra var för Hyresnämnden i Göteborg 495 och för Hyresnämnden i Malmö 251. Övriga nämnder har handlagt endast några enstaka upp till en handfull sådana ärenden per år i genomsnitt.

159

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

4.6.3 Hyresvärden ansvarar för de tekniska

och fastighetsekonomiska bedömningarna

Frågan om hur en åtgärd bör genomföras tekniskt eller vilka fastig- hetsekonomiska bedömningar som bör göras kommer inte sällan upp. I fråga om badrum kan frågan t.ex. vara om stammarna bör bytas eller om det räcker med en mindre ingripande åtgärd. Vid kök är det vanligt att det argumenteras i frågan om köksinredningen kan återmonteras eller om den bör bytas ut.

Utgångspunkten i dessa avseenden är att det är fastighetsägaren som gör de tekniska och fastighetsekonomiska bedömningarna och bestämmer omfattningen av de åtgärder som anses nödvändiga för att vidmakthålla fastighetens värde och livslängd. Hyresvärdens bedömning om hur ett stambyte ska utformas ska därför normalt godtas. Skäl att frångå denna bedömning kan föreligga t.ex. om in- redningen är i mycket gott skick och hyresgästen kan göra åtmin- stone sannolikt att den metod hyresvärden har valt styrs av andra beslut än tekniska och fastighetsekonomiskt rationella skäl. Det krävs tungt vägande skäl från hyresgästen för att hyresvärdens val av metod ska ifrågasättas.52 I praktiken är hyresgästens möjligheter att nå framgång med en sådan argumentation ofta små.

4.6.4 Hyresvärdens beaktansvärda skäl

Hyresvärden anses som utgångspunkt ha beaktansvärda skäl för att i samband med ett stambyte åstadkomma en standard och utrust- ningsnivå som är allmänt förekommande i moderna lägenheter.

I fråga om badrum innebär det att hyresvärden anses ha beak- tansvärda skäl att bl.a. helkakla väggar och lägga klinker på golv, installera badrumsskåp med belysning, handdukstork, nya beslag och samt dusch i stället för badkar.

När det gäller kök anses hyresvärdar ha beaktansvärda skäl att i samband med stambyte bl.a. byta ut köksskåpen mot nya moderna skåp, sätta in ny diskbänk och nya bänkskivor, installera köksfläkt, byta till vitvaror av normal modern standard, installera engrepps- blandare och diskbänksbelysning och kakla ovanför diskbänk och spis.

52 Se Svea hovrätts beslut 2016-04-20 i mål nr ÖH 1730-15.

160

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Även andra faktorer kan påverka synen på hyresvärdens skäl. Hyresvärden anses t.ex. ha ett intresse av enhetlighet i fråga om utformning och standard. Med hänsyn till detta anses hyresvärden normalt ha ett beaktansvärt intresse av att utföra arbeten i samtliga lägenheter, även om behovet av åtgärder är mindre uttalat i några av dem.53

4.6.5 Objektiva intressen hos hyresgäster

En hyresgästs önskan att undvika att boendekostnaden blir opå- kallat hög är ett relevant intresse.54 I praktiken är det den vanligaste invändningen från hyresgäster.

En invändning som görs, dock inte lika ofta som hyreshöjningar, avser intresset av att bevara en befintlig utrustning. Ofta rör det sig då om tidstypisk inredning som kanske är platsbyggd som hyres- gästen föredrar framför en mer standardiserad inredning av modernt snitt. En vilja att bevara befintlig inredning kan bero på en önskan att undvika en hyreshöjning.

4.6.6 Avvägning mellan parternas intressen

I samtliga ärenden som Svea hovrätt har prövat under åren 2013 och 2014 har hyresvärden fått tillstånd till att i samband med stam- byte genomföra den typ av standardhöjande åtgärder i badrum och kök som har nämnts ovan, dvs. åstadkomma en normal modern standard. Även de avgöranden som utredningen tagit del av före och efter denna tidpunkt har fått samma utgång.

Frågan om hyresgästens intressen har uppmärksammats särskilt i ett stort antal rättsfall. Som framgår ovan (avsnitt 4.3.4 och 4.6.6) förutsätts att en sådan invändning bör tillmätas avgörande vikt i vissa fall men inte i andra fall. Generellt gäller att ju större hyres- höjningen är, desto starkare skäl behöver hyresvärden åberopa.

I inget av de rättsfall som utredningen har tagit del – vari hyres- höjningarna har uppgått till 25 till 30 procent – har hyresgästens

53 Se t.ex. Svea hovrätts beslut 2015-11-16 i mål nr ÖH 8251-15.

54 Se prop. 2001/02:41 s. 69 f.

161

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

intresse av att undvika en hög hyra ansetts väga tyngre än hyresvär- dens skäl för att få genomföra en åtgärd.

Det förhållandet att intresset av en modern standard tillmäts en så stor tyngd kan sägas vara till nackdel för andra intressen. I fråga om åtgärder för anpassa lägenheten till en normal modern standard har hyresgästens invändning om hyreshöjning således i regel inte någon avgörande betydelse.55 Annorlunda uttryckt får hyresgästens intresse av att hyran inte blir opåkallat hög en reell betydelse främst vid åtgärder som går utöver det som kan kallas en normal modern standard. Man är då nära det som brukar benämnas lyxåtgärder.

Svea hovrätt har sammanfattat sin rättspraxis i denna del så att så länge det inte är fråga om s.k. lyxåtgärder, vilka hyresvärden ändå inte har ett beaktansvärt intresse att utföra, har det i regel inte ansetts oskäligt mot hyresgästerna att åtgärderna vidtas även betydande hyreshöjningar aktualiseras (Svea hovrätts beslut 2016-04-20 i mål nr ÖH 1730-15).

Det förekommer att den framtida hyran ännu inte har förhandlats när frågan om tillstånd prövas. Frågan har då uppkommit hur man ska se på en invändning om en hyreshöjning i en sådan situation. I rättspraxis har man tillmätt den omständigheten att hyresgäster genom de kollektiva förhandlingarna och möjligheten att få hyran prövad är skyddad mot omotiverade hyreshöjningar en särskild betydelse. En invändning om en betydande hyreshöjning hindrar därför många gånger inte tillstånd ges i det läget.

Se Svea hovrätts beslut 2016-07-04 i mål nr ÖH 5467-15 där hyresgäst- erna oemotsagda invänt att hyreshöjningen skulle bli på 80–100 procent. Hovrätten utgick i sin bedömning från att hyreshöjningen skulle bli betydande. Domstolen uttalade bl.a. att hyresgästen genom de kollek- tiva förhandlingarna och möjligheten att få hyran prövad är skyddad mot omotiverade hyreshöjningar och att det, så länge det inte är fråga om s.k. lyxåtgärder, i rättspraxis inte har ansetts oskäligt mot hyresgäs- ten att åtgärden vidtas även när betydande hyreshöjningar aktualiseras.

Invändningar om att en befintlig utrustning ska bevaras görs främst i samband med ombyggnad av kök. För att en sådan invändning över huvud taget ska beaktas förutsätts att inredningen tilltalar

55 Se Svea hovrätts beslut 2014-02-24 i mål nr ÖH 6911-13 för ett exempel. Hovrätten ut- talade att de ifrågasatta åtgärderna (bl.a. upprustning av kök och badrum) inte kunde anses som lyxrenovering. Därmed var de hyreshöjningar som kunde bli följden inte skäl att vägra tillstånd.

162

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

breda grupper av hyresgäster. Vidare tangeras ofta frågor om fastig- hetsekonomi och tekniskt genomförande. Av det skälet kommer normalt inte hyresgästens invändning om att inredningen kan beva- ras med en metod som väsentligt avviker från hyresvärdens plane- rade tillvägagångssätt att vinna framgång (se ovan berörda beslut 2016-04-20 i mål nr ÖH 1730-15). Rättsfallet RH 2000:32 får anses representera ett undantag.

I Svea hovrätt har endast 1 procent av ansökningarna avslagits från lagändringen 2002 till slutet av 2015. I de beslut där hyres- nämnden eller hovrätten avslagit någon del av hyresvärdens ansökan har detta framför allt gjorts i mål som rör planlösningsändringar.56 Som framgår ovan har inget avslag motiverats med en kommande hyreshöjning. Mönstret är i princip identiskt i hyresnämnden i Stockholm och liknande i hyresnämnden i Malmö.

4.7 Problem med dagens system

4.7.1 Lagändringarna år 2002 har inte stärkt hyresgästernas inflytande

Inför lagändringen år 2002 visade det tillgängliga underlaget att hyresvärdarna regelmässigt fick tillstånd att förse lägenheterna med modern inredning. Hyresgästerna fick därför i allt väsentligt endast inflytande över lyxåtgärder.

Mot den bakgrunden ändrades principen för hyresnämndens prövning till att hyresgästernas intressen skulle tas till vara på ett bättre sätt. Hänsyn ska därefter tas till skilda slag av vanligt före- kommande hyresgästintressen, varav ett kan vara att undvika den hyreshöjning som ombyggnaden kan föranleda. Ett annat kan vara att bevara en äldre och fortfarande väl fungerande inredning.

Avsikten var att en bestämmelse som väger hyresvärdens intresse mot hyresgästernas skilda intressen skulle leda till att den dåvar- ande fokuseringen på modern nybyggnadsstandard skulle minska. Samtidigt skulle hyresvärdarna ha rimliga förutsättningar att be- driva en i ett längre perspektiv bra fastighetsförvaltning och ange- lägna ombyggnadsåtgärder skulle inte förhindras.57

56 Se Svea hovrätts beslut den 22 december 2014 i ÖH 5640-14.

57 Se prop. 2001/02:41 s. 26.

163

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Som framgår av genomgången av rättspraxis anses hyresvärdens intresse i regel väga tyngre än hyresgästens intresse av att undvika en betydande hyreshöjning, så länge det inte är fråga om s.k. lyx- åtgärder. Den grundläggande tanken, att en större hyreshöjning för- utsätter starkare skäl för åtgärden, har därför inte fått någon praktisk betydelse i fråga om åtgärder som syftar till en normal modern standard.

Även om hyresgästernas skilda intressen beaktas i någon mening anses hyresgästernas intressen normalt inte väga tillräckligt tungt för att förhindra åtgärder som syftar till att åstadkomma en modern boendestandard. Avsikten med lagändringen år 2002, att få en mins- kad fokusering på intresset av modernisering genom att bredda hyresgästernas intressen, kan således inte sägas ha förverkligats.

Vidare kvarstår problemet att hyresgäster inte får något reellt inflytande över åtgärder som inte kan betecknas som lyxåtgärder. Inte heller har hyresgästernas intresse av att bevara en äldre inred- ning fått någon egentlig praktisk betydelse, i vart fall inte när en rättslig prövning har skett av ärendena.

Det är således i dag i allt väsentligt samma situation som före 2002 års lagändringar.58 Utredningens slutsats är därför att 2002 års lagändringar inte har fått avsedd effekt.

4.7.2 Ombyggnader undergräver besittningsskyddet för många hyresgäster

När dagens hyressättningssystem infördes motiverades det främst av intresset att värna hyresgästens besittningsskydd.59 Möjligheten till hyresprövning motverkar att en hyresgäst tvingas från sin lägen- het på grund av oskäliga krav på hyreshöjningar. Den motverkar också att hyresgästens obenägenhet att ta på sig kostnader och besvär med en flytt utnyttjas av hyresvärden för att ta ut en högre hyra än vad en ny hyresgäst skulle vara villig att betala.

Ett besittningsskydd som inte innefattar en kontroll av prisnivå- erna på hyran kan många gånger sakna praktiskt värde för en hyres- gäst. Frågan om vilka förbättrings- och ändringsarbeten som en hyresvärd får genomföra har avgörande betydelse för hur hög hyran blir för hyresgäster som bor i lägenheter som ska rustas upp.

58 Jfr a. prop. s. 24.

59 Se prop. 1968:91 bih. A s. 48 f.

164

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Boverket har i sin rapport60 om flyttmönster vid omfattande renoveringar visat att andelen hyresgäster som flyttar är högre i hus som genomgår en omfattande renoveringar än i andra hus. Som utvecklats i avsnitt 4.5.2 ger en jämförelse mellan antalet flyttningar i kontrollgruppen respektive i de renoverade fastigheterna sannolikt inte ger en rättvisande bild av de negativa effekterna. Det beror på att flyttningarna från renoverade fastigheter tenderar att gå mot områden med lägre genomsnittsinkomster och lägre skolresultat medan de som flyttar från fastigheter som inte renoveras ofta flyttar till områden med högre inkomster och bättre resultat.

Utredningen konstaterar att många hyresvärdar rustar upp lägen- heter till en mycket hög standard, jämförlig med nyproduktion, och att hyresgäster vid en rättslig prövning har svårt att få igenom åtgärder på en lägre nivå. Även om många hyresgäster efterfrågar en hög standard är detta ett problem för de hyresgäster som inte gör det. Boverkets rapport visar att det finns ett klart samband mellan omfattande upprustningar och hyresgästers benägenhet att flytta. Flyttningarna beror till stor del på hyreshöjningar och drabbar hyresgäster med lägre inkomst i högre grad än andra.

Utredningen har haft kontakt med hyresgäster som berättar att de trots engagemang och total enighet bland hyresgästerna inte kunde påverka ombyggnaden och därmed hyreshöjningen. Sådana upplevelser kan i sin tur skapa en misstro till hyresvärden och att hyresgästen förlorar tilltron till systemet eller sin egen förmåga.

Mot denna bakgrund drar utredningen slutsatsen att dagens reg- ler om hyresgästinflytande inte är tillräckliga för att säkra tryggheten i boendet för en bred grupp av hyresgäster.

4.7.3 Kostsamma processer

Många ombyggnadsprojekt leder till tvist

Om inte alla hyresgäster i fastigheten godkänner förbättrings- och ändringsåtgärderna, kan fastighetsägaren ansöka om tillstånd för åtgärden hos hyresnämnden.

Enligt uppgift från Fastighetsägarna, som genom en undersök- ning bland sina medlemsföretag i Stockholms län, lämnar samtliga hyresgäster tillstånd i cirka 30 procent av de fastigheter som fastig-

60 Boverkets rapport, Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34.

165

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

hetsägaren vill bygga om. I 70 procent av fallen är det således en eller flera hyresgäster som motsätter sig de föreslagna åtgärderna.61 Andelen hyresgäster som motsätter sig åtgärder är dock mycket lägre i förhållandet till det antal lägenheter som renoveras varje år. Enligt Fastighetsägarna är det i snitt 4 procent av hyresgästerna som inte lämnar sitt godkännande till åtgärderna. Det innebär att 96 procent av hyresgästerna lämnar sitt godkännande.62

Skälen till att man lämnar sitt godkännande kan vara av varierande slag. I många fall vill man att de föreslagna åtgärderna ska genom- föras. Det förekommer också uppgifter om att hyresgäster upp- lever sig pressade att lämna sitt godkännande.63

Den ärendestatistik som utredningen har tagit del av visar att ett stort antal ombyggnadsprojekt i storstadsregionerna hänskjuts för prövning i hyresnämnden, med en klar tyngdpunkt i Stockholms- regionen.

Det är svårt att bedöma varför ombyggnadsprojekt i storstads- regionerna i så stor utsträckning hänskjuts till hyresnämnden för prövning. Det som skiljer framför allt Stockholm men även andra storstäder från övriga delar av landet är dels den stora bristen på bostäder, dels att hyreshöjningarna blir högre. Detta är sannolikt en av orsakerna till de många prövningsärendena. Hyresgäster i dessa regioner som inte vill godta föreslagna ombyggnadsåtgärder har ytterst begränsade möjligheter att finna en annan lägenhet som de har råd med. Samtidigt är det för en fastighetsägare förenat med låg risk att göra en omfattande ombyggnad då det finns en stark under- liggande efterfrågan på bostäder i flera tillväxtregioner.

I och med att bristen på bostäder förvärrats i flera delar av landet kan det antas att antalet prövningsärenden kommer att öka även utanför de största städerna. Samtidigt är renoveringsbehovet i landets hyresfastigheter stort, särskilt bland de som byggts inom ramen för det s.k. miljonprogrammet. Det kommer troligen också att bidra till att antalet ärenden ökar.

61 Uppgifter från Fastighetsägarna, redovisad den 21 mars 2016.

62 Uppgifter från Fastighetsägarna, mars 2017.

63 Forskningsrapporten för Hyresgästföreningen Riksförbundet och Region Stockholm ”… men vart ska ni då ta vägen?” Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv, september 2011, s. 27–28.

166

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

En rättslig process tar lång tid

En fastighetsägare måste räkna med att en process tar upp till två år från det att hyresgästerna informeras om den planerande renover- ingen tills alla beslut som möjliggör byggstart är fattade.

Kostnaderna för fastighetsägaren att få godkännanden till om- byggnader ligger framför allt i rättegångskostnader och andra kost- nader som har med tillämpningen av lagen att göra. Men ökade kost- nader finns också i de förseningar som uppstår i upphandlingen av ombyggnaden.64

Ett problem som lyfts fram av hyresvärdar är att de inte får tag på hyresgäster för att kunna fråga om godkännandet. Fastighetsägare har för utredningen berättat om svårigheterna att få tag i hyresgäster, som i realiteten kanske bor större delen av året utomlands, sam- tidigt som de är beroende av att få ett svar för att kunna gå vidare i processen.

Vid båda situationerna behöver hyresvärden ansöka om tillstånd hos hyresnämnden p.g.a. det uteblivna godkännandet.

Alltför mycket resurser läggs på tvister

Enligt utredningen är det inte tillfredsställande att så många om- byggnadsprojekt förs till hyresnämnd, trots att det i princip aldrig blir annat resultat än att fastighetsägaren får rätt att genomföra åtgärder. De största nackdelarna ligger i att det orsakar förseningar, försvårar planering och kostnader för fastighetsägare och att det skapar oro och en ofta onödig och utdragen process för hyresgäster. Utredningen menar vidare att det kan riskera att minska tilltron till en hyresnämnd eller domstol där besluten är så genomgående lik- artade oavsett mål. Vidare menar vi att en rättslig prövning minskar möjligheterna till goda relationer med hyresvärden. Dessutom minskar förutsättningar för en långsiktig känsla av delaktighet och trivsel hos hyresgästerna.

Enligt utredningen är det även ett problem att många hyresgäster i ombyggnadsärenden återkallar sin talan då det står klart att den kommande hyreshöjningen inte kan prövas av hyresnämnden i det ärendet. Många av de som motsätter sig hyresvärdens ombyggnads-

64 Fastighetsägarna, Hyresgästinflytande vid renoveringar – Fakta och kommentarer, mars 2016.

167

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

planer kan i och för sig vara positiva till att underhållsåtgärder genomförs. Det som hyresgästerna i de flesta fall ställer sig negativa till är standardhöjande ombyggnadsåtgärder eftersom de leder till hyreshöjningar.

Utredningen menar därför att det är angeläget att skapa förut- sättningar för att minimera ärenden som kan undvikas med bättre information.

4.7.4 Bristfällig information till hyresgäster

Hyreslagen innehåller ett krav på information till hyresgästerna om de åtgärder som planeras. Det finns dock inga krav på hur utform- ningen ska vara eller vilket innehåll meddelandet ska ha.

Efter att hyresvärden informerat om den förestående ombygg- naden brukar hyresvärden presentera en godkännandehandling för hyresgästerna. Genom att underteckna handlingen godkänner hyres- gästen ombyggnaden. Det finns vanligen ingen möjlighet att kryssa i en ja- eller nej-ruta. Vill hyresgästen inte lämna sitt godkännande får han eller hon avstå från att skriva under.

I rapporten ”… men vart ska ni då ta vägen?” har man tittat på ett antal godkännandehandlingar. I rapporten framhålls att man sett tydliga tecken på att ett så kallat godkännandebrev inte innebär någon reell valmöjlighet på grund av utformningen. Några av de hyresgäster rapporten hade kontakt med, vilka hade vägrat ge sitt godkännande, har vittnat om påtryckningar som upplevdes som rena trakasserier.65

Det bör framhållas att många hyresvärdar arbetar mycket med delaktighet för hyresgäster och gör mer långtgående ansträngningar än lagen kräver. Det är dock inte tillräckligt då det brister i många fall. Parallellt bedömer utredningen utifrån kontakter med aktiva aktörer på marknaden, hyresgäster och genomgång av rättspraxis att många hyresgäster får bristfällig information. Det är ett problem av flera skäl.

En fullgod information är en grundläggande förutsättning för att hyresgäster ska kunna ta till vara sina intressen vid förhandlingar med fastighetsägaren och ha klart för sig hur processen ser ut samt

65 Forskningsrapporten för Hyresgästföreningen Riksförbundet och Region Stockholm ”… men vart ska ni då ta vägen?” Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv, september 2011, s. 27–28.

168

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

vilka alternativ som står hyresgästen till buds i olika avseenden. Det påverkar bl.a. hyresgästernas möjlighet att lämna ett välgrundat godkännande. Det har även betydelse för att hyresgästerna i övrigt ska kunna bevaka sin rätt och förstå betydelsen av en rättslig process.

En bristande information gör också att hyresgäster känner sig mindre delaktiga i frågor som rör deras boende vilket kan bidra till att man varken trivs eller vill bo kvar. Avsaknad av delaktighet och engagemang från hyresgästernas sida kan leda till minskad trygghet och trivsel i huset eller i hela bostadsområdet, vilket i sin tur kan minska bostädernas attraktivitet. Behovet av bra information är något som Boverket pekar på i sin rapport om flyttmönster.66

4.8 Överväganden och förslag

4.8.1 Allmänna utgångspunkter

Utgångspunkten för hyreslagstiftningen sedan länge att den ska vara en skyddslagstiftning som stimulerar till förhandlingslösningar och som minimerar konflikter. Det är en utgångspunkt även för denna utredning. Utredningen har i uppdrag att särskilt beakta be- hovet av att hyresgästerna i praktiken har goda möjligheter till in- flytande och trygghet i boendet. En utgångspunkt för utredningen är samtidigt att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekono- miskt och miljömässigt hållbar fastighetsförvaltning.

Boverket har samlat sju skäl för att erbjuda boendeinflytande ut- över vad lagen kräver:67

• De boendes kunskaper och erfarenheter kan tas tillvara och ge värdefullt underlag för beslut om insatser i området.

• Inflytande kräver – och föder – delaktighet och engagemang och gör människor beredda att ta ett större ansvar.

• Engagemang ger ökad gemenskap och därmed ofta ökad trygg- het och trivsel och mer nöjda hyresgäster.

66 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34 s. 55.

67 Boverkets rapport Boendeinflytande i praktiken, maj 2010 samt Boverkets hemsida, www.boverket.se/sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller-kooperativ-hyresratt/ boendeinflytande1/varfor-satsa-pa-boendeinflytande/sju-goda-skal/ per 2016-12-08.

169

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

• Hyresgästerna känner sig sedda och lyssnade på, respekterade och högre värderade. Det främjar en positiv identifikation med bostadsområdet.

• Boendeinflytande kan bidra till en smidigare process genom större acceptans för förändringar, även när det gäller effekter på hyran.

• Skadegörelsen kan minska om åtgärderna är väl förankrade bland de boende och en del av dem har deltagit aktivt i planerings- processen. Inte minst de unga brukar påverkas positivt av att känna att någon bryr sig om vad de tycker och vad de önskar sig.

• Boendeinflytande kan bidra till en ökad attraktivitet och status för bostadsområdet, vilket i sin tur ger lägre omflyttning, färre outhyrda lägenheter och minskat hyresbortfall.

Det finns ett behov av att säkerställa att hyresgästerna får ett reellt inflytande även när hyresvärden inte vill erbjuda något sådant. Man bör enligt utredningen också slå vakt om hyresgästernas trygghet i boendet även när lägenheten rustas upp. Hyresgästerna har en trygg- het och en relation till sitt hem. Dessutom har hyresgästen ofta en relation till de gemensamma utrymmena eller trädgården utanför.

Det bör samtidigt beaktas att många fastighetsbolag inte bara vill underhålla sina fastigheter utan även utveckla sitt bestånd, t.ex. genom att anpassa standarden efter moderna uppfattningar. Om förutsättningar för investeringar försämras i alltför hög grad riskerar dessa att utebli vilket i förlängningen kan vara negativt för hyres- rätten som boendeform.68 Hyresvärdar som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att kostnaderna för stora underhållsåtgär- der som t.ex. stambyten inte täcks av hyrorna och att det således behövs standardhöjande åtgärder för att kunna finansiera kostna- derna med en högre hyra.

Utredningen anser att det bör finnas en helhetssyn på frågan om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten. Infor- mation till hyresgäster, förhandlingar och den rättsliga prövningen är delar av samma regelverk och de måste samverka för att uppnå önskade effekter. Det bör t.ex. ligga i fastighetsägarens intresse att lämna bra information till hyresgästerna och att erbjuda dem ett in-

68 Hans Lind, Rapporten Leder hyreslagen till rätt renoveringar – analys och förslag, 2015:1.

170

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

flytande. Det bör löna sig för en fastighetsägare att bedriva seriösa förhandlingar med hyresgästerna. Det förutsätter att det i högre grad än i dag finns ett samband mellan förhandlingarna och den rättsliga prövningen. En sådan ordning bör enligt utredningen kunna leda till att ökad tonvikt läggs på förhandlingarna och att färre tvister därför förs till hyresnämnd. Detta förutsätter att reglerna är stabila och ger förutsebarhet där parterna har goda möjligheter att bedöma konsekvenserna av deras ställningstaganden under förhandlingarna.

Det har under utredningens arbete väckts frågor om huruvida för- slagen utgör en lämplig avvägning mellan fastighetsägarens intresse av att kunna bestämma över sin egendom och hyresgästernas intressen. Utredningens ståndpunkter på området finns i avsnitt 4.8.8.

4.8.2 Skärpt krav på innehållet i meddelande om ombyggnation

Förslag: Ett krav på innehållet i meddelandet om ombyggnation införs. Det skriftliga meddelandet ska innehålla uppgift om

1. de åtgärder som hyresvärden vill genomföra,

2. anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna,

3. i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av åtgärderna,

4. tidsplan för genomförandet,

5. olägenheter som kan uppstå för hyresgästen,

6. behovet av alternativ bostad under tiden åtgärderna pågår,

7. huruvida nedsättning av hyran kommer att erbjudas,

8. uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överenskom- men, samt

9. vad som gäller om hyresgästen inte godkänner åtgärderna.

171

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Lagstiftningen garanterar inte hyresgäster tillräckligt bra informa- tion. I praktiken varierar kvaliteten på informationen. Det före- kommer att hyresgäster får en mycket kortfattad information på en godkännandeblankett. Sådan bristande information försvårar hyres- gästinflytandet och kan ha andra negativa effekter, t.ex. en känsla av bristande delaktighet och en ökad oro.

Utredningen föreslår därför att lagen ställer mer specificerade krav på att hyresgästerna får information som dels skapar förutsätt- ningar för att de ska kunna ta till vara sina intressen vid förhand- lingar med fastighetsägaren, dels får klart för sig hur processen ser ut och vilka alternativ som står hyresgästen till buds i olika avseenden.

Hur långtgående krav som bör ställas på meddelandets innehåll bör bedömas mot bakgrund av de angivna funktionerna som med- delandet ska fylla. I det följande beskrivs närmare vilket innehåll som utredningen anser att informationen till hyresgästerna bör ha.

Information om åtgärderna och genomförandet av dem

Hyresvärden ska vara skyldig att lämna uppgifter om de åtgärder som hyresvärden vill genomföra. Hyresgästen bör med ledning av informationen få en god uppfattning om åtgärdens omfattning och hur den kommer att utföras. Även anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärden bör anges då det kan väntas ge bättre för- utsättningar för kommande förhandlingar.

Utöver information om åtgärderna som sådana bör det finnas en tidsplan för genomförandet, olägenheter som kan uppstå för hyres- gästen, behovet av alternativ bostad under tiden åtgärderna pågår och huruvida hyresnedsättning kommer att erbjudas.

Det är också viktigt att hyresgäster förstår att de kan välja att inte godkänna en åtgärd och att frågan då får prövas av hyresnämnden. Även det bör därför framgå. Ett sätt skulle kunna vara att utforma en godkännandehandling så att hyresgästen kan välja mellan två alternativ; ett där hyresgästen godkänner åtgärden, ett annat där hyresgästen inte godkänner åtgärden.

Med en sådan information kan en hyresgäst få en ungefärlig bild av hur åtgärderna kommer att påverka både bostaden och de prak- tiska förutsättningarna under ombyggnaden.

172

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Information om i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av en åtgärd

Det är viktigt att frågan om inflytande för hyresgäster tidigt finns med i processen. Hyresgäster måste få information om i vilken om- fattning de har möjlighet att påverka åtgärderna. Det är också av vikt att fastighetsägaren tidigt informerar om i vilka delar de är be- redda att erbjuda hyresgästerna en valfrihet. En genomtänkt plan i den delen från fastighetsägaren ger möjlighet till bra förhandlingar med enkla och tydliga förutsättningar.

Utredningen föreslår att meddelandet till hyresgästen ska inne- hålla information om vilka möjligheter hyresgästen har till infly- tande och samråd. Det bör även finnas information om att hyres- nämnden kan komma att pröva frågan om tillstånd, om inte hyres- gästen godkänner en åtgärd.

För de som redan i dag ger den här sortens information till sina hyresgäster innebär utredningens förslag ingen skillnad i praktiken. För andra fastighetsägare kommer det inledningsvis att krävas mer planering och förberedelser för att kunna ha en dialog om åtgärderna med hyresgästerna.

Tidig information om planerade förbättrings- och ändringsarbete bidrar till att skapa tillit och förtroende mellan hyresvärdar och hyres- gäster. Informationskravet stärker hyresgästens förutsättningar att delta aktivt i ett eventuellt samrådsförfarande.

Även för fastighetsägare kan ett lagstöd för hur informationen ska ges skapa en viss trygghet. Men det kan också skapa nya osäker- heter framför allt kring hur informationen ska ske fortlöpande. Detta gäller särskilt då nya eller förändrade behov av underhålls- arbete upptäcks i ett byggskeende. Det finns därför en liten risk för en ökad konfliktnivå och ökad måltillströmning kortsiktigt fram till att hyresvärdarna anpassar sig till det nya rättsläget. Utredningen ser dock i förlängningen möjlighet till en minskad måltillströmining till hyresnämnderna då det finns incitament för hyresvärden och hyresgästerna att genom information och samråd hitta framkom- liga lösningar.

173

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Uppgift om framtida hyra

För en hyresgäst är information om hyran efter ombyggnaden viktig. I praktiken är frågan om hyrans storlek den vanligaste orsaken till att ett tillståndsärende förs till hyresnämnden. Detta trots att hyres- frågan inte avgörs i tillståndsprövningen.

Många hyresvärdar har redan tidigt i en ombyggnadsprocess klart för sig nivån på en skälig hyra efter att ombyggnationsåtgärderna ut- förts. I många fall förhandlar hyresvärden med hyresgästorganisa- tionen om skälig hyra redan innan ombyggnaden. De nya hyrorna bestäms utifrån vad som närmast kan liknas vid prislistor där olika åtgärder ges olika mycket påverkan på bruksvärdet baserat på vad som på regional, och ibland lokal, nivå har förhandlats fram mellan parterna. Det förekommer också att hyresgästerna under tiden be- talar a conto-hyror som justeras i samband med att åtgärderna har slutförts. På så vis undviker man att hyresgästerna behöver betala retroaktiv hyra i alltför stor omfattning.

Att förhandla om hyran i förväg så att hyresgästerna får ett pris på de åtgärder som ska göras är starkt efterfrågat. Många hyresgäster som utredningen varit i kontakt med menar att det svårt att ta ställ- ning till föreslagna åtgärder då de inte samtidigt vet hur hög den nya hyran blir. Utredningen rekommenderar därför parterna att för- handla hyran i förväg så att uppgift om hyran kan lämnas i samband med övrig information. I de fall parterna inte lyckas komma överens om en hyra bör i alla fall en tänkt hyra eller en högsta hyra anges.

Utredningen har dock inte föreslagit ett lagkrav som inkluderar att hyran ska anges i förväg (jmf avsnitt 4.9). Det skulle visserligen vara ett stort steg framåt för många hyresgäster. Men det finns också flera problem med ett sådant förslag.

Hyresförhandlingar innan en renovering är färdigställd förut- sätter ett visst mått av förtroende mellan parterna. På en del platser och mellan en del fastighetsägare och lokala hyresgästorganisationer saknas detta förtroende. I en sådan situation behövs en sedvanlig bruksvärdesprövning efter att lägenheterna är renoverade för att hantera konflikterna.

Ett annat problem med att kräva en uppgift om hyra är hur rätts- verkan av en sådan uppgift ska behandlas. Om hyresvärden anses bunden av en uppgift om hyresnivån kan det uppstå problem om uppgiften har förlorat sin aktualitet när ombyggnaden har färdig-

174

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

ställts lång tid senare. Det uppstår också problem med att förhålla sig till hyresnivåerna på orten och att värdera lägenhetens hyra och inte bara den höjning som standardhöjning skulle medföra.

Utredningen anser därför sammanfattningsvis att det inte är lämpligt att begära att hyresvärden ska lämna en uppgift om hyres- ökning, även om det utifrån problembilden skulle ha varit önskvärt.

Det är däremot eftersträvansvärt att inom det frivilliga samråds- förfarandet förhandla färdigt hyrorna utifrån de aktuella åtgärderna. Det skulle, enligt utredningen, underlätta och ge bättre förutsätt- ningar för hyresgäster att kunna fatta ett underbyggt beslut om godkännande av åtgärderna. Att förhandlingar om hyran har skett i det sammanhanget är en parameter som påverkar möjligheten till bifall på hyresvärdens ansökan om tillstånd till åtgärderna hos hyres- nämnden. Det är också av betydelse att hyresgästorganisationer som, för hyresgästernas räkning, förhandlar hyrorna när tillfälle ges. Om hyran är bestämd, dvs. överenskommen med en hyresgästorganisa- tion, bör den anges i meddelandet om ombyggnation.

4.8.3 Förlängd tidsfrist för hänskjutande till hyresnämnden

Förslag: Tidpunkten för när en hyresvärd får ansöka om tillstånd hos hyresnämnden flyttas fram från två månader till tre. En så- dan ansökan kan lämnas in tidigast tre månader efter att hyres- gästen fått information om åtgärden.

Om en berörd bostadshyresgäst inte godkänner åtgärden som hyres- värden vill genomföra, får hyresvärden ansöka hos hyresnämnden om tillstånd att utföra åtgärden. En ansökan får göras tidigast två månader efter det att meddelandet lämnats till hyresgästen (18 e § andra stycket hyreslagen).

Utredningen anser att dagens två månader efter att hyresgästen fått informationen är en för kort tid, både för hyresvärden och för hyresgästen att ta ställning till den mer omfattande tillgången på information. Utredningen föreslår därför att tidsfristen utökas från två till tre månader.

Syftet med tidsfristen är att hyresvärden ska ha incitament att samråda med hyresgästerna. Det är viktigt att hyresvärden och hyres- gästerna får tid att föra till en ordentlig dialog. Med extra tid och krav

175

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

på innehåll i meddelande ges bättre förutsättningar för att genomföra ett samråd med största möjliga framgång.

En utökning av fristen till tre månader bör ge bättre förutsätt- ningar för hyresvärden att samverka med hyresgästerna och hitta samförståndslösningar. För de flesta hyresvärdar kommer denna extra månad inte att medföra några konsekvenser då en ombyggna- tion ändå tar lång tid. Det kan visserligen inte uteslutas att den extra månaden på marginalen skulle kunna bidra till att en hyresvärd inte går vidare med en tillståndsansökan. Utredningen anser dock att de samlade vinsterna med en bättre process tidigt blir stora. Även i de enskilda fallen kommer förlängningen av processerna i ett så tidigt stadium att det knappast kan innebära några större merkostnader eller andra negativa konsekvenser.

4.8.4 Samråd och god sed vid hyresförhållanden för förbättrings- och ändringsåtgärder

Bedömning: Samrådsprocessen vid förbättrings- och ändrings- åtgärder bör inte regleras i lag.

God sed vid hyresförhållanden ska iakttas.

Hyresvärden har i allmänhet ett intresse av att undvika en prövning i hyresnämnden för att därmed påskynda ombyggnaden. Hyres- gästen har ett intresse av att kunna bo kvar i sin bostad även efter ombyggnaden. Hyresgästen har i regel även intresse av att i största möjliga utsträckning påverka vilka förbättrings- och ändringsåtgär- der som ska vidtas och hur de ska utföras. En hyresgästorganisation kan sägas ha ett incitament att hålla nere hyrorna för hyresgäster- nas del.

Även om aktörernas intressen ofta inte sammanfaller kan de ändå sägas ha ett gemensamt intresse av att nå en överenskommelse. Något behov av att i lag formalisera förhandlingarna har tidigare inte an- setts finnas.69

Som utredningen har redogjort för ovan är det redan i dag van- ligt att samråd mellan hyresvärdar och hyresgäster äger rum inför stora ombyggnadsprojekt. Inom ramen för dessa bedrivs ofta kon-

69 Se prop. 1996/97:30 s. 70.

176

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

struktiva förhandlingar om såväl de åtgärder som ska utföras som den påverkan dessa har på den framtida hyran. Detta förutsätter att hyresgästorganisationen får information och deltar i processen på ett tidigt stadium, t.ex. i samband med att projekteringen inleds.

För att skapa förutsättningar för ett inflytande för hyresgäster behövs engagemang och tid från såväl hyresvärd som hyresgäster. Utredningen anser att det bästa sättet att åstadkomma dialoger vid ombyggnader är genom frivilliga överenskommelser om hur samråd m.m. ska genomföras.

Hyresgästföreningen, SABO och Fastighetsägarna har arbetat parallellt med utredningens arbete med att, om möjligt, ta fram gemensamma riktlinjer för hur samråd mellan hyresvärd och hyres- gästerna ska ske. Syftet med riktlinjerna är att fastställa ett ramverk som hyresvärden kan ta hjälp av vid samråd.

Utredningen ser mycket positivt på ökade inslag av samråd vid renovering och ombyggnation. Men vi kan också se att samråd inte alltid är enkelt. Det finns alltid en gränsdragningsproblematik mellan dialog och inflytande där de boende riskerar att få höga förvänt- ningar på vad som är möjligt att få påverka. Samtidigt som hyres- värden kanske i första hand önskar förankra redan fattade beslut. Andra problem som uppmärksammats är att bara ett fåtal av hyres- gästerna i praktiken blir engagerade.

Även om inte samrådsprocessen vid förbättrings- och ändrings- åtgärder bör regleras i lag så bör god sed på området iakttas. Det är av stor vikt att alla parter agerar på ett sådant sätt att tillit skapas. Genom att iaktta god sed har ombyggnadsprocessen möjlighet att bli öppen och konstruktiv för både hyresgäst, hyresvärd och hyres- gästorganisation. Ledning från vad som är god sed vid hyresför- hållanden när det gäller förbättrings- och ändringsåtgärder kan t.ex. hämtas från nämnda riktlinjer, men framför allt från tidigare teck- nade ramavtal och Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad.

Utredningen har förhoppningar om att nämnda riktlinjer kan ge upphov till att ramavtal tecknas med enskilda hyresvärdar och komma att omfatta många ombyggnader.

177

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

4.8.5 Skälighetsbedömningen vid prövning om tillstånd till åtgärder

Förslag: Hyresnämnden ska i dag lämna tillstånd till ansökan om att utföra åtgärderna om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och att det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Utredningen föreslår att inte är oskäligt byts ut till är skäligt.

Utredningen föreslår även tre punkter som särskilt ska be- aktas av hyresnämnden vid bedömningen av om det är skäligt.

Dessa punkter är

• om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning,

• om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden, eller

• om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden.

Hyresnämnden föreslås också få förena ett beslut att bifalla en ansökan med villkor.

Prövningen med avvägningen mellan hyresvärdens intresse och det objektiva hyresgästintresset kvarstår. Så även möjlig- heten att beakta skäl hänförliga till en hyresgäst i undantagsfall.

Utgångspunkterna för hyresnämndens prövning

Vi har tidigare beskrivit hur de syften som fanns i 2002 års hyres- lagstiftning inte har fått genomslag. De förändringar vi gör har därför som syfte att skapa ett nytt jämviktsförhållande där hyres- gästen har ett visst mått av inflytande i samband med renoveringar. Tanken är att inflytandet ska vara starkare ju mer omfattande åtgär- den är och ju större hyra som krävs i samband med åtgärden.

Nuvarande regler om att hyresvärden har att göra de fastighets- ekonomiska och tekniska övervägandena vid en omfattande om- byggnad bör behållas. Utredningen bedömer att det är en utgångs- punkt för att det ska vara möjligt att förvalta fastigheter på ett ratio- nellt sätt.

178

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Liksom i dag bör hyresvärdens intresse väga mot s.k. objektiva hyresgästintressen. Den enskilda hyresgästens omständigheter bör således endast undantagsvis beaktas.

Preciserade bedömningsgrunder

Som framgår ovan har hyresgästernas intresse i rättspraxis oftast kommit att nedprioriteras i förhållande till hyresvärdens intresse av att rusta upp fastigheten till vad som kommit att definieras som modern standard. Kopplingen till modern standard har enligt utred- ningens undersökning lett till att många hyresvärdar rustat upp lägenheterna till en mycket hög standard, jämförlig med nyproduk- tionsstandard, och att hyresgästerna har svårt att få igenom åtgär- der på en annan nivå.

Utredningen vill med dessa förändringar skapa förutsättningar för större helhetssyn i fråga om reglerna om hyresgästinflytande. Hur förhandlingarna om åtgärderna bedrivs bör få betydelse vid den rättsliga prövningen. På detta sätt stimuleras fastighetsägare att, inom rimliga gränser, erbjuda hyresgästerna ett inflytande.

Det kan således sägas att utredningen anser att grundstrukturen i modellen bör vara intakt. Inom ramen för denna bör dock ett antal ändringar göras för att stärka hyresgästernas inflytande.

Det bör därför inte längre vara en utgångspunkt att hyresvärden utan vidare får tillstånd till åtgärder som avser att åstadkomma en hög modern standard. I stället bör hyresvärden visa att omständig- heterna är sådana att tillstånd till en åtgärd bör ges.

För att markera detta bör det förutsättas att det är skäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs, och inte som i dag att den inte är oskälig. Det innebär en något ändrad utgångspunkt då hyres- nämnden frågar sig varför det är skäligt att en åtgärd genomförs och inte, som i dag, varför det är oskäligt. Det är då naturligt att en större börda då vilar på fastighetsägaren att visa detta. Ändringen markerar också att en mer nyanserad prövning bör göras i skälig- hetsbedömningen än vad som normalt är fallet i dag.

Normen om att det ska vara skäligt mot hyresgästen att åtgär- den genomförs bör kompletteras med vissa angivna förhållanden som hyresnämnden ska beakta särskilt. Någon detaljreglering av prövningen bör inte göras. Snarare handlar det om att lyfta fram ett

179

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

antal faktorer som hyresnämnden alltid ska beakta. Vilken betydelse dessa får i ett enskilt ärende beror på en helhetsbedömning som hyresnämnden alltid måste göra.

Den första bedömningsgrunden

Den första bedömningsgrunden som hyresnämnden bör beakta särskilt är om hyresgästerna i tillräcklig utsträckning har kunnat på- verka utformning och omfattning av åtgärderna. Det blir då tydligt att hyresnämnden ska bedöma om det inflytande som hyresgästen erbjudits av fastighetsägaren för den specifika åtgärden är tillräck- ligt. Grundtanken är att hyresgästernas rätt att påverka åtgärderna varierar beroende på vilken typ av åtgärd som det är fråga om. En naturlig utgångspunkt är att ju mer omfattande åtgärderna är, desto högre krav bör kunna ställas på hyresvärden att visa att hyresgästen har erbjudits någon form av valfrihet. Ett välfungerande samråd med en konstruktiv dialog och möjlighet till reellt inflytande bör i praktiken bli nödvändigt vid stambyten och andra större ombygg- nader. Å andra sidan bör det vid åtgärder av liten omfattning ställas lägre krav på fastighetsägaren och kunna vara tillräckligt med infor- mation.

Den andra bedömningsgrunden

Hur hög hyran blir efter att förbättrings- och ändringsarbeten genomförts är i praktiken mycket viktigt, för både hyresgäster och hyresvärdar. Utredningen menar att det ska beaktas särskilt om åtgärden som hyresvärden vill genomföra är rimlig i förhållande till den hyreshöjning som kan väntas bli följden. Ju större hyreshöj- ning en åtgärd kan antas föranleda, desto starkare skäl bör hyres- värden rimligen kunna visa på om han eller hon likväl vill att åtgär- den ska genomföras.

Hur man ska se på en åtgärd i förhållande till hyreshöjningens storlek och hyresgästens möjlighet att påverka åtgärden bör inte ses som från varandra fristående grunder. De är tvärtom delar av den övergripande bedömning som hyresnämnden ska göra. Det är därför naturligt att de delvis kan sägas överlappa.

Den andra bedömningsgrunden ska ses i en kontext av att hyres- gäster har olika ekonomiska förutsättningar. Då är det viktigt att

180

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

hyresvärden kan erbjuda alternativ till åtgärder (upprustningsnivåer) som minimerar hyreshöjningarna för vissa hyresgäster, men sam- tidigt också kan erbjuda de hyresgäster som så önskar högre stan- dard i lägenheter där hyran kan bli högre. Likaså bör hyresvärden i förekommande fall kunna erbjuda hyresgästerna en infasning av hyran under en övergångsperiod (jfr 55 § femte stycket).

Hyresvärden bör alltså i betydligt större utsträckning än som är vanligt i dag ta hänsyn till den hyreshöjning som kan antas följa på en viss åtgärd och vara beredd att anpassa upprustningsnivån efter detta.

Den tredje bedömningsgrunden

Utredningen har ovan förklarat vikten av att god sed vid hyres- förhållanden iakttas. I linje med detta är det naturligt att det får betydelse vid tillståndsprövningen om hyresvärden har följt den eller inte. Det bör därför särskilt beaktas om ombyggnadsprocessen i övrigt stått i överensstämmelse med god sed i hyresförhållanden. I bedömningen av om hyresvärden tillämpat god sed vid hyresför- hållandet skulle hyresnämnden t.ex. kunna få ledning av Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad och av tidigare teck- nade ramavtal.

De närmare förutsättningarna för att tillstånd ska ges utifrån de föreslagna förändringarna behandlas i författningskommentaren.

Hyresnämnden bör kunna förena ett beslut med villkor

Hyresnämnden kan i dag endast bifalla eller avslå hyresvärdens an- sökan. Det framstår som en brist i vissa fall, särskilt när parterna inte är ense om hur ombyggnaden ska genomföras. Det bör därför införas en möjlighet att förena ett beslut att ge tillstånd till en viss åtgärd med villkor. Avsikten är inte att villkoren ska innefatta en prövning av hyresvillkoren i sig. Det i första hand om det finns ett subjektivt hyresgästintresse som behöver tillgodoses för att åtgär- derna ska kunna betraktas som skäliga mot hyresgästen, t.ex. att tillhandahålla extra toaletter till äldre vid en ombyggnad av badrum eller att åtgärderna i en viss del av huset inte ska starta förrän ett bestämt datum.

181

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Avslutande tankar om förändringarna i skälighetsbedömningen

En central intention med föreslagna förändringar är att färre hyres- gäster ska behöva flytta på grund av hyreshöjningar. Med utred- ningens förslag bedömer vi att färre hyresgäster kommer att be- höva flytta. Genom att fastighetsägare fortsättningsvis behöver erbjuda olika upprustningsnivåer vid förväntade hyresökningar på mer än 25 procent och i princip bör alltid göra det vid hyresökningar på över 50 procent kommer hyresgäster med sämre ekonomiska förutsättningar och betalningsvilja att välja ett mindre omfattande upprustningsalternativ. Utredningen menar att detta på sikt kan vara positivt då det ger en marknad med ett mer differentierat ut- bud av lägenheter och hyror även inom område och till och med i samma fastighet.

För fastighetsägare riskerar förslaget minska hyresintäkterna sammanlagt. Under en övergångsperiod kommer det troligtvis också att finnas fastighetsägare som upplever det ökade hyresgästinfly- tandet som en större risk vid renovering. I ett värsta scenario kan förslaget till och med få en dämpad effekt på byggande och reno- vering av hyresrätter. Samtidigt utgår utredningen från att de flesta fastighetsägare agerar rationellt och anpassar sig efter de nya reg- lerna. Lagstiftning är inte heller det enda som påverkar vinst i hyres- fastigheter och utredningen menar därför att regeringen vid inför- ande av lagförändringarna bör räkna med att detta förslag som har ett stort mervärde för hyresgästerna också kan riskera ha en viss dämpande effekt på hyresmarknaden.

Då utredningens betänkande skrivs råder stor bostadsbrist och kraftigt ökande fastighetspriser har gjort fastighetsmarknaden till en mycket attraktiv bransch. Fortsätter denna utveckling kommer branschen även fortsättningsvis att kunna vara ett av flera fortsatt attraktiva investeringsalternativ.

I konsekvensanalysen som presenteras sist i utredningen analy- seras fler scenarier på vad som kan tänkas hända när det gäller alter- nativa strategival för fastighetsbolagen. Slutsatserna är att påverkan av nyproduktion, försäljning, ombildning, senarelagda renoveringar och annan typ av renovering i friställda lägenheter är att de inte kan uteslutas men troligtvis blir begränsade. Det samma gäller också antalet tvister i hyresnämnder och hovrätt. Där utredningen anar att måltillströmningen kan öka direkt efter att lagstiftningen in-

182

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

förts, men att de i ett senare skede bör minska. Däremot finns stor risk för att de tvister som kommer till hyresnämnden kan bli mer komplicerade då det införs fler bedömningsgrunder. (Se även kon- sekvensanalysen i avsnitt 9.4 för djupare analys.)

4.8.6 Utökad trappningsregel

Förslag: Tiden för när hyran ska betalas med lägre belopp ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek, oavsett anledning till hyreshöjningen. Den skäliga tiden får högst vara tio år.

I övrigt kvarstår reglerna om att detta gäller situationer då hyresgästen begärt det och inte särskilda skäl talar emot det.

Inför förändringarna i hyreslagen år 2011 framhöll lagförarbetena att hyrorna inte bör kunna höjas på ett sätt som leder till att hyres- gäster av ekonomiska skäl får svårt att bo kvar och som därmed be- gränsar det praktiska värdet av besittningsskyddet. Lagstiftaren fann goda skäl att i lag införa en regel i 55 § hyreslagen som skyddar hyresgäster från att kraftiga hyreshöjningar får för snabbt genom- slag. För att inte hyrorna ska kunna höjas på ett sätt som försvagar hyresgästernas reella besittningsskydd har ett skydd ansetts nöd- vändigt.70 Bestämmelsen, som återfinns i 55 § femte stycket hyres- lagen, kallas ibland trappningsregeln.

Situationer där trappningsregeln bör tillämpas

Förarbetena inför lagändringen år 2011 uttalade att särskilda skäl, som kan tala emot en tillämpning, exempelvis kan vara att lägen- hetens bruksvärde har höjts till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder som hyresgästen har godkänt eller som hyresnämnden lämnat tillstånd till. Det kan då vara befogat att låta större hyreshöjningar få snabbare genomslag.71

70 Se prop. 2009/10:185 s. 69 f.

71 Se prop. 2009/10:185 s. 92.

183

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Utredningen anser däremot att det är viktigt att regeln kan tillämpas vid hyreshöjningar i olika situationer, däribland hyreshöj- ningar till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder i fastigheten. Syftet med förslaget är att det fortfarande ska vara en individuell prövning men att det dessutom ska tas större hänsyn till den nya hyrans storlek, och inte till anledningen av den. Oavsett om hyresgästen godkänt åtgärden eller om hyresvärden har fått tillstånd från hyresnämnden att genomföra den kan trappningsregeln tillämpas.

Skälig tid

Förarbetena inför lagförändringen år 2011 uttalade vidare att om skillnaden mellan den tidigare hyran och skälig hyra är förhållandevis liten, kan det vara motiverat att genomföra höjningen på en gång i stället för att dela upp den i flera etapper. Ju större skillnaden är, desto längre kan övergångstiden behöva vara. Dessa förarbeten ut- talade att i allmänhet bör övergångstiden inte vara längre än tre–fem år och det bör endast i undantagsfall förekomma att övergångstiden bestäms till närmare tio år. Som riktmärke bör vidare gälla att antalet stegvisa höjningar inte bör bestämmas till fler än en per år.72

Vid bedömningen av övergångstiden för anpassning till skälig hyra anser utredningen att tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och får högst vara tio år. De längre tids- perioderna kan t.ex. avse mycket kraftiga hyreshöjningar då dessa behöver fasas in under en längre period. Det kan även avse äldre eller sjuka personer som inte har möjlighet att flytta.

Utökningen av i vilka situationer upptrappning av hyran kan an- vändas, innebär att hyresgäster får en möjlighet att i tid ställa om och t.ex. hyra ut ett rum till en inneboende eller leta efter nytt bo- ende. I storstadsregionerna är det generellt inte möjligt att hitta ett nytt boende i närområdet på kort tid p.g.a. bostadsbristen. Det finns då en risk för att hyreshöjningen hinner slå igenom fullt ut innan hyresgästen har hunnit anpassa sig till höjningen. För barn- familjer innebär en flytt utanför närområdet med stor sannolikhet även byte av skola eller förskola för barnen, vilket också bidrar till

72 Se prop. 2009/10:185 s. 92.

184

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

betydelsen av att få anpassa sig till kraftiga hyreshöjningar under en längre tidsperiod.

Ändringen syftar inte till att generellt öppna för trappning av hyreshöjningar utan för att ge hyresgäster ett skydd i vissa fall. En tillämpning av skyddsregeln bör även fortsättningsvis förutsätta att hyresgästen begär det.73

4.8.7 Bör hyresgästernas inflytande ersättas med inflytande från en hyresgästorganisation?

Bedömning: Det finns starka skäl för att inflytandet ska utövas av hyresgästerna enskilt över den egna lägenheten och gemen- samt i fråga om gemensamma utrymmen. Inflytandet ska inte utövas av en hyresgästorganisation.

I dag har en hyresgästorganisation inget lagstadgat inflytande över ombyggnadsåtgärder. De enskilda hyresgästerna har inflytande över åtgärder i den egna lägenheten. Dock har hyresgästerna ett kollek- tivt inflytande vid ombyggnad av fastighetens gemensamma delar där det enligt 18 d § andra stycket kräver godkännande från hyres- gästerna i mer än hälften av de berörda bostadslägenheterna.

Ett skäl som skulle tala för att hyresvärdens planerade ombygg- nadsåtgärder skulle omfattas av någon typ av kollektiva förhand- lingar är att det då kan bli möjligt att koppla samman de planerade åtgärderna med vilken hyra som därefter ska utgå. I praktiken för- handlar hyresvärdar och hyresgästorganisationer om hyror som ska gälla efter arbetenas utförande. Det kan också synas naturligt att ge en hyresgästorganisation ett formellt inflytande i fråga om ombygg- nader, särskilt som organisationerna redan i dag normalt har möjlig- het att begära förhandling om lägenheternas och husets skick (jfr 5 § andra stycket 2 hyresförhandlingslagen). Man skulle alltså kunna tänka sig att ersätta det individuella inflytandet med ett kollektivt förhandlingssystem. Hyresgästinflytandet skulle då utövas av en hyresgästorganisation.

I dagens system utövas inflytandet över förbättrings- och änd- ringsarbeten av de enskilda hyresgästerna. Hyresgästerna bestäm-

73 Se prop. 2009/10:185 s. 71.

185

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

mer också om de vill att de förhandlingsöverenskommelser som träffas mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation ska omfatta deras lägenheter eller om de själva ska förhandla och sluta avtal med hyresvärden om hyresvillkoren. Hyresgästens intresse av att själv kunna utöva inflytandet över framför allt den egna lägenheten väger emellertid tungt.

Hyresgäster har olika ekonomiska förutsättningar och önske- mål. Regler om hyresgästers inflytande vid förbättrings- och änd- ringsarbeten bör tillgodose såväl behoven hos de hyresgäster som vill skydda sig mot oönskade hyreshöjningar som de som är villiga att betala mer för sitt boende. Att ett kollektiv av hyresgäster direkt kan påverka utformningen av de gemensamma delarna av en fastig- het framstår utifrån det nämnda som rimligt. Motsvarande kan emellertid inte sägas i fråga om ett kollektivt inflytande över åtgär- der i enskilda lägenheter. Det framstår därför som olämpligt att en hyresgästorganisation får ett avgörande inflytande över frågan om en ombyggnad ska få genomföras.

Ytterligare ett alternativ är att reglera hyresgästinflytandet inom ramen för hyresförhandlingssystemet enligt hyresförhandlings- lagen. Frågan om vilka ändringsåtgärder som skulle få vidtas skulle i ett sådant system bestämmas genom en förhandlingsöverenskom- melse mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation på i huvud- sak samma sätt som i dag gäller för bestämmande av hyra. Ett så- dant system skulle kunna garantera den enskilde hyresgästen ett visst inflytande, t.ex. genom att den hyresgäst som så önskar skulle kunna ställa sig utanför förhandlingsordningen eller genom att hyres- gästen gavs rätt att vid missnöje med förhandlingsresultatet föra frågan till hyresnämnden.

Som har påtalats i tidigare lagstiftningsärende är emellertid även en sådan konstruktion förenad med vissa nackdelar.74 Hyresgästen har nämligen möjlighet att inom viss tid ansöka om ändring av för- handlingsöverenskommelsen i den del den avser honom (se 22 § hyresförhandlingslagen). Dessutom kan hyresgästen begära pröv- ning av hyresvillkoren enligt bestämmelserna i hyreslagen (se 5 § fjärde stycket hyresförhandlingslagen). Det medför att frågan om en viss ombyggnadsåtgärd ska få utföras eller inte kan komma att stå öppen under lång tid. Vidare har enskilda hyresgäster rätt att

74 Se prop. 2001/02:41 s. 20.

186

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Hyresvärden måste då komplettera en förhandlingsöverenskommelse om till- stånd till ombyggnad med godkännande från de hyresgäster vars hyresavtal inte innehåller förhandlingsklausul. Det leder till två parallella system för godkännande. Inte heller detta alternativ är en- ligt utredningens uppfattning lämpligt.

Enligt utredningens mening finns således starka skäl mot att er- sätta det individuella inflytandet över åtgärder med ett kollektivt inflytande som utövas av en hyresgästorganisation.

Hyresgästorganisationerna har dock en betydelsefull roll vid ombyggnader. Det är viktigt att en hyresgästorganisation på ett tidigt stadium får information om en planerad ombyggnad. Det ger bättre förutsättningar för att hyran förhandlas innan åtgärderna ska godkännas. Det ger också hyresgästorganisationen en möjlighet att tidigt stötta hyresgästerna i ombyggnadsprocessen.

4.8.8 Förslaget är en lämplig avvägning mellan motstående intressen

Bedömning: Förslagen om ett stärkt inflytande för hyresgäster vid förbättrings- och ändringsarbeten är en proportionerlig be- gränsning av fastighetsägares möjlighet att bestämma över sin egendom och är även i övrigt en lämplig avvägning mellan mot- stående intressen. Någon konflikt med grundläggande rättigheter finns inte.

Utredningen föreslår att hänsyn till hyresgästernas intressen ska beaktas i större utsträckning vid den rättsliga prövningen av om ett förbättrings- eller ändringsarbete får genomföras. Det kan i vissa situationer medföra att fastighetsägare inte kan genomföra de åtgär- der som de önskar. En sådan reglering finns redan i dag. I förhåll- ande till den ordning som beskrivs i förarbetena till 2002 års lag- ändring är skillnaden inte särskilt betydande. Om man däremot jäm- för med hur rättspraxis ser ut i dag blir dock de praktiska konse- kvenserna mer påtagliga.

Förslaget innebär inte att någon måste avstå från en fastighet genom expropriation eller liknande. I stället kan förslaget sägas medföra en viss inskränkning av hur fastigheten får användas.

187

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

Hyreslagen präglas sedan länge i hög grad av bostadssociala hän- syn. Det innebär bl.a. att parternas avtalsfrihet i fråga om upplåtelse av bostadslägenheter på många viktiga punkter har kringskurits.

Reglerna om hyresgästinflytande är en del av en sammanhängande reglering av avtalsförhållandet mellan en hyresvärd och en bostads- hyresgäst. Utredningens förslag ligger väl i linje med hur många andra frågor rörande bostadshyresgäster har hanterats.

Det finns ett nära samband mellan frågan om när tillstånd bör ges och den hyresnivå som kan väntas bli följden av de planerade åtgärderna. Även om reglerna i och för sig kan sägas sätta en gräns för vilka åtgärder en fastighetsägare får vidta med sin egendom, bör det beaktas att ett tillstånd till en upprustning innebär att hyres- gästens förpliktelser ökar utan att han eller hon har efterfrågat de åtgärder som det är fråga om. I och med att storleken på hyreshöj- ningen är en viktig faktor vid hyresnämndens bedömning av om tillstånd ska ges, finns det med utredningens förslag knappast något hinder mot att omfattande åtgärder genomförs om hyreshöjningen ändå begränsas. För en fastighetsägare finns normalt inget ekono- miskt intresse av att ingå en sådan överenskommelse. Möjligheten visar dock att tyngdpunkten i regleringen ytterst inte är att begränsa fastighetsägarens rätt att använda sin egendom utan att reglera hur hyresvärdens och hyresgästens rättigheter och skyldigheter bör kunna förändras.

Det kan mot ett stärkt inflytande för hyresgäster invändas att hyresgäster flyttar från lägenheter med en viss frekvens. Det är ett skäl att inte beakta enskilda hyresgästers särintressen annat än i undantagsfall. Det är dock inget starkt argument mot att ge hyres- gäster ett verkligt inflytande över de åtgärder som vidtas om hyres- gästerna framför intressen som är gångbara för breda grupper av hyresgäster. Hyreslagen utgår också från att den befintliga hyres- gästen har ett starkt intresse av att kunna bo kvar i sin lägenhet och ett skyddsvärt intresse kopplat till den egna bostaden, och ett fler- tal regler avser just detta.

När större krav ställs på fastighetsägare att anpassa upprustnings- nivån vid omfattande ombyggnader, kan det väntas påverka hyres- värdens lönsamhet negativt. Den aspekten, liksom samhällsaspekter, behandlas i avsnitt 9.4.

Redan här kan dock framhållas att det på ett allmänt plan fram- står som välbalanserat att en hyresvärd som vill genomföra åtgärder

188

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

som väsentligt utökar hyresgästens förpliktelser har en skyldighet att i rimlig utsträckning ta hänsyn till vanligt förekommande intressen på hyresgästens sida.

I både regeringsformen och Europakonventionen finns ett skydd mot bl.a. att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Som framgår ovan är utredningens förslag en del av en reglering av ett avtalsförhållande. Utredningen anser mot den bak- grunden att det inte är fråga om någon begränsning som riskerar att stå i strid med någon sådan grundläggande rättighet.

4.9 Alternativa förslag

4.9.1 Bör en prövning av hyresnivån efter ombyggnad tidigareläggas?

Bedömning: Utredningen har beslutat att inte föreslå att pröv- ningen av hyran bör tidigareläggas till att ske i samband med hyresnämndens prövning av om tillstånd till en åtgärd ska lämnas.

Som utredningen i avsnitt 4.8.2 redovisat så har vi beslutat att inte reglera att uppgift om framtida hyra ska anges i samband med övrig information om åtgärderna. Utredningen hade dock en långtgående diskussion om möjligheten att tidigarelägga en prövning av hyran. Att tidigarelägga en prövning av hyran skulle vara till stort stöd för många hyresgäster vid en renovering. Utredningen har dock be- slutat att inte föreslå ett sådant förslag. Hyresnämnden kan inte pröva skäligheten av den kommande hyresnivån i samband med en ansökan om tillstånd till åtgärder. Bakgrunden till detta står att finna i utformningen av hyresförhandlingssystemet enligt hyresför- handlingslagen och den bruksvärdesprövning som hyresnämnden ska utföra i händelse av att parterna inte kommer överens om vad som utgör skälig hyra. Hyran anses inte som skälig, om den är påtag- ligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga, enligt 55 § första stycket hyreslagen. Ett fastställande av bruksvärdet för en lägenhet förutsätter enligt dessa regler att en jämförelse av faktiska förhållanden mellan enskilda lägenheter kan göras.

189

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

För att hyresgästernas intresse av att undvika den hyreshöjning som en ombyggnad kan medföra ska få genomslag, underlättar det om den kommande hyresnivån i ett tidigt skede i processen kan kopplas till de åtgärder som hyresvärden önskar utföra.

Det förekommer ombyggnadsprojekt i vilka hyresvärden inled- ningsvis bygger om en eller ett par lägenheter för att använda som visningslägenheter. Hyresgäster i fastigheten eller fastigheterna som hyresvärden planerar att bygga om kan därigenom skapa sig en reell uppfattning om det framtida resultatet av hyresvärdens ombygg- nadsplaner samt, i förekommande fall, de olika valmöjligheter hyres- gästerna har i fråga om utrustningsnivå och allmänna standardhöj- ningar i lägenheterna. I dessa fall skulle det i och för sig vara praktiskt möjligt att skapa ett system som fastställer ett typiskt bruksvärde för samtliga lägenheter som omfattas av hyresvärdens ombyggnads- planer i en enskild fastighet eller t.o.m. en grupp av fastigheter. Det är emellertid inte samtliga hyresvärdar som har förutsättningar att färdigställa visningslägenheter. Ett regelverk som förutsätter att så sker eller endast är tillämpligt i vissa fall framstår därför som mindre lämpligt.

4.9.2 Borttagen tillståndsprövning vid viss ombyggnad

Bedömning: Utredningen har avfärdat lösningen som innebär att hyresgästen ges inflytande över den hyresnivå som blir resul- tatet av att hyresvärden i samband med ombyggnad höjer stan- darden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemen- samma delarna av fastigheten. Den enskilda hyresgästen skulle i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöjningar i samband med ombyggnader samtidigt som hyresvärden ges ut- rymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna.

Ett alternativ till ett system där hyresgästen ges ett direkt infly- tande över de standardhöjande åtgärder som hyresvärden tillåts ut- föra i fastigheten är att i stället ge hyresgästen inflytande över den hyresnivå som blir resultatet av att hyresvärden i samband med ombyggnation höjer standarden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemensamma delarna av fastigheten. Den enskilda hyres-

190

SOU 2017:33

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

gästen kan i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöj- ningar i samband med ombyggnationer samtidigt som hyresvärden ges utrymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna.

Syftet med ett sådant system skulle vara att skapa incitament för hyresvärden att inlåta sig i förhandlingar där hyresgästen erbjuds ett konkret och reellt inflytande över åtgärder som kommer att på- verka den kommande hyresnivån. Det skulle samtidigt innebära att antalet tvister i hyresnämnden skulle kunna minskas och betydande tidsvinster göras.

Huvuddragen i ett alternativt system kan beskrivas enligt följ- ande:

• Hyresgästernas inflytande över betydande ändringar i enskilda lägenheter (som inte är standardhöjande) och åtgärder i de gemen- samma delarna av fastigheten kvarstår i huvudsak oförändrade.

• Det direkta hyresgästinflytandet över standardhöjande åtgärder tas bort. Detta gäller såväl standardhöjande åtgärder i de enskilda lägenheterna som i de gemensamma delarna av fastigheten. Syste- met ersätts av en ”spärr” i hyressättningsförfarandet som inne- bär att hyreshöjningar efter ombyggnation begränsas om inte de enskilda hyresgästerna godkänt de förbättringsåtgärder som läggs till grund för bestämmandet av hyran.

• Hyresvärden får i samband med större ombyggnader genomföra de standardhöjande åtgärder som denne bedömer är långsiktigt rationella för fastigheten. Det kan handla om badrums- eller köksrenoveringar i samband med stambyten, fönsterbyten p.g.a. buller m.m. Utrymmet för åtgärder som inte är önskvärda av hyresgästerna begränsas dock till viss del av den hyresspärr som beskrivs nedan.

• Sedvanlig bruksvärdesprövning efter ombyggnader. Om hyres- gästen inte godkänner de standardhöjande åtgärderna efter sam- rådet, får hyresvärden inte höja hyran utöver en viss procentandel i anledning av åtgärderna (förslag 25 procent). Hyran får därefter behandlas inom ramen för bruksvärdessystemet.

• Spärren i hyressättningssystemet, utöver årliga hyreshöjningar, begränsas till en tidsperiod om tio år.

191

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

SOU 2017:33

• Undantag från spärren om det är fråga om åtgärder som vidtas för att en bostadslägenhet ska uppnå lägsta godtagbara standard.

• Undantag från spärren om hyresvärden vidtagit åtgärder på grund av förpliktelser i lag eller förordning.

• Undantag från spärren om det finns särskilda skäl, t.ex. om hyr- orna i den aktuella fastigheten redan är låga i förhållande till bruksvärdessystemet.

• Ingen spärr för friställda lägenheter.

Det kan antas att de hyresvärdar som har en ambition att kunna ta ut en högre hyra än den angivna spärren medger kommer att agera för att ha sådan möjlighet, exempelvis genom att erbjuda olika upp- rustningsnivåer kopplade till olika hyresnivåer.

Det finns fördelar med den alternativa lösningen såsom tidsvinst och incitament för parterna att medverka i förhandlingar där hyres- gästen erbjuds ett konkret och reellt inflytande över åtgärder som kommer att påverka den kommande hyresnivån. Det finns sam- tidigt nackdelar med något som skulle uppfattas som en spärr som ekonomiskt kan hindra hyresvärden att vidta lämpliga åtgärder. De fastighetsägare som före renoveringen tagit ut en för låg hyra skulle drabbas hårt. I vissa hus kan hyrorna ha släpat efter så att de med hänsyn till bruksvärdet. Sammantaget har de negativa inslagen över- vägt och förslaget har inte bedömts lämpligt.

192

5 Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

5.1 Inledning

Som ett led i strävan att minska bostadsbristen i landet genom att möjliggöra ett ökat utnyttjande av befintliga bostäder infördes den 1 februari 2013 lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad. Den största nyheten med lagen var att den gav hyresvärden och hyres- gästen en större frihet att komma överens om hyran. Hyran får i de fall lagen är tillämplig sättas efter en kapitalkostnadsprincip i stället för bruksvärdesprincipen och en uthyrning enligt lagen sker utan besittningsskydd. Lagen innehåller även andra bestämmelser som utgör avsteg från vad som annars gäller enligt 12 kap. jordabalken (fortsättningsvis hyreslagen).

I samband med införandet av lagen riktades viss kritik mot att lagförslaget grundades på ett alltför svagt underlag i fråga om utbu- det av tillgängliga bostäder på marknaden. Vidare anfördes att lag- förslaget skulle leda till dramatiska hyreshöjningar. Kritik riktades också mot att ett särskilt system för uthyrning av egen bostad leder till ett mer komplicerat regelverk samt att det var tveksamt om för- delarna med förslaget skulle överväga nackdelarna.1

Utredningen ska utreda frågor om privatpersoners uthyrning av bostäder och bedöma hur en lämplig avvägning mellan parternas intressen bör göras när privatpersoner hyr ut bostäder. I det ingår att överväga om hyresgästernas ställning bör stärkas. En utgångs- punkt ska vara att hyreslagen ska innehålla samtliga bestämmelser om privatpersoners uthyrning av bostäder. Författningsförslag ska därför avse hur hyreslagen bör ändras, om lagen om uthyrning av

1 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 65.

193

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

egen bostad upphävs. Utredningen ska sträva efter att reglerna ska vara så enkla som möjligt. Hyreslagens terminologi och systematik bör följas, om inte vägande skäl talar för motsatsen.

Boverket fick under år 2015 i uppdrag att göra en uppföljning av lagen om uthyrning av egen bostad, varvid verket skulle fokusera på att inhämta information om marknadens funktionssätt. Boverket har redovisat sitt uppdrag i rapporten2 Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, där analyser av hyresnivåer och omsättning på marknaden har stått i fokus.

Resultatet av Boverkets uppföljning redovisas i sammandrag nedan jämte uppgifter som utredningen har inhämtat om utveck- lingen sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft.

Boverket har även bedömt behovet av att reglera frågan om deposi- tion för att skapa en tryggare ställning för hyresgästen vid uthyr- ning av privatpersoner.3 Utredningen har även övervägt dessa frågor.

5.2 Gällande rätt avseende privatpersoners uthyrning av bostäder

5.2.1 Tillämpningsområdet för lagen om uthyrning av egen bostad

För att lagen ska vara tillämplig fordras att ett hyresavtal, som avses i 1 § hyreslagen föreligger, att upplåtelsen inte sker i upplåtarens näringsverksamhet samt att upplåtelsen ska avse en bostadslägenhet för annat än fritidsändamål. Upplåtelsen får inte vara upplåtelse av en hyresrätt i andra hand. Vidare gäller att om fler än en lägenhet upplåts, gäller lagen endast den första upplåtelsen. Av lagens över- gångsbestämmelser följer att lagen inte är tillämplig på avtal som har ingåtts före ikraftträdandet.4

Av 1 § första och andra stycket hyreslagen framgår att ett hyres- avtal utmärks av att det ska vara fråga om upplåtelse av ett hus eller del av hus, avse en total nyttjanderätt och ske mot ersättning. Upp- låtaren kan vara såväl en fysisk som en juridisk person. I praktiken

2 Boverkets rapport Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, 2015:39.

3 Boverkets rapporter Ett svenskt system med depositionsbetalningar vid uthyrning av egen bostad, 2013:21 och Etableringshinder på bostadsmarknaden, 2014:33.

4 I övergångsbestämmelserna nämns avtal som ingåtts före ikraftträdandet. Regeln torde även avse även den situationen att ett hyresförhållande inletts före ikraftträdandet.

194

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

är det emellertid främst för fysiska personer som lagen om uthyr- ning av egen bostad har betydelse. Lagen är inte gällande om upp- låtelsen sker i upplåtarens näringsverksamhet. Vad som menas med näringsverksamhet har inte närmare definierats i lagtexten.

I förarbetena till bestämmelsen anfördes dock att den som upp- låter lägenheter i sådan omfattning att han eller hon som hyresvärd omfattas av hyresförhandlingslagen (1978:304) får anses göra det i en näringsverksamhet.5 Den som regelmässigt hyr ut fler än två bostadslägenheter anses enligt nämnda lag för hyresvärd. I den situationen inräknas inte bostad för fritidsändamål eller lägenhet som kan anses utgöra del av upplåtarens bostad. Detta utesluter inte att en person som upplåter färre lägenheter än tre i vissa fall ska anses göra det i näringsverksamhet. När det är fråga om upplåtelser i sådan mindre omfattning får frågan om det är en näringsverksam- het bedömas med beaktande av samtliga omständigheter. Av bety- delse är om upplåtelsen sker för att ge vinst eller för att undvika kostnader för dubbla boenden. Är det t.ex. fråga om en lägenhet som ägs för att upplåtas indikerar det att uthyrningen ingår i en näringsverksamhet. Upplåtelsernas varaktighet och verksamhetens omfattning i övrigt ger också ledning. Ett exempel är att en bostads- rättsförening som upplåter en bostadsrättslägenhet med hyresrätt anses göra det i näringsverksamhet.6

I enlighet med definitionen i 1 § tredje stycket hyreslagen avses med bostadslägenhet en lägenhet som upplåtits för att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. Det innebär t.ex. att lagen om uthyrning av egen bostad gäller även vid upplåtelse av möblerat och omöblerat rum. Att lägenheten upplåts för annat än fritidsändamål tar sikte på syftet med upplåtelsen, inte bostadens karaktär.

Lagen om uthyrning av egen bostad gäller inte när en hyresgäst upplåter en hyreslägenhet i andra hand. I undantaget för upplåtelse i andra hand ryms även vidare underupplåtelser. Det har hävdats att lagen är tillämplig när en hyresgäst hyr ut en del av lägenheten till en inneboende.7 Något stöd för att så skulle vara fallet finns emellertid

5 Enligt 1 § hyresförhandlingslagen anses med hyresvärd den som för annat ändamål än fritids- ändamål regelmässigt hyr ut mer än två bostadslägenheter, vilka ej utgör del av upplåtarens bostad.

6 Se prop. 2012/13:1, utg. omr. 18, s. 76.

7 Se Holmqvist/Thomssons kommentar till lagen, Norstedts 2013.

195

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

inte i lagens förarbeten8. De vanligaste upplåtelserna, som lagen gäller, är när bostadsrättslägenheter, egna hem och ägarlägenheter hyrs ut av innehavaren, antingen till viss del eller i sin helhet.

Om någon upplåter flera lägenheter, gäller lagen endast den första upplåtelsen. För en senare upplåtelse gäller i stället hyreslagen. En senare upplåtelse påverkas inte av att en tidigare gjord upplåtelse, för vilken lagen gäller, upphör. Om en lägenhet redan tidigare är upplåten enligt hyreslagens regler, kan inte en ny upplåtelse ske en- ligt lagen om uthyrning av egen bostad.

Vad parterna har avtalat i fråga om lagens tillämplighet saknar betydelse. Det är de faktiska förhållandena som läggs till grund för en rättslig bedömning av lagens tillämplighet (jfr hyreslagen).

När endast en del av en bostad upplåts, t.ex. ett möblerat rum, utgör rummet en lägenhet i hyresrättslig mening. Om flera rum hyrs ut till olika hyresgäster, gäller lagen endast upplåtelsen av det rum som först hyrs ut.9

5.2.2 Förhållandet till hyreslagen

Lagen om uthyrning av egen bostad innehåller få regler i jämförelse med hyreslagen. Utgångspunkten är att hyreslagens regler gäller när inte lagen om uthyrning av egen bostad innehåller avvikande bestämmelser. Eftersom avvikande bestämmelser saknas i många frågor, ska stora delar av hyreslagen tillämpas även vid uthyrning enligt lagen om uthyrning av egen bostad. Bland annat gäller be- stämmelserna i hyreslagen om lägenhetens skick och hinder i hyres- rätten (9–18 §§) och om hyresrättens förverkande (42–44 §§) även för sådana upplåtelser. I de frågor där det finns avvikande bestäm- melser i lagen om uthyrning av egen bostad tillämpas inte hyreslag- ens bestämmelser. Som närmare kommer att framgå av det följande finns i fråga om hyrestid och uppsägning (3–5 §§) och förlängning av hyresavtalet för bostadslägenheter (45–52 §§) i princip inget ut- rymme att tillämpa hyreslagens bestämmelser. Hyreslagen i dessa delar kan dock få betydelse om parterna avtalar om att någon viss bestämmelse ska gälla. När det gäller prövning av hyran och andra

8 Se prop. 2012/13:1, utg. omr. 18.

9 A. prop. s. 76.

196

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

hyresvillkor (54–55 d §§) finns inget utrymme att tillämpa 55 § första stycket hyreslagen om skälig hyra, eftersom 4 § lagen om uthyrning av egen bostad avviker från denna.

Lagen om uthyrning av egen bostad innehåller inte bestämmelser om alla frågor som kan uppkomma vid en tvist. Hyreslagens be- stämmelser får t.ex. tillämpas i fråga om hyresnämndens prövning av en tvist om andra hyresvillkor än hyran (55 § sjunde stycket). Regeln i 55 e § hyreslagen om bl.a. återbetalning av hyra kan inte tillämpas när uthyrning skett enligt lagen om uthyrning av egen bostad. Det följer av att paragrafen förutsätter att hyran ska fastställas till skäligt belopp enligt 55 § första stycket hyreslagen, vilket inte är fallet vid upplåtelse enligt lagen om uthyrning av egen bostad. Vissa av bestämmelserna i hyreslagen utgår från att hyran ska fastställas med hjälp av lägenhetens bruksvärde (se t.ex. 18 d §). Dessa bestäm- melser saknar i praktiken relevans vid den typ av upplåtelse som lagen om uthyrning av egen bostad avser. Det sägs i lagen om uthyr- ning av egen bostad inte något om uppsägningens form eller del- givning. I dessa frågor är alltså hyreslagen tillämplig.

5.2.3 Hyrestid och uppsägning

Även när det gäller hyresavtalets tid finns särregler i lagen om privat- uthyrning. Parterna är fria att reglera hyrestiden, som kan vara be- stämd på kort eller lång tid eller obestämd. Har hyrestiden inte bestämts i hyresavtalet, gäller avtalet på obestämd tid. Hyresavtal som gäller för bestämd tid upphör att gälla vid hyrestidens slut. Någon uppsägning krävs inte för att avsluta ett sådant hyresförhåll- ande. Hyresgästen har inte någon rätt till förlängning av avtalet, om parterna inte avtalar annat. Om hyresgästen med hyresvärdens goda minne bor kvar i en lägenhet sedan ett avtal löpt ut kan parterna dock i vissa fall anses ha träffat ett avtal om förlängning av hyres- avtalet (jfr 3 § tredje stycket 2 hyreslagen angående förlängning av avtal på bestämd tid i vissa fall).

Hyresgästen har alltid rätt att säga upp avtalet så att det upphör att gälla vid månadsskifte som inträffar tidigast efter en månad från uppsägningen. Hyresvärden har å sin sida rätt att säga upp avtalet att upphöra att gälla vid månadsskifte som inträffar tidigast efter tre månader från uppsägningen. Detta gäller även uppsägning i för-

197

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

tid av tidsbestämda avtal. Villkor om en längre uppsägningstid för hyresgästen eller en kortare uppsägningstid för hyresvärden är utan verkan (2 §). Bestämmelserna är således tvingande till förmån för hyresgästen i den delen. Parterna är i övrigt fria att komma överens om att längre uppsägningstid ska gälla eller om att hyresvärden inte ska ha rätt att säga upp en tidsbestämt avtal i förtid.

Särskilda bestämmelser gäller om hyresrätten är förverkad enligt 42–44 §§ hyreslagen. Hyresvärden har enligt de bestämmelserna rätt att säga upp avtalet för omedelbart upphörande på grund av förverkande. På samma sätt är hyresgästen oförhindrad att enligt allmänna rättsregler säga upp avtalet för omedelbart upphörande på grund av grovt avtalsbrott från hyresvärdens sida.

5.2.4 Hyrans storlek och andra villkor för upplåtelsen

Hyressättningsmodellen i privatuthyrningslagstiftningen är annor- lunda än vid all annan hyressättning. Det preciseras i lagtexten att kapitalkostnaden beräknas som en skälig avkastningsränta på bosta- dens marknadsvärde.

Parterna kan inte avtala om andra villkor än de som anges i lagen om privatuthyrning om dessa villkor är till nackdel för hyresgästen, eller den som har rätt att träda i hyresgästens ställe. Reglerna i lagen om uthyrning av egen bostad är således tvingande till hyresgästens förmån.

Om hyresvärden eller hyresgästen vill att hyresvillkoren ska ändras ska han eller hon skriftligen meddela motparten detta. Kan en över- enskommelse därefter inte träffas, har den som sänt meddelandet rätt att hos hyresnämnden ansöka om ändring av hyresvillkoren.

Hyresnämnden ska vid tvist om hyran fastställa den till ett be- lopp som inte påtagligt överstiger kapitalkostnaden och driftskost- naderna för bostaden under förutsättning att en lägre hyra inte följer av avtalet. Tvister om hyrans storlek löses oberoende av lägen- hetens bruksvärde. Frågan om hyran är skälig enligt 55 § hyreslagen saknar betydelse.

Utgångspunkten för prövningen är vad parterna avtalat om hyran. Om hyran påtagligt överstiger summan av kapitalkostnaden och driftskostnaderna för bostaden, ska den på ansökan av hyresgästen

sättas ned så att den inte längre överstiger denna nivå.

198

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Kapitalkostnaden beräknas med utgångspunkt från en objektiv bedömning av bostadens marknadsvärde. Att lägenheten nyligen förvärvats till ett visst pris ger i många fall en god indikation om bostadens marknadsvärde. Saknas en sådan indikation, får en jäm- förelse göras med vad liknande lägenheter överlåtits för.10

På bostadens marknadsvärde beräknas en skälig avkastnings- ränta. Räntan har ingen koppling till bostadsägarens faktiska ränte- kostnader, utan är en uppskattad kostnad för att ha kapitalet bun- det i bostaden. Om hyresvärden lånat pengar för att köpa bostaden eller inte saknar betydelse. Den uppskattade räntekostnaden utgör kapitalkostnaden i bestämmelsens mening.

Den närmare gränsen för vilken avkastningsränta som kan anses skälig får enligt förarbetena bedömas i rättstillämpningen. En rikt- punkt som anges är dock att en hyra som grundas på en avkastning ett par procentenheter över Riksbankens referensränta, bör vara acceptabel. En rimlig utgångspunkt är att räntan, för att ge tillräcklig stabilitet, inte bestäms efter hur marknadsräntorna rör sig på kort sikt. Den bör i stället följa mer långsiktiga utvecklingstendenser.11

Till den beräknade kapitalkostnaden läggs driftskostnader för bostaden. Driftskostnaderna innefattar nödvändiga kostnader för att inneha bostaden i det skick den hyrs ut. Det kan t.ex. handla om kostnader för el och vatten och avgift till bostadsrättsförening. Hyresvärden har även rätt att tillgodoräkna sig viss ersättning för slitage av möbler, om lägenheten hyrs ut möblerad.

I fråga om driftskostnader avses de faktiska kostnaderna. Inget hindrar att parterna gör en uppskattning av dessa. I de fall ett så- dant antagande leder till en alltför hög hyra kan den dock komma att sättas ned av hyresnämnden.

Vid prövning av hyran för möblerat eller omöblerat rum får hyres- nämnden göra en uppskattning av kostnaderna för den uthyrda delen av bostaden. Upplåts t.ex. en mindre del av en bostad, kan en hyra som beräknats på en större del av marknadsvärdet för bosta- den ofta inte anses godtagbar.

Även hyresvärden får begära att hyresnämnden ska fastställa hyran till en viss nivå. Hyresvärdens möjlighet att begära hyres- prövning har betydelse bl.a. om parterna är oense om vilken hyra

10 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 78.

11 A. prop. s. 78.

199

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

som avtalats. Hyresvärden kan då begära att hyresnämnden ska fastställa hyran till den hyresnivå som han eller hon anser följer av avtalet. Ett bifall förutsätter att den hyra som hyresvärden begär fastställd inte överstiger den högsta tillåtna hyran. Om ansökan om villkorsändring däremot grundas på att den avtalade hyran är för låg, ska den ogillas.12

Vid tvister beträffande andra hyresvillkor än hyran tillämpas 55 § sjunde stycket hyreslagen som stadgar att villkor som hyres- värden eller hyresgästen har ställt upp ska gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständig- heterna i övrigt.

Beslut om ändring av hyresvillkoren

Hyresnämndens beslut om ändring av hyresvillkoren anses som ett avtal om villkor för fortsatt förhyrning (5 § lagen om uthyrning av egen bostad). Hyresnämnden ska som huvudregel besluta att de ändrade villkoren gäller från den dag då ansökan kom in till hyres- nämnden. Det kan i vissa fall finnas skäl för hyresnämnden att välja en senare tidpunkt. Ett exempel är när hyresgästen gjort en ansö- kan hos hyresnämnden utan att ge hyresvärden tillfälle att svara på hyresgästens meddelande eller i övrigt utan befogad anledning väg- rat att försöka lösa tvisten.

När hyresnämnden ändrar villkoren från dagen för ansökan, ska den samtidigt förplikta hyresvärden att återbetala hyra som han eller hon till följd av hyresnämndens beslut kan ha tagit emot för mycket (55 d § åttonde stycket hyreslagen). Till skillnad från det som gäller enligt 55 e § hyreslagen finns ingen möjlighet för hyresgästen att få tillbaka hyra som avser tiden före ansökan hos hyresnämnden. Den paragrafen är inte tillämplig, eftersom den utgår från att hyran be- stäms vid en skälighetsbedömning.

12 Se Hyresnämndens i Stockholms beslut den 26 september 2014 i ärende nr 1860-14.

200

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

5.2.5 Tillstånd för privatuthyrning av bostad

Husägare har full frihet att själva bestämma om de vill hyra ut sina hus. Detsamma gäller ägare till ägarlägenheter (lägenheter inom ägar- lägenhetsfastigheter).13 Utgångspunkten är även att bostadsrätts- havare ska ha stor frihet att upplåta sina lägenheter i andra hand för att under en tid bo någon annanstans. Friheten är emellertid inte oinskränkt.

I 7 kap. 11 § bostadsrättslagen (1991:614) anges att en bostads- rättshavare ska lämnas tillstånd om denne har skäl för upplåtelsen och föreningen inte har någon befogad anledning att vägra sam- tycke. I förarbetena till bestämmelsen ges exempel på vanliga situa- tioner där ett tillstånd kan ges.14 Tillstånd kan enligt dessa uttalan- den komma i fråga när bostadsrättshavaren vill studera eller arbeta på annan ort, vistas utomlands eller på annan ort i landet, vårda en anhörig eller sammanbo med någon på prov.

Tillstånd kan t.ex. också lämnas när den som förvärvar en bostads- rätt vill upplåta lägenheten under en övergångstid för att kunna av- sluta en tjänst eller liknande. En sådan situation är när en bostads- rätt förvärvas inför en pensionering. I vissa fall kan även skäl som snarast hänför sig till hyresgästen vara godtagbara. Det kan t.ex. komma i fråga att lägenheten upplåts till en närstående för att under en tid bereda honom eller henne en bostad. Vissa omständigheter kan inte motivera en upplåtelse. Enbart bostadsrättshavarens vilja att tillgodogöra sig hyra för lägenheten är inte ett gångbart skäl för tillstånd. Detta får betydelse vid köp eller innehav av en bostadsrätt i rent spekulativa syften. Mot bostadsrättshavarens skäl att upplåta lägenheten i andra hand ska vägas om föreningen har befogad an- ledning att vägra samtycke.

Tillstånd ska begränsas till viss tid. Frågan om tillstånd avgörs i första hand av bostadsrättsföreningens styrelse. Om bostadsrätts- havaren inte får det sökta tillståndet kan hyresnämnden pröva frågan. Tillstånd behövs oavsett om lägenheten hyrs genom lagen om privat- uthyrning eller om det är hyreslagen som gäller.

Under senare år har det blivit allt vanligare att bostadsrättshavare, hyresgäster och ägare till en- och tvåfamiljshus upplåter sina bostä-

13 Se prop. 2008/09:91 s. 1.

14 Se prop. 2013/14:142 s. 21 f.

201

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

der till företrädesvis turister under semesterperioder. Kontakter mellan upplåtare och hyresgäst skapas bl.a. med hjälp av olika sajter på Internet, exempelvis Airbnb. Upplåtelserna är till sin natur korta och varar vanligtvis endast ett par dagar upp till någon vecka i sträck.

Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan upplåta- ren behöva inhämta tillstånd från antingen hyresvärd eller bostads- rättsföreningen. Att få tillstånd till kortare andrahandsuthyrning kan vara svårt om uthyrarens enda skäl för uthyrning är att tillgodo- göra sig hyra för en tid som lägenheten står outnyttjad. Hyresnämn- den har vid prövning om tillstånd för upplåtelse av bostadsrätts- lägenhet i andra hand funnit att bostadsrättsföreningen haft befo- gad anledning att vägra samtycke till uthyrning till ett flertal olika personer under olika antal nätter under en tidperiod av cirka en månad (se hyresnämndens i Stockholm beslut den 17 augusti 2015 i ärende nr 8741-15).

5.2.6 Betalningstidpunkt för hyra och förskottshyra

En av de viktigaste prestationerna i hyresavtalet är hyresgästens skyldighet att betala hyran. Som utgångspunkt är parterna fria att avtala om tidpunkt när betalning ska av hyra ska göras. Bestämmel- serna om bostadshyra i hyreslagen innebär emellertid en stark be- gränsning av denna avtalsfrihet. Enligt 20 § första stycket andra meningen hyreslagen behöver bostadshyresgäst bara betala näst- kommande månadshyra i förskott och det ska göras senast den sista vardagen i månaden. Undantag görs för betalningstidpunkten den första månadshyran, vilken parterna får avtala fritt om. Hyres- gästen har alltid rätt att göra gällande den i lag angivna ordningen och gör sig således inte skyldig till något kontraktsbrott genom att hävda sin rätt avseende betalningstidpunkt.

Regeln i 20 § första stycket andra meningen hyreslagen innebär att en hyresvärd egentligen inte har något utrymme att kräva att hyresgästen erlägger mer än en månadshyra i förskott. Det är dock vanligt förekommande på andrahandsmarknaden i dag att hyresvär- den som ett villkor för att träffa ett hyresavtal kräver att hyresgästen erlägger ett antal månadshyror i förskott.15

15 Se bl.a. Boverkets rapporter Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33, Ett svenskt system med depositionsbetalningar vid uthyrning av egen bostad, rapport 2013:21 och Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, rapport 2015:39.

202

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

5.2.7 Deposition och krav på förskottshyra som säkerhet för förpliktelser i bostadshyresförhållanden

Vid tecknande av hyresavtal förekommer det att hyresvärden ställer krav på säkerhet för fullgörandet av hyresavtalets förpliktelser. Kravet kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet vara mer eller mindre långtgående. Ibland är det begränsat till att avse endast hyresbetalningarna. I andra fall kan det gälla alla förpliktelser som följer av hyresavtalet.

I 28 a § hyreslagen finns en regel om pant och borgen beträff- ande bostadshyresavtal. Paragrafen föreskriver att ”Är pant eller borgen ställd till säkerhet för att ett avtal om hyra av en bostads- lägenhet fullgörs, får pantsättaren eller borgensmannen säga upp sitt åtagande att upphöra att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast efter nio månader från uppsägningen, dock tidigast till en tidpunkt som infaller två år från det att åtagandet började gälla. Ett villkor som inskränker pantsättarens eller borgensmannens rätt en- ligt denna paragraf är ogiltigt.”

