sou 2017 20

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		25
1	Författningsförslag.....................................................	37

1.1Förslag till förordning om ändring i

högskoleförordningen (1993:100) .........................................

1.2Förslag till förordning om ändring i

högskoleförordningen (1993:100) .........................................

1.3Förslag till förordning om försöksverksamhet med

behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning...........

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet ........................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2002:763) om högskoleintroducerande utbildning.............

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:1164) för Försvarshögskolan.......................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar
avslutad utländsk utbildning ..................................................	73

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till

yrkeslärarexamen.....................................................................

Innehåll

SOU 2017:20

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning
som leder till ämneslärarexamen............................................	77

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om

	högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och
	förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen.....	79
2	Inledning ..................................................................	83

2.1Uppdraget att föreslå ett öppnare och enklare

tillträdessystem.......................................................................

2.1.1Utredningens egna utgångspunkter och

		avgränsningar...........................................................	85
2.2	Några utmaningar och tendenser ..........................................		86
2.3	Utredningens arbetssätt.........................................................		88
2.4	Betänkandets disposition .......................................................		92
3	Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang ...................		95
3.1	Den högre utbildningen i Sverige..........................................		95
	3.1.1	Utbildnings- och examensstruktur........................	95

3.1.2Resurstilldelning, dimensionering och

		utbildningsutbud.....................................................	96
	3.1.3	Kvalitet i den högre utbildningen ..........................	98
3.2	Gymnasieskolan....................................................................		100
	3.2.1	Den nuvarande gymnasieskolan...........................	100
	3.2.2	Gymnasieutredningen – direktiv och förslag ......	102
3.3	Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå..................		104
3.4	Folkhögskolan ......................................................................		106
3.5	Gymnasieelevers syn på skolan och fortsatta studier.........		108
	3.5.1	Attityder till gymnasieskolan...............................	108
	3.5.2	Intresset för fortsatta studier ...............................	110
3.6	Det livslånga lärandet ...........................................................		111

SOU 2017:20 Innehåll

3.7	Reflektioner...........................................................................		113
4	Det nuvarande tillträdessystemet...............................		115
4.1	Framväxten av det nuvarande systemet...............................		115
4.2	Behörighet och urval.............................................................		121
4.3	Grundläggande och särskild behörighet..............................		122
	4.3.1	Grundläggande behörighet ...................................	122
	4.3.2	Särskild behörighet................................................	125
	4.3.3	Behörig genom så kallad reell kompetens............	129
	4.3.4	Behörighetsgivande förutbildning........................	131
	4.3.5	Undantag från behörighetsvillkor ........................	132
4.4	Urvalet till högskolan ...........................................................		133

4.4.1Fördelning av platser mellan olika

	urvalsgrunder .........................................................	134
4.4.2	Betygsurvalet..........................................................	134
4.5 Högskoleprovet ....................................................................		150
4.5.1	Högskoleprovets roll.............................................	150
4.5.2	Provdeltagarna .......................................................	152
4.5.3	Högskoleprovets innehåll .....................................	154
4.5.4	Möjlighet att vikta provets delar...........................	155
4.5.5	Digitalisering av högskoleprovet..........................	158

4.6Hur olika grupper presterar i skolan respektive på

högskoleprovet......................................................................		158
4.6.1	Betyg.......................................................................	159
4.6.2	Högskoleprovet.....................................................	159
4.7 Av högskolan beslutade urvalsgrunder................................		160

4.7.1Kartläggning av lärosätenas användning och

		erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder....	161
4.8	Sökande med utländska meriter ...........................................		164
	4.8.1	Bedömning av utländsk utbildning på UHR .......	166
4.9	Vid i övrigt likvärdiga meriter ..............................................		166
4.10 Särskilda tillträdesbestämmelser för vissa utbildningar......			168
	4.10.1	Konstnärlig utbildning ..........................................	168
	4.10.2 Utbildning som leder till yrkeslärarexamen.........		168

Innehåll

SOU 2017:20

	4.10.3 Utbildning som leder till officersexamen............	169
	4.10.4 Försöksverksamhet med
	lämplighetsbedömning..........................................	170
4.11	Riksdag, regering, UHR och lärosätena..............................	171
4.12	Synpunkter på vad som fungerar bra respektive mindre
	bra i dagens bestämmelser....................................................	172
4.13	Reflektioner ..........................................................................	173
5	Antagningsprocessen och tillämpning av
	bestämmelserna ......................................................	177

5.1Samordnad antagning och nationella

	antagningsomgångar.............................................................		177
5.2	Processen för en samordnad antagningsomgång................		178
5.3	Antagningens ramverk .........................................................		179
5.4	Överenskommelser mellan lärosätena och UHR...............		182
	5.4.1	Licenstjänst och antagningssystemet NyA .........	182
	5.4.2	UHR:s antagningstjänst .......................................	183
	5.4.3	Antagningsverksamhet på lärosätena...................	184
5.5	Tillämpning av bestämmelserna...........................................		185

5.5.1Bedömningshandboken – manual för

handläggningsarbetet ............................................

186

5.5.2Tillämpningsbeslut – norm för samtliga

lärosäten.................................................................

188

5.5.3Lokal tillämpning – beslut som gäller det egna

		lärosätet..................................................................	192
5.6	Överklagande och tillsyn .....................................................		196
5.7	Reflektioner ..........................................................................		197
6	Sökande till högskolan .............................................		199
6.1	Identifierade utbildningar och sökande ..............................		199
6.2	Om statistiken ......................................................................		200
	6.2.1	Några siffror om antagningen till
		höstterminen 2015 ................................................	201

SOU 2017:20 Innehåll

6.3	Sökande och antagna till program på grundnivå .................		202
	6.3.1	Sökande till program på grundnivå.......................	202
	6.3.2	Antagna till program på grundnivå.......................	210
6.4	Sökande och antagna utan tidigare högskoleutbildning.....		212
6.5	Konkurrenssituation och lägst meritvärde för antagning ..		214
6.6	Reflektioner...........................................................................		216
7	Kunskap om tillträdet till högskolan ..........................		219
7.1	Tillgängligt underlag.............................................................		219
7.2	Studenters förkunskaper ......................................................		220
	7.2.1	Internationella kunskapsundersökningar.............	223
7.3	Övergripande om urvalet......................................................		225
7.4	Vad vet vi om betygen som urvalsinstrument?...................		228

7.4.1Övergången från relativa till målrelaterade

betyg.......................................................................

228

7.4.2Betygens förmåga att förutsäga

	studieframgång ......................................................	229
7.4.3	Finns betygsinflation?...........................................	232
7.4.4	Skolverkets uppföljning av betyg och
	studieresultat i gymnasieskolan ............................	233
7.5 Vad vet vi om högskoleprovet som urvalsinstrument? ......		236

7.6Vad vet vi om ”andra särskilda prov” som

	urvalsinstrument?..................................................................	242
7.7	Reflektioner...........................................................................	243
8	Internationell utblick ...............................................	245
8.1	Några gemensamma drag och skillnader .............................	245
8.2	Behörighet till högre utbildning i andra länder...................	247
8.3	Urvalet ...................................................................................	249
8.4	Betygens roll i tillträdet i några länder.................................	252

Innehåll

SOU 2017:20

8.5Åtgärder för breddad rekrytering i samband med

	tillträde	..................................................................................	256
8.6	Reflektioner ..........................................................................		259
9	Ett nytt system – bedömning av vad som behöver
	göras ......................................................................		261
9.1	Utgångspunkter ...............................för nya bestämmelser		261
	9.1.1 .......................................	Målkonflikter i systemet	264
9.2	Överväganden .........................om vad som behöver göras		265
9.3	Tillträde .......................................och breddad rekrytering		269
10	Utredningens ......................förslag och överväganden		273
10.1	Sammanfattning ................................................av förslaget		273
	10.1.1 ..........................................Vägarna in i högskolan		275
10.2	Behörighet till högskoleutbildning på grundnivå som
	vänder sig ........................................................till nybörjare		276
	10.2.1 ...................................	Grundläggande behörighet	276
	10.2.2 ...............................................	Särskild behörighet	294
	10.2.3 ........................	Undantag från behörighetsvillkor	302

10.2.4Behörighetskrav för utbildning som leder till

yrkeslärarexamen...................................................

303

10.2.5Konsekvenser för bestämmelserna om behörighet om ämnesbetyg införs i

	gymnasieskolan .....................................................	303
10.3 Urval till högskoleutbildning som påbörjas på
grundnivå som vänder sig till nybörjare..............................		304
10.3.1 Fördelning av platser mellan olika
	urvalsgrunder.........................................................	305
10.3.2	Betyg som urvalsgrund .........................................	308
10.3.3	Högskoleprovet.....................................................	321
10.3.4	Lokalt beslutade urvalsgrunder ............................	327
10.3.5 Vid i övrigt likvärdiga meriter ..............................		329
10.3.6 Urval för sökande med utländska meriter ...........		330

10.3.7Ändring och upphävande av

övergångsbestämmelser ........................................

332

SOU 2017:20

Innehåll

10.3.8Konsekvenser för bestämmelserna om urval

		om ämnesbetyg införs i gymnasieskolan .............	334
10.4	Ändringar i förordningar utöver högskoleförordningen....		335
10.5	Riksdag – regering – myndighet...........................................		335
10.6	Uppföljning och utvärdering................................................		338
11	Genomförande av förslaget .......................................		339
11.1	Förberedelser inför införandet av de nya
	tillträdesbestämmelserna ......................................................		339
	11.1.1	Förberedelser för UHR ........................................	340
	11.1.2 Förberedelser för statliga universitet och
		högskolor ...............................................................	341
11.2	Tidsplan för genomförandet ................................................		342
12	Konsekvenser av förslaget ........................................		345
12.1	Problemet och vad som ska uppnås.....................................		345
12.2	Förslag till ett öppnare och enklare tillträdessystem..........		346
	12.2.1	Sammanfattning av förslaget.................................	346
	12.2.2	Alternativa förslag .................................................	348
	12.2.3 Vilka som berörs av förslaget................................		348
12.3	Övergripande konsekvenser av förslaget.............................		349
12.4	Konsekvenser enligt direktiven............................................		353
	12.4.1 Konsekvenser för olika grupper av sökande ........		353

12.4.2Konsekvenser enligt principen om icke-

diskriminering........................................................

357

12.4.3Konsekvenser för statliga universitet och

högskolor ...............................................................

357

12.4.4Konsekvenser för Universitets- och

	högskolerådet (UHR)...........................................	359
12.4.5	Konsekvenser för övriga statliga myndigheter ....	361
12.4.6	Konsekvenser för gymnasieskolan .......................	362

12.4.7Konsekvenser för den kommunala

vuxenutbildningen.................................................	364
12.4.8 Konsekvenser för folkhögskolan..........................	364

Innehåll

SOU 2017:20

12.5	Konsekvenser för företag.....................................................		364
12.6	Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och
	män ........................................................................................		364
12.7	Konsekvenser för den personliga integriteten....................		365
12.8	Konsekvenser för möjligheterna att nå de
	integrationspolitiska målen..................................................		366
12.9	Förslagens överensstämmelse med EU-rätten ...................		367
12.10	Ekonomiska konsekvenser...................................................		368
	12.10.1	Kostnader för staten .............................................	368
	12.10.2	Finansiering av förslagen ......................................	371
12.11	Vissa andra konsekvenser.....................................................		372
Referenser.......................................................................			375
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:24 ...............................................			385
Bilaga 2 Enkätfrågor till lärosäten..................................................			399
Bilaga 3 Internationell utblick inom tillträdesområdet ................			407
Bilaga 4 Kartläggning av lokalt beslutade urvalsgrunder..............			455

Sammanfattning

SOU 2017:20

blir obefogat komplicerad och alltför administrativt tung för ansva- riga myndigheter.

Bakgrund

Behörighet och urval utgör tillträdessystemets två delar. Behörig- heten, grundläggande för all högskoleutbildning och särskild för den specifika utbildningen, anger de krav på förkunskaper som ställs. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras. Behörighet och urval fyller sålunda olika funktioner i systemet, men blandas ofta ihop. Hur tillträdesbestämmelserna utformas, fram- för allt urvalssystemet, har ett starkt signalvärde och påverkar elever i gymnasieskolan och deras val där. På motsvarande sätt påverkar gym- nasieskolan tillträdet till högskolan. Tillträdesbestämmelserna gäller för all utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare, det vill säga oavsett om det är kurser eller program.

De nuvarande tillträdesbestämmelserna infördes i huvudsak till antagningen till höstterminen 2010. Förutom att den grundläggande behörigheten skärptes och de särskilda behörighetskraven organise- rades på ett annat sätt, infördes så kallade meritpoäng. Meritpoäng skulle ges som ett tillägg till meritvärdet i urvalet för vissa kurser i matematik och språk som eleven hade valt i gymnasieskolan. Merit- poäng gavs också för vissa kurser som var särskilt betydelsefulla för den sökta utbildningen. De nya tillträdesbestämmelserna syftade också till att göra det svårare för sökande som i efterhand hade kom- pletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen för att höja sitt meritvärde. Bestämmelserna har sedan de infördes förändrats vid ett flertal tillfällen. Skälen för dessa förändringar har varit dels att gymnasieskolan har förändrats, dels att bestämmelser om meritpoäng allt eftersom har införts för alla olika grupper av sökande med betyg. Tillträdesbestämmelserna har kritiserats för att vara komplexa och oöverskådliga på grund av alla ändringar och beslut som har inneburit kompensationer av olika slag för olika grupper av sökande. Från fors- karhåll har det också ifrågasatts om det är de sökande med bäst förut- sättningar att genomgå utbildningen som antas då urval behöver göras.

Tillträdesbestämmelserna behöver kunna ta hänsyn till meriter hos olika grupper av sökande. Meriterna varierar beroende på när

SOU 2017:20

Sammanfattning

betyg har utfärdats och om betygen är från den svenska gymnasie- skolan eller från något annat land. Sökande med andra meriter än från gymnasieutbildning eller motsvarande ska också omfattas av be- stämmelserna. De flesta som tidigare har uppfyllt kraven för grund- läggande behörighet ska fortfarande anses ha sådan behörighet. Stu- denterna har därför olika förkunskaper med sig in i högskolan efter- som kraven på grundläggande behörighet har varierat över tid. Sam- tidigt är det angeläget för det livslånga lärandet att tidigare beslut om grundläggande behörighet gäller framåt.

Sverige har ett enhetligt nationellt samordnat antagningssystem, vilket innebär att universitet och högskolor bland annat gemensamt bereder hur bestämmelserna i högskoleförordningen (1993:100) och Universitets- och högskolerådets (UHR) föreskrifter ska tillämpas. Att antagningen kan genomföras på ett smidigt sätt är viktigt inte minst på grund av den volym av sökande som lärosätena har att han- tera. I antagningen till en hösttermin hanteras drygt 360 000 sökande till utbildning på grundnivå i det gemensamma systemet. Till det kommer sökande till utbildningar på avancerad nivå. Sammanlagt genomförs sju samordnade antagningsomgångar per år.

Det bedrivs lite forskning om tillträdet i Sverige, vilket utred- ningen anser märkligt eftersom tillträdesbestämmelserna påverkar så många människor och är en viktig del av lärosätenas ekonomi. Den forskning som finns, nationellt och internationellt, visar bland annat att betygen som urvalsinstrument har den bästa förmågan att kunna förutsäga studieframgång. Men sammantaget förklarar urvalsinstru- menten bara en liten del av studieframgången.

Den internationella utblick som utredningen har gjort visar att behörighetskraven i andra länder vanligtvis motsvarar en gymnasie- examen/studentexamen eller resultat från inträdesprov. Det tycks också vara relativt vanligt att man har särskilda kvoter eller vägar in för till exempel äldre studenter och minoriteter i syfte att bredda rekryteringen. När det gäller urvalet tycks det vara vanligt att läro- sätena i andra länder har en större frihet än de svenska lärosätena att utforma sina urvalsgrunder. Ofta används olika typer av antag- ningsprov och olika slags meriter vägs också samman.

Sammanfattning

SOU 2017:20

Utredningens bedömning av vad som behöver göras

Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att förändringar i tillträdesbestämmelserna bör kunna göras inom de befintliga ramarna för vårt nuvarande system. Utredningen anser att den viktigaste åtgärden är att rensa systemet från sådant som gör dagens system komplicerat och oöverblickbart. Att göra systemet enklare och mer överblickbart är ett mål. Därför har också en högre grad av enkelhet varit en styrande princip då olika avvägningar har behövt göras. Sådant som inte direkt fyller någon funktion för tillträdet till hög- skoleutbildning bör tas bort. Bestämmelserna måste utformas så att de kan hantera olika grupper av sökande med olika slags meriter. Det behövs även tydligare och enklare vägar in i högskolan för personer som inte har en traditionell studiebakgrund. För att undvika att vi får ett system som behöver lappas och lagas för att kunna hantera olika grupper av sökande och meriter, förändringar i vår omvärld m.m., be- höver vi ett system som inte är alltför statiskt utan kan hantera för- ändrade förutsättningar och nya grupper framöver. Det ökar möjligheterna att göra systemet mer hållbart över tid. Vägledande principer för förslaget har således varit enkelhet, att tillträdet ska vär- nas, att flera vägar in ger fler chanser och att det ska finnas incitament för att tillträdet blir en strategisk lärosätesfråga.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att de nya tillträdesbestämmelser i huvudsak träder i kraft den 1 januari 2022 och gäller för utbildning som på- börjas efter den 31 juli 2022.

Utredningen anser att det är viktigt att tillträdesbestämmelserna utvärderas och följs upp. UHR bör få i uppdrag att utvärdera de nya tillträdesbestämmelserna i samband med att de införs och under en period framåt. I en sådan utvärdering bör det ingå att utvärdera effek- ter, bland annat för universitet och högskolor, gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen och de sökande. Myndigheten bör också ha i uppdrag att kontinuerligt följa upp olika delar av bestäm- melserna.

SOU 2017:20

Sammanfattning

Grundläggande behörighet

Den grundläggande behörigheten definieras i dag genom att det i högskoleförordningen (1993:100) anges hur behörigheten kan upp- nås och inte vad den består i, det vill säga vad som är minsta ge- mensamma nämnare för att kunna tillgodogöra sig en högskoleut- bildning. Utredningen föreslår att den grundläggande behörigheten i stället ska uttryckas i kompetenser. Det skulle tydliggöra vad som krävs av personer som inte kommer vägen från gymnasieskolan Det behöver också vara tydligt på vilka olika sätt de aktuella kompeten- serna kan uppnås och även det bör regleras i högskoleförordningen. Särskilt viktiga är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kun- na dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbild- ning. Utredningen föreslår att UHR ska få meddela närmare före- skrifter om de nödvändiga kompetenserna.

En sökande som har en avlagd högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska anses uppfylla dessa krav på kompetenser. Detsamma gäller en sökande som har en avlagd yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och har god- känt betyg i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen. Även de som har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar nämnda utbildningskrav ska anses uppfylla kraven på nödvändiga kompe- tenser. Grundläggande behörighet ska fortsatt även den anses ha som är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är be- hörig till högre utbildning.

Det är angeläget att på ett effektivt sätt kunna ta till vara kompe- tensen hos personer med arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller utbildning och på så sätt underlätta det livslånga lärandet. Det behövs därför en bestämmelse som på ett annat sätt än genom dagens bedömning av reell kompetens gör det möjligt att uppfylla kraven för grundläggande behörighet. Utredningen föreslår därför att ett nationellt behörighetsprov införs för dem som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet genom gymnasial utbildning eller mot- svarande. I behörighetsprovet prövas en persons kompetens inom de

Sammanfattning

SOU 2017:20

områden som anges ovan. För att få skriva behörighetsprovet föreslår utredningen en åldersgräns på 24 år. Motivet till en åldersgräns på 24 år är att en person då har haft en teoretisk möjlighet att genomgå en treårig gymnasieutbildning i gymnasieskolan eller inom den kom- munala vuxenutbildningen. Provet bör utformas så att det också kan ge ett meritvärde så att målgruppen för provet även har möjlighet att delta i ett urval med en sådan merit och inte endast hänvisas till hög- skoleprovet. Behörighetsprovet ska först prövas på försök innan slut- ligt beslut fattas. Försöksverksamheten föreslås pågå under perioden från hösten 2017 till och med 2024.

Det kommer att finnas personer som av någon anledning väljer att inte göra behörighetsprovet eller inte uppfyller ålderskravet på 24 år för att få skriva provet. För dem ska möjligheten att bli be- dömd för grundläggande behörig på reell kompetens finnas kvar. För grundläggande behörighet genom reell kompetens ska det krä- vas att den sökande genom utbildning, praktisk erfarenhet eller an- nan omständighet har fått nödvändig kompetens. Om en bedöm- ning av reell kompetens för grundläggande behörighet har gjorts genom en validering, bör det också kunna ge ett meritvärde i form av ett omdöme.

Grundläggande behörighet ska också den anses ha som har upp- fyllt kraven för grundläggande behörighet enligt äldre bestämmelser.

Särskild behörighet

De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven ska också kun- na vara av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbe- reder för. Utredningen föreslår att systemet med områdesbehörig- heter avskaffas eftersom det har visat sig att systemet inte fungerar optimalt och att systemet inte är ändamålsenligt.

Utredningen föreslår att UHR fastställer vilka särskilda behö- righetskrav i form av kunskaper från kurser från gymnasieskolan som ska gälla för utbildning som påbörjas på grundnivå, vänder sig till nybörjare och som leder till en yrkesexamen. UHR fastställer också de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till en konstnärlig examen. I stället för krav på kunskaper från kurser

SOU 2017:20

Sammanfattning

från gymnasieskolan ska ett lärosäte få uppställa krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov för sådana program.

Utredningen föreslår vidare att universitet och högskolor fast- ställer kraven för utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser. Om lärosätena får större frihet att fastställa de särskilda behörighetskraven kan de tydligare utgå från de speci- fika behov av förkunskaper som är nödvändiga för en viss ut- bildning. För att dessa krav inte ska bli alltför varierande och för att gymnasieskolan och vuxenutbildning ska veta vilka kurser som be- höver erbjudas, ska det finnas ett antal identifierade möjliga kurser för lärosätena att välja bland då de ska sätta samman sina behö- righetskrav. Dessa kurser bör motsvaras av dem som i dag ingår i områdesbehörigheterna och fastställas av UHR. Om lärosätena vill ställa andra krav än vad UHR har fastställt ska universitet och hög- skolor ansöka om tillstånd om att få använda andra krav hos myndigheten. Sådana krav kan vara kunskaper från kurser eller andra villkor som är nödvändiga för utbildningen eller är av bety- delse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Den särskilda behörigheten ska också kunna uppnås genom reell kom- petens.

Det bör liksom i dag inte gå att ställa högre betygskrav än E som särskilt behörighetskrav. Utredningen bedömer att det skulle vara en felaktig signal att skicka till gymnasieskolan att det betyg som är godkänt där inte räcker för att bli behörig till en högskole- utbildning. Behörighetskrav som innebär högre betyg än E/god- känt skulle kunna få oönskade effekter för betygssättningen i gym- nasieskolan. Det skulle kunna sätta press på lärare att sätta ett högre betyg än vad en elevs kunskaper motsvarar.

Urvalsgrunder och fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder

Betyg och högskoleprov föreslås finnas kvar som generella urvals- instrument och lokalt beslutade urvalsgrunder som en möjlighet att använda för lärosätena. Utifrån det faktum att det inte behöver göras något urval eller att det är liten konkurrens om platserna till en majo- ritet av utbildningarna på grundnivå, bedömer utredningen att det inte finns behov av ytterligare generella urvalsgrunder. Det måste vara varje lärosäte som bedömer behovet av urvalsgrunder utöver betyg

Sammanfattning

SOU 2017:20

och högskoleprovsresultat till sina olika utbildningar. Utredningens förslag innebär att de flesta sökande till högskolan har möjlighet att konkurrera i minst två urvalsgrupper när urval behöver göras.

När ett urval bland de behöriga sökande behöver göras, ska flest platser fördelas på grundval av betyg. Minst 15 procent av platserna ska fördelas på grundval av resultat på högskoleprovet. Lärosätena ska också kunna välja att fördela platser på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder. Om ett lärosäte skulle vilja fördela maximal andel platser på lokalt beslutade urvalsgrunder och minsta möjliga andel platser på högskoleprovsresultat, skulle fördelningen med den före- slagna principen för platsfördelning bli 43 procent på betyg, 42 procent på lokalt beslutade urvalsgrunder och 15 procent på hög- skoleprovsresultat. Lärosätena bör fortfarande få göra en annan plats- fördelning efter tillstånd från UHR och även i fortsättningen själva få besluta om en annan platsfördelning för utbildningar som leder till en konstnärlig examen.

Urval på grundval av betyg

En viktig utgångspunkt för bestämmelserna om betygsurvalet är att de ska vara enkla och överblickbara. Urvalet behöver kunna hantera alla grupper av sökande med betyg utan att olika kompensatoriska bestämmelser behövs. Det ökar möjligheten att bestämmelserna blir mer hållbara över tid.

Utredningen föreslår mot bakgrund av det ovanstående att det ska finnas två grupper inom betygsurvalet: en grupp för sökande med svenska och utländska gymnasiebetyg eller motsvarande och en grupp för omdöme från folkhögskola, det föreslagna behörighets- provet respektive en valideringsprocess. Platser mellan de två betygs- grupperna fördelas utifrån antalet behöriga sökande.

Den nuvarande betygsgruppen för sökande med betyg som i efterhand har kompletterats för behörighet eller för att höja merit- värdet tas bort. De som har kompletterat sina betyg för att uppnå kraven på behörighet, föreslås i stället konkurrera i betygsgruppen tillsammans med sökande med betyg direkt från gymnasieskolan eller motsvarande utbildning och sökande med utländska betyg. Underkända betyg i kurser som inte krävs för behörighet och som i efterhand har kompletterats ska få tillgodoräknas som ett E i merit-

SOU 2017:20

Sammanfattning

värderingen. Intyg efter behörighetsgivande förutbildning vid uni- versitet och högskolor och dokumenterat studieresultat från folk- högskola ska ges ett meritvärde som motsvarar betyget E. Utred- ningen föreslår att övriga former av kompletteringar inte ska få an- vändas i urvalet.

Utredningen föreslår att systemet med meritpoäng avskaffas från och med antagningen till höstterminen 2022. Den främsta anled- ningen till detta är att utredningen inte anser att det är tillträdet till högskolan som ska åtgärda sådant som bör åtgärdas på en annan utbildningsnivå, i det här fallet att få elever i gymnasieskolan att läsa mer avancerade kurser i matematik och språk. Om dessa kurser bedöms vara helt nödvändiga för att en student ska kunna tillgodo- göra sig en utbildning, bör de i stället vara särskilda behörighetskrav. Det gäller framför allt de högre kurserna i matematik och i engelska. När det gäller ämnet moderna språk, anser utredningen att det bör utredas vidare vilka åtgärder som kan behövas för att få fler elever i gymnasieskolan att läsa moderna språk.

Urval på grundval av resultat på högskoleprovet

Utredningens förslag innebär att högskoleprovet är kvar som ett generellt urvalsinstrument, men med en något begränsad roll jämfört med i dag. Det är en viktig signal till gymnasieelever att studierna i gymnasieskolan ska prioriteras så länge man är elev där och att man därefter kan genomföra högskoleprovet, som en andra chans. Sam- tidigt är det viktigt att det finns ytterligare urvalsgrunder även för dem som kommer direkt från gymnasieskolan eftersom det kan fun- gera just som en andra chans och minska stressen i gymnasieskolan.

Utredningen föreslår att det införs en nedre åldersgräns på 19 år för att få genomföra högskoleprovet. Det innebär i praktiken att hög- skoleprovet får genomföras först under sista terminen i gymnasie- skolan. Det behöver dock finnas möjlighet att göra undantag från denna åldersgräns, till exempel om eleven tar sin gymnasieexamen innan denne fyllt 19 år.

I syfte att förbättra högskoleprovets prognosförmåga, föreslår utredningen att resultatet från provets två delar – den verbala och den kvantitativa – ska kunna viktas på olika sätt beroende på utbild- ningens karaktär och inriktning. Genom en viktning kan lärosätena

Sammanfattning

SOU 2017:20

också tydliggöra för de sökande vilka färdigheter som är särskilt betydelsefulla för den sökta utbildningen. Det har ett viktigt sig- nalvärde. Även när det gäller högskoleprovet behöver lärosätena kun- na utgå från de specifika utbildningarnas förutsättningar och behov på ett bättre sätt än i dag. Högskoleprovet är ett mindre bra urvals- instrument för vissa utbildningar, men genom en viktning antas prog- nosförmågan förbättras något. UHR föreslås få föreskriva om vilka viktningar som ska kunna användas.

Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat kortas från fem till tre år. I dag kan en person skriva högskoleprovet obegränsat med gånger. Utredningen föreslår att en person ska få genomföra ytter- ligare två högskoleprov under ett provs giltighetstid, vilket innebär att en person kan göra högskoleprovet tre gånger under tre år.

Lokalt beslutade urvalsgrunder

Utredningen anser att det är angeläget att det finns lokalt beslutade urvalsgrunder. Universitet och högskolor ska därför kunna välja att fördela en viss andel av platserna på grundval av urvalsgrunder som de själva har fattat beslut om även i fortsättningen. Lokalt beslutade urvalsgrunder används i dag i begränsad omfattning. De motiv som lärosäten som använder urvalsgrunden anger är framför allt att det gör det möjligt att kunna anpassa urvalsgrunder till olika utbild- ningars behov och förutättningar och att olika urvalsinstrument även kan användas i syfte att attrahera sökande med vissa kunskaper och erfarenheter.

En av högskolan beslutad urvalsgrund ska bestå av sakliga omstän- digheter som är av betydelse för utbildningen. Betyg och högskole- provsresultat ska kunna användas inom ramen för denna grund, men på ett annat sätt än vad som görs inom betygs- och provurvalet. Även en sammanvägning av olika meriter ska kunna göras, till exempel av vissa betyg och resultat från en intervju.

Urval för sökande med utländska meriter

I utredningens uppdrag har det ingått att särskilt analysera behovet av urvalsgrunder för gruppen sökande med utländska meriter. Utred- ningen anser inte att det bör införas några generella urvalsgrunder

Summary

SOU 2017:20

Another prerequisite for the inquiry was that the regulations must not make the admission of students an unduly complicated process and an excessive administrative burden for the authorities responsible.

Background

The two parts of the admissions system are entry requirements and selection. The entry requirements – “general” for all higher education and “specific” for individual programmes – stipulate the prior knowledge required. If it is not possible to admit all eligible appli- cants to a study programme, a selection is to be made. Entry require- ments and selection thus have different functions in the system, but the two are often confused. The design of the admissions regulations, especially the selection system, sends out a strong signal and influences pupils in upper-secondary schools and the choices they make there. Similarly, upper-secondary school have an impact on admission to higher education institutions.

The current admissions regulations were introduced for admis- sions to the autumn semester of 2010. In addition to a tightening of general entry requirements and a reorganisation of the special entry requirements, credit increments were introduced. Credit increments were to be awarded for certain courses in mathematics and languages that the pupils had chosen in upper-secondary school as a supplement to the merit rating when making the selection. Credit increments were also awarded for certain courses that were of particular relevance to the course or study programme being applied for. The new admissions regulations also aimed to make it more difficult for applicants who had later supplemented their grades in municipal adult education in order to increase their merit rating. Since their introduction, the regulations have been amended on a number of occasions. The reasons for these amendments were that the upper-secondary school has changed and that the regulations concerning credit increments have gradually been introduced for all different groups of applicants who have grades. The admissions regulations have been criticised for being complex and confusing because of all the amendments and decisions that have involved various types of compensation for different groups of applicants.

SOU 2017:20

Summary

Researchers have also questioned whether the applicants with the best chances of completing the course or study programme are being admitted when a selection needs to be made.

The admissions regulations need to take into account the qualifications of various groups of applicants. These qualifications vary depending on when the grades have been awarded and whether the grades are from a Swedish upper-secondary school or from another country. The majority of people who have previously fulfilled the general entry requirements must still be considered to have the same eligibility. Students therefore bring different prior knowledge with them to university as the general entry require- ments have varied over time. At the same time, it is important to lifelong learning that previous decisions concerning general entry requirements remain valid.

Sweden has a uniform, nationally coordinated admissions system, which means that higher education institutions collectively decide how the provisions of the Swedish Higher Education Ordinance (1993:100) and the Swedish Council for Higher Education’s regulations are to be applied. It is important that admissions can be dealt with in a smooth manner, not least because of the high volume of applicants that higher education institutions have to process. Over 360,000 applicants to first-cycle courses and study pro- grammes are processed in the shared system over the course of an autumn semester admissions’ round. In addition to this, there are applicants to second-cycle course and study programmes. There are a total of seven coordinated admissions rounds per year.

Very little research is conducted into admissions in Sweden. This is something the inquiry finds remarkable as the admissions regula- tions affect so many people and are an important part of the higher education institutions’ finances. Existing research, both domestic and international, reveals that, as an instrument of selection, grades are the most reliable means of predicting educational outcomes. But as a whole, the instruments of selection shed light on only a small part of educational outcomes.

The international perspective the inquiry gained has revealed that the entry requirements in other countries normally correspond to an upper-secondary qualification/school-leaving examination or the results of an entrance examination. It also thought to be rela- tively normal to have specific quotas or entry routes for older

Summary

SOU 2017:20

students and minorities, for example, with the aim of widening recruitment. With regard to selection, it seems to be more common for higher education institutions in other countries to have greater freedom to formulate their own selection criteria than Swedish institutions. Various types of entrance examination are often used, and various types of qualification are also taken into account.

The inquiry’s assessment of what needs to be done

In its considerations, the inquiry has come to the conclusion that it should be possible to make amendments to the admissions regu- lations within the existing framework of our current system. The inquiry believes the most important course of action to be to clear the system of elements which make today’s system complicated and confusing. One of its goals is to make the system simpler and more comprehensible. For this reason, a greater degree of simplicity has been a guiding principle when various aspects have needed to be taken into consideration. Elements that do not have a function directly linked to admissions to higher education should be removed. The regulations must be formulated in such a way that they are able to handle various groups of applicants with different types of qualification. There is also a need for clearer and simpler routes into higher education for people who do not have a traditional educational background. To avoid ending up with a system that needs to be patched and fixed in order to handle various groups of applicants and qualifications, changes in the world around us, etc., we need a system that is not overly static; a system that is able to cope with altered conditions and new groups in the future. This will increase the chances of making the system more sustainable over time. The guiding principles for the proposal have thus been simplicity, that admissions are to be safeguarded, that more entry routes provide more opportunities and that higher education institutions are to be incentivised to make admissions a strategic matter.

SOU 2017:20

Summary

The inquiry’s proposals

The inquiry proposes that the new admissions regulations come into force in essence on 1 January 2022 and apply to courses and study programmes commencing after 31 July 2022.

The inquiry considers it important that the admissions regu- lations are evaluated and followed up. The Swedish Council for Higher Education should be tasked with evaluating the new ad- missions regulations when they are introduced and for some time thereafter. Such an evaluation should take into account the impact on universities and university colleges, upper-secondary schools, municipal adult education and applicants, among others. The Coun- cil should also get the mission to continuously following up various parts of the regulations.

General entry requirements

General entry requirements are currently defined through the Higher Education Ordinance (1993:100) stating how they can be achieved but not what they consist of, i.e. what is the lowest common denominator for the ability to benefit from a university education. The inquiry proposes that, instead, the general entry requirements be expressed in terms of competence. This would clearly set out what is required of applicants who are not taking the entry route from upper- secondary school. The various ways in which the relevant compe- tence can be achieved also needs to be made clear and this should also be regulated in the Higher Education Ordinance. Of particular importance are competence in Swedish and English, academic approach, the capacity to highlight issues from several different perspectives, problem-solving ability, the ability to draw conclusions and make a case for these, and other competence that is necessary in order to benefit from higher education. The inquiry proposes that the Swedish Council for Higher Education issue more detailed regu- lations concerning the necessary competence.

An applicant with a university entrance qualification from upper- secondary school or municipal adult education (upper-secondary level) shall be considered to have met these competence require- ments. The same applies to an applicant who has an upper-secondary vocational diploma from upper-secondary school or municipal adult

Summary

SOU 2017:20

education (upper-secondary level) and has passed the courses in Swedish or Swedish as a second language and English required for a university entrance qualification. Applicants with a Swedish or for- eign education that is equivalent to the specified educational require- ments will also be considered to have met the necessary competence requirements. The general entry requirements shall also be consid- ered to be fulfilled by any resident of Denmark, Finland, Iceland or Norway who is eligible for admission to higher education there.

It is vital that we are able to effectively utilise the expertise of people with professional experience, other experience or education and thus facilitate lifelong learning. It is therefore necessary to have a regulation that makes it possible to meet the general entry require- ments in ways other than through the current system of assessment of prior learning. The inquiry therefore proposes that a national entrance examination be introduced for those who do not meet the general entry requirements through upper-secondary education or equivalent. This entrance examination will test the individual’s exper- tise in the aforementioned areas. The inquiry proposes that the minimum age for taking the test be set to 24. The justification for a minimum age of 24 is that someone thus has a possibility of under- going a three-year upper-secondary education, whether at upper- secondary school or within municipal adult education. The exami- nation should be formulated in such a way that it can also give a merit rating so that those who are in the target group for the examination also have the opportunity to participate in a selection process with this qualification instead of simply being referred to the SweSAT. The entrance examination shall first be tested on a trial basis before a final decision is made. It is proposed that the trial take place in the period from autumn 2017 to 2024.

There will be people who, for one reason or another, choose not to take the entrance examination or who do not fulfil the minimum age requirement of 24 for taking the examination. These people will still have the opportunity to be assessed in relation to the general entry requirements based on their prior learning. In order to meet the general entry requirements on the basis of prior learning, the applicant will be required to have acquired the necessary expertise via education, practical experience or other circumstances.

SOU 2017:20

Summary

Anyone who has previously been considered to meet the general entry requirements in accordance with older regulations shall still be considered to meet these requirements.

Specific entry requirements

The specific entry requirements that are set must be essential to the ability to benefit from the course or study programme. These requirements could also be of significance to the professional field for which the course or study programme prepares students. The inquiry proposes that the system of field-specific entry require- ments be abolished as it has proved unsuitable and not to function optimally.

The inquiry proposes that the Swedish Council for Higher Education establish which specific entry requirements are to apply in terms of knowledge from courses from upper-secondary school for study programmes that begin at first-cycle leveland lead to a professional qualification. The Swedish Council for Higher Edu- cation also establishes the specific requirements for study pro- grammes that lead to a qualification in the fine, applied and perfor- ming arts. Instead of requirements for knowledge obtained from courses from upper-secondary school, a higher education institu- tion shall be able to stipulate for such programmes that a pass be achieved in an artistic entrance examination.

The inquiry also proposes that universities and university colleges establish the requirements for study programmes that lead to a general qualification and for freestanding courses. If higher education institutions are afforded greater freedom to establish the specific entry requirements, these can be more clearly based on the specific prior knowledge necessary for a certain course or study programme. To prevent these requirements being overly varied and so that upper- secondary schools and adult education institutions are aware of which courses need to be offered, there must be a number of identified potential courses from among which the higher education insti- tutions are able to choose when they draw up their entry require- ments. These courses should correspond to those that are currently included in the field-specific entry requirements and established by the Swedish Council for Higher Education. If higher education

Summary

SOU 2017:20

institutions wish to set requirements other than those established by the Swedish Council for Higher Education, they shall apply to the Swedish Council for Higher Education for permission to use other requirements. Such requirements may be knowledge obtained from courses or other conditions that are either necessary for the course or study programme or are of significance to the professional field for which the course or study programme prepares students. It should also be possible to fulfil the specific entry requirements through prior learning.

As is the case today, it should not be possible to set a grade requirement higher than an E (pass) as a specific entry requirement. The inquiry’s assessment is that it would be the wrong signal to send to upper-secondary school that grades considered a pass do not count towards entry into higher education. The requirement for a grade higher than E could result in pressure on teachers to award a grade that is higher than that merited by the pupil’s knowledge.

Selection criteria and the allocation of places between different selection criteria

It is proposed that grades and the SweSAT remain as general instruments of selection and that locally determined selection criteria be an option for higher education institutions. Based on the fact that for the majority of first-cycle courses and study programmes selec- tion is not necessary or there is little competition for places, the inquiry’s assessment is that there is no need for additional general selection criteria. It must be up to each individual higher education institution to assess whether selection criteria are required in addition to grades and results of the SweSAT for their various courses and study programmes. The inquiry’s proposal means that most appli- cants to higher education have the opportunity to compete in at least two selection groups when selection is necessary.

When it is necessary to make a selection from among the eligible applicants, the majority of places shall be allocated on the basis of grades. At least 15 per cent of the places shall be allocated on the basis of the results of the SweSAT. Higher education institutions will also be able to choose to allocate places on the basis of locally determined selection criteria. Should a higher education institution wish to allocate a maximum proportion of places on the basis of

SOU 2017:20

Summary

locally determined selection criteria and the lowest possible proportion of places on the basis of the SweSAT the distribution with the proposed principle for allocation of places would be 43 per cent on grades, 42 per cent on locally determined selection criteria and 15 per cent on results of the SweSAT. Higher education insti- tutions should still be able to allocate places in a different manner after having obtained permission from the Swedish Council for Higher Education and will continue to be permitted to decide to allocate places differently for programmes which lead to a qualifi- cation in the fine, applied and performing arts.

Selection on the basis of grades

One important point of departure for the provisions concerning selection on the basis of grades is that they are to be simple and comprehensible. The selection process must be able to handle all groups of applicants who have grades without needing various com- pensatory provisions. This increases the likelihood of the regulations being more sustainable over time.

In light of the above, the inquiry proposes that there be two groups within the grade-based selection process: one group con- taining applicants who have Swedish and foreign final school grades or equivalent and one group containing those who have assessments from folk high school, the proposed entrance examination or a vali- dation process. Places are allocated between the two groups on the basis of the number of eligible applicants.

The current grade group for applicants who have grades that have been supplemented at a later stage in order to meet entry require- ments or to raise their merit rating is removed. It is proposed that anyone who has supplemented their grades in order to meet the entry requirements instead compete in the grade group together with applicants who have grades straight from upper-secondary school or equivalent and applicants who have foreign grades. Certificates from access programmes at universities and university colleges and documented credits awarded from folk high schools will be given a merit rating equivalent to an E grade. The inquiry proposes that it not be permitted to use other forms of supplementation in the selection process.

Summary

SOU 2017:20

The inquiry proposes that the system of credit increments be abolished as of admissions to the autumn semester of 2022. The inquiry does not believe that higher education admissions should be used to solve what should be solved at another educational level, in this case, inducing upper-secondary school pupils to study more advanced courses in mathematics and languages. If these courses are deemed entirely necessary in order for a student to benefit from a course or study programme, they should instead constitute specific entry requirements. This applies particularly to the higher level courses in mathematics and English. With regard to the subject of modern languages, the inquiry believes that there should be further investigation into what action may be needed in order to get more upper-secondary school pupils to study modern languages.

It is important that those who have had their competence vali- dated for the general entry requirements also be able to receive a merit rating from such a validation process. For example, these may be people who have come to Sweden and who have insufficient or no documentation of their qualifications. The reason for proposing that these applicants and applicants with assessments from the entrance examination compete for places in the same group as applicants with student assessments from folk high schools is that these assessments will not be comparable with grades.

Selection on the basis of the SweSAT

The inquiry’s proposal involves the SweSAT remaining as a general instrument of selection, but with a somewhat more limited role than at present. It is an important to send a signal to upper-secondary school pupils that their studies in upper-secondary school are to be prioritised as long as they remain pupils there and that the SweSAT can be taken subsequently, as a second chance. At the same time, it is important that there are additional selection criteria, even for those coming straight from upper-secondary school, as these can function as a second chance.

The investigation proposes the introduction of a minimum age of 19 for taking the SweSAT. In practice, this means that the test may not be taken until the final semester of upper-secondary school. However, it needs to be possible to make exceptions to this

SOU 2017:20

Summary

age limit, for example for pupils gaining their upper-secondary qualification before the age of 19.

With the aim of improving the prognostic capability of the SweSAT, the inquiry proposes that it be possible to give different weighting to the results of the two parts of the test – the verbal and the quantitative – depending on the character and specialisation of the course or study programme. By applying this different weighting, higher education institutions can also make it clear to applicants what skills are of particular importance to the course or study programme they are applying for. This has an important value as a signal. It is also pertinent with regard to the SweSAT that higher education institu- tions have the ability to base their decisions on the prerequisites and needs of the specific course or study programme in a way that is better than that currently in use. The test is less effective as an instru- ment of selection for certain courses and study programmes, but it is assumed that applying a weighting improves its prognostic capability. It is proposed that the Swedish Council for Higher Education stipu- late what types of weighting it is possible to apply.

The period of validity of SweSAT results is shortened from five to three years. It is currently possible for an individual to take the test an unlimited number of times. The inquiry proposes that a person be allowed to take the SweSAT an additional two times during the test’s validity period, which means that a person can take the test three times over a three-year period.

Locally determined selection criteria

The inquiry considers it important that there are locally determined selection criteria. Universities and university colleges will therefore be able to continue to choose to allocate a certain number of places based on the selection criteria that they themselves have determined. Locally determined selection criteria are currently used to a limited extent. The justifications given by those higher education institutions that use selection criteria are primarily that this makes it easier to adapt selection criteria to the needs and prerequisites of different courses and study programmes and that various instruments of selec- tion can also be used with the aim of attracting applicants who have specific knowledge and experience.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

förordning om ändring

i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 20 § högskoleförordningen (1993:100)1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

20 §2

För alla högskolor i Sverige ska det finnas ett gemensamt hög-

skoleprov.
Universitets- och högskole-	Universitets- och högskole-
rådet ansvarar för att provet tas	rådet ansvarar för att provet tas
fram och beslutar om resultat på	fram och beslutar om resultat på
provet. Ett sådant provresultat	provet. Ett sådant provresultat
är giltigt till utgången av det	är giltigt till utgången av det
kalenderhalvår som infaller fem	kalenderhalvår som infaller tre år
år efter provtillfället.	efter provtillfället.

De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska genomföra provet. Detta får ske i samverkan mellan högskolorna. Provet får även genomföras av Universitets- och högskolerådet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1Förordningen omtryckt 1998:1003.

2Senaste lydelse 2014:1012.

1.2Förslag till

förordning om ändring

i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om högskoleförordningen (1993:100)1.

dels att 7 kap. 9 § ska upphöra att gälla,

dels att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2006:1054) om ändring i den förordningen ska upphöra att gälla,

dels att punkt 3 och 4 i ikraftträdande- och övergångsbestäm- melserna till förordningen (2011:1020) om ändring i den förord- ningen ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 7 kap. 10 a § ska betecknas 7 kap. 9 §,

dels att 7 kap. 5, 6, 8, nya 9, 9 a–13, 18–21, 23–26, 31, 32 och 32 a §§ och bilaga 3 till förordningen ska ha följande lydelse,

dels att punkt 5 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2006:1054) om ändring i den förordningen ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 7 kap. 5 a, 5 b, 10 a, 12 a, 20 a, 21 a och 26 a §§, av följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Särskild behörighet” ska införas en ny paragraf, 7 kap. 7 §, närmast före rubriken ”Urval – platsfördelning” en ny paragraf, 7 kap. 12 b §, närmast före rubri- ken ”Urval – högskoleprovet” en ny paragraf, 7 kap. 19 a §, och närmast före rubriken ”Anstånd med studier och studieuppehåll för utbildning på grundnivå eller avancerad nivå” en ny paragraf, 7 kap. 32 b §, av följande lydelse.

1 Förordningen omtryckt 1998:1003. Senaste lydelse av

7 kap. 9 § 2007:666 punkt 4 2012:529 punkt 3 2013:1008 punkt 4 2012:712.

Författningsförslag SOU 2017:20

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			7 kap.
			5 §2
Grundläggande behörighet till				Grundläggande behörighet till
utbildning	som	påbörjas på		utbildning	som		påbörjas på
grundnivå och vänder sig till ny-				grundnivå och vänder sig till ny-
börjare har den som				börjare har den som har
1. avlagt	en	högskoleförbere-		1. nödvändiga kompetenser in-
dande examen i		gymnasieskolan		om det svenska och engelska språ-
eller inom kommunal vuxenut-				ket,
bildning på gymnasial nivå,				2. vetenskapligt förhållningssätt,
2. avlagt en yrkesexamen i gym-
nasieskolan eller inom kommunal
vuxenutbildning på gymnasial nivå
samt har lägst betyget E i de kurser
i svenska eller svenska som
andraspråk och engelska som krävs
för en högskoleförberedande exa-
men i gymnasieskolan,
3. har en svensk eller utländsk				3. förmåga		att	kunna belysa
utbildning som motsvarar kraven				frågor ur flera perspektiv,
i 1 eller 2,
4. är bosatt		i	Danmark,	4. problemlösningsförmåga,
Finland, Island eller Norge och
där är behörig till högre utbild-
ning, eller
5. genom svensk eller utländsk				5. förmåga att kunna dra slut-
utbildning, praktisk erfarenhet eller				satser och argumentera för dessa,
på grund av någon annan omstän-				och
dighet har förutsättningar att till-
godogöra sig utbildningen.
Universitets- och högskolerådet				6. övrig kompetens som är nöd-
får meddela	närmare		föreskrifter	vändig för att kunna tillgodogöra
om kraven i första stycket 3.				sig sådan utbildning.
				Hur en sökande kan visa att
				han eller	hon	har nödvändiga

2 Senaste lydelse 2012:712.

Författningsförslag SOU 2017:20

Universitets- och högskolerådet får meddela närmare föreskrifter

	om kraven i första stycket 3.
	5 b §
	En sökande har grundläggande
	behörighet enligt 5 § om sökanden
	genom svensk eller utländsk ut-
	bildning, praktisk erfarenhet eller
	på grund av någon annan omstän-
	dighet kan visa sådana nödvän-
	diga kompetenser som anges i sam-
	ma paragraf.
6 §3
	Även en sökande som är bosatt i
	Danmark, Finland, Island eller
	Norge och där är behörig till högre
	utbildning ska anses ha grundläg-
	gande behörighet till utbildning
	som påbörjas på grundnivå och
	vänder sig till nybörjare.
Den som har annat modersmål	En sökande som avses i första
än svenska, danska, färöiska,	stycket och som har annat
isländska eller norska ska ha de	modersmål än svenska,	danska,
kunskaper i svenska som behövs.	färöiska, isländska eller	norska
	ska dock ha de kunskaper i
	svenska som behövs för att anses
	ha grundläggande behörighet.
Universitets- och högskole-	Universitets- och högskole-
rådet får meddela närmare före-	rådet får meddela närmare före-
skrifter om kravet i första stycket.	skrifter om kravet i andra stycket.
Den som har finska som moders-	Den som har finska som moders-
mål och har haft svenska som	mål och har haft svenska som
ämne i finskt gymnasium eller	ämne i finskt gymnasium eller
motsvarande finsk skolform un-	motsvarande finsk skolform un-
der tre år eller mer ska dock anses	der minst tre år ska dock anses ha

3 Senaste lydelse 2012:712.

De krav på särskild behörig- het som ställs ska vara helt nöd- vändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbild- ningen eller vara av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Kraven får avse

SOU 2017:20

Författningsförslag

ha de kunskaper i svenska som behövs.

de kunskaper i svenska som behövs.

7 §4

Även en sökande som enligt äldre bestämmelser har uppfyllt kraven för grundläggande behörig- het till grundläggande högskoleut- bildning eller utbildning som på- börjas på grundnivå ska anses ha grundläggande behörighet till ut- bildning som påbörjas på grund- nivå och vänder sig till nybörjare. Detta gäller dock inte äldre be- stämmelser om sådan grundläg- gande behörighet som avses i 7 kap. 7 § i dess lydelse före den 1 januari 2008.

8 §5

De krav på särskild behörig- het som ställs ska vara helt nöd- vändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbild- ningen. Kraven får avse

1.kunskaper från en eller flera

1.kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper,

motsvarande kunskaper, och

2. andra villkor som betingas av utbildningen eller är av bety- delse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

2.godkänt resultat på ett konst- närligt prov för en utbildning som leder till en konstnärlig examen, och

3.andra villkor som är nöd- vändiga för utbildningen eller är

4Tidigare 7 § upphävd genom 2007:644.

5Senaste lydelse 2011:1020.

I stället för krav enligt 9 § får en högskola uppställa krav på godkänt resultat på ett konstnärligt prov en- ligt 8 § första stycket 2 för särskild behörighet till utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan konstnärlig examen som anges i bilaga 2 till denna förordning.

Universitets- och högskole- rådet får meddela föreskrifter om vilka krav på särskild behörighet enligt 8 § första stycket 1 som ska gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkes- examen eller konstnärlig examen som anges i bilaga 2 till denna förordning (examensordningen).

Författningsförslag

SOU 2017:20

av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen.

9 §6

Universitets- och högskole- rådet får meddela föreskrifter om vilken områdesbehörighet som ska gälla för ett utbildningsprogram som vänder sig till nybörjare och som leder till en sådan yrkes- examen som anges i bilaga 2 till denna förordning (examensord- ningen).

9 a §7

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om vilka områdesbehörigheter som ska fin- nas.

10 §8

Högskolan får, i den mån krav	Högskolan får, i den mån krav
på särskild behörighet ställs, be-	på särskild behörighet ställs, be-
stämma vilka områdesbehörigheter	stämma vilka krav enligt 8 § första
som skall gälla för andra utbild-	stycket 1 som ska gälla för andra

6Senaste lydelse av tidigare 7 kap. 10 a § 2012:712.

7Senaste lydelse 2012:712.

8Senaste lydelse 2007:666.

SOU 2017:20

Författningsförslag

ningar än de som avses i 10 a §.

utbildningar än de som avses i 9 §.

10 a §

Universitets- och högskolerå- det får meddela föreskrifter om vilka kurser i gymnasieskolan som krav enligt 10 § får avse.

11 §9

Om det finns särskilda skäl,	Om det finns särskilda skäl,
får Universitets- och högskole-	får Universitets- och högskole-
rådet medge att högskolan för	rådet medge att högskolan för
tillträde till en viss utbildning	tillträde till en viss utbildning stäl-
ställer upp andra krav enligt 8 §	ler upp andra krav på särskild be-
första stycket än de som följer av	hörighet enligt 8 § första stycket 1
den områdesbehörighet som behövs	och 3 än de som följer av 9, 10 och
för den utbildningen.	10 a §§.

12 §10

Vid urval ska hänsyn tas till de sökandes meriter.

Urvalsgrunder är
1. betyg,	1. betyg enligt 18–19 a §§,
2. resultat från högskolepro-	2. resultat från högskolepro-
vet som avses i 20 §, och	vet enligt 20–22 §§, och
3. urvalsgrunder som avses i	3. urvalsgrunder som har be-
23 §.	stämts av högskolan enligt 23 §.
Vid i övrigt likvärdiga meriter
får urval också göras genom prov
eller intervjuer eller genom lott-
ning. Urval genom prov eller inter-
vjuer får dock inte göras efter det
att lottning har använts.

9Senaste lydelse 2012:712.

10Senaste lydelse 2010:700.

Vissa bestämmelser om hur betyg i urvalsgrunden betyg enligt 12 § andra stycket 1 ska värderas finns i bilaga 3.

SOU 2017:20

Författningsförslag

2.minst en tredjedel på grund- val av resultat från högskole- provet, och

3.högst en tredjedel på grund- val av de av högskolan enligt 23 § bestämda urvalsgrunderna.

Vissa närmare bestämmelser om platsfördelning på grundval av betyg finns i bilaga 3 till denna förordning. För övriga sökande med betyg som inte omfattas av bilagan får Universitets- och högskolerådet meddela föreskrif- ter om i vilken av de grupper som anges i bilaga 3 punkten 1 som platsfördelning ska ske.

2. minst 15 procent fördelas på grundval av resultat från hög- skoleprovet.

Utöver fördelning på grundval av betyg och resultat från högskole- provet får även platser fördelas på grundval av urvalsgrunder som har bestämts av högskolan. De urvalsgrunder som har bestämts av högskolan ska vid platsfördelning enligt första stycket anses som en gemensam urvalsgrund.

Vissa närmare bestämmelser om platsfördelning på grundval av betyg enligt 12 § andra stycket 1 finns i bilaga 3 till denna förordning. För övriga sökande med betyg som inte omfattas av bilagan får Universitets- och högskolerådet meddela föreskrif- ter om i vilken av de grupper som anges i bilaga 3 punkten 1 som platsfördelning ska ske.

18 §12

Vissa bestämmelser om hur betyg ska värderas finns i bi- laga 3.

I varje områdesbehörighet ska det utöver sådana behörighets- kurser som avses i 9 § ingå merit- kurser. Meritkurser är sådana kur- ser från gymnasial utbildning som

12 Senaste lydelse 2013:1008. Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.

Författningsförslag

SOU 2017:20

är särskilt meriterande vid urval och som inte utgör krav på grund- läggande eller särskild behörighet.

Meritkurser är

1.fördjupning i ämnet moder- na språk,

2.fördjupning i ämnet svenskt teckenspråk för hörande,

3.fördjupning i ämnet engels- ka, och

4.fördjupning i ämnet mate- matik.

Universitets- och högskolerå- det får meddela föreskrifter i öv- rigt om meritvärdering av betyg.

Universitets- och högskolerå- det får meddela ytterligare före- skrifter om meritvärdering av betyg i urvalsgrunden betyg.

		19 §13
Universitets- och högskolerå-			Universitets- och högskolerå-
det får meddela föreskrifter om			det får meddela föreskrifter om
vad betyg utfärdade enligt äldre			vad betyg utfärdade enligt äldre
bestämmelser och	betyg	från	bestämmelser och	betyg	från
utländsk utbildning	ska	anses	utländsk utbildning	ska	anses
motsvara i förhållande till de krav			motsvara i urvalsgrunden betyg i
som anges i 5 § första stycket 1			förhållande till de krav som anges
och 2.			i 5 a § första stycket 1 och 2.

19 a §

En högskola som prövar en sökandes kompetenser enligt 5 b § efter en av högskolan genomförd validering får ge den sökande ett omdöme som kan användas i ur- valsgrunden betyg. Med validering avses en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkän-

13 Senaste lydelse 2012:712.

SOU 2017:20 Författningsförslag

nande av kunskaper och kompetens som den sökande besitter obero- ende av hur de förvärvats.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om om- döme enligt första stycket.

20 §14

För alla högskolor i Sverige ska det finnas ett gemensamt hög-

skoleprov.
Universitets- och högskolerå-	Universitets- och högskolerå-
det ansvarar för att provet tas	det ansvarar för att provet tas
fram och beslutar om resultat på	fram och beslutar om resultat på
provet. Ett sådant provresultat är	provet.
giltigt till utgången av det kalen-
derhalvår som infaller tre år efter

provtillfället.

De högskolor som ska använda provet som urvalsgrund ska genomföra provet. Detta får ske i samverkan mellan högskolorna. Provet får även genomföras av Universitets- och högskolerådet.

20 a §

Ett resultat på högskoleprovet är giltigt till utgången av det kalen- derhalvår som infaller tre år efter provtillfället.

Den som har resultat från ett högskoleprov får bara delta i ytter- ligare två högskoleprov under den period som resultatet är giltigt.

21 §15

Den som vill delta i hög-	Den som vill delta i hög-
skoleprovet ska betala en avgift	skoleprovet ska
på 450 kronor i samband med	1. ha fyllt eller fylla 19 år senast
anmälan till provet.	under det kalenderår då provet

14Senaste lydelse 0000:0000.

15Senaste lydelse 2016:846.

En högskola får, i den ut- sträckning som följer av 13 §, be- stämma andra urvalsgrunder än betyg och resultat från högskole- provet enligt 12 § andra stycket 1 och 2. En av högskolan bestämd urvalsgrund ska bestå av sakliga omständigheter som är av bety- delse för utbildningen.

SOU 2017:20

Författningsförslag

23 §16

En högskola får, i den ut- sträckning som anges i 13 §, be- stämma urvalsgrunder bestående av

1. andra särskilda prov än hög- skoleprovet,

2. kunskaper, arbetslivserfaren- het eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

3. andra för utbildningen sak- liga omständigheter.

24 §17

Grundläggande behörighet till	Grundläggande behörighet till
utbildning som påbörjas på	utbildning som påbörjas på
grundnivå och som vänder sig till	grundnivå och som vänder sig till
andra än nybörjare har den som	andra än nybörjare har den som
uppfyller kraven på grundläggan-	uppfyller kraven på grundläggan-
de behörighet enligt 5 och 6 §§.	de behörighet enligt 5–7 §§.

25 §18

De krav på särskild behörig- het som ställs ska vara helt nöd- vändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbild- ningen. Kraven får avse

1.kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper,

2.kunskaper från en eller flera högskolekurser, och

16Senaste lydelse 2006:1053.

17Senaste lydelse 2007:644.

18Senaste lydelse 2011:1020.

Författningsförslag SOU 2017:20

3. andra villkor som betingas	3. andra villkor som är nöd-
av utbildningen eller är av bety-	vändiga för utbildningen eller är
delse för det yrkesområde som	av betydelse för det yrkesom-
utbildningen förbereder för.	råde som utbildningen förbere-
	der för.

Högskolan får bestämma vilka krav enligt första stycket som ska ställas.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbild-

ningen.
		26 §19
Vid urval skall hänsyn tas till			Vid urval ska hänsyn tas till
de sökandes meriter.			de sökandes meriter.
Urvalsgrunder är
1. betyg,
2. resultat från högskolepro-			2. resultat från högskolepro-
vet som avses i 20 §,			vet enligt 20–22 §§,
3. tidigare utbildning, och
4. urvalsgrunder som avses i			4. urvalsgrunder	som	har
23 §.			bestämts av högskolan enligt 23 §.
Högskolan får bestämma vil-			Högskolan får bestämma vil-
ka	urvalsgrunder	enligt andra	ka urvalsgrunder	enligt andra
stycket som skall användas och			stycket som ska användas och
vilken platsfördelning som skall			vilken platsfördelning som		ska
göras.			göras.
Vid i övrigt likvärdiga meri-			Vid i övrigt likvärdiga meri-
ter får urval också göras enligt			ter får urval också göras enligt
vad	som anges i	12 § tredje	vad som anges i 12 a §.

stycket.

26 a §

Vid urval får hänsyn dock inte tas till att en sökande har genom- gått ett sådant behörighetsprov som

19 Senaste lydelse 2006:1053.

SOU 2017:20 Författningsförslag

	avses i förordningen (0000:0000)
	om försöksverksamhet med behö-
	righetsprov för tillträde till hög-
	skoleutbildning om det i antag-
	ningsärendet framgår att den
	sökande har grundläggande behö-
	righet enligt 5 a § första stycket 1–3,
	6 eller 7 § eller har bedömts grund-
	läggande behörig enligt 5 b §.
31 §20
De krav på särskild behörig-	De krav på särskild behörig-
het som ställs skall vara helt nöd-	het som ställs ska vara helt nöd-
vändiga för att studenten skall	vändiga för att studenten ska
kunna tillgodogöra sig utbild-	kunna tillgodogöra sig utbild-
ningen. Kraven får avse	ningen eller vara av betydelse för
	det yrkesområde som utbildningen
	förbereder för. Kraven får avse
1. kunskaper från en eller flera högskolekurser, och
2. andra villkor som betingas	2. andra villkor som är nöd-
av utbildningen eller är av bety-	vändiga för utbildningen eller är
delse för det yrkesområde som	av betydelse för det yrkesområde
utbildningen förbereder för.	som utbildningen förbereder för.
Högskolan får bestämma vilka	Högskolan får bestämma vilka
krav enligt första stycket som	krav enligt första stycket som ska
skall ställas.	ställas.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbild-

ningen.
	32 §21
Urval skall göras enligt	vad	Urval ska göras enligt vad
som anges i 26 och 27 §§.		som anges i 26–27 §§.

20Senaste lydelse 2006:1053.

21Senaste lydelse 2006:1053.

Författningsförslag SOU 2017:20

32 a §22

Vid separat antagning enligt	Vid separat antagning enligt
4 a § ska i fråga om urval andra	4 a § ska i fråga om urval andra
och tredje styckena tillämpas	och tredje styckena tillämpas
i stället för bestämmelserna om	i stället för bestämmelserna om
urval i 12–23, 26, 27 och 32 §§.	urval i 12–23, 26–27 och 32 §§.

Vid urval ska högskolan ta hänsyn till de sökandes meriter. Högskolan får meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder som

ska användas och vilken platsfördelning som ska göras. Urvalsgrun- derna ska bestå av sakliga omständigheter som är av betydelse för utbildningen. Vid i övrigt likvärdiga meriter får urval också göras genom prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har använts.

5. De nya bestämmelserna i punkterna 3 och 8 i bilaga 3 ska tillämpas på betyg som åberopas av den som har påbörjat gym- nasial utbildning enligt de kurs- planer som infördes i gymnasie- skolan hösten 2000 eller senare och i gymnasial vuxenutbildning

32 b §

Vid urval får hänsyn dock inte tas till att en sökande har genom- gått ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen (0000:0000) om försöksverksamhet med behö- righetsprov för tillträde till hög- skoleutbildning om det i antag- ningsärendet framgår att den sökande har grundläggande behö- righet enligt 5 a § första stycket 1–3, 6 eller 7 § eller har bedömts grundläggande behörig enligt 5 b §.

5.23 De nya bestämmelserna i punkterna 3 och 8 i bilaga 3 ska tillämpas på betyg som åberopas av den som har påbörjat gymna- sial utbildning enligt de kurs- planer som infördes i gymnasie- skolan hösten 2000 eller senare och i gymnasial vuxenutbildning

22Senaste lydelse 2014:37.

23Senaste lydelse 2014:1012. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

SOU 2017:20 Författningsförslag

den 1 juli 2001 eller senare.	den 1 juli 2001 eller senare.
Universitets- och högskolerådet
får meddela föreskrifter om hur
äldre betyg får tillgodoräknas som
meritpoäng eller meritvärderas på
annat sätt.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 7 kap. 9 och 10 a §§ och i övrigt den 1 januari 2022.

2.Förordningen, utom 7 kap. 20–21 §§, tillämpas första gången vid antagning till utbildning som börjar efter den 31 juli 2022.

3.De äldre bestämmelserna, utom 7 kap. 20 och 21 §§, ska till- lämpas vid antagning till utbildning som börjar före den 1 augusti 2022.

4.Trots det som anges i 7 kap. 20 a § första stycket är resultat på ett högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2019 fortfarande giltigt till utgången av det kalenderhalvår som infaller fem år efter provtillfället.

5.Bestämmelserna i 7 kap. 20 a § andra stycket gäller inte resul- tat på högskoleprov som har genomgåtts före den 1 januari 2022.

Bilaga 324

Nuvarande lydelse

PLATSFÖRDELNING PÅ GRUNDVAL AV BETYG

OCH MERITVÄRDERING AV BETYG

I denna bilaga finns det enligt 7 kap. 13 § andra stycket och 18 § första stycket vissa bestämmelser om hur platser ska fördelas vid urval på grundval av betyg och hur betyg ska värderas.

Med betyg från gymnasieskolan avses i fråga om platsfördelning på grundval av betyg i denna bilaga även betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate.

24 Senaste lydelse 2014:125.

Författningsförslag

SOU 2017:20

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter i övrigt om meritvärdering av betyg från Europaskolan (European bacca- laureate) och utbildning som leder fram till International Bacca- laureate samt om hur sådana betyg ska ge meritpoäng.

Platsfördelning på grundval av betyg

1. Vid urval på grundval av betyg enligt 7 kap. 13 § första stycket 1 ska platserna fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i en betygsgrupp som indelas i I och II respektive i en folkhögskolegrupp enligt följande.

Betygsgrupp: I. sökande med

–betyg från gymnasieskolan,

–betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, om minst två tredjedelar av gymnasiepoängen avser sådan utbildning, och

–betyg från gymnasieskolans yrkesprogram som lett till en yrkesexa- men i kombination med sådana betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som ger grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå,

II. sökande med

–betyg från gymnasieskolan i kombination med betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå eller i kombination med betyg förvärvade genom prövning i gymnasieskolan av den som inte är elev där eller, i fråga om betyg från gymnasieskolans yrkesprogram som lett till en yrkesexamen, i kombination med sådana betyg från kom- munal vuxenutbildning på gymnasial nivå som leder till mer än grund- läggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå, om betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå eller betyg förvär- vade genom prövning i gymnasieskolan tillsammans eller var för sig utgör mindre än två tredjedelar av gymnasiepoängen, och

–betyg från gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå i kombination med intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor eller i kombination med dokumenterat studieresul- tat från folkhögskola.

Folkhögskolegrupp:

sökande med studieomdöme från folkhögskola.

SOU 2017:20

Författningsförslag

2. Sedan platserna har fördelats i respektive grupp ska platserna i betygsgruppen fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i I respektive II. Därefter ska antalet platser i II reduceras med en tredjedel. Denna andel ska tillföras I.

2 a. Vid urval till utbildning som påbörjas efter den 31 maj 2014 och före den 1 juni 2017 ska sökande med gymnasieexamen dessutom indelas i en särskild gymnasieexamensgrupp. Sökande med gymnasie- examen ska inte ingå i underlaget för beräkning av platsfördelning till I. Vid platsfördelning ska den särskilda gymnasieexamensgruppen och de övriga betygsgrupperna tilldelas platser enligt den princip om plats- tilldelning som framgår av 1.

Den andel platser som enligt 2 annars skulle tillföras I ska i stället fördelas mellan I och den särskilda gymnasieexamensgruppen i förhål- lande till antalet behöriga sökande i de två grupperna.

Meritvärdering av betyg

3. Meritvärdering ska göras i två steg. Först meritvärderas de betyg som den sökande åberopar för behörighet och de betyg för meritkurser som enligt 7 ska meritvärderas enligt 4 och 5. Därefter ska poäng för meritkurser läggas till.

Sökande med gymnasieexamen från gymnasieskolan

Siffervärde

4. Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasieskolan ska ges följande siffervärden:

F	0
E	10,0
D	12,5
C	15,0
B	17,5
A	20,0

Författningsförslag

SOU 2017:20

Betygsvärde

5. Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett betygs- värde fås.

Vid uträkning av ett betygsvärde ska betyg i en kurs ersättas av ett betyg som den sökande har i samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasie- poäng.

Sammanlagt betygsvärde och jämförelsetal

6. Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divideras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås.

Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.

Betyg i kurser som ger behörighet eller i meritkurser

7. Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska meritvärderas enligt 4 och 5 om kurserna

1.krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå,

2.är behörighetskurser som avses i 7 kap. 9 §, eller

3.är meritkurser som avses i 7 kap. 18 § och ger meritpoäng enligt 8.

Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges i 6, divideras med det samlade antal gym- nasiepoäng som har meritvärderats.

Meritpoäng

8. Sedan jämförelsetalet har räknats ut ska betyg i sådana meritkurser som anges i 7 kap. 18 § tillgodoräknas som meritpoäng.

Högst två och en halv (2,5) meritpoäng får adderas till jämförelse- talet, varav högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet moderna språk och ämnet svenskt teckenspråk för hörande, högst en (1,0) meritpoäng får avse ämnet engelska och högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet matematik.

SOU 2017:20

Författningsförslag

Betyg i meritkurser ger meritpoäng enligt följande:

a)lägst betyget E i kurs 3 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

b)lägst betyget E i kurs 4 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en (1,0) meritpoäng,

c)lägst betyget E i kurs 5 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

d)lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk i ytterligare ett språk eller i kurs 2 i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet moderna språk enligt b,

e)lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet svenskt teckenspråk för hörande enligt b,

f)lägst betyget E i kursen engelska 7 ger en (1,0) meritpoäng,

g)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, kursnivån över vad som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grundläggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt g,

h)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i g ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt h,

i)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i h ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt i,

j)lägst betyget E i kursen matematik 5 ger utöver det som anges i g, h, eller i en halv (0,5) meritpoäng,

k)lägst betyget E i kursen matematik – specialisering på lägst den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, är närmast över kursnivån som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grundläggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng.

Författningsförslag

SOU 2017:20

Sökande med gymnasieexamen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

9. Det som anges i 4, 5, 7 och 8 gäller också sökande med examen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

För att få ett jämförelsetal ska det sammanlagda betygsvärdet divideras med det antal gymnasiepoäng som ingår i examen, dock med lägst 2 300.

Föreslagen lydelse

PLATSFÖRDELNING PÅ GRUNDVAL AV BETYG

OCH MERITVÄRDERING AV BETYG

I denna bilaga finns det enligt 7 kap. 13 § andra stycket och 18 § första stycket vissa bestämmelser om hur platser ska fördelas vid urval på grundval av betyg och hur betyg i denna urvalsgrund ska värderas.

Universitets- och högskolerådet får meddela föreskrifter om meritvärdering av betyg från Europaskolan (European baccalaureate) och utbildning som leder fram till International Baccalaureate.

Platsfördelning på grundval av betyg

1. Vid urval på grundval av betyg enligt 7 kap. 13 § första stycket 1 ska platserna fördelas i förhållande till antalet behöriga sökande i en betygsgrupp och i en omdömesgrupp enligt följande.

Betygsgrupp: sökande med

–betyg från gymnasieskolan,

–betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

–betyg från gymnasieskolan i kombination med betyg från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, och

SOU 2017:20

Författningsförslag

Omdömesgrupp: sökande med

–studieomdöme från en folkhögskola,

–omdöme från ett sådant behörighetsprov som avses i förordningen (0000:0000) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning, och

–omdöme från en högskola enligt 7 kap. 19 a §.

Meritvärdering av betyg

Sökande med gymnasieexamen från gymnasieskolan

Siffervärde

2. Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasieskolan ska ges följande siffervärden:

F	0
E	10,0
D	12,5
C	15,0
B	17,5
A	20,0

Betygsvärde

3. Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett betygs- värde fås.

Vid uträkning av ett betygsvärde ska värdet för betyget F i en kurs som krävs för grundläggande eller särskild behörighet till den sökta utbildningen ersättas av värdet för ett betyg som den sökanden har i samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasiepoäng.

Författningsförslag

SOU 2017:20

Vid uträkning av ett betygsvärde ska värdet för betyget F i en annan kurs än som avses i andra stycket ersättas av värdet för betyget E om den sökanden har betyget E eller högre i samma eller motsvarande kurs och den kursen omfattar samma antal gymnasiepoäng.

Sammanlagt betygsvärde och jämförelsetal

4. Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som in- går i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divideras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås.

Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.

Betyg i kurser som inte ingår i ett program och som ger behörighet

5. Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gym- nasieskolan ska meritvärderas enligt 2 och 3 om kurserna krävs för grundläggande eller särskild behörighet till den sökta utbildningen.

Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stället för det som anges i 4, divideras med det samlade antal gym- nasiepoäng som har meritvärderats.

6. Intyg enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förut- bildning vid universitet och högskolor och dokumenterat studieresultat från folkhögskola som ingår i betygsgruppen enligt 1 ska ges siffervärdet 10,0 för varje motsvarande kurs i gymnasieskolan som krävs för särskild behörighet till den sökta utbildningen som intyget eller studieresultatet avser.

Siffervärdet i första stycket ska multipliceras med det antal gymna- siepoäng som den motsvarande kursen i gymnasieskolan omfattar, var- vid ett betygsvärde fås.

Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet i stäl- let för det som anges i 4, divideras med det samlade antal gymnasie- poäng som har meritvärderats.

För utbildningen på grund- nivå eller avancerad nivå vid Lantbruksuniversitetet gäller i övrigt 6 kap. 1–3, 6–9, 10 § första och tredje styckena, 11, 11 b– 24 §§ samt 7 kap. 1–7, 8 § första stycket 1 och 3 och andra stycket,

12–28 och 30–33 §§ högskole- förordningen (1993:100)

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet

Härigenom föreskrivs i fråga om i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet1

dels att 5 kap. 2 a och 2 b §§ ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 5 kap. 2 c och 2 d §§ ska betecknas 5 kap. 2 a och 2 b §§,

dels att 5 kap. 2 § och de nya 5 kap. 2 a och 2 b §§ ska ha följan- de lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 2 c och 2 d §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

2 §2

För utbildningen på grund- nivå eller avancerad nivå vid Lantbruksuniversitetet gäller i övrigt 6 kap. 1–3, 6–9, 10 § första och tredje styckena, 11, 11 b– 24 §§ samt 7 kap. 1–8, 11–28 och 30–33 §§ högskoleförordningen (1993:100).

2 a §3

Universitets- och högskolerå-	Universitets- och högskolerå-
det får meddela föreskrifter om	det får meddela föreskrifter om
vilken områdesbehörighet som ska	vilka krav på särskild behörighet

1Förordningen omtryckt 1998:1020. Senaste lydelse av

5kap. 2 a § 2007:719.

5kap. 2 b § 2012:740.

2Senaste lydelse 2010:1115.

3Senaste lydelse av tidigare 5 kap. 2 c § 2012:740.

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan

dels att 4 kap. 3, 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Disciplinära åtgärder” ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 §1

För att kunna bli antagen till	För att kunna bli antagen till
en utbildning som leder till offi-	en utbildning som leder till offi-
cersexamen som anges i bilagan	cersexamen som anges i bilagan
till denna förordning krävs, ut-	till denna förordning krävs, ut-
över vad som gäller för grund-	över vad som gäller för grund-
läggande behörighet enligt 7 kap.	läggande behörighet enligt 7 kap.
5, 6 och 24 §§ högskoleförord-	5–7 och 24 §§ högskoleförord-
ningen (1993:100), att sökanden	ningen (1993:100), att sökanden

1.är svensk medborgare,

2.har fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning,

3.har genomgått säkerhetsprövning och uppfyller kraven enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), och

4.har av Försvarshögskolan bedömts lämplig för utbildningen. Försvarshögskolan får meddela närmare föreskrifter om det

krav som anges i första stycket 4.

1 Senaste lydelse 2014:1535.

SOU 2017:20 Författningsförslag

	5 §2
För tillträde	till utbildning	För tillträde			till utbildning
som avses i 3 §	gäller i övrigt	som	avses i	3 §	gäller	i övrigt
7 kap. 1–8, 12, 13, 17, 18 § första		7 kap. 1–7,		8 §	första	stycket 1
och tredje stycket och 19–23 §§		och 3 och andra stycket, 12–13
högskoleförordningen		och	17–23 §§ högskoleförord-
(1993:100) samt bilaga 3 till den		ningen (1993:100) samt bilaga 3
förordningen med undantag av		till den förordningen.
punkterna 3 och 8.

Försvarshögskolan får besluta om undantag från 7 kap. 13 §

första stycket högskoleförordningen (1993:100).
6 §3
För tillträde till övrig utbild-		För tillträde till övrig utbild-
ning på grundnivå eller avancerad	ning på grundnivå eller avancerad
nivå vid Försvarshögskolan gäller	nivå vid Försvarshögskolan gäller
7 kap. 1–9 a, 11–13, 15–28 och	7 kap. 1–7,		8 § första stycket 1
30–33 §§ högskoleförordningen	och 3 och andra stycket, 12–13, 15–
(1993:100).	28	och 30–33 §§		högskoleför-
	ordningen (1993:100).
Försvarshögskolan får, i den		Försvarshögskolan får, i den
mån krav på särskild behörighet	mån krav på särskild behörighet
ställs, bestämma vilka områdes-	ställs, bestämma vilka krav enligt
behörigheter som ska gälla för ut-	8 §	första stycket 1		högskoleför-
bildningen.	ordningen som ska gälla för ut-
	bildningen.
	6 a §
		Universitets- och högskolerådet
	får meddela föreskrifter om vilka
	kurser i gymnasieskolan som krav
	enligt 6 § andra stycket får avse.
	6 b §
		Om det finns särskilda skäl, får
	Universitets-		och	högskolerådet

2Senaste lydelse 2010:1751.

3Senaste lydelse 2010:1751.

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning

Härigenom föreskrivs att 4 och 6 §§ förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbild- ning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

För behörighet till utbildning

gäller 5 § i stället för bestämmel-

serna om grundläggande och sär-

skild behörighet i 7 kap. 5, 6, 8–

skild behörighet i 7 kap. 5–11, 24,

11, 24, 25 och 28–31 §§ högskole-

25 och

28–31 §§

högskoleför-

förordningen (1993:100),

5 kap.

ordningen (1993:100), 5 kap. 2 §

2 § förordningen (1993:221) för

förordningen

(1993:221)

för

Sveriges

lantbruksuniversitet

Sveriges

lantbruksuniversitet

fråga om hänvisningen till be-

stämmelserna om

behörighet

stämmelserna

behörighet i

högskoleförordningen,

5 kap.

högskoleförordningen,

5 kap.

2 a–2 d §§

förordningen

för

2 a–2 d §§

förordningen

för

Sveriges lantbruksuniversitet

och

Sveriges

lantbruksuniversitet,

4 kap.

3–6 §§

förordningen

4 kap.

och

5 §§

och

6 §

första

(2007:1164) för Försvarshögsko-

stycket

förordningen (2007:1164)

lan i fråga om hänvisningarna till

för Försvarshögskolan i fråga om

bestämmelserna om behörighet i

hänvisningarna

till

bestämmel-

högskoleförordningen. För

att

serna om behörighet i högskole-

kunna bli antagen till en utbild-

förordningen

och

4 kap. 4 §,

6 §

ning som leder till officersexamen

andra

stycket,

6 a

och

6 b §§

ska den sökande dock, utöver vad

förordningen

för

Försvarshögsko-

som anges i 5 § i denna förord-

lan. För att kunna bli antagen till

ning, uppfylla de krav som ställs i

en utbildning som leder till offi-

4 kap. 3 § första stycket 1–4 för-

cersexamen

ska

den

sökande

1 Senaste lydelse 2014:1533.

Författningsförslag

SOU 2017:20

ordningen för Försvarshögskolan. dock, utöver vad som anges i 5 § i denna förordning, uppfylla de krav som ställs i 4 kap. 3 § första stycket 1–4 förordningen för Försvarshögskolan.

Bestämmelserna om undantag från något eller några behörig- hetsvillkor i 7 kap. 3 § högskoleförordningen gäller även behörig- hetsvillkor i denna förordning.

				6 §2
Vid urval ska hänsyn tas till de					Vid urval ska hänsyn tas till de
sökandes meriter.			I stället	för	sökandes		meriter.		I stället	för
bestämmelserna om urval i 7 kap.					bestämmelserna om urval i 7 kap.
12 § andra stycket, 13–19, 23, 26,					12 § andra stycket, 12 b–19 a, 23,
27 och	32 §§ högskoleförord-				26–27	och		32 §§	högskoleför-
ningen	(1993:100),		5 kap.	2 §	ordningen (1993:100), 5 kap. 2 §
förordningen		(1993:221)		för	förordningen			(1993:221)		för
Sveriges	lantbruksuniversitet			i	Sveriges		lantbruksuniversitet			i
fråga	om	hänvisningen		till	fråga	om		hänvisningen		till
bestämmelserna om urval i hög-					bestämmelserna om urval i hög-
skoleförordningen och 4 kap. 5					skoleförordningen				och 4 kap. 5
och	6 §§		förordningen		och	6 §§			förordningen
(2007:1164)		för	Försvarshög-		(2007:1164)			för	Försvarshög-
skolan i fråga om hänvisningarna					skolan i fråga om hänvisningarna
till bestämmelserna om urval i					till bestämmelserna om urval i
högskoleförordningen ska följan-					högskoleförordningen ska följan-
de urvalsgrunder användas:					de urvalsgrunder användas:
1. betyg,
2. resultat från högskolepro-					2. resultat från högskolepro-
vet som avses i 7 kap. 20 § hög-					vet enligt		7 kap. 20–22 § hög-
skoleförordningen,					skoleförordningen,

3.tidigare utbildning,

4.andra särskilda prov än högskoleprovet,

5.kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

6.andra för utbildningen sakliga omständigheter.

2 Senaste lydelse 2010:1841.

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen

dels att 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 §
Vid urval ska hänsyn tas till	Vid urval ska hänsyn tas till
den sökandes meriter och förmå-	den sökandes meriter och förmå-
ga att tillgodogöra sig utbild-	ga att tillgodogöra sig utbild-
ningen. I stället för bestämmel-	ningen. I stället för			bestämmel-
serna om urval i 7 kap. 12 § andra	serna om urval i 7 kap. 12 § andra
och tredje styckena, 13–19, 23, 26	stycket, 12 a,		13–19,	23,	26 och
och 27 §§ högskoleförordningen	27 §§	högskoleförordningen
(1993:100) får universitetet eller	(1993:100) får universitetet eller
högskolan föreskriva vilka urvals-	högskolan föreskriva vilka urvals-
grunder som ska användas.	grunder som ska användas.
	6 §
	I	7 kap.	12 b	och	26 a §§
	högskoleförordningen			(1993:100)
	finns bestämmelser om att det i
	vissa fall vid urval inte får tas hän-
	syn till att en sökande har genom-
	gått ett sådant behörighetsprov som
	avses	i förordningen		(0000:0000)
	om försöksverksamhet med behö-
	righetsprov för tillträde till hög-
	skoleutbildning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Förordningen tillämpas första gången vid antagning till ut- bildning som börjar efter den 31 juli 2022.

SOU 2017:20

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärar- examen

dels att 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken ”Ämneslärarexamen” ska infö- ras en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 §
Vid urval ska hänsyn tas till	Vid urval ska hänsyn tas till
den sökandes meriter och för-	den sökandes meriter och för-
måga att tillgodogöra sig utbild-	måga att tillgodogöra sig utbild-
ningen. I stället för bestämmel-	ningen. I stället för bestämmel-
serna om urval i 7 kap. 12 §	serna	om urval i	7 kap. 12 §
andra och tredje styckena, 13–19,	andra stycket, 12 a, 13–19, 23, 26
23, 26 och 27 §§ högskoleför-	och 27 §§ högskoleförordningen
ordningen (1993:100) får hög-	(1993:100) får högskolan med-
skolan meddela föreskrifter om	dela föreskrifter om vilka urvals-
vilka urvalsgrunder som ska an-	grunder som ska användas.
vändas.
	8 a §
	I	7 kap. 12 b	och 26 a §§
	högskoleförordningen (1993:100)

finns bestämmelser om att det i vissa fall vid urval inte får tas hänsyn till att en sökande har genomgått ett sådant behörighets- prov som avses i förordningen (0000:0000) om försöksverksam- het med behörighetsprov för till- träde till högskoleutbildning.

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar

för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen

Härigenom föreskrivs att 8, 11 och 12 §§ förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			8 §2
För behörighet till utbildning				För behörighet till utbildning
enligt	denna	förordning	gäller	enligt	denna förordning	gäller
9–11 §§ i stället för bestämmel-				9–11 §§ i stället för bestämmel-
serna	om grundläggande		och	serna	om grundläggande	och
särskild behörighet i 7 kap. 5, 8–				särskild behörighet i 7 kap. 5–
11, 25 och 28–31 a §§ högskole-				11, 24, 25 och 28–31 a §§ hög-
förordningen		(1993:100)	samt	skoleförordningen (1993:100).

7 kap. 24 § högskoleförordningen i fråga om hänvisningen till 5 § samma kapitel.

Bestämmelserna om undantag från något eller några behörighets- villkor i 7 kap. 3 § högskoleförordningen gäller även behörighets- villkor som uppställs i denna förordning.

Första och andra styckena och 9–11 §§ gäller inte behörighet till utbildning som avses i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen.

1Senaste lydelse av förordningens rubrik 2013:831.

2Senaste lydelse 2013:831.

SOU 2017:20

Inledning

2 Inledning

2.1Uppdraget att föreslå ett öppnare och enklare tillträdessystem

Kort efter att regeringen hade beslutat att utse mig till särskild ut- redare, skrev rektorn vid ett av våra lärosäten på sin blogg att vi inte skulle vänta oss några underverk från utredningen. Det besvarade en före detta representant för Sveriges förenade studentkårer snabbt med ”jag förväntar mig underverk”. Förväntningarna på ett nytt till- trädessystem är många och i vissa fall väldigt höga. Det har kanske inte blivit något underverk, men väl vad jag hoppas ett öppnare och enklare system än dagens. Det har nämligen varit relativt lätt att lämna förslag som gör systemet enklare än dagens, men att föreslå det perfekta systemet är desto svårare. De nuvarande tillträdes- bestämmelserna har i princip kritiserats sedan de infördes, efter hand som de allt mer har kommit att bli ett lappverk av förändringar som i sin helhet är svåra att genomskåda. Samtidigt är jag medveten om att oavsett vilket förslag som lämnas, så kommer inte alla att bli nöjda.

Att få uppdraget att utreda vårt tillträdessystem gjorde mig både glad och hedrad. Men jag insåg också snabbt att det är ett stort och svårt uppdrag som man behöver närma sig med stor ödmjukhet. Det har också varit min utgångspunkt i arbetet och hur jag har tagit mig an det. Speciellt ödmjuk blir man när man tänker på att frågor om vem som kommer in och vem som inte kommer in på en högskole- utbildning kan vara livsavgörande för de sökande. Hundratusentals människor kommer i nära kontakt med tillträdesbestämmelserna varje år. Tillträdet till högskoleutbildning är också en fråga som både är ideologisk och teknisk till sin natur. Under utredningens gång har det blivit ännu tydligare att allt hänger ihop i ett sammanhållet system. Om man ändrar något i en del, får det konsekvenser i en

Inledning

SOU 2017:20

annan. Därför är det så viktigt att man inte börjar lappa och laga i systemet.

En förhoppning med det förslag som jag nu lämnar är att det ska leda till fler strategiska diskussioner vid lärosätena. Nästan alla läro- säten som vi i utredningen har haft kontakt med anger att tillträdet är en strategiskt prioriterad fråga, men min uppfattning är att den inte diskuteras särskilt mycket på ledningsnivå. En annan förhopp- ning är att mer forskning på området kommer att bedrivas framöver. För att vara ett område som rör så många människor och som är så avgörande för lärosätenas utveckling, läggs väldigt lite forsknings- resurser ner på tillträdesbestämmelserna. I dag bedrivs i princip inga större forskningsprojekt inom ämnet och den forskning som finns har några år på nacken.

Uppdraget har varit omfattande, på samma gång övergripande och detaljerat. Det övergripande uppdraget har varit att lämna för- slag till ett öppnare och enklare tillträdessystem än dagens. Ett antal olika specifika frågor som har inneburit att analysera, ta ställning till och lämna förslag till lösningar finns också i direktivet. Utöver det finns ett antal utgångspunkter som har varit styrande för vårt arbete (direktiven finns som bilaga 1). Bland utgångspunkterna ingår att

•bestämmelserna inte ska utestänga någon som har förutsättningar att klara högskolestudier,

•bestämmelserna ska säkerställa att endast de som har nödvändiga kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen anses behöriga,

•de som har bäst förutsättningar att klara studierna ska antas när urval behöver göras,

•huvudvägen in även fortsättningsvis ska vara gymnasieskolan,

•det ska finnas flera vägar in i högskolan,

•systemet ska möjliggöra ett livslångt lärande,

•bestämmelserna ska sända önskvärda signaler till gymnasieelev- erna och inte påverka studierna i gymnasieskolan negativt, och

•systemet ska vara hållbart över tid.

SOU 2017:20

Inledning

2.1.1Utredningens egna utgångspunkter och avgränsningar

Tidigt under arbetet bestämde jag mig för ytterligare några ut- gångspunkter för utredningen: tillträdesbestämmelserna ska vara till för att lösa tillträdet till högskolan och de ska så långt som möj- ligt vara förankrade i forskningen. Ett av de stora problemen med de nuvarande tillträdesbestämmelserna är att det finns bestämmel- ser som egentligen är till för att styra beteenden hos elever i gym- nasieskolan utan att tillföra något till tillträdet till högskolan. Min utgångspunkt är att problem inom gymnasieskolan ska lösas med åtgärder där.

Att förslagen är förankrade i forskningen, där sådan finns att tillgå, ser jag som en kvalitetsfråga. Det har också varit viktigt för utredningen att göra internationella utblickar för att vidga perspek- tivet i våra diskussioner om utformningen av ett nytt system.

Ytterligare en viktig förutsättning är att tillträdesbestämmelser- na inte ska göra så att antagningen av studenter blir krånglig eller alltför administrativt tung.

En viktig utgångspunkt i vårt arbete har varit att göra tillträdes- systemet så enkelt som möjligt. I frågor där olika avväganden har behövt göras, har vi landat i enkelhet i stället för bestämmelser som skulle bidra till systemets komplexitet. Vår bedömning är att ett enkelt och transparent system bidrar till att göra det hållbart och till att bredda rekryteringen till högskolan.

Jag har även enligt direktiven haft möjlighet att analysera antag- ningsprocessen och komma med förslag till eventuella åtgärder. På grund av tids- och övriga resursramar har jag valt att inte göra det. Antagningsprocessen är också en process som ägs av universiteten och högskolorna. Däremot har frågor kring själva antagningspro- cessen emellanåt lyfts i samband med utredningens möten.

Jag har inte heller gjort någon översyn av tillträdet till utbild- ningar som i dag har särskilda tillträdesbestämmelser genom egna förordningar, det vill säga yrkeslärarutbildningen och officersut- bildningen. Däremot kommer ändringar att behöva göras även i vissa angränsande förordningar som en följd av mina förslag.

Utredningen har slutligen inte lagt ut några forskningsuppdrag eftersom det inte har funnits resurser till detta.

Inledning

SOU 2017:20

I betänkandet använder vi begreppen universitet och högskolor, högskolor eller lärosäten synonymt. Begreppen omfattar de statliga universiteten och högskolorna om inget annat anges.

2.2Några utmaningar och tendenser

Det sker ständigt saker i vår omvärld som påverkar de frågor som utredningen har att hantera. Det gäller till exempel minskade eller ökade årskullar, ändrad kapacitet i högskolan och förändringar i gymnasieskolan. Även läget på arbetsmarknaden påverkar på så sätt att finns det gott om jobb så minskar också intresset att söka till högskolan. Under det senaste året har vi sett stora flyktingström- mar till Europa, som påverkar det svenska utbildningssystemet. En viktig del i etableringen av de människor som kommer hit är att de ska kunna utbilda sig och arbeta. Många initiativ har tagits och in- satser har genomförts, både på nationell och på lokal nivå.

Högskolan byggs för närvarande ut genom att regeringen till- skjuter extra medel till utbildning på grundnivå och avancerad nivå under en fyraårsperiod. Samtidigt dämpas den nuvarande utbyggna- den av att en annan tillfällig utbyggnad upphör. Fram till 2019 be- räknas den teoretiska utbildningskapaciteten ha ökat med cirka 5 500 helårsstudenter jämfört med 2015. Utbyggnaden bedöms dock få effekter först under innevarande år. Under 2015 minskade det totala antalet nybörjare i högskolan, det vill säga tvärtemot regeringens intentioner med den påbörjade utbyggnaden. Men antalet nybörjare ökar på flertalet av de program som regeringen har pekat ut som viktiga, framför allt på lärar- och förskollärarutbildningarna. 1 Sedan den nuvarande utbildnings- och examensordningen infördes läsåret 2007/08 har högskolan blivit alltmer programinriktad. Andelen helårsstudenter på fristående kurser har under en tioårs- period fram till och med läsåret 2014/15 minskat från en tredjedel till en fjärdedel av det totala antalet helårsstudenter.2

Övergången till högskoleutbildning skiljer sig mellan olika grup- per. Bland dem som första gången påbörjar en högskoleutbildning finns skillnader som beror på kön, vilket gymnasieprogram man har

1Universitet och högskolor – Årsrapport 2016, UKÄ.

2Ibid.

SOU 2017:20

Inledning

gått, föräldrarnas utbildningsbakgrund och var i landet man bor. Att bredda rekryteringen är sålunda fortfarande en angelägen uppgift för lärosätena.3

Antalet sökande till högskolan har minskat de senaste två åren. Det beror delvis på att antalet 19-åringar som söker till högskolan har minskat under den här perioden. Detta i sin tur beror inte bara på att antalet 19-åringar är färre än tidigare, utan också på att en mindre andel av dem faktiskt söker till högskolan. Samtidigt är intresset för högskolestudier fortsatt stort, men varierar kraftigt mellan olika utbildningar. Till ungefär 70 procent av utbildningarna på grundnivå behöver inget urval göras, medan ungefär 70 procent av de sökande söker till en utbildning där det råder konkurrens om platserna. Skillnaderna är stora mellan kurser och program, där det råder betydligt högre konkurrens om platserna på program än på kurser.4

Under perioden 2008–2014 minskade antalet antagna för att öka något under 2015 och 2016. Antalet sökande minskade dock mer under 2016, vilket innebär att konkurrensen om platser minskade något.5

Från den 1 januari 2017 har rätten att läsa in både grundläggande och särskild behörighet till högskolan stärkts inom den kommunala vuxenutbildningen. Vuxna som sedan tidigare inte uppnår kraven för grundläggande och särskild behörighet ska ha rätt att läsa in be- hörighetsgivande kurser. I propositionen Rätt till behörighetsgivan- de utbildning inom komvux (prop. 2016/17:5) lyfter regeringen bland annat att det är en viktig åtgärd för dem som har en genom- gången gymnasieutbildning men inte uppfyller behörighetskraven och för utrikes födda. Regeringen menar i propositionen att som individ vara garanterad tillgång till behörighetsgivande utbildning borgar för ökade möjligheter till framtida byte av karriär och yrkes- inriktning.6 Även validering och utveckling av lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens är prioriterade områden av den nuvarande regeringen och är delar i att stärka det livslånga lärandet.

Vi har delvis arbetat parallellt med Gymnasieutredningen. De rapporterade sitt arbete för knappt fem månader sedan och deras

3Ibid.

4Antagning till högre utbildning höstterminen 2016, UHR.

5Ibid.

6Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux, s. 11.

Inledning

SOU 2017:20

betänkande har sedan dess varit på remiss. Några av deras förslag, framför allt det om ämnesbetyg, påverkar tillträdet till högskolan. Att gymnasieskolan i sin helhet, betygssystemet eller endast be- tygsskalan förändras är sådant som kan få stora effekter på till- trädesbestämmelserna. Olika kullar av tidigare gymnasieelever ska hanteras på lämpligt sätt i urvalet till högskoleutbildning och kunna jämföras på ett likvärdigt sätt. Större förändringar som har genom- förts i gymnasieskolan påverkar vilka som kommer in på hög- skolan. Av erfarenhet vet vi att första årkullen sökande till hög- skolan efter att ett nytt betygsystem har införts, kan ha svårare att konkurrera om platserna på de mest eftersökta utbildningarna jäm- fört med andra sökande. Inte minst förändringarna inom gymnasie- skolan påverkar tillträdessystemets hållbarhet över tid.

2.3Utredningens arbetssätt

Eftersom möjligheten att kunna antas till högskolan berör många människor och frågan har många intressenter och därmed synpunk- ter på hur det ska göras på bästa sätt, har jag varit angelägen om att bedriva ett öppet utredningsarbete. Med det menar jag att jag dels har lyssnat in berörda myndigheter, organisationer och gruppers synpunkter och åsikter, dels har informerat om utredningens pågå- ende arbete i olika former. Kontinuerlig förankring av tankar, idéer och preliminära förslag har varit viktigt.

Jag har under utredningsarbetet försökt bedriva ett slags bild- ningsarbete kring tillträdesfrågorna. Detta eftersom det finns många föreställningar och skrönor, anekdoter och missuppfattningar kring dessa frågor. En sådan skröna är den om antagningen till tandläkar- utbildningen vid Göteborgs universitet i början av 1990-talet. Det som sägs är att det var de sökande med sämst högskoleprovsresultat som antogs, i stället för de med bäst resultat, och att de inte preste- rade sämre än någon annan. Det stämmer inte. Urvalet skulle, förut- om betyg och högskoleprovet, grunda sig på en bedömning av de sökande genom prov och intervju. Av misstag blev först ingen antagen genom högskoleprovet i kombination med prov och intervju utan i stället antogs sökande enbart på grundval av resultatet från det prov- och intervjubaserade urvalet. När misstaget upptäcktes antogs även de som borde ha antagits från början.

SOU 2017:20

Inledning

Det finns en stor okunskap om hur de olika delarna i systemet hänger ihop, deras olika funktioner och så vidare. Inte minst verkar det vara svårt för många att skilja mellan behörighet och urval.

Utredningen har haft en kommunikatör, Kristina Appelqvist, knuten till sig för att på bästa sätt kunna nå ut till berörda och få in synpunkter och kunskap om tillträdet under vårt arbete. Det har varit viktigt för oss att få in kloka och initierade inspel från kunniga personer. Därför har utredningen kontinuerligt stämt av frågor, stora som små, och också testat olika tankar och idéer i ett tidigt skede. För att sprida mer kunskap om tillträdesfrågorna och utred- ningens arbete och för att snabbt kunna få inspel på frågorna, har vi arbetat med sociala medier. Utredningens viktigaste verktyg i detta arbete har varit vår webbplats och vår Facebooksida. På webbplatsen har utredningen informerat om våra olika aktiviteter och lagt ut län- kar till utländska artiklar om tillträde. På Facebooksidan har jag bland annat berättat om arbetet eller ställt frågor i kortare filmer för att på så sätt få in synpunkter och kommentarer. Jag har också lagt ut aktuella internationella tillträdesnyheter på mitt privata Twitter- konto, som man har kunnat nå via utredningens webbplats.

Utredningens främsta arbetssätt har varit möten och utred- ningen har vid olika tillfällen träffat

–utredningens expertgrupp

–en referensgrupp från högskolesektorn7

–företrädare för universitet och högskolor som är medlemmar i Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

–Universitets- och högskolerådet (UHR)

–Universitetskanslersämbetet (UKÄ)

–Statens skolverk (Skolverket)

–Sveriges förenade studentkårer (SFS)

–Arbetsförmedlingen

7 Referensgruppen har bestått av Marita Hilliges, Högskolan Dalarna; Anders Fällström, Umeå universitet; Johan Scott, Stockholms konstnärliga högskola; Malin Sigvardson, Södertörns högskola; Tarmo Haavisto, Lunds universitet; Margareta Aspan, Stockholms universitet och Mia Andersson, Malmö högskola. Utredningen träffade referensgruppen vid två tillfällen under sin informations- och kunskapsinhämtning.

Inledning

SOU 2017:20

–Sveriges akademikers centralorganisation (Saco)

–Sveriges universitetslärare och forskare (Sulf)

–Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

–Landsorganisationen Sverige (LO)

–Svenskt Näringsliv

–Sveriges kommuner och landsting (SKL)

–UHR:s tillträdesråd

–SUHF och dess expertgrupp för studieadministrativa frågor

–studieadministrativa chefer vid universitet och högskolor,

–forskare vid Göteborgs universitet och Umeå universitet

–företrädare för de tekniska utbildningarna,

–företrädare för de konstnärliga utbildningarna, och

–företrädare för nätverket Include.

Utredningen har också träffat enskilda personer med stor kunskap inom olika områden som har varit relevanta för utredningens ar- bete. Utredningen har hållit hearings med de universitet och hög- skolor som är medlemmar i SUHF.

Utredningen har besökt tre gymnasieskolor – Borgarskolan i Gävle samt Nacka gymnasium och Young Business Creatives i Nacka kommun utanför Stockholm. Vid dessa besök har vi träffat elever från framför allt högskoleförberedande program, men också från några yrkesprogram, skolornas ledningar och studie- och yrkes- vägledare.

Utöver alla dessa möten har utredningen haft möten med Gym- nasieutredningen och Valideringsdelegationen.

Det är många som har visat ett stort intresse för utredningens arbete och som också har ställt upp med tid för att diskutera frå- gan, komma med idéer och förslag och ge återkoppling på olika resonemang och förslag från utredningens sida. Jag vill här rikta ett stort tack till var och en av er.

SOU 2017:20

Inledning

Underlag

Från UHR har vi fått statistik från antagningssystemet, som bland annat omfattar uppgifter om sökande och antagna, konkurrensför- hållanden för olika utbildningar, meritvärden, behörighetsgrund och vilka som skriver högskoleprovet. Betänkandets förslag omfattar statliga universitet och högskolor. I den statistik som utredningen har fått ingår även vissa enskilda utbildningsanordnare eftersom de använder sig av samma antagningssystem, NyA, som de statliga uni- versiteten och högskolorna.

UHR har i sitt regleringsbrev för 2016 haft fyra olika uppdrag som har bidragit med underlag till utredningen: uppföljning av om- rådesbehörigheterna, kartläggning av lärosätenas användning av hög- skoleprovet, genomlysning av vad som händer i antagningen om högskoleprovet viktas och en uppföljning av betygsgrupperna BI och BII.

Ansvariga för högskoleprovet vid Umeå universitet har bidragit med olika underlag och uppgifter som rör högskoleprovet.

Från Skolverket har vi fått uppgifter som omfattar betyg och kurser som elever läser.

Utredningen har beställt uppgifter från Statistiska centralbyrån, SCB, om hur de så kallade 25:4:orna och hur de som har bedömts grundläggande behöriga genom SUHF:s rekommendation, det vill säga de som har arbetat minst 3 år efter 19 års ålder och med god- känt betyg i kurser i svenska, engelska, matematik och samhälls- kunskap, har presterat i högskolan.

Vi har slutligen läst en mängd underlag och material i form av rapporter, analyser, statistiska meddelanden, betänkanden, proposi- tioner och liknande som finns inom detta och närliggande områ- den.

Enkät till universitet och högskolor

Eftersom utredningen under våren 2016, då vi främst arbetade med informations- och kunskapsinhämtning, inte hade möjlighet att träffa alla lärosäten för att höra deras synpunkter, har en enkät gått ut till alla statliga universitet och högskolor samt till Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen Högskolan i Jönköping och Handels-

Inledning

SOU 2017:20

högskolan i Stockholm. Enkäten skickades till 34 lärosäten och 32 av dem (94 procent) besvarade den. Enkäten finns som bilaga 2.

Internationell utblick

Forsknings- och innovationskontoret vid Göteborgs universitet har haft i uppdrag att ta fram en rapport om hur tillträdessystemet i fem olika länder fungerar. Dessa länder är Irland, Kanada, Lettland, Nya Zeeland och Österrike. Rapporten finns som bilaga 3. Utred- ningen har också genomfört en studieresa till Danmark och Litauen och besökt deras motsvarigheter till Utbildningsdepartementet. Utredningen har även tagit del av en stor mängd artiklar inom till- trädesområdet, och varit i kontakt med en tillträdesutredning i Australien.

Konferenser och seminarier

Utredningen höll den 7 juli 2016 ett seminarium i Almedalen: Vem får plats i högskolan? Utredaren har dessutom deltagit i Svenskt Näringslivs seminarium Låt den rätte komma in – ett seminarium om framtidens antagningssystem den 13 juni 2016, och i SUHF och UHR:s konferens den 15 december 2016: Tillträde till högskolan – hur vill vi att det framtida systemet ska se ut?

2.4Betänkandets disposition

Det här betänkandet har flera syften. Först och främst är det en redovisning av uppdraget till min uppdragsgivare – ministern för högre utbildning och forskning. Förhoppningen är att det så små- ningom ska vara ett användbart berednings- och beslutsunderlag. Men betänkandet ska också kunna fungera som ett underlag för att sprida kunskap och bidra till en diskussion om tillträdesfrågorna. Det gäller både inom och utanför högskolesektorn.

I kapitel 1 lämnas författningsförslag till högskoleförordningen och följdändringar i andra förordningar. I kapitel 3 sätts tillträdes- frågorna i ett lite vidare perspektiv och där beskrivs bland annat resurstilldelningssystemet, utbildningsutbudet och olika utbildnings-

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

målen tydliggjorts.1 I examensbeskrivningen anges målen för respek- tive examen under de tre rubrikerna kunskap och förståelse, färdig- het och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Ut- över dessa mål finns även lokala mål som ska anges i kursplaner.

Utvecklingen sedan 2007 har varit att utbildningsutbudet har bli- vit allt mer programinriktat, i den bemärkelsen att antalet helårsstu- denter på program har ökat, medan antalet helårsstudenter inom de fristående kurserna har varit oförändrat under samma period.2

3.1.2Resurstilldelning, dimensionering och utbildningsutbud

Lärosätenas tilldelning av resurser är en viktig förutsättning för den verksamhet som bedrivs. Även den nuvarande modellen för resurs- tilldelning infördes 1993. Modellen innebär att riksdagen fattar beslut om det totala anslaget till forskning och utbildning inom högskole- sektorn. Regeringen ger därefter de statliga lärosätena ett utbildnings- uppdrag i respektive lärosätes regleringsbrev. Detta uppdrag omfattar utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ges i form av ett anslag upp till ett visst belopp, det så kallade takbeloppet, som är den maximala ersättningen ett lärosäte kan få för utbildning. Olika utbild- ningsområden har olika prislappar. Universitet och högskolor tillde- las inte ett visst antal platser, utan det är antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och antalet avklarade poäng (helårsprestationer) på de kurser som lärosätet ger som ligger till grund för beräkningen av hur stor del av takbeloppet som faktiskt har använts. Eftersom stu- denternas efterfrågan varierar över tid kan ett lärosäte vissa år utbilda fler än vad man får ersättning för, medan man ett annat år kan utbilda färre än vad takbeloppet medger.3 Lärosätena beslutar om den interna resursfördelningen, om utbildningsutbud och om dimensionering.

Även om beslut om utbildningsutbud och dimensionering beslu- tas av lärosätena, styr staten delvis genom mål och uppdrag i läro- sätenas regleringsbrev. Det finns dels ett gemensamt regleringsbrev för universitet och högskolor, dels ett regleringsbrev för respektive lärosäte. Av det gemensamma regleringsbrevet4 framgår bland annat

1SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 14.

2Ibid., s. 107.

3Universitet och högskolor – Årsrapport 2016, Universitetskanslersämbetet, 2016.

4Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor.

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

att utbildningsutbudet ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den politiska styrningen av dimensioner- ingen kommer ur ett behov av att garantera att vissa samhällsviktiga utbildningar, som till exempel läkarutbildning, sjuksköterskeutbild- ning och lärarutbildning, ges i en viss omfattning.5 I lärosätens regle- ringsbrev, både det gemensamma och de specifika, anges vissa mål med utbildningsutbudet och vad lärosätena ska redovisa i sina års- redovisningar. Av redovisningarna ska det bland annat framgå vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Lärosätets avvägningar när det gäller fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav och fördelningen mellan campus och distansutbildning ska framgå. En redovisning ska också lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning.6

Universitet och högskolor ska redovisa uppgifter om sina stu- denter. Uppgifterna ska omfatta antalet programnybörjare, antalet helårsstudenter och antalet examinerade under de senaste tre åren på vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat barn- morskeexamen, civilingenjörsexamen, förskollärarexamen, högskole- ingenjörsexamen, läkarexamen och sjuksköterskeexamen. Universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda lärar- eller förskollärar- examina ska också planera för dimensioneringen av dessa utbildningar så att de svarar mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens nationella och regionala behov.7 Regeringen har även under de senaste åren tillfört resurser till speciellt utpekade utbildningar, till exempel sjuksköterske- och lärarutbildning.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) redovisar i rapporten Dimen- sionering av högre utbildning8 ett uppdrag att följa upp hur lärosätena arbetar med dimensioneringen av sina utbildningar. UKÄ konstaterar bland annat att det tar tid att utveckla utbildnings- och forsknings- miljöer vilket gör att det krävs en långsiktighet i planeringen. Även om de arbetsmarknadsprognoser som finns inte anses vara tillräckligt tillförlitliga så tycks utbildningsutbudet vara relativt väl anpassat efter arbetsmarknadens behov. I vissa fall finns det dock en skillnad mellan studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.

5SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 51–52.

6Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende universitet och högskolor.

7Ibid.

8Dimensionering av högre utbildning, Universitetskanslersämbetet, rapport 2015:7.

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

Utbildningsutbudet har under de senaste 20 åren förändrats på så sätt att volymen programutbildning har ökat, medan fristående kur- ser har minskat. Ökningen av program har skett genom att det är program som leder till en generell examen som har ökat. Utredningen om högskolans utbildningsutbud drar i sitt betänkande Högre utbild- ning under tjugo år (SOU 2015:70) slutsatsen att utbildningsutbudet för fortbildning och vidareutbildning har minskat under senare år. Utredningen konstaterar dock att det är svårt att avgränsa vad som utgör fortbildning och vidareutbildning i utbildningsutbudet, men menar att det i första hand handlar om fristående kurser.9

En bedömning som Utredningen om högskolans utbildnings- utbud gör är att utbildningsutbudet i högskolan är väl balanserat och att det dimensioneringssystem som finns i huvudsak fungerar väl. Framför allt är studenternas efterfrågan väl tillgodosedd. I betänkan- det pekar utredningen dock på att det finns vissa utbildningar då stu- denternas efterfrågan inte tillgodoses, till exempel läkarutbildningen, psykologutbildningen och veterinärutbildningen. Utredningen om högskolans utbildningsutbud bedömer också att arbetsmarknadens behov tillgodoses, men att det där finns några viktiga undantag. Dessa undantag är vård- och lärarutbildningar.10

3.1.3Kvalitet i den högre utbildningen

Av högskolelagens (1992:1434) inledande kapitel framgår att univer- sitets och högskolors verksamhet ska anpassas så att en hög kvalitet kan nås i utbildningen och forskningen. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas per- sonal och studenter.

Den nuvarande ordningen, med ett tydligt ansvar för det interna kvalitetsarbetet hos lärosätena och en särskild myndighet med ansvar för det nationella externa kvalitetssäkringssystemet, infördes i sam- band med 1993 års högskolereform. Ordningen har bestått, även om fokus för de granskningar som görs har växlat mellan utvärdering av lärosätenas kvalitetsarbete och utvärdering av enskilda utbildningar.

9SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år, s. 229.

10Ibid., s. 241–247.

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

Under åren 2001–2010 utvärderade dåvarande Högskoleverket utbild- ningar och bedömde också lärosätenas kvalitetsarbete. Dessutom genomförde myndigheten olika tematiska utvärderingar. Under perio- den 2011–2014 låg fokus på utvärdering av utbildningarnas resultat. Utvärderingarna utgjorde under den här perioden också underlag för en mindre del av resurstilldelningen till lärosätena. Nu, 2017, införs ett nytt system som syftar till både kvalitetsutveckling och kontroll. I granskningarna som UKÄ kommer att genomföra ingår gransk- ningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, utbildningsutvärderingar och tematiska utvärderingar. I utbildningsutvärderingarna kommer fokus bland annat att ligga på hur utbildningarna säkerställer att stu- denterna ges goda förutsättningar att nå målen i examensordningarna och hur lärosätena genom sitt interna kvalitetsarbete säkerställer att målen nås.11

En diskussion som ofta förs är hur en alltmer heterogen student- grupp påverkar undervisningen och dess kvalitet. Samtidigt som det brukar föras fram att studenterna har olika förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen och att det därför ställer andra högre krav i dag på lärarna och den pedagogik som används, så anser också många lärosäten att en mångfald bland studenterna medför nya per- spektiv och bredare erfarenheter.12

UKÄ genomförde 2014 en analys av sambanden mellan studen- ternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna.13 Myndig- heten analyserade utfallet av de nationella kvalitetsutvärderingar som det tidigare Högskoleverket och sedan myndigheten själv genom- förde under perioden 2011–2014. De bakgrundsvariabler som under- söktes var kön, gymnasiebetyg, föräldrarnas utbildningsnivå och svensk/utländsk bakgrund. UKÄ studerade utfallet även utifrån andelen inresande studenter på utbildningen. Sammanfattningsvis visade analysen att studenternas bakgrund generellt inte hade enty- diga samband med utfallet av de nationella utvärderingar som genom- fördes under den aktuella perioden. Det fanns samband på aggregerad nivå, men de var överlag relativt små och förhållandevis komplexa eftersom de ofta berodde på enskilda utbildningar. UKÄ menar i sin analys att i de fall det fanns samband indikerade de att studenter som

11www.uka.se

12Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? Universitets- och högskolerådet, 2016.

13Förutsättningar för hög kvalitet: En analys av sambanden mellan studenternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna, Universitetskanslersämbetet, rapport 2014:14.

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

har tagit ut en examen från utbildningar som har fått omdömet bristande kvalitet, kan ha haft sämre studieförutsättningar när det gäl- ler gymnasiebetyg och föräldrarnas utbildningsbakgrund jämfört med dem som tagit en examen från en utbildning som fått omdömet hög kvalitet. De studenterna kan i sin tur ha haft sämre studieförutsätt- ningar än dem som examinerats från en utbildning som har fått om- dömet mycket hög kvalitet. UKÄ menar att det är viktigt att notera att effekterna av bakgrundsvariablerna generellt var relativt små. Utifrån tillgänglig data har det inte heller varit möjligt att avgöra om studenternas bakgrund leder till olika resultat och utfall i kvalitets- utvärderingarna eller om studenter med en viss bakgrund påbörjar studier vid och examineras från utbildningar med ett visst resultat.

UKÄ menar i rapporten att det delvis finns motstridiga styr- signaler och målkonflikter och att det reser vissa frågor. Bland annat hur lärosätena arbetar med hög kvalitet, effektiv resursanvändning, en bredare och mer internationell rekrytering samt hög genomström- ning. En annan fråga är på vilket sätt lärosätena tar sitt ansvar för att stödja studenter med olika förutsättningar genom utbildningen.

3.2Gymnasieskolan

3.2.1Den nuvarande gymnasieskolan

Reformer och förändringar inom gymnasieskolan påverkar i allra högsta grad bestämmelserna om tillträde till högskolan. Genom åren har till exempel bestämmelserna om grundläggande behörighet för- ändrats som en följd av förändringar i gymnasieskolan. Detsamma gäller bestämmelserna om meritpoäng, som förändrades i samband med den senaste gymnasiereformen. Även nya betygssystem eller justering av betygsskalor har inneburit konsekvenser för tillträdet. På motsvarande sätt påverkar tillträdesbestämmelserna beteenden i gymnasieskolan och bland gymnasieelever, till exempel när det gäller vilka kurser som ges och vilka kurser som eleverna väljer. I forsk- ningen nationellt och internationellt har det också blivit vanligare att fokusera på vilka signaler urvalssystemet sänder.14 Gymnasieelever

14 Högskoleverkets tillträdesråds synpunkter på fortsatt arbete med tillträdesfrågorna, 2012.

100

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

hittar efter ett tag också strategier för att maximera sina chanser att komma in, det gäller inte minst dem från studievana hem.

Den senaste stora förändringen av gymnasieskolan genomfördes 2011, Gy 2011. Gymnasieskolan består numera av 18 nationella pro- gram, varav 6 stycken är högskoleförberedande program och 12 yrkes- program. Utbildningen avslutas med en gymnasieexamen. Reger- ingens intentioner med reformen var bland annat att eleverna ska bli väl förberedda för antingen yrkesverksamhet direkt efter gymnasie- skolan eller för fortsatta studier på högskolan.

De tidigare kärnämnena har ersatts av gymnasiegemensamma ämnen som varierar i omfattning mellan de olika programmen. Varje program innehåller ett antal gemensamma ämnen, programfördjup- ning och individuellt val. Estetiska kurser och kurser i idrott och hälsa ska alltid erbjudas på samtliga program. Inom det individuella valet på yrkesprogrammen ska skolan erbjuda kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet. Dessutom ska de nationella pro- grammen innehålla ett gymnasiearbete som sammanfattar utbild- ningen på programmet. Gymnasiearbetet måste vara godkänt för att eleven ska få examen.

För en examen från gymnasieskolan krävs att eleven har 2 500 poäng, varav 2 250 är godkända. För högskoleförberedande examen krävs att eleven ska vara godkänd i svenska eller svenska som andra- språk 1, 2 och 3, engelska 5 och 6 och matematik 1 samt ha ett god- känt gymnasiearbete. För yrkesexamen krävs att eleven har godkänt i svenska eller svenska som andraspråk 1, engelska 5 och matematik 1. Ett krav är också att eleven har godkänt i 400 poäng av de program- gemensamma ämnena och ett godkänt gymnasiearbete. Även den som gått en lärlingsutbildning eller en skolförlagd yrkesutbildning kan uppnå en yrkesexamen. Högskoleförberedande examen ger grundläggande högskolebehörighet. En yrkesexamen samt godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk, 2 och 3 samt engelska 6 ger också grundläggande högskolebehörighet. Alla elever på yrkes- program har rätt att i efterhand läsa in de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet.15

I den tidigare gymnasieskolan hade antalet specialutformade pro- gram ökat kraftigt och det fanns ett stort utbud av lokala inriktningar och kurser, vilket gjorde det svårt för elever, föräldrar och olika

15 Gymnasieskola 2011, Skolverket.

101

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

avnämare att förstå vad olika utbildningar ledde till. Möjligheten till specialutformade program togs därför bort. Gymnasial utbildning är numera nationellt kvalitetssäkrad av Skolverket och yrkesprogram- men även med hjälp av de nationella programråden.16

I samband med Gy 2011 ändrades också betygsskalan i gym- nasieskolan. I stället för den fyrgradiga skalan IG, G, VG och MVG, infördes en sexgradig skala, F–A, där F innebär underkänt betyg och E–A godkända betyg, med A som högsta betyg. Betyg sätts på varje avslutad kurs och på gymnasiearbetet (för vilket endast F och E används). För betygsstegen E, C och A finns definierade kunskaps- krav. De anger vilka kunskaper som ska vara uppfyllda för att en elev ska nå de olika betygsstegen. För vart och ett av dessa betygssteg gäller att kunskapskravet i sin helhet ska vara uppfyllt. För betygs- stegen D och B finns inga definierade kunskapskrav utan kunskaps- kravet för betyget D är att kunskapskravet för E ska vara uppfyllt i sin helhet och för C till övervägande del. Kravet för betyget B är att kravet för C ska vara uppfyllt i sin helhet och till övervägande delen för A. Enligt läroplanen för gymnasieskolan ska läraren vid betygs- sättningen utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till de nationella kunskapskraven och göra en allsidig bedömning av dessa kunskaper. Av Statens skolverks (Skolverket) allmänna råd för betygssättning och bedömning framgår att det betyg som sätts ska spegla den kvalitet som eleven har på sitt kunnande vid avslutad kurs. Det är viktigt att läraren vid betygssättningen inte läg- ger ihop resultaten på alla prov och uppgifter för att få fram en medelprestation. Enligt de allmänna råden ska läraren också analysera likvärdigheten i den egna betygssättningen.17

3.2.2Gymnasieutredningen – direktiv och förslag

Regeringen beslutade den 19 mars 2015 att tillsätta en särskild ut- redare med det övergripande uppdraget att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Utredaren skulle vidare utreda och lämna

16Ibid.

17Skolverkets allmänna råd för bedömning och betygssättning i gymnasieskolan, 2012.

102

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

förslag som innebär att de nationella programmen i gymnasieskolan vidareutvecklas och ger en bred gemensam kunskapsbas.18

I gymnasieskola 2011 ger yrkesprogrammen inte grundläggande behörighet till högskolan om inte eleven själv aktivt väljer till de ytterligare kurser i svenska och engelska som krävs för all högskole- utbildning. Enligt Skolverket kan denna förändring av yrkespro- grammens innehåll ha bidragit till minskningen av antalet elever på dessa program. I utredarens uppdrag har det ingått att utreda hur alla nationella program i gymnasieskolan ska kunna ge grundläggande behörighet till högskolan på ett sådant sätt att elevens rättighet att i praktiken läsa de kurser som leder till grundläggande behörighet stärks.

Utredningen fick också ett tilläggsdirektiv att utreda för- och nackdelar med ämnesbetyg i stället för dagens system med kurs- betyg samt möjligheterna att införa ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.19

Gymnasieutredningen lämnade den 31 oktober 2016 sitt slut- betänkande En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (SOU 2016:77). Övergripande utgör Gymnasieutredningens förslag åtgärder som syftar till att främja och stödja målet att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning.

Ett av Gymnasieutredningens förslag som rör tillträdet till hög- skolan, innebär att alla yrkesprogram ska ha ett grundupplägg som innebär att de ger grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Eleverna ska dock kunna välja bort de kurser som leder till grund- läggande behörighet genom aktiva val. Det här ska gälla alla elever på alla studievägar inom yrkesprogrammen. Gymnasieutredningen me- nar att det med stor sannolikhet minskar ungas och deras föräldrars osäkerhet om man kan uppnå grundläggande behörighet inom yrkes- programmen eller inte. Tydlighet har varit en viktig utgångspunkt för utredningen. Gymnasieutredningen föreslår också att elever ska ha rätt till utökat program för att läsa antingen kurser som leder till särskild behörighet eller yrkeskurser.20

18Dir. 2015:31.

19Dir. 2015:141.

20SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 710–716.

103

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

När det gäller förslag kring ämnesbetyg i stället för kursbetyg, föreslår Gymnasieutredningen att en ny utredning bör få i uppdrag att ta fram författningsförslag för ett system med ämnesbetyg. Gym- nasieutredningen lämnar några alternativa förslag till modell för ämnesbetyg och förespråkar också en modell som innebär att ämnes- betyg införs i en ämnesutformad gymnasieskola, och inte i en kurs- utformad som dagens gymnasieskola. Utredningen menar också att ett utvecklingsarbete mot ämnesbetyg måste vara långsiktigt och måste ha minst ett treårigt perspektiv. Enligt Gymnasieutredningen är det rimligt med ett eventuellt införande av ämnesbetyg tidigast till läsåret 2020/21. I den utredning som föreslås bör det också enligt Gymnasieutredningen ingå att analysera konsekvenserna för tillträ- det till högskolan om ämnesbetyg införs.21

3.3Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

Det är inte bara gymnasieskolan som påverkas av tillträdesreglerna, utan det gör också den kommunala vuxenutbildningen. Den omfat- tar olika delar: svenska för invandrare (sfi); kommunal vuxenut- bildning på grundläggande nivå (grundskolenivå); kommunal vuxen- utbildning på gymnasial nivå och särskild vuxenutbildning (särvux). Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. Vuxna ska stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet genom att få möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens. Även den personliga utvecklingen ska främjas. Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som gymnasieutbildning ska ge.22

Varje kommun ska enligt skollagen (2010:800) erbjuda vuxen- utbildning på gymnasial nivå. Kommunen ska även sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov hos vuxna i kommunen.23 Utbildningen bedrivs i form av kurser och även i form av ett gymnasiearbete. Det är samma ämnesplaner och kunskapskrav inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som inom gym- nasieskolan, med undantag för specialidrott.

21Ibid., s. 775–777.

22Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

2320 kap. 16 § skollagen.

104

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

En vuxen person är behörig att delta i kommunal vuxenutbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år. För att få delta ska den sökande sakna de kunskaper som utbildningen syftar till att ge, ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och uppfylla de särskilda förkunskapskrav som gäller.24

En examen från kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå kvalificerar på samma sätt som motsvarande examen i gymnasiesko- lan till fortsatta studier. En elev som redan har en yrkesexamen kan få en ny utfärdad om innehållet är ett annat än i den tidigare. En yrkes- examen kan även utfärdas för den som redan har en högskole- förberedande examen. Däremot kan inte en högskoleförberedande examen utfärdas om man har en gymnasieexamen sedan tidigare.

År 2015 fanns det totalt cirka 215 000 individer som studerade i den kommunala vuxenutbildningen. Varje studerande läste i genom- snitt 3,5 kurser under året. Totalt fanns det cirka 757 000 kursdel- tagare under året.25

Från och med den 1 januari 2017 har alla som behöver läsa in grundläggande behörighet till högskoleutbildning inom kommunal vuxenutbildning rätt att göra det. Alla som uppfyller kraven på grundläggande behörighet har dessutom rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå för att också uppnå särskild behörighet. Man har rätt att läsa in fler särskilda behörigheter än en, men endast en i taget. Syftet är bland annat att ge möjlighet att genom utbildning byta yrkeskarriär, att avsluta utbildning på gym- nasial nivå.26

Från och med den 1 januari 2007 är det inte möjligt att läsa om kurser inom den kommunala vuxenutbildningen som man redan har ett godkänt betyg i från gymnasieskolan. För att höja betyg hänvisas man i stället till att göra en prövning i kursen, vilket innebär att en person först läser in kursen utanför komvux och att personens kun- skaper sedan prövas mot kunskapskraven i hela kursen. Enligt Skol- verkets allmänna råd om prövning ska den vara allsidig och bestå av olika moment. Huvudmännen kan ta ut en administrativ avgift av den prövande på högst 500 kronor.27

2420 kap. 20 § skollagen.

25Uppgifterna är hämtade från Skolverkets webbplats, www.skolverket.se.

2620 kap. 19–19a §§ skollagen.

27Skolverkets allmänna råd om prövning, 2016.

105

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

3.4Folkhögskolan

Även folkhögskolan utgör en väg till högskolan. Folkhögskolan har en helt annan karaktär än den gymnasiala utbildning som ges i gym- nasieskolan och inom den kommunala vuxenutbildningen. Folkhög- skolor ägs och drivs av folkrörelser, organisationer, regioner, lands- ting eller kommuner. Folkhögskolorna har olika typer av kurser, med olika inriktningar och ämnesområden.

Folkhögskolan är en egen utbildningsform som styrs av vissa gemensamma regler. Inom allmän kurs, som är den utbildning som kan ge grundläggande behörighet till högskolan, erbjuds deltagare studier på grundskolenivå eller gymnasial nivå. Enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen finns en nedre ålders- gräns på 18 år hos deltagare för att det ska utgå statsbidrag.

Folkhögskolan har en särskild modell för att intyga behörighet till högre studier. Den kombinerar studier på allmän kurs med ett intygande av kunskaper i vissa ämnen som motsvarar gymnasie- skolans kursplaner. UHR anger i sina föreskrifter hur de folkhög- skolestuderandes grundläggande behörighet till högskolestudier ska vara utformad. Den motsvarar gymnasieskolans högskoleförbere- dande examen. Grundläggande behörighet som intygas på folkhög- skola innefattar dels ett omfattningskrav som gäller fullgjorda läsår på folkhögskola som sammanlagt ska motsvara tre år på gymnasie- nivå, dels ett innehållskrav som gäller kunskaper som motsvarar tio specificerade kurser. Grundläggande behörighet till högskolestudier har den som vid folkhögskola fullgjort en treårig utbildning, en två- årig utbildning som bygger på minst ett års studier i gymnasieskolan, en tvåårig utbildning som bygger på grundskolan och minst ett års yrkesverksamhet, eller en ettårig utbildning på som bygger på minst två års studier i gymnasieskolan. Dessutom krävs att den som har gått igenom en sådan utbildning har kunskaper motsvarande lägst godkänd nivå i följande 10 gymnasiala kurser: svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3, engelska 5 och 6, matematik 1 a, b eller c, samhällskunskap 1a1, naturkunskap 1a1, religionskunskap 1 och historia 1a1.28

28 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om grundläggande behörighet och urval. UHRFS 2013:1.

106

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

Folkhögskolorna bestämmer själva över innehållet, upplägget och utformningen i allmän kurs. De gymnasiegemensamma kurserna som ingår i innehållskravet motsvarar drygt halva kurstiden i en tvåårig kurs. Folkhögskolan intygar kunskaper som motsvarar gymnasiesko- lans kursinnehåll. Motsvarandebedömningen innebär att det finns utrymme att anpassa organisation, innehåll och arbetsformer efter deltagarna och folkhögskolans särart.

Studieomdöme är folkhögskolornas egen form för bedömning av den studerandes förmåga till vidare studier. Studieomdömet skiljer sig från de betyg som sätts i andra skolformer genom att det bygger på en helhetsbedömning av olika faktorer som tillsammans speglar studieförmågan. Omdöme ges inte i enskilda ämnen, utan bedöm- ningen görs gemensamt av den pedagogiska personalen och grundar sig på hela den genomgångna folkhögskolekursen. Studieomdömet avser den studerandes förmåga att tillgodogöra sig studier på när- mast högre nivå. Det har sin främsta betydelse vid ansökan till utbildning inom högskolan och yrkeshögskolan.

Följande beteckningar används (både den verbala termen och siffervärdet ska anges):

•Utmärkt studieförmåga (4)

•Mycket god – Utmärkt studieförmåga (3,5)

•Mycket god studieförmåga (3)

•God – Mycket god studieförmåga (2,5)

•God studieförmåga (2)

•Mindre god – God studieförmåga (1,5)

•Mindre god studieförmåga (1)

Bedömningskriterier finns kopplade till de olika beteckningarna.

107

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

I begreppet ”studieförmåga” vägs följande faktorer in:

•kunskaper och färdigheter och utveckling av dessa,

•förmåga till analys, bearbetning och överblick,

•ambition, uthållighet och förmåga att organisera studier, och

•social förmåga.29

3.5Gymnasieelevers syn på skolan och fortsatta studier

3.5.1Attityder till gymnasieskolan

Gymnasieutredningen redogör i sitt betänkande för några undersök- ningar som har studerat elevers attityder till sitt gymnasieval och till studierna i gymnasieskolan. De pekar på resultat som visar på att elever i första hand väljer gymnasieprogram utifrån det egna intresset. Av en av undersökningarna framgår det att möjligheten att uppnå behörighet till en viss högskoleutbildning kommer i fjärde hand.

Vilket program i gymnasieskolan elever väljer har ett samband med olika bakgrundsfaktorer, till exempel föräldrarnas utbildnings- bakgrund. En majoritet av eleverna som väljer ett högskoleför- beredande program har föräldrar med högskoleutbildning. Generellt har andelen elever i gymnasieskolan som har föräldrar med en efter- gymnasial utbildning ökat. Även kön spelar stor roll för gymnasie- valet och de könsstereotypa valen kvarstår. Elever med utländsk bakgrund väljer oftare högskoleförberedande program och där tycks också föräldrarnas önskemål väga tyngre.30

Skolverket följer regelbundet upp elevers och ungas attityder till skolan. Bland annat finns frågor om stress och engagemang bland eleverna med i dessa uppföljningar. Flickor engagerar sig generellt mer i skolarbetet än vad pojkar gör. Den skillnaden blir mer tydlig i gymnasieskolan än vad den är i yngre åldrar. Flickor känner sig i högre utsträckning än pojkar stressade över skolan. Sex av tio flickor i gymnasieskolan känner sig ofta eller alltid stressade. Motsvarande

29Anvisningar för folkhögskolornas studieomdömen. Folkbildningsrådet, april 2013.

30SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning, s. 242–248.

108

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

andel bland pojkarna är tre av tio. Det framgår av uppföljningarna från både 2012 och 2015. Den främsta orsaken till stressen är läxor och hemuppgifter. Elever med utländsk bakgrund upplever något mer stress kopplat till betyg och förväntningar från föräldrar. Det är mer stress bland elever på de högskoleförberedande programmen än på yrkesprogrammen.31

Utredningen om ungdomars psykiska hälsa kartlade ungdomars stress. Olika orsaker till stressen som man fann då var bland annat den kursutformade gymnasieskolan med många korta kurser och en bristande samordning mellan ämnen och kurser. Det kan inne- bära en ojämn arbetsbelastning där läxor, prov och inlämningsupp- gifter upplevs sammanfalla. En del elever upplevde också att studie- takten i gymnasieskolan är betydligt högre än den i grundskolan och att det kan ställas högre krav på självständighet, vilket eleverna kan ha varit oförberedda på.32

Gymnasieutredningen har även låtit göra en kvalitativ intervju- studie om gymnasieelevers syn på betyg och stress33. Den visar bland annat att olika faktorer som är relaterade till betyg rankas högt som stressfaktorer. Kombinationen av betygsskalans tilllämpning och systemet med kursbetyg gör att eleverna känner press att konstant prestera bra. Varje prov och inlämning blir viktig för att inte sänka kursbetyget. Eleverna upplever också att varje betyg är avgörande i kurssystemet. En annan tydlig stressfaktor är ojämn arbetsbelastning. Elever på högskoleförberedande program uppfattar att betygen har en viktig betydelse för framtida val och främst för tillträdet till fortsatta studier.

Den bild Tillträdesutredningen har fått genom besök på några gymnasieskolor stämmer väl överens med det som visar sig i olika undersökningar.34 Vid dessa besök har utredningen samtalat om bland annat stress, betyg och fortsatta studier med elever på skolorna. I samtalen fick utredningen en bild av att elever känner sig stressade av att betyg sätts hela tiden. Ytterligare en stressfaktor som nämndes var att elever är rädda för att göra fel val i gymnasieskolan och där-

31Attityder till skolan 2015, Skolverket.

32SOU 2006:77 Ungdomar, stress och psykisk ohälsa. Analyser och förslag till åtgärder.

33SOU 2016:77, bilaga 10 Intervjustudie om gymnasieelevers syn på betyg och stress, Ramböll, 2016.

34Borgarskolan i Gävle samt Nacka gymnasium och Young Business Creatives i Nacka kom- mun utanför Stockholm.

109

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

igenom få sämre meriter att konkurrera med i urvalet till högskole- utbildning. Det kom också fram synpunkter på att betygssättningen ibland är otydlig och att lärare gör olika bedömningar av likartade prestationer. Även det upplevdes som stressande.

3.5.2Intresset för fortsatta studier

Den största åldersgruppen sökande till en högskoleutbildning på grundnivå består av sökande som är 19–22 år. På senare år har den allra yngsta gruppen, det vill säga 19-åringarna, minskat bland de sökande. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) undersökning om gymnasieungdomars studieintresse 2015/16, var det cirka 60 procent av eleverna i årskurs 3 i gymnasieskolan som hade planer på att börja läsa på högskolan inom de närmaste tre åren.35 Ungefär 65 procent av kvinnorna och 55 procent av männen planerar att påbörja en högskoleutbildning. Det är stor skillnad mellan högskoleförbere- dande program och yrkesprogram – ungefär 80 procent av eleverna i årskurs 3 på ett högskoleförberedande program planerade att söka vidare till högskolan, medan motsvarande andel på yrkesprogram- men var 30 procent. SCB har också undersökt skillnaderna mellan könen på högskoleförberedande program när det gäller planer på att läsa vidare. Skillnaderna var då små. Den största andelen elever som planerar att läsa vidare finns på naturvetenskapsprogrammet – 90 procent och inga skillnader mellan könen. Bland de elever som planerar att studera vidare anger kvinnorna att de i första hand vill studera samhällsvetenskap och vård och omsorg. För männen är det i första hand teknik, ekonomi och data som de vill studera. En majo- ritet vill läsa en utbildning som leder till en examen.36

SCB har också tittat på hur många som verkligen börjar studera. I den enkät som gjordes läsåret 2003/04 angav även då 60 procent av eleverna i årskurs 3 att de hade planer på fortsatta studier i hög- skolan inom tre år. Det var till slut 42 procent av eleverna som började en högskoleutbildning inom tre år. Motsvarande andelar gällde bland de elever som avslutade gymnasieskolan 2012.37

35Gymnasieungdomars studieintresse läsåret 2015/16, SCB.

36Ibid.

37Ibid.

110

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

3.6Det livslånga lärandet

Högskolan utbildar inte bara unga människor till ett första yrke utan har också en viktig roll i det livslånga lärandet. Att gå en utbildning ger även en möjlighet till att omskola sig eller att vidareutbilda sig för bättre karriärmöjligheter, men också för att bilda sig för ökat delta- gande i samhällslivet och för personlig utveckling. Möjligheten till ett livslångt lärande är inte bara viktigt för individen utan också för sam- hället. Tillgången på rätt utbildad arbetskraft är avgörande för tillväxt, jobb och välfärd. Kompetensförsörjningen och matchningen mellan efterfrågan och tillgång på rätt utbildad arbetskraft är väsentlig.

Möjligheten att kunna ta del av olika typer av utbildning är en del i det livslånga lärandet, en annan att också att kunna få den tydliggjord och erkänd. Att kunna lära under hela livet förutsätter att det inte finns hinder för att kunna ta del av utbildning på olika nivåer.

Även inom EU lyfts det livslånga lärandet fram som väsentligt för tillväxt och kompetensförsörjning. EU har bland annat tagit fram en rekommendation om nyckelkompetenser för livslångt lärande.38 I rekommendationen uppmanas EU:s regeringar att göra undervis- ning om och inlärning av nyckelkompetenserna till en del av sina strategier för livslångt lärande. I rekommendationen identifieras följande åtta nyckelkompetenser som är grundläggande för varje person i ett kunskapsbaserat samhälle:

1.Kommunikation på modersmålet

2.Kommunikation på ett främmande språk

3.Matematisk, vetenskaplig och teknisk kompetens

4.Digital kompetens

5.Lära att lära

6.Social och medborgerlig kompetens

7.Initiativförmåga och företagaranda

8.Kulturell medvetenhet och kulturella uttrycksformer

38 Europaparlamentets och rådets rekommendation 2006/962/EG av den 18 december 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande.

111

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

SOU 2017:20

Ytterligare en viktig del i det livslånga lärandet är möjligheten att kunna få sin kompetens validerad. Men validering är inte bara vik- tigt för individen utan också för samhället. Effektiva system för validering öppnar för vägar in eller vidare på arbetsmarknaden eller i utbildning. Särskilt viktigt är det för nyanlända, men också för redan yrkesverksamma som behöver byta yrke eller för personer med en lägre formell utbildning som vill kunna komma vidare till utbildning.

EU-rådet beslutade i december 2012 om en rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärarande.39 Med icke- formellt lärande avses lärande som sker i till exempel personal- utbildning och studiecirklar. Med informellt lärande avses sådant som sker i arbetet och på fritiden. Enligt rekommendationen bör EU:s medlemsstater senast 2018 ha inrättat system som ger tillgång till validering40. Systemen ska också göra det möjligt för individen att få en fullständig eller partiell kvalifikation41 baserad på individens vali- derade lärande. Sverige har röstat för rekommendationen och behö- ver därför få ett system för validering på plats. Mot bland annat den bakgrunden tillsatte regeringen 2015 en valideringsdelegation som under perioden 2015–2019 ska följa, stödja och driva på en sam- ordnad utveckling inom utbildning och arbetsmarknad.42 Validerings- delegationen har i mars 2017 överlämnat ett förslag till nationell strategi för validering till regeringen.43

Den nationella strategin syftar till att generella och långsiktigt hållbara strukturer för validering ska bli etablerade och integrerade delar av olika reguljära system, bland annat utbildning. När det gäller tillträde till högskoleutbildning lyfter Valideringsdelegationen frågan om meritvärde för dem som har bedömts behöriga genom reell kompetens. I dag hänvisas de till högskoleprovet, vilket ofta inte är något alternativ för en person som har varit kort tid i Sverige. Valide- ringsdelegationen menar att frågan om meritvärde behöver utredas

39EU-rådets rekommendation 2012/C 398/01.

40Med validering avses en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats (enligt Valideringsdelegationen, se nedan).

41Med kvalifikation avses ett formellt resultat av en bedömnings- och valideringsprocess som ges när ett behörigt organ fastställer att en person har uppnått resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier (enligt Valideringsdelegationen, se nedan).

42Dir. 2015:120.

43SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande från Valideringsdelega- tionen 2015–2019.

112

SOU 2017:20

Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang

vidare om den inte tas om hand av Tillträdesutredningen. Delegatio- nen lyfter också att det är angeläget att UHR bedriver ett aktivt arbete med att utveckla metodstöd för bedömning av reell kompetens och sprider goda exempel på praktiskt arbete med validering från olika lärosäten. I strategin lyfts även bedömning av utländsk efter- gymnasial utbildning fram och att den bör göras tillgänglig för fler.44

3.7Reflektioner

Under senare år har det blivit alltmer fokus på yrkesprogram i hög- skolan, och därmed tydligare utbildning mot särskilda yrken. Det är en utveckling som vi behöver fundera på eftersom högskolan också behöver utbilda mot framtida yrken. Det inkluderar sådant som vi i dag inte känner till. Det vill säga en viktig del är att utbilda i gene- riska, eller generella, yrkeskunskaper. Där spelar de generella pro- grammen en stor roll.

En viktig del i det livslånga lärandet är möjligheten till fortbildning och vidareutbildning inom högskolan. I vårt system görs ingen skill- nad i utbildningsutbudet på grundnivå om utbildningen i första hand syftar till fortbildning eller vidareutbildning. Inte heller görs det skillnad på olika grupper av sökande, även om utbildningar kan vända sig till nybörjare eller andra än nybörjare. Det innebär också att alla sökande konkurrerar om samma platser och samma tillträdesbestäm- melser gäller för all utbildning på den nivån. De fristående kurserna, som inte har utökats i den grad som programmen har gjort, spelar en viktig roll för just det här syftet med högskoleutbildning.

Att helt och hållet dimensionera utbildningar efter studenternas efterfrågan eller arbetsmarknadens behov är svårt. Det finns olika ramar som styr och som också sätter gränser. Ett väldigt tydligt exempel på det är tillgången till VFU-platser, som i hög grad ligger utanför lärosätenas kontroll. Dimensioneringen har också en tydlig koppling till vad som sker på gymnasieskolan. Om det inte finns tillräckligt många som läser till exempel naturvetenskapsprogrammet där, så är blir det också problematiskt med rekryteringen till hög- skoleutbildning inom området.

44 Ibid.

113

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

1993 års reform – större frihet för lärosätena

Tillträdet till högskolan var fram till 1993, året för ”frihetsreformen”, reglerat i detalj i högskoleförordningen (1977:263). I den högskole- förordning som gällde före 1993 fanns ett fyrtiotal paragrafer som omfattade tillträdet. År 1993 hade de minskat till 10 stycken och en bilaga. Kraven för allmän behörighet reglerades även fortsättningsvis i högskoleförordningen, medan det blev upp till respektive lärosäte att besluta om vilka särskilda behörighetskrav som skulle gälla och på vilket sätt urvalet skulle göras då inte alla behöriga sökande kunde tas emot. Det innebar att olika behörighetskrav och bestämmelser om urval kunde gälla för samma utbildning vid olika lärosäten. Det här ledde till att vi fick ett splittrat system. Efter regeringsskiftet 1994 genomförde den nya regeringen en tillträdesreform 1997.

1997 – tillträdet en angelägenhet för riksdag och regering

Genom 1997 års tillträdesreform slogs det fast att tillträdet till hög- skoleutbildning är en angelägenhet för riksdag och regering. En av anledningarna till att regering och riksdag ansåg att det var viktigt är att vi har ett nationellt sammanhängande utbildningssystem. När det gällde grundläggande högskoleutbildning som vände sig till nybörjare fastställde dåvarande Högskoleverket den särskilda behörigheten i form av så kallade standardbehörigheter. Tanken med standard- behörigheterna var att ett begränsat antal behörigheter skulle täcka stora utbildningsområden inom högskolan. I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184) föreslog regeringen att de skulle vara färre än 16. De kom dock snabbt att bli många fler, 42 stycken året efter att de hade införts. Även reglering om vilka urvalsgrunder som skulle finnas och fördelningen av platser mellan dessa infördes. Den allmänna behörigheten kom nu att kallas grund- läggande behörighet.

116

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

Den öppna högskolan 2001

Tillträdesbestämmelserna har genom åren utformats på olika sätt i syfte att bredda rekryteringen till högskolan. Införandet av arbets- livserfarenhet som grund för behörighet och högskoleprovet är exempel på det. Ett samlat grepp togs 2001 genom propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15). Den innehöll regeringens bedömningar och förslag till åtgärder på en rad områden för att bredda rekryteringen, så även på tillträdesområdet. I propositionen föreslog regeringen att det skulle vara möjligt att uppnå behörighet, både grundläggande och särskild, genom annan utbildning än gym- nasieutbildning, genom arbetslivserfarenhet eller genom annan er- farenhet, så kallad reell kompetens. Regeringen föreslog också att lärosätenas styrelser skulle få möjlighet att besluta om urvalsgrund- er till högst 10 procent av platserna på utbildning som vänder sig till nybörjare för att på så sätt möjliggöra en breddad rekrytering. Bestämmelser som omfattar de båda förslagen ovan infördes 2003 i högskoleförordningen (1993:100).

2004 års Tillträdesutredning

År 2004 överlämnade den dåvarande Tillträdesutredningen sitt be- tänkande Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29). I utred- ningens uppdrag ingick att lämna förslag som skulle öka direkt- övergången från gymnasieskola till högskola, uppmuntra elevers pres- tationer i gymnasieskolan, minska konkurrenskompletteringen, det vill säga att i efterhand komplettera betyg för att höja meritvärdet, och bredda rekryteringen. Utredningens förslag innebar bland annat att skärpa kraven för grundläggande behörighet till att omfatta god- känt betyg i svenska och engelska och godkänt projektarbete, att in- föra områdesbehörigheter för den särskilda behörigheten, att betyg som i efterhand hade kompletterats för att höja meritvärdet inte skulle få användas i urvalet och att förändra meritvärderingen av betyg genom införande av meritpoäng för vissa kurser i gymnasie- skolan.2 De tillträdesbestämmelser som fanns vid tiden för utred- ningen hade fått en del ovälkomna konsekvenser. I den dåvarande gymnasieskolan fanns en större valfrihet både för skolorna och för

2 SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan.

117

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

eleverna, vilket bland annat innebar att det fanns specialutformade program med ett större individuellt val av kurser för eleverna. Det var relativt vanligt att elever valde att läsa lättare lokala kurser i gym- nasieskolan i stället för mer avancerade kurser för att på så sätt få ett högre betyg. Elever valde också i stor utsträckning att läsa utökat program för att på så sätt påverka beräkningsgrunden av jämförel- setalet i positiv riktning vid urval till en högskoleutbildning. Många valde lätta kurser och kunde också välja vilka kurser som skulle ingå i slutbetyget. Det var relativt vanligt att elever valde att läsa upp betyg i efterhand inom den kommunala vuxenutbildningen och byta ut dessa betyg mot betyg som man redan hade, det vill säga att utbyteskom- plettera. En annan strategi var att inte ta ut sitt slutbetyg utan i stället vara frånvarande så mycket att ett betyg inte kunde sättas i en eller flera kurser och i stället få ett samlat betygsdokument. Eleven kunde då slutföra sina studier inom den kommunala vuxenutbildningen och få ett slutbetyg därifrån. Då krävdes inte något betyg i idrott och hälsa eller i estetisk verksamhet. Det förekom en diskussion om den så kallade 20,0-problematiken, som innebar att ett antal personer med högsta betyg reservplacerades i urvalet till de då mest översökta utbildningarna. Tidigare hade dessa personer kunnat garanteras en plats efter att ha lottats bort i två antagningar, men nu var de så pass många att det inte var möjligt. En av orsakerna till att fler hade fått 20,0 var att man hade stora möjligheter att komplettera sina betyg.3 Flera av de förslag som utredaren lämnade var just förslag för att komma till rätta med dessa ovälkomna strategier.

Nya tillträdesbestämmelser från och med höstterminen 2010

Nya tillträdesbestämmelser beslutades av den socialdemokratiska regeringen 2006 och modifierades av alliansregeringen 2007. De in- fördes i huvudsak i samband med antagningen till höstterminen 2010. Även 2008 genomfördes förändringar, då den så kallade 25:4- regeln, det vill säga att den som hade fyllt 25 år och hade minst fyra års arbetslivserfarenhet samt angivna kunskaper i svenska eller svens- ka som andraspråk och engelska var grundläggande behörig, avskaf- fades och tillägg av poäng för arbetslivserfarenhet i högskoleprovs-

3 Ibid.

118

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

urvalet togs bort. De bestämmelser som infördes 2010 har förändrats vid ett flertal tillfällen.

Figur 4.1 Tillträdessystemet som det ser ut i dag

25:4-regeln avskaffas (2008)

Ändringar av den grundläggande behörigheten (2010, 2013)

Områdes-behörig- heter införs 2010, justeras 2014

					Meritpoäng
					införs 2010, 2011,
					2012 o 2013 för
					svenska betyg t.o.m.
	Tillägg för				1995
	Tillägg för				Meritpoängs-
	arbetslivserfarenhet				Meritpoängs-
Behörighet	arbetslivserfarenhet			Urval	kompensation
	avskaffas (2008)				kompensation
	avskaffas (2008)				betyg
					- 2012 för utländska
					- 2015 för betyg före
					1994
Grundläggande		HP		Betyg
		1/3		1/3
				BI
				BIex	En särskild
				BII	urvalsgrupp för
				BF	sökande med
				BF	utländska betyg
	Sökande med				införs 2010,
	gymnasieexamen

					avskaffas 2012
Särskild	konkurrerar i två				avskaffas 2012
Särskild	konkurrerar i två
	urvalsgrupper
	(2014-2017)
			Av U/H beslutad		Särskild komplette-
			urvalsgrund		ringsgrupp införs
			1/3		2010
					2010

Ovan finns en skiss på hur tillträdessystemet med behörighet och urval ser ut i dag och de förändringar som har genomförts under senare år. Det är framför allt inom betygsurvalet som förändringarna har genomförts, vilket framgår av beskrivningen nedan.4

1.Bestämmelserna om meritpoäng har ändrats vid ett antal tillfällen sedan de infördes inför antagningen till höstterminen 2010. Det ursprungliga beslutet omfattade meritpoäng för sökande med betyg utfärdade 2003 och senare.

–2010: meritpoäng för sökande med betyg från International Baccalaureate (IB) och European Baccalaureate (EB), Lycée international och åländskt gymnasium

–2011: meritpoäng för kurser i moderna språk, engelska och matematik för sökande med betyg utfärdade 1997–2002

4 Beskrivningen baseras på information på antagning.se och i Universitets- och högskole- rådets föreskrifter.

119

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

–2012: meritpoäng även för områdeskurser för sökande med betyg utfärdade 1997–2002

–2012: meritpoängskompensation för sökande med utländska betyg (utöver IB, EB, Lycée international och åländskt gym- nasium)

–2013: meritpoäng för sökande med så kallade mellanårsbetyg, det vill säga betyg utfärdade 1995–1996

–2014: meritpoäng för teckenspråk för hörande likställs med moderna språk

–2014: meritpoäng för kurser i moderna språk, engelska och matematik för sökande med gymnasieexamen eftersom de inte skulle få meritpoäng för de så kallade områdeskurserna

–2015: meritpoängskompensation för sökande med betyg ut- färdade 1994 och tidigare

2.En särskild urvalsgrupp infördes 2010 som en konsekvens av att sökande med utländska betyg inte skulle kunna få meritpoäng. År 2012 avskaffades den eftersom dessa sökande då fick merit- poängskompensation och i stället skulle konkurrera i betygs- gruppen tillsammans med sökande med svenska betyg direkt från gymnasieskolan.

3.År 2014 infördes en extra tillfällig betygsgrupp för sökande från den nya gymnasieskolan. Den upphör 2017.

4.År 2010 skärptes kraven för grundläggande behörighet. Kraven skärptes ytterligare 2013 för att anpassas till elever med gymna- sieexamen.5

5.Systemet med områdesbehörigheter infördes inför antagningen till höstterminen 2010 och justerades för att anpassas till sök- ande från den nya gymnasieskolan inför höstterminen 2014.

5 De första eleverna från Gy11 skulle ta examen våren 2014, men det kunde finnas sökande med en gymnasieexamen från den kommunala vuxenutbildningen redan till höstterminen 2013.

120

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

4.2Behörighet och urval

Tillträdessystemet består av två delar: behörighet och urval. De fyl- ler två helt olika funktioner i systemet och det är därför viktigt att hålla isär dem.

Figur 4.2 Antagningsprocessen med behörighet och urval

Sökande	Grundläggande behörighet	ärskild behörighet	Behöriga sökande
		S

Inget

urval

Betyg

Lokalt

urval

Antagna

Behörigheten anger de krav på förkunskaper som en sökande ska uppfylla för att kunna tillgodogöra sig en utbildning. Uppfyller man de kraven ska man kunna antas. Uppfyller man inte kraven ska man inte heller kunna bli antagen. Det finns dock vissa möjligheter för universitet och högskolor att göra undantag.

Om inte alla behöriga sökande kan antas ska ett urval göras. De urvalsinstrument som används ska rangordna de sökande som be- döms ha förutsättningar att kunna tillgodogöra sig utbildningen på så sätt att en sökande med ett högre meritvärde ska antas före en sökande med ett lägre meritvärde. Det vill säga, den med ett högre meritvärde bedöms ha bättre förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. För ungefär 70 procent av utbildningarna på grund- nivå behöver inget urval göras utan alla behöriga sökande kan antas. Om bedömningen är att studenternas förkunskaper inte är tillräck- liga kan man inte förlita sig på att urvalet reglerar det, utan det är behörighetskraven som i så fall måste skärpas.

121

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Gustafsson, Cliffordson och Erickson lyfter i sin rapport Lik- värdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter6 att det i den internationella forskningen under senare år har betonats att graden av kontinuitet mellan nivåerna i utbild- ningssystemet är betydelsefull. För antagningssystemet för hög- skolan gäller det hur behörighetskraven till högre utbildning preci- seras och kommuniceras och hur väl de stämmer överens med inne- håll och nivå i de behörighetsgivande kurserna från gymnasiesko- lan. Det vill säga, de krav som ställs och förväntningar som finns från högskolans sida måste ha en förankring i gymnasieskolan och var den avslutar.

4.3Grundläggande och särskild behörighet

Högskolorna ska så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskra- vet i 1 kap. 4 § första stycket högskolelagen (1992:1434) som stu- denter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven. Om inte alla behöriga sökande kan tas emot, ska ett urval göras bland de sökande (4 kap. 1 och 3 §§ högskolelagen).

4.3.1Grundläggande behörighet

I 7 kap. 5 § högskoleförordningen uttrycks den grundläggande be- hörigheten på följande sätt:

Grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå och vänder sig till nybörjare har den som

1.avlagt en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå,

2.avlagt en yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå samt har lägst betyget E i de kurser

isvenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan,

3.har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven i 1 eller 2,

4.är bosatt i Danmark, Finland, Island eller Norge och där är behö- rig till högre utbildning, eller

6 Gustafsson J-E, Cliffordson C och Erickson G, Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter, SNS förslag, 2014.

122

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

5. genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen.

Av 7 kap 6 § högskoleförordningen framgår att den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs. Universitets- och högskolerådet (UHR) får meddela närmare föreskrifter om detta krav. Det framgår även att den som har finska som modersmål och har haft svenska som ämne i finskt gymnasium eller motsvarande finsk skolform under tre år eller mer, ska anses ha de kunskaper i svenska som behövs.

Den grundläggande behörigheten utgör den breda kopplingen mellan gymnasieskolan och högskolan och ska utgöra en minsta gemensamma nämnare för all högskoleutbildning. Som det är i dag följer det av högskoleförordningen hur den kan uppnås och inte vad den består av. Dåvarande Tillträdesutredningen förde i sitt betänkande

Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29) resonemang kring vilka färdigheter som är gemensamma för all högskoleutbildning. Utredningen nämner färdigheter som att snabbt kunna skaffa sig en överblick över stora kunskapsområden och värdera fakta genom att öva upp ett kritiskt förhållningssätt, kunna göra sammanställningar och självständiga analyser och kunna kommunicera sina slutsatser och resultat. Utredningen för också fram argument till varför godkänt betyg i svenska och engelska bör ingå i kraven för grundläggande be- hörighet. I utredningens förslag ingick inte godkänt betyg i matema- tik. Den alliansregering som tillträdde 2006 framförde i propositionen

Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) att goda kunskaper i såväl svenska och engelska som matematik är centrala för att en student ska kunna tillgodogöra sig högskole- utbildning. Som argument för matematiken menade regeringen att goda kunskaper i matematik allmänt sett har betydelse för stu- denternas förmåga till problemlösning och logiskt tänkande. Reger- ingen menade att kännedom om matematiska begrepp dessutom är av vikt för att kunna tolka och förstå statistik, tabeller och diagram.

De nya bestämmelserna om grundläggande behörighet som in- fördes 2010 innebar krav på godkänt betyg i svenska och svenska som andraspråk, engelska och matematik, samtidigt som samlat betygs- dokument från kommunal vuxenutbildning inte längre skulle gälla för grundläggande behörighet. Det innebar att kraven för grundläggande behörighet skärptes jämfört med tidigare, då det inte hade ställts krav

123

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

på godkänt betyg i kärnämnena. I samband med införandet av den reformerade gymnasieskolan 2011, Gy 2011, skärptes kraven ytterligare. Kraven motsvarar nu en gymnasieexamen från ett hög- skoleförberedande program i gymnasieskolan eller den kommunala vuxenutbildningen, vilket innebär inte bara godkänt i 90 procent av den totala poängen på 2 500, inklusive matematik, engelska och svenska, utan även att krav på ytterligare en kurs i engelska och i svenska ställs. Även godkänt gymnasiearbete ingår i gymnasieexamen. För elever på yrkesprogram i gymnasieskolan gäller att de förutom gymnasieexamen från yrkesprogram också måste ha godkänt i svenska eller svenska som andraspråk 2 och 3 och i engelska 6. Elever på yrkesprogram har rätt att läsa dessa kurser, men de måste aktivt välja till dem. Från och med den 1 januari 2017 finns också en generell rätt att läsa in grundläggande behörighet och en eller flera särskilda behörigheter inom den kommunala vuxenutbildningen.7 Gymnasie- utredningen föreslår i sitt betänkande En gymnasieutbildning för alla

– åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasie- utbildning (SOU 2016:77) att de kurser som eleverna på yrkespro- gram måste läsa till för att uppnå kraven för grundläggande be- hörighet ska ingå i programmets grundstruktur framöver och kunna väljas bort i stället för att väljas till som i dag.

Övergångsbestämmelser i högskoleförordningen innebär att de flesta som tidigare har uppfyllt kraven på grundläggande behörig- het genom en gymnasieutbildning eller motsvarande gör det även fortsättningsvis. Det betyder också att förkunskaperna hos studen- terna ser olika ut. Det är framför allt antalet godkända kurser i svenska och engelska som varierar.

•Sökande med avgångsbetyg utfärdade före 1997 ska ha betyg i engelska och svenska som motsvarar minst två årskurser.

•Sökande med betyg utfärdade under perioden 1997–2009 har inga krav på godkänt betyg i svenska och engelska.

•Sökande med betyg utfärdade under perioden 2010–2013 ska ha lägst betyget Godkänt i kärnämneskurserna svenska A och B, eller svenska som andra språk A och B, engelska A och matema- tik A.

7 20 kap. 19-19 a §§ skollagen.

124

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

•Sökande från Gy 2011 ska ha examen från ett högskoleförbere- dande program, där lägst godkänt betyg (E) i svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andra språk 1, 2 och 3 och engelska 5 och 6 ingår, eller yrkesexamen med godkänt betyg (lägst E) i svenska 1, 2 och 3 eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3 och i engelska 5 och 6.

Det finns dessutom särskilda bestämmelser om grundläggande be- hörighet för sökande som är bosatta i ett annat nordiskt land och där är behöriga till högskoleutbildning. De bestämmelserna har sin grund i en överenskommelse med Danmark, Finland, Island och Norge om tillträde till högre utbildning.8 Överenskommelsens gil- tighetstid har förlängts flera gånger och den gäller för närvarande till utgången av 2018.

4.3.2Särskild behörighet

Den särskilda behörigheten anger de specifika förkunskapskrav som gäller för en viss utbildning. Enligt 7 kap. 8 § högskoleförord- ningen ska de krav som ställs vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen och får avse

1. kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsva- rande kunskaper, och

2. andra villkor som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omstän- dighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Den särskilda behörigheten anges sedan 2010 i så kallade områdes- behörigheter som fastställs av UHR. Myndigheten föreskriver ock- så om vilka områdesbehörigheter som ska gälla för program som leder till en yrkesexamen, medan lärosäten beslutar om vilka områ- desbehörigheter som ska gälla för övriga utbildningar. För varje områdesbehörighet anges dels behörighetskurserna, dels de kurser som ger meritpoäng. För dem som gått den gymnasieskola som

8 Överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om tillträde till högre utbildning, SÖ 1997:13.

125

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

fanns före Gy 2011 finns, förutom meritkurserna i moderna språk, engelska och matematik, ett antal olika områdeskurser (se av- snitt 4.4.2) kopplade till respektive områdesbehörighet.

När dåvarande Högskoleverket skulle föreskriva om ett antal bredare områdesbehörigheter i stället för de tidigare standardbehö- righeterna, kom dessa att endast omfatta gymnasiekurser. Det inne- bar att varken godkänt antagningsprov eller andra särskilda krav än gymnasiekurser fick någon områdesbehörighet, vilket hade funnits inom det tidigare systemet med standardbehörigheter. Andra särskil- da krav kunde vara läkarintyg eller arbetslivserfarenhet. Högskole- verket skrev i konsekvensutredningen i samband med att föreskrif- terna om områdesbehörigheter togs fram att ”i ett system med breda områdesbehörigheter finns det inte något utrymme för några spe- ciella krav”. UHR har inte heller därefter omprövat detta. För att kunna använda sådana krav behöver universitet och högskolor i dag tillstånd från UHR.

Enligt 7 kap. 11 § högskoleförordningen får UHR, om det finns särskilda skäl, medge att en högskola ställer upp andra krav än de som följer av den områdesbehörighet som behövs för utbildningen. Det innebär i praktiken att UHR kan fatta beslut om att lärosätet får ställa högre krav i form av en högre kurs eller ytterligare en kurs alternativt att godkänt resultat på till exempel ett arbetsprov får användas som behörighetskrav.

När områdesbehörigheterna togs fram numrerades de från 1 till 20. Områdesbehörigheterna finns i fyra avdelningar i föreskrifterna: avdelning A, B, C och D. Olika avdelningar är tillämpliga beroende på när den sökande har uppfyllt kraven för grundläggande behö- righet. Behörighetskraven i de olika avdelningarna är utformade för att motsvara varandra, men anges olika beroende på hur gymnasie- skolans kurser benämns. En gymnasiekurs som lästs enligt Gy 2011:s ämnesplan benämns exempelvis ”biologi 2” och motsvaras i avdel- ning B och C, enligt då tillämpliga kursplaner, av ”biologi B”. Avdel- ning D reglerar äldre gymnasieformer och där anges kravet som ”biologi två årskurser från naturvetenskaplig linje”. Områdesbehö- righeterna är också indelade efter ämnesområden, till exempel är områdesbehörigheterna A1/1 och A2/2 kategoriserade som Huma- niora/Juridik/Teologi. Trots denna indelning efter ämnesområden är lärosätena fria att använda vilken områdesbehörighet de önskar för de utbildningar som de själva bestämmer områdesbehörighet för.

126

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

I bilaga 3 i föreskrifterna anges vilken eller vilka områdesbehörigheter som gäller för utbildningsprogram som leder till en yrkesexamen.9

Att kraven för grundläggande behörighet skärpts, senast i och med Gy 2011, har haft betydelse också för den särskilda behörig- heten. Kraven i engelska skiljer sig därför delvis åt i områdesbehö- righeternas olika avdelningar. En gymnasieexamen från ett högskole- förberedande program ger grundläggande behörighet och i den ingår engelska 5 och 6. Engelska krävs därför inte i någon områdes- behörighet i avdelning A. Engelska B är däremot ett krav i några om- rådesbehörigheter i avdelning B och C, och då anges även i D ett motsvarande krav i engelska.

För sökande med äldre betyg som behöver komplettera för att uppfylla den grundläggande behörigheten tillämpar lärosätena sär- skilda tillämpningsbeslut, framtagna av Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) nationella bedömningsgrupp för antag- ning.

Uppföljning av områdesbehörigheterna

UHR har på uppdrag av regeringen följt upp områdesbehörighe- terna och i vilken mån lärosätena gör undantag från något eller några behörighetsvillkor jämfört med områdesbehörigheterna eller har tillstånd från UHR att ställa andra krav än dem som framgår av områdesbehörigheterna. Deras uppföljning omfattar program som leder till en yrkesexamen och program som leder till en generell examen enligt bilaga 2 i högskoleförordningen. Uppföljningen om- fattar inte fristående kurser.10

En majoritet av yrkesprogrammen (74 procent) använder de av- sedda områdesbehörigheterna. Det är främst ämneslärarutbildningen som avviker från avsedd områdesbehörighet genom att ställa ytter- ligare krav. Det beror på att lärosätena till ämneslärarutbildning med estetisk inriktning vill använda godkänt arbetsprov som behörighets- krav. UHR menar att eftersom ämneslärarutbildningen har olika inriktningar och kombinationer är områdesbehörigheterna inte ända- målsenliga. Även civilingenjörsutbildningar ställer krav utöver aktuell

9Universitets- och högskolerådets föreskrifter om områdesbehörigheter UHRFS 2013:2.

10Så används områdesbehörigheterna, en kartläggning av förekomsten av andra behörighets- krav, UHR, 2016.

127

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

områdesbehörighet. Det gäller framför allt civilingenjörsutbildning med internationell inriktning som efter tillstånd från UHR ställer krav på moderna språk. Sju procent av utbildningarna som leder till en yrkesexamen sänker kraven. För förskollärarutbildningen har nästan hälften av utbildningarna tagit bort kravet på engelska B för sökande med betyg från den gymnasieskola som fanns innan Gy 2011. Några ämneslärarutbildningar har tagit bort kravet i idrott och hälsa. När det gäller högskoleingenjörsutbildningar har några tagit bort kravet i kemi och några har sänkt kravet i matematik.

De generella programmen avviker i mycket stor utsträckning från områdesbehörigheterna. Lärosätena måste utgå ifrån en områdes- behörighet och kan utifrån den ta bort ett krav, men inte höja kraven. Till nästan hälften av utbildningarna sänker lärosätena kraven. Några utbildningar har tillstånd från UHR att ställa andra krav utöver områdesbehörigheterna. Det är framför allt ekonomutbildningar med internationell inriktning som ställer krav på moderna språk. Några utbildningar har också tillstånd att ställa krav på godkänt arbetsprov. Myndigheten menar att det kan ifrågasättas om områdesbehörig- heterna är ändamålsenliga för de generella programmen med tanke på i vilken utsträckning de avviker från områdesbehörigheterna.

De konstnärliga utbildningarna har ofta behov av att använda god- känt arbetsprov som särskilt behörighetskrav. Eftersom det inte finns en områdesbehörighet för det behöver lärosätena ansöka om tillstånd hos UHR.

Tillträdesutredningen har i sin enkät till lärosätena ställt frågor om områdesbehörigheterna och om de är ändamålsenliga. Av svaren framgår att en majoritet, 78 procent, av lärosätena inte anser att dagens system är ändamålsenligt. Flera lärosäten menar att kopp- lingen till meritkurser i områdesbehörigheterna gör att det blir för- virrande eftersom meritkurserna handlar om meritvärdering och inte behörighetskrav. Några lärosäten menar att lärosätena själva bör få besluta om den särskilda behörigheten generellt, men att någon form av nationellt fastställda särskilda behörigheter behövs för utbildning som leder till yrkesexamen.

128

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

4.3.3Behörig genom så kallad reell kompetens

Såväl grundläggande som särskild behörighet kan uppnås genom det som har kommit att kallas reell kompetens. Det motsvarar det som i högskoleförordningen uttrycks på följande sätt: ”[…] genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.”11

Den här möjligheten att bli behörig infördes i högskoleförord- ningen 2003 efter att regeringen hade lagt förslaget i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15).12 Av propositionen fram- går att den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsätt- ningar att tillgodogöra sig utbildningen också ska anses ha grund- läggande behörighet. Varje högskola ska göra en individuell bedöm- ning av sökandes reella kunskaper. Bedömningarna ska inte göras schablonmässigt utan högskolan måste göra en individuell värdering av de åberopade meriterna.13 Parallellt med detta fanns också möjlig- heten att bli grundläggande behörighet genom ålder, arbetslivser- farenhet och angivna kunskaper i svenska och engelska, den så kallade 25:4-regeln.

I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107)14 föreslog regeringen att 25:4-regeln skulle avskaffas. Man menade att den i princip innebar ett ålderskrav, det vill säga hade man fyllt 25 år så betraktades man som behörig till högskoleutbild- ning. Bestämmelsen var en ren schablon och ingen kvalitativ bedöm- ning av vad man hade tillgodogjort sig från sin arbetslivserfarenhet fanns med. Regeringen hänvisade i stället till bedömningen av reell kompetens och att den skulle utvecklas och fullt ut ersätta 25:4- regeln. Regeringen menade att bedömning av reell kompetens är ett mer rättvist system eftersom bedömningarna baseras på faktisk kom- petens och inte på schabloner.

I den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen används en schab- lon vid en första bedömning av den grundläggande behörigheten.

117 kap. 5 § högskoleförordningen.

12Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98).

13Ibid., s. 54.

14Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (bet. 2006/07:UbU17, rskr. 2006/07:202).

129

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Denna schablon är framtagen av SUHF och utformad som en rekom- mendation från SUHF15 (se kapitel 5).

Det är svårt att få någon riktig bild av i vilken omfattning läro- sätena bedömer reell kompetens. I en nyligen remitterad depar- tementspromemoria om validering16, i UHR:s rapport om breddad rekrytering17 och i Valideringsdelegationens förslag till nationell strategi för validering18 framgår det att valideringar eller bedöm- ningar inte genomförs i den utsträckning som det skulle kunna göra i samband med antagningen. Tillträdesutredningen har uppfattat att bedömningar av reell kompetens görs, men att sättet som lärosätena registrerar reell kompetens på i antagningssystemet NyA kan ge en missvisande bild av i vilken grad dessa bedömningar görs. Vid be- dömning av reell kompetens för grundläggande behörighet utöver SUHF:s rekommendation registreras det inte i NyA som reell kom- petens för grundläggande behörighet utan som undantag från den grundläggande behörigheten. Det beror på att bedömningen är gjord av ett enskilt lärosäte och att beslutet därför omfattar den sökta utbildningen. Det är endast då det finns gemensamma tillämpnings- beslut, till exempel i form av en rekommendation från SUHF, som ett beslut kan registreras som giltigt vid alla lärosäten som använder sig av NyA. Mer om tillämpning av regelverket finns i kapitel 5.

Regeringen har i budgetpropositionen för 201619 framfört att det ska vara prioriterat att alla som har behov av att få sin reella kompe- tens bedömd inom högre utbildning får den möjligheten. Regeringen har, efter förslag i budgetpropositionen, avsatt 30 miljoner kronor till och med 2018 för att utveckla processer och strukturer för bedömning av reell kompetens. UHR har inom den satsningen fått regeringens uppdrag att samordna en pilotverksamhet med syfte att etablera en varaktig struktur för stöd till lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens och för ökat samarbete mellan läro- säten i bedömningen. Tanken är att pilotverksamheten ska övergå till

15Rekommendationer om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet. Rekommendation 2009:2, Sveriges universitets- och högskoleförbund.

16Ds 2016:24 Validering med mervärde.

17Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? UHR, 2016.

18SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelega- tionen 2015–2019.

19Prop. 2015/16:1 Budgetpropositionen 2016 utg. omr. 16 Utbildning och universitetsforsk- ning.

130

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

en varaktig struktur för arbetet med bedömning av reell kompetens efter 2018.20

UHR har också fått i uppdrag av regeringen att genomföra en försöksverksamhet för att utveckla bedömningen av viss utländsk högskole- och yrkeshögskoleutbildning under perioden 2016–2020. UHR ska vidareutveckla sin bedömning av utländsk utbildning för att, med stöd av en validering som utförs av universitet och hög- skolor eller utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan, också kunna bedöma avslutad eftergymnasial utbildning med bristande dokumentation. Myndigheten ska också utveckla en process för att personer som har en dokumenterad men oavslutad högskoleutbild- ning ska kunna få sin utbildning bedömd. Målgruppen för försöks- verksamheten inkluderar personer som omfattas av etablerings- insatser för vissa nyanlända.21

4.3.4Behörighetsgivande förutbildning

Förordning (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor, det så kallade basåret, syftar till att ge studenten kunskaper motsvarande de krav på särskild behörighet som ställs för en viss högskoleutbildning. Antagningen ska ske samtidigt till förutbildningen och den efterföljande utbildningen. Förutbildningen får omfatta högst ett år och får erbjudas i anslut- ning till alla program som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare under vissa förutsättningar. Det ska finnas brist på behöriga sökande till den efterföljande utbildningen och det ska finnas ett behov på arbetsmarknaden av utbildad arbetskraft. Den behörighetsgivande förutbildningen ger ett intyg där det ska fram- gå vilka krav på särskild behörighet som förutbildningen motsvarar.

Intyget från förutbildningen kan också användas vid ansökan till annan högskoleutbildning, det vill säga inte bara till den efterföljan- de utbildningen. Om en sökande utöver intyget har betyg, konkur- rerar han eller hon i betygsgruppen BII. Intyget från förutbildning- en ges inte något meritvärde.22

20Dnr U2015/05986/UH.

21Dnr U2016/02796/UH.

22Högskolförordningen (1993:100), bilaga 3.

131

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

4.3.5Undantag från behörighetsvillkor

Enligt 7 kap. 3 § högskoleförordningen får en högskola, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag från något eller några behörig- hetsvillkor. En högskola ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor, om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Bestämmel- serna gäller både för krav inom ramen för den grundläggande behö- righeten och för den särskilda behörigheten.

Bestämmelser om att en högskola får besluta om undantag från ett eller flera behörighetsvillkor har funnits länge. När nuvarande hög- skoleförordning infördes föreskrevs att om det föreligger särskilda skäl får högskolan besluta om dispens från något eller några behö- righetsvillkor. I slutet av 1996 gjordes ett tillägg om att när det är fråga om dispens för en viss sökande ska det beaktas om den sökande genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Den 1 januari 2003 fick bestämmelsen i stort den lydelse som gäller i dag. Det föreskrevs då att om det finns särskilda skäl, får högskolan beslu- ta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. Vidare angavs att en högskola ska göra undantag från något eller några behö- righetsvillkor om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Sam- tidigt infördes bestämmelser om reell kompetens i bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet (se avsnitt 4.3.3).

Förarbeten till ändringarna som trädde i kraft 2003 finns i pro- positionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15)23. I proposi- tionen anges följande.

Som nyligen redovisats måste en översyn av högskoleförordningens regler om dispens och behörighet göras. Regeringen avser att i samband därmed förtydliga formuleringen om undantag från något eller några behörighetsvillkor, så att det klart framgår att en högskola får tillämpa bestämmelsen såväl generellt som i det enskilda fallet. Undantag från behörighetsvillkoren bör exempelvis kunna göras om antalet behöriga sökande till en viss utbildning är färre än antalet platser. I dessa fall kan högskolorna samtidigt erbjuda studenterna en möjlighet att på ett enkelt sätt komplettera sina kunskaper, antingen genom en mer etablerad samverkan med annan utbildningsanordnare eller genom att integrera

23 Prop. 2011/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98).

132

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

kompletterande undervisning i den ordinarie utbildningen. Det bör dess- utom framgå av lärosätets antagningsordning i vilka situationer undantag från behörighetsvillkoren bör göras. Lärosätet ansvarar för att utbild- ningen svarar upp mot fastställda kvalitetskrav även om undantag från behörighetsreglerna medgivits.24

I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162)25 anförs att undantag från behörighetsvillkoren kan göras till exempel för att främja studerandeutbyte när det gäller utländska studenter som läser kurser enbart på engelska. Det anges även att undantag bör kunna användas när det gäller sökande med funktionshinder som trots att de inte uppfyller kraven för till exempel grundläggande behörighet har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen.26

4.4Urvalet till högskolan

Oftast är det urvalssystemet som hamnar i fokus då tillträdesbestäm- melserna diskuteras eller då media rapporterar om frågan. Det är inte konstigt eftersom urvalet till konkurrensutsatta utbildningar kan få stora konsekvenser och till och med vara livsavgörande för många. De urvalsinstrument som används måste vara rättssäkra och transparenta på så sätt att det måste vara tydligt på vilka grunder urvalet görs. Urvalsinstrumenten måste också upplevas som rättvisa på så sätt att en sökande med ett högre meritvärde antas framför en sökande med ett lägre meritvärde och genom att sökande i samma urvalsgrupp konkurrerar på likvärdiga villkor.

Det är även urvalets utformning som får störst konsekvenser för de sökande och som har det starkaste signalvärdet till framför allt gymnasieelever. Den modell för meritvärdering av betygen som an- vänds och hur urvalet i övrigt utformas kan få olika konsekvenser. Ibland är dessa konsekvenser sådana man har velat uppnå från stats- makternas sida, ibland blir konsekvenserna tydliga först efter ett tag. Sökande är kreativa när det gäller att pröva ett systems olika möjlig- heter.

24Ibid., s. 59.

25Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola (bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160 och bet. 2005/06:UbU15, rskr. 2005/06:214).

26Ibid., s. 170.

133

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Det är vanligt att en sökande konkurrerar i fler än en urvalsgrupp. Det gäller särskilt sökande i de lägsta åldersgrupperna. I antagningen till höstterminen 2015 konkurrerade knappt 70 procent av de sökan- de i betygsgruppen BI (betyg direkt från gymnasieskolan, se nedan), och som var 19–21 år, i ytterligare minst en urvalsgrupp. Motsva- rande andel för dem i åldersgruppen 22–24 år var 66 procent. Bara en promille av de sökande till nybörjarprogram hade endast ett hög- skoleprovsresultat att konkurrera med. Det är framför allