Samlad kunskap – stärkt handläggning

Betänkande av Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada

Stockholm 2017

SOU 2017:25

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24585-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 28 januari 2016 att uppdra åt en särskild utredare att se över försäkringen vid arbetsskada. Samma dag för- ordnades generaldirektören vid Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas, Ingrid Petersson att vara särskild utredare.

Till utredningen har en referensgrupp knutits. I referensgruppen har följande personer ingått: Utredaren Renée Andersson, LO, för- handlaren och försäkringsexperten Catharina Bäck, Svenskt Närings- liv, docenten Mia Carlsson, Juridiska institutionen Stockholms uni- versitet, projektledaren och vik. avdelningschefen Charlotte Hall, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, enhets- chefen Claes Jansson, LO-TCO Rättsskydd AB, docenten Malin Josephson, Inspektionen för socialförsäkringen, kammarrättsrådet Åke Kärnell, Kammarrätten i Stockholm, verksamhetsutvecklaren Erica Narvaez, Försäkringskassan, avdelningschefen Michel Normark, AFA Försäkring, sakkunnige handläggaren Pia Schyberg, Arbets- miljöverket och professorn, överläkaren och enhetschefen Kjell Torén, Arbets- och miljömedicin Göteborgs universitet.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 22 feb- ruari 2016 juristen Julia Pietrek, från och med den 2 mars 2016 kammarrättsassessorn Charlotta Alsterstad Lindfors och från och med den 1 juni 2016 departementssekreteraren Cecilia Ryberg.

I betänkandet används ”vi-formen”. Med ”vi” avses utredaren och utredningens sekretariat. Ingrid Petersson svarar dock som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en mer rätts- säker och jämställd försäkring vid arbetsskada.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Samlad kunskap

– stärkt handläggning, SOU 2017:25. Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i mars 2017

Ingrid Petersson

/Charlotta Alsterstad Lindfors

Julia Pietrek

Cecilia Ryberg

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

19

Sammanfattning ................................................................

21

1

Författningsförslag.....................................................

29

1.1

Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........

29

1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt

 

personskadeskydd...................................................................

34

2

Utredningens uppdrag och arbete................................

37

2.1

Uppdraget................................................................................

37

2.2

Arbetet

.....................................................................................

38

2.3

Betänkandets ........................................................disposition

39

3

Arbetsskadesystemets ...................................framväxt

41

3.1

Inledning..................................................................................

41

3.2

Arbetsskadeförsäkringens ......................................tillkomst

41

 

3.2.1 ...........................................

Obligatorisk försäkring

43

 

3.2.2 ....................................

Yrkesskadeförsäkringslagen

44

 

3.2.3 ..........................

Den nya arbetsskadeförsäkringen

45

 

3.2.4 ....................................................

Skadeståndsrätten

45

3.3

Tillkomsten ................av kollektivavtalsgrundad försäkring

46

5

Innehåll

SOU 2017:25

4

Försäkringsordningarna vid arbetsskada .......................

49

4.1

Inledning .................................................................................

49

4.2

Grundläggande utgångspunkter

 

 

för arbetsskadeförsäkringen...................................................

49

4.3

Gällande rätt – den allmänna arbetsskadeförsäkringen........

50

 

4.3.1

Arbetsskadebegreppet – arbetsskada enligt

 

 

 

arbetsskadeförsäkringen .........................................

50

 

4.3.2

Visandedagen...........................................................

53

4.4Arbetsskadeförsäkringen – vetenskaplig kunskap

och juridik...............................................................................

54

4.4.1

Vetenskap och juridik – olika syften .....................

54

4.4.2Olika bevisregler – olika krav på medicinsk

kunskap....................................................................

56

4.5Arbetsskadebedömningen i 39 kap. 3 § SFB – bedömning av faktiska omständigheter och rättslig

bevisvärdering av dessa...........................................................

60

4.6 Ersättning från arbetsskadeförsäkringen ..............................

63

4.6.1Livränta vid bestående nedsättning av

 

 

arbetsförmågan på grund av arbetsskada ...............

63

4.7

Statligt personskadeskydd......................................................

65

4.8

Kollektivavtalsgrundad försäkring ........................................

66

 

4.8.1

Trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA...........

66

4.8.2Arbetsskadeförsäkringen och TFA –

 

 

samspelande ersättningssystem..............................

68

5

Rättssäkerhet och jämställdhet ...................................

71

5.1

Rättssäkerhetsbegreppet ........................................................

71

5.2

Särskilt om rättssäkerhet i arbetsskadeförsäkringen............

73

 

5.2.1

Officialprincipen.....................................................

73

 

5.2.2

Serviceskyldigheten.................................................

74

 

5.2.3

Transparens och förutsebarhet...............................

75

 

5.2.4

Likabehandling ........................................................

76

6

SOU 2017:25

 

Innehåll

5.3 Jämställdhetsbegreppet...........................................................

76

5.3.1

Centrala begrepp och teorier ..................................

76

5.3.2

De jämställdhetspolitiska målen.............................

78

5.3.3Indikationer på brister i jämställdhet

i arbetsskadeförsäkringen........................................

78

5.3.4Faktorer som kan förklara skillnaderna i utfall

 

 

för kvinnor och män................................................

81

 

5.3.5

Sammanfattning.......................................................

94

6

Förmånens utveckling och nuläge ...............................

97

6.1

Inkomster och utgifter i arbetsskadeförsäkringen................

97

 

6.1.1

Inkomster.................................................................

97

 

6.1.2

Utgifter ....................................................................

98

 

6.1.3

Finansieringen av

 

 

 

arbetsskadeförsäkringssystemet ...........................

100

6.2

Handläggningen....................................................................

101

6.2.1Antal beslut, kostnad per ärende

 

 

och handläggningstid.............................................

101

 

6.2.2

Kvaliteten i ärendehandläggningen.......................

104

6.3

Livräntetagarna......................................................................

108

 

6.3.1

Vem får och vem får inte livränta? .......................

112

6.4

Sammanfattning ....................................................................

117

7

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap .......

119

7.1

Inledning................................................................................

119

7.2Hur Försäkringskassans kunskapsbehov

tillgodoses i dag.....................................................................

120

7.2.1Vari består Försäkringskassans behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för

uppkomst av sjukdom? .........................................

120

7.2.2Hur tillgodoses Försäkringskassans

kunskapsbehov i dag?............................................

121

7.3 Hur bör kunskapsförsörjningen utvecklas?........................

124

7.3.1Vilka behov har Försäkringskassan

av kunskapssammanställningar? ...........................

124

7

Innehåll

SOU 2017:25

7.3.2Hur ser andra aktörer på Försäkringskassans

 

kunskapsbehov? ....................................................

125

7.3.3

Sammanfattande slutsatser ...................................

128

7.4Överväganden och förslag om Försäkringskassans

kunskapsförsörjning.............................................................

129

7.4.1Konsensusdokument för

 

 

arbetsskadeförsäkringen .......................................

129

 

7.4.2

Uppgift till SBU om

 

 

 

kunskapssammanställningar .................................

142

8

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om

 

 

arbetsskada.............................................................

143

8.1

Inledning ...............................................................................

143

8.2

Bedömningsutrymme inom arbetsskadebedömningen......

143

8.2.1Övergripande om arbetsskadebegreppet

och bedömningsutrymmet ...................................

143

8.2.2Om bedömningsutrymmet

i skadlighetsbedömningen ....................................

145

8.2.3Om bedömningsutrymmet i bedömningen

 

av orsakssamband..................................................

146

8.3 Stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden i dag ..

146

8.3.1

Försäkringskassan .................................................

147

8.3.2

Praxisbildningen för arbetsskadeförsäkringen ....

152

8.4Intressenternas syn på behovet av förändrat

eller utbyggt stöd för bedömning och beslut .....................

154

8.5 Tidigare arbeten och publikationer .....................................

156

8.5.1

SOU 1975:84.........................................................

156

8.5.2

SOU 1992:39.........................................................

156

8.5.3

SOU 1996:113.......................................................

157

8.5.4

SOU 1998:37.........................................................

158

8.5.5

SOU 2015:21.........................................................

159

8.5.6

Arbetsskadekommissionen...................................

159

8.5.7Inspektionen för socialförsäkringen Rapport 2011:15 Beslut om arbetsskada

ur ett jämställdhetsperspektiv .................................

160

8

SOU 2017:25 Innehåll

8.6

Internationella listor .............................................................

160

 

8.6.1

ILO.........................................................................

160

 

8.6.2

EU ..........................................................................

163

8.7

De nordiska arbetsskadeförsäkringarna ..............................

163

 

8.7.1

Danmark.................................................................

164

 

8.7.2

Norge .....................................................................

173

 

8.7.3

Finland ...................................................................

175

9

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut

 

 

i ärenden om arbetsskada.........................................

179

9.1

Inledning................................................................................

179

9.2

Övergripande utgångspunkt.................................................

181

9.3Bör ett stöd för bedömning och beslut

i arbetsskadeärenden införas?...............................................

182

9.3.1

För- och nackdelar med att införa ett stöd..........

182

9.3.2Genomslag i tillämpningen – jämförelse med

 

Socialstyrelsens försäkringsmedicinska

 

 

beslutsstöd .............................................................

182

9.3.3

Vilka är behoven av stöd i

 

 

arbetsskadebedömningen? ....................................

185

9.3.4Sammanfattande bedömning – ett stöd bör

 

införas.....................................................................

187

9.4 Hur bör ett stöd utformas?..................................................

187

9.4.1

Ett icke normerande kunskapsbaserat stöd .........

187

9.4.2

Alternativa utformningar ......................................

189

9.5En förteckning med exempel på kvantitativa mått

på exponering av arbetsmiljöfaktorer ..................................

195

9.5.1Referenspunkter för kvantitativa krav för

skadlighet behöver synliggöras.............................

195

9.5.2Försäkringskassan bör ges i uppdrag att

 

sammanställa förteckning med måttangivelser....

196

9.6 Ett förstärkt rättsligt stöd? ..................................................

200

9.6.1

Försäkringskassan bör ges i uppdrag

 

 

att utvärdera behovet av rättsligt stöd..................

200

9

Innehåll

SOU 2017:25

10

Behov av ny forskning av relevans för

 

 

arbetsskadeförsäkringen ...........................................

203

10.1

Inledning ...............................................................................

203

10.2

Forskningens styrning .........................................................

204

 

10.2.1

Regeringen.............................................................

204

 

10.2.2

Universitet och högskolor....................................

205

10.3

Forskningsfinansiärer...........................................................

205

 

10.3.1

Forte.......................................................................

205

 

10.3.2

AFA Försäkring....................................................

208

 

10.3.3

Försäkringskassan .................................................

209

10.4

Forskningens utförare..........................................................

210

 

10.4.1

Universitet och högskolor....................................

210

 

10.4.2

Internationell forskning........................................

211

10.5

Sammanfattande slutsatser...................................................

211

10.6

Vilka är kunskapsbehoven och hur kan de åtgärdas? .........

213

 

10.6.1

Sammanfattande slutsatser ...................................

216

10.7

Överväganden och förslag om behov av ny forskning

 

 

av relevans för arbetsskadeförsäkringen..............................

216

 

10.7.1 Forskning om kvinnors arbetsmiljö.....................

216

 

10.7.2 Socialstyrelsen ska redovisa kunskapsbehov .......

218

11

Prövning av rätt till livränta.......................................

219

11.1

Inledning ...............................................................................

219

11.2

Gällande rätt och historik ....................................................

220

 

11.2.1 Nuvarande lydelse av

 

 

det s.k. varaktighetskravet ....................................

220

 

11.2.2 Förändring av det s.k. varaktighetskravet............

220

 

11.2.3 Den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffas ..

222

 

11.2.4 Något om Försäkringskassans handläggning

 

 

av grundkraven ......................................................

223

11.3

Svårigheter i dagens system .................................................

224

 

11.3.1 Rapport från Inspektionen för

 

 

socialförsäkringen .................................................

224

 

11.3.2 Intressenternas syn på vägen in i försäkringen ...

226

10

SOU 2017:25 Innehåll

 

11.3.3

Försäkringskassans pågående arbete ....................

227

11.4

Rättsförluster i arbetsskadeförsäkringen.............................

229

11.5

Försäkringskassans utredningsskyldighet...........................

232

 

11.5.1

Utredningsskyldighetens omfattning ..................

234

11.6

Handläggningsbestämmelse 13 § FASP ..............................

234

11.6.1Skäl för att mildra kravet på läkarutlåtande

 

vid arbetsskada.......................................................

235

11.6.2

Försäkringskassans handläggning.........................

236

11.7 Överväganden och förslag om förbättrad utredning..........

237

11.7.1

Skälen för utredningens förslag............................

238

11.7.2Ny lydelse av 13 § FASP – tydligare reglering om komplettering av utredningsunderlaget i

ärenden om arbetsskada ........................................

239

11.7.3Satsning på information till de försäkrade och fördjupat samarbete mellan personliga

 

handläggare och arbetsskadeutredare...................

242

11.7.4

Rehabiliteringspenning vid arbetsskada ...............

245

11.8 Alternativa utformningar......................................................

246

11.8.1

Fast prövningstidpunkt.........................................

246

11.8.2Utredningens bedömning om fast

 

 

prövningstidpunkt.................................................

248

 

11.8.3

Förändrat varaktighetskrav...................................

250

 

11.8.4

Särskilt läkarutlåtande ...........................................

252

12

Rehabilitering och rehabiliteringsersättning................

255

12.1

Inledning................................................................................

255

12.2

Gällande rätt..........................................................................

256

 

12.2.1

Rehabilitering vid sjukdom...................................

257

 

12.2.2

Rehabilitering vid arbetsskada ..............................

259

 

12.2.3

Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar....................

260

12.3Överväganden och förslag om en ny arbetsskadeersättning – rehabiliteringspenning

vid arbetsskada ......................................................................

261

12.3.1

Skälen för utredningens förslag............................

261

12.3.2

Förmånens innebörd .............................................

263

11

Innehåll

SOU 2017:25

12.3.3Förändrade grundkrav för ersättning

 

för inkomstförlust.................................................

265

12.3.4

Närmare om handläggningen ...............................

267

12.3.5

Särskilda handläggningsfrågor..............................

270

12.3.6 Avräkning mot annan ersättning..........................

272

12.3.7Incitament för de försäkrade att delta i

 

 

arbetslivsinriktad rehabilitering............................

274

 

12.3.8

Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar ...................

275

 

12.3.9

AFA Försäkring....................................................

276

12.4

Försäkringskassans begäran om förtydligande

 

 

av reglerna för rehabiliteringsersättning .............................

278

 

12.4.1

Rättsutveckling efter 2003....................................

279

 

12.4.2

Utredningens överväganden.................................

281

 

12.4.3

Alternativ utformning...........................................

281

13

Drivkrafter för återgång i arbete.................................

283

13.1

Inledning ...............................................................................

283

13.2

Utgångspunkter för hur drivkrafter för återgång

 

 

i arbete kan skapas ................................................................

284

13.3

Förslag från tidigare utredningar.........................................

285

13.4

Vilka drivkrafter för återgång i arbete finns i nuvarande

 

 

regelverk? ..............................................................................

286

 

13.4.1 För personer med livränta och sjuk- eller

 

 

 

aktivitetsersättning................................................

287

 

13.4.2 För personer med enbart livränta.........................

288

 

13.4.3

Sammanfattande slutsatser ...................................

290

13.5

Överväganden och bedömning om drivkrafter för

 

 

återgång i arbete....................................................................

291

14

Förtydligande av 39 kap. 5 § socialförsäkringsbalken...

297

14.1

Inledning ...............................................................................

297

14.2

Gällande rätt och historik ....................................................

298

 

14.2.1 Nuvarande lydelse av 39 kap. 5 § SFB .................

298

12

SOU 2017:25

Innehåll

14.2.2Principen för undantagsbestämmelsen i lag

från och med 1976 års lag om

 

arbetsskadeförsäkring............................................

298

14.2.3Lagreglering i 1993 års respektive

2002 års LAF..........................................................

299

14.2.4Tidigare utredningsarbete – SOU 1998:37

 

Den framtida arbetsskadeförsäkringen ...................

300

14.2.5

Promemorian Bevisregler

 

 

i arbetsskadeförsäkringen........................................

301

14.3 Tillämpningen av 39 kap. 5 § SFB........................................

302

14.3.1

Rättspraxis rörande 39 kap. 5 § SFB.....................

302

14.3.2Skador av psykisk och psykosomatisk natur inom arbetsskadeskyddet – exklusive

kränkande särbehandling och mobbning .............

306

14.3.3 Kränkande särbehandling och mobbning

 

i förhållande till undantagsbestämmelsen

 

i rättspraxis.............................................................

307

14.4 Begreppen kränkande särbehandling och mobbning..........

309

14.4.1Avsaknad av enhetlig definition av begreppen

 

kränkande särbehandling och mobbning .............

309

14.4.2

Arbetsmiljöverkets föreskrifter............................

311

14.5 Svårigheter i tillämpningen...................................................

313

14.5.1 Svårigheter med att avgränsa

 

 

tillämpningsområdet för 39 kap. 5 § SFB.............

313

14.5.2 Övriga svårigheter i tillämpningen .......................

314

14.5.3 Särskilt om bevissvårigheter i ärenden

 

 

om arbetsskada som gäller trakasserier

 

 

och kränkningar.....................................................

315

14.6 Hur vanliga är ärenden som rör 39 kap. 5 § SFB?...............

317

14.6.1

Anmälningar till Arbetsmiljöverket .....................

317

14.6.2Andel beviljade livräntor på grund av skador

av psykisk natur .....................................................

319

14.6.3 Tillgänglig information om antal mål

 

i domstol som rör arbetsskada på grund av

 

mobbning ...............................................................

320

13

Innehåll

SOU 2017:25

15 Överväganden och förslag rörande översyn av

 

 

39 kap. 5 § socialförsäkringsbalken ...........................

323

15.1

Inledning ...............................................................................

323

15.2

Behov av förtydligad systematisk funktion ........................

323

 

15.2.1 Problem i tillämpningen på grund av otydlig

 

 

 

systematisk funktion.............................................

323

 

15.2.2 Arbetsskadeskyddets yttre gräns – prövning

 

 

 

i förhållande till 39 kap. 3 § SFB ..........................

326

15.3

Behov av förtydligande av undantagsbestämmelsens syfte ...

329

 

15.3.1

Undantagsbestämmelsens syfte ...........................

329

 

15.3.2

Undantagsbestämmelsens tillämpningsområde

 

 

 

– rättslig värdering av föreliggande

 

 

 

omständigheter......................................................

331

15.4

Förslag om ny beteckning och lydelse – förtydligad

 

 

systematisk funktion och syfte............................................

334

15.5

Avslutande kommentar om kränkande särbehandling

 

 

och trakasserier.....................................................................

335

15.6

Förhållandet mellan undantagsbestämmelsen

 

 

och det arbetsmiljörättsliga regelverket ..............................

336

16

Översyn av arbetsskadeförsäkringens

 

 

regler om smitta ......................................................

339

16.1

Inledning ...............................................................................

339

16.2

Gällande rätt och historik ....................................................

340

 

16.2.1 Gällande rätt – särskild reglering

 

 

av smittsamma sjukdomar ....................................

340

16.2.2Bestämmelserna i FASP om arbetsskada

 

 

vid smitta ...............................................................

340

 

16.2.3 Tidigare utredningsarbete – SOU 1998:37..........

344

16.3

Smittskyddslagstiftningen....................................................

345

 

16.3.1

Definitioner i smittskyddslagen

 

 

 

och smittskyddsförordningen..............................

345

 

16.3.2

Smittskyddslagens utformning ............................

346

16.4

Praxis rörande arbetsskada på grund av smitta...................

348

14

SOU 2017:25 Innehåll

16.5

Om smittvägar och vanliga smittor .....................................

348

16.6

Synen på behovet av förändrade eller kompletterade

 

 

regler inom arbetsskadeförsäkringen rörande smitta .........

351

 

16.6.1

Synen hos smittskyddsexpertis.............................

351

 

16.6.2

Synen hos intressenter ..........................................

354

16.7

Hur vanliga är arbetsskador på grund av smitta?................

355

 

16.7.1 Anmälda arbetsskador på grund av smitta ...........

355

 

16.7.2 Livränteärenden på grund av smitta .....................

357

 

16.7.3

AFA Försäkring ....................................................

358

 

16.7.4

Statistiska uppgifter från

 

 

 

Folkhälsomyndigheten..........................................

359

17

Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet

 

 

vid smitta ...............................................................

361

17.1

Inledning................................................................................

361

17.2

Alternativa utformningar......................................................

361

17.3

Förslag om ett generellt skadebegrepp som omfattar

 

 

arbetsskada på grund av smitta.............................................

363

 

17.3.1 Mer flexibelt arbetsskadeskydd avseende

 

 

 

smitta genom generellt skadebegrepp ..................

363

 

17.3.2 Starka skäl mot att införa ett generellt

 

 

 

skadebegrepp vid smitta saknas vid nuvarande

 

 

 

arbetsskadebegrepp ...............................................

364

 

17.3.3 Oförändrade regler i 40 kap. SFB

 

 

 

om ersättning vid sjukdom ...................................

366

17.4

Förslag om att slopa de särskilda personkretsarna .............

369

 

17.4.1

Är personkretsarna ändamålsenliga?....................

369

 

17.4.2 Personkretsarna slopas i konsekvens med

 

 

 

ett generellt skadebegrepp ....................................

370

17.5

Det statliga personskadeskyddet .........................................

372

18

Indexering av arbetsskadelivränta..............................

373

18.1

Inledning................................................................................

373

15

Innehåll

SOU 2017:25

18.2

Gällande rätt .........................................................................

373

 

18.2.1

Skälen för nuvarande lagstiftning.........................

375

18.3

Vilka problem finns med dagens regler?.............................

377

 

18.3.1

Indexeringen följer inte löneutvecklingen...........

377

18.3.2Lägre uppräkning för den som har inkomst

 

 

över taket ...............................................................

379

 

18.3.3

Oväntade återkrav.................................................

382

18.4

Vad betyder ändrat inkomstindex för indexeringen

 

 

av livränta? ............................................................................

384

18.5

Sammanfattande slutsatser...................................................

386

18.6

Överväganden och förslag om indexeringsreglerna

 

 

för livränta.............................................................................

388

19

Förbättrad handläggning...........................................

391

19.1

Inledning ...............................................................................

391

19.2

De olika stegen i handläggningsprocessen..........................

391

 

19.2.1 Stöd till handläggningen för att säkra

 

 

 

god kvalitet och jämställdhet................................

392

19.3

Hur väl fungerar handläggningsprocessen? ........................

393

19.4

Sammanfattande slutsatser...................................................

394

19.5

Överväganden och förslag om förbättrad handläggning....

395

20

Konsekvenser av förslagen ........................................

397

20.1

Konsekvensutredningens innehåll.......................................

397

20.2

Utredningens uppdrag .........................................................

398

20.3

Samhällsekonomiska effekter ..............................................

399

20.4

Konsekvenser för den försäkrade........................................

400

 

20.4.1

Ökad rättssäkerhet................................................

400

 

20.4.2

Ökad jämställdhet.................................................

401

 

20.4.3 Ökade drivkrafter för återgång i arbete...............

402

 

20.4.4 Ekonomiska konsekvenser för den försäkrade ...

403

20.5

Ekonomiska konsekvenser...................................................

404

16

SOU 2017:25

Innehåll

20.6

Konsekvenser för Försäkringskassan ..................................

407

20.7

Konsekvenser för AFA Försäkring .....................................

411

20.8

Konsekvenser för hälso- och sjukvården.............................

412

20.9

Konsekvenser för domstolarna och andra myndigheter.....

412

20.10

Förslagens finansiering.........................................................

413

20.11

Jämställdhet...........................................................................

414

20.12

Förenlighet med EU-rätten och andra internationella

 

 

åtaganden...............................................................................

414

20.13

Alternativa lösningar.............................................................

415

21

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

417

21.1

Skälen för förslagen ..............................................................

417

22

Författningskommentar ............................................

419

22.1

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ......

419

Bilaga

 

Kommittédirektiv 2016:9................................................................

425

17

Förkortningar

AES

Arbejdsmarkedets

 

Erhvervssikring

AFL

Lagen (1962:381) om allmän

 

försäkring

FASP

Förordningen (1977:284) om

 

arbetsskadeförsäkring och stat-

 

ligt personskadeskydd

FL

Förvaltningslagen (1986:223)

FMK

Försäkringsmedicinsk

 

koordinator

FMR

Försäkringsmedicinsk rådgivare

Forte

Forskningsrådet för hälsa,

 

arbetsliv och välfärd

FPL

Förvaltningsprocesslagen

 

(1971:291)

FÖD

Försäkringsöverdomstolen

HD

Högsta domstolen

HFD

Högsta förvaltningsdomstolen

ILO

Internationella arbetsorganisa-

 

tionen, International Labour

 

Organization

ISF

Inspektionen för socialförsäk-

 

ringen

KPI

konsumentprisindex

LAF

Lagen (1976:380) om arbets-

 

skadeförsäkring

pbb

prisbasbelopp

PGI

pensionsgrundande inkomst

PHL

personlig handläggare

RFV

Riksförsäkringsverket

19

Förkortningar

SOU 2017:25

SAL

Socialavgiftslagen (2000:980)

SBU

Statens beredning för medicinsk

 

och social utvärdering

SFB

Socialförsäkringsbalken

SFBP

Lagen (2010:211) om införande

 

av socialförsäkringsbalken

SGI

sjukpenninggrundande inkomst

TFA

Trygghetsförsäkring vid arbets-

 

skada

YFL

Lagen (1954:243) om yrkes-

 

skadeförsäkring

20

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att se över försäkringen vid arbets- skada. Syftet med översynen är enligt direktivet att kvinnor och män ska ha lika möjligheter att få skador godkända som arbets- skada. Därtill har utredningen haft i uppdrag att se över och förtyd- liga vissa försäkringsregler. Utredningens uppdrag har alltså inte varit att göra en total översyn av arbetsskadeförsäkringens utform- ning, utan att se över vissa delar. En utgångspunkt har varit att arbetsskadeförsäkringen även fortsättningsvis ska vara allmän och bygga på ett generellt arbetsskadebegrepp. Utredningens uppdrag har i korthet varit att se över

hur Försäkringskassans behov av kunskap om arbetsmiljöns bety- delse för uppkomst av sjukdom ska kunna tillgodoses,

om ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada kan öka tydligheten och transparensen i arbetsskadeförsäkringen,

och lämna förslag om hur ett stöd för bedömning och beslut ska förvaltas, om utredaren finner ett sådant lämpligt,

hur det kan förhindras att människor gör rättsförluster på grund av att det inte prövas om en skada är en arbetsskada,

bestämmelserna om arbetsskada vid psykisk ohälsa,

reglerna om arbetsskada till följd av smitta,

indexeringen av arbetsskadelivränta,

om en person som har en arbetsskada ska ha möjlighet till rehabili- teringsersättning utöver vad som gäller vid annan sjukdom och

om drivkrafterna för återgång i arbete kan förbättras.

21

Sammanfattning

SOU 2017:25

Arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen kan ge ersättning vid skada på grund av olycksfall eller sjukdom i arbetet. Den är inte en primär försäkring utan ett komplement till den ersättning som utgår från sjukför- säkringen. Ersättning kan också lämnas om en försäkrad byter till ett lägre betalt arbete eller går ner i arbetstid på grund av arbets- skadan. Arbetsskadeförsäkringen bygger på grundtanken om att den som skadas av sitt arbete ska få full kompensation för den inkomst- förlust som hen lider till följd av skadan.

Ersättning från arbetsskadeförsäkringen lämnas huvudsakligen i form av livränta. För att livränta ska kunna beviljas ska två grund- krav vara uppfyllda. Dels ska den försäkrade ha fått sin förmåga att skaffa sig inkomst nedsatt med minst en femtondel och inkomst- förlusten ska uppgå till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet per år. Dels ska nedsättningen antas bestå under minst ett år.

I arbetsskadeförsäkringen tillämpas ett generellt arbetsskade- begrepp vilket innebär att alla typer av skador kan omfattas. Vad som godkänns som arbetsskada avgörs från fall till fall. Vid bedöm- ningen tas även hänsyn till den försäkrades befintliga skick och till eventuella konkurrerande skadeorsaker. Detta medför att Försäk- ringskassan i sin handläggning har behov av generell kunskap om skadligheten av olika exponeringar, och även behöver information om den enskilde försäkrade.

Arbetsskadeförsäkringens utveckling

De sociala försäkringarna kan öka eller minska i omfattning över tid, till följd av regelförändringar men även på grund av föränd- ringar i samhället. Arbetsskadeförsäkringen är en social försäkring som har minskat betydligt i omfattning de senaste decennierna. Utgifterna har minskat från över 11 miljarder kronor 1991 till 3 miljar- der kronor i dag. Reglerna reformerades i början av 1990-talet och blev då mindre generösa. Utfasningen av de livräntor som beviljades när reglerna var mer generösa märks än i dag i systemet, vars kost- nader fortsätter att minska år för år.

Kvinnor har fått del av arbetsskadeförsäkringen i lägre utsträck- ning än män, vilket till stor del verkar bero på den könssegregerade arbetsmarknaden och på att det har funnits mindre kunskap om

22

SOU 2017:25

Sammanfattning

kvinnors arbetsskador. Försäkringen har reformerats i syfte att för- bättra förutsättningarna för kvinnor att beviljas arbetsskadeersätt- ningar. På senare år har könsskillnaderna minskat något, men består fortfarande. Det gäller särskilt för egenlivräntan.

Arbetsmarknadens betydelse för försäkringen

Arbetsmarknaden i Sverige är, liksom i många länder, fortfarande segregerad. Bara var sjunde person arbetar i ett yrke där könsför- delningen är jämn. Yrke har visat sig vara en viktig förklarings- faktor till att beviljandegraden för livränta skiljer sig åt mellan kvinnor och män, men det finns inte belägg för att mansdominerade yrken skulle vara mer skadliga i vid bemärkelse än kvinnodominerade yrken. Tidigare studier har visat att män beviljas livränta oftare än kvinnor även inom samma yrke, och det finns ingen uppdaterad information som visar om detta kan ha förändrats.

Utredningens förslag

Utredningen redogör här för de mest väsentliga förslagen i betänk- andet.

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppgift att ta fram konsensusdokument om kunskapsläget inom arbetsskadeförsäk- ringens område. Av konsensusdokumenten ska framgå vilken kun- skap som kan utgöra underlag om samband mellan olika diagnoser inom besvärsområdet och exponering i arbetet.

Konsensusdokumenten ska tas fram av en grupp experter inom respektive besvärsområde och beskriva deras gemensamma syn på det befintliga kunskapsläget. Konsensusdokumenten är i första hand till för att stödja de försäkringsmedicinska rådgivarna på Försäk- ringskassan i deras skadlighetsbedömning, men syftar även till att tillgängliggöra för andra intressenter, såsom de försäkrade, deras ombud och läkare vilken kunskap som är utgångspunkt i den för-

23

Sammanfattning

SOU 2017:25

säkringsjuridiska bedömning som Försäkringskassans handläggare och förvaltningsdomstolarna ska göra.

Utredningen föreslår vidare att Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, ges i uppgift att systematiskt samman- ställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom. Det uppdrag som SBU haft i regleringsbrev om att göra kun- skapssammanställningar på detta område har varit värdefullt för För- säkringskassans handläggning, och bör enligt utredningen perma- nentas genom att föras in som uppgift i myndighetens instruktion.

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

Utredningen bedömer att ett stöd för bedömning och beslut i ären- den om arbetsskada bör införas. Försäkringskassan bör därför ges i uppdrag att inrätta kunskapsbaserade stöd till vägledning genom att:

sammanställa förteckningar med exempel på kvantitativa mått av olika exponeringsfaktorers omfattning, intensitet och varaktig- het som kan utgöra skadlig inverkan utifrån evidensbaserade data om exponering. Exemplen bör hämtas från uppgifter om expo- nering som finns i konsensusdokument som tas fram av Social- styrelsen.

utvärdera behovet av rättsligt stöd för handläggningen av arbets- skadeärenden och redovisa hur myndigheten avser att utveckla stödfunktionerna i detta avseende om behov föreligger.

Arbetsskadeförsäkringen innehåller ett stort bedömningsutrymme, bl.a. i bedömningen av om en viss exponering varit skadlig för den försäkrade och i bedömningen av om det föreligger orsakssamband mellan exponering för en skadlig arbetsmiljöfaktor och den upp- komna skadan. Det finns därför behov av vägledande stöd. Det stöd som utredningen bedömer vara lämpligt innebär att arbetsskade- bedömningarna går att relatera till det kunskapsunderlag som finns tillgängligt. Stödet bör inte i sig vara styrande för vad som kan god- kännas som arbetsskada eller inte. Genom en tydliggjord gemen- sam kunskapsbas kan fördelar i form av transparens och förutse- barhet uppnås, vilket i förlängningen ger möjlighet till en så rätts- säker och sammanhållen tillämpning av arbetsskadeförsäkringen som möjligt. Avsikten med ett kunskapsbaserat stöd är att det ska vara

24

SOU 2017:25

Sammanfattning

till hjälp i de självständiga bedömningar som varje handläggare eller beslutsfattare har att göra inom ramen för arbetsskadebedömningen.

Behov av ny forskning om arbetsskador

Utredningen föreslår att forskning till stöd för arbetsskadeförsäk- ringen bör inkluderas i det nationella programmet för arbetslivs- forskning. Det gäller särskilt forskning om hur arbetsmiljön påver- kar hälsa och välbefinnande i kvinnodominerade sektorer. Utred- ningen föreslår även inrättandet av ett forskningsprogram om social- försäkringens funktionssätt, handläggning och tillämpning.

Reformeringen av arbetsskadeförsäkringen 2002 syftade till att underlätta för kvinnor att få arbetsskador godkända. Även om en viss förbättring skedde är det så att kvinnor beviljas fortsatt arbets- skadeersättning i lägre utsträckning än män. Det är också fortsatt så att vi i dag vet mer om arbetssjukdomar som förekommer i mans- dominerade sektorer än om de som förekommer i kvinnodominerade sektorer. Utredningens erfarenhet är att det i dag finns en god med- vetenhet om behovet av mer forskning om kvinnors arbetsmiljöer och kvinnors arbetssjukdomar och av genusperspektiv i forskningen i Sverige. Men eftersom forskning är en internationell verksamhet och därtill en mycket långsam process kommer det att ta tid innan den kunskap som forskats fram kan ge lika mycket kunskap om kvinnodominerade arbetsmiljöer som mansdominerade.

Prövning av rätt till livränta

Utredningen föreslår att 13 § förordningen (1977:284) om arbets- skadeförsäkring och statligt personskadeskydd ges en ny lydelse. Förslaget innebär att Försäkringskassan ska hämta in läkarutlåtande om grundkraven i 41 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB, för att stärka beslutsunderlaget vid bedömningen av rätt till livränta om det inte är obehövligt. Vid bedömningen av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i övrigt ska Försäkringskassan hämta in läkarutlåtande om det behövs.

Arbetsskadelivränta kan lämnas till en försäkrad som uppfyller grundkraven för livränta. Den försäkrade måste själv ansöka om livränta. Sedan den tidsbegränsade sjukersättningen togs bort finns

25

Sammanfattning

SOU 2017:25

inte någon given tidpunkt vid vilken frågan om livränta aktuali- seras. Detta har ökat kraven på den enskilde individen att ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt i minst ett år framåt till följd av en arbetsskada. Antalet ansökningar om livränta har minskat under de senaste åren. Samtidigt avslås en allt större andel av ansökningarna därför att grundkraven för livränta inte är uppfyllda. Det innebär att det i dessa ärenden inte blir någon prövning av sambandet mellan den anmälda skadan och arbetet. Utredningen anser att utrednings- underlaget i ärenden om livränta behöver förbättras, och då särskilt utredningen av om den försäkrade uppfyller grundkraven.

Utredningen bedömer att Försäkringskassan bör förbättra sina handläggningsrutiner i sjukpenningärenden för att säkerställa att de försäkrade får information om arbetsskadeförsäkringen och inte ris- kerar att missa att ansöka om livränta.

Rehabilitering och rehabiliteringsersättning

Utredningen föreslår att en ny förmån, rehabiliteringspenning vid arbetsskada, införs. Förmånen ska lämnas till försäkrad under den tid som hen genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering på grund av arbetsskada och samtidigt uppbär rehabiliteringspenning enligt 31 kap. SFB. Ersättningen kan lämnas maximalt under 12 månader inom en treårsperiod. Ersättningen ska som mest kunna lämnas med ett be- lopp som motsvarar den försäkrades SGI. Rehabiliteringspenning vid arbetsskada ska minskas med samtidigt utgiven rehabiliterings- penning enligt 31 kap. 8 § SFB.

För rehabiliteringspenning vid arbetsskada ska det inte krävas att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete är nedsatt minst ett år framåt. Syftet med förmånen är att öka drivkrafterna för de försäkrade att genomgå arbetslivsinriktad rehabilitering och på så sätt kunna återfå arbetsförmåga helt eller delvis. Utredningens be- dömning är att en effekt av att införa förmånen kan bli att fler för- säkrade får en prövning av sambandet mellan sina besvär och skadlig inverkan i arbetet, dvs. en prövning av om besvären kan godkännas som arbetsskada.

26

SOU 2017:25

Sammanfattning

Förtydligande av den s.k. undantagsbestämmelsen

Utredningen föreslår att den s.k. undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB ges en ändrad beteckning i syfte att förtydliga bestäm- melsens funktion i förhållande till det generella arbetsskadebegreppet. Bestämmelsen ges även en ny lydelse som tydligt lyfter fram be- stämmelsens syfte så som detta kan utläsas av förarbetsuttalanden till nuvarande bestämmelse, vägledande praxis och tillämpning i dom- stol. Den föreslagna ändrade lydelsen innebär inte någon saklig förändring i förhållande till nuvarande 39 kap. 5 § SFB.

Bestämmelsens syfte och funktion är att avgränsa arbetsskade- skyddet avseende omständigheter av en viss typ och de skador av psykisk och psykosomatisk natur som orsakas av dessa omständig- heter. Liksom tidigare föreslås en exemplifierande uppräkning i be- stämmelsen. Den föreslagna lydelsen medför dock att det tydligare framgår att undantagsbestämmelsens tillämpningsområde avgörs av en rättslig värdering av omständigheterna i målet.

Utredningens förslag kan avhjälpa en del av gränsdragnings- problemen som rör tillämpningsområdet för nuvarande 39 kap. 5 § SFB och de otydligheter som dessa ger upphov till.

Förändrat regelverk kring smitta

Utredningen föreslår att arbetsskador som framkallats av smitta inte längre ska regleras i särskild ordning utan att det generella skade- begreppet inom arbetsskadeförsäkringen ska gälla även för smitt- samma sjukdomar. Utredningen föreslår även att de särskilda skyddade personkretsarna slopas. Jämfört med arbetsskadeskyddets nuvarande omfattning rörande smittsamma sjukdomar är bedömningen att ut- redningens förslag ger ett mer flexibelt och heltäckande skydd som omfattar samtliga arbetstagare.

Med tillämpning av ett generellt skadebegrepp är det mest konse- kvent att inom försäkringen inte heller begränsa den skyddade person- kretsen vad gäller smittsamma sjukdomar. Flertalet smittsamma sjukdomar har ett kortvarigt sjukdomsförlopp och har läkt ut när ett år passerat. På grund av det s.k. varaktighetskravet på förvärvs- förmågans nedsättning som måste vara uppfyllt för att den försäk- rade ska vara berättigad till livränta kommer vardagliga infektioner således inte att föras in i arbetsskadeskyddet. Därutöver kan endast

27

Sammanfattning

SOU 2017:25

ett fåtal smittsamma sjukdomar i sitt normalförlopp leda till att förmågan att skaffa sig inkomst blir varaktigt nedsatt på sådant sätt att rätt till livränta aktualiseras. Mot denna bakgrund är bedöm- ningen att skäl saknas för att ha en särreglering för smittsamma sjukdomar i förhållande till det generella arbetsskadebegreppet.

Indexering av arbetsskadelivränta

Utredningen föreslår att arbetsskadelivränta årligen ska räknas om med förändring i inkomstindex. I dag indexeras arbetsskadelivräntan med ett särskilt tal, som förenklat uttryckt består av 50 procent av den reala förändringen i inkomstindex och 100 procent av föränd- ringen i prisbasbeloppet.

Syftet med försäkringen vid arbetsskada är att den skadade ska få full kompensation för den ekonomiska förlust som arbetsskadan lett till för den försäkrade. Utredningen bedömer att denna princip, som har sin grund i skadeståndsrätten, skulle följas mer konsekvent om indexeringen av livräntan görs med förändringen i inkomstindex i enlighet med 58 kap. 12 § SFB.

Förslagens effekter

Utredningen bedömer att de förslag som lämnas i detta betänkande är relevanta, realistiska och genomförbara. De syftar till att stärka rättssäkerheten och jämställdheten i arbetsskadeförsäkringen, och bedöms kunna bidra till att åtgärda de problem vi tror är grunden till att försäkringen får ett ojämställt utfall och att det finns risk för rättsförluster i försäkringen. Samtidigt är arbetsskadeförsäkringens utfall en konsekvens inte bara av försäkringens regelverk och orga- nisation, utan även av hur samhället ser ut. Den segregerade arbets- marknaden, lönenivåerna, arbetsfördelningen i hemmet och den histo- rik som finns med större fokus inom forskningen på mansdomi- nerade yrken och svagare arbetsmiljöarbete inom kvinnodominerade yrken har bidragit till att kvinnor och män har olika förutsättningar att beviljas arbetsskadeersättning. Dessa skillnader i samhället kan inte hanteras inom ramen för denna utredning, och de kan fortsatt bidra till att arbetsskadeförsäkringen får ett ojämställt utfall.

28

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om socialförsäkrings- balken

dels att 39 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 39 kap. 5 och 6 §§ ska utgå,

dels att nuvarande 39 kap. 5 § ska betecknas 39 kap. 4 § och nuvar- ande 39 kap. 4 § ska betecknas 39 kap. 5 §,

dels att 24 kap. 3 §, den nya 39 kap. 4 §, 40 kap. 1 §, 41 kap. 21 § 106 kap. 20 § samt rubriken närmast före 39 kap. 4 § ska ha följ- ande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 40 kap. 13–19 §§ och närmast före 40 kap. 13 § ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 kap.

3 §

En försäkrads sjukpenning-

En försäkrads sjukpenning-

grundande inkomst ligger också

grundande inkomst ligger också

till grund för beräkning av följ-

till grund för beräkning av följ-

ande förmåner enligt denna balk:

ande förmåner enligt denna balk:

– graviditetspenning,

– graviditetspenning,

– föräldrapenning på sjuk-

– föräldrapenning på sjuk-

penningnivå,

penningnivå,

– tillfällig föräldrapenning,

– tillfällig föräldrapenning,

– rehabiliteringspenning enligt

– rehabiliteringspenning enligt

31 kap.,

31 kap.,

29

Författningsförslag SOU 2017:25

– skadelivränta,

– rehabiliteringspenning vid

– smittbärarpenning, och

arbetsskada,

– närståendepenning.

– skadelivränta,

 

– smittbärarpenning, och

 

– närståendepenning.

 

39 kap.

Vissa psykiska eller psykosomatiska skador

5 §

Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psyko- somatisk natur som är en följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med ar- betsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhåll- anden.

Vissa undantagssituationer

4 §

En skada av psykisk eller psyko- somatisk natur som uppkommit till följd av skadlig inverkan i arbetet ska inte anses som en arbets- skada om orsaken till skadan är sådana förhållanden som är en normal del av arbetslivet oavsett arbetsplats eller arbetet som sådant. Med detta avses skador till följd av en företagsnedläggelse, brist- ande uppskattning av den för- säkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbets- kamrater, meningsmotsättningar eller liknande förhållanden.

40 kap.

1 §

I detta kapitel finns allmänna

I detta kapitel finns allmänna

bestämmelser i 2 och 3 §§.

bestämmelser i 2 och 3 §§.

Vidare finns bestämmelser om

Vidare finns bestämmelser om

– arbetsskadesjukpenning i 4–

– arbetsskadesjukpenning i 4–

9 §§,

9 §§,

– återinsjuknande i 10 §, och

– återinsjuknande i 10 §,

sjukvårdsersättning i 11 och

– sjukvårdsersättning i 11 och

12 §§.

12 §§, och

30

SOU 2017:25

Författningsförslag

– rehabiliteringspenning vid ar- betsskada i 13–19 §§.

Rehabiliteringspenning vid arbetsskada

13 §

En försäkrad som beviljats re- habiliteringspenning enligt 31 kap. 2 § p. 1 har vid arbetslivsinriktad rehabilitering i anledning av en arbetsskada rätt till rehabiliterings- penning vid arbetsskada

14 §

Rehabiliteringspenning vid ar- betsskada lämnas

från och med den dag då den försäkrade i anledning av den aktuella skadan beviljats rehabi- literingspenning, och

till och med den dag då rätten till rehabiliteringspenningen upp- hör i enlighet med 31 kap. 3 §.

Vad som föreskrivs om rehabi- literingsersättning i 31 kap. 4–5 §§ gäller även för rehabiliterings- penning vid arbetsskada.

15 §

Rehabiliteringspenning vid ar- betsskada enligt 13 § lämnas un- der sammanlagt högst tolv måna- der inom en sammanhängande period om tre år.

31

Författningsförslag

SOU 2017:25

16 §

Rehabiliteringspenning vid ar- betsskada betalas ut i motsvarande omfattning som den försäkrade be- viljats rehabiliteringspenning en- ligt 31 kap. 8 §.

17 §

Hel rehabiliteringspenning vid arbetsskada beräknas på ett under- lag som motsvarar den försäkrades fastställda sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 och 26 kap., delad med 365. Rehabiliteringspenningen vid arbetsskada ska avrundas till närmaste hela krontal.

18 §

Rehabiliteringspenning vid ar- betsskada ska minskas med de be- lopp som den försäkrade för samma tid får som rehabiliteringspenning enligt 31 kap. 8 §.

19 §

Om rehabiliteringspenningen minskas enligt 31 kap. 12 § ska rehabiliteringspenning vid arbets- skada minskas i motsvarande mån.

41 kap.

21 §1

En fastställd livränta ska för

En fastställd livränta ska för

varje år räknas om med ledning

varje år räknas om

det sätt

av ett särskilt tal. Detta tal ska

som anges i 58 kap. 12 §.

 

visa den årliga procentuella för-

 

 

ändringen av halva den reala in-

 

 

1 Senaste lydelse SFS 2015:676.

32

Bestämmelserna i 12–14 §§ tillämpas även i fråga om sjuk- penning och rehabiliteringspenning vid arbetsskada enligt 40, 43 och

SOU 2017:25

Författningsförslag

komstförändringen med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni året när- mast före det året. Den reala in- komstförändringen ska beräknas på det sätt som anges i 58 kap. 12 § med den ändringen att när inkoms- terna beräknas ska den årliga för- ändringen i det allmänna pris- läget under samma period, räknat från juni till juni, räknas bort.

Livräntan får räknas om till högst ett belopp som utgör samma andel av 7,5 gånger det för året fastställda prisbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av för- värvsförmågan enligt 8 §.

106 kap.

20 §

Bestämmelserna i 12–14 §§ tillämpas även i fråga om sjuk- penning enligt 40, 43 och 44 kap.

44kap.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Äldre föreskrifter i den upphävda 39 kap. 6 § gäller för skador som inträffat före ikraftträdandet.

3.De nya bestämmelserna i 40 kap. 13–19 §§ tillämpas även i de fall där den försäkrade före ikraftträdandet påbörjat en period med rehabiliteringsersättning enligt 31 kap. som fortsätter efter ikraft- trädandet.

4.Den ändrade bestämmelsen i 41 kap. 21 § tillämpas första gången vid omräkning av livränta för år 2019.

33

Bestämmelser om utbetalning av sjukpenning och rehabiliterings- penning vid arbetsskada finns i förordningen (1982:366) om ut- betalning av dagersättningar från Försäkringskassan.

Författningsförslag

SOU 2017:25

1.2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

dels att 5 §, 272 § och bilagan3 till förordningen ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 5 § ska utgå, dels att 13 § och 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §4

Försäkringskassan ska hämta in

Försäkringskassan ska hämta in

läkarutlåtande när en arbetsskada

läkarutlåtande:

har anmälts om det behövs för be-

– vid bedömningen av rätten

dömningen av rätten till ersätt-

till livränta enligt 41 kap. 2 §

ning från arbetsskadeförsäkringen

socialförsäkringsbalken, om det inte

enligt 38–42 och 86–88 kap. social-

är obehövligt

försäkringsbalken.

– vid bedömningen av rätten

 

till ersättning från arbetsskadeför-

 

säkringen i övrigt enligt 38–42

och 86–88 kap. socialförsäkrings- balken om det behövs.

24 §5

Bestämmelser om utbetalning av sjukpenning finns i förord- ningen (1982:366) om utbetal- ning av dagersättningar från För- säkringskassan.

2Senaste lydelse 2010:1655.

3Senaste lydelse av bilagan 2004:493.

4Senaste lydelse 2010:1655.

5Senaste lydelse 2004:885.

34

SOU 2017:25

Författningsförslag

Livränta betalas ut en gång i månaden.

Livränta betalas ut en gång i månaden.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Äldre föreskrifter i 5 § och bilagan till förordningen gäller för skador som inträffat före ikraftträdandet.

35

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 28 januari 2016 att ge en särskild utred- are i uppdrag att se över försäkringen vid arbetsskada. Syftet med översynen var att kvinnor och män ska ha lika möjligheter att få skador godkända som arbetsskada. Vidare skulle utredaren se över och förtydliga vissa försäkringsregler.

Uppdraget omfattar en översyn av hur Försäkringskassans be- hov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom ska kunna tillgodoses, om ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada kan öka tydligheten och transparensen i arbetsskadeförsäkringen samt, om utredaren finner ett sådant stöd lämpligt att införa, att lämna förslag om hur ett stöd för bedöm- ning och beslut ska förvaltas. I uppdraget ingår också att se över hur det kan förhindras att människor gör rättsförluster på grund av att det inte prövas om en skada är en arbetsskada, bestämmelserna om arbetsskada vid psykisk ohälsa, reglerna om arbetsskada till följd av smitta, indexeringen av arbetsskadelivränta, om en person som har en arbetsskada ska ha möjlighet till rehabiliteringsersättning utöver vad som gäller vid annan sjukdom och om drivkrafterna för återgång i arbete kan förbättras.

Av direktiven framgår vidare att Försäkringskassan och andra myndigheter med uppdrag inom området ska ges goda möjligheter att lämna synpunkter och få information om utredningens arbete. Utredaren ska vidare samråda med företrädare för arbetsmarknadens parter, forskare, myndigheter och organisationer.

Utredaren har samrått med utredarna i A 2016:01 (Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv) och A 2016:02 (Utred-

37

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:25

ningen om ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö).

Även på sekretariatsnivå har visst samarbete förekommit med A 2016:02 (Utredningen om ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö).

2.2Arbetet

Arbetet inleddes i mars 2016. I april gavs relevanta myndigheter och organisationer möjlighet att nominera personer till en referens- grupp och i denna grupp har följande personer ingått:

Utredaren Renée Andersson, LO, förhandlaren och försäkrings- experten Catharina Bäck, Svenskt Näringsliv, docenten Mia Carlsson, Juridiska institutionen Stockholms universitet, projektledaren och vik. avdelningschefen Charlotte Hall, Statens beredning för medi- cinsk och social utvärdering (SBU), enhetschefen Claes Jansson, LO-TCO Rättsskydd AB, docenten Malin Josephson, Inspek- tionen för socialförsäkringen (ISF), kammarrättsrådet Åke Kärnell, Kammarrätten i Stockholm, verksamhetsutvecklaren Erica Narvaez, Försäkringskassan, avdelningschefen Michel Normark, AFA För- säkring, sakkunnige handläggaren Pia Schyberg, Arbetsmiljöverket och professorn, överläkaren och enhetschefen Kjell Torén, Arbets- och miljömedicin Göteborgs universitet.

Utredningen har hållit fem möten med referensgruppen. Utredningen har besökt följande myndigheter: Arbetsmiljöverket,

Folkhälsomyndigheten, Forte, Försäkringskassan, ISF, SBU, och Socialstyrelsen.

Utredningen har inhämtat information från berörda fackliga förbund, Offentliganställdas förhandlingsråd och PTK.

Utredningen har vidare inhämtat information från arbetsgivar- organisationerna Svenskt Näringsliv och Sveriges kommuner och landsting.

Utredningen har intervjuat handläggare vid Försäkringskassans arbetsskadekontor i Örebro och Göteborg samt den nationelle försäk- ringsmedicinske koordinatorn för arbetsskador. Skriftliga synpunk- ter har i vissa delar även inhämtats från handläggare vid Försäk- ringskassans arbetsskadekontor i Stockholm.

38

SOU 2017:25

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen har gjort ett studiebesök till Danmark. Fördjupad information om den danska arbetsskadeförsäkringen har därvid in- hämtats genom besök vid Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, Anke- styrelsen och Beskæftigelsesministeriet.

Utredningen har i november 2016 hållit en hearing med repre- sentanter från inbjudna organisationer, bl.a. fackförbund som inte representerats i referensgruppen och vissa intresseorganisationer.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 22 kapitel. Eftersom utredningen har haft i uppdrag att behandla flera olika frågor som sinsemellan är av olika karaktär skiljer sig strukturen åt i de kapitel som behandlar respek- tive delfråga. De olika delfrågorna i direktivet berör även skilda delar av arbetsskadeförsäkringen. En stor del av den bakgrunds- information som är relevant för respektive delfråga i direktivet åter- finns därför i anslutning till det avsnitt där utredningen behandlat motsvarande delfråga.

Efter de inledande kapitlen innehåller betänkandet i kapitel 3 en beskrivning av arbetsskadeförsäkringens framväxt. I kapitel 4 beskrivs försäkringsordningarna vid arbetsskada. I kapitel 5 behandlas begrep- pen rättssäkerhet och jämställdhet. Kapitel 6 innehåller en beskriv- ning av förmånens utveckling. I kapitel 7 redogörs för Försäkrings- kassans behov av kunskap och utredningens överväganden och förslag i denna del. I kapitlen 8 och 9 finns en redogörelse för be- hovet av stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada och utredningens överväganden i denna fråga. Kapitel 10 innehåller en redogörelse för behovet av forskning av relevans för arbets- skadeförsäkringen och utredningens överväganden och förslag i denna del. Kapitel 11 behandlar prövning av rätt till livränta och utred- ningens överväganden och förslag i denna del. Utredningen redo- gör i kapitel 12 för frågan om rehabilitering och rehabiliterings- ersättning vid arbetsskada och för utredningens överväganden och förslag i denna del. Kapitel 13 behandlar frågan om drivkrafter för återgång i arbete. Kapitlen 14 och 15 innehåller redogörelse för be- hovet av förtydligande av den s.k. undantagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB respektive utredningens överväganden och förslag i denna del. Kapitlen 16 och 17 rör översynen av regelverket för arbetsskada

39

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:25

på grund av smitta respektive utredningens överväganden och för- slag i denna del. Kapitel 18 behandlar frågan om översynen av reg- lerna om indexeringen av arbetsskadelivränta och innehåller utred- ningens överväganden och förslag i denna del. Kapitel 19 handlar om förbättrad handläggning hos Försäkringskassan. I de avslutande kapitlen 20–22 återfinns konsekvensbeskrivning, ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt författningskommentar.

Utredningens direktiv finns i bilaga.

40

3 Arbetsskadesystemets framväxt

3.1Inledning

Redan innan det fanns någon praktiskt fungerande och lagreglerad arbetsskadeförsäkring ansågs det i flera europeiska länder, däribland Sverige, att den som drabbades av en arbetsskada skulle ha rätt till särskild ersättning.1 En grundläggande utgångspunkt för en allmän arbetsskadeförsäkring är att arbete leder till välstånd och att med- borgarnas arbetsinsats bör prioriteras. Det leder i sin tur till slut- satsen att den som arbetar för allas bästa ska ha rätt till ett extra skydd. I detta kapitel redogörs först översiktligt för hur den svenska arbetsskadeförsäkringen har vuxit fram. Därefter redogörs för fram- växten av den kollektivavtalsbaserade trygghetsförsäkringen vid arbets- skada.

3.2Arbetsskadeförsäkringens tillkomst

Den svenska arbetsskadeförsäkringen har sin grund i industrialismens genombrott. Industrialismen innebar stora förändringar för den arbet- ande befolkningen med avseende på anställningsformer och ersätt- ning för utfört arbete jämfört med det tidigare bondesamhället. I och med industrialiseringen infördes lönearbetet, vilket resulterade i att redan kortare frånvaro på grund av sjukdom medförde reducerad lön för arbetstagaren. Allvarliga olyckor eller sjukdomar som inne- bar långvarig eller bestående frånvaro från arbetet kunde leda till att en familjs försörjningsförmåga upphörde, med fattigdom och misär som följd. Frivilliga sjukkassor växte så småningom fram som ett

1 SOU 1975:84, SOU 1985:54 och prop. 1954:60.

41

Arbetsskadesystemets framväxt

SOU 2017:25

sätt att försöka minska de negativa ekonomiska effekterna för arbets- tagarna vid sjukdom.

Under den senare delen av 1800-talet började krav resas på stat- liga socialförsäkringar och på att arbetare skulle vara försäkrade på arbetsplatsen. Fackföreningarna ansåg att förlorad arbetsinkomst vid olycksfall i arbetet skulle ersättas av arbetsgivaren eftersom arbetsgivaren betraktades som ansvarig för olyckan oberoende av vållande. I slutet av 1800-talet var annars den gängse uppfattningen att enbart den som visats vara vållande till arbetsskadan skulle betala ersättning. Det fanns ett starkt motstånd bland industriledare och storbönder mot att införa ersättningsskyldighet för arbetsgivare oberoende av vållande. Vid domstolsprövningar var det mycket svårt att visa att arbetsgivaren varit vållande till skadan varför de skadade eller efterlevande vid denna tid sällan fick någon kompensation.2

Till stöd för att arbetsgivarna oberoende av vållande skulle åläggas att svara för ersättning till de arbetare som skadade sig i deras tjänst anfördes att arbetsgivarna disponerade över rörelsevinsten. Arbets- givarna ansågs därför vara närmast att bära produktionsrisken när arbetstagare genom olycksfall förlorade sin arbetsförmåga och där- med sin försörjning för kortare eller längre tid.3

Frågan om en försäkring gällande arbetsolycksfall för arbetare väcktes formellt första gången 1884, i samband med en motion till riksdagen. Frågan utreddes därefter i flera omgångar under knappt tjugo år. Under denna tid gjordes flera försök att nå enighet. Först 1901 antogs den första lagen om arbetsrelaterade olycksfall.4 Lagen brukar benämnas ”1901 års lag angående ersättning till följd av olycksfall i arbetet” och omfattade industrin inklusive skogsbruk och gruvdrift. Genom lagen förpliktigades arbetsgivare som utövade vissa i lagen angivna verksamheter inom industrin att själva direkt utge ersättning till arbetstagare som skadades genom olycksfall i arbetet. Lagen utformades på så sätt i anslutning till skadeståndsrätten och motsvarade inte en försäkring. Ersättningen var låg och utgick med fasta belopp oberoende av hur stor den ekonomiska skadan faktiskt var. Lagen kunde betecknas som en slags kompromisslösning och det uttrycktes ett starkt missnöje med den redan från början från

2Kjell Torén 2010. Arbetsskadeförsäkringen – en historia om sambandet mellan arbete och sjuk- dom, Arbete och Hälsa NR 2010;44 (1), Göteborg 2010, s. 4 f.

3SOU 1951:25 s. 13.

4Prop. 1901:39.

42

SOU 2017:25

Arbetsskadesystemets framväxt

bl.a. fackföreningarna och liberala politiker. Det stora missnöjet föranledde att arbetet med att ta fram ny lagstiftning påbörjades relativt snabbt efter ikraftträdandet av 1901 års lag.

3.2.1Obligatorisk försäkring

År 1916 infördes lagen (1916:235) om försäkring för olycksfall i arbetet, varigenom försäkringen till stora delar blev obligatorisk.5 Lagen var en del av socialförsäkringen och byggde på inkomst- bortfallsprincipen. Sjukpenning och livränta vid olycksfall i arbetet knöts till den skadades årsinkomst. Lagen grundades på arbetsgiv- arens försäkringsplikt och omfattade med några få undantag alla arbetstagare. Försäkringen var annorlunda utformad jämfört med 1901 års lag och uppfattades som modern när den infördes, även i ett internationellt perspektiv. Kopplingen till inkomstbortfallsprin- cipen gjorde försäkringen mer attraktiv för välavlönade. Konstruk- tionen av olycksfallsförsäkringen gjorde också att den fyllde en skadeståndsliknande funktion. Företrädare för både arbetsgivare och arbetstagare såg fördelar med det nya systemet. Arbetstagarnas tillgång, arbetsförmågan, blev försäkrad och ersättningen vid skada blev mer generös än tidigare. Arbetsgivarnas kostnader för olycks- fallsförsäkring steg i kollektivavtalen så länge som 1901 års lag gällde, vilket gjorde att även arbetsgivarna förordade ett nationellt skatte- finansierat system. En annan fördel med ett obligatoriskt system som arbetsgivarna framhöll var att riskerna kunde spridas ut över hela arbetsmarknaden.

Försäkringen utökades 1919 till att även omfatta färdolycksfall, olycksfall under resa till och från arbetet. Genom införandet av lagen (1929:131) om försäkring för vissa yrkessjukdomar kom även sjuk- domar att accepteras som arbetsskada.6 Denna första lag om arbets- sjukdomar omfattade till en början sju farliga exponeringar som kunde ge upphov till sjukdom. Under de kommande tjugo åren ut-

5Prop. 1916:111.

6Prop. 1929:84.

43

Arbetsskadesystemets framväxt

SOU 2017:25

ökades förteckningen över exponeringar och sjukdomar ett stort antal gånger.7

3.2.2Yrkesskadeförsäkringslagen

I mitten av 1950-talet infördes allmän obligatorisk sjukförsäkring i Sverige. Samtidigt ersattes de tidigare lagarna om arbetsolycksfall och yrkessjukdomar med lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäk- ring, YFL, där reglerna för arbetsolycksfall och arbetssjukdomar samlades. Sjukförsäkringsreformen innebar att sjukpenning inom ramen för sjukförsäkringen skulle utgå även vid arbetsskador. Under de första nittio dagarna (samordningstiden) utgick ersättning för yrkesskada enbart med sjukpenning. Det innebar en lägre ersätt- ning än vad som tidigare hade utgått i inledningen av en period av arbetsoförmåga orsakad av arbetsskada. Yrkesskadeförsäkringen blev ett komplement till sjukförsäkringen. Storleken på ersättningen från YFL för de fall när arbetsförmågan var fortsatt nedsatt efter nittio dagar beräknades utifrån graden av nedsättning av arbetsförmågan samt den försäkrades årliga arbetsinkomst.8

Genom YFL blev arbetssjukdomar i väsentligt ökad utsträck- ning ersättningsberättigade. Lagen omfattade samtliga sjukdomar som orsakats av arbetet genom inverkan av ämnen eller radioaktivi- tet. För kemiska exponeringar infördes alltså ett generellt skade- begrepp men för övriga yrkessjukdomar fanns det listor över sjuk- domar som kunde ha orsakats av olika namngivna exponeringar.9 Med tiden blev YFL svår att tillämpa och det var svårt att över- blicka de olika listorna. Det började komma kritik från arbetstagar- håll mot att lagstiftningen uteslöt yrkessjukdomar som inte var upptagna på någon medicinsk förteckning och att lagen inte anpassats efter förändringar i arbetslivet.10

7Kjell Torén 2010. Arbetsskadeförsäkringen – en historia om sambandet mellan arbete och sjuk- dom, Arbete och Hälsa NR 2010;44 (1), Göteborg 2010, s. 16 ff., Per-Gunnar Edebalk

Arbetsgivarna och arbetsskadeförsäkringen. Tidskriften Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 3/4 2016 s. 87–89.

8Per-Gunnar Edebalk Arbetsskadeförsäkringen 100 år, föredrag vid forskarseminarium i Umeå januari 2016 och SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring s. 687.

9SOU 1975:84 s. 42.

10SOU 1975:84 s. 90.

44

SOU 2017:25

Arbetsskadesystemets framväxt

3.2.3Den nya arbetsskadeförsäkringen

En intensiv debatt om brister i arbetarskyddet och i arbetsmiljön under 1960- och 1970-talen ledde bl.a. fram till att yrkesskade- försäkringen reformerades. Syftet var att förstärka försäkringsskyddet vid arbetsskador. Genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäk- ring, LAF, slopades listorna över sjukdomar och exponeringar och det generella arbetsskadeskadebegreppet infördes. LAF trädde i kraft den 1 juli 1977 och gällde för alla arbetsskador som hade inträffat eller visat sig fr.o.m. detta datum. Den nya lagen byggde på ett renodlat ekonomiskt invaliditetsbegrepp, vilket innebar att den reella nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete till följd av arbetsskadan avgjorde ersättningens storlek. En grundprincip som fastslogs var att den skadade skulle så långt det var möjligt försättas i samma ekonomiska situation som om hen inte hade skadats.11 Sedan LAF trädde i kraft har delar av regelverket förändrats, men det generella arbetsskadebegreppet och principen om ersättning för ekonomisk invaliditet ingår fortfarande som grundläggande beståndsdelar i försäkringen. LAF upphörde att gälla den 1 januari 2011 då socialförsäkringsbalken, SFB, trädde i kraft. Bestämmelserna i LAF har dock till sitt innehåll i allt väsentligt förts över till SFB. För information om gällande rätt och bevisreglernas framväxt hänvisas till avsnitt 4.3 och 4.4.

3.2.4Skadeståndsrätten

Arbetsskadeförsäkringen anknyter till skadeståndsrättsliga principer. Ett exempel på det är att försäkringen har som utgångspunkt att den skadade ska försättas i samma ekonomiska läge som om arbets- skadan inte hade inträffat.

Det finns mot denna bakgrund anledning att nämna bestämmel- serna om det övergripande arbetsgivaransvaret som finns i skade- ståndslagen (1972:207), SkL. Arbetsgivaren ansvarar för skador som har uppkommit p.g.a. dennes vållande enligt 2 kap. 1 § SkL. I be- stämmelsen anges att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan. Arbetsgivaren svarar också för skador på grund av fel eller försummelse av någon arbets-

11 Prop. 1975/76:197 s. 67–68.

45

Arbetsskadesystemets framväxt

SOU 2017:25

tagare för vilken arbetsgivaren har principalansvar12 enligt 3 kap. 1 § SkL. Om arbetsgivaren är en juridisk person ansvarar denna för vållande av företagets ledningsorgan. Bestämmelserna i SkL aktuali- seras sällan i dagens arbetsskadeärenden eftersom tillkomsten av trygghetsförsäkringen vid arbetsskada13 har gjort att en särskilt fram- tagen försäkring reglerar möjligheten till ersättning oberoende av vållande. De skadeståndsrättsliga ersättningsprinciperna ligger dock till grund för den kollektivavtalsbaserade ersättningen från trygghets- försäkringen, varför skadeståndsrätten har generell betydelse för arbetsskadeförsäkringen.14

3.3Tillkomsten av kollektivavtalsgrundad försäkring

Arbetsmarknadens försäkringsaktiebolag, AFA, bildades 1962 av SAF (nuvarande Svenskt Näringsliv) och LO för att administrera det kollektivavtalsbaserade försäkringsskyddet. Den första försäk- ringen som parterna hade enats om när AFA bildades var en tjänst- grupplivförsäkring för privatanställda arbetare. Försäkringen kom att följas av fler under de efterföljande tio åren. Intresset för sociala välfärdsfrågor och för arbetstagares villkor var stort under 1970- talet. Ersättningen vid arbetsskada var en av de frågor som var i fokus.

För att nå full ersättning vid arbetsskada krävdes en civilprocess där det slogs fast att förutsättningarna för skadestånd var uppfyllda och att den skadevållande hade betalningsförmåga. För att en arbets- givare skulle anses ansvarig krävdes att denne eller annan, vanligtvis en annan anställd, hade orsakat skadan genom oaktsamhet. Med full ersättning avsågs bl.a. ersättning för ideell skada och för kost- nader utöver vad som täcktes av socialförsäkringsförmånerna. Sammantaget innebar detta att en arbetstagare som ansåg att arbets- givaren hade orsakat skadan och som ville få ersättning utöver vad som följde av YFL, var tvungen att stämma arbetsgivaren och be- gära ersättning för den uppkomna skadan.

12Principalansvar innebär att arbetsgivaren ansvarar för skador som arbetstagare orsakar i tjänsten.

13Se avsnitt 4.8 om kollektivavtalsgrundad försäkring.

14Mia Carlsson 2008 Arbetsskada, samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar

Stockholm Jure förlag, s. 65 och 164.

46

SOU 2017:25

Arbetsskadesystemets framväxt

Skadeståndstvisterna var ofta långdragna och kunde vara mycket kostsamma. Det var den enskilde arbetstagaren som hade bevis- bördan och som stod för utredningskostnaderna i händelse av rätte- gång. Det var som regel svårt för arbetstagaren att nå framgång i processerna. För arbetsgivarna tog skadeståndsprocesserna kraft från den ordinarie verksamheten och kunde även ge upphov till nega- tiv publicitet. Då det fanns ett intresse från båda parters sida att undvika dylika skadeståndsprocesser enades man efter långvariga förhandlingar om en försäkringslösning. Den lösning som valdes byggde på ett no-faultsystem vilket innebar att den skadelidande kompenserades fullt ut oberoende av om någon ansågs vållande till skadan.15

Trygghetsförsäkring vid arbetsskada

Under 1970-talet slöts en rad avtal på arbetsmarknaden om trygg- hetsförsäkring vid arbetsskada. Trygghetsförsäkringen syftade till att ge den skadelidande ersättning på skadeståndsnivå för att på så sätt eliminera behovet av enskilda skadeståndsprocesser. Det skulle inte löna sig att stämma arbetsgivaren utan samma ersättning skulle vara möjlig att få inom ramen för trygghetsförsäkringen. För att få till stånd denna försäkringsersättning avsade sig arbetstagarkollektivet rätten att föra skadeståndstalan mot arbetsgivaren i händelse av arbetsskada, det s.k. taleförbudet.16

Sitt nuvarande namn Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) fick försäkringen 1977. Försäkringsvillkoren kan se olika ut bero- ende på avtalsområde även om grundprinciperna är desamma. De olika trygghetsförsäkringarna är TFA för privatanställda och för anställda inom kooperationen, TFA-KL för kommun- och landstings- anställda samt PSA vilket är ett avtal om ersättning vid personskada för statligt anställda.17 I avsnittet 4.8 finns närmare information om försäkringarna.

15Mia Carlsson 2008 Arbetsskada, samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar

Stockholm Jure förlag s. 65 ff.

16Mia Carlsson 2008 Arbetsskada, samspelet mellan skadestånd och andra ersättningsordningar

Stockholm Jure förlag s. 66–67.

17www.afaforsakring.se

47

4Försäkringsordningarna vid arbetsskada

4.1Inledning

Detta kapitel syftar till att översiktligt ge grundläggande kunskaper om arbetsskadesystemet och vilken ersättning som kan lämnas. Det sammantagna arbetsskadesystemet består av den allmänna arbets- skadeförsäkringen, som kompletteras av den kollektivavtalsbaserade Trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA. Kapitlet inleds med ett avsnitt om övergripande utgångspunkter för arbetsskadeförsäkringen, för att därefter kortfattat redogöra för gällande regler i denna. Arbetsskadebedömningen och förhållandet mellan juridik och medi- cin inom arbetsskadeförsäkringen berörs särskilt. Det statliga per- sonskadeskyddet beskrivs översiktligt. Därefter följer en kort be- skrivning av huvuddragen i det kollektivavtalsgrundade försäkrings- skyddet för arbetsskada och slutligen en beskrivning av hur detta samspelar med arbetsskadeförsäkringen.

4.2Grundläggande utgångspunkter för arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen är den lagstadgade socialförsäkring som ger ersättning vid skada på grund av olycksfall eller sjukdom i sam- band med arbete. Ekonomisk ersättning för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall lämnas i första hand inom ramen för sjukförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen är inte en primär för- säkring utan ett komplement till den ersättning som utgår från sjuk- försäkringen för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall. Arbetsskadeförsäkringen bygger på principen om att den som, genom olycksfall eller sjukdom, skadas av sitt arbete har rätt

49

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

till högre ersättning från socialförsäkringen än vid skador som upp- kommer utanför arbetet.1 Bakom denna princip ligger bedömningen att en förvärvsarbetande löper större risk att skadas än den som inte förvärvsarbetar. Det övergripande syftet med arbetsskadeförsäk- ringen är att se till att den som skadas eller blir sjuk av sitt arbete inte ska drabbas ekonomiskt. Grundtanken med arbetsskadeförsäk- ringen är att den försäkrade vid arbetsskada ska få full kompen- sation för den inkomstförlust som hen lider till följd av skadan. Detta är ett exempel på arbetsskadeförsäkringens anknytning till skadeståndsrättsliga principer, närmare bestämt principen om full ersättning för faktisk skada. Vid arbetsskada kan inkomstförlusten därför, utöver andra socialförsäkringsförmåner, täckas av ersättning ur arbetsskadeförsäkringen.

4.3Gällande rätt – den allmänna arbetsskadeförsäkringen

Inledning

Arbetsskadeförsäkringen omfattar alla arbetstagare som utför arbete i Sverige. Egna företagare och uppdragstagare omfattas också av försäkringen.2 Regelverket för den allmänna arbetsskadeförsäkringen återfinns i 39–42 kap. socialförsäkringsbalken, SFB. Utredningen redogör i det följande först övergripande för gällande regelverk. Därefter följer avsnitt som berör de olika bevisreglerna och arbets- skadebedömningen i de aspekter som är av intresse sett till utred- ningens uppdrag.

4.3.1Arbetsskadebegreppet – arbetsskada enligt arbetsskadeförsäkringen

Med arbetsskada avses enligt 39 kap. 3 § SFB en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Med skada avses, enligt 39 kap. 4 § SFB, personskada eller en skada på en protes eller

1Prop. 1975/76:197 s. 51, SOU 1985:54 s. 27–28 och prop. 2001/02:81 s. 25 och s. 38.

2Arbetsskadeförsäkringen är en arbetsbaserad socialförsäkringsförmån. Arbetsskadeförsäk- ringens personkrets regleras i 6 kap. SFB.

50

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade. En arbetsskada kan vara en skada som uppstått på grund av antingen ett olycksfall som inträffar under arbetstid, ett olycksfall som inträffar under färd till eller från arbetet (färd- olycksfall)3 eller på grund av en sjukdom som uppkommer eller försämras till följd av arbetet eller arbetsförhållandena (arbetssjuk- dom). Arbetssjukdomarna anses vara orsakade av ”annan skadlig inverkan i arbetet” vilket kan definieras som varje faktor i arbets- miljön som kan påverka den fysiska och psykiska hälsan ogynnsamt.

I arbetsskadeförsäkringen tillämpas ett generellt skadebegrepp vilket innebär att alla typer av skaderelaterade hälsostörningar kan omfattas av arbetsskadeskyddet. Lagstiftningen definierar inte heller vilken grad av exponering för ogynnsamma faktorer som krävs för att ett arbete ska anses vara skadligt eller vilka sjukdomstillstånd som kan godkännas som arbetsskador. Vad som godkänns som en arbetsskada inom arbetsskadeförsäkringen får i stället avgöras från fall till fall.

Vid arbetsskadebedömningen ska hänsyn tas till den enskilde för- säkrades fysiska och psykiska tillstånd och förmåga att tåla belast- ningen i arbetet dvs. till den individens befintliga skick.4 I av- snitt 4.5 nedan finns en mer utförlig beskrivning av bedömningen i ärenden om arbetsskada och av när principen om befintligt skick blir aktuell. Med befintligt skick ska i första hand avses just den försäkrades kön, ålder, längd och vikt, sjukdomsanlag m.m. och inte skicket hos en ”normalperson”. Faktorer i arbetet som allmänt inte kan anses som skadliga kan dock inte bedömas som sådana ens för en extremt känslig person.5

En annan omständighet som ska beaktas vid arbetsskadebedöm- ningen är om och i vilken mån som den försäkrade utom arbetet har varit utsatt för skadliga faktorer som kan ge upphov till en så- dan skada som hen har, s.k. konkurrerande eller samverkande skade- orsaker. När det finns faktorer både i och utanför arbetet som sam- verkar vid uppkomsten av sjukdom är det vedertagna inom arbets-

3I 39 kap. 7 § SFB föreskrivs att olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

4Det är sedan gammalt en grundläggande princip inom arbetsskadeförsäkringen att den för- säkrade går in i försäkringen sådan han eller hon är utan förbehåll för eventuella sjukdomar, se till exempel prop. 1954:60 s. 120.

5Prop. 2001/02:81 s. 104.

51

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

skadeförsäkringen att bedömningen av om det är en arbetsskada görs utifrån vilken faktor som kan anses vara den mest väsentliga skadeorsaken. Det måste finnas en viss konkretion i vad som bedöms vara en konkurrerande skadeorsak. Vardagslivets normala påfrest- ningar ska i allmänhet inte bedömas som konkurrerande skade- orsaker.6

Arbetsskadeförsäkringen innehåller två undantag från det gene- rella arbetsskadebegreppet. Det ena återfinns i 39 kap. 5 § SFB. En- ligt denna bestämmelse anses inte som arbetsskada sådan skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av nedläggning av företag, bristande uppskattning av arbetsinsatserna, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden. Det andra undantaget, 39 kap. 6 § SFB, avser skador som inte beror på ett olycksfall, men som har framkallats av smitta. Sådana skador regleras i särskild ordning.7

Bevisregeln och sambandsbedömningen

Enligt 39 kap. 3 § SFB ska en skada anses ha uppkommit genom olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet om övervägande skäl talar för det. Bevisreglerna i arbetsskadeförsäkringen har änd- rats vid två tillfällen sedan försäkringen infördes den 1 juli 1977. Nuvarande bevisregel trädde i kraft 2002 och innebar att beviskravet för arbetssjukdomar lättades upp i förhållande till vad som gällt tidigare. Äldre bevisregler är fortfarande tillämpliga för skador som visat sig under den tidsperiod under vilken dessa bevisregler gällde, varför det inom arbetsskadeförsäkringen finns tre olika bevisregler att förhålla sig till. I avsnitt 4.4.2 redogör utredningen mer ingående för de olika bevisreglerna, särskilt med avseende på vilket krav som ställts på den vetenskapliga kunskapen för att uppfylla arbetsskade- försäkringens beviskrav rörande en arbetsmiljöfaktors skadlighet.

Prövningen enligt 2002 års bevisregel innebär att det ska göras en sammanfattande bedömning av olika, av varandra oberoende, för- hållanden vid prövningen av om det är en arbetsskada. Bedömningen av om en skada är en arbetsskada eller inte påverkas av omstän-

6Prop. 2001/02:81 s. 104.

7I utredningens uppdrag ingår en översyn av dessa regleringar, se kapitlen 14–15 och 16–17.

52

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

digheterna och bevisningen i det enskilda fallet samt av den medi- cinska sakkunskapen på området. I grunden handlar det om att peka ut en eller flera tänkbara orsaker till den skada som inträffat och att därefter visa på ett konkret samband mellan orsaken och skadan, s.k. orsakssamband. Orsaken måste också kunna relateras till arbetet. Bedömningen av om det föreligger skadlig inverkan i arbetet ska bygga på en vetenskapligt förankrad medicinsk grund. Dock krävs inte full vetenskaplig bevisning utan även skador som på goda medicinska grunder kan antas ha sitt ursprung i faktorer i arbets- miljön ska kunna omfattas av arbetsskadeförsäkringen.8 Bevisregeln om ”övervägande skäl” för samband i försäkringen ger uttryck för att en överviktsprincip ska gälla för bedömningen i det enskilda fallet av om orsakssamband föreligger mellan den skadliga inverkan och skadan. I tveksamma fall ska arbetsskada anses föreligga om de skäl som talar för samband är tyngre än de skäl som talar emot så- dant samband.9

Utredningen behandlar i avsnitt 8.2 frågan om bedömningsutrym- me i arbetsskadebedömningen, med utgångspunkt från utredningens uppdrag rörande Försäkringskassans behov av kunskap och frågan om införande av metodstöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada.

4.3.2Visandedagen

Ett centralt begrepp inom arbetsskadeförsäkringen är den s.k. visande- dagen. Visandedagen fastställer skadetidpunkten och är styrande bl.a. för vilken av arbetsskadeförsäkringens tre möjligt tillämpliga bevisregler som ska användas i det enskilda arbetsskadeärendet (se ovan samt avsnitt 4.4.2), dvs. vilket regelverk som ska tillämpas. För olycksfall är visandedagen den dag då olycksfallet inträffade. För arbetssjukdomar anses skadan ha inträffat den dag då den först visade sig. Detta framgår av 39 kap. 8 § SFB. Enligt praxis anses skadan visa sig när en person för första gången söker läkare för sina sjukdomssymptom eller vid den första sjukskrivningsdagen med an- ledning av skadan.

8Prop. 2001/02:81 s. 42.

9Prop. 2001/02:81 s. 121.

53

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

4.4Arbetsskadeförsäkringen – vetenskaplig kunskap och juridik

4.4.1Vetenskap och juridik – olika syften

Tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen ska vila på vetenskaplig kunskap om orsaken till skador på grund av olycka eller sjukdom till följd av skadlig inverkan i arbetet. Det finns därför anledning att särskilt påtala förhållandet mellan det vetenskapliga underlaget och tillämpningen av det juridiska regelverket i arbetsskadeförsäkringen. Det finns skillnader i synen bl.a. på skadlighetsbedömning och orsaks- samband mellan å ena sidan andra vetenskapliga discipliner än juridik och å andra sidan arbetsskadeförsäkringen.10 Detta förhåll- ande uppmärksammas såväl i de ursprungliga förarbetena till lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF, som i samband med de förändringar i arbetsskadebegreppet som gjorts sedan LAF inför- des. Inte desto mindre bör frågan lyftas ännu en gång för att belysa denna utrednings överväganden och förslag.

I vetenskapliga sammanhang förs inte sällan diskussionen om befintligt kunskapsläge utifrån begreppet evidens. Forskning bedrivs oftast på populationsnivå. Merparten av vetenskapliga forsknings- studier resulterar i statistiska utfall om risk för skada uttryckt på gruppnivå. Vetenskaplig forskning har till syfte att med så stor sanno- likhet som möjligt visa att ett visst förhållande föreligger. Evidens- grad är ett uttryck för hur osäker den kunskap är som forsknings- resultaten visar. Hög evidensgrad innebär att den framforskade kunskapen inte är behäftad med särskilt stor osäkerhet. Ju lägre evidensgrad, desto mer osäker är kunskapen. Det vetenskapliga värdet är bland annat beroende av vilken evidensgrad forskningsresultatet kan åsättas. Evidensgraden är konstant – vid en viss grad av osäker- het har det aktuella forskningsresultatet en viss evidensgrad. Senare tillkommen forskning med hög evidens kan medföra att äldre forsk- ningsresultat avseende samma sak med lägre evidens blir inaktuella. Styrkan i det vetenskapliga värdet av tidigare forskningsresultat ändras i takt med att forskningen framskrider.

10 Se t.ex. Wahlberg, Lena. 2010. Rätt svar på fel fråga. Typ III-fel vid användningen av expert- kunskap. Juridisk Tidskrift, 2009–10:4, s. 889–900 och Wahlberg, Lena. 2016. Konceptuella utmaningar i gränslandet mellan juridik och medicin. Fallet ”vetenskap och beprövad erfar- enhet”. I Vetenskap och beprövad erfarenhet – juridik. Lund: Lund University, s. 47–55.

54

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

Utredningen uppmärksammar dock att synen på vad som utgör vetenskaplig kunskap i sig är en bedömningsfråga. När det gäller forskningen om orsaker till arbetsrelaterade skador går det att upp- fatta rådande kunskapsläge på olika sätt, beroende på vad som läggs till grund för slutsatserna rörande orsaker till sjukdomar eller andra typer av skador.11

Det generella arbetsskadebegreppet är bl.a. avsett att på ett ända- målsenligt sätt löpande spegla det aktuella kunskapsläget om arbets- miljörisker och skadlighet.

Arbetsskadebedömningen är en bedömning som görs inom ramen för ett juridiskt regelverk. Det är en försäkringsmässig bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, där hänsyn ska tas till den försäkrades individuella omständigheter i alla avseenden. Särskilt när det gäller arbetssjukdomar där ofta flera faktorer samverkar till uppkomsten av sjukdomen eller där annars omständigheterna är svåra att bedöma finns ett mått av osäkerhet. Syftet med bevis- kravet inom den svenska arbetsskadeförsäkringen med dess gene- rella arbetsskadebegrepp är att avväga arbetsskadeskyddets omfatt- ning i förhållande till det rådande kunskapsläget inom vetenskapen om orsaker till arbetsrelaterade skador. Utredningen redogör i av- snitt 4.4.2 för arbetsskadeförsäkringens tidigare bevisregler. Arbets- skadeförsäkringens nuvarande beviskrav är övervägande skäl. Detta beviskrav är relativt lågt jämfört med andra juridiska beviskrav. I rela- tion till det vetenskapliga kunskapsläget innebär beviskravet över- vägande skäl att en förhållandevis stor grad av osäkerhet kan – och måste – tolereras inom ramen för bedömningen av vilken skada som kan godkännas som arbetsskada.

För den juridiska bevisvärderingen gäller principen om fri bevis- föring och fri bevisvärdering, dvs. att alla typer av bevis får åbe- ropas i domstol och att rätten fritt får bestämma värdet av den framlagda bevisningen. Principen om fri bevisvärdering kommer till uttryck i 35 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken, RB. HFD har i RÅ 2010 ref. 36 uttalat att värderingen av det medicinska under- laget i det enskilda ärendet får göras mot bakgrund av vad som kan

11 Se t.ex. Järvholm Bengt, Bohlin Ingemar, 2014. Evidence-based evaluation of information: The centrality and limitations of systematic reviews. Scandinavian Journal of Public Health. 42 (suppl 13): 3–10 och Hansson Sven Ove, 2014. Why and for what are clinical trials the gold standard? Scandinavian Journal of Public Health (Suppl 13): 41–48.

55

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

utrönas i fråga om de hörda läkarnas kompetens och om underlaget för deras bedömningar.

4.4.2Olika bevisregler – olika krav på medicinsk kunskap

Inledning

Bevisregeln inom arbetsskadeförsäkringen har som nämnts ovan ändrats vid ett flertal tillfällen sedan LAF trädde i kraft. Vilken bevis- regel som tillämpas i det enskilda fallet påverkar vilket beviskrav som ställs avseende bedömningen av skadlighet och orsakssamband och påverkar i förlängningen även vilka krav som kan ställas på det vetenskapliga kunskapsunderlag som används i arbetsskadebedöm- ningen. I följande avsnitt görs en kort genomgång av de olika bevis- reglerna med särskild tonvikt på de kunskapskrav som följer av de- samma.

Bevisregeln i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF

LAF trädde i kraft den 1 juli 1977 och då med den mest generösa bevisregeln av de bevisregler som funnits inom ramen för arbetsskade- försäkringen. Prövning enligt 1977 års bevisregel ska göras för skador med visandedag mellan den 1 juli 1977 och den 31 december 1992 och som har anmälts till en allmän försäkringskassa senast den 30 juni 1993, 4 kap. 36 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkrings- balken, SFBP.

Arbetsskadebedömningen enligt 1976 års LAF är uppdelad i två steg. Först prövas om det finns en skadlig inverkan i arbetet i form av olycksfall eller annan skadlig inverkan (skadlighetsbedömningen). I det andra ledet (sambandsprövningen) anses det olycksfall eller den skadliga inverkan som den försäkrade ådragit sig vara orsakad av den skadliga inverkan om inte betydligt starkare skäl talar mot det.12

Bevisregeln innebär, vad gäller skadlighetsbedömningen, att det ska finnas generell kunskap om att aktuell typ av exponering i arbetet

12 1 § LAF Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall eller annan skad- lig inverkan i arbetet. 2 § LAF Har försäkrad varit utsatt för olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, skall skada som han har ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om ej betydligt starkare skäl talar mot det.

56

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

kan ge upphov till aktuell typ av skada. I specialmotiveringen till 2 § LAF uttalas följande.13

I praxis har man intagit den ståndpunkten att det måste föreligga en ganska hög grad av sannolikhet eller åtminstone sannolika skäl för att ett ämne eller annan faktor i arbetet i och för sig kan medföra skada. Man kräver också någon vetskap om vilken form av skada som kan drabba den enskilde. Om en skadad skall kunna få ersättning från yrkesskade- försäkringen, måste det således först kunna konstateras att den påstådda farliga faktorn har sådan skadebringande egenskap som är nödvändig för att viss sjukdom skall kunna uppstå.

Vid tillämpning av 1977 års bevisregel föreligger en klar skillnad mellan arbetsskadebedömningen enligt beviskraven i LAF och den vetenskapliga bedömningen rörande befintlig kunskap om en viss arbetsmiljöfaktors skadliga inverkan. Vetenskapliga belägg för att besvären kan orsakas av faktorer i arbetet krävs inte för skadlighets- bedömningen enligt 1977 års bevisregel, se t.ex. FÖD 1985:56 och FÖD 1989:30. Det ska dock finnas tillräcklig generell kunskap om att en exponering kan orsaka eller försämra den aktuella skadan.

I prövningen av sambandet mellan den skadliga inverkan och skadan i det individuella fallet, orsakssambandet, föreligger enligt 1977 års bevisregel en presumtion för orsakssamband mellan olyckan eller den skadliga inverkan i arbetet och den uppkomna skadan. Presumtionen innebär att särskilda skäl som talar för ett samband mellan olyckan eller den skadliga inverkan inte behöver lyftas fram. Vid införandet av 1977 års bevisregel ansågs det inte nödvändigt att införa några speciella krav om vilken kunskap som krävs för att visa att en exponering kunde orsaka en viss typ av besvär.14 Motivet till denna för den enskilde mycket förmånliga bevisregel var att den rättsförlust som kan bli följden av den medicinska vetenskapens ofullkomlighet att fastslå samband skulle bäras av försäkringen och inte av den enskilde försäkrade.15 Med 1977 års bevisregel ligger ton- vikten i sambandsprövningen i den juridiska bedömningen.

13Prop. 1975/76:197 s. 91.

14Prop. 1975/76:197 s. 92.

15Prop. 1992/93:30 s. 23.

57

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

1993 års bevisregel

Bevisregeln i LAF ändrades första gången 1993. Prövning enligt 1993 års bevisregel ska göras för skador med visandedag från och med den 1 januari 1993, 4 kap. 42 § SFBP. Om en anmälan har kom- mit in efter den 30 juni 1993 görs dock prövningen utifrån bevis- reglerna från 1993 även om skadan visat sig innan den 1 januari 1993.16

Bakgrunden till den förändrade bevisregeln var att utgifterna för den allmänna arbetsskadeförsäkringen kraftigt ökade mellan 1977 och 1992. I propositionen uttalas att kombinationen av ett generellt arbetsskadebegrepp och en mycket generös bevisregel i sig kunde ha lett till svårigheter att upprätthålla en klar avgränsning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade sjukdomar. Den generösa bevisregeln ansågs sudda ut gränsen mellan arbetsskador och icke arbetsskador.17

1993 års bevisregel är en uppstramning i förhållande till 1977 års bevisregel. Arbetsskadebedömningen enligt 1993 års bevisregel är liksom 1977 års bevisregel uppdelad i två steg, skadlighetsbedöm- ning och orsaksbedömning.

Beviskravet för skadligheten skärptes till ”hög grad av sannolik- het”. Vid den individuella bedömningen krävs väsentlig vetenskap- lig kunskap om en faktors skadlighet. I propositionen definieras inne- börden av detta uttryck enligt följande.18

Det nya kriteriet innebär att den samlade kunskapen med en betyd- ande grad av sannolikhet måste tala för att en faktor i miljön är skadlig. Detta blir fallet då det föreligger en väsentlig kunskap inom medicinsk eller annan vetenskap för att en viss faktor har en sådan skadebring- ande egenskap. Uppfattningen att en viss faktor med hög grad av sanno- likhet kan orsaka skada måste därvid vara relativt allmänt accepterad. Saknas en sådan uppslutning, t.ex. då olika forskares och läkares upp- fattning på ett mer markant sätt går isär beträffande den skadebring- ande effekten, kan kravet på en hög grad av sannolikhet inte anses upp- fyllt.

16Prop. 1992/93:30 s. 27.

17Prop. 1992/93:30 s. 23.

18Prop. 1992/93:30 s. 36.

58

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

Även kraven i sambandsbedömningen skärptes. I propositionen ut- talas följande.19

Det räcker inte heller med att det finns tillräcklig kunskap om att en faktor i sig är skadlig. Den försäkrade måste ha varit utsatt för faktorn tillräckligt ofta, mycket och länge (tillräcklig omfattning, intensitet och varaktighet) för att den aktuella typen av skada enligt den kun- skapen ska kunna orsakas eller försämras.

Övervägande skäl ska tala för samband mellan den skadliga expone- ringen och den uppkomna skadan.

2002 års bevisregel

Bevisregeln ändrades därefter 2002 till nu gällande bevisregel. Tillämp- ningen av 1993 års bevisregel ansågs drabba kvinnor negativt. Det uppmärksammades att kvinnor med belastningsskador hade svårt att få sina arbetsskador godkända med denna regel.20

Prövning enligt 2002 års bevisregel ska göras för skador med visandedag från och med den 1 juli 2002. Enligt denna bevisregel ska arbetsskadebedömningen inte göras i två steg utan genom en helhetsbedömning. Skälen för att övergå till en helhetsbedömning angavs vara att uppdelningen av arbetsskadeprövningen i två steg riskerade att leda till ett statiskt arbetsskadebegrepp då det kunde uppfattas som ett krav på full medicinsk vetenskaplig bevisning för en faktors skadlighet.21 Genom att införa en samlad bedömning ansågs det kunna säkerställas att arbetsskadeförsäkringen skulle kunna tillämpas på sådant sätt att försäkringsskyddet fortlöpande skulle anpassas till såväl utvecklingen inom arbetslivet som de nya kun- skaper som vanns efter hand om sambandet mellan olika sjukdomar och arbetsmiljöfaktorer.

2002 års bevisregler innebar en bevislättnad jämfört med 1993 års bevisregel. Utöver att prövningen av arbetsskador slogs ihop till en paragraf innebar den nya lydelsen av bestämmelsen att kunskaps- kraven lättades upp.22

19Prop. 1992/93:30 s. 36.

20Prop. 2001/02:81 s. 31–35 och s. 101.

21Prop. 2001/02:81 s. 41.

22Prop. 2001/02:81 s. 42–43.

59

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

Det skall som nämnts finnas en vetenskapligt förankrad medicinsk grund för bedömningen om skadlighet i arbetet. Det bör dock inte krävas ”full vetenskaplig bevisning” för att så är fallet. Syftet med lätt- naden i beviskraven är att även skador som på goda medicinska grun- der kan antas ha sitt ursprung i faktorer i arbetsmiljön skall kunna omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Resultat eller rön från omstridda eller allmänt ifrågasatta medicinska studier kan normalt inte anses med tillräcklig styrka visa att en arbetsmiljöfaktor är skadlig i arbetsskade- försäkringens mening. En väl utbredd uppfattning bland läkare som har relevanta specialistkunskaper bör däremot kunna läggas till grund för att sådan skadlighet föreligger, även om det inte finns fullständig enighet inom läkarkåren som helhet. Förekommer det att läkarna i ett ärende redovisat olika uppfattning får deras yttranden vägas mot var- andra. Därvid finns det anledning att väga in vilket underlag läkarna har haft tillgång till vid bedömningen av det enskilda fallet.

I sammanhanget bör framhållas att ett utlåtande av en läkare i en medi- cinsk fråga endast är ett hjälpmedel vid försäkringskassans prövning av ett arbetsskadeärende och att det ankommer på försäkringskassan att göra en självständig prövning. Det bör även nämnas att kunskaper kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, behöva inhämtas även från vetenskaper vid sidan av den medicinska.

4.5Arbetsskadebedömningen i 39 kap. 3 § SFB

– bedömning av faktiska omständigheter och rättslig bevisvärdering av dessa

Utredningen har i avsnitt 4.3.1 kort berört arbetsskadebegreppet i 39 kap. 3 § SFB. Tillämpningen av denna bestämmelse, den s.k. arbets- skadebedömningen rymmer flera olika delmoment. I detta avsnitt redogör utredningen därför närmare för arbetsskadebedömningen med särskild tonvikt på de moment av arbetsskadebedömningen som är relevanta för utredningens uppdrag rörande Försäkrings- kassans behov av kunskap och frågan om införande av metodstöd.

Enligt den enhetliga bevisregel som infördes 2002 ska bevis- kravet övervägande skäl gälla. Detta beviskrav synes omfatta såväl skadeorsaken som orsakssambandet.23

23 Se RÅ 2010 ref. 101.

60

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

Vid införandet av nuvarande bevisregel uttalade Lagrådet följ- ande.24

Innebörden av bevisregelns uttryck ”övervägande skäl” bör knappast ge upphov till missförstånd. Det avses uppenbarligen betyda detsamma som ”övervägande sannolikhet”. Regeln ger vid handen att en över- viktsprincip skall gälla för att bedömningen i det enskilda fallet av frågan om orsakssamband skall utfalla till den försäkrades förmån. I tvek- samma fall skall arbetsskada anses föreligga om de skäl som talar för orsakssamband vid en samlad bedömning är tyngre vägande än de skäl som talar emot sådant samband. Vid lika tyngd eller om skälen emot överväger blir resultatet det motsatta. – Lagrådet finner anledning an- märka att bevisregeln, sådan den utformats både enligt remissen och enligt Lagrådets förslag, tar sikte på situationen vid den samlade be- dömningen av orsakssambandet i ett ärende men inte på olika del- frågor om t.ex. händelseförlopp eller andra faktiska förhållanden som kan kräva vissa ställningstaganden. I sådana delfrågor torde bedömning få ske enligt etablerad praxis som utbildats med ledning av förarbeten. Tilläggas bör att den föreslagna nya ordningen ger de tillämpande organen något ökat bedömningsutrymme och att det därmed också, vid jämförelse med nuläget, kan finnas risk för minskad enhetlighet i rättstillämpningen.

Av detta uttalande framgår således att det i arbetsskadebedömningen ingår delfrågor som, efter vad som får förstås, ska avgöras var för sig innan en helhetsbedömning görs.25

Arbetsskadebedömningen innehåller flera olika rekvisit, varav vissa tar sikte på bevisvärdering av fakta och andra på rättsliga bedöm- ningsfrågor. Sammantaget ska vid arbetsskadebedömningen särskilt beaktas.26

1.om det i den försäkrades arbetsmiljö har funnits någon faktor som kan ge upphov till en sådan skada som han eller hon har (skadlighetsfaktorn)

2.hur länge, hur ofta och hur intensivt den försäkrade har varit utsatt för skadlig inverkan i arbetet (exponeringsgraden)

3.om den försäkrade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit särskilt sårbar för den skadliga inverkan (principen om att vara försäkrad i befintligt skick) samt

24Prop. 2001/02:81 s. 120.

25Se Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken (2016-04-26), kommentaren till 39 kap. 3 § SFB.

26Se prop. 2001/02:81 s. 44 och bilaga 5 s. 122 samt Carlsson, Mia. Socialförsäkringsbalk (2010:110)

39kap. 3 §, Lexino 2014-03-01 och Carlsson, Mia 2008. Arbetsskada – samspelet mellan skade- stånd och andra ersättningsordningar. Stockholm: Jure förlag, s. 242.

61

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

4. om och i vilken mån den försäkrade utom arbetet har varit utsatt för skadliga faktorer som kan ge upphov eller medverka till en sådan skada som han eller hon har (konkurrerande eller samverkande skadeorsaker).

Den allra första frågan att ta ställning till är om det har funnits en faktor i den försäkrades arbetsmiljö som typiskt sett kunnat ge upp- hov till en sådan skada som den försäkrade har fått. Förutom bevis- ning i form av utredning som visar att den försäkrade faktiskt har varit utsatt för en viss faktor spelar den vetenskapliga forskningen om samband mellan en viss arbetsmiljöfaktor och en viss skada en avgörande roll för denna fråga. Utredningens direktiv i den del som handlar om Försäkringskassans behov av kunskap tar sikte på det vetenskapliga faktaunderlaget i den s.k. skadlighets- eller farlighets- bedömningen. Skadlighetsbedömningen utgår i det första ledet nämligen från befintlig vetenskaplig kunskap om en faktors skad- liga inverkan. Bedömningen inom ramen för arbetsskadeförsäk- ringen av om en faktor är skadlig eller inte är därefter en rättslig värdering av medicinskt faktaunderlag med tillämpning av arbets- skadeförsäkringens beviskrav, enligt nu gällande bevisregel överväg- ande skäl.

I nästa steg är frågan om den aktuella faktorn varit sådan att den varit skadlig för den försäkrade? Avgörande för om en skadlig arbets- miljöfaktor ska anses kunna varit faktiskt skadlig för den försäk- rade är även hur exponeringen av denna faktor sett ut och den försäkrades befintliga skick. Bedömningen är individuell och görs i förhållande till den försäkrade. Även här blir det fråga om att först utifrån rådande forskningsläge göra en värdering av vad som talar för respektive emot att den försäkrades exponering av den aktuella arbetsmiljöfaktorn varit skadlig för den försäkrade.27 Inom ramen för arbetsskadebedömningen ska enligt 2002 års bevisregel överväg- ande skäl tala för att faktorn faktiskt varit skadlig för den försäk- rade. Den del av utredningens direktiv som rör införande av metod- stöd berör till stor del dessa båda steg i skadlighetsbedömningen.

Utformningen av de juridiska bevisreglerna påverkar vilka krav som ställs på den vetenskapliga kunskapen som ska ligga till grund

27 I detta sammanhang berörs inte frågan om att den skadliga inverkan för att utlösa arbets- skadeskyddet måste vara ”i arbetet”. Utredningen för en något utökad diskussion i denna fråga i avsnitt 15.2.2 rörande förtydligande av 39 kap. 5 § SFB, för fördjupning se hänvisningar i fotnoter i nämnda avsnitt.

62

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

för skadlighetsbedömningen. Även om juridiken och medicinen samspelar inom ramen för arbetsskadeförsäkringen så korrelerar dessa system inte fullständigt med varandra, se avsnitt 4.4. Att märka är att arbetsskadeförsäkringens nuvarande beviskrav övervägande skäl28, är satt till en låg nivå, vilket måste ställas i relation till vad vetenskapssamfundet kan nå enighet om vad gäller synen på kun- skap om orsakssamband mellan arbetsmiljöfaktor och skada.

Som framgår av det citerade uttalandet från Lagrådet ovan ska bevisregeln i 39 kap. 3 § SFB så som den är utformad ta sikte på situa- tionen vid den slutliga orsakssambandsbedömningen. Bedömningen av om det kan anses föreligga ett orsakssamband i det enskilda fallet på sådant sätt att skadan ska godkännas som en arbetsskada är en rättslig bedömning med tillämpning av beviskravet övervägande skäl. Också i frågan om det föreligger ett orsakssamband mellan exponering av skadlig inverkan och uppkommen skada måste dock hänsyn tas till den försäkrades befintliga skick. HFD har i RÅ 2010 ref. 36, RÅ 2010 ref. 101 och HFD 2011 ref. 26 uttalat sig om vilka faktorer som ska vägas in vid sambandsbedömningen, bl.a. omfatt- ning av exponeringen, den försäkrades tidigare hälsotillstånd, tids- mässigt samband mellan exponering och besvärens uppkomst, före- komst av konkurrerande eller samverkande skadeorsaker och utveck- ling av sjukdomsförlopp.

4.6Ersättning från arbetsskadeförsäkringen

4.6.1Livränta vid bestående nedsättning av arbetsförmågan på grund av arbetsskada

Om förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete blir bestående nedsatt på grund av en arbetsskada, har den försäkrade rätt till arbets- skadeersättning i form av livränta enligt bestämmelserna i 41 kap. SFB.

För att livränta ska kunna beviljas måste enligt 41 kap. 2 § SFB två grundkrav vara uppfyllda. Det ställs upp dels ett krav på inkomst- förlust, dels ett krav på varaktighet avseende förvärvsförmågans nedsättning. Kravet på inkomstförlust innebär att den försäkrade, som en följd av arbetsskada, ska ha fått sin förmåga att skaffa sig

28 I 1993 års respektive 1977 års bevisregel är beviskravet avseende kunskap om skadlighet ett annat än i 2002 års bevisregel.

63

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel och inkomst- förlusten ska uppgå till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet per år.29 Kravet på varaktighet innebär att det ska kunna antas att ned- sättningen av förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kom- mer att bestå under minst ett år. Bedömningen av om varaktighets- kravet är uppfyllt är inte knutet till en tidsmässigt fastlagd tidpunkt. Avgörande är i stället när den medicinska utredningen i ärendet visar att förvärvsförmågan är nedsatt på sådant sätt att detta krav kan anses vara uppfyllt.

Frågan om den försäkrades skada är en arbetsskada ska enligt 42 kap. 12 § SFB bara prövas av Försäkringskassan om det behövs för att fastställa rätten till arbetsskadeersättning enligt SFB. Detta får till följd att det är först när grundkraven för rätten till livränta i 41 kap. 2 § SFB är uppfyllda som Försäkringskassan prövar om skadan har samband med arbetet och om skadan därmed kan god- kännas som arbetsskada. En godkänd arbetsskada är i sin tur en förutsättning för att den försäkrades ansökan om livränta ska kunna beviljas.

Ersättningsnivån för livränta är maximalt 100 procent av inkomst- förlusten upp till 7,5 prisbasbelopp.30 Arbetsskadelivräntan är sekun- där i förhållande till eventuell ersättning från sjukförsäkringen som den försäkrade har och livräntan ska därför samordnas med sådan ersättning. Den som drabbas av en arbetsskada har, så länge sjuk- domstillståndet fortgår, t.ex. rätt till samma ersättning från sjukför- säkringen som vid annan sjukdom, 40 kap. 2 § SFB. Livräntan blir i dessa fall ett tillägg till övriga ersättningar från socialförsäkringen. I och med livräntan kan den försäkrades inkomstförlust täckas med i princip 100 procent upp till det fastlagda taket i arbetsskadeförsäk- ringen om 7,5 prisbasbelopp.

Livränta är den vanligaste ersättningsformen vid arbetsskada, men enligt 40 kap. 11 § SFB kan ersättning också lämnas för tandvårds- kostnader, sjukvård utomlands och viss annan kostnadsersättning.

Kravet på att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete ska vara nedsatt under minst ett år tar sikte på frågan om arbetsskadan innebär ekonomisk invaliditet för den försäkrade. Livränta är tänkt

29Prisbasbeloppet 2017uppgår till 44 800 kronor. Inkomstförlusten måste minst uppgå till

11200 kronor för att kunna ersättas enligt SFB.

30Se vidare 41 kap. 18 § SFB.

64

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

att ersätta den ekonomiska invaliditet som en arbetsskada kan medföra, alltså den ekonomiska förlust för den försäkrade som har uppstått på grund av oförmågan att skaffa sig likvärdig inkomst efter skadan. Inkomstförlusten kan bero på att den försäkrade inte kan arbeta alls eller måste byta till ett lägre betalt arbete på grund av arbetsskadan. Arbetstiden kan vara oförändrad. Den försäkrade kanske t.ex. fortfarande kan arbeta heltid, men går miste om tillägg för obekväm arbetstid eller skiftarbete, vilket leder till att skadan orsakar inkomstförlust. Förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete brukar vanligen inom arbetsskadeförsäkringen kallas för för- värvsförmåga i stället för arbetsförmåga. Tanken bakom att använda detta begrepp är att tydliggöra skillnaden i förhållande till arbets- förmågebegreppet inom sjukförsäkringen (se även avsnitt 12.2).

4.7Statligt personskadeskydd

Det statliga personskadeskyddet regleras i 7 och 43 kap. SFB. Det statliga personskyddet omfattar enligt 7 kap. 2 § SFB personskador som inträffar under militärtjänstgöring, medverkan vid räddnings- tjänst, vid intagning på kriminalvårdsanstalt eller HVB-hem och vid utförande av samhälls- eller ungdomstjänst. I stort sett tillämpas ersättningsbestämmelserna vid sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan och dödsfall på samma sätt som inom arbetsskade- försäkringen. Särskilda bestämmelser gäller om skyddstid m.m.

Även inom det statliga personskadeskyddet delas skadorna upp i olycksfall och arbetssjukdomar. För olycksfall gäller samma bevis- regel som i arbetsskadeförsäkringen i övrigt, att övervägande skäl ska tala för samband, men vid annan skadlig inverkan skiljer sig bevisreglerna åt. Om en sjukdom har visat sig under skyddstiden an- tas den enligt 43 kap. 5 § SFB ha ett orsakssamband med verksam- heten, tjänstgöringen eller intagningen. Denna presumtion för sam- band gäller inte om det finns skälig anledning att anta att skadan har orsakats av annat än verksamheten eller intagningen och de inte heller väsentligt har bidragit till skadan. Om sjukdomen visar sig efter skyddstiden anses den enligt 43 kap. 6 § SFB ha uppkommit under skyddstiden om det skäligen kan antas att verksamheten eller intagningen väsentligt har bidragit till skadan. Motsvarighet till undan-

65

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

tagsbestämmelsen i 39 kap. 5 § SFB saknas inom det statliga person- skadeskyddet.

Ersättningen är samordnad med arbetsskadeförsäkringen. Under- laget för livränta och sjukpenning fastställs efter särskilda regler i 43 kap. 12–13 §§ SFB. Viss kostnadsersättning kan också betalas ut inom ramen för det statliga personskyddet.31

4.8Kollektivavtalsgrundad försäkring

4.8.1Trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA

Som ett komplement till den allmänna arbetsskadeförsäkringen som regleras i SFB finns ett kollektivavtalsgrundat arbetsskadeskydd32 som baserar sig på överenskommelser i kollektivavtal mellan arbets- marknadens parter, trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA.33 Trygg- hetsförsäkringen ingår i kollektivavtalen inom samtliga avtalsområ- den på den svenska arbetsmarknaden och omfattar därmed cirka 90 procent av alla löntagare vars arbetsgivare täcks av kollektiv- avtal.34 Av egenföretagarna tecknar nära hälften en kompletterande arbetsskadeförsäkring. Sammantaget har därför stor del av arbets- marknaden rätt till ytterligare ersättning utöver den allmänna arbets- skadeförsäkringen.

Trygghetsförsäkringen vilar på en skadeståndsrättslig grund med utgångspunkten att den skadelidande ska försättas i samma eko- nomiska situation som när hen var oskadad. Detta gäller under förutsättning att det finns ett adekvat orsakssamband mellan olyckan och skadan. Trygghetsförsäkringen är en s.k. No fault-försäkring, vilket innebär att ersättning motsvarande skadestånd i princip beta- las ut oberoende av vållande (se även avsnitt 3.3). Ersättning kan

31Se vidare 43 kap. 18 § SFB.

32Det kollektivavtalade arbetsskadeskyddet regleras i dag genom tre centrala avtal: TFA för LO- och PTK-området, TFA-KL för kommun- och landstingsanställda samt Avtal om person- skadeersättning (PSA) för det statliga området.

33TFA administreras av AFA Trygghetsförsäkring AB, som är ett försäkringsbolag ägt av Svenskt Näringsliv, LO och PTK. AFA Försäkring är samlingsnamnet för AFA Trygghets- försäkringsaktiebolag, AFA Sjukförsäkringsaktiebolag och AFA Livförsäkringsaktiebolag. När utredningen fortsättningsvis skriver AFA Försäkring avses den del som har hand om arbets- skadorna.

34Kjellberg, Anders. 2013. Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbets- givarförbund och fackförbund. Research Reports 2013:1, Studies in Social Policy, Industrial Relations, Working Life and Mobility. Lund University.

66

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

lämnas för bland annat sveda och värk, kostnader för sjukvård, för- höjda levnadskostnader samt kompensera för inkomstförluster. Er- sättning från försäkringen kan också lämnas vid bestående medi- cinsk invaliditet och vid dödsfall.

För arbetssjukdomar som omfattas av försäkringsvillkoren för privat sektor gäller att full kompensation för sveda och värk samt inkomstförlust under akuttid lämnas om arbetsgivaren har befunnits vara vållande till skadan. Frågan om vållande avgörs av en särskild nämnd, Vållandenämnden. Den består av lagfarna ledamöter med erfarenhet av dömande verksamhet. Nämnden bedömer om arbets- givaren vållat arbetssjukdomen enligt skadeståndslagen.

Om den försäkrade gör en inkomstförlust till följd av arbets- skada som överstiger taket om 7,5 prisbasbelopp i den allmänna arbetsskadeförsäkringen kan den i stället ersättas av trygghetsförsäk- ringen. De allmänna skadeståndsreglerna har till stor del spelat ut sin roll vad gäller arbetsskador eftersom TFA, med vissa begräns- ningar, ger den försäkrade full kompensation för inkomstförlust vid arbetsskada.

Parterna har valt att harmonisera TFA med SFB när det gäller arbetsskadebegreppet. Liksom arbetsskadeförsäkringen omfattar därför arbetsskadeskyddet i TFA skada till följd av olycka35 eller annan skadlig inverkan i arbetet om övervägande skäl talar för det. Även visandedagen fastställs på samma sätt som i arbetsskadeför- säkringen.

En arbetssjukdom berättigar till ersättning från TFA om den antingen är godkänd som arbetsskada av Försäkringskassan eller om den finns upptagen i den s.k. ILO-förteckningen över arbets- sjukdomar (se avsnitt 8.6.1). Enligt försäkringsvillkoren i TFA ska skadan också ha kvarstått i minst 180 dagar från visandedagen för att ersättning ska kunna lämnas, vilket skiljer sig från motsvarande regler om varaktighet avseende nedsatt förvärvsförmåga i den all- männa arbetsskadeförsäkringen. I den allmänna försäkringen är var- aktighetskravet framåtsyftande i och med att rätt till livränta förut- sätter att förvärvsförmågan ska kunna antas vara nedsatt minst ett år. Arbetsskadeförsäkringen saknar även en fastlagd tidpunkt för

35 Trygghetsförsäkringen gäller enbart vid färdolycksfall där något trafikförsäkringspliktigt fordon inte är inblandat, såsom vid gång- och cykelolyckor. Vid färdolycksfall som omfattas av Trafikskadelagen (1975:1410), TSL, ska ersättning i stället utgå enligt trafikförsäkringen.

67

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

SOU 2017:25

när rätten till ersättning inträder, det är den tidpunkt vid vilken den medicinska utredningen i ärendet visar att förvärvsförmågan är nedsatt i sådan utsträckning att varaktighetskravet är uppfyllt som är avgörande. I TFA är kravet på en bestående skada bakåtsyftande och beräkningen av skadans varaktighet utgår från en precis tidpunkt.

En skada till följd av olycksfall kan AFA Försäkring enligt för- säkringsvillkoren reglera utan att invänta Försäkringskassans pröv- ning. Till skillnad mot vad som gäller för arbetssjukdomarna finns det inte något krav på varaktighet för olycksfallen. Enligt försäk- ringsvillkoren kan ersättning för inkomstförlust vid olycksfall i de flesta fall lämnas från och med den första skadedagen.36 Den över- vägande majoriteten av alla skador som regleras inom TFA är or- sakade av arbetsrelaterade olyckor.

4.8.2Arbetsskadeförsäkringen och TFA

– samspelande ersättningssystem

Som framgår av föregående avsnitt så består det sammantagna försäk- ringsskyddet vid arbetsskada i dag för större delen av arbetsmark- naden av två delar – den allmänna arbetsskadeförsäkringen och TFA. Dessa ersättningssystem är båda viktiga och samspelar med varandra.

Ett av syftena med arbetsskadeskyddet är att ge full kompen- sation till den försäkrade för ekonomisk förlust i anledning av skada och därmed minimera behovet av skadestånd. Med tiden har den angivna grundtanken om full kompensation dock urholkats. Tidigare fick arbetsskadade arbetsskadesjukpenning, vilket innebar att ersättning lämnades för hela inkomstförlusten även vid tillfälligt nedsatt förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete. Denna för- mån togs bort i samband med en generell åtstramning av arbets- skadeförsäkringen 1993. Vidare har inkomsttaket i de allmänna för- säkringarna inte höjts i samma takt som den allmänna löneutveck- lingen. Dessa förändringar har fått till följd att ett antal av de arbetsskadade inte får full kompensation för inkomstförlust från den allmänna försäkringen. Det kollektivavtalsbaserade försäkrings- skyddet vid arbetsskada kan därför sägas ha ökat i omfattning och betydelse. För arbetsolycksfallen är TFA numera snarast den pri-

36 Försäkringsvillkoren kan variera beroende på avtalsområde. Samtliga villkor i aktuell lydelse finns på www.afaforsakring.se

68

SOU 2017:25

Försäkringsordningarna vid arbetsskada

mära försäkringsordningen i stället för det komplement till den all- männa arbetsskadeförsäkringen som den ursprungligen är avsedd att vara.

Bedömningar och beslut för den enskilde försäkrade kan sägas följas åt i de båda försäkringsordningarna, även om formella regler saknas om bindande verkan av Försäkringskassans beslut i skade- regleringen hos AFA Försäkring och Försäkringskassan i sin bedöm- ning inte heller är bunden av ett beslut från AFA. När Försäk- ringskassan eller förvaltningsdomstol har godkänt en arbetsskada gäller normalt samma bedömning enligt TFA. Om AFA skulle ha nekat ersättning och Försäkringskassan senare godkänner samband i samma ärende har AFA i regel följsamhet mot Försäkringskassans beslut och ändrar det tidigare ställningstagandet.37

För den enskilde är det den totala ersättningen som ges vid en arbetsskada som är av primärt intresse och inte frågan om från vilken av försäkringsordningarna som ersättningen utges. Det totala eko- nomiska utfallet för den försäkrade blir det som i realiteten styr den försäkrades agerande och därmed också utfallet inom respek- tive försäkringsordning. Även om de är formellt oberoende av var- andra påverkas därför de båda försäkringsordningarna för ersättning vid arbetsskada av varandras beslut och agerande. Regeländringar inom den allmänna försäkringen får direkta konsekvenser för TFA och vice versa.

37 Uppgift från AFA Försäkring i mejl den 31 oktober 2016.

69

5 Rättssäkerhet och jämställdhet

Det övergripande syftet med denna utredning är att uppnå en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada. För att ha en grund att utgå från i utredningsarbetet behöver vi därför först for- mulera oss kring begreppen rättssäkerhet och jämställdhet. Detta avsnitt syftar därför till att diskutera de båda begreppen och be- skriva vilka problem och risker som finns i arbetsskadeförsäkringen ur respektive perspektiv.

5.1Rättssäkerhetsbegreppet

Rättssäkerhet är ett av rättsstatens mest centrala begrepp. Det grund- läggande syftet med rättssäkerheten är att skydda den enskilde mot godtyckliga ingrepp från statens sida. En lagstadgad definition av begreppet saknas dock. En definition är att ”rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt”.1 En annan sam- manfattande definition är att rättsskipning och annan myndighets- utövning ska vara förutsebar och enhetlig och bedrivas med hög kvalitet.2 I den rättsvetenskapliga forskningen brukar man skilja mellan formell respektive materiell rättssäkerhet. Den formella rätts- säkerheten betonar rättsordningens förutsebarhet och allas likhet inför lagen medan den materiella rättssäkerheten snarare betonar innehållet i rättsnormerna.

En central del av den formella rättssäkerheten är att enskilda personer ska kunna förutse de rättsliga konsekvenserna av ett visst handlande eller i en viss fråga. En instiftad bestämmelse ska vara

1ISF 2010:4 Rättssäker förvaltning s. 36.

2www.regeringen.se/regeringens-politik/rattsvasendet/rattssakerhet-och-rattstrygghet/

71

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

klar, tydlig och precis i sin utformning och enskilda ska kunna förutsätta att domstolar och andra myndigheter följer och tillämpar regeln.3 Förutom kravet på förutsebarhet innefattar den formella rättssäkerhetsdefinitionen en likhetsprincip som ska eftersträvas. Denna princip innebär att lika fall ska bedömas lika, eller uttryckt på ett annat sätt, att likhet inför lagen ska beaktas.4 För att kunna upprätthålla kravet på likabehandling som följer av likhetsprincipen måste rättstillämparen även beakta den så kallade objektivitetsprin- cipen, det vill säga att offentliga myndigheter har att iaktta saklig- het och objektivitet i sin verksamhet. En annan viktig rättssäker- hetsprincip är officialprincipen vilken brukar förklaras som myndig- heternas utredningsskyldighet. Denna princip kommer att behandlas närmare i avsnitt 11.5.

Materiell rättssäkerhet tar sikte på beslutets faktiska innehåll. I den materiella rättssäkerheten vägs sådana aspekter in som krav på god kvalitet i beslutet samt att besluten uppfattas som rättvisa och etiskt godtagbara. Materiell rättssäkerhet avser då att regler tillämpas på ett sätt som ger materiell rättvisa ur ett etiskt perspektiv. Grund- läggande fri- och rättigheter uttrycker etiska ställningstaganden som måste beaktas vid rättstillämpningen för att rättssäkerhet ska uppnås.5

I utredningens uppdrag ingår att se över hur försäkringen vid arbetsskada kan göras mer rättssäker. Direktiven tar bl.a. upp att ett stöd för bedömning skulle kunna göra att försäkringen blir mer förutsebar och transparent. Att det skulle kunna bli enklare för en försäkrad att förutse om skadan kommer att godkännas som arbets- skada och vilka skäl som kommer att ha betydelse för handläggning och beslut. Utredningen kommer, utifrån utredningsdirektiven, att med begreppet rättssäkerhet avse förutsebarhet och transparens. Vi kommer att begränsa oss till den formella rättssäkerheten. Vi kom- mer även att lägga vikt vid den grundläggande principen om lika- behandling vilket också är av avgörande betydelse för att göra för-

3Annika Staaf och Lars Zanderin. 2015. Förvaltningsrätt: en introduktion för professions- utbildningar. Stockholm: Liber, s. 50 f.

4I 1 kap. 9 § regeringsformen (1974:152), RF stadgas: Domstolar samt förvaltningsmyndig- heter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

5Se närmare om materiell rättssäkerhet i bl.a. Aleksander Peczenik 1995. Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation. Stockholm Fritzes förlag samt Lotta Vahlne Westerhäll 2002. Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten. Stockholm Norstedts juridik.

72

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

säkringen mer jämställd. En av utredningens utgångspunkter är att i en rättssäker försäkring ska de försäkrade bedömas lika, oberoende av kön, utifrån de risker och den exponering som de har varit ut- satta för i arbetet.

5.2Särskilt om rättssäkerhet i arbetsskadeförsäkringen

Det följer av allmänna rättsgrundsatser att insyn och transparens är viktiga garantier för rättssäkerheten och de kan i vissa fall även uppfattas vara rättssäkerhetsvärden i sig. För att rättssäkerhetens principer ska kunna upprätthållas finns det lagregler inom förvalt- ningsrätten som ger uttryck för dessa principer. Exempel på sådana bestämmelser är reglerna i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, om jäv och bestämmelserna i 30 § FPL om att rättens avgör- ande ska grundas på vad som förekommit i målet och att det av beslutet ska framgå de skäl som bestämt utgången. Motsvarande bestämmelser om jäv och att beslut ska vara motiverade finns även i förvaltningslagen (1986:223), FL.6 Andra exempel på regler i FL som direkt berör rättssäkerheten är rätten att få ta del av och yttra sig över inkomna uppgifter i 16–17 §§ och rätten att överklaga i 22 §. Några av bestämmelserna är särskilt intressanta för hand- läggningen i arbetsskadeärenden. Det är regler som berör att myn- digheten ska bistå de försäkrade med vägledning och information (serviceskyldigheten), att ärenden ska utredas tillräckligt, att de som söker en förmån ska behandlas lika och att tillämpningen av regel- verket ska vara förutsebar och transparent.

5.2.1Officialprincipen

Inom arbetsskadeförsäkringen kommer officialprincipen till uttryck direkt i socialförsäkringsbalken, SFB, där Försäkringskassans utred- ningsskyldighet regleras. Försäkringskassan ska utreda ett ärende i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.7 Detta innebär att Försäkringskassan ska anpassa utredningen både efter ärendets

6Om jäv, 11–12 §§ FL respektive motivering av beslut, 20 § FL.

7110 kap. 13 § SFB.

73

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

karaktär och efter de förutsättningar den försäkrade har att bevaka sina intressen.8 Utredningsskyldigheten kan alltså vara olika omfatt- ande beroende på hur det enskilda ärendet ser ut, men det är alltid myndighetens ansvar. Utredningsskyldigheten innebär att Försäk- ringskassan ska bestämma vilka utredningsåtgärder och vilket under- lag som behövs för att kunna fatta beslut i ärendet. Om det behövs för att göra beslutsunderlaget tillräckligt komplett för att kunna fatta beslut måste Försäkringskassan ta initiativ till åtgärder. Tänk- bara exempel på sådana åtgärder är att kontakta den försäkrade och ställa ytterligare frågor eller att ta kontakt med hälso- och sjuk- vården för att komplettera det medicinska underlaget. I arbetsskade- ärenden är det särskilt viktigt att frågan om varaktig nedsättning av förvärvsförmågan är tillräckligt utredd och att exponeringsutred- ningen i förekommande fall är tillräcklig. På båda dessa punkter har tidigare rapporter visat att Försäkringskassan i vissa fall inte gör tillräckligt omfattande utredningar.9

5.2.2Serviceskyldigheten

Försäkringskassan har enligt 4 § FL en serviceskyldighet, som inne- bär att myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till den enskilde. Hjälpen ska lämnas i den utsträck- ning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes be- hov av hjälp och med hänsyn till myndighetens verksamhetsområde. Det kan exempelvis innebära att Försäkringskassan ska bistå den enskilde med att fylla i en ansökan om livränta eller berätta för den försäkrade vad arbetsskadeförsäkringen är. Skyldigheten att vägleda gäller i princip oberoende av om den enskilde ber om vägledning eller inte.10 Innan den tidsbegränsade sjukersättningen togs bort 2008 brukade Försäkringskassan inom ramen för serviceskyldig- heten regelmässigt informera de försäkrade om möjligheten att ansöka om livränta om de försäkrade menade att besvären kunde bero på en arbetsskada. Serviceskyldigheten har inte förändrats

8RÅ 2010 ref. 120.

9Se Försäkringskassan: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifalls- frekvensen inom arbetsskadeförsäkringen? och ISF 2015:14 Kravet på varaktighet vid arbets- skadelivränta.

10Prop. 1985/86:80 s. 18 f. och 59 f.

74

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

sedan dess. Men Försäkringskassans information om arbetsskade- försäkringen i dag till försäkrade som får sjukpenning är inte lika omfattande. Det beror sannolikt dels på att den naturliga tidpunkten för att ansöka upphörde samtidigt som den tidsbegränsade sjuk- ersättningen, dels på att Försäkringskassan har en annan organisa- tion än tidigare, se mer om detta i avsnitt 11.3.1.

5.2.3Transparens och förutsebarhet

Det är av stor betydelse för enskilda att i möjligaste mån vara del- aktiga under handläggningen. Som det fungerar i dag är det svårt för den enskilde att veta när hen ska ansöka om livränta, vilket under- lag som behövs för att ansökan ska prövas och hur utgången i ären- det kommer att bli. De försäkrades insyn i försäkringen begränsas av att det är ett komplicerat regelverk och att kunskapen om olika exponeringars skadlighet kan vara svår att känna till och förstå.

En annan aspekt av samma problem är att de försäkrade har svårt att förutse vilket beslut som kommer att fattas. De som an- söker om livränta förväntar sig i allmänhet en sambandsprövning. De vill ha svar på frågan om deras besvär beror på arbetet eller inte och om de kommer att beviljas någon ersättning. I stället är den vanligaste grunden för avslag att de inte uppfyller grundkraven i försäkringen och därmed får de inte något besked om ifall de anses ha en arbetsskada eller ej. Denna bristande förutsebarhet kan anses vara problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv och bidrar sanno- likt till att urholka försäkringens legitimitet på sikt. Försäkrings- kassan har under 201511 intervjuat försäkrade och då fått höra att de innan de söker ibland har fått information från exempelvis sin läkare eller sin fackliga organisation om att de troligen har en arbetsskada. De förväntar sig därför att bli beviljade ersättning. Det blir då en stor diskrepans mellan de försäkrades förväntningar och det faktiska utfallet. Försäkringskassan arbetar med att öka förutsebarheten för de försäkrade genom bl.a. ökad och mer lättillgänglig information. Denna typ av diskrepans mellan förväntat utfall och faktiskt utfall av en ansökan rör inte primärt oförutsebarhet i meningen bristande

11 Intervjuerna har skett inom ramen för Försäkringskassan projekt ”En enklare arbetsskade- process”. Projektet beskrivs närmare i avsnitt 11.3.3.

75

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

rättssäkerhet utan kan snarare tillskrivas att den generella kunskapen om försäkringen är förhållandevis låg.

5.2.4Likabehandling

ISF fann vid en granskning av livränteärenden 2011 oförklarliga skillnader i beviljandegrad mellan könen och det finns fortfarande skillnader i beviljandegrad mellan kvinnor och män.12 Grundprin- cipen om att lika fall ska behandlas lika måste alltid gälla, även om det alltid ska göras en individuell bedömning. I en rättssäker han- tering av arbetsskadeförsäkringen ska inte kön vara någon utslags- givande faktor. Nedan behandlas begreppet jämställdhet.

5.3Jämställdhetsbegreppet

Som stöd för analysen av arbetsskadeförsäkringen ur ett jämställd- hetsperspektiv behandlas i detta avsnitt hur jämställdhet kan defini- eras och vad den könsuppdelade statistiken över arbetsskadeförsäk- ringen visar. Vi går vidare igenom de faktorer som kan förklara skill- naderna i utfallet av försäkringen för kvinnor och män.

5.3.1Centrala begrepp och teorier13

Inom genusforskningen är kön och genus centrala begrepp. De kan tolkas och användas på olika sätt, men en vanlig distinktion är att kön hänvisar till biologiskt kön och genus till socialt kön. Det senare baseras på idén att relationerna mellan kvinnor och män är skapade av samhället och inte är biologiskt eller naturligt givna. Begreppet kön/genus används framför allt för att belysa maktrelationen mellan kvinnor och män.

En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper

12ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv. Se uppgift om beviljande- grad i avsnitt 5.3.3.

13Beskrivningarna i detta avsnitt är hämtade ur Jämställdhetsutredningens betänkande SOU 2015:86 Mål och myndighet – En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken.

76

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

i samhället, dels en strävan efter förändring av dessa förhållanden så att kvinnor och män har lika villkor, makt och möjligheter.

Begreppet jämställdhet är också mångfacetterat och kan tolkas och användas på olika sätt, men inom forskningen görs en distink- tion mellan formell och reell jämställdhet. Det förra begreppet inne- bär att alla individer har samma medborgerliga fri- och rättigheter och att dessa följer individen. Reell jämställdhet innebär att alla har samma ställning och inflytande. Utgångspunkten är vilka materiella villkor som omgärdar individen. Om situationen trots formellt samma rättigheter för kvinnor och män vad gäller exempelvis inflytande, utbildning och hälsa ser olika ut för kvinnor och män råder inte reell jämställdhet. Eftersom målsättningen är likhet i resultat be- traktas särbehandling som legitim för att uppnå en materiell, verk- lig, jämställdhet. Det nuvarande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.14 Enligt Jämställdhetsutredningen (SOU 2015:86) tydliggör regeringen därmed vad den anser präglar ett jämställt samhälle och vilket resultat som ska uppnås. Samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livets alla områden ses som en förutsättning för ett jämställt samhälle där kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna liv. I det sammanhanget menar Jämställd- hetsutredningen att samma utfall för kvinnor och män kan ses som en indikator på i vilken utsträckning kvinnor och män har lika livs- chanser.

Jämställdhetsintegrering definieras vanligen som

(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av besluts- processer, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfatt- ande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som nor- malt deltar i beslutsfattandet.15

Jämställdhetsintegrering avser vanligen det externa jämställdhets- arbetet, dvs. kärnverksamheten och den service eller de tjänster och varor som produceras i organisationen, snarare än det interna jäm- ställdhetsarbetet som mer berör det arbetsgivarpolitiska ansvaret.

14Prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257.

15SOU 2015:86 Mål och myndighet – En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken. Definitionen kommer från Europarådet.

77

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

5.3.2De jämställdhetspolitiska målen

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.16 Därtill har fyra delmål fastställts:

En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmed- borgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.

Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män skall ha samma möj- ligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män skall ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor.

Mäns våld mot kvinnor skall upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, skall ha samma rätt och möjlighet till kroppslig inte- gritet.

Denna utredning berör i första hand det andra och det tredje målet. Enligt regeringen omfattar målet om ekonomisk jämställdhet att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om tillgång på arbete och samma möjligheter och villkor i fråga om såväl anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som utveck- lingsmöjligheter i arbetet. Enligt regeringen ska möjligheten att förena avlönat arbete med att ha en familj och att vårda relationer med närstående vara central i jämställdhetspolitiken.

5.3.3Indikationer på brister i jämställdhet i arbetsskadeförsäkringen

Vad är det då som föranleder att arbetsskadeförsäkringen behöver utredas för att bli mer jämställd? Den viktigaste indikationen på att det finns jämställdhetsbrister i försäkringen är att andelen ansök- ningar som beviljas i arbetsskadeförsäkringen är lägre för kvinnor

16 Prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257.

78

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

än för män. Det gäller både för arbetsskadeförsäkringen som helhet och för livräntan, se figur 5.1 och 5.2.

Figur 5.1

Andel bifall arbetsskadeförsäkring

70%

 

60%

 

50%

 

40%

Kvinnor

30%

Män

20%

 

10%

 

0%

 

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Källa: Försäkringskassans statistik.

Figur 5.2

Andel bifall arbetsskadelivränta

45%

 

40%

 

35%

 

30%

 

25%

Kvinnor

20%

Män

15%

10%

 

5%

 

0%

 

Källa: Försäkringskassans statistik.

79

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

Figur 5.3 Kvinnors beviljandegrad som andel av männens

För hela arbetsskadeförsäkringen, för samtliga typer av livränta

och för livränta för arbetssjukdomar

80%

 

70%

 

60%

 

50%

 

40%

 

30%

 

20%

 

10%

 

0%

 

Arbetsskadeförsäkringen

Livränta alla

Livränta arbetssjukdomar

 

Källa: Bearbetning av Försäkringskassans statistik.

Figur 5.3 visar kvinnors beviljandegrad som andel av männens, dvs. om andelen hade varit 100 procent skulle kvinnor beviljats ersätt- ning lika ofta som män. Skillnaderna i beviljandegrad mellan kvinnor och män skiljer sig för olika delar av arbetsskadeförsäkringen. För arbetsskadeförsäkringen som helhet har skillnader i bifall minskat något mellan kvinnor och män över de senaste tio åren. Av fi- gur 5.3 framgår att kvinnors beviljandegrad för arbetsskadeförsäk- ringen som helhet är drygt 70 procent av männens beviljandegrad. Skillnaden i beviljandegrad är störst för livränta vid arbetssjukdom, som kvinnor bara beviljas lite mer än hälften så ofta som män. För att förklara skillnaderna behöver vi titta på vilka faktorer i sam- hället i stort och i arbetsskadeförsäkringen som kan generera dessa skillnader.

80

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

5.3.4Faktorer som kan förklara skillnaderna i utfall för kvinnor och män

Den segregerade arbetsmarknaden

Yrket är den viktigaste förklaringsfaktorn till skillnader mellan kvin- nor och män i beviljande av arbetsskadeersättning, enligt Inspek- tionen för socialförsäkringen, ISF, som har granskat beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv.17 Enligt ISF förklaras huvuddelen av skillnaden, som vid granskningen var 17 procent mellan kvinnor och män, av yrket. Den svenska arbetsmarknaden är fort- farande könssegregerad i hög grad. Männen dominerar stort inom hantverks-, byggnads- och tillverkningsarbeten liksom inom process-, maskinoperatörs- och transportarbeten. Kvinnorna återfinns främst inom service-, omsorgs- och försäljningsarbeten samt inom kontor och kundservice.18

Det är bara var sjunde svensk som arbetar i ett yrke där köns- fördelningen kan kallas jämn, dvs. med 40–60 procent i fördelning, se tabell 5.1.

17ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv.

18Arbetsmiljöverket 2013:9 Belastning, genus och hälsa i arbetslivet s. 14.

81

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

Tabell 5.1 Grad av könsdominans på arbetsmarknaden

 

År 2013

 

 

 

 

 

 

Yrken med

 

Kvinnor

Män

90–100 % kvinnor, 0–10 % män

17 %

1 %

60–90 % kvinnor, 10–40 % män

54 %

17 %

40–60 % kvinnor, 40–60 % män

14 %

13 %

10–40 % kvinnor, 60–90 % män

14 %

46 %

0–10 % kvinnor, 90–100 % män

1 %

23 %

Totalt, procent

 

100 %

100 %

Antal

 

1 946 967

1 996 755

 

 

 

Källa: Yrkesregistret, SCB.

 

 

Tabell 5.2

Könsfördelning i de 20 största yrkena i Sverige

 

År 2013

 

 

Yrke

Antal

Kvinnor

Män

 

 

 

 

Byggnadsträarbetare, inredningssnickare m.m.

48 019

1 %

99 %

Lastbils- och långtradarförare

56 727

5 %

95 %

Systemerare och programmerare

80 290

20 %

80 %

Lagerassistenter m.fl.

55 374

21 %

79 %

Företagssäljare

96 178

29 %

71 %

Försäljare, fackhandel

104 734

62 %

38 %

Administratörer i offentlig förvaltning

51 818

64 %

36 %

Försäljare, dagligvaror

74 396

67 %

33 %

Köks- och restaurangbiträden

67 680

68 %

32 %

Skötare och vårdare

67 069

73 %

27 %

Övrig kontorspersonal

83 550

75 %

25 %

Hotell- och kontorsstädare m.fl.

71 122

77 %

23 %

Administrativa assistenter

48 361

78 %

22 %

Grundskollärare

79 823

78 %

22 %

Vårdbiträden, personliga assistenter m.fl.

154 723

80 %

20 %

Barnskötare m.fl.

97 342

85 %

15 %

Bokförings- och redovisningsassistenter

47 472

89 %

11 %

Övriga sjuksköterskor

46 642

90 %

10 %

Förskollärare och fritidspedagoger

89 053

92 %

8 %

Undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl.

175 980

92 %

8 %

 

 

 

 

Källa: Yrkesregistret, SCB.

 

 

 

82

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

Inget av de tjugo största yrkena i Sverige har en jämn könsfördel- ning, se tabell 5.2. Dessa yrken omfattar totalt ungefär 1,6 miljoner personer, dvs. ungefär en tredjedel av de personer i åldern 20–64 år som är i arbetskraften.

Forskningen har på senare år visat att kvinnor och män med likartade arbetsvillkor utvecklar besvär i samma utsträckning. T.ex. har SBU dragit denna slutsats i sina rapporter om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av ryggproblem, artrosbesvär, hjärt-kärl- sjukdom och symtom på depression och utmattningssyndrom.19 Trots detta är inte bara arbetsmarknaden segregerad, utan även arbets- uppgifterna skiljer sig åt för kvinnor och män inom samma yrken. I typiskt manliga yrken innefattar arbetsuppgifterna tunga lyft och arbete med maskiner och fordon, medan typiskt kvinnliga yrken innefattar tunga lyft, repetitiva rörelser och mänsklig kontakt.20 Inom könssegregerade yrken skiljer sig mäns och kvinnors arbets- uppgifter åt. I kvinnodominerade yrken har kvinnorna mer av tyngre arbetsuppgifter såsom lyft, medan de i mansdominerade yrken får mer av stillasittande och repetitiva arbetsuppgifter. Intressant är att inom både mans- och kvinnodominerade yrken tenderar män att arbeta med saker, t.ex. maskiner, medan kvinnorna arbetar mer med människor. Att arbeta med människor innebär att man är mer styrd av en annan människas behov, det blir svårare att styra sin arbetstakt och de fysiska belastningarna blir mer oförutsägbara. Forskningen har även visat att kvinnor oftare arbetar i ogynnsamma arbetsställningar eftersom arbetsstationer inte i tillräcklig grad har anpassats till kvinnor. Män har högre förekomst av ländryggsbesvär, vilket troligen beror på att de tenderar att lyfta tyngre, även relativt sin maxkapacitet.

Arbetsmiljöverket redovisar statistik över arbetsskador, vilket då omfattar alla anmälda arbetsskador och inte bara de för vilka arbetsskadeersättning har beviljats. Denna statistik visar att arbets- olyckor med sjukfrånvaro är vanligare för män, medan arbetssjuk- domar och arbetsolyckor utan sjukfrånvaro är vanligare för kvinnor. Även färdolycksfall, dvs. olyckor under färd till eller från arbetet, är

19SBU 2014:223 Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom, SBU 2014:227 Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem, SBU 2015:240 Arbetsmiljöns betydelse för hjärt-kärlsjukdom, SBU 2016:253 Arbetsmiljöns betydelse för artrosbesvär.

20Arbetsmiljöverket 2013:9 Belastning, genus och hälsa i arbetslivet.

83

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

vanligare för kvinnor. Totalt sett är det fler anmälningar om arbets- skada för kvinnor.

Tabell 5.3

Arbetsskador 2015

 

 

 

 

Preliminär statistik

 

 

 

 

 

 

 

 

Typ av skada

 

Kvinnor

Män

Totalt

 

 

 

 

Arbetsolyckor med sjukfrånvaro (inkl. dödsolyckor)

14 016

19 187

33 203

Arbetssjukdomar

 

7 587

4 778

12 365

Arbetsolyckor utan sjukfrånvaro

33 910

28 051

61 961

Olycka under färd till eller från arbetet

7 022

3 503

10 525

Övrigt

 

564

728

1 292

Totalt

 

63 099

56 247

119 346

Källa: Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015.

Tabell 5.4 Anmälda arbetsolyckor med sjukfrånvaro och arbetssjukdomar för olika yrken år 2015

Antal fall för förvärvsarbetande 16–64 år

 

Kvinnor

Antal

Män

Antal

Flest

 

 

Hantverksarbete,

 

arbetsolyckor

Vård- och omsorgsarbete

5 554

bygg och anläggning

2 738

 

 

 

Transport- och

 

 

Undervisning och pedagogik

1 039

maskinförararbete

2 568

 

Försäljning inom

 

Metallhantverk,

 

 

detaljhandel

684

reparatörsarbete m.m.

2 326

 

 

 

Process- och

 

 

Städarbete m.m.

652

maskinoperatörsarbete

1 569

 

Process- och

 

 

 

 

maskinoperatörsarbete

534

Vård- och omsorgsarbete

738

Flest

 

 

Hantverksarbete,

 

arbetsskador

Vård- och omsorgsarbete

2 698

bygg och anläggning

651

 

 

 

Metallhantverk,

 

 

Undervisning och pedagogik

654

reparatörsarbete m.m.

558

 

Arbete inom företagsekonomi

 

Transport- och

 

 

och administration

428

maskinförararbete

383

 

Hälso- och sjukvård,

 

Process- och

 

 

specialist

375

maskinoperatörsarbete

380

 

Städarbete m.m.

312

Monteringsarbete

267

Källa: Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015.

84

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

Tabell 5.4 visar inom vilka yrkesgrupper som flest arbetsolyckor och arbetsskador anmäldes under 2015. Antalet anmälningar speglar vilka yrken kvinnor respektive män arbetar inom, där vård- och om- sorgsarbete ligger högst för kvinnor både vad gäller arbetsolyckor och arbetsskador, och de yrkesgrupper som har flest arbetsolyckor och arbetssjukdomar för män är traditionella yrken för män. Tabellen visar det totala antalet fall, men om man i stället ser till den genom- snittliga anmälningsfrekvensen, mätt som antal fall per 1 000 för- värvsarbetande, inom varje yrkesgrupp så blir bilden något annor- lunda. Då framgår att t.ex. process- och maskinoperatörsarbete, transport- och maskinförararbete och metallhantverk är i princip lika skadligt för kvinnor som för män. Om man tittar på vård- och omsorgssektorn så är den också relativt skadlig för de män som arbetar där, men inte riktigt i samma utsträckning som för kvinnor.21

Olika sektorer har olika karakteristika som kan vara relevanta för bedömningen av arbetsskador. Riskfaktorerna skiljer sig åt mellan olika arbeten, t.ex. har Arbetsmiljöverket visat att det är vanligt med låg kontroll inom vård- och omsorgsyrken,22 en riskfaktor som i SBU:s rapporter har visat sig ha koppling till bl.a. depression och sömnstörning. Arbetsmiljöverkets statistik visar också på att det är ungefär samma sektorer som har flest anmälda arbetssjukdomar som grundas i organisatoriska eller sociala faktorer, både för kvinnor och män. Flest sådana arbetssjukdomar finns inom vård och om- sorg och sociala tjänster samt inom offentlig förvaltning och utbild- ning.23

21Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015.

22Arbetsmiljöverket 2016:2 Kvinnors och mäns arbetsvillkor – betydelsen av organisatoriska faktorer och psykosocial arbetsmiljö för arbets- och hälsorelaterade utfall.

23Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015 s. 33.

85

Rättssäkerhet och jämställdhet SOU 2017:25

Tabell 5.5

Beviljandegrad för livränteärenden avseende arbetssjukdom

 

fördelade efter yrke

 

 

 

 

 

Antal samt andel beviljade i procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Yrke

 

Kvinnor

 

Män

 

Samtliga

 

 

 

 

Andel

 

Andel

 

Andel

 

 

Antal

beviljade

Antal

beviljade

Antal

beviljade

 

 

 

 

 

 

 

 

Gruv och bygg

 

38

24 %

2 114

45 %

2 152

45 %

Metall, reparatör

 

248

27 %

1 422

41 %

1 670

39 %

Process, maskinoperatör

 

892

27 %

916

31 %

1 808

29 %

Transport, maskinförare

 

109

21 %

991

25 %

1 100

25 %

Övriga yrken

 

1 763

18 %

1 996

30 %

3 759

24 %

Annat, ej yrkesutbildning

 

2 197

15 %

1 439

23 %

3 636

18 %

Service, försäljning

 

1 489

17 %

476

21 %

1 965

18 %

Service, ej yrkesutbildning

1 059

16 %

404

19 %

1 463

17 %

Lärare

 

858

10 %

236

28 %

1 094

14 %

Kontor, kund

 

1 483

13 %

231

18 %

1 714

14 %

Vård och omsorg

 

3 016

9 %

168

14 %

3 184

9 %

Källa: Försäkringskassan 2008: Skillnader i beviljandefrekvens vid beslut om arbetsskadelivränta för kvinnor respektive män (dnr 52460-2007).

Tabell 5.5 visar beviljandegraden för livränta för olika yrkesgrupper. Uppgifterna avser beviljanden för perioden 2005–2006, så det är möjligt att beviljandegraderna har förändrats något sedan dess. Det framgår att beviljandegraden för kvinnor är lägre än för män för alla yrkesgrupper. Anledningen till skillnaden i beviljandegrad mellan kvinnor och män som framgick av figur 5.1 kan alltså inte bara för- klaras med att kvinnor och män har olika yrken. Särskilt för lärare är skillnaden mellan kvinnor och män stor.

En konsekvens av den segregerade arbetsmarknaden kan vara att Försäkringskassans exponeringsutredningar inte är fullständiga i samma utsträckning för kvinnor som för män.24 Det grundar sig förmodligen i att olika arbetsuppgifter är olika svåra att beskriva på ett sätt så att det går att bedöma om exponeringen varit tillräcklig för att kunna berättiga till arbetsskadeersättning. Det är t.ex. mer komplicerat att dokumentera förflyttning av patienter, som beror på patientens egen förmåga, tillgängliga hjälpmedel, om den är pla-

24 Försäkringskassan: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifalls- frekvensen inom arbetsskadeförsäkringen?

86

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

nerad och om det finns flera som lyfter, jämfört med lyft av före- mål.25

Förutom att kvinnor och män söker sig till olika sektorer på arbetsmarknaden har de också olika lönenivåer. Kvinnors generellt lägre löner innebär att de kan ha svårare att uppfylla grundkravet om inkomstförlust. Om detta grundkrav inte är uppfyllt går ären- det inte vidare till sakprövning, dvs. prövning av om skadan beror på arbetet, utan avslås direkt.

Bättre kunskap och arbetsmiljöarbete inom mansdominerade yrken

Arbetsmiljön och förutsättningarna för arbetsmiljöarbetet kan skilja sig åt mellan olika sektorer på arbetsmarknaden. Från utredningens intervjuer26 ges intrycket att fackförbunden i mansdominerade yrken är starkare och får bättre gehör i arbetsmiljöfrågor. Därtill har de bättre stöd i regelverk kring gränsvärden och liknande. Försäkrings- kassan har också uttryckt att det finns en tradition av preventivt arbete mot arbetsskador inom vissa mansdominerade branscher.27

Arbetsmiljöverket har i en rapport28 som jämför hemtjänst med teknisk förvaltning i ett antal kommuner visat på att arbetsmiljön, och förutsättningarna för denna, var sämre i hemtjänsten än i tek- nisk förvaltning. Skillnaderna mellan sektorerna återfanns i så gott som alla undersökta kommuner, oavsett storlek. Inom hemtjänsten var det betydligt vanligare med höga arbetskrav (många arbetsupp- gifter och stor arbetsmängd) i förhållande till personalresurserna. Det var också vanligare med brister i resurser och arbetsutrustning, framför allt gällde detta kunskaper om arbetsmiljörisker och brister i antal fordon. Brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet fanns i båda sektorerna, men de var mer vanligt förekommande inom hem- tjänsten. Av undersökningen framgick även att betydligt fler med- arbetare och chefer inom hemtjänsten upplevde besvär som de satte

25ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv.

26Försäkringskassans handläggare, LO-TCO Rättsskydd.

27Försäkringskassan (2008): Skillnader i beviljandefrekvens vid beslut om arbetsskadelivränta för kvinnor respektive män (dnr 52460-2007).

28Arbetsmiljöverket 2014:3 Inspektioner av kvinno- och mansdominerad kommunal verksam- het, hemtjänst och teknisk förvaltning.

87

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

i samband med arbetet. Det var också färre inom hemtjänsten som trodde sig orka med sitt arbete fram till pensionen.

Det obetalda hemarbetet

En bestående skillnad mellan kvinnor och män är även den ojämna fördelningen av det obetalda hemarbetet. Av tabell 5.6 framgår hur många timmar personer i olika åldersgrupper, med respektive utan barn, lägger ner varje vecka på obetalt hemarbete.

Tabell 5.6 Tid för obetalt arbete för personer 20–64 år efter livscykel 2010/11

Timmar per vecka

Kvinnor

Män

Ensamstående 20–44 år utan barn

16

11

Sammanboende 20–44 år utan barn

19

19

Ensamstående 45–64 år utan barn

22

23

Sammanboende 45–64 år utan barn

28

22

Ensamstående småbarnsföräldrar

44

-

Sammanboende småbarnsföräldrar

40

32

Ensamstående föräldrar med barn 7–17 år

27

-

Sammanboende föräldrar med barn 7–17 år

28

23

Totalt

27

21

Källa: Tidsanvändningsundersökningen, SCB.

En konsekvens av att hemarbetet är obetalt är att det inte heller ingår i försäkringen. I stället kan eventuella skador till följd av det obetalda hemarbetet snarare komma att räknas som konkurrerande faktor i handläggningen av arbetsskadeförsäkringen. Kvinnliga små- barnsföräldrar lägger så många timmar på det obetalda hemarbetet varje vecka att det motsvarar minst en heltidstjänst.

Mer forskning inom mansdominerade yrken

Även om bevisregeln i arbetsskadeförsäkringen har ändrats över tid så har forskningens och den medicinska professionens betydelse för lagens tillämpning varit giltig sedan det generella arbetsskadebegreppet

88

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

infördes med 1976 års lag.29 Enligt förarbetena till dagens bevisregel bör lagtillämpningen genomgående bygga på i vad mån vetenskap- ligt väl grundade kunskaper förekommer på det område som be- rörs, även om det inte bör krävas full vetenskaplig bevisning. Ett problem med kravet på vetenskapligt väl grundade kunskaper är att forskningen i mindre utsträckning har intresserat sig för kvinnors arbetsmiljöer och riskfaktorer i kvinnodominerade yrken. De veten- skapligt väl grundade kunskaper som finns omfattar i huvudsak arbetsmiljöer som domineras av män.30 ISF visar också i en rapport på att de vetenskapliga referenserna i besluten oftast gjorts i mans- dominerade yrken.31 Konsekvensen av detta blir att det mer sällan finns forskning som kan styrka samband mellan arbete och sjuk- dom för den som fått sina besvär i en kvinnodominerad sektor.

Ett motiv till den mer generösa bevisregeln i 1976 års lag var att den rättsförlust som skulle kunna bli följden av den medicinska vetenskapens ofullkomlighet att fastslå samband skulle bäras av försäkringen och inte av den enskilde försäkrade.32 Det uttrycktes alltså en medvetenhet om att kunskapen om arbetets skadlighet var olika stor för olika yrken, och att detta skulle kunna få konsekven- ser för de försäkrade som arbetar inom yrken som inte beforskats. I propositionen till 2002 års arbetsskadeförsäkring, då beviskraven åter mildrades, förs dock inget liknande resonemang om vilka kon- sekvenser det får för arbetsskadeförsäkringen att vissa yrken eller exponeringar är obeforskade, även om ansatsen var att underlätta för kvinnor genom att sänka beviskraven jämfört med 1993 års bevis- regel.

29Arbete och Hälsa 2010:44 Kjell Torén: Arbetsskadeförsäkringen – en historia om sambandet mellan arbete och sjukdom.

30SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring s. 696 samt Forte (2015): Forskning möter samhälle – Fortes underlag till regeringens forskningspolitik inom hälsa, arbetsliv och välfärd 2017–2027 s. 23.

31ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 56.

32Prop. 1992/93:30 s. 23.

89

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

Kvinnor och män har olika diagnoser

Arbetsmiljöverket följer vilka besvär de sysselsatta har som följd av arbetet. Figuren nedan visar att de vanligaste besvären hos kvinnor är sömnbesvär, oro och ångest, medan de vanligaste besvären hos män är ryggbesvär.

Figur 5.4 Andel sysselsatta med besvär efter typ av besvär och kön

Procent. Undersökningsår 2016

Källa: Arbetsmiljöverket 2016:3 Arbetsorsakade besvär 2016.

90

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

Arbetsmiljöverkets undersökning görs i samband med SCB:s Arbets- kraftsundersökning, AKU. Även i ISF:s granskning, som utgår från ansökningarna till Försäkringskassan, framgår det att kvinnor och män delvis har olika diagnoser.33 Psykisk sjukdom är dubbelt så vanligt i ansökningar från kvinnor. Män anger i större utsträckning sjuk- domar i hjärta-kärl och andningsorganen. Sjukdomar i rörelseorganen är lika vanligt för kvinnor och män, men männen får oftare ersätt- ning beviljad för sådana besvär.

En ytterligare dimension på kvinnors diagnoser som ISF har lyft fram är att de flesta kvinnor som ansöker om livränta arbetar inom vård och omsorg och har så kallade vanligt förekommande besvär.34 Dessa kvinnor har psykisk ohälsa och besvär i rörelseorganen, vilka är vanligt förekommande i befolkningen oavsett arbetsmiljö. Som jämförelse är besvär till följd av vibrationsexponering, vilka före- trädesvis förekommer i mansdominerade yrken, inte vanligt före- kommande bland befolkningen i stort, exponeringen är avgränsad till arbetet och kan kvantifieras.

Otillräckliga utredningar vanligare för kvinnor

Försäkringskassan studerade 2011 skillnaderna i bifallsfrekvens inom arbetsskadeförsäkringen.35 Av rapporten framgick att kvinnors och utlandsfödda mäns ärenden utreds otillräckligt, och de får även bi- fall i lägre grad. Det gäller framför allt exponeringsutredningen där uppgifter ibland saknas om hur ofta och hur mycket de försäkrade har varit exponerade för skadliga faktorer. Enligt intervjuer med utredare lägger de sannolikt mer tid på utredningen om de bedömer att ett ärende troligen leder till bifall. Skillnaden i hur väl expo- neringen har utretts blir än större om man jämför kvinno- och mans- dominerade yrken i stället för kvinnor och män. Det är drygt 40 pro- cent av ärendena inom vård och omsorg som har tillräckliga upp- gifter i exponeringsutredningen, medan ärendena inom gruv-, bygg- och anläggningssektorerna har tillräckliga uppgifter i nästan 70 pro-

33ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 51.

34ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 66.

35Försäkringskassan: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifallsfrekven- sen inom arbetsskadeförsäkringen?

91

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

cent av ärendena. Handläggarnas bedömning av hur stor exponeringen har varit skiljer sig också.

Försäkringskassans rapport visar vidare att i bedömningen av om- fattningen av skadlig inverkan bedöms gruv-, bygg- och anläggnings- sektorerna oftast ha stor exponering för skadliga faktorer, medan process- och maskinoperatörer har liten till måttlig. För vård- och omsorgsarbete bedöms exponeringen för skadliga faktorer oftast vara ingen eller måttlig.

Figur 5.5 I vilken omfattning har den försäkrade i sitt arbete varit exponerad för skadliga faktorer, fördelat på yrke

Källa: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifallsfrekvensen inom arbets- skadeförsäkringen?

Om man jämför dessa bedömningar med Arbetsmiljöverkets stati- stik över arbetsolyckor och arbetssjukdomar36 visar den att dessa yrkesgrupper har ungefär lika stor skaderisk, jämför figur 5.5 och tabell 5.7.

36 Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015.

92

SOU 2017:25 Rättssäkerhet och jämställdhet

Tabell 5.7

Anmälda arbetssjukdomar år 2015 efter sektor, yrke och kön

 

Antal fall per 1000 förvärvsarbetande 16–64 år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

Män

Totalt

Vård- och omsorgsarbete

7

3

7

Hantverksarbete inom bygg och anläggning

 

 

 

(utom elektrikerarbete)

-

4

4

Metallhantverk, reparatörsarbete m.m.

12

4

5

Process- och maskinoperatörsarbete

9

7

8

Källa: Arbetsmiljöverket 2016:1 Arbetsskador 2015.

Det måste dock noteras i jämförelsen att Arbetsmiljöverkets stati- stik sammanställer alla arbetsolyckor och arbetssjukdomar, även de kortare fallen som inte kan komma i fråga för arbetsskadeersättning.

Handläggarna uppger också i intervjuer att när vetenskaplig evi- dens saknas utgår utredningen ofta från en schablonmässig syn på yrken i stället för en individuell bedömning.37 T.ex. finns mätningar inom byggsektorn på hur tunga lyft som görs och hur ofta, medan sådana studier saknas inom vården. Detta indikerar att det kan finnas en risk att skador inom vård- och omsorgsarbeten inte godkänns i tillräcklig utsträckning. ISF förmedlar också i sin utredning att hand- läggarna anser att exponeringsutredningen är den mest komplicerade delen i handläggningen, och att det är svårt att ställa relevanta frågor till den försäkrade. Kvinnor har, enligt ISF, även ofta svårare att beskriva hur många gånger de utför ett visst arbetsmoment.38 Det finns då risk för att handläggarens förutfattade meningar om yrket påverkar beslutet. ISF har också kunnat visa att sannolik- heten för ett beviljande ökar om den försäkrade har underlag från arbetsmedicinsk utredning eller företagshälsovården.39 Försäkrings- kassan angav i sitt svar på ISF:s rapport40 att de avsåg genomföra åtgärder för att höja kvaliteten i bedömning och beslut, men beto- nade att det inte var troligt att ambitionshöjningen skulle påverka utfallet mellan kvinnor och män i nämnvärd utsträckning. Orsaken

37Försäkringskassan: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifallsfrekven- sen inom arbetsskadeförsäkringen? s. 46.

38ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 38 f.

39ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 59.

40Försäkringskassan (2011): Svar på Rapport 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställd- hetsperspektiv (dnr 071215-2011).

93

Rättssäkerhet och jämställdhet

SOU 2017:25

till ojämställdheten bedömdes i stället ligga i det vetenskapliga kun- skapsläget och rådande regelverk.

Försäkringskassan angav i sin rapport att de avsåg satsa på att göra tillräckliga exponeringsutredningar i samtliga ärenden, och att yrket inte ska styra vad som utreds utan hur ofta, hur mycket och hur länge den försäkrade har varit exponerad. Försäkringskassan har sedan dess uppdaterat sin vägledning och lagt till ett metodstöd som ska hjälpa handläggarna med relevanta frågor och bakgrunds- kunskap för exponeringsutredningen. Det går inte att se några tyd- liga förändringar i beviljandegraden för kvinnor jämfört med männen under de sex år som gått sedan rapporten publicerades, se figur 5.1– 5.3. Försäkringskassans vägledning uppdaterades i juni 2014 och implementerades i handläggningen under hösten 2014. Försäkrings- kassan har även under 2016 tagit fram ett handläggarstöd för jäm- ställd handläggning inom arbetsskador.41 Stödet innehåller bakgrunds- kunskap och checklistor till handläggarna för hur man agerar jäm- ställt i mötet med den försäkrade och i handläggningen, och för hur man kan utveckla verksamheten. Stödet beskrivs närmre i avsnitt 19.

5.3.5Sammanfattning

Enligt propositionen som föregick 2002 års lagändring bör arbets- skadeförsäkringen vara utformad på ett sådant sätt att kvinnor all- mänt sett inte har sämre förutsättningar än män att få sjukdoms- besvär godkända som arbetsskador.42 Utfallsdata visar dock på att kvinnor fortsatt får livränta beviljad mer sällan än män, trots de åtgärder Försäkringskassan har vidtagit för att höja kvaliteten i hand- läggningen. Det finns många faktorer som troligen samverkar till att arbetsskadeförsäkringen har olika beviljandegrad för kvinnor och män. Flera faktorer handlar om skillnader mellan kvinno- och mans- dominerade yrken snarare än kvinnor och män. Det gäller arbetsmiljö, lönenivåer, forskningsresultat om samband mellan exponering och skada och förutsättningarna att genomföra exponeringsutredningen. Därtill tar kvinnor ett större ansvar för det obetalda hemarbetet. Dessa faktorer är delar av en samhällsstruktur som är svår att

41Försäkringskassan (2016): Handläggarstöd för jämställd handläggning: arbetsskador.

42Prop. 2001/02:81, bet. 2001/02:SfU:10, rskr. 2001/02:213.

94

SOU 2017:25

Rättssäkerhet och jämställdhet

påverka med enskilda åtgärder, även om utredningen ska lämna för- slag som syftar till att kvinnor och män i möjligaste mån ska ha lika möjligheter att få skador godkända som arbetsskada.

95

6Förmånens utveckling och nuläge

6.1Inkomster och utgifter i arbetsskadeförsäkringen

6.1.1Inkomster

Reglering av arbetsskadeavgift

Enligt 2 kap. 3 § socialförsäkringsbalken, SFB, finns bestämmelser om finansiering av socialförsäkringen i socialavgiftslagen (2000:980), SAL, lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift, lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. Enligt 2 kap. 4 § SFB finansieras socialförsäkringen även med medel från statsbudgeten.

Socialavgifterna betalas av arbetsgivare (arbetsgivaravgift) respek- tive egenföretagare (egenavgift). I 2 kap. SAL regleras när arbets- givaravgifter ska betalas och i 3 kap. samma lag regleras när egen- avgifter ska betalas. Socialavgifterna fördelas enligt lagen om fördel- ning av socialavgifter på sjukförsäkringsavgifter, föräldraförsäk- ringsavgifter, ålderspensionsavgifter, efterlevandepensionsavgifter, arbetsmarknadsavgifter och arbetsskadeavgifter. Enligt 10 § samma lag ska arbetsskadeavgifter finansiera ersättningar från arbetsskade- försäkringen enligt 40–42 samt 87 och 88 kap. SFB, kostnader för administration av dessa ersättningar samt statliga ålderspensions- avgifter som ska betalas för dessa ersättningar.

Arbetsskadeavgiftens storlek

Arbetsskadeavgiftens storlek regleras i 2 kap. 26 § samt 3 kap. 13 § SAL. År 1993, då utgifterna hade ökat under en tid och systemet drogs med underskott, höjdes avgiften till 1,38 procent av avgifts-

97

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

underlaget.1 Arbetsskadeavgiften har sänkts på senare tid. År 2012 sänktes arbetsskadeavgiften från 0,68 till 0,3 procent, och 2017 sänktes den ytterligare till 0,2 procent. Regeringens motivering var vid båda tillfällena att intäkterna ska motsvara utgifterna.2

6.1.2Utgifter

Utgifterna för arbetsskadeersättning är fördelade på flera anslag på statens budget. Den största delen av utgifterna avser arbetsskade- livräntor, som disponeras av Försäkringskassan genom utgifts- område 10, anslag 1:4. Administrationen av arbetsskadeersättning finansieras genom förvaltningsanslaget för Försäkringskassan, utgifts- område 10, anslag 2:1.

Utgifterna för arbetsskadeersättningen har minskat efterhand. År 1991 uppgick de till 11 295 miljoner kronor. Huvuddelen avsåg arbetsskadesjukpenning, medan arbetsskadelivräntornas utgifter var 4 516 miljoner kronor.3 För 2017 beräknas utgifterna för arbetsskade- livräntorna bli 3 015 miljoner kronor.4

Tabell 6.1

Utgifter för arbetsskadeersättningar m.m.

 

 

 

Miljoner kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Utbetalningar

5 425

5 156

4 587

4 240

4 033

3 905

3 610

3 397

Administration

286

260

242

242

251

257

225

191

Källa: Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror för åren 2009–2016.

Utgifterna för administrationen har legat stabilt på 5–6 procent av de samlade utgifterna under tidsperioden.

1Avgiftsunderlaget utgörs i princip av avgiftspliktiga ersättningar såsom lön, arvode, för- måner och andra ersättningar för arbete, se 2 kap. 10 § och 3 kap. 3–8 §§ SAL.

2Prop. 2011/12:1 utg.omr. 10 samt prop. 2016/17:1 utg.omr. 10.

3Prop. 1992/93:178 s. 41.

4Prop. 2016/17:1 utg.omr. 10.

98

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

Figur 6.1

Åldersfördelning i gruppen livräntetagare

 

 

 

 

Åren 2000, 2005, 2010 och 2015

 

 

 

45 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

-24

25 -

30 -

35 -

40 -

45 -

50 -

55 -

60 -

 

 

 

29

34

39

44

49

54

59

 

 

 

2000

 

2005

 

2010

2015

 

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

Som framgår av figur 6.1 ovan så är en förklaring till de minskade utgifterna att kollektivet livräntetagare håller på att förändras. De försäkrade som beviljades livränta när reglerna var mer generösa, före 1993, fasas ut ur systemet, vilket märks genom att andelen äldre minskar efterhand. År 2000 var andelen äldre betydligt högre än 2015.

Åldersfördelningen för arbetsskadeförsäkringen som helhet på- verkas även av att förmånstiden enligt nuvarande lagstiftning (lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF, och SFB) numera är begränsad så att livränta lämnas längst till och med månaden före den försäkrade fyller 65 år.5 Vissa grupper får dock livränta livet ut enligt tidigare gällande regler. Det gäller den som har fått livränta enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring, YFL, men även den som får garantilivränta.6 I takt med att det blir allt färre av dessa grupper försäkrade i systemet kommer livräntetagarkollektivet att föryngras. De som har livränta enligt YFL eller garantilivränta finns

541 kap. 6–7 §§ SFB. I vissa fall gäller 67 år.

6Personer födda 1937 eller tidigare och som hade beviljats livränta före det att de fyllde 65 år har genom en garantiregel fortsatt fått livränta efter 65 år, givet att 65 procent av livräntans årsbelopp överstiger ålderspensionens årsbelopp. År 2013 hade nära 13 000 personer livränta på grund av garantiregeln.

99

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

dock inte med i statistiken i figur 6.1. Om de fanns med skulle antalet livräntetagare som är 60+ bli mer än dubbelt så många för år 2015. (I diagrammet i figur 6.9 längre ner i texten finns ålders- fördelning för samtliga livräntetagare.) Även om inga regeländ- ringar görs kan man alltså förvänta sig att utgifterna för arbetsskade- försäkringen kommer fortsätta att minska under en tid framöver.

6.1.3Finansieringen av arbetsskadeförsäkringssystemet

Även om det tidigare, när arbetsskadeförsäkringssystemet var som mest ansträngt i början av 1990-talet, fanns stora underskott i sys- temet har den utvecklingen vänt. På senare år har systemet över- skott, vilket förklarar att avgiften har justerats ner efterhand.

Figur 6.2 Inkomster, utgifter och över- eller underskott i arbetsskadeförsäkringssystemet

Miljoner kronor

10 000

 

 

 

 

 

 

 

9 000

 

 

 

 

 

 

 

8 000

 

 

 

 

 

 

 

7 000

 

 

 

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

3 000

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Inkomster

Utgifter

Över-/underskott

 

Källa: Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror för åren 2009–2016.

 

 

Av figur 6.2 framgår storleken på överskotten i arbetsskadeförsäk- ringssystemet. Då arbetsskadeavgiften sänktes 2012 märks en tyd- lig minskning i avgiftsinkomster, och därmed ligger inkomster och utgifter bättre i nivå med varandra.

100

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

6.2Handläggningen

Av praktiska skäl avser denna redovisning av handläggningen en- bart livränteärenden, eftersom det finns mer statistik tillgänglig om handläggningen av livränteärenden än för arbetsskadeförsäkringen som helhet. Beslut om livränta utgjorde 2015 hälften av alla beslut om arbetsskadeersättning, men stod för hela 96 procent av utgift- erna inom arbetsskadeförsäkringen.

Den tidsperiod som valts i de olika diagrammen följer ofta av för vilken tidsperiod det finns relevanta och tillförlitliga data tillgängligt.

6.2.1Antal beslut, kostnad per ärende och handläggningstid

Figur 6.3 Antal beslut om livränta

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

Beslut om livränta

Källa: Försäkringskassan statistik.

Antalet beslut visar en markant minskning 2008, när rätten till tids- begränsad sjukersättning upphörde och därmed en naturlig ingång i försäkringen.

101

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

Figur 6.4 Styckkostnad för ärenden i arbetsskadelivränta

Kronor per beslut i löpande priser

35 000

 

 

 

 

 

 

 

 

30 000

 

 

 

 

 

 

 

 

25 000

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

15 000

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Styckkostnad livränteärenden

Källa: Försäkringskassans årsredovisningar.

Styckkostnaden för livränteärenden ökade fram till 2012. En del av förklaringen kan vara att antalet ärenden minskade betydligt från 2008, medan det tog tid för myndigheten att anpassa organisationen efter ett minskat ärendeinflöde. Efter 2012 har styckkostnaden åter minskat.

102

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

Figur 6.5

Andel ärenden i arbetsskadelivränta som handläggs

 

inom 120 dagar

100%

 

90%

 

80%

 

70%

 

60%

 

50%

 

40%

 

30%

 

20%

 

10%

 

0%

 

 

Andel som handläggs inom 120 dagar

Källa: Försäkringskassans årsredovisningar.

Försäkringskassan följde tidigare handläggningstiderna genom att mäta andel livränteärenden som handlagts inom 120 dagar, och hade som målnivå att det skulle vara minst 75 procent. Av figur 6.5 framgår att handläggningstiderna förbättrades avsevärt under mätperioden, och målet nåddes 2010. På senare år mäter Försäkringskassan i stället genomsnittlig handläggningstid, vilken har varierat sedan 2013 mellan 81 och 169 dagar. För 2016 var den genomsnittliga handläggnings- tiden 169 dagar, vilket är relativt lång tid. Försäkringskassan för- klarar det bl.a. med att det har varit låg bemanning i handlägg- ningen av livränteärenden, att man arbetat av gamla ärenden vilket ger högre genomsnittlig handläggningstid, och att man har provat nya arbetssätt under året.7

7 Försäkringskassans årsredovisning för 2016 s. 99.

103

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

6.2.2Kvaliteten i ärendehandläggningen

Det finns inga data som kan användas för att uttala sig om den löpande utvecklingen av kvaliteten i handläggningen av arbetsskade- ärenden. Försäkringskassans interna kvalitetsuppföljning syftar pri- märt till att ge återkoppling på individuell och gruppnivå. Den in- formation om utvecklingen av kvaliteten i ärendehandläggningen som finns att tillgå kommer därför i stället från olika uppföljnings- rapporter som Försäkringskassan tagit fram. Det finns även infor- mation i externa rapporter, men den följer inte utvecklingen av kvaliteten över tid.

Försäkringskassan gjorde 2014 en uppföljningsrapport8 för att ta reda på om exponeringsutredningarna hade förbättrats sedan 2011, då det konstaterades både i en ISF-rapport9 och i en intern rapport hos Försäkringskassan10 att kvaliteten i exponeringsutredningarna var för låg. Uppföljningsrapporten hade inte ambitionen att vara vetenskapligt oklanderlig, men drog slutsatsen att exponeringsutred- ningarna i högre utsträckning byggde på tillräckliga uppgifter i upp- följningen 2014 jämfört med 2011, och att det fanns en större metod- mässig samstämmighet mellan de olika handläggande kontoren. Uppföljningen gjordes genom att ett urval exponeringsutredningar granskades med avseende på om de innehöll tillräckligt med infor- mation om hur länge, hur ofta och hur mycket den försäkrade har varit utsatt för skadlig inverkan, samt information om den försäk- rades nuvarande och tidigare arbetsuppgifter. I uppföljningsrapporten konstaterades även att man behövde bli bättre på att identifiera och kvantifiera riskfaktorer. Denna utrednings bedömning vid en jäm- förelse av Försäkringskassans rapporter från 2011 och 201411 är att det verkar ha skett en viss förbättring vad gäller frågorna om hur länge och hur ofta den försäkrade har varit utsatt för exponeringen, men för övriga frågeställningar låg andelen tillräckliga utredningar på ungefär samma nivå 2011 som 2014.

8Försäkringskassan (2014) Uppföljning av handläggningen av arbetsskadeärenden.

9ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv.

10Försäkringskassan: Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifallsfrekvensen inom arbetsskadeförsäkringen?

11Försäkringskassan (2014) Uppföljning av handläggningen av arbetsskadeärenden s. 9 samt Socialförsäkringsrapport 2011:16 Varför finns det skillnader i bifallsfrekvensen inom arbets- skadeförsäkringen? s. 23.

104

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

I en tidigare uppföljningsrapport från Försäkringskassan från 201212 konstaterades att befintligt skick och riskfaktorer utreddes i en alldeles för låg omfattning, och att i en stor del av ärendena saknades tillräckliga uppgifter om hur ofta och hur mycket de för- säkrade hade varit utsatta för skadlig inverkan. Uppgifter saknades oftare för kvinnor än för män.

I rapporten konstaterades också att även om ärendena generellt innehöll tillräckliga medicinska uppgifter, så förekom det att de försäkringsmedicinska rådgivarna ibland gjorde medicinska bedöm- ningar trots att underlaget var otillräckligt, och att beslutsfattarna inte skickade tillbaka ärenden till utredarna i de fall utredningen inte var tillräcklig.

I en mycket liten aktgranskning som Försäkringskassan gjorde 200813 konstaterades att hälften av de kvinnliga försäkrades ärenden och en fjärdedel av de manliga försäkrades ärenden saknades expo- neringsutredning. Det är svårt att dra säkra slutsatser från ett så litet material, men om det visade något om det generella tillståndet så kan man konstatera att de exponeringsutredningar som granskades 2011 och 2014 var betydligt bättre.

ISF granskade 2015 Försäkringskassans utredning och tillämp- ning av varaktighetskravet vid ansökan om livränta.14 Enligt ISF var varaktigheten tillräckligt utredd i de fall där Försäkringskassan hade bifallit ansökan om livränta. I de flesta bifallsärenden fanns ett bra beslutsunderlag som bestod av mer än bara läkarintyg för sjuk- penning. Däremot kunde utredningarna vara otillräckliga i ärenden där den försäkrade får avslag på ansökan om livränta för att var- aktighetskravet inte är uppfyllt. Det gällde särskilt när den försäk- rade hade sjukpenning, var arbetslös eller ingick i rehabilitering.

Försäkringskassan bedömer i senaste årsredovisningen att resul- taten för arbetsskadelivränta är tillfredsställande, vilket grundar sig på att den rättsliga kvaliteten är tillfredsställande.15

En indikator på kvaliteten i handläggningen är att de som inter- vjuats i utredningen och som uttalat sig om utvecklingen av kvali-

12Försäkringskassan (2012) Uppföljning av handläggningen av arbetsskadeärenden (dnr 023189- 2012).

13Försäkringskassan (2008): Skillnader i beviljandefrekvens vid beslut om arbetsskadelivränta för kvinnor respektive män (dnr 52460-2007).

14ISF 2015:11 Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta.

15Försäkringskassans årsredovisning för 2016.

105

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

teten ger en samstämmig bild i att utvecklingen har varit positiv. Enligt utredningens intervjuer görs mer noggranna utredningar nu jämfört med för ungefär tio år sedan.

Figur 6.6 Beslut i omprövningar och överklaganden som del av totalt antal beslut

40%

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Beslut i omprövningar/totalt antal beslut

Beslut i överklaganden/totalt antal beslut

Källa: Egen bearbetning av uppgifter från Försäkringskassans årsredovisningar.

Av figur 6.6 framgår att allt färre av livräntetagarna begär ompröv- ning eller överklagar. Möjligheten till omprövning infördes 2008, samtidigt som socialförsäkringsnämnderna avskaffades. Ompröv- ningsärenden handläggs av Försäkringskassan. Statistik visas i dia- grammet från 2009 och framåt, eftersom det kan vara vanskligt att jämföra med tiden före när beslut i ärendet fattades av socialförsäk- ringsnämnderna, och den som var missnöjd hänvisades direkt till att överklaga till förvaltningsdomstol. Om man tittar längre tillbaka på statistiken för överklaganden till förvaltningsdomstol låg den på 14 procent år 2005, men steg sedan kraftigt till 43 procent år 2008 för att sedan åter sjunka. I dag ligger alltså överklagandefrekvensen lägre än 2005, men då har omprövningsinstitutet tillkommit, och man kan tänka sig att en del försäkrade nöjer sig med omprövning och väljer att inte gå vidare.

106

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

Figur 6.7

Andel ändrade ärenden i omprövning och förvaltningsrätt

20%

 

 

 

 

 

 

 

 

15%

 

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

 

5%

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

 

 

Förvaltningsrätt

Omprövning

 

Källa: Bearbetning av uppgifter från Försäkringskassans årsredovisningar.

 

 

En förklaring till minskningen av överklaganden kan vara att an- delen beslut som ändras i omprövningen har ökat tidigare under perioden. För den försäkrade som har begärt omprövning innebär det alltså att beslutet om avslag som Försäkringskassans besluts- fattare har tagit i allt större utsträckning blir bifall vid omprövning, och det finns då inte längre anledning att överklaga till förvaltnings- rätt.

Samtidigt som andelen ärenden som ändras vid omprövning har ökat, har andelen ärenden som ändras i förvaltningsrätt sjunkit. Det kan tyda på att kvaliteten har ökat i Försäkringskassans ärenden.

Ändringsfrekvensen i omprövningar för arbetsskadelivräntan är 4 procent och därmed inte särskilt hög jämfört med Försäkrings- kassans övriga förmåner. Ändringsfrekvensen ligger mellan 0–53 pro- cent för de olika förmånerna.16 Som jämförelse är den för sjuk- ersättning 4 procent och för bostadstillägg 8 procent. Ändrings- frekvensen i förvaltningsrätt, som för arbetsskadelivränta är 10 pro- cent, är för sjukersättning 14 procent och för bostadstillägg 5 pro- cent. För samtliga förmåner inom Försäkringskassan är ändrings- frekvensen i förvaltningsdomstol mellan 5–21 procent. En del av de ändrade besluten kan bero på att den försäkrade har skickat in

16 Försäkringskassans årsredovisning för 2016.

107

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

ytterligare underlag som inte fanns med som underlag för första beslutet eller vid omprövningsbeslutet.

6.3Livräntetagarna

Om man ska försöka ge en bild av den genomsnittliga livränte- tagaren så är det en man som är 58 år och arbetar i ett mansdomi- nerat yrke, med skada i rörelseorganen och som har kvar halva sin förvärvsförmåga efter skadan. Efter denna starkt förenklade bild ska vi nedan försöka ge en mer nyanserad bild av livräntetagarna.

Figur 6.8 Antal livräntetagare fördelat på kön och ålder

December 2016

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-24 25 - 30 -

35 - 40 - 45 -

50 - 55 - 60 -

 

 

 

 

 

 

29

34

39

44

49

 

54

59

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

Figur 6.8 visar åldersfördelningen på livräntetagarna fördelat på fem- årsintervall. Det framgår att ju äldre de försäkrade är, desto mer sannolikt blir det att man uppbär livränta. Två tredjedelar av livränte- tagarna är 55 år eller äldre.

Som framgick av figur 6.1 ovan så har andelen livräntetagare som är över 60 år blivit allt färre, efterhand som de som beviljades liv- ränta när reglerna var mer generösa fasas ut ur systemet. Med tanke på vad som är grunden för beviljande av livränta är det naturligt att

108

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

de äldre dominerar, och även om de som beviljats livränta enligt de äldre reglerna och som fortsatt uppbär livränta efter att de fyllt 65 år efterhand fasas ut ur systemet, så lär den åldersfördelning som framgår av figur 6.8 i princip bestå, om än med en något mindre grupp som är 60+.

Kvinnorna utgör 41 procent av livräntetagarna. Andelen är unge- fär densamma oavsett åldersgrupp.

Ovanstående gäller alltså för livräntetagare som har livränta en- ligt LAF eller SFB. För de personer som har fått livränta enligt den äldre YFL är könsfördelningen betydligt mer skev, se figur 6.9.

Figur 6.9 Antal livräntetagare fördelat på ålder och lagstiftning

December 2015

Källa: Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror 2016 s. 21.

Av de försäkrade som i dag får livränta enligt YFL är bara 10 pro- cent kvinnor.17

Den vanligaste diagnosgruppen bland livräntetagarna är rörelse- organets sjukdomar, dvs. sjukdomar i rygg, nacke och skuldra. 33 pro- cent av kvinnorna och 40 procent av männen som beviljades liv- ränta 2015 tillhörde denna diagnosgrupp. Andelen har dock mins- kat över tid. Tio år tidigare var det 53 procent av de nybeviljade livräntorna som gällde sjukdomar i rörelseorganen.18 Den näst van- ligaste diagnosgruppen är skador med mera, exempelvis frakturer

17Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror 2016 s. 17.

18Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror 2016 s. 19.

109

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

och andra skador på rygg och nacke. 28 procent av kvinnorna och 34 procent av männen som beviljades livränta 2015 tillhörde denna diagnosgrupp.

Diagnosgruppen psykiska sjukdomar har ökat mycket under se- nare år. 26 procent av kvinnorna och 10 procent av männen till- hörde denna diagnosgrupp 2015, men bara 6 respektive 4 procent tio år tidigare.

Figur 6.10 Livräntetagarna fördelade på andel av inkomst efter jämfört med före arbetsskada

9 000

8 000

7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

91 -01-06-11-16-21-26-31-36-41-46-51-56-61-66-71-76-81-86- -95 005101520253035404550556065707580859094*99

Antal livräntetagare

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

*) Mindre intervall valt för att undvika röjandeproblematik av enskilda i andra grupper.

Figur 6.10 visar hur stor andel av inkomsten före skadan livränte- tagarna har kvar efter skadan. Den höga stapeln längst till vänster anger de som har 0 procent av sin tidigare inkomst kvar efter skadan, dvs. den grupp som har förlorat hela sin förvärvsförmåga. Till höger i figuren finns de som har kvar relativt mycket av sin förvärvsförmåga, där inkomsten efter skadan är upp till 99 procent av inkomsten före skadan. Av figuren framgår att ungefär en tredjedel av livränte- tagarna har förlorat hela sin förvärvsförmåga. Den mellersta tredje- delen har mellan 1 och 70 procent av sin inkomst kvar efter skadan, medan den friskaste tredjedelen har 71–99 procent av sin inkomst kvar.

110

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

Försäkringskassan har skattat hur stor del av livräntetagarna som var yrkesarbetande.19 Av männen var det 45 procent och av kvin- norna var det 33 procent. I undersökningen jämfördes även vilka yrken de arbetande livräntetagarna hade jämfört med befolkningen i övrigt. Det var färre bland livräntetagarna som sysslade med led- ningsarbete, arbete som kräver teoretisk specialkompetens eller högskoleutbildning jämfört med befolkningen i övrigt. Av de kvinn- liga livräntetagarna var det relativt många som hade kontors- och kundservicearbete eller process- och maskinsoperatörsarbete jäm- fört med den kvinnliga befolkningen i övrigt. För männen var det relativt vanligare bland livräntetagarna att syssla med hantverksarbete inom bygg och tillverkning jämfört med den manliga befolkningen i övrigt. För båda könen var det också relativt mer vanligt bland liv- räntetagarna med annat arbete utan krav på särskild yrkesutbildning.

Denna statistik behöver inte tyda på vilka yrken som är mer eller mindre skadliga, eftersom den är avgränsad till att avse de per- soner som både uppbär livränta och yrkesarbetar. De personer som helt saknar förvärvsförmåga efter skadan ingår alltså inte.

19 Försäkringskassan: Socialförsäkringen i siffror 2016, s. 23. Skattningen gjordes för januari 2014.

111

Förmånens utveckling och nuläge SOU 2017:25

Figur 6.11 Medelbelopp för livräntetagare

Kronor per månad. December 2016.

18 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

De yngre försäkrade får i genomsnitt högre belopp i livränta, vilket kan bero på att de har högre grad av nedsättning i sin försörjnings- förmåga, eller att de har en högre lön före skadan. Kvinnorna får mindre i livränta än männen i genomsnitt. Kvinnornas medelbelopp är 6 954 kronor medan männens är 7 901 kronor. Av livräntetagarna som grupp får kvinnorna 38 procent av de utbetalade medlen, medan de utgör 41 procent av livräntetagarna.

6.3.1Vem får och vem får inte livränta?

Förutom att beskriva livräntetagarkollektivet är det förstås intressant att även studera beviljandegrader för olika grupper, så att man kan beskriva vem som i större eller mindre utsträckning får sin ansökan om livränta beviljad.

112

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

Figur 6.12 Antal bifall och antal avslag

 

 

14 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bifall

8 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Avslag: "inte

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

arbetsskada"

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Avslag: andra

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

orsaker

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Källa: Försäkringskassan statistik.

 

 

 

 

 

 

 

I figur 6.12 visas Försäkringskassans beslut uppdelat på tre alter- nativa utfall för den försäkrade: bifall, avslag till följd av att Försäk- ringskassan bedömt att skadan inte var en arbetsskada och avslag till följd av andra orsaker, såsom att grundkraven inte är uppfyllda. Den senare gruppen, avslag p.g.a. andra orsaker, omfattar de försäk- rade som inte får prövat om deras skada är en arbetsskada, utan de faller bort tidigt i processen därför att de inte bedöms uppfylla grundkraven för livränta. De personer som får avslag p.g.a. att det inte är en arbetsskada har däremot uppfyllt grundkraven, och Försäk- ringskassan har gjort en sambandsprövning som har resulterat i av- slag. Antalet som får avslag i sambandsprövningen har alltså mins- kat betydligt, medan de som får avslag utifrån grundkraven faktiskt har ökat i antal samtidigt som totala antalet beslut har minskat över tiden.

Nedan visas samma statistik över de tre alternativa utfallen upp- delat för kvinnor och män.

113

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

Figur 6.13 Andel beviljanden i beslut om livränta

 

80%

 

70%

 

60%

 

50%

 

40%

Kvinnor

30%

Män

 

20%

 

10%

 

0%

 

Källa: Försäkringskassan statistik.

 

Beviljandegraden är som vi tidigare har visat lägre för kvinnor, även om skillnaden mellan kvinnor och män har minskat över tid.

Figur 6.14 Andel avslag i beslut om livränta som beror på att skadan inte var en arbetsskada

80%

 

70%

 

60%

 

50%

 

40%

Kvinnor

30%

Män

20%

 

10%

 

0%

 

Källa: Försäkringskassan statistik.

 

114

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

De som får avslag efter att Försäkringskassan gjort en sambands- prövning har minskat kraftigt i antal, vilket framgår av figur 6.12. När man tittar i figur 6.14 på andelen av kvinnor och män som fått detta besked så är det numera i princip ingen skillnad. Tidigare var det betydligt vanligare för kvinnor.

Figur 6.15 Andel avslag i beslut om livränta som beror på andra orsaker än att skadan inte var en arbetsskada

80%

 

70%

 

60%

 

50%

 

40%

Kvinnor

30%

Män

 

20%

 

10%

 

0%

 

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

Andelen som får avslag utan sambandsprövning har ökat markant de senaste tio åren, men har varit ungefär lika stor för kvinnor och män över tid. Tidigare var det något färre kvinnor som fick avslag för att grundkraven inte var uppfyllda, i dag är det fler kvinnor. Av figurerna 6.13–6.15 tillsammans framgår att det numera är problemen att uppfylla grundkraven som förklarar den lägre beviljandegraden för kvinnor snarare än sambandsprövningen. Om man tittar tio år tillbaka i tiden var det i stället den högre andelen avslag i sambands- prövningen som förklarade skillnaden mellan män och kvinnor.

115

Förmånens utveckling och nuläge

SOU 2017:25

Figur 6.16 Beviljandegrad i beslut om livränta för olika diagnosområden

70%

 

 

 

60%

 

 

 

50%

 

 

 

40%

 

 

 

30%

 

 

 

20%

 

 

 

10%

 

 

 

0%

 

 

 

Psyk

Muskel

Yttre

Övriga

Källa: Försäkringskassan statistik. Avser livräntor enligt LAF och SFB.

Figur 6.16 visar beviljandegrad för olika diagnosgrupper. Försäkrings- kassan delar in diagnoserna i följande grupper:

Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar

Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväven

Skador, förgiftningar och vissa andra följder av yttre orsaker

Övriga.

Skador till följd av yttre orsaker har haft märkbart högre beviljande- grad än övriga diagnosområden, vilket beror på att samband är lättare att fastställa. Trots detta har beviljandegraden minskat, även om den fortsatt ligger högre än andra diagnosområden. Av figuren fram- går också att beviljandegraden har ökat något för psykiska sjukdomar över åren, som nu faktiskt ligger högre än muskuloskeletala sjuk- domar.

116

SOU 2017:25

Förmånens utveckling och nuläge

6.4Sammanfattning

Av statistiken framgår att arbetsskadeförsäkringen har minskat betyd- ligt i omfattning, särskilt vid jämförelse längre tillbaka i tiden, vid 1990-talets början. Arbetsskadeförsäkringen är numera en relativt liten förmån om man jämför med de övriga förmåner Försäkrings- kassan har att handlägga. Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har minskat efterhand, och arbetsskadeavgiften har anpassats efter detta genom att sänkas i flera steg. På senare tid har inkomsterna från arbetsskadeavgiften ständigt varit högre än utgifterna.

Vad gäller handläggningen så ges av den tillgängliga informa- tionen det sammanlagda intrycket att kvaliteten i handläggningen av livränteärenden verkar ha förbättrats något, men eftersom det inte finns löpande kvalitetsutvärderingar som kan följas över tid så går det inte att uttala sig säkert om detta. Även om styckkostnaderna för livränteärenden ökade under en period, så verkar det alltså ha skett samtidigt som kvaliteten har förbättrats och ärendena hand- läggs snabbare. Slutsatsen blir dock något osäker.

Livräntetagarna som grupp är till övervägande del män och äldre med skada i rörelseorganen, men utvecklingen visar att bilden för- ändras. I och med utfasningen av de livräntor som beviljades när reglerna var mer generösa så har allt färre försäkrade över 65 år liv- ränta. Gapet i beviljandefrekvens mellan män och kvinnor har minskat något de senaste tio åren. En ytterligare förändring är att allt fler som ansöker om livränta för psykiska arbetssjukdomar får bifall.

117

7Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

7.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag om hur Försäkrings- kassans behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom ska kunna tillgodoses. Enligt utredningens direktiv är det svårt för Försäkringskassan att på ett adekvat sätt hinna ta del av den ständigt växande strömmen av nya forskningsrön. Därtill finns inte någon formell eller institutionell ordning för att ta fram aktuella kunskapssammanställningar inom medicinska områden som kan användas som stöd vid handläggningen av ärenden. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, har sedan 2011 i uppdrag i sitt regleringsbrev att göra kunskapssamman- ställningar om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Det tar dock relativt lång tid att arbeta fram en kunskapsöversikt, vilket riskerar att medföra att nya forskningsrön som kan ha bety- delse för beslut inom arbetsskadeförsäkringen inte tas i beaktande.

Utredningens uppfattning är att behovet av kunskapssamman- ställningar inte bara gäller Försäkringskassans handläggning. Även de försäkrade, deras ombud, förvaltningsdomstolarna och andra intressenter såsom arbetsmarknadens parter och AFA Försäkring kan ha ett intresse av att kunna tillgodogöra sig den kunskap som finns om samband mellan arbete och sjukdom. Genom att tillgäng- liggöra kunskapen inte bara för Försäkringskassan utan även för andra intressenter skulle transparensen och förutsebarheten i försäkringen förbättras.

Direktivet anför även i denna del att det finns behov av ny forsk- ning på områden där kunskapsbrister finns. Denna fråga behandlas i avsnitt 10.

119

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

Utredningen föreslår i detta avsnitt att Socialstyrelsen får till upp- gift att ta fram konsensusdokument om kunskapsläget inom arbets- skadeförsäkringens område samt att följa nya forskningsrön inom området. Utredningen föreslår vidare att uppdraget till SBU om att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom ska permanentas genom att det förs in som en uppgift i myndighetens instruktion och medlen ges i nivå.

7.2Hur Försäkringskassans kunskapsbehov tillgodoses i dag

7.2.1Vari består Försäkringskassans behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom?

Enligt 39 kap. 3 § socialförsäkringsbalken, SFB, avser begreppet arbetsskada en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig in- verkan i arbetet. En skada ska anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det. Enligt förarbetena så måste det för bifall framstå som mer sannolikt att skadan har uppkommit till följd av arbetets inverkan än att den inte har gjort det.1 En viktig del i arbetsskadebedömningen blir därmed att bedöma om det är exponeringen i arbetet som har orsakat den försäkrades skada. Det är för att kunna göra denna skadlighetsbedömning som Försäk- ringskassan behöver generell kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. I förarbetena till nu gällande beviskrav i arbetsskadeförsäkringen angav regeringen att det ska finnas en veten- skapligt förankrad medicinsk grund för bedömning om skadlighet i arbetet, men det bör inte krävas ”full vetenskaplig bevisning”.2 En detaljerad beskrivning av beviskraven finns i avsnitt 4.

1Prop. 2001/02:81 s. 42.

2Prop. 2001/02:81 s. 42.

120

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

7.2.2Hur tillgodoses Försäkringskassans kunskapsbehov i dag?

Försäkringskassans handläggare använder sig av flera källor för gene- rell kunskap om arbetets skadlighet.

En viktig kunskapskälla är de kunskapsöversikter som SBU sam- manställer. Sedan 2011 har SBU haft i uppdrag i sitt regleringsbrev att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. SBU ska i uppdraget utgå från Försäk- ringskassans behov i handläggningen och samråda med Försäk- ringskassan.3 I uppdraget anges att kvinnors arbetsmiljöer särskilt ska beaktas. SBU fick inledningsvis särskilda medel för uppdraget, men för perioden 2015–2020 har myndighetens förvaltningsanslag i stället höjts med 3 miljoner kronor för ändamålet.4 SBU har hit- tills publicerat fem översikter.5 De omfattar arbetsmiljöns betydelse för sömnstörningar, för symtom på depression och utmattnings- syndrom, för ryggproblem, för hjärt-kärlsjukdom samt för artros- besvär. I arbetet med översikterna granskar och sammanställer SBU befintliga forskningsrapporter som undersöker arbetsmiljöns betyd- else för en viss sjukdom eller visst besvär. Forskningsrapporter från hela världen ingår i urvalet, men ska bedömas vara relevanta för svenska förhållanden för att tas med i kunskapsöversikten. Därtill ställs vissa krav på metod och publicering. Bl.a. ska studierna ha kohort- eller fall-kontrolldesign och ha publicerats i en vetenskap- ligt granskad tidskrift. SBU utgår inte i sina översikter från olika branscher utan från exponeringen för en viss riskfaktor. På det sättet finns det inte risk för några förutfattade meningar om vilka expo- neringar ett visst yrke innehåller. Personer i samma yrkeskategori kan ju ha olika arbetsuppgifter och därmed vara utsatta för olika exponeringar. De olika litteraturöversikterna omfattar mellan 24– 150 artiklar som SBU har bedömt har hög eller medelhög kvalitet

3Regleringsbrev för budgetåren 2011–2017 avseende Statens beredning för medicinsk och social utvärdering.

4Prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:SoU1, rskr. 2014/15:71 samt prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:SoU1, rskr. 2016/17:127.

5SBU 2014:216 Arbetsmiljöns betydelse för sömnstörningar, SBU 2014:223 Arbetsmiljöns bety- delse för symtom på depression och utmattningssyndrom, SBU 2014:227 Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem, SBU 2015:240 Arbetsmiljöns betydelse för hjärt-kärlsjukdom, SBU 2016:253 Arbetsmiljöns betydelse för artrosbesvär.

121

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

och därmed har kvalificerat sig till att ingå i sammanställningen enligt de krav som SBU ställer upp.

För att beskriva evidensen för samband mellan olika riskfaktorer i arbetet och en viss sjukdom eller visst besvär använder SBU den s.k. GRADE-skalan. Enligt denna fyrgradiga skala anges evidens- styrkan som:

starkt vetenskapligt underlag

måttligt starkt vetenskapligt underlag

begränsat vetenskapligt underlag

otillräckligt vetenskapligt underlag.

Den evidensgrad som SBU anger ska dock inte förväxlas med de beviskrav (se avsnitt 4) som Försäkringskassan har att förhålla sig till i den försäkringsmässiga bedömningen, som handlar om att över- vägande skäl ska tala för att skadan har uppkommit av arbetet. Evi- densstyrkan handlar i stället om den medicinskt vetenskapliga be- dömningen och anger hur säkra SBU är på att de forskningsresultat som visar samband mellan exponering och utfall verkligen gäller.

Utöver SBU:s kunskapsöversikter används andra kunskapskällor:6

Arbete och Hälsa, en vetenskaplig skriftserie från Arbets- och miljömedicin vid Göteborgs universitet som publicerar vetenskap- liga originalarbeten, doktorsavhandlingar, kriteriedokument och litteraturöversikter

läroböcker, givet att de är kvalitetssäkrade både av Försäkrings- kassan och utomstående experter och inte är äldre än fem år

andra myndigheters sammanställningar, t.ex. från Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket

andra systematiska litteraturöversikter som publicerats i ansedda internationella vetenskapliga tidskrifter och som bedömts hålla tillräcklig kvalitet av Försäkringskassans försäkringsmedicinska koordinator.

6 Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 105.

122

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

Enligt Försäkringskassans vägledning är det inte utredarens uppgift att vara uppdaterad på kunskapsläget när det gäller hur arbetet på- verkar uppkomsten av besvär, utan det är i stället en uppgift för de försäkringsmedicinska rådgivarna, FMR.7 De är experter på försäk- ringsmedicin och är ett stöd för handläggaren i tolkning av medi- cinsk information. Det betonas i vägledningen att FMR inte har till uppgift att göra försäkringsjuridiska bedömningar, t.ex. att ta ställ- ning till om arbetsförmågan är nedsatt eller om övervägande skäl talar för att arbetet har orsakat eller försämrat den försäkrades be- svär. FMR har i stället till uppgift att hjälpa handläggaren bedöma om underlaget från den behandlande läkaren är tillräckligt, och hjälpa handläggaren att hitta medicinska eller odontologiska faktorer som talar för eller mot att arbetet orsakat eller försämrat den försäkrades besvär. Vidare ska FMR inte ersätta nödvändiga kompletteringar av medicinska underlag, men hjälpa handläggaren att hitta nödvändiga kompletteringsbehov.8

För att stärka kvaliteten i utredningen har de försäkringsmedi- cinska rådgivarna tagit fram ett metodstöd till Försäkringskassans vägledning. Metodstödet utgör en bilaga till vägledningen och inne- håller beskrivningar av tretton olika besvärsområden (t.ex. nacke och skuldra, stressrelaterad psykisk sjukdom, hjärta och kärl). För varje område beskrivs vanliga diagnoser, symtom och orsaker, hur vanligt förekommande besvären är i befolkningen, vilka riskfaktorerna är och förslag på frågor som utredaren kan ställa till den försäkrade i utredningen. I metodstödet finns även referenser till aktuellt kunskapsläge. För varje besvärsområde finns en referenslista med 1–4 litteraturreferenser.

Försäkringskassan har en försäkringsmedicinsk koordinator (FMK) för arbetsskadeförsäkringen som har ett övergripande ansvar för den medicinska kvaliteten i de yttranden som FMR ger till utred- arna. FMK har även till uppgift att vara rådgivande och svarar för kompetensförsörjning internt inom myndigheten och mot externa intressenter. FMK avgör vilka referenser som har tillräcklig evidens för att kunna användas som beslutsunderlag.

Löpande bevakning av nya forskningsrön görs av FMK och FMR, som diskuterar ny kunskap med externa specialister och ibland gör

7Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 105.

8Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 19.

123

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

egna sammanställningar. Kunskapsbehoven kan alltså tillgodoses även för sjukdomar och besvär som inte har omfattats av SBU:s översikter. Förutom andra vetenskapliga sammanställningar och lärobokskunskap pekar FMK i intervju på att man kan använda sig av vetenskap och beprövad erfarenhet, dvs. tidigare insamlad, doku- menterad och allmänt accepterad specialistkunskap. När det gäller sjukdomar där det är svårt eller inte möjligt att få fram forskning av hög vetenskaplig kvalitet används enligt FMK en sammanvägning av medicinsk kunskap från aktuella läroböcker, och möjligen en- skilda publicerade artiklar. Ofta blir dock svaret från FMR i dessa fall att det inte finns tillräckligt vetenskapligt stöd för ett samband.

7.3Hur bör kunskapsförsörjningen utvecklas?

7.3.1Vilka behov har Försäkringskassan av kunskapssammanställningar?

Försäkringskassan uppger i intervjuer att SBU:s kunskapsöversikter utgör en solid vetenskapligt baserad grund för bedömning och är ett viktigt stöd i handläggningen. Försäkringskassan ser gärna att SBU gör kunskapsöversikter inom flera besvärsområden; posttrau- matiskt stressyndrom, flerlokaliserad smärta och kvinnors risker i arbetslivet. Försäkringskassan har dock haft synpunkter på SBU:s rapporter som rör Försäkringskassans behov av vägledande kvanti- tativa mått på exponering. Denna fråga behandlas i avsnitt 8.

En konsekvens av det generella arbetsskadebegreppet är att i prin- cip allt kan prövas som arbetsskada. Det innebär att även kunskap om nya besvär som inte tidigare har bedömts vara arbetsrelaterade behöver sammanställas. Ett exempel på detta är utmattningssyndrom som tio år efter den första forskarrapporten nu har blivit allmänt accepterat i den medicinska professionen.9 SBU publicerade 2014 en kunskapsöversikt om bl.a. utmattningssyndrom.

Försäkringskassan uppger att en önskvärd kunskapsförsörjning skulle bestå av en helt extern expertgrupp som fortlöpande inhäm- tar och sammanställer relevant kunskap. Arbetsmarknadens aktörer

9 Intervju med Försäkringskassans försäkringsmedicinska koordinator.

124

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

bör dock kunna påverka arbetet, liksom andra aktörer med insyn i arbetslivet.

7.3.2Hur ser andra aktörer på Försäkringskassans kunskapsbehov?

I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänk- ande10 bedömde kommittén att medicinsk kunskap bör tas tillvara på ett bättre sätt vid försäkringstillämpningen, och att systematisk och institutionaliserad kunskapsutbyggnad bör utvecklas. Utred- ningen föreslog att ett arbetsmedicinskt råd skulle bildas för att utgöra ett expertorgan, ansvara för förvaltningen av ett bedöm- ningsstöd och implementeringen av ny kunskap i försäkrings- tillämpningen. Utredningen anger som skäl att det inte finns någon offentlig samlad beskrivning av kunskapsläget för olika diagnos- grupper som den försäkrade och andra intressenter kan tillgodo- göra sig. Genom att ge rådet en självständig ställning kan förutse- barheten och transparensen öka för den enskilde. Utredningen nämner även bristen på systematik när det gäller vad som är en väl utbredd uppfattning bland läkare, och att det är angeläget att det blir klarlagt vad som anses vara en väl utbredd medicinsk uppfatt- ning och vem som uttalar uppfattningen. Det arbetsmedicinska rådet skulle på begäran av Försäkringskassan kunna yttra sig om vad som är en väl utbredd uppfattning bland specialister. Rådet skulle i samråd med SBU besluta inom vilka områden som kunskapssammanställ- ningar behöver göras. Samtliga remissinstanser11 som hade synpunkter var positiva till förslaget eller hade inga invändningar. De synpunkter som framkom rörde utformningen av förslaget. T.ex. ansåg Svenskt Näringsliv, LO, TCO samt LO-TCO Rättsskydd att arbetsmark- nadens parter bör vara representerade i rådet. Försäkringskassan och AFA Försäkring ansåg att AFA Försäkring borde ingå i rådet. Vikten av legitimitet och förtroende betonades av Försäkrings- kassan, SBU, LO och LO-TCO Rättsskydd. Arbetsmiljöverket ansåg att kompetens om sociala och organisatoriska riskfaktorer ska finnas, och TCO betonade vikten av psykiatrisk expertis. Forte ansåg att Socialstyrelsen skulle vara mest lämpad för uppdraget. Umeå

10SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring.

11Remissammanställning av SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring (dnr S2015/01554/SF).

125

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

universitet framhöll att det bör läggas under Arbetsmiljöverket. AFA Försäkring saknade diskussioner om de arbetsmiljömedicinska klinikernas roll. SBU och Forte ansåg att rådet inte bör yttra sig i enskilda ärenden. Det bör nämnas att de synpunkter som remiss- instanserna lämnade avsåg ett arbetsmedicinskt råd som skulle an- svara för ett bedömningsstöd som skulle bli mer styrande än denna utrednings förslag, och skulle också på begäran av Försäkringskassan kunna yttra sig i enskilda ärenden.

Även om det finns en bred samstämmighet om att SBU:s kun- skapssammanställningar håller mycket hög kvalitet, påpekar vissa att det finns risk att relevanta studier inte inkluderas. Dels har SBU specifika och mycket högt ställda kvalitetskrav på rapporterna, dels publiceras de inte så ofta, och det kan tillkomma nya relevanta rön strax efter att en kunskapssammanställning är gjord.12 Av våra inter- vjuer framgår att det bedöms vara rimligt att uppdatera en kun- skapssammanställning efter cirka tio år, eftersom det först då kan antas ha tillkommit tillräckligt många nya studier.13

ISF drar i sin rapport slutsatsen att det är upp till den försäk- ringsmedicinske rådgivaren (FMR) att avgöra vilka referenser som ska ligga till grund för utlåtandet, och att det finns varierande upp- fattning om vilka referenser som är adekvata.14 FMR har därför utrymme att välja referenser som stödjer avslag respektive bifall. ISF drar slutsatsen att FMR:s benägenhet och förmåga att följa den medicinska forskningen samt att ta till sig och vidareförmedla rele- vanta nyheter på området i allt väsentligt styr utvecklingen inom försäkringsområdet. ISF drar i samma rapport slutsatsen att lagänd- ringen 2002 inte fullt ut har implementerats av handläggare, specia- lister och försäkringsmedicinska rådgivare i handläggning och besluts- fattande. En sådan helhetsbedömning förutsätter enligt ISF att handläggarna stärks ytterligare i sin yrkesroll.

LO menar att en orsak till att lagändringen 2002 inte har imple- menterats fullt ut är Försäkringskassans alltför strikta krav på veten- skaplig bevisning.15 Därtill behövs bättre kunskapssammanställningar

12Järvholm et al., Läkartidningen 2012-06-19 SBU:s rapport håller för låg vetenskaplig kvalitet. Intervjuer med TCO, Svenskt näringsliv, Avdelningen för arbets- och miljömedicin vid Lunds universitet.

13Intervjuer med SBU och Försäkringskassan.

14ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 68 f.

15LO:s Välfärdspolitiska utredning (2013): Arbetsskadeförsäkringen – en facklig hjärtefråga.

126

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

om olika arbetssjukdomar. Enligt LO har ny forskning som borde påverka bedömningarna av arbetsskador inte tillfogats de gamla kunskapssammanställningarna och inte heller sammanställts i nya sådana. LO anser därför att det är angeläget att en myndighet får i uppdrag att följa och initiera forskning på detta område samt se till att de kunskapssammanställningar som finns uppdateras regelbundet. LO lyfter fram det som en förutsättning för att det generella arbets- skadebegreppet ska kunna fungera väl, att den som gör bedömning- arna har den senaste kunskapen om sambanden mellan riskfyllda exponeringar och sjukdomar. TCO uppger att det är ett problem att Försäkringskassan inte i tillräckligt hög grad tillämpar den forsk- ning som finns.16

Riksrevisionen granskade Försäkringskassans hantering av arbets- skadeförsäkringen 2007.17 I rapporten drar Riksrevisionen slutsatsen att rättssäkerheten påverkas negativt av att det inom vissa områden saknas forskning och därmed kunskap om samband mellan arbete och skador. Ett annat problem är att Försäkringskassan inte alltid tar till sig den kunskap som finns. Det finns därmed en risk för att arbetsskadelivränta inte beviljas trots att skadan beror på arbetet. Riksrevisionen rekommenderar att Försäkringskassan uppdaterar kunskapen om samband mellan arbete och skada. Det bör dock på- pekas att Riksrevisionens rapport nu är snart tio år gammal, och att Försäkringskassan har utvecklat verksamheten sedan dess, bl.a. genom metodstödet till vägledningen.

Redan 2002 tillsattes en utredning som bl.a. fick till uppgift att föreslå hur en kunskapsbank för frågor om samband mellan arbets- miljö och sjukdom kunde byggas upp och organiseras.18 Kunskaps- bankens primära syfte skulle vara att tillhandahålla underlag för be- dömningar i arbetsskadeärenden. I utredningens betänkande19 läm- nades förslag om en sådan kunskapsbank där kunskap om arbets- miljöfaktorernas eventuella skadlighet skulle samlas, sammanställas och publiceras. Enligt förslaget skulle innehållet i kunskapsbanken utgöras av vetenskapligt underbyggd kunskap om hur sannolikt det är att arbetsmiljöförhållanden kan ge upphov till olika typer av

16TCO granskar (2014): Arbetsskadeförsäkringen behöver genussäkras och förbättras.

17Riksrevisionen 2007:32 Försäkringskassans hantering av arbetsskadeförsäkringen.

18Dir. 2002:45 Utredning om ökad koncentration av handläggningen av arbetsskadeärenden m.m. samt skapandet av en kunskapsbank.

19SOU 2003:1 Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan om framgångsrik rehabilitering.

127

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

sjukdomsbesvär och att kunskapen skulle redovisas i form av syste- matiska kunskapsöversikter. Kunskapen skulle enligt förslaget redo- visas i form av systematiska kunskapsöversikter för specifikt defini- erade och avgränsade sjukdoms- eller diagnosgrupper. Fastställda bedömningskriterier skulle tas fram för enskilda studier. Enligt för- slaget borde uppbyggnaden av en kunskapsbank för arbetsskador utgå från i första hand diagnosområden. Denna utredning bedömer att det skulle kosta 10–12 miljoner kronor årligen om förslaget om kunskapsbanken förverkligades i dag. Som en jämförelse kostade För- säkringskassans administration av arbetsskadeförsäkringen 142 mil- joner kronor 2016. Ett sådant förslag om kunskapsbank skulle där- med bli relativt dyrt jämfört med omfattningen av administrationen av arbetsskadeförsäkringen. Förslaget resulterade inte i vidare åt- gärder från regeringen.

En synpunkt som har framkommit i utredningens intervjuer är att det borde vara möjligt att i större utsträckning använda kunskap från forskning som har bedrivits på män och i mansdominerade yrken till att bedöma kvinnors arbetsskador.20

7.3.3Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis så finns det en samsyn kring behovet av en institutionaliserad ordning för att samla kunskap som är relevant för arbetsskadeförsäkringen. Genom de kunskapsöversikter som produceras av SBU och Arbetsmiljöverket sammanställs även befint- liga studier, i Sverige och internationellt, för analys och görs mer lättillgängliga för Försäkringskassan och för allmänheten. Det finns ändå en risk att relevant kunskap inte kommer Försäkringskassans handläggning till del. SBU:s kunskapsöversikter kan inte uppdate- ras ofta, och kvalitetskraven på studierna i rapporten är högt ställda. Det finns inget som hindrar Försäkringskassan att använda sig av andra publikationer än de som ingår i SBU:s kunskapssammanställ- ningar som stöd för sina bedömningar av samband mellan skadlig inverkan i arbetet och uppkommen skada. Men eftersom det inte finns någon institutionaliserad ordning för att synliggöra befintlig kunskap blir det upp till den enskilde försäkringsmedicinske råd-

20 Intervjuer med Arbets- och miljömedicin vid Göteborgs universitet, Försäkringskassan.

128

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

givarens kompetens, ambition och erfarenhet om sådan relevant kunskap används i bedömningen. Därtill behövs det också en flexi- bilitet i systemet för att uppmärksamma nya besvär som inte tidi- gare har bedömts ha samband med exponering i yrket.

7.4Överväganden och förslag om Försäkringskassans kunskapsförsörjning

7.4.1Konsensusdokument för arbetsskadeförsäkringen

Utredningens förslag: Socialstyrelsen ges i uppgift att ta fram konsensusdokument om kunskapsläget inom arbetsskadeförsäk- ringens område. Socialstyrelsen ska även identifiera behov av nya kunskapssammanställningar inom arbetsskadeförsäkringens område. Socialstyrelsen ska samråda med Försäkringskassan och arbetsmarknadens parter i utförandet av dessa uppgifter.

Skälen för utredningens förslag: För att skapa en institutionell ordning för att åskådliggöra befintlig medicinsk kunskap av relevans för arbetsskadeförsäkringen föreslår utredningen att Socialstyrelsen ges i uppgift att sammanställa konsensusdokument för olika besvärs- områden. Konsensusdokumenten syftar till att ge uttalanden om vilken kunskap som finns om samband mellan sjukdom och arbete. Varje konsensusdokument bör omfatta ett besvärsområde. Social- styrelsen utser en expertgrupp för varje besvärsområde som ansvarar för att ta fram förslag till konsensusdokument inom sitt område.

Konsensusdokumentens funktion är att utgöra en hjälp för dem som ska tillämpa försäkringen och för dem som ska ansöka om arbetsskadeersättning. Konsensusdokumenten är i första hand till för att stödja de försäkringsmedicinska rådgivarna på Försäkrings- kassan i deras skadlighetsbedömning, och ska kunna vara ett hjälp- medel i värderingen av det medicinska faktaunderlaget som ligger till grund för skadlighetsbedömningen i det enskilda ärendet om arbetsskada. Konsensusdokumenten ska däremot inte vara styrande för handläggningen, utan fri bevisvärdering ska fortsatt gälla. Kon- sensusdokumenten syftar även till att tillgängliggöra för andra intressenter, såsom de försäkrade, deras ombud och läkare vilken kunskap som är utgångspunkt i den försäkringsjuridiska bedöm-

129

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

ning som Försäkringskassans handläggare och förvaltningsdom- stolarna ska göra.

Förtydligande om begreppet kunskap

Innan vi utvecklar beskrivningen av konsensusdokumenten kan det vara på sin plats att förklara vad utredningen avser när vi i detta sammanhang talar om kunskap, för att inte skapa osäkerhet kring vad uppgiften är och hur den är tänkt att utföras.

Begreppet ”kunskap” ska i denna utredning förstås som medi- cinsk vetenskaplig kunskap av relevans för arbetsskadeförsäkringen. Som vi tidigare har beskrivit i avsnitt 4 så krävs inte full vetenskap- lig bevisning om samband mellan arbete och skada för att den för- säkrade ska kunna få sin arbetsskada godkänd, utan det ska enligt förarbetena kunna räcka med goda medicinska grunder eller en väl utbredd uppfattning bland specialistläkare. Begreppet ”kunskap” om- fattar alltså i denna utredning det som är arbetsskadeförsäkringens behov av kunskap. Begreppet ”kunskap” skulle dock av läsaren kunna uppfattas som likställt med ”full vetenskaplig bevisning”. Om utredningens förslag läses med en sådan ingång kan det bli svårt att förstå vad konsensusdokumenten ska innehålla och hur arbetet är tänkt att genomföras.

Socialstyrelsens uppgift i förhållande till SBU:s uppgift

Det kan behöva förtydligas i sammanhanget hur gränsdragningen är tänkt att göras mellan den uppgift som här föreslås ges till Social- styrelsen och den uppgift som ges till SBU. Uppgiften för Social- styrelsens expertgrupper blir att uttala en gemensam syn på det be- fintliga kunskapsläget inom besvärsområdet som svarar mot arbets- skadeförsäkringen behov. Konsensusdokumenten ska kunna omfatta både forskning av hög kvalitet och med stark evidens och annan kunskap med svagare vetenskaplig grund. Syftet är att säkerställa att konsensusdokumentet alltid innehåller det mest relevanta och aktuella kunskapsläget för varje besvärsområde.

SBU:s uppgift är att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Denna uppgift har avgränsats till att omfatta forskning av hög vetenskaplig kvali-

130

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

tet och syftar till att dra slutsatser som står på god vetenskaplig grund gällande samband mellan arbete och uppkomst av sjukdom. SBU:s kunskapssammanställningar föregås av omfattande litteratur- sökningar.

Expertgruppernas arbetssätt blir i stället att utifrån sin befintliga kännedom om rådande kunskapsläge och adekvata referenser disku- tera sig fram till ett gemensamt författat konsensusdokument. De kunskapssammanställningar som SBU publicerar kommer att vara en naturlig utgångspunkt för expertgruppernas konsensusdokument och möjliggöra att de står på en fast vetenskaplig grund när de går vidare i sitt arbete.

Hur konsensusdokumenten tas fram och uppdateras

Utredningens bedömning är att konsensusdokumenten ska tas fram av en grupp experter inom besvärsområdet utsedda av Socialstyr- elsen. Av konsensusdokumenten ska framgå vilken forskning och annan kunskap som kan utgöra underlag om samband mellan de olika diagnoserna som är mest relevanta för arbetsskadeförsäkringen inom besvärsområdet och exponering i arbetet. Det ska även fram- gå vad detta konsensusuttalande har för implikationer för tillämp- ningen av arbetsskadeförsäkringen. Konsensusdokumenten ska inte ge svar på vad som är en arbetsskada i det enskilda fallet utan ska ge uttalanden om kunskap på generell nivå om samband mellan expo- neringsfaktorer i arbetet och skada.

Expertgruppen ska bidra med förslag på vilket referensmaterial som bör ingå i konsensusdokumenten. Med referensmaterial avses här forskningsbaserad kunskap som motsvarar arbetsskadeförsäk- ringens beviskrav. Det är alltså inte tanken att expertgrupperna ska ta fram eller beställa systematiska kunskapsöversikter på sådant sätt som t.ex. SBU eller Arbete och Hälsa gör och som föregås av om- fattande litteratursökningar, utan samla och tillgängliggöra under- lag som har tagits fram av andra. Det hindrar inte att experterna vid behov kan göra litteratursökningar, men det huvudsakliga arbets- sättet ska vara att experterna bidrar med sin befintliga kännedom om rådande kunskapsläge och varifrån kunskapen härrör. När evi- densen är bristfällig inom ett område kan det också finnas möjlighet att genom remissförfarande eller genom att anordna en hearing

131

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

samla den befintliga kunskapen från en större grupp experter. Expertgruppens förslag underställs Socialstyrelsen för beslut om god- kännande.

Detta arbetssätt bedömer utredningen blir det som mest kost- nadseffektivt skapar förutsättningar för en god kunskapsförsörj- ning för Försäkringskassan, och möjliggör att den kan hållas aktuell.

Konsensusdokumentens innehåll

Konsensusdokumenten ska innehålla det mest relevanta och aktu- ella kunskapsläget för varje besvärsområde. Konsensusdokumenten ska, genom att samla befintlig tillgänglig kunskap, vara ett stöd för Försäkringskassans försäkringsmedicinska rådgivare, FMR, vid den skadlighetsbedömning som ska göras utifrån befintlig vetenskap. För att kunna vara ett sådant stöd ska konsensusdokumenten ut- formas utifrån de krav om vetenskapligt förankrad medicinsk grund för bedömningen om skadlighet i arbetet som formuleras i för- arbetena. Konsensusdokumenten ska kunna omfatta de olika sorters publikationer som FMR i dag kan använda sig av i sin försäkrings- medicinska bedömning. En viss ledning i hur konsensusdokumen- ten är tänkta att se ut kan också ges av det metodstöd som har tillfogats Försäkringskassans vägledning för arbetsskadehandlägg- ningen.21 Av detta framgår vanliga diagnoser inom besvärsområdet, generell kunskap om riskfaktorer och en kortare referenslista. De konsensusdokument som här föreslås är tänkta som ett mer omfatt- ande kunskapsstöd, och med ett mer generellt tilltal då det inte enbart riktar sig till Försäkringskassans handläggare. Utredningen kan i detta sammanhang förtydliga att Försäkringskassans arbete med metodstödet i vägledningen inte bör avstanna för att invänta denna utrednings förslag om att Socialstyrelsen ska ta fram kon- sensusdokument, utan fortskrida till dess att konsensusdokumen- ten har tagits fram.

I konsensusdokumentet ska tydliggöras vilken kunskap som är mer säkerställd, där det finns mycket forskning av hög kvalitet och med hög grad av evidens, och vilken kunskap som vilar på svagare grund, där forskningsläget inte ger entydiga svar eller där det finns

21 Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 282 f.

132

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

otillräckligt med forskning. Att konsensusdokumentet inte avgrän- sas till att endast omfatta det som har hög grad av evidens är viktigt för att innehållet ska motsvara den evidensnivå som möter försäk- ringens beviskrav. Men det finns även en jämställdhetsaspekt i detta eftersom den befintliga kunskapen till större delen kommer från arbetsmiljöforskning som har bedrivits på mansdominerade arbets- platser.22 Genom att lyfta fram kunskap där det finns en hög grad av samstämmighet bland experter men där det saknas stark veten- skaplig evidens skapas förutsättningar för att fler kvinnor kan be- viljas arbetsskadeersättning. Detta var också ett syfte med 2002 års reform av arbetsskadeförsäkringen.

En viktig uppgift för Socialstyrelsen blir att generalisera den kunskap som tidigare har vunnits från forskning utförd på män till att kunna användas för bedömning även av kvinnors arbetsskador. I de litteraturöversikter SBU har publicerat framgår att det inte finns någon skillnad mellan kvinnor och män i hur de reagerar på en viss exponering. De forskningsresultat som kommit från studier utförda på män bör därför, om det inte finns skäl som talar emot, kunna användas för att bedöma även kvinnors arbetsskador.

Denna utrednings förslag kan jämföras med en tidigare utred- nings förslag om att skapa en kunskapsbank med vetenskapligt under- byggd kunskap om samband,23 som beskrivs ovan under 7.3.2. För- slaget liknade denna utrednings förslag i det att kunskapsbanken skulle bestå av generell kunskap om samband mellan arbete och skada, men med den skillnaden att förslaget om att inrätta en kun- skapsbank innebar högre krav på belagd vetenskaplig evidens. Efter- som den sortens kunskapssammanställningar tar stora resurser i anspråk att sammanställa kan de inte heller uppdateras särskilt ofta. De riskerar därför att bli inaktuella och inte täcka all ny relevant kunskap inom området. De skulle inte heller omfatta viss kunskap som är relevant för handläggningen även om den inte når höga krav på vetenskaplighet.

Konsensusdokumentet ska även innehålla en referenslista till de referenser på vilka konsensusuttalandet grundas. Till samlingen med konsensusdokument bör tillföras en introduktion till terminologi i

22ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 55.

23SOU 2003:1 Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan och framgångsrik rehabili- tering.

133

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

vetenskapliga arbeten. Introduktionen bör exempelvis förklara sta- tistiska begrepp och beskriva styrkor och svagheter i olika slags studier, såsom kohortstudier och tvärsnittsstudier. Syftet med intro- duktionen är att göra det möjligt för de som arbetar med arbets- skadebedömningar och andra intressenter, såsom de försäkrade och deras ombud att ta till sig innehållet i konsensusdokumentet.

Konsensusdokumentens funktion

Konsensusdokumentens funktion ska vara att utgöra ett stöd i den försäkringsmedicinska bedömningen som är del i utredarens helhets- bedömning. Därtill syftar konsensusdokumenten till att tillgänglig- göra vilken kunskap som är utgångspunkt i Försäkringskassans och de allmänna förvaltningsdomstolarnas bedömning. Detta innebär dock inte att konsensusdokumenten ska vara styrande för Försäk- ringskassans handläggning, utan principen om fri bevisvärdering ska fortsatt gälla. Det finns alltså inget som hindrar att Försäkrings- kassan använder annat underlag i sin bedömning än det som fram- går av konsensusdokumenten.

En jämförelse kan göras med landrapporterna från Lifos, Center för landinformation och landanalys inom migrationsområdet, som är Migrationsverkets expertorgan med uppgift att samla in, analysera och upprätthålla kunskap om länder och regioner från vilka människor söker sig till Sverige. Lifos landrapporter är tänkta att fungera som stöd för prövningen i Migrationsverkets ärenden,24 dvs. de har samma funktion i att samla underlag som behövs för att tillämpa lagstiftningen som konsensusdokumenten är tänkta att ha.

Utredningens bedömning är att ett konsensusdokument enligt föreslagen modell kommer att förbättra förutsebarheten och transpa- rensen i arbetsskadeförsäkringen, och är i linje med de förslag om förbättrad kunskapssammanställning som LO, TCO, Riksrevisionen och Försäkringskassan har lagt fram. Utredningen bedömer att risken minskar för de problem som ISF har pekat på, som handlar om att FMR:s benägenhet och förmåga att följa den medicinska forskningen och att ta till sig och vidareförmedla relevanta nyheter är det som styr utvecklingen inom försäkringsområdet.

24 Se lifos.migrationsverket.se

134

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

Inga yttranden i enskilda ärenden

Utredningen bedömer att expertgrupperna inte ska kunna yttra sig i enskilda ärenden såsom den parlamentariska socialförsäkrings- utredningen föreslog att ett arbetsmedicinskt råd skulle kunna göra. Enligt den utredningens förslag om arbetsmedicinskt råd skulle rådet på begäran av Försäkringskassan kunna yttra sig om fall där det på goda medicinska grunder finns skäl att anta att sjukdomen uppkommit till följd av skadlig inverkan i arbetet. Dessa yttranden skulle därmed utgöra vad som är en väl utbredd uppfattning bland läkare med relevanta specialistkunskaper. Enligt den parlamentariska socialförsäkringsutredningen innebär den brist på systematisk och institutionaliserad kunskapsuppbyggnad när det gäller vad som är en väl utbredd uppfattning bland läkare en risk för att Försäkrings- kassan inte fäster tillräcklig vikt vid kunskapen. SBU och Forte ansåg i sina remissvar att rådet inte bör yttra sig i enskilda ärenden. Denna utrednings bedömning är att det konsensusdokument som görs för varje besvärsområde ska täcka både den kunskap om risk för samband som är säkerställd och den som vilar på svagare grund, och bör därmed kunna täcka det som i förarbetena beskrivs som en väl utbredd uppfattning bland läkare som har specialistkunskaper. Utredningen anser att expertgrupperna inte bör yttra sig om enskilda fall, eftersom det skulle kunna leda till en felaktig generalisering av en bedömning som har gjorts utifrån en enskild försäkrads befint- liga skick, individuella exponering och konkurrerande eller samverk- ande skadefaktorer. Expertgrupperna kommer dessutom att vara till- fälligt sammansatta organ som sammanträder under den tidsperiod ett konsensusdokument arbetas fram eller revideras.

Behov av nya kunskapssammanställningar

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen även ska identifiera områ- den där nya kunskapssammanställningar behövs och redovisa dessa. SBU, som i dag har i uppdrag att sammanställa kunskapsöversikter om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom,25 ska sam- råda med Försäkringskassan inom ramen för uppdraget. Som hand- läggande myndighet har förstås Försäkringskassan god kunskap om

25 Regleringsbrev för SBU för 2017.

135

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

vilka nya kunskapsöversikter som behövs med hänsyn till hand- läggningen av arbetsskadeförsäkringen. Men även Socialstyrelsen som får till uppgift att sammanställa befintlig kunskap utifrån för- säkringens behov bör få en god uppfattning om inom vilka områ- den som nya systematiska kunskapssammanställningar behövs. En sådan redovisning kan komma till nytta inte bara för SBU:s priori- teringar utan även för andra producenter av kunskapssammanställ- ningar.

Expertgrupper

För varje besvärsområde utser Socialstyrelsen en expertgrupp bestå- ende av medicinskt kunniga experter samt en expert kunnig i för- säkringsjuridik. Ett par av de medicinskt kunniga ledamöterna bör vara arbetsmedicinare, därtill kan det, beroende på vilket besvärs- område som behandlas i expertgruppen, vara lämpligt med kompe- tens från ortopedi och psykiatri. I remissvaren till den parlamen- tariska socialförsäkringsutredningen ansåg Arbetsmiljöverket att kompetens om sociala och organisatoriska riskfaktorer borde finnas i det arbetsmedicinska råd som där föreslogs, och TCO betonade vikten av psykiatrisk expertis. Vidare bör det lämpligen, enligt denna utrednings mening, bland de medicinskt kunniga ledamöterna finnas både de som är experter på sjukdomar och de som är experter på exponering.

Expertgruppens uppgift består i att kunna bedöma medicinska vetenskapliga arbeten och sammanställa dem så att kunskapen kan komma handläggningen av arbetsskadeförsäkringen till del. Det är därför lämpligt att gruppen huvudsakligen består av medicinskt kunniga personer med vetenskaplig erfarenhet. Genom att ha en leda- mot med kunskap om försäkringsjuridik säkras att konsensusdoku- menten utformas på ett sätt som är användbart för tillämpningen av försäkringen.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen bör tillföras medel för ett sekretariat om inledningsvis tre heltidsanställda personer.

136

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

Det inledande arbetet

Inledningsvis behöver en indelning i besvärsområden göras för att planera arbetet med att ta fram konsensusdokument. Ett exempel på hur en sådan indelning kan göras kan hämtas från Försäkrings- kassans metodstöd,26 som har samlat diagnoserna i tretton olika besvärsområden, som enligt myndigheten täcker handläggningens behov. En del av det inledande arbetet blir även att strukturera arbetet så att expertgruppernas arbete blir likformigt i relevanta delar, t.ex. vad gäller terminologi och konsensusdokumentens disposition.

Utredningen bedömer att Socialstyrelsen inledningsvis bör ges resurser för att sammanställa konsensusdokument för alla besvärs- områden under en fyraårsperiod. Med exempelvis 12–15 besvärs- områden innebär det att man behandlar 3–4 konsensusdokument per år. Det innebär att alla expertgruppernas ledamöter inte behöver tillsättas omgående, utan kan utses efterhand.

Det finns förstås möjlighet att dra nytta av det arbete som Social- styrelsen redan har utfört med det försäkringsmedicinska besluts- stödet. Det bör dock noteras att det försäkringsmedicinska besluts- stödet är till för att ge stöd till läkare och till Försäkringskassan om sjukskrivningarnas längd för en viss diagnos, och berör en annan förmån än arbetsskadeförsäkringen. I förarbetena till arbetsskade- försäkringen anges att det ska finnas ett visst krav på medicinsk kunskap för att en faktor i arbetsmiljön ska kunna anses skadlig medan det i sjukförsäkringen inte ställs upp något motsvarande krav.

Kontakter med externa parter

Inom ramen för uppgiften att ta fram konsensusdokument behöver Socialstyrelsen ha kontakt med Försäkringskassan för att få insyn i hur handläggningen av försäkringen fungerar i praktiken. Social- styrelsen behöver även ta del av den kunskap som arbetsmark- nadens parter besitter för att få ett sammanhang och stöd i sina överväganden. Arbetsmarknadens parter besitter en unik kompe- tens om arbetslivets villkor och de förhållanden på arbetsmarknaden som har bäring på arbetsskadeförsäkringen. De fackliga organisa- tionerna har också en viktig funktion i att fånga upp förändringar

26 Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 282.

137

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

på arbetsmarknaden som kan ha konsekvenser för arbetsskade- försäkringen. I remissvaren till den parlamentariska socialförsäk- ringsutredningen27 ansåg Svenskt Näringsliv, LO, TCO samt LO- TCO Rättsskydd att arbetsmarknadens parter bör vara represen- terade i det arbetsmedicinska råd som där föreslogs. I den utred- ningens förslag ingick att det arbetsmedicinska rådet skulle ansvara även för det bedömningsstöd som den utredningen föreslog, som var av mer styrande karaktär än de konsensusdokument som före- slås i denna utredning. Därtill skulle det arbetsmedicinska rådet kunna avge yttrande i enskilda ärenden. Denna utrednings bedöm- ning är dock att de konsensusdokument som här föreslås bör tas fram av en grupp med främst medicinsk expertis, eftersom uppgift- erna huvudsakligen består i att bedöma vilka medicinska vetenskap- liga arbeten som är relevanta, men även försäkringsjuridisk expertis för att säkra användbarheten i tillämpningen. Utredningen bedömer att representanter från arbetsmarknadens parter inte naturligen har kompetens för att bedöma vilken forskning som är relevant. Social- styrelsen ska däremot regelbundet samråda med arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna.

Överväganden om ansvarigt organ

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen bör ges i uppgift att ta fram och förvalta konsensusdokumenten. Utredningen bedömer att det är viktigt för konsensusdokumentens legitimitet att uppgiften ges till ett annat organ än Försäkringskassan. Vikten av legitimitet och förtroende har också betonats av Försäkringskassan, SBU, LO och LO-TCO Rättsskydd i remissvaren till den parlamentariska social- försäkringsutredningen.28

I bedömningen av hur uppgiften att ta fram konsensusdokument ska organiseras bör det övervägas att antingen ge den som en ny uppgift till en myndighet, eller låta uppgiften hanteras av ett sär- skilt organ inom en myndighet. Myndigheters uppgifter regleras i deras respektive instruktion. När det gäller särskilda organ inom myndigheter kan de vara av två slag, rådgivande eller beslutande.29

27Remissammanställning av SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring (dnr S2015/01554/SF).

28Remissammanställning av SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring (dnr S2015/01554/SF).

29Regeringskansliet 2011: Handledning för myndigheternas instruktioner.

138

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

Rådgivande organ inrättas normalt inte av regeringen utan regleras i myndighetens arbetsordning. Om regeringen bestämt att det ska finnas ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet ska det regleras i myndighetens instruktion. I de fall regeringen inrättar ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten blir ansvarsförhållandena komplexa, då regeringen har bestämt att organet ska finnas för att svara för vissa uppgifter, medan organet är en del av myndighetens verksam- het.30 Utredningen bedömer att Socialstyrelsen bör få en ny uppgift i sin instruktion om att ta fram konsensusdokument för arbets- skadeförsäkringen. Det finns ingen särskild vinst i att lägga uppgiften på ett råd inom myndigheten vad gäller att vinna legitimitet och förtroende för uppgiften, utan det viktiga i det hänseendet är att uppgiften ligger utanför Försäkringskassan. Ett rådgivande eller sär- skilt beslutsorgan innebär därtill en extra administrativ påbyggnad som kan försvåra arbetet. Genom att uppgiften ges direkt till Social- styrelsen förenklas styrningen av verksamheten, det blir kortare vägar till stödfunktioner och enklare att dra nytta av befintlig kompetens inom Socialstyrelsen, t.ex. från det försäkringsmedicinska besluts- stödet.

Utredningen bedömer även att det är viktigt att ge uppgiften till en existerande myndighet som har erfarenhet av liknande verksam- het, eftersom det kommer att underlätta för att verksamheten ska kunna etableras utan fördröjning. Socialstyrelsen har även tidigare erfarenhet av att hantera uppgifter som berör Försäkringskassans verksamhetsområde då myndigheten ansvarar för det försäkrings- medicinska beslutsstödet som används som stöd för läkarnas be- dömning vid sjukskrivning. Den nya uppgiften ska regleras genom Socialstyrelsens instruktion.31

Utredningen har även övervägt andra möjliga myndigheter att ge uppgiften att ta fram konsensusdokument. Exempelvis finns en utredning om nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö, som ska lämna förslag om placering och utformning av en sådan verksamhet.32 Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att ge uppgiften till ett sådant centrum, eftersom orga- nisationens utformning ännu bereds och det kan dröja innan verk-

30Regeringskansliet 2011: Handledning för myndigheternas instruktioner.

31Förordning (2015:248) med instruktion för Socialstyrelsen.

32Dir. 2016:2.

139

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

samheten etableras. Om det framkommer, efter att centrumet har inrättats, att det är mer lämpligt för att ansvara för en sådan upp- gift, kan det i så fall övervägas att flytta uppgiften dit. Alternativet att ge uppgiften till Försäkringskassan bedöms som nämnts inte lämpligt av legitimitetsskäl, helt enkelt eftersom så många aktörer som yttrat sig i frågan, inklusive Försäkringskassan, anser att det bör ligga externt från Försäkringskassan. Med den utformning som föreslås här bedömer också utredningen att expertgrupperna bör ha tillräcklig förståelse för arbetsskadeförsäkringens behov för att kunna sammanställa konsensusdokument som kan vara ett hjälpmedel för tillämpningen. Utredningen har även övervägt om uppgiften bör ges till Arbetsmiljöverket, men bedömt att det i jämförelse med Socialstyrelsen är en mer renodlad inspektionsmyndighet utan mot- svarande erfarenhet av att införliva den här sortens uppgifter i sin verksamhet. Utredningen har även övervägt att ge uppgiften till något arbetsmiljömedicinskt centrum, men bedömer att styrningen skulle försvåras av den relativt självständiga roll som universiteten har.

Med detta sagt kan det vara lämpligt att även ange ett andra- handsalternativ. Som utredningen betonat är det av vikt att kon- sensusdokumentens uttalanden ska motsvara arbetsskadeförsäk- ringens behov, och utformas utifrån de krav om vetenskapligt för- ankrad medicinsk grund för bedömningen om skadlighet i arbetet som formuleras i förarbetena. När en uppgift läggs på ett externt organ finns dock alltid möjligheten att det externa organet använ- der sina traditionella metoder som har utarbetats för annat syfte, och inte utformar den nya verksamheten efter dess egentliga syfte. Om konsensusuttalandena t.ex. skulle göras utifrån höga krav på evidens som motsvarar ”full vetenskaplig bevisning” så kommer viss relevant kunskap att saknas. Eller om konsensusuttalandena i stället skulle bygga på den metodik som Socialstyrelsen använder för konsensusuttalanden om sjukskrivningslängd riskeras att kun- skap av alltför låg evidens används. Om det skulle bedömas inte vara möjligt för Socialstyrelsen att utforma verksamheten så att konsensusuttalandena kan vara ett stöd i den medicinska bedöm- ningen som är en del i arbetsskadebedömningen, bedömer utred- ningen att ett andra alternativ för vilket organ som ska hantera uppgiften bör övervägas.

En annan faktor som behöver övervägas i sammanhanget är hur denna nya uppgift passar in i Socialstyrelsens nuvarande ansvars-

140

SOU 2017:25

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

områden, som huvudsakligen är hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen har en uppgift som angränsar till socialförsäkringens område i och med det försäkringsmedicinska beslutsstödet, men uppgiften att ta fram konsensusdokument skulle innebära att ny verk- samhet ska byggas upp.

Utredningen bedömer att ett andra alternativ är att ge uppgiften till Försäkringskassan. Utredningen har tidigare motiverat att För- säkringskassan inte bör ges uppgiften av legitimitetsskäl. Utred- ningen anser dock att Försäkringskassan måste bedömas vara det bästa andrahandsalternativet, eftersom konsensusdokument framtagna utifrån en bristande förståelse om deras syfte skulle vara av så lågt värde att en sådan verksamhet inte kan anses vara motiverad.

Utvärdering av konsensusdokumentens funktion

Utredningens förslag om att ta fram konsensusdokument handlar om att hantera problemet att det i dag inte finns någon lätt till- gänglig sammanställning av den kunskap som kan vara relevant för handläggningen av arbetsskadeförsäkringen. Huruvida konsensus- dokumenten kommer att utgöra det stöd som här avses går inte att uttala sig om förrän verksamheten har etablerats. Utredningen före- slår att den nya uppgiften ska utvärderas en viss tid efter etable- ringen, förslagsvis ungefär fem år, eftersom konsensusdokument för de flesta besvärsområden bör ha producerats vid den tiden. En sådan utvärdering kan exempelvis utföras av Inspektionen för social- försäkringen. Om utvärderingen visar att konsensusdokumenten inte tillför något utöver det metodstöd som Försäkringskassan redan har i dag, bör regeringen överväga att ta bort uppgiften från Social- styrelsens instruktion.

141

Försäkringskassans behov av tillgång till kunskap

SOU 2017:25

7.4.2Uppgift till SBU om kunskapssammanställningar

Utredningens förslag: Statens beredning för medicinsk och social utvärdering ges i uppgift att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. De medel som tillförts förvaltningsanslaget bör fortsättningsvis ges i nivå.

Skälen för utredningens förslag: Det uppdrag som Statens bered- ning för medicinsk och social utvärdering, SBU, haft sedan 2011 om att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns bety- delse för uppkomst av sjukdom har regeringen gett på årsbasis, då både uppdraget och särskilda medel för detta inledningsvis gavs i myndighetens regleringsbrev. Myndighetens förvaltningsanslag höjdes sedan för perioden 2015–2020 för denna verksamhet. Uppdraget ges fortsatt i regleringsbrevet. SBU har publicerat fem litteratur- översikter med de medel som har getts hittills.

Försäkringskassan har uppgett att de försäkringsmedicinska be- dömningarna i dag vilar på en säkrare grund inom de områden där SBU har tagit fram kunskapsunderlag, och påpekar att Försäkrings- kassan har ett fortsatt behov av kunskapsöversikter. Så länge det generella arbetsskadebegreppet gäller anser Försäkringskassan att de har ett stort behov av kontinuerlig påfyllnad av kunskap.33

Utredningen bedömer att behovet av de kunskapssammanställ- ningar som SBU producerar fortsatt kommer att finnas. Med den nivå på medel som har tillförts, 3 miljoner kronor, så räcker det för att sammanställa kunskap inom de besvärsområden där samman- ställningar saknas, och sedan efterhand uppdatera kunskapen. Ut- redningen föreslår därför att SBU:s uppdrag bör permanentas genom att det anges som uppgift i instruktionen, och att medel bör till- föras i nivå.

33 Försäkringskassan 2015: Kunskapsöversikter beträffande arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. (dnr 008525-2014).

142

8Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

8.1Inledning

Den svenska försäkringen vid arbetsskada bygger på ett generellt arbetsskadebegrepp. Denna princip bör, enligt utredningens direk- tiv, gälla även fortsättningsvis. Frågan har dock väckts om det gene- rella arbetsskadebegreppet bör kompletteras med ett stöd för be- dömning och beslut av en typ som är vanlig inom andra länders försäkring.

I detta kapitel redogörs först för var i arbetsskadebedömning- arna det uppstår bedömningsutrymme och där frågan om stöd för bedömning och beslut aktualiseras, vilka stödfunktioner som finns i dag samt intressenternas inställning i frågan om stöd för bedöm- ning och beslut i arbetsskadeärenden. Därefter följer en redogörelse för de tidigare utredningsarbeten och publikationer som berört frågan om en förteckning med diagnoser. En kort beskrivning görs av de internationella s.k. sjukdomslistor som finns. Systemen i de nordiska länderna berörs också, särskilt den danska arbetsskadeförsäkringen med en lista i kombination med en generell bestämmelse.

8.2Bedömningsutrymme inom arbetsskadebedömningen

8.2.1Övergripande om arbetsskadebegreppet och bedömningsutrymmet

Den svenska arbetsskadeförsäkringen bygger sedan införandet av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF, på ett generellt arbetsskadebegrepp. Utgångspunkten är att alla typer av skador kan

143

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

godkännas som arbetsskada under förutsättning att samband finns mellan skadan och olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet.1 Ett generellt arbetsskadebegrepp måste för att kunna fånga alla potentiella arbetsskador ha en bred definition som enbart lägger fast den övergripande principen för vad som kan godkännas som arbets- skada. Det är även den generella utformningen av arbetsskade- begreppet i 39 kap. 3 § socialförsäkringsbalken, SFB, som möjliggör att individuella hänsyn kan tas vid arbetsskadebedömningen.

Arbetsskadebegreppets konstruktion enligt ovan medför att det inte är möjligt att avgöra om en skada utgör en arbetsskada enbart utifrån lagtext. Utfallet i det enskilda fallet är beroende av den bedömning som görs i det specifika ärendet – det finns ett be- dömningsutrymme.2 Bedömningsutrymmet medför att i ett enskilt ärende kan såväl beslut om en icke godkänd arbetsskada som beslut om en godkänd arbetsskada vara förenligt med gällande rätt.

Enligt nu rådande arbetsskadebegrepp ska en helhetsbedömning göras av om övervägande skäl talar för att en skada ska godkännas som arbetsskada. Av rättsfallet RÅ 2010 ref. 101 synes framgå att beviskravet övervägande skäl omfattar såväl skadeorsaken som orsaks- sambandet.

Utredningen konstaterar att det finns bedömningsutrymme i många av de enskilda led som ingår i arbetsskadebedömningen, se avsnitt 4.5, 8.2.2 och 8.2.3. Bedömningsutrymmet finns både i de rent rättsliga bedömningarna, exempelvis avgränsningsfrågor i för- hållande till arbetsskadeskyddets räckvidd och i värderingen av om- ständigheterna i det enskilda ärendet om arbetsskada i förhållande till försäkringens beviskrav. Arbetsskadebedömningen och den efter- följande handläggningen av arbetsskadelivränteärendet där även följd- erna av skadan är av betydelse innehåller således i realiteten fler bedömningsfrågor än de som berörs nedan.

Ett metodstöd är avsett att vara till hjälp i handläggningen att hantera bedömningsutrymmen. Utredningen redogör i det följande mer detaljerat för de led av arbetsskadebedömningen som är av störst intresse för utredningens uppdrag att se över frågan om det

1Utredningen har i avsnitten 4.3.1 och 4.4.2 närmare redogjort för bevisreglerna inom arbets- skadeförsäkringen.

2För mer ingående resonemang om bedömningsutrymme se Inspektionen för socialförsäk- ringen 2016 Att använda lagens bedömningsutrymme, ISF kommenterar 2016:1. Stockholm: Inspektionen för arbetsskadeförsäkringen.

144

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

bör införas ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbets- skada. Det kan finnas anledning av metodiska skäl att rörande såväl skadlighet som orsakssamband skilja mellan vad som är utvärdering av de faktiska omständigheterna mot bakgrund av gällande forsk- nings- och kunskapsläge och den rättsliga bevisvärdering som där- efter görs.

8.2.2Om bedömningsutrymmet i skadlighetsbedömningen

Den första förutsättningen för att få en arbetsskada godkänd är att det kan bevisas att den försäkrade har varit exponerad för en viss faktor i arbetsmiljön. Därefter är frågan om denna faktor varit skad- lig. Kunskap ska finnas om att det finns ett samband mellan den aktuella exponeringsfaktorn och uppkomst av skada. Bedömnings- utrymmet i detta led av skadlighetsbedömningen ligger i den rätts- liga bedömningen av befintlig vetenskapligt baserad kunskap om samband mellan viss arbetsmiljöfaktor och viss typ av skada, enligt tillämpligt beviskrav för arbetsskadeförsäkringen. Med tillämpning av 1993 års bevisregel är bedömningsutrymmet i detta led av skad- lighetsbedömningen inte så stort i förhållande till den vetenskapliga synen på arbetsmiljöfaktorns skadlighet, eftersom 1993 års beviskrav hög grad av sannolikhet förutsätter väsentlig kunskap inom medi- cinsk eller annan vetenskap om en faktors skadebringande egen- skap.3 Avsikten med införandet av 2002 år bevisregel var dock att utöka det rättsliga bedömningsutrymmet i förhållande till det rådande vetenskapliga kunskapsläget om orsaken till arbetsrelaterade skador jämfört med 1993 års bevisregel.

I bedömningen av om exponeringen varit skadlig i det enskilda fallet ska beaktas hur länge, hur ofta och hur intensivt den försäk- rade har varit utsatt för en viss faktor. Exponeringen ska ha varit sådan att övervägande skäl talar för att skadlig inverkan orsakat den försäkrades skada. När det gäller bedömningen av skadlighet i det enskilda fallet finns ett bedömningsutrymme i två delar. För det första finns ett visst bedömningsutrymme i den medicinska bedöm- ningen av om den försäkrades exponering kan anses som skadlig såvitt gäller de kvantitativa kraven på exponering. För det andra ska

3 Prop. 1992/93:30 s. 36.

145

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

exponeringens skadlighet relateras till den försäkrades befintliga skick4, vilket även det i grunden är en medicinsk bedömningsfråga. Den medicinska bedömningen i båda dessa delar görs i förhållande till arbetsskadeförsäkringens beviskrav rörande skadligheten, enligt nu gällande bevisregel övervägande skäl.

8.2.3Om bedömningsutrymmet i bedömningen av orsakssamband

I arbetsskadebedömningen ingår både skadlighetsbedömningen en- ligt ovan och bedömningen av orsakssambandet mellan den skad- liga inverkan och den försäkrades skada. Som framgår av avsnitt 4.5 ingår i arbetsskadebedömningen bland annat en rättslig bedömning av de faktaomständigheter som framkommer i arbetsskadeutred- ningen. Detta innebär att den medicinska utredningen i ärendet tillsammans med övriga omständigheter i ärendet måste värderas i relation till arbetsskadeförsäkringens beviskrav i sambandsbedöm- ningen. För att skadan ska kunna godkännas som arbetsskada krävs enligt såväl 1993 års som 2002 års bevisregel att övervägande skäl talar för att den försäkrades skada uppkommit till följd av olycka eller skadlig inverkan i arbetet. Det är ofrånkomligt att det finns ett bedömningsutrymme i bevisvärderingen. Arbetsskadeförsäkringen skiljer sig därvidlag inte från andra regelverk som mynnar ut i bevis- värdering.

8.3Stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden i dag

Inledning

Behovet av ett stöd för bedömning och beslut vid arbetsskade- bedömningar måste ses i ljuset av vilka resurser som redan i dag finns tillgängliga och som kan vara ett stöd för bedömning och be- slut i erforderliga avseenden. I detta avsnitt redogörs först för befint- liga stödjande publikationer och strukturer med tonvikt på Försäk-

4 Faktorer i arbetet som allmänt inte kan anses som skadliga kan dock inte bedömas som sådana ens för en extremt känslig person, se prop. 2001/02:81 s. 104.

146

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

ringskassan. Därefter följer en redogörelse för prejudikat- och praxis- bildningen för arbetsskadeförsäkringen.

8.3.1Försäkringskassan

Försäkringskassans rättsavdelning

Försäkringskassan har en nationell rättsavdelning. Enligt Försäk- ringskassans arbetsordning5 ansvarar rättsavdelningen bl.a. för

att styra och stödja tillämpningen inom socialförsäkringen genom tolkningen av regler och genom att ta fram föreskrifter, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, Domsnytt, rättsfallsöversikter samt att förvalta och besluta vägledningarnas tillämpningsdel

att samordna arbetet med att lämna förslag till nya eller för- ändrade författningar

att följa upp och analysera rättspraxis, prejudikat samt statistik över domstolsärenden

rättslig kvalitetsuppföljning och återkoppling

styrning inom områdena förvaltningsrätt, offentlighet och sekre- tess

styrning inom områdena förvaltningsrätt, offentlighet och sekre- tess, IT-rätt, omprövning, affärsjuridik samt arkiv- och diarie- föring

processerna för att ta fram och följa upp styr- och stöddoku- ment (normerande och interna)

den formella utformningen av styrdokument, granskning och stöd när dokument med juridiskt innehåll tas fram.

5 Försäkringskassan. Interna föreskrifter. Beslutsdatum 2016-07-01 Dnr 019023-2016 Serie- nummer 2016:02 Version 1.0, § 19.

147

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

Styrande dokument

De dokument som rättsavdelningen ansvarar för och som utgör rättsligt stöd i handläggningen är Domsnytt, rättsfallsöversikter samt delar av vägledningen med tillhörande metodstöd. Domsnytt och rättsfallsöversikter är internt normerande och styrande doku- ment. De ställningstaganden som görs i dessa publikationer är bind- ande för myndighetens medarbetare. I publikationen Domsnytt sammanställer rättsliga experter på Försäkringskassans rättsavdel- ning domar som ska ge vägledning till handläggare i rättsfrågor. Domsnytt används för att ge bättre rättsligt stöd vid ärendehand- läggning av förmåner med ett omfattande bedömningsutrymme.6 Rättsfallsöversikter innehåller Försäkringskassans tolkning av pre- judikat och rättspraxis.

När det gäller arbetsskadeförsäkringen publicerade dåvarande RFV i rättsfallsöversikten RFV Anser 2002:1 ett urval av kammarrätts- domar för åren 1996–2001. Tanken med översikten var att ge led- ning vid tillämpningen av 1993 års bevisregel. Motsvarande samman- ställning av kammarrättsavgöranden där 2002 års bevisregel tillämpas saknas.

Stödjande dokument

Försäkringskassans vägledningar är stödjande dokument till stöd för handläggningen. Ansvaret för innehållet i vägledningarna är uppdelat mellan rättsavdelningen och livssituationerna.7 Rättsavdel- ningen ansvarar för tillämpningsdelen och livssituationerna för metodstödsdelen. Försäkringskassan beskriver vägledningarna enligt följande.8

Vägledningar innehåller samlad information om framförallt olika för- säkringsområden. De har en tillämpningsdel som beskriver vad som gäller för förmånerna, det vill säga författningar, förarbeten, rättspraxis, all- männa råd och rättsliga ställningstaganden m.m. De kan också ha en

6Inspektionen för socialförsäkringen. 2016. Försäkringskassans utvecklingsarbete Utveckling av stöd till handläggningsverksamheten. Rapport 2061:8. Stockholm: Inspektionen för social- försäkringen. s. 73.

7Försäkringskassan har sedan år 2014 en form av matrisorganisation bestående av så kallade livssituationer och avdelningar.

8Försäkringskassans Vägledning 2004:7 Version 10 Förvaltningsrätt i praktiken. Avsnitt 2.6.1 s. 16.

148

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

metodstödsdel med beskrivningar av hur man ska handlägga ärenden inom det aktuella området och vilka metoder som ska användas för att på bästa sätt åstadkomma effektivitet och kvalitet i handläggningen.

Ytterligare ett stödjande dokument utgörs av Informationsmeddel- anden, IM, som ger stöd vid tillämpningen av försäkringen eller i administrativa frågor. Rättsavdelningen beslutar om IM i den delen som gäller tillämpning av socialförsäkringens regler.

Närmare om Försäkringskassans Vägledning 2003:4

Förmåner vid arbetsskada

Försäkringskassan har ändrat inriktning på den rättsliga styrningen och som ett led i detta bl.a. tagit bort konkreta typfall och exempel ur vägledningarna. Vägledningen om arbetsskada9 omarbetades under 2014. I den senaste versionen av vägledningen finns som bilaga ett metodstöd. Detta metodstöd har funktionen av ett stöd för bedöm- ning och beslut. Utredarna ska använda sig av metodstödet när de gör bas- och exponeringsutredningar i arbetsskadeärenden. Metod- stödet beskriver vilka kända riskfaktorer som kan orsaka eller för- sämra olika sjukdomar och besvär. Metodstödet är inte heltäckande avseende sjukdomar, men innehåller följande områden.

nacke och skuldra

axel

armbåge och underarm

hand och handled

rygg

höft

knä

luftvägar

stressrelaterad psykisk sjukdom

psykisk sjukdom till följd av kränkande särbehandling

9 Försäkringskassans Vägledning 2003:4 Version 13 Förmåner vid arbetsskada.

149

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

hjärta och kärl

eksem och allergier

hörsel.

Varje område innehåller referenser till aktuellt kunskapsläge och det anges specifikt i stödet när det finns god kunskap om arbetets betydelse för besvärens uppkomst och när det anses finnas mindre eller saknas kunskap. Metodstödet innehåller också exempel på frågor som utredaren kan ställa till den försäkrade. Försäkringskassan har genom metodstödet samlat information om det aktuella kunskaps- läget avseende sjukdomsbesvär inom respektive område. De refe- renser som anges i metodstödet är främst SBU:s kunskapssamman- ställningar, kunskapssammanställningarna i skriftserien Arbete & Hälsa, vetenskapliga artiklar från medicinska tidskrifter samt i något enstaka fall en lärobok.

Rättsavdelningens resurser

Enligt uppgift arbetar för närvarande två personer på Försäkrings- kassans rättsavdelning med arbetsskadeförsäkringen som en bland flera förmåner.10

ISF har i Rapport 2016:8 Försäkringskassans utvecklingsarbete Utveckling av stöd till handläggningsverksamheten granskat Försäk- ringskassans drivkrafter, strukturer och prioriteringsgrunder för utveckling. I rapporten anförs att rättsavdelningen i intervjuer upp- ger att de har kunskap om det stöd som behöver förbättras, men på grund av resursbrist är det främst de förmåner som är prioriterade enligt Försäkringskassans strategi som prioriteras. Förbättringsarbete för de förmåner som inte är prioriterade görs i mån av tid inom respektive team inom rättsavdelningen. För förmåner som inte är prioriterade begränsas rättsavdelningens förbättringsarbete till sådant som är absolut nödvändigt, till exempel att hantera författnings-

10 Uppgiften avser aktuella förhållanden hösten 2016.

150

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

ändringar och tolka nya domar från Högsta förvaltningsdomstolen, HFD.11

Strukturer inom Försäkringskassan till stöd för handläggningen

Det finns även organisatoriska strukturer inom Försäkringskassan som syftar till att ge stöd i tillämpningen av arbetsskadeförsäk- ringen.

Specialister är en yrkesroll som bland annat kvalitetssäkrar och vägleder de som ansvarar för handläggningen av individärenden i tolkning och tillämpning av regelverk.12 Specialisterna medverkar också i uppföljning och utvecklingsarbete inom socialförsäkringen på lokal, regional och nationell nivå. I dag finns specialister kopp- lade till samtliga kontor där arbetsskadeärenden handläggs. Specialist- funktionen har inrättats vid olika tidpunkter vid de olika kontoren, men i dag är minst en specialist kopplad till varje kontor. Utform- ningen av specialistens yrkesroll varierar beroende på kontor, men övergripande kan sägas att en viktig del i specialistens roll är att förmedla försäkringsmedicinsk kunskap till FMR, att sköta över- gripande bevakning av praxisrelaterade frågor och att lyfta frågor till rättsavdelningen vid behov. Specialisten kan också vara ett boll- plank för utredarna när så behövs och vara behjälplig med att i det enskilda fallet identifiera var det finns bedömningsutrymme.

Det finns strukturer för möten där tillämpningsfrågor kan diskuteras i syfte att ge stöd i arbetsskadebedömningarna. Enligt uppgift sammanträder specialister, omprövare, representant från rättsavdelningen, chefsrepresentant och verksamhetsutvecklare var tredje vecka i s.k. nätverksmöten. Även beslutsfattarna har regel- bundna möten. Information om vad som diskuteras på nätverks- mötena respektive beslutsfattarnas möten vidarebefordras till ut- redarna på s.k. multikompetenta möten. De diskussioner som förs vid dessa olika slags möten syftar till att öka graden av likformig tillämpning såväl inom de lokala arbetsskadekontoren, som på natio-

11Inspektionen för socialförsäkringen 2016. Försäkringskassans utvecklingsarbete Utveckling av stöd till handläggningsverksamheten Rapport 2016:8. Stockholm: Inspektionen för social- försäkringen, s. 73.

12Inspektionen för socialförsäkringen 2016. Försäkringskassans utvecklingsarbete Utveckling av stöd till handläggningsverksamheten Rapport 2016:8. Stockholm: Inspektionen för social- försäkringen, s. 31.

151

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

nell nivå. Nuvarande mötesstrukturer är, som utredningen uppfattat det, relativt nya inom organisationen.

Tidigare stödjande insatser inom Försäkringskassan

Mellan 2011 och 2013 genomfördes lokala s.k. likabehandlings- seminarier på flera av kontoren där arbetsskadeärenden handläggs. Vid dessa slags seminarier förde deltagarna diskussioner utifrån fiktiva ärenden. Från de seminarier som genomförts på arbetsskade- försäkringens område finns material rörande fem olika besvärs- områden. De flesta kontor har haft tre seminarier. Bara två kontor har vid sina seminarier behandlat samma besvärsområden, varför kunskapsspridningen inte är jämnt fördelad mellan de olika arbets- skadekontoren.

8.3.2Praxisbildningen för arbetsskadeförsäkringen

Före den 1 juli 1995 var Försäkringsöverdomstolen, FÖD, högsta instans för socialförsäkringsmål. FÖD var på sin tid inte en ren- odlad prejudikatinstans och prövade samtliga fall som överklagades dit. Det finns därför en rikhaltig praxis från FÖD till ledning för tillämpningen av äldre bevisregler, rörande såväl skadlighetsbedöm- ningen som sambandsbedömningen. FÖD publicerade även rätts- fallsreferat. Avgöranden från FÖD utgår från den medicinska kun- skap som fanns vid den tiden för avgörandet.

När FÖD lades ned blev HFD högsta instans för socialför- säkringsmålen. HFD är en renodlad prejudikatinstans, vilket får till följd att prejudikatbildningen för bedömningsfrågorna i arbetsskade- prövningen är mycket sparsam. Att HFD prövar så få livräntemål där själva arbetsskadebedömningen står i centrum beror på att utgången i dessa mål i mycket är beroende av bevisning i form av läkarintyg etc. De bedömningar som ska göras är också individuella bedömningar som beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En specifik fråga avseende en viss klagande skulle ha litet prejudikat- värde eftersom svaret inte alltid skulle bli tillämpligt avseende en

152

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

annan klagande. Vad som utgör övervägande skäl gällande en klag- ande behöver inte göra det för en annan klagande.13

Hos Försäkringskassan finns ett allmänt ombud. Syftet med det allmänna ombudet är att ombudet ska kunna överklaga ett beslut från Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten i syfte att få fram vägledande domstolsavgöranden inom socialförsäkringsområdet. Det kan handla om områden där rättstillämpningen inte är enhetlig eller där det finns ett särskilt stort behov av vägledande dom- stolsavgöranden. Det allmänna ombudets praxisbildande funktion kommer till uttryck bl.a. genom att endast ombudet har rätt att överklaga beslut som är gynnande för den enskilde. Ombudet kan även yrka att en domstol ska inhämta förhandsbesked från EU- domstolen i en domstolsprocess. I rapporten 2012:11 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen konstaterade ISF att det all- männa ombudet dittills i liten utsträckning bidragit till praxisbild- ningen för socialförsäkringen.

Regeringen tillsatte i maj 2013 en särskild utredare för att bl.a. överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utred- ningen lämnade i april 2015 betänkandet SOU 2015:46 Skapa tilltro

– generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. Betänkandet har inte lett till författningsändringar.

Regeringen tillsatte i december 2016 en särskild utredare som ska se över vissa processuella och processrättsliga frågor på social- försäkringsområdet. Utredaren ska bl.a. utreda och föreslå hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt (dir. 2016:104). Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2018.

På grund av HFD:s renodlade prejudikatroll är det till stor del kammarrättsavgöranden som används som stöd i tillämpningen av arbetsskadeförsäkringens regelverk. Kammarrätternas avgöranden är dock inte bindande för lägre instans.

Trender i tillämpningen kan normalt skönjas först när det före- ligger ett tillräckligt stort antal avgöranden. Allt färre beslut från Försäkringskassan överklagas till domstol (se avsnitt 6.2.2). Den största andelen ärenden beslutas enbart av Försäkringskassan. Ur

13 De prejudikat som finns rörande arbetsskadebedömningar enligt 2002 års bevisregel är RÅ ref. 2010 ref. 36, RÅ 2010 ref. 101 och HFD 2011 ref. 26. Även rättsfallet NJA 2001 s. 657 från Högsta domstolen är av intresse när det gäller frågan om bevisvärderingen av läkares bedömningar av orsakssamband när dessa bedömningar skiljer sig åt.

153

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

den aspekten är det möjligen så att det i dag är inom Försäkrings- kassan som mönster i tillämpningen syns bäst och tydligast. I den mån det går att se en ökad bifallsfrekvens för en viss typ av arbets- skada vid en viss exponering är det dessutom enbart Försäkrings- kassans handläggare och FMR som kan fånga upp detta, eftersom dessa bifallsärenden inte når de allmänna förvaltningsdomstolarna.14 Utredningen vill uppmärksamma att även information om bifalls- frekvens för viss typ av arbetsskada är av intresse att förmedla i den mån det går.

Utredningen noterar i detta sammanhang att regelverket för Försäkringskassans hantering av känsliga personuppgifter medför att det inte är möjligt för handläggarna att inom myndigheten jäm- föra det egna ärendet med andra liknande ärenden.15

8.4Intressenternas syn på behovet av förändrat eller utbyggt stöd för bedömning och beslut

Utredningen har inhämtat synpunkter i frågan om stöd för bedöm- ning och beslut i ärenden om arbetsskada från Försäkringskassan, arbetsmarknadens parter och andra berörda myndigheter. De syn- punkter som inkommit har rört frågan om ett sådant stöd alls bör införas, hur det i så fall bör utformas och i vilka avseenden ett stöd skulle behövas.

Utredningen har uppfattat att det finns en samstämmighet om behovet av stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärendena. Hos arbetsmarknadens parter (Svenskt Näringsliv, Kommunal, LO, Sveriges kommuner och landsting (SKL), PTK, Vision och Unionen) finns dock en misstro mot ett stöd i form av en norme- rande sjukdomslista. Den främsta anledningen till detta är farhågor om att en lista skulle bli alltför styrande i tillämpningen och där- med urholka det generella arbetsskadebegreppet.

Utredningen har intervjuat arbetsskadeutredare respektive den försäkringsmedicinske koordinatorn på Försäkringskassan om synen

14Endast det allmänna ombudet har rätt att överklaga ett beslut som är gynnande för den en- skilde.

15I 114 kap. SFB 17 § andra stycket stadgas att behörighet för åtkomst till socialförsäkrings- databasen och till personuppgifter hos Migrationsverket ska begränsas till vad som behövs för att den enskilde tjänstemannen ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

154

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

på behov av stöd för bedömning och beslut utöver de stödfunk- tioner som i dag finns inom myndigheten.16 Framförda synpunkter rör främst stöd för bedömning och beslut i form av konkreta publikationer som t.ex. Försäkringskassans vägledning om arbets- skada17 och inte Försäkringskassans interna organisatoriska funk- tioner.

Arbetsskadeutredarna använder sig av det metodstöd som finns i Vägledning 2003:4 vid handläggningen av arbetsskadeärenden. Utredarnas uppfattning är att vägledningens metodstöd och de färdigformulerade frågor för exponeringsutredningen som finns däri säkerställer likformighet dem sinsemellan gällande utrednings- metodik. En utredare kan använda sig av metodstödet utan att ha så mycket egen kunskap. Innan nuvarande metodstöd infördes for- mulerade utredarna själva vilka frågor som ställdes till den försäk- rade i exponeringsutredningen, vilket ställde högre krav på dem. Flera utredare upplever det emellertid som en nackdel att de sedan metodstödets tillkomst inte får lika mycket kompetenshöjande in- satser som tidigare, t.ex. i form av föreläsningar i försäkrings- medicin och s.k. likabedömningsseminarier. Utredarna upplever att det finns ett gott stöd för själva processen i vägledningen om arbets- skada, men inte vad gäller själva bedömningen av sambandet mellan skadlig inverkan och uppkommen skada. De skulle vilja ha mer stöd i den juridiska bedömningen. De efterfrågar även fler uttalanden från Försäkringskassans rättsavdelning samt förbättrad möjlighet att hålla sig uppdaterade på den senaste rättsutvecklingen.

Den försäkringsmedicinske koordinatorn anser att SBU:s kun- skapssammanställningar utgör en solid vetenskapsbaserad grund för bedömning. SBU:s kunskapssammanställningar pekar ut de kvali- tativa risker som finns för t.ex. ryggbesvär. Dock saknar dessa sammanställningar i sina slutsatser nödvändiga rekvisit för kvanti- fiering, dvs. hur ofta, hur länge och hur mycket exponeringen har förekommit. I sistnämnda avseende behövs mer stöd för bedöm- ningarna i arbetsskadeärendena. Försäkringskassan har arbetat internt med att för bl.a. ryggbesvär ta fram ett vägledande stöd med kvanti- tativa mått baserat på de enskilda studier som ingår i SBU:s kun- skapssammanställning om ryggbesvär.

16Intervju genomförd i juni 2016.

17Försäkringskassan Vägledning 2003:4 Version 13 Förmåner vid arbetsskada.

155

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

8.5Tidigare arbeten och publikationer

Inledning

Arbetsskadebegreppet har varit föremål för flera tidigare utred- ningsinsatser och lagstiftningsåtgärder. I dessa sammanhang har för- och nackdelar med att ha en förteckning med diagnoser som i normalfallet ska ses som arbetsskada diskuterats på ett övergrip- ande plan. Därutöver har frågan om besluts- eller metodstöd spora- diskt nämnts.

Utredningen redogör nedan även för andra publikationer som berört frågan om förteckning med diagnoser, s.k. sjukdomslista.

8.5.1SOU 1975:84

Yrkesskadekommittén föreslog i sitt betänkande SOU 1975:84 att systemet med en särskild förteckning över ersättningsbara sjuk- domar i den dåvarande lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring, YFL, borde ersättas med en allmän regel av innehåll att varje skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet skulle anses som arbetsskada. I resonemangen kring de tänkbara alter- nativen för ett ändrat yrkessjukdomsbegrepp nämnde Yrkesskade- kommittén att en kompletterande förteckning över yrkessjuk- domar till ledningen för rättstillämpningen var tänkbar, i kombi- nation med en allmän regel om yrkessjukdomar.18 Propositionen 1975/76:197 följde Yrkesskadekommitténs förslag om ett förändrat och utvidgat arbetsskadebegrepp och övergången till det generella arbetsskadebegreppet gjordes i och med 1976 års LAF.

8.5.2SOU 1992:39

Arbetsskadeförsäkringsutredningen hade i uppdrag att se över arbets- skadebegreppet bl.a. i syfte att åstadkomma en tydligare avgräns- ning mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Ut- redningen resonerade i SOU 1992:39 om vilka alternativ som fanns för att med en högre grad av säkerhet kunna fastställa vilka skador

18 SOU 1975:84 s. 92.

156

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

och sjukdomar som skulle omfattas av lagen om arbetsskadeför- säkring. Ett av de alternativ som angavs var att direkt i lagen ange vilka skador som skulle anses som arbetsskador, antingen genom en koppling till vissa särskilt angivna sjukdomar eller genom till vissa särskilt angivna skadliga faktorer.19 Lagen skulle kunna komplet- teras med en lista där det mer detaljerat anges vilka sjukdomar och vilka skadliga faktorer som skulle ge rätt till ersättning. Utredningen anförde att en sådan metod ger lagstiftaren möjlighet att bestämma avgränsningen av försäkringen mycket exakt.

Utredningen ansåg dock att även om man skulle kunna åstad- komma en ganska utförlig och detaljerad förteckning över godtag- bara arbetssjukdomar grundad på dagens medicinska kunskaper, så var förteckningsmetoden ett statiskt arbetsskadebegrepp. Nya veten- skapliga rön kunde inte fångas in utan ändring av förteckningen och först genom en sådan ändring skulle sjukdomen bli ersättnings- berättigande. Utredningen pekade på att många arbetsskador god- kändes i högre instans på grund av att dessa instanser fått tillgång till medicinskt material som inte förelåg vid tidpunkten för Försäk- ringskassans handläggning, en utgång som inte varit möjlig med list- metoden.

Utredningen föreslog att det generella arbetsskadebegreppet skulle behållas och bedömde att en generell beskrivning var att föredra framför t.ex. en teknik där vissa skadliga faktorer förteck- nas i en lista.

8.5.3SOU 1996:113

Sjuk- och arbetsskadekommittén, SAK, fick 1995 i uppdrag att bl.a. granska hur försäkringsskyddet vid arbetsskada borde utformas och hur en sådan försäkring skulle samordnas med en ohälsoför- säkring som skulle ersätta sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen. I slutbetänkandet SOU 1996:113 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering presen- terades bl.a. ett förslag om att återinföra arbetsskadesjukpenning vid olycksfall. Den diskussion som fördes om att begränsa arbets- skadebegreppet genom en förteckning gjordes med koppling till

19 SOU 1992:39 s. 87.

157

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

förslaget om arbetsskadesjukpenning. Det konstaterades att ett generellt arbetssjukdomsbegrepp i kombination med en arbetsskade- sjukpenning kunde leda till en kostnadsutveckling som endast med svårighet lät sig kontrolleras. Ett alternativ till att lämna ersättning till samtliga som drabbats av bestående nedsättning av arbetsförmågan till följd av i princip varje sjukdom som kan härledas till den för- säkrades arbetsförhållanden vore en ordning där man lämnar ersätt- ning i övergående skadefall, men endast vid ett begränsat antal sjukdomar som strikt definierats i en lista. Kommittén påpekade att en sådan lösning ofta förenades med höga administrativa kostnader. Kommittén avvisade denna idé. 20

8.5.4SOU 1998:37

I betänkandet SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen, anfördes att endast om det skulle behövas för att få till stånd nöd- vändiga förbättringar i rättstillämpningen skulle det finnas anled- ning att inom den offentliga försäkringens ram överväga att gå till- baka till ett system med ersättningsberättigande sjukdomar.

Utredningen övervägde möjligheten att till stöd för tillämp- ningen föreslå särskilda förteckningar över belastningssjukdomar och andra svårbedömda sjukdomar, där det fanns vetenskapliga be- lägg för att de kunde utgöra arbetsskada. Utredningen lyfte dock fram att risken med sådana förteckningar är att de lätt får en sådan genomslagskraft att det blir helt styrande för tillämpningen och att det generella arbetsskadebegreppet riskerar att bli övergivet.21

Utredningen ansåg det dock lämpligt att till försäkringskassor- nas hjälp och ledning ta fram rådgivande beskrivningar över bl.a. sådana sjukdomar i rörelse- och stödjeorganen som enligt vad man inom den medicinska vetenskapen var överens om med en hög grad av sannolikhet22 kunde vara orsakade av skadebringande faktorer i arbetet. Utredningen föreslog att RFV skulle få i uppdrag att ge ut beskrivningar över vetenskapliga bedömningar på svårbedömda om- råden. Beskrivningarna borde avse såväl klara som mer svårutredda skador/sjukdomar. Beskrivningarna borde tas fram i samarbete med

20SOU 1996:113 s. 446 och 471.

21SOU 1998:37 s. 158–163.

22Vid denna tidpunkt gällde 1993 års bevisregel hög grad av sannolikhet avseende skadligheten.

158

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

specialister inom Yrkesmedicin och bl.a. Läkaresällskapet och ges ut efter samråd med Socialstyrelsen. Utredningen förde även fram idén att beskrivningarna kunde föras in i ett internt datasystem för försäkringskassorna.

8.5.5SOU 2015:21

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslog i SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram ett vägledande bedöm- ningsstöd för handläggning av arbetsskadeärenden, där det framgår vilka arbetssjukdomar som vid en given exponering ska anses ut- göra en arbetsskada.23 Kommittén menade att ett bedömningsstöd enligt ovan skulle tydliggöra det för såväl arbetsgivare som arbets- tagare vilka arbeten, arbetsmiljöer och exponeringstider som kan ge upphov till arbetsskador och arbetssjukdomar. Enligt kommittén kunde ett bedömningsstöd bidra till att skadliga arbetsmiljöer och arbetsmoment tydligare uppmärksammas och därmed få en viss pre- ventiv effekt.

8.5.6Arbetsskadekommissionen

Försäkringsbranschen, genom nuvarande Svensk Försäkring, tillsatte 2010 den så kallade Arbetsskadekommissionen, som skulle lämna förslag till lagstiftning om ett nytt eller reformerat arbetsskade- system. Arbetsskadekommissionen lämnade sin slutrapport 2012.24 I rapporten fanns bl.a. förslaget att det generella arbetsskade- begreppet skulle kompletteras med en sjukdomslista. För sjukdom- arna på listan skulle föreligga en presumtion för orsakssamband. Den försäkrade skulle ha bevisbördan för att hen lider av det aktu- ella sjukdomstillståndet samt för att hen varit utsatt för en viss skad- lig inverkan. Skadan skulle dock anses uppkommen av skadefaktorer i arbetet om inte övervägande skäl talade emot ett sådant samband. Bevisbördan för att visa att besvären inte berodde på arbete skulle

23SOU 2015:21 s. 703–704.

24Arbetsskadekommissionen. Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring. En rapport från Arbetsskadekommissionen. 2012. Stockholm: Jure.

Rapporten finns även på https://arbetsskadekommissionen.wordpress.com/rapporter/

159

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

således ligga på arbetsgivaren. Enligt Arbetsskadekommissionen var syftet med denna konstruktion att skaderegleringen av de sjuk- domar som skulle finnas upptagna på listan skulle blir mer lätt- hanterlig och förutsebar.

Enligt förslaget skulle listan hållas levande genom att en arbets- skadekommitté regelbundet skulle revidera densamma. Kommittén skulle även i mer svårbedömda gränsfall rörande sjukdomar som inte tagits upp på listan, kunna lämna ett rådgivande yttrande i frågan om den försäkrades besvär kunde godkännas som arbets- skada eller inte. Arbetsskadekommissionen hade observerat att en lik- nande lösning fanns i Danmark och upplevdes fungera mycket väl.

8.5.7Inspektionen för socialförsäkringen Rapport 2011:15

Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv

Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, anförde i rapporten 2011:15

Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv att en lista med godkända exponeringar och sjukdomar som utgångspunkt för För- säkringskassans bedömningar skulle kunna innebära att besluten blir mer förutsebara för de försäkrade.25 ISF bedömde att det fanns behov av att vidare utreda fördelar och nackdelar med att införa någon form av lista över godkända arbetssjukdomar.

8.6Internationella listor

8.6.1ILO

Internationella arbetsorganisationen, ILO, är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. ILO kännetecknas av en tre- partsstruktur där de ingående parterna är regeringar, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Organisationens huvudsakliga mål är att arbeta för arbetstagares rättigheter, skäliga arbetsvillkor, social trygghet och att stärka dialogen i arbetsrelaterade frågor. I ILO:s stadga är fastslaget att organisationens huvuduppgift ska vara att

25 Inspektionen för socialförsäkringen. 2011. Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport 2011:15. Stockholm; Inspektionen för socialförsäkringen.

160

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

främja förbättrade arbets-, levnads- och utbildningsvillkor för arbets- tagare.

ILO har både normgivande och operativa uppgifter. Som norm- givare utarbetar ILO konventioner och rekommendationer till skydd för mänskliga rättigheter i arbetslivet. I februari 2017 hade 189 kon- ventioner och 204 rekommendationer antagits. Sverige har ratifi- cerat över 90 av ILO:s konventioner varav 66 fortfarande gäller.26

ILO antar rekommendationer när frågan eller en del av denna inte anses lämplig att ingå i en konvention (artikel 19.1 ILO:s stadga). En rekommendation kan komplettera en konvention med anvis- ningar om hur konventionen är tänkt att tillämpas eller innehålla mer långtgående bestämmelser avseende frågor som parterna inför antagandet av konventionen inte kunde enas om. De är därför ofta mer detaljerade än konventioner. Till skillnad från konventioner är rekommendationer inte juridiskt bindande instrument och de är inte heller föremål för ratifikation. Precis som fallet med konventioner ska rekommendationer dock läggas fram för den lagstiftande försam- lingen i medlemsstaten (artikel 19.6 i ILO:s stadgar). Rapporterings- skyldighet gäller även för rekommendationer.

ILO:s konvention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada (Employ- ment Injury Benefits Convention) antogs 1964 och har statusen Up-to-date instrument. Denna konvention är en vidareutveckling av en tidigare konvention, ILO:s konvention nr 42 om yrkessjuk- domar (Workmen’s Compensation Convention, Occupational diseases, Revised antagen 1934). Konvention nr 121 har ratificerats av 24 stater, däribland Sverige som ratificerade konventionen 1969 (prop: 1969:15) med verkan från 1970.

Konvention nr 121 innehåller en förteckning över yrkessjuk- domar (reviderad 1980, www.ilo.org/safework) bestående av 29 punk- ter. Punkterna 1–21 listar sjukdomar orsakade av olika ämnen, 22 hör- selnedsättning orsakad av buller, 23 sjukdomar orsakade av vibra- tioner, 24 sjukdomar orsakade av komprimerad luft, 25 sjukdomar orsakade av joniserande strålning, 26 hudsjukdomar i övrigt orsak- ade av fysiska, kemiska eller biologiska faktorer, 27 hudcancer orsakad av vissa ämnen, 28 orsakad lungcancer av asbest samt 29 infektions-

26 Enligt uppgifter från ILO:s webbplats, www.ilo.org, i januari 2017. http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:1::CHANG_LANG, http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_I D:102854

161

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

eller parasitsjukdomar orsakade av vissa arbeten. AFA Försäkring har publicerat en svensk översättning av listan på sin webbplats.27

ILO antog år 2002 Rekommendation nr 194 om förteckning över arbetssjukdomar. Regeringen informerade riksdagen om Rekom- mendation 194 i samband med förslag att riksdagen skulle god- känna 2002 års protokoll till ILO:s konvention (nr 155) om arbetar- skydd och arbetsmiljö. Regeringen konstaterade att flertalet av artik- larna i rekommendationen (nr 194) om förteckning över arbetssjuk- domar inte var aktuella för svensk del, eftersom Sverige tillämpar ett bredare, generellt arbetsskadebegrepp och inte en förteckning, på det sätt som förutsätts i rekommendationen.28 Rapportering av arbetsskadestatistik till ILO skedde också redan varje år. Rekom- mendationen föranledde således, enligt regeringens mening, inga ytterligare åtgärder. Arbetsmarknadsutskottet delade regeringens bedömning.29

Rekommendation 194 uppdaterades 2010 (www.ilo.org/safework). I förteckningen finns följande sjukdomar.

en grupp om kemiska agens med 40 punkter för sjukdom av vissa ämnen

en grupp om fysiska agens med 6 punkter för sjukdomar av buller, vibrationer, komprimerad luft, joniserande strålning, optisk strål- ning och extrema temperaturer

en grupp om biologiska agens med 8 punkter för vissa infek- tions- eller parasitsjukdomar

en grupp om sjukdomar i andningsorganen med 11 punkter för vissa sjukdomar av angivna agens

en grupp om hudsjukdomar med 3 punkter för vissa sjukdomar av andra agens

en grupp om muskuloskeletala sjukdomar med 7 punkter för vissa sjukdomar av angivna agens

– en grupp om psykiska och psykosomatiska sjukdomar med 1 punkt för sjukdom av posttraumatisk stress (ny 2010)

27https://www.afaforsakring.se/privatperson/arbetsskadeforsakring/fragor-och-svar---

arbetsskadeforsakring/ilo-forteckningen/

28Prop. 2006/07:44 s. 13.

29Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2006/07:AU8 s. 9.

162

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

en grupp om yrkesrelaterad cancer med 20 punkter för vissa ämnen m.m. samt

en grupp övriga sjukdomar med 1 punkt för en viss ögonsjukdom.

Samtliga uppräknade huvudgrupper innehåller dock även en avslut- ande punkt för andra dithörande sjukdomar av andra agens i arbets- miljön när samband kan konstateras vetenskapligt eller enligt natio- nell föreskrift eller praxis.

8.6.2EU

EU-kommissionen har enligt artikel 228 i Fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt, FEUF, rätt att utfärda rekommen- dationer. En rekommendation är inte bindande, men kan ha poli- tisk betydelse och därigenom få indirekt verkan. EU-kommissionen har gällande arbetskador utfärdat EU-kommissionens rekommenda- tion av den 19 september 2003 om den europeiska förteckningen över arbetssjukdomar (EUT L 238, 25.9.2003, s. 28–34).

År 2009 publicerade EU-kommissionen, Generaldirektoratet för Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, Information notices on occupational diseases. A guide to diagnosis. Skriften är tänkt att vara en vägledning för bl.a. kliniker, läkare, forskare och nationella myn- digheter med ansvar eller intresse för arbetsskador, och innehåller information om de sjukdomar som finns som uppslagsord i Bilaga I till den europeiska förteckningen över arbetssjukdomar. Man har använt sig av ett strukturerat tillvägagångssätt med specifika begrepp för att fastställa orsakssambandet mellan en exponering och viss effekt.

8.7De nordiska arbetsskadeförsäkringarna

Inledning

Vid en internationell jämförelse av försäkringssystem för arbetsskador avviker Sverige med sitt generella arbetsskadebegrepp. År 2000 undersökte European Forum of insurance against accidents at work and occupational diseaseses 13 länder: Danmark, Finland, Sverige,

163

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

Tyskland, Österrike, Schweiz, Belgien, Luxemburg, Frankrike, Italien, Grekland, Spanien, och Portugal.30 Av dessa länder var det bara Sverige som inte hade någon sjukdomslista. Listsystemen varierar i utformningen i olika avseenden. Vid en jämförelse av det svenska systemet med andra länders är det mest adekvat att se till de nor- diska länderna, eftersom dessa länders arbetsmarknad och arbets- miljövillkor mest liknar svenska förhållanden.

I detta avsnitt följer kortfattade genomgångar av arbetsskade- försäkringen i Danmark, Norge och Finland. Avsikten med genom- gången är framför allt att redogöra för de olika sätt på vilket dessa länders arbetsskadeskydd är avgränsat i förhållande till arbetssjuk- domar. Den danska modellen för arbetssjukdomar har varit av sär- skilt intresse för utredningens uppdrag att se över frågan om metod- stöd eftersom den kombinerar en s.k. lista med en generell regel. Utredningens redogörelse rörande Danmark är därför fördjupad och särskilt inriktad på denna konstruktion.

8.7.1Danmark

Allmänt om den danska arbetsskadeförsäkringen

Inom den danska arbetsskadeförsäkringen hanteras arbetsolyckor och arbetssjukdomar var för sig, men försäkringen regleras i samma lag, arbejdsskadesikringsloven (LBK nr 278 af 14/03/2013), ASL. Det är obligatoriskt för arbetsgivare att försäkra sina anställda mot arbetsskador och försäkringen är primär. Försäkringsgivare är dels arbetsmarknadens parter (arbetssjukdom), dels privata försäkrings- bolag (arbetsolyckor). Arbetsolyckor försäkras i valfritt försäk- ringsbolag medan arbetssjukdomar försäkras hos ett monopolbolag som kan liknas vid AFA Försäkring, Arbejdsmarkedets Erhvervs- sikring, AES.

AES, som ägs av arbetsmarknadens parter, beräknar och inkräver avgifter som finansierar utgifterna för yrkessjukdomar samt betalar ut ersättning till skadelidande eller efterlevande.

30 European Forum of insurance against accidents at work and occupational diseaseses, 2000.

Occupational diseases in Europe – Comparative study of 13 countries: Procedures and con- ditions of declaration, recognition and compensation. Eurogip.

164

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

Fram till den 1 juli 2016 var det den statliga myndigheten Arbejds- skadestyrelsen som handlade arbetsskadeärenden och fattade beslut om att godkänna arbetsskador. Arbejdsskadestyrelsen var en statlig myndighet som låg under Beskaeftigelsesministeriet (närmast att jämföra med Arbetsmarknadsministeriet). Den 1 juli 201631 över- gick Arbejdsskadestyrelsen till två olika organ, Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, AES, och Arbejdstilsynet (Arbejdsskadekontoret). Arbetsuppgiften att fatta beslut om arbetsskador (både arbetsolyckor och arbetssjukdomar) och att bestämma storleken på ersättningen överfördes till AES medan policy- och utvecklingsfrågor överfördes till Arbejdstilsynet, en statlig myndighet på arbetsmiljöområdet som ska följa upp handläggningen av ärenden om arbetsskador i AES.

AES är en självägande institution, som ingår i ATP-koncernen.32 AES leds av en styrelse och en direktör. Styrelsen består av en ord- förande och tio representanter för arbetsmarknadens parter.

Ankestyrelsen – praxisbildande överinstans

Beslut från AES som rör arbetsskador överklagas till Ankestyrel- sen33, som är första överklagandeinstans. Ankestyrelsen är en myn- dighet som står under tillsyn av Social- og Integrationsministeriet. Myndigheten är självständig och är inte bunden av instruktioner från socialministern vid ärendehandläggningen i enskilda ärenden. Myndighetens huvuduppgifter är följande34

att som första instans för överklaganden avgöra överklagade ärenden inom det sociala myndighetsområdet

att säkra rättssäkerheten genom att koordinera praxis nationellt så att ett ärende inom det sociala myndighetsområdet med samma förutsättningar får samma resultat oavsett var i landet beslutet fattas. Koordineringen sker genom konkret vägledning bestående

31Lovforslag (L140 og L141) for arbejdsskadeområde – vedtaget i maj 2016. http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/L140/index.htm http://www.ft.dk/samling/20151/lovforslag/L141/index.htm

32ATP-koncernen består av privata bolag som bl.a. sköter pensionsutbetalningar och pen- sionsadministration på uppdrag av arbetsmarknadens parter.

3344 § ASL.

34BEK nr 1839 af 22/12/2015, Bekendtgørelse om forretningsorden for Ankestyrelsen.

165

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

i att t.ex. skicka ut principiellt viktiga avgöranden, hålla tema- möten, ge rådgivning per telefon och undervisa

att förse intressenter och allmänhet med kunskap om utveck- lingen inom sociala frågor och sysselsättning. Ankestyrelsen undersöker praxis på utvalda lagområden och skickar genom- förda undersökningar till kommuner och andra intressenter.

Ankestyrelsen har en praxisbildande funktion genom att dess s.k. principavgöranden utgör bindande rättskällor för de myndigheter som fattar beslut på det social- och arbetsmarknadsrättliga områ- det. Det är Ankestyrelsen som bedömer om ett avgörande är så principiellt eller generellt, att det ska sändas ut som ett princip- avgörande.35 Ankestyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till all- män domstol. Hojsterett är därmed högsta instans för arbetsskade- ärenden. För det fall att Hojsterett ändrar praxis fattar Ankestyrelsen ett nytt principavgörande som följer domstolen, för att praxis ska vara fortsatt koordinerad.

Under 2015 överprövade Ankestyrelsen 12 400 ärenden om arbets- skador. Under 2014 ändrade Ankestyrelsen 26 procent av de 14 386 avgöranden som behandlades vid sammanträden. Andelen ändrade avgöranden var i stort sett lika stor 2013 när den uppgick till 27 pro- cent. Av de 26 procent som ändrades utgjorde 16 procent ärenden som ändrades i sak och 10 procent återförvisningar till Arbejds- skadestyrelsen (nu AES).36 De ändrade besluten avser inte enbart arbetsskadeprövningar. Ankestyrelsen prövar också storleken på ersättningen och de flesta överklagade besluten rör denna fråga. När det gäller godkännande av skador är det 16 procent av de som be- handlas på möten som ändras, varav 9 procent ändras i sak och 7 procent skickas tillbaka till AES (siffror för 2014).37

35LBK nr 1052 af 08/09/2015, 52 c § i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

36Redegørelse til Folketingets Beskæftigelsesudvalg om udviklingen på erhvervssygdoms- området i 2015, http://www.aes.dk/Udgivelser/Redegorelser-til-Folketinget.aspx

37Ankestyrelsen. 2015. Ankestyrelsens afgørelser på arbejdsskadeområdet. årsstatistik 2014. s. 10.

166

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

Det danska systemet med lista och s.k. säkerhetsventil

Det danska systemet har ett system för arbetssjukdomar med en s.k. sjukdomslista i kombination med en generell regel. Yrkessjuk- domar kan godkännas antingen för att de finns med på Erhvervs- sygdomsfortegnelsen, förteckningen med de sjukdomar som kan god- kännas som arbetsskada eller enligt en generell regel som tillämpas för de sjukdomar som inte finns upptagna på Erhvervssygdoms- fortegnelsen.

Erhvervssygdomsudvalget

Erhvervssygdomsudvalget38 är en kommitté kopplad till AES med två huvudsakliga uppgifter:

att avge inställning till AES i enskilda ärenden rörande yrkes- sjukdomar som inte finns upptagna på listan i frågan om en sjuk- dom vid konkret bedömning anses uteslutande eller i överväg- ande grad vara orsakad av arbetet och

att förhandla med AES om revision av yrkessjukdomslistan minst vartannat år. Udvalget ska säkerställa att yrkessjukdomslistan alltid utgår från den senaste forskningen. För att en sjukdom ska upp- tas på listan krävs att det finns medicinsk dokumentation till stöd för ett samband mellan sjukdomen och arbetet.

Udvalget utnämns av Beskæftigelsesministeren och består av en ord- förande och åtta ledamöter. Ordföranden nomineras av AES och ledamöterna kommer från arbetsmarknadens parter, Sundhets- styrelsen och Arbejdstilsynet. Udvalget utnämns för tre år i taget.39 Sjukdomar som inte är upptagna på lista (se nedan) måste före- läggas hos Erhvervssygdomsudvalget för att kunna godkännas.40 En-

skilda ärenden läggs fram för udvalget i följande fall:

när AES värderar att saken kan godkännas

när AES värderar att saken är nära att kunna godkännas

38www.aes.dk

399 § ASL.

407 § 3 st ASL.

167

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

när Erhvervssygdomsudvalget inte tidigare har tagit ställning till en motsvarande problemställning (orsakssamband)

när det finns tvivel om att de beskrivna belastningarna är till- räckliga för att uppfylla kravet om att ”uteslutande eller i över- vägande grad” ha orsakat den anmälda sjukdomen

när saken ligger inom ett avtalat fokusområde41

när Ankestyrelsen har avgjort att saken ska läggas fram för Erhvervssygdomsudvalget.

Erhvervssygdomsudvalget sammanträder cirka elva gånger per år för att behandla enskilda ärenden och avger ställningstaganden i cirka 300 ärenden per år. Dessa ställningstaganden är inte bindande, men har ändå stor genomslagskraft. Erhvervssygdomsudvalget pub- licerar efter varje sammanträde referat, för att visa hur praxis ser ut.

Erhvervssygdomsudvalget har även s.k. principiella förhandlingar, där den senaste forskningen inom olika områden diskuteras. Vilka ämnen som behandlas vid de principiella mötena publiceras på Arbejdsskadestyrelsens hemsida. För 2016/17 är fyra principiella möten planerade per år.

Erhvervssygdomsudvalget har möjlighet att inkalla särskilt sak- kunniga som rådgivare att delta i möten.42

Två listor – yrkessjukdomar före och efter den 1 januari 2005

Liksom den svenska arbetsskadeförsäkringen har att hantera tre olika bevisregler beroende på när den anmälda arbetsskadan inträffade, så har Danmark två listor över yrkessjukdomar. Den ena listan gäller sjukdomar anmälda före den 1 januari 200543 och den andra listan sjukdomar anmälda efter den 1 januari 200544.

Båda listorna uppdateras löpande av AES, efter förhandling med Erhvervssygdomsudvalget. Listorna skiljer sig åt sinsemellan både i

41Avtal mellan AES och Erhvervssygdomsudvalget om utvalda fokusområden. Uppgift läm- nad vid studiebesök hos AES i september 2016.

427 § BEK nr 674 af 26/06/2012.

43BEK Nr. 961 af 28/06/2016 Bekendtgørelse af fortegnelse over erhvervssygdomme anmeldt før

1.januar 2005.

44BEK Nr. 960 af 28/06/2016 Bekendtgørelse af fortegnelse over erhvervssygdomme anmeldt fra

1.januar 2005.

168

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

utformningen och i vilka krav som ställs på de sjukdomar som tas in på listan. Ändringen den 1 januari 2005 innebär att kraven som ställs för att en sjukdom ska upptas på listan har sänkts.

Äldre listan – höga krav på vetenskaplig bevisning och konkreta villkor för påverkningen

För den äldre listan gäller att sjukdomen enligt medicinsk och tek- nisk erfarenhet45 ska vara förorsakad av särskild inverkan, som be- stämda persongrupper genom sitt arbete är utsatta för i högre grad än personer utan ett liknande arbete.

På den äldre listan finns exponeringsfaktorer, sjukdomar och kon- kreta villkor för exponeringen. Kravet på medicinsk och teknisk erfarenhet kan sägas motsvara krav på full vetenskaplig bevisning.

Nyare listan – lägre krav på vetenskaplig bevisning och icke bindande vägledning

För den nyare listan gäller att det ska finnas medicinsk dokumen- tation (medicinskt bevis) för att en sjukdom har uppkommit efter särskild påverkan som bestämda persongrupper genom sitt arbete är utsatta för i högre grad än personer utan ett liknande arbete.

Medicinsk dokumentation innebär att det ska finnas ett doku- menterat samband mellan påverkan och sjukdom. Dokumentationen ska vara underbyggd av undersökningar som genomförts av erkänt medicinskt sakkunniga vid ett antal tillfällen, som ger grund för ett samband mellan påverkan och sjukdom.

Med ”medicinsk dokumentation” förstås, att följande är uppfyllt:

1.En biologisk naturlig och logisk förklaring till sjukdomen

2.En påverkan, som måste ha en karaktär och ett omfång, som gör sjukdomen sannolik

3.Ett samband mellan påverkan och sjukdom, exempelvis att ökad påverkan ger ökad svårighetsgrad av sjukdomen

45 10 § 1 st. 1 p. ASL i tidigare lydelse LBK nr 943/16/10.

169

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

4.Undersökningar om utbredning i befolkningen, som bekräftar ett samband

5.Överbevisande rapportering av tillfällen, som har konstaterats vid läkarundersökningar

6.En betydande överrepresentation av sjukdomen bland personer som är utsatta för denna påverkan i förhållande till personer som inte är utsatta.

Som utgångspunkt ska alla ovanstående betingelser vara uppfyllda. Vid den konkreta bedömningen av om en sjukdom kan tas upp på förteckningen på yrkessjukdomar, kan de enskilda betingelserna dock ges olika vikt.46

Den nyare listan tar upp exponeringsfaktorer och sjukdomar, men inga konkreta villkor om exponeringen. För den nyare listan finns en vägledning för bedömningar i ärenden om arbetsskada Vejled- ning om erhvervssygdomme (nu gällande version utgåva 11 från den 1 juli 2016). Vägledningen är icke bindande och icke uttömmande. Vägledningen ska vara ett stöd i handläggningen av arbetsskade- ärenden och ska öka förståelsen för kravet på orsakssamband mellan en viss exponering och uppkommen skada. För flera sjukdomar som finns på listan beskrivs mer preciserat krav på belastning och sjuk- dom som krävs för ett godkännande. Vägledningen innehåller även en särskild del avseende de sjukdomar som inte finns med på listan, som är möjliga att godkänna efter att ha förelagts för Erhvervs- sygdomsudvalget.

Uppdatering av listorna

Som nämnts ovan är det AES som fastställer vilka sjukdomar som ska upptas på förteckningen, efter förhandling med Erhvervssyg- domsudvalget.47 De förändringar som ägde rum den 1 januari 2005 var att posttraumatiskt stressyndrom, PTSD, fördes in på den äldre förteckningen med i stort sett samma krav som på den nya för- teckningen. Den äldre förteckningen ändrades även avseende cancer-

46Arbejdsskadestyrelsen 2016. 11 udgave. Vejledning om erhvervssygdomme anmeldt fra 1. januar 2005 s. 6.

47Se 7 och 9 §§ ASL.

170

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

sjukdomar.48 Även angivna exponeringsfaktorer ändrades i vissa fall den 1 januari 2005, t.ex. för tennisarmbåge. Förteckningarna ska uppdateras minst vartannat år. AES och Erhvervssygdomsudvalget redovisar årligen hur utvecklingen inom yrkessjukdomar ser ut till Folketingets Arbejdsmarkedsudvalg. I 2015 års arbetsredogörelse anges att sedan den 1 januari 2005 hade 16 sjukdomar tagits upp på listan. Därutöver hade villkoren för godkännande ändrats för 29 av de sjukdomar som var listade sedan tidigare49. Från och med den 1 juli 2016 inkluderar listan depression med debut i nära tids- mässigt samband med belastningen, när belastningen är krigsdel- tagande som har inneburit antingen traumatiska händelser och/eller situationer av kortare eller längre varaktighet av en exceptionellt hotande eller katastrofliknande natur.

Den s.k. säkerhetsventilen

Listorna kompletteras med en s.k. säkerhetsventil enligt vilken en yrkessjukdom ska godkännas som arbetsskada om sjukdomen ”godt- gøres” (ung. visas), antingen genom att sjukdomen efter den senaste medicinska dokumentationen uppfyller de krav som ställs för att sjukdomen ska kunna upptas på förteckningen på yrkessjukdomar, eller att den får anses som uteslutande eller i övervägande grad vara förorsakad av arbetets särskilda art.50

De flesta av de fall som förs till Erhvervssygdomsudvalget rör ärenden där frågan är om övervägande skäl talar för orsakssamband på grund av arbetets särskilda art. Bestämmelsen möjliggör en indi- viduell bedömning i det enskilda ärendet, motsvarande den som görs inom den svenska arbetsskadeförsäkringen.

I sammanhanget kan nämnas att Erhvervssygdomsudvalget under 2015 behandlade totalt 281 ärenden i sak, varav 185 handlade om psykisk sjukdom (stress och depression, mobbning och trakasse- rier, PTSD hos veteraner, psykisk sjukdom efter andra belastningar,

48Information från www.aes.dk

49Udviklingen på erhvervssygdomsområdet i 2015 Arbejdsskadestyrelsens og Erhvervssygdoms- udvalgets årsredegørelse til Folketingets Beskæftigelsesudvalg, s. 2.

507 § ASL.

171

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

typiskt sett våld och hot). Övriga ärenden handlade om fysiska sjuk- domar och cancer.51

Bevisreglerna

Det danska systemet har en presumtion om samband mellan påver- kan och sjukdom för de sjukdomar som finns på förteckningen över yrkessjukdomar. Enligt denna bevisregel, 8 § ASL, ska sjuk- dom godkännas som arbetsskada om den försäkrade har ådragit sig en sjukdom som finns upptagen i förteckningen över yrkessjuk- domar och i sitt arbete varit utsatt för sådan påverkan som anges i förteckningen, om inte det anses övervägande sannolikt att sjuk- domen beror på andra orsaker än arbetet. I de fall där vägledningen anger en viss exponering som skadlig utgör de nedre värden som anges däri ett nedre gränsvärde för att kunna använda 8 § ASL.

AES har bevisbördan för att visa att det inte föreligger orsaks- samband mellan arbetet och skadan.

För de sjukdomar som inte är upptagna i förteckningen över yrkessjukdomar gäller sedvanliga bevisregler att samband ska göras sannolikt.52 Det är den försäkrade som har bevisbördan för att samt- liga förutsättningar för att få sjukdom godkänd som arbetsskada är uppfyllda. På motsvarande sätt som Försäkringskassan i Sverige, har dock AES en utredningsplikt.

51Udviklingen på erhvervssygdomsområdet i 2015 Arbejdsskadestyrelsens og Erhvervssygdoms- udvalgets årsredegørelse til Folketingets Beskæftigelsesudvalg, s. 4.

52Se Hansen, Arbejdsskadesikring, Sociale Publikationer 14 s. 13, hänvisning i Arbetsskade- kommissionen 2011. Arbetsskadeförsäkringen i Danmark. Oktober 2011. Version 2 s. 53, fotnot 121, 2012. Stockholm: Jure.

Rapporten finns även på https://arbetsskadekommissionen.wordpress.com/rapporter/

172

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

8.7.2Norge

Allmänt om den norska arbetsskadeförsäkringen

I Norge finns två parallella ersättningssystem för arbetsskador. Dels finns en offentlig försäkring, dels finns en arbetsskadeförsäkring som alla arbetsgivare är skyldiga att teckna.53 Yrkesskadeforsikringen ges som tillägg till den offentliga försäkringens förmåner vid arbets- skada. Om arbetsgivaren försummar sin lagstadgade försäkrings- plikt eller undantagen från försäkringsskyldigheten, har den skadade arbetstagaren ändå rätt till ersättning från de försäkringsbolag som erbjuder arbetsskadeförsäkring.54 Bolagen kan sedan kräva tillbaka ersättningen från den oförsäkrade arbetsgivaren.55

Offentliga arbetsgivare är undantagna från kravet att teckna yrkes- skadeforsikring, men anställda i statlig och kommunal sektor kan kräva arbetsskadeersättning direkt från arbetsgivaren.56 Egenföre- tagare har rätt att teckna frivillig försäkring.57

Arbetsgivare är skyldiga att anmäla alla arbetsskador till Arbeids- og velferdsetaten, NAV.58 NAV handlägger anmälan och bedömer om den aktuella skadan kan godkännas som en arbetsskada. I så- dant fall skickas beslut och information om försäkringen ut till den försäkrade, som därefter kan ansöka hos NAV om ersättning från den offentliga försäkringen. Ersättning från yrkesskadeforsikringen erhålls direkt från arbetsgivarens försäkringsbolag eller, för offentlig- anställda, direkt från arbetsgivaren.59

Yrkesskadedekningen omfattar personskador, sjukdomar och dödsfall orsakade av arbetsolyckor samt arbetssjukdomar som ska likställas med arbetsskada. Yrkesskadedekningen omfattar resor till och från arbetet om de sker i arbetsgivarens regi, eller om resorna är av sådan karaktär att de medför ökad risk för skada.60

53Den offentliga försäkringen, yrkesskadedekning, utgår från 13 kap. lov om folketrygd, LOV-1997-02-28-19, förkortad ftrl. Försäkringen som täcks av arbetsgivarna, yrkesskade- forsikring, har gällt sedan 1990 och regleras i lov om yrkesskadeforsikring, LOV-1989-06- 16-65, förkortad yforsl.

547 § 3 kap. yforsl.

558 § 3 kap. yforsl.

563 § 2 kap. yforsl.

5713 § 13 kap. ftrl.

58Norska myndigheten NAV är landets försäkringskassa, arbetsförmedling och kommuner- nas socialtjänst i en myndighet.

595 § 2 kap. yforsl. och 3 § 2 kap. yforsl.

606 § 13 kap. ftrl.

173

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

Ett avslagsbeslut från NAV rörande yrkesskadedekningen kan prövas av närmaste överordnat organ. När denna väg är uttömd kan saken överklagas till Trygderetten, ett självständigt förvaltningsorgan som är överklagandeinstans för socialförsäkrings- och pensions- frågor. Trygderettens beslut kan i sin tur överklagas till domstol.

Om den försäkrade inte är nöjd med ett beslut som gäller yrkes- skadeforsikringen ska arbetstagaren vända sig till arbetsgivaren, dennes försäkringsbolag eller de förtroendevalda i arbetstagarorga- nisationerna.

Den norska listan för arbetssjukdomar

Arbetsskadeskyddet avseende sjukdomar som beror på påverkan av arbetet, klimatsjukdomar eller infektionssjukdomar regleras genom lista i föreskrift.61 Föreskriften ändrades senast 1997. I vissa fall speci- ficeras i föreskriften vilka arbetsförhållanden som ska ha orsakat skadan eller sjukdomen. För att de sjukdomar som är listade i före- skriften ska kunna godkännas som arbetsskada ska besvären kunna anses ha samband med exponeringen, exponeringen ska ha varit tillräckligt hög, det ska finnas ett tidssamband, och det ska inte vara mer sannolikt att någon annan sjukdom eller exponering är orsak till symtomen.62 Den norska förteckningen har i vissa fall en mer generell utformning, t.ex. omfattas sjukdom på grund av för- giftning eller kemisk påverkan. I andra delar är den specifik. t.ex. ersätts enbart de elva smittsamma sjukdomar som räknas upp i föreskriftens lista. I vissa fall specificeras även vilka arbetsförhåll- anden som ska ha förorsakat skadan eller sjukdomen. Exempel på sistnämnda är bl.a. nedsatt hörsel som beror på buller från maskiner, verktyg, processer och annat respektive sjukdomar i armar och händer som framkallats av vibrationer från maskiner, pressluftverktyg, bank- hammare och liknande.

Belastningsbesvär som över tid har utvecklats i muskel/skelett- systemet räknas inte som arbetsskada. Detsamma gäller för besvär som har utvecklats som följd av psykisk belastning över tid.63

613–4 §§ 13 kap. ftrl. samt forskrift om yrkessykdommer, klimasykdommer og epidemiske syk- dommer som skal likstilles med yrkesskade (FOR-1997-03-11-220).

624 § 13 kap. ftrl.

633 § 13 kap. ftrl.

174

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

Yrkesskadeforsikringen täcker samma skador som yrkesskade- dekningen, men även annan skada eller sjukdom som orsakats av skadliga ämnen eller arbetsprocesser.64 Inom yrkesskadeforsikringen ska bortses från arbetstagarens särskilda mottaglighet för skadan eller sjukdomen, om inte den särskilda mottagligheten har varit en helt övervägande orsak.65

Den norska listan har varit föremål för flera utredningar, senast i utredningen NOU 2008:11 Yrkessykdommer, som hade i uppdrag att se över föreskriften över sjukdomar som kan godkännas som yrkessjukdom, eftersom föreskriften vid denna tidpunkt inte revi- derats ordentligt på 50 år. Utredningen föreslog en ny reviderad lista som även skulle omfatta muskel- och skelettsjukdomar, psyk- iska sjukdomar och fosterskador. Utredningens förslag har inte an- tagits.

8.7.3Finland

Allmänt om arbetsskadeförsäkringen i Finland

Arbetsskadeförsäkringen i Finland utgår från lagen (24.4 2015/459) om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar. Det är emellertid privata försäkringsbolag som ansvarar för handläggning och bedöm- ning av både olycksfall och arbetssjukdomar.66 Det är obligatoriskt för arbetsgivare att teckna en försäkring för sina anställda under förutsättning att anställningen överstiger 12 dagar under ett kalen- derår. Om arbetsgivaren försummar sin lagstadgade försäkrings- plikt eller av någon anledning inte är försäkringsskyldig, har den skadade arbetstagaren ändå rätt till ersättningar enligt lagen om olycksfallsförsäkring. Olycksfallsförsäkringsanstalternas förbund be- talar och handlägger dessa ersättningar.67

I Finland är det den lagstadgade olycksfallsförsäkringen som är det primära ersättningssystemet för arbetsolyckor och yrkessjuk-

6411 § 3 kap. yforsl.

6511 § 3 kap. yforsl.

66Lantbruksföretagarnas pensionsanstalt förvaltar olycksfallsförsäkringen för lantbruksföre- tagare. Statskontoret betalar olycksfallsersättningar till personer som är i arbets- eller tjänste- förhållande till staten. Övriga grupper hanteras av olika privata försäkringsbolag. Se vidare Euro- peiska kommissionen, 2012, Dina socialförsäkringsrättigheter i Finland, s. 20, http//ec. europa.eu

67Se Europeiska kommissionen, 2012, Dina socialförsäkringsrättigheter i Finland, s. 20, http//ec. europa.eu

175

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

domar. Ersättning för inkomstförlust vid sjukskrivning lämnas alltså av arbetsskadeförsäkringen, och inte som i Sverige, av sjukförsäk- ringen. Försäkringen omfattar arbetsolycksfall och yrkessjukdomar. Som arbetsolycksfall betecknas ett olycksfall som den anställde råkar ut för på arbetsplatsen eller i samband med arbetet, på väg till eller från arbetet eller när ärenden/uppgifter utförs för arbetsgiv- arens räkning.

Premierna är differentierade och bestäms för varje arbetsgivare på basis av risken i arbetet och betalda löner. Om en arbetstagare gör olika arbetsuppgifter fastställs premien enligt det mest riskfyllda arbetet. Vid fastställandet av premiens storlek kan försäkringsbolagen också ta viss hänsyn till om arbetsgivaren har arbetat förebyggande avseende risker i arbetet.

Försäkringen ersätter den försäkrade för de kostnader som har uppkommit till följd av olyckan eller sjukdomen och lämnar ersätt- ning för inkomstbortfall och bestående men. Kostnader för medi- cinsk och arbetsinriktad rehabilitering täcks också av olycksfalls- försäkringen. Vid dödsfall kan efterlevandepension och ersättning för begravningskostnader betalas ut.

Om den försäkrade inte är nöjd med försäkringsbolagets beslut kan hen vända sig till försäkringsbolaget och då få en prövning i besvärsnämnden för olycksfallsärenden. Nämndens beslut kan sedan överklagas till försäkringsdomstolen och slutligen till Högsta dom- stolen.68

Förteckning över yrkessjukdomar

Med yrkessjukdom avses en sjukdom som sannolikt huvudsakligen har orsakats av fysikaliska, kemiska eller biologiska faktorer i samband med arbetet. I lagen hänvisas till en förteckning över yrkes- sjukdomar.69 Förteckningen innehåller en specifikation över de fysi- kaliska, kemiska eller biologiska faktorer som avses i lagen. För- teckningen innehåller också de sjukdomar som anses ha ett påvisat sannolikt orsakssamband med dessa faktorer. Exempel på skadliga

68Informationen i texten om hur försäkringen finansieras, vilka skador som kan godkännas, vilken ersättning som kan betalas ut och hur man överklagar är hämtad ur lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar i lydelse från den 1 januari 2016. Se vidare www.finlex.fi

69Förteckning (769/2015) över yrkessjukdomar, www.finlex.fi

176

SOU 2017:25

Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

faktorer som räknas upp är vibration, buller och exponering för namngivna kemikalier och gaser. I lagen finns det särskilt angivet att skador till följd av misshandel och psykisk chock också kan er- sättas fastän de inte är med i förteckningen. Psykiska skador till följd av stress och hög arbetsbelastning kan inte godkännas inom ramen för den finska försäkringen. Andra sjukdomar utöver de som följer av lag och förteckning ersätts inte heller.

177

9Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

Utredningens bedömning: Ett vägledande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada bör införas.

Försäkringskassan bör ges i uppdrag att

sammanställa förteckningar med exempel på kvantitativa mått av olika exponeringsfaktorers omfattning, intensitet och var- aktighet som kan utgöra skadlig inverkan utifrån evidensbase- rade data om exponering, och

utvärdera behovet av rättsligt stöd för handläggningen av arbets- skadeärenden och redovisa hur myndigheten avser att utveckla stödfunktionerna i detta avseende om behov föreligger.

9.1Inledning

Bakgrunden till frågan om införande av ett stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden är att utfallet i arbetsskadeförsäkringen är svårt att förutse.1 Oförutsebarheten gäller framför allt arbetssjuk- domarna, samma problem föreligger inte när det gäller arbets- olyckor. Arbetslivet har förändrats sedan arbetsskadeförsäkringens tillkomst. Försäkringen tog ursprungligen sikte på främst olycksfall i arbetet där samband mellan inträffad olycka och uppkommen skada ofta enkelt kunde konstateras. I dagens arbetsliv är det i stället allt mer arbetssjukdomarna som står i centrum, sjukdomar vars

1 Se t.ex. SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring s. 691 f.

179

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

orsakssamband med arbetet är komplexa. Särskilt komplicerat är att utreda sjukdomar där individuella faktorer samvarierar med den yttre miljö den enskilde befunnit sig i. Härtill kommer att enskilda byter arbetsuppgifter eller arbetsgivare i större utsträckning i dagens samhälle än vad som var fallet för några årtionden sedan. I ett en- skilt fall kan det därför vara svårt att utreda samband mellan skadlig inverkan i arbete och uppkommen skada. I takt med att kunskapen om vilka faktorer som orsakar ohälsa ökar stiger också kraven på att försäkringen ska möta nya typer av skador där man tidigare inte reflekterat över att de skulle kunna vara arbetsrelaterade. T.ex. visar senare års forskning att smärttillstånd inte enbart har en biomedi- cinsk förklaring utan även har ett samband med biopsykosociala faktorer.2 Just komplexa och multifaktoriella orsakssamband är ut- märkande för de typer av sjukdomsbesvär som kvinnor typiskt sett anmäler till Arbetsmiljöverket som arbetsskador, nämligen belast- nings- och förslitningsskador samt psykiska besvär. Härtill kommer den individuella bedömningen av om övervägande skäl ska anses föreligga för samband mellan den skadliga inverkan och den upp- komna skadan, vilken ska göras i varje fall. Sammantaget medför denna komplexitet att försäkringens utfall kan bli oförutsebart i det enskilda fallet.

Utredningen har i uppdrag att överväga om ett stöd för bedöm- ning och beslut bör införas, och hur det i så fall bör utformas och förvaltas. Utredningen ska även föreslå rättslig reglering av stödet.

Stödet kan utgöras av en förteckning över diagnoser som i nor- malfallet ska ses som en arbetsskada. Fördelarna man vill uppnå är å ena sidan en ökad förutsebarhet och transparens i försäkringen och en underlättad utredning. Å andra sidan finns farhågor om att en sådan förteckning leder till att det inte sker någon individuell pröv- ning.

Utredningen har uppmärksammat att kritik har framförts även rörande andra aspekter av tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen, rörande regionala skillnader i arbetsskadebedömningarna3, skillnad

2Styf, Jorma 2015. Försäkringsmedicin för arbetsskador i rörelseorganen. Lagstiftning. Expo- nering. Analys. Volym 1. Lund: Studentlitteratur. s. 20.

3Prop. 2001/02:81 s. 80. Riksrevisionen 2007. Försäkringskassans hantering av arbetsskade- försäkringen. Rapport RiR 2007:32. Stockholm: Riksrevisionen, s. 51–54.

180

SOU 2017:25

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

i beviljandegrad mellan kvinnor och män4 och för högt ställda krav avseende vetenskaplig evidens i bevisvärderingen.5 Denna kritik kan vara relevant att ta hänsyn till i övervägandena av om ett stöd för bedömning och beslut bör införas.

Utredningen redogör i detta kapitel för överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden. Efter att vi redogjort för den övergripande utgångspunkten för våra överväg- anden behandlar avsnitt 9.3 frågan om ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada bör införas eller inte. Avsnitt 9.4 behandlar frågan om stödets utformning på ett övergripande plan och innehåller även våra överväganden rörande alternativa lösningar på utformning av stöd för bedömning och beslut. Vad utredningen kommer fram till i frågan om vilka åtgärder som bör vidtas vad gäller stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada finns i avsnitt 9.5 och 9.6.

9.2Övergripande utgångspunkt

Individuell bedömning och förutsebarhet

Den svenska försäkringen vid arbetsskada bygger på ett generellt arbetsskadebegrepp, som innebär att alla sjukdomar och skador som kan antas bero på olycka eller annan skadlig inverkan i arbetet kan erkännas som arbetsskada. Enligt utredningens direktiv bör det gene- rella arbetsskadebegreppet gälla även fortsättningsvis.

Som utredningen redogjort för i avsnitt 8.2 lämnar arbetsskade- försäkringen ett bedömningsutrymme i varje enskilt fall. Bedöm- ningsutrymme finns i såväl skadlighetsbedömningen som i bedöm- ningen av om den försäkrades skada till övervägande skäl kan anses ha uppkommit till följd av skadlig inverkan i arbetet.

Den individuella bedömningen är en grundläggande beståndsdel i den svenska arbetsskadeförsäkringen. En individualiserad arbets-

4Försäkringskassan 2011. Varför finns det skillnader i bifallsfrekvensen inom arbetsskade- försäkringen. Socialförsäkringsrapport 2011:16. Stockholm: Försäkringskassan. Inspektionen för socialförsäkringen 2011. Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport 2011:15. Stockholm: Inspektionen för socialförsäkringen, s. 52.

5LO 2013. Arbetsskadeförsäkringen – en facklig hjärtefråga. Rapport 1 från LO:s Välfärdspoli- tiska utredning 2013. Stockholm: LO, s. 13. SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring s. 692.

181

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

skadebedömning ska gagna den försäkrade, jämfört med ett arbets- skadeförsäkringssystem som är uppbyggt efter tydliga kriterier för exponeringsfaktor och exponeringsgrad. Samtidigt medför den indi- viduella bedömningen att det är svårt att uppnå förutsebarhet så att ”alla lika fall bedöms lika”, eftersom inget fall är exakt det andra likt. Alla ärenden rymmer individuella faktorer som påverkar det slutliga utfallet av bedömningen om en skada ska godkännas som arbetsskada. Eftersom begreppen individuell bedömning och förutse- barhet står i visst motsatsförhållande till varandra är det centrala att finna den avvägning dem emellan som bäst gagnar försäkringens syfte och funktionalitet. I sammanhanget får också hänsyn tas till att försäkringen ska kunna handläggas effektivt.

9.3Bör ett stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden införas?

9.3.1För- och nackdelar med att införa ett stöd

Både för- och nackdelar finns med att införa ett stöd för bedöm- ning och beslut. I utredningens direktiv anges att fördelarna man vill uppnå med att införa ett stöd är en ökad förutsebarhet och transparens i försäkringen och en underlättad utredning, men att nackdelen är det minskade utrymmet för individuell bedömning. Därutöver har utredningen bedömt att de mest relevanta fördelarna med ett stöd för bedömning och beslut är ökad tydlighet och öppenhet kring det kunskapsunderlag utifrån vilket Försäkrings- kassan gör sina bedömningar, möjliggörande av mer rättssäkra och korrekta bedömningar och möjliggörande för handläggarna att i ökad utsträckning göra självständiga bedömningar. Nackdelen med ett stöd är att det riskerar att vila på inaktuell kunskap.

9.3.2Genomslag i tillämpningen – jämförelse med Socialstyrelsens försäkringsmedicinska beslutsstöd

En första fråga att överväga när det gäller om stöd bör införas är det genomslag som varje form av stöd för bedömning och beslut kan komma att få i tillämpningen även om det formellt inte är bindande. Ur legalitetsaspekter kan det argumenteras för att det är

182

SOU 2017:25

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

tydligare att ha ett normerande regelverk än handlingsdirigerande dokument med stark styrande effekt i praktiken, men med otydlig juridisk status. I sammanhanget är en jämförelse med det försäk- ringsmedicinska beslutsstödet som finns inom sjukförsäkringen av intresse. Detta stöd riktar sig till sjukskrivande läkare samt till För- säkringskassan, som använder det vid bedömningen av rätten till sjukpenning.

Bakgrunden till det försäkringsmedicinska beslutsstödet är ett regeringsuppdrag till Socialstyrelsen i slutet av 2005 med syftet att utforma en mer kvalitetssäkrad, enhetlig och rättssäker sjukskriv- ningsprocess.6 I uppdraget ingick att ta fram försäkringsmedicinska riktlinjer till stöd för både intygsskrivande läkare och Försäkrings- kassan.7 Under hösten 2007 publicerade Socialstyrelsen den första versionen av riktlinjerna, Försäkringsmedicinskt beslutsstöd – en vägled- ning för sjukskrivning. Sedan beslutsstödet infördes har det justerats vid flera tillfällen.

Beslutsstödet består av två delar: Övergripande principer som vägledning i arbetet med sjukskrivning, och det diagnosspecifika beslutsstödet, med rekommendationer om sjukskrivningslängd. Socialstyrelsen redogör för hur stödet är tänkt att användas både i själva beslutsstödet och på myndighetens hemsida. Tanken är att de specifika rekommendationerna ska vara ett stöd både för hälso- och sjukvården och för Försäkringskassans tjänstemän enligt följande. Behandlande läkare ska finna vägledning i uppgifter om i normal- fallet rimliga sjukskrivningstider för olika situationer. Försäkrings- kassans tjänstemän ska finna stöd i rekommendationerna när det gäller att förstå den bedömning läkaren angivit i det medicinska underlaget (läkarintyget). Rekommendationerna är vägledande, vilket betyder att de ska tolkas och användas utifrån de unika förutsätt- ningar som råder i varje situation där sjukskrivning är aktuell. Läkarnas bedömningar måste göras på ett sådant sätt att de är tyd- liga, transparenta, och begripliga för den enskilde. En ambition med beslutsstödet är att det ska ge bättre förutsebarhet för patienten. Enligt Socialstyrelsen är det viktigt att rekommendationerna inte

6Införandet var en del av det uppdrag som Socialstyrelsen och Försäkringskassan fick av regeringen år 2005 (S2005/9201/SF).

7Uppdaterat beslutsstöd finns på www.socialstyrelsen.se/riktlinjer/ forsakringsmedicinsktbeslutsstod. Tryckt äldre version: Socialstyrelsen 2012. Försäkringsmedi- cinskt beslutsstöd – vägledning för sjukskrivning – reviderad 2012. Stockholm: Socialstyrelsen.

183

Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada

SOU 2017:25

får uppfattas som nya styrande regler för hur sjukskrivningar ska bedömas. Varje enskilt fall ska fortfarande bedömas individuellt. Detta betyder att avsteg från rekommendationerna alltid kan göras.

Beslutsstödet används av läkare och spridningen av sjukskriv- ningslängd för samma diagnoser har minskat efter införandet.8 Under de år som beslutsstödet har funnits har det fått stort genomslag även i Försäkringskassans handläggning av ärenden om sjukpenning. I Försäkringskassans vägledning 2015:1 om sjukpenning anförs följ- ande.9

Du som handläggare kan också få information i beslutsstödet om olika diagnosers behandlingsalternativ och förväntade sjukskrivningslängder. Informationen kan vara en bra utgångspunkt vid avstämningar och samtal. Du kan läsa mer om försäkringsmedicinskt beslutsstöd här.

Förutsebarheten och likformigheten synes ha ökat i sjukskriv- ningsprocessen med hjälp av det försäkringsmedicinska besluts- stödet. Det finns emellertid också kritik mot hur beslutsstödet används. Nyligen publicerades en rapport från Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering, IFAU,10 om hur begreppen arbete och arbetsmarknad tillämpas i sjukförsäkringen. Forskare i juridik respektive arbets- och miljömedicin har granskat hur begreppen arbete och arbetsmarknad i sjukförsäkringen har tillämpats vid bedömningen av rätt till sjukpenning i beslut från Försäkringskassan och efterföljande domar från förvaltningsrätter och kammarrätter. En av rapportens slutsatser är att det försäk- ringsmedicinska beslutsstödet har en mycket stor betydelse i tillämp- ning vid Försäkringskassan, och därmed indirekt i domstolarna. Vid granskningen framkom att det i samtliga Försäkringskassans journalanteckningar och i majoriteten av besluten fanns en hänvis- ning till det försäkringsmedicinska beslutsstödet. Däremot fanns inte alltid hänvisningar till korrekt lagrum och sällan någon hänvis- ning till rättspraxis. Försäkringskassan har, enligt rapporten, kom- mit att använda det försäkringsmedicinska beslutsstödet på ett sätt

8Söderberg, Elsy (2011). Försäkringsmedicinskt beslutsstöd: en vägledning för sjukskriv- ning. Socialmedicinsk tidskrift 5/2011 s. 389–398.

9