Regleringen i hyreslagen innebär nödvändigtvis inte att hyres- värdens möjlighet att kräva säkerhet är inskränkt till pant eller borgen. I praktiken förekommer andra former av säkerhet såsom deposition av vissa penningbelopp och förskottshyra. I olika sam- manhang diskuterats såväl tillåtligheten som lämpligheten av att använda dessa institut i hyresförhållanden. En fråga som aktualiseras är om användandet av förskottshyra riskerar att komma i konflikt med den tvingande bestämmelsen i hyreslagen 20 § om att hyres- gästen alltid har rätt att, med undantag för första hyran, betala en- dast en månadshyra i förskott. Vidare aktualiseras frågeställningen om en av hyresvärden begärd säkerhet som kläs i termer av deposi- tion i stället för pant, därigenom undgår tillämpningen av de tving- ande bestämmelserna i 28 a §.

Hyresrättsutredningen16 tog upp frågan om krav på säkerhet, deposition av visst penningbelopp eller förskottshyra i olika former. Som exempel på situationer då borgen förekom angavs borgens- förbindelser från föräldrar eller andra, när ungdomar utan egna arbetsinkomster hyrde en lägenhet. Likaså förekom det att allmän- nyttiga företag begärde säkerhet för hyresbetalningen vid uthyrning

16 Se SOU 1981:77 Hyresrätt 3.

203

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

på orter med mycket rörlig arbetskraft. Krav på säkerhet kunde i sådana fall enligt utredningen normalt sett anses helt legitimt.

Vid sidan av sådana beskrivna säkerheter förekom enligt Hyres- rättsutredningen att hyresvärdar i ökande utsträckning ställde krav på deposition som säkerhet för skyldighet som hyresgästen kunde ådra sig. Det kunde gälla skadestånd för vanvård av lägenheten eller liknande. Utredningen fortsatte:

Ett krav på sådan deposition kan naturligtvis i enskilda fall vara befo- gat med hänsyn till omständigheterna. I seriös fastighetsförvaltning torde depositionen sättas in på särskilt konto och hyresgästen få ränta på beloppet. Rent generellt är det emellertid inte önskvärt att hyres- värdarna tar upp depositioner av hyresgästerna. Är det inte fråga om seriös fastighetsförvaltning, är risken stor för att hyresgästen går miste om räntan och vid hyresförhållandets upplösning till följd av bevisläget eller av annan orsak får svårt att återfå depositionen helt eller delvis även om han enligt avtalet har rätt till det.17

Hyresrättsutredningen konstaterade härefter att i vissa fall kan en deposition av ett stort belopp – liksom även en förskottshyra – anses utgöra särskild ersättning för upplåtelsen och alltså strida mot för- budet i 65 § hyreslagen. Om så inte skulle vara fallet, skulle ett direkt förbud mot tagande av deposition eller förskottshyra kräva en särskild reglering i hyreslagen, något som enligt hyresutredningen dock inte var önskvärt. Utredningen erinrade om att det fanns möjlighet att med stöd av avtalsvillkorslagen förbjuda en hyresvärd att ställa sådana villkor. I en villkorstvist enligt hyreslagen borde däremot hyresgästen ha möjlighet att få ett villkor om deposition eller annan form av säkerhet omprövat. Om det inte finns särskilda skäl för ett sådant villkor, torde det enligt utredningen som regel böra upphävas av hyresnämnden.18

Deposition i praktiken

I rättsfallet RBD 13:83 har hyresnämnd och bostadsdomstol i en villkorstvist enligt hyreslagen ansett ett depositionsvillkor oskäligt. Hyresförhållandet avsåg en flygelbyggnad på en gård och hyres- värden ville ha in följande villkor i avtalet:

17 Se SOU 1981:77 Hyresrätt 3, s. 23.

18 Se SOU 1981:77 Hyresrätt 3, s. 23.

204

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Till säkerhet för hyresgästens förpliktelser enligt detta kontrakt skall kontant kr tiotusen (10 000) deponeras å i hyresvärdens namn öppnad bankräkning, varav upplupen ränta för år skall tillfalla och lyftas årli- gen av hyresgästen. Särskilt depositionskvitto skall utfärdas av hyres- värden.

I målet upplystes att depositionen var avsedd att gardera hyresvär- darna för skador på huset och även utgöra en säkerhet, om hyres- gästerna skulle komma på obestånd och inte kunna betala hyran. Vidare uppgavs att klausulen inte var tillkommen i det aktuella hyres- förhållandet utan gällde mot alla hyresgäster på gården och att så- dana klausuler använts i 19 år. Hyresnämnden, vars bedömning delades av Bostadsdomstolen, ansåg att det väl kunde finnas situa- tioner när kanske en hyresvärd med visst berättigande kunde ha rätt att säkerställa sig genom att betinga sig en depositionsavgift. Villkoret måste emellertid i allmänhet betraktas som oskäligt och framför allt hade inte några omständigheter framkommit i detta hyresförhållande som gjorde det berättigat.

I fall där hyresvärden är näringsidkare och hyresgästen att anse som konsument har liknande villkor om deposition bedömts som oskäliga. Marknadsdomstolen har i ett beslut den 3 september 1979 (D 1/78) vid vite förbjudit en hyresvärd att vid uthyrning av bostads- lägenhet till konsument för huvudsakligen enskilt bruk i fortsätt- ningen använda följande (eller väsentligen samma) villkor:

Hyresgästerna har hos hyresvärden deponerat kr 500:- (femhundra kro- nor), vilket belopp hyresvärden äger rätt att ta i anspråk och låta städa lägenheten efter hyresgästernas avflyttning i fall hyresgästerna själva ej utfört flyttningsstädningen.

Villkoret ansågs oskäligt enligt 1971 års lag om avtalsvillkor i kon- sumentförhållanden (numera ersatt av lagen 1994:1512 om avtals- villkor i konsumentförhållanden). Visserligen kunde enligt dom- stolen sägas att syftet med villkoret var gott, genom att övriga hyres- gäster därmed inte skulle behöva få hyran höjd till följd av att hyres- värden på längre sikt måste söka täckning för extra kostnader i sin uthyrningsverksamhet som hyresgästers uteblivna städning kunde medföra. Å andra sidan måste dock enligt domstolen kravet, som domstolen ansåg utgöra ett icke obetydligt belopp, för många hyres- gäster kännas betungande, i synnerhet som det kunde dröja flera år innan hyresgästen fick tillbaka sina pengar. Med hänsyn till detta och till att det gällde säkerhet för fullgörandet av en för hyresgästen

205

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

enligt hyreskontraktet åvilande biförpliktelse av förhållandevis ringa betydenhet ansåg domstolen att villkoret inte borde accepteras i nor- mala hyressituationer, dvs. när fråga är om ordinära hyreslägenheter avsedda för hyresgäster i allmänhet.

Fastighetsägarna Sverige har lämnat riktlinjer för användningen av deposition som säkerhet för förpliktelser i bostadshyresförhåll- anden.19 I riktlinjerna framgår särskilt att om tveksamhet finns be- träffande hyresgästens betalningsförmåga, kan hyresvärden ställa krav på särskild säkerhet för hyresbetalningarna. Säkerhet bör inte krävas slentrianmässigt utan endast när detta, med tillämpning av god sed på hyresmarknaden, kan anses sakligt motiverat på grund av den enskilde hyresgästens förhållanden. Andra anledningar som anges är om det finns skäl att misstänka att hyresgästen skulle komma att åsidosätta sin vårdnadsplikt, skada lägenheten eller ut- sätta den för onormal förslitning. Då skulle det vara motiverat att ställa krav på säkerhet för eventuellt skadestånd till följd av skador på lägenheten eller vad som hör till denna.

5.3 Utvecklingen sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft

5.3.1 Utbudet av bostäder på privatuthyrningsmarknaden

Någon offentlig statistik kring hur utbudet av bostadsrättslägen- heter, lägenheter i en- eller tvåfamiljshus, ägarlägenheter eller andra ägda boenden har utvecklats sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft finns inte att tillgå. Frågan kring hur denna statistik ska kunna förbättras utreds förnärvarande av Stadskontoret20 Marknaden för upplåtelser av ägda bostäder är informell och upp- låtelserna registreras inte av någon myndighet.

Boverket har emellertid utifrån en analys av annonsdata från annonseringstjänsterna Blocket och Bostad Direkt undersökt ut- budet av såväl hyreslägenheter som bostadsrättslägenheter för upp- låtelse i andra hand samt rum för upplåtelse. Man har också kom- pletterat med en enkätundersökning.

Den information Boverket har analyserat avser annonser avse- ende upplåtelser under åren 2009–2014. Marknadens totala storlek

19 Se Fastighetsägarna Sveriges Etiska nämnds uttalande den 27 maj 2004.

20 Diarienummer N2017-0086PBB.

206

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

är okänd, men Boverket har, bl.a. med stöd av uppskattningar från Statistiska centralbyrån, anfört att antalet uthyrningar kan ligga mellan 100 000–150 000 lägenheter per år. Då ingår både andra- handsuthyrningar av hyreslägenheter som hyrs ut enligt hyreslagen och de privatbostäder som hyrs ut enligt privatbostadslagen.

I det material som Boverket har bedömt har antalet bostadsrätts- lägenheter som hyrdes ut ökat från 13 091 lägenheter år 2009 till 14 482 år 2014. Samtidigt ökade Storstockholms andel av bostads- rättsuthyrningen mellan 2009 och 2014. I dagsläget är nästan hälf- ten av alla bostadsrätter på andrahandsmarknaden belägna i Stor- stockholm.

Bilden är annorlunda rörande utbudet av hyresrätter. Enligt Bo- verket minskade utbudet från 22 092 lägenheter år 2009 till 18 339 år 2014. Mer än hälften av alla hyresrätter som hyrs ut i andra hand finns utanför storstadsområdena och andelen är oförändrad sedan år 2009. Även uthyrningen av rum har minskat; mellan åren 2009 och 2014 minskade den från 7 767 till 5 898 uthyrningar. Huvud- delen av uthyrningarna återfinns i Stockholmsområdet.

Enligt Boverket steg medelvärdet för det totala antalet uthyrda bostadsrättslägenheter efter att lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft i februari 2013, från 453 till 618 lägenheter per månad. Bortsett från Malmö, där uthyrningarna minskade, ökade antalet uthyrningar i varje kommun.

Uppgifter från andra myndigheter och intressenter

Boverkets analys av marknaden i fråga om utbud har begränsats till hyreslägenheter, bostadsrättslägenheter och rum för uthyrning.

I syfte att komplettera bilden av de effekter på marknaden för uthyrning av ägt boende som lagen om uthyrning av egen bostad kan ha haft har utredningen hämtat in ytterligare uppgifter.

Villaägarna

Vid samtal med en intresseorganisation för husägare, Villaägarnas Riksförbund (Villaägarna), har framkommit att lagen om uthyrning av egen bostad har väckt ett stort intresse hos organisationens med- lemmar. Villaägarna erbjuder juridisk rådgivning till sina medlems- hushåll och har märkt av en stor ökning i antal förfrågningar som har anknytning till uthyrning av rum och hus med tillämpning av

207

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

den nya lagen. Frågorna från medlemmarna rör främst hyressätt- ningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad och hyresgäs- tens besittningsskydd. Villägarna har dock ingen närmare uppgift om vilken effekt lagen om uthyrning av egen bostad har haft på antalet upplåtelser av lägenheter i en- och tvåfamiljshus eller del av sådana hus.

Bostadsrättsorganisationer

Flera av de bostadsrättsorganisationer som utredningen har varit i kontakt med, Bostadsrätterna och HSB:s riksförbund, har inte till- gång till statistik eller närmare uppgifter om antalet upplåtelser av bostadsrätter som görs eller om den utveckling som skett sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft. En större organi- sation på marknaden, Riksbyggen, hanterar dock den ekonomiska förvaltningen för bostadsrättsföreningar som är anslutna till organi- sationen. Förvaltningen omfattar cirka 175 000 bostadsrättslägen- heter. I den mån medlemsföreningarna har valt att låta Riksbyggen administrera även andrahandsupplåtelser av bostadsrättslägenheter, framgår detta av Riksbyggens register. Antalet hos organisationen registrerade andrahandsupplåtelser har ökat under åren 2010–2015.

Tabell 5.1	Antalet andrahandsupplåtelser i föreningar kopplade
	till Riksbyggen
	Åren 2010–2015
År	Antal andrahandsupplåtelser
2010	1 812
2011	1 978
2012	2 232
2013	2 484
2014	2 727
2015	3 047

Källa: Riksbyggen.

Jämförelsevis ska nämnas att antalet bostadsrättslägenheter i landet år 2015 uppgick till drygt en miljon.21

21 Enligt siffror från SCB fanns det år 2015 82 107 bostadsrättslägenheter i friliggande en- och tvåbostadshus, samt par-, rad- och kedjehus (exklusive fritidshus), 967 953 bostadsrätts- lägenheter i flerbostadshus, 10 430 bostadsrättslägenheter i övriga hus 4 154 bostadsrätts- lägenheter i specialbostäder.

208

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Skatteverket

När privatpersoner hyr ut småhus, ägarlägenheter, bostadsrätter eller hyresrätter med överskott, redovisas överskottet som inkomst av kapital i inkomstdeklarationen. Vid redovisning av hyresintäkter från andrahandsupplåtelse av bostadsrätt eller hyresrätt får två av- drag göras, ett schablonavdrag på 40 000 kronor och ett avdrag för avgifter till förstahandshyresvärden eller bostadsrättsföreningen. Vid redovisning av hyresintäkter från uthyrning av småhus får ut- över schablonavdraget göras avdrag med 20 procent av bruttointäk- terna. Endast överskottet, efter avdrag, tas upp i deklarationen. En privatperson som inte uppvisat större överskott än schablonavdraget har således inte deklarerat för inkomsten och syns därför inte i den redovisade statistiken.

Tabell 5.2 Deklarerat överskott av hyresintäkter vid uthyrning av privatbostad under taxeringsåren 2010–2016

Taxeringsår	Antal personer	Belopp (kronor)	Schablonavdrag (kronor)
2010	64 037	1 436 856 309	12 000
2011	63 365	1 467 554 230	12 000
2012	61 844	1 441 516 302	18 000
2013	61 505	1 524 009 788	21 000
2014	49 302	1 265 777 803	40 000
2015	50 593	1 355 977 410	40 000
2016	52 312	1 542 213 389	40 000

Källa: Skatteverket.

Schablonavdraget höjdes inför 2014 års deklaration (inkomstår 2013) från 21 000 kronor till 40 000 kronor vilket kan förklara nedgången under år 2014.

SBAB

SBAB genomförde år 2013 en undersökning tillsammans med TNS Sifo om privatuthyrning.

Deras uppskattning var att cirka 5 procent av de som ägde en bostad hyrde ut hela eller delar av den år 2012. De ställde också frågan inför år 2013 och fick svar att 4 procent skulle hyra ut men att det fanns ett visst intresse hos så många som 7 procent. De drog

209

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

slutsatsen att nivån på andrahandsuthyrning nog skulle ligga kvar på ungefär 5 procent. De undersökte också om svenskarna kände till regelförändringarna och fann att färre än hälften kände till att reglerna och schablonavdraget ändrades år 2012.

5.3.2 Hyresnivåer vid uthyrning av ägda bostäder

Den största nyheten i lagen om uthyrning av egen bostad utgjordes av den hyressättningsmodell som den som hyr ut en ägd bostad får tillämpa. I de fall lagen om uthyrning av egen bostad är tillämplig får hyran sättas efter en kapitalkostnadsprincip med tillägg för drifts- kostnader i stället för enligt bruksvärdesprincipen. Det är givetvis av stort intresse att undersöka hur hyresnivåerna vid upplåtelser av ägda boenden har påverkats av dessa regler.

5.3.3 Hyresnivåer och kopplingen till marknadsvärdet

En tillämpning av hyressättningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad leder till olika resultat i fråga om den hyra som hyres- värden har rätt att ta ut för bostadsrättslägenheter, ägarlägenheter eller småhus som vid en jämförelse i övrigt kan vara likartade. Av- görande för hyresnivån är nämligen bostadens marknadsvärde. På marknaden för ägt boende är det inte ovanligt att lägenheter i attrak- tiva områden säljs till höga priser, eftersom många köpare värde- sätter sådana lägenheters egenskaper. Bostadens läge kan ha en väl- digt stor påverkan på dess värde. På hyresmarknaden fluktuerar hyran för likartade lägenheter inte på samma sätt utifrån lägenhetens läge och vid en hyresprövning tillmäts bostadens läge ofta mindre vikt än vid överlåtelse av bostad.

Av tillgänglig statistik framgår att den genomsnittliga bostads- rättslägenheten som såldes i landet under april 2016 var 63 kvadrat- meter stor och kostade 2,4 miljoner kronor. En genomsnittsvilla (121 kvadratmeter) kostade under samma period 2,9 miljoner kro- nor. En genomsnittslägenhet i centrala Stockholm kostade under perioden 5,1 miljoner kronor och en genomsnittsvilla i Storstockholm 5,5 miljoner kronor. I centrala Malmö kostade under samma period en genomsnittlig bostadsrätt 1,9 miljoner kronor och den genom- snittliga villan i Stormalmö 3,3 miljoner kronor. En genomsnittlig

210

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

bostadsrättslägenhet i Västernorrlands län kostade under perioden 875 000 kronor och den genomsnittliga villan 1,5 miljoner kronor.22

Exempel

För att åskådliggöra hur en tillämpning av bestämmelserna för hyres- bestämning vid upplåtelser av ägda boenden kan leda till olika resul- tat har utredningen tagit fram ett par exempel som baseras på de genomsnittliga marknadsvärdena för bostadsrätter i olika delar av landet. Hyressättningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad innebär att hyresvärden utöver driftskostnader får tillgodogöra sig en avkastningsränta ett par procentenheter över Riksbankens referens- ränta. För exemplen har antagits att driftskostnaderna, inklusive avgift till bostadsrättsförening, uppgår till 4 000 kronor per månad.

Exempel 1

En bostadsrättslägenhet har ett marknadsvärde om fem miljoner kronor. Med en referensränta som uppgår till +/- 0 uppgår den avkastningsränta som hyresvärden har rätt att tillgodogöra sig till cirka 8 300 kronor per månad (2 % av 5 milj. kr/12). Med tillägg för driftskostnader uppgår den hyra som hyresvärden har möjlighet att ta ut enligt lagen om uthyrning av egen bostad till uppskattnings- vis cirka 12 300 kronor per månad. För genomsnittslägenheten om 63 kvadratmeter innebär det en hyra om cirka 2 300 kronor per kvadratmeter och år.

Exempel 2

En bostadsrättslägenhet har ett marknadsvärde om 900 000 kronor. Hyresvärden har i detta exempel rätt att tillgodogöra sig en avkast- ningsränta om 1 500 kronor (2 % av 0,9 milj. kr/12). Med tillägg för driftskostnader uppgår den hyra som hyresvärden har möjlighet att ta ut enligt lagen om uthyrning av egen bostad till uppskatt- ningsvis cirka 5 500 kronor per månad. För genomsnittslägenheten om 63 kvadratmeter innebär det en hyra om cirka 1 050 kronor per kvadratmeter och år.

22 Svensk Mäklarstatistik AB, statistik för april 2016.

211

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Exempel 3

En bostadsrättslägenhet har ett marknadsvärde om 2,4 miljoner kronor. Hyresvärden har i detta exempel rätt att tillgodogöra sig en avkastningsränta om 4 000 kronor (2 % av 2,4 milj. kr/12). Med tillägg för driftskostnader uppgår den hyra som hyresvärden har rätt att ta ut enligt lagen om uthyrning av egen bostad till uppskatt- ningsvis cirka 8 000 kronor per månad. För genomsnittslägenheten om 63 kvadratmeter innebär det en hyra om cirka 1 500 kronor per kvadratmeter och år.

Effekter av ett förändrat ränteläge

Hyressättningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad har utformats så att rättstillämpningen kan anpassas till ränteläget om de ekonomiska förutsättningarna ändras. För exemplen ovan inne- bär det att om referensräntan i stället uppgår till två procent skulle den hyra som hyresvärden har möjlighet att ta ut i exempel 1 uppgå till uppskattningsvis cirka 20 600 kronor per månad (4 % av 5 milj. kr/12 + driftskostnader), i exempel 2 till uppskattningsvis cirka 7 000 kronor per månad (4 % av 0,9 milj. kr/12 + driftskost- nader) och i exempel 3 till 12 000 kronor (4 % av 2,4 milj. kr/12 + driftskostnader).23

Olika hyresnivåer i flerbostadshus beroende på upplåtelseform

Det är inte ovanligt att flerbostadshus, som uppförts för upplåtelser av lägenheter med hyresrätt sedermera har övertagits av bostads- rättsföreningar vid ombildningar. Vanligtvis upplåts de flesta lägen- heter efter en sådan ombildning med bostadsrätt men det är relativt vanligt att några lägenheter förblir hyresrätter. När lägenheter sedan hyrs ut i andra hand bestäms hyran utifrån två olika regelverk. Hyran för hyresrätterna bestäms enligt hyreslagens regler om bruks- värdeshyra. För bostadsrätterna gäller att hyran bestäms enligt lagen om uthyrning av egen bostad.

23 För enkelhetens skull har antagits att marknadsvärdet för exempellägenheterna är oföränd- rat vid olika räntelägen.

212

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Vid andrahandsuthyrning av liknande lägenheter kan alltså en tillämpning av lagen om uthyrning av egen bostad jämfört med hyreslagen medföra stora skillnader i hyresnivåer beroende på upp- låtelseform. Hyran för hyresrätter bestäms utifrån bruksvärdet, bo- stadsrätter utifrån marknadsvärdet och referensränta.

5.3.4 Boverkets bedömning av hyresnivåerna på andrahandsmarknaden

Boverket har utifrån en analys av annonsdata från annonserings- tjänsten Blocket bedömt hyresnivåerna på andrahandsmarknaden under åren 2009–2015.24 De har jämfört annonsdata för upplåtelser av hyresrätter och bostadsrätter i andra hand samt upplåtelser av rum. Eftersom analysen bygger på annonsdata är det inte säkert att det speglar antalet faktiska uthyrningar eller faktiska hyror. Analy- sen har därför gjorts under antagande att (1) data över uthyrningar har samma fördelning som marknaden i stort och speglar marknads- utvecklingen, (2) faktorer såsom boendetid och återannonsering är konstanta och har inte påverkat antalet annonser och (3) andra- handshyror förhandlas i låg utsträckning och annonserade hyror därför ger en korrekt bild av sluthyror.

Totalt sett noterar Boverket att hyrorna vid andrahandsupplåtel- ser av bostadsrättslägenheter har ökat under hela tidsperioden. Ut- vecklingen har emellertid varit betydligt långsammare i Malmö jäm- fört med övriga storstadskommuner medan Stockholms kommun har haft den snabbaste utvecklingen.25

Jämförelsevis har utvecklingen av hyrorna vid andrahandsupplåt- elser av hyresrätter total sett varit långsammare än för andrahands- upplåtelser av bostadsrättslägenheter.

Hyresutvecklingen för uthyrningsrum tycks ha en större sprid- ning än andrahandshyrorna för hyresrätter och bostadsrätter. Mellan 2009 och 2015 har Stockholm den högsta hyresökningen och Malmö den lägsta. Efter februari år 2013 hade Umeå den högsta ökningen.

Boverkets analys visar att mellan åren 2009 och 2015 ökade hyres- nivåerna vid annonsering av upplåtelser i andra hand av bostads-

24 Se Boverkets rapport Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, 2015:39.

25 Boverket har här jämfört sex storstadskommuner, Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå.

213

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

rätter, hyresrätter och upplåtelser av rum med 43, 40 respektive 33 procent. Perioden efter det att lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft, februari 2013 t.o.m. år 2015, var den månadsvisa ökningstakten högre för upplåtelser i andra hand av hyresrätter och upplåtelser av rum jämfört med perioden år 2009 t.o.m. januari 2013. Hyresutvecklingen vid andrahandsupplåtelser av bostadsrättslägen- heter var däremot ungefär densamma under båda perioderna.

Det tycks inte finnas ett tydligt ”hopp” uppåt i data till följd av hyresökningar i samband med att den nya lagen trädde i kraft 2013. Vidare tycks utvecklingen för bostadsrätter och hyresrätter vara lika. Att det inte finns ett plötsligt språng i hyresindex i samband med den nya lagen kan vara en indikation på att hyrorna på andra- handsmarknaden främst har utvecklats som en följd av samspelet mellan efterfrågan och utbud på bostadsmarknaden.

Enligt Boverket visar data att andrahandshyran för hyresrätter är lägre än bostadsrättshyran.26 Enligt Boverket tycks vidare andra- handshyrorna för bostadsrätter ligga lägre än den högsta tillåtna nivån för den kostnadsbaserade hyressättningen.27 Andrahandshyrorna har enligt verket alltså inte avvikit från de ramar som lagen om uthyr- ning av egen bostad anger. Det är endast i Malmö som andrahands- hyrorna har legat nära vad som är tillåtet enligt lagen. Dock tycks det enligt Boverket vara ett resultat av en låg kostnadsbaserad hyra och inte en hög hyresnivå i absoluta tal.

26 Boverkets resultat bygger på data för sammanlagt 29 kommuner, varav 25 i Stockholms län. Övriga kommuner är Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå.

27 Boverket har vid sina beräkningar antagit att hyresvärden har rätt att ta ut en avkastnings- ränta om 4 procent av bostadens marknadsvärde.

214

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Figur 5.1 Andrahandshyra 2014 efter upplåtelseform och område, ett rum och kök, kronor

Månadshyra, kr

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Bostadsrätt

Hyresrätt

Tak för kostnadsbaserad hyra

Källa: Valueguard, Boverket.

Figur 5.2 Andrahandshyra 2014 efter upplåtelseform och område, två rum och kök, kronor

Månadshyra, kr

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Bostadsrätt

Hyresrätt

Tak för kostnadsbaserad hyra

Källa: Valueguard, Boverket.

215

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Figur 5.3 Andrahandshyra 2014 efter upplåtelseform och område, tre rum och kök, kronor

Månadshyra, kr

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

Bostadsrätt

Hyresrätt

Tak för kostnadsbaserad hyra

Källa: Valueguard, Boverket.

Med undantag för Malmö och Linköping är det enligt Boverket statistiskt säkerställt att andrahandshyrorna för bostadsrätter har ökat i en snabbare takt efter att den nya lagen trädde i kraft jämfört med innan. Hyresutvecklingen är liknande för uthyrning av hyres- rätter i andra hand och för uthyrda rum. Det är endast i Malmö kommun som Boverket inte sett en statistiskt säkerställd ökning av hyran för hyresrätter.

Boverket har i rapporten sammanfattningsvis anfört att det är tydligt att hyrorna på andrahandsmarknaden, generellt sett, har ökat snabbare efter att lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft år 2013. Däremot anser Boverket inte att det är säkerställt att det är den nya lagen som har orsakat den snabbare hyresökningstakten. Mellan andra kvartalet 2013 och första kvartalet 2015 ökade bostads- rättspriserna med 33 procent i nominella och reala termer, vilket motiverar en motsvarande ökning av den kostnadsbaserade hyran. Under samma tidsperiod ökade andrahandshyrorna mellan 5 och 26 procent. Hyresökningen var alltså mindre eller i paritet med vad den borde ha varit givet prisökningen.

216

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

5.3.5 Hyresnivåer vid förstahandsuthyrning

Någon offentlig hyresstatistik som baseras på faktiska hyresnivåer för enskilda lägenheter som upplåts i första hand finns inte att till- gå. Statistiska centralbyrån (SCB) tillhandahåller emellertid uppgif- ter ur en urvalsundersökning som bygger på ett sannolikhetsurval.28 Enligt de av SCB presenterade siffrorna uppgick den genomsnitt- liga hyran i Sverige under 2014 till 1 019 kronor per kvadratmeter och år. I Storstockholm och andra kommuner med mer än 75 000 invånare var motsvarande siffra 1 078 kronor per kvadratmeter. Det kan konstateras att hyrorna har stigit i landet sedan år 2014. SCB har också presenterat siffror avseende hyresnivåerna i landets sex största kommuner som tyder på det. Enligt dessa siffror uppgick hyran i Stockholms kommun under år 2015 till i genomsnitt 1 235 kronor per kvadratmeter och år. SCB:s siffror tyder på att den all- männa hyresnivån har gått upp även i de flesta övriga stora kom- muner i landet jämfört med år 2014.29

5.3.6 Prövning av hyresvillkor i hyresnämnden

Vid landets hyresnämnder har sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft 18 ärenden registrerats där lagen om uthyrning av egen bostad varit tillämplig. Av dessa har (per oktober 2015) tre ärenden avgjorts i sak och 13 ärenden skrivits av antingen på grund av återkallelse eller på grund av att parterna träffat en förlik- ning. Två ärenden har ännu inte avgjorts. Nedan följer en kortare genomgång av ärenden som har avgjorts i sak.

Hyresnämnden har i ett avgörande i juni 2014 beträffande uthyrning av en villa funnit att hyran skulle fastställas till en 3-procentig andel av marknadsvärdet jämte ett påslag om 5 procent för att bestämmas till ett belopp som inte påtagligt överstiger skälig avkastning på värdet av fastigheten. Parterna hade avtalat en månadshyra om 11 500 kr. Mark- nadsvärdet på fastigheten var 2,2 miljoner kr. Beräknat enbart på mark- nadsvärdet skulle hyran vara 5 500 kr per månad (referensräntan var vid tillfället 1 %). Med ett tillägg om 275 kr bestämdes hyran till 5 775 kr (Hyresnämndens i Jönköping beslut den 26 juni 2014 i ärende 507-14).

28 De redovisade talen är således skattningar varför hänsyn måste tas till osäkerheten i dessa då slutsatser dras, se SCB:s hemsida.

29 Enligt SCB uppgick den genomsnittliga hyran per år och kvadratmeter år 2015 i Göteborgs kommun till 1 104 kr, i Malmö kommun till 1 149 kr, i Uppsala till 1 116 kr, i Linköping till

1 030 kr, i Norrköping till 1 047 kr och i Örebro till 1 002 kr.

217

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Hyresnämnden har i ett avgörande i september 2014 beträffande uthyrning av en villa avslagit hyresgästens ansökan om fastställande av hyresvillkor. Parterna hade beträffande en villa med en boyta om 210 kvadratmeter avtalat en hyra om 19 000 kr per månad. Bostadens mark- nadsvärde bestämdes till 7 250 000 kr (detsamma som inköpspriset). Med en skälig avkastningsränta om tre procent (referensräntan var vid tillfället 1 procent) och med tillägg för driftkostnader om 3 000 kr fastställdes hyran per månad till 21 125 kr. Eftersom en lägre hyra följde av parternas avtal lämnades hyresgästens ansökan utan bifall (Hyres- nämndens i Stockholm beslut den 26 september 2014 i ärende 1860-14).

Hyresnämnden har i ett avgörande i september 2015 beträffande ut- hyrning av en bostadsrätt förordnat att kapitalkostnadsandelen av hyran skulle bestämmas till en 2-procentig andel av marknadsvärdet (referens- räntan var vid tillfället +/- 0 procent). Därtill skulle hyresgästen utge ersättning för driftskostnader och möblemang. Parterna hade avtalat om en hyra om 5 500 kr per månad för den 38,5 kvadratmeter stora lägenheten. Hyran bestämdes av hyresnämnden till 4 850 kr (Hyres- nämndens i Västerås beslut den 30 september 2015 i ärende 1486-15).

Det kan noteras att i samtliga redovisade fall hade hyresavtalet vid hyresnämndens prövning antingen upphört eller sagts upp till upp- hörande.

5.4 Problem med nuvarande situation

och lagstiftning vad gäller andrahandsuthyrning av privatbostäder

5.4.1 Oklara regler kring tillämpningsområdet

En brist med dubbla regelverk är när parterna inte säkert kan för- utse vilket regelverk som är tillämpligt på hyresavtalet; lagen om uthyrning av egen bostad eller hyreslagen. Särskilt för hyresvärden kan det vara en nackdel om det i efterhand visar sig att hyreslagens bestämmelser ska tillämpas på parternas avtal men även hyresgästen kan drabbas negativt, inte minst av att uppsägningsreglerna skiljer sig åt mellan regelverken.

Tillämpningen av särbestämmelserna för uthyrning av bostad enligt privatuthyrningslagen är begränsad till fall då privatpersoner eller juridiska personer hyr ut ägda bostäder utom näringsverksam- het. Bedömningen av om uthyrningen sker i näringsverksamhet ska göras dels utifrån antalet bostäder som hyresvärden hyr ut, dels med beaktande av omständigheterna vid uthyrningen. Hyr hyres-

218

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

värden regelmässigt ut fler än två bostäder, vilka inte utgör del av upplåtarens bostad, anses uthyrningen ske inom näringsverksamhet enligt lagen. Detta utesluter dock inte att en person som upplåter färre lägenheter än tre i vissa fall kan anses göra det i näringsverk- samhet. Av betydelse är enligt lagförarbetena om upplåtelsen sker för att ge vinst eller för att undvika kostnader för dubbla boenden. Är det t.ex. fråga om en lägenhet som ägs för att upplåtas indikerar det att uthyrningen ingår i näringsverksamhet. Upplåtelsernas var- aktighet och verksamhetens omfattning i övrigt ger också ledning. Dessa är faktorer som hyresgästen men även hyresvärden kan ha svårt att bedöma inför en förhyrning av bostad.

Begreppet näringsverksamhet har använts för att begränsa tillämp- ningsområdet för lagen om uthyrning av egen bostad. Hyreslagen har andra avgränsningar när uthyrningar är av privat karaktär. Hyres- värden är en juridisk person (18 i §), objektet är inte avsett att hyras ut varaktigt (24 a §), lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad (45 §) eller objektet inte ingår i en affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet (45 a § första stycket a) och c) och 46 § första stycket 6). I den mån särskilda regler bör behållas beträffande privat- personers uthyrning av ägda bostäder bör tillämpningsområdet, i den utsträckning det är möjligt, anpassas efter den nämnda systematiken.

Tillämpningen av särbestämmelserna för uthyrning av egen bostad är även begränsad till vad som i lagen benämns ”första upplåtelsen”.

Bestämmelsen tillämpas endast om flera upplåtelser sker sam- tidigt, inte om en och samma bostad upplåts flera gånger efter var- andra. Respektive upplåtelse är då att anse som den första. Om hyresvärden upplåter flera bostäder, exempelvis delar av samma lägenhet eller hus, kan bestämmelsen få svåröverblickbara och märk- liga konsekvenser. På den första upplåtelsen är lagen om uthyrning av egen bostad tillämplig. Om ytterligare bostad upplåts därefter blir i stället hyreslagen tillämplig. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att en sådan senare gjord upplåtelse inte påverkas av att en tidigare gjord upplåtelse, för vilken lagen gäller. Skulle den först upplåtna bostaden upplåtas igen blir inte lagen om uthyrning av bostad tillämplig heller på den upplåtelsen. Det är ju då nämligen inte fråga om den första upplåtelsen. En upplåtare som vill att lagen om uthyrning av egen bostad ska vara tillämplig på endera upplåtel- sen sedan den första upplåtelsen har upphört får säga upp samtliga hyresgäster och börja om från början.

219

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

5.4.2 Dagens system upplevs som otryggt

Det finns mycket som tyder på att förutsättningarna för en funge- rande andrahandshyresmarknad i dag är dåliga. Boverket har stude- rat frågan30 och framhåller särskilt att marknaden präglas av höga transaktionskostnader eftersom hyresvärdar och hyresgäster gene- rellt vet för lite om varandra. Kostnaden för att få information om motparten är hög, om det ens är möjligt. Detta innebär att båda parter tar en stor och okänd risk vid varje transaktion. Och efter- som de flesta hyresvärdar på andrahandshyresmarknaden endast hyr ut ett objekt kan de inte dra nytta av stordriftsfördelar på samma sätt som en kommersiell hyresvärd. Boverket konstaterar vidare att andrahandshyresmarknaden lider av stor osäkerhet för såväl hyres- gästerna som hyresvärdarna. En konsekvens kan bli att många seriösa hyresvärdar och hyresgäster drar sig ur och det finns där- med en risk för att andelen ”oseriösa” aktörer ökar på andrahands- marknaden.

Boverket har särskilt studerat hur hyresvärdar och hyresgäster i dag beter sig för att minska otryggheten31. De medel parterna har tillhands för att minska problemet med asymmetrisk information är signalering, garantier och screening eller att endast genomföra transaktioner med vänner och bekanta. Exempel på signalering är att kräva en hög hyra eller visa att man är beredd på att betala en hög hyra. Garantier ges i regel i form av depositionsbetalningar. En hyresvärd kan screena bostadssökande genom att endast hyra ut till individer med hög utbildning och god ställning på arbetsmarkna- den, och genom att kräva referenser.

En enkätundersökning som Boverket har genomfört tyder på att depositionsbetalningar och förskottshyror är vanligt förekommande på andrahandshyresmarknaden. Vidare framgår av undersökningen att de största problemen som hyresgästerna uppger att de stött på är oseriösa hyresvärdar och bedragare.

Boverket konstaterar det saknas institutioner för att minska parternas risk vid uthyrning men att en förbättrad institutionell struktur på andrahandsmarknaden kan minska riskerna och kostna-

30 Se Boverkets rapport 2013:21 Ett svenskt system med depositionsbetalningar vid uthyrning av egen bostad.

31 Se Boverkets rapport 2013:21 Ett svenskt system med depositionsbetalningar vid uthyrning av egen bostad.

220

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

derna vid andrahandsuthyrning och därmed troligen öka andra- handsuthyrningen.

Ytterligare en faktor som kan innebära en risk för hyresgästen i sammanhanget är att hyresvärden godtyckligt kan tillgodogöra sig i förskott gjorda hyresbetalningar eller medel som ställts som säkerhet i form av en deposition. Hyresvärden förfogar självständigt över medel som hyresgästen överlämnat och kan, oberoende av hyres- gästens invändningar, tillgodogöra sig medlen för egen del. I den mån parterna är överens om att så sker, t.ex. som ersättning för skadade möbler eller liknande, utgör det nödvändigtvis inte något problem. Betydelsen av att en hyresgäst känner sig tvingad att sam- tycka eller att hyresvärden anser sig ha fått ett samtycke ska dock inte underskattas. Vidare kan det vara svårt att bevisa att samtycke lämnats. För det fall hyresgästen inte samtycker kan han eller hon dock behöva väcka talan för att återfå medel som ställts som säker- het. En ordning där hyresgästen har större kontroll över som säker- het ställda medel bör därför eftersträvas.

5.4.3 Övriga problem

Hyressättningen på svagare marknader

Utredningen har tidigare visat att hyressättningen i privatuthyr- ningslagen är mindre väl lämpad på de riktigt svaga bostadsmarkna- derna. Där ett hus har ett lågt värde men där ändå värdet av att kunna hyra ett hus upplevs som stort.

5.5 Överväganden och förslag

Privatuthyrningslagen infördes den 1 februari 2013 i syfte att möjlig- göra för bättre utnyttjande av befintligt bostadsbestånd. Parallellt med att man införde en ny lag så höjdes också schablonavdraget för privatuthyrning från 21 000 kronor till 40 000 kronor. Det fanns varken vid tiden för införandet eller nu någon tillförlitlig statistik över omfattningen av andrahandsuthyrningen. Därför är det svårt att dra slutsatser om den nya lagstiftningen har påverkat utbudet på bostadsmarknaden.

221

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Utredningen ska överväga om hela eller delar av privatuthyr- ningslagen ska föras in i hyreslagen. I samband med det ska utred- ningen sträva efter att reglerna för privatpersoners uthyrning av bostäder ska vara så enkla som möjligt. Utredningen ska särskilt beakta att privatbostäder ofta hyrs av personer som på kort tid behö- ver hitta en bostad och därför kan ha en svår förhandlingsposition. Samtidigt är det viktigt att reglerna ger personer ett intresse av att göra sina bostäder tillgängliga för andra när de inte används under en tid.

Benägenheten för privatpersoner att hyra ut en bostad som står tom eller som de tillfälligt inte bebor påverkas av hur reglerna för uthyrning är formulerade. Avgörande för viljan att hyra ut är, enligt utredningen, att reglerna är enkla att ta till sig och tillämpa samt att de inte innebär ett hinder i bostadsägarens förfoganderätt över bostaden.

Trots att privatuthyrningslagens regler i sig är få och ganska enkla att förstå så uppstår komplicerade avvägningar då två parallella regel- verk ska gälla. Det riskerar att minska tryggheten för de privatperso- ner som skulle vilja hyra eller hyra ut.

Uthyrningen av privatägda bostäder utgör endast en mindre del av bostadsmarknaden men har antagits ha en stor outnyttjad potential. I förarbetena till lagen om uthyrning av egen bostad uppskattades att lagen skulle kunna leda till en ökning med 40 000 upplåtelser vid bedömningen av förslagens konsekvenser. Någon tidsram för när en sådan ökning av antalet upplåtelser skulle kunna förväntas an- gavs dock inte.

Boverkets siffror indikerar att utbudet av bostadsrättslägenheter för uthyrning har ökat något sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft. Det kan inte uteslutas att lagen har varit en bidragande orsak till det. Detta inte minst på grund av att motsva- rande ökning av utbudet inte synes ha skett i fråga om andrahands- upplåtelser av hyresrätter. När det gäller effekter på utbudet av lägenheter i en- och tvåfamiljshus och ägarlägenheter har Boverket redovisat siffror som tyder på att antalet rum för uthyrning har minskat under den undersökta perioden. Det får antas att de upp- gifterna, utöver rum i hyresrätts- och bostadsrättslägenheter, i någon utsträckning rör rum och lägenheter i en- och tvåfamiljshus och eventuellt även ägarlägenheter.

222

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

En avgörande förändring i samband med att de nya reglerna in- fördes var den hyressättningsmodell som parterna får tillämpa vid uthyrning av egen bostad. De uppgifter som Boverket har redovisat i fråga om utvecklingen av hyresnivåerna på privatuthyrningsmark- naden har baserats på annonsdata. Dessa måste därför bedömas med stor försiktighet. Det kan emellertid, utifrån Boverkets upp- gifter, konstateras att hyresnivåerna ökat generellt både på andra- handsmarknaden och på privatuthyrningsmarknaden de senaste åren. När det gäller hyresnivåerna vid privatpersoners uthyrning av ägda bostäder synes dock inte ikraftträdandet av lagen om uthyr- ning av egen bostad ha varit en avgörande orsak till ökningen av nivåerna. I stället har Boverket anfört att orsakerna till ökningen sannolikt står att finna i drastiskt ökade marknadsvärden på bostads- rätter och den ökade bostadsbristen i landet.

5.5.1 Endast vissa regler från privatuthyrningslagen bör behållas

Förslag: Lagen om uthyrning av egen bostad upphävs. Särbestäm- melsen om hyressättning behålls oförändrad men förs in i hyres- lagen.

Som har redogjorts för ovan är det underlag utredningen har tillgång till inte tillräckligt för att dra några säkra slutsatser kring effekterna av lagen om uthyrning av egen bostad. Lagen har därtill endast varit i kraft under en kortare tid. Utredningen utesluter inte att lagen haft effekt på upplåtelser av privatägda bostäder.

Men parallella regelverk skapar otydlighet kring vilket regelverk som är tillämpligt vid en eventuell tvist. Dessutom ges både hyres- gäst och hyresvärd svagare skydd än vid sedvanlig hyreslagstiftning. Hyresgästen genom att hyresavtalet inte är förenat med besitt- ningsskydd och genom att hyresvärden trots att avtalet slutits för viss tid ändå kan säga upp avtalet som om det vore ett tillsvidare- avtal. Hyresvärden genom att hyresgästen har en mycket kort upp- sägningstid.

223

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Hyrestid och uppsägning

Vid införandet av lagen om uthyrning av egen bostad bedömdes att reglerna om hyrestid och uppsägning behövde anpassas till att såväl hyresgästens som hyresvärdens situation snabbt kan förändras under ett löpande hyresavtal.32 Hyresgästen har möjlighet att säga upp av- talet med en månads uppsägningstid. Hyresgästen har däremot inte någon rätt att tvinga fram en förlängning av hyresavtalet.

Enligt 5 § hyreslagen har hyresgästen alltid rätt att säga upp av- talet med tre månaders uppsägningstid, även om avtalet är tids- bestämt till upphörande vid en senare tidpunkt. Hyresvärdens möjlig- het enligt hyreslagen att säga upp ett tidsbestämt avtal i förtid är emellertid begränsad till de fall då hyresrätten är förverkad enligt 42 §. Därutöver kan avtalet upphöra vid vissa särskilda fall av från- trädande.

Utredningen bedömer att mervärdet av att kunna säga upp hyres- avtalet i förtid är starkt begränsat då det snarare skapar osäkerhet än trygghet. Det är dessutom en klar fördel med sammanhållande regler för olika typer av hyresavtal, eftersom detta kan antas göra bestämmelserna mer överskådliga och förutsebara. I valet mellan att t.ex. hyra en hyreslägenhet i andra hand eller att hyra en bostads- rättslägenhet bör en potentiell hyresgäst inte behöva ställas inför helt skilda förutsättningar för avtalet. Hyreslagens regler i dessa avseenden utgör enligt utredningen en lämplig avvägning mellan parternas intressen och bör kunna tillämpas även vid privatuthyr- ning utan att utbudet av bostäder riskerar att minska.

En särskild fråga är om det vid tidsbestämda avtal ska krävas uppsägning för att avtalet ska upphöra vid avtalstidens utgång. En- ligt 3 § andra stycket hyreslagen gäller att tidsbestämda avtal som varat mer än nio månader måste sägas upp för att upphöra. Bestäm- melsen gäller för både bostadshyresavtal och lokalhyresavtal. För tidsbestämda avtal som varat i nio månader eller kortare kan dess- utom krav på uppsägning följa av avtalet. Enligt 3 § andra stycket privatuthyrningslagen gäller däremot att uppsägning inte krävs för att ett tidsbestämt avtal ska upphöra vid avtalstidens utgång. Privat- uthyrningslagen innebär alltså i detta avseende att ett avtal som är tidsbestämt till flera år upphör vid avtalstidens utgång utan upp-

32 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 69.

224

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

sägning från hyresvärden. Utredningen anser att det är rimligt för båda parters framförhållning att en uppsägning ska göras vid sådana längre tidsbestämda avtal. Detta bör generellt leda till en bättre tydlighet mellan parterna om vad som ska hända vid avtalstidens utgång. Olägenheten för en hyresvärd som missar att göra uppsäg- ningen blir normalt sett att avtalet övergår till att vara ett tills- vidareavtal, som kan sägas upp med tre månaders uppsägningstid.

Sammantaget anser utredningen att särbestämmelserna om hyres- tid och uppsägning i privatuthyrningslagen inte bör föras in i hyres- lagen.

Besittningsskydd

Enligt 3 § privatuthyrningslagen har hyresgästen inte rätt till för- längning av hyresavtalet, om parterna inte avtalar något annat. Det främsta skälet till att reglerna på detta sätt frånsäger hyresgästen besittningsskydd, var att man vid införandet av bestämmelserna ville skapa en enkel regel, framför allt för potentiella uthyrare.33

Huvudregeln i hyreslagen vid bostadshyra är att hyresgästen vid hyresvärdens uppsägning har rätt till förlängning av hyresavtalet (46 § hyreslagen). Det kan i detta sammanhang noteras att hyres- lagen innehåller undantag från regeln om besittningsskydd när hyresvärden hyr ut sin egen bostad. Avser hyresavtalet upplåtelse av en lägenhet i andra hand till annan för självständigt brukande och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än två år i följd har andrahandshyresgästen inget besittningsskydd (45 § första stycket 1 hyreslagen). Bestämmelsen är tillämplig vid andrahands- upplåtelse av både hyreslägenhet och bostadsrättslägenhet. Även hyresavtal som omfattar del av upplåtarens egen bostad är undan- tagna från besittningsskydd och gäller oavsett hur länge hyresför- hållandet har varat (45 § första stycket 3 hyreslagen).

Utredningens bedömning är att de flesta hyresavtal för privat- uthyrning i dag löper under kortare tid än två år. Utredningen anser att man bör anpassa utformningen av 45 § hyreslagen så att undan- tagen från besittningsskyddet i huvudsak kommer att omfatta de hyresavtal som omfattas av privatuthyrningslagen, dock med den

33 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 69.

225

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

begränsning till två år som gäller enligt dagens 45 §. Det betyder att bestämmelsen bör utvidgas till att även avse uthyrning i en- eller tvåfamiljshus och ägarlägenheter.

Vidare anser utredningen att det inte finns skäl att skilja på möble- rade och omöblerade rum. I dag gäller undantaget från besittnings- skydd för både privat och kommersiell uthyrning av exempelvis möblerade studentrum. Tillämpningen av tvåårsregeln bör lämpli- gen begränsas till att avse sådan uthyrning som inte ingår i affärs- mässig uthyrningsverksamhet. På så sätt begränsas dessa generösa undantag till uthyrningar från privatpersoner.

När det gäller uthyrningar som varar längre än två år finns goda möjligheter för parterna att komma överens om avstående från besittningsskydd. En förutsättning för att en sådan överenskom- melse ska gälla är att parterna i en särskilt upprättad handling har kommit överens om att hyresrätten inte ska vara förenad med rätt till förlängning samt att hyresnämnden har godkänt överenskom- melsen. I vissa fall gäller en sådan överenskommelse även utan ett sådant godkännande (45 a § första stycket hyreslagen).

Även om inget särskilt har avtalats är hyresgästens besittnings- skydd vid upplåtelser av bostadsrättslägenheter, samt lägenheter i en- eller tvåfamiljshus och lägenheter inom en ägarlägenhetsfastig- het, svagt. Vid upplåtelser som inte ingår i en affärsmässigt bedri- ven uthyrningsverksamhet gäller att hyresgästen inte har rätt till förlängning om upplåtaren har ett sådant intresse att förfoga över lägenheten att hyresgästen skäligen bör flytta (46 § första stycket 6 och 7 hyreslagen).

Utredningen menar att det redan med hyreslagens bestämmelser finns undantag från besittningsskyddet för flera av fallen då privat- uthyrningslagen används. Undantagen bör justeras något, och där- utöver får parterna hänvisas till möjligheterna att avtala bort besitt- ningsskyddet.

Den särskilda hyressättningsmodellen vid upplåtelser av ägda bostäder behålls

När det gäller principerna för hyressättning i lagen om uthyrning av egen bostad har utredningen tagit del av Boverkets rapport om de effekter lagen har haft på andrahandsmarknaden i fråga om ut- bud och hyresnivåer. Utredningen har även försökt att skapa sig en

226

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

klarare bild av hur hyresnivåerna faktiskt ser ut på privatuthyrnings- marknaden. Av såväl Boverkets uppgifter som andra uppgifter som utredningen har tagit del av framgår dock att mycket tyder på att en generell ökning av hyresnivåerna på andrahandsmarknaden och marknaden för uthyrning av ägda bostäder har skett under senare år. De främsta orsakerna till det är antagligen den generella värde- ökningen på bostadsrätter kombinerat med bostadsbristen i landet.

Principerna för hyressättning i lagen om uthyrning av egen bostad infördes i syfte att skapa förutsättningar för en väl fungerande marknad och att hyresprövningen i högre grad anpassas till hur efterfrågad bostaden är.34 Grunden för bestämmelserna är att bostadsägaren ska ha möjlighet att genom hyran tillgodogöra sig ersättning för de kostnader som är förbundna med att äga den ut- hyrda bostaden. En sådan kostnad är kapitalkostnaden, dvs. kost- naden för att bostadsinnehavet binder pengar för ägaren, som er- sätts genom en avkastningsränta. Utöver kapitalkostnaden har ägaren till bostaden också rätt att få ersättning för driftskostnader av olika slag. Den bakomliggande tanken är att hyresvärden inte ska riskera att stå utan kostnadstäckning vid uthyrning av en ägd bostad, vilket skulle kunna bli fallet vid en bruksvärdesprövning av hyran.35

Då bestämmelserna infördes uttalades att någon närmare gräns för vilken avkastningsränta som kan anses skälig inte kunde anges. En riktpunkt utifrån den vid tidpunkten gällande referensräntan (två procent) kunde emellertid vara en hyra som grundas på en av- kastning om fyra procent, dvs. ett par procentenheter över Riks- bankens referensränta. Vidare uttalades att en utgångspunkt borde vara att räntan, för att ge tillräcklig stabilitet, inte bestäms efter hur marknadsräntorna rör sig på kort sikt. I stället bör den följa mer långsiktiga utvecklingstendenser.36

I den nuvarande lagen om uthyrning av egen bostad är bestäm- melsen om hyressättning formulerad som en begränsningsregel. Hyresnämnden ska således endast ändra en mellan parterna avtalad hyra om den med en viss marginal överstiger bostadsägarens kost- nader. Finner hyresnämnden vid sådan prövning att den avtalade hyran understiger ägarens kostnader ska dock talan ogillas.

34 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 70 f.

35 Se SOU 2012:25 s. 57 f.

36 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 78.

227

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

I utredningens förslag förs hyressättningsmodellen för upplåt- elser av ägda bostäder in i hyreslagen. Den formuleras därför som en komplett hyressättningsbestämmelse med behövliga avsteg från övriga hyressättningsregler i lagen, bl.a. bruksvärdesmodellen. Övriga bestämmelser i hyreslagen bör emellertid gälla, bl.a. hyresvärdens rätt att få hyran prövad. Även om prövning av en mellan parterna avtalad hyra oftast kan förväntas påkallas av hyresgästen kan det inte uteslutas att hyresvärden också påkallar en sådan prövning. Behov kan särskilt antas uppstå i längre hyresförhållanden.

Som har påtalats i förarbetena till lagen om uthyrning av egen bostad ligger det i sakens natur att hyresnämndens bedömning av hyresnivån i ett enskilt fall inte kan bli helt exakt. Det är dock vik- tigt att det inte på grund av denna osäkerhet uppkommer onödiga tvister. Hyresnämnden bör därför endast ändra en mellan parterna överenskommen hyra om den påtagligt avviker från hyresvärdens kapitalkostnad och driftskostnad för bostaden.37

Utredningen menar att principerna för hyressättning på privat- uthyrningsmarknaden blir tydligare för såväl hyresgäster som hyres- värdar genom att de anknyter till bostadens marknadsvärde. Det är jämförelsevis lätt att få information om till vilket pris överlåtelser av likvärdiga bostäder görs. Det framstår vidare som att lagen om uthyrning av egen bostad, åtminstone i viss utsträckning, har haft avsedd effekt då Boverkets uppgifter tyder på ett ökat utbud av bostadsrättslägenheter till uthyrning. Med beaktande av att lagen om uthyrning av egen bostad riktar sig till privatpersoner som kan vara i behov av att sätta en hyra som ger kostnadstäckning avseende bostaden motiverar det avsteg från hyressättning genom bruks- värdesmetoden. Då syftet är att även fortsättningsvis stimulera privatpersoner att hyra ut ägda bostäder i någon större utsträckning bör de generella principerna i hyressättningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad därför behållas.

Något särskilt skäl att behålla lagen om uthyrning av egen bostad finns inte, varför lagen bör upphävas.

37 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 18 s. 71 och 78.

228

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

5.5.2 En vidareutveckling av den särskilda hyressättningsmodellen vid upplåtelse av ägda bostäder

Förslag: Hyresvärdar på svagare marknader ges en möjlighet att i stället tillämpa bruksvärdesprincipen.

Grunden för bestämmelserna är att bostadsägaren ska ha möjlighet att genom hyran tillgodogöra sig ersättning för de kostnader som är förbundna med att äga den uthyrda bostaden. En sådan kostnad är kapitalkostnaden, dvs. kostnaden för att bostadsinnehavet binder pengar för ägaren, som ersätts genom en avkastningsränta. Utöver kapitalkostnaden har ägaren till bostaden också rätt att få ersättning för driftskostnader av olika slag.38

Uthyrning till bruksvärdet bör alltid vara ett alternativ

Det finns situationer då en kostnadsbaserad hyra för en bostads- lägenhet på en vikande marknad kan understiga bruksvärdeshyra. Man kan även tänka sig situationer då ägaren har svårigheter att beräkna marknadsvärdet för bostaden. Upplåtelsen kan t.ex. avse en lägenhet som utgör en avskild del av ett hus eller ett fristående hus på en större fastighet. Även om marknadsvärdet för fastigheten i stort kan bestämmas med viss exakthet innebär det inte att värdet på en enskild bostad inom fastigheten, och därmed den uppskatt- ade kostnaden för hyresvärden, kan fastställas på ett tillfredsställ- ande sätt.

För att stimulera till uthyrning även på bristmarknader och av lägenheter för vilka det är svårt att bestämma ett marknadsvärde bör därför införas möjligheter för parterna att bestämma hyran med ledning av bruksvärdesprincipen.

38 Se SOU 2012:25 s. 57 f.

229

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

5.5.3 Tillämpningsområdet för den särskilda hyressättningsmodellen

Förslag: Fysiska personer ges möjlighet att hyra ut upp till två ägda bostäder samtidigt till en kostnadsbaserad hyra.

Enligt 1 § lagen om uthyrning av egen bostad är lagen endast tillämp- lig på hyresavtal genom vilket någon utanför näringsverksamhet upplåter en bostadslägenhet för annat än fritidsändamål. Lagen är, som nämnts ovan, inte tillämplig vid upplåtelse av en hyresrätt i andra hand.

Avgränsningen av tillämpningsområdet som innebär att särbestäm- melserna om hyressättning är begränsade till att träffa enbart upp- låtelser av ägda bostäder är, som utredningen redan tidigare beskri- vit, rimlig utifrån syftet med bestämmelserna. Någon ändring i den delen föreslås således inte.

Däremot innebär den nuvarande begränsningen till upplåtelser utom näringsverksamhet och den första upplåtelsen att bestämmel- serna om tillämpningsområdet framstår som komplicerade och svår- tillämpade.

Avsikten med att begränsa tillämpningsområdet för lagen om uthyrning av egen bostad är att motverka att privatpersoner köper bostäder utan syfte att bebo dem för att i stället hyra ut dem. Vid införandet av bestämmelsen om tillämpningsområdet ansågs därför att varje person endast bör ha rätt att hyra ut en bostad enligt sär- bestämmelserna.39 Motivet var att begränsa den privatuthyrningen till att gälla just privatpersoners uthyrning och inte det som kan betraktas som näringsverksamhet eller som skulle kunna driva på en utveckling emot att fler skulle köpa lägenheter för att hyra ut.

Någon offentlig statistik över förekomsten av personer som köper bostäder för att hyra ut (s.k. Buy-To-Let) finns inte att tillgå. Bo- verket har dock undersökt företeelsen och har anfört att det finns en samstämmig syn från banker, andrahandsförmedlare och mäklare att Buy-To-Let i dagsläget är en marginell företeelse samt att det saknas förutsättningar för en större ökning av omfattningen. Det beror framför allt på att bostadsrättsföreningar är restriktiva med

39 Se prop. 2013/14:142 s. 68.

230

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

tillstånd till uthyrning, att det råder brist på ägarlägenheter och att bankerna inte tillåter intäkter från uthyrning som inkomster vid bolåneansökningar. Trots förändringen i hyressättningen vid ut- hyrning ger inte hyran en tillräckligt stor avkastning för att en Buy- To-Let-investering ska kunna mäta sig med investeringar i andra tillgångsslag.40

Visserligen har reglerna för när bostadsrättshavare ska ges rätt att hyra ut en bostadsrättslägenhet sedermera ändå gjorts mer generösa. Sedan den 1 juli 2014 krävs endast att bostadsrättshavaren har skäl för uthyrningen. Liksom tidigare krävs dock att bostadsrättshava- ren kan visa ett godtagbart skäl för upplåtelse, t.ex. studier eller arbete på annan ort eller att en närstående har behov av bostaden. Tillstånd till uthyrning kan vidare inte påräknas om det enda skälet för tillstånd är bostadsrättshavarens vilja att tillgodogöra sig hyra.41 Reglerna om krav på tillstånd för bostadsrättshavarens uthyrning av en bostadsrättslägenhet kan således i sig sägas motverka att per- soner köper en bostad utan att ha för avsikt att bebo densamma.

När det gäller bostadsrättslägenheter framstår alltså regelverket kring tillstånd för uthyrning som en stark motvikt mot spekulativa beteenden. Tillräcklig anledning att begränsa tillämpningsområdet för särbestämmelserna om uthyrning av egen bostad till ett visst antal upplåtelser saknas i fråga om sådana bostäder.

Även för andra bostäder som omfattas av lagen om uthyrning av egen bostad framstår de faktiska förutsättningarna för en utveckling mot en mer spekulativ marknad som ogynnsamma. När det gäller ägarlägenheter kan även konstateras att antalet objekt på marknaden alltjämt är lågt. Av statistik från Lantmäteriet som utredningen har inhämtat framgår att per september 2016 fanns det 1 041 ägarlägen- heter i landet. Av dessa ägs 622 av fysiska personer och 419 av juri- diska personer.42 Inte heller för dessa finns det enligt utredningen tillräckligt starka skäl för att begränsa tillämpningsområdet för lagen till att gälla endast en första upplåtelse.

Det kvarstår dock anledning att begränsa antalet upplåtelser som en fysisk person bör ha möjlighet att tillämpa den kostnadsbase- rade hyressättningsmodellen på. Utredningen har här övervägt att

40 Se Boverkets rapport Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, rapport 2015:39.

41 Se prop. 2013/14:142 s. 21 f.

42 Uppgifter från Lantmäteriet.

231

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

koppla en begränsning av tillämpningsområdet till begreppet affärs- mässig uthyrningsverksamhet som sedan tidigare finns i hyreslagen, se 45 a § första stycket 2 och 46 § första stycket 6 hyreslagen. I lag- förarbetena definieras begreppet enligt följande:

Uthyrningen behöver inte utgöra den enda eller ens den huvudsakliga inkomstkällan för fastighetsägaren. Det avgörande bör vara om verk- samheten i första hand ingår som ett led i en näringsverksamhet eller om den går ut på att minska utgifterna till följd av att hyresvärden annars skulle ha kostnader för dubbla bostäder. I det förra fallet får affärsmässiga former anses föreligga, medan motsatsen torde vara för handen i det senare fallet. Gränsdragningen kommer vanligen inte att orsaka några problem. Det torde många gånger vara tillräckligt att undersöka om hyresvärden bedriver annan uthyrningsverksamhet. Om fastighetsägaren tidigare bott i det aktuella huset och nu önskar bo- sätta sig i det igen samt uthyrningen därför kan sägas vara av mer privat natur.43

Utredningen analyserade begreppet affärsmässig uthyrningsverk- samhet som skulle kunna passa om man vill skapa ett begränsat tillämpningsområde för fysiska personers samtidiga upplåtelser med en kostnadsbaserad hyra. Vid genomgång av rättspraxis44 kan dock konstateras att begreppet har getts ett ganska brett tillämpnings- område. Detta riskerar innebära liknande svårigheter som i dag för parterna att göra en prognos av om särbestämmelserna är tillämp- liga.

I stället förordar utredningen att tillämpningsområdet begränsas genom en tillämpning av hyresförhandlingslagens regler. Enligt 1 § andra stycket i lagen anses som hyresvärd den som för annat ända-

43 Se prop. 1993/94:199 s. 101.

44 På sin gård uthyrde värden förutom det enfamiljshus varom tvist rådde ytterligare ett par lägenheter. Bostadsdomstolen ansåg ej klarlagt att värdens uthyrning på gården var av sådan omfattning att den skulle bedömas som affärsmässig (BD 402/1987). Lägenheten var belägen i ett enfamiljshus beläget i omedelbar närhet av huvudbyggnaden. Uthyrningen ansågs ej vara affärsmässig trots att värden hyrde ut ytterligare ett antal hus på gården (RBD 5:90). På en gård fanns sex bostadshus. Två var av enklare typ utan vatten uthyrda till fritidsboende. Av de fyra återstående utgjorde ett bostad åt hyresvärden medan tidigare ägare bodde i ett annat. Förutom det hyresgästen i tvisten bodde i var således endast ytterligare ett uthyrt ”externt”. Uthyrningen till hyresgästen ansågs ej ”affärsmässig” (BD 39/1991). I ett annat fall var tre av fyra hus på en gård uthyrda, vilket inte betraktades som affärsmässig uthyrning (Svea hovrätts beslut den 15 mars 2007 i ÖH 9504-06). Det enfamiljshus som uthyrdes ingick i ett större bestånd av hus som värden hyrde ut på sin mark på ett säteri. Uthyrningen till hyresgästen ansågs ej affärsmässig (BD 205/1992). Prövningslägenheten utgjordes av ett enfamiljshus. Det låg i anslutning till tre andra hus också ägda av hyresvärdarna gemensamt. Uthyrningen ansågs inte ingå i en affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet trots att ytterligare två av totalt fem lägenheter hyrdes ut (SÖH 49/1998).

232

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

mål än fritidsändamål regelmässigt hyr ut mer än två bostadslägen- heter, vilka ej utgör del av upplåtarens bostad. Med hyresvärd enligt hyresförhandlingslagen avses inte endast den som är fastighetsägare utan alla som för annat ändamål än fritidsändamål hyr ut fler än två bostadslägenheter, även den som hyr ut i andra hand.45

Med en begränsning av tillämpningsområdet som på detta sätt direkt knyter an till begreppet hyresvärd i hyresförhandlingslagen blir det således möjligt att begränsa fysiska personers samtidiga upplåtelser med en kostnadsbaserad hyra till två. Samtidigt undan- röjs tillämpningsproblemen som är knutna till begränsningen till en första upplåtelse. Det kan i och för sig hävdas att en regel av den föreslagna innebörden öppnar upp för spekulativa beteenden på marknaden för uthyrning av privatägda bostäder. Som utredningen påpekat ovan finns det emellertid inte mycket som tyder på en så- dan utveckling.

5.5.4 Möjligheter till retroaktiv återbetalning av hyra vid privatuthyrning

Förslag: Hyresgästen ges vid all privatuthyrning möjlighet att be- gära återbetalning av hyra för den del som överstigit ett av hyres- nämnden fastställt belopp. Återbetalning får avse högst ett år före dagen för ansökan hos hyresnämnden.

En hyresgäst som hyr ett möblerat eller omöblerat rum eller en bostadslägenhet (hyresrätt eller bostadsrättslägenhet) i andra hand annat än för fritidsändamål har enligt hyreslagen rätt att begära åter- betalning för hyra i den del som den överstigit ett skäligt belopp. Återbetalning får inte avse längre tid tillbaka än ett år före dagen för ansökan hos hyresnämnden (55 e § hyreslagen). Regeln tillkom för att skydda hyresgäster som på orter med stor bostadsbrist på grund av sin utsatta ställning tvingades acceptera en betydligt högre hyra än vad som är skäligt enligt bruksvärdesreglerna.46

45 Se prop. 1977/78:175 s. 145.

46 Jfr prop. 1987/88:162 s. 10 f.

233

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

Även vid s.k. förstahanduthyrning finns vissa möjligheter för hyresgäster att få tillbaka hyra i den del den överstigit ett skäligt belopp (55 d § hyreslagen).

Enligt lagen om uthyrning av egen bostad är parterna fria att komma överens om hyrans storlek. Genom att framför allt hyres- gästen har möjlighet att ansöka om ändring av hyresvillkor hos hyresnämnden är emellertid parternas avtalsfrihet begränsad och lagen innehåller ett skydd mot alltför höga hyror.

Om den överenskomna hyran påtagligt överstiger kapitalkostna- den och driftskostnaderna för bostaden, ska hyresnämnden enligt lagen om uthyrning av egen bostad på ansökan av hyresgästen ändra villkoren för den fortsatta uthyrningen. Hyresnämnden ska som huvudregel besluta att de ändrade villkoren gäller från den dag då ansökan kom in till nämnden (5 § lagen om uthyrning av egen bostad). När hyresnämnden ändrar villkoren från dagen för ansökan, ska den samtidigt förplikta hyresvärden att återbetala hyra som han eller hon till följd av hyresnämndens beslut kan ha tagit emot för mycket.47

Någon bestämmelse som möjliggör för hyresgästen att begära återbetalning för hyra som erlagts i tiden före ansökan om villkors- ändring finns inte i lagen om uthyrning av egen bostad. Lagen om uthyrning av egen bostad innebär således ett undantag från bestäm- melserna i 55 e § hyreslagen såvitt avser upplåtelser av bostadsrätts- lägenheter. Lagen innebär också ett undantag från bestämmelserna i 55 d § hyreslagen, såvitt gäller upplåtelser av bostadslägenhet i en- och tvåfamiljshus och i ägarlägenhetsfastigheter. Vid införandet av lagen anfördes som skäl för en sådan ordning att eftersom hyran knyts till marknadsvärdet på bostaden är behovet av en regel om återbetalning mindre. Marknaden för privatuthyrning kunde väntas bli mer öppen, och med ett mer synligt utbud kan hyresgästen lättare jämföra olika alternativ med varandra. Då hyresgästen kan få till stånd villkorsändringar från och med dagen för ansökan hos hyres- nämnden ansåg regeringen att det framstod som alltför långtgående att därutöver ålägga hyresvärden att betala tillbaka hyra för förflu- ten tid.48

47 Se prop. 2012/13:1 utg. omr. 1 s. 79, jfr 55 d § åttonde stycket hyreslagen.

48 Jfr prop. 2012/13:1, utg. omr. 18, s. 72.

234

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Sedan lagen om uthyrning av egen bostad trädde i kraft har endast ett mindre antal ansökningar om ändring av hyresvillkor lämnats in till landets hyresnämnder. Orsakerna till det kan vara många. En orsak kan vara att hyressättningsmodellen i lagen om uthyrning av egen bostad leder till hyresnivåer som är godtagbara för båda parter, varför få hyresgäster anser sig ha behov av att få hyran prövad. Den uppföljning som Boverket gjort i fråga om lagens tillämpning tyder också på att de hyror som hyresgäster erbjuds på privatuthyrnings- marknaden generellt synes ligga under den nivå som hyresvärdar har rätt att ta ut enligt lagens hyressättningsmodell.

En annan orsak kan vara risken för att hyresvärden säger upp hyresavtalet om hyresgästen anmäler en hög hyra till hyresnämnden.

Vid bostadsbrist finns risker för att hyresvärden kan komma att utnyttja hyresgästens situation och kräva en överhyra. Utredningen bedömer inte att hyresgästens möjligheter att begära villkorsänd- ringar under löpande hyresavtal är tillräckliga för att balansera styrke- förhållandena mellan parterna. Möjligheterna för hyresgästen att kräva återbetalning av hyra som överstiger hyresvärdens kostnader vid upplåtelser av ägda bostäder bör därför utformas så att de mot- svarar vad som gäller vid andrahandsuthyrning enligt hyreslagen.

Utredningens förslag innebär att hyreslagens bestämmelser om hyresgästens möjligheter att begära återbetalning av hyra som över- stiger ett skäligt belopp åter blir tillämpliga vid andrahandsupplåtel- ser av bostadsrättslägenheter (55 e § hyreslagen). Även skyddet för hyresgästen vid förstahandsupplåtelser av lägenheter i en- och två- familjshus och i ägarlägenhetsfastigheter inom ramen för 55 d § hyres- lagen blir tillämpligt.

De nu nämnda bestämmelserna tar utgångspunkt i att hyran be- stäms till ett skäligt belopp, antingen enligt bruksvärdesprincipen eller enligt regler i 55 c § om s.k. presumtionshyra. En regel om återbetalning av överhyra som är tillämplig vid uthyrning av ägda bostäder bör knytas till den särskilda hyressättningsmodellen. Regeln i 55 e § hyreslagen bör ändras i enlighet med detta. Det betyder att även när en kostnadsbaserad hyra bestäms bör hyresgästen ha möj- lighet att begära återbetalning av hyra för den del som den över- stigit ett av hyresnämnden fastställt belopp. Återbetalning bör inte avse längre tid tillbaka än ett år före dagen för ansökan hos hyres- nämnden.

235

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

5.5.5 Deposition och förskottsbetalning som säkerhet för förpliktelser i bostadshyresförhållanden

Bedömning: Utredningen anser att frågan om deposition behöver utredas ytterligare.

Bakgrund

Det har under senare tid uppmärksammats att hyresvärdar på andra- handshyresmarknaden och på marknaden för uthyrning av egna bostäder kräver att hyresgästen ska ställa säkerhet i form av deposi- tion eller förskottshyra i samband med att hyresavtal ingås. Enligt Boverket är det vanligt att hyresvärdar på andrahandsmarknaden ställer krav på en eller två månaders förskottshyra och depositioner uppgående till i genomsnitt knappt 10 000 kronor men förhållan- dena skiftar stort över landet.49 Underlaget för Boverkets beräk- ningar har varit relativt begränsat men andra uppgifter som utred- ningen har tagit del av bekräftar bilden av det numera, särskilt i storstadsområdena, är ovanligt att hyresvärdar på andrahandsmark- naden inte kräver att hyresgästen ställer säkerhet. Förfarandet kan därmed sägas ha standardiserats i viss utsträckning. Det kan heller inte uteslutas att även professionella hyresvärdar ibland ställer upp villkor om deposition vid förstahandsuthyrning av bostäder.

Såväl förskottsbetalningar av hyra som depositioner av medel bör, som antytts ovan, ses som säkerheter för hyresgästens förplik- telser. Om exempelvis hyresgästen inte erlägger avtalad hyra får hyresvärden tillgodogöra sig medel från betald förskottshyra. Vidare får hyresvärden anses ha rätt att ur deponerade medel få till- godogöra sig ersättning för eventuella skador och brister i lägenheten som är ett resultat av hyresgästens nyttjande av lägenheten och som hyresgästen ansvarar för. En sådan rätt att tillgodogöra sig medel ur en ställd säkerhet föreligger emellertid först om förhållande inträffar som säkerheten är avsedd för.

Har hyresvärden anspråk på ersättning för eventuella skador gäller som förutsättning för att hyresvärden ska kunna tillgodogöra sig

49 Se Boverkets rapport Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, 2015:39.

236

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

hela eller delar av de deponerade medlen gäller att han eller hon kan styrka att det föreligger en rättmätig fordran mot hyresgästen.50

Av allmänna rättsgrundsatser får anses följa att en hyresvärd som tar emot medel som säkerhet för hyresgästens prestation har en redo- visningsplikt för medlen. Med redovisningsplikten får anses följa en principiell skyldighet för hyresvärden att hålla medel som ställts som säkerhet avskilda från sin egen förmögenhetsmassa. För att en hyresgäst ska vara skyddad mot hyresvärdens borgenärer krävs att hyresgästen har separationsrätt till de medel som har ställts som säkerhet hos hyresvärden. Sådan separationsrätt föreligger om hyres- värden har förvarat medlen avskilda från sina egna medel. Har hyresvärden i stället låtit medlen flyta in på exempelvis ett eget bank- konto som används för löneinbetalningar, vardagliga transaktioner m.m. finns en risk för att hyresgästens medel sammanblandas med dessa. Huvudregeln är i sådana fall att hyresgästens separationsrätt till medlen upphör vid händelse av utmätning av hyresvärdens egen- dom eller vid hyresvärdens konkurs. Beroende på omständighet- erna i det enskilda fallet finns det i och för sig situationer då hyres- gästen trots allt kan anses ha separationsrätt till medel på en hyres- värds konto (jfr NJA 1995 s. 367 II). Förfarandet måste emellertid anses riskfyllt för hyresgästen.

Av god sed på fastighetsmarknaden följer emellertid att en depo- sition eller förskottshyra bör ordnas i form av en s.k. bankdeposi- tion. Avgörande vid sådan deposition är att det i villkoren stipuleras att beloppet får lyftas endast om hyresgästen och hyresvärden sam- tycker till det eller efter en rättslig prövning.

Behov av säkra lösningar på hyresmarknaden

Det förhållandet att krav på förskottshyra och deposition har blivit så vanligt förekommande väcker frågan om dessa krav på säkerhet bör regleras närmare i hyreslagstiftningen. Som har anförts ovan synes det finnas behov av ett system som ger hyresgästen större kon- troll över medel som ställts som säkerhet och Boverket har, som anförts ovan, lämnat förslag om att ett system med depositions-

50 Se t.ex. Fritjof Lejman, Den nya hyresrätten efter hyresregleringens avskaffande, Norstedt, 1976, s. 283.

237

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

konton bör införas. Behovet av säkra lösningar på framför allt andra- handsmarknaden blir också tydligt vid en granskning av hur s.k. andrahandsförmedlingar agerar på marknaden. Som har konstaterats ovan arbetar för närvarande en rad företag med att ta fram tjänster för att minska den ekonomiska osäkerheten vid andrahands- och privatuthyrning.

Framför allt handlar det om att skydda hyresgästen under ett löpande hyresförhållande. En hyresgäst som har ställt medel som säkerhet, antingen i form av förskottshyra eller deposition, har be- hov av att skyddas från hyresvärdens borgenärer vid utmätning eller konkurs. Hyresgästen bör också skyddas mot att hyresvärden god- tyckligt tillgodogör sig medel avsedda som säkerhet utan att hyres- gästens beteende gett upphov därtill.

Det finns emellertid all anledning att beakta även hyresvärdens ställning vid upplåtelse av en bostadslägenhet. Särskilt på andra- handsmarknaden kan en hyresvärd känna en viss oro kring att hyra ut sin bostad till någon främmande människa. Det kan finnas en oro för att hyresgästen inte kan betala hyran eller att hyresgästen inte kommer att vårda lägenheten eller möblemang m.m. på ett tillfreds- ställande sätt. Har hyresvärden funnit det nödvändigt att som vill- kor för upplåtelsen ställa krav på att hyresgästen ställer säkerhet bör givetvis även hyresvärdens ställning och möjlighet att nyttja säkerheten skyddas.

Utöver ett behov av trygghet för hyresgäster och hyresvärdar i fråga om medel som ställts som säkerhet för bostadshyresavtal har även det förhållandet att bedrägerier i samband med lägenhets- annonser förts fram som ett skäl för att införa ett reglerat deposi- tionssystem på hyresmarknaden.

Utredningen ifrågasätter inte att detta är ett problem i många avseenden. Den uppenbara följden av att en potentiell hyresgäst blir utsatt för bedrägeri på detta sätt är att denna blir av med de pengar som har överförts till den som har utgett sig för att vara hyresvärd. Problem av den här karaktären är dock inte särskilt för- behållna annonsmarknaden för bostäder och bedrägerier av lik- nande slag förekommer i stor utsträckning i samband med allsköns transaktioner och kan därmed i sig sägas utgöra en del av ett större samhälleligt problem som gäller ett generellt behov av säkra betal- ningar. Även om ett system med depositionskonton eventuellt kan bidra till att minska den brottslighet som omger annonsering av

238

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

bostäder i dag, bör lösningar på den aktuella problematiken i första hand övervägas i andra sammanhang. Utredningens förslag nedan syftar därför inte i första hand till att erbjuda en potentiell hyresgäst skydd i den inledande transaktionen utan till att forma ett säkert system för hantering av medel som ställts som säkerhet för ett löp- ande hyresförhållande.

I syfte att skapa säkrare förhållanden för framför allt hyresgäs- ten i sådana fall då hyresvärden ställer som krav för ingående av hyresavtal beträffande en bostadslägenhet att hyresgästen lämnar en deposition eller betalar förskottshyra som säkerhet kan man tänka sig olika lösningar.

Avgörande för ett system om säkra förskottsbetalningar och deposition är att risken för hyresgästen att hyresvärden godtyckligt tillgodogör sig medel som ställts som säkerhet under eller efter ett hyresförhållande minimeras. Vidare bör den av hyresgästen ställda säkerheten skyddas mot hyresvärdens borgenärer i händelse av kon- kurs eller utmätning. Samtidigt måste hyresvärden erbjudas tillräck- ligt goda möjligheter att ur sådana medel tillgodogöra sig exempelvis betalning för hyra om sådan uteblir från hyresgästen eller ersättning för skador på lägenheten som hyresgästen orsakat. Hyresvärden måste också skyddas mot att säkerheten minskar i värde.

Ett alternativ som skulle uppfylla de ovan nämnda kriterierna är att utöka hyresgästens möjligheter att deponera eller nedsätta pengar hos länsstyrelsen. En fördel med det skulle vara att man i så fall skulle kunna utnyttja att länsstyrelsen redan i dag har administra- tiva system och rutiner för att hantera depositioner av medel samt riktlinjer för utbetalning i händelse av tvist mellan parterna m.m. Man skulle också kunna inrätta ett depositionssystem på så sätt att det föreskrivs att hyresgästen alltid ska kunna uppfylla hyresvärdens krav på förskottsbetalning och deposition genom att sätta in medel på ett för parterna gemensamt bankkonto. Frågan är emellertid i vilken utsträckning sådana system skulle komma att tillämpas. Vid- are är riskerna stora för tilltvingat eller falskt samtycke, både från hyresvärd och från hyresgäst.

Av uppgifter som utredningen har tagit del av framstår det som att framför allt andrahandsmarknaden för bostäder i dag präglas av att hyresvärdar har ett stort förhandlingsövertag på grund av den skenande bostadsbristen. Enligt vad utredningen har erfarit är det i storstadsområdena inte ovanligt att en upplåtare av en lägenhet i

239

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

SOU 2017:33

andra hand kan ha flera tiotals intressenter som samtliga är villiga att hyra lägenheten samt erlägga såväl förskottshyra som lämna deposition som säkerhet.

Syftet med att inrätta ett system med säkra depositioner och förskottsbetalningar är givetvis att det ska komma till tillämpning i praktiken. Att vid angivna förhållanden lägga ansvaret på hyres- gästen att se till att den säkerhet som ställs är skyddad mot hyres- värdens borgenärer eller godtycke framstår inte som särskilt frukt- bart. Möjligheten för upplåtaren att välja bort potentiella hyresgäster som kräver att få deponera pengar eller nedsätta förskottshyra som säkerhet vid länsstyrelsen, bank eller annan institution är alltför stora.

I sammanhanget bör också betonas att det är hyresvärden som ställer som villkor att hyresgästen ska ställa säkerhet för att hyres- avtal ska ingås. Säkerhet i form av förskottsbetalningar och deposi- tioner minskar hyresvärdens ekonomiska risk samtidigt som hyres- gästens risk ökar. Ansvaret för att såväl hyresvärden som hyresgästen har en skyddad position i förhållande till den särskilda säkerheten bör därför åvila hyresvärden.

Svårigheter som behöver utredas vidare

Systemet med depositioner efterfrågas framför allt då det gäller andrahandsuthyrning av privatbostäder. Men frågan om ett deposi- tionssystem ska gälla för all uthyrning eller om den i så fall ska be- gränsas till att gälla enbart för privatuthyrning öppnar för en rad frågor som denna utredning inte haft möjlighet att klargöra.

Även frågan om huruvida det skulle behövas sättas gränser för hur hög deposition en hyresvärd skulle kunna få ta ut kan behöva utredas vidare. Detsamma gäller hur en säkerhet skulle kunna sägas upp.

God sed för fastighetsägare i bostadshyresförhållanden ger också uttryck för att krav på särskild säkerhet endast bör ställas efter en individuell prövning av hyresgästens betalningsförmåga och efter en bedömning av huruvida det finns en risk för att han eller hon ska åsidosätta sin vårdnadsplikt, skada lägenheten eller utsätta den för onormal förslitning.

Om maxnivåer för depositioner eller ett maximalt antal månads- hyror som får tas ut i förskott regleras i lag finns det en risk för att

240

SOU 2017:33

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

förfarandet normaliseras. Vad som utgör en rimlig depositionsnivå i det enskilda fallet låter sig heller inte lätt göras.

Som ett alternativ till ett system där hyresvärdens krav på säker- het regleras närmare inom ramen för ett depositionssystem har Bo- verket anfört att olika försäkringslösningar skulle kunna övervägas. Privata aktörer erbjuder redan i dag olika typer av försäkringar som hyresgästen kan teckna för att hålla hyresvärden skadefri om hyres- gästen brister i sina förpliktelser.

241

6 Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

6.1 Inledning

6.1.1 Vad är kriminella grupperingar?

Avsnittet handlar om användningen av hyreslägenheter hos krimi- nella grupperingar. Det är för utredningen betydelsefullt att definiera vad en kriminell gruppering avser.

Den 15 november 2000 antog FN:s generalförsamling genom resolution 55/25 en konvention mot gränsöverskridande organise- rad brottslighet (United Nations Convention against Transnational Organized Crime), även kallad Palermokonventionen. Organiserad brottslig sammanslutning definieras i artikel 2a som en strukture- rad sammanslutning som finns under en viss tid, bestående av tre eller flera personer och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda i enlighet med konventionen för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller annan materiell vinning.1

De kriminella grupperingarna är att hänföra till den organiserade brottsligheten. I detta inledande kapitel berörs därför på ett över- gripande plan vad som avses med organiserad brottslighet.

I Sverige och internationellt finns det flera definitioner beskriv- ningar av vad som menas med begreppet organiserad brottslighet. Från att tidigare ha väckt associationer till grupperingar med en strikt hierarkisk struktur omfattar begreppet numera även bl.a. grupperingar där släktskap, ursprung och geografiska anknytningar fungerar som en sammanhållande faktor. Utöver mer varaktiga nät-

1 Se prop. 2002/03:146 s. 8.

243

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

verk förekommer även mer löst sammansatta och tillfälliga grupper- ingar som bildas för att genomföra ett visst brott.

Brottsförebyggande rådet (fortsättningsvis Brå) har utifrån forsk- ning om svenska förhållanden utarbetat en beskrivning av begreppet som kan sammanfattas i följande tre punkter2:

• Det rör sig om nätverksbaserad vinstinriktad brottslig verksam- het i projektform där gärningspersonerna har vilja och förmåga att skydda och underlätta brottsligheten genom otillåten påverkan.

• Inom projekten, som avlöser varandra, finns en arbetsordning och flexibilitet som innebär att medarbetare går i och ur projekten.

• Verksamheten bedrivs som regel diskret men kan ibland ta sig uttryck i synliga gäng med ett utmanande beteende, symboler och maktspråk.

Det finns inte någon legaldefinition av begreppet organiserad brotts- lighet i svensk rätt och någon sådan har inte ansetts lämplig att in- föra.3

Det närmaste en i svensk rätt kommer en definition är bestäm- melsen i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken. Bestämmelsen stadgar att dom- stolen vid straffmätningen av ett brott, som försvårande omstän- dighet, ska beakta om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form, systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering.

Med brottslighet som utövats i organiserad form avses enligt lagförarbetena brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Med brottslighet som utövats syste- matiskt avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera per- soner i samförstånd.4 Klart är alltså att bestämmelsen tar sikte på organiserad brottslighet, men att begreppet inte används uttryckli- gen i lagstiftningen.

2 Brå, Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet, Idéskrift nr 18 från Brottsförebyggande rådet 2009, s. 34.

3 Se t.ex. prop. 2007/08:68 s. 54 f.

4 Se prop. 2009/10:147 s. 43.

244

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Den organiserade brottsligheten rör sig över landsgränser och omfattar alla former av kriminalitet. För att möjliggöra en gemen- sam kartläggning av den organiserade brottsligheten använder EU:s medlemsstater de elva kriterier som räknas upp nedan. De fyra första och minst två av de övriga kriterierna måste vara uppfyllda för att brottsligheten ska anses vara organiserad.5

1. Samverkan mellan fler än två personer.

2. Lång eller obegränsad utsträckning i tiden (kriteriet hänför sig till gruppens stabilitet och [potentiella] varaktighet).

3. Misstanke om allvarliga kriminella handlingar.

4. Strävan efter vinning och/eller makt.

5. Egna tilldelade uppgifter åt var och en.

6. Någon form av disciplin och kontroll.

7. Verksamhet på internationell nivå.

8. Användande av våld eller andra metoder för hot.

9. Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer.

10.Deltagande i penningtvätt.

11.Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rätts- liga myndigheter eller ekonomi.

6.1.2 Bakgrund och utredningens uppdrag

Organiserad brottslighet utgör ett hot mot det demokratiska sam- hället och är en av landets stora utmaningar. Parallellt med att traditionell organiserad brottslighet blivit mer gränsöverskridande och komplex har organiserad brottslighet i vissa geografiska områ- den blivit allt mer framträdande. På vissa platser handlar det om att kriminella nätverk, som med våld och hot, gjort bostadsområden till en otrygg plats att leva i för dess innevånare.

Utredningen ska belysa problemen med kriminella gruppering- ars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör

5 Se dokumentet 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2.

245

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

bli lättare att säga upp hyresavtal för lägenheter som används av dessa. Utredaren ska undersöka hur vanligt problemet med krimi- nella grupperingars användning av hyreslägenheter är. Det ska kart- läggas hur vanligt det är att hyresavtalet inte kan sägas upp i de fall användningen av lägenheten inte kan anses skyddsvärd. Utredaren ska klarlägga vilka problem det medför att en sådan användning av en lägenhet inte kan avbrytas. En analys ska göras av om de problem som eventuellt konstateras beror på regelverket, hyresvärdarnas kun- skap om hur kriminella grupperingar verkar, hyresavtalens utform- ning eller andra förhållanden.

Möjligheten att avbryta kriminella grupperingars tillgång till en lägenhet eller lokal är en faktor som i vissa fall kan försvåra en skadlig verksamhet. Att bo granne med företrädare för en kriminell gruppering kan vara förenat med fara och obehag för fastighets- ägare och grannar. Det är inte bara hyresgästernas egen brottslighet som kan få negativa effekter. Även vissa former av samarbete med personer som ägnar sig åt allvarlig brottslighet kan ibland leda till samma resultat. Så kan vara fallet om det t.ex. leder till en ökad hotbild mot huset och därmed också mot dem som bor där. Det kan också vara ett allvarligt problem för det lokala samhället när en kri- minell gruppering etablerar sig i det.

6.2 Gällande rätt vad gäller kriminella grupperingars användning av lägenheter

6.2.1 Hyresgästens ansvar för boendemiljön

Både hyresvärdar och hyresgäster har ett intresse och, enligt hyres- lagstiftningen, ett ansvar för en god boendemiljö. Om hyresgästen brister i sin del av ansvaret kan hyresvärden säga upp hyresavtalet. Uppsägningen kan prövas antingen av tingsrätten eller av hyres- nämnden.

Det ena alternativet för hyresvärden om hyresgästen brister i sitt ansvar är att säga upp avtalet till omedelbart upphörande på grund av att hyresgästen har förverkat sin hyresrätt enligt 42 § första stycket hyreslagen. I den paragrafen anges som uppsägningsgrunder, såvitt här är av intresse, dels störningar från hyresgästen eller någon som denne ansvarar för (sjätte punkten), dels brottslig verksamhet som helt eller delvis bedrivs i lägenheten (nionde punkten). Om inte

246

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

hyresgästen godtar att flytta kan hyresvärden få en sådan uppsäg- ning prövad av tingsrätten genom att föra talan om avhysning.

Det andra alternativet för hyresvärden är att säga upp avtalet till upphörande med iakttagande av den uppsägningstid som gäller för avtalet, i allmänhet tre månader. I sådana fall kan hyresvärden få uppsägningen prövad genom att vid hyresnämnden yrka att hyres- gästen inte ska ha rätt till förlängning av avtalet. De tänkbara grund- erna för en uppsägning framgår av 46 § hyreslagen. Denna paragraf innehåller nio olika typfall som kan ge stöd för att hyresgästen inte har rätt till förlängning efter uppsägningen. Hyresvärden kan enligt första punkten i denna paragraf även vid en uppsägning med upp- sägningstid åberopa de ovan nämnda förverkandegrunderna (såsom störningar eller brottslig verksamhet). Hyresvärden kan också med stöd av paragrafens andra punkt åberopa att hyresgästen i annat fall än vid förverkande har åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen inte bör förlängas. Slutligen finns en s.k. general- klausul i paragrafens tionde punkt, som kan vara aktuell när det gäller omständigheter som inte passar in på någon av de övriga nio punkterna i paragrafen eller när omständigheterna inte är tillräckligt allvarliga för att någon av de övriga punkterna ska vara tillräcklig för att hyresgästen ska tvingas att flytta.

Avgörande för om tingsrätten eller hyresnämnden är behörig att pröva uppsägningen är alltså om hyresvärden väljer att säga upp av- talet till omedelbart upphörande eller till upphörande med iakttag- ande av uppsägningstiden. Det finns vissa skäl av bl.a. processuell natur som kan avgöra hur hyresvärden väljer att göra uppsägningen. Det finns inte heller något som hindrar att hyresvärden på grund av samma faktiska omständigheter gör två uppsägningar, en för omedel- bart upphörande och en för upphörande efter uppsägningstid, och därefter för talan i både tingsrätten och hyresnämnden parallellt (BD 162/1993).

I det följande redovisas närmare om hyresgästens skyldigheter i de avseenden som ovan angetts och hur de olika bestämmelserna har tillämpats i rättspraxis.

247

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

Störningar i boendet

Hyresgästen ska vid användningen av lägenheten se till att de som bor i omgivningen inte utsätts för störningar som i sådan grad kan vara skadliga för hälsan eller annars försämra deras bostadsmiljö att de inte skäligen bör tålas (25 § första stycket hyreslagen). Bestäm- melsen gäller till skydd för såväl grannar i samma hus som andra som bor i närheten.

Om det förekommer störningar i boendet ska hyresvärden ge hyresgästen en tillsägelse att se till att störningarna omedelbart upp- hör, en s.k. rättelseanmaning (även kallat varningsbrev). Dessutom ska hyresvärden underrätta socialnämnden i kommunen där fastig- heten är belägen.

Hyresvärden är inte skyldig att lämna rättelseanmaning och att underrätta socialnämnden om det är fråga om särskilt allvarliga störningar. Detta undantag är framför allt tänkt att tillämpas i två fall. Det ena är när störningarna består av allvarlig brottslighet som har samband med boendet, t.ex. mordbrand eller misshandel och hot av någon annan som bor i huset. Det andra är de situationer då störningarna är outhärdliga för grannarna och det står klart att en tillsägelse inte skulle leda till någon förbättring.6

Begreppen störningar och särskilt allvarliga störningar i boendet infördes i hyreslagen genom en lagändring år 1993. Bakgrunden till ändringen var att lagstiftaren ville uppmärksamma de problem som störande hyresgäster kan utgöra för grannarna och förbättra skyddet mot störningar genom att göra det möjligt att snabbare åstadkomma rättelse eller avhysa en störande hyresgäst.

Enligt 42 § första stycket 6 punkten hyreslagen är hyresrätten förverkad och hyresvärden berättigad att säga upp hyresavtalet om hyresgästen vid användningen av lägenheten åsidosätter något av vad som ska iakttas enligt 25 § samma lag och rättelse inte sker utan dröjsmål efter tillsägelse.

6 Se prop. 1992/93:115 s. 21.

248

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Rättspraxis om störningar

För att hyresvärden ska få framgång med en förverkandetalan som grundar sig på störningar måste denne bevisa att hyresgästen gjort sig skyldig till störningar som inte kan anses normala (t.ex. ned- skräpning, skrik, spring, buller eller hög musik) eller att någon som hyresgästen har ansvar för gjort sig skyldig till sådana störningar och att hyresgästen brustit i sin tillsyn av den personen.7 Här gäller samma beviskrav som för tvistemål i allmän domstol.

I rättsfallen RH 1999:57 I och II prövades två situationer där det var fråga om det som hänt utgjorde särskilt allvarliga störningar. I det första fallet var det en boende som oprovocerat hade miss- handlat en annan person utanför en lägenhet. Då den som blev misshandlad vistades i huset som en gäst till en granne ansågs miss- handeln ha utgjort en särskilt allvarlig störning i grannens boende. Den hyresgäst som hade utfört misshandeln ansågs därför ha för- verkat sin hyresrätt. Det andra fallet rörde en situation där hyres- gästen hade hotat att döda en granne samt hämtat ett skjutvapen och riktat detta mot grannen. Själva händelsen utspelade sig på en parkeringsplats i närheten av de inblandade personernas bostäder. Även närliggande bostadsmiljö omfattas av reglerna. Händelsen ut- gjorde därför en störning och den ansågs särskilt allvarlig.

Även andra exempel från rättspraxis visar att olaga hot mot grannar kan utgöra grund för förverkande av hyresrätten.

En grannes begäran om att hyresgästen skulle ”dämpa ljudnivån” hade av hyresgästen bemötts med hotfullt uppträdande. Hyres- gästen hade kallat grannen ”djävla svartskalle”, spottat på eller efter honom, ringa på hans dörrklocka, sparkade på dörren till hans lägen- het och ryckt i handtaget, uppmanat honom att komma ut och hotat att slå honom. Beteendet bedömdes ha framkallat allvarlig fruktan hos grannen och varit kränkande för denne. Händelserna utgjorde särskilt allvarliga störningar och medförde förverkande (SÖH 61/1997).

Brottslighet som inte direkt har påverkat grannar och kring- boende betraktas inte som störningar. Enbart det förhållandet att hyresgästen förvarat vapen i lägenheten kunde exempelvis enligt hovrätten inte anses som störningar i boendet. Inte heller ansågs

7 Se bl.a. SÖH 341/2000 och BD 262/1988.

249

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

störning ha förekommit enbart på grund av polisens misstanke om att visst material som anträffats i en lägenhet kunde vara högexplosivt. Hyresrätten ansågs inte förverkad. Inte heller ansågs hyresgästen ha åsidosatt sina förpliktelser som hyresgäst. Avtalet förlängdes (ÖH 6099-04).

Brottslig verksamhet i lägenheten

Hyresrätten är förverkad om lägenheten helt eller till väsentlig del används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsent- lig del eller används för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersätt- ning (42 § första stycket 9 hyreslagen).

Den närmare innebörden av bestämmelsen framgår av uttalan- den i lagförarbetena8. För att förverkande ska kunna ske måste själva lägenheten utgöra en typisk förutsättning eller ett medel för den brottsliga verksamheten. Som exempel nämns fall när lägen- heten används som uppehållsplats för ett antal personer som för- sörjer sig på brottslighet och som används för en brottslig verk- samhet som måste ske systematiskt. Det kan gälla varaktig illegal spelhåleverksamhet eller att lägenheten används som förvaring för stöldgods eller som en lokal för narkotikatillverkning, falskmyntar- verksamhet eller olovlig hantering av drycker. En grundläggande förutsättning för förverkande är att den verksamhet som bedrivs i lägenheten är straffbelagd.

Lagrådet påpekade i sitt yttrande9 att det utmärkande för den brottslighet som avsågs leda till förverkande var att den utövas affärsmässigt – den går in under vad som brukar kallas organiserad brottslighet – och att det typiska för de brott som skulle leda till förverkande var att den brottsliga verksamheten tar lägenheten eller en väsentlig del av denna i anspråk med uteslutande av andra legala användningssätt. Om emellertid lägenheten faktiskt används som bostad ansåg lagrådet att det fanns skäl att begränsa förverkande- påföljden. Lagbestämmelsen fick sin nuvarande lydelse sedan dessa påpekanden beaktats.

8 Se prop. 1979/80:179 s. 24 f. och 29 f.

9 A. prop. s. 108.

250

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Rättspraxis om brottslig verksamhet i lägenheten

Kraven för förverkande på grund av brottslig verksamhet i lägen- heten uppfattas ofta som högt ställda. Det är därför inte ovanligt att hyresvärden dessutom i andra hand åberopar att hyresgästen enligt 42 § första stycket 6 (störningar) eller 46 § första stycket 2 och 10 (annat åsidosättande respektive generalklausulen) inte har rätt till förlängning av avtalet. Följande rättsfall beskriver rättsläget.

Genom brottmålsdomar kunde värden visa att hyresgästens make i mycket stor omfattning sålt heroin från prövningslägenheten och källarutrymme i fastigheten. Hyresgästen åberopade läkarintyg, vilket dock inte berättigade till slutsatsen att hon på grund av hjärn- skada inte hade förstått att maken sålde narkotika. Hon hade inte vidtagit någon åtgärd för att få verksamheten att upphöra. Att hon enligt gambisk sed inte skulle bry sig om vad maken sysslade med befriade henne inte från det hyresrättsliga ansvaret. På grund av den brottsliga verksamhetens allvarliga karaktär var hennes passivitet inte ringa. Hyresrätten hade förverkats enligt 42 § första stycket 9 hyres- lagen (SÖH 366/1999).

Genom en brottmålsdom hade hyresgästens dotter dömts för att ha innehaft och överlåtit amfetamin i lägenheten. Om det skett vid ett eller möjligen några få tillfällen framgick dock inte. Därför var det inte visat att det i lägenheten hade förekommit verksamhet av den art och omfattning som krävs för ett förverkande (BD 122/1990).

Av en brottmålsdom framgick att hyresgästen i bostaden hade haft 3,66 gram, 2,99 gram, 3,27 gram och 3,21 gram amfetamin, av vilket en del hade innehafts i överlåtelsesyfte, samt 32 tabletter Rohypnol och 28 tabletter Stesolid i överlåtelsesyfte. Det ansågs inte visat att verksamheten hade haft den omfattning som förutsätts för förverkande (BD 391/1990).

Hyresgästen hade överlåtit narkotika i lägenheten vid ett tillfälle och hyresgästens man hade innehaft narkotika vid två tillfällen i lägenheten. Hovrätten uttalade beträffande hyresvärdens förver- kandeyrkande att ”den omständigheten att narkotika förvarats i en lägenhet leder i regel inte till att hyresrätten är förverkad om inte utredningen visar att det också förekommit narkotikaöverlåtelse i lägenheten” samt hänvisade till avgöranden i vissa andra mål10.

10 BD 391/1990, SÖH 91/1994 och ÖH 3010-07.

251

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

Vidare anfördes att makens narkotikainnehav varit så begränsade att det inte kunde antas att detta hade funnits ett överlåtelsesyfte. Inte heller den omständigheten att hyresgästen vid ett enstaka till- fälle hade överlåtit narkotika innebar att lägenheten hade använts för brottslig verksamhet i sådan omfattning som förutsätts för ett förverkande. Hyresvärden hade i andra hand som grund för förver- kande åberopat störningar i boendet bestående i att husrannsak- ningar hade genomförts mot maken, varvid polisen vid ett tillfälle hade brutit upp lägenhetsdörren. Vidare gjordes gällande att det narkotikapåverkade personer som hade samband med hyresgästen hade besökt fastigheten. Hovrätten fann att utredningen inte visade att de som bor i omgivningen hade utsatts för störningar med anled- ning av dessa husrannsakningar eller besök. Hyresvärdens talan läm- nades utan bifall (ÖH 8514-15).

Hyresgästen hade medverkat till att det hade förvarats cirka 100 kg cannabisharts i lägenheten i cirka 14 dagar. Ingen bodde i lägen- heten under den tiden. Hyresgästen hade för sin befattning med narkotikan dömts för grovt narkotikabrott. Hyresvärdens talan om förverkande ogillades eftersom det hade varit fråga om en enstaka förvaring under en kort tid. Åsidosatta förpliktelser ansågs inte heller föreligga. Avtalet förlängdes (SÖH 272/1999).

Hyresgästen hade olovligen i prövningslägenheten innehaft 12,89 gram amfetamin, 0,28 gram cannabis, fyra tabletter Iktorivil samt nio tabletter Xanor, som allt är narkotika och som till alldeles övervägande del inte var för personligt bruk. Mängden ansågs av hovrätten i en förlängningstvist inte vara tillräcklig för förverkande. Narkotikainnehavet jämte det förhållandet att det under längre tid hade pågått störningar i form av att narkotikapåverkade personer regelbundet, vilka kunde sättas i direkt samband med prövnings- lägenheten, hade rört sig i och omkring fastigheten ledde dock till att hyresavtalet upphörde. Hyresgästen ansågs ha åsidosatt sina förpliktelser enligt 46 § första stycket 2 hyreslagen (ÖH 2375-06).

Vid ett tillslag i en hyresgästs lägenhet fann polisen en stor mängd narkotika (389,91 gram amfetamin och 31,4 gram cannabisharts) samt utrustning i form av vågar, förpackningar och annat som kunnat härledas till utrustning för distribution och försäljning av narkotika. Hyresgästen dömdes till fängelse 2 år och sex månader. Hyresvär- den sa upp hyresavtalet och åberopade i ett förlängningsärende 46 § första stycket 1 och 2 jämfört med 42 § första stycket 9 hyreslagen.

252

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Hyresnämnden konstaterade att hyresgästen i lägenheten förvarat narkotika i en sådan mängd och annan utrustning att det måste hållas för visst att överlåtelsesyfte hade funnits. Hyresvärden hade enligt hyresnämnden inte visat att själva lägenheten varit lokal för försäljning eller att lägenheten till övervägande del tagits i anspråk för detta ändamål. Hyresrätten var därmed inte förverkad. Angående innehavet av narkotika i lägenheten konstaterade hyresnämnden att det i sig inte stred mot någon hyresrättslig bestämmelse och att det inte hade visats att vare sig innehavet eller den tänkta försäljningen lett till störningar eller annat obehag för övriga hyresgäster i sådan grad att det kunde medföra avtalets upphörande. Avtalet förlängdes av hyresnämnden och hovrätten avslog hyresvärdens överklagande (ÖH 3010-07).

En hyresgäst hade i tingsrätten dömts för grovt bedrägeri bestå- ende i att han vid flera tillfällen hade hyrt ut lägenheten till olika personer och tagit förskottshyror men inte hade låtit vederbörande personer få tillträde till lägenheten. Hyresnämnden fann att hyres- gästen därigenom använt sig av den omtvistade lägenheten som brottsobjekt och att hyresrätten därför hade förverkats. Hovrätten instämde i nämndens bedömning (SÖH 342/2002).

Förvaring av stöldgods i lägenheten ledde inte till förverkande enligt 42 § första stycket 9 hyreslagen eftersom förvaringen av stöld- godset inte bedömdes ha skett affärsmässigt eller som ett led i en organiserad brottslighet (ÖH 4950-06).

Åsidosatta förpliktelser

Förverkandegrunderna framgår av 42 § och kan även åberopas i en förlängningstvist inom ramen för 46 § första stycket 1. Därutöver kan hyresvärden i en förlängningstvist stödja sig på 46 § första stycket 2 som stadgar att hyresgästen inte har rätt till förlängning av ett hyresavtal när denne (i annat fall än förverkande) åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet inte skäligen bör förlängas.

Syftet med bestämmelsen är att även sådan misskötsamhet som inte medfört hyresrättens förverkande kan leda till att hyresgästen går miste om sin rätt till förlängning av hyresavtalet. Hyresvärden skulle annars sakna tillräckliga medel för att kunna upprätthålla

253

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

ordning och skick i fastigheten.11 Kraven på hyresgästens skötsam- het måste enligt lagförarbetena vidare ställas högt. En alltför långt- gående tolerans mot en misskötsam hyresgäst skulle annars urholka värdet av de andra hyresgästernas besittningsskydd. Vid avgörande av frågan om förlängning är det i allmänhet helhetsbilden av hyres- gästens förhållanden snarare än isolerade episoder som är avgör- ande. Ofta åberopas bristande och försenade hyresbetalningar till stöd för upphörande enligt denna del av 46 §. Med avseende på situationer som kan utgöra störningar eller brottslig verksamhet finns det dock möjlighet att tillämpa denna punkt i vissa fall. Det kan gälla sådana beteenden som inte varit tillräckligt allvarliga för ett förverkande eller att det brister i de formella förutsättningarna. Det senare kan vara fallet om t.ex. en rättelseanmaning inte har skickats innan uppsägningen trots att detta borde ha skett enligt reglerna för förverkande, eller att rättelseanmaningen i sig varit brist- fällig som sådan.

Vid åsidosättande av förpliktelser ska dessutom en avvägning ske mellan olika faktorer. Resultatet av denna avvägning kan bli att hyresgästens avtal förlängs trots att dennes åsidosättande i och för sig varit tillräckligt för att avtalet skulle kunna ha upphört. Vid av- vägningen kan hänsyn tas till ömmande personliga förhållanden, hyresgästens långvariga innehav av lägenheten och om förändringar har inträtt i de omständigheter som låg bakom åsidosättandet av förpliktelserna och att det finns anledning att anta att ytterligare åsidosättanden inte kommer att ske. Departementschefen påpekade också att påföljden vid bristande skötsamhet i viss mån bör anpassas till hyresgästens möjligheter att få annan bostad på orten.12

Det är inte, som i de flesta förverkandesituationer, formellt nöd- vändigt att uppsägningen föregåtts av en varning för att hyresförhåll- andet ska kunna bringas att upphöra enligt denna punkt. Hyresgäs- ten står i princip risken och ansvaret för det åsidosättande av sina för- pliktelser som han gör sig skyldig till. Vid införandet av det tillägg om varningsmeddelande som gjordes med ikraftträdande den 1 juli 2014 i paragrafens andra stycke har dock uttalats i förarbetena att huvud- regeln bör vara att ett hyresavtal inte upphör på grund av åsidosatta förpliktelser, om inte uppsägningen har föregåtts av en varning.

11 Se prop. 1968:91 bihang A s. 62 f.

12 Se prop. 1968:91 bihang A s. 91.

254

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Rättspraxis om åsidosatta förpliktelser

En hyresgästs brottslighet som riktar sig mot någon som inte bor i omgivningen eller inte bedöms bedrivas systematiskt i hyreslägen- heten faller inte in under de ovan nämnda grunderna för förverkande. Sådan brottslighet och störande beteende kan dock bedömas utgöra skäl för att inte medge hyresgästen förlängning av hyresavtalet vid hyresvärdens uppsägning. Vid bedömningen av om hyresgästen där- vid åsidosatt sina förpliktelser brukar hyresnämnderna och Svea hov- rätt hänvisa till hyresgästens skyldighet att, förutom att se till att de kringboende inte utsätts för störningar i boendet, vid sin använd- ning av lägenheten också i övrigt iaktta allt som fordras för att be- vara sundhet, ordning och gott skick inom fastigheten (25 § hyres- lagen), se bl.a. RH 2010:84. Av rättspraxis följer också att den hyres- gäst som riktar hot mot hyresvärden eller någon som är anställd hos hyresvärden därigenom ofta bedöms ha brustit i skyldigheten att iaktta gott skick, se bl.a. RH 1997:19.13 Följande exempel från rättspraxis kan vidare nämnas.

Hyresgästen hade vid två telefonsamtal med företrädare för hyres- värden uttalat sig hotfullt med hänvisning till ”kriminella kretsar” och även talat om ”mc-gäng”. Uttalandena hade enligt hovrätten varit ägnade att inge hyresvärdens företrädare en känsla av obehag och osäkerhet, något som även blivit fallet. Hyresgästen hade även i ett brev till företrädaren uttalat sig ironiskt och hånfullt om dennes son. Hyresgästen hade inte heller bidragit till att reda ut situationen när företrädaren tagit personlig kontakt efter det första telefonsamtalet. Avtalet förlängdes inte (ÖH 4177-05).

En hyresgäst hade vid telefonsamtal med en av hyresvärden an- ställd person hotat att döda henne. Trots att det varit fråga om en enstaka händelse har hyresgästen ansetts ha åsidosatt sina förplik- telser i så hög grad att hyresavtalet skäligen inte borde förlängas (RH 2010:84).

Hyresgästens make hade dömts för olaga hot mot anställd hos hyresvärden. Såvitt framkommit var det första gången under hyres- gästens långvariga boende (från år 1995) som maken misskött sig, och händelsen bedömdes ha kommit som en överraskning för hyres-

13 I rättsfallet förklarades emellertid hyresrätten förverkad på den grunden att hyresgästen allvarligt brustit i vad som fordras för att bevara gott skick inom fastigheten.

255

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

gästen. Hyresgästens försummelse kunde därför inte medföra att hon åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att hyresavtalet skäli- gen inte borde förlängas. Här kan tilläggas att det alltså inte räcker att en familjemedlem eller annan som hyresgästen har ett visst an- svar för har misskött sig. Det förutsätts också att hyresgästen för egen del har brustit i tillsynen över denne för att sanktioner ska kunna riktas mot hyresgästen. Hyresvärdens överklagande avslogs (ÖH 5057-10).

Hyresgästen, född 1975, hade tillsammans med fadern dömts för ett flertal inbrott i grannlägenheter och hyresgästen dessutom för olaga hot. Hyresgästen hade därigenom åsidosatt sina förplikt- elser. Av hyresgästens egna uppgifter och brottmålsdomarna fram- gick att hyresgästen närmast varit ett viljelöst redskap i faderns händer. Enligt läkarintyg hade det inte gått att upptäcka något kri- minellt initiativ från hyresgästen och då denne fortsättningsvis inte skulle ha kontakt med fadern förväntades ingen fortsatt krimina- litet från hyresgästen. Hovrätten ansåg risken för fortsatt brottslig- het liten och förväntade sig att hyresgästen med stöd av sociala myndigheter skulle kunna stå emot eventuell framtida påverkan från fadern. Det ansågs därför oskäligt att upplösa hyresförhållandet (ÖH 4729-04).

Hyresgäst i vars bostadslägenhet funnits fyra kilo dynamit som hans bekanta hade haft med sig till lägenheten har inte från hyres- rättsliga utgångspunkter vidtagit tillräckliga åtgärder för att förvissa sig om att dynamiten avlägsnats därifrån. Bland annat mot bak- grund av de förödande konsekvenser som skulle ha kunnat bli fallet om dynamiten detonerat vid t.ex. en brand i huset bedömdes hyres- gästen ha i så hög grad åsidosatt sina förpliktelser att hyresavtalet skäligen inte borde förlängas (ÖH 8422-12).

Hyresgästen hade dömts för bl.a. grov misshandel och vållande till annans död, grovt brott, till fängelse i sex år. Brottsligheten be- gicks i prövningslägenheten mot en person som varken var granne, boende i området eller anställd hos hyresvärden. Hovrätten konsta- terade att grova brott mot nyss nämnda personkategorier normalt medför avtalets upphörande men fann att man i detta fall måste göra en mer nyanserad bedömning. Avgörande vikt ansågs böra till- mätas grannars befogade rädsla och obehag. Vid en sammantagen bedömning ansåg hovrätten att omständigheterna inte var sådana att hyresgästen genom brotten åsidosatt sina skyldigheter som hyres-

256

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

gäst på det sätt som krävs för att hyresförhållandet skulle upphöra av hänsyn till grannars intressen (ÖH 2919-05).

I följande fall medförde dock brottslighet begången i lägenheten hyresavtalets upphörande. Hyresgästen hade dömts för misshandel, våldtäkt och sexuellt utnyttjande till fängelse fyra år och sex månader. Det var fråga om upprepad brottslighet, begången på likartat sätt och som ägt rum under cirka ett år. Brotten hade begåtts i prövnings- lägenheten och riktat sig mot flickor och unga kvinnor. Brotten hade väckt stor uppmärksamhet. Hovrätten konstaterade att grova hot eller misshandel av någon granne eller anställd hos hyresvärden normalt medför avtalets upphörande men bedömningen måste göras mer nyanserat när brotten hade riktats mot någon annan. Brottens svårighetsgrad och den grad av uppmärksamhet de hade väckt måste beaktas. Avgörande vikt borde tillmätas grannars befogade rädsla och det obehag de kan känna om hyresgästen tillåts bo kvar (jfr ÖH 2919-05 ovan). Hovrätten framhöll att hyresvärdar och hyres- gäster gemensamt har ett intresse och en skyldighet att se till att god boendemiljö upprätthålls. Hyresgästerna har rätt att känna trygg- het i boendet. Brotten som hade ägt rum i prövningslägenheten var av en typ som skapar starka känslor och typiskt sett skapar otrygg- het och påverkar kringboende negativt, vilket även omvittnats av grannar. Vid en sammantagen bedömning fann hovrätten att grannar- nas rätt att känna trygghet i boendet vägde särskilt tungt. Till skill- nad från hyresnämnden fann hovrätten att hyresgästen åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet inte skulle förlängas (ÖH 4497-06).

I ett annat fall hade hyresgästen i prövningslägenheten begått liknande brott (våldtäkt mot barn i tre fall) som i närmast föregå- ende fall och dömts till fyra års fängelse. Hovrätten fann här dock, bland annat mot bakgrund av den behandling mot återfall i brott som hyresgästen genomgått och den relativt långa tid som gått sedan brotten begåtts (november–december 2009), att grannarna inte hade befogad anledning att befara att säkerheten och tryggheten i boendet skulle äventyras om hyresavtalet förlängdes. Trots allvaret i de brott som hyresgästen begått bedömde därför hovrätten att han inte hade åsidosatt sina förpliktelser som hyresgäst på sådant sätt att hyresavtalet skäligen borde upphöra. Avtalet förlängdes (ÖH 611-13).

257

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

6.2.2 Fastighetsägarens ansvar vid kriminell verksamhet i lägenheterna

I 6 kap. 12 § brottsbalken finns en straffsanktionerad förpliktelse för fastighetsägare att vidta åtgärder som skäligen kan begäras för att få hyresavtal att upphöra om han får reda på att lägenheten väsent- ligen används för prostitution.

Om en hyresvärd upplåter en lägenhet till att helt eller till väsent- lig del användas för prostitutionsverksamhet – exempelvis under täckmantel av massageinstitut eller dylikt – torde inte någon tvekan råda om att hyresvärden främjat verksamheten på sådant sätt att han eller hon gjort sig skyldig till koppleri enligt 6 kap. 12 § första stycket brottsbalken.14 I paragrafens andra stycke finns dessutom en särskild regel som tar sikte på det fallet att en hyresvärd får veta att en uthyrd lägenhet helt eller till väsentlig del används för prosti- tution. Hyresvärden anses ha främjat tillfälliga sexuella förbindelser mot betalning, om prostitutionsverksamheten fortsätter eller åter- upptas och värden underlåter att göra vad som skäligen kan begäras för att upplåtelsen ska upphöra. Kriminaliseringen omfattar dock inte det fall att en hyresvärd mot normal hyra upplåter en vanlig lägenhet som bostad åt en prostituerad.

För att undgå straffansvar ska hyresvärden antingen förmå hyres- gästen att upphöra med prostitutionsverksamhet i den förhyrda lägenheten eller också göra vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra. För straffbarhet krävs vidare att hyresvär- den visas ha fått kunskap om att lägenheten används till prostitution.

Hyresvärd som av polis eller sociala myndigheter underrättas om förhållandet blir – förutsatt att uppgifterna är riktiga – i princip skyldig att göra vad som skäligen kan begäras för att få bort hyres- gästen från lägenheten, såvida han inte kan få garantier för att lägen- heten inte längre kommer att användas på aktuellt sätt.15 I proposi- tionen till lagen framhålls vidare följande:

14 Se prop. 1983/84:105 s. 42 och 58.

15 Se prop. 1983/84:105 s. 58 f.

258

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Vad som skäligen kan begäras av hyresvärden är i första hand att han

– under åberopande av den särskilda förverkandegrunden i hyreslagen – säger upp hyresavtalet och, om det behövs, begär handräckning för att få hyresgästen att avflytta.16

Det saknas såvitt känt rättspraxis på området.

6.3 Brottslighet i organiserad form

och dess användning av hyreslägenheter

Under senare år har fokus ökat och stora resurser lagts ned på att bekämpa den organiserade brottsligheten. Regeringen har successivt intensifierat sitt arbete och har avseende grov organiserad brottslig- het bland annat skärpt lagstiftningen och gett uppdrag inom detta område till Polisen och Brå.

Den grova organiserade brottsligheten berör alla delar av sam- hället. Inom den organiserade brottsligheten utgör kriminaliteten en affärsmässig verksamhet. Med det avses att brott inte är engångs- företeelser, utan bedrivs på yrkesmässiga grunder och syftet är fram- för allt att tjäna pengar. Eftersom verksamheten som de kriminella gängen utför är brottslig måste den skyddas från myndigheter och angrepp från andra kriminella och svekfulla personer i eller i när- heten av verksamheten. Skyddet byggs upp dels genom att organi- sationen genom våldshandlingar och hot mot dem som riskerar att angripa verksamheten etablerar ett våldskapital, dels genom att nät- verken försöker undvika att dra uppmärksamhet åt sig genom att agera diskret och vara ytterst försiktiga. Skyddet av organisationen eller gänget är följaktligen en mycket viktig del i verksamheten och livsföringen för dessa gärningspersoner.17

De kriminella organisationerna skapar genom den brottsliga verksamheten kapital, kompetens, kontakter och status som sedan kan användas för att ytterligare skydda och underlätta den fortsatta verksamheten. Denna ständigt pågående process medför att brotts- ligheten blir systemhotande och ett större problem för samhället än dess ”kriminella kärnverksamhet” (som t.ex. narkotikabrott och stölder). Den kriminella verksamheten blir också systemhotande

16 Se prop. 1983/84:105 s. 59.

17 Brå, Idéskrift 18. Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet s. 35 f.

259

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

om de kriminella organisationerna kan påverka myndighetsperso- ner, såsom tulltjänstemän och poliser, på ett otillbörligt sätt eller hota brottsoffer och vittnen, som kanske då inte vågar anmäla brott eller berätta om sina iakttagelser i domstol.18

Enligt Brå är det framför allt pengar som är drivkraften för den organiserade brottsligheten. En del av de mer etablerade grupper- ingarna har därför tagit steget över till ekonomisk brottslighet och inriktar sig på t.ex. bolagstömningar och bedrägerier snarare än mer traditionell brottslighet, som narkotikabrott och stölder.19 Den organiserade brottsligheten i Sverige har annars i huvudsak varit in- riktad på narkotika, smuggling av sprit, tobak och dopningspreparat, stölder, och i någon mån miljöbrott. Vidare är penningtvätt, män- niskohandel för sexuella ändamål samt koppleri, människosmugg- ling, illegal spelverksamhet, vapenhandel, och utpressning, grova rån och skjutningar vanligt förekommande inom den svenska orga- niserade brottsligheten.20

När insatser ska tillsättas mot organiserad brottslighet är det enligt Brå mer angeläget att det klargörs vad det är som ska bekäm- pas än att det görs försök att allmängiltigt definiera begreppet orga- niserad brottslighet. Först när problemet med brottsligheten och syftet med insatsen har identifierats kan de rätta åtgärderna vidtas.

I syfte att få en bredare bakgrund har utredningen varit i kontakt med olika företrädare för kommuner, brottsbekämpande myndig- heter, fastighetsbolag och bostadsbolag för att kartlägga problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter. De uppgifter som därigenom framkommit redovisas i det följande.

Vi har också genomfört ett välbesökt seminarium i riksdagen med syfte att stärka kunskapen om problemet samt sprida exempel på goda arbetsmetoder inom ramen för nuvarande lagstiftning men med systematiska metoder.

18 Brå, Idéskrift 18. Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet s. 36 f.

19 Brå 2012:13 s. 349 f.

20 Brå 2002:7 s. 8, NUC Rapport 2011:3 s. 2.

260

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

6.3.1 Problembeskrivning Stockholm

Utredningen har tagit hjälp av regionala underrättelsesektionen, Polisen i Stockholm, som på utredningens uppdrag färdigställt en problembeskrivning avseende kriminella aktörers och nätverks an- vändning av bostadshyreslägenheter och hyreslokaler. De uppgifter som därigenom framkommit redovisas i det följande.

Problembeskrivningen bygger på erfarenheter och uppfattningar om situationer där hyreslägenheter eller lokaler har bedömts utgöra en förutsättning eller ett medel för kriminell verksamhet. Kunskaps- underlaget består dels av information hämtad från förundersök- ningar och dels på bedömningar utifrån underrättelseinformation.

Av materialet framträder en bild av Stockholmsregionen där bostadslägenheter och lokaler används i de flesta kriminella verk- samheter och att det ofta föreligger oklara hyresförhållanden. I polis- utredningar om narkotikabrott är hantering av narkotika i såväl bostadslägenheter som lokaler vanligt förekommande. Det handlar ofta om, i fråga om bostadslägenheter, att lägenheterna är hyrda i andra eller tredje hand. Bulvaner förekommer ofta som hyresgäster och förses med de dokument och uppgifter som krävs för att ingå ett hyreskontrakt.

Det kan vidare konstateras att de kriminella verksamheterna sträcker sig från småskaliga verksamheter såsom förvaring- eller försäljningsplatser av narkotika och stöldgods, till storskalig och systematisk verksamhet som tillverkningscentral av falska identitets- handlingar, narkotikaodlingar, plats för penningtvätt eller annan ekonomisk brottslighet. Det är också tämligen vanligt förekom- mande med prostitution i bostadslägenheter, i vissa fall som ett led i människohandel med sexuella förtecken.

Det finns en stor mängd ärenden där polisen i samband med olika utredningsåtgärder har hittat vapen i hyreslägenheter eller lokaler. Den allmänna uppfattningen bland poliser i Stockholm är att skjutvapen har kommit att bli ett normaliserat och delvis nöd- vändigt attribut för personer involverade i organiserad eller seriell brottslighet. Senaste årens statistik över skjutningar i Stockholm visar också en tydlig trend på att vapnen används mot personer och inte enbart är till för att skrämmas. I det perspektivet är hyreslägen- heterna, där kriminella aktörer ofta bor tillsammans med familj, för-

261

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

utsättningar för att kunna gömma vapen och att bedriva annan slags kriminell verksamhet.

Uppgifter i polisutredningar tyder också på att hyresgäster in- volverade i kriminell verksamhet ibland har disponerat flera lägen- heter i samma fastighet vilket lett till mycket ”spring” på platsen. Boende på adressen har upplevt stor oro. Vid ett tillfälle under 2015 rapporterades vådaskott i trapphuset i en hyresfastighet och miss- tankar om pågående grov brottslighet uppstod i samband med efterföljande polisingripande. I det aktuella fallet hyrdes lägenheter och lokaler i fastigheten av ett företag som kontrollerades av leda- ren för ett välkänt kriminellt nätverk. Denne och personer i dennes nätverk förvarade både narkotika och vapen i lokalerna och använde även lokalerna som bostad.

Det finns uppgifter om relativt omfattande spelklubbsverksam- het i Stockholmsregionen. Klubbarna finns både i förorterna och i innerstaden. Flera av dem kan liknas vid institutioner och de har en verksamhet som har existerat under flera år. Klubbarna tillhanda- håller och bedriver spel-, tobak-, alkohol- och matförsäljning. Vinster från verksamhet varken bokförs eller redovisas på ett korrekt sätt till skatteverket. Verksamheten bedrivs oftast i hyreslokaler som nyttjas för denna icke-tillståndsgivna och illegala verksamhet. Under dagtid används lokalerna många gånger för någon annan laglig verk- samhet, som exempelvis restaurang- eller frisörverksamhet.

Spelklubbarna bevistas ofta av kriminella personer som använder dessa som en arena för att göra upp affärer. Det har visat sig att klubbarna kan vara en grogrund för kriminella konflikter, där risken för allvarligt våld är påtagligt då både besökare och innehavare inte sällan är beväpnade. Exempel på detta är två händelser i Södertälje år 2009 och 2010, då beväpnade personer besökte en illegal spel- klubb i Ronna med avsikten att ha ihjäl utpekade personer. Båda händelserna resulterade i dödligt våld, och flera skadade, och blev inledningen på en myndighetsgemensam insats i Södertälje.

Hyreskontakt kan också användas som underlag för bidrags- brott. I brottsuppläggen används felaktiga folkbokföringsuppgifter, skenseparationer eller skyddsbehov för att lyfta felaktiga bidrag eller kringgå kommunala bostadsköer.

Problemet inbegriper också otillåten andrahandsuthyrning där en person samtidigt kan hyra flera lägenheter i andra hand vilka denne sedan hyr ut i tredje hand, möjligtvis med förstahandshyres-

262

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

gästens goda minne. I okänd omfattning, men något som utifrån underlaget bedöms ske systematiskt, används dessa andrahands- kontrakt och inneboendekontrakt i kontakten med socialtjänsten som efter prövning betalar ut ersättning.

I närheten av organiserad kriminell verksamhet finns hypotetiskt en hotbild som kan bli överförd hotbild på grannar och boende i när- heten. Det ligger i kriminalitetens natur att det finns en hotbild mot dessa aktörer och att de inte sällan uppvisar en låg impulskontroll. Våldshandlingar som exempelvis skjutningar på allmän plats och mot bostäder riskerar att gå utöver andra. Det finns exempel på när kulor har träffat fel bostad och gått igenom fönster och dörrar.

I det rapporterade underlaget finns exempel på hur kriminell verksamhet i bostäder och lokaler inneburit fara för andra boende i fastigheten. Det handlar om direkta olagligheter som grova vapen- brott, med innehav av automatvapen eller pistoler, illegal spelklubbs- verksamhet eller svartklubbar som besöks av kriminella individer men också om enskilda kriminellas bostäder och lokaler som utsätts för antagonistiska angrepp. Det pågår inte alltid en fysisk kriminell verksamhet i bostaden eller lokalen, det kan lika gärna handla om bedrägerier eller it-relaterad brottslighet, men bostaden eller lokalen blir likväl en måltavla för skjutningar eller andra angrepp utifrån kopplingen till ett kriminellt nätverk eller en enskild aktör. Skjut- ningar mot bostäder i tätbebyggt område är den näst vanligaste typen av skjutningar i Stockholmsregionen. Dessa händelser innebär ofta en överförd risk för andra boende i fastigheten eftersom kulor kan gå genom fönster och dörrar och inte sällan har fel bostad beskjutits. Mot bakgrund av detta kan det vara svårt att dra en tydlig gräns när hyreslägenheter eller lokaler har utgjort en förutsättning eller medel för den kriminella verksamheten.

Det är inte alltid säkerställt att det är en kriminell person som har kontraktet. I stället kan den kriminelle bo inneboende eller få kontrakt via en bulvan eller tvinga till sig lägenheten av någon.

Sammantaget konstaterar den regionala underrättelsesektionen i Stockholm att kriminella nätverks och aktörers användning av hyres- lägenheter och lokaler är omfattande och problembilden komplex. Det är svårt att ha kontroll på vilka som faktiskt nyttjar lägenheter när förstahandshyresgästen olovligen hyr ut eller när kriminella aktörer döljer sig bakom bulvaner eller företag.

263

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

När kriminella aktiviteter uppdagas och fastighetsägaren vill säga upp är kontraktet uppstår ofta problem. Hot om våld eller andra repressalier. Men även långa juridiska processer kan uppstå.

6.3.2 Problembeskrivning Göteborg

Utredningen har även inhämtat uppgifter från Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet i Göteborg (Kunskapscentrum). Orga- nisationen utgör ett samarbete mellan kommunen och elva statliga myndigheter mot gängkriminalitet, organiserad brottslighet och otillåten påverkan.21 Kunskapscentrum tar initiativ till, samt stödjer och driver nätverk och samarbetsprojekt som ska leda till konkreta åtgärder mot gängkriminalitet, organiserad brottslighet och otillå- ten påverkan. Kunskapscentrum arbetar även långsiktigt och struk- turellt genom att försvåra för kriminell verksamhet och otillåten påverkan.

Från Kunskapscentrums verksamhetsbeskrivning för år 2014 fram- går att organisationen blivit kontaktad angående olika problem i och kring olika lokaler. Det har i flera fall rört misstankar om pågående svartklubbsverksamhet. Bolag och förvaltningar vänder sig även till organisationen för att få råd och stöd i samband med att lokaler ska upplåtas till nya hyresgäster. Problemen behöver då inte vara kopplade till kriminella gäng utan kan röra sig om miss- tankar om ekonomisk brottslighet eller annan pågående brottslig verksamhet. Särskild prioritet ges till ärenden där kommunen själv står som hyresvärd. Organisationen bedriver även fortlöpande arbete med att försvåra för och försöka skilja kriminella gäng och dess nyckelpersoner från befintliga hyresavtal och fastigheter.

Utöver en allmän problembeskrivning som liknar den som redo- visats ovan avseende Stockholmsregionen har företrädare för orga- nisationen redovisat följande nulägesbeskrivning av situationen i Göteborgsregionen.

21 Samarbetet består av, förutom Göteborgs Stad, Polismyndigheten i Västra Götaland, Skatte- verket, Ekobrottsmyndigheten, Kronofogden, Kriminalvården, Åklagarmyndigheten, Säkerhets- polisen, Tullverket, Länsstyrelsen Västra Götaland, Försäkringskassan och Arbetsförmed- lingen.

264

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Kriminell aktivitet

Företrädare för Kunskapscentrum ger en bild av delar av Göteborgs- regionen som platser där det demokratiska samhället i det närmaste har ersatts av alternativa samhällsstrukturer. Problemen i dessa om- råden yttrar sig på så sätt att dessa mer eller mindre ”styrs” av krimi- nella grupperingar. Representanter för sådana grupperingar kon- trollerar vad som försiggår i det geografiska närområdet, inte minst i det lokala näringslivet. Ett exempel på maktutövning över närings- idkare med ekonomiska incitament är tobakshandlare som kan tvingas av kriminella element att försälja smuggelcigaretter. Om han eller hon inte gör det och i stället säljer lagligt införskaffade cigaretter kan han eller hon tvingas att ”böta” till den lokalt förhärskande organisationen eller familjen. Dessa lokala grupperingar har en stor makt över olika områden och det råder en tystnad i så motto att få utsatta vågar tala med polisen. Det förekommer också en beskyddar- verksamhet gentemot lokal näringsverksamhet.

I regionen har det också förekommit att mc-gäng och andra kriminella grupperingar har ”kapat” kontrakt på lokaler. Hyres- gästen har i dessa fall efter att ha utsatts för våld eller hot om våld (uttalat eller underförstått) överlåtit hyresavtal till annan som ingår i ett kriminellt nätverk eller en bulvan. Det förekommer också situationer där en person med en legitim verksamhet anges som hyresgäst i ett hyresavtal avseende lokal men i vilken ett kriminellt nätverk de facto bedriver kriminell verksamhet, exempelvis svart- klubbsverksamhet. Även om polisen vid husrannsakan hittar vapen, narkotika m.m. upplever fastighetsägare att det är svårt att bli av med de kriminella elementen från sådana lokaler med sådana brotts- påståenden som grund. I samverkan med andra myndigheter försö- ker Kunskapscentrum i sådana fall att hitta alternativa sätt att säga upp kontrakten. Särskilt för de mindre fastighetsägarna finns en oro i fråga om uppsägning, ofta p.g.a. en rädsla för repressalier.

Det förekommer också att hyresavtal till bostadslägenheter kapas på ett liknande sätt som beskrivits ovan i fråga om lokaler. Över- tagandet kan bero på att hyresgästen har en skuld till kriminella element eller andra faktorer. Ofta anser sig hyresgästen förhindrad att agera p.g.a. en rädsla för repressalier och finner sig i situationen och den rättsförlust som denne lider genom det olovliga agerandet.

265

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

De geografiska områden som beskrivits ovan präglas också av förekomsten av våldsamma situationer i allmänhet, skjutningar, försäljning och bruk av narkotika, trafficking, prostitution, verk- samheter som samtliga har kopplingar till kriminella nätverk. Dessa brottsliga verksamheter och de följdproblem som genereras leder till en omfattande oro i utsatta områden.

Störningsjouren i Göteborg ansvarar för de kommunala bolagens bostäder och består av en telefonlinje och ett antal bilar som kör runt i bostadsområdena och kan fånga störningar i ett tidigt skede.

I regionen är även otillåten andrahandsuthyrning vanligt före- kommande och det framstår som att kriminella nätverk står bakom dessa transaktioner i stor utsträckning. Det förefaller också som att nuläget med att många flyktingar anlänt till regionen har förvärrat situationen ytterligare. Dessa personer utnyttjas då det ställs admi- nistrativa krav på att de måste vara folkbokförda på en adress. Det är inte ovanligt att så många som tjugo personer är folkbokförda i samma lägenhet. I ett fall var så många som 250 personer skrivna i samma lägenhet. Kriminella nätverk kan t.ex. skriva falska avtal på lägenheter som utvisar att en person hyr en lägenhet i andra hand för en viss summa. Hyresavtalet läggs sedan till grund för en ansö- kan om försörjningsstöd för hyresgästen trots att han endast fått tillgång till exempelvis en soffa i en lägenhet med ett större antal personer. Socialtjänsten gör vid prövningen av rätten till försörj- ningsstöd ingen närmare kontroll av hyresförhållandet, varför för- farandet anses mer eller mindre riskfritt. Fastighetsägare har under veckoslut noterat att det förekommer många flyttar i vissa bostads- områden trots att några sådana inte har anmälts till fastighetsägaren.

Påverkan

Utöver problematiken med alternativa samhällsstrukturer i utsatta områden i Göteborgsregionen har Kunskapscentrum tecknat en bild av att otillåten påverkan förekommer i viss utsträckning i samband med fastighetsägares ingripanden mot situationer som uppfattas som störande för fastighetsägaren, boende eller lokalhyresgäster.

I situationer där fastighetsägaren överväger att vidta åtgärder för att skilja en hyresgäst från ett bostads- eller lokalhyresavtal är det inte ovanligt att denne, eller företrädare för fastighetsägaren, möts

266

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

av hot om våld eller andra repressalier, antingen uttalade eller under- förstådda.

I de allra flesta fall leder uttalade hot inte till att fastighetsägare eller företrädare för fastighetsägare utsätts för våld eller andra nega- tiva konsekvenser i samband med åtgärder för att skilja en hyres- gäst från en hyresrätt. Det har emellertid förekommit att fastig- hetsägare utsatts för hämndåtgärder, bl.a. i form av skadegörelse på fastigheten. I ett fall sattes en källare i en hyresfastighet i brand efter att ett uppsägningsförfarande inletts mot en hyresgäst.

Ett anknytande problem finns i s.k. självpåtagen påverkan hos tjänstemän och andra företrädare för det allmänna, fastighetsbolag och bostadsbolag. Det förekommer att dessa vid problem i boen- den, lokaler m.m. som kan kopplas till organiserad brottslighet drar sig för att agera då det föreligger en oro för vad som kan hända med dem, familj och andra närstående om de vidtar åtgärder som typiskt sett kan uppfattas som negativa av de kriminella element som har nytta av den aktuella hyresrätten. I dessa situationer har det inte förekommit något aktivt handlande från hyresgästen eller annan för att söka påverka beslutsfattaren. I stället är det vålds- kapital och det allmänna rykte det kriminella nätverk eller aktör som kopplas till hyresobjektet avgörande för beslutsfattarens rädsla för repressalier.

6.3.3 Svårt att bli av med kriminella grupperingar

I kontakter med Justitiedepartementet har företrädare för kommu- ner framhållit att utformningen av reglerna om hyresgästernas rätt till förlängning av hyresavtalet utgör ett problem i vissa situatio- ner.22 De anser att reglerna gör det för svårt för hyresvärdar att säga upp hyresgäster som samverkar med kriminella grupperingar.

Ofta kan hyresgästen vara skötsam i övrigt genom att betala hyran i tid och inte störa grannarna. Det kan vara svårt att knyta den begångna brottsligheten till en enskild person eller förening, bl.a. eftersom det förekommer bulvanförhållanden. Det förs fram att det är för höga krav i ärenden om förverkande på grund av brottslig verksamhet.

22 Se bl.a. Karlstads kommuns skrivelse till Justitiedepartementet den 5 februari 2014.

267

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

Utredningen har besökt Karlstad kommun som var den kommun som först skrev till regeringen om problemet efter att de under lång tid försökt säga upp ett hyreskontrakt med mc-klubben Hells Angels. Vi har också särskilt studerat de metoder som Kunskapscentrum kunnat dra nytta av genom att samla många myndigheter. Vi har dessutom tagit kontakt med SKL och Brå för att närmare studera bakgrunden för samverkansmodeller.

6.4 Samverkansprocessen,

samverkansöverenskommelsen och grannsamverkan

Polismyndigheten jobbar tillsammans med kommunerna i olika strukturerade former av samverkansprojekt. Brå har tillsammans med Polismyndigheten och SKL tagit fram en metodhandbok som stöd för detta arbete. Publikationen Samverkan – samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete23 publicerades första gången år 2010 och har uppdaterats 2016. Publikationen utvecklades ur ett tvåårigt projekt där fyra kommuner och polismyndigheter tillsammans arbetade enligt en modell som beskrivs i polisens handlingsplan Samverkan Polis och kommun – för en lokalt förankrad polisverksamhet i hela landet (PoA-480-5788/06) som dåvarande Rikspolisstyrelsen, RPS, tog fram år 2008.

Vid den första utgåvan av publikationen hade endast ett fåtal kommuner skrivit samverkansöverenskommelser med polisen. I dag har mer än 80 procent av landets 290 kommuner en överenskom- melse med polisen om samverkan i det brottsförebyggande arbetet.

Brå och Polismyndigheten har följt upp arbetet med samverkans- överenskommelser. Uppföljningarna visar att samverkan har utveck- lats och blivit bättre, men att den lokala förmågan att arbeta kun- skapsbaserat fortfarande behöver stärkas, särskilt avseende orsaks- analyser och val av åtgärder.

Den tidigare modellen för samverkan utifrån samverkansöverens- kommelser har förstärkts i och med sjösättningen av den nya polis- organisationen. I den nya Polismyndigheten har beslut och resurser

23 Greta Berg m.fl., Samverkan – samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, rev. upplaga 2016, Brå – Polismyndigheten – SKL.

268

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

förts ut till lokala polisområden. Samverkan mellan polis och kom- mun leds och drivs av så kallade kommunpoliser. Medborgarna involveras i högre utsträckning i utformningen av arbetet med hjälp av dialoger. Under åren 2015–2016 pågår ett utvecklingsarbete för att utarbeta en nationell modell för medborgarlöften.

I flera kommuner har man dessutom särskilda samarbetsprojekt emot kriminella grupperingar i bostadsområden.

Brå skriver i en rapport24 om Kriminella nätverk och grupperingar angående samverkansprojekt. När ett samverkansprojekt, mellan exempelvis polis och kommun, är tänkt att pågå under en längre tid och är riktat mot en komplex problematik ställs särskilt höga krav på planering, prioritering åtgärderna bör genomföras. Risken är annars stor att bågen spänns för hårt genom att en vill ta tag i alla problem på en och samma gång.

Samhället har haft framgång i arbetet mot kriminella nätverk genom att myndigheter samverkar för att på olika sätt försvåra för dessa att bedriva sin verksamhet. Olika administrativa verktyg inom ramen för skattelagstiftning, bidragslagstiftning och inte minst straff- lagstiftning används av myndigheterna i dessa fall. Administrativa åtgärder mot brottslighet som kan användas av myndigheter som inte är brottsbekämpande, kan exempelvis vara krav och kontroller i samband med upphandlingar, inspektioner av brandskydd, arbets- miljö och utskänkningstillstånd, att förhindra felaktiga bidrags- utbetalningar, ta fram checklistor för att kartlägga den information som finns tillgänglig om leverantörer eller att skapa rutiner för upp- följning av avtal eller tillstånd.

Utredningen har tidigare nämnt Kunskapscentrum mot organi- serad brottslighet i Göteborg som ett gott exempel på detta arbete. Organisationen har inga beslutsbefogenheter visavi de myndigheter eller bolag som ingår i samarbetet utan respektive samverkanspart fattar under eget ansvar de beslut som krävs för att fullgöra upp- draget. De brottsbekämpande myndigheterna ansvarar för att ut- reda brott och för att lagföra individer. Göteborgs stads förvalt- ningar och bolag ansvarar för att slå sönder infrastrukturen för den organiserade brottsligheten med hjälp av administrativa åtgärder.

24 Brå, Kriminella nätverk och grupperingar – Polisers bild av maktstrukturer och marknader, Rapport 2016:12, s. 21.

269

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

6.4.1 En pågående myndighetsgemensam insats mot organiserad brottslighet

Mot bakgrund av den utökade problematik som identifierats i vissa geografiska områden har regeringen bedömt att det finns behov av att utveckla organisationen inom myndighetsgemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet till att även innefatta lokal myndighetssamverkan. Syftet är att på ett effektivt sätt kunna be- kämpa sådan organiserad brottslighet på lokal nivå som bedöms allvarlig eller omfattande genom sin påfrestning på lokalsamhället.

Regeringen har mot denna bakgrund beslutat att ge Polismyndig- heten i uppdrag att tillsammans med Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket, Migrations- verket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. I uppdraget ingår att utveckla innehåll och organisation inom den myndighetsgemensamma satsningen på nationell och regional nivå för att möta de organisatoriska förutsättningar som råder inom Polis- myndigheten efter ombildningen, inkludera fler brottsområden för att på så sätt kunna motverka fler typer av organiserad brottslighet som bedöms vara allvarlig eller omfattande, utveckla organisationen inom nuvarande myndighetssamverkan till att även omfatta sam- verkan på lokal nivå mellan relevanta myndigheter inom satsningen. Ett särskilt fokus ska läggas på problematiken i utsatta områden och säkerställa en effektiv och långsiktig samordning mellan den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet och det lokala brottsförebyggande arbetet.25 Uppdraget ska slut- redovisas den 1 oktober 2017.

6.4.2 Grannsamverkan

Ytterligare en metod för att förebygga brott i bostadsområden är grannsamverkan.26 Metoden utvecklades från början i USA och har sedan mitten av 1980-talet funnits i svenska villaområden. Sedan 2007 finns metoden även etablerad i flera områden med flerfamiljs- hus. De första projekten skedde ihop med Polisen och Länsförsäk-

25 Se regeringens beslut den 1 december 2015, Ju 2015/09350/PO.

26 Brå, Grannsamverkan, Rapport 2000:22, publikationsår 2002.

270

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

ringar i Sörse, Varberg och i Andersberg, Halmstad. Erfarenheterna är att brottsligheten minskar och tryggheten ökar i dessa områden. Brå har på sin hemsida en guide27 utifrån svenska förhållanden och manual, en s.k. Tool-box, till hjälp vid utvärdering av ett lokalt brotts- förebyggande arbete.28

6.5 Överväganden

6.5.1 Ett hyresrättsligt perspektiv

Bedömning: De beskrivna problemen är i huvudsak inte hyres- rättsliga. Utredningen föreslår därför ingen förändring av hyres- lagstiftningen.

Kriminella grupperingars verksamhet är ett omfattande problem för samhället. Att säga upp kriminella ifrån en lokal eller en lägen- het kan vara ett sätt att störa den brottsliga verksamheten. Utred- ningen bedömer dock inte att de problem som finns löses med för- ändringar på det hyresrättsliga området.

När det gäller störningar i boendet ger gällande rätt uttryck för att främst direkta störningar av andra hyresgäster kan läggas till grund för en förverkandetalan. Rättspraxis har dock öppnat upp för att utifrån omsorgen om hyresgästernas rätt till trygghet i boendet ge mer indirekta följder av allvarliga brott, betydelse vid bedöm- ning av om hyresförhållandet bör upphöra. För närvarande är den principen begränsad till svåra våldsbrott. Utredningen har inte be- dömt att det möjligt att utöka den till att mer allmänt avse hyres- gästers rätt till trygghet i bostadsområden och ett skydd mot krimi- nella nätverks brottsliga verksamhet. En bestämmelse med en sådan bakgrund och syfte skulle bli alltför generell och riskera att allvar- ligt hota rättssäkerheten.

Hyresvärdar och hyresgäster har ett gemensamt intresse och även en skyldighet att se till att en god boendemiljö upprätthålls. Hyresgästerna har rätt att känna trygghet i boendet. Reglerna om förverkande tar i viss mån utgångspunkt i att besittningsskyddet

27 Brå:s publikation, Grannsamverkan i flerfamiljshus – en guide, 2011.

28 EU:s brottsförebyggande nätverk EUCPN, Serie EUCPN Toolbox, Nr 3, Utvärdering av brottsförebyggande initiativ, Inom ramen för projektet ”Towards a European Centre of Expertise on Crime Prevention” – EUCPN:s sekretariat Bryssel i juni 2013.

271

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

för en drabbad hyresgäst inte ska urholkas på grund av störningar i boendet. En mer generell skrivning om trygghet skulle riskera att urholka besittningsskyddet genom minskad bevisbörda.

Utredningen har också prövat frågan om fastighetsägarens ansvar ska utökas. För närvarande finns det ett straffrättsligt ansvar regle- rat för fastighetsägaren om koppleri och prostitution förekommer i hyresfastigheten. Även om det kan misstänkas att det finns mindre nogräknade fastighetsägare som upplåter lägenheter eller lokaler åt kriminella är vår bedömning utifrån det underlag vi tagit del av att det ofta beror på rädsla snarare än att man är delaktig i brott. Utred- ningen bedömer därför inte att stärkt lagstiftning är ändamålsenligt.

Utredningen har till sist prövat frågan om förverkande vid brotts- lig verksamhet. Det finns i dag vissa möjligheter att säga upp hyres- gäster vid ett systematiskt nyttjande av en lägenhet för brottslig verksamhet. Brottsligheten ska bedrivas affärsmässigt och ta lägen- heten i anspråk med uteslutande av andra legala användningssätt. Kraven är högt ställda och bevissvårigheter gör att bestämmelserna kan vara svåra att tillämpa i praktiken. Här kan utredningen möjligt- vis se behov av en översyn när det gäller brottslighet i allmänhet. Det är dock svårt att hitta en rättssäker lagstiftning som träffar krimi- nella grupperingar varför vi även i denna fråga avstyrker lagföränd- ringar.

6.5.2 Hur bör arbetet gå vidare?

Förslag: Utredningen bedömer att de mest effektiva åtgärderna är att utöka de administrativa åtgärderna med olika typer av samverkan. Utredningen har identifierat följande områden som behöver utvecklas i särskild ordning.

1. Polismyndigheten bör få ett uppdrag att ge stöd och utarbeta förstärkande åtgärder vid hot och annan otillåten påverkan i förhållande till fastighetsbolag.

2. Brå bör få ett uppdrag att se hur samarbetsprojekt i kommu- nerna kan ge stöd till fastighetsvärdar vid uppsägning av hyres- avtal.

3. Brå bör även få ett utökat uppdrag att ge stöd åt samarbets- projekt i bostadsområden.

272

SOU 2017:33

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Den organiserade kriminella verksamheten är komplex till sin natur. De slutsatser som utredningen kan dra från Polismyndighetens genomgång, samtal med Kunskapscentrum, Kommunledningen i Karlstad, fastighetsbolag med flera är att det inte är lagstiftningen som brister. I stället behövs stöd med en rad olika saker. Det kan vara juridisk expertis eller de beslutsmöjligheter som olika myndig- heter har. Fastighetsägare behöver vidare stöd i situationer där de utsätts för otillåten påverkan, men också rutiner för att hantera kriminella element. Det är viktigt att inte underskatta behovet av samordnade insatser på lokal nivå.

Det förekommer lokalt brottsförebyggande arbete i de flesta av Sveriges kommuner och det finns samverkansöverenskommelse mellan kommunen och polismyndigheten i 85 procent av kommu- nerna.29 För att detta arbete bl.a. ska ge tryggare bostadsområden och för att kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter ska minska, så behövs mer stöd och kunskap till fastighetsägare. Det gäller särskilt situationer när hyresavtal ska sägas upp och där företrädare för fastighetsägaren utsätts för hot eller otillbörlig på- verkan.

Kunskapen finns redan på flera hålls, men den behöver spridas till ännu fler aktörer så att också fler kan ta ansvaret för verksam- heten. Det är framför allt viktigt att arbetet bedrivs systematiskt över hela landet och att de goda exemplen kan få genomslag. För att få till stånd ett systematiskt arbete krävs att någon leder arbetet avseende metod, process och rutiner. Ett systematiskt arbete som finns på fler ställen än i de större städerna är, tillsammans med ökad kunskap, viktiga faktorer i ett lyckat fortsatt arbete mot en trygg- are miljö för boende och fastighetsägare.

För att lyfta fram de lokala krafterna och minska rekryteringen till kriminella grupperingar ser utredningen ett behov av att stärka samarbetsprojekt i bostadsområden. Sådant arbete pågår i vissa delar av landet. Det är i sammanhanget viktigt att fokusera på om- råden med flerfamiljshus, eftersom denna boendetyp inte har lika lång tradition av samverkan som exempelvis områden med småhus.

För att t.ex. grannsamverkan i flerfamiljshus ska fungera över tid har det visat sig viktigt att samarbetet utvidgas, så att fler parter som till exempel fastighetsägaren, bostadsföreningar och andra

29 Brå, Samverkan mellan polis och kommun, Rapport 2013:5, s. 26.

273

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

SOU 2017:33

aktörer verksamma i området involveras och tar ansvar för verk- samheten. Grannsamverkan kan bedrivas på en rad olika sätt och med många olika aktiviteter. Syftet är att tillsammans förebygga brott och på så sätt skapa en trygg och trivsam boendemiljö.

Mot bakgrund av Polismyndighetens och Brå:s uppdrag och er- farenhet av samverkan och brottsförebyggande åtgärder ser utred- ningen det lämpligt att föreslå just dessa myndigheter att ge detta stöd.

Kostnaderna för dessa uppdrag är förhållandevis små, särskilt sett till hur stor skada den organiserade brottsligheten kan för- orsaka i ett bostadsområde. Utredningen har tittat på Brås regler- ingsbrev och konstaterat att Brå för 2017 har fått drygt 20 miljoner kronor för det lokala brottsförebyggande arbetet i landet. Dessa pengar går till många typer av projekt, men också till arbete i bostads- områden. Att successivt bygga ut sådana projekt bör långsiktigt minska kostnaderna för samhället. Kostnader för projekt, som inklu- derar myndigheter, fastighetsägare och ibland privatpersoner, kan naturligtvis sättas till vilken kostnad som helst beroende på ambi- tionsnivå. Utredningen bedömer att en stegvis utbyggnad bör kunna göras inom ordinarie budget för Brå och Polismyndigheten. Vill man se en mer kraftfull ambitionshöjning bör naturligtvis medel tillföras. Utredningen har inte beräknat storleken på en sådan efter- frågad ambitionshöjning.

274

7 Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

7.1 Bakgrund

En lokalhyresgäst har som huvudregel ett indirekt besittningsskydd. Lokalhyresgästen har alltså inte som bostadshyresgästen någon principiell rätt till förlängning av hyresavtalet efter en uppsägning (direkt besittningsskydd) utan är i stället hänvisad till att begära er- sättning vid domstol om uppsägningen är obefogad eller uppställda villkor oskäliga. Lokalhyresgästen har inte heller någon rätt att genomdriva en förändring av hyresvillkoren under löpande hyres- tid. I stället är denne hänvisad till att säga upp hyresavtalet till hyrestidens utgång och begära förlängning på ändrade villkor.

Reglerna om lokalhyra bygger på att hyresvärden och hyres- gästen ska vara jämställda vid en förhandling om förlängning av hyresavtalet och om villkoren vid en förlängning. Balansen mellan dem ska bl. a. uppnås genom de påföljder de ställs inför om de inte kan komma överens. Om en överenskommelse inte kan träffas, måste hyresgästen sålunda lämna lokalen och hyresvärden kan bli skyldig att betala skadestånd. Är parterna inte jämställda, finns en risk för att resultatet av förhandlingarna blir snedvridet till den starkare partens förmån. En hyresgäst kan t.ex. komma att gå med på alltför stora hyreshöjningar.

När tvist uppstår i ett lokalhyresförhållande ska tvisten i vissa fall handläggas av hyresnämnd och i vissa fall av allmän domstol. Beträffande tvist om ersättning i anledning av det indirekta besitt- ningsskyddet finns dock ett samband mellan processerna.

Om hyresvärden säger upp ett lokalhyresavtal, vare sig det sker för avflyttning eller för villkorsändring, måste hyresgästen inom

275

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

två månader från uppsägningen ansöka hos hyresnämnden om medling för att vara bibehållen sin rätt till ersättning. Detsamma gäller om hyresgästen har sagt upp hyresavtalet för villkorsändring. Medlingsförfarandet brukar mot denna bakgrund beskrivas som ett obligatoriskt medlingsförfarande. Reglerna är utformade så att hyres- gästen i många fall i praktiken måste påkalla medling även när ett intresse av att delta i en sådan inte finns, t.ex. för att parterna kan lösa frågan om förlängning på egen hand.

Det obligatoriska medlingsförfarandet har lett till att antalet ansökningar om lokalmedling vid hyresnämnderna blivit mycket stort. Av de över fyra tusen ärenden som kommer in till nämnderna varje år leder endast en förhållandevis liten andel del, uppskatt- ningsvis 10–15 procent, till sådana reella medlingsinsatser som nor- malt bedrivs vid ett sammanträde. Ärendena skrivs alltså av i stor utsträckning, vilket beror på att parterna själva kommer överens utan nämndens hjälp. Även tidigare utredningar har pekat på detta förhållande.1

Utredningen har enligt direktiven att utreda om det nuvarande förfarandet kan effektiviseras. Detta får bl.a. ses mot bakgrund av vad som nu har tagits upp mängden ärenden vid hyresnämnden som i praktiken inte leder till någon reell medling. Enligt direktiven ska utredningen även ta ställning till om förutsättningarna, för att begära ett yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal, bör ändras. Utredningen kommer här att ta ställning till nämndens skyldighet att avge ett yttrande och då också beakta frågan om skyldigheten att yttra sig när hyresvärden begär omsättningshyra. Utredningen ska även ta upp andra frågor med syftet att grund- tanken bakom lokalmedlingsinstitutet får ett ökat genomslag. En utgångspunkt för utredningens arbete ska vara att den nuvarande ordningen för lokalhyresgästers indirekta besittningsskydd inte ska ändras i sina grunddrag. En annan är att fördelarna med dagens medlingsförfarande ska kvarstå och att förfarandet ska vara till- gängligt för parterna när frågan om förlängning är tvistig.

Nuvarande bestämmelser om det indirekta besittningsskyddet om uppsägning och ersättning m.m. beträffande lokaler finns i 12 kap. 56–60 §§ jordabalken (12 kap. jordabalken nämns fortsätt- ningsvis som hyreslagen). Dessa bestämmelser kompletteras och

1 SOU 1999:15 s. 229 f. och SOU 2012:82 s. 159 f.

276

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

hänger intimt samman med de processuella bestämmelserna om medling och yttrande om marknadshyra och anvisad lokal som finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (fortsätt- ningsvis nämndlagen).

Regelsystemet i fråga om anläggningsarrende motsvarar i stora delar det system som gäller för lokalmedling och finns i 11 kap. jorda- balken och nämndlagen. Direktiven omfattar liknande frågor att överväga om anläggningsarrende som beträffande lokalhyra. Av systematiska skäl kommer vi därför att ta upp frågor om anlägg- ningsarrende efter våra överväganden om lokaler. Vi tar då också upp vissa frågor om gällande rätt m.m.

7.2 Gällande rätt om lokaler

7.2.1 Förarbetena till nuvarande regler

Det indirekta besittningsskyddet för lokalhyresgäster har som huvudprincip gällt sedan 1968 års hyresreform. Som skäl för valet av skyddsform i fråga om lokaler angavs då bl.a. att hyresförhållan- det här i de flesta fall utgör ett led i en affärsmässigt driven verk- samhet, att det är svårt att i ett system med direkt besittningsskydd finna skäliga normer för bedömningen av olika lokalers inbördes marknadsvärde och att det är angeläget att en marknadsmässig an- passning av hyrorna inte hindras2.

Lagstiftaren har sedan bestämmelserna infördes på olika sätt försökt stärka hyresgästens ställning, men med den bibehållna huvud- principen innebärande i sista hand avflyttning och möjlighet till ersättning.

En ordning som infördes år 1972 är kravet på att hyresgästen, för att behålla rätten till ersättning, ska hänskjuta tvisten för medling till hyresnämnden3. Tidigare gällde att hyresgästen inom tre veckor från uppsägning skulle meddela hyresvärden att han eller hon vill be- hålla lägenheten. Underlät hyresgästen att lämna meddelandet, för- föll rätten till ersättning. Lämnades emellertid sådant meddelande inom den angivna fristen, ålåg det hyresvärden att inom tre veckor från det att meddelandet lämnades underrätta hyresgästen om de

2 Prop. 1968:91, bihang A s. 120–124.

3 Prop. 1972:70 s. 16 f.

277

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

villkor som uppställdes för att för att förlänga hyresavtalet eller om orsaken till att hyresvärden vägrade medge förlängning. Om hyres- värden försummade att lämna sådan underrättelse blev han eller hon ersättningsskyldig gentemot hyresgästen. Då det bedömdes att såväl hyresvärdar som hyresgäster ofta var ovetandes om vad de hade att iaktta enligt de tidigare bestämmelserna infördes systemet med hyresgästens hänskjutande till medling vid hyresnämnden för att så långt som möjligt eliminera rättsförluster för parterna.

Genom 1973 års hyresreform fick en lokalhyresgäst rätt att med bibehållet indirekt besittningsskydd säga upp avtalet för ändring av hyresvillkoren4. Reglerna fungerade även i detta fall så att hyres- gästen blev skyldig att flytta, om denne inte kunde komma överens med värden om förlängning av avtalet. Hyresgästen hade dock rätt till ersättning bl.a. om värden för förlängning krävt en hyra som inte är skälig. Hyresvärdens möjlighet att tvinga fram en avflytt- ning på grundval av hyresgästens egen uppsägning för villkors- ändring bedömdes emellertid verka hämmande på hyresgästernas vilja att utnyttja rätten att ta initiativ till en villkorsförändring genom en egen uppsägning. Hyresgästen gavs därför genom en efterfölj- ande lagändring rätt att förta uppsägningen dess verkan genom att återkalla sin ansökan om medling5. Ett inte oväsentligt skäl för bestämmelserna var emellertid också att man ville ta till vara den tvistlösande funktionen som medlingsförfarandet vid hyresnämnden har, varigenom antalet ersättningsmål vid de allmänna domstolarna skulle kunna begränsas.6

Beträffande förarbeten kan i övrigt hänvisas till prop. 1987/88:146 om ändringar i lokalhyreslagstiftningen som grundas på betänkandet SOU 1987:47 och prop. 2001/02:41 kap. 4.8 s. 50, Indirekt besitt- ningsskydd vid lokalhyra, som grundas på betänkandet SOU 2000:76 s. 222.

4 Prop. 1973:23 s. 109.

5 Prop. 1978/79:89 s. 16 f.

6 Prop. 1972:70 s. 16 f.

278

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

7.2.2 Hyresvärdens och hyresgästens uppsägning

Som framgått har en lokalhyresgäst har enligt nuvarande reglering i de flesta fall ett indirekt besittningsskydd.7 Det innebär att hyres- avtalet upphör vid uppsägning och att hyresgästen måste flytta, men att hyresgästen under vissa förutsättningar kan ha rätt till ersättning om uppsägningen var obefogad eller om villkoren för förlängning var oskäliga (56 och 57 §§ hyreslagen).

Om hyresvärden vill säga upp ett lokalhyresavtal ska hyresvärden i uppsägningen underrätta hyresgästen om de villkor som denne kräver för att förlänga hyresförhållandet eller om orsaken till att förlängning vägras. Dessutom ska uppsägningen innehålla en under- rättelse om att hyresgästen, om denne inte går med på att flytta utan att få ersättning, inom två månader från uppsägningen måste hänskjuta tvisten till hyresnämnden för medling. Om uppsägningen inte uppfyller de nämnda kraven är den utan verkan. Hyresgästens rätt till ersättning förfaller om hyresgästen inte hänskjuter tvisten till hyresnämnden för medling inom den angivna tiden (58 § hyres- lagen).

Vill hyresgästen säga upp avtalet för förlängning på ändrade villkor, ska han eller hon i uppsägningen underrätta hyresvärden om den ändring i de avtalade villkoren som hyresgästen begär. Om parterna inte träffar en överenskommelse ska hyresgästen även i detta fall, inom två månader från uppsägningen, hänskjuta tvisten till hyresnämnden för medling. Uppsägningen är utan verkan om hyresgästen inte fullgör dessa skyldigheter (58 a § hyreslagen).

7.2.3 Medling och yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal

Innan en lokalhyresgäst kan väcka talan vid tingsrätten om ersätt- ning på grund av obefogad uppsägning ska hyresgästen ha ansökt om medling vid hyresnämnden. Nämnden ska vid medlingen klar- lägga tvistefrågorna och försöka förlika parterna (12 § nämndlagen).

7 Undantag gäller om hyresförhållandet upphör innan det varat längre än nio månader i följd eller upphör på grund av förverkande. Om särskild säkerhet för avtalets fullgörande lämnats men den försämrats kan uppsägning ske av avtalet om inte ny säkerhet presteras. Sådan uppsägning aktualiserar inte heller något besittningsskydd. Vidare kan parterna under vissa förhållanden med bindande verkan avtala bort det indirekta besittningsskyddet.

279

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Förlikningsförslag ska framläggas av nämnden om det inte är uppen- bart att det saknas förutsättningar för en överenskommelse. Ett medlingssammanträde är inte offentligt.

Av 58 § sista stycket hyreslagen framgår att hyresvärden innan medlingen avslutats för förlängning av hyresförhållandet inte får kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad hyresvärden har angett i uppsägningen. Bestäm- melsen innebär att hyresvärden är på detta sätt blir bunden av de villkor som angetts i uppsägningen. Begärs oförmånligare villkor, har hyresgästen alltid rätt till ersättning. Hyresvärdens förfarande att gå ifrån sitt i uppsägningen angivna hyreskrav blir alltså att jämställa med förlängningsvägran8 Av detta kan motsatsvis utläsas att hyresvärden under medlingen är oförhindrad att gå hyresgästen tillmötes, dvs. ändra sina krav till bättre villkor för hyresgästen.

En liknande bestämmelse finns vid hyresgästens uppsägning för villkorsändring. Av 58 a § tredje stycket hyreslagen följer nämligen att om inte hyresvärden själv har sagt upp avtalet, får hyresvärden innan medlingen har avslutats inte vägra förlängning av hyres- förhållandet eller för förlängning kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad som följer av det uppsagda avtalet. Gör hyresvärden det och kommer förlängning inte till stånd, har hyresgästen alltid rätt till ersättning.

Enligt 12 a § nämndlagen ska hyresnämnden på hyresvärdens eller hyresgästens begäran ”vid medlingen” yttra sig om vad den anser marknadshyran vara eller i förekommande fall om en anvisad ersättningslokal kan anses vara godtagbar för hyresgästen. Uttrycket ”vid medlingen” indikerar att lagstiftaren ser ett yttrande om mark- nadshyra som en del av medlingen. Det är alltså inte frågan om något särskilt ärende. Begäran om nämndens yttrande kan göras endast vid medling som följer på en uppsägning från hyresvärden eller hyres- gästen enligt 58 respektive 58 a § hyreslagen. Nämndens yttrande kan inte överklagas.

Avsikten med yttrandet är att det kan utgöra underlag för en förlikning mellan parterna. Yttrandet blir också vägledande i en eventuell ersättningstvist eftersom den hyra nämnden angett i yttran- det presumeras vara riktig (se presumtionsregeln i 57 a § andra stycket hyreslagen).

8 Prop. 1978/79:89 s. 16 och s. 25.

280

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

När det gäller yttrande från hyresnämnden om en lokals mark- nadshyra sägs i lagförarbetena att det kan vara till stöd för båda parter. Samtidigt betonas att hyresgästen bedöms vara den part som har störst nytta av yttrandet. Hyresvärden anses redan genom sin profession ha en tämligen god uppfattning om marknadshyran. När regeln om hyresnämnds yttrande infördes anfördes att hyresvärden ansågs ha ett förhandlingsövertag, vilket borde utjämnas genom att hyresgästen garanterades rätt att vid medlingen få del av den infor- mation om lokalens hyresvärde som hyresvärden förfogar över. Parterna skulle dessutom ges en kvalificerad förhandlingshjälp som syftar dels till att ta fram ett bättre underlag för hyresbedömningen än man tidigare hade, dels ge parterna bättre ledning vid deras be- dömning. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att medlings- förfarandet skulle stärkas på det sättet att det i hyreslagen införs en bestämmelse, som ålägger hyresnämnden att, om förlikning i annan ordning inte kan komma till stånd, på parts begäran vid medlingen företa en preliminär prövning av lokalens marknadshyra9. Genom en sådan preliminär utredning skulle man enligt utredningen tvinga fram en ordentlig utredning och därigenom säkerställa den nödvän- diga balansen mellan parterna i fråga om underlaget för hyresbedöm- ningen.

Även departementschefen10 ansåg det lämpligt att hyresnämnden ger parterna en kvalificerad förhandlingshjälp genom att i medlings- ärendet kunna uttala sig om lokalens marknadshyra. Vidare uttalades att en förutsättning för att nämnden ska yttra sig om marknadshyran bör vara att någon av parterna påkallar ett sådant yttrande. Nämnden bör å andra sidan alltid vara skyldig att på begäran avge ett yttrande.

När yttrandet gäller marknadshyra ska nämnden sätta ut en viss tid inom vilken part ska anmäla till nämnden om den antar hyran eller arrendeavgiften som angetts i yttrandet. Om parten inte gör sådan anmälan anses partens slutliga ståndpunkt vara den som an- getts innan yttrandet avgavs (21 a § andra stycket lagen (1973:188) om hyres- och arrendenämnder, nämndlagen).

9 SOU 1978:8 s. 79.

10 Prop. 1978/79:89 s. 10.

281

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

7.2.4 Tvist om ersättning

Tvist om ersättning med anledning av det indirekta besittnings- skyddet handläggs som tidigare anförts inte av hyresnämnden utan av allmän domstol efter stämningsansökan. Begär någon av part- erna medling i denna fråga är dock nämnden oförhindrad att medla. En domstol kan alltid hänskjuta en hyrestvist till hyresnämnden för medling (se 7 § andra stycket lagen om arrendenämnder och hyres- nämnder).

Om hyresnämnden har avgett ett yttrande har yttrandet pre- sumtionsverkan i en kommande ersättningstvist. Domstolen får näm- ligen frångå hyresnämndens yttrande endast om det är uppenbart, när yttrandet avser marknadshyra, att denna är påtagligt högre eller lägre än hyresnämnden angett eller, när yttrandet avser anvisad lokal, att hyresnämndens bedömning inte varit riktig (57 a § andra stycket hyreslagen).

I en ersättningstvist beträffande lokalhyra får domstol, när det gäller frågor som hyresnämndsyttrandet avser, beakta sådan utred- ning som inte har lagts fram under medlingen endast om det finns synnerliga skäl (57 a § tredje stycket hyreslagen). Genom denna preklusionsregel förstärks presumtionsverkan av ett yttrande från hyresnämnden. Syftet är att förmå parterna att under medlingen i hyresnämnden lägga fram all den utredning som de vill åberopa.

Bestämmelser om den ersättning som en hyresgäst kan ha rätt till vid en obefogad uppsägning eller när oskälig hyra har begärts finns i 58 b § hyreslagen. Huvudregeln är att hyresgästen har rätt till ersättning med en årshyra, men kan hyresgästen visa på en högre förlust, ska hyresvärden ersätta hyresgästen även för detta.

7.2.5 Bestämmande av marknadshyra

När hyresnämnden yttrar sig om marknadshyran ska bestämmelsen i 57 a § iakttas. Enligt lagrummet ska den hyra som hyresvärden kräver för förlängning inte anses som skälig om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden (marknadshyra). Marknadshyran ska i första hand be- stämmas med utgångspunkt i en jämförelse med hyran för andra lik- nande lokaler på orten. Endast om det finns särskilda skäl får hänsyn tas till ökning av lokalens värde, som en hyresgäst har åstadkommit.

282

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

Bedömningen av marknadshyran ska, enligt förarbetena, i första hand ske i flera steg11 I ett första steg bedöms om åberopade jämförelselokaler är ”liknande”, t.ex. kontor, butikslokaler eller restauranglokaler. Nästa steg i bedömningsprocessen är i vad mån fysiska skillnader och skillnader i hyresvillkor vid jämförelsen. Efter- som marknadshyran utgör den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden, är det hyrorna för jämförelselokalerna vid denna tidpunkt som är relevant. Det tredje steget är att bedöma marknadshyran – den mest sannolika hyran – utifrån jämförelsematerialet. Om det inte är möjligt att på angivet sätt bedöma marknadshyran måste nämnden göra en mer allmän värdering.

Medlingen i hyresnämnden är en dispositiv process. I ett ytt- rande är nämnden därför bunden av parternas yrkanden och med- givanden. Det är också parterna som ska presentera det jämförelse- material som de åberopar. Först om nämnden finner att det åberopade materialet är bristfälligt eller uppenbart missvisande kan nämnden själv införa annat jämförelsematerial som den har kännedom om. Nämnden är dock inte skyldig att undersöka om det finns något relevant material. Om nämnden för in eget material ska parterna givetvis ha del av det och få tillfälle att yttra sig över det.

7.2.6 Uppskov med avflyttning

Enligt 59 § hyreslagen får hyresnämnden på ansökan av hyres- värden eller hyresgästen medge skäligt uppskov med avflyttningen, dock högst två år från hyrestidens utgång. Ansökan om uppskov ska ha kommit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång. Med- ges uppskov, ska hyresnämnden fastställa skäliga hyresvillkor för tiden från det att avtalet upphört till dess hyresgästen ska flytta. För att uppskov med avflyttningen ska kunna medges av hyres- nämnden måste lokalhyresavtalet falla inom ramen för det indirekta besittningsskyddet (jfr 56 § hyreslagen).

I samband med införandet av uppskovsregeln anfördes att upp- skov bör kunna medges när hyresgästen är i behov av anstånd med avflyttningen för att kunna avveckla sin verksamhet i den förhyrda

11 Se närmare prop. 2001/02:41 s. 76 f.

283

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

lokalen på ett tillfredsställande sätt12. Uppskov kan vara nödvändigt också därför att hyresgästen inte disponerar över annan lokal förr- än någon tid efter hyresperiodens slut. I båda dessa fall och många andra kan ett uppskov med avflyttning innebära att hyresvärdens förlust minskar. Uppskovet kan alltså även vara till hyresvärdens för- mån. Det konstaterades samtidigt att uppskovsreglerna är tillämpliga även om hyresvärden haft befogad anledning att vägra förlängning av hyresförhållandet.

Uppskovsreglerna gäller såväl när hyresvärden sagt upp avtalet, antingen till avflyttning eller till villkorsändring, som när hyres- gästen sagt upp avtalet för villkorsändring. Däremot gäller uppskovs- reglerna inte när hyresgästen sagt upp utan att begära villkors- ändring. Både hyresgäst och hyresvärd har rätt att yrka uppskov när hyresgästen sagt upp för villkorsändring.

Om uppsägningen görs på annan grund t.ex. för rivning, om- byggnad eller för att hyresgästen åsidosatt sina förpliktelser har läget ansetts vara annorlunda. Då måste hyresgästen normalt räkna med att värden vidhåller att hyresförhållandet ska upphöra. Behovet av ett längre uppskov är då avsevärt mindre.13

Som nämnts ovan måste en ansökan om uppskov ha kommit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång. En för sent inkommen ansökan om uppskov upptas dock till prövning om inte motparten gör invändning. Gör motparten invändning ska ansökan avvisas14. Det är inte ovanligt att parterna under medlingen efter en villkors- uppsägning blir överens om att flytta fram den tidpunkt till vilken uppsägningen ska anses ha gjorts, en framflyttning av upphörande- tidpunkten. Det har därför ansetts vara tillräckligt att ansökan in- kommer till hyresnämnden före den nya upphörandetidpunkten.15

Eftersom en ansökan om uppskov naturligen ofta görs strax före hyrestidens utgång, kan den situationen uppkomma att hyres- nämnden inte hinner avgöra frågan innan tiden går ut. Praxis tycks dock ändå vara att hyresgästen i denna situation får använda lokalen,

12 Prop. 1968:91 Bihang A s. 237 f.

13 A. prop. s. 32 f.

14 Prop. 1987/88:146 s. 50.

15 Se Holmqvist och Thomson, Hyreslagen, En kommentar, Zeteo under 59 § hyreslagen.

284

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

som man brukar säga sitter ”på lagen”, så länge frågan om uppskov inte är avgjord.16

Om uppskov medges ska hyresnämnden fastställa hyresvillkoren för uppskovstiden. I motiven framhölls att villkoren kunde bestäm- mas ”efter en tämligen fri skälighetsprövning”.17 Detta är den enda situation då hyresnämnden bestämmer hyresvillkoren för en lokal.

Hyresnämndens beslut om uppskov och om hyresvillkoren kan inte överklagas (70 § andra stycket hyreslagen).

Det bör i detta sammanhang poängteras att det förhållandet att hyresnämnden bestämmer hyresvillkoren under uppskovstiden inte får någon inverkan på upphörandetidpunkten för hyresavtalet. Någon möjlighet till fortsatt medling eller för parterna att få ett marknads- hyresyttrande under uppskovstiden finns således inte.

7.3 Något om hyresvillkoren på lokalhyresmarknaden

7.3.1 Hyran ska som huvudregel anges i fast belopp

Hyra är enligt 1 § hyreslagen den ersättning hyresgästen betalar till hyresvärden för att nyttja lokalen. För hyresavtalet finns inga form- krav, men det ska upprättas skriftligt om någon av parterna begär det (2 § hyreslagen). I regel upprättas avtal skriftligt, ofta utifrån olika standardavtal som finns på marknaden.

För lokaler gäller marknadshyra när parterna tvistar om ersätt- ning, dvs. att skälig hyra är den hyra lokalen kan betinga i hyra på den öppna hyresmarknaden (57 a § hyreslagen). Hyresbeloppet ska vara bestämt i hyresavtalet med vissa undantag (19 § hyreslagen). Det finns således ett principiellt förbud mot rörliga hyror. Ett undantag är den del av hyran som avser värme, el samt vatten och avlopp. Andra undantag för lokaler är möjligheterna att reglera hyran efter omsättning av hyresgästens rörelse, s.k. omsättnings- hyra, eller efter index (19 § tredje stycket hyreslagen). Klausuler i hyresavtalet om omsättningshyra och index får ses som hyresvillkor. Villkoren får inte vara oskäliga eller strida mot god sed i hyres-

16 Jfr Holmqvist/Thomsson Hyreslagen., En kommentar, Zeteo under 59 § med där gjorda hänvisningar.

17 Prop. 1968:91 Bihang A s. 238.

285

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

förhållanden. En hyresvärd som ställer upp sådana villkor för för- längning av ett hyresavtal kan alltså bli ersättningsskyldig.

7.3.2 Omsättningshyra och indexreglerad hyra

Med omsättningshyra (eller som det heter i 19 § hyreslagen ”ett belopp som står i visst förhållande till hyresgästens rörelseintäkter”) avses en hyra som är rörlig på så sätt att den är kopplad till hyres- gästens omsättning. Vad som utgör omsättning preciseras vanligt- vis i hyresavtalet, men avser ofta den omsättning som uppnås genom den verksamhet som bedrivs i den förhyrda lokalen. Hyres- gästen brukar vara redovisningsskyldig för omsättningen för hyres- värden.

Omsättningshyra utgår vanligtvis som ett tillägg till en minimi- hyra som är bestämd alldeles oavsett vad hyresgästens verksamhet omsätter. Den omsättningsbaserade delen aktiveras i stället för minimihyran om en förutbestämd procentuell del av hyresgästens omsättning överstiger minimihyran. Det finns också exempel på avtal som innehåller klausuler om maximihyra, vilka innebär att hyres- gästens hyra aldrig kan bli högre än ett visst angivet belopp, oberoende av omsättningen.18

Ofta varierar den procentsats av omsättningen som en hyresgäst har att erlägga i hyra beroende på inom vilken bransch hyresgästen verkar. Det kan t.ex. föreskrivas att 5 procent av omsättningen ska utgöra hyra. En hyra som baseras på hyresgästens omsättning inne- bär att såväl hyresgästens kostnad och hyresvärdens intäkt blir konjunkturberoende. Anledningen till att avtalsformen ändå tilläm- pas, trots framför allt den typiska risken för hyresvärden, kan antas vara att många hyresgäster är beredda att betala genomsnittligt mer i hyra om hyran beror på deras betalningsförmåga. I realiteten torde emellertid parterna allt som oftast avtala om en minimihyra som ligger tämligen nära en tänkt fast marknadshyra för lokalen och

18 En omsättningsklausul i ett hyresavtal kan stadga att hyra ska utgå med ett årligt belopp motsvarande X procent av hyresgästens omsättning under året i den i lokalen bedrivna verk- samheten, exklusive mervärdesskatt och andra varuskatter (omsättningshyra). Den kan även innehålla alternativ om att hyran inte ska understiga den i hyreskontraktet angivna hyran om X kronor per år (minimihyra) eller överstiga ett årligt belopp om X kronor (maximihyra).

286

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

omsättningsklausulen aktiveras endast vid osedvanligt hög omsätt- ning för hyresgästen.19

I samband med fastighetskrisen under 1990-talet då fastighets- ägare hade svårigheter med att hyra ut lokaler i köpcentrum börj- ade omsättningsbaserade avtal användas alltmer på den svenska fastighetsmarknaden.20 Av uppgifter som utredningen har tagit del av har framkommit att det sedan 1990-talet och fram till i dag har blivit successivt allt vanligare med lokalhyresavtal som innehåller dessa s.k. omsättningsklausuler, inte minst vid lokaluthyrning till hotellverksamheter eller vid uthyrning till aktörer lokaliserade i centrumanläggningar och köpcentrum.

Enligt Sveriges Hotell- och Restaurangföretagares (SHR) hyres- undersökning från 2011 är den klart vanligaste hyresformen för hotellfastigheter ett hyresavtal som innehåller en fast hyra med ett indextillägg. Det vill säga hyreshöjningarna som sker under kontrakts- tiden är indexerade med Konsumentprisindex (KPI). Denna hyres- form motsvarade 54 procent av hyresavtalen följt av omsättnings- baserad hyra med 37 procent, de resterande 9 procent tillämpar annan hyresberäkning. Vad gäller medianhyra för en hotellanläggning i Sverige motsvarar den 20 procent av hotellets omsättning.

För restauranger är den dominerande hyresformen fast hyra som tillämpas i 76 procent av hyresavtalen, följt av omsättnings- hyra som motsvarar 17 procent samt annan hyresberäkning som står för 7 procent. Förhållandet mellan omsättning och hyresnivå var år 2011 6 procent sett över hela riket.21

Jämfört med restaurang- och hotellbranschen är statistiken mindre generell för butikhyresgäster då detaljhandelsbranschen är mindre homogen. De olika detaljhandelsbranscherna skiljer sig markant åt vad gäller förhållandet mellan omsättning och lokalkostnader. År 2009 genomförde Handelns Utredningsinstitut en undersökning bland Svensk handels medlemsföretag där företagen bland annat ombads att svara på frågan vilken hyresform de använde. Totalt svarade 560 företag på frågan i enkäten. I det redovisade resultatet gjordes

19 Joakim Bill, Omsättningsbaserade hyror – Orsaker och effekter, examensarbete inom samhällsbyggnad, Bygg- och fastighetsekonomi, KTH, 2012. En undersökning visade att för cirka 80 procent av detaljhandelshyresgäster utgick enbart minimihyran och inte den av- talade omsättningsdelen av hyran.

20 Hallin, Fastighetsnytt 05/09, s. 70.

21 SHR, Hyresundersökning 2011, 2011.

287

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

ingen uppdelning mellan olika branscher. Sammanställningen visar att fast hyra tillämpades som hyresform av cirka 80 procent, om- sättningshyra av cirka 15 procent och annan hyresform av cirka 5 procent inom detaljhandeln. Det finns mot bakgrund av den nyetablering av köpcentrum som kontinuerligt sker i landet dock anledning att anta att andelen omsättningshyra ökat sedan dess.

Hyra som indexregleras grundas på annan beräkningsgrund (19 § tredje stycket hyreslagen). Begreppet annan beräkningsgrund kan tillämpas på avtal som löper på bestämd tid i minst tre år, med en förlängning på minst tre år för att klausulen även ska kunna tilläm- pas under förlängningstiden. Löper hyresavtalet tills vidare eller om hyrestiden är kortare än tre år kan hyresgästen vägra att betala det rörliga tillägget. Indexerade hyresavtal är mycket vanliga och här- igenom blir hyrestiderna i de flesta hyresavtalen tre år. Men givetvis förekommer både kortare och längre hyrestider.

7.4 Lokalmedlingsärenden i hyresnämnderna

Under år 2015 kom det in 4 276 ärenden om lokalmedling till landets hyresnämnder. Ärendena stod därmed för knappt 14 procent av den totala ärendetillströmningen till hyresnämnden. Med bortseende från ärenden om godkännande av överenskommelse om avstående från besittningsskydd, s.k. massärenden och till antalet den största gruppen, uppgick andelen lokalmedlingsärenden till cirka 28 procent av ärendena.

Av inhämtade uppgifter från hyresnämnderna framgår att dess generellt tillämpar följande förfarande i lokalmedlingsärendena. Efter registrering och genomgång av ärendet skickar nämnden en inkom- men ansökan om medling till motparten tillsammans med skriftliga upplysningar om handläggningen i nämnden, frågor om begäran om marknadsyttrande m.m. Även sökanden underrättas om hur handläggningen i hyresnämnden går till. Parterna upplyses om att medlingssammanträde endast hålls efter begäran. Om parterna träffar en uppgörelse under hand skrivs ärendet av efter återkallelse. Om

288

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

hyrestiden har gått ut, utgår nämnden från att medling inte längre behövs. Ärendet skrivs i sådant fall av även utan återkallelse.22

Hyresnämnden i Stockholm handlägger en stor andel, drygt 45 procent, av det totala antalet ärenden om lokalmedling. Av in- hämtade uppgifter framgår att det under år 2015 kom in 1 928 an- sökningar om lokalmedling till nämnden. Samma år höll nämnden sammanträde i 252 ärenden medan antalet inställda sammanträden i denna typ av ärenden uppgick till 443. Nämnden höll alltså sam- manträde i endast motsvarande var sjunde ärende. I en majoritet av ärendena kallades parterna alltså inte ens till något sammanträde. Hyresnämnden i Stockholm avger sällan yttrande om marknads- hyra. Av inhämtade uppgifter framgår att nämnden under år 2015 gjorde besiktningar inför yttrande om marknadshyra i 10 ärenden. Antalet yttranden om marknadshyra uppgick under året till åtta stycken. Antalet yttranden varierar dock över åren. Ett yttrande kräver förutom sammanträde där parterna får utveckla sin talan och ange det jämförelsematerial som de åberopar, besiktning, över- väganden, skrivande av beslut och underrättelse till och mottagande av besked från parterna. Tidsåtgången från begäran om yttrande till dess att ärendet avskrivs kan normalt säkerligen uppgå till två–tre månader.

Någon ovillkorlig rätt för parterna att få ett marknadshyres- yttrande finns inte. Har hyresgästen ansökt om medling och seder- mera återkallat sin ansökan, har hyresnämnden att avskriva ärendet och någon möjlighet för hyresvärden att få till stånd ett yttrande om marknadshyran finns då inte (RBD 16:94). Att nämnden inte kan avge något yttrande när medlingsärendet avskrivits gäller även då frågan gäller om en anvisad lokal är godtagbar eller inte.

Trots att en part vidhåller en medlingsansökan och begäran om yttrande om marknadshyra kan nämnden anse sig förhindrad att meddela ett yttrande. Så är fallet om hyrestiden gått ut och hyres-

22 Enligt uppgifter från Domstolsverket avseende år 2014 ligger styckkostnaden för ett ärende enligt 12 kap. jordabalken i hyresnämnd på i genomsnitt 6 440 kronor. Eftersom den absoluta merparten av lokalmedlingsärenden avslutas utan att hyresnämnden har vidtagit några mer kvalificerade handläggningsåtgärder kan det antas att den faktiska genomsnittliga styckkostnaden för lokalmedlingsärenden är betydligt lägre, men mängden ärenden som skrivs av på detta sätt gör dock sammantaget att den onödiga kostnaden blir beaktansvärd.

289

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

nämnden inte längre kan medla i ärendet (RBD 17:94).23 Det före- kommer också att nämnderna anser sig förhindrade att avge ett marknadshyresyttrande när hyresvärden har förklarat sig inte villig att medverka till ett sådant yttrande eller anfört att han eller hon inte är intresserad av att lägga ett sådant yttrande till grund för förlikningsdiskussioner. Vidare är det vanligt förekommande att hyresnämnderna anser sig förhindrade att yttra sig om marknads- hyran då det finns en s.k. omsättningsklausul i det omtvistade kontraktsförslaget (se även nedan). Vissa hyresnämnder har dock utvecklat en praxis som går ut på att nämnden yttrar sig över mark- nadshyran på vanligt sätt och överlämnar åt parterna att med utgångs- punkt i yttrandet komma överens om omsättningsklausulen.

7.5 Överväganden och förslag

7.5.1 Allmänna utgångspunkter

Det indirekta besittningsskyddet för lokalhyresgäster innebär att lokalhyresgästen har rätt till ersättning när en uppsägning är obe- fogad eller de hyresvillkor som begärs i uppsägningen inte är skäliga. Någon sådan rätt till förlängning av hyresavtalet som bostadshyres- gästen har finns alltså inte. För att ett lokalhyresavtal ska kunna förlängas på skäliga hyresvillkor är i stället uppsägningsreglerna och det därtill kopplade medlingsförfarandet vid hyresnämnden och möjligheterna för parterna att få ett yttrande om marknadshyran och i förekommande fall om en anvisad ersättningslokal av stor betydelse. Det är marknadshyran vid hyrestidens utgång som är av- görande för vad som är skälig hyra.

Det finns med de utgångspunkter som våra direktiv anger ingen anledning att göra några förändringar i de nu nämnda grunddragen för det indirekta besittningsskyddet. Vad gäller medlingsförfaran- det vid uppsägning av ett lokalhyresavtal för villkorsändring är syftet att hyresnämnden ska försöka förlika parterna om hyres- villkoren och på detta sätt uppnå en överenskommelse om förläng- ning av hyresavtalet. Syftet kan också beskrivas som ett medel att

23 Frågan är kontroversiell. Se Holmqvist i JT 2012/13 nr 4 s. 787 och JT 2014/15 nr 1 s. 228 samt Håkan Julius, Hyrestvister, Arrendetvister och Bostadsrättstvister. Förfarandet i nämnder och hovrätt, s. 331 f.

290

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

förmå parterna till förhandlingar om förlängning när en uppsägning har skett och hyresgästen vill stanna kvar i lokalen.

Utredningen ställer sig bakom detta syfte och reglerna för med- lingsförfarandet bör därför ha en sådan utformning som bidrar till att vidmakthålla syftet. Häri ingår att medlingsförfarandet vid hyres- nämnden i sina huvuddrag alltjämt bör finnas kvar. Regelverket är dock komplicerat och som våra direktiv anger finns, mot bakgrund av kritik i olika avseenden som främst organisationerna på lokal- hyresmarknaden har framfört, anledning att överväga om förfar- andet vid uppsägning kan göras mer effektivt.

Utredningen har tidigare visat att en stor mängd av hyresnämnd- ernas medlingsärenden vid uppsägning av lokalhyresavtal anhängig- görs vid nämnden av formella skäl. En hyresgäst som har blivit uppsagd måste – inom två månader från uppsägningen och obero- ende av om någon tvist i egentlig mening finns mellan parterna – ansöka om medling hos hyresnämnden för att inte förlora sin rätt till ersättning. I realiteten blir det därför fråga om ett obligatoriskt hänskjutande eftersom en hyresgäst normalt vill bevara sin rätt till ersättning. Man brukar därför tala om ett obligatoriskt medlings- förfarande även om någon skyldighet givetvis inte finns att begära medling.

Ett stort antal ansökningar leder dock inte till någon medling vid hyresnämnden utan skrivs av sedan parterna efter rutinmässig skriftväxling förhandlat och kommit överens på egen hand. Vidare har det, enligt uppgifter från hyresnämnderna, i många fall när ett medlingssammanträde satts ut visat sig att parterna inte sällan kom- mer överens nära inpå sammanträdet. I andra fall blir ansökningar efter begäran av parterna vilande till dess uppsägningstiden har gått ut, varvid ärendena skrivs av. Det får i sådana fall förutsättas att parterna har kommit överens om att antingen förlänga hyresförhåll- andet eller om att hyresgästen ska flytta.

Det kan således konstateras att hyresnämnderna får hantera en stor mängd ärenden där det egentligen inte råder någon tvist mellan parterna. Denna ordning innebär mycket administrativt arbete för hyresnämnderna och leder också till onödiga kostnader för både nämnd och parter. Enligt utredningen finns det därför anledning att överväga ett system där medlingsförfarandet används endast för de tvistiga fallen. Samtidigt är det av stor vikt för det indirekta besitt- ningsskyddet att ett medlingsförfarande i dessa fall kommer till

291

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

stånd innan en avflyttning och en kostsam ersättningsprocess aktua- liseras.

Ett sådant yttrande om marknadshyra som hyresnämnden kan av- ge när medlingsinsatserna vid hyresnämnden inte leder till en över- enskommelse anser utredningen är ett utomordentligt verktyg för att förmå parterna att ändå komma överens. Möjligheten att begära ett marknadshyresyttrande är sålunda tänkt att ge parterna en kvalificerad förhandlingshjälp och ledning vid deras bedömning av vilka medgivanden som bör göras för att få hyresförhållandet för- längt.24 Genom möjligheten till yttrande tvingar man fram en bättre utredning för detta ändamål. Förutsägbarheten för parterna är också god, eftersom hyresnämnden kan avge ett yttrande om mark- nadshyran för lokalen innan parterna behöver ta slutlig ställning till om de ska förlänga sitt hyresförhållande.

Av uppgifter som partsorganisationerna på lokalmarknaden har lämnat samt vad utredningen tidigare har anfört om hyresnämnd- ens praktiska tillämpning av bestämmelserna (avsnitt 7.4) kan dock ifrågasättas om regelverket i tillräcklig utsträckning tillgodoser part- ernas önskemål när ett yttrande begärs. Frågan om hyresnämndernas möjligheter att hinna med att avge ett yttrande inom de tidsfrister som gäller har tagits upp tidigare utan att leda till lagstiftning. Det finns enligt vår mening anledning att nu åter se över denna fråga. Det har vidare visat sig att en part har möjlighet att ensidigt för- hindra ett yttrande om marknadshyra. Utredningen anser att det är problematiskt. Ytterligare ett problem vid bedömning av om en marknadshyra är skälig, är bruket av omsättningshyra, vilket blivit alltmer vanligt särskilt i centrumanläggningar.

Utredningen bedömer sammantaget att dagens system framstår till vissa delar som ineffektivt utifrån dess ändamål. Som framgått gäller det framför allt det s.k. obligatoriska medlingsförfarandet och bestämmelserna om yttrande om marknadshyra. I det följande kommer vi att överväga dessa frågor närmare. Vi kommer då också att ta upp vissa andra frågor som har anknytning till dessa.

24 Prop. 1978/79:89 s. 11.

292

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

7.5.2 Ett effektivare medlingsförfarande

Förslag: Rätten till ersättning efter en uppsägning som innehåller oskäliga hyresvillkor eller annars är obefogad ska som huvud- regel alltjämt vara beroende av att hyresgästen hänskjuter tvisten till hyresnämnden för medling.

Vi föreslår dock att en ansökan till nämnden, med vissa undantag, får göras tidigast fyra månader före hyrestidens ut- gång för att ersättningsrätt ska föreligga.

Båda parter ska kunna ansöka om medling.

Som vi anfört under utredningens allmänna utgångspunkter finns det anledning att överväga ett system där medlingsförfarandet an- vänds endast för de fall där en tvist råder mellan hyresvärden och hyresgästen med anledning av en uppsägning. Samtidigt är det av stor vikt för det indirekta besittningsskyddet att ett medlingsförfa- rande i dessa fall kommer till stånd innan en avflyttning och en kostsam ersättningsprocess aktualiseras.

Systemet med ett obligatoriskt medlingsförfarande vid uppsäg- ning av lokalhyresavtal infördes för att åtgärda vissa brister i besitt- ningsskyddsproceduren. Det hade nämligen visat sig att både hyres- gäster och hyresvärdar ofta var ovetande om vad de hade att iaktta enligt de äldre bestämmelserna. Särskilt hyresgäster hade på det sättet råkat ut för rättsförluster. Ett inte oväsentligt skäl för bestämmel- serna var emellertid också att man ville ta till vara den tvistlösande funktionen som medlingsförfarandet vid hyresnämnden har, var- igenom antalet ersättningsmål vid de allmänna domstolarna skulle kunna begränsas.25

Enligt utredningen har argumenten för att uppsägningsreglerna ska vara knutna till ett medlingsförfarande vid hyresnämnden allt- jämt fog för sig. Det finns dock inte något vägande skäl till varför en ansökan om medling ska belasta nämnden och parterna om part- erna själva kan lösa de frågor som har aktualiserats av en uppsäg- ning. Utredningen har konstaterat att majoriteten av dessa ärenden avskrivs i hyresnämnden redan när några månader av uppsägnings- tiden, som normalt är nio månader, har förflutit. Det ligger därför

25 Prop. 1972:70 s. 16 f.

293

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

nära till hands att utöka den frist om två månader från uppsäg- ningen som nu gäller för att ansöka om medling vid hyresnämnden.

Det kan emellertid också anföras skäl för att rätten till ersättning inte ska kopplas till ett medlingsförfarande vid hyresnämnden. I stället skulle parterna själva kunna bestämma över om och när de vill begära medling vid nämnden. En hyresgäst som fått en uppsäg- ning med förändrade hyresvillkor som hyresgästen anser obefogade skulle alltså direkt kunna vända sig till tingsrätten och begära er- sättning utan föregående medling och rätten till ersättning skulle inte då bli beroende av medling vid hyresnämnden. Ett skäl för en sådan ordning skulle möjligen kunna vara att en hyresvärd fick an- ledning att vara särskilt noga med de villkor som ställs upp när hyresavtalet sägs upp för villkorsändring. En nackdel är dock att hyresnämndens tvistlösande funktion skulle riskera att minska och tvisterna vid allmän domstol att öka, vilket inte står i överensstäm- melse med det syfte som den nuvarande regleringen har. Även om parterna med ett sådant system i viss utsträckning även fortsätt- ningsvis skulle begära medling vid hyresnämnden innan en tvist om ersättning aktualiseras, skulle tingsrätterna sannolikt i större ut- sträckning få göra bedömningar om bl.a. skälig marknadshyra och att den nuvarande ordningen med marknadshyresyttranden av hyres- nämnden försvagades. Vi är därför inte beredda att föreslå en så genomgripande förändring av nuvarande system.

Den nuvarande utformningen av besittningsskyddsproceduren ger såväl hyresvärden som hyresgästen goda förutsättningar att tillvarata sin rätt. Därtill utgör proceduren ett väl inarbetat system på marknaden som parterna har anpassat sig till. Det finns goda erfarenheter av nuvarande system där medling vid hyresnämnden regelmässigt sker och som leder till förlikning eller yttranden om marknadshyra. Vi anser därför inte att en ordning som huvudsak- ligen innebär att en hyresgäst utan föregående medling vid hyres- nämnden ska kunna begära ersättning vid tingsrätten bör införas. Med fokus på att medlingsförfarandet vid nämnden bör vara huvud- regel, är vi däremot öppna för att föreslå vissa jämkningar i nuvar- ande system.

Vi förordar en ordning som alltjämt innebär att en tvist först måste hänskjutas till hyresnämnden för medling för att ersättning enligt bestämmelserna om indirekt besittningsskydd ska komma ifråga. Är det hyresgästens uppfattning att de hyresvillkor som be-

294

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

gärs i uppsägningen inte är skäliga eller uppsägningen är obefogad, finns det med vårt förslag inget hinder mot att medlingen vid nämnden endast får avse ersättningsfrågan om hyresgästen vill flytta. Hyresgästen har alltså stora möjligheter att komma ifrån hyres- avtalet och i stället begära ersättning om detta bedöms vara det bästa alternativet. Vi föreslår också att hyresgästen även ges vissa andra möjligheter att begära ersättning utan föregående medling och ska återkomma till detta.

Frågan blir då om den frist på två månader som för närvarande gäller för att vända sig till hyresnämnden bör förlängas eller kunna förändras på annat sätt för att minska antalet ansökningar till hyresnämnderna och på så sätt mildra det obligatoriska inslag som det nuvarande systemet har. Som vi ska återkomma till måste ett yttrande om marknadshyra begäras före hyrestidens utgång om detta ska kunna avges av hyresnämnden. Vårt förslag innebär också att en viss framflyttning av upphörandetidpunkten ska kunna ske för att möjliggöra ett sådant yttrande. Ett yttrande bör enligt vår mening dock alltjämt ses om en del av medlingen och föregås av reella medlingsförsök. I dag löses de flesta tvister vid ett medlings- sammanträde på detta sätt. Om det emellertid visar sig att det är fruktlöst att försöka få parterna att komma överens eller om båda parter är inriktade på ett yttrande om marknadshyra, bör hyres- nämnden givetvis kunna handlägga frågan om ett yttrande utan vid- are medlingsförsök.

För att ge utrymme för medling före hyrestidens utgång är det enligt vår mening dock praktiskt nödvändigt att en medlingsansökan kommer in till nämnden i så god tid att ett medlingssammanträde kan hållas innan hyresavtalet löper ut. Vi har därför övervägt en be- stämmelse om att en begäran om medling vid nämnden i de vanliga fallen där uppsägningstiden är nio månader måste göras senast ett visst antal månader före hyrestidens utgång samt att rätten till er- sättning förfaller om denna tid inte iakttas. Med en sådan bestäm- melse är det dock sannolikt att hyresgästen ”för säkerhets skull” ändå ger in en ansökan till hyresnämnden ganska snart efter upp- sägningen och sålunda utan att parterna själva har förhandlat med varandra först. Önskemålet att en ansökan till nämnden ska göras först om en verklig tvist föreligger tillgodoses alltså inte fullt ut med en sådan ordning.

295

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Med utgångspunkt i att det ligger framför allt i hyresgästens intresse att ansöka om medling i tillräckligt god tid för att inte riskera att hyrestiden löper ut och möjligheten till förlängning av hyresavtalet omintetgörs, har vi i stället stannat för en ordning som innebär att en ansökan om medling som huvudregel får göras tidi- gast fyra månader före hyrestidens utgång. En sådan regel har sin förebild i vad som gäller vid villkorsändring för bostadshyresgäster enligt 54 § hyreslagen och motiveras just av att parterna ska för- handla med varandra innan en ansökan görs till hyresnämnden (jfr motsvarande tankegång beträffande en ansökan enligt 18 e § hyres- lagen och vårt förslag till förlängning av tidsfristen i avsnitt 4). Fyra månader motsvarar ungefärligen den tid då de flesta ansökningar om medling med nio månaders uppsägningstid för närvarande har återkallats på grund av att parterna själva har kommit överens. Vi har beträffande den tidigaste tidpunkten för en ansökan också vägt in det förslag om rätt till framflyttning av upphörandetidpunkten som vi föreslår i avsnitt 7.5.4.

Den minsta tid som vi alltså föreslår avser endast en ansökan om medling som görs för att inte ersättningsrätten enligt det indirekta besittningsskyddet ska förloras. Något hinder bör alltså inte före- ligga för en part att dessförinnan begära medling utan att ansök- ningen får den nu angivna effekten. Parterna bör också ha frihet att avtala om att en tidigare ansökan om medling ska ha den angivna effekten, dvs. att ersättningsrätten bevaras om båda är intresserade av medling vid nämnden utan att avvakta en senare ansökan. Med detta bör jämställas att en ansökan för medling efter överenskom- melse mellan parterna har ingivits före fyramånadersgränsen i an- ledning av uppsägningen. Regeln om att ersättningsrätten bevaras om part ansöker om medling tidigast fyra månader före hyrestidens utgång bör alltså inte hindra parterna från att begära medling dess- förinnan om en verklig tvist är för handen som parterna kommer överens om att lösa vill lösa redan på ett tidigt stadium. Som vi ska återkomma till föreslår vi också en möjlighet för en hyresgäst som vill flytta utan medling att genom en underrättelse till hyresvärden bevara ersättningsrätten.

Vårt förslag innebär alltså att en ansökan om medling som huvudregel alltjämt måste göras för att hyresgästen ska vara berätti- gad till ersättning om avtalet upphör, men att ansökan normalt kommer att kunna göras på ett betydligt senare stadium än för när-

296

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

varande. Härigenom kommer onödiga ansökningar till nämnden att undvikas. Om hyresvillkoren är tvistiga kommer vidare underlaget för hyresjämförelser då att förbättras eftersom fler avtal sluts ju närmare upphörandetidpunkten man kommer. Vid medlingen bör detta också leda till att parterna ofta kan förlikas.

Enligt nuvarande regler är det hyresgästen som måste ansöka om medling vid nämnden för att inte gå miste om ersättning. Detta bör enligt vårt förslag gälla alltjämt. Vi anser dock att även hyres- värden bör ha möjlighet att vända sig till hyresnämnden. Denne kan ju t.ex. ha ett intresse av detta för att åstadkomma ett yttrande om marknadshyran före hyrestidens utgång. Bestämmelserna bör därför utformas på det sättet att rätten till ersättning består om någon av parterna har ansökt om medling.

Vi ska i återkomma till uppsägningens innehåll och frågan om hur parterna måste agera efter en uppsägning (avsnitt 7.5.3). Vi ska också återkomma till frågan om hur nämnden ska förfara när en part återkallar sin medlingsansökan (avsnitt 7.5.6). I författnings- kommentaren kommer vi vidare att behandla frågor om när den före- slagna regeln om när en ansökan om medling får göras till hyres- nämnden.

7.5.3 Uppsägningsförfarandet

Förslag: Hyresvärden ska i en uppsägning informera hyresgästen om möjligheterna till ersättning och medling, annars saknar upp- sägningen verkan. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer fastställer formulär för hur en underrättelse ska se ut.

Om hyresgästen säger upp hyresavtalet för villkorsändring och ansöker om medling, men därefter återkallar sin medlings- ansökan, ska återkallelsen inte längre få till följd att uppsäg- ningen saknar verkan. För att få denna effekt måste hyresgästen uttryckligen återta sin uppsägning. Har hyresgästen sagt upp sig för avflyttning, ska uppsägningen enligt allmänna avtalsrättsliga principer däremot inte kunna återtas.

297

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Vårt förslag om att en ansökan om medling får göras tidigast fyra månader före hyrestidens utgång innebär att vissa förändringar måste göras i fråga om uppsägningsreglerna. Det finns här anled- ning att skilja på hyresvärdens uppsägning och hyresgästens upp- sägning.

Hyresvärdens uppsägning

Enligt 58 § hyreslagen ska hyresvärden i en uppsägning underrätta hyresgästen om de villkor hyresvärden kräver för att förlänga hyresförhållandet eller om orsaken till att han eller hon vägrar med- ge förlängning. Hyresvärden ska i uppsägningen också underrätta hyresgästen om att denne inom två månader från uppsägningen måste hänskjuta tvisten till hyresnämnden för medling, om denne inte går med på att flytta utan ersättning. Om en uppsägning inte har detta innehåll är den utan verkan. En hyresgäst som inte vill lämna en lägenhet utan att få ersättning måste med dagens regler alltså hänskjuta tvisten till hyresnämnden inom den angivna två- månadersfristen. Om hyresgästen inte gör det, förfaller rätten till ersättning.

Det är även fortsättningsvis viktigt att ha en god information till hyresgästen vid uppsägning. Då reglerna i många fall är komplice- rade menar utredningen att processen skulle underlättas om det fanns ett färdigt formulär som skulle kunna bifogas eller infogas i underrättelsen. Vi anser till en början att uppsägningen även fort- sättningsvis bör innehålla de villkor för fortsatt förhyrning som hyresvärden ställer upp eller orsaken till att förlängning vägras. Vårt förslag innebär vidare att uppsägningen ska innehålla uppgifter om såväl rätten till ersättning vid obefogade uppsägningar eller hyres- villkor som inte är skäliga som skyldigheten att vända sig till hyres- nämnden för medling för att rätten till ersättning inte ska förfalla. För att uppsägningen ska vara tydlig i dessa avseenden och att rättsförluster minimeras föreslår vi att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer fastställer formulär till under- rättelse och upplysning som här avses. Ett sådant bemyndigande finns vad gäller vissa underrättelser och meddelanden enligt 44 § hyreslagen, bl.a. lokalhyresgästers rätt att efter uppsägning på grund

298

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

av förverkande får tillbaka hyresrätten.26 Vi ska i författnings- kommentaren återkomma närmare till innehållet i uppsägningen.

Hyresvärdens uppsägning ska som regel delges hyresgästen enligt 8 § tredje stycket hyreslagen. Utredningen föreslår ingen ändring av den bestämmelsen.

Nuvarande regler innebär att hyresvärden inom förhållandevis kort tid kommer att få reda på att hyresgästen har ansökt om med- ling. En fråga är om hyresgästen med den tid för medlingsansökan som vi föreslår inom en kortare tid bör underrätta hyresvärden om hur han eller hon ställer sig till hyresvärdens uppsägning. En sådan underrättelse skulle främst tjäna syftet att parternas ståndpunkter blir klara på ett tidigt stadium så att de kan komma igång med förhandlingar så snart som möjligt. Man kan tänka sig att det skulle kunna räcka med ett rekommenderat brev för att lämna en sådan underrättelse. En uppsägning med uppgifter om nya villkor innebär emellertid ett anbud i avtalsrättslig mening. Det bör därför ligga i hyresgästens intresse att underrätta hyresvärden om sin inställning inom den avtalsrättsliga acceptfristen. Såvitt vi känner till finns heller inte i något annat avtalsrättsligt sammanhang något sådant lagstadgat krav på en underrättelse. Om hyresgästen inte accepterar hyresvärdens förslag om nya villkor inom en relativt kort tid bör alltså hyresvärden kunna räkna med att hyresgästen inte vill flytta utan ersättning. Mot denna bakgrund och då hyresgästen inte utan starka skäl bör belastas med ett krav på en sådan underrättelse som vi nu diskuterar, finner vi att ett förslag i den delen bör kunna und- varas.

Vi föreslår emellertid att en hyresgäst som vill flytta efter upp- sägningen ska kunna underrätta hyresvärden om detta innan en ansökan till hyresnämnden kan göras och därigenom behålla rätten till ersättning. Grunden för regeln är i första hand att hyresgästen annars kan behöva ansöka om medling och omedelbart återkalla sin ansökan för att uppnå samma resultat. Detta kan ske redan med nuvarande regler, vilket inte framstår som rimligt.

Det finns även ett annat skäl för en sådan regel om underrättelse som nu tagits upp, nämligen att hyresgästen anser att en begäran från hyresvärdens om ändrade villkor är oseriös på t.ex. det sättet att den begärda hyran är uppenbart oskälig. Hyresgästen kan då

26 Se förordning 1978:314.

299

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

vilja avbryta hyresförhållandet direkt och begära ersättning utifrån de villkor som hyresvärden har ställt upp i uppsägningen. Även detta skäl gör att den föreslagna regeln har fog för sig. Samtidigt bör dock framhållas att olika meningar kan finnas om ett uppställt villkors skälighet. Det kan vid uppsägningstillfället också finnas osäkerhet om marknadshyran vid hyrestidens utgång vilket gör att en begärd hyra ligger för högt. Om hyresgästen underrättar hyres- värden om att flytta bör något hinder därför inte finnas mot att hyresvärden själv ansöker om medling och begär ett yttrande om marknadshyran för att få sitt krav bedömt.27

Hyresgästens uppsägning

Om en hyresgäst vill säga upp ett hyresavtal för ändring av villko- ren ska denne enligt 58 a § hyreslagen i uppsägningen underrätta hyresvärden om den ändring i de avtalade villkoren som begärs. Om överenskommelse inte träffas mellan parterna, ska hyresgästen inom två månader från uppsägningen hänskjuta tvisten till hyres- nämnd för medling. Om hyresgästen inte ansöker om medling eller före hyrestidens utgång återkallar sin ansökan om medling, är upp- sägningen utan verkan. Avtalet anses då förlängt på oförändrade villkor. En uppsägning för villkorsändring är också utan verkan om hyresgästen inte har angett den ändring i de avtalade villkoren denne begär.

Även efter hyresgästens uppsägning för villkorsändring bör tiden för hyresgästens ansökan om medling sträckas ut enligt vad vi tidigare har sagts. Lagbestämmelsen i 58 a § måste alltså ändras i enlighet med detta. Efter en egen uppsägning för villkorsändring måste hyresgästen alltså ansöka om medling för att inte ersättnings- rätten ska gå förlorad. Underlåter hyresgästen detta måste denne avflytta. Enligt nuvarande regler kan emellertid hyresgästen, sedan medling begärts, återkalla sin ansökan vid hyresnämnden. Uppsäg-

27 I sammanhanget bör nämnas att oseriösa uppsägningar kan förekomma från både hyres- värden och hyresgästen. Det torde t.ex. ha förekommit s.k. 1-kronasuppsägningar från sär- skilt stora betydelsefulla hyresgäster (s.k. ”dragare”) med syftet att i en centrumanläggning få en särskilt förmånlig hyra i förhållande till marknadshyran för övriga hyresgäster och som villkor för att stanna kvar som hyresgäst.

300

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

ningen blir då utan verkan om inte hyresvärden också sagt upp avtalet kommer detta att förlängas.

Det finns en svårighet med nuvarande regel om återkallelse av medlingsansökan. Om hyresgästen efter en uppsägning för villkors- ändring i stället önskar flytta, är det lätt att missta sig på regelsyste- met och återkalla ansökningen om medling. Detta får emellertid till följd att hyresavtalet kommer att förlängas eftersom uppsägningen enligt 58 a § hyreslagen vid en återkallelse blir utan verkan. Detta innebär att hyresgästen, trots att han avflyttar, kan komma att få betala hyra på grund av förlängningen trots att avsikten varit att hyresgästen ska flytta (jfr NJA 1998 s. 430) Detta förhållande är enligt vår mening inte tillfredsställande. Det är naturligt att en hyresgäst återkallar sin medlingsansökan vid hyresnämnden när denne efter en egen uppsägning för villkorsändring i stället vill flytta. Om hyresgästen emellertid har för avsikt att vara kvar i lokalen på oförändrade hyresvillkor är det mer naturligt att uppsägningen återtas. Vi föreslår därför 58 a § hyreslagen ändras på så sätt att hyresgästen uttryckligen måste återta sin uppsägning för att denna ska bli utan verkan. En sådan regel blir enligt vår mening mer lätt- förståelig och bör inte leda till rättsförluster.

Vad som nu har föreslagits i fråga om möjligheten av att återta en uppsägning gäller vid hyresgästens uppsägning för villkors- ändring. Har hyresgästen sagt upp hyresavtalet för avflyttning, bör allmänna avtalsprinciper om att uppsägningen inte kan återtas gälla. I sådana fall måste parterna alltså komma överens om att hyres- avtalet ska fortsätta.

Oförmånligare villkor än i uppsägningen

Innan medlingen har avslutats får hyresvärden för förlängning av hyresförhållandet inte kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad som har angetts i upp- sägningen. Om hyresvärden gör det och avtalet inte förlängs har hyresgästen rätt till ersättning (58 § fjärde stycket hyreslagen). Motsvarande gäller även vid hyresgästens villkorsuppsägning för det fall hyresvärden inte själv har sagt upp avtalet (58 a § tredje stycket hyreslagen).

301

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

I fortsättningen kommer enligt utredningens förslag parterna i större utsträckning själva kunna förhandla om hyresvillkoren innan en medlingsansökan görs till nämnden. Nämndens insatser krävs först när en verklig tvist råder. Utredningen menar att nuvarande regler bör kunna förändras så att hyresvärden under hela hyrestiden inte får kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånli- gare för hyresgästen än vad som har angetts i uppsägningen. Bestäm- melserna i angivna lagrum bör alltså bestå med dessa ändringar.

7.5.4 Förlängd hyrestid om det begärs ett yttrande

Förslag: Begärs ett yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal får hyresnämnden, om det med hänsyn till omständighet- erna finns skäl för detta, efter samråd med parterna besluta om att flytta fram upphörandetidpunkten. Detta får ske med högst med tre månader från den avtalade hyrestidens utgång. Ett så- dant beslut ska inte kunna överklagas. Marknadshyresyttrandet ska alltjämt avse villkoren vid den avtalade hyrestidens utgång med den hyrestid och de övriga hyresvillkor som hyresvärden har begärt från denna tidpunkt. En begäran om uppskov ska dock kunna framställas senast vid den bestämda upphörande- tidpunkten.

Som vi närmare beskrivit i avsnittet om gällande rätt (avsnitt 7.2) ska hyresnämnden vid medlingen yttra sig om marknadshyran för en lokal om någon av parterna begär det. Ett yttrande om mark- nadshyra måste enligt praxis ske före hyrestidens utgång. Detta hänger samman med att yttrandet ska vara en hjälp för parterna att träffa en uppgörelse om förlängning av hyresavtalet. Har hyrestiden gått ut finns inte längre något hyresavtal att förlänga. På motsva- rande sätt ska hyresnämnden vid rivning eller ombyggnad av lokalen yttra sig om en lokal som hyresvärden har anvisat är godtagbar. Vad gäller ett sådant yttrande, finns inte samma motiv för att ytt- randet ska avges före hyrestidens utgång; i dessa fall ska ju hyres- gästen alltid flytta från lokalen. Det tycks dock även i dessa fall vara så att nämnderna i sin praxis anser att yttrandet ska avges före hyrestidens utgång.

302

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

Vi ska återkomma till yttrande beträffande anvisad lokal och be- handlar yttrande om marknadshyra först. Det är inte ovanligt att ett marknadshyresyttrande begärs kort före hyrestidens utgång sedan varken parternas egna förhandlingar eller medlingen vid nämnden lett till någon förlikning. Ett yttrande av nämnden kräver att part- erna bereds tillfälle att ta fram jämförelsematerial och det kräver också en besiktning av nämnden. Detta kan vara både tids- och kostnadskrävande. Tid åtgår också för hyresnämnden att närmare överväga och fatta beslut om yttrandet och parterna ska efter ytt- randet beredas tillfälle att anmäla om den hyra som nämnden har angett i yttrandet antas. Utredningen erfar att den ytterligare tid som i praktiken behövs ofta handlar om åtminstone ett par månader. Begärs det ett yttrande nära hyrestidens utgång, brukar hyresnämn- den därför kontakta parterna och uppmana dem att träffa ett avtal om att flytta fram tidpunkten för hyresavtalets upphörande. Om en part inte går med på det och hyrestiden går ut, kan hyresnämnden dock inte avge något yttrande.

Några helt säkra uppgifter på hur vanligt förekommande det är att en part inte går med på att förlänga hyrestiden finns inte att tillgå. Enligt uppgifter till utredningen från landets hyresnämnder och partsorganisationerna Svensk Handel och Visita är det emeller- tid relativt vanligt, särskilt i Stockholm, att hyresvärdar vägrar att gå med på en förlängning. I sådana fall försöker hyresnämnden ändå att lämna ett yttrande om det bedöms som praktiskt möjligt att göra så innan hyrestiden löper ut. Ibland har hyresnämnden fått alltför kort tid på sig för att färdigställa marknadshyresyttrandet. Parterna kan i dessa fall också få en alltför begränsad tid på sig att redovisa det jämförelsematerial som de åberopar och yttrandet måste utarbetas skyndsamt. Kvaliteten på de yttranden som lämnas under nu angivna förutsättningar riskerar naturligtvis att inte bli lika hög som annars och syftet att det av nämnden angivna hyran vid en ersättningstvist ska presumeras vara skälig hyra försvagas.

Enligt vår mening finns det mot den angivna bakgrunden starka skäl att överväga om hyresnämnden ska kunna flytta fram tid- punkten för hyresavtalets upphörande för att ge möjlighet till ett yttrande som kan leda till förlikning. Förslag om detta har lagts fram tidigare28. Förslaget kom dock inte att genomföras, bl.a. då

28 SOU 2000:76 s. 223 f.

303

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

det bedömdes att parterna regelmässigt skulle komma att utnyttja möjligheten vilket skulle leda till ett mer tungrott och arbetskräv- ande förfarande för hyresnämnden.29

Ett alternativ till en laglig möjlighet för hyresnämnden att flytta fram upphörandetidpunkten skulle kunna vara att införa en be- stämmelse om att ett yttrande måste begäras senast viss tid före hyrestidens utgång. Som vi tidigare har föreslagit får en ansökan om medling göras normalt fyra månader före hyrestidens utgång. Att införa en ytterligare en frist är enligt vår mening då inte lämp- ligt, bl.a. då den sedvanliga medlingen mellan parterna bör vara av- slutad innan handläggningen av det tyngre förfarandet med ett yttrande påbörjas.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att införa en möjlighet att avge ett yttrande även efter hyrestidens utgång. Fokus i medlings- förfarandet bör enligt utredningens uppfattning dock alltjämt ligga på möjligheterna för parterna att enas om villkoren för ett fortsatt hyresförhållande. Ett yttrande efter hyrestidens utgång skulle endast tjäna syftet att vara underlag i en ersättningsprocess och bör enligt vår mening inte genomföras.30

Ytterligare alternativ kan möjligen finnas. Som vi anfört under våra allmänna utgångspunkter bör den nuvarande ordningen för lokalhyresgästers indirekta besittningsskydd dock inte ändras i sina grunddrag. Detta betyder bl.a. att marknadshyran ska bedömas vid hyrestidens utgång och någon ändring i den delen är vi inte beredda att föreslå. Eftersom man då måste räkna med att medlingsförfaran- det även fortsättningsvis intensifieras nära hyrestidens utgång och att parterna dessförinnan inte lägger ned alltför kostnadskrävande åtgärder för att närmare undersöka marknadsförutsättningarna m.m., är det enligt vår uppfattning högst otillfredsställande att hyres- nämnden ska kunna avslå en begäran om yttrande bara för att tid och praktiska möjligheter saknas för ett sådant. Om en bestäm- melse om framflyttning av upphörandetidpunkten utformas på lämpligt sätt bör risken för att parterna utnyttjar möjligheten till att förlänga tiden kunna minimeras. Att relativt få yttranden lämnas i praktiken, betyder inte att möjligheten att få ett yttrande har stor

29 Se prop. 2001/02:41 s. 58.

30 Jfr avsnitt 7.4 not 23.

304

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

betydelse för parternas agerande och ändrar inte vår bedömning att en bestämmelse om förlängning av hyrestiden behövs.

Vi förordar sålunda att det införs en möjlighet för hyresnämnden att flytta fram den upphörandetidpunkt som parterna avtalat för att möjliggöra ett yttrande om marknadshyra. Vårt förslag innebär inte någon skyldighet för nämnden att flytta fram upphörandetidpunkten utan bestämmelsens innebörd bör vara att frågan om detta får av- göras i det enskilda fallet efter samråd med parterna och om det med hänsyn till omständigheterna är skäligt. Behov av att förlänga hyrestiden kan exempelvis föreligga om en av parterna kort tid före hyrestidens utgång har begärt ett marknadshyresyttrande och den andre parten vägrar att låta hyrestiden förlängas för att möjliggöra ett yttrande. Vid samrådet med parterna kan det dock framkomma omständigheter som gör att nämnden inte bör förlänga tiden. Skulle en part utnyttja systemet på ett otillbörligt sätt, t.ex. genom att inte inställa sig vid medlingssammanträde och sedan begära ett ytt- rande när det endast återstår kort tid av hyrestiden, kan det finnas anledning att inte fatta beslut om förlängning av hyrestiden. Det- samma gäller om en part vill förhala en avflyttning. I sådant fall bör en begäran om ett yttrande kunna avslås. Det kan också finnas andra situationer när en ansökan bör avslås. Det måste givetvis också krävas av en part att ansökningen om medling har gjorts i god tid före hyrestidens utgång i enlighet med vad vi anfört i av- snitt 7.5.2.

Vid bestämmande av tiden för förlängning av hyrestiden måste beaktas samtliga moment som krävs för att ett yttrande ska kunna avges. Tiden för förlängning bör dock vara så kort som möjligt. Hyresnämnden bör därför kunna anpassa tiden efter förutsättning- arna i det enskilda fallet. Vi föreslår att en framflyttning av upp- hörandetidpunkten får vara högst tre månader från den ursprung- liga hyrestidens utgång. Har nämnden hållit medlingssammanträde och parterna inkommit med det jämförelsematerial de önskar åbe- ropa före hyrestidens utgång bör det många gånger räcka med en kortare förlängning.

Skulle hyresnämnden besluta om att flytta fram upphörande- tidpunkten, ska ett yttrande om marknadshyran dock avse hyran vid den avtalade hyrestidens utgång, dvs. inte vid den nya upp- hörandetidpunkt som nämnden har bestämt. Som grund för pröv- ningen i en ersättningsprocess bör, liksom är fallet i dag, också

305

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

läggas marknadshyran vid den avtalade hyrestidens utgång och den ståndpunkt som hyresvärden slutligen intagit vid förhandlingarna inför hyresnämnden innan yttrandet avgavs (jfr 21 a § nämndlagen). Nya hyresvillkor bör därför gälla från den avtalade tidens utgång. Även hyrestiden bör räknas från denna tidpunkt. Parterna har dock givetvis avtalsfrihet i dessa frågor och någon särskild bestämmelse om villkoren eller hyrestiden bör därför inte införas. Däremot bör en begäran om uppskov med avflyttning kunna ske så länge den nya hyrestiden löper vilket följer av den lydelse som 59 § hyres- lagen redan har.

Ett beslut om framflyttning av upphörandetidpunkten bör inte få överklagas. Ett överklagande skulle kunna undergräva hyresnämndens möjlighet att avge yttrande. Vi vill erinra om att inte heller ett ytt- rande från nämnden kan överklagas (23 § andra stycket nämnd- lagen). Detsamma gäller ett beslut om uppskov med avflyttning i samband med att ett hyresförhållande ska upphöra (59 § hyres- lagen).

Utredningen bedömer inte att förslaget kommer att leda till att det begärs fler yttranden jämfört med i dag, men antalet yttranden kan ändå komma att öka mot bakgrund av att ett yttrande i dag inte alltid är möjligt. Förslaget innebär inte heller någon möjlighet för en part att uppnå förmånligare hyresvillkor genom att ansöka om förlängning av hyrestiden. Följden av förslaget är i stället att fler yttranden som begärs en kort tid före hyrestidens utgång kommer att kunna avges, vilket i förlängningen kommer att leda till att part- erna får bättre förutsättningar att komma överens om hyresvillkoren för ett fortsatt hyresförhållande. Redan möjligheten för hyresnämn- den att förlänga hyrestiden när ett yttrande begärs en kort tid före hyrestidens utgång har sannolikt också effekten att parterna har större incitament att frivilligt avtala om en förlängning. Något hinder bör inte finnas mot sådana frivilliga avtal.

Vad vi hittills föreslagit tar sikte på ett yttrande om marknads- hyra, dvs. när hyresavtalet sagts upp av hyresvärden eller hyres- gästen för villkorsändring. Frågan är om ett yttrande om anvisad ersättningslokal ska behandlas på samma sätt. I det fallet har ju hyresgästen sagts upp för avflyttning, men enligt bestämmelserna i 57 § första stycket 2 eller 3 hyreslagen om uppsägning på grund av rivning eller ombyggnad kan hyresgästen ha rätt till en ersättnings- lokal. Enligt 12 § nämndlagen finns då möjlighet att begära ett ytt-

306

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

rande av nämnden om lokalens godtagbarhet. I detta fall ska hyres- gästen flytta vid hyrestidens utgång och yttrande fyller främst syftet att kunna tjäna som bevis i en eventuell ersättningsprocess. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 21 a § nämndlagen att part ska beredas tillfälle att anta den angivna marknadshyran finns inte. Yttrandet har alltså inte samma funktion att få parterna att förlikas som ett marknadshyresyttrande. Det borde därför kunna avges även efter hyrestidens utgång. Vi utgår från att hyresnämndernas praxis stabiliseras i den riktningen. Någon bestämmelse om att kunna flytta fram upphörandetidpunkten för att möjliggöra ett yttrande om an- visad lokal behövs då inte.

Slutligen bör i denna del framhållas att ett beslut av hyresnämnden om att upphörandetidpunkten ska flyttas fram inte innebär att något nytt hyresavtal uppkommer mellan parterna. Beslutet inne- bär sålunda endast att den upphörandetidpunkten som parterna avtalat om i sitt hyresavtal flyttas fram. Det gamla hyresavtalet och villkoren i detta kommer då alltjämt gälla till dess parterna kommer överens om annat.

7.5.5 Hyresnämndens skyldighet att avge yttrande

Förslag: I nämndlagen klargörs att hyresnämnden är skyldig att yttra sig om marknadshyran när detta är möjligt. En part kan därför inte undandra sig att medverka till ett marknadshyres- yttrande. Detsamma ska gälla i fråga om en lokal som har an- visats av hyresvärden är godtagbar.

Utredningen har i det föregående kunnat konstatera att hyres- nämnderna i praxis har vägrat avge ett yttrande om marknadshyra när hyrestiden har gått ut. Utredningen anser att detta är en riktig ordning och har lämnat våra förslag utifrån den ståndpunkten. Den kritik som har riktats mot tillämpningen av dagens regelverk från partsorganisationer på lokalmarknaden och som vi nu tar upp går till stor del ut på att vissa hyresnämnder anser sig förhindrade att avge yttrande om marknadshyra även i de fall någon av parterna förklarar sig inte vilja medverka till ett sådant yttrande. Enligt vår mening är kritiken i denna del berättigad.

307

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Enligt 12 § nämndlagen ska hyresnämnden i samtliga tvister som nämnden handlägger klarlägga tvistefrågorna och söka förlika part- erna. Kan parterna inte förlikas efter förslag av någondera parten, ska hyresnämnden lägga fram förslag till förlikning, om det inte är uppenbart att förutsättningar för en överenskommelse saknas. Av 12 a § nämndlagen framgår att vid sådan medling som avses i 58 eller 58 a § hyreslagen ska hyresnämnden, om hyresvärden eller hyres- gästen begär det, yttra sig om marknadshyran för lokalen eller om huruvida en lokal som har anvisats av hyresvärden är godtagbar enligt 57 § första stycket 2 eller 3 hyreslagen.

Som grund för att inte yttra sig över marknadshyran i de fall en part förklarar sig inte vilja medverka till något yttrande torde nämn- den i de fall detta har förekommit ha hänvisat till 12 § nämndlagen där det framgår att nämnden ska skriva av ärendet om det är uppen- bart att förutsättningar för förlikning saknas. Enligt vår mening står förfaringssättet dock mindre väl i överensstämmelse med den tolkning som lagtexten bör ges tillsammans med innehållet i 12 a §. Förfaringssättet strider dessutom mot syftet med ett yttrande. En begäran om yttrande är just till för att en part ska kunna få ett bättre underlag för att ta ställning till en förlängning av hyresavtalet och om en part inte vill godta yttrandet har detta ändå betydelse för rätten till ersättning. Inte heller ordalydelsen av bestämmelsen i 12 a § nämndlagen sedd för sig ger uttryck för att hyresnämnden skulle kunna vägra att avge ett yttrande om den bedömer att förut- sättningar för förlikning saknas. Tvärtom framgår av bestämmelsen, vilket ligger i linje med förarbetena31, att hyresnämnden ska yttra sig om hyresvärden eller hyresgästen begär det.

Om ett yttrande om marknadshyra visar att den hyra hyresvärden begär överstiger marknadshyran är sannolikheten hög att hyres- värden jämkar sina krav till att motsvara marknadshyran för att undvika en efterföljande skadeståndsprocess med hyresgästen. Och om ett yttrande om marknadshyra visar att den hyra hyresvärden begär motsvarar marknadshyran är sannolikheten hög att hyres- gästen accepterar hyresvärdens krav för att inte riskera att behöva flytta utan större möjlighet att få ersättning av hyresvärden. Det kan därför hävdas att det finns goda förutsättningar för förlikning

31 Se SOU 1978:8 och prop. 1978/79:89 s. 10 f.

308

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

när ett yttrande om marknadshyra har avgetts, i vart fall så länge hyresgästen sitter kvar i lokalen.

Naturligtvis finns det situationer då hyresnämnden på grund av faktiska omständigheter inte kan yttra sig om marknadshyran för en lokal eller en erbjuden lokals godtagbarhet. Om det aktuella objektet inte längre finns kvar skulle kunna vara en situation då ett yttrande faktiskt inte kan avges. En särskild situation kan vara att det står klart att hyresgästen har flyttat från lokalen. I sådana fall bör man kunna se saken på det sättet att hyresgästen inte är intresse- rad av en förlängning oavsett vad ett marknadshyresyttrande ger vid handen. I denna särskilda situation bör därför hyresvärden, om denne begär ett yttrande, ha ett intresse av att få ett yttrande i syfte att använda detta i en eventuell ersättningsprocess. Något skäl från att då avstå från ett yttrande finns då inte.

Mot bakgrund av att praxis på området vid vissa nämnder har utvecklats på ett sätt som innebär att en part med hänvisning till bristande intresse av att medverka kan förhindra att hyresnämnden avger ett marknadshyresyttrande, anser utredningen att syftet med bestämmelsen i 12 a § nämndlagen har förfelats. Vi föreslår därför att lagstiftningen förtydligas på denna punkt. Lämpligen bör detta ske genom än ändring av 12 § nämndlagen av innebörd att nämnden inte ska skriva av ärendet när part begärt ett yttrande. Bestämmel- serna bör i övrigt få en sådan formulering att yttrande inte behöver lämnas om ett yttrande på grund av omständigheterna faktiskt inte är möjligt. Vi ska i författningskommentaren närmare återkomma till denna bestämmelse.

7.5.6 Yttrande vid en begäran om omsättningshyra

Förslag: Om en part vid medlingen har begärt en omsättnings- hyra, ska hyresnämnden, om detta begärs av någon av parterna, yttra sig om marknadshyran som ett fast belopp. Begär parten efter nämndens yttrande alltjämt omsättningshyra, ska partens slutliga ståndpunkt anmälas till nämnden för dokumentation. Om parten i stället vill ha en fast hyra ska detta anmälas till nämnden på samma sätt som för närvarande.

309

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Av 19 § tredje stycket hyreslagen framgår att hyran för en lokal som huvudregel ska vara till beloppet bestämd i hyresavtalet till den del den inte omfattas av ersättning som hänför sig till lokalens uppvärmning, el och vatten m.m. Trots detta gäller ett förbehåll i hyresavtalet om att hyran ska utgå med belopp som står i visst för- hållande till hyresgästens rörelseintäkter, s.k. omsättningshyra. En sådan hyra är alltså rörlig och beroende av hyresgästens omsättning. Är hyresavtalet träffat för bestämd tid och är hyrestiden minst tre år, gäller dessutom förbehåll om att hyran ska bestämmas enligt annan beräkningsgrund. Sistnämnda möjlighet gör att de flesta lokalhyres- avtal träffas på minst tre år med en klausul om index, dvs. också det en rörlig hyra.

En hyresgäst har rätt till ersättning enligt reglerna om indirekt besittningsskydd om de hyresvillkor som hyresvärden begär för förlängning inte är skäliga. Enligt 57 a § hyreslagen ska en krävd hyra inte anses som skälig om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på den öppna marknaden (marknadshyra). Marknadshyran ska i första hand bestämmas med utgångspunkt i en jämförelse med hyran för andra liknande lägen- heter på orten.

Enligt den redogörelse som vi tidigare har lämnat, ska hyres- nämnden under närmare angivna förutsättningar yttra sig om mark- nadshyran för en lokal. Bestämmelsen i 57 a § hyreslagen anses dock endast lämna utrymme för att bestämma hyran till ett fast belopp. I de förarbeten som finns beträffande lokalhyreslagstiftningen ges inte i något sammanhang någon antydan om eller hur hyresnämn- den ska kunna yttra sig när en omsättningshyra begärs.

Även av hyresnämndernas praxis framgår att ett yttrande om marknadshyra inte kan avse omsättningshyra eller någon annan form av rörlig hyra. Vissa nämnder vägrar över huvud taget att avge ett yttrande när hyresvärden begär omsättningshyra. Andra nämn- der yttrar sig dock på begäran om en fast marknadshyra även om hyresvärden begär en omsättningsklausul i hyresavtalet. Motivet till detta är att parterna ofta anser att ett yttrande om fast belopp kan vara till ledning för dem vid förhandlingarna, t.ex. när det gäller s.k. minimihyra. Beträffande index finns däremot uttalanden om att nämnden i ett yttrande om marknadshyra bör beakta en indexklausul såsom andra hyresvillkor när marknadshyran bestäms. Ju mer be- tungande ett hyresvillkor är desto lägre kommer marknadshyran att

310

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

bli. Motsvarande synsätt är enligt vår bedömning dock inte applicer- bart för en omsättningsklausul. Motsvarande betraktelsesätt kan enligt vår mening inte anläggas beträffande en omsättningsklausul.

I betänkandet Hyresgästinflytande vid ombyggnad, Besittnings- skydd vid lokalhyra, Andra hyresrättsliga frågor32 föreslog den då- varande hyreslagstiftningsutredningen att hyresnämnden skulle kunna yttra sig också om något annat hyresvillkor än hyran är skäligt och överensstämmer med god sed i hyresförhållanden. Förslaget god- togs dock inte av regeringen.33 Bl.a. pekades på nackdelen att nämnderna handlägger yttrandena under stark tidspress och skulle, om förslaget godtogs, belastas med nya frågor. Det anfördes också att frågor om hyresvillkor ofta torde vara inriktade på den enskilde hyresgästens verksamhet och därför inte ägnande för det slag av generella bedömningar som präglar yttrandena. Bedömningen av just villkor om omsättningshyra togs dock inte specifikt upp varken av utredningen eller i propositionen.

Vi anser att det vore önskvärt att både hyresvärden och hyres- gästen, på motsvarande sätt som vid ett yttrande om marknadshyra, i ett yttrande av hyresnämnden fick ett kvalificerat underlag som kan ligga till grund för en överenskommelse även när hyresvärden begär en omsättningshyra. Oskäliga hyresvillkor skulle då kunna undvikas. En sådan ordning har även bejakats av organisationerna på lokalhyresmarknaden. Villkor om omsättningshyra blir allt van- ligare, särskilt i centrumanläggningar, och avsaknaden av regler om yttranden i dessa fall minskar parternas möjligheter att ta ställning till om en omsättningsklausul är skälig.

Utredningen har mot denna bakgrund diskuterat frågan om ytt- rande över omsättningshyra tämligen ingående. Vi har dock funnit att det finns flera svårigheter med att införa ett system med yttrande från hyresnämnderna om omsättningshyra.

Det torde till en början vara en svår uppgift att, på det sätt som sker vid ett yttrande om marknadshyra, jämföra olika lokaler med varandra. Frågan om omsättningen och de skiftande konstruktio- nerna av omsättningsklausuler med olika procenttal i olika branscher, bestämmelser om minimihyra och maximihyra m.m. är alltför indi- viduella för att kunna jämföras. Ett system som byggs upp efter

32 SOU 2000:76 s. 221 f.

33 Se prop. 2001/02:41 s. 55–56.

311

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

samma principer som gäller för yttrande om marknadshyra skulle därför bli väldigt tungrott.

En möjlighet skulle kunna vara att hyresnämnden, i linje med det förslag som lades fram i det nämnda betänkandet Hyresgäst- inflytande vid ombyggnad, Besittningsskydd vid lokalhyra, Andra hyresrättsliga frågor34 yttrade sig om huruvida en omsättnings- klausul är skälig. Enligt nuvarande lagstiftning måste denna bedömning göras av tingsrätten när hyresgästen har flyttat och om hyresgästen begär ersättning på den grund att hyresvillkoret påstås vara oskäligt. Ett yttrande om en omsättningsklausuls skälighet ger dock inte parterna alltid ett sådant förhandlingsunderlag som efter- frågas. Om nämnden finner att hyresvillkoret är oskäligt vet part- erna sålunda fortfarande inte hur de ska ställa sig i förhandlingen. Ett förfarande där parterna måste presentera underlag i form av om- sättning, branschpraxis beträffande procentuella påslag m.m. torde även det bli tungrott.

En annan möjlighet som vi diskuterat är att nämnden på vanligt sätt yttrar sig om marknadshyran även när hyresvärden begär en omsättningshyra och därefter transformerar resultatet till en skälig omsättningsklausul. Utgångspunkten skulle då vara att hyran be- räknad enligt omsättningsklausulen vid hyrestidens utgång inte får vara högre än den marknadshyra i fast belopp som nämnden kommit fram till. Blev beloppet högre skulle omsättningsklausulen anses oskälig och behöva justeras, t.ex. med avseende på minimihyran eller den omsättningsprocent som hyresvärden begär. Nämnden skulle i sitt yttrande då kunna redovisa vilken justering som behövs för att omsättningsklausulen ska vara skälig vid hyrestidens utgång. En invändning som framförts är dock att parterna tidigare kan ha avtalat om omsättningshyra och att omsättningsprocenten skulle behöva ändras vid den nya hyrestidens början. Om hyresvärden gjort investeringar som påverkat omsättningen kan då hävdas att detta inte är förenligt med parternas ursprungliga avtal och att en transformation av detta slag inte går att göra. Å andra sidan måste den marknadshyra i fast belopp som nämnden kommer fram till givetvis påverkas av de investeringar som hyresvärden har gjort. Mot denna modell kan därför knappast hävdas att den omsättnings- hyra som kan beräknas enligt omsättningsklausulen ska få vara

34 SOU 2000:76.

312

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

högre än marknadshyran i fast belopp vid hyrestidens utgång. Vi menar därför att det finns vissa skäl som talar för denna modell. Det finns dock osäkerhetsmoment. Det gäller särskilt möjligheten av att transformera en marknadshyra i fast belopp till en skälig om- sättningsklausul. Att även denna metod kräver utredning om hyres- gästens omsättning, möjligen beräknad som en genomsnittlig omsätt- ning under viss tid, talar vidare emot metoden, låt vara att hyresgäst- ens uppgifter om omsättningen i allmänhet borde kunna godtas. Ett yttrande som görs på detta sätt behöver dock inte ges den presum- tionsverkan som ett marknadshyresyttrande med fast belopp har. Det främsta syftet skulle i stället vara att ge parterna vägledning för ett nytt avtal. Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan modell som nu hart diskuterats.

Det har också föreslagits att hyresnämnden på begäran alltid ska yttra sig om marknadshyran i fast belopp. En hyresvärd som har be- gärt en omsättningsklausul måste efter nämndens yttrande då välja att antingen anta beloppet enligt yttrandet med verkan att hyran i fortsättningen ska vara fast, eller att avstå och riskera att ersättning måste betalas. Detta skulle emellertid innebära att en hyresvärd som önskar ett hyresavtal med omsättningsklausul riskerade att bli fråntagen denna möjlighet. Eftersom omsättningsklausuler enligt nuvarande lag är tillåtna bör, enligt vår mening, en sådan ordning därför inte komma i fråga.

Mot bakgrund av de svårigheter som vi alltså har kunnat konsta- tera beträffande ett yttrande om omsättningshyra och organisatio- nernas inställning i denna fråga bedömer vi att förutsättningar för att finna en godtagbar metod för att ge parterna den eftersträvade förhandlingshjälpen saknas. Vi har därför slutligen stannat för ett mer begränsat förslag.

Vårt förslag innebär till en början att den metod som flera hyresnämnder använder sig av i dag att på begäran av part yttra sig om marknadshyra i fast belopp befästs i lag som en skyldighet för nämnden att avge ett sådan yttrande. Det får sedan bli parternas sak att förhandla om hyran utifrån yttrandet. De kan då komma över- ens om antingen en viss omsättningsklausul eller att hyran ska vara fast i enlighet med nämndens yttrande. Vid bedömningen i en ersätt- ningstvist av en omsättningsklausuls skälighet bör också utgångs- punkten kunna vara den av nämnden bestämda marknadshyran. Utifrån yttrandet får då parterna argumentera i frågan om omsätt-

313

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

ningsklausulens skälighet och yttrandet bör enligt vår mening då ofta kunna få en förhållandevis stark bevisverkan. Eftersom yttran- det inte avser själva omsättningsklausulen, kan emellertid yttrandet i dessa fall inte ges någon presumtionsverkan.

Vårt förslag påverkar bestämmelserna i 12 § och 21 a § nämnd- lagen. I sistnämnda lagrum stadgas att nämnden i ett yttrande ska utsätta viss tid inom vilken part har att hos nämnden skriftligen eller muntligen vid sammanträde anmäla om parten ”antar” den hyra som har angivits i yttrandet. Iakttar part inte nämndens före- läggande, anses hans slutliga ståndpunkt i tvisten vara den som han angivit innan yttrandet avgavs. Innehållet stämmer mindre väl över- ens med det förslag beträffande omsättningshyra som vi föreslår eftersom en part som vill ha en omsättningshyra knappast kan ”anta” den marknadshyra i fast belopp som nämndens yttrande innehåller. Bestämmelsen bör därför ändras.

Att en part antar den hyra som hyresnämnden har bestämt i sitt yttrande innebär att hyran kommer att dokumenteras i nämndens protokoll som partens slutliga ståndpunkt.35 När, som enligt vårt förslag, hyresnämnden har yttrat sig om en fast hyra men en part, naturligen oftast hyresvärden, önskar en omsättningshyra bör part- ens slutliga ståndpunkt om hur hyran ska bestämmas dokumenteras. Parten bör alltså inte ”anta” den hyra som nämnden har bestämt om avsikten är att parten önskar en omsättningsklausul. I stället bör parten ange klausulens utformning som sin slutliga ståndpunkt. 21 a § nämndlagen bör ändras i enlighet härmed. Av detta följer vidare att hyresnämndens föreläggande måste utformas på så sätt parterna antingen antar den hyra i fast belopp som nämnden be- stämt i sitt yttrande eller underrättar nämnden om sin slutliga stånd- punkt beträffande omsättningshyra.

Vi vill slutligen erinra om att ett yttrande om marknadshyra alltid bör föregås av medlingsinsatser från hyresnämndens sida. Här kan parterna ta upp diskussioner om utformningen av en eventuell omsättningsklausul och hyresnämnden kan också lägga fram förlik- ningsförslag i denna del. Medlingen bör som nu kunna leda till att parterna förliks i stor utsträckning.

35 Se prop. 1978/79:89 s. 31.

314

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

7.5.7 Användning av lokalen i avvaktan på beslut om uppskov

Förslag: En lokalhyresgäst som före hyrestidens utgång har be- gärt uppskov med avflyttningen ska få använda lokalen efter hyrestidens utgång till dess frågan om uppskov slutligen har av- gjorts. Under denna tid ska hyresvillkoren vara oförändrade om hyresnämnden inte bestämmer annat.

Enligt 59 § hyreslagen kan hyresnämnden medge en lokalhyresgäst uppskov med avflyttningen högst två år om detta begärs av hyres- gästen eller hyresvärden. En ansökan om uppskov ska ha kommit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång. Om ansökan görs på ett sent stadium kan detta innebära att nämnden inte kan avgöra uppskovsfrågan förrän efter hyrestidens utgång. Någon uttrycklig bestämmelse om att hyresgästen har rätt att använda lokalen till dess frågan om uppskov har avgjorts finns inte.

En bostadshyresgäst har enligt 50 § hyreslagen rätt att bo kvar efter uppsägningstidpunkten så länge en förlängningstvist inte har avgjorts. Man brukar då tala om att hyresgästen ”sitter på lagen”. I det fallet avgörs också uppskovsfrågan inom ramen för förläng- ningstvisten och hyresgästen är därmed skyddad så länge frågan om förlängning och den sammanhängande frågan om uppskov inte har avgjorts. Så är inte fallet när en lokalhyresgäst sägs upp. Praxis tycks dock ändå vara att hyresgästen i denna situation sitter ”på lagen” så länge frågan om uppskov inte är avgjord.36 Indirekt kan detta också sägas framgå av 59 § hyreslagen, eftersom hyresnämn- den ska fastställa hyresvillkoren från hyrestidens utgång till dess hyresgästen ska flytta. För att undanröja tveksamhet beträffande den fråga som vi nu har tagit upp anser vi att 59 § hyreslagen bör kompletteras med en särskild bestämmelse som uttryckligen anger att hyresgästen har rätt att använda lokalen så länge frågan om upp- skov inte är avgjord. Det bör normalt inte handla om någon längre tid. Hyresvillkoren under denna tid bör därför vara desamma som tidigare om inte hyresnämnden bestämmer andra villkor.

36 Jfr Holmqvist/Thomsson Hyreslagen., En kommentar, Zeteo under 59 § med där gjorda hänvisningar.

315

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

Även hyresvärden kan begära att hyresgästen ska ges uppskov med avflyttningen. Anledning härtill kan finnas om parterna för- handlat om förlängning, men det på ett mycket sent stadium under hyrestiden står klart att hyresgästen kommer att flytta. I det skedet kan hyresvärden ha underlåtit att skaffa en ny hyresgäst och kan därför vara beroende av att hyresgästen fortsätter en tid som hyres- gäst. Även i detta fall bör hyresgästen ha rätt att använda lokalen till dess uppskovsfrågan är avgjord.

7.5.8 Vissa frågor om förfarandet

Bedömning: Våra förslag innebär bl.a. att lagen om arrende- nämnder och hyresnämnder ändras i olika avseenden. Vi bedö- mer att inga ytterligare ändringar som gäller förfarandet behövs.

Mot bakgrund av att främst de tvistiga ärendena förs till hyres- nämnden enligt vårt förslag har vi också övervägt om förfarandet skulle främjas om parterna närmare angav yrkanden och grunder redan i ansökan. Vi har emellertid stannat för att nuvarande regel om att den som ansöker om medling i sin ansökan endast ska be- höva ange ”tvistens beskaffenhet” (8 § andra stycket nämndlagen). Parternas yrkanden och grunder kan då behöva preciseras vid sam- manträdet (jfr 12 § nämndlagen). Nämnden bör normalt snarast sätta ut ärendet till sammanträde för medling och inte avvakta part- ernas egna förhandlingar eller skriftväxling. Någon särskild regler- ing om att sätta ut sammanträden behövs dock inte, men vi vill er- inra om det allmänna skyndsamhetskrav som finns i 26 § nämnd- lagen.

I dag lämnar nämnderna viss information till parterna i anslut- ning till en ansökan om medling, t.ex. när en begäran om yttrande senast ska framställas. En sådan information kan vara mycket värdefull. Nämnderna bör enligt vår mening dock själva avgöra i vilken utsträckning information behövs med de förändrade regler som vi föreslår. Några bestämmelser om detta krävs alltså inte heller.

En särskild fråga gäller hur hyresnämnden ska förfara då en av parterna har begärt medling och eventuellt ett yttrande om mark- nadshyra men sedan återkallar sin begäran.

316

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

När en sökande återkallar sin ansökan i hyresnämnden ska ären- det skrivas av (8 § femte stycket nämndlagen). Sökandens motpart kan således inte – oavsett vilka omständigheter som föranlett sök- anden att göra återkallelsen – med framgång motsätta sig att ärendet skrivs av på grund av återkallelsen (jfr BD 379/1990). Med nuvar- ande regler finns en risk att en hyresgäst utnyttjar den här möjlig- heten och återkallar sin medlingsansökan med baktanken att hyres- värden inte ska ges någon möjlighet att ge sin syn på yttrandet eller anpassa sin inställning innan ärendet avskrivs från vidare handlägg- ning av nämnden. Det uppenbara syftet med ett sådant agerande är att skapa eller vidmakthålla en fördel i en eventuell skadestånds- process. Med vårt förslag om att en ansökan om medling och därtill kopplad begäran om yttrande kan göras av båda parter ger dock ett sådant förfaringssätt inte samma fördel. Vi föreslår därför ingen reglering i detta hänseende.

En närliggande fråga är hur man ska se på det förhållandet att hyresgästen innan en medlingsansökan kan göras enligt vårt för- slag, dvs. tidigast fyra månader före hyrestidens utgång, underrättar hyresvärden om att denne kommer att flytta och på så sätt behåller rätten till ersättning. Vi har tagit upp den frågan i avsnitt 7.5.3 och föreslår inte någon reglering i denna del.

7.5.9 Förfarandet vid anläggningsarrende

Förslag: Reglerna om uppsägning av avtal om anläggningsarrende och det indirekta besittningsskyddet för arrendatorer anpassas till de förslag som vi lämnat i fråga om lokalhyresavtal. Det inne- bär att i huvudsak att motsvarande regler kommer att gälla bl.a. vad avser fristerna för hänskjutande av en tvist till arrende- nämnden, information i uppsägningen, möjlighet för arrende- nämnden att förlänga arrendetiden i syfte att kunna avge ett yttrande om arrendeavgiften m.m.

Enligt bestämmelserna i 8–11 kap. jordabalken kan mark upplåtas mot ersättning som jordbruksarrende, bostadsarrende, anläggnings- arrende och lägenhetsarrende. Med anläggningsarrende avses enligt 11 kap. 1 § jordabalken jord som upplåts för annat ändamål än jord- bruk när arrendatorn enligt upplåtelsen ska ha rätt att uppföra eller

317

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

SOU 2017:33

bibehålla byggnad för förvärvsverksamhet som inte är av ringa betydelse för verksamheten. Har upplåtelsen skett för arrendatorns livstid eller för viss tid som understiger ett år, föreligger dock icke anläggningsarrende. I stället kan det vara fråga om lägenhetsarrende där större avtalsfrihet föreligger. På ett anläggningsarrende kan olika former av förvärvsverksamhet bedrivas. Ett typexempel är upplåtelse av mark till en bensinstation eller liknande.

Reglerna om anläggningsarrende visar många likheter med reg- lerna om lokalhyra. Liksom vid lokalhyra har arrendatorn ett in- direkt besittningsskydd som innebär att ersättningsrätt kan före- ligga om en uppsägning är obefogad eller begärda arrendevillkor inte är skäliga. Marknadsmässiga principer råder vidare i fråga om arrendeavgiften vid förlängning, även om reglerna är lite annor- lunda utformade. Lagen innehåller dock inte härutöver några regler om hur avgiften bestäms utan parterna har full avtalsfrihet. Det finns inga restriktioner mot indexklausuler såsom för hyra och en rörlig arrendeavgift är tillåtet.

Vidare har hyreslagens regler vid uppsägning av lokalhyresavtal stått förebild för motsvarande regler vid anläggningsarrende.37 Det innebär bl.a. att arrendatorn efter en uppsägning måste hänskjuta en tvist till arrendenämnden för medling inom två månader från upp- sägningen för att inte gå miste om ersättning enligt det indirekta besittningsskyddet. Liksom vid hyresnämnden ska arrendenämnden försöka medla mellan parterna och ska på begäran av part yttra sig över arrendeavgiften. Parternas slutliga ståndpunkter i tvisten ska dokumenteras på samma sätt som vid lokalhyra.

Vissa skiljaktigheter finns beträffande lokalhyra och anlägg- ningsarrende. Ett arrendeavtal ska alltid vara skriftligt. Vid anlägg- ningsarrende är uppsägningstiden sex månader, om inte annat har avtalats. Vid lokalhyra är uppsägningstiden normalt nio månader. En skillnad finns också beträffande den procedur som måste iakttas när arrendatorn säger upp avtalet för villkorsändring. Reglerna är här utformade så att det är jordägaren och inte arrendatorn som ska ange de villkor som ställs upp för en förlängning av arrendeavtalet (jfr vad som tidigare gällde i fråga om lokalhyra, se avsnitt 7.2). Som vid lokalhyra kan arrendatorn återkalla sin medlingsansökan vid nämnden vid påföljd att uppsägningen blir utan verkan.

37 Se prop. 1983/84:136 s. 78.

318

SOU 2017:33

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

Under år 2015 kom det in 104 medlingsärenden om anlägg- ningsarrende till arrendenämnden. De utgjorde därmed cirka fem procent av arrendenämndens ärendetillströmning. Som anförts har hyreslagens regler om uppsägning av lokalhyresavtal stått som före- bild för motsvarande regler om anläggningsarrende. Det finns enligt vår mening anledning att så långt som möjligt upprätthålla likhet- erna och något vägande skäl mot att de förändringar som vi före- slagit beträffande lokalhyresavtal får genomslag också vid anlägg- ningsarrende kan vi inte se, trots de skillnader som vi redogjort för. Vi föreslår därför att motsvarande förändringar som vi föreslagit beträffande lokalhyresavtal också genomförs beträffande anlägg- ningsarrende. Det innebär bl.a. en förändring av fristerna för hän- skjutande av en tvist till arrendenämnden, information i uppsäg- ningen, möjlighet för arrendenämnden att förlänga arrendetiden i syfte att kunna avge ett yttrande om arrendeavgiften och i övrigt vissa andra förslag som vi tagit upp i avsnitten om lokalhyra. Vi ska återkomma till författningsförslagen beträffande anläggningsarrende i författningskommentaren.

319

8 Substitution

8.1 Bakgrund och utredningens uppdrag

En hyresgäst får som huvudregel inte överlåta hyresrätten utan hyres- värdens samtycke (12 kap. 32 § första stycket jordabalken; fortsätt- ningsvis benämns detta kapitel hyreslagen). Om hyresvärden utan skälig anledning vägrar samtycke till en begäran om överlåtelse eller inte besvarar den inom tre veckor, har hyresgästen rätt att säga upp hyresavtalet i förtid (32 § andra stycket). För en sådan uppsägning gäller enligt 6 § andra stycket att hyresgästen kan säga upp ett tids- bestämt avtal i förtid, dock med iakttagande av den lagstadgade uppsägningstiden.

Bestämmelsen har varit i kraft sedan början av 1900-talet. Under fastighetskrisen på 1990-talet kom den att användas av hyresgäster som ville komma ur ofördelaktiga hyresavtal.1 För att öka denna möjlighet har det förekommit att hyresgästen skickat sin begäran om överlåtelse under semesterperiod. Därigenom har risken ökat för att hyresvärden av förbiseende skulle underlåta att svara i rätt tid. Bestämmelsen har därför ibland kommit att kallas ”semester- paragrafen”.

Utredningen ska se över hyresgästens möjlighet att säga upp hyresavtalet om hyresvärden inte samtycker till en begäran om över- låtelse. Om utredningen föreslår begränsningar i rätten att säga upp hyresavtalet, ska andra ändringar övervägas så att hyresgäster har tillräcklig flexibilitet och avvägningen mellan hyresvärdens och hyres- gästens intressen är lämplig.

1 Se Bengtsson m.fl., Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom, 8 uppl. s. 161.

321

Substitution

SOU 2017:33

8.2 Överlåtelseförbudet och undantag från förbudet

8.2.1 Gällande rätt

En hyresgäst får som huvudregel inte överlåta hyresrätten utan hyresvärdens samtycke. Enligt vissa undantagsregler kan hyresgäs- ten i stället få tillstånd till överlåtelsen av hyresnämnden. En hyres- gäst som överlåter hyresrätten utan samtycke från hyresvärden eller tillstånd från hyresnämnden och inte efter tillsägelse vidtar rättelse utan dröjsmål riskerar att hyresrätten anses förverkad (se 42 och

43 §§ hyreslagen).

Undantagen från huvudregeln finns i 34–37 §§. Enligt dessa be-

stämmelser kan hyresgästen vid uteblivet samtycke från hyresvär- den få hyresnämndens tillstånd till överlåtelse. Bestämmelserna i 34, 35 och 37 §§ gäller endast för bostadslägenheter. Möjligheten att med hyresnämndens tillstånd överlåta hyresrätten till lokaler i vissa fall regleras i 36 §. Denna bestämmelse behandlas närmare i nästa avsnitt.

Som komplement till de nu nämnda undantagsreglerna gäller enligt 32 § andra stycket att hyresgästen har en särskild rätt att säga upp avtalet om hyresvärden utan skälig anledning vägrar samtycke till en begäran om överlåtelse eller inte besvarar den inom tre veckor. Hyresgästens begäran om samtycke till överlåtelse måste avse en konkret förvärvare. Hyresgästen har bevisbördan för att samtycke begärts och tidpunkten för när detta skedde. Bestämmelsen är tillämp- lig för såväl bostads- som lokalhyresgäster men är numera huvud- sakligen av intresse för lokalhyresgäster, eftersom bostadshyresgäster enligt 5 § första stycket alltid har rätt att säga upp avtalet med tre månaders uppsägningstid.

Överlåter hyresgästen hyresrätten med samtycke av hyresvärden eller med tillstånd av hyresnämnden, är hyresgästen enligt 38 § fri från de skyldigheter som hyresavtalet innebär för tiden efter över- låtelsen. Detta gäller endast om inte annat villkor ställts upp i sam- band med samtycket eller tillståndet.

322

SOU 2017:33

Substitution

8.2.2 Överlåtelse i samband med verksamhetsöverlåtelse

Bestämmelsen i 36 § hyreslagen innebär att en lokalhyresgäst kan få tillstånd till överlåtelse av hyresrätten om det sker i samband med överlåtelse av verksamheten som bedrivs i lokalen. Som förutsätt- ning för bestämmelsens tillämpning gäller att lokalen hyrs för att helt eller till väsentlig del användas för handel, hantverk, industri eller annan förvärvsverksamhet, dvs. för kommersiell verksamhet. En lokal som hyrs för privat bruk eller för ideell verksamhet faller utanför bestämmelsen.

Tillstånd till överlåtelsen av hyresrätten ska enligt bestämmelsen lämnas om hyresvärden inte har befogad anledning att motsätta sig att hyresrätten överlåts. Om hyresgästen innehaft lägenheten mindre än tre år, får tillstånd lämnas endast om synnerliga skäl föreligger. Tillståndet kan också förenas med villkor.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att rätten att överlåta hyresrätten inte skulle sträcka sig längre än som påkallades av syftet att ge hyresgästen möjlighet att tillgodoräkna sig det värde som var bundet i lokalen. Därför begränsades bestämmelsen till att gälla endast överlåtelse till någon som ska överta hyresgästens verksam- het. Det fordras att det föreligger identitet mellan den verksamhet som bedrivs och den verksamhet som förvärvaren avser att bedriva. Hyresnämnden prövar om sådan identitet kan anses föreligga när fullständig likhet inte föreligger.2 Det kan exempelvis röra sig om ändringar av sortimentet, varumärken eller skyltning.

För tillstånd fordras också att hyresvärden inte har befogad an- ledning att motsätta sig överlåtelsen. Det betyder att förvärvaren av hyresrätten ska kunna godtas som hyresgäst. Särskild vikt ska enligt lagförarbetena tillmätas förvärvarens möjlighet att betala hyran.3 I rättspraxis har hyresvärden ansetts ha befogad anledning att mot- sätta sig överlåtelse av hyresrätten då närmare utredning om den till- tänkte hyresgästens ekonomiska förmåga saknats (ÖH 8305-11; 2012-05-25). Bristande kännedom i ekonomiskt hänseende om för- värvaren har emellertid inte ansetts utgöra en befogad anledning när förvärvaren varit villig att ställa säkerhet (BD 244/1992). I ett senare avgörande har dock hyresvärden ansetts ha haft befogad

2 Se t.ex. ÖH 4756-15; 2015-11-27.

3 Se prop. 1968:91 Bihang A s. 222.

323

Substitution

SOU 2017:33

anledning att motsätta sig en överlåtelse av ett hyresavtal, trots ett lämnat erbjudande om proprieborgen, då det bedömdes som ovisst om det förvärvande bolaget hade tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina förpliktelser (Svea hovrätts beslut den 23 april 2008 i mål ÖH 8265-07). I ett annat avgörande uttalade hov- rätten att det kunde antas att en ställd bankgaranti skulle behöva tas i anspråk redan kort tid efter det att hyresrätten överlåtits, vilket en hyresvärd inte ska behöva acceptera. Hyresvärden ansågs därför ha haft befogad anledning att motsätta sig överlåtelsen (Svea hovrätts beslut den 18 december 2009 i mål ÖH 409-09).

I paragrafens näst sista mening finns en särskild begränsnings- regel. Om hyresgästen innehaft lägenheten mindre än tre år krävs synnerliga skäl för att tillstånd ska lämnas. Av förarbetena till be- stämmelsen4 framgår att synnerliga skäl bör anses föreligga om hyres- gästen på grund av sjukdomsfall, dödsfall eller annan särskilt beakt- ansvärd händelse är förhindrad att fortsätta rörelsen.

Som har framgått ovan kan hyresnämnden förena ett tillstånd till överlåtelse med villkor. Vanligtvis består sådana villkor av krav på förvärvaren att ställa säkerhet för hyran, exempelvis bankgaranti.

8.2.3 Den s.k. semesterparagrafen

Bakgrund till bestämmelsen

En motsvarighet till dagens bestämmelse i 32 § andra stycket hyres- lagen infördes för första gången i 7 § i 1907 års nyttjanderättslag. Lagstiftarens syfte med bestämmelsen var att ge hyresgästen en rätt till andrahandsuthyrning (sublokation). Motivet till bestämmelsen var att hyresvärdarna hade utnyttjat sin starkare position på bostads- marknaden och vägrat andrahandsupplåtelser i situationer då hyres- värden inte skulle ha lidit några men av en sådan upplåtelse. Lag- stiftaren ställde sig dock avvisande till att ge hyresgästen en rätt att utan hyresvärdens tillstånd överlåta hyresrätten. Endast i fråga om dödsbo nämndes över huvud taget möjligheten till överlåtelse (sub- stitution).

Även om det ursprungliga syftet med bestämmelsen var att ge hyresgästen en rätt till andrahandsuthyrning har det under åren

4 Se prop. 1968:91 Bihang A s. 223.

324

SOU 2017:33

Substitution

skett en förändring i bestämmelsen till dagens reglering av hyres- gästens uppsägningsrätt på grund av ett uteblivet svar på en överlåt- elsebegäran eller på grund av att hyresvärden inte haft skälig anled- ning att vägra. Några närmare klargöranden om vilka bevekelse- grunder som legat bakom detta framgår inte av förarbetena till be- stämmelsen. Klart är emellertid att bestämmelsen i nuvarande 32 § andra stycket hyreslagen har ett annat användningsområde än vad som avsågs med 7 § i 1907 års nyttjanderättslag.

Fristen för hyresvärden att svara på hyresgästens begäran var ur- sprungligen en vecka. I samband med införandet av vissa undantag från överlåtelseförbudet förlängdes fristen till tre veckor. Avsikten var att bereda hyresgästen bättre tillfälle att inhämta nödvändiga upplysningar om den föreslagne förvärvaren av hyresrätten.

Behovet av att få frånträda längre hyresavtal

Många lokalhyresavtal tecknas i dag med långa hyrestider. Löptider mellan tre och tio år är vanliga. Det kan vara svårt för en hyresgäst som bedriver näringsverksamhet att så lång tid i förväg överblicka hur verksamheten kommer att utvecklas. Risken finns att det efter ett tag visar sig att hyresgästen missbedömt marknaden och an- tingen behöver expandera eller dra ned på sin verksamhet. I många fall kan hyresvärden erbjuda annan lokal, men i vissa fall kommer hyresgästen inte ur ett befintligt hyresavtal med en kvarstående hyrestid på flera år. Även för hyresgäster som inte bedriver närings- verksamhet kan lokalbehovet upphöra eller förändras under hyres- förhållandet.

För hyresgästen kan en möjlighet till förtida uppsägning av ett hyresavtal alltså vara mycket värd. Hyresgästen kan ha hittat en alternativ lokal som är bättre lämpad för verksamheten, ha ett bättre läge, en lägre hyra etc.

En förtida uppsägning av hyresavtalet kan emellertid också bli kännbar för hyresvärden. I kommersiella hyresförhållanden lägger hyresvärden inte sällan ned stora pengar på hyresgästanpassningar för att under hyresperioden få sin investering återbetald genom hyran. Även om finansieringen av sådana investeringar kan regleras genom olika villkor i hyresavtalet eller genom sidoöverenskommelser, kan ändå grunderna för hyresvärdens planering komma att ryckas

325

Substitution

SOU 2017:33

undan. Att hyresgästen frånträder avtalet i förtid kan därför leda till allvarliga ekonomiska konsekvenser för hyresvärden.

En allmän avtalsrättslig princip är att avtal ska hållas. En avtals- part ges dock normalt rätt att häva avtalet om denne drabbas av ett väsentligt avtalsbrott från motparten.

Även inom hyreslagens område är utgångspunkten att avtal ska hållas och att partsbyte på hyresgästsidan endast får ske om hyres- värden samtycker till det. Undantag från huvudregeln har införts efter en avvägning mellan parternas intressen.

Skälig anledning att vägra överlåtelse

Som har framgått ovan måste hyresvärden ha en skälig anledning att vägra hyresgästens begäran om att få överlåta hyresrätten för att inte hyresgästen ska ha rätt att säga upp hyresavtalet. Av lagför- arbetena kan man dra slutsatsen att man ska beakta varje omstän- dighet som hyresvärden i allmänhet kan fordra i ett hyresförhåll- ande liksom intressen som kan vara specifika i det enskilda fallet.5 I juridisk litteratur har anförts att dålig ekonomi hos den tilltänkta nya hyresgästen kan tänkas utgöra skälig anledning att vägra sam- tycke.

Kravet på skälig anledning har preciserats närmare i rättspraxis. Av en dom från Högsta domstolen (HD) framgår t.ex. att enbart det förhållandet att den föreslagne hyresgästen för värden uppger att han är ointresserad att ta över hyresrätten inte utgör skälig an- ledning för hyresvärden att vägra överlåtelse (NJA 1993 s. 693). HD slår i rättsfallet fast att en hyresgäst inte kan avkräva hyresvär- den ett generellt besked om överlåtelse utan måste begära samtycke i det särskilda fallet med uppgift om den person till vilken över- låtelse ska ske. Syftet med svarsfristen är att hyresvärden ska bere- das tillfälle att skaffa upplysningar som kan ha betydelse för om den tilltänkte hyresgästen kan godtas. HD uttalar vidare att en hyres- värd normalt måste vara beredd att ta ställning till en förfrågan om överlåtelse avser en viss angiven fysisk eller juridisk person. Visser- ligen nämner HD att det kan förekomma fall i vilka det skulle vara helt ”orealistiskt” att över huvud taget tänka sig den föreslagne som

5 Lagberedningens förslag till Jordabalk I, 1905, s. 202.

326

SOU 2017:33

Substitution

hyresgäst till lägenheten i fråga eller då det av andra ”objektivt fast- ställbara skäl” skulle framstå som uppenbart att en överlåtelse till den tänkta hyresgästen aldrig kan komma till stånd. Under sådana omständigheter skulle det kunna godtas att hyresvärden vägrar sitt samtycke utan att för den skull hyresgästen har rätt att säga upp av- talet. HD klargjorde dock inte när det skulle vara ”orealistiskt” att tänka sig den föreslagne som hyresgäst eller vilka andra ”objektivt fastställbara skäl” som avsågs. HD konstaterar att hyresvärden i det aktuella fallet inte hade haft annan anledning till sin vägran än att han inte trodde överlåtelsen skulle bli av och att ett samtycke därför inte hade inneburit någon nackdel för hyresvärden.

Rättsfallet kan tas till intäkt för att hyresvärden måste acceptera en föreslagen hyresgäst som det inte finns några invändningar emot, även om det står klart att denne inte har för avsikt att flytta in i lokalerna. Godkänner inte hyresvärden en sådan förfrågan riskerar denne att hyresgästen får rätt att säga upp hyresavtalet med stöd av 32 § andra stycket.

I senare rättspraxis har hovrätten öppnat upp för att t.ex. sken- rättshandlingar från hyresgästens sida skulle kunna innebära att uppsägningsrätten bortfaller (Svea hovrätts dom den 28 oktober 2004 i mål nr T 9148-02). I det målet fann hovrätten emellertid inte att hyresvärden visat att sådana omständigheter förelegat, varför hyres- gästen ansågs ha haft uppsägningsrätt.

En ytterligare precisering av kravet på skälig anledning har gjorts av hovrätten i en dom från 2009 (Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 17 november 2009 i mål T 2785-08). Hovrätten fann i målet att hyresvärden haft skälig anledning att vägra en överlåtelse begärd av Systembolaget till ett företag i skobranschen. Hyresvärden åbe- ropade bl.a. att hyresavtalet haft ett preciserat användningsområde (systembutik med försäljning av varor ur Systembolagets ordinarie sortiment) och att den tilltänkta hyresgästen inte hade tillstånd till sådan försäljning. Hyresvärden gjorde vidare gällande att den till- tänkta hyresgästen inte hade kunnat ta över hyresavtalet utan en ändring av villkoret om användningen av lokalen, vilket hyresvärden inte hade intresse av att gå med på. Systembolaget var därtill en s.k. ankarhyresgäst.

Det finns inget krav på att hyresvärden måste uppge skälen till ett nekande svar inom treveckorsfristen (se Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 17 november 2009 i mål T 2785-08). Enligt

327

Substitution

SOU 2017:33

domen står det hyresvärden fritt att när som helst framföra sina skäl för att vägra överlåtelse. Det är först inför en eventuell rättslig prövning hyresvärden måste åberopa de omständigheter som denne anser vara giltiga skäl för vägran.

Samspelet mellan bestämmelserna

Tillämpningsområdena för 32 § andra stycket och 36 § överlappar varandra i viss mån. Om en hyresgäst får nekande svar eller inget svar alls inom treveckorsfristen från sin hyresvärd på begäran om att få överlåta hyresrätten i samband med överlåtelse av en i lokalen bedriven förvärvsverksamhet, kan hyresgästen välja mellan att säga upp hyresavtalet eller att vända sig till hyresnämnden med begäran om tillstånd till överlåtelsen av hyresrätten.

Det kan ifrågasättas om detta var syftet när undantagsbestäm- melsen i 36 § infördes. Det finns inga förarbetsuttalanden som ger klart besked i frågan. I rättspraxis har 32 § andra stycket tillämpats även på lokaler där förvärvsverksamhet bedrivs. Det får därför an- tas att uppsägningsbestämmelsen kan tillämpas även i de fall där tillståndsbestämmelsen hade kunnat användas.

8.2.4 Andra möjligheter att ändra avtalet

Det finns också en bestämmelse i 40 § hyreslagen om möjlighet för hyresgästen att få upplåta lägenheten i andra hand. Bestämmelsen gäller för både bostäder och lokaler och innebär att hyresnämnden under närmare angivna förutsättningar kan ge tillstånd till upplåtel- sen. Tillstånd ska ges om hyresgästen på grund av ålder, sjukdom, tillfälligt arbete eller studier på annan ort, längre utlandsvistelse, särskilda familjeförhållanden eller därmed jämförbara förhållanden har beaktansvärda skäl för upplåtelsen och hyresvärden inte har befo- gad anledning att vägra samtycke. Tillståndet kan förenas med villkor.

Vidare kan nämnas en möjlighet för hyresgästen enligt 23 § andra stycket att får tillstånd från hyresnämnden att använda lokalen för annat ändamål än det avsedda. En sådan ändrad användning förut- sätter annars samtycke från hyresvärden. Tillstånd ska lämnas om hyresgästen innehaft lokalen längre än två år och har beaktansvärda

328

SOU 2017:33

Substitution

skäl för ändringen samt hyresvärden inte har befogad anledning att motsätta sig den. Även ett sådant tillstånd kan förenas med villkor.

Hyresgästen har i dessa båda fallen inte någon alternativ rätt att säga upp avtalet vid en obefogad vägran eller uteblivet svar från hyres- värden.

8.3 Överväganden och förslag

Förslag: Uppsägningsrätten i 32 § andra stycket hyreslagen upp- hävs.

Rätten till substitution för hyresgäster som bedriver förvärvs- verksamhet i lägenheten kvarstår enligt vad som gäller enligt nu- varande 36 § hyreslagen.

En rätt till substitution för andra hyresgäster införs genom en möjlighet för hyresnämnden att ge tillstånd till överlåtelse av hyresrätten i dessa fall. Tillstånd ska ges om hyresgästen har be- aktansvärda skäl för överlåtelsen och hyresvärden inte har befo- gad anledning att motsätta sig det. Har hyresgästen i dessa fall innehaft lägenheten kortare tid än tre år, får tillstånd lämnas endast om det föreligger synnerliga skäl.

8.3.1 Behövs den s.k. semesterparagrafen?

Bestämmelsen i 32 § andra stycket hyreslagen om hyresgästens sär- skilda uppsägningsrätt vid begäran om överlåtelse av hyresrätten kontrasterar mot vad som gäller enligt allmänna avtalsrättsliga prin- ciper. I andra sammanhang vore det normalt inte ett skäl för ena parten att frånträda avtalet om motparten lämnar en förfrågan om partsbyte obesvarad, än mindre ett väsentligt avtalsbrott. Bestämmel- sens utformning innebär också att 36 § delvis mister sin funktion.

Även i förhållande till andra bestämmelser kan en tillämpning av 32 § andra stycket få märkliga konsekvenser. Anta t.ex. att hyres- nämnden har funnit att hyresvärden har haft befogad anledning att neka en upplåtelse i andra hand enligt 40 §. Hyresgästen begär där- efter att få överlåta hyresrätten till den föreslagne andrahandshyres- gästen enligt 32 § andra stycket. Om hyresvärden inte svarar på be- gäran inom tre veckor får hyresgästen rätt att säga upp hyresavtalet.

329

Substitution

SOU 2017:33

Någon möjlighet för hyresvärden att angripa uppsägningen finns inte, och detta trots att hyresvärden har ett beslut från hyresnämnden enligt vilket hyresvärden hade befogad anledning att neka en mindre ingripande ändring, en upplåtelse i andra hand.

Uppsägningsrätten i 32 § andra stycket infördes en gång i tiden som skydd för bostadshyresgästens möjlighet att hyra ut sin bostad i andra hand. Lagstiftaren avvisade dock tanken på att ge hyresgästen en rätt att utan hyresvärdens tillstånd överlåta hyresrätten. Föränd- ringarna av bestämmelsens ursprungliga lydelse innebär emellertid i dag i stället en möjlighet för lokalhyresgäster att i förtid komma ifrån hyresavtal med lång löptid utan att anföra några särskilda skäl. Den överlappande tillämpningen av 32 § andra stycket och 36 § kan enligt utredningen inte anses motiverad.

Enligt vad som framkommit under diskussioner inom utred- ningen har bestämmelsen i 32 § andra stycket främst utnyttjats av näringsidkande hyresgäster som av olika anledningar vill komma ur sina hyresavtal i förtid. Undersökningar pekar också mot att upp- sägningar som har gjorts med stöd av bestämmelsen har kostat de drabbade hyresvärdarna stora belopp i uteblivna hyresbetalningar. Det är inte rimligt att den ena parten i ett hyresförhållande ska kunna rubba balansen mellan parterna på det sätt som 32 § andra stycket hyreslagen ger utrymme för i dag.

Intresseorganisationerna Svensk Handel och Visita, som är före- trädda i expertgruppen knuten till utredningen, har anfört att bestäm- melsen inte tillämpas av de professionella aktörer som de företrä- der, utan dessa tillämpar i stället det utrymme till substitution som 36 § ger. Behovet av en rätt för hyresgästen att säga upp ett hyres- avtal om en begäran om byte på hyresgästens sida vägras eller inte besvaras i tid synes således inte vara särskilt stort. De bestämmelser som i övrigt reglerar hyresgästens möjligheter att få till stånd en ändring av hyresavtalet är väl avvägda för att skapa en balanserad flexibilitet mellan avtalsparterna. Mycket talar därför för att upp- sägningsrätten i 32 § andra stycket bör upphävas.

330

SOU 2017:33

Substitution

8.3.2 Alternativ till avskaffande

av den s.k. semesterparagrafen

En del av den problematik kring bestämmelsen som har uppmärk- sammats i juridisk litteratur och av intresseorganisationer på områ- det bottnar i den korta tidsfrist som bestämmelsen stadgar för hyres- värdens svar på en begäran om substitution. Tidsfristen är jämfört med andra frister i hyreslagen väldigt kort (jfr t.ex. tvåmånaders- fristen som hyresvärden har att iaktta vid rättelseanmaning enligt

43 § första stycket).

Ett alternativ för att mildra de negativa effekterna av bestäm-

melsen för hyresvärdar skulle kunna vara att förlänga tidsfristen, exempelvis till två månader. Nackdelen med det är att ingenting då görs åt det breda tillämpningsområde som bestämmelsen har i dag, som delvis minskar betydelsen av möjligheten till tillstånd från hyres- nämnden enligt 36 §.

Sammantaget anser utredningen att det finns betydande skäl för att i stället upphäva bestämmelsen i 32 § andra stycket helt, i vart fall i förhållande till hyresgäster som bedriver förvärvsverksamhet. Följden blir att den praktiska betydelsen av tillstånd enligt 36 § ökar.

8.3.3 Substitution utan verksamhetsöverlåtelse

När det gäller s.k. rena lokalöverlåtelser, dvs. situationer i vilka hyres- rätten överlåts utan en bedriven verksamhet, har bestämmelsen i 32 § hyreslagen självständig betydelse. Någon möjlighet för en närings- idkande hyresgäst att utan hyresvärdens samtycke överlåta enbart hyresrätten ges inte i 36 § hyreslagen. Hyresgästen är i sådana fall hänvisad till uppsägningsrätten enligt 32 § andra stycket.

Bakgrunden till 36 § var att man ville ge hyresgästen möjlighet att tillgodogöra sig det ekonomiska värde som är knutet till den förhyrda lägenheten genom hyresgästens arbete och kapitalinsatser. Detta värde kan inte överlåtas på annat sätt än i förening med hyres- rätten.

Utredningen anser att begränsningen av näringsidkande hyres- gästs substitutionsrätt till överlåtelser av hyresrätten i samband med verksamhetsöverlåtelser är en ändamålsenlig avvägning mellan parternas intressen. I den mån hyresvärden inte samtycker till en ren lokalöverlåtelse bör hyresgästen därför inte ha möjlighet att be-

331

Substitution

SOU 2017:33

gära hyresnämndens tillstånd till det. Med hänsyn till historiken bakom tillkomsten och utvecklingen av 32 § andra stycket anser utredningen att dess syfte inte varit att tillgodose näringsidkande hyresgästers intresse av att få frånträda en lokal i förtid.

8.3.4 Substitution för hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet

För hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet, exem- pelvis ideella föreningar eller privatpersoner som hyr för privat bruk, har bestämmelsen i 32 § hyreslagen självständig betydelse. För dessa innebär den aktuella regleringen den enda möjligheten att påkalla ett partsbyte under löpande hyrestid och på så sätt en möjlig- het att ta sig ur ett hyresavtal i förtid.

Som har påpekats ovan var ett av de främsta skälen till införan- det av en möjlighet till substitution för näringsidkande hyresgäster att hyresgästen skulle ha möjlighet att tillgodogöra sig det ekono- miska värdet som byggts upp genom verksamheten och som är knutet till hyresrätten. Några motsvarande värden kan inte anses upp- komma vid bedrivandet av ideell eller privat verksamhet, varför skäl saknas att erbjuda hyresgäster en möjlighet till överlåtelse av hyres- rätten på den grunden.

Även för dessa hyresgäster kan emellertid omständigheterna ha förändrats så att starka skäl talar för att de bör ha kvar möjligheten att komma ur avtalet i förtid. Denna grupp skulle utan särskilda regler om detta få skärpta regler utifrån att 32 § andra stycket i för- slaget tas bort. Enligt utredningen tillgodoses dessa hyresgästers intresse bättre av en möjlighet att kunna få hyresnämndens tillstånd till överlåtelse av hyresrätten än av att kunna säga upp avtalet i förtid. Därigenom undviker man den domstolsprövning i efterhand som kan bli följden när parterna är oense om huruvida rätt till upp- sägning enligt dagens bestämmelse i 32 § andra stycket verkligen har förelegat. En sådan prövning kan bli oskäligt dyr och riskabel för de hyresgäster som det här gäller.

Hyresnämndens prövning för tillstånd till överlåtelse av hyres- rätten i dessa fall bör göras utifrån en bedömning av om hyresgäs- ten har beaktansvärda skäl för överlåtelsen. Sådana skäl bör anses föreligga om hyresgästens förutsättningar för hyresavtalet har för- ändrats under avtalstiden och en fortsättning av hyresavtalet därför

332

SOU 2017:33

Substitution

skulle medföra oskäligt betungande börda för hyresgästen. Om överlåtelsen av hyresrätten tillåts av hyresnämnden gäller denna med de villkor som gällde för överlåtaren. Det betyder t.ex. att den nye hyresgästen måste följa de villkor om t.ex. uthyrningens ändamål som följer av avtalet.

När det gäller bedömningen av om hyresvärden har godtagbara skäl att motsätta sig en överlåtelse kan beaktas om lokalen har upp- låtits av skäl som har att göra med andra relationer mellan hyres- värden och hyresgästen, såsom familjeanknytning eller andra skäl av personlig art. För att tillstånd ska kunna ges bör dessutom krä- vas, liksom är fallet i dag i fråga om näringsidkande hyresgäster, att förvärvaren är godtagbar som hyresgäst. Därvid bör man lägga sär- skild vikt vid hyresgästens möjligheter att betala hyran. Liksom är fallet i fråga om överlåtelser av hyresrätten i samband med verk- samhetsöverlåtelse bör hyresvärden ha möjlighet att ställa villkor i samband med att samtycke eller tillstånd ges till överlåtelse av hyres- rätten.

Såsom antytts ovan finns det inte anledning att knyta möjlig- heter till substitution för icke näringsidkande hyresgäster till den verksamhet som bedrivs i lägenheten. Något krav på att verksam- heten överlåts i samband med hyresrätten sägs upp bör heller inte ställas i nu aktuella fall. Rena lokalöverlåtelser, med de begräns- ningar som följer av vad som sagts tidigare, får alltså accepteras av hyresvärden.

Vid överlåtelser av kommersiella hyresrätter i samband med verksamhetsöverlåtelser föreskrivs i 36 § att om hyresgästen inne- haft hyresrätten kortare tid än tre år, får tillstånd endast lämnas om det föreligger synnerliga skäl. Tidsgränsen framstår som väl avvägd i dessa hyresförhållanden.

Även när det gäller hyresgäster som hyr för annat än kommersi- ellt ändamål är det rimligt att begränsa tillämpningen till fall där hyresförhållandet varat en viss tid. Föreligger synnerliga skäl, bör emellertid, liksom i kommersiella förhållanden, tillstånd kunna med- delas tidigare än så.

333

9 Förslagens konsekvenser

9.1 Inledning

I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande.

Enligt utredningsdirektivet ska utredaren särskilt fokusera på att allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera förslagens betydelse för bostadsmarknaden, för hyresrättsbeståndet och för samhället i övrigt. Effekterna för hyresgäster och fastighets- ägare ska redovisas ingående liksom för berörda myndigheter och andra aktörer. Utredaren ska redovisa om förslagen i en praktisk tillämpning kan få konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredaren ska också beräkna de ekonomiska konsekven- serna av de förslag som läggs fram. Om förslagen kan förväntas leda till kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.

I detta kapitel redogör vi för bedömningen av de konsekvenser i dessa avseenden som utredningens förslag kan antas medföra.

9.2 Disposition

Utredningen innehåller sammantaget ett trettiotal olika förslag upp- delade på sex kapitel. Vissa av dessa förslag står relativt fristående från andra förslag. Andra förslag är ett betrakta som delar av ett mer sammanhållet paket av förslag.

Ytterst syftar en konsekvensutredning till att tydliggöra och upp- skatta vilka konsekvenser som en förslagen förändring kommer att medföra för samhället och dess aktörer. En föreslagen förändring bör alltid tolkas med utgångspunkt i den problembild som förslaget syftar till att avhjälpa.

335

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

När en utredning består av relativt många olika förslag som möter olika problembilder och målgrupper, uppkommer ett behov av att genomföra flera konsekvensutredningar. Samtidigt är det inte möjligt att göra separata fullständiga konsekvensutredningar av varje förslag. Ett sådant angreppssätt kommer att framgångsrikt tydlig- göra de viktiga samhällsekonomiska konsekvenserna från de mindre marginella konsekvenserna.

För att hitta en balans mellan att göra en allsidig och träffsäker bedömning av utredningens förslag, har vi därför valt att disponera konsekvensutredningen med utgångspunkt i utredningens kapitel- indelning. Kapitelindelningen följer i stort olika tematiska områden som sammanfaller runt en samlad problembild.

Varje delkapitel följer samma disposition. Delkapitlet inleds med en sammanfattning av förslagens bakomliggande samlade problem- bild och syfte, dvs. vad utredningen ytterst vill uppnå med förslagen. Efter det följer en sammanfattning av vilka som berörs av försla- gen, dvs. målgrupperna för förslagen. Detta följs av ett resonemang om vilka effekter som kan förväntas inträffa om ingen förändrad reglering kommer till stånd, dvs. problembildens baslinje.

Efter dessa inledande underavsnitt analyseras förslagens konse- kvenser. Analysen inleds med en sammanfattande bedömning av förslagens konsekvenser för berörda aktörer. Bedömningen över förslagen visar schematiskt i vilken utsträckning som förslagen be- döms påverka berörda aktörer och skapa samhällsekonomisk effekt. Efter sammanfattningen analyseras och bedöms förslagens konse- kvenser för de aktörer som berörs. Varje underavsnitt avslutas med en beskrivning av alternativa lösningar till förslagen som har disku- terats under utredningen, samt en jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ.

Konsekvensutredningen avslutas med ett delkapitel som redogör för utredningens samlade bedömningar av förslagen. Delkapitlet inleds med en redogörelse för förslagens samhällsekonomiska kon- sekvenser. Efter det följer ett avsnitt som – med utgångspunkt i kraven i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) – redogör för hur förslagen samlat bedöms påverka berörda aktörer. Bedömningarna följs av ett delkapitel som redogör för vilka konsekvenser som förslagen bedöms få i förhållanden till jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen, miljön, de integra- tionspolitiska målen, samt den kommunala självstyrelsen. Konse-

336

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

kvensutredningen avslutas med ytterligare några bedömningar av om förslagen stämmer överens med de skyldigheter som följer av Sverige anslutning till EU, samt om särskilda hänsyn behöver tas kring ikraftträdande.

9.3 Ägande och förvaltning av hyreshus

9.3.1 Förslagens problembild och syfte

Problembilden, som har diskuterats närmare i avsnitt 3.5, kan sam- manfattas i följande delar:

• Gällande rättspraxis har lämnat utrymme för olika tolkningar av regelverket.

• Försöken att skapa en fungerande trappa i lagstiftningen så att mindre förseelser får lägre sanktioner har inte resulterat i att den mindre ingripande åtgärden; förvaltningsåläggande, har använts i någon större utsträckning.

• Otydligheter kring vilka ekonomiska risker och vilken kompen- sation som gäller för tvångsförvaltaruppdraget.

För att möta denna problembild har utredningen föreslagit ett antal förändringar som syftar till att stärka hyresgästens ställning vid bris- ter i förvaltningen genom att:

• Se till att fastighetsägare ser efter förvaltningen utifrån de krav som ställs.

• Tydliggöra regler som medför en mer effektiv rättstillämpning.

• Effektivisera processen vid tillsättande av tvångsförvaltare.

• Tydliggöra regler kring förvaltares rätt till utgifter och arvode.

9.3.2 Vilka som berörs av förslagen

Förslagen berör ett flertal olika typer av aktörer:

• Fastighetsägare som av olika skäl brister i förvaltningen.

• Hyresgäster som bor i fastigheter med eftersatt underhåll.

337

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

• Kommuner som blir skyldiga att ta fram en förteckning över lämpliga personer som är villiga att ställa upp som tvångsförvaltare.

• Hyresnämnderna som på kort sikt kommer att få en ökad måltill- strömning innan fastighetsägare har anpassat sig till ny rättspraxis.

Det är svårt att bedöma hur många företag som befinner sig i risk- zonen för särskild förvaltning och åtgärdsförelägganden. Det är främst mindre privata fastighetsägare med en eller några få fastig- heter. Det förekommer även fastigheter som berörs av framför allt särskild förvaltning som ägs av bolag eller andra juridiska personer. Företagen återfinns inom SCB:s kod SNI 68.201 (SNI 2007) fastig- hetsbolag, bostäder.

9.3.3 Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd

Utredningen bedömer att hyresgäster fortsatt kommer att utsättas för onödiga missförhållanden, då lagens utformning inte för hyres- gäster tydliggör de ärenden som går att söka för, samt då rätts- tillämpningen kommer att skilja sig åt beroende på vilken hyres- nämnd i landet som ärendet bedöms av. Eftersom majoriteten av antalet ärenden som kommer in gällande särskild förvaltning (för- valtningsåläggande och tvångsförvaltning) är så allvarliga att de leder direkt till tvångsförvaltning, samtidigt som cirka häften av ärendena leder till avslag, framgår det att det föreligger vissa brister i syste- met. Det finns ingen tydlig trappa som fångar upp mindre allvarliga ärenden. Utredningen bedömer att utan en förändring kommer situationen att fortsätta på liknande sätt som i dag.

338

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

9.3.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer

Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer ge upphov till små konsekvenser för samhället.

Tabell 9.1 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarande mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser

Förslag	Samhälle	Enskilda	Företag	Stat	Kommun
Klarare bestämmelser om
åtgärdsföreläggande i hyreslagen	1	2	1	1	–
Förändring av ingripandeformerna
i bostadsförvaltningslagen	1	2	1	1	–
Bättre beredskap för att hitta lämpliga
tvångsförvaltare	1	–	–	–	1
Fördelning av kostnaden för förvaltarens
arvode vid äganderättsövergång	1	–	1	–	–
Klarare regler om förvaltares utgifter
och arvode	1	1	1	–	–

I följande avsnitt motiveras denna bedömning utifrån en analys av hur berörda aktörer förväntas påverkas av förslagen.

Klarare bestämmelser om åtgärdsföreläggande i hyreslagen

Utredningen föreslår att lagtexten förtydligas avseende att det inte krävs hinder eller men i nyttjanderätten som grund för ett åtgärds- föreläggande när hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet.

Utredningen gör bedömningen att detta förtydligande kommer att medföra mindre risk för olika tolkningar, vilket stärker rätts- säkerheten för den enskilde.

Det har inte gjorts en genomgång av samtliga ärenden för åren 2012–2016, men däremot för år 2014. Den visar att 471 ärenden avgjordes medan merparten, 402 stycken, skrevs av under tiden då parterna uppnått överenskommelse. Av samtliga ärenden ledde 48 till avslag, huvudsakligen p.g.a. att hyresgästen inte kunnat påvisa fel eller brister eller förmått visa hinder eller men i nyttjanderätten.

339

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Mellan åren 2010–2016 överprövade Svea Hovrätt 157 ärenden. Under 2014 avgjordes 15 ärenden, varav ett ledde till bifall och 10 till avslag. Övriga ärenden avskrevs.

I hyresnämnderna bedömdes 10 procent av antal avgjorda ären- den till avslag, respektive 67 procent i Svea Hovrätt. Med ett an- tagande om att 2014 utgör ett representativt år, har antalet avslag på avgjorda ärenden för åren 2012–2016 uppskattats i tabellen nedan.

Tabell 9.2 Uppskattning av antalet avslag på avgjorda ärenden för åren 2012–2016

År	2012	2013	2014	2015	2016
Avslag hyresnämnderna	48	46	48	44	38
Avslag Svea Hovrätt	15	13	10	8	21

Källa: Domstolsverket och Ramböll.

Eftersom det inte förs statistik över antal ärenden som har gett av- slag enbart p.g.a. hyresgästens oförmåga att uppvisa hinder eller men, och inte fel eller brister, är det svårt att bedöma exakta antalet ärenden som med förslaget under åren 2012–2016 hade genererat bifall. Om vi gör ett förenklat antagande om att det handlar om hälf- ten av ärendena, hade det i genomsnitt genererat bifall i 22 ärenden per år i hyresnämnden respektive 7 i Svea Hovrätt.

När fler ärenden döms till hyresgästens fördel förväntas föränd- ringen stärka den enskildes ställning på bekostnad av de fastighets- ägare som inte erbjuder ett tillfredsställande underhåll. I förläng- ningen bör förändringen kunna medföra att färre hyresgäster behö- ver bo i lägenheter med bristande underhåll.

När något fler ärenden leder till bifall i hyresnämnden kan det att öka incitamenten för den enskilde hyresgästen att ansöka om åtgärdsföreläggande. Det innebär att den informerade hyresgästen kommer att söka för mindre ärenden än vad som görs enligt dagens regelverk.

Antalet åtgärdsföreläggande finns redovisade i avsnitt 3.4.1. I genomsnitt mellan åren 2012–2016 avgjordes 441 åtgärdsförelägg- anden per år. Enligt uppgifter från Domstolsverket kan ett åtgärds- föreläggande uppskattas till en genomsnittlig kostnad på 3 500 kro-

340

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

nor per ärende.12 Utredningen kan inte bedöma hur stor ökningen kommer att bli men om vi gör ett antagande att ökningen är 20 pro- cent skulle det ge en genomsnittlig mängd på 529 ärenden för ovan- stående år vilket utgör en ökning på 88 ärenden.3 Det ger en ökad kostnad för samtliga hyresnämnder på 308 000 kronor årligen. Utredningen gör därför bedömningen att det inte är troligt att för- slaget kommer att få konsekvenser av ekonomisk betydelse för hyres- nämnderna.

På lång sikt förväntas fastighetsägare rätta sig efter regelverket och ny rättspraxis, varpå förändringen snarare kan tänkas fungera som ett påtryckningsmedel. Utredningen förväntar sig att det totala antalet ärenden på längre sikt kommer att nå ett nytt jämvikts- tillstånd som ligger i nivå med nuvarande antal inkomna ärenden till hyresnämnden.

Utredningen gör bedömningen att förändringen sammantaget ger upphov till önskvärda men mycket små konsekvenser.

Förändring av ingripandeformerna i bostadsförvaltningslagen

Utredningen föreslår att bestämmelserna om förvaltningsåläggande ersätts av möjligheter för hyresnämnden att, med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet, förelägga hyresvärden att vidta åtgärder för att komma till rätta med uppkomna förvaltnings- brister. Föreläggandet får förenas med vite.

De grundläggande förutsättningarna för att hyresnämnden ska kunna besluta om ingripande i förvaltningen överensstämmer med det som hitintills har gällt för ett beslut om särskild förvaltning. Den väsentliga skillnaden är att hyresvärden inte skiljs från sin fastighet vid den mindre ingripande formen förvaltningsförelägg- ande, utan uppmanas åtgärda brister inom en viss period. Genom lagändringen blir det tydligare, både för hyresgäst och för hyres- värd, avseende de brister som går att ansöka för.

1 Det kan tillkomma kostnader för resor och besiktning som ökar kostnaderna till max

6 000 kronor.

2 Baserat på fasta kostnader från Domstolsverket och på tidsuppskattning av utredningens experter.

3 Det är troligtvis en hög uppskattning som baseras på att den informerade hyresgästen kom- mer att söka för mindre ärenden. Det är inte säkert att hyresgästen tar del av den nya infor- mationen och därmed kommer antalet ärenden troligtvis inte att öka i lika hög utsträckning.

341

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Utredningen har inhämtat information från Hyresgästföreningen som uppger att ”ansökningar om särskild förvaltning är resurskräv- ande och ofta svåra att ärenden att driva”.4 Under åren 2014–2015 lämnades inga nya ansökningar in gällande särskild förvaltning i region Stockholm, utan resurser riktades mot större väletablerade hyresvärdar att åtgärda brister.

Utredningen gör bedömningen att lagändringen kan medföra ett snabbare förfarande genom möjligheten att uppmana fastighets- ägare till åtgärder snarare än att tillsätta en ny förvaltare som ska ta itu med problemen. Mindre brister kan åtgärdas i ett tidigare stadie och det stärker skyddet för den enskilde. Även den omständigheten att det nya förvaltningsföreläggandet kan förenas med vite medför att det är troligt att förvaltningsföreläggande kommer att användas och följas.

Beroende på hur organisationer, hyresgästföreningen eller kom- munen, förhåller sig till lagändringen kan förslaget på marginalen leda till en ökad måltillströmning innan fastighetsägare har anpassat sig till ny rättspraxis. Enbart förändringen att fastighetsägaren upp- manas att åtgärda brister kan sända signaler om att mindre ärenden rent praktiskt går att ansöka om. Det kan därför inte uteslutas att detta förändrade förhållande kan leda till fler ansökningar, eftersom hyresgästernas incitament att söka rättslig tvist ökar.

Utredningen bedömer dock att antalet tvångsförvaltningar i stället kan komma att minska på sikt, om fler ärenden åtgärdas i ett tidi- gare skede. Effekten bör dock vara marginell med avseende på an- talet fall som avgörs i sak. Samtidigt är det inte säkert att de fastig- hetsägare som enligt dagens regelverk sätts under en tvångsförvalt- ning kommer att svara på sanktioner, då de beräknade kostnaderna för åtgärder överstiger intäkterna för fastigheten. Utifrån utred- ningens genomgång i kapitel 3.3.1 av vanliga orsaker till tvångsför- valtning framgår att det ofta handlar om dåliga ekonomiska förut- sättningar.

Sammantaget bedömer utredningen att förslaget kommer att få mycket små konsekvenser.

4 Hyresgästföreningen, Ansökningar om särskild förvaltning, 2016, s. 4.

342

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Bättre beredskap för att hitta lämpliga tvångsförvaltare

Utredningen föreslår en skyldighet för kommunen att ta fram och tillhandahålla en förteckning över förvaltare som har förklarat sig villiga att åta sig uppdrag. Om hyresnämnden begär det, ska kom- munen även fortsättningsvis lämna förslag på förvaltare.

Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet redo- gjorde i sitt betänkande (SOU 2008:75) för hur en tvångsförvaltning ser ut i praktiken. Hyresnämnderna i kommunerna i Göteborg, Stockholm, Linköping, Västerås och Sundsvall har uppgett att det har varit svårt att vid ett eller fler tillfällen hitta en förvaltare som är villig att ta sig an uppdraget. I Umeå, Jönköping och Malmö har det inte varit ett problem. I samtliga fall har hyresnämnden i kom- munerna inte haft någon egen lista över förvaltare att tillsätta, utan det har gjorts utifrån allmän kännedom. I vissa fall har sökande, kommun eller hyresgästföreningen föreslagit förvaltare.5

Kommunen är redan, enligt dagens regelverk, skyldig att föreslå en förvaltare om hyresnämnden kräver det. Förändringen blir att kommunen måste lägga ned extra resurser på att ta fram en för- teckning över villiga förvaltare.

Förslaget gör inte tvångsförvaltaruppdraget mer attraktivt per se, men det effektiviserar tvångsförvaltarprocessen. Hyresnämndernas ansvar begränsas till bedömning medan det praktiska arbetet genom- förs av kommunerna. Det kan framför allt vara svårt att tillsätta för- valtare i mindre kommuner, där utbudet inte är lika stort. Går det att upprätta en lista över förvaltare, kan det framför allt säkerställa att det inte föreligger skillnader mellan större och mindre orter.

Förändringen bedöms indirekt stärka den enskilde hyresgästens ställning i form av att förvaltningsprocessen effektiviseras genom att en förvaltare tillsätts snabbare, samt av att kommunen kvalitets- säkrar processen att hitta en lämplig förvaltare.

Det går inte att säkerställa att inga tvångsförvaltningar förfaller med förslaget, men med en tydlig lista över förvaltare torde risken för att det saknas potentiella tvångsförvaltare minska.

Uppskattningsvis tar det fem timmar per år och kommun att ta fram och underhålla en förteckning över förvaltare. Med en tim-

5 Se SOU 2008:75 s. 73.

343

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

kostnad för en kommunanställd på 300 kronor6 kan den totala kostnaden för samtliga 290 kommuner uppskattas till 435 000 kronor per år. Som tagits upp i kapitel 3.4.4 kan den kostnaden sänkas givet att närliggande kommuner samverkar i att ta fram och tillhandahålla en förteckning.

Utredningen gör bedömningen att förändringen sammantaget kan förväntas ge upphov till små men positiva konsekvenser för samhället.

Fördelning av kostnaden för förvaltarens arvode vid äganderättsövergång

Utredningen föreslår att i de fall fastigheten övergår till ny ägare under pågående förvaltning, ska den ursprunglige ägaren slutligt svara för förvaltarens arvode för tiden intill dagen för äganderättens över- gång.

Förslaget har en direkt positiv påverkan på tvångsförvaltare som fortsatt förvaltar fastigheten i en äganderättsövergång och på ett tydligare sätt vet vem som är skyldig att betala arvode. Förslaget löser inte problemet om ursprunglig fastighetsägare inte har resurser för att ge ut arvode. Möjligen går det att lösa problemet mellan fastighetsägare under äganderättsövergången, så att förvaltaren inte behöver ta skada i form av utebliven betalning.

Tydligare regler minskar risken för att potentiella förvaltare inte tar sig an ett förvaltaruppdrag och förslaget kan möjligen medföra små men positiva effekter på tvångsförvaltaruppdraget i allmänhet.

Utredningen gör bedömningen att förändringen sammantaget ger upphov till mycket små konsekvenser.

Klarare regler om förvaltares utgifter och arvode

Förvaltaren medges att ur fastighetens avkastning få ersättning för utgifter som har varit skäligen påkallade för uppdragets fullgör- ande, oavsett om avtal har skrivits i eget namn. Om avkastningen inte täcker kostnaderna ska fastighetsägaren personligen stå betal- ningsskyldig.

6 Baserat på ett genomsnitt för relevanta yrkeskategorier i Tillväxtverkets databas Malin.

344

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

I kapitel 3.4.6 har utredningen förklarat att det råder en viss osäkerhet kring hur förvaltare ska få ersättning för utgifter som har uppkommit när avtal har ingåtts i eget namn. Förslaget eliminerar risken för förvaltare att inte få ersättning för de ovan nämnda utgif- ter. Förändringen medför två typer av konsekvenser som samman- taget gör uppdraget som tvångsförvaltare mer attraktivt. För det första säkerställer lagändringen en mer enhetlig rättstillämpning i olika fall och i olika delar av landet. För det andra minskar tvångs- förvaltarens egen risk. Utredningen bedömer därför det som möjligt att lagändringen ökar antalet tillgängliga och villiga tvångsförvaltare.

Utredningen bedömer att förslaget kommer att ge mycket små konsekvenser.

9.3.5 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ

Som tidigare har behandlats i kapitel 3.3.1 är tvångsförvaltning ofta kopplat till brist på ekonomiska förutsättningar för fastighetsägaren att underhålla fastigheten. Utredningen övervägde att införa befo- genheter för hyresnämnden att ålägga fastighetsägare att sälja den tvångsförvaltade fastigheten. Om en försäljning skulle vägras får hyresnämnden förordna att fastigheten tvångsförsäljs via Krono- fogdemyndigheten.

Förslaget innebär en inskränkning i egendomsskyddet. Normalt kontrolleras möjliga inskränkningar i fundamentala rättigheter av statsmakten och prövas ytterst av domstolsväsendet.

Rent lagtekniskt kan förslaget vara kopplat till komplikationer, då det kan stå i konflikt med äganderättsskyddet i Europakonven- tionen såväl som EU-rättens skydd av äganderätten.

I enhet med att det redan finns möjlighet för kommunerna att väcka talan om inlösen vid mark- och miljödomstolen, bedömer ut- redningen att liggande förslag ämnar lösa de problem som föreligger utan att inskränka på äganderätten.

345

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

9.4 Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

9.4.1 Förslagens övergripande problembild och syfte

Utredningen har i kapitel 4.3 redogjort för utredningens syn på problembilden med befintligt hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete.

Den generella bostadsbristen kombinerat med gällande rätts- praxis har sammantaget gjort att de hyresgäster som vill motsätta sig eller påverka en renovering har en mycket svag ställning i för- hållande till fastighetsägaren som vill förädla sitt hyresrättsbestånd.

För att möta denna problembild har utredningen föreslagit ett antal förändringar som syftar till att stärka hyresgästens ställning vid standardhöjande renoveringar genom att:

• Ge hyresgäster bättre information.

• Stimulera ökade inslag av dialog och samråd.

• Ge hyresgästen ökade möjligheter att påverka utformning och omfattning på åtgärder.

9.4.2 Vilka som berörs av förslagen

Förslagen berör ett flertal olika typer av aktörer. De sittande hyres- gäster som bor i fastigheter med behov av underhåll och renovering berörs genomgående genom att de får ett större inflytande på före- slagna ändringar. Störst positiv förändring blir det för de sittande hyresgäster som bor i fastigheter där fastighetsägaren har för avsikt att genomföra omfattande standardhöjande åtgärder som inte hyres- gästen upplever ligger i linje med sina preferenser. Föreslagna lag- ändringar påverkar i en indirekt mening även kollektivet hyresgäs- ter, eftersom förslagen förväntas ge upphov till konsekvenser för fastighetsmarknaden i stort. Det innebär att även presumtiva hyres- gäster berörs i en indirekt mening.

I enlighet med förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning (2007:1244), ska konsekvensutredningen bedöma antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i, samt storleken på företagen.

346

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Kommersiella fastighetsägare med hyresrätter och allmännyttiga fastighetsbolag berörs i en direkt mening av föreslagna lagändringar.

I första hand berörs de som äger fastigheter med omfattande underhålls- och renoveringsbehov. Men på sikt berörs förstås alla som äger fastigheter. Det är svårt att i statistik fastslå vilka företag som berörs. Företagen återfinns i SCB:s kod SNI 68.201 Uthyr- ning och förvaltning av egna eller arrenderade bostäder. Berörda företag framgår av tabell 9.3 nedan. Av tabellen framgår att totalt 17 308 företag berörs, dock har många fastighetsbolag paketerat varje fastighet i ett bolag. Därav det stora antalet bolag utan anställda. Det finns dock 3 687 företag med en eller fler anställda.

Tabell 9.3 Företag och anställda (FDB) inom 68.201 (SNI 2007), uthyrning och förvaltning av egna eller arrenderade bostäder

Antal anställda	Antal företag	Antal företag, ackumulerat
0 anställd	13 621	13 621
1–4 anställda	2 957	16 578
5–9 anställda	327	16 905
10–19 anställda	163	17 068
20–49 anställda	139	17 207
50–99 anställda	59	17 266
100–199 anställda	29	17 295
200–499 anställda	13	17 308
500+ anställda	0	17 308
Totalt	17 308	17 308

Källa: SCB.

Av dessa företag har drygt 300 bostadsföretag kommunen som huvudägare. Enligt uppgifter från SABO fördelar sig de allmän- nyttiga bolagen i storlek som följer i tabell 9.4.

347

Förslagens konsekvenser SOU 2017:33

Tabell 9.4	Storleksfördelning av allmännyttiga bostadsbolag
Antalet bostäder		Antal företag
Mindre än 500 bostäder		66
500–999 bostäder		74
1 000–2 499 bostäder		87
2 500–9 999 bostäder		61
10 000 eller fler bostäder		17

Källa: SABO.

Utredningen gör bedömningen att alla typer av fastighetsägare med hyresbestånd kommer att beröras av förslagen. SABO har i rappor- ten Hem för miljoner – förutsättningar för upprustning av rekord- årens bostäder7 gjort en uppdelning av fastighetsmarknaden för hyres- rätter i fyra typföretag:

1. Företag med god ekonomi på starka bostadsmarknader.

2. Företag med ekonomi och bostadsmarknad i balans.

3. Företag med pressad ekonomi och på en priskänslig bostads- marknad.

4. Företag med svag ekonomi på vikande bostadsmarknader.

Utredningen gör bedömningen att samtliga dessa typer av företag kommer att beröras av förslagen, men på lite olika sätt och i olika omfattning.

Hyresnämnderna förväntas beröras av förslagen genom en för- ändrad ärendemängd och administrativ kostnad. Utredningen kan dock inte bedöma om förslagen sammantaget kommer medföra ökade eller minskade administrativa kostnader.

7 SABO:s rapport, Hem för miljoner – förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, 2009, s. 15.

348

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

9.4.3 Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd

Som framgår av simulerade renoveringsbehov i HEFTIG (se tidi- gare avsnitt 4.5.1, figur 4.1) förväntas behoven av omfattande reno- veringsarbete att stiga kraftigt mot en topp strax efter år 2020. Behoven förväntas sen avta fram mot år 2025 för att sedan tillta igen med en ny topp efter 2040. Om någon förändring av regelver- ken inte kommer till stånd är det troligt att hyresrättsbeståndet i miljonprogramområdena kommer att renoveras i en omfattning som fortsatt kommer medföra att fastighetsägare inte erbjuder olika nivåer på renoveringar och att enskilda behöver lämna sina hyresrätter på grund av för stora hyresökningar.

Det finns ett samband mellan hyreshöjning och andelen som flyttar. I en undersökning av 51 bostadsbolag finner tidningen Hem & Hyra (2014) att mindre än 1 procent av de hyresgäster som fick en hyreshöjning som var mindre än 500 kronor för en 70 kvadrat- meter stor lägenhet flyttade, medan de som fick en hyreshöjning på över 1 000 kronor flyttade i snitt 18 procent. Dessutom var det knappt 16 procent som erbjöd hyresgästerna olika nivåer på renover- ingen. De hushållstyper som förväntas drabbas värst av det är ensam- boende över 65 år, ensamstående med barn och de stora barnfamilj- erna.

9.4.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer

Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer ge upphov till stora konsekvenser. Förslagen bör tolkas i relation till varandra, men har, för att skapa tydlighet för läsaren, analyse- rats var för sig. För att tydliggöra hur utredningen ser på förslagens olika konsekvenser har utredningen i figur 9.5 nedan gjort en schema- tisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer.

349

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Tabell 9.5 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarande mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser

Förslag	Samhälle	Enskilda	Företag	Stat	Kommun
Krav på innehållet i meddelande
om ombyggnation	2	3	2	1	–
Förlängd tidsfrist för hänskjutande
till hyresnämnden	1	1	1	1	–
Samråd och god sed vid hyresförhållanden för
förbättrings- och ändringsåtgärder	1	1	1	–	–
Skälighetsbedömningen vid prövning om
tillstånd till åtgärder	5	5	5	2	2
Utökad trappningsregel	3	4	2	–	–

Det är utredningens bedömning att de förändrade bedömnings- grunderna i 18 f § ger upphov till betydande konsekvenser för fastig- hetsägare, enskilda och samhället i stort. Utredningen har därför valt att analysera dessa konsekvenser mer ingående.

I följande avsnitt redogör utredningen för vilka konsekvenser som föreslagna ändringar förväntas medföra.

Krav på innehållet i meddelande om ombyggnation

Enligt nuvarande lag gällande förbättrings- och ändringsarbeten finns det en ojämlikhet med avseende på makt och tillgång till informa- tion mellan fastighetsägare och hyresgäster.8 Det finns ett informa- tionsmeddelande som hyresvärdar måste förhålla sig till i samband med åtgärder i fastigheten, men det finns inget formkrav för vad ett sådant meddelande ska innehålla. Utifrån detta meddelande ska hyresgästen besluta om att ge sitt tillstånd för en ombyggnation eller inte.

Utredningen har sett att det är viktigt att specificera vad infor- mationsmeddelandet ska innehålla för att hyresgästen ska få ta del av mer information, men även kunna vara med och påverka om- byggnadsprocessen.

8 Sara Westin, ”… men vart ska ni då ta vägen?” Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv, Forskningsrapport för Hyresgästföreningen Riksförbundet och Region Stockholm, 2011.

350

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Utredningen föreslår därför att hyresvärdens skriftliga meddel- ande ska innehålla uppgift om

1. de åtgärder som hyresvärden vill genomföra,

2. anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna,

3. i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen eller omfattningen av åtgärderna,

4. tidsplan för genomförandet,

5. olägenheter som kan uppstå för hyresgästen,

6. behovet av alternativ bostad under tiden åtgärderna pågår,

7. huruvida nedsättning av hyran kommer att erbjudas,

8. uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överenskommen, samt

9. vad som gäller om hyresgästen inte godkänner åtgärderna.

Många fastighetsägare ger i dagsläget information som till stor del redan täcks in av de nya kraven. För dessa fastighetsägare och be- rörda hyresgäster kan regelförändringen förväntas medföra små för- ändringar. Det bör dock utifrån hyresgästens perspektiv ses som positivt med en mer jämn, enhetlig och långtgående tillämpning. För de fastighetsägare som i dagsläget väljer att endast efterleva nu- varande lag till en minimumnivå, dvs. endast meddela den mest basala informationen, kommer förändringen medföra mer långtgående kon- sekvenser för dem och deras berörda hyresgäster.

Ur ett hyresgästperspektiv är det fördelaktigt att få en bild av vilken typ av åtgärd som kommer att genomföras och hur pro- cessen kommer att se ut, så att hyresgästen kan fatta ett informerat beslut. Utredningen gör därför bedömningen att förändringen stär- ker hyresgästernas ställning genom att ge ett bättre underlag att fatta sina beslut så att påtagliga, och för vissa helt avgörande, avtals- förändringar inte uppstår utan att hyresgästen har fått tillräckligt med information.

Tydligare information kring ombyggnadsprocessen är en viktig beståndsdel för att ge hyresgäster en ökad möjlighet att kunna på- verka vilka förbättringsåtgärder som ska vidtas och hur ombyggna- tionerna utförs. Informationen stärker hyresgästens förutsättningar

351

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

att fatta informerade beslut, och minskar informationsasymmetri- erna mellan hyresgästen och hyresvärden. Informationskravet stär- ker därmed hyresgästens förutsättningar att via dialog och förhand- ling, men även vid en rättslig prövning, hävda sin rätt mot hyresvär- den. Sammantaget bör informationskravet bidra till att minska sannolikheten att hyresgäster ofrivilligt behöver flytta i samband med ombyggnad. Genom tydligare information ökar sannolikheten att de hyresgäster som i dag befinner sig i riskgruppen för att be- höva flytta inser denna risk i ett tidigare skede och tar ett mer aktivt förhållningssätt till ombyggnadsprocessen.

Tydligare information om planerade förbättrings- och ändrings- arbetet kan i typfallet förväntas bidra positivt till att skapa tillit och förtroende mellan hyresgäster och hyresvärdar. Informationskravet stärker hyresgästens förutsättningar att aktivt delta i ett samråds- förfarande, som kan göra att hyresgäster känner sig respekterade och lyssnade på, och i sin tur, att relationen mellan hyresvärden och hyresgäster stärks.9 Tydligare information kan förväntas bidra till att hyresgästen blir mer delaktig i ombyggnadsprocessen så att hyres- värden och hyresgästen oftare kan finna gemensamt godtagbara lös- ningar. Där detta blir konsekvensen kan informationskravet förvän- tas bidra till färre ärenden i hyresnämnderna. Sammantaget verkar förändringarna i 18 e § hyreslagen därmed som ett komplement till föreslagna förändringar i 18 f §.

Samtidigt är det troligt att hyresgästens stärkta ställning genom informationskravet kan komma att tydliggöra hyresgästens rättig- heter så att det också framstår som mer fruktbart att söka rättslig tvist. Informationskravet kan därmed, åtminstone på kort sikt innan hyresvärdar anpassar sig till ny rättspraxis, också bidra till ökad konfliktnivå och fler ärenden i hyresnämnderna.

Ur ett fastighetsägarperspektiv kan den ökade kodifieringen av renoveringsarbetet bidra till ökade risker och osäkerheter som värdesätts negativt. Det handlar framför allt om att det i samband med renoveringsarbetet upptäcks nya eller förändrade behov av underhållsarbete. Det kan potentiellt ge upphov till tvister i senare skeden.

9 Eva Öresjö, Teknisk upprustning utan social turbulens. I Graninger, Göran och Knuthammar, Christer (red.), Makten över rummet. Tankar om den hållbara staden, 2010, Linköping. Linköpings universitet, s. 107–118.

352

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Hyresgäster är ett heterogent kollektiv som reagerar olika inför en ombyggnation av sin lägenhet. Westin (2011)10 pekar på tre typer:

1. De som agerar aktivt genom att söka information och försöka påverka planerna.

2. De som är mer passiva och paralyseras av den oro de känner.

3. De som inte oroar sig så mycket och som litar på att allt blir bra till slut.

För den första kategorin är det troligt att informationskravet på- tagligt kommer stärka deras ställning och förutsättningar att agera. För den andra och tredje kategorin kan det inte uteslutas att infor- mationen bidrar till att fler hyresgäster av kategori 2 och 3 aktiverar sig och blir hyresgäster av kategori 1.

Det är sammantaget svårt att bedöma hur förändringen påverkar mängden ärenden till och de administrativa kostnaderna för hyres- nämnden. Utredningens samlade bedömning är att antalet ärenden kan komma att öka på sikt som en följd av förändringen, men att denna effekt kommer att avta över tid. På längre sikt tror utred- ningen inte att ärendemängden kommer att förändras.

Med en lagreglering av fastighetsföretagens informationsplikt tydliggörs företagens skyldigheter i förhållande till hyresgästen. Det kan inte uteslutas att företagen kan komma att uppleva den som en ökad börda. Den sammantagna tiden det förväntas ta för företag att efterleva förändringen i termer av den tid som det tar att formu- lera, dokumentera och kommunicera informationen, bedöms dock sammantaget som mycket begränsad. Förändringen medför inte någon principiellt förändrad uppgiftslämnarskyldighet eller doku- mentationsplikt, utan fastighetsföretagen kommer precis som i nu- läget ha ett naturligt intresse av att dokumentera processen.

Utredningen gör den samlade bedömningen att förändringarna i 18 e § hyreslagen inte medför några administrativa kostnaderna för företagen eller hyresnämnderna av betydelse.

10 Sara Westin, ”… men vart ska ni då ta vägen?” Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv. Forskningsrapport för Hyresgästföreningen Riksförbundet och Region Stockholm, 2011.

353

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Förlängd tidsfrist för hänskjutande till hyresnämnden

I nuvarande lag får en hyresvärd i händelse av att en hyresgäst mot- sätter sig en ombyggnation, ansöka om tillstånd hos hyresnämnden två månader efter avslag. Utredningen anser att två månader är för kort tid, både för hyresvärden och för hyresgästen, att diskutera frågorna i en samrådsprocess, men också för hyresgästen att ställ- ning till den ökade tillgången omfattningen på information.

Utredningen föreslår därför att tidsfristen från det att en hyres- värd får ansöka om tillstånd i hyresnämnden, när en eller flera hyres- gäster har nekat tillstånd till ombyggnation, utökas från två till tre månader. Utredningen anser att den mer omfattande informatio- nen som 18 e § nu kräver och som även uppmuntrar till samråd be- döms ta längre tid än tidigare.

Utredningen gör bedömningen att förändringen stärker hyres- gästernas ställning genom att utöka utrymme för samråd mellan hyresgäster och hyresvärdar, och på så sätt, ger hyresgäster en bättre möjlighet att proaktivt kunna lösa meningsskiljaktigheter och potentiella tvister med hyresvärdar. Med en extra månad på sig kan det tänkas vara möjligt för hyresgäster och hyresvärdar att bättre lösa eventuella problem som uppstår.

I linje med Westins typologi, kan den föreslagna lagändringen i viss utsträckning förväntas påverka de mer aktiva hyresgästerna i kategori 1, det vill säga de som ändå aktivt försöker påverka och ut- forma planerna.11 Månaden ger utökad möjlighet för dem att lösa tvister med hyresvärden. Det kan dock inte uteslutas att föränd- ringen tillsammans med förslagna förändringar vad gäller krav på innehållet i meddelande om ombyggnation och uppmuntran om samråd, även bidrar till att hyresgäster som i dagsläget inte tar aktiv del av samråds- och renoveringsprocessen, också gör det.

För de flesta hyresvärdar kommer denna extra månad inte med- föra några konsekvenser för deras beslut, då en extra månad inte kan förväntas göra varken till eller från i det längre tidsperspektivet av en ombyggnation och potentiell tvist.

11 Sara Westin, ”… men vart ska ni då ta vägen?” Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv. Forskningsrapport för Hyresgästföreningen Riksförbundet och Region Stockholm, 2011.

354

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Samråd och god sed vid hyresförhållanden för förbättrings- och ändringsåtgärder

Utredningen föreslår att god sed vid hyresförhållanden ska iakttas även vid förbättrings- och ändringsåtgärder. Utredningen anser inte att samrådsprocessen bör regleras i lag, utan förordar i stället att ledning till god sed t.ex. kan hämtas från partsgemensamma rikt- linjer, tidigare tecknade ramavtal eller Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad.

Utredningen bedömer inte att förslaget som sådant medför några konsekvenser, men förändringen bör tillsammans med förslaget till nya grunder att beakta vid prövning om tillstånd till åtgärder i 18 f § hyreslagen bidra till att fler fastighetsägare väljer att knyta hyres- gästerna närmare förbättrings- och ändringsåtgärder genom samråds- förfaranden. Det är svårt att bedöma om detta kommer att ske, eftersom det är beroende av hur parterna väljer att komma överens.

Det kan inte uteslutas att ökade inslag av samråd ger upphov till en gränsdragningsproblematik mellan dialog och inflytande. Ordet ”samråd” framkallar ofta förväntningar hos de boende om att få möjligheter att påverka besluten, medan fastighetsägarens motiv för att bjuda in de boende i förändringsprocessen bottnar i ett be- hov av att förankra och sprida information om planerade åtgärder.12 Det kan inte uteslutas att ökade inslag av samrådsförfaranden får konsekvenser som är svåra att förutse. En sådan konsekvens är att konfliktnivån ökar, då hyresgäster får bättre förutsättningar och upp- lever sig ha bättre utsikter att driva sin linje gentemot hyresvärden.

Skälighetsbedömningen vid prövning om tillstånd till åtgärder

Utredningen föreslår att en ansökan om tillstånd enligt 18 e § andra stycket hyreslagen ska bifallas om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det är skäligt mot hyres- gästen att den genomförs. Prövningen med avvägningen mellan hyresvärdens intresse och det objektiva hyresgästintresset kvarstår. Så även möjligheten att beakta särskilda skäl. Därutöver tilläggs vad

12 Boverkets rapport Boendeinflytande i praktiken, maj 2010 samt Boverkets hemsida, www.boverket.se/sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller-kooperativ-hyresratt/ boendeinflytande1/varfor-satsa-pa-boendeinflytande/sju-goda-skal/ per 2017-01-03, s. 16.

355

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

som särskilt ska beaktas vid skälighetsbedömningen. Vid prövningen av om åtgärden ska anses skälig mot hyresgästen ska hyresnämnden särskilt beakta

1. om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning,

2. om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden, eller

3. om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden.

Hyresnämnden får förena ett beslut att bifalla en ansökan med villkor. Utredningens förslag förväntas medföra långtgående konse- kvenser, såväl för fastighetsägarna och fastighetsmarknaden i stort,

som för sittande hyresgäster och deras ställning.

För att förstå och tydliggöra hur utredningen ser på förslagets konsekvenser har en s.k. förändringsteori utarbetats, som schema- tiskt redogör för förslagets huvudkonsekvenser och hur dessa rela- terar till varandra.

356

Figur 9.1 Förändringsteori som schematiskt åskådliggör vilka konsekvenser som föreslagen lagändring förväntas medföra och hur dessa konsekvenser hänger ihop

Hyresgästens (HG) ställning stärks i förhållande till fastighetsägaren (FÄ) vid renovering med sittande HG

Förändrad bedömning av om det är skäligt mot HG att åtgärden genomförs

Förändrad bedömning av om HG kan påverka åtgärdens utformning och omfattning i skälig utsträckning

Förändrad bedömning av om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden

Förändrad bedömning av om åtgärden i övrigt står i överensstämmelse med god sed i hyresförhållanden

Ökade investeringsrisker och osäkerhet kring avkastning på kort sikt för FÄ innan ny rättspraxis bildas

Sämre affärsmässiga förutsättningar (kostnader, intäkter och risker) för FÄ att finansiera och generera avkastning på renovering med sittande hyresgäster

FÄ tillämpar i högre utsträckning alternativa upprustningsnivåer, god sed och förhandling om hyra i förväg

Samråd genomförs vid större renoveringar

Fler fall förväntas gå hyresgästens väg och bilda ny rättspraxis därefter

Önskvärda effekter

Trolig effekt

Möjlig effekt

Negativa Positiva

FÄ byter strategi och renoverar i större utsträckning friställda lägenheter

Fastighetsvärden på hyresbestånd sjunker proportionerligt mot behoven av underhåll

Företag – särskilt de med höga avkastningskrav och som agerar kortsiktigt med en köpa-renovera- sälja-strategi – övergår och flyttar kapital till alternativa investeringar

Standardhöjande renoveringar och underhållsarbeten senareläggs

Mindre lönsamma renoveringar (minskat producentöverskott) för FÄ med sittande HG

FÄ byter strategi och genomför nödvändiga underhållsåtgärder utan standardhöjande åtgärder

Hyresrätter som renoveras med sittande HG får lägre hyres- och standardhöjningar och bidrar till lägre referensvärden inom bruksvärdessystemet

Sittande HG mer nöjda (ökat konsumentöverskott) pga. kortsiktigt mer ändamålsenliga renoveringar

Färre sittande HG behöver flytta på grund av för stora hyreshöjningar

Sammantaget oklar påverkan på antalet tvister i hyresnämnden

Lägre intäkter vid försäljning av allmännyttan

Sammantaget oklar påverkan på nyproduktion av hyres- och bostadsrätter

Sammantaget färre tekniskt och samhällsekonomiskt omotiverade renoveringar

Sammantaget oklara klimat- och miljöeffekter

Ökat och mer differentierat utbud av hyresrätter med lägre hyra och standard

Positiva sociala effekter för samhället och boendemiljön

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Som framgår av teorin förväntar utredningen sig att lagändringen kommer att få en direkt påverkan på hur fastighetsägarna, hyres- gästerna och hyresnämnderna agerar. Att så är fallet innebär att effekterna av förändringen i någon mening behöver tolkas spel- teoretiskt, dvs. i ljuset av hur dessa olika aktörer förhåller sig till varandra och förväntar att andra aktörer kommer att agera. Enligt nuvarande bestämmelser har ett jämviktstillstånd uppstått som inne- bär att hyresgästen har mycket små utsikter att få rätt i hyresnämn- den. I princip alla ansökningar om tillstånd till förbättrings- och ändringsarbete godkänns i dagsläget av hyresnämnden.13 Hyresgäs- ten kommer därför i nuläget ”frivilligt” att acceptera även relativt dåliga alternativ så länge de alternativa utfallen är sämre.14

Med föreslagen ändring kommer detta jämviktstillstånd att för- ändras så att hyresgästens ställning stärks. På kort sikt kommer det sannolikt att ta sig uttryck i att fler fall i hyresnämnden kommer avgöras till fördel för hyresgästen. På längre sikt – och i takt med att ny rättspraxis växer fram – kommer såväl hyresgäster som fastig- hetsägare att anpassa sitt agerande till det nya maktförhållandet och ett nytt jämviktstillstånd kommer att uppstå. Exakt var detta jäm- viktstillstånd i maktförhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd kommer att uppstå är svårt att förutse.

Nöjdare sittande hyresgäster

Förändringen innebär att hyresgästers möjligheter att kunna på- verka renoveringsåtgärdernas utformning och omfattning kommer att stärkas. Det kommer hyresgäster värdesätta, både i förhållande till den specifika renoveringen, men det kan också antas bidra posi- tivt till hyresgästens trivsel och nöjdhet i allmänhet: Hyresgäster som får möjlighet till inflytande känner sig delaktiga i utvecklingen av bostadsområdet, vilket kan bidra till att man trivs och vill bo kvar.15

Det finns olika sätt att tänka kring hur mycket hyresgäster värde- sätter möjligheten att kunna påverka utformning och omfattning på renoveringen, och i förlängningen hyresökningen. Ett sätt är att förstå det utifrån begreppet konsumentöverskott, som utgörs av

13 Westin, … men vart ska ni då ta vägen? Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv, 2010.

14 Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, 2015.

15 Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad, per den 2017-03-22, s. 7.

358

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

skillnaden mellan hyresgästens betalningsvilja, ”willingness to pay” (WTP), och lägenhetens hyra. Om fastighetsägaren driver igenom en standardhöjande renovering som medför en hyresökning som överstiger förändringen i hyresgästens betalningsvilja för den reno- verade lägenheten, minskar hyresgästens konsumentöverskott. Om- vänt, om den förändrade lagstiftningen medför att hyresgäster ges möjlighet att välja mellan flera upprustningsnivåer bör hyresgästen kunna välja en nivå som bättre korresponderar mot dennes betal- ningsvilja. Jämfört med dagens lagstiftning bör föreslagna ändringar således medföra högre konsumentöverskott och nöjdhet bland berörda sittande hyresgäster. Erfarenheter från Sigtuna hem pekar på att sittande hyresgäster har en låg betalningsvilja och i relativt hög utsträckning väljer en låg standardhöjande åtgärd och hyresökning om de ges möjlighet.16

Färre sittande hyresgäster behöver flytta på grund av för stora hyreshöjningar

En central intention med föreslagen förändring är att färre hyres- gäster ska behöva tvingas flytta. Omfattande renoveringar kan leda till att mellan var tredje och fjärde hyresgäst tvingas flytta vid för- bättrings- och ändringsarbete på grund av hyreshöjningar.17 Detta medför mycket stora konsekvenser för enskilda, men kan också ses som problematiskt ur ett samhällsperspektiv eftersom det i en opro- portionerlig utsträckning drabbar inkomstsvaga grupper.

En hyresgäst kommer teoretiskt sett flytta om hyresgästens betal- ningsvilja understiger den nya hyresnivån efter renovering. Utred- ningen gör bedömningen att förändringen kommer att innebära att hyresgäster får stärkta möjligheter att kunna påverka renoverings- åtgärdernas utformning och omfattning. Det kommer att få som konsekvens att hyresrätter som renoveras med sittande hyresgäster kommer att få lägre hyresökningar och standardhöjningar. Det kommer i sin tur medföra att färre hyresgäster kommer att behöva flytta i samband med renovering. Genom att fastighetsägare fort-

16 Anita Snis, Minsta möjliga renoveringar när hyresgästerna får välja, Bofast, 2015-06-12.

17 Palmstierna och Bergenstråhle, Var tredje kan tvingas flytta: En rapport om effekterna av hyreshöjningar i samband med standardhöjande åtgärder i Göteborg, 2016 och Boverket, Flytt- mönster till följd av omfattande renoveringar, 2014.

359

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

sättningsvis bör erbjuda olika upprustningsnivåer vid förväntade hyresökningar på omkring 25 procent, och i princip bör göra det vid upprustningsnivåer omkring 50 procent och över, kommer hyres- gäster med sämre ekonomiska förutsättningar och betalningsvilja som huvudregel att välja ett lägre upprustningsalternativ.

Enligt uppgifter från SCB visar den nya hyresstatistiken för 2016 att genomsnittlig (median) månadshyra i Sverige för en lägen- het på ett rum är 3 665 kronor per månad. Motsvarande genom- snittskostnader för en tvårumslägenhet är 5 141 kronor och för en trerumslägenhet 6 324 kronor. Lägenheter med 4 eller fler rum har en genomsnittlig månadshyra på 7 794 kronor.18 Statistiken visar också att hyrorna i genomsnitt har ökat från 0,7 procent mellan 2015 och 2016, till 3,3 procent mellan år 2008 och 2009. I genom- snitt ökade hyrorna med drygt två procent per år under perioden 2007 till 2016.19

Vi kan göra ett enkelt räkneexempel för att illustrera hur hyr- orna kan förväntas utvecklas framöver vid tre olika nivåer av hyres- ökningar i samband med standardhöjande renovering. Räkneexemplet utgår från SCB:s genomsnittshyror och en genomsnittliga årlig hyresökning på 2 procent.

18 SCB.

19 SCB.

360

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Figur 9.2 Räkneexempel över hur tre nivåer av initiala hyresökningar för en lägenhet med två rum respektive en lägenhet med fyra rum utvecklar sig över 10 år med en genomsnittlig hyresökningstakt

	16000
	14000									4:a + 50%; 13 972
kronor	12000									4:a + 25%; 11 643
Månadshyra	10000									4:a + 10%; 10 246
										2:a + 50%; 9 216
	8000									2:a + 25%; 7 680
										2:a + 10%; 6 758
	6000
	4000
	0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
						År
Källa: SCB och Ramböll.

Av räkneexemplet ovan framgår att den enskildes stärkta möjlighet att kunna påverka omfattningen av en standardhöjande åtgärd kan förväntas få stor påverkan på hur hyran för hyresrätten utvecklar sig över tid. För en hyresgäst som väljer en 10-procentig hyresökning i stället för en 50-procentig, kan månadshyran tio år senare skilja sig så mycket som 3 700 kronor i månaden för en större lägenhet med fyra eller fler rum.

Utredningen ser det som troligt att enskilda hyresgäster kom- mer välja att använda sitt stärkta hyresgästinflytande. Över tid kan denna förändring förväntas medföra ett mer differentierat utbud av lägenheter och hyror inom samma fastigheter.

361

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Sämre affärsmässiga förutsättningar att renovera med sittande hyresgäster

Föreslagna förändringar förväntas sammantaget försämra fastig- hetsägares affärsmässiga förutsättningar att renovera med sittande hyresgäster. Förändringen förväntas öka renoveringskostnaderna som följd av ökade transaktionskostnader, ökade administrativa kost- nader och uteblivna skalfördelar. Förändringen förväntas också bi- dra till att sänka maxhyran vid renovering, och därmed de framtida intäkterna för företaget.

Vidare kan förändringen förväntas bidra till ökade risker och osäkerheter för fastighetsägaren då hyresgästen i större utsträck- ning än i dag ges möjlighet att påverka renoveringarnas utformning och omfattning. Dessa risker och osäkerheter kommer väga in nega- tivt i fastighetsägares investeringskalkyl.20 De risker och osäkerheter som fastighetsägare kommer uppleva som en följd av föreslagna lagförändringar, kan förväntas bli som störst på kort sikt och avta över tid i takt med att ny rättspraxis bildas.

Mot bakgrund av ovanstående gör utredningen bedömningen att föreslagna förändringar sammantaget medför att hyresrätten som upplåtelseform blir mindre ekonomiskt attraktiv att äga och för- valta, för vissa typer av företag. Det minskar den samlade efterfrågan på att köpa, äga och förvalta hyresfastigheter, vilket kan förväntas ge en dämpande effekt på fastighetsvärdena på marknaden, och sär- skilt då bland de fastigheter som bedöms stå under renoverings- behov.

Denna påverkan på fastighetsvärdena kan väntas inträffa redan innan nya regelverk finns på plats och tillämpas eftersom fastig- hetsmarknadens aktörer redan kan förväntas ha prisat in denna för- ändring som en risk i investeringskalkylerna. Att lagförändringen får en dämpande effekt på fastighetspriserna kan få som konsekvens att kommuner får sämre betalt vid försäljning av allmännyttiga hyresrätter till kommersiella aktörer. Eftersom försäljningarna ofta sker i syfte att finansiera nyproduktion kan det inte uteslutas att förändringen också får en dämpande effekt på nyproduktionen av hyresrätter. Denna effekt är dock svårbedömd, exempelvis efter-

20 Anton Karlsson och Tobias Nilsson, Redovisning av osäkerhet och risk vid fastighetsvärdering, Kandidatuppsats, Karlstad Universitet, 2016.

362

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

som kommunerna ibland förenar försäljningarna med krav om att köparen också måste bygga nytt.

På samma sätt som föreslagna lagändringar kan förväntas skapa positiva effekter på hyresgästers nöjdhet i form av konsumentöver- skott, kan förändringen analogt till det förväntas skapa negativa effekter för fastighetsägares producentöverskott, dvs. skillnaden mellan den hyresökning som en hyresvärd kan få ut vid en renovering och den lägsta tänkbara hyreshöjning som en hyresvärd kan acceptera för att affärsmässigt vara villig att genomföra renoveringen (reserva- tionshyreshöjningen).

Det som principiellt sett skiljer dessa båda förändringar åt är att fastighetsägaren i större utsträckning kan förväntas anpassa sitt beteende utifrån den nya situationen, dvs. agera mer rationellt. För hyresgästen är denna förväntade förstärkning av konsumentöver- skottet huvudsakligen intuitiv och abstrakt. För fastighetsägaren är den förväntade förändringen av producentöverskottet beräknings- bar och konkret.

För fastighetsägaren kan förändringen schematiskt förväntas med- föra tre typer av utfall. Dessa presenteras nedan följt av en analys:

1. Fastighetsägaren agerar redan i dag långsiktigt och är redan i dag så mån om relationerna till hyresgästerna att fastighetsägaren i stort redan tillämpar den praxis som kodifieras i lagändringen. För dessa fastighetsägare och berörda hyresgäster får lagändringen små konsekvenser.

2. Fastighetsägaren behöver anpassa sin strategi till ny lagstiftning, men det påverkar inte fastighetsägarens strategi och investerings- beslut utan fastighetsägaren väljer i stort att agera på samma sätt efter lagändringen som tidigare. Det kommer teoretiskt sett att inträffa om det förväntade producentöverskottet fortfarande överstiger alternativa investeringsalternativ. Det som då sker är helt enkelt att renoveringen blir mindre lönsam för fastighets- ägaren. Den sittande hyresgästen lägger beslag på en del av fastig- hetsägarens tidigare producentöverskott.

3. Lagändringen får stor påverkan på fastighetsägarens strategi och investeringsbeslut. Fastighetsägaren ändrar sitt sätt att agera som en följd av lagändringen. Det kommer teoretiskt sett att ske om det förväntade producentöverskottet vid en renovering minskar i den utsträckningen att det blir mer affärsmässigt attraktivt för

363

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

fastighetsägaren att tillämpa alternativa investeringsstrategier. Fastighetsägaren kommer affärsmässigt fortsatt att förlora på lag- ändringen, men inte lika mycket som om fastighetsägaren inte anpassade sin strategi.

Mindre omfattande renoveringar med sittande hyresgäster

Utredningen gör bedömningen att alla dessa tre typfall kommer att inträffa som en konsekvens av lagändringen, men att typfall 2 bör betraktas som det mest sannolika utfallet i normalfallet.

Utredningen gör således bedömningen att den största föränd- ringen troligtvis kommer att ske inom standardhöjande åtgärder, där lagförändringen om olika upprustningsnivåer bidrar till att fastig- hetsägare i högre utsträckning erbjuder olika upprustningsnivåer, och på andra sätt i större utsträckning går hyresgästen till mötes. Huvudkonsekvensen blir därmed att de standardhöjande renover- ingar som kommer att genomföras, blir mindre omfattande till sin karaktär. Över tid kommer det att hålla nere hyresnivåerna på renoverade hus och bidra till ett mer differentierat utbud av hyres- rätter med lägre hyra och standard. Den dämpande effekten på hyres- nivåerna kan förväntas uppstå både som en direkt konsekvens av att lägenheter renoveras till lägre standardnivåer, men också som en indirekt konsekvens av att fler nyrenoverade lägenheter med diffe- rentierade standard- och hyresnivåer kommer in i bruksvärdes- systemet och ligger till grund som normerande referensvärden vid bruksvärdesprövning.

Fastighetsägare övergår till alternativa strategier och investeringar

I dagsläget tillämpar olika typer av fastighetsföretag olika typer av strategier för att förvalta och utveckla sitt hyresbestånd i allmänhet, och för att genomföra standardhöjande förbättrings- och ändrings- åtgärder i synnerhet. Två typer av huvudstrategier dominerar. Huvud- strategi 1 går ut på att fastighetsägaren genomför standardhöjande åtgärder med sittande hyresgäster. Denna huvudstrategi är vanligast förekommande, men genomförs på olika sätt. Vissa fastighetsägare har som strategi att genomföra så långtgående standardhöjningar som bedöms som tillåtet och affärsmässigt motiverat av hänsyn till

364

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

marknadens efterfrågan. Andra fastighetsägare försöker inte maxi- mera hyresökningen, utan lägger sig på en nivå avvägd utifrån olika typer av parametrar. Det kan exempelvis handla om hänsyn till de boendes betalningsförmåga, sociala effekter och möjligheten att finansiera underhålls- och förbättringsåtgärderna.

Huvudstrategi 2 går ut på att fastighetsägaren genomför de standardhöjande åtgärderna på friställda lägenheter, dvs. i samband med att lägenheter står tomma vid byte av hyresgäster. Motiven till varför företagen väljer att använda olika strategier generellt och vid enskilda förbättrings- och ändringsåtgärder skiljer sig åt.

Kommersiella fastighetsbolag väljer i teorin att investera på ett sätt som de tror genererar en bättre avkastning än alternativa inve- steringsstrategier.21 I praktiken ligger emellertid en mängd olika faktorer till grund för hur ett företag väljer att agera. Även hand- lingsutrymmet styrs av vad detaljplanerna och byggloven tillåter. Det finns dock ett antal generella motiv till att renovera med sittande hyresgäster:

• Mer enhetliga skalbara åtgärder möjliggör lägre totala produk- tionskostnader. Det kan bl.a. uppnås genom att det blir lättare att konkurrensutsätta leverantörsupphandling, billigare att köpa in material, lättare att säkerställa tillgång till reservdelar etc.

• Mer enhetliga skalbara åtgärder förenklar rotrenovering med stam- byte i stället för enbart s.k. relining. För vissa fastigheter, särskilt de med mycket stora renoveringsbehov kan rotrenovering vara det enda godtagbara alternativet för att möta behoven och säker- ställa teknisk livslängd.

• Det går snabbare att färdigställa ny standard i fastigheten, vilket kan vara särskilt attraktivt för företag som eftersträvar hög omsätt- ning på fastigheter och vill undvika att binda kapital långsiktigt.

Det finns också ett antal generella motiv till att i stället renovera friställda lägenheter:

• Ger fastighetsägaren större frihet att välja omfattning på reno- vering på enbart affärsmässiga grunder.

21 Oskar Johansson och Robin Lemonte, Hur kan lönsamhet uppnås i ett fastighetsbolag?

– En granskning av Fastighets AB Balder, Magisteruppsats, University of Borås, 2009.

365

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

• Betydligt enklare process för hyresgästen och fastighetsägaren. Hyresgästen behöver inte bli störd i samma utsträckning eller flytta. Fastighetsägaren behöver inte tillhandahålla ersättnings- lägenheter och riskera missnöje bland hyresgäster.

• Undviker processen att höja hyra på befintliga hyresgäster vilket gör processen enklare och snabbare. Fastighetsägaren behöver inte genomgå processen med medgivande och förhandling med Hyresgästföreningen. Strategin medför sammantaget lägre risker och nöjdare hyresgäster.

Utöver dessa två huvudstrategier har företag i vissa fall möjlighet att ombilda fastigheten till bostadsrätter, sälja fastigheten till annan aktör eller helt enkelt riva fastigheten och bygga nytt. Därtill före- kommer även aktörer som tillämpar en strategi om aktiv tomställan, dvs. att fastighetsägaren med olika påtryckningsmedel och incita- ment tömmer fastigheten på hyresgäster för att kunna genomföra en totalrenovering av fastigheten. Fastighetsägaren har även möjlighet att avvakta och senarelägga underhåll och standardhöjande åtgärder.

Fastighetsägarnas olika investeringsstrategier är centrala för att förstå hur föreslagna lagändringar kommer att påverka fastighets- ägarna och fastighetsmarknaden i stort. En huvudfråga för konse- kvensanalysen är helt enkelt om de affärsmässiga förutsättningar för fastighetsägarna att finansiera och generera avkastning på reno- vering med sittande hyresgäster försämras i en sådan utsträckning att det kan förväntas medföra betydande konsekvenser för hur, och hur mycket, renoverings- och underhållsarbete som kommer att utföras på hyresbeståndet.

Som tidigare har diskuterats möjliggör dagens rättstillämpning att fastighetsägare i väldigt hög utsträckning kan välja att genom- föra standardhöjande renoveringar utifrån renodlat affärsmässiga grunder. Typiskt sett innebär det att fastighetsägaren genomför så långtgående standardhöjande åtgärder som bedöms kunna bäras av efterfrågan på marknaden. Kombinerat med rådande bostadsbrist och kraftigt ökade fastighetspriser har det skapat gynnsamma för- utsättningar för företag att agera på den svenska hyresmarknaden.

366

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Figur 9.3 Figuren visar utvecklingen av fastighetsvärde, hyresintäkt, driftkostnad och allmän prisutveckling mellan åren 1997–2015

10
					Fastighetsvärde
					+228%
				+17%	Hyresintäkt
					Driftkostnad
1					Allmän prisutveckling
	2000	2005	2010		2015
1997
Källa: Ramböll.

Fastighetsbranschen har lättare att leverera positiva resultat tack vare att hyresintäkterna utvecklats snabbare än driftskostnaderna. Det är dock svårare för fastighetsbolag att få en bra direktavkast- ning i dag på grund av att fastighetsvärdet har stigit snabbare än hyresintäkterna. Företag som förvaltat fastigheter över en längre tid har haft bra lönsamhet på investerat kapital tack vare att priset på fastigheter har stigit så pass mycket.

Det är svårt att med exakthet säga hur fastighetsbranschen som helhet mår. Genom att undersöka fem större fastighetsföretag22 vid två olika tillfällen, dels år 2010/2011 och år 2015 kan vi komplettera de slutsatser som grafen ovan gav, figur 9.3. Dessa företag har en stor del av marknaden. Det är inte säkert att resultat per ett speci- fikt år kan visa företagets mående, men sett över en femårsperiod får vi en värdemätare. Det genomsnittliga resultatet för dessa före- tag presenteras i tabellen nedan.

22 Rikshem AB, Akelius Residential Property AB, Willhem AB, D. Carnegie & Co AB och Heimstaden AB.

367

Förslagens konsekvenser SOU 2017:33

Tabell 9.6	Figuren utvisar genomsnittligt driftsnetto per kvadratmeter,
	soliditet och räntetäckningsgrad för fem större fastighetsbolag
År	Driftsnetto/kvm	Soliditet	Räntetäckningsgrad
2010/2011	430	18 procent	121 procent
2015	560	37 procent	222 procent

Källa: Ramböll.

Driftnettot23 för de aktuella företagen24 har i genomsnitt ökat med drygt 25 procent per kvadratmeter över en femårsperiod. Fastig- hetsbolagen har en avsevärt mycket bättre finansiell ställning i dagsläget. På bara fem år har det egna kapitalet som andel av totalt kapital ökat med 100 procent, detta till följd av de högre fastighets- priserna. Samtidigt har räntetäckningsgraden ökat med ungefär lika mycket, företagen har alltså lättare att täcka en av deras största kostnadsposter; ränteavgifterna.

Eftersom förslaget som läggs fram ändrar förutsättningarna en- bart vad gäller renovering med sittande hyresgäster, är det utredning- ens bedömning att denna strategi och detta investeringsalternativ går från att vara mycket attraktivt, till att bli ett utav flera fortsatt attraktiva investeringsstrategier. Föreslagna förändringar minskar fastighetsägares möjligheter till att genomföra väldigt lönsamma renoveringar.

Eftersom föreslagna förändringar enbart försämrar de affärs- mässiga förutsättningarna för vissa fastighetsägare att finansiera och generera avkastning på renovering med sittande hyresgäster, gör utredningen bedömningen att förändringen kommer att leda till att fastighetsägare som nu använder sig av den strategin kommer att överväga andra strategier och i oklar utsträckning också byta strategier och investeringsalternativ.25 I vilken omfattning detta kom- mer att ske är svårt att förutse och bedöma.

Utredningen gör följande övergripande bedömning kring rele- vanta alternativa strategier och investeringsalternativ:

23 Driftsnetto är nettoomsättning fastighetsförvaltning minus kostnader för underhåll, drift och administration, tomträttsavgälder samt fastighetsskatt.

24 Rikshem AB, Akelius Residential Property AB, Willhem AB, D. Carnegie & Co AB och Heimstaden AB

25 Ida Staffas och Jenny Svensson, Hyressättning vid ombyggnation, Examensarbete, Kungliga Tekniska högskolan, Institutionen för Infrastruktur Bygg- och fastighetsekonomi, 2005.

368

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

• Mer renovering av friställda lägenheter

Där förutsättningarna gör det tekniskt och affärsmässigt möjligt kommer fler fastighetsägare gå över till standardhöjande reno- veringar utan sittande hyresgäster. Denna strategi är redan van- ligt förekommande, särskilt inom miljonprogramområden, där renoveringsbehoven är stora.26 27

• Senarelagda renoveringar och underhållsarbeten

Förändringen förväntas öka renoveringskostnaderna och sänka den tillåtna hyreshöjningen. Teoretiskt sett uteblir en standard- höjande åtgärd om den tillåtna hyreshöjningen blir lägre än reservationshyreshöjningen, dvs. den lägsta hyreshöjning som fastighetsägaren kan acceptera för att genomföra en standard- höjning28 29. I praktiken finansierar standardhöjande åtgärder redan i dag omfattande underhållsåtgärder som rotrenoveringar. På bostadsmarknader och i fastigheter med hyresgäster med svag betalningsförmåga utgör det redan i dag en utmaning att säker- ställa finansiering av nödvändigt underhåll och standardhöjande renoveringar.30 Enligt SABO finns en tydlig trend att underhåll skjuts på framtiden när räntorna är höga och att underhåll i större utsträckning genomförs när räntorna är låga.31 Utredningen be- dömer att föreslagna förändringar riskerar att medföra att reno- veringar och underhållsarbeten som hade genomförts kommer att senareläggas. Det gäller särskilt inom ekonomiskt svaga bostads- områden där betalningsviljan för standard- och underhållsåtgärder är lägre.

26 Ett sätt att enklare och billigare få till renoveringar utan långdragna förhandlingar med Hyresgästföreningen är att renovera vid naturlig omsättning. Några fastighetsbolag väljer denna strategi för att den undvikar utdragna evakueringar och hyror som är för dyra för befintliga hyresgäster.

27 Linda Nyström, Renovering – vad god vänta! Fastighetstidningen, 2016, hämtad 2017-03-02 från: http://fastighetstidningen.se/renovering-var-god-vanta/

28 Detta gäller under förutsättning att det av hänsyn till fastighetens tekniska underhåll och livslängd inte behöver genomföras omfattande underhållsåtgärder.

29 Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för Fastigheter och Byggande, 2015.

30 Hans Lind, Åtkomliga bostäder – så gör vi det möjligt för hushållmed låga inkomster att hitta en bostad, SNS förlag. 2016.

31 Uppgift från SABO, februari 2017.

369

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

• Ombildning

Med dagens fastighetspriser och med nya regelverk som dämpar efterfrågan på bostadsrätter, exempelvis amorteringskrav, har enskilda hyresgäster fått det svårare att få lån från banken för att finansiera ett köp av sin hyresrätt. Det är i dagsläget få hyres- rätter som ombildas till bostadsrätter. Utredningen gör bedöm- ningen att det inte är troligt att föreslagna ändringar påverkar denna utveckling.

• Försäljning

Föreslagna förändringar gör det mindre attraktivt att tillämpa en strategi om att köpa, renovera och sälja hyresfastigheter. Kombi- nerat med en dämpande effekt på fastighetspriser bedömer utred- ningen därför det som troligt att lagändringarna också kommer att få en dämpande effekt på omsättningen av fastigheter.

• Nyproduktion

Utredningen bedömer inte det som troligt att lagändringen i en direkt mening påverkar nyproduktionen av fastigheter. Det kan dock inte uteslutas att nyproduktionen kan påverkas indirekt. Utredningen ser det som möjligt att en del av kapitalet som i dag investeras genom en köpa-renovera-sälja-strategi flyttar över till nyproduktion av bostads- och hyresrätter, eftersom dessa inve- steringar relativt sett kan uppfattas bli mer affärsmässigt attrak- tiva. Det kan heller inte uteslutas att den förväntat dämpande effekten på fastighetspriserna också kan ge en dämpande effekt på kommunernas nyproduktion eftersom de tillämpar en strategi där de säljer ut äldre fastigheter i behov av renovering för att fri- göra kapital till nyproduktion. Vidare kan det inte uteslutas att lagändringen gör det mer attraktivt för fastighetsägare med fastig- heter med mycket omfattande behov av underhåll och reno- veringar, och där efterfrågan är låg, väljer att riva fastigheten och bygga nytt. Det skulle kunna uppstå som konsekvens över tid om fastighetsägare senarelägger renoverings- och underhålls- arbete för länge. Utredningen kan sammantaget inte göra en be- dömning om vilken nettoeffekt och omfattning som lagändring- arna kommer att få på nyproduktionen.

370

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Små konsekvenser för antalet tvister i hyresnämnden och administrativa kostnader

Teoretiskt sett är det rimligt att anta att hyresgästens stärkta ställ- ning gör det betydligt mer attraktivt för hyresgästen att gå emot hyresvärden, och i förlängningen vara villig att söka rättslig tvist. Utredningen gör dock inte bedömningen att föreslagen förändring kommer att medföra en ökad konfliktnivå och fler tvister i hyres- nämnden.

Ett huvudskäl till det är att det är fastighetsägare, inte hyresgäster, som ansöker om tillstånd att genomföra åtgärder hos hyresnämnden. De flesta fastighetsägare är anslutna till Fastighetsägarföreningen eller SABO, där deras jurister ofta agerar ombud för fastighets- ägarna. Det är därför rimligt att anta att förändringen i lagstiftningen snabbt kommer att få genomslag. Trots att hyresgästens ställning stärks, så att utsikterna för hyresgästen att få rätt i hyresnämnden vid tvist stärks, bedömer utredningen därför inte det som troligt att antalet tvister kommer att öka. Möjligen ökar måltillströmningen på kort sikt i samband med att fastighetsägare ser det som önskvärt att söka nya rättsliga avgöranden. Det kan heller inte uteslutas att antalet tvister i stället kommer att minska som en följd av de ökade inslagen av samråd och förhandling.

Det kan inte uteslutas att de tvister som går till hyresnämnden blir mer komplicerade och administrativt betungande, eftersom det införs fler bedömningsgrunder.

Utredningens bedömning är att de administrativa kostnaderna för hyresnämnden och företagen, sammantaget både kan öka och minska, men att det är sannolikt att de sammantaget förblir på be- fintliga nivåer.

Utökad trappningsregel

Om hyresgästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det ska hyresnämnden, om den hyra som är att anse som skälig vid en pröv- ning enligt första stycket är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp under en skälig tid. Utredningen föreslår att tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och får högst vara tio år.

371

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Vad som sägs i första stycket ska inte tillämpas om hyran bestäms enligt 55 c §.

Det är relativt vanligt att trappning tillämpas redan i dag vid om- fattande ombyggnationer, framför allt av allmännyttiga bostadsföre- tag. Tidningen Hem & Hyra32 har i sin undersökning av 51 bostads- bolag funnit att cirka tolv procent av hyreshöjningarna fasas in under tre till fem år.

Föreslagen förändring innebär att trappningsregeln som används i rättspraxis tydligare kommer att kodifieras i lagstiftningen. Det är troligt att fastighetsägare, likt i dag, fortsatt kommer välja att fri- villigt erbjuda trappning för hyresgäster för att undvika bindande beslut i hyresnämnden. Utredningen anser därför sammantaget att föreslagen förändring kommer att medföra små förändringar.

Det är troligt att föreslagen lagändring kommer att medföra att trappning blir mer vanligt förekommande. Samtidigt minskar beho- vet av trappning om fastighetsägare, i enlighet med föreslagna för- ändringar i 18 f §, erbjuder hyresgäster alternativa upprustnings- nivåer. Möjligheten för enskilda att begära trappning bör alltjämt ses som en komplementär åtgärd för att stärka besittningsskyddet och motverka antalet påtvingade flyttar i samband med omfattande hyreshöjningar. Förändringen blir ett ytterligare kompletterande skydd för inkomstsvaga hyresgäster som i dagsläget riskerar att be- höva flytta i samband med omfattande standardhöjningar. Försla- get kan därmed förväntas generera en god träffbild i den meningen att det går att uppnå positiva effekter för enskilda till en låg kost- nad för fastighetsägaren.

Förändringen förväntas inte medföra någon signifikant ökad mängd ärenden eller administrativ börda för hyresnämnderna.

9.4.5 Är konsekvenserna önskvärda för samhället?

Samtliga förslag i kapitel 4 kan förväntas medföra en mängd olika konsekvenser som i olika utsträckning kan betraktas som önsk- värda respektive icke önskvärda för samhället. Tendensen att försla- gen är till fördel för sittande hyresgäster, och till nackdel för fastig-

32 Eva Jacobsson, Hem & Hyra, Så mycket höjs hyran vid renovering, www.hemhyra.se/tips/ sa-mycket-hojs-hyran-vid-renovering, den 23 september 2013.

372

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

hetsägare, är tydlig. Den centrala frågeställningen för utredningen är om de förmodat positiva konsekvenserna för samhället överväger de negativa. Det finns många olika sätt att tänka och resonera kring detta. Nedan följer en diskussion i syfte att kasta lite ljus på denna fråga.

Det är många parametrar som behöver vägas in i en samhälls- ekonomisk bedömning av om föreslagna lagändringar sammantaget kan förväntas skapa en positiv eller negativ samhällsekonomisk effekt. Förslagen är i huvudsak utformade för att rätta till en identi- fierad obalans mellan hyresvärdens och hyresgästens ställning. Det innebär att delar av de effekter som lagändringen kan förväntas skapa kan förstås i termer av ett nollsummespel. Ett exempel på det är tidigare resonemang om att förändringen kan förväntas överföra en del av hyresvärdens producentöverskott till hyresgästernas konsu- mentöverskott.

Det finns samtidigt betydande inslag i den tänkta reformens effekter som inte har karaktären av nollsummespel. Det är särskilt dessa typer av effekter som blir intressanta utifrån ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Några centrala frågeställningar blir därför:

• Är det de hyresgäster som är i störst behov av stärkt skydd som också kommer att använda, och påverkas av, sin stärkta ställning mest?

• Stärks sittande hyresgästers ställning på bekostnad av presum- tiva hyresgäster?

• Skapar förändringen mer samhällsekonomiskt motiverade (lön- samma) renoveringar?

• Skapar förändringen önskvärda sociala effekter och externa effek- ter?

En standardhöjande åtgärd genomförs i teorin om den är företags- ekonomiskt lönsam, dvs. beräknas ge en bättre avkastning än alterna- tiva investeringar. En parameter för att värdera det är de beräknade framtida drifts- och underhållskostnaderna. Om en åtgärd bidrar till att sänka de framtida kostnaderna mer än investeringens kost- nader, är renoveringen i regel motiverad. Det blir då inga problem för fastighetsägaren att själv stå för kostnaderna.

373

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Det vanliga är dock att så inte är fallet där det föreligger omfatt- ande renoveringsbehov, varför fastighetsägare utöver de sänkta kostnaderna också eftersträvar en ökad hyra. Hans Lind förklarar:

Om renoveringen leder till en hyreshöjning är den avgörande faktorn hur denna hyreshöjning förhåller sig till hyresgästernas betalningsvilja för den förbättring som åtgärden leder till – och det varierar från fall till fall. På en perfekt konkurrensmarknad utan transaktionskostnader skulle det inte vara lönsamt för fastighetsägaren att höja hyran mer än vad som motsvarar hyresgästers betalningsvilja, eftersom det annars skulle uppstå vakanser. Den hyresgäst som inte är villig att betala för den aktuella kvalitetshöjning antas då helt enkelt flytta till ett annat område med lägenheter med lägre kvalitet och lägre hyra.

I dagens hyresregleringssystem är sambanden mer komplexa. Ligger dagens hyra under marknadshyran i det aktuella området kan ju fastig- hetsägaren vilja genomföra åtgärder som möjliggör större hyreshöj- ningar, även om hyresgästerna inte är villiga att betala så mycket för de aktuella åtgärderna. Som visas i Lind (2014)33 kan man se det som att fastighetsägaren utnyttjar regelsystem för att lägga beslag på en del av det ”konsumentöverskott” som hyresregleringen skapat.34

Förenklat uppstår en samhällsekonomiskt motiverad (lönsam) reno- vering när det finns hyresgäster som har betalningsvilja för renover- ingen (s.k. willingness to pay) som är högre än den lägsta hyreshöj- ning som fastighetsägaren kan acceptera för att vara beredd att genomföra renoveringen (s.k. reservationshyreshöjning). Hans Lind (2015) diskuterar tre teoretiska typfall av renoveringar som visar hur samhällsekonomiskt lönsamma respektive olönsamma invester- ingar kan vara önskvärda respektive icke önskvärda för olika parter:35

33 Hänvisningen i citatet avser Hans Lind, The effect of rent regulations and contract forms on renovation: A theoretical analysis of the Swedish system. Working Paper. Kungliga Tekniska Högskolan, Dept of Real Estate and Construction Management, 2014, s. 13.

34 Hans Lind, Ekonomiska aspekter på renoveringar av bostäder: en översikt, Sustainable Integrated Renovation, Rapport 2014:1, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för Fastigheter och Byggande. 2014, s. 14.

35 Dessa tre typfall illustrerar på ett förenklat sätt hur det går att tänka kring de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av föreslagna lagändringar. I verkligheten skulle typfallen behöva kompletteras med flera aspekter. En sådan aspekt är värdet av att den sittande hyresgästen inte ska behöva flytta. En annan aspekt är alternativkostnaden av att de icke standardhöjande åtgärderna som stambyten riskerar att utebli. Trots typfallens brister kan de dock åskådlig- göra ett antal principiella drag som kan vara värda att resonera kring för att värdera lag- ändringens träffbild.

374

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Fall 1: Samhällsekonomiskt lönsam renovering som alla vinner på

En samhällsekonomiskt lönsam renovering som både hyresvärden och kollektivet hyresgäster vinner på kännetecknas av att hyres- gästens betalningsvilja är större än fastighetsägarens reservations- hyreshöjning och samtidigt överstiger den tillåtna hyreshöjningen. Annat uttryckt genomför fastighetsägaren standardhöjande åtgär- der som uppskattas så mycket av hyresgästerna att de mer än gärna är med och betalar hyresökningen.

Fall 2: Samhällsekonomiskt lönsam renovering som hyresgäster förlorar på

I situationer där standardhöjande renoveringar medför stora hyres- höjningar som överstiger hyresgästernas betalningsvilja, men där den nya hyresnivån alltjämt ligger under marknadsnivån, är reno- veringen att betrakta som samhällsekonomiskt lönsam. Eftersom den nya hyran ligger under marknadsnivån kommer fastighetsäga- ren fortsatt att kunna hitta nya hyresgäster. Renoveringen blir så- ledes ett sätt för fastighetsägaren att ”lägga beslag på en del av det konsumentöverskott som hyresregleringen skapade”.36

Fall 3: Samhällsekonomiskt olönsam renovering som är lönsam för fastighetsägaren

I dagsläget finns det många renoveringar som – trots fastighets- ägarens höga avkastning – inte är samhällsekonomiskt lönsamma. I dessa fall är sittande hyresgästers betalningsvilja för den förbätt- rade standarden låg – och lägre och än reservationshyreshöjningen

– samtidigt som hyreshöjningen stiger över fastighetsägarens reserva- tionshyreshöjning. Eftersom hyran fortfarande kommer att ligga under marknadshyran efter renovering – samtidigt som det finns icke-sittande hyresgäster redo att flytta in på grund av bostads- bristen – så kommer hyresgästerna att bo kvar eftersom hyran fort- farande ligger under marknadshyran efter renovering. I detta fall

36 Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för Fastigheter och Byggande, 2015, s. 16.

375

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

”är det enda som driver renoveringen att fastighetsägaren kan lägga beslag på en betydande del av det konsumentöverskott som hyres- gästen hade innan renoveringen.”37

Utredningen gör här bedömningen att lagändringen kommer att få en återhållande effekt på standardhöjande renoveringar och under- hållsarbeten, och göra det svårare för fastighetsägare att lägga beslag på det konsumentöverskott som hyresregleringen skapar genom hyresnivåer som ligger under marknadsnivåerna. Utifrån Linds typo- logi förväntar utredningen att lagändringen kommer medföra färre samhällsekonomiskt olönsamma renoveringar med sittande hyresgäs- ter som enbart är lönsamma för fastighetsägaren (typfall 3). Skälen till det är att fastighetsägaren i större utsträckning kommer att behöva anpassa sig till sittande hyresgästers betalningsvilja, vilket minskar fastighetsägarens möjligheter att konvertera konsumentöverskottet till ett producentöverskott. Det är fullt möjligt att en del av de renoveringar som enligt nu gällande lag blir samhällsekonomiskt olönsamma i stället blir samhällsekonomiskt lönsamma enligt typ- fall 2 efter lagändringen. Den samlade effekten på typfall 3 är dock svårbedömd om fler fastighetsägare väljer att övergå till renovering av friställda lägenheter, då dessa typer av renoveringar typiskt sett ger fastighetsägaren möjligheter att optimera producentöverskottet.

Vidare bedömer utredningen att lagändringen kan få en återhåll- ande effekt på samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar som hyres- gäster förlorar på (typfall 2). På samma sätt som för typfall 3 kom- mer fastighetsägaren i större utsträckning att behöva anpassa sig till sittande hyresgästers betalningsvilja, vilket minskar fastighetsägarens möjligheter att konvertera konsumentöverskottet till ett producent- överskott. Det finns här en viss risk att lagändringen medför att den hyreshöjning som de sittande hyresgästerna kan acceptera under- stiger fastighetsägarens reservationshyreshöjning. För en kommersiell aktör medför det teoretiskt sett att investeringen uteblir.

Utredningen gör bedömningen att typfall 1 – samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar som alla vinner på – berörs minst av lag- ändringen. I detta fall är den potentiella intressemotsättningen mellan hyresgäster och hyresvärdar som minst.

37 Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för Fastigheter och Byggande, 2015, s. 17.

376

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Det positiva samhällsekonomiska scenariot är således att reno- veringar som tidigare enbart var positiva för företagen nu blir mindre negativa för hyresgästen, och i bästa fall, till och med blir samhällsekonomiskt lönsamma till fördel för både hyresvärd och hyresgäst. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan vi anta att färre tekniskt och samhällsekonomiskt omotiverade renover- ingar kommer att ske om hyresgästen får mer att säga till om.

Den huvudsakliga risken med förslagen utifrån ett samhällseko- nomiskt perspektiv är att lagändringen försämrar fastighetsägarens kalkyler så att den s.k. reservationshyreshöjningen ökar till en nivå där fastighetsägaren inte längre är villig att genomföra renoveringen eller kan finansiera den. Det kan tänkas uppstå, dels som en konse- kvens av att det blir dyrare att genomföra renoveringarna p.g.a. ökade inslag av särlösningar, dels, att det går att ta ut lägre hyres- ökningar och därmed framtida intäkter. Risken finns att lagänd- ringen medför att samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar, som tidigare även var företagsekonomiskt lönsamma, nu blir före- tagsekonomiskt olönsamma, och därmed uteblir eller senareläggs.

Samtliga dessa tre typfall är teoretiskt renodlade och bygger på ett antagande om att hyresgäster kan flytta fritt – och tvingas flytta

– utan att det uppkommer samhällsekonomiska kostnader för det. Ett annat sätt att se på de samhällsekonomiska effekterna är helt enkelt att tänka på de troliga konsekvenserna av förslagen i termer av flyttar. Att enskilda hyresgäster får hyresökningar som tvingar dem att flytta är inte att betrakta som samhällsekonomiskt positivt, eftersom dessa personer i regel värderar flytten som en mycket större förlust för dem än de som flyttar in ser det som en vinst för dem.

Samtidigt är det inte självklart att ett stärkt besittningsskydd sammantaget är samhällsekonomiskt motiverat. Det hänger samman med hyresmarknadens och bruksvärdessystemets utformning, kom- binerat med den rådande bostadsbristen. Det kan sägas ge upphov till flera sammankopplade problem.

Eftersom hyresnivåerna även efter omfattande standardhöjande åtgärder i regel ligger under marknadshyrorna, finns det en insider- outsider-problematik, som gör att de sittande hyresgästerna vinner mer än de presumtiva hyresgästerna.38

38 Boverkets marknadsrapport, Bostadsbristen och hyressättningssystemet – Ett kunskaps- underlag, november 2013.

377

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Det finns således argument för att såväl hyresvärden som den sittande hyresgästen – kommer att välja en nivå för standardhöjande renoveringar som är samhällsekonomiskt motiverade. Det som talar för hyresvärden är att:

• Hyresvärden har incitament att maximera sitt värde, som i regel kan förväntas utgå från en långsiktig marknadsmässig efterfrå- gan, dvs. utifrån kollektivet hyresgäster.

• Hyresvärden representerar ett mer långsiktigt intresse eftersom hyresgäster flyttar, medan den ekonomiska avkastningen på renoveringen bör räknas på hela underhållscykeln över 50 år.

• Hyresgäster är ett heterogent kollektiv som kommer att förhålla sig olika till den ökade möjligheten att påverka vid renovering. Det kan inte uteslutas att det här finns en risk att det inte är de hyresgäster som är i störst behov av stärkt skydd som kommer att utnyttja sin stärkta ställning i störst utsträckning, utan att det i stället är de hyresgäster som redan är aktiva och försöker på- verka planerna som kommer utnyttja sin stärkta ställning mest.

Samtidigt finns det argument som talar för att ett ökat hyresgäst- inflytande också kan bidra positivt samhällsekonomiskt:

• Eftersom ny hyresnivå ofta ligger under en tänkt marknadsnivå behöver hyresvärden inte ta så stor hänsyn till efterfrågan, utan kan renovera relativt långtgående och i samma omfattning i hela fastigheten. Det gör att kommersiellt agerande fastighetsägare strävar efter att genomföra åtgärder som ger fastigheten ett högre bruksvärde och en höjd standard, men som inte nödvän- digtvis är tekniskt eller samhällsekonomiskt motiverade.39

• En sittande hyresgäst har incitament att maximera sitt värde ut- ifrån sin betalningsvilja och sina preferenser. På kort sikt kom- mer renoveringen därför att bli mer ändamålsenlig och samhälls- ekonomisk.

39 Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, 2015 samt Olsson, Liljenström och Malmqvist, Miljöstyrning av renoveringsprocessen: intervjustudie samt litteratur- och projektsammanställning, 2014.

378

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

• Sittande hyresgäster kanske inte värdesätter standardhöjande åt- gärder, varför de kommer att försöka hålla ner standarden. Det kommer att medföra lägre hyresökningar som i sin tur kan för- väntas bidra till ökad samhällsekonomisk lönsamhet i reno- veringarna eftersom hyresgästernas efterfrågan som kollektiv också är differentierad.

Slutligen, går det att samhällsekonomiskt resonera kring de externa och sociala effekterna av de föreslagna förändringarna. Utredningen tror att föreslagna förändringar kan bidra positivt i sociala hänseenden.

Genom ökade inslag av samråd, medbestämmande och uteblivna motvilliga flyttar, kan förändringen förväntas medföra att hyres- gästernas delaktighet och engagemang stärks. Det kan i sin tur för- väntas ge en ge en återhållande effekt på skadegörelser40 och brotts- ligheten i stort. Det kan exempelvis handla om minskade egen- domsskador, minskade kostnader i rättsväsendet, minskat lidande för brottsoffer, minskade samhällskostnader för utryckningspersonal etc. Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget bör ge denna effekt, men kan inte bedöma effektens storlek.

Vidare, kan lagändringen förväntas bidra till ett ökat och mer differentierat utbud av hyresrätter med lägre hyra och standard. Det kan ge upphov till olika typer av möjliga sociala konsekvenser på kort och lång sikt.

Med ett mer differentierat utbud av lägenhetsstandarder och färre forcerade flyttar minskar inte enskilda hyresgästers disponibla inkomster. Utredningen ser det som möjligt att hyresgäster i mindre utsträckning behöver blir beroende av transfereringar från det offentliga, exempelvis försörjningsstöd och bostadsbidrag. Dess- utom bör föreslagna lagändringar således bidra till att skapa en mer blandad boendestruktur, socialt och ekonomiskt, där förutsättning- arna för att olika typer av individer och hushåll kan bo inom samma fastigheter stärks. Utredningen ser detta som önskvärt.

I dagsläget är hyreshöjningar vid standardhöjande åtgärder en orsak till gentrifiering och segregering.41 I en rapport av Boverket kartlades och analyserades flyttmönster till följd av omfattande reno-

40 Boverket, Boendeinflytande: Spara tid och pengar. Hämtad 2017-01-03 från: www.boverket.se/sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller-kooperativ-hyresratt/ boendeinflytande1/varfor-satsa-pa-boendeinflytande/spara-tid-och-pengar/2014

41 Ibid.

379

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

veringar i Sverige.42 Boverkets slutsats är att omfattande renover- ingar leder till att fler hyresgäster flyttar. Andelen individer som flyttade under året då renoveringen avslutades var cirka 25 procent. I kontrollgruppen var motsvarande andel 14 procent. Ekonomiskt utsatta hushåll var överrepresenterade bland de hyresgäster som flyttade från fastigheter som byggdes om, vilket torde visa att ”kraftiga hyreshöjningar förekommer och de leder till ofrivilliga flyttningar.”43 Att de som flyttade från renoverade fastigheter tende- rade att koncentrera sig till mindre attraktiva områden som hade lägre inkomster och tog ökat bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd44 tyder på att låginkomsttagare drabbas hårdast och att dagens regel- verk på sikt riskerar att bidra till inkomstmässig segregation.

Det utökade och differentierade utbudet av hyresrätter med lägre hyra och standard kan ge önskvärda positiva effekter i termer av minskad boendesegregation. ”[En] viss blandning av kvaliteter på lägenheterna kan även ha långsiktiga fördelar om man vill bidra till minskad inkomstmässig segregation.”45 Utredningen ser dessutom att ett mer blandat boende till övervägande del bör inverka positivt på attraktiviteten och den sociala samhörigheten i boendeområdena.

På längre sikt ser utredningen det som ett möjligt scenario att lagändringarna bidrar till färre hyresrätter med en högsta nivå av standard. Över tid kan det inte uteslutas att lagändringen medför en risk att synen på hyresrätten som boendeform påverkas negativt, då skillnaden i boendestandard mellan hyres- och bostadsrätt ökar.

9.4.6 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ

Utredningen har diskuterat en lösning som avfärdats av utredningen. Lösningen var tänkt att ge hyresgästen inflytande över den hyres- nivå som blir resultatet av att hyresvärden, i samband med ombygg- nad, höjer standarden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemensamma delarna av fastigheten. Den enskilda hyresgästen skulle

42 Boverkets rapport, 2014:34, Flyttmönster till följd av omfattande renovationer, 2014.

43 Ludvig Hansson, Hyresgästinflytande vid ombyggnation – bostadshyresgästens reella besittningsskydd, Examensarbete, Göteborgs Universitet Handelshögskolan, s. 39.

44 Boverkets rapport, 2014:34, Flyttmönster till följd av omfattande renovationer, 2014, s. 54.

45 Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för Fastigheter och Byggande, 2015, s. 24.

380

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöjningar i sam- band med ombyggnader samtidigt som hyresvärden ges utrymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna.

Det direkta hyresgästinflytandet över standardhöjande åtgärder skulle tas bort. Detta gäller såväl standardhöjande åtgärder i de en- skilda lägenheterna som i de gemensamma delarna av fastigheten. Systemet skulle ersättas av en spärr i hyressättningsförfarandet som innebar att hyreshöjningar efter ombyggnation begränsades om inte de enskilda hyresgästerna godkänt de förbättringsåtgärder som läggs till grund för bestämmandet av hyran.

Utredningen bedömde att förslaget riskerade att hota bruksvär- desprincipen som hyressättningsmodell, något som går utanför vad utredningen har fått direktiv att utreda. Det fanns också stor risk för stora hyreshöjningar vid mindre omfattande renoveringar. Därför har utredningen beslutat att avvisa förslaget.

9.5 Privatpersoners uthyrning av bostäder och vissa frågor om medel som säkerhet

för förpliktelser i bostadshyresförhållanden

9.5.1 Förslagens problembild och syfte

Förslagen har utarbetats mot bakgrund av den problembild som ligger till grund för utredningens direktiv. Problembilden, som har diskuterats närmare i avsnitt 5.4, kan sammanfattas i följande delar:

• Det finns dubbla regelverk på området vilket ibland gör det svårt för de inblandade att se vilket regelverk som är tillämpligt på vissa hyresavtal, privatuthyrningslagen eller hyreslagen.

• Hyressättningsmodellen i privatuthyrningslagstiftningen beräk- nas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde. Men på en svag marknad kan sådan hyressättning bli mycket låg.

• Det finns inte tillräckligt skydd för hyresgäster vid situationer då hyresvärden vid tecknande av hyresavtal ställer krav på säker- het för fullgörandet av hyresavtalets förpliktelser. Kravet kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet vara mer eller mindre långtgående. Ibland är det begränsat till att avse endast hyresbetalningarna. I andra fall kan det gälla alla förpliktelser som följer av hyresavtalet.

381

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Utredningens förslag syftar på övergripande nivå till att:

• Anpassa regler i lagen om uthyrning av egen bostad till hyreslagen så att det blir så enhetligt som möjligt utan att minska attraktivi- teten för andrahandsuthyrning.

• Stärka hyresgästens villkor vid privatuthyrning utan att minska utbudet av privatbostäder.

• Möjliggöra att hyressättningsmodellen är attraktiv för hyres- värdar även på mindre orter.

För att möta denna problembild har utredningen lagt följande förslag.

1. Lagen om uthyrning av egen bostad upphävs. Särbestämmelsen om hyressättning behålls oförändrad men förs in i hyreslagen.

2. Fysiska personer ges möjlighet att hyra ut upp till två ägda bo- städer samtidigt till en kostnadsbaserad hyra.

3. Hyresgästen ges möjlighet vid all privatuthyrning begära åter- betalning av hyra för den del som överstigit ett av hyresnämn- den fastställt belopp. Återbetalning får avse högst ett år före dagen för ansökan hos hyresnämnden.

4. Utredningen bedömer att frågan om deposition behöver utredas ytterligare.

9.5.2 Vilka som berörs av förslagen

Förslagen berör individer som hyr eller hyr ut bostäder genom privat- uthyrning.

9.5.3 Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd

Om inga ändringar genomförs kommer det fortsätta att finnas olika regelverk för närliggande situationer av uthyrning, vilket kan vara svåröverskådligt för de berörda. Detta kan i sig ha en hämmande effekt på privatuthyrningar.

382

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

9.5.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer

Utredningens förslag bedöms vara positiva både mot hyresgäster och mot hyresvärdar som hyr ut privata bostäder i andra hand. Det blir en samlad lagstiftning att förhålla sig till. Reglerna blir margi- nellt mer generösa för privathyresvärden i det att de får en möjlig- het att välja hyressättningsmodell samt kunna hyra ytterligare en lägenhet med den generösare hyressättningen. Dessutom förlängs hyresgästens uppsägningstid till tre månader. Men reglerna blir också tryggare för hyresgästen då det blir möjligt att vända sig till hyresnämnden om hyran varit för hög och kunna få ersättning för ett års retroaktiv hyra. Även besittningsskyddet påverkas och infaller efter en uthyrningstid som är längre än två år. Det är dock fritt för parterna att avtala bort ett besittningsskydd.

Tabell 9.7 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarande mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser

Förslag	Samhälle	Enskilda	Företag	Stat	Kommun	Landsting
Endast vissa regler för uthyrning av
egna bostäder bör behållas	1	2	–	–	–	–
Bruksvärdesprincipen blir ett
alternativ till marknadshyra	1	1	–	–	–	–
Tillämpningsområdet för den
särskilda hyressättningsmodellen	2	3	–	–	–	–
Möjlighet till retroaktiv återbetalning
av hyra vid all privatuthyrning	1	2	–	1	–	–

I följande avsnitt motiveras denna bedömning utifrån en analys av hur berörda aktörer förväntas påverkas av förslagen.

Endast vissa regler för uthyrning av egna bostäder bör behållas

Utredningen föreslår att lagen om uthyrning av egen bostad (privat- uthyrningslagen) upphävs och att enbart särbestämmelser i fråga om hyressättningen överförs till hyreslagen. För avtal som löper längre än två år inträder ett besittningsskydd. Det blir dock i många fall ett relativt svagt besittningsskydd. Vidare finns möjlighet enligt

383

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

gällande regler i hyreslagen att avtala bort besittningsskyddet. Hyres- gästen kan enligt hyreslagen när som helst säga upp ett avtal med tre månaders uppsägningstid, i stället för en månad enligt gällande bestämmelse i privatuthyrningslagen. Utredningens avsikt är inte att förändra andrahandsmarknadens grundläggande funktioner. De flesta kontrakt för privatuthyrningar löper längst två år.

Det kan samtidigt inte uteslutas att förändringen kommer att föra med sig vissa icke önskvärda konsekvenser. Den informerade hyresvärden kommer att avtala bort besittningsskyddet eller säga upp hyresgästen innan besittningsskyddet börjar gälla. Förändringen kan därmed få som konsekvens att de kontrakt som hade avtalats på en löptid längre än två år nu i stället avtalas med en löptid upp till två år. Det skulle också kunna tillkomma administrativt arbete för både hyresgästen och hyresvärden som måste skriva överens- kommelse om att besittningsskyddet ska avtalas bort. Det får dock antas ske i samband med upplåtelsen, då ändå ett hyresavtal skrivs.

Hyresgästen kan enligt hyreslagen när som helst säga upp avtalet med tre månaders varsel, från tidigare en månad enligt lagen om uthyrning av egen bostad. Det kan till viss del vara en fördel för hyresvärden, som då får längre tid på sig att hitta en ny hyresgäst.

Å andra sidan kan man förvänta sig vissa positiva effekter genom att det blir tydligare för båda parter vilken lag som gäller vid andra- handsupplåtelser. Detta kan minska osäkerheten och därmed öka benägenhet att vilja ingå den här typen av avtal.

Utredningen bedömer att förslaget sammantaget medför mycket små konsekvenser och i huvudsak positiva sådana.

Uthyrning till bruksvärdet bör alltid vara ett alternativ

I syfte att göra det enklare för hyresvärdar på svagare marknader att hyra ut en bostad föreslår utredningen att det införs en möjlighet att i stället tillämpa bruksvärdesprincipen vid uthyrning.

Det har förekommit fall på mindre orter med lågt marknadspris där en hyresvärd inte har kunnat tillgodoräkna sig den faktiska kost- naden för sin bostad, enligt principen för en kostnadsbaserad hyra.

För att förenkla och fortsatt ge incitament för samtliga hyresvär- dar att hyra ut sin bostad ändras reglerna och möjliggör för hyres-

384

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

värdar att tillämpa bruksvärdesprincipen på mindre orter samt i de fall där det kan vara svårt att bedöma marknadspriset.

Utredningen bedömer att förändringen kommer att vara tillämp- bar i få situationer, då den kostnadsbaserade hyran normalt sett över- stiger bruksvärdet på orter där det förekommer bostadsbrist eller få vakanser. Det kan dock inte uteslutas att förändringen kan medföra ett ökat utbud på orter där det finns en potentiell efterfrågan på andrahandsboende, men ett obefintligt eller lågt utbud. På dessa orter kan lagändringen medföra en positiv effekt på utbudet av till- gängliga andrahandsboenden.

Det kan uppstå en administrativ kostnad för hyresvärdar för att ta reda på bruksvärdeshyran. Ett alternativ för hyresgästen att till- godogöra sig den informationen kan vara att vända sig till hyres- gästföreningen som kan göra en uppskattning. Ett annat sätt är att hyresvärden vänder sig till hyresnämnden.

Utredningen bedömer att förslaget kommer att medföra mycket små konsekvenser.

Tillämpningsområdet för den särskilda hyressättningsmodellen

Enligt lagen om uthyrning av egen bostad finns det en begränsning till ”en första” upplåtelse för prissättning enligt en kostnadsbaserad hyra.

För att förenkla systemet föreslår utredningen att använda den redan befintliga definitionen av näringsverksamhet som finns i hyres- lagen. Det betyder att fysiska personer ges möjlighet att hyra ut upp till två ägda bostäder samtidigt till en kostnadsbaserad hyra.

Det skulle kunna finnas bostadsägare som i dagsläget inte hyr ut sin andra lägenhet eftersom de inte kan tillämpa en kostnadsbase- rad hyra. För dessa bostadsägare kan förändringen göra det mer attraktivt att hyra ut en andra upplåtelse. Förändringen kan därmed förväntas bidra till ett marginellt ökat utbud av andrahandslägenheter.

För de bostadsägare som i dagsläget hyr ut sin andra lägenhet enligt bruksvärdesprincipen kan förändringen förväntas medföra att bostadsägaren höjer hyran till nivån för en kostnadsbaserad hyra. Detta kan medföra ökade hyresnivåer på andrahandsmarknaden.

Mot bakgrund av den bristfälliga kunskap och statistik som i dag finns kring förekomsten av andrahandsuthyrning i allmänhet, och

385

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

uthyrning av den andra upplåtelsen i synnerhet, kan utredningen inte bedöma om någon av dessa konsekvenser som kommer att dominera den andra. Sammantaget gör utredningen bedömningen att effekterna för andrahandsmarknaden kommer att bli begränsade.

Utredningen bedömer det som möjligt att fler enskilda väljer att hyra ut sin andra lägenhet som följd av förslaget. I enlighet med att hyresnivån är högre för en kostnadsbaserad hyra än tillämpning av bruksvärdesprincipen blir det åtminstone mer attraktivt. På margi- nalen kan det komma att medföra ökad spekulation på andrahands- marknaden i form av att bostadsägare köper bostäder och hyr ut som en investering. Boverket har utifrån information hämtad från banker, andrahandsförmedlare och mäklare gjort en bedömning att denna typ av spekulation är en är en marginell företeelse i dagsläget.46 Den typen av uthyrning försvåras av att bostadsrättsföreningar oftast inte ger tillstånd till sådan uthyrning.

Förslaget kan medföra vissa positiva effekter när reglerna för vilken lag som är tillämpningsbar förtydligas. Det kan minska osäker- heten framför allt för hyresvärden och öka benägenheten för en andra upplåtelse.

Utredningen bedömer att förslaget sammantaget kommer att medföra små konsekvenser.

Möjlighet till retroaktiv återbetalning vid all privatuthyrning

Utredningen föreslår att hyresgästen ges möjlighet att vid all privat- uthyrning begära återbetalning av hyra för den del som överstigit ett av hyresnämnden fastställt belopp. Återbetalning får inte avse längre tid tillbaka än ett år före dagen för ansökan hos hyresnämnden.

Enligt statistik från Domstolsverket har det kommit in 29 ären- den gällande fastställande av hyra för privatuthyrning mellan åren 2013–2016. Förslaget kommer på ett betydande sätt för den en- skilde att öka incitamenten för hyresgäster att begära att få sin hyra prövad. Det är troligt att förändringen kommer att leda till fler prövningar i hyresnämnden. På längre sikt kan effekten förväntas avta i takt med att privatuthyrningsvärdar anpassar sig till ny rätts- praxis. På längre sikt förväntar sig utredningen att förändringen

46 Boverkets rapport 2015:39, Andrahandsmarknaden: hyror, utbud och institutioner, 2015.

386

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

bidrar till att minska förekomsten av oskäliga hyror. Förslaget har därmed en mycket god träffbild i det att den enbart påverkar hyres- värdar som tar ut eller har för avsikt att ta ut oskäliga hyror.

Enligt kostnadsuppskattningar från Domstolsverket kan ett ärende gällande fastställande av hyra uppskattas till 4 000 kronor.47 Med avseende på det fåtalet ärenden som har kommit in till hyres- nämnderna under åren 2013–2016 bedömer utredningen att försla- get inte kommer att få ekonomiska konsekvenser av betydelse.48

Även om konsekvenserna för enskilda hyresgäster kan bli stora, bedömer utredningen sammantaget att konsekvenserna för andra- handsmarknaden blir små. Ett huvudskäl till det är att den tillåtna kostnadsbaserade hyran i normalfallet är hög på andrahandsmark- nader med hög efterfrågan där det också förekommer oskäligt höga hyror.

Utredningen bedömer att förslaget kommer att få mycket små konsekvenser.

9.6 Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Utredningen ska belysa problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör bli lättare att säga upp sådana.

Utredningen gör inte bedömningen att det är lagändringar som behövs utan i stället

1. Resursförstärkningar till Polismyndigheten så att de ska kunna ge stöd och utarbeta förstärkande åtgärder vid hot och annan otillåten påverkan i förhållande till fastighetsbolag.

2. Brottsförebyggande rådet (Brå) bör få ett uppdrag att se hur samarbetsprojekt i kommunerna kan ge stöd till fastighetsvärdar vid uppsägning av hyresavtal.

3. Brå bör även få ett utökat uppdrag att ge stöd åt samarbetsprojekt i bostadsområden.

47 Ett genomsnitt baserat på tid för ärende och yrkeskategori.

48 Ökar antal ärenden med 1000 ärenden kan det få en betydelse, men en sådan stor ökning är troligen inte motiverad av förändringen.

387

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Utredningen bedömer att en förstärkning av budgeten till Polis- myndigheten och Brå skulle kunna beräknas till cirka 5 miljoner kronor men kan också inrymmas inom nuvarande ambitionshöj- ning till de nämnda myndigheterna.

Samlat bedöms konsekvenserna vara små för hela samhället men ganska stora för just de fastigheter som berörs.

9.7 Förfarande vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende

9.7.1 Förslagens problembild och syfte

Förslagen har utarbetats mot bakgrund av den problembild som ligger till grund för utredningens direktiv. Problembilden, som har disku- terats genomgående i avsnitt 7 kan sammanfattas i följande delar:

• Ett stort antal ärenden som kommer in till hyresnämnden leder inte till någon medling. Det medför att en stor andel ärenden ut- gör en onödig kostnad.

• Oklara regler kring bedömning av om man får marknadshyres- yttrande skapar ett utrymme för tolkning som utgör en rätts- osäkerhet.

• Hyresvärden (även hyresgästen, vilket dock förefaller mindre vanligt) har befogenhet att motverka ett marknadshyresyttrande genom att inte gå med på en förlängning av hyrestiden.

Utredningens förslag på området syftar på övergripande nivå till att:

• Hyresnämnden ska förmå parterna att förlänga befintligt hyres- förhållande.

• Minska antalet onödiga förfaranden som i hyresnämnden inte leder till medling.

• Stärka hyresgästens ställning genom att eliminera framför allt hyresvärdens befogenhet att motverka ett marknadshyresytt- rande.

• Förtydliga reglerna kring marknadshyresyttranden för en säker rättstillämpning.

388

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

9.7.2 Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd

Utredningen bedömer att utan en förändring kommer en fortsatt majoritet av antalet ärenden som kommer inte till hyresnämnden inte leda till någon medling. Hyresgäster har en ofördelaktig ställ- ning när ett marknadshyresyttrande kan motverkas av hyresvärden genom att inte förlänga avtalstiden. Det föreligger även en rätts- osäkerhet när lagen kan tolkas på olika sätt och därmed generera olika utfall beroende på vilken nämnd som bedömer ärendet. Ovan- stående företeelser kommer att fortsätta på liknande sätt om ingen förändring kommer till stånd.

9.7.3 Vilka som berörs av förslagen

Förslagen berör såväl lokalhyresgäster som lokalhyresvärdar. I enlig- het med förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244), ska konsekvensutredningen bedöma antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i, samt storle- ken på företagen.

Eftersom alla lokalhyresgäster berörs är det inte möjligt att specificera vilka typer av företag som kan förväntas beröras. För lokalhyresvärdar gör utredningen bedömningen att det främst bör vara fastighetsägare, fastighetsbolag och bostadsrättsföreningar som berörs. I tabell 9.8 nedan återges en sammanställning av dessa företag.

389

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Tabell 9.8 Företag och anställda inom SNI 68.203 fastighetsbolag, andra lokaler, SNI 68.204 bostadsrättsföreningar, samt SNI 68.201 fastighetsbolag, bostäder

	68.203	68.204	68.201
	fastighetsbolag,	bostadsrättsföreningar	fastighetsbolag,
	andra lokaler		bostäder
0 anställd	18 872	14 981	13 621
1–4 anställda	1 586	3 916	2 957
5–9 anställda	220	56	327
10–19 anställda	89	6	163
20–49 anställda	52	0	139
50–99 anställda	23	0	59
100–199 anställda	9	0	29
200–499 anställda	7	0	13
500+ anställda	1	0	0
Totalt	20 859	18 959	17 308

Källa: SCB.

9.7.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer

Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer ge upphov till mycket små konsekvenser för samhället.

Tabell 9.9 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarande mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser

Förslag	Samhälle	Enskilda	Företag	Stat	Kommun	Landsting
Ett effektivare medlingsförfarande	1	–	1	1	–	–
Uppsägningsförfarandet	1	–	1	1	–	–
Förlängd hyrestid om det begärs
ett yttrande	1	–	1	1	–	–
Hyresnämndens skyldighet att avge ett
yttrande om det begärs	1	–	1	1	–	–
Kommunikation efter återkallelse
av en medlingsansökan	1	–	1	1	–	–
Yttrande vid en begäran
om omsättningshyra	1	–	1	1	–	–
Hyresgästens rätt att använda lägenheten
i avvaktan på ett beslut om uppskov	1	–	1	1	–	–
Medling vid anläggningsarrende	1	–	1	1	–	–

I följande avsnitt motiveras denna bedömning utifrån en analys av hur berörda aktörer förväntas påverkas av förslagen.

390

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Ett effektivare medlingsförfarande

Rätten till ersättning efter en uppsägning som innehåller oskäliga hyresvillkor eller annars är obefogad ska alltjämt vara beroende av att medling först har ägt rum vid hyresnämnden. En ansökan till nämnden får dock göras tidigast fyra månader före hyrestidens ut- gång för att den ska få den angivna verkan.

Utredningen lägger fram förslaget i syfte att minska antalet onödiga ärenden som kommer in till hyresnämnden. Förslaget förtar inte parternas rätt till medling, men målsättningen är att de ärenden som kommer in har i syfte att genom medling nå en överenskom- melse.

Genom att sätta en tidigast gräns på fyra månader innan avtalet löper ut ger parterna ett längre förhandlingsutrymme att själva nå en överenskommelse, innan ärendet hänskjuts till hyresnämnden. Tidigast gränsen, till skillnad från att ha en ansökningsdag som måste ske senast en viss tid, skapar snarare en möjlighet än ett krav på hyresgästen vilket kan undvika att ärenden ansöks om ”för säker- hets skull” som egentligen inte är i behov av medling. Därefter förväntas antalet ärenden som skickas in men inte leder till någon medling minska.

Hyresnämnden i Stockholm handlägger cirka 45 procent av an- delen ärenden som kommer in till hyresnämnderna gällande lokal- hyresavtal. Enligt den statistik som utredningen har tagit del av från hyresnämnden i Stockholm kom det in 1930 ansökningar år 2015. Samma år hölls det 252 medlingssammanträden medan an- talet inställda sammanträden uppgick till 443, dvs. där parterna inte sökte medling. Det betyder att endast 13 procent av de handlagda ärendena har gått till medling och 23 procent har ställts in. De resterande ärenden som enbart har skickats in och handlagts men inte varit i behov av medling kan skattas som ”onödiga” och utgör 64 procent av antalet inkomna ärenden.

391

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Processen för ett medlingsförfarande ser ut enligt följande49:

• Ansökan kommer in, registreras och gås igenom.

• Eventuellt begärs någon komplettering per telefon eller mail, t.ex. kan hyresavtal begäras in.

• Ansökan skickas till motparten tillsammans med de bilagor som framgår nedan.

• Frågor kan ställas av parterna, ibland kan dessa behöva besvaras av hyresråd.

• Ärendet ligger cirka 4 månader utan åtgärd. Parterna förutsätts förhandla själva.

• Efter cirka 4 månader vill parterna antingen att ärendet skrivs eller ha ytterligare tid på sig att förhandla själva.

• Efter ytterligare någon månad kan ärendet skrivas av eller fort- sätta med medling vid hyresnämnden.

Det är svårt att bedöma den exakta tiden för ett ärende, men upp- skattningsvis tar det cirka 30 minuter.50Utifrån ett antagande om en genomsnittlig timkostnad för kanslipersonal på 300 kronor i tim- men, kan den genomsnittliga kostnaden för ett ärende uppskattas till minst 150 kronor51. Där är en eventuell arbetsinsats av ett hyres- råd inte medräknat, vilket ökar den totala kostnaden.

Med utgångspunkt i att hyresnämnden Stockholm kan anses ut- göra ett riktmärke för hur det ser ut i resterande hyresnämnder52, går det att utifrån domstolsverkets statistik uppskatta antalet totala inkomna medlingsärenden till samtliga hyresnämnder, hur många ”onödiga” ärenden som handläggs och de kostnadsbesparingar som kommer genereras i och med förslaget.

49 Håkan Julius, Hyrestvister, arrendetvister och bostadsrättstvister: förfarandet i nämnder och hovrätt, Wolters Kluwer, 2016, s. 326.

50 Enligt uppgifter inhämtade från utredningens experter.

51 Tillväxtverkets databas Malin, baserat på relevanta yrkeskategorier.

52 Hyresnämnden i Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Linköping, Sundsvall, Umeå och Västerås.

392

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Tabell 9.10 Uppskattat antal totalt inkomna, handlagda och ”onödiga” ärenden samt kostnadsbesparingar som kommer genereras i och med förslaget, per år för samtliga hyresnämnder

Måltyp 4511	2013	2014	2015	2016	Samtliga
Total	3 619	3 991	4 276	4 301	16 187
Onödiga	2 316	2 554	2 736	2 752	10 358
Besparingar	347 368	383 074	410 430	412 829	1 553 700

Källa: Domstolsverket och Ramböll.

Årligen handläggs i genomsnitt 2 590 medlingsärenden som inte leder till medling. Genom att få bort dessa ärenden kan hyresnämnd- erna totalt bespara i genomsnitt 388 000 kronor årligen53.

Förslaget får därmed en ekonomisk effekt, men framför allt möj- liggör det minskade antalet ”onödiga” ärenden en omfördelning av resurser.

Utredningen bedömer att förslaget får positiva konsekvenser för hyresnämnderna, som minskar handläggning av antalet ärenden som inte leder till någon medling. Samtidigt påverkas inte hyres- gäster och hyresvärdar i negativ bemärkelse av förslaget, då de fort- satt kan ansöka om medling i ärenden där de ser det som motiverat.

Sammantaget bedömer utredningen att förslaget kommer att med- föra önskvärda men mycket små konsekvenser.

Uppsägningsförfarandet

Hyresvärden ska i en uppsägning informera hyresgästen om möjlig- heterna till ersättning och medling, vid påföljd att uppsägningen annars saknar verkan. Återkallar hyresgästen en ansökan om med- ling som har gjorts med anledning av en uppsägning, ska återkallel- sen inte längre innebära att uppsägningen därigenom saknar verkan. I stället införs en bestämmelse som innebär att hyresgästen uttryck- ligen måste återta sin uppsägning för att hyresavtalet ska löpa vid- are. Har hyresgästen sagt upp sig för avflyttning, ska uppsägningen enligt allmänna avtalsrättsliga principer inte kunna återkallas.

53 Utöver de administrativa kostnaderna för hyresnämndens arbete minskar kostnader för papper och porto som får en positiv effekt även ur ett miljöperspektiv.

393

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Det får anses som rimligare att en hyresgäst som ämnar flytta återkallar sin medlingsansökan, då det inte längre finns behov av att medla i ärendet. Det förväntas lösa tidigare problem att hyresgäster misstar sig på regelsystemet och tror att en återkallelse av ansökan leder till uppsägning, men i stället förlänger hyresavtalet.

Hyresvärden åläggs utöver tidigare regler, om villkor för fortsatt uthyrning eller orsak till att fortsatt uthyrning vägras, även med- dela hyresgästen om möjligheten till ersättning samt hyresgästens skyldighet att vända sig till hyresnämnden för medling för att er- hålla rätten till ersättning. För regeringen eller en myndighet, som åläggs att ta fram ett sådant formulär, innebär det en marginell en- gångskostnad, men inget ökat administrativt arbete för hyresvärden från tidigare bestämmelser.

En väsentlig skillnad som förslaget medför är att hyresvärden inte i ett tidigt skede blir varse om hyresgästens inställning till upp- sägningen i och med att tidsfristen för medlingsförfarandet skjuts upp (se avsnitt 9.7.3). Det kan gå emot målsättningen att parterna ska kunna nå en överenskommelse mellan varandra utan att hyres- nämnden involveras. En uppsägning för villkorsändring innebär emellertid ett anbud i avtalsrättslig mening, varför det bör ligga i hyresgästens intresse att meddela sin inställning inom acceptfristen. Även ett uteblivet accepterande av nya villkor får signalera om att hyresgästen inte vill flytta utan ersättning. Det får även anses ligga i båda parters intresse att inleda förhandlingar så snart som möjligt. Mot bakgrund att de flesta avtal förlikas nära inpå tiden för att av- talet löper ut förväntas inte förslaget få konsekvenser av betydelse.

Utredningen bedömer att förslaget får mycket små konsekvenser.

Förlängd hyrestid om det begärs ett yttrande

Begärs ett yttrande om marknadshyran eller anvisad lokal vid hyres- nämnden, får hyresnämnden, om det finns skäl för detta, efter sam- råd med parterna besluta om skälig förlängning av hyrestiden, dock högst med tre månader från den avtalade hyrestidens utgång. Nya hyresvillkor bör gälla från den avtalade tidens utgång. Även hyres- tiden bör räknas från denna tidpunkt. Däremot bör en begäran om uppskov med avflyttning kunna ske så länge den nya hyrestiden löper.

394

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Förslaget motverkar hyresvärdens eller hyresgästens möjlighet till att förhindra ett marknadshyresyttrande. Kvaliteten på yttran- den kommer att öka i och med att parterna ges tid att inhämta jäm- förelsematerial och hyresnämndens bedömning blir mer underbyggt.

Det saknas statistik över antalet ärenden om medling i vilka ett marknadshyresyttrande har begärts och som avskrivs p.g.a. att hyresvärden eller hyresgästen vägrar att flytta fram upphörande- tidpunkten. Det är därför svårt att bedöma om antalet marknads- hyresyttranden kommer att öka som en följd av lagändringen. Enligt uppgifter till utredningen från landets hyresnämnder samt parts- organisationerna Svensk Handel och Visita, är det relativt vanligt, särskilt i Stockholm, att hyresvärden vägrar att gå med på en för- längning av hyresavtal i väntan på marknadshyresyttrande. Utifrån utredningens uppskattningar är det inte så vanligt att hyresnämnden skriver av ett medlingsärende i vilket det begärts ett marknadshyres- yttrande p.g.a. att hyrestiden har gått ut. Det kommer leda till att hyresnämnden åläggs att yttra sig i fler ärenden som enligt dagens regelverk avskrivs när hyrestiden löper ut.

Ett marknadshyresyttrande innebär relativt höga kostnader för båda parter i form av tid och resurser, när det underlag som måste tas fram till hyresnämnden ofta kräver ett ombud. Det kan vara flera ärenden som inte drivs p.g.a. att utkomsten är osäker. För- slaget medför att den höga kostnaden kan komma att motiveras av att utfallet inte blir lika osäkert som tidigare, när ett yttrande i regel kommer till stånd. Det kan öka incitamenten för framför allt hyres- gäster att ansöka om ett marknadshyresyttrande.

Förslaget medför att fler yttranden om marknadshyran kommer att ges, som enligt dagens regelverk inte är möjligt när hyrestiden har gått ut. Det går heller inte att utesluta att ökat incitament kan leda till en ökning av begärda marknadshyresyttranden.

Det saknas statistik över totala antalet marknadshyresyttranden och det går därmed inte att beräkna den procentuella ökningen som förslaget medför. Utifrån uppgifter inhämtade från utredningens experter utgör antalet marknadshyresyttranden endast en liten del av det totala antalet medlingsärenden. Utredningen bedömer att förslaget marginellt kommer att öka antalet marknadshyresyttranden men att det inte får konsekvenser av betydelse för hyresnämnderna.

Då nuvarande förslag möjliggör för hyresnämnden att förlänga avtal, men att det inte är ett krav, förväntas parterna inte kunna

395

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

utnyttja systemet på ett sätt som inte ligger i linje med ett syfte om förlängning av avtalet. Hyresnämnden kan välja att inte förlänga avtalet om exempelvis en part enbart vill förhala en avflyttning eller få ett underlag i en ersättningsprocess utan att delta i medling.

För hyresvärdar kan förändringen medföra högre risker för- knippade med att ta ut en hyra över marknadsmässiga nivåer, när det inte längre går att motverka ett yttrande. Enbart införandet av regeln kan medföra att parter kommer överens frivilligt. Det kan på lång sikt leda till att måltillströmningen minskar, när parterna har anpassat sig till ny rättspraxis. Förslaget kan även medföra att fler hyresavtal förlängs, givet att parterna genom medling kan enas över hyran.

Utredningen gör bedömningen att förslaget får mycket små konsekvenser.

Hyresnämndens skyldighet att avge ett yttrande om det begärs

Bestämmelsen i 12 a § nämndlagen förtydligas och det klargörs att nämnden i princip alltid är skyldig att yttra sig över marknadshyran eller huruvida en lokal som har anvisats av hyresvärden är godtagbar.

I kapitel 7.5.5 redogör utredningen för att det har riktats kritik mot att det förekommer fall där hyresnämnder vägrar att avge ett marknadshyresyttrande om en av parterna inte är villig att delta eller att parterna troligtvis inte kommer följa yttrandet. Sannolikt har hyresnämnden i dessa specifika fall tillämpat 12 § nämndlagen som lämnar utrymme för avvägning.

Utredningen anser att ett marknadshyresyttrande kan fungera som ett påtryckningsmedel och leda till förlikning mellan parter. Om lagen tillämpas olika vid bedömning i hyresnämnderna uppstår en osäkerhet för samtliga parter. Det får icke-önskvärda konse- kvenser i det att den part som anser yttrandet som ofördelaktigt ska kunna förhindra ett sådant.

Det går inte att utesluta att måltillströmningen kommer att öka som en följd av förslaget. Förslaget kan även stärka incitament för hyresgästen att begära ett marknadshyresyttrande, där det tidigare ansågs meningslöst om motparten inte var samarbetsvillig. Utred- ningen bedömer att konsekvenserna inte blir märkbara för hyres- nämnderna.

396

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Förslaget medför positiva effekter i och med en säkrare rätts- tillämpning då utfallet blir detsamma oberoende var ärendet döms. Det medför framför allt en fördel för hyresgästen som i princip alltid får svar på en begäran om marknadshyresyttrande, men även för hyresvärden som får minskad osäkerhet kring om ärendet leder till ett yttrande eller inte.

Utredningen bedömer att förslaget kommer att få mycket små men positiva konsekvenser.

Yttrande vid begäran om omsättningshyra

Om en part vid medlingen har begärt en omsättningshyra, ska hyres- nämnden, om detta begärs av någon av parterna, yttra sig om mark- nadshyran som ett fast belopp. Begär parten efter nämndens ytt- rande alltjämt omsättningshyra, ska partens slutliga ståndpunkt an- mälas till nämnden för dokumentation. Om parten i stället vill ha en fast hyra ska detta anmälas till nämnden på samma sätt som för närvarande.

Förslaget möjliggör för båda parter att begära ett marknadshyres- yttrande från hyresnämnden även om avtalet avser omsättnings- hyra. Hyresnämnden ska likt tidigare inte ge någon form av om- sättningshyra eller rörlig hyra utan den ska bestämmas till en fast hyra. Tidigare har det dock förekommit att nämnden vägrar att avge ett yttrande om avtalet avser omsättningshyra, förslaget med- för att parterna kan använda yttrandet som en vägledning i för- handlingarna.

Förslaget ger ett mer kvalificerat underlag för hyresgästen och hyresvärden att ta ställning till vid omsättningshyra. Även hyres- värden får en uppfattning om vad som är skäligt och kan därefter an- passa sina krav och på så sätt slippa en ersättningsprocess när hyres- gästen har flyttat.

Ytterligare en effekt kan bli att antalet hyresavtal förlängs när samtliga ärenden som omfattar omsättningshyra ges möjligheten att få ett marknadshyresyttrande som föregås av medling. Förslaget kan sända signaler om att hyresnämnden på ett tydligare sätt kan medla i ärenden om omsättningshyror, även om så inte riktigt är fallet. Det kan motivera parter att ta hjälp av hyresnämnden och på så sätt nå en överenskommelse.

397

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Det går inte att bortse från att antalet ärenden till hyresnämn- den kommer att öka som följd av förslaget. Mot bakgrund att det inte förs någon statistik över antalet omsättningshyror som nekas marknadshyresyttranden är det svårt att beräkna. Ökningen är tro- ligen marginell och får vägas mot möjligheten att fler hyresavtal förlängs i och med en tydligare vägledning som ökar nyttan för båda parter.

Utredningen gör bedömningen att förslaget kommer att få mycket små konsekvenser.

Hyresgästens rätt att använda lägenheten i avvaktan på ett beslut om uppskov

I hyreslagen finns ingen bestämmelse om att en lokalhyresgäst som före hyrestidens utgång har begärt uppskov med avflyttningen får använda lokalen till dess frågan om uppskov slutligen har avgjorts. Utredningen föreslår att 59 § hyreslagen kompletteras med sådan regel och en regel om att hyresvillkoren ska vara oförändrade under denna tid om hyresnämnden inte bestämmer annat.

Som har tagits upp i avsnitt 7.5.7 föreligger praxis enligt förslaget. Därmed sker inte någon förändring i direkt mening, men det tydlig- gör vilka regler som bör gälla.

Det får anses som fördelaktigt för båda parter att avtalet för- längs under tiden hyresnämnden prövar en ansökan om uppskov. På så sätt slipper hyresvärden uteblivna hyresintäkter och hyresgäs- ten kan fortsätta sin verksamhet under tiden som en ny lokal efter- söks.

Utredningen bedömer att förslaget kommer att få mycket små konsekvenser.

Medling vid anläggningsarrende

Reglerna om uppsägning av avtal om anläggningsarrende och det indirekta besittningsskyddet för arrendatorer anpassas till de för- slag som utredningen har lämnat i fråga om lokalhyresavtal.

Förslagen gällande bl.a. fristen för hänskjutande av en tvist, infor- mation i uppsägning, möjligheten för arrendenämnden att förlänga hyrestiden vid ett yttrande om arrendeavgiften m.m. kommer att få

398

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

samma effekter som förändringarna vad gäller lokalhyresavtal. Efter- som regler för anläggningsarrende har följt reglerna för uppsägning av lokalhyresavtal anser utredningen att det finns ett värde i att fort- satt hålla dessa så nära som möjligt. Det kan annars skapas oklarheter kring vilka regler som bör tillämpas.

Uppsägningen kommer att ändras och får anses betydande i sig eftersom en olikhet kan skapa stor förvirring kring vilka regler som verkligen föreligger. Utan en sådan förändring kan det bli ett ökat antal missförstånd där medlingsärenden återkallas då hyresgästen har bestämt sig för att flytta och därmed, utan en förändring, för- faller uppsägningen. Fler hyresgäster kan därmed behöva betala hyra för en utökad period, när de inte ämnar använda lokalen.

Utredningen gör bedömningen att förslaget får mycket små konsekvenser.

9.7.5 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ

Avvägningar mellan olika alternativ har gjorts löpande i hela kapitel 7.

9.8 Substitution

9.8.1 Förslagens problembild och syfte

Förslagen har utarbetats mot bakgrund av den problembild som ligger till grund för utredningens direktiv. Problembilden, som har disku- terats närmare i avsnitt 8.2.3, kan sammanfattas i följande delar:

• 32 § andra stycket hyreslagen möjliggör för hyresgäster att säga upp avtal om hyresvärden utan skälig anledning vägrar en begä- ran om lokalöverlåtelse eller inte besvarar den inom tre veckor.

• 32 § infördes med syfte att ge hyresgästen möjlighet till andra- handsuthyrning men har utnyttjats till att komma ur avtal i förtid.

• Uppsägningsrätten i 32 § kontrasterat mot vad som gäller enligt allmänna avtalsrättsliga principer.

• Uppsägning av avtal enligt 32 § har kostat hyresvärdar ekono- miska förluster i uteblivna hyresbetalningar.

399

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Utredningens förslag på området syftar på övergripande nivå till att:

• Komma till rätta med om det finns skäl att behålla bestämmel- sen i 32 § om hyresgästens uppsägningsrätt.

9.8.2 Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd

Utredningen bedömer att om uppsägningsrätten i 32 § fortsätter gälla kommer det fortsatt finnas företag som tillämpar regeln för att ta sig ur avtal i förtid. Det kommer fortsatt att ge en ofördelaktig ställning för hyresvärdar som missar treveckorsfristen och därmed kan få en tomställd lokal, om hyresgästen säger upp avtalet.

9.8.3 Vilka som berörs av förslagen

Förslagen kan väntas beröra följande aktörer:

• Lokalhyresvärdar som upplåter lokaler till hyresgäster som tilläm- par bestämmelserna i 32 §.

• Lokalhyresgäster som bedriver kommersiell verksamhet och i dags- läget tillämpar 32 §.

• Lokalhyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet och i dagsläget tillämpar 32 §.

I enlighet med förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning (2007:1244), ska konsekvensutredningen bedöma antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i, samt storleken på företagen.

Utredningen gör bedömningen att samma företag berörs som angivits i avsnitt 9.7.3.

9.8.4 Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer

Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer ge upphov till mycket små konsekvenser för samhället.

400

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Tabell 9.11 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarar mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser

Förslag	Samhälle	Enskilda	Företag	Stat	Kommun	Landsting
Överväganden och förslag	1	1	1	–	–	–

I följande avsnitt motiveras denna bedömning utifrån en analys av hur berörda aktörer förväntas påverkas av förslagen.

Överväganden och förslag

Uppsägningsrätten i 32 § andra stycket hyreslagen upphävs. Rätten till substitution för hyresgäster som bedriver förvärvsverksamhet i lägenheten kvarstår enligt vad som gäller enligt nuvarande 36 § hyreslagen. En rätt till substitution för andra hyresgäster införs genom en möjlighet för hyresnämnden att ge tillstånd till överlåt- else av hyresrätten i dessa fall. Tillstånd ska ges om hyresgästen har beaktansvärda skäl för överlåtelsen och hyresvärden inte har befogad anledning att motsätta sig det. Har hyresgästen i dessa fall innehaft lägenheten kortare tid än tre år, får tillstånd lämnas endast om det föreligger synnerliga skäl.

Det är två olika typer av hyresgäster och hyresvärdar som påver- kas av förslaget, lokalhyresavtal som omfattar kommersiell och icke-kommersiell verksamhet. Det förs ingen statistik över antalet ärenden som bedöms utefter 32 § i dagsläget, det är därför svårt att bedöma hur stor omfattning förslaget kommer att få. Enligt den information utredningen har tagit del av i samtal med Visita och Svensk Handel använder sig inte deras medlemmar av 32 §.

Hyresvärden kan motverka att en lokalöverlåtelse kommer till stånd, men om hyresgästen har tillräckliga skäl för en överlåtelse, kan en bedömning i hyresnämnden möjliggöra det.

I avsnitt 8.2.3 behandlar utredningen mer ingående problemati- ken kring möjligheten för hyresgästen att säga upp lokalhyresavtal enligt 32 § andra stycket. Eftersom de flesta lokalhyresavtal van- ligtvis skrivs på en längre tid, tre till tio år, kan det ge stora förlus- ter för en hyresgäst om förutsättningarna ändras under avtalstiden och en lokalöverlåtelse inte medges. Det får dock vägas mot att

401

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

hyresvärdar kan ha gjort stora investeringar i lokalen för att anpassa den till hyresgästens verksamhet, som sedan inte kan tillgodoräknas om avtalet sägs upp och lokalen tomställs och därmed inte generar några hyresintäkter.

Rena lokalöverlåtelser är inte möjligt enligt 36 § för hyresgäster som bedriver kommersiell verksamhet, och därmed krävs att hyres- gästen måste hitta en potentiell hyresgäst som är villig att ta över lokalen med verksamheten. För att en lokalöverlåtelse ska medges av hyresnämnden krävs att hyresgästen kan påvisa särskilda ekono- miska skäl, det värde som är knutet till lokal i form av arbete och kapital, vilket en ren lokalöverlåtelse inte gör. Enligt 32 § ges hyres- gästen möjlighet att säga upp avtalet om hyresvärden inte samtycker till en ren lokalöverlåtelse.

Det innebär en skillnad för de hyresgäster som enligt nuvarande regelverk tillämpar 32 § och därmed möjliggör en sådan ren lokal- överlåtelse. Återigen är andelen hyresgäster som i dag tillämpar 32 § troligtvis relativt liten, varför effekterna kommer att bli små och påverka enskilda hyresgäster.

Det får anses som olyckligt att en uppsägning enligt 32 § ska ske till följd av ett missförstånd, där en oinformerad eller bortrest hyres- värd, missar treveckorsfristen och står med en tomställd lokal. Det är svårt att motivera som en rimlig gränsdragning mellan båda parters intressen.

Enligt Domstolsverkets statistik över avgjorda ärenden enligt 36 § hyreslagen ser de utslagna per år ut enligt följande.

Tabell 9.12 Avgjorda ärenden enligt 36 § hyreslagen utslagna per år

År	Ärenden
2013	30
2014	31
2015	38
2016	94

Källa: Domstolsverket.

År 2016 är antalet ärenden högre jämfört med föregående år, vilket ökar genomsnittet. Antalet ärenden i 36 § är beroende av omstän- digheter i samhällsutveckling, som kan göra att måltillströmningen ökar.

402

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

De ärenden som behandlar 32 § bedöms i tingsrätten och sorte- ras inte efter måltyp, därmed finns ingen tillgänglig statistik över antalet avgjorda ärenden. Vi saknar därmed kunskap om hur ofta det tillämpas. Baserat på en bedömning inom utredningen kan ett antagande göras att antalet kommersiella hyresgäster som tillämpar 32 § max utgör 30 procent av antalet som tillämpar 36 §.54 Därefter ser antalet ärenden ut enligt följande.

Tabell 9.13 Antagande om antalet ärenden enligt 32 § hyreslagen

	utslagna per år
År	Ärenden
2013	9
2014	9
2015	11
2016	28

Källa: Ramböll.

Totalt ger uppskattningen 57 ärenden som omfattas av 32 § mellan åren 2013–2016. I genomsnitt är det 14 ärenden per år för samtliga hyresnämnder, som med förslaget kommer att omfattas av 36 §.55

En mer betydande förändring får förslaget för hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet, som tidigare enbart har kun- nat tillämpa 32 § för en överlåtelse och därigenom möjlighet att säga upp avtalet.

Enligt bestämmelserna ska hyresgästen ha ”beaktansvärda skäl” för att en överlåtelse ska godkännas i hyresnämnden. Eftersom ideella föreningar inte bedriver näringsverksamhet, anses inte det ekonomiska värdet som är kopplat till lokalen, vara ett godtagbart skäl. Det ska snarare påvisas ekonomiskt tvingande skäl för att en överlåtelse ska komma till stånd.

Förslaget tillåter rena lokalöverlåtelser för hyresgäster som inte bedriver näringsverksamhet, i samband med att ny hyresgäst god- känns av hyresvärden, och borde därmed varken påverka eller för- svåra en överlåtelse från tidigare bestämmelser. Den stora skillna- den är att det inte längre går att säga upp avtal, men som redogjorts

54 Enligt uppskattningar av utredningens experter.

55 Det är ett högt uppskattat snitt i samband med att antalet ärenden 2016 är högt över det normala antalet avgjorda ärenden per år.

403

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

för tidigare kan en sådan gränsdragning mellan båda parters intres- sen anses som motiverad.

Även de ärenden som omfattar hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet kommer att förflyttas från en bedömning i tingsrätten till hyresnämnden. Som har tagits upp tidigare förs ingen statistik för de enskilda målen, men troligtvis är det ingen stor del ärenden.

Uppskattningsvis kan de lokalöverlåtelser utgöra 30 procent av antalet avgjorda ärenden i 36 § vilket blir desamma som för kom- mersiella hyresgäster, dvs. i genomsnitt 14 ärenden per år.

Totalt kan antalet ärenden som tillkommer med förslaget upp- skattas till 28 stycken per år.56 Det bör beaktas att de ärenden ska delas upp på samtliga 8 hyresnämnder, vilket i genomsnitt blir 3,5 till- komna ärenden per hyresnämnd.

Enligt uppgift från representanter från hyresnämnd tar ett ärende i hyresnämnden cirka en timme. Utredningen gör därmed bedöm- ningen att förslaget kommer att få minimala ekonomiska konse- kvenser och får sammantaget mycket små konsekvenser.

9.9 Sammanfattande bedömningar av utredningens förslag

9.9.1 Konsekvenser för fastighetsägare och andra företag

Föreslagen lagändring i 18 f § hyreslagen – som innebär att nya grunder ska beaktas vid prövning om tillstånd till åtgärder – förvän- tas medföra långtgående konsekvenser för fastighetsägare. Utred- ningen har redogjort för dessa närmare i avsnitt 9.4.

Konsekvenser för företagens administrativa kostnader

Utredningen gör bedömningen att förslagen kommer att medföra mycket små konsekvenser för företagens administrativa kostnader för företag. Utredningen kan inte bedöma om de administrativa kostnaderna kommer att öka eller minska över tid, men ser det som

56 Det är ett högt uppskattat snitt i samband med att antalet ärenden år 2016 är högt över det normala antalet avgjorda ärenden per år.

404

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

troligt att förändringen som följd av föreslagna lagändringar blir mycket små. Förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen.

Konsekvenser för konkurrensförhållandena för företagen

Upprustningsnivåer påverkar små företag i större utsträckning. Vid ett antagande om att alla hyresgäster väljer minialternativ, så skulle de mindre fastighetsägare få svårt att få in tillräckligt med pengar för att genomföra renoveringen. De kan inte finansiera åtgärderna. Det blir också svårare för mindre aktörer att byta strategi till reno- vering av friställda lägenheter.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Utredningen ser det som möjligt att små företag kan påverkas mer negativt av föreslagna förändringar i 18 f § hyreslagen. Skälet till det är att fastighetsägare med färre lägenheter inte har samma ekono- miska förutsättningar som större företag att erbjuda olika alternativ och nivåer när hyresökningarna inte förväntas överstiga kostnaderna för renoveringen.

Samtidigt är det troligt att föreslagna förändringar påverkar de större fastighetsföretagen i större utsträckning då deras ägande i hyresbestånden i miljonprogramsområdena med fastigheter med stora underhålls- och renoveringsbehov är stort.

I övrigt bör konsekvenserna i kapitel 4 inte påverka små företag i annan utsträckning.

Även förslagen om förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal och avtal om anläggningsarrende påverkar företag i viss utsträck- ning, då lagregler för företagens hyra av lokaler förbättras.

405

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

9.9.2 Konsekvenser för hyresgäster och andra enskilda

Flyttningarna har ett klart samband med inkomst och de individer som har låga inkomster flyttar i högre grad än de med högre. Även barnfamiljer flyttar i högre utsträckning i samband med renovering, statistiken visar främst att flytt sker året för renovering vilket kan tyda på att det är svårare att hitta nytt boende.57 Med utredningens förslag kommer sannolikt färre ofrivilliga flyttar beroende på eko- nomi att ske, vilket gynnar barnfamiljer och låginkomsttagare som de fattigaste pensionärerna. Sedan tidigare har utredningen konstate- rat att sannolikheten att flytta är generellt lägre i allmännyttan jäm- fört med privata ägare.58 Därför kan man anta att förbättringen generellt blir större för hyresgäster som bor i privatägda fastigheter.

9.9.3 Konsekvenser för staten

Utredningens förslag förväntas få viss påverkan på hyresnämnderna, ärendemängderna och de administrativa kostnaderna för hyres- nämnderna. Ett genomgående drag i samband med lagändringar är att ärendemängden kan förväntas öka på kort sikt till följd av att hyresvärdar och hyresgäster ser ett behov av att söka rättsliga av- göranden, så att osäkerheten kring ny rättspraxis minskar. Utred- ningen bedömer att föreslagna lagändringar genomgående kan få denna typ av effekt. Samtidigt ser utredningen inte framför sig att föreslagna lagändringar på ett strukturellt plan kommer medföra ökade administrativa kostnader för hyresnämnderna på lång sikt. Utredningen ser det som troligt att ärendemängderna som följd av vissa lagändringar kommer att minska. För andra gäller det om- vända. Sammantaget är det utredningens bedömning att de admi- nistrativa kostnaderna för hyresnämnderna över tid bör återgå till dagens nivåer. Dessa förändringar bedömer vi över tid omfattas av domstolarnas anslag.

57 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 7.

58 Boverkets rapport Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar, 2014:34, s. 7.

406

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

9.9.4 Konsekvenser för landstingen

Utredningens förslag förväntas inte medföra några konsekvenser för landstingen.

9.9.5 Konsekvenser för kommunerna

Lagförslaget om att varje kommun ska tillhandahålla en förteck- ning över förvaltare påverkar kommunerna direkt. Däremot är vår bedömning att kostnaden för detta blir väldigt låg och får anses ingå i deras befintliga anslag.

Utredningens förslag förväntas i övrigt inte medföra några bety- dande direkta konsekvenser för kommunerna. Förslaget om effekti- vare tvångsförvaltning i bostadsförvaltningslagen innebär en mycket liten förändring. Kommunen är redan i dag, enligt gällande regel- verk, skyldig att föreslå en förvaltare om hyresnämnden kräver det. Förändringen blir att kommunen löpande måste underhålla en för- teckning över villiga förvaltare.

Föreslagen lagändring i 18 f § hyreslagen – som innebär att nya grunder ska beaktas vid prövning om tillstånd till åtgärder – kan in- direkt få viss påverkan på kommunerna och deras arbete att säker- ställa effektiv bostadsförsörjning. Förslaget förväntas ge en dämp- ande effekt på fastighetspriserna vilket kan få som konsekvens att kommuner får sämre betalt vid försäljning av allmännyttiga hyres- rätter till kommersiella aktörer.

9.9.6 Konsekvenser för samhället i övrigt

Sammantaget medför utredningens förslag att de sittande hyres- gästernas ställning på bostadsmarknaden stärks på fastighetsägarnas bekostnad. Utredningen bedömer här att förändringarna i 18 f § hyreslagen utgör den enda förändringen som får betydande samhälls- ekonomiska konsekvenser. Utredningen har redogjort för den sam- hällsekonomiska bedömningen i avsnitt 9.4.4.

407

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

9.9.7 Övriga konsekvensbedömningar

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Flera av utredningens förslag kan förväntas gynna kvinnor som hyresgäster, såväl i absolut som i relativ mening. Enligt uppgifter från SCB är kvinnor överrepresenterade som boende inom hyres- rätter.59 Vidare har kvinnor som grupp sämre ekonomiska förut- sättningar än män där en högre andel av inkomsten går till boende- utgifter.60 Kvinnor – och särskilt pensionärer och ensamstående kvinnor med barn – kan därför antas bli drabbade hårdast av oönskat höga hyresökningar.61 Även unga kvinnor kan drabbas hårt då var tredje 21–29 åringar betalar mer än 40 procent av sin inkomst för boendet.62 Föreslagna lagändringar i avsnitt 4.8 förväntas medföra en stärkt ställning för hyresgästen där färre hyresgäster motvilligt kommer att behöva flytta i samband med renovering. Att lagänd- ringen förväntas bidra till ett ökat och mer differentierat utbud av hyresrätter med lägre hyra och standard resulterar i att fler kvinnor kommer att kunna bo kvar i sin befintliga lägenhet eller hitta pris- värt boende i framtiden. Det kan tänkas vara särskilt viktigt för våldsutsatta kvinnor som möter stora hinder att få en bostad på grund av i många fall dåliga ekonomiska förutsättningar och bostadsbristen.63

Att kvinnor i högre utsträckning i dag tvingas flytta vid renover- ing gör möjligheten till påverkan och samråd viktigt. En starkare hyresgästställning vad gäller samråd vid renoveringar kan dock leda till en nyanserad situation för kvinnor, då forskning tyder på att färre kvinnor än män deltar i samrådsprocesser och att de kvinnor som dyker upp pratar i mindre utsträckning än männen.64 Det finns alltså en överrepresentation av äldre män på samrådsmöten. På så

59 Se prop. 2016/17:1 utgiftsområde 18.

60 SOU 2007:14, Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad.

62 1 Se prop. 2016/17:1 utgiftsområde 18.

SOU 2007:14, Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad.

63 Länsstyrelsen Stockholm, Jämställdhetsintegrering – strategi för Stockholms län 2014–2018, Rapport 2014:5 samt ETC, Våldsutsatta kvinnor ska inte tvingas in i hemlöshet, Joanna Olsson, Våldsutsatta kvinnor ska inte tvingas in i hemlöshet. ETC debatt, 2015-11-10, hämtad 2017-03-02 på www.etc.se/debatt/valdsutsatta-kvinnor-ska-inte-tvingas-i-hemloshet

64 Jessica Wide och Christine Hudson, Den jämställda staden: om jämställdhet och delaktighet i stadsplaneringen. 2008, hämtad 2017-03-03 från: http://jamda.ub.gu.se/bitstream/1/364/1/ jamstallda_staden.pdf

408

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

sätt kan det föreslagna stärkta samrådsförfarandet förväntas gynna män i större utsträckning än kvinnor. Ensamstående kvinnor kan dessutom förväntas få svårare att närvara i samrådsförfaranden.

Utredningen bedömer sammantaget att föreslagna lagändringar får mer positiva konsekvenser för kvinnor än män som hyresgäster.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Utredningen bedömer att föreslagna förändringar sammantaget kom- mer att få positiva konsekvenser för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet.

Förslagen i kapitel 6 Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter innebär direkta satsningar i områden med flerbostads- hus. Liknande satsningar har historiskt visat på goda erfarenheter.

Utredningens förlag om stärkt hyresgästinflytande vid förbätt- rings- och ändringsarbete förväntas sammantaget ge en återhållande effekt på skadegörelser och brottsligheten i stort. Det kan exem- pelvis handla om minskade egendomsskador, minskade kostnader i rättsväsendet, minskat lidande för brottsoffer, minskade samhälls- kostnader för uttryckningspersonal etc. Utredningen gör bedöm- ningen att förslagen sammantaget bör ge denna effekt, men kan inte bedöma effektens storlek.

Konsekvenser för miljön och klimatet

De miljö- och klimatmässiga konsekvenserna av utredningens för- slagna lagändringar i 18 f § hyreslagen är svårbedömda men bedöms kunna bli betydande.

Det vanliga i dag är att en fastighet antas kräva en radikal, dyr och fullständig renovering efter 40–50 år. Energieffektiviserande och miljöanpassade åtgärder i en befintlig byggnad tillkommer nästan alltid i samband med en renovering, oftast i form av ”fullständig upprustning” (standardhöjande åtgärder) där bostäderna i princip får nybyggnadsstandard.65 Detta beror främst på att det är enklare

65 SABO: rapport, Hem för miljoner – förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder. Stockholm, 2009.

409

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

att genomföra åtgärder och välja energieffektiva lösningar när man ändå gör ingrepp i fastigheten. På detta sätt kan även kostnaderna hållas nere och utrymme skapas för bättre lönsamhet för åtgärderna. I praktiken möjliggör standardhöjande renoveringar också att nöd- vändiga underhållsåtgärder kan finansieras.

Vi har tidigare bedömt att det är möjligt att föreslagna lagänd- ringar medför att standardhöjande renoveringar och underhålls- arbeten senareläggs, vilket i sin tur också kan antas försena en möjlig energieffektiviserande åtgärd. Det är dock långtifrån säkert att denna effekt blir betydande. Det är inte heller säkert att den lång- siktiga effekten av en senarelagd renovering, eller det faktum att en fastighetsägare väljer att byta renoveringsstrategi, är negativ för miljön och klimatet.

Utvecklingstempot är högt kring den teknik och de material som används för att renovera fastigheter. Av det skälet är det nöd- vändigtvis inte negativt utifrån ett långsiktigt miljöperspektiv att omfattande renoveringar senareläggs. Ny teknik, nya metoder och nya material gör det möjligt att renovera fastigheter på nya sätt där åtgärder genomförs i mindre skala och med mindre ingrepp. Det gör att livslängden på underhållsåtgärden kanske inte blir lika lång, men det gör att fastighetsägaren kan behålla befintliga strukturer i hyresrätterna och därmed undviker att riva ut betong, vilket sparar resurser och koldioxid.

Sådan så kallad ”stegvis renovering” innebär ett kontinuerligt underhåll och uppgradering av en fastighet. Det är därför troligt att denna typ av strategi kommer att bli vanligare bland fastighetsägare som inte får samma möjlighet att utföra fullständiga standardhöj- ande åtgärder. På så sätt kan energieffektivisering och miljöanpass- ning ändå uppnås utan omfattande standardhöjande renovering.

Utredningen ser det som sammantaget som svårt att bedöma de långsiktiga miljö- och klimateffekterna av föreslagna lagändringar, men ser det som mer troligt att förändringarna medför positiva än negativa klimat- och miljöeffekter. En huvudförklaring är att miljö- och klimateffekterna hänger samman med fastighetsägarens drifts- och underhållskostnader. Fastighetsägaren kommer fortsättnings- vis att vilja genomdriva energieffektiviserande åtgärder eftersom de sänker drifts- och underhållskostnaderna.

410

SOU 2017:33

Förslagens konsekvenser

Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningen bedömer inte att föreslagna förändringar kommer att medföra några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Utredningens förslag har en gynnsam effekt på flera bostadsområ- den där det bor utrikesfödda personer. De förslag som utredningen presenterar med bättre information, ibland även på andra språk än svenska, med större inflytande vid renovering och ombyggnation där hyrorna förväntas bli högre, något mer generösa trappnings- regler förväntas möjliggöra att fler kan känna trygghet i sitt boende, ha större möjlighet att bo kvar och dessutom i större utsträckning kunna påverka sitt boende påverkar positivt. Utredningen menar att våra förslag på sikt bidrar till att inte förstärka en ökad gentri- fiering och segregering. Det blir därmed något fler olika typer av boenden i samma område, vilket i sin tur kan påverka de integra- tionspolitiska målen positivt.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningen bedömer inte att föreslagna förändringar kommer att medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

9.9.8 Övriga bedömningar

Stämmer regleringen överens med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Utredningen bedömer att föreslagna förändringar inte berörs av de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

411

Förslagens konsekvenser

SOU 2017:33

Särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller speciella informationsinsatser

Utredningen bedömer att förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2018. Utredningen bedömer att det behövs informationsinsatser till

fastighetsägare kring det nya regelverket.

412

10 Ikraftträdande

10.1 Ikraftträdande

Förslag: De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 2018.

Skälen för förslaget: Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör de bestämmelser vi föreslår tidigast kunna träda i kraft den 1 juli 2018.

10.2 Övergångsbestämmelser

Förslag: Bestämmelserna ska som utgångspunkt tillämpas i deras nya lydelse, även i fråga om avtal som har ingåtts före ikraft- trädandet. I några frågor görs dock undantag. Det gäller bl.a. i fråga om bestämmelser som gäller privatpersoners upplåtelser av lägenheter. I fråga om lokaler ska äldre föreskrifter gälla om uppsägning har skett före ikraftträdandet. I fråga om regler om hyresgästinflytande ska äldre bestämmelser tillämpas, om det aktuella förfarandet har inletts vid ikraftträdandet.

Skälen för förslaget: En utgångspunkt är att ny civilrättslig lag- stiftning inte bör ges verkan på avtal som har ingåtts före ikraft- trädandet. Det brukar anses gälla även utan särskilt förordnande. Inom hyresrätten regleras dock ofta frågan på ett annat sätt, bl.a. eftersom sociala hänsyn kan göra sig gällande. Det bör därför tas in en bestämmelse om att ändringarna som utgångspunkt gäller även för hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. På flera punkter bör dock undantag göras så att äldre föreskrifter tillämpas.

413

Ikraftträdande

SOU 2017:33

När det gäller reglerna om hyresgästinflytande är motiverat att de får genomslag även med avseende på gällande hyresavtal då de har ett tydligt skyddssyfte. Avgränsningen bör i stället vara när olika delar av processen har inletts. En tvist som har inletts vid hyresnämnden bör t.ex. prövas enligt äldre föreskrifter och ett meddelande som redan skickats till hyresgästerna bör bedömas enligt äldre föreskrif- ter. Samma sak bör gälla den utökade möjligheten till s.k. trappning enligt 55 § femte stycket hyreslagen. Endast hyrestvister som har in- letts vid ikraftträdandet bör därför prövas enligt äldre bestämmelser.1

Övervägande skäl talar för att ändringen i 16 § hyreslagen gäller för äldre hyresavtal, då ändringen har karaktären av ett förtydligande och således inte innebär någon egentlig ändring i sak. I tvister som redan har inletts bör dock den äldre lydelsen tillämpas.

I fråga om lokaler gäller de nya bestämmelserna förfarandet vid uppsägning. Det är naturligt att den typen av bestämmelser gäller även befintliga avtal och det ligger också i linje med ambitionen bakom ändringarna. Om avtalet redan har sagts upp vid ikraftträdan- det bör dock äldre bestämmelser tillämpas.2 Samma sak bör gälla i fråga om anläggningsarrende.

För privatpersoner kan förutsättningarna för hyresavtalet ha stor betydelse, både ekonomiskt och socialt. Avtalen är vidare ofta inte särskilt långvariga. Det finns därför inte tillräckliga skäl att låta be- stämmelserna tillämpas även i fråga om hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet.

I fråga om de ändrade reglerna om överlåtelse av hyreskontrakt, 32 och 36 §§ hyreslagen, är ett alternativ att låta reglerna gälla för äldre avtal och i stället knyta an till om en begäran om överlåtelse har gjorts före ikraftträdandet. Ändringen innebär dock i viss ut- sträckning ändrade förutsättningar för redan ingångna hyresavtal. Övervägande skäl talar för att de nya föreskrifterna endast gäller för avtal som har ingåtts före ikraftträdandet.

I flera lagar hänvisas till paragrafer i hyreslagen som föreslås ändrade. Dessa hänvisningar avser den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. De övergångsbestämmelser som föreslås till ändringarna i jordabalken kan därför få betydelse även för dessa lagar. Några sär-

1 Jfr prop. 2009/10:185 s. 80.

2 Jfr prop. 2001/02:41 s. 65.

414

SOU 2017:33

Ikraftträdande

skilda övergångsbestämmelser i dessa lagar föreslås därför inte i det avseendet.

Ändringarna i lagen om arrendenämnder och hyresnämnder an- knyter till de förslag om ändringar som föreslås beträffande reg- lerna om anläggningsarrende och lokal i jordabalken, men behöver ha en särskild reglering avseende hyresavtal som tillämpar lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad. Övergångsbestämmelsen har därför fått en motsvarande lydelse.

I fråga om bostadsförvaltningslagen, hyresförhandlingslagen och lagen om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt, bör äldre bestämmelser tillämpas om ärendet har inletts hos hyresnämnden före ikraftträdandet.

415

11 Författningskommentar

De ändringar som görs föranleder ett antal rena följdändringar, främst med anledning av att paragrafer byter beteckning. Sådana ändringar som endast avser ändrade hänvisningar eller liknande kommenteras inte i det följande.

Överväganden vad gäller övergångsreglering för jordabalken, lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder, bostadsförvalt- ningslagen (1977:792), hyresförhandlingslagen (1978:304) lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt och lagen om upphävande av lag (2012:978) om uthyrning av egen bostad, finns i avsnitt 10 och kommenteras inte vidare i det följande.

11.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken

Ändringarna i 11 kap. jordabalken om anläggningsarrende är i sak desamma som de ändringar som gjorts beträffande lokalhyra i 12 kap. jordabalken. Vi har behandlat förslagen i avsnitt 7.5.9. Beträffande frågor om lagstiftningen som har sin motsvarighet i lagstiftningen om lokal kan därför hänvisas till författningskommentaren beträffande lokaler. I stället för hyresnämnden är det i dessa fall arrendenämnden som medlar och yttrar sig om arrendeavgift.

11 kap.

5 a §

Vid tillämpningen av 5 § är arrendeavgift som jordägaren kräver för förlängning inte att anse som skälig, om den överstiger den arrende- avgift som arrendestället vid arrendetidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden. Därvid ska dock bortses från anbud eller

417

Författningskommentar

SOU 2017:33

arrendeavtal som inte är rimliga med hänsyn till det allmänna pris- läget i orten för närmast jämförliga arrendeställen. Endast om sär- skilda skäl föreligger får hänsyn tas till en sådan ökning av arrende- ställets värde som en arrendator har åstadkommit.

I tvist om ersättning enligt 5 § får ett yttrande som arrende- nämnden avgett rörande arrendeavgiften frångås endast om det visas eller annars är uppenbart att den arrendeavgift som arrendestället kan antas betinga på öppna marknaden är påtagligt högre eller lägre än arrendenämnden har angett. Vad som nu har sagts gäller inte om jordägaren har krävt att arrendeavgiften ska stå i visst förhållande till arrendatorns rörelseintäkter.

Har i fall som avses i andra stycket jordägaren vid tiden för arrendenämndens yttrande fått anbud eller träffat avtal om arrende av arrendestället utan att han eller hon under medlingen lämnat uppgift om detta, får anbudet eller avtalet beaktas vid prövningen endast om det föreligger synnerliga skäl.

Bestämmelser om medling vid arrendenämnden och yttrande om arrendeavgift finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres- nämnder.

Ändringen i andra stycket andra meningen innebär att yttrande om arrendeavgift i fast belopp inte omfattas av den presumtionsverkan som ett yttrande har enligt första meningen. Att arrendenämnden ska yttra sig över arrendeavgiften som ett fast belopp när jord- ägaren begär en rörlig arrendeavgift följer av 12 a § tredje stycket lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder.

Hänvisningen i det nya fjärde stycket är ny. Bestämmelserna där hänger som vid lokalhyra så intimt samman med de materiella be- stämmelserna i 11 kap. jordabalken om anläggningsarrende att en hänvisning har bedömts vara behövlig. I 12, 12 a, 12 b och 21 a §§ nämndlagen finns specifika bestämmelser som gäller medling och yttrande vid arrendenämnden. Här framgår också att en begäran om yttrande måste framställas före hyrestidens utgång och att arrende- nämnden, såsom vi har föreslagit, kan fatta beslut om att flytta fram upphörandetidpunkten för arrendeavtalet i syfte att möjlig- göra ett yttrande om marknadshyra. Sistnämnda bestämmelse är i viss mån av materiell beskaffenhet, men är enligt vår mening av övervägande processuell art och bör därför lämpligen tas upp i nämndlagen. Nämndlagen innehåller i övrigt mer generella bestäm-

418

SOU 2017:33

Författningskommentar

melser om förfarandet vid nämnden om ansökan, sammanträde och beslut vilka även gäller vid lokalmedling.

6 §

Vill jordägaren säga upp avtalet, ska han eller hon i uppsägningen underrätta arrendatorn om de villkor han eller hon uppställer för att förlänga arrendeförhållandet eller om orsaken till att han eller hon vägrar medge förlängning. Uppsägningen ska dessutom innehålla under- rättelse att arrendatorn, om han eller hon icke går med på att lämna arrendestället utan att få ersättning enligt 5 §, har att tidigast fyra månader före arrendetidens utgång hänskjuta tvisten till arrende- nämnden för medling.

Underlåter jordägaren att fullgöra vad som åligger honom eller henne enligt första stycket, är uppsägningen utan verkan.

Har jordägaren fullgjort vad som åligger honom eller henne enligt första stycket och vill arrendatorn icke lämna arrendestället utan att få ersättning enligt 5 §, har arrendatorn att hänskjuta tvisten till arrende- nämnden enligt första stycket. Iakttas inte denna, förfaller rätten till ersättning. Vad som har sagts nu gäller inte, om inom samma tid hän- skjutande sker enligt 6 a § första stycket eller av jordägaren. Rätten till ersättning förfaller inte om arrendatorn, senast vid den tidpunkt då tvisten kan hänskjutas till arrendenämnden, har underrättat jord- ägaren om att denne kommer att flytta med anledning av uppsäg- ningen.

Innan arrendetiden har gått ut får jordägaren för förlängning av arrendeförhållandet inte kräva högre arrendeavgift eller något annat villkor som är oförmånligare för arrendatorn än vad han eller hon har angett i uppsägningen. Gör han eller hon det och kommer förlängning inte till stånd, har arrendatorn alltid rätt till ersättning enligt 5 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om jordägarens uppsägning. Ändringarna i första och tredje och fjärde stycket har en motsvarande innebörd som förslaget till ändringar i 58 § hyreslagen.

419

Författningskommentar

SOU 2017:33

6 a §

Har arrendatorn uppsagt avtalet och i uppsägningen begärt förläng- ning av avtalet på ändrade villkor, ska han eller hon inom två måna- der från uppsägningen hänskjuta tvisten till arrendenämnden för med- ling och därvid ange den ändring han eller hon önskar i de avtalade villkoren.

Underlåter arrendatorn att hänskjuta tvisten till arrendenämnden inom den i första stycket angivna tiden eller återtar han eller hon före arrendetidens utgång sin uppsägning, är uppsägningen utan verkan. Har han eller hon inte angett de ändringar han eller hon önskar i de avtalade villkoren, ska nämnden förelägga honom att avhjälpa bristen inom viss tid. Efterkommes inte föreläggandet, ska ansökan om med- ling avvisas.

Har arrendatorn fullgjort vad som åligger honom eller henne enligt första stycket, ska arrendenämnden förelägga jordägaren att uppge de villkor han eller hon uppställer för att förlänga arrendeförhållandet eller orsaken till att han eller hon vägrar medge förlängning. Iakttager jordägaren inte föreläggandet och är avtalet inte uppsagt enligt 5 § första stycket, ska avtalet anses förlängt på de av arrendatorn önskade villkoren. Erinran härom ska intagas i föreläggandet. Förlängningen anses som avtal om fortsatt arrende.

Paragrafen innehåller bestämmelser om arrendatorns uppsägning. Ändringarna i andra stycket har en motsvarande innebörd som ändringarna i 58 a § gällande lokal.

6 b §

Ska arrendeförhållandet upphöra efter uppsägning enligt 6 eller 6 a §, får arrendenämnden på begäran av jordägaren eller arrendatorn medge uppskov med avträdet under skälig tid, dock högst ett år från arrende- tidens utgång. Medges uppskov, ska arrendenämnden fastställa skäliga arrendevillkor för tiden från avtalets upphörande till avflyttningen.

Är frågan om uppskov inte avgjord när arrendetiden går ut, har arrendatorn rätt att använda arrendestället till dess frågan är slutligt avgjord om arrenderätten inte har förverkats. Arrendevillkoren ska vara oförändrade under denna tid om arrendenämnden inte bestäm- mer annat.

420

SOU 2017:33

Författningskommentar

Det nya andra stycket innebär att en anläggningsarrendator har rätt att använda arrendestället tills frågan om uppskov har avgjorts.

12 kap.

16 §

Bestämmelserna i 10–12 §§ gäller också, om

1. lägenheten skadas under hyrestiden utan att hyresgästen är ansvarig för skadan,

2. hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyres- gästens vållande,

3. hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet enligt 15 § andra stycket, eller

4. myndighet under hyrestiden meddelar beslut som avses i 10 § andra stycket eller 12 § utan att hyresgästen gett anledning till det, dock inte förrän beslutet får verkställas på samma sätt som en dom som har vunnit laga kraft.

Avser hyresavtalet en bostadslägenhet, får hyresnämnden i fall som avses i första stycket 1–3 eller om hyresvärden inte fullgör sin under- hållsskyldighet enligt 15 § tredje stycket på ansökan av hyresgästen ålägga hyresvärden att avhjälpa bristen (åtgärdsföreläggande). I före- läggandet, som får förenas med vite, ska bestämmas viss tid inom vilken den eller de åtgärder som avses med föreläggandet ska ha vid- tagits. Föreligger särskilda skäl, får tiden förlängas, om ansökan om det görs före utgången av den löpande tidsfristen.

Hyresvärden och hyresgästen kan med bindande verkan träffa avtal om inskränkning i rätten att enligt första stycket erhålla ned- sättning av hyran för hinder eller men i nyttjanderätten till följd av att hyresvärden låter utföra arbete för att sätta lägenheten i avtalat skick eller för att utföra sedvanligt underhåll av lägenheten eller fastigheten i övrigt eller annat arbete som särskilt anges i avtalet.

Ansökan om åtgärdsföreläggande kan riktas mot den för vilken lag- fart senast är beviljad eller sökt, även om denne har överlåtit fastig- heten innan ansökan görs.

Överlåts fastigheten sedan ansökan har gjorts eller föreligger fall som avses i fjärde stycket, gäller rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång.

421

Författningskommentar

SOU 2017:33

Om tvist angående äganderätten är antecknad i fastighetsregistrets inskrivningsdel, kan ansökan om åtgärdsföreläggande riktas mot den som innehar fastigheten med äganderättsanspråk.

Paragrafen innehåller bestämmelser om bl.a. när hyresgästen kan göra gällande påföljder under hyresförhållandet.

I första stycket byter två punkter i uppräkningen plats med var- andra. Punkten om påföljder vid bristande underhållsskyldighet enligt 15 § andra stycket, tidigare punkt två, blir som en följd av det nummer tre i uppräkningen.

Genom att brister i underhållsskyldighet kommer senare i upp- räkningen klargörs att det krav på hinder och men som gäller vid skada i lägenheten (punkten 1) och när hinder och men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten (punkten 2) inte gäller vid en pröv- ning av om hyresgästen kan göra gällande påföljder på grund av att underhållet enligt 15 § andra stycket har eftersatts. Det sagda över- ensstämmer med det rättsläge som RH 2016:51 ger uttryck för.

Om hyresgästen gör gällande att det löpande underhållet har eftersatts prövas denna fråga med ledning av de principer som ligger bakom 15 § andra stycket (se bl.a. prop. 1968:91 Bih. A s. 211 f.). Om hyresgästen åberopar enskilda brister i lägenheten som inte kan sägas angå frågan om hur det löpande underhållet har skötts, får detta prövas enligt andra punkter, företrädesvis punkten 2. I en sådan situation gäller ett krav på att hinder eller men ska ha upp- stått i nyttjanderätten.

I punkten 4 i första stycket görs språkliga ändringar. Även i andra stycket görs sådana ändringar.

18 e §

Om hyresvärden vill utföra sådana åtgärder som avses i 18 d §, ska hyresvärden skriftligen meddela de berörda bostadshyresgästerna detta.

Det skriftliga meddelandet ska innehålla uppgift om

1. de åtgärder som hyresvärden vill genomföra,

2. anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna,

3. i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av åtgärderna,

4. tidsplan för genomförandet,

422

SOU 2017:33

Författningskommentar

5. olägenheter som kan uppstå för hyresgästen,

6. behovet av alternativ bostad under tiden åtgärderna pågår,

7. huruvida nedsättning av hyran kommer att erbjudas,

8. uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överenskommen,

samt

9. vad som gäller om hyresgästen inte godkänner åtgärderna

Om en berörd bostadshyresgäst inte godkänner en åtgärd, får hyres- värden ansöka hos hyresnämnden om tillstånd att utföra åtgärden. Ansökan får göras tidigast tre månader efter det att meddelandet lämnats till hyresgästen. Inkommer ansökan tidigare än tre månader ska den avvisas.

Bestämmelsen i 16 § femte stycket tillämpas också när ansökan enligt andra stycket har gjorts.

I paragrafen finns bestämmelser om hur en hyresvärd ska gå till väga när han eller hon ska inhämta godkännande eller tillstånd till en förbättrings- eller ändringsåtgärd.

Bestämmelserna i det nya andra stycket innebär att kraven på hyresvärdens skriftliga meddelande till hyresgästerna utvidgas och anger vilka uppgifter som ska finnas med i meddelandet. Ändringen har behandlats i avsnitt 4.8.2.

Det finns nio informationspunkter som ska finnas med i det skriftliga meddelande som ska lämnas enligt bestämmelsens första stycke. De syftar alla till att ge hyresgästen en bild av vilken typ av åtgärder och process som ligger framöver. I möjlig mån kan det härutöver vara lämpligt att illustrativa exempel biläggs informatio- nen eller delar av den är översatt till hyresgästens språk för att för- bereda en så kvalitativ samrådsprocess som möjligt. Meddelandet bör ses som ett viktigt underlag för hyresgästerna när de ska be- stämma sig för om de ska godkänna åtgärderna. Det är också en hjälp för dem för att kunna påverka åtgärdernas utformning och omfattning. Slutligen är meddelandet av betydelse för hyresnämn- dens prövning av en ansökan om tillstånd, eftersom det är en del av dokumentationen av i vilken mån hyresgästerna har kunnat vara delaktiga i processen(jfr förslaget till ändringar i 18 f §).

Information om de åtgärder som hyresvärden vill genomföra (punkt 1) bör specificeras så långt som möjligt för att det ska kunna utgöra ett tillräckligt underlag för hyresgästen, men en detaljerings- nivå som riskerar att i praktiken inte kunna följas bör undvikas.

423

Författningskommentar

SOU 2017:33

Ofta bör det räcka med en sådan nivå på informationen som redan i dag brukar godkännas av hyresnämnderna. Beträffande anled- ningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna (punkt 2), bör det vara tillräckligt om hyresvärden ger en kort förklaring, t.ex. anger att stambyte måste ske och att åtgärderna sker i anledning av detta eller att åtgärderna görs i anledning av en vattenskada eller dylikt.

I vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av åtgärderna (punkt 3) är viktigt och kan t.ex. också innebära att tidpunkter för samråd och besiktningar m.m. speci- ficeras. Hyresvärden behöver här alltså kunna ge hyresgästen informa- tion om i vilka delar det kommer att ges möjlighet till påverkan och vad som händer om de inte hittar en gemensam lösning t.ex. att en samrådsprocess ska ske. Beroende av fråga och omständigheterna i övrigt kan olika typer av hyresgästinflytande vara aktuellt, vilket också är bra att specificera. Även information om inställningen till att försöka ta fram olika upprustningsnivåer eller en visningslägen- het är något som kan finnas med i informationen avseende den här punkten.

Tidsplanen för genomförandet (punkt 4) ger en bild av omfatt- ning på åtgärderna. Det är naturligt att tidsplanen i det inledande skedet ofta får uppfattas som preliminär. I den mån tidsplanen inte kan hållas, bör hyresvärden givetvis återkomma med ny informa- tion om detta. Någon särskild bestämmelse bör dock inte krävas i denna del.

Punkterna om olägenheter som kan uppstå under tiden åtgär- derna pågår (punkt 5), bl.a. evakuering och hur och när det ska gå till, behöver också finnas med för att hyresgästen ska veta vilka praktiska problem som kan finnas för honom eller henne och hur dessa kan lösas under tiden. I samband med detta bör även uppgift lämnas om alternativ bostad (punkt 6).

Den hyra som kommer att gälla efter en ombyggnad är särskilt viktig för hyresgästerna. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen kan det på detta stadium inte krävas några exakta uppgifter om kommande hyra. Det förekommer däremot att över- enskommelser har träffats och i den mån så har skett bör detta fram- gå av meddelandet till hyresgästerna (punkt 8). Att hyresvärden ska lämna uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är bestämd, av- ser sålunda situationen då hyresvärden och hyresgästorganisationen

424

SOU 2017:33

Författningskommentar

har förhandlat fram en hyra. Om hyran inte är bestämd, behöver hyresvärden informera om detta, så att det blir tydligt för hyres- gästerna att uppgiften inte har utelämnats av misstag. I avsaknad av en bestämd hyra kan information i stället lämnas om hur långt hyresförhandlingarna har kommit och om kontakt har tagits mellan hyresvärd och hyresgästorganisation m.m.

Slutligen bör meddelandet till hyresgästerna innehålla en uppgift om vad som händer om hyresgästen inte godkänner åtgärden (punkt 9). Det innebär främst att hyresvärden ska upplysa hyres- gästerna om den möjlighet som hyresvärden har att begära hyres- nämndens tillstånd till åtgärderna.

Frågan om meddelandets kvalitet, innehåll och omfattning får bedömas utifrån behovet i det enskilda fallet. Om ett meddelande inte har lämnats eller om så stora brister finns i meddelandet att kravet på information inte kan anses vara uppfyllt, bör hyresnämn- den avvisa en ansökan om tillstånd. Om en ansökan trots vissa brister i meddelandet till hyresgästerna tas upp till prövning, kan detta senare leda till att ansökan avslås om det inte är skäligt att åtgärden vidtas t.ex. därför att det bedöms att hyresgästen inte har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning eller att ombyggnadsprocessen inte kan anses ha skett i enlighet med god sed.

I tredje stycket anges den tidpunkt vid vilken hyresvärden tidi- gast kan ansöka hos hyresnämnden om tillstånd att utföra åtgärden. Tidpunkten har ändrats från två till tre månader efter det att hyres- värden meddelade hyresgästen om åtgärden. Ändringen har be- handlats i avsnitt 4.8.3. Denna ändring ger parterna tid att diskutera de frågor som de ser olika på innan ett eventuellt godkännande kan lämnas av hyresgästerna. Nuvarande tid om två månader är knapp utifrån omfattningen av informationen och tiden det kan förväntas ta för att genomföra ett samråd med största möjliga framgång. Om ansökan inkommer till hyresnämnden för tidigt, ska ansökan av- visas.

425

Författningskommentar

SOU 2017:33

18 f §

En ansökan enligt 18 e § tredje stycket ska bifallas, om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det är skä- ligt mot hyresgästen att den genomförs.

Vid prövningen av om det är skäligt att åtgärden genomförs ska hyresvärdens intresse av att åtgärden genomförs vägas mot de skilda intressen som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att åtgärden inte vidtas. Hyresnämnden ska då särskilt beakta

1. om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning,

2. om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden, och

3. om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstämmelse med god sed i hyresförhållanden.

Om det finns särskilda skäl, får även omständigheter som hänför sig endast till den enskilda hyresgästen beaktas vid skälighetsbedöm- ningen.

Hyresnämnden får förena ett beslut om tillstånd med villkor.

En redovisning av gällande rätt finns i avsnitt 4.3. De ändringar som föreslås i paragrafen har behandlats i avsnitt 4.8.5. Förarbeten till den tidigare lagstiftningen finns i prop. 1996/97:30 och prop. 2001/02:41.

Ändringarna i paragrafen innebär sammanfattningsvis följande. Hyresnämndens prövning ska alltjämt ske i olika steg på det sätt som närmare har utvecklats vid tidigare lagändring (se prop. 2001/02:41 s. 23 f. och 69 f.). Ändringar i första och andra stycket innebär dock att större tyngd än tidigare ska läggas vid de intressen som hyres- gästen åberopar. Tillstånd till en åtgärd ska sålunda kunna lämnas endast om det är skäligt mot hyresgästen och inte som tidigare om det inte är oskäligt mot hyresgästen. I andra stycket anges att av- vägningen alltjämt ska göras mellan hyresvärdens intresse och de skilda intressen som hyresgäster i allmänhet kan antas ha av att en åtgärd inte vidtas. Denna avvägning ska göras som tidigare, men som en nyhet anges i en ny andra mening och i punktform tre vik- tiga exempel på vad hyresnämnden då särskilt ska beakta. I övrigt har andra stycket ändrats på så sätt att ordet oskäligt har ersatts med ordet skäligt till följd av ändringen i första stycket. Detta innebär bl.a. att de intressen som hyresgästen åberopar alltjämt ska vara av

426

SOU 2017:33

Författningskommentar

objektiv art för att kunna beaktas. Den tidigare andra meningen om att hänsyn ska tas till en enskild hyresgästs subjektiva intresse en- dast om det finns särskilda skäl har med viss redaktionell ändring flyttats till ett nytt tredje stycke. I ett nytt fjärde stycke ges möjlighet för hyresnämnden att förena ett tillståndsbeslut med villkor, vilket också är en nyhet.

Ändringen i första stycket innebär alltså att det ska vara skäligt mot hyresgästen att en åtgärd genomförs. Härmed avses att det i betydligt större utsträckning, än som följer av nuvarande prövning, måste tas hänsyn till hyresgästens intresse. En åtgärd som inte an- setts oskälig enligt bestämmelsens tidigare lydelse utgör därför inte nödvändigtvis en skälig åtgärd. Tidigare rättspraxis kan följdriktigt komma att få begränsad betydelse.

Ändringarna i paragrafen tillsammans med paragrafens lydelse i övrigt innebär att hyresnämndens prövning av tillståndsfrågan i fortsättningen ska ske enligt följande.

Inledningsvis ska framhållas att reglerna om hyresgästinflytande syftar till att ge hyresgästerna inflytande över normala ombyggna- tioner och inte endast vad som ibland betecknas som lyxåtgärder. Inflytandet ska inte ske på bekostnad av hyresvärdens intresse av att bedriva en i ett längre perspektiv ekonomiskt rimlig fastighets- förvaltning, se prop. 1996/97:30.

I ett första steg ska nämnden pröva om hyresvärden har ett beak- tansvärt intresse av att den begärda åtgärden genomförs (första stycket). Ett beaktansvärt intresse är att hyresvärden av boende- hänsyn vill rusta upp sin fastighet till en modern boendestandard. Hyresvärden har vidare ett underhållsansvar i förhållande till hyres- gästerna som måste iakttas. Stambyte är en underhållsåtgärd som ofta kräver stora och kostnadskrävande ingrepp i fastigheten, sär- skilt i kök och badrum. Att fastighetsägaren i samband med det önskar modernisera fastigheten för att den ska uppnå en modern boendestandard eller t.o.m. en modern nybyggnadstandard är i sig ett beaktansvärt intresse som bör vägas mot de intressen som hyres- gästerna har.

Hyresvärden bör som ägare av fastigheten alltjämt stå för de tek- niska och fastighetsekonomiska bedömningarna som måste göras när en fastighet ska underhållas eller byggas om. Detta accentueras särskilt när fråga uppkommer om, när och hur ett stambyte ska genomföras. Vid tillståndsprövningen bör därför undvikas att en

427

Författningskommentar

SOU 2017:33

diskussion förs vid hyresnämnden om sådana tekniska och fastig- hetsekonomiska bedömningar som bör var förbehållet fastighets- ägaren. En annan sak är att hyresgästerna med utgångspunkt i så- dana bedömningar bör ges möjlighet att påverka den modernisering av fastigheten som ofta måste ske.

Som anförs i prop. 1996/97:30 s. 90 (författningskommentaren till 18 d §) kan frågan om en åtgärd är att anse som standardhöj- ande arbete eller underhållsarbete i vissa fall orsaka gränsdragnings- problem. Sedvanliga underhålls- och renoveringsarbeten utgör inte en standardhöjande åtgärd. I vissa fall är det självklart att det inte är fråga om någon standardhöjande åtgärd, till exempel tapetsering, målning, byte och underhåll av golvbeläggning eller byte av uttjänta rörstammar. Vissa underhållsarbeten kan tyckas innebära en stan- dardhöjning t.ex. byte av ett äldre, uttjänt kylskåp eller badkar mot ett nytt. Att enbart ersätta gammalt med nytt är inte fråga om en standardhöjning i bestämmelsens bemärkelse så länge som den nya egendomen tillhör samma typkategori avseende nivå på teknik, exklusivitet och funktioner. I praktiken är det inte alltid möjligt att ersätta till exempel ett gammalt kylskåp med ett nytt med exakt samma funktioner som det gamla. Det måste accepteras så länge som den nya egendomen utgör en liknande typkategori. På grund av teknik- och produktutveckling kan det ibland vara omöjligt eller väldigt kostsamt att ersätta uttjänt egendom mot ny inom samma typkategori. Som exempel kan nämnas att spisar med traditionella plattor är en utgående produkt, varför det inte nödvändigtvis är en standardhöjning att installera en spishäll. Utbyte av tvågreppsblan- dare mot engreppsblandare kan tas som ytterligare exempel. Såsom nyss sagts omfattar hyresgästinflytandet, vad gäller standardhöj- ande åtgärder, enbart åtgärder som har en inte endast obetydlig in- verkan på bruksvärdet. Den begränsningen medför att hyresvärden inte hindras från att vidta smärre förbättringsåtgärder i samband med sedvanligt underhåll.

Om en åtgärd likväl anses som standardhöjande men har ett så- dant samband med sedvanligt underhåll att åtgärden är nödvändig för att underhållet ska kunna säkras, utgör det enligt utredningens uppfattning ett beaktansvärt intresse för hyresvärden att genomföra åtgärden. Som exempel kan nämnas att byta ytskikt vid en renover- ing av badrum. Ett sådant byte måste ofta accepteras som ett beak- tansvärt intresse för hyresvärden.

428

SOU 2017:33

Författningskommentar

I ett andra steg ska hyresnämnden pröva vilka intressen som ska vägas mot det intresse som hyresvärden har för ombyggnaden. Som framgår av paragrafens andra stycke är det då inte i första hand den enskilda hyresgästens subjektiva intresse som ska beaktas utan de skilda intressen som hyresgäster i allmänhet kan ha av att åtgärden inte genomförs, dvs. det som brukar kallas det objektiva hyresgäst- intresset. Endast om det finns särskilda skäl ska nämnden beakta en enskild hyresgästs subjektiva intresse mot en förändring, vilket nu framgår av tredje stycket. Detta innebär inte någon ändring av gäll- ande rätt. I prop. 2002/02:41 69 f. anförs i denna del följande.

Dessa objektiva hyresgästintressen kan vara av olika slag. Ett sådant hyresgästintresse är intresset av att åstadkomma eller vid- makthålla en modern boendestandard. Ett annat relevant hyresgäst- intresse kan vara att bibehålla en äldre men fortfarande väl funge- rande inredning. Ytterligare ett relevant intresse är intresset av att hyresgästernas boendekostnader inte blir opåkallat höga. Även andra hyresgästintressen är relevanta, så länge det är fråga om intressen av det slag som hyresgäster i allmänhet har. Häri ligger att intresset ska motsvara allmänt förekommande önskemål bland hyresgäster. Det är inte nödvändigt att det är fråga om ett intresse som flertalet hyresgäster har utan det räcker att intresset finns bland breda grupper av hyresgäster. Mer speciella och sällan förekom- mande önskemål på hyresgästsidan ska däremot inte beaktas. Det gäller exempelvis önskemål om tillskapandet eller bibehållandet av udda eller särpräglade lösningar eller önskemål om att inredningar i dåligt skick ska bevaras.

I det enskilda ärendet ska varje objektivt hyresgästintresse som åberopas av den aktuella hyresgästen bedömas och vägas mot hyres- värdens intresse. En planerad åtgärd kan vara förenlig med vissa intressen som hyresgäster i allmänhet kan antas ha (exempelvis hög standard) men strida mot andra sådana intressen (bevarandet av äldre miljö). Varje sådant hyresgästintresse ska bedömas för sig. Att många, kanske flertalet, hyresgäster föredrar modern nybygg- nadsstandard hindrar inte att däremot stridande önskemål om att bevara en äldre inredning ska beaktas, så länge det är fråga om önskemål av de slag som hyresgäster ofta har. De olika intressena på hyresgästsidan ska sålunda prövas var för sig.

Hyresvärdens intresse av att genomföra en åtgärd ska enligt andra stycket alltså vägas mot de skilda intressen som hyresgästen

429

Författningskommentar

SOU 2017:33

har åberopat. Hyresvärdens intresse av att vidta en viss åtgärd bör sålunda vägas inte bara mot hyresgästintresset av att erhålla den ut- ifrån förutsättningarna bästa möjliga standard utan också mot andra önskemål som hyresgästerna för fram och som är uttryck för typiska och allmänt förekommande – men inte nödvändigtvis domi- nerande – hyresgästintressen. Ett sådant intresse kan vara att bevara en äldre och fortfarande väl fungerande inredning trots att det skulle vara något dyrare. Det blir därmed aktuellt i vissa fall att åter- montera platsbyggda köksskåp eller liknande efter ett stambyte. Värdet av att återanvända material, så länge det är miljömässigt motiverat, kan ibland vara ett alternativ till att ersätta med nytt. Modern nybyggnadsstandard kan som tidigare understrukits inte längre tillmätas vara en lika stor betydelse i alla situationer. Även det nu anförda leder alltså till att en fastighetsägare ofta bör kunna presentera olika upprustningsnivåer.

Den nya andra meningen i andra stycket innebär att hyresnämn- den vid sin skälighetsbedömning särskilt ska beakta om de förut- sättningar som anges i punkterna 1–3 föreligger. Man får här se saken så att nämnden vid prövningen självständigt ska ta ställning till de olika punkterna i den mån hyresgästernas talan motiverar detta och beakta detta vid skälighetsbedömningen. Tanken är samtidigt att inflytandet ska vara starkare ju mer omfattande åtgärden är och ju större hyra som krävs i samband med åtgärden.

Enligt punkt 1 ska hyresnämnden vid sin prövning beakta om hyresgästerna har haft möjlighet att påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig omfattning. Hyresgästen ska i tillräcklig omfattning alltså ha haft möjlighet att påverka såväl vilka åtgärder som hyresvärden vill genomföra som hur dessa åtgärder genomförs. Till exempel kan det vara viktigt för hyresgästerna att kunna på- verka om köksskåpen bör bytas ut till modernare skåp, om plats- byggda garderober och hyllor ska vara kvar eller hur ny inredning ska se ut m.m. Likaså kan det vara viktigt för hyresgästerna att fastighetsägaren tillgodoser berättigade krav på att behålla rimliga avställningsytor, väggar mellan kök och matrum m.m., alternativt tillskapa praktiska lösningar.

I uttrycket ”tillräcklig omfattning” ligger att möjligheterna till påverkan kan gestalta sig olika i olika fall. När de aktuella åtgär- derna är av begränsad omfattning eller inte avser något mer än kanske strax över en obetydlig påverkan på bruksvärdet bör det

430

SOU 2017:33

Författningskommentar

ofta kunna räcka med kommunikation i form av ren skriftlig infor- mation till hyresgästerna i enlighet med vad vi föreslår om informa- tionsmeddelandets innehåll enligt 18 e §, men där hyresgästen informeras om möjligheten till synpunkter. I andra fall bör infly- tandet ges en annan form, ofta med möten mellan parterna. Ett välfungerande samråd med en konstruktiv dialog och möjlighet till reellt inflytande bör i praktiken bli nödvändigt vid stambyten och andra större ombyggnader. Att hyresgästen i sådana fall också har fått möjlighet att förhandla om hyran i förväg bör också kunna vara en parameter för möjligheten till ett positivt svar på hyresvärdens ansökan om tillstånd till åtgärderna hos hyresnämnden. Här bör partsorganisationernas gemensamma uppfattning om vad som kan anses utgöra god sed i hyresförhållanden ofta kunna ha stor bety- delse (se punkt 3). Det är alltså viktigt att anpassa inflytandegraden utifrån omfattningen på åtgärderna.

Möjligheten att påverka åtgärdernas utformning och omfattning bör givetvis inte betyda att de åtgärder som hyresgästerna mot- sätter sig i alla avseende måste godtas i förhållande till fastighets- ägarens önskemål. Här får en avvägning göras vad som är skäligt mot hyresgästen enligt första stycket i det enskilda fallet, vilket kan innebära att t.ex. fastighetsekonomiska skäl måste vägas in.

Enligt punkt 2 måste en åtgärd vara rimlig i förhållande till den hyreshöjning som följer på åtgärden. Punkten är ny, men har i gällande lagstiftning formulerats i förarbetena som ett objektivt hyresgästintresse som ska vägas mot fastighetsägarens intresse av att genomföra åtgärden (se prop. 2001/02:41 s. 23 f. i avsnitt 4.3.4). Den nu föreslagna regleringen innebär att en prövning ska ske av åtgärdens rimlighet i förhållande till den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden. För detta ska få genomslag är det enligt utredningen viktigt att en bestämmelse tas upp i lag. Som framgår av den allmänna motiveringen har det sålunda visat sig att en hyres- höjning näst intill aldrig har tillmätts avgörande betydelse och det är något som utredningens förslag syftar till att förändra. Ju större hyreshöjning en åtgärd kan antas föranleda, desto starkare skäl bör hyresvärden rimligen kunna visa på om han likväl vill att åtgärden ska genomföras.

Hyran ska liksom nu kunna prövas av hyresnämnden först sedan åtgärderna har genomförts. Ofta kan hyreshöjningen dock vara preliminär om den har förhandlats innan åtgärden. I andra fall kan

431

Författningskommentar

SOU 2017:33

det vara svårt att bedöma en kommande hyreshöjning. Utifrån part- ernas argumentation i ärendet om tillstånd bör emellertid nämnden kunna göra rimliga antaganden om kommande hyreshöjning. Om detta antagande leder till att hyreshöjningen kommer att bli bety- dande – i dag är det inte ovanligt med höjningar på 50–60 procent efter stambyte och ombyggnad – bör nämnden pröva om åtgär- derna verkligen är rimliga för att uppnå en godtagbar standard.

Av hyresvärden bör sålunda skäligen kunna krävas att inte så- dana åtgärder genomförs som kommer att medföra att många hyresgäster måste flytta på grund av ekonomiska skäl. Eftersom olika hyresgäster har olika ekonomiska förutsättningar och kan acceptera olika nivåer är det därför viktigt att hyresvärden – vilket vi framhållit tidigare – kan erbjuda sådana alternativ till åtgärder (upprustningsnivåer) som minimerar hyreshöjningarna för vissa hyresgäster, men samtidigt också kan erbjuda de hyresgäster som så önskar, högre standard i lägenheter där hyran kan bli högre. Likaså bör hyresvärden i förekommande fall kunna erbjuda hyres- gästerna en trappning av hyran med utgångspunkt från den mer generösa trappningsregel som vi föreslår i 12 kap. 55 § femte stycket jordabalken för att mildra effekten av en hyreshöjning.

Hyresvärden måste alltså i betydligt större utsträckning än som är vanligt i dag ta hänsyn till själva hyreshöjningen som kan antas följa på en viss åtgärd och anpassa upprustningsnivån efter detta. Om en åtgärd inte är rimlig i förhållande till den hyreshöjning som hyresgästerna får vidkännas bör alltså ansökan om tillstånd till åtgärden avslås även om den kommande hyresnivån i och för sig kan antas bli skälig vid en bruksvärdesprövning.

En åtgärd, som genererar en begärd hyra där man kan räkna med att hyresgäster riskerar att hamna under en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen (2001:453), bör alltid ha föregåtts av aktiva och motverkande insatser från hyresvärdens sida för att hindra denna situation. Exempel på det är att ha erbjudit olika upprustningsnivåer.

Hur hög den begärda hyran ska vara för att hyresnämnden ska beakta den som skäl att inte bifalla ansökan om tillstånd är svårt att ange med exakthet. Vad som är en rimlig hyreshöjning att beakta inom tillståndsprövningen är självklart beroende på vilka åtgärder som ska genomföras, hur lägenheten ser ut före åtgärderna och vilken hyra som har utgått. Vi har berört dessa svårigheter i av- snitt 4.8.5. Det bör trots svårigheten att ange exakta procenttal vid

432

SOU 2017:33

Författningskommentar

normala ombyggnader ofta kunna krävas att hyresvärden presente- rat olika upprustningsnivåer för det fall hyreshöjningen i sig för- väntas bli omkring 25 procent. Det är i praktiken en stor skillnad för den enskilde hyresgästen och medför enligt rapporter en risk för att många flyttar p.g.a. hyreshöjningen. Är hyreshöjningen på begärda nivåer omkring 50 procent och över, bör hyresvärden för att ha möjlighet att få bifall till ansökan enligt vår mening alltid erbjuda olika upprustningsnivåer, s.k. trappning av hyran, och en omfattande samrådsprocess med möjlighet till inflytande eller med- bestämmande i prissättande frågor för hyresgästerna. Med förslaget om att hyresvärden bör ange alternativa upprustningsnivåer bör sådana hyreshöjningar i fortsättningen bli mindre förekommande vid nämndens prövningar.

Om alternativa förslag till ombyggnadsåtgärder har lagts fram behöver hyresnämnden beakta om de olika nivåerna har inneburit en verklig skillnad från varandra. Det kan vara två eller flera upp- rustningsalternativ som hyresgästerna själva kunnat välja mellan.

Utfallet av avvägningen beror givetvis av förhållandena i det enskilda fallet. Det är dock naturligt att en hyresgäst allmänt sett inte behöver prestera så tungt vägande skäl mot en åtgärd som är mycket genomgripande eller medför en avsevärd standardhöjning och därmed också en kraftig hyreshöjning. Omvänt får anses att, om en viss åtgärd kan utföras utan att hyresgästen drabbas av mer än en obetydlig olägenhet, bör det krävas starkare skäl från hyres- gästen för att åtgärden inte ska få utföras.

När hyresvärden vill genomföra ett flertal åtgärder som tillsam- mans kan sägas utgöra en omfattande upprustning, t.ex. i samband med ett stambyte, bör hyresnämndens prövning ofta kunna inriktas på om det framstår som skäligt att samtliga åtgärder genomförs. Även om hyresnämnden anser att det ålegat hyresvärden att er- bjuda en annan upprustningsnivå än den som ansökan gäller bör hyresnämnden normalt inte självmant välja ut ett antal åtgärder som får genomföras. Det är således hyresvärdens ansvar att göra detta. Hyresnämnden bör dock kunna lämna tillstånd till delar av åtgärderna om hyresvärden utformat sin ansökan och sina yrkan- den vid nämnden på detta sätt. Det kan snarast liknas vid att hyres- värden har en alternativ upprustningsnivå. Om vissa enskilda åtgär- der ifrågasätts av hyresgästen finns vidare normalt skäl att pröva

433

Författningskommentar

SOU 2017:33

dessa för sig. I övriga fall bör ansökan avslås i sin helhet om möjlig- het till bifall saknas.

Enligt punkt 3 ska de åtgärder som fastighetsägaren vill vidta stå i överensstämmelse med god sed i hyresförhållanden. Denna punkt bör ses mot bakgrund av att organisationerna på hyresmarknaden bör ha ett ansvar för att framtidens ombyggnader genomförs på bästa sätt för såväl fastighetsägare som hyresgäster. Som framgår av den allmänna motiveringen har partsorganisationerna intentioner att gemensamt upprätta en form av manual för ombyggnadssitua- tionerna. De frågor som tas upp i punkt 1 och 2 är exempel på frågor som kan behöva utvecklas i en sådan manual och som också bör ges stor betydelse vid hyresnämndens prövning. I manualen torde emellertid också kunna tas upp frågor som gäller närmare rutiner vid information och samråd, tidsplanering, hyresförhandlingar, evakueringsfrågor och andra frågor i anslutning till den lagstiftning som vi föreslår. Partsorganisationernas intentioner bör alltså ge led- ning till vad som kan anses vara god sed i hyresförhållanden. Under denna punkt bör enligt utredningens uppfattning även frågor kunna tas upp som gäller hållbarhet, miljöaspekter, energieffektiviseringar m.m.

Av det nya fjärde stycket framgår att hyresnämnden kan förena ett beslut med villkor. Exempel på sådana villkor kan gälla tidspla- ner, behov av evakuering., åtgärder för hygien m.m. under ombygg- nadstiden när hyresgästerna bor kvar i samband med en ombyggnad, turordning mellan olika trappuppgångar etc. Det är alltså ofta fråga om hyresvillkor som tillgodoser hyresgästers subjektiva intressen. Något villkor om viss hyra eller andra hyresvillkor ska nämnden inte föreskriva eftersom prövningen av hyresvillkoren alltjämt inte ska ske inom ramen för tillståndsärendet.

32 §

Hyresgästen får inte överlåta hyresrätten utan hyresvärdens samtycke, om inte annat följer av 34–37 §§.

Genom att paragrafens andra stycke tas bort kommer inte någon särskild rätt till förtida uppsägning att gälla när hyresgästen nekas att överlåta hyresrätten.

434

SOU 2017:33

Författningskommentar

36 §

Den som hyr en lokal får överlåta hyresrätten till lokalen om hyres- nämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd ska läm- nas om

1. lokalen hyrs för att användas för förvärvsverksamhet och hyres- rätten ska överlåtas till den som ska överta verksamheten samt hyres- värden inte har någon befogad anledning att motsätta sig att hyres- rätten överlåts, eller

2. lokalen hyrs för att användas för annat ändamål, om hyresgästen har beaktansvärda skäl för överlåtelsen och hyresvärden inte har någon befogad anledning att motsätta sig att hyresrätten överlåts.

Har hyresgästen innehaft lägenheten mindre än tre år, får tillstånd enligt första stycket lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

Ett tillstånd kan förenas med villkor.

Första stycket

Första punkten motsvarar den nuvarande möjligheten till överlåt- else av hyresrätten till lokaler som används för kommersiell verksam- het. Beskrivningen av verksamheten i lokalen har moderniserats språkmässigt, men avsikten är inte någon ändrad tillämpning.

Genom den andra punkten i detta stycke införs det en möjlighet till överlåtelse av hyresrätt till lokaler även när syftet med upp- låtelsen inte är att det ska bedrivas kommersiell verksamhet i den. Det kan t.ex. handla om ideell föreningsverksamhet eller rent pri- vata syften. Den rätt att säga upp hyresavtalet som i dag finns enligt 32 § andra stycket kommer då att ersättas av en rätt till överlåtelse efter hyresvärdens samtycke eller hyresnämndens tillstånd.

Till skillnad mot vad som gäller vid överlåtelser av lokaler för kommersiella verksamheter enligt den första punkten måste hyres- nämnden här bedöma också de skäl som hyresgästen har för över- låtelse. Beaktansvärda skäl får anses föreligga när hyresgästen av skäl av väsentlig betydelse behöver komma ifrån hyresavtalet genom att kunna överlåta hyresrätten. Det ankommer på hyresgästen att visa att sådana skäl föreligger. Det kan t.ex. handla om att verksamheten behöver minskas eller ökas i en omfattning som inte den befintliga lokalen medger. Det kan också handla om andra anpassningar till en förändrad verksamhet som i den befintliga lokalen inte är möjlig

435

Författningskommentar

SOU 2017:33

på rimliga villkor. Alternativet för hyresgästen i sådana fall är annars att säga upp avtalet till nästkommande tillfälle då detta är möjligt. Det bör därför ha betydelse vilken uppoffring det skulle innebära för hyresgästen att fullfölja avtalet fram till dess.

Beträffande frågan om hyresvärden har någon befogad anled- ning att vägra samtycke får motsvarande bedömning göras som enligt den första punkten. I dessa fall bör emellertid också beaktas hur lokalen kommer att användas i fortsättningen. Hyresvärden behöver inte godta ett ändamål som strider mot avtalet. Däremot behöver den nya hyresgästens verksamhet inte vara exakt detsamma som den ursprungliga hyresgästens.

Eftersom den tillträdande hyresgästen måste följa vad som en- ligt avtalet gäller ifråga om verksamheten i lokalen, torde det i praktiken normalt sett redan av den anledningen saknas utrymme för att låta en hyresgäst med icke-kommersiell verksamhet överlåta hyresrätten till någon med avsikt att bedriva kommersiell verksam- het i lokalen. Även när denna fråga inte har reglerats i avtalet bör ofta det kunna anses som ett beaktansvärt skäl för hyresvärden att motsätta sig en sådan ändring av verksamheten i samband med en överlåtelse.

Även ändringar av verksamheten inom det icke-kommersiella området torde kunna utgöra beaktansvärda skäl för hyresvärden att motsätta sig överlåtelsen, om denne kan visa på sakliga skäl. Hyres- nämnden bör då beakta om verksamhetsändringen skulle kunna antas medföra negativa konsekvenser för hyresvärden eller för andra hyresgäster i form av ökade kostnader eller minskade intäkter eller i form av olägenheter i övrigt.

Andra stycket och tredje styckena

Bestämmelsen är i dessa delar oförändrad i förhållande till nuvar- ande bestämmelse i 36 § men kommer nu att omfatta även icke- kommersiella överlåtelser.

436

SOU 2017:33

Författningskommentar

45 §

Bestämmelserna i 46–52 §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägen- heter, om inte

1. hyresavtalet vid tiden för upplåtelsen inte ingick i en affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet, hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än två år och upplåtelsen avser

a) ett rum eller en lägenhet i andra hand till annan för självstän- digt brukande eller

b) ett rum eller en lägenhet i ett en- eller tvåfamiljshus eller inom en ägarlägenhetsfastighet.

2. hyresavtalet i annat fall än som sägs i 1 avser ett rum eller en lägenhet för fritidsändamål och hyresförhållandet upphör innan det har varat längre än nio månader i följd,

3. hyresavtalet avser ett rum eller en lägenhet som utgör en del av upplåtarens egen bostad,

4. hyresvärden säger upp hyresförhållandet att upphöra i förtid på den grunden att hyresrätten är förverkad och annat inte följer av 47 §, eller

5. annat följer av en sådan överenskommelse som avses i 45 a §. Bestämmelsen i första stycket 1 gäller inte om upplåtaren har hyrt

lägenheten tillsammans med minst två lägenheter till för att hyra ut dem i andra hand.

Paragrafen är till stora delar oförändrad, men ett par justeringar görs med anledning av att lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad upphävs och reglerna om privatpersoners uthyrning av bo- städer samlas i hyreslagen.

Enligt nuvarande första stycket 1 p. gäller inte reglerna om be- sittningsskydd vid andrahandsupplåtelser under de första två åren. Undantaget kompletteras så att även rum eller lägenhet i en- eller tvåfamiljshus eller i ägarlägenhetsfastighet omfattas av det. Avsik- ten är att detta för hyresvärden mer förmånliga undantag från besitt- ningsskyddsreglerna ska träffa de typiska privata uthyrningarna.

Som en ny förutsättning kommer att gälla att uthyrningen inte får ingå i affärsmässig uthyrningsverksamhet. Innebörden av be- greppet är densamma som i andra delar av besittningsskyddsreglerna (45 a § första stycket 2 a) och c) samt 46 § första stycket 6). Be- dömningen av om det rör sig om affärsmässig uthyrningsverksam-

437

Författningskommentar

SOU 2017:33

het ska dock ske utifrån förhållandena vid tidpunkten för upp- låtelsen. Båda parter ska således vid tidpunkten då avtalet ingås veta vilka regler som gäller under den aktuella tvåårstiden och att ändringar av hyresvärdens uthyrningsverksamhet i någondera riktningen under avtalets fortbestånd inte ska varken införa eller undanta besitt- ningsskyddet.

Besittningsskyddet inträder generellt vid tidpunkten då parterna ingår avtalet. Det är därför naturligt att det är tidpunkten då avtalet ingås som är avgörande även i denna fråga, alltså inte när bostaden enligt avtalet ska tillträdas eller när hyresgästen faktiskt tar bosta- den i besittning.

Undantaget i andra punkten ändras vidare något såtillvida att det inte längre kommer att vara avgörande om rummet hyrs ut möblerat eller omöblerat. Därmed slipper parterna den osäkerhet som kan föreligga i vissa fall när rummet har lämnats till hyres- gästen med någon enstaka möbel eller med mindre brukbara möbler, likaså de fall där hyresgästen möblerar rummet själv och efter över- enskommelse med hyresvärden förvarar hyresvärdens möbler i ett förråd. Distinktionen mellan möblerade och omöblerade rum tas bort även i första och andra punkterna, av samma skäl som nu redovisats.

I tredje punkten görs ett förtydligande av att detta undantag gäller för såväl uthyrning av rum som av hel lägenhet. Detta torde inte innebära någon egentlig ändring av vad som gäller enligt be- stämmelsens nuvarande lydelse. Tvärtom förefaller det naturligt att det oftare handlar om rum, eftersom det ska vara fråga om del av upplåtarens bostad.

53 §

Bestämmelserna i 54–55 e §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägen- heter, om inte

1. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids- ändamål och ansökan till hyresnämnden enligt 54 § görs innan hyres- förhållandet har varat nio månader i följd, eller

Bestämmelserna i 54–55 d §§ gäller vid upplåtelser av bostads- lägenheter, om inte

438

SOU 2017:33

Författningskommentar

1. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids- ändamål och ansökan till hyresnämnden enligt 54 § görs innan hyres- förhållandet har varat nio månader i följd, eller

2. lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad.

Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 55–55 e §§ endast om det följer av nämnda lag.

I paragrafen görs följdändringar med anledning av att en ny para- graf införs, 55 d § om kostnadsbaserad hyra, och att två paragrafer får nya beteckningar, tidigare 55 d § blir 55 e § (vissa processuella frågor vid prövning av hyra) och 55 e § blir 55 f § (retroaktiv pröv- ning av hyra i vissa fall och återbetalning).

55 §

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Vid prövning enligt första stycket ska främst beaktas sådan hyra för lägenheter som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhåll- anden på hyresmarknaden.

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses som skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första stycket ska även 55 a–55 c §§ iakttas. Om den hyra som är att anse som skälig vid en prövning enligt första stycket är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhåll- andet, ska hyresnämnden, om hyresgästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp under en skälig tid. Tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöj-

ningens storlek och får högst vara tio år.

Vad som sägs i första stycket ska inte tillämpas om hyran bestäms enligt 55 c §.

439

Författningskommentar

SOU 2017:33

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det in- går förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen, har hyresgästen trots första, andra och fjärde styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller sjunde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

I femte stycket har en förändring gjorts av skyddsregeln som syftar till att hyresnämnden i främst ombyggnadsfall ska kunna ta särskild hänsyn till hyreshöjningens storlek när övergångstid bestäms för infasning (trappning) av hyran. I bestämmelsen har en precisering av övergångstiden angetts till högst tio år. Övervägandena finns i avsnitt 4.8.6.

Om skälig hyra fastställs till ett belopp som är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet, ska hyresnämnden, om inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att en lägre hyra ska betalas under en skälig tid. Hyresnämnden ska då också bestämma vad hyran ska uppgå till under denna tid. Hyresnämnden har så- ledes möjlighet att bestämma en trappa för hyreshöjningar, dvs. att lägre hyresbelopp ska betalas från olika tidpunkter under en skälig övergångstid, till dess att den nya skäliga hyran ska börja gälla.

I förarbetena inför lagändringen år 2011 (prop. 2009/10:185 s. 91 f.) uttalades att sådana särskilda skäl som anges i paragrafen och som kan tala emot en tillämpning av skyddsregeln kan vara att lägen- hetens bruksvärde har höjts till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder som hyresgästen har godkänt eller som hyresnämnden har lämnat tillstånd till. Det ansågs i dessa fall vara befogat att låta större hyreshöjningar kunna få ett snabbare genom- slag.

Mot bakgrund av de överväganden som utredningen har gjort i fråga om trappningar efter en ombyggnad har tillägget i paragrafens

440

SOU 2017:33

Författningskommentar

femte stycke ansetts nödvändigt. Utredningen har sålunda ansett – till skillnad från tidigare uttalanden förarbetena – att det är viktigt att skyddsregeln kan tillämpas fullt ut vid olika situationer, där- ibland hyreshöjningar till följd av att det har genomförts standard- höjande åtgärder i fastigheten. Vidare har ansetts att hyreshöjning- ens storlek och inte anledningen till höjningen bör vara avgörande för trappningen. Att en trappning ska kunna ske vid standardhöj- ande åtgärder har visserligen kommit att accepteras i praxis, men ofta har hyreshöjningen i de fall som prövats fått ett snabbare genomslag de första åren av övergångstiden.

Att en hyresvärd har fått samtycke från hyresgästen eller till- stånd från hyresnämnden att genomföra vissa åtgärder innebär med det förslag som nu läggs fram alltså inga hinder mot att tillämpa trappningsregeln fullt ut. Tvärtom bör det i de fall där hyreshöj- ningarna kan bli mycket betungande för hyresgästen vara särskilt angeläget med en trappning. En trappning i dessa fall tillgodoser utredningens ståndpunkt att hyresgäster vid en ombyggnation inte ska tvingas flytta från sina hem utan få en chans att ställa om och om möjligt kunna bo kvar.

I tidigare lagförarbeten (se prop. 2009/10:185 s. 92) har sagts att övergångstiden i allmänhet inte bör vara längre än tre–fem år och att det endast i undantagsfall bör förekomma att övergångstiden bestäms till närmare tio år. Det är också praxis att tiden sällan eller aldrig överstiger fem år och denna praxis bör bestå även med den nya regeln. Om det är särskilt påkallat bör enligt utredningen över- gångstiden dock kunna bestämmas till mer än fem år men endast i undantagsfall till närmare tio år. En längre övergångstid kan i vissa fall alltså behövas efter en ombyggnad som föranlett en stor hyres- höjning.

Den föreslagna lagtexten ger utryck för att det är hyreshöjning- ens storlek som ska var avgörande för den tid som trappningen bör kunna pågå. Ju större hyresskillnaden är, desto längre kan över- gångstiden alltså behöva vara. Situationer när det kan bedömas som särskilt påkallat att den trappade hyran ska bestämmas till fem år eller mer är alltså främst när hyreshöjningen efter en ombyggnad blir så kraftig att den riskerar att rubba de ekonomiska förutsätt- ningarna för hyresgäster att kunna bo kvar. En infasning av hyran genom trappning hindrar inte att överenskommelser om eventuella hyresförändringar träffas och genomförs under övergångstiden

441

Författningskommentar

SOU 2017:33

Sammantaget innebär tillägget i femte stycket att övergångs- tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och inte till den situation som föranlett hyreshöjningen. Syfte med ändringen är att åstadkomma möjligheter till skälig trappning i sär- skilt ombyggnadssituationer. I enlighet med vad som uttalades i tidigare förarbeten bör tiden normalt inte vara längre än tre–fem år, men i vissa fall kan en längre tid vara påkallad. Endast i undan- tagsfall bör förekomma att övergångstiden bestäms till närmare tio år. Lagtexten har därför angett tio år som en övre gräns för över- gångstiden. Normalt bör en hyreshöjning fördelas jämt över trapp- ningstiden och sålunda inte få ett snabbare genomslag de första åren.

Undantaget i sista meningen i nuvarande bestämmelse för den situation som avses i 55 c § (presumtionshyra) har flyttats till ett andra stycke men innebär inte någon ändring i sak.

Någon förändring i paragrafens tillämpning eller omfattning i övrigt har inte gjorts.

55 d §

Denna paragraf gäller när en fysisk person helt eller delvis upplåter

1. lägenhet, i ett en- eller tvåfamiljshus, som ägs av uthyraren,

2. lägenhet, i en ägarlägenhetsfastighet, som ägs av uthyraren, eller

3. lägenhet som uthyraren innehar med bostadsrätt.

Paragrafen gäller dock inte om hyresvärden anses som hyresvärd enligt 1 § andra stycket hyresförhandlingslagen (1978:304). Paragra- fen gäller inte heller uthyrning för fritidsändamål.

Om hyresvärden och hyresgästen vid upplåtelser enligt första stycket tvistar om hyrans storlek, ska hyran, om inte en högre hyra följer av 55 §, fastställas till ett belopp som inte är påtagligt högre än kapital- kostnaden och driftskostnaderna för bostaden. Kapitalkostnaden beräk- nas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde.

Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om hyrespröv- ning när en privatperson upplåter en lägenhet, s.k. kostnadsbaserad hyra.

442

SOU 2017:33

Författningskommentar

Tillämpningsområdet ändras i några avseenden, jämfört med de nuvarande bestämmelserna i lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad. I stort sett avses dock tillämpningen vara densamma.

Till en början gäller den särskilda regeln om hyresprövning en- ligt första stycket endast om en fysisk person upplåter en lägenhet. Hyran för lägenheter som upplåts av juridiska personer, t.ex. ett aktiebolag, bostadsrättsförening eller ett dödsbo, prövas i stället enligt normen om skälig hyra i 55 §.

I första stycket finns också en begränsning till bostäder som ägs av den fysiska personen eller innehas med bostadsrätt. En följd av det är att hyran för en hyreslägenhet som upplåts av en privat- person, i andra hand eller genom att det tas in en inneboende, inte prövas enligt denna paragraf.

En skillnad i förhållande till hittillsvarande ordning är att en upplåtelse kan omfattas av regeln om kostnadshyra även om hyres- värden upplåter flera lägenheter. Avgörande för om regeln är tillämp- lig är om hyresvärden anses som hyresvärd enligt hyresförhand- lingslagen (1978:304), dvs. om han eller hon för annat än fritids- ändamål regelmässigt hyr ut mer än två bostadslägenheter, vilka inte utgör del av upplåtarens bostad. Detta framgår genom en hänvisning till definitionen av vem som är att anse som hyresvärd enligt 1 § andra stycket hyresförhandlingslagen. En följd av detta är att bedömningen ska ske utifrån hur hyresvärdens uthyrningsverk- samhet ser ut mer allmänt. Det behöver alltså inte vara avgörande hur många bostäder som hyrs ut just för tillfället. Som exempel kan nämnas att någon eller några lägenheter för en period står tomma för renovering eller av annan anledning. Även om bedömningen ska avse vilken omfattning uthyrningen har mer allmänt bör den dock knyta an till tidpunkten för den aktuella prövningen av hyran. Hyresvärden kan sedan det aktuella hyresavtalet ingicks ha ändrat sin samlade uthyrningsverksamhet mer permanent, t.ex. genom att ha sålt det mesta av bostäderna. I sådana fall bör den aktuella situa- tionen som den framstår vid prövningstillfället vara avgörande för om bestämmelsen för den kostnadsbaserade hyran kan tillämpas.

En annan skillnad mot utformningen av tillämpningsområdet enligt förslaget och enligt privatuthyrningslagen är att enligt den senare kan den kostnadsbaserade hyran tillämpas för ett hyresavtal (”den första upplåtelsen” enligt 1 § första stycket sista meningen), medan bruksvärdeshyran ska tillämpas för övriga hyresavtal. Enligt

443

Författningskommentar

SOU 2017:33

förslaget kommer bruksvärdeshyra att tillämpas för samtliga hyres- avtal, om upplåtaren är att anse som hyresvärd enligt hyresförhand- lingslagen.

En annan viktig skillnad mot reglerna i privatuthyrningslagen är att den kostnadsbaserade hyran kommer att gälla som ett alternativ mot den bruksvärdesbaserade hyran. Hyresvärden kommer alltså att kunna få hyran prövad enligt de bestämmelser som ger det högsta resultatet. Det bör inte åligga parterna att ange vilken be- stämmelse som de anser vara tillämplig i det enskilda fallet. Där- emot bör hyresnämnden i förekommande fall uppmärksamma parterna på de skilda förutsättningarna för den kostnadsbaserade och den bruksvärdesbaserade hyran, så att parterna får tillfälle att åberopa det material som de önskar till grund för hyresnämndens beslut.

55 f §

Denna paragraf gäller vid upplåtelse av rum, vid upplåtelse i andra hand av lägenhet och vid upplåtelse enligt 55 d §. Paragrafen gäller dock inte upplåtelse för fritidsändamål.

På ansökan av hyresgästen ska hyresnämnden fastställa hyran en- ligt 55 § första – tredje styckena och 55 c § eller enligt 55 d §. Beslutet får avse hyra tidigast från och med det månadsskifte som inträffar närmast före ett år före dagen för ansökan. Vid prövningen ska hyres- nämnden, i förekommande fall, även beakta sådan nedsättning av hyresvärdens egen hyra som har skett med tillämpning av 55 § femte stycket.

Om hyran sänks genom ett beslut enligt andra stycket ska hyres- värden åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad som har tagits emot för mycket. Återbetalningen ska också omfatta ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från dagen då hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetalningsskyldigheten blivit slutligt bestämd genom beslut som vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden där- efter. Beslut om ändring av hyran anses som avtal om villkor för fort- satt uthyrning. När det finns skäl till det får hyresnämnden bestämma att beslutet ska gälla omedelbart. Om hyran ändras retroaktivt tillämpas 55 e § femte – åttonde styckena.

444

SOU 2017:33

Författningskommentar

För att hyresnämnden ska kunna pröva en ansökan enligt andra stycket ska ansökan ha kommit in till hyresnämnden inom tre måna- der från det att hyresgästen lämnade lägenheten.

Den möjlighet till retroaktiv prövning av hyra som med nuvarande regler gäller för uthyrning av rum och uthyrningar i andra hand av lägenheter föreslås gälla även sådana upplåtelser för vilka kostnads- baserad hyra kan bestämmas av hyresnämnden enligt 55 d §. Det utvidgade tillämpningsområdet för paragrafen omfattar därmed uthyr- ningar i en- eller tvåfamiljshus och i ägarlägenhetsfastighet, under de övriga förutsättningar som gäller för den kostnadsbaserade hyran enligt 55 d § i förslaget.

Bestämmelsens tillämpningsområde enligt gällande lydelse kvar- står i övrigt, vilket innefattar exempelvis andrahandsuthyrningar av hyresrätter.

57 a §

Vid tillämpningen av 57 § första stycket 5 ska en krävd hyra inte anses som skälig, om den överstiger den hyra som lokalen vid hyrestidens utgång kan antas betinga på öppna marknaden (marknadshyra). Marknadshyran ska i första hand bestämmas med utgångspunkt i en jämförelse med hyran för andra liknande lokaler på orten. Endast om det finns särskilda skäl får hänsyn tas till ökning av lokalens värde, som en hyresgäst har åstadkommit.

I tvist om ersättning enligt 57 § får yttrande av hyresnämnden frångås endast om det är uppenbart

1. när yttrandet avser marknadshyran och hyresvärden inte vid medlingen har krävt att hyran ska stå i visst förhållande till hyres- gästens rörelseintäkter, att denna är påtagligt högre eller lägre än hyres- nämnden angett,

2. när yttrandet avser anvisad lokal, att hyresnämndens bedömning inte varit riktig.

I fall som avses i andra stycket 1 får utredning som inte har lagts fram under medlingen, beaktas vid prövningen endast om det finns synnerliga skäl.

445

Författningskommentar

SOU 2017:33

Bestämmelser om medling och yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres- nämnder.

Paragrafen anger i första stycket första meningen att en krävd hyra inte anses som skälig om den vid hyrestidens utgång överstiger marknadshyran för lokalen. I andra meningen anges hur marknads- hyran ska bestämmas.

Av nuvarande lydelse av andra stycket första punkten framgår att ett yttrande om marknadshyra som görs av hyresnämnden har s.k. presumtionsverkan. Det tillägg som nu föreslås i denna punkt innebär att ett yttrande om marknadshyra inte ska ha någon pre- sumtionsverkan i det fall en part vid medlingen i hyresnämnden har begärt s.k. omsättningshyra. Att en sådan rörlig hyra är tillåten framgår av 19 § tredje stycket och formuleras i hyresavtalen som ett hyresvillkor (omsättningsklausul). Bakgrunden till ändringen är det förslag som tagits upp i avsnitt 7.5.7 och som innebär att hyres- nämnden föreslås vara skyldig att yttra sig om marknadshyran i fast belopp även i de fall hyresvärden har begärt omsättningshyra (se även förslaget till ändring av 12 a § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder att hyresnämnden).

Vid tvist om en omsättningsklausul är skälig ska hyresnämnden enligt vårt förslag alltså yttra sig om marknadshyran i fast belopp när detta begärs av någon av parterna. Syftet härmed är att parterna på det sättet ska få ett underlag för sina förhandlingar med ut- gångspunkt från nämndens yttrande. Som utvecklats närmare i avsnitt 7.5.7 ska nämnden däremot inte yttra sig om den begärda omsättningsklausulens skälighet. Om hyresgästen inte godtar om- sättningsklausulen under åberopande av att den inte är skälig eller att den strider mot god sed i hyresförhållanden, kan ersättning be- gäras med stöd av 57 § första stycket 5 hyreslagen. Det blir i så fall tingsrätten som får ta ställning till klausulens skälighet. Utifrån nämndens yttrande får då parterna argumentera i frågan om om- sättningsklausulens skälighet och yttrandet bör då ofta kunna ges en förhållandevis stark bevisverkan.

Fjärde stycket är nytt och innehåller en hänvisning till lagen (1973:188) om hyresnämnder och arrendenämnder (nämndlagen) och de processuella bestämmelserna där om medling och yttrande om marknadshyra eller anvisad lokal. Dessa bestämmelser hänger

446

SOU 2017:33

Författningskommentar

så intimt samman med de materiella bestämmelserna om lokaler i 56–60 §§ hyreslagen att en hänvisning har bedömts vara behövlig vid sidan av den allmänna bestämmelsen om hyresnämndens upp- gifter i 69 § hyreslagen. I 12, 12 a, 12 b och 21 a §§ nämndlagen finns specifika bestämmelser som gäller medling och yttrande vid nämnden. Här framgår också att en begäran om yttrande måste framställas före hyrestidens utgång och att hyresnämnden, såsom vi har föreslagit i avsnitt 7.5.4, kan fatta beslut om att flytta fram upp- hörandetidpunkten för hyresavtalet i syfte att möjliggöra ett ytt- rande om marknadshyra. Sistnämnda bestämmelse är i viss mån av materiell beskaffenhet, men är enligt vår mening av övervägande processuell art och bör därför lämpligen tas upp i nämndlagen. Nämndlagen innehåller i övrigt mer generella bestämmelser om för- farandet vid nämnden om ansökan, sammanträde och beslut vilka även gäller vid lokalmedling.

58 §

Vill hyresvärden säga upp avtalet ska han eller hon i uppsägningen underrätta hyresgästen om de villkor som han eller hon kräver för att förlänga hyresförhållandet eller om orsaken till att han eller hon väg- rar medge förlängning. Uppsägningen ska dessutom innehålla under- rättelse att hyresgästen, om han eller hon inte går med på att flytta utan att få ersättning enligt 58 b §, har att hänskjuta tvisten till hyresnämn- den för medling och att detta får ske tidigast fyra månader före hyres- tidens utgång.

Underlåter hyresvärden att fullgöra vad som åligger honom eller henne enligt första stycket, är uppsägningen utan verkan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer formulär till en sådan underrättelse som avses i första stycket.

Har hyresvärden fullgjort vad som åligger honom eller henne enligt första stycket och vill hyresgästen inte lämna lägenheten utan att få ersättning enligt 58 b §, har hyresgästen att hänskjuta tvisten till hyres- nämnden tidigast fyra månader före hyrestidens utgång. Gör han eller hon inte det, förfaller rätten till ersättning.

Rätten till ersättning enligt tredje stycket förfaller inte om hyres- gästen hänskjuter tvisten till hyresnämnden enligt 58 a § första stycket eller om hyresvärden hänskjuter tvisten till hyresnämnden tidigast fyra

447

Författningskommentar

SOU 2017:33

månader före hyrestidens utgång eller om en ansökan för medling efter överenskommelse mellan parterna tidigare har ingivits till nämnden i anledning av uppsägningen. Rätten till ersättning förfaller inte heller om hyresgästen, senast vid den tidpunkt då tvisten kan hänskjutas till hyresnämnden, har underrättat hyresvärden om att hyresgästen kom- mer att flytta med anledning av hyresvillkoren i uppsägningen.

Innan hyrestidens utgång får hyresvärden för förlängning av hyres- förhållandet inte kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad han eller hon har angett i upp- sägningen. Gör han eller hon det och kommer förlängning inte till stånd, har hyresgästen alltid rätt till ersättning enligt 58 b §.

Ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 7.5.2. Syftet med ändringen är att parterna ska förhandla själva och endast tvistiga frågor ska hänskjutas till hyresnämnden för medling. Ett lokalhyres- avtal löper normalt med nio månaders uppsägningstid (jfr 4 § hyreslagen). Vissa avtal kan ha längre och andra avtal kortare upp- sägningstid. Bestämmelsen om tidigaste tidpunkt träffar samtliga lokalhyresavtal oberoende av uppsägningstid. För avtal med kortare uppsägningstid än nio månader, kan detta innebära att förhållande- vis kort tid återstår innan hyrestiden löper ut och ansökan kan ske. För dessa fall och andra fall där ansökan görs på ett förhållandevis sent stadium kan det bli nödvändigt att upphörandetidpunkten måste flyttas fram för att möjliggöra ett yttrande om marknadshyra enligt förslaget härom i avsnitt 7.5.4. I denna del hänvisas till kommentaren till 12 a § tredje stycket nämndlagen.

När hyrestiden har löpt ut finns inte längre något hyresavtal och medling om en förlängning är då inte längre aktuell. Medling kan dock på parts begäran också ske i fråga om ersättning som en hyres- gäst begär i anledning av uppsägningen. Detta kan kräva en ny an- sökan, men något hinder mot att fortsätta ett före hyrestidens utgång anhängiggjort medlingsärende finns inte. För ett fordrings- anspråk mot hyresvärden gäller preskriptionstid om två år från det hyresgästen lämnade lägenheten (61 § hyreslagen). Medling i en ersättningsfråga kan i praktiken alltså begäras eller pågå lång tid efter hyrestidens utgång. Som framgår av vårt förslag i 12 a § fjärde stycket måste en begäran om marknadshyresyttrande dock fram- ställas före hyrestidens utgång.

448

SOU 2017:33

Författningskommentar

Som vi tagit upp i avsnitt 7.5.2 finns inget hinder mot att en part begär medling före det att fyra månader återstår av hyrestiden utan att ansökningen får effekt med avseende på ersättning enligt det in- direkta besittningsskyddet. Dessa fall torde bli sällsynta. Hyres- nämnden ska emellertid då alltså inte (såsom enligt 54 § vid begäran om ändrade bostadshyresvillkor) avvisa en sådan ansökan, men bör klargöra för parten vad som gäller och önskemålet att parterna för- handlar med varandra först. Som föreslagits i avsnitt 7.5.2 bör parterna också ha frihet att avtala om att en ansökan om medling före fyramånadersgränsen ska innebära att ersättningsrätten beva- ras. Om en ansökan görs före fyramånadersgränsen och medlingen pågår efter denna gräns, måste en hyresgäst som vill bevara sin rätt till ersättning ansöka på nytt om medling. Detta kan vara olägligt. Hyresnämnden bör därför enligt 8 § första stycket nämndlagen kunna medge att ansökan görs muntligen vid ett sammanträde.

Om en ansökan om medling inkommer före fyramånaders- gränsen ska hyresnämnden som huvudregel avvisa ansökan (jfr mot- svarande enligt 54 § vid begäran om ändrade bostadshyresvillkor). Som vi tagit upp i avsnitt 7.5.2 bör det dock inte finnas något hinder mot att parterna träffar en särskild överenskommelse om medling innan fyramånadersgränsen. Dessa fall torde bli sällsynta. Hyresnämnden ska emellertid i sådana fall inte avvisa medlings- ansökan. I stället bör nämnden omedelbart kalla parterna till ett medlingssammanträde. Har medling ägt rum efter en sådan över- enskommelse som nu sagts bör hyresgästen inte förlora sin rätt till ersättning. Det får ankomma på den av parterna som ansöker om medling att visa att en överenskommelse om medling har träffats för att ansökan inte ska avvisas. Regeln om att ersättningsrätten bevaras om part ansöker om medling tidigast fyra månader före hyrestidens utgång bör alltså inte hindra parterna från att begära medling dessförinnan om en verklig tvist är för handen som part- erna vill lösa redan på ett tidigt stadium när de kommer överens om detta.

Ändringen i andra stycket syftar till att hyresgästen ska ges en tydlig information om möjligheten till ersättning enligt 58 b § hyreslagen och att rätten till ersättning är beroende av att hyres- gästen hänskjuter tvisten till medling vid hyresnämnden tidigast fyra månader före hyrestidens utgång. Det formulär till under- rättelse som regeringen beslutar om i förordningsform måste alltså

449

Författningskommentar

SOU 2017:33

innehålla dessa moment. Hyresvärden kan antingen lämna formulä- ret som en bilaga till uppsägningen, eller på annat sätt ta in texten i själva uppsägningen. Dessutom måste det, liksom tidigare, framgå av uppsägningen vilka villkor som hyresvärden begär för en för- längning av avtalet eller vad orsaken är till att hyresvärden vägrar förlängning av avtalet.

Tredje stycket innebär endast den ändringen att hyresgästen måste hänskjuta tvisten till hyresnämnden efter fyramånadersgränsen för att inte ersättningsrätten ska gå förlorad.

Det nya fjärde stycket innebär att fyra undantag finns från att rätten till ersättning förfaller om inte tvisten hänskjuts till hyres- nämnden efter fyramånadersgränsen. Det första undantaget avser att hyresgästen själv hänskjuter tvisten på grund av sin egen upp- sägning enligt 58 a §. Detta utgör ingen ändring av gällande rätt. Det andra undantaget avser att hyresvärden själv hänskjuter tvisten till nämnden efter fyramånadersgränsen. Som vi framhållit i den allmänna motiveringen ska något hinder mot detta inte ställas upp, bl.a. mot bakgrund av att hyresvärden kan vara intresserad av att få ett marknadshyresyttrande. Det tredje undantaget avser det fall att en ansökan för medling har ingetts till hyresnämnden innan fyra- månadersgränsen på grund av parternas överenskommelse om att medling ska ske. Det fjärde undantaget när ersättningsrätten inte förfaller avser det fallet att hyresgästen innan fyramånadersgränsen har underrättat hyresvärden om att hyresgästen avser att flytta och begära ersättning med anledning av villkoren i uppsägningen. Vi har behandlat denna fråga i avsnitt 7.5.3 under Hyresvärdens uppsäg- ning. I uttrycket ”med anledning av hyresvillkoren i uppsägningen” ligger att hyresvärden inte undgår ersättningsskyldighet genom att sänka sina krav när hyresgästen har underrättat hyresvärden om att hyresgästen kommer att flytta. Som vi tagit upp i den allmänna motiveringen bör hyresvärden inom ramen för ett medlingsförfa- rande och ett yttrande om marknadshyra dock ha möjlighet att få sitt krav prövat. Ett alternativ är dock att hyresvärden i denna situation får kravets skälighet prövat i en eventuell ersättningsprocess.

I femte stycket har den ändringen gjorts att hyresvärden – inte som tidigare under medlingen – utan under hyrestiden inte får be- gära oförmånligare hyresvillkor än som angetts i uppsägningen. Ändringen hänger samman med att en medlingsansökan inte längre måste göras inom två månader från uppsägningen utan kan göras på

450

SOU 2017:33

Författningskommentar

ett betydligt senare stadium. Hyresgästen bör under förhandling- arna med hyresvärden då vara trygg i att sämre villkor inte ställs upp.

58 a §

Vill hyresgästen säga upp avtalet för förlängning på ändrade villkor, ska han eller hon i uppsägningen underrätta hyresvärden om den ändring i de avtalade villkoren som han eller hon begär. Om överens- kommelse inte träffas mellan parterna, får hyresgästen hänskjuta tvisten till hyresnämnden för medling tidigast fyra månader före hyrestidens utgång.

Underlåter hyresgästen att fullgöra vad som åligger honom eller henne enligt första stycket eller återtar hyresgästen sin uppsägning, är uppsägningen utan verkan

Om inte hyresvärden själv har sagt upp avtalet, får han eller hon innan hyrestidens utgång har avslutats inte vägra förlängning av hyresförhållandet eller för förlängning kräva högre hyra eller något annat villkor som är oförmånligare för hyresgästen än vad som följer av det uppsagda avtalet. Gör han eller hon det och kommer förlängning inte till stånd, har hyresgästen alltid rätt till ersättning enligt 58 b §.

Paragrafen behandlar hyresgästens uppsägning för villkorsändring. Ändringen i första stycket avser att den tidigare tvåmånaders- fristen ersatts med fyramånadersgräns. Ändringen har kommen- terats i 58 §. Som tidigare innebär en underlåtenhet att hänskjuta tvisten till hyresnämnden att uppsägningen är utan verkan. Med den nya fyramånadersgränsen betyder det att hyresgästen dock kan hänskjuta tvisten på ett förhållandevis sent stadium utan att upp-

sägningen förlorar sin verkan.

Även en uppsägning för villkorsändring innebär att hyresgästen måste flytta om en överenskommelse inte kan träffas. Av bestäm- melsen i andra stycket framgår dock att hyresgästen – till skillnad mot vad som gäller en uppsägning för avflyttning – kan återta sin uppsägning. Följden av detta är att uppsägningen blir utan verkan och hyresgästen har rätt att hyra lokalen även i fortsättningen om inte också hyresvärden har sagt upp hyresavtalet. Att hyresgästen kan återta sin uppsägning är en nyhet i förhållande till vad som gällt tidigare då hyresgästen i stället kunde återkalla medlingsansökan

451

Författningskommentar

SOU 2017:33

med verkan att uppsägningen blev utan verkan. Ändringen föran- leds av att en sådan bestämmelse lätt kan leda till missförstånd om hyresgästen vill flytta och har kommenterats i avsnitt 7.5.3 under Hyresgästens uppsägning.

Bestämmelsen i tredje stycket utgör ingen annan ändring i för- hållande till gällande rätt än att ordet medlingen har bytts ut mot hyrestidens utgång på samma sätt som i 58 § sista stycket.

59 §

Ska hyresförhållandet upphöra efter uppsägning som gjorts av hyres- värden eller, i fall som avses i 58 a §, av hyresgästen, får hyresnämn- den på ansökan av hyresvärden eller hyresgästen medge skäligt upp- skov med avflyttningen, dock högst två år från hyrestidens utgång. Ansökan om uppskov ska ha kommit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång. Medges uppskov, ska hyresnämnden fastställa skä- liga hyresvillkor för tiden från det att avtalet upphört till dess hyres- gästen ska flytta.

Är frågan om uppskov inte avgjord när hyrestiden går ut, har hyresgästen rätt att använda lokalen till dess frågan är slutligt avgjord om hyresrätten inte har förverkats. Hyresvillkoren ska vara oföränd- rade under denna tid om hyresnämnden inte bestämmer annat.

Av första stycket framgår att hyresgästen eller hyresvärden kan be- gära uppskov med avflyttningen. En ansökan om detta måste ha kommit in till hyresnämnden före hyrestidens utgång. Medges upp- skov ska hyresnämnden fastställa skäliga hyresvillkor under upp- skovstiden.

En ansökan om uppskov kan komma in till hyresnämnden så sent att nämnden inte hinner avgöra ärendet förrän efter hyrestidens utgång. Ändringen i andra stycket innebär därför att hyresgästen får använda lokalen till dess frågan om uppskov är slutligt är avgjord. Som framgår av avsnitt 7.5.8 där vi behandlat frågan är detta ett befästande i lag av vad som redan torde gälla. Rätten att använda lokalen föreligger inte om hyresrätten är förverkad. Av andra meningen framgår att hyresvillkoren under tiden fram till ett beslut meddelas i uppskovsfrågan ska vara oförändrade om inte hyres- nämnden bestämmer andra villkor. Eftersom tiden i allmänhet

452

SOU 2017:33

Författningskommentar

kommer att bli förhållandevis kort saknas dock skäl för hyres- nämnden att ändra villkoren om inte detta är påkallat av någon särskild anledning.

11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

12 §

Nämnden ska klarlägga tvistefrågorna och, även om medling inte har begärts, försöka förlika parterna.

Kan parterna inte förlikas efter förslag av någondera parten, ska nämnden lägga fram förslag till förlikning, om det inte är uppenbart att förutsättningar för förlikning saknas.

Om det inte träffas någon förlikning, ska tvisten avgöras av nämn- den, om tvisten rör en fråga som avses i 1 § första stycket 2 eller 4 § första stycket 2, 2 a, 2 b eller 3. I annat fall ska ärendet avskrivas om inte någon av parterna har begärt ett sådant yttrande som avses i 12 a §.

Ändringen i tredje stycket bör läsas tillsammans med ändringen i 12 a §, och tydliggör att hyresnämnden efter medling inte ska skriva av ärendet om en förlikning inte kan träffas när någon av parterna har begärt ett yttrande om marknadshyra eller om anvisad lokal. Handläggningen av ett sådant yttrande bör sålunda ses som en del av medlingen och en förlikning kan ske sedan parterna fått del av nämndens yttrande. Vi har behandlat frågan i avsnitt 7.5.5.

12 a §

Vid sådan medling som avses i 12 kap. 58 eller 58 a § jordabalken ska hyresnämnden, om hyresvärden eller hyresgästen begär det och detta kan ske, yttra sig om marknadshyran för lokalen eller om huruvida en lokal som har anvisats av hyresvärden är godtagbar enligt 12 kap. 57 § första stycket 2 eller 3 jordabalken.

Vid sådan medling som avses i 11 kap. 6 eller 6 a § jordabalken ska arrendenämnden, om jordägaren eller arrendatorn begär det och detta kan ske, yttra sig om den arrendeavgift som arrendestället vid tillämp-

453

Författningskommentar

SOU 2017:33

ning av 11 kap. 5 a § första stycket jordabalken kan antas betinga på öppna marknaden.

Om en part vid medlingen enligt första och andra stycket har be- gärt en hyra eller arrendeavgift som står i visst förhållande till hyres- gästens eller arrendatorns rörelseintäkter, ska hyresnämnden på begäran av part yttra sig om marknadshyran eller arrendeavgiften i fast belopp.

En begäran om yttrande enligt första eller andra stycket ska, för att kunna beaktas, framställas före avtalstidens utgång. Efter en begäran om yttrande får nämnden efter samråd med parterna bestämma att den tidpunkt då hyresavtalet ska upphöra skjuts fram högst tre måna- der om detta med hänsyn till omständigheterna är skäligt.

Paragrafens första stycke är, bortsett från viss redaktionell ändring, i huvudsak oförändrat och innebär att hyresnämnden efter uppsäg- ning av hyresvärden eller hyresgästen i ett lokalhyresförhållande ska yttra sig om marknadshyran för en lokal eller om godtagbar- heten av en anvisad ersättningslokal. Hyresnämnden är alltså skyl- dig att yttra sig t.ex. även om motparten motsätter sig detta, för- klarar att denne under alla omständigheter inte går med på någon förlikning eller hyresgästen har flyttat från lokalen. I de fall en part sålunda har intresse av att ett yttrande lämnas ska detta alltså också ske. Till exempel kan en hyresvärd ha ett intresse av ett yttrande även om hyresgästen har flyttat för att undvika ersättningsanspråk. Med nya formuleringen ”om detta kan ske” åsyftas dock att hyres- nämnden kan avstå från ett yttrande om detta på grund av faktiska omständigheter inte är möjligt, t.ex. därför att prövningslokalen inte finns kvar eller det endast finns en ritning. Hyresnämnden får själv avgöra när ett yttrande kan ske i dessa fall.

Av andra stycket framgår att arrendenämnden ska yttra sig om arrendeavgift. Vad som anförts beträffande hyresnämndens ytt- rande gäller även i dessa fall.

Det nya tredje stycket har behandlats i avsnitt 7.5.7 och avser den situationen att en part, företrädesvis är det i praktiken fråga om hyresvärden, har begärt omsättningshyra. Hyresnämnden kan då inte yttra sig om omsättningshyran. Däremot har det ansetts att ett yttrande om marknadshyran i fast belopp kan ge parterna vägled- ning och förhandlingshjälp även i denna situation. Det har därför föreskrivits att hyresnämnden på begäran av part är skylig att yttra sig om marknadshyran även i denna situation. Som framgår av

454

SOU 2017:33

Författningskommentar

kommentaren till 57 a § har ett sådant yttrande dock ingen presum- tionsverkan om tvist föreligger om ersättning. Däremot bör yttran- det ha en förhållandevis stark bevisverkan i tvisten.

Det nya fjärde stycket anger till en början att en begäran om ytt- rande om marknadshyra, anvisad lokal eller arrendeavgift måste framställas före avtalstidens utgång för att kunna beaktas. Av andra meningen framgår dock att upphörandetidpunkten i parternas hyres- avtal kan flyttas fram av hyresnämnden. Ett sådant beslut innebär visserligen en ändring av det materiella hyresförhållandet mellan parterna men har ändå ansetts ha sin plats i hyreslagen och inte i nämndlagen. Vi har behandlat förslaget i avsnitt 7.5.4.

En framflyttning av upphörandetidpunkten innebär att hyres- tiden kommer att förlängas i högst tre månader för att möjliggöra ett yttrande om marknadshyra. Beslutet fattas av hyresnämnden utan yrkande, men nämnden måste först samråda med parterna. Normalt torde en begäran om yttrande om marknadshyra emellertid åtföljas av en begäran om framflyttning av upphörandetidpunkten när detta är påkallat. Ett kriterium på framflyttning ska också vara att detta med hänsyn till omständigheterna är skäligt. Hyresnämnden måste alltså bedöma om det är skäligt att flytta fram tidpunkten.

Som vi anfört i den allmänna motiveringen kan ett behov av att framflytta upphörandetidpunkten exempelvis föreligga om en av parterna kort tid före hyrestidens utgång har begärt ett marknads- hyresyttrande och den andre parten vägrar att låta hyrestiden för- längas för att möjliggöra ett yttrande. Vid samrådet med parterna kan det dock framkomma omständigheter som gör att nämnden inte bör förlänga tiden. Skulle en part utnyttja systemet på ett otill- börligt sätt, t.ex. genom att inte inställa sig vid medlingssamman- träde och sedan begära ett yttrande när det endast återstår kort tid av hyrestiden, kan det finnas anledning att inte fatta beslut om förlängning av hyrestiden. Detsamma gäller om en part vill förhala en avflyttning. I sådant fall bör en begäran om ett yttrande kunna avslås. Det kan också finnas andra situationer när en ansökan bör avslås. Det måste givetvis också krävas av en part att ansökningen om medling har gjorts i god tid före hyrestidens utgång i enlighet med vad anförts i avsnitt 7.5.2. Det bör alltså inte förekomma att part utnyttjar möjligheten till framflyttning slentrianmässigt och en viss garanti för det bör ligga i att hyresnämnden prövar frågan på det föreslagna sättet.

455

Författningskommentar

SOU 2017:33

Om hyresnämnden beslutar att flytta fram upphörandetidpunkten, ska ett yttrande om marknadshyran som görs efter den avtalade hyrestidens utgång, ändå avse hyran vid denna tidpunkt vilket följer av 57 a §. Yttrandet ska alltså inte avse hyran vid den nya upp- hörandetidpunkt som nämnden har bestämt. Som grund för pröv- ningen i en ersättningsprocess bör, liksom är fallet i dag, också läggas marknadshyran vid den avtalade hyrestidens utgång och den ståndpunkt som hyresvärden slutligen intagit vid förhandlingarna inför hyresnämnden innan yttrandet avgavs (jfr 21 a § nämndlagen). Nya hyresvillkor bör därför gälla från den avtalade tidens utgång. Även hyrestiden bör räknas från denna tidpunkt. Parterna har dock avtalsfrihet i dessa frågor och någon särskild bestämmelse om villkoren eller hyrestiden bör därför inte införas. Däremot bör en begäran om uppskov med avflyttning kunna ske så länge den nya hyrestiden löper vilket följer av den lydelse som 59 § hyreslagen redan har.

21 a §

Vad som i 21 § sägs om nämnds beslut gäller i tillämpliga delar nämnds yttrande enligt 12 a §.

Angår yttrandet lägenhets marknadshyra eller arrendeavgift, ska nämnden i yttrandet utsätta viss tid inom vilken part har att hos nämnden skriftligen eller muntligen vid sammanträde anmäla om han eller hon antar den hyra eller den arrendeavgift som har angivits i yttrandet. Om en part vid medlingen har begärt en hyra eller arrende- avgift som står i visst förhållande till hyresgästens eller arrendatorns rörelseintäkter ska parten i stället ange sin slutliga ståndpunkt i fråga om detta villkor. Iakttar part inte nämndens föreläggande, anses hans eller hennes slutliga ståndpunkt i tvisten vara den som han eller hon angivit innan yttrandet avgavs.

Första stycket i paragrafen innebär att ett yttrande av nämnden ska utformas och motiveras på motsvarande sätt som ett beslut och som huvudregel meddelas inom två veckor om det inte, vilket torde vara sällsynt, kan meddelas vid sammanträde. Tiden kan dock ut- sträckas om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen är densamma som tidigare.

456

SOU 2017:33

Författningskommentar

Beträffande andra stycket är första meningen densamma som tidigare och innebär att nämnden ska utsätta viss tid, i praktiken ofta ett par veckor, inom vilken part ska anmäla om den hyra som nämnden angett i ett yttrande om hyra eller arrendeavgift antas. Om ett antagande sker, innebär det att detta blir partens slutliga ståndpunkt om en ersättningstvist aktualiseras. Annars gäller den slutliga ståndpunkt som tidigare angetts. Detsamma gäller om före- läggandet över huvud taget inte följs.

Endast den andra meningen i andra stycket är ny och tar sikte på den situationen att en part begär omsättningshyra. Även i detta fall ska ju nämnden yttra sig om marknadshyran i fast belopp, men parten kan ju naturligen inte anta detta belopp när omsättningshyra begärs. Det föreskrivs därför att parten i stället ska ange sin slutliga ståndpunkt i fråga om villkoret. Det är då denna ståndpunkt som får betydelse i en eventuell ersättningstvist.

23 a §

Det finns bestämmelser om överklagande av arrendenämndens beslut i 8 kap. 31 § jordabalken och 16 § lagen (1957:390) om fiskearrenden.

Arrendenämndens yttrande enligt 12 a § andra stycket eller beslut enligt 12 a § fjärde stycket får inte överklagas. Nämndens beslut i sådana frågor som avses i 23 § tredje stycket får överklagas till den hovrätt inom vars domkrets arrendenämnden är belägen. Detsamma gäller nämndens beslut enligt lagen (1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället.

Vid överklagande av arrendenämndens beslut gäller 8 kap. 31 a– 31 c §§ jordabalken. Hovrättens beslut med anledning av överklag- ande i frågor som avses i andra stycket tredje meningen eller i 23 § tredje stycket får inte överklagas.

Paragraferna innehåller bestämmelser om att ett beslut av hyres- nämnden om framflyttande av upphörandetidpunkten inte får över- klagas. 23 § avser hyresnämndens beslut och 23 a § avser arrende- nämndens beslut.

457

Författningskommentar

SOU 2017:33

11.3 Förslaget till lag om ändring

i bostadsförvaltningslagen (1977:792)

2 §

Hyresnämnden får besluta om ingripande i förvaltningen av en fastig- het, om fastighetsägaren brister i sina skyldigheter mot bostadshyres- gäster genom att

1. eftersätta underhållet av fastigheten eller

2. i övrigt förvaltar fastigheten på ett sätt som inte är godtagbart för de boende.

Hyresnämnden får också besluta om ingripande om fastighets- ägaren underlåter att hyra ut lägenheter för bostadsändamål i fastig- heten och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oför- svarligt att lägenheterna står tomma.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förutsättningarna för in- gripande enligt bostadsförvaltningslagen.

Första stycket ges en ny utformning. De grundläggande förut- sättningarna för att hyresnämnden ska kunna besluta om ingri- pande i förvaltningen överensstämmer med det som hitintills har gällt för ett beslut om särskild förvaltning (se prop. 1976/77:151 s. 81).

En första förutsättning för ett ingripande är att fastighetsägaren har åsidosatt sina skyldigheter i förhållande till hyresgästerna. Hyresvärdens skyldigheter kan grundas på bl.a. 12 kap. jordabalken, parternas avtal eller offentligrättslig reglering som berör boende- förhållanden.

I den första punkten anges att ett beslut om ingripande i förvalt- ningen kan meddelas om fastighetsägaren har eftersatt underhållet av fastigheten. Så är fallet även enligt nuvarande ordning. Varje åsidosättande av underhållet är inte tillräckligt för ett beslut om ingripande utan det förutsätts att underhållet brustit i sådan mån att det kan sägas vara eftersatt. Någon ändring i sak i fråga om vad som avses är inte åsyftad.

Den andra punkten behandlar situationer där fastighetsägaren i övrigt, dvs. i fråga om annat än eftersatt underhåll, förvaltar fastig- heten på ett sätt som inte är godtagbart för de boende. Ingripande kan ske oberoende av i vilket avseende förvaltningen brister (jfr prop. 1976/77:151 s. 82). I kravet på en godtagbar förvaltning ingår

458

SOU 2017:33

Författningskommentar

att vidta åtgärder för att bevara sundhet ordning och gott skick inom fastigheten.

Det saknar betydelse om bristerna i förvaltningen beror på fastig- hetsägarens försummelse. Avgörande är om förvaltningen inte fungerar tillfredsställande från hyresgästernas synpunkt.

Ingripande kan ske så snart förvaltningen inte når upp till de minimikrav som bör ställas på en tillfredsställande fastighets- förvaltning. Utöver de krav som följer av lag kan ledning hämtas från normen om god sed i hyresförhållanden.

Om det förekommer brister som är av sådant slag att de kan motivera ett ingripande, får hyresnämnden besluta om ett sådant. Hyresnämnden är således inte skyldig att göra det. I det ligger att hyresnämnden, liksom enligt nuvarande ordning, får göra en avväg- ning av om de förhållanden som åberopas är tillräckliga för att det ska framstå som proportionerligt att besluta om ett ingripande.

2 a §

Om en ansökan om ingripande i förvaltningen enligt 2 § första stycket kommer in till hyresnämnden inom tre år efter det att fastighetsägaren har ansökt om lagfart, får ett beslut meddelas redan om det finns anledning att anta att fastigheten inte förvaltas på ett godtagbart sätt.

Paragrafen, som är ny, anger att ett beslut om ingripande får med- delas redan om det finns anledning att anta att fastigheten inte förvaltas på ett för de boende godtagbart sätt.

Bestämmelsen motsvaras av 2 § andra stycket i hitintills gällande lydelse. Ingen ändring i sak görs. Det lägre kravet gäller även fort- sättningsvis endast vid brister i förvaltningen och således inte vid underlåtenhet att upplåta lägenheter enligt 2 §.

3 §

Ett ingripande i förvaltningen sker genom att hyresnämnden före- lägger fastighetsägaren att vidta en eller flera åtgärder (förvaltnings- föreläggande) eller, om detta inte bedöms tillräckligt, genom att hyres- nämnden ställer fastigheten under förvaltning av en särskild förvaltare (tvångsförvaltning).

459

Författningskommentar

SOU 2017:33

Paragrafen, som är ny, anger vilka former av ingripande som finns enligt bostadsförvaltningslagen.

Det finns två former av ingripande enligt lagen, förvaltnings- föreläggande och tvångsförvaltning. Ett förvaltningsföreläggande innebär, i likhet med ett åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 16 § jordabalken, att hyresnämnden ålägger fastighetsägaren att vidta en eller flera åtgärder.

I paragrafen klargörs att tvångsförvaltning är mer ingripande än ett förvaltningsföreläggande. Utgångspunkten är därför att tvångs- förvaltning väljs först om ett förvaltningsföreläggande inte bedöms tillräckligt. De närmare förutsättningarna för vilken form av ingri- pande som ska väljas behandlas i 4 §.

4 §

Vid valet mellan förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning ska hyresnämnden beakta hur allvarliga bristerna i förvaltningen är och om fastighetsägaren kan antas rätta sig efter ett föreläggande.

I paragrafen anges riktlinjer för valet mellan de båda formerna av ingripande enligt lagen, dvs. förvaltningsföreläggande och tvångs- förvaltning.

Enligt 3 § är tvångsförvaltning mer ingripande än ett förvalt- ningsföreläggande. I föreliggande paragraf anges i linje med det att hyresnämnden vid valet mellan förvaltningsföreläggande och tvångs- förvaltning ska hyresnämnden beakta hur allvarliga bristerna i för- valtningen är och om fastighetsägaren kan antas rätta sig efter ett föreläggande. Dessa faktorer ska ingå i den helhetsbedömning som hyresnämnden alltid ska göra av om ett förvaltningsföreläggande är en tillräcklig reaktion på de brister som har förekommit.

När fastighetsägaren åsidosätter en skyldighet kan det många gånger framstå som alltför ingripande med ett beslut om tvångs- förvaltning. Så kan t.ex. vara fallet om förvaltningen i det stora hela fungerar tillfredsställande men fastighetsägaren brister i något avse- ende, t.ex. inte tillhandahåller föreskriven information, inte åtgär- dar enstaka mindre allvarliga brister i fastighetens skick eller under- låter att låta genomföra vissa kontroller av fastigheten. Även när

460

SOU 2017:33

Författningskommentar

det förekommer det flera missförhållanden men dessa även sedda tillsammans framstår som mindre allvarliga, kan ett förvaltnings- föreläggande väljas.

Med att bristerna är allvarliga avses till en början att de är av sådant slag att de har en stor negativ påverkan på hyresgästernas boende. Även om bristerna är omfattande men inte var för sig kan sägas vara allvarliga kan det finnas skäl att meddela ett beslut om tvångsförvaltning. Om fastighetsägaren har låtit brister uppkomma i en sådan omfattning, kan det ofta antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter ett föreläggande.

Om fastighetsägaren inte har följt ett förvaltningsföreläggande, talar det för att hyresnämnden, efter en ny ansökan, ska besluta om tvångsförvaltning. Om hyresnämnden bedömer att bristen ändå inte motiverar en tvångsförvaltning kan ett skärpt föreläggande meddelas. Det får bli en bedömning i varje enskilt fall.

I vissa fall kan det på grund av fastighetsägarens tidigare bete- ende från början stå klart att han eller hon inte avser, eller inte har förmågan, att följa ett förvaltningsföreläggande. Det kan även i så- dan situation finnas skäl att besluta om tvångsförvaltning utan föregående föreläggande.

5 §

I ett beslut om förvaltningsföreläggande ska hyresnämnden förelägga fastighetsägaren att vidta en eller flera åtgärder. I föreläggandet ska bestämmas viss tid inom vilken den eller de åtgärder som avses med föreläggandet ska ha vidtagits. Föreläggandet får förenas med vite.

Föreligger särskilda skäl får tiden förlängas, om ansökan om det görs före utgången av den löpande tidsfristen.

Paragrafen anger hur ett beslut om förvaltningsföreläggande ska ut- formas.

I första stycket anges att hyresnämnden i föreläggandet ska ålägga fastighetsägaren att inom viss tid vidta en eller flera åtgärder. Det kan t.ex. avse att åtgärda brister i underhållet eller tillhandahålla information om fastighetsägaren (jfr 12 kap. 18 i § jordabalken). Föreläggande får förenas med vite. Det förutsätts att föreläggandet har sådan konkretion att det är möjligt att avgöra om det har följts

461

Författningskommentar

SOU 2017:33

eller inte. Om en fastighetsägare t.ex. brister i sitt uppförande mot hyresgäster, måste föreläggandet inte desto mindre identifiera en- skilda åtgärder.

Enligt andra stycket får hyresnämnden förlänga tiden inom vil- ken en åtgärd ska ha vidtagits. Det förutsätter att det finns sär- skilda skäl och att ansökan görs innan tidsfristen har gått ut.

Paragrafen har utformats i överensstämmelse med 12 kap. 16 § jordabalken andra stycket om åtgärdsföreläggande och ledning i fråga om tillämpningen kan hämtas från rättspraxis hänförlig till den bestämmelsen.

6 §

Har ett förvaltningsföreläggande meddelats och övergår fastigheten till ny ägare, förfaller föreläggandet.

I paragrafen anges hur ett förvaltningsföreläggande påverkas av en äganderättsövergång.

Om fastigheten överlåts efter att ett förvaltningsföreläggande har meddelats, förfaller föreläggandet. Föreläggandet gäller således inte mot den nya ägaren. Det överensstämmer med det som enligt rättspraxis gäller i fråga om åtgärdsföreläggande. Om en ny ägare inte åtgärdar brister som har omfattats av ett föreläggande får en ny ansökan enligt lagen göras. Det lägre kravet enligt 2 a § kan tilläm- pas i en sådan situation.

7 §

I ett beslut om tvångsförvaltning, ska hyresnämnden utse en förval- tare. Till förvaltare ska utses bolag, förening eller annan som har till- räcklig erfarenhet av fastighetsförvaltning.

Hyresnämnden kan under pågående förvaltning utse ny förvaltare när förhållandena föranleder det.

I paragrafen, som får en ny beteckning, behandlas utseende av en förvaltare när hyresnämnden beslutar om tvångsförvaltning.

Språkliga ändringar görs. Ingen skillnad i sak är åsyftad.

462

SOU 2017:33

Författningskommentar

8 §

Varje kommun ska ta fram och tillhandahålla en förteckning över förvaltare.

Paragrafen, som är ny, behandlar kommunens ansvar för att det finns förvaltare som är tillgängliga för uppdrag som förvaltare vid tvångsförvaltning.

En kommun ska ta fram en förteckning över personer som kan komma i fråga som förvaltare. Kommunen bör därför sträva efter att nå personer som har tillräcklig erfarenhet (se 7 §). Personerna ska vara beredda att åta sig ett sådant uppdrag. Kommunen behöver därför vidta åtgärder för att få in anmälningar. Det kan t.ex. handla om att kontakta potentiella förvaltare, bostadsbolag eller organisa- tioner. Kommunen kan såväl överväga allmännyttiga bostadsföre- tag i kommunen som privata aktörer.

Inget hindrar att flera kommuner samverkar med varandra, vil- ket kan vara av särskild betydelse för mindre kommuner.

Uppgifter som bör framgå av förteckningen är exempelvis namn, titel, huvudsaklig verksamhetsort, kvalifikationer och kontaktupp- gifter. Förteckningen behöver hållas uppdaterad.

Kommunen ska även tillhandahålla förteckningen. Ett lämpligt sätt att göra det kan vara på kommunens webbplats.

Det förhållandet att en person finns med på listan påverkar inte hyresnämndens ansvar för att den person som utses till förvaltare är lämplig för uppdraget.

18 §

Hyresnämnden ska inom sex månader från det att beslutet om tvångsförvaltning trädde i kraft fastställa den tid under vilken för- valtningen ska pågå. Tiden får, om beslutet har meddelats med stöd av 2 §, bestämmas till högst fem år från det att beslutet om tvångs- förvaltning trädde i kraft. Om beslutet har meddelats med stöd av 2 a §, får tiden bestämmas till högst tre år från det att beslutet trädde i kraft.

Inför beslut enligt första stycket bör hyresnämnden inhämta upplys- ningar från förvaltaren om lämplig tid för förvaltningen, förvaltarens bedömning av den tidigare förvaltningen av fastigheten, vilka åtgärder

463

Författningskommentar

SOU 2017:33

som behöver utföras och andra omständigheter som kan vara av bety- delse för beslutet.

Om det vid utgången av den för tvångsförvaltningen bestämda tiden finns skäl att förvaltningen fortsätter, får hyresnämnden, om beslutet har meddelats med stöd av 2 §, besluta om förlängning av tiden med högst tre år i sänder. Om beslutet har meddelats med stöd av 2 a §, får hyresnämnden besluta om förlängning av tiden med högst ett år.

Finns inte längre skäl för tvångsförvaltning, ska hyresnämnden besluta att förvaltningen ska upphöra omedelbart.

Paragrafen innehåller bestämmelser om hur tvångsförvaltningen tidsbestäms.

I andra stycket anges att hyresnämnden bör inhämta upplys- ningar från förvaltaren i ett antal frågor, t.ex. i fråga om förvalta- rens uppfattning om hur länge tvångsförvaltningen bör pågå. Redan i dag är det vanligt med sådana kontakter mellan hyresnämnd och förvaltare. Det står hyresnämnden fritt att utifrån omständighet- erna välja om förvaltaren ska ge in ett yttrande eller om det räcker med ett telefonsamtal.

Huvudregeln är att förvaltaren ska höras. Först om det finns omständigheter som gör att det framstår som obehövligt bör en sådan kontakt undvaras. Ett exempel på när så kan ske är om hyresnämnden redan vid beslutet om tvångsförvaltning anser sig ha tillräckligt underlag för en bedömning av hur länge förvaltningen bör pågå.

I andra och tredje styckena görs följdändringar med anledning av att 2 § delats upp i två olika paragrafer.

25 §

Förvaltaren har rätt att få skäligt arvode för uppdraget och ersättning för de utgifter som har varit skäligen påkallade för uppdragets ut- förande. Beslut om detta fattas av hyresnämnden för varje kalenderår eller för kortare tid. Arvodet och ersättningen för utgifter ska betalas ur fastighetens avkastning, om inte hyresnämnden föreskriver att fastig- hetsägaren helt eller delvis ska betala personligen.

464

SOU 2017:33

Författningskommentar

Om förvaltaren begär det, ska kommunen förskottera arvode som enligt hyresnämndens beslut ska betalas av fastighetsägaren personligen.

Fastighetsägaren är skyldig att ersätta kommunen med det förskotte- rade beloppet jämte ränta därpå enligt 6 § räntelagen (1975:635) från dagen för utbetalningen.

Paragrafen behandlar förvaltarens rätt till arvode och ersättning för utgifter.

Utgifter som behövs för att fullgöra förvaltningen av fastigheten tas normalt ur fastighetens avkastning. I praktiken är det emellertid vanligt att en leverantör eller liknande begär att förvaltaren ska stå som avtalspart. Det uppkommer då en utgift för förvaltaren, om förvaltningen ska kunna genomföras på ett godtagbart sätt.

För denna situation anges i första stycket att förvaltaren har rätt till ersättning för utgifter om de har varit skäligen påkallade för uppdragets genomförande. Liksom i fråga om arvode kan hyres- nämnden föreskriva att utgiften ska betalas av fastighetsägaren personligen.

Möjligheten att få utgifterna ersatta är ett komplement till möj- ligheten att begära att hyresnämnden ålägger fastighetsägaren att täcka vissa kostnader (13 §). Vid åtgärder som kräver stora utgifter kan det ofta finnas skäl för förvaltaren att i första hand utnyttja möjligheten med ett betalningsåläggande för fastighetsägaren.

Bedömningen av i vad mån en utgift är ersättningsgill skiljer sig något åt från den som görs i fråga om arvode. I fråga om arvode be- döms vad som är skäligt i det enskilda fallet med hänsyn till bl.a. den tid som förvaltaren har lagt ned på uppdraget och det sätt på vilket han eller hon har skött förvaltaruppdraget. Vid prövning av utgifter är frågan i stället huruvida utgifter för att åtgärda exempel- vis akuta förvaltningsbrister framstår som befogade för att förvalt- ningen ska kunna fullgöras på ett bra sätt.

Fråga kan uppkomma om distinktionen mellan arvode och ut- gifter. Utgångspunkten är att arvode avser ersättning för av förval- taren nedlagd tid för uppdragets utförande. Bedriver förvaltaren sin verksamhet i bolagsform kan begreppet även anses omfatta löne- utgifter för anställda i bolaget som ansvarat för förvaltningen. Den närmare gränsdragningen får göras i rättstillämpningen.

465

Författningskommentar

SOU 2017:33

25 a §

Om fastigheten överlåts, kvarstår den överlåtande fastighetsägarens ansvar enligt 25 § för arvode och ersättning för utgifter för tiden fram till äganderättsövergången. För tiden därefter svarar den nya ägaren.

I paragrafen, som är ny, behandlas fastighetsägarens ansvar för arvode och förvaltarens utgifter när fastigheten överlåts.

Fastighetsägarens ansvar för arvode och utgifter som har be- stämts enligt 25 § kvarstår efter en överlåtelse av fastigheten vid en pågående tvångsförvaltning. Det gäller dock endast för arvode och kostnader som hänför sig till tiden fram till äganderättens över- gång. För tiden därefter svarar den nya ägaren. Det innebär att hyresnämnden får göra en bedömning av hur kostnaderna fördelar sig i tiden. Ett underlag i den delen bör lämpligen finnas i förvalta- rens framställning om ersättning.

Inget hindrar att parterna vid en överlåtelse kommer överens om en annan fördelning av kostnader. Det kan t.ex. förekomma att förvärvaren åtar sig att svara även för perioden före överlåtelsen. Ett sådant villkor påverkar inte den överlåtande fastighetsägarens ansvar enligt förevarande paragraf. Huruvida en förvaltare kan åbe- ropa ett sådant villkor beror på hur det har utformats och får således bedömas i enskilda fall.

25 b §

Om en fastighet är ställd under tvångsförvaltning och det behövs medel för en åtgärd för fastighetens skötsel som inte kan uppskjutas utan risk för att någon bostadshyresgäst lider allvarlig skada eller olägen- het, får en kommun på begäran av förvaltaren förskottera visst belopp.

Paragrafen, som får en ny beteckning, behandlar kommunens möj- lighet att ge förskott på ersättning.

Paragrafen motsvarar 25 a § i hitintills gällande lydelse. Ingen ändring i sak görs.

466

SOU 2017:33

Författningskommentar

29 §

Ansökan om ingripande i förvaltningen får göras av kommunen eller av organisation av hyresgäster. Sedan beslut om tvångsförvaltning har meddelats, ska fråga som rör förvaltningen tas upp till prövning av hyresnämnden, om sökanden, förvaltaren eller fastighetsägaren begär det och annat inte är särskilt föreskrivet. Nämnden får också själv- mant ta upp fråga som rör förvaltningen, om annat inte följer av sär- skild bestämmelse.

I paragrafen, som behandlar bl.a. vem som får göra en ansökan enligt lagen, görs följdändringar med anledning av att begreppet särskild förvaltning tas bort.

30 §

Ansökan om ingripande i förvaltningen kan riktas mot den för vilken lagfart senast är beviljad eller sökt, även om denne har överlåtit fastig- heten innan ansökan görs.

Överlåts fastigheten sedan ansökan har gjorts eller föreligger fall som avses i första stycket, ska rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rätte- gång tillämpas på motsvarande sätt.

Om tvist angående äganderätten är antecknad i fastighetsregistrets inskrivningsdel kan ansökan om ingripande i förvaltningen riktas mot den som innehar fastigheten med äganderättsanspråk.

I paragrafen, som behandlar bl.a. vem som en ansökan enligt lagen kan riktas mot, görs följdändringar med anledning av att begreppet särskild förvaltning tas bort.

32 §

Fråga om påföljd för fastighetsägare som åsidosätter skyldighet enligt 5 §, 16 § andra stycket eller 17 § tas upp självmant av hyresnämnden. Har ändamålet med vitet förfallit, får vitet inte dömas ut. Beträffande böter och vite gäller 9 kap. 8 och 9 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar.

467

Författningskommentar

SOU 2017:33

Vite som förelagts med stöd av denna lag får inte förvandlas till fängelse.

Paragrafen behandlar påföljder för fastighetsägare som åsidosätter skyldigheter enligt lagen.

I första stycket anges att vitet inte får dömas ut, om ändamålet med det har förfallit. Det är en följd av att det införs en möjlighet att förena ett förvaltningsföreläggande med vite. Bestämmelsen överensstämmer med det som gäller i allmänhet i fråga om viten (jfr 9 § lagen [1985:296] om viten och även 12 kap. 62 § jorda- balken). Av första stycket framgår även att vite som förelagts enligt lagen döms ut av hyresnämnden.

Enligt andra stycket får inte ett vite enligt bostadsförvaltnings- lagen förvandlas till fängelse. Det överensstämmer med det som gäller för enligt 12 kap. 62 § jordabalken.

11.4 Förslaget till lag om upphävande av lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad

Härigenom föreskrivs att lag (2012:978) om uthyrning av egen bostad ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2018.

Lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad (privatuthyrnings- lagen) upphör att gälla den 1 juli 2018. Övervägandena finns i avsnitt 5 och, vad gäller övergångsregleringen, i avsnitt 10.

I samband med att lagen upphör att gälla görs några ändringar i 12 kap. jordabalken (hyreslagen) som avser privatpersoners uthyr- ning. Det gäller t.ex. 45 § hyreslagen om besittningsskydd och 55 d § hyreslagen om hyressättning. Sådana bestämmelser blir då tillämpliga i stället för den upphävda lagen, om förutsättningarna enligt hyreslagen är uppfyllda. Se närmare i övervägandena i fråga om dessa ändringar.

Det sagda gäller för hyresavtal som ingås efter att lagen har upp- hävts. För hyresavtal som ingåtts före den tidpunkten gäller fort- farande den upphävda lagen och en tvist i t.ex. hyresnämnd prövas således enligt äldre föreskrifter. Det följer av övergångsbestämmelsen till upphävandelagen.

468

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Lars Matton

Kapitel 4. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Allmänt

Konsultföretaget Ramböll Management Consulting (Ramböll) har av utredaren upphandlats för att upprätta konsekvensutredningen till betänkandet. Experterna i utredningen har inte haft tillgång till den slutliga utformningen av konsekvensutredningen eller författ- ningskommentarerna till betänkandet inför inlämnande av särskilda yttranden. Efter att i ett sent skede av utredningen ha fått en något mer uppdaterad version av betänkandet, har experterna fått möjlig- het att under mycket kort tid kontrollera texterna och justera tidi- gare inlämnade särskilda yttranden. Trots detta kan vissa synpunkter och konstateranden i detta yttrande avse sådant som omformulerats eller fallit bort i det slutliga betänkandet. I den senaste versionen har Rambölls texter i något modifierat skick tagits in som kapitel 9 i betänkandet.

Utredaren har haft i uppdrag att undersöka hur reglerna om hyres- gästers inflytande vid förbättrings- och ändringsarbete tillämpas och ta ställning till om hyresgästernas inflytande bör stärkas. Utre- darens uppdrag har därutöver varit att särskilt beakta behovet av att hyresgästerna i praktiken har goda möjligheter till inflytande och trygghet i boendet. En utgångspunkt för utredaren har vidare varit att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsätt- ningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt och miljö- mässigt hållbar fastighetsförvaltning.

469

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Den sista att-satsen i utgångspunkten, dvs. fastighetsägarens förutsättningar, synes emellertid ha fått stå tillbaka till förmån för hyresgästens inflytande.

Utredaren är av uppfattningen att nuvarande regelsystem inte fungerar och har fokuserat på att så få hyresgäster ”får rätt” i hyres- nämnden.

Nuvarande regelsystem bygger på en balans mellan fastighets- ägarens och hyresgästens ibland motstående intressen. För fastig- hetsägare är det mycket viktigt att kunna anpassa sina hus till en standard som möter kraven från både nutida och framtida hyres- gäster. För hyresgästerna är det i många fall viktigt att hålla nere hyreshöjningarna. När bostäderna renoveras behövs en god balans mellan dessa två intressen. Husen ska stå i många år och en väl genomförd upprustning bidrar till hyresrättens attraktivitet på svensk bostadsmarknad. Mot denna bakgrund är det oroväckande att utre- darens förslag gör att intressebalansen tippar över ända och fastig- hetsägare fråntas möjligheten att ta ansvar för de egna fastigheterna.

Utredaren hävdar att det inte är tillfredsställande att så många ombyggnadsprojekt förs till hyresnämnd trots att det aldrig blir annat resultat än att fastighetsägaren får rätt att genomföra åtgärder. Utredaren lutar sig mot en redogörelse för praxis som anger att lan- dets hyresnämnder under drygt 12 år har avgjort totalt 3 352 ären- den. Om det antalet ställs i relation till alla de renoveringar som genomförs är antalet, relativt sett, inte så stort. Enbart de allmän- nyttiga bostadsföretagen renoverar för närvarande mellan 15 000 och 18 000 lägenheter per år. Därtill kommer de privata fastighetsägarnas renoveringar. I själva verket är det uppskattningsvis endast någon eller några enstaka procent av alla renoveringar som faktiskt leder till tvist i hyresnämnden.

Utredaren anger vidare att ärendena ska läggas upp fastighetsvis eller per gatuadress och att det därför döljer sig många lägenheter bakom varje ärendenummer. Så sker inte alltid. Beskrivningen är därför tveksam och delvis felaktig. Hyresnämnderna lägger ibland upp ärenden per lägenhet, oavsett om det finns flera lägenheter på samma adress eller har samma fastighetsbeteckning. Detta kan bero på olika rutiner vid olika hyresnämnder eller vara en följd av hur fastighetsägarna valt att utforma sina ansökningar. När en statlig utredare anser att antalet ansökningar är ett stort problem, bör be-

470

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

skrivningen vara korrekt och ordentligt utredd, innan alltför långt- gående slutsatser dras.

Även mindre omfattande renoveringar leder ofta till ”en inte obetydlig inverkan på bruksvärdet”, vilken är gränsen för när hyres- gästens godkännande eller hyresnämndens tillstånd krävs. I praxis brukar ca 100 kr i hyreshöjning för en lägenhet betraktas som inte obetydlig och oavsett lägenhetens storlek. En av anledningarna till att det förekommer tvister kan vara att vad som anses vara en inte obetydlig inverkan på bruksvärdet är lågt ställd. Det finns fastig- hetsägare som för säkerhets skull skickar in en ansökan till hyres- nämnden. Bakom varje renoveringsprojekt kan finnas många lägen- heter. Låt säga att 50 lägenheter ska renoveras i ett projekt. Om en hyresgäst säger nej till åtgärderna eller helt enkelt inte svarar på fastighetsägarens meddelande med begäran om godkännande, vilket inte är ovanligt, måste hyresvärden hänskjuta frågan till hyresnämn- den som lägger upp ett ärende. Att det kan finnas 49 hyresgäster i samma projekt som godkänt den standardhöjande renoveringen och är mycket nöjda med att renovering sker, syns inte i statistiken. Utredaren betraktar ändå situationen som otillfredsställande. Det kommer aldrig att gå att skapa ett system där alla hyresgäster kom- mer att vara nöjda och ha rimliga förväntningar på sin hyresvärd. Det viktiga är inte hur ofta hyresgäster vinner eller förlorar de för- hållandevis begränsade antal ärenden som leder till tvist. Det viktiga är förhållandet mellan faktiskt antal genomförda renoveringar och tvistiga ärenden.

Överväganden och förslag

Vid renovering av en äldre lägenhet innebär ett underhåll inte nöd- vändigtvis endast att fastighetsägaren återställer den funktion som fanns när huset byggdes. Utvecklingen har gått framåt vad avser byggmaterial, byggmetoder, bygglagstiftning, allmän bostadsstandard etc., med följd att hyresvärden, för att kunna genomföra renover- ingen, behöver ökade intäkter. Balansen mellan parternas intressen får inte rubbas på ett sätt som omöjliggör att hyresvärdens kalkyl att gå ihop. Några andra pengar än de som kommer från hyresgäst- ernas hyror finns inte att tillgå vid en renovering. Om inte kalkylen går ihop kommer det inte att bli några renoveringar – alldeles oav- sett hur förarbeten och lagtexter formuleras.

471

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Det är bra att i viss utsträckning formalisera hur ett meddelande till berörda hyresgäster inför en renovering bör se ut. Utredarens förslag är dock alltför detaljerat. Med detaljstyrning i lagtext finns risk för tvister. Det kan vara så att hyresvärden i ett sent skede får klart för sig att det är tekniskt eller ekonomiskt omöjligt eller på annat sätt orimligt att uppnå alla de åtgärder och hålla de tidplaner som hyresvärden långt tidigare har angett i ett meddelande till hyresgästen. Det är viktigt att ha i åtanke att reglerna ska tillämpas av såväl stora som små fastighetsägare som har olika förutsättningar, erfarenheter och kunskaper. Ett formfel i meddelandet eller ett behov av nödvändiga ändringar som upptäcks under arbetets gång, kan leda till att hyresvärdens ekonomi avseende ombyggnationen allvarligt påverkas då denne kan hamna i den femårskarantän enligt 55 a § hyreslagen för åtgärder som görs utan vederbörligt tillstånd. Denna risk finns även idag, men är mindre därför att det inte ställs så detaljerade krav på meddelandets utformning.

I 18 f § första stycket hyreslagen stadgas att hyresvärdens ansö- kan ska bifallas om beaktansvärda skäl föreligger och det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomföras. Utredningen föreslår att ”inte är oskäligt” ska ändras till ”är skälig”. Den föreslagna ändringen är inte redaktionell utan högst påtaglig och kommer att tolkas utifrån sin ordalydelse. Den leder till att hyresgästernas in- flytande stärks på hyresvärdens bekostnad och rubbar den rådande balansen mellan parternas intressen. Tillsammans med de övriga tre beaktandegrunderna i tredje stycket och det nya fjärde stycket, som innebär att hyresnämnden ska få förena ett beslut att bifalla en ansökan med villkor, kommer hyresvärdens möjligheter till infly- tande över sin egendom kraftigt att inskränkas. Ändringarna bör inte genomföras.

Beaktandegrunderna i tredje stycket innebär att vid bedömning enligt första stycket av om en åtgärd ska anses skälig mot hyresgästen särskilt ska beaktas:

1. om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i skälig utsträckning,

2. om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden eller

3. om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden

472

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

Kommentar till beaktandegrund 1

Förslaget bör inte genomföras.

I uppgiften om i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av en åtgärd finns ett problem. Utredarens uppfattning tycks vara att en hyresgäst alltid ska kunna påverka en åtgärds utformning. Hyresgästen ska alltså kunna åstad- komma en faktisk förändring genom att inte acceptera den åtgärd hyresvärden bestämt sig för – trots att hyresgästen inte kan förvän- tas ha tillräckliga kunskaper i byggnadsteknik, ekonomi, långsiktig fastighetsförvaltning m.m., till gagn för fastighetsägare och hyres- gäster som kommer att bo i lägenheterna under kanske 40–50 år framåt. Det är inte rimligt att en hyresgäst som när som helst kan lämna sin lägenhet med tre månaders uppsägning ska ha ett så stort inflytande. Hyresgästen har inget ekonomiskt eller tekniskt ansvar för åtgärderna. Hyresgästen behöver heller inte ta något ansvar för andra befintliga eller kommande hyresgästers förväntningar på en renoverad lägenhet. Det är heller inte rimligt att hyresnämnden eller i förlängningen Svea hovrätt ska ha ett så stort inflytande över fastighetsägarens egendom.

Många gånger kan det vara bra att hyresgäster kan erbjudas olika upprustningsnivåer, t.ex. i ett frivilligt samrådsförfarande. Fastig- hetsägaren ska dock inte alltid behöva erbjuda olika upprustnings- nivåer. Förhållandena och fastighetsägarna är alltför olika. På det sätt texterna i kapitel 4 och i författningskommentaren är formule- rade kommer en lagändring i praktiken – även om det inte uttryck- ligen anges i lagtext – innebära ett krav på att fastighetsägaren ska erbjuda olika ombyggnadsnivåer.

Kommentar till beaktandegrund 2

Förslaget bör inte genomföras.

Denna grund har visat sig svår att tillämpa redan i nuvarande system, eftersom hyran för en lägenhet bestäms enligt ett annat regelverk. Hyran förhandlas vanligen i kollektiva förhandlingar inom ramen för en förhandlingsordning eller beslutas individuellt vid bruks- värdesprövningar i hyresnämnder och Svea hovrätt. Det är svårt att ha en särskild bedömning av hyreshöjningen och en för vad som är en skälig hyra. Den hyra som gällt tidigare kan vara låg av olika

473

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

skäl. Standarden på lägenheterna kan vara låg, det kan vara länge sedan renovering genomfördes, hyran kan ha bestämts till en nivå för länge sedan då andra förutsättningar för finansiering gällde, hyresvärden kan ha haft svårt att nå framgång i tidigare hyresför- handlingar etc. Det finns inte ett gemensamt golv på bruksvärdesnivå för alla idag gällande hyror. I själva verket är det ytterst få lägenheter som är bruksvärdesprövade. Genom regler som enbart tar hänsyn till själva höjningen kommer eventuella följdfel att fortplanta sig i hyressättningen efter en renovering. Förslaget riskerar dessutom att störa eller skada kollektivt förhandlade överenskommelser om systematisk hyressättning.

Enligt författningskommentarerna föreslås att det ska krävas att fastighetsägaren presenterar olika upprustningsnivåer om hyreshöj- ningarna förväntas bli över 25 procent. Är hyreshöjningen på be- gärda nivåer omkring 50 procent och över, bör hyresvärden för att ha möjligheter att få bifall till ansökan – enligt förslaget – alltid erbjuda flera upprustningsnivåer, s.k. trappning av hyran, och en omfattande samrådsprocess med möjlighet till inflytande eller med- bestämmande i prissättande frågor för hyresgästerna. Förslaget innebär i praktiken ett veto för hyresgästerna att bestämma över om renovering ska ske eller ej. Det är oacceptabelt. I författnings- kommentaren anger utredaren att en åtgärd som genererar en be- gärd hyra där man kan räkna med att hyresgäster riskerar att hamna under en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen (2001:453) all- tid bör ha föregåtts av aktiva och motverkande insatser från hyres- värdens sida för att hindra denna situation. Förslaget är orimligt och lägger ansvar på fastighetsägaren som rätteligen tillhör det all- männa. Det är för övrigt mycket främmande för allmännyttiga bostadsföretag att dela in hyresgäster i olika inkomstkategorier. Det har t.ex. under lång tid rått politisk enighet om att ett system med social housing, som är vanligt i andra länder, inte är önskvärt i Sverige.

Vidare ska ett erbjudande om frivillig trappning av hyran vara en del i bedömningen i punkt 2. Det är ologiskt, när trappning är något som en hyresgäst i ett enskilt fall ska kunna begära enligt 55 § hyres- lagen.

474

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

Kommentar till beaktandegrund 3

Förslaget bör inte genomföras.

Det pågår sedan en tid diskussioner om gemensamma riktlinjer för samrådsavtal avseende renovering m.m. mellan SABO, Fastig- hetsägarna och Hyresgästföreningen. Grundinställningen från SABOs sida är att det är bra att det finns samrådsavtal, i vart fall vid lite större renoveringar och så länge avtalet på ett rimligt sätt speg- lar balansen mellan parternas intressen utan onödig byråkrati och veton. Det är dock mindre lyckat på det sätt som utredaren gör, hänvisa till de ännu inte existerade riktlinjerna och genom hänvis- ning till ”god sed i hyresförhållanden” låta dessa vara en del i den föreslagna lagstiftningen. Det är rättsosäkert för hyresvärdar som står inför stora renoveringar. Under utredningens gång har vi från SABO och Fastighetsägarna kritiserat de av Hyresgästföreningen många gånger ensidigt formulerade samrådsavtal som fastighets- ägare i vissa fall känt sig tvingade att skriva under. Vi har varit tyd- liga med att sådana inte bör vara norm för god sed i hyresförhåll- ande. Därför är det med stor förvåning som vi i utredningens elfte timme kan konstatera att utredaren har ändrat i texten under kapi- tel 4.8.5 och 9.4.4. och anger att denna goda sed ska hämtas, inte bara från partssammansatta riktlinjer och Boverkets vägledning, utan även från ”tidigare tecknade ramavtal”. Det är oacceptabelt. När dessa s.k. ramavtal tecknades kunde parterna inte förutse att dess innehåll skulle ligga till grund för ny lagstiftning.

Kommentar till förslaget om hyresnämnden ska kunna förena ett godkännande med villkor

Förslaget bör inte genomföras.

Utredaren förslår ett nytt sista stycke i 18 f § hyreslagen inne- bärande en möjlighet för hyresnämnden att förena sitt bifall till till- stånd med villkor. Här öppnas upp för hyresnämnderna att införa villkor, utan att med nödvändighet ha det helhetsperspektiv fastig- hetsägaren måste ha på en kommande renovering. De allmännyttiga bostadsföretagen omfattas av lagen om offentlig upphandling. Entre- prenadavtal m.m. kan ha tecknats på ett tidigt stadium, ramupp- handlingar av typmodeller för badrum, kök etc. kan ha skett. Det kan därmed vara svårt och bli kostsamt att uppfylla eventuella vill-

475

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

kor som tillkommer sent i processen. Med den lagtext som föreslås finns även risk att hyresnämnden fattar beslut om hyresvillkoren, t.ex. sätter ett tak för hur stor en hyreshöjning får vara. I förslagen anges att hyresnämndens möjligheter att förena ett tillstånd med villkor ”i första hand” ska ta hänsyn till om det finns subjektivt intresse hos en enskild hyresgäst. Lagtexten är dock öppen för tolk- ningar och lämnar öppet för hyresnämnden att ställa villkor i andra, tredje hand osv.

Utökad trappningsregel

Bruksvärdessystemet är grunden för hyressättning för bostads- lägenheter i Sverige. Som skydd för att hyreshöjningar får ett allt- för snabbt genomslag finns även en trappningsregel. En trappnings- regel fyller en viktig funktion. Den bör möjligen ha en jämnare upptrappning än vad dagens praxis har gett upphov till. Även om trappningsregeln i sig kan vara ett bra verktyg i samband med stora renoveringar leder kombinationen med övriga förslag till föränd- ringar i 18 f § hyreslagen till att balansen mellan parternas intressen rubbas på ett sätt som lägger ytterligare sten på börda för fastighets- ägaren.

Förslagen kan medföra att trappning blir mer vanligt förekom- mande. Det är viktigt att trappningsregeln alltjämt behåller karaktä- ren av en undantagsregel för enskilda hyresgäster och att den tilläm- pas med restriktivitet.

Konsekvensanalysen

Enligt Ramböll förväntas förslagen medföra långtgående konse- kvenser för såväl fastighetsägarna och fastighetsmarknaden i stort, som för sittande hyresgäster och deras ställning. De förutspådda nackdelarna för fastighetsägarna är omfattande. De kan huvudsak- ligen sammanfattas enligt följande:

• att investeringsrisker och osäkerhet kring avkastning ökar på kort sikt,

• att fastighetsvärden på hyresbestånd kommer att sjunka propor- tionerligt mot behoven av underhåll,

476

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

• att hyresrätten som upplåtelseform blir mindre ekonomiskt attraktiv att köpa, äga och förvalta för vissa typer av företag, och kan förväntas ge en dämpande effekt på fastighetsvärdena på marknaden, särskilt bland de fastigheter som bedöms stå under renoveringsbehov,

• att fastighetsägare får lägre intäkter vid försäljning av allmän- nyttan,

• att mer renovering kommer att ske av friställda lägenheter,

• att renoveringar och underhållsarbeten kommer att senareläggas,

• att ombildning till bostadsrätter kommer att ske i större ut- sträckning,

• att renoveringskostnader förväntas öka till följd av ökade tran- saktionskostnader,

• att den tillåtna hyreshöjningen sänks,

• att det blir mindre attraktivt att tillämpa en strategi om att köpa, renovera och sälja hyresfastigheter,

• att det inte kan uteslutas att den förväntat dämpande effekten på fastighetspriserna kan ge en dämpande effekt på kommunernas nyproduktion,

• att med hänvisning till förra punkten, även nyproduktion av hyresrätter minskar,

• samt att det inte kan uteslutas att lagändringen gör det mer attraktivt för fastighetsägare med fastigheter med mycket om- fattande behov av underhåll och renoveringar (där är efterfrågan är låg) att riva och bygga nytt.

Om Rambölls farhågor slår in kommer förslagen att leda till pro- blem och slå särskilt hårt mot de allmännyttiga bostadsföretagen, som idag framgångsrikt arbetar med att erbjuda boinflytande och inflytande vid renoveringar inom ramen för dagens system. Det är anmärkningsvärt att utredaren väljer att gå fram med förslagen, trots insikten för de allvarliga konsekvenser det får för fastighets- ägarna, i synnerhet de allmännyttiga bostadsföretagen med stora renoveringsbehov.

477

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Blir förutsättningarna för ogynnsamma att äga bostadsfastigheter kommer de privata fastighetsägarna rimligen att satsa sina pengar på annat. De allmännyttiga bostadsföretagen däremot har som huvud- regel inte möjlighet att byta strategi. De är geografiskt begränsade till den egna kommunen och behövs som ett verktyg för kommu- nens bostadsförsörjningsansvar.

Kapitel 5. Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Regler för privatpersoners uthyrning bör vara enkla och förutsäg- bara. Hyreslagen betraktas av många som svår att läsa och ta till sig. Enskilda bostadsrättshavare eller villaägare och deras hyresgäster är bättre betjänta av en relativt kort lättförståelig lag där de viktigaste reglerna är samlade än att det tillförs nya punkter i hyreslagen.

Det är olämpligt att hyresgästen får ett besittningsskydd oavsett om det sker omedelbart som i vissa fall eller efter två år. Även om besittningsskyddet är svagare än vid vanlig uthyrning, kan införan- det av ett besittningsskydd i privatuthyrningsreglerna komma att hämma uthyrning av privatbostäder. För många är vetskapen om att det finns en risk – om än liten – att inte lyckas bli av med sin hyresgäst, mer skrämmande än att inte kunna ta ut en hög hyra. Vidare bör det vara möjligt att hyra ut en lägenhet på bestämd tid, t.ex. två år, utan att som hyresvärd behöva göra en uppsägning. Hyresgästen bör vara skyldig att flytta vid hyrestidens utgång.

Genom ändring av 45 § hyreslagen tas den generella regeln bort om att en hyresgäst som hyr en lägenhet i andra hand inte har något besittningsskydd förrän efter två år. Det sker genom en distinktion mellan affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet och annan verksamhet. Denna ändring går långt utöver att ändra regler till följd av förslaget om att privatuthyrningslagen ska slopas. Regel- förändringen innebär t.ex. att hyresgäster på s.k. sociala kontrakt kommer att få besittningsskydd omedelbart, i vart fall i de fall där lägenheten inte hyrts tillsammans med minst två ytterligare lägen- heter. Den vanligaste formen av s.k. socialt kontrakt inom allmän- nyttan är att det allmännyttiga bostadsbolaget hyr ut en lägenhet i första hand till kommunen (vanligen socialförvaltningen), som sedan hyr ut lägenheten till den person som bor i lägenheten. Många gånger varar inte dessa avtal mer än två år. Även privata fastighets-

478

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

bolag hyr ut på detta sätt till kommuner. Förslaget riskerar att ändra förutsättningarna för sociala kontrakt. För kommunernas del kom- mer förslaget att innebära att ansökningar om avstående från be- sittningsskydd kommer att krävas i alla dessa fall. Förslaget bör inte genomföras.

Kap 8. Substitution

Utredningens förslag att 32 § andra stycket hyreslagen, den s.k. semesterparagrafen, ska upphöra är bra. Även förslaget att rätten till överlåtelse av hyresrätten tillsammans med verksamheten för hyresgäster som bedriver förvärvsverksamhet i lägenheter ska kvar- stå enligt vad som gäller enligt nuvarande 36 § hyreslagen är bra. Det bör däremot inte införas en rätt till överlåtelse av hyresrätten till hyresgäster som inte driver förvärvsverksamhet. Hyresnämnderna bör inte ges möjlighet att ge tillstånd till denna typ av överlåtelser. Det finns inga skäl till att utvidga rätten till överlåtelse av lokal- hyreskontrakt för ideella föreningar eller privatpersoner som hyr en lokal. Några starka skäl i den riktningen har inte kommit fram under utredningens gång. Utgångspunkten måste vara att hyres- värden har rätt att välja vem han eller hon ska hyra ut till. En ut- vidgning av överlåtelsemöjligheterna riskerar att leda till ett större antal tvister, helt i onödan. Hyresgäster kan komma att vilja be- trakta sin verksamhet i lokalen som ”icke förvärvsverksamhet”. Efter- som det inte föreslås något krav på identitet mellan den verksamhet som bedrivs och den verksamhet som förvärvaren avser att bedriva i lokalen, blir det i praktiken möjligt med handel med hyres- kontrakt. Det är inte ovanligt att det ändamål för vilken lokalen hyrts ut är tämligen vagt formulerat. Det kan t.ex. stå ”förenings- verksamhet” eller dylikt i hyreskontraktet. Det är ett mycket vitt begrepp, vilket kan få till följd att en hyresvärd riskerar att få in vilken hyresgäst som helst så länge denne kan betala hyran. I alla fall så länge hyresgästen inte bedriver förvärvsverksamhet. Det kan finnas starka skäl för fastighetsägaren att slippa få in t.ex. vissa motorcykelklubbar i sina lokaler.

479

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Särskilt yttrande av Martin Lindvall

Övergripande utgångspunkter

Det har under decennier rått bred politisk enighet om att svensk bostadsmarknad ska präglas av bostäder med en generellt god stan- dard för alla. Boendekvaliteten ska tillhöra världens främsta, inte för en resursstark minoritet utan för alla. Det är en hög ambition, men ett centralt inslag i den svenska välfärden. Företag som bygger och förvaltar bostäder har slutit upp bakom denna gemensamma ambition och anpassat sin verksamhet för att tillhandahålla bostä- der som svarar mot varje tids krav och förväntningar på bostäderna.

Med livscykelperspektiv på bostadsfastigheter som ofta sträcker sig över 100 år är det nödvändigt att med jämna mellanrum reno- vera och modernisera för att bostadsbeståndet i allmänhet ska svara mot det uttalade målet om en internationellt sett hög bostadsstan- dard. Det är även viktigt för att beståndet av hyresbostäder inte ska halka efter standarden i ägda bostäder och hyresrätten upplevas som en mindre attraktiv upplåtelseform. Att vidmakthålla möjligheten att göra detta är av centralt allmänintresse.

Eftersom det totala hyresbostadsbeståndet i Sverige utgör en betydande del av landets samlade tillgångsmassa är det dessutom ett starkt samhällsintresse att hyresbostadsfastigheter hålls i sådan standard att deras ekonomiska värde inte minskar.

Det är mot dessa samhällsintressen som ytterligare inskränk- ningar i äganderätten för att utvidga världens redan starkaste skydds- lagstiftning för hyresgäster måste prövas.

Av den oberoende konsekvensutredning som utredaren beställt framgår att flera av dessa samhällsintressen riskerar att äventyras om utredarens långtgående förslag blir verklighet. Fastighetsvärden sjunker, liksom avkastningsmöjligheterna för företag som hyr ut bostäder. Kostnaderna för nödvändiga renoveringar stiger, varvid de senareläggs eller uteblir. Byggandet av nya hyresrätter riskerar att hämmas. Och när dagens hyresgäster ges ett kraftigt ökat infly- tande över lägenheternas framtida standard innebär det att morgon- dagens hyresgäster kan komma att tvingas bo omodernt och i slitna miljöer. Under alla omständigheter sänks den generella standarden på hyresbostäder. På sikt innebär en sådan utveckling ett dubbelt hot mot hyresrätten. Fastighetsägare avstår från att investera i hyres-

480

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

bostäder eftersom deras möjligheter att råda över investeringen är begränsade och hyresgäster väljer bort omoderna hyresrätter till förmån för bostadsrätt och egnahem där de själva kan påverka stan- darden.

Utredaren har emellertid valt att tona ner dessa komplicerande förhållanden. En långtgående utvidgning av hyresgästers inflytande över ombyggnadsarbeten har ansetts viktigare. Det är en olycklig intresseavvägning som i ett längre perspektiv till och med riskerar att försämra för hyresgäster på den svenska bostadsmarknaden. Möjligheten att erbjuda en boendekvalitet som tillhör världens främsta, inte för en resursstark minoritet utan för alla, äventyras redan på kort sikt.

Äganderätten har en grundläggande betydelse

Varje inskränkning i en hyresvärds rätt att besluta över sin egen- dom är ett ingrepp i äganderätten och ska göras ytterst försiktigt, och om det görs vara väl motiverat. Vägledande för lagstiftaren måste vara att proportionalitetsprincipen upprätthålls, alltså att skadan av inskränkningen i äganderätten ska stå i rimlig proportion till nyttan för den som inskränkningen är avsedd att gynna.

Äganderätten har en grundläggande betydelse inte bara för mark- nadsekonomin utan också för själva rättsstaten. Egendomsskyddet finns därför stadgat i Regeringsformen och i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Ytterst höga krav måste ställas på varje förslag som leder till en inskränkning av äganderätten.

För hyresvärden är äganderätten förknippad med ett omfattande, och i lagstiftningen reglerat, ansvar för bland annat fastighetens tekniska standard och den boendemiljö som erbjuds hyresgästerna. Det finns därtill ett affärsmässigt ansvar för en förvaltning som säker- ställer fastighetens värde och framtida avkastning.

Jämfört med flera andra konsumentmarknader utgör redan dagens hyresrättsliga lagstiftning en förhållandevis långtgående inskränk- ning av äganderätten till förmån för hyresgästers boendetrygghet. Avvägningen som gjorts beaktar den betydelse bostaden har för den enskilde som hem.

481

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

I direktivet anger regeringen att utredaren ska ha som utgångs- punkt att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda för- utsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt håll- bar fastighetsförvaltning. Utredarens förslag om ytterligare inskränkt rådighet över beslut som rör tekniskt och fastighetsekonomiskt motiverade ombyggnader och standardhöjande åtgärder svarar inte mot den utgångspunkten.

Kapitel 4. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete

Utredaren har undersökt hur reglerna om hyresgästernas inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas. I uppdraget har ingått att analysera vilka konsekvenser reglerna har för fastighets- ägare och för hyresgäster, liksom för utvecklandet och bevarandet av landets bestånd av hyreslägenheter. Utifrån detta har utredaren haft i uppdrag att överväga om reglerna bör ändras för att stärka hyresgästernas inflytande.

En viktig utgångspunkt har enligt utredningsdirektivet varit att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt och miljömässigt hållbar fastighetsförvaltning. Eventuella förslag om ändrade regler ska därtill vara utformade så att tyngdpunkten ligger i parternas för- handlingsarbete och att risken för tvister minskas.

Genom att inte allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas möter utredaren i flera avseenden inte upp till direktivets krav. Enligt detta förväntas utredaren bland annat analysera förslagens betydelse för bostads- marknaden, för hyresrättsbeståndet och för samhället i övrigt. Effek- terna för hyresgäster och fastighetsägare ska redovisas ingående lik- som för berörda myndigheter och andra aktörer. Utredaren ska be- räkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Ett ensidigt fokus på de juridiska implikationerna för hyresgäster och hyresvärdar har gjort att konsekvenser för samhället i allmän- het och för bostadsmarknaden som helhet i synnerhet behandlats godtyckligt.

482

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

4.7 Problem med dagens system

4.7.2 Ombyggnader undergräver besittningsskyddet för många hyresgäster

Utredaren har efter studier av rättsfall funnit att hyresnämnd och hovrätt som regel fattat beslut enligt hyresvärdens önskemål om utformning och omfattning för ombyggnad. Denna kvantitativa övervikt för hyresvärdar tas som intäkt för slutsatser om en felaktig rättstillämpning. Enligt utredaren bör hyresgäster ha större möjlig- heter att hindra modernisering och undvika mer omfattande höj- ningar av hyran till följd av moderniseringen.

Slutsatsen antyder att utredaren okritiskt tagit till sig en opinions- bildning som gått ut på att hyresgäster borde få vinna oftare i hyres- nämnden, annars fungerar inte systemet och ett samhällsproblem uppstår. Det finns mot den bakgrunden skäl att belysa några förhåll- anden.

Regelverket ska värna det objektiva hyresgästintresset. Det är viktigt ur ett generellt konsumentperspektiv men också ur ett kom- mersiellt perspektiv för hyresvärden. Denne måste agera långsiktigt för att kunna tillhandahålla lägenheter som upplevs attraktiva för både dagens och morgondagens hyresgäster. Hyresvärden agerar på en marknad och varken kan eller bör förlita sig på att lokal bostads- brist alltid säkerställer en hög efterfrågan på dennes bostäder, oav- sett vilka egenskaper de erbjuder.

Ett objektivt hyresgästintresse utgår från att olika bostadskonsu- menter värderar olika saker. Det ligger i hyresvärdens långsiktiga intresse att hålla sig informerad om vad dennes hyresgäster önskar av sitt boende, men även följa vad som i allmänhet efterfrågas av potentiella hyresgäster. Bevarande av 50-talskök har fått stort ut- rymme i debatten och hos utredaren, men utgör mer sällan något som inflyttande hyresgäster efterfrågar. Hos dem värderas som regel ett modernt standardkök med bättre anpassad arbetshöjd, belys- ning och funktionalitet högre.

Utredaren har valt att i sin slutliga version av betänkandet stryka alla skrivningar om det som kallas bruksvärdesunderskott, det vill säga när hyresnivån före ombyggnad ligger väsentligt under korrekt bruksvärdeshyra. När sådana lägenheter byggs om och hyran för- handlas för att anpassas till det nya bruksvärdet kan själva hyreshöj- ningen bli avsevärd, i förekommande fall så hög som 60–80 procent.

483

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Den nya och med Hyresgästföreningen förhandlade hyresnivån för lägenheten som renoverats till modern standard, i vissa fall jämförlig med nyproduktionsstandard, uppgår emellertid ofta till ca 1 400 kro- nor per kvadratmeter och år. Det är alltså samma nivå som reger- ingen använder som tak för det investeringsstöd som ska utgå för långsiktigt ekonomiskt överkomliga hyresrätter. Utan stöd varierar hyresnivån för nyproducerade hyresrätter mellan 1 600 och 2 400 kro- nor per kvadratmeter och år.

Med utgångspunkt i utredarens förslag kommer det därför att finnas starkare incitament för rationella hyresvärdar att inför en större planerad ombyggnad först säkerställa att ett bedömt bruks- värdesunderskott undanröjs. Det görs genom att påkalla en för- handling med Hyresgästföreningen om ny (högre) bruksvärdeshyra för de icke-ombyggda lägenheterna. Om förhandlingen strandar måste lägenheterna prövas av hyresnämnd och i vissa fall även av hovrätt. En i dag redan mycket lång tids- och kostnadskrävande juridisk process med två omgångar i hyresnämnd och hovrätt, först godkännande och därefter hyressättning efter ombyggnad, riskerar därmed att ökas ytterligare. Nu med en inledande tredje omgång som först ska fastställa rätt hyressättning också före ombyggnad.

4.7.3 Kostsamma processer

Utredaren kommer till slutsatsen att många ombyggnadsprojekt leder till tvist och att det inte är tillfredsställande. För att avgöra om det utgör ett samhällsproblem som är större än de samhälls- problem som föreslagna lagändringar förväntas medföra bör antalet tvister rimligen ställas i relation till antalet ombyggda lägenheter. Genomgången av hur det förhåller sig med det bör därtill vara grundlig.

Om utredaren valt att göra det hade hon funnit att antalet hyres- gäster som inte lämnar godkännande till ombyggnad är försumbart relativt den totala mängden hyresgäster som berörs. Även i fastig- heter där en av 100 hyresgäster inte godkänner tvingas hyresvärden avbryta ombyggnadsprojektet och gå in i en ibland flerårig tvist som driver kostnader för både hyresgäster och hyresvärdar. Det renoveras mellan 25 000 och 30 000 lägenheter varje år. Uppskatt- ningsvis 4–5 procent av hyresgästerna väljer att inte lämna sitt god- kännande. Utredaren hade även funnit att hyresvärdar som inte,

484

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

trots upprepade försök, når hyresgäster för att inhämta ett godkän- nande tvingas vända sig till hyresnämnden. Statistiken bortser där- till från den stora mängd hyresgäster som aktivt efterlyst förbätt- rings- och ändringsåtgärder.

Med det sagt är det angeläget att minska antalet planerade om- byggnadsprojekt som tvingas hanteras i hyresnämnd. Som utredaren konstaterar skapar det onödiga olägenheter för både hyresvärdar och hyresgäster. Dessvärre främjar utredarens förslag inte en utveckling mot färre tvister. De kan tvärtom förväntas bli fler och mer kom- plicerade att hantera för hyresnämnderna.

4.7.4 Bristfällig information till hyresgäster

Utredaren finner att bristfällig information från hyresvärd till hyres- gäster utgör ett problem som förorsakar otrygghet och minskar hyresgästernas möjligheter att tillvarata sina intressen. Det gör det därför svårare att genomföra en ombyggnadsprocess som upplevs trygg och väl fungerande för alla parter.

Denna insikt har branschen nått sedan tidigare och därför görs redan ansträngningar för att förbättra information och dialog med hyresgäster som berörs. Många uppmärksammade tvister mellan bostadsföretag och hyresgäster som motsatt sig renoveringar har historiskt haft sin upprinnelse i att tidig information och dialog brustit. Som organisation har Fastighetsägarna därför också med- verkat i framtagandet av och står bakom Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad.

Erfarenhetsmässigt vet vi att uppgiften om hyra efter ombygg- nad återfinns bland den mest efterfrågade informationen. Som regel önskar därför hyresvärdar förhandla denna så tidigt som möjligt i förväg för att kunna ge information om vad, när, hur och till vilken kostnad. Motparten, som i fråga om hyresnivån alltså inte är hyres- gästerna utan Hyresgästföreningen, motsätter sig emellertid ofta en tidig förhandling. För att stärka hyresgästernas trygghet borde utredaren därför övervägt förslag som ställde krav på Hyresgäst- föreningen att tidigare än i dag påbörja och avsluta förhandling av nya hyror efter ombyggnad. Utredaren har dock argumenterat väl för varför det inte är möjligt att ensidigt ställa krav på en part att före godkännandeprocessen ange ett yrkande om hyra efter ombyggnad.

485

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

4.8 Överväganden och förslag

I sin redogörelse för allmänna utgångspunkter för överväganden och förslag konstaterar utredaren att hyresgästinflytande vid om- byggnader är mycket viktigt, men att även hyresvärdarnas intresse av att underhålla och utveckla sina produkter måste beaktas. Utre- daren slår fast att om förutsättningar för investeringar försämras i alltför hög grad kommer dessa att utebli och det kan i förlängningen vara negativt för hyresrätten som boendeform.

Man kunde mot den bakgrunden anta att utredaren skulle ägna förutsättningarna för investeringar och fastighetsekonomiska över- väganden betydande utrymme. Likaså att de troliga effekter av utredarens förslag som under utredningsarbetets gång redovisats av Ramböll Management Consulting (Ramböll), det oberoende konsult- företag som anlitades för en konsekvensutredning, i högre utsträck- ning skulle påverka hur utredarens förslag slutligen utformades. Sam- bandet mellan dessa konsekvenser på företags- och samhällsnivå och den boendestandard och trygghet som hyresgäster åtnjuter är trots allt starkt. Genom ett alltför ensidigt juridiskt fokus på rättig- heter och skyldigheter har utredaren dessvärre avstått denna viktiga avvägning. Det är anmärkningsvärt och bekymmersamt.

4.8.2 Skärpt krav på innehållet i meddelande om ombyggnation

Tidig och tydlig information till hyresgästerna är angeläget för att öka tryggheten. Dessutom skapar det förutsättningar för dialog och delaktighet inför och under ombyggnadsprocessen. Utredarens för- slag om att skärpa kraven på innehållet i meddelandet är i det avseendet bra. Förslaget är emellertid mer detaljerat än vad som är nödvändigt och önskvärt. Överdriven detaljstyrning i lagtext ökar risken för tvister, i synnerhet som hyresvärden sällan har möjlighet att förutse justeringar i ett projekt som kanske ligger mer än två år fram i tiden.

– anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna

Kravet på hyresvärden att ange anledningen till varför denne vill genomföra ombyggnads- eller ändringsåtgärder bör strykas. Det har varit en rimlig utgångspunkt från lagstiftarens sida att fastighets- ägaren bäst kan avgöra vilka åtgärder som är önskvärda att genom-

486

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

föra för att säkra fastighetens standard och utveckla de bostäder som finns i den. I motsats till övriga punkter tillför informationen inte något som skapar ökad trygghet för hyresgästerna eller underlättar delaktighet i den kommande processen. Informationen ska svara på frågan ”hur” och inte ”varför”.

– i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen eller omfattningen av åtgärderna

Användningen av begreppet påverka är olycklig, vilket jag utvecklar under 4.8.5.

4.8.4 Samråd och god sed vid hyresförhållanden för förbättrings- och ändringsåtgärder

En tidigt inledd och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäster är av stor betydelse för alla parter. Under rätt förutsättningar främjar det trygghet, skapar förutsättningar för delaktighet, minskar risken för tvister och kan även göra att planerade ombyggnadsprojekt för- bättras. Formella samrådsprocesser, hanterade inom ramen för en samrådsgrupp med företrädare för hyresvärd och hyresgäster, kan bidra till detta. Tillsammans med SABO och Hyresgästföreningen tar Fastighetsägarna därför fram en gemensam vägledning och ett förslag till utformning av samrådsavtal som alla parter kan ställa sig bakom. Syftet är att främja en bättre dialog och större delaktighet i framtida ombyggnadsprojekt, samtidigt som utrymmet för omfatt- ande byråkrati, administration och oproportionerliga inskränkningar i äganderätten begränsas.

Förutsättningarna för olika hyresvärdar och olika ombyggnads- projekt ser emellertid väldigt olika ut. Ett omfattande renoverings- program i ett kommunägt bostadsföretag kan till exempel inte jäm- föras med begränsade förbättringsåtgärder hos en enskild hyresvärd med en fastighet som rymmer ett tiotal lägenheter. Det gäller såväl den praktiska nyttan med ett samråd som utrymmet för att påverka utformning och omfattning av de åtgärder som är aktuella.

Det är därför viktigt att samrådsförfarande fullt ut bygger på fri- villighet och inte regleras i lag. Att utredaren betonar vikten av fri- villighet men samtidigt föreslår en indirekt reglering med hänvis- ning till god sed i hyresförhållanden som kommer att bedömas av hyresnämnderna är olyckligt.

487

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

4.8.5 Skälighetsbedömningen vid prövning av tillstånd till åtgärder

Utredaren föreslår en ändring i 18 f § hyreslagen. I dag ska hyres- nämnd bifalla hyresvärdens ansökan om ändringsåtgärd om denne har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att så sker. I utredarens förslag ändras ”inte är oskäligt” till ”är skäligt”. Hyresnämnden ska genom denna förändring i stället för att som i dag fråga sig om föreslagen åtgärd kan bedömas som oskälig fråga sig om hyresvärden i tillräcklig ut- sträckning kunnat redogöra för varför åtgärden är skälig.

Vid en bedömning om en åtgärd ska anses skälig mot hyresgästen ska särskilt beaktas:

1. om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i skälig utsträckning

2. om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden eller

3. om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden

Förslaget innebär en stark förskjutning av inflytande från hyresvärd till hyresgäster som riskerar att få långtgående konsekvenser för möjligheterna att upprätthålla en modern standard på svenska hyres- bostäder och attrahera kapital för investeringar i hyresbostadssektorn.

I den första punkten förutsätts att hyresgäster alltid ska kunna påverka utformningen och omfattningen, vilket implicerar en långt- gående inskränkning av hyresvärdens rådighet över dennes fastighet. Formuleringen riskerar skapa situationer där hyresnämnd och/eller hyresgäster gör tolkningen att hyresgäster har en lagstadgad rätt att stoppa eller justera presenterade förändringar genom att inte accep- tera förslag från hyresvärden. Detta bör betraktas mot bakgrunden att hyresgäster när som helst kan lämna bostaden med tre månaders uppsägningstid samt saknar ekonomiskt och tekniskt ansvar för de åtgärder som genomförs.

Även om det inte uttryckligen anges i lagtexten är författnings- kommentaren formulerad på ett sätt som gör att en eventuell lag- ändring i praktiken innebär att hyresvärdar måste erbjuda alternativa ombyggnadsnivåer. När sådana är tekniskt och fastighetsekonomiskt möjliga att tillämpa erbjuds de ofta, men det är långt ifrån alltid den

488

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

möjligheten finns, i synnerhet för hyresvärdar med enstaka fastig- heter. Erfarenheten visar därtill att de skapar osäkerhet och oförut- sägbarhet i hyresvärdens ekonomiska kalkyl för ombyggnadsprojekt. Att utgå från att olika ombyggnadsnivåer alltid ska erbjudas är där- för orimligt.

Den andra punkten utgår från att hyror före ombyggnad över- ensstämmer med lägenheternas verkliga bruksvärde, varvid höj- ningen efter en förhandling huvudsakligen återspeglar förändringen i bruksvärde. I själva verket förhåller det sig ofta inte så och hyres- nämnden skulle då behöva dels ta ställning till vilket det korrekta bruksvärdet är före ombyggnad, dels värdera själva höjningens skälighet i förhållande till föreslagen åtgärd. Med dagens förfarande för bruksvärdesprövning är det en omständlig och resurskrävande process. Eftersom den nya hyran som regel inte är förhandlad före ombyggnad ska därtill hyresvärden eller hyresnämnden försöka uppskatta vad denna blir. För en fastighetsägare som står inför en stor investering utgör det en betydande affärsrisk och onödig rätts- osäkerhet.

I författningskommentaren anges att en åtgärd, som genererar en begärd hyra där man kan räkna med att hyresgäster riskerar att hamna under en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen (2001:453), alltid bör ha föregåtts av aktiva och motverkande insatser från hyres- värdens sida för att hindra denna situation. Förutom det orimliga och synnerligen olämpliga i att ålägga hyresvärden den kontrollen över hyresgästernas privatekonomi riskerar formuleringen göra det ännu svårare att upprätthålla och utveckla boendestandarden i redan socioekonomiskt utsatta områden. Medan vi inom andra sektorer hanterar social utsatthet och sociala skyddsnät för enskilda gemen- samt, via stat eller kommun, vill utredaren att det på hyresbostads- marknaden ska hanteras genom att beskära enskilda företags av- kastningsmöjligheter och utrymme att utveckla värdet på sina till- gångar genom att erbjuda bostäder som efterfrågas av många.

Utredaren vill därtill att en hyresvärds önskemål om en ombygg- nad som kan tänkas föranleda en hyreshöjning om minst 50 procent bara ska bifallas om hyresgäster även erbjuds så kallad trappning av den nya hyran. Förslaget framstår som ologiskt, då utredaren sam- tidigt föreslår att trappningsmöjlighet inte ska vara ett generellt erbjudande utan knytas till att enskilda hyresgäster begär det enligt 55 § hyreslagen.

489

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Den tredje punkten hänvisar till förekomst av samrådsprocesser, vilket begränsar frivilligheten under vilka de genomförs. I själva verket används olika samrådsavtal i dag, varav flera är ensidiga och ogynnsamma för hyresvärden. Det förekommer att de motvilligt undertecknats av hyresvärdar efter påtryckningar från Hyresgäst- föreningen eller att Hyresgästföreningen säkerställt en underskrift mot ett påslag i de årliga hyresförhandlingarna. Det vore olyckligt om dessa samrådsavtal, i enlighet med vad utredaren föreslår, kom- mer att uppfattas som god sed. Eftersom det avtalsförslag som Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och SABO tar fram utarbe- tas gemensamt utifrån en ömsesidig ambition kring samrådsförfa- rande är det mer lämpligt att utgå från vid beaktande av vad som utgör god sed. Bäst vore dock att inte alls i hyreslagen koppla skälig- hetsbedömningar till förekomst av formella samrådsförfaranden.

Konsekvenser av utredarens förslag

Ramböll har till utredaren lämnat en beskrivning av sannolika kon- sekvenser av de presenterade förslagen till ökat hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete. Där framgår att konsekven- serna kan bli betydande för fastighetsmarknaden i stort, hyresgäster och enskilda hyresvärdar, men även för hur det svenska bostads- beståndet utvecklas. Deras sammanfattande slutsats är att ”försla- gen är till fördel för sittande hyresgäster, och till nackdel för fastig- hetsägare”.

Denna ökade fördel för sittande hyresgäster, ett förhållande som belyser insider-outsider-problematiken också i ett tidsperspektiv, ska vägas mot bland annat följande redovisade effekter:

– Ökade investeringsrisker och osäkerhet kring avkastning

– Sämre affärsmässiga förutsättningar för fastighetsägare att finan- siera och generera avkastning på renovering med sittande hyres- gäster

– Renoveringskostnader förväntas öka som följd av ökade transak- tionskostnader, ökade administrativa kostnader och uteblivna skalfördelar

– Standardhöjande renoveringar och underhållsarbeten senareläggs eller uteblir, i synnerhet i ekonomiskt svaga bostadsområden

490

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

– Hyresvärdar väljer i högre utsträckning bort att renovera hela fastigheter för att i stället renovera friställda lägenheter

– Fastighetsvärden på hyresbestånd sjunker proportionerligt mot behoven av underhåll

– Hyresrätten som upplåtelseform blir mindre ekonomiskt attrak- tiv att äga och förvalta

– Kommuner får sämre betalt vid försäljning av allmännyttiga hyresrätter till kommersiella aktörer (affärer som i dag används för att möjliggöra underhåll och produktion av nya hyresrätter i allmännyttan)

– Med hänvisning bland annat till punkten ovan kan byggandet att nya hyresrätter minska

– Tvister som går till hyresnämnden blir mer komplicerade och administrativt betungande

– Sittande hyresgäster blir vinnare på de presumtiva hyresgästernas bekostnad (insider/outsider)

– Hyresgäster kommer att sträva efter att hålla nere standard- höjande åtgärder

Ramböll noterar därtill att hyresvärdar som alternativ strategi kan utnyttja det latenta tryck som finns för ombildning av hyresrätt- erna till bostadsrättslägenheter, men bedömer sannolikheten som begränsad med hänvisning till hyresgästers möjligheter att finan- siera köp samt politiska beslut om att försvåra ombildning. Aktuell empiri talar emellertid emot den bedömningen. Hyresgäster som önskar tillgodogöra sig det övervärde som finns i flera lägenheter som ombildas på tillväxtorter har generellt inte svårt att få lån för detta. Den politiska trögheten gäller dessutom bara kommunägda hyresfastigheter och är därutöver kopplad till lokala politiska majori- teter. Dessa kan lätt skiftas.

Utredningsförslag som motverkar bostadspolitiska ambitioner

Av tekniska och fastighetsekonomiska skäl är det nödvändigt att med jämna mellanrum utföra förbättrings- och ändringsåtgärder i fastigheter. Det är nödvändigt också för att säkerställa att lägen-

491

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

heter som ska efterfrågas av nya hyresgäster håller en god och modern standard. Hyresrätter får inte bli en andra klassens boendeform vid sidan av bostadsrätter och egnahem. Fastighetsägares generella för- valtningsfilosofi sammanfaller i det avseendet med hur samhället hittills sett på boendestandard och olika upplåtelseformers egen- skaper i förhållande till varandra.

Det så kallade miljonprogrammets bostäder renoveras nu. Flera är klara, men många återstår. En förändrad syn på vad som kvalifi- cerar för en modern bostadsstandard i dag och i morgon, men även lagkrav på renoverade lägenheter avseende energiprestanda med mera, gör att en renoverad lägenhet ofta skiljer sig kraftigt från en orenoverad. Bruksvärdet skiljer sig därför markant och med det hyran.

Att enskilda hyresgäster känner oro inför denna förändring måste respekteras. Så sker redan i dag. Sverige har därtill världens kanske starkaste skyddslagstiftning för hyresgäster, vilket är bra eftersom det ger en trygg och sund bostadsmarknad. Kombinatio- nen av ett starkt besittningsskydd, långtgående möjligheter att byta till en annan hyreslägenhet, en reglerad ordning för kollektiv hyres- förhandling och bestämmande av hyra utifrån bruksvärdesmodellen samt de krav på hyresgästens godkännande av renoveringar som redan finns ger hyresgäster en trygghet mot oskäliga hyreshöjningar eller risk att förlora sin bostad.

Utredarens arbete har präglats av en övertygelse om att detta skydd till varje pris ska stärkas ytterligare. Förslag har diskuterats utifrån premissen att besittningsskyddet är allt annat överordnat och att en rimlig ambitionsnivå är att alla hyresgäster som så önskar ska kunna bo kvar efter en ombyggnad.

Men i denna ambition har utredaren åsidosatt vad regeringens direktiv säger om att analysera konsekvenser för fastighetsägare och för utvecklandet och bevarandet av landets bestånd av hyres- lägenheter. Utredarens förslag måste utgå från en avvägning mellan önskade möjligheter att stärka hyresgästers ställning i samband med förbättrings- och ändringsåtgärder och konsekvenser för fastighets- ägare, bostadsmarknadens utveckling och den långsiktiga utveck- lingen av bostäders standard i Sverige.

Det är naturligtvis möjligt att stärka hyresgästers konsument- skydd ytterligare genom att anamma några av de förändringar utre- daren föreslår och göra andra mindre långtgående. Som den obero-

492

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

ende konsekvensanalysen visar riskerar de affärsmässiga förutsätt- ningarna för fastighetsföretag att försämras och med det allokeras investeringar till andra sektorer än hyresbostadsmarknaden. Nöd- vändigt underhåll och renoveringar kan komma att senareläggas eller utebli, utvecklingen av standarden på svenska hyreslägenheter häm- mas. Att konsekvensanalysen flaggar för en utveckling mot fler bostäder med lägre standard, vilket på kort och lång sikt kan ge upp- hov till olika sociala konsekvenser, borde föranlett återhållsamhet i förslagen.

Detsamma gäller möjliga konsekvenser för produktionen av nya hyreslägenheter och hyresrättens förmåga att konkurrera med andra upplåtelseformer. När hyresrättens attraktionskraft för investerare och konsumenter på bostadsmarknaden riskerar att försvagas går det stick i stäv med de bostadspolitiska ambitioner som utgjort en del av vårt välfärdssamhälle i decennier.

Kapitel 5. Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Lagen om uthyrning av egen bostad (privatuthyrningslagen) tillkom för att göra fler bostäder tillgängliga genom ett bättre utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. Genom enklare regler och bättre förutsättningar för kostnadstäckning skulle privatpersoner i ökad utsträckning upplåta hela eller delar av bostäder. Det är en konsu- ment-till-konsument-marknad där både hyresvärd och hyresgäst är privatpersoner, vilket särskiljer den från de partsförhållanden som hyreslagen primärt reglerar i dag.

En av privatuthyrningslagen främsta förtjänster är att den är enkel och lättbegriplig, vilket är en viktig förutsättning för att stimulera privatpersoners uthyrning. Genom sin utformning kan det emellertid uppstå oklarheter kring vilken lag som är applicerbar vid särskilda omständigheter – privatuthyrningslagen eller hyres- lagen – och det finns därtill skäl att i vissa avseenden utveckla det konsumentskydd som lagen tillhandahåller. Trots att hyreslagen får anses vara både komplex och svåröverskådlig kan det därför finnas skäl inrymma privatuthyrning i denna, men då med nödvändiga tillägg och undantag.

I motsats till utredaren finner jag det olämpligt att en hyresgäst får besittningsskydd efter två år i samband med privatuthyrning.

493

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Även om besittningsskyddet i dessa fall är svagare riskerar det hämma privatuthyrningen. Risken att inte direkt återfå sin bostad vid ut- gången av överenskommen hyresperiod kommer sannolikt att verka återhållande på viljan att hyra ut. Det bör därför vara möjligt att komma överens om uthyrning under en bestämd period utan krav på att göra en formell uppsägning i god tid före hyresperiodens ut- gång. När den överenskomna perioden är till ändå bör hyresgästen vara skyldig att flytta, precis som parterna kom överens om vid ingå- ende av hyresförhållandet.

Möjligheterna som privatuthyrningslagen skapat har regeringen funnit så angelägna att den nu uppdragit åt Statskontoret att utreda hur uthyrningen av privatbostad eller del av en bostad kan främjas ytterligare. Det är då olyckligt att samtidigt föreslå förändringar i lagstiftningen som riskerar att hämma just detta.

Kapitel 8. Substitution

Utredaren föreslår att 32 § andra stycket hyreslagen, den så kallade semesterparagrafen, upphävs. Rätten till substitution för hyresgäster som bedriver förvärvsverksamhet i lägenheten kvarstår enligt vad som gäller enligt nuvarande 36 § hyreslagen. Det är en bra lösning. Semesterparagrafen har länge utgjort ett gissel på lokalhyresmark- naden.

Enligt utredaren bör emellertid rätt till substitution omfatta även hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet genom en möjlighet för hyresnämnden att ge tillstånd till överlåtelse av hyresrätten i dessa fall. Förslaget är olyckligt. En utvidgning av överlåtelsemöjligheterna i dessa fall behövs inte. Jämfört med kom- mersiell verksamhet är ändamålet med icke-kommersiell verksamhet ofta mer vagt formulerat i hyreskontrakt. Utan krav på identitet mellan den verksamhet som bedrivs och den som övertagande hyres- gäst avser bedriva i lokalen ökar risken för tvister, såväl beträffande om det är en verksamhet som inte är en förvärvsverksamhet som om förutsättningarna för överlåtelse i övrigt är uppfyllda. Ytterst öppnar förslaget för handel med hyreskontrakt och självklara möjlig- heter för hyresvärdar att råda över vilka hyresgäster som hyr lokaler kringskärs.

494

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande

av Susanna Skogsberg

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbetet

Uppgift om hyran

I utredningen lämnas förslag för att stärka hyresgästernas inflytande vid ändrings- och förbättringsarbeten, bland annat ställs högre krav på innehållet i hyresvärdens meddelande till hyresgästen inför en ombyggnad. Idag ställs endast krav på skriftlighet. Utredningen konstaterar att det är viktigt att hyresgäster har ett bra underlag när man ska fatta beslut om godkännande av åtgärder som hyresvärden vill genomföra. Förslaget innebär bland annat att meddelandet ska innehålla uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överens- kommen. För en hyresgäst, som står inför ett beslut om han eller hon ska godkänna de av hyresvärden föreslagna åtgärderna, är det av allra största betydelse att känna till vad hyran kommer att vara efter att åtgärderna är genomförda. I många fall torde det inte vara några problem att lämna uppgift om överenskommen hyra. I betän- kandet förordas ett samrådsförfarande där hyresgästerna ges infly- tande vid ombyggnader. Med ett sådant förfarande kommer olika ombyggnadsnivåer och vad de innebär i hyra att diskuteras. I sam- råd kommer hyran att förhandlas parallellt med att olika ombygg- nadsalternativ tas fram. En uppgift om förhandlad hyra kommer i dessa fall att kunna lämnas och hyresgästerna kommer att ha ett gott underlag för att kunna överblicka konsekvenser av förslaget och för att kunna fatta beslut om man ska godkänna åtgärderna eller ej.

Det förekommer emellertid att hyresvärdar endast vill informera om åtgärder man vill genomföra, inte föra dialog eller samråda med hyresgästerna. Det vanliga är då att hyresförhandlingen sker när åtgärderna är genomförda. Först då kan lägenheternas standard och skick bedömas. När hyresgästerna får meddelande om planerade åtgärder finns således ingen överenskommen hyra. Det kan vara fråga om avsevärda hyreshöjningar – upp till ett par, tre tusen kronor per månad är inte ovanligt. Underlaget hyresgästerna behöver kommer därför att sakna avgörande information. Ett förfarande där en hyres- gäst ska ta ställning till om man ska godkänna åtgärder eller ej utan att veta vilka de ekonomiska konsekvenserna blir strider mot all- männa avtalsrättsliga principer.

495

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Om hyresvärden, i fall när ingen överenskommelse träffats, ålades att i meddelandet ange den hyra man tänker begära efter åtgärder skulle hyresgästen ges rimliga förutsättningar att ta ställning. Mot detta har invänts att en hyresvärd på ett tidigt stadium inte kan ange vilken hyra man tänker begära, då förutsättningarna kan komma att ändras under tiden fram till att åtgärderna faktiskt genomförs. Sam- tidigt vill hyresvärdar ofta förhandla hyran kollektivt, på grundval av tecknade avtal om förhandlingsordning, så tidigt som möjligt, innan meddelande skickas till hyresgästerna. På grund av det, och med tanke på att hyresvärdar i god tid gör beräkningar och upp- rättar kalkyler inför ett ombyggnadsprojekt, finner jag det fullt rimligt att hyresgäster får information om vilken hyra som kommer att begäras. Den begärda hyresnivån skulle vara kopplad till just de åtgärder värden angett att han eller hon vill genomföra. Skulle någon justering behöva göras under resans gång skulle ett nytt godkän- nande krävas.

Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m.

Kostnadsbaserad hyra

Förslaget innebär att en hyresvärd har rätt att ta ut kostnadsbaserad hyra, men även bruksvärdeshyra, vilket kan bli aktuellt på en svagare bostadsmarknader. Avgränsningen mot näringsverksamhet innebär vidare att hyresvärden har rätt att hyra ut två bostadslägenheter till kostnadsbaserad hyra. För upplåtelser därutöver gäller bruksvärdes- hyra.

Den tydligaste principen för hyressättning vore att bruksvärdes- hyra gällde vid andrahandsupplåtelser, oavsett upplåtelseform. Regeln skulle vara både transparant och enkel.

Påtaglighet

Nu gällande regler för hyressättningen av privatbostäder som hyrs ut i andra hand ska behållas enligt förslaget. Det innebär att hyran fastställs efter faktiska driftskostnader. Därutöver får hyresvärden ta ut en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde. Ut- gångspunkten för bedömningen för vad som är skälig ränta ska vara

496

SOU 2017:33

Särskilda yttranden

ett par procentenheter över riksbankens referensränta. Mer långsik- tiga utvecklingstendenser ska följas, inte hur räntorna rör sig på kort sikt. Beräkningsmodellen bygger således att hyresvärden dels ska göra en uppskattning av marknadsvärdet, dels uppskatta vad som är skälig ränta. Att, mot den bakgrunden, ha en ordning som innebär att hyran endast får ändras om den påtagligt överstiger sum- man av den schabloniserade kapitalkostnaden och driftskostnaden, ter sig, enligt min mening, inte rimligt.

I samband med att bruksvärdeshyra för en hyreslägenhet ska fastställas av hyresnämnden ska hyran anses som skälig om den inte påtagligt överstiger förhandlad hyran för en likvärdig lägenhet. Om jämförelselägenheten är direkt jämförbar med prövningslägenheten kan påtagligheten ge vid handen att en hyra som är upp till 5–10 procent högre än jämförelselägenhetens ska anses som skälig. Det är emellertid ovanligt att en direktjämförelse kan göras. Istället fast- ställs hyran efter en allmän skälighetsbedömning och i det fallet finns det inget utrymme för att beakta påtaglighet. Min uppfattning är att detta sammantaget talar för att påtaglighetsbegreppet tas bort i bestämmelserna om hyran vid privatuthyrning.

Två upplåtelser

Nu gällande regler för privatuthyrning gäller den första upplåtelsen om en hyresvärd upplåter fler privatbostäder. För övriga upplåtelser gäller hyreslagens bestämmelser. Nu föreslås att reglerna ska gälla för två upplåtelser. Som skäl för att ändringen anges att nuvarande regelverk är oöverskådligt, det är svårt att avgöra vilken upplåtelse i ordningen det är fråga om.

Min bedömning är att regelverket inte kommer att förenklas genom ändringen. Det blir inte lättare för en hyresgäst att avgöra hur många lägenheter en hyresvärd upplåter utöver den hyresgästen hyr. Tvärtom befarar jag att hyresvärdar kan komma att tro att de alltid har rätt att hyra ut två lägenheter till en kostnadsbaserad hyra, vilket kan öppna en dörr för spekulativa uthyrningar.

497

Särskilda yttranden

SOU 2017:33

Besittningsskydd

Enligt hyreslagens bestämmelser omfattas uthyrningar av en- eller tvåfamiljshus av besittningsskydd, låt vara ett svagare än för bostads- lägenheter i flerbostadshus. I privatuthyrningslagen infördes ett undantag. Den första upplåtelsen av ett en- eller tvåfamiljshus kom inte att omfattas av något besittningsskydd alls. Därpå följande upp- låtelser omfattas emellertid av besittningsskydd enligt hyreslagens bestämmelser.

I betänkande föreslås nu att hyreslagens bestämmelser ändras så att en upplåtelse av en- och tvåfamiljshus inte omfattas av besitt- ningsskydd, förutsatt att hyresförhållandet upphör innan det varat två år. På så vis kommer reglerna gällande besittningsskydd för en- och tvåfamiljshus att ansluta till reglerna om besittningsskydd när hyresrätter och bostadsrätter hyrs ut i andra hand.

Jag invänder mot denna ordning. Det är inte ovanligt med upp- låtelser av en- och tvåfamiljshus, särskilt inte på landsbygden och avsikten är ofta att hyresförhållandet ska pågå under en längre tid. Det vanliga är att hyresvärd och hyresgäst då kommer överens om att hyresgästen ska ansvara för underhåll av huset. Att besittnings- skyddet inte inträder förrän efter två år innebär en mycket osäker situation för hyresgästen. Å ena sidan ska hyresgästen svara för underhållet. Å andra sidan riskerar hyresgästen att få flytta efter en kort tid. Det är inte osannolikt att hyresgästens vilja att utföra under- håll påverkas. Incitamentet att lägga ner såväl arbete som pengar på underhåll, av ett hus som man riskerar att få flytta från inom kort tid, kommer inte att vara särskilt starkt. Något som även kan vara till nackdel för hyresvärden.

498

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2015:83

Stärkt ställning för hyresgäster

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juli 2015

Sammanfattning

En särskild utredare ska överväga vissa frågor om hyra av lägenheter. I uppdraget ingår att

• utvärdera upphävandet av lagen (1975:1132) om förvärv av hyres- fastighet m.m. och ta ställning till om möjligheterna att ingripa mot fastighetsägare som inte tillhandahåller ett godtagbart bo- ende bör utökas,

• undersöka hur reglerna om hyresgästers inflytande över förbätt- rings- och ändringsarbeten tillämpas och ta ställning till om hyresgästernas inflytande bör stärkas,

• föreslå hur lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad bör föras in i 12 kap. jordabalken och i samband med det ta ställning till om hyresgästens ställning bör stärkas,

• belysa problemen med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter och ta ställning till om det bör bli lättare att säga upp hyresavtal för lägenheter som används av dessa,

• utreda vissa frågor om uppsägning av lokalhyresavtal, och

• analysera om rätten att säga upp hyresavtalet i samband med en begäran om överlåtelse bör kvarstå i sin nuvarande form.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2017.

499

Bilaga 1

SOU 2017:33

Bakgrund

Bestämmelser om upplåtelse av hus eller delar av hus mot ersätt- ning finns i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Hyresobjektet be- nämns lägenhet. Lagen skiljer på bostadslägenheter och lokaler. Med bostadslägenhet avses en lägenhet som är avsedd att till en inte oväsentlig del användas som bostad. Lokaler är de lägenheter som inte är bostadslägenheter. Inom begreppet ryms t.ex. industrilokaler, lagerlokaler, butikslokaler, kontorslokaler, restauranger, samlings- lokaler för föreningar och parkeringsplatser i garage.

I många avseenden gäller samma bestämmelser för bostadslägen- heter och lokaler. För båda slagen av lägenheter är lagens utgångs- punkt att bestämmelserna är tvingande till hyresgästens förmån. I fråga om lokaler lämnas dock i fler situationer frihet åt parterna att i avtalet välja en lösning som passar deras rättsförhållande. Det gäller t.ex. i fråga om lägenhetens skick (9 § hyreslagen) och hyres- gästens plikt att vårda lägenheten (24 § hyreslagen).

Skillnaderna mellan upplåtelser av bostadslägenheter och lokaler har motiverat att olika lösningar valts i några fall. Exempel på detta finns i reglerna om överlåtelse av hyresavtalet (33–37 §§) och om för- längning av hyresavtalet och villkorsprövning (45–52 och 53–55 e §§ för bostadslägenheter och 56–60 §§ för lokaler).

Regeringen vill främja hyresrätten som boendeform. Hyresrätten erbjuder ett flexibelt boende utan krav på kapitalinsats. För perso- ner som vill söka nya möjligheter på en annan ort erbjuder ett så- dant boende ofta många fördelar. Hyresrätten är därför viktig för svensk ekonomi och sysselsättning samt för att alla oberoende av ekonomisk ställning eller bakgrund ska ha valmöjligheter och ut- rymme att påverka sin livssituation. En mångfald behövs på bostads- marknaden så att bostadssökande i landets olika regioner har en reell valfrihet mellan olika bostadsformer.

Hyreslägenheter ska erbjuda ett bra och tryggt boende. En vik- tig del i det är att hyresgäster ska ha möjligheter att snabbt komma till rätta med allvarliga brister i förvaltningen av ett hyreshus. Det förekommer uppgifter som väcker frågan om så är fallet i dag.

Ett annat exempel på när tryggheten i boendet aktualiseras är vid omfattande ombyggnader. Det är viktigt att hyresgästernas intressen då beaktas i tillräcklig utsträckning. Det har under lång tid ifråga- satts om så är fallet.

500

SOU 2017:33

Bilaga 1

Hyreslagens regler om skydd mot uppsägningar är ett nödvän- digt inslag i hyresgästers trygghet. Det har emellertid hävdats att reglerna leder till att fastighetsägare har för små möjligheter att av- bryta hyresgästers samröre med den organiserade brottsligheten.

Åtgärder mot oseriösa hyresvärdar

Behovet av en utredning

Hyreslagen innehåller flera bestämmelser som syftar till att bostads- hyresgäster ska få en godtagbar standard på sina lägenheter. Reg- lerna har ändrats vid ett flertal tillfällen för att stärka hyresgäster- nas ställning. År 1969 ålades hyresvärdar att med skäliga mellanrum underhålla bostadslägenheter (15 § andra stycket hyreslagen). På 1970-talet fick hyresgäster möjlighet att begära åtgärdsföreläggande (16 § andra stycket), vilket innebär att hyresnämnden vid vite kan ålägga hyresvärden att åtgärda brister i lägenheten. På 1980-talet gjordes regeln om lägenhetens skick vid tillträdet tvingande till hyres- gästens förmån (9 §). Möjligheten att begära ett åtgärdsförelägg- ande utvidgades under 1990-talet till att även omfatta ursprungliga brister i lägenhetens skick (11 §).

Hyreslagens regler om lägenhetens skick kompletteras av annan lagstiftning.

Bostadsförvaltningslagen (1977:792) ger möjlighet att ingripa mot fastighetsägare som missköter förvaltningen av ett hyreshus. Om fastighetsägaren inte uppfyller de krav som bostadshyresgäster kan ställa på förvaltningen, kan hyresnämnden på ansökan av en kommun eller en hyresgästorganisation besluta att fastigheten ska ställas under särskild förvaltning.

Tidigare kunde enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyres- fastighet m.m. (förvärvslagen) en prövning på förhand göras av för- värvarens lämplighet som förvaltare av fastigheten. Förvärv av hyres- fastigheter skulle enligt lagen anmälas till kommunen som kunde begära hyresnämndens prövning av det.

Flera problem med tillämpningen av förvärvslagen uppmärk- sammades (se SOU 1994:23 s. 75 f., SOU 1996:148 s. 62 f. och SOU 2008:75 s. 87 f.). Den förra regeringen gjorde mot den bak- grunden bedömningen att lagen inte var tillräckligt effektiv och att hyresgästernas intressen borde tillgodoses på annat sätt (se prop.

501

Bilaga 1

SOU 2017:33

2009/10:21 s. 28). Förvärvslagen upphävdes den 1 mars 2010. För att säkerställa en god förvaltning av hyreshus skärptes samtidigt reglerna i bostadsförvaltningslagen. Ändringarna bestod i att förut- sättningarna för att besluta om ett förvaltningsåläggande mildrades samtidigt som kraven sänktes för att ingripa mot fastighetsägare under de tre första åren efter ett förvärv av en fastighet.

Upphävandet av förvärvslagen innebar en stor förändring. I sam- band med att lagen upphävdes sades att reformens konsekvenser skulle utvärderas och att det fanns anledning att uppmärksamma förhållandena vid indirekta förvärv och tillämpningen av bostads- förvaltningslagen (se prop. 2009/10:21 s. 43).

Det har gått fem år sedan förvärvslagen upphävdes och de nya bestämmelserna i bostadsförvaltningslagen infördes. Det är lämp- ligt att nu utvärdera reformen. Det förekommer uppgifter om att hyresgäster bor under förhållanden som inte kan anses godtagbara. Dessa uppgifter väcker frågor om hur dagens regler om lägenhetens skick är utformade och tillämpas. Det finns därför skäl att även i övrigt utreda i vilken utsträckning det finns brister i förvaltningen av hyresfastigheter och vilka möjligheter hyresgäster har att i prak- tiken göra gällande sina rättigheter.

Uppdraget

Utredaren ska allsidigt analysera konsekvenserna av upphävandet av förvärvslagen och skärpningarna i bostadsförvaltningslagen. I detta ingår bl.a. att undersöka i vilken utsträckning det förekommer olämp- liga hyresvärdar, hur vanligt det är med brister i förvaltningen av hyreshus och om ägarstrukturen på hyresmarknaden förändrats. Det ska även belysas hur frågan om bristande underhåll och förvalt- ning behandlas i de kollektiva förhandlingarna och i rättstillämp- ningen. I den mån problem konstateras ska det analyseras vilka fak- torer – avskaffandet av förvärvslagen eller andra – detta beror på.

Utredaren ska lämna förslag på åtgärder som behövs för att komma till rätta med de brister som konstateras. Sådana förslag kan t.ex. avse skärpningar i hyreslagen eller bostadsförvaltningslagen eller att en förvärvslag återinförs.

Utredaren ska även analysera om bostadsförvaltningslagen bör ändras i andra avseenden. En fråga som det finns anledning att över-

502

SOU 2017:33

Bilaga 1

väga är förhållandet mellan förvaltningsåläggande och tvångsförvalt- ning. Innan kraven för ett förvaltningsåläggande sänktes år 2010 var det mycket sällsynt med sådana beslut (se SOU 2008:75 s. 109). Det ska klarläggas hur detta utvecklats och även i övrigt bedömas hur väl förvaltningsålägganden fungerar i praktiken. Det ska också belysas om det finns problem med lagens effektivitet som inte är direkt kopplade till lagbestämmelsernas utformning, t.ex. om det är svårt att hitta lämpliga förvaltare i vissa delar av landet.

En utgångspunkt ska vara att det ska finnas verkningsfulla sätt att få till stånd en godtagbar fastighetsförvaltning. Det är också viktigt att reglerna skapar incitament för fastighetsägare att fullgöra fastighetsförvaltningen på ett bra sätt. Samtidigt måste reglerna ut- göra en lämplig avvägning mellan hyresvärdars och hyresgästers intressen i det stora flertalet avtalsförhållanden där inga allvarliga missförhållanden förekommer.

Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten

Behovet av en utredning

Hyreslagens regler om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten gäller för bostadslägenheter. Reglerna vilar på en avvägning mellan bl.a. hyresgästens rätt till inflytande över föränd- ringar av bostaden och hyresvärdens berättigade intresse av att kunna bedriva en rationell fastighetsförvaltning.

Reglerna avser dels standardhöjande åtgärder på fastigheten som har en inte obetydlig inverkan på lägenhetens bruksvärde, dels så- dana åtgärder som medför en inte oväsentlig ändring av en bostads- lägenhet eller av de gemensamma delarna av fastigheten (18 d § hyreslagen). Sådana åtgärder kräver godkännande från de berörda hyresgästerna eller tillstånd från hyresnämnden. Hyresvärden ska skriftligen meddela hyresgästerna om åtgärderna och får ansöka om tillstånd hos hyresnämnden tidigast två månader efter att meddel- andet lämnats. Hyresvärdens motparter vid hyresnämnden blir de hyresgäster som inte har godkänt de aktuella åtgärderna.

Principerna för hyresnämndens prövning av om tillstånd till en åtgärd ska ges fick sin nuvarande utformning den 1 april 2002 (se prop. 2001/02:41, bet. 2001/02:BoU3 och rskr. 2001/02:143). Ändringen gjordes för att hyresgästernas intressen skulle tas till

503

Bilaga 1

SOU 2017:33

vara på ett bättre sätt. Regeringen uttalade att om rättspraxis inte utvecklades i önskvärd riktning kunde det finnas anledning att vid- ta ytterligare lagstiftningsåtgärder (prop. 2001/02:41 s. 26).

Hyresnämnden ska väga fastighetsägarens intresse mot de skilda hyresgästintressen som talar i motsatt riktning (t.ex. att bevara en tidstypisk inredning, undvika en hög hyresnivå eller få en modern standard). Det ska handla om s.k. objektiva hyresgästintressen, dvs. sådana som motsvarar uppfattningar hos breda grupper av hyres- gäster (se prop. 2001/02:41 s. 70). Om det finns särskilda skäl, får omständigheter hänförliga till en enskild hyresgäst beaktas.

År 2006 gav den dåvarande regeringen en utredare i uppdrag att se över reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad. Bakgrun- den var att 2002 års ändring inte ansågs ha fått den betydelse som varit åsyftad (dir. 2006:85). Uppdraget återkallades sedan av den förra regeringen (dir. 2007:01).

Både Hyresgästföreningen och Fastighetsägarna har i skrivelser till Justitiedepartementet riktat kritik mot de nuvarande reglerna. Hyresgästföreningen anser att hyresgästernas inflytande bör stär- kas, bl.a. genom tydligare regler om hur hyresvärden och hyres- gästerna ska förhandla om en kommande ombyggnad och genom att större hänsyn tas till hyresgästernas intressen vid hyresnämn- dens prövning. Fastighetsägarna framhåller att reglerna ger upphov till stora merkostnader för hyresvärdar och inte ger någon mot- svarande nytta. Organisationen anser att reglerna därför bör upp- hävas, eftersom hyresgästerna är skyddade av andra regler i hyres- lagen.

Det är oklart om lagändringen år 2002 har fått det genomslag i rättspraxis som eftersträvats. Det betyder att den kritik som fram- fördes före lagändringen delvis fortfarande kan vara relevant, t.ex. att hyresgästerna inte får något reellt inflytande över många om- byggnadsåtgärder.

Boverket har i en rapport kommit fram till att omfattande reno- veringar leder till att antalet hyresgäster som flyttar från fastigheten ökar (Rapport 2014:34). Personer med låga inkomster flyttar i högre grad än övriga hyresgäster.

I tvister om ombyggnadsåtgärder är det vanligt att hyresgäster till grund för sitt bestridande åberopar kommande hyreshöjningar. Även om en kommande hyreshöjning kan vara ett skäl att vägra tillstånd, kan den framtida hyresnivån inte prövas av hyresnämnden

504

SOU 2017:33

Bilaga 1

i ärendet. Det kan skapa en pressad situation för hyresgäster och kan även leda till onödiga tvister.

Kopplingen mellan ombyggnaden och den kommande hyres- nivån berör frågan om hyresgästorganisationers roll vid ombygg- nader. I dag saknas regler i denna del. En nackdel med att en sådan organisation inte informeras i tid kan vara att frågan om den kom- mande hyreshöjningen är olöst under hela det rättsliga förfarandet rörande ombyggnadsåtgärderna. En annan är att enskilda hyres- gäster ofta inte har tillräcklig sakkunskap eller tillräckliga resurser för att kunna göra sin rätt gällande i förhandlingar med hyresvärden.

Uppdraget

Utredaren ska undersöka hur reglerna om hyresgästernas infly- tande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas. Utredaren ska analysera vilka konsekvenser reglerna har för fastighetsägare och för hyresgäster, liksom för utvecklandet och bevarandet av landets bestånd av hyreslägenheter. Utredaren ska överväga om reglerna bör ändras för att stärka hyresgästernas inflytande.

Särskilda frågor som utredaren ska ta ställning till anges i det följande.

Utredaren ska undersöka hur förhandlingarna mellan hyresgäster och fastighetsägare inför en ombyggnad fungerar. Det avser både själva ombyggnaden och angränsande frågor, t.ex. vilken hyresnivå som kommer att gälla efter ombyggnaden. Utredaren ska ta ställ- ning till om det behövs ändrade eller kompletterande regler i denna del, t.ex. om informationen till hyresgäster eller samråd med dessa. Det ska övervägas om hyresgästorganisationernas medverkan i någon del bör regleras, t.ex. genom ett krav på information till organisa- tionen.

Utredaren ska särskilt beakta att reglerna bör vara utformade så att tyngdpunkten ligger i parternas förhandlingsarbete och att risken för tvister minskas.

Det ska utvärderas hur intresseavvägningen mellan hyresvärdar och hyresgäster görs i rättspraxis efter 2002 års lagändringar och i vad mån reglerna ger hyresgästerna ett tillräckligt inflytande. I det ingår bl.a. att bedöma om storleken på en kommande hyreshöjning tillmäts den betydelse som var avsedd vid lagändringarna. Utreda-

505

Bilaga 1

SOU 2017:33

ren ska ta ställning till om principerna för den rättsliga prövningen bör ändras så att hyresgästernas inflytande stärks.

Utredaren ska särskilt beakta behovet av att hyresgästerna i praktiken har goda möjligheter till inflytande och trygghet i boen- det. En utgångspunkt för utredaren ska samtidigt vara att hyres- värdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt och miljömässigt hållbar fastighetsförvaltning.

Privatuthyrning av bostäder

Behovet av en utredning

Den 1 februari 2013 trädde lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad i kraft (se prop. 2012/13:1, utg.omr. 18, bet. 2012/13:CU3 och rskr. 2012/13:128). Lagen gäller när någon utanför närings- verksamhet upplåter en bostadslägenhet för annat än fritidsända- mål. Den gäller dock inte upplåtelse av hyreslägenhet i andra hand, och om fler än en lägenhet upplåts, gäller lagen endast den första upplåtelsen.

Lagen om uthyrning av egen bostad gör flera avsteg från hyres- lagen. Ett viktigt exempel är att normen för hyran inte är en skälig hyra utifrån lägenhetens bruksvärde utan i stället beräknas som summan av driftkostnader och kapitalkostnaden för att äga bostaden (4 § nämnda lag). Kopplingen till kapitalkostnader gör att väsentligt högre hyror till följd av att bostadens marknadsvärde är högre ofta godtas av hyresgästerna i områden där efterfrågan på bostäder är stor. Andra skillnader är att hyresgästen enligt lagen om uthyrning av egen bostad inte heller vid långvariga hyresförhållanden får något besittningsskydd och att andra regler gäller i fråga om upp- sägning av avtalet.

Lagen om uthyrning av egen bostad infördes för att snabbt öka utbudet av antalet tillgängliga bostäder i städer med bostadsbrist. Avsikten var att enklare och mer förmånliga regler för hyresvärden skulle leda till en öppnare och mer välfungerande marknad med ett större utbud av bostäder (se prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 66 f.).

Det finns flera orsaker till den bostadsbrist som finns i delar av landet. En rad olika åtgärder behövs för att komma till rätta med den. Även om långsiktiga åtgärder i syfte att öka bostadsbyggandet

506

SOU 2017:33

Bilaga 1

är viktigast, finns det också ett intresse av att de befintliga bostä- derna utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.

Lagen om uthyrning av egen bostad syftar till att befintliga bostä- der i så stor utsträckning som möjligt ska omsättas till bostads- utbud. Det är en bra ambition. Det är dock viktigt att avvägningen mellan hyresvärdens och hyresgästens intressen är lämplig.

Det förekommer uppgifter om att hyrorna för bostäder som hyrs ut av privatpersoner i vissa områden kan vara mycket höga. Det förekommer också uppgifter om att utbudet av privatuthyrda lägenheter ökat. Någon mer omfattande kartläggning av hyresnivå- erna – eller effekterna på bostadsutbudet – har dock inte gjorts. Boverket har fått i uppdrag att göra en uppföljning av lagen om uthyr- ning av egen bostad och ska fokusera på att inhämta information om marknadens funktionssätt. Uppdraget redovisas den 30 oktober 2015.

En annan fråga avser reglerna om uppsägning. Enligt lagen om uthyrning av egen bostad gäller bl.a. att hyresvärden i förtid kan säga upp ett hyresavtal som har ingåtts på viss tid. Det motiverades med att förhållandena för privatpersoner som hyr ut bostäder kan ändras snabbt. Även om så kan vara fallet finns det en risk för att detta skapar en osäker ställning för hyresgästen (jfr prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 69).

Även om lagen om uthyrning av egen bostad är relativt enkelt utformad skulle den kunna komplicera hyresrätten. Det beror dels på att samspelet mellan hyreslagen och den särskilda lagen kan vara svårt att överblicka, dels på att reglerna om privatuthyrning på några punkter avviker från hyreslagens systematik.

Redan när lagen infördes öppnades för att den skulle föras sam- man med övriga regler (se prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 68). Det finns anledning att nu ge en utredare i uppdrag att ta fram förslag om detta.

Boverket har bedömt behovet av att reglera frågan om deposi- tion för att skapa en tryggare ställning för hyresgästen vid uthyr- ning av privatpersoner (se rapporterna 2013:21 och 2014:33). Även den frågan finns det anledning att se över.

507

Bilaga 1

SOU 2017:33

Uppdraget

Utredaren ska utreda frågor om privatpersoners uthyrning av bostäder. En utgångspunkt för utredaren ska vara att hyreslagen ska innehålla samtliga bestämmelser om privatpersoners uthyrning av bostäder. Författningsförslag ska därför avse hur hyreslagen bör ändras, om lagen om uthyrning av egen bostad upphävs. Utredaren ska sträva efter att reglerna ska vara så enkla som möjligt. Hyres- lagens terminologi och systematik bör följas, om inte vägande skäl talar för motsatsen.

Utredaren ska bedöma hur en lämplig avvägning mellan parter- nas intressen bör göras när privatpersoner hyr ut bostäder. I det ingår att överväga om hyresgästernas ställning bör stärkas. Det ska då beaktas att privatbostäder ofta hyrs av personer som på kort tid behöver hitta en bostad och därför kan ha en svår förhandlings- position. Samtidigt är det viktigt att reglerna ger personer ett intresse av att göra sina bostäder tillgängliga för andra när de inte används under en tid.

Utredaren ska ta del av Boverkets uppföljning av lagen om ut- hyrning av egen bostad.

Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter

Behovet av en utredning

I kontakter med Justitiedepartementet har företrädare för kommu- ner framhållit att utformningen av reglerna om hyresgästernas rätt till förlängning av hyresavtalet utgör ett problem i vissa situationer. De anser att reglerna gör det för svårt för hyresvärdar att säga upp hyresgäster som samverkar med kriminella grupperingar.

Kriminella grupperingar orsakar stora problem i samhället. Regeringens ambition är att åtgärder mot den grova organiserade brottsligheten ska prioriteras och intensifieras. Flera myndigheter deltar i det arbetet. Polis och åklagare lägger ned stora resurser på att bl.a. utreda brottsligheten.

Möjligheten att avbryta kriminella grupperingars tillgång till en lokal är en faktor som i vissa fall kan försvåra en skadlig verksam- het. Kriminella grupperingars användning av lägenheter kan även vara förenat med fara och obehag för fastighetsägare och grannar.

508

SOU 2017:33

Bilaga 1

Men inte bara hyresgästernas egen brottslighet kan få sådana nega- tiva effekter utan t.ex. vissa former av samarbete med personer som ägnar sig åt allvarlig brottslighet kan ibland leda till samma resultat. Så kan vara fallet om det t.ex. leder till en ökad hotbild mot huset och därmed också mot dem som bor där.

På ett större plan är det ofta även ett allvarligt problem för det lokala samhället när en kriminell gruppering etablerar sig i det.

Det finns i dag vissa möjligheter att säga upp hyresgäster när lägenheten används för brottslig verksamhet. Hyresrätten förver- kas t.ex. om lägenheten till väsentlig del används för sådan närings- verksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del (42 § första stycket 9 hyreslagen). Det är då lägenhetens karaktär av ett typiskt hjälpmedel eller en förutsättning för brottsligheten som grundar förverkandet (se prop. 1979/80:179 s. 29). Kraven är således högt ställda för att en hyresgäst ska kunna skiljas från lägenheten på denna grund. En uppsägning kan även ske till hyrestidens slut en- ligt reglerna om detta (se framför allt 46 § första stycket 2 och 10 samt 57 § första stycket 2 och 5 hyreslagen). Det råder dock en osäkerhet om vilka omständigheter som vid en rättslig prövning anses tillräckliga för en uppsägning.

Behovet av ett besittningsskydd för lokalhyresgäster har ansetts göra sig gällande framför allt i sådana fall där hyresgästen bedriver förvärvsverksamhet av något slag i lägenheten (prop. 1968:91 Bih. A s. 120). När användningen av lägenheten till stor del är skad- lig och verksamheten saknar ett lagligt överlåtelsevärde får ett så- dant skyddsvärt intresse anses saknas. Samtidigt kan det vara svårt att avgränsa vilka hyresgäster som inte bör ha ett skydd. Det är en fråga som kan antas bli både svårare och viktigare att lösa, om det blir lättare att säga upp hyresgäster på grund av att lägenheten an- vänds av kriminella grupperingar. En annan aspekt är att tillgången till en lokal kan vara praktiskt viktig för föreningars möjlighet att verka och att hyresgästers rätt att stanna kvar i lägenheten inte bör bero på attityder till vissa slag av sammanslutningar.

Det saknas kunskap om i vilken utsträckning lägenheter an- vänds av kriminella grupperingar, liksom om vilka problem en så- dan användning av lägenheter ger upphov till. De bakomliggande orsakerna till att det anses vara för svårt säga upp hyresgäster när lägenheten används av kriminella grupperingar har inte analyserats.

509

Bilaga 1

SOU 2017:33

Det finns inte heller någon ordentlig genomgång av rättspraxis eller andra förhållanden av betydelse. En närmare undersökning av bl.a. dessa frågor behövs som underlag för ett ställningstagande till om lagändringar är motiverade och hur de i sådant fall bör utformas.

Uppdraget

Utredaren ska undersöka hur vanligt problemet med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter är. Det ska kartläggas hur vanligt det är att hyresavtalet inte kan sägas upp i de fall an- vändningen av lägenheten inte kan anses skyddsvärd. Utredaren ska klarlägga vilka problem det medför att en sådan användning av en lägenhet inte kan avbrytas. En analys ska göras av om de problem som eventuellt konstateras beror på regelverket, hyresvärdarnas kunskap om hur kriminella grupperingar verkar, hyresavtalens ut- formning eller andra förhållanden.

Utredaren ska ta ställning till om det ska bli lättare att säga upp hyresgäster för att motverka att lägenheter används av kriminella grupperingar. En utgångspunkt ska vara att hyreslagen inte bör skydda en användning av lägenheter som till stor del innebär att personer samverkar för att begå allvarlig brottslighet. Samtidigt ska det beaktas att en reglering inte bör minska tryggheten för hyres- gäster i allmänhet och att grundläggande rättssäkerhetskrav måste upprätthållas.

Till stöd för sina överväganden ska utredaren klarlägga hur fastig- hetsägare och andra intressenter, t.ex. kommuner och brottsbekäm- pande myndigheter, ser på frågan.

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal

Översikt över lokalhyresgästernas besittningsskydd

För hyresgäster i lokaler finns ett skydd mot uppsägningar som vanligen benämns indirekt besittningsskydd (57 § hyreslagen). Huvudregeln är att hyresavtal normalt ska förlängas när avtalstiden går ut. Förfarandet efter en uppsägning har utformats så att denna tanke ska få genomslag. Reglerna har ändrats flera gånger för att stärka lokalhyresgästens ställning.

510

SOU 2017:33

Bilaga 1

En lokalhyresgäst har inte möjlighet att mot hyresvärdens vilja få en förlängning av hyresavtalet eller få villkor införda i hyres- avtalet. En obefogad uppsägning kan således leda till att lokalhyres- gästens avtal upphör. Lokalhyresgästen skyddas genom att hyres- värden är skyldig att ersätta hyresgästen för den skada som den obefogade uppsägningen leder till. Detsamma gäller om hyresvärden begär oskäliga villkor för att acceptera en förlängning av hyres- avtalet.

Innan hyresgästen begär ersättning vid allmän domstol, måste medling avseende hyresavtalets bestånd påkallas hos hyresnämn- den. Försummar hyresgästen det, förlorar han eller hon sin rätt till ersättning och därmed också sitt besittningsskydd. Den grundlägg- ande tanken bakom detta är att parterna ska försöka komma över- ens om en förlängning av hyresavtalet.

Behovet av en utredning

Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal har i olika samman- hang kritiserats.

I en framställning till Justitiedepartementet har ett antal före- tagarföreningar framfört kritik mot dagens regler. De anser att det indirekta besittningsskyddet i dess nuvarande utformning inte ger hyresgästerna ett tillräckligt skydd och vill därför se en övergång till ett direkt besittningsskydd.

Fastighetsägarna har i två framställningar till departementet på- talat brister i de nuvarande reglerna.

Vid tidigare genomgångar har det indirekta besittningsskyddet ansetts fungera förhållandevis väl (se t.ex. prop. 2001/02:41 s. 50). Det har inte framkommit något som tyder på att detta har föränd- rats. Det finns därför inte skäl att se över grunderna för hyresgäst- ernas skydd mot uppsägningar.

Reglerna kan sägas vara utformade så att hyresgästen i många fall i praktiken måste påkalla medling även när ett intresse av att delta i en sådan inte finns, t.ex. för att parterna kan lösa frågan om förlängning på egen hand.

Som nämnts måste en hyresgäst hänskjuta frågan om förläng- ningen av hyresavtalet till hyresnämnden för att inte förlora sin rätt

511

Bilaga 1

SOU 2017:33

till ersättning. Någon skyldighet att delta i medlingen finns dock i princip inte för hyresgästen (jfr prop. 1972:70 s. 36 f.).

När hyresgästen själv har sagt upp avtalet medför en återkallelse av en ansökan om medling före hyrestidens utgång att uppsäg- ningen förlorar sin verkan.

Tidigare utredningar visar att medlingssammanträden hålls i ett mindre antal ärenden (se SOU 1999:15 s. 229 f. och SOU 2012:82 s. 159 f.). Underlaget tyder på att hyresnämndens medverkan i många fall inte efterfrågas av parterna. Det ger inte skäl att ifråga- sätta att den förhandlingshjälp som nämnderna ger parterna är ett viktigt inslag i reglerna om besittningsskydd för lokaler och bör vara kvar. Men det väcker frågan om förfarandet i något avseende kan effektiviseras. En fråga är om medlingen alltid bör vara obliga- torisk eller om den främst bör avse de fall där en part vill få hyres- nämndens hjälp att förhandla om förlängningen av hyresavtalet. Det kan även övervägas om det i någon del behövs en reglering av medlingsförfarandet så att grundtanken bakom institutet får ett ökat genomslag.

I sammanhanget kan konstateras att förfarandereglerna och deras samspel med de materiella reglerna har kommit att bli relativt komplicerade. Att regleringen även för normalfall ter sig invecklad framstår som en nackdel. Samtidigt torde dagens regler vara väl in- arbetade på marknaden.

Den tillgängliga statistiken visar att hyresnämnden lämnar ett yttrande om marknadshyra i ett fåtal fall (se SOU 2012:82 s. 159). Det betyder inte nödvändigtvis att regleringen saknar praktisk bety- delse för övriga fall; möjligheten att begära ett yttrande kan fungera som ett påtryckningsmedel. Det finns emellertid ett intresse av att få klarhet i om möjligheten att begära ett yttrande av hyresnämnden i dag fyller sitt syfte att ge parterna kvalificerad förhandlingshjälp (jfr prop. 1978/79:89 s. 11).

Uppdraget

Utredaren ska utreda om förfarandet vid uppsägning av lokalhyres- avtal kan göras mer effektivt. I det ligger att undersöka om regler- nas utformning leder till kostnader för parter och hyresnämnder som inte ger någon motsvarande nytta. En fråga som utredaren ska

512

SOU 2017:33

Bilaga 1

ta ställning till är om det förhållandet att hyresnämnden medlar i relativt få ärenden motiverar att reglerna ändras i någon del. Utre- daren ska också ta ställning till om det i någon del behövs regler om parternas och hyresnämndens agerande under ärendet och i så fall hur de bör utformas.

Utredaren ska även ta ställning till om förutsättningarna för att begära ett yttrande av hyresnämnden om skälig hyra eller om huru- vida en ersättningslokal är godtagbar bör ändras.

En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att den nuva- rande ordningen för lokalhyresgästers indirekta besittningsskydd inte ska ändras i sina grunddrag. En annan är att fördelarna med dagens medlingsförfarande ska kvarstå och att förfarandet ska vara tillgängligt för parterna när frågan om förlängning är tvistig. Ett förslag får inte innebära att hyresgästens möjligheter att i praktiken göra sina rättigheter gällande försämras eller att antalet tvister om ersättning i allmän domstol kan väntas öka. Utredaren ska dessutom sträva efter att reglerna ska

• ge båda parter god förutsebarhet och minimera risken för onö- diga rättsförluster,

• ge båda parter ett intresse av att bedriva seriösa och skynd- samma förhandlingar om en förlängning av hyresavtalet, och

• vara så enkla som det går, utan att viktiga frågor lämnas olösta.

Utredaren får även föreslå ändringar som kan anses motiverade av de förslag som lämnas i övrigt.

Anläggningsarrende

Hyreslagens regler om förfarandet vid uppsägning av lokalhyres- avtal har stått förebild för motsvarande regler vid anläggnings- arrende (se prop. 1983/84:136 s. 78). Reglerna överensstämmer på många punkter och liknande frågor kan därför uppkomma i många situationer. Om utredaren föreslår förändringar av förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal, ska utredaren ta ställning till om samma eller liknande ändringar bör göras i fråga om anläggnings- arrende.

513

Bilaga 1

SOU 2017:33

Överlåtelse av hyresrätten

Behovet av en utredning

En hyresgäst får som huvudregel inte överlåta hyreskontraktet utan hyresvärdens samtycke (32 § första stycket hyreslagen). Om hyres- värden utan skälig anledning vägrar samtycke till en begäran om överlåtelse eller inte besvarar den inom tre veckor, har hyresgästen rätt att säga upp hyresavtalet i förtid (32 § andra stycket hyres- lagen). Bestämmelsen har i praktiken endast betydelse för lokal- hyresgäster.

Det har riktats kritik mot att en vägrad överlåtelse kan ge hyres- gästen rätt att säga upp hyresavtalet. Den kritiken ställer sig Fastig- hetsägarna bakom i en framställning till Justitiedepartementet.

För en hyresvärd kan en uppsägning i förtid vara kännbar. Mot detta måste vägas att en hyresgäst i många situationer kan ha behov av att hitta en annan hyresgäst till en lokal som han eller hon hyr.

Avsikten med bestämmelsen är att fastighetsägaren inte efter fritt skön ska kunna vägra ett byte på hyresgästens sida som han eller hon inte har någon berättigad invändning mot (Lagberedning- ens förslag till Jordabalk I s. 201). Det finns dock andra sätt att tillgodose detta än en rätt till uppsägning. År 1969 fick bl.a. hyres- gäster som bedriver näringsverksamhet en möjlighet att överlåta hyresrätten med hyresnämndens tillstånd (se 36 § hyreslagen). En fråga är då vilken praktisk betydelse rätten till uppsägning har när det är möjligt att få tillstånd av hyresnämnden till en överlåtelse. En annan är om det är lämpligt att ha överlappande tillämpnings- område för regeln om dispens av hyresnämnden och rätten att säga upp hyresavtalet.

Uppdraget

Utredaren ska se över hyresgästens möjlighet att säga upp hyres- avtalet om hyresvärden inte samtycker till en begäran om överlåtelse. Det ska undersökas vilken funktion regeln fyller för hyresgäster. Det ska beaktas att en möjlighet att överlåta hyresrätten kan ha stor praktisk och ekonomisk betydelse för framför allt lokalhyresgäster med tidsbestämda avtal. Om utredaren föreslår begränsningar i rätten att säga upp hyresavtalet, ska andra ändringar övervägas så att hyres- gäster har tillräcklig flexibilitet och avvägningen mellan hyresvär- dens och hyresgästens intressen är lämplig.

514

SOU 2017:33

Bilaga 1

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera förslagens betydelse för bostadsmarknaden, för hyresrättsbeståndet och för samhället i övrigt. Effekterna för hyres- gäster och fastighetsägare ska redovisas ingående liksom för berörda myndigheter och andra aktörer.

Det ska redovisas om förslagen i en praktisk tillämpning kan få konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Utredaren ska beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen kan förväntas leda till kost- nader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska rådgöra med berörda myndigheter och organisatio- ner som är verksamma i de frågor som uppdraget omfattar.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2017.

(Justitiedepartementet)

515

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:10

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om stärkt ställning för hyresgäster (Ju 2015:09)

Beslut vid regeringssammanträde den 2 februari 2017

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 juli 2015 kommittédirektiv om stärkt ställning för hyresgäster (dir. 2015:83). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 1 februari 2017.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 3 april 2017.

(Justitiedepartementet)

517

Statens offentliga utredningar 2017

Kronologisk förteckning

1. För Sveriges landsbygder

– en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. N.

2. Kraftsamling för framtidens energi. M.

3. Karens för statsråd och statssekreterare. Fi.

4. För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det folkhälsopolitiska ramverket. S.

5. Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2. S.

6. Se barnet! Ju.

7. Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag

i brottmål – en bättre hantering av stora mål. Ju.

8. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. M.

9. Det handlar om oss.

– unga som varken arbetar eller studerar. U.

10. Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning. U.

11. Vägskatt. Volym 1 och 2. Fi.

12. Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. Ju.

13. Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Fi.

14. Migrationsärenden

vid utlandsmyndigheterna. Ju.

15. Kvalitet och säkerhet

på apoteksmarknaden. S.

16. Sverige i Afghanistan 2002–2014. UD.

17. Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. Ju.

18. En nationell strategi för validering. U.

19. Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan

för unga arbetslösa. A.

20. Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning. U.

21. Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. S.

22. Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. M.

23. digitalforvaltning.nu. Fi.

24. Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? A.

25. Samlad kunskap – stärkt handläggning. S.

26. Delningsekonomi. På användarnas villkor. Fi.

27. Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. Fi.

28. Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. A.

29. Brottsdatalag. Ju

30. En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. Fi.

31. Stärkt konsumentskydd

på bostadsrättsmarknaden. Ju.

32. Substitution i Centrum

– stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. M.

33. Stärkt ställning för hyresgäster. Ju.

Statens offentliga utredningar 2017

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. [19]

Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? [24]

Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. [28]

Finansdepartementet

Karens för statsråd och statssekreterare. [3] Vägskatt. Volym 1 och 2. [11]

Finansiering av infrastruktur med privat kapital? [13]

digitalforvaltning.nu. [23]

Delningsekonomi. På användarnas villkor. [26]

Vissa frågor inom fastighets- och stämpel- skatteområdet. [27]

En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. [30]

Justitiedepartementet

Se barnet! [6]

Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål. [7]

Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. [12]

Migrationsärenden

vid utlandsmyndigheterna.[14]

Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. [17]

Brottsdatalag. [29]

Stärkt konsumentskydd

på bostadsrättsmarknaden. [31] Stärkt ställning för hyresgäster. [33]

Miljö- och energidepartementet

Kraftsamling för framtidens energi. [2]

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. [8]

Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. [22]

Substitution i Centrum

– stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. [32]

Näringsdepartementet

För Sveriges landsbygder

– en sammanhållen politik för

arbete, hållbar tillväxt och välfärd. [1]

Socialdepartementet

För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det

folkhälsopolitiska ramverket. [4]

Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2.[5]

Kvalitet och säkerhet

på apoteksmarknaden. [15]

Läs mig! Nationell kvalitetsplan

för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. [21]

Samlad kunskap – stärkt handläggning. [25]

Utbildningsdepartementet

Det handlar om oss.

– unga som varken arbetar eller studerar. [9]

Ny ordning för att främja god sed

och hantera oredlighet i forskning. [10] En nationell strategi för validering [18]

Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till hög skoleutbildning. [20]

Utrikesdepartementet

Sverige i Afghanistan 2002–2014. [16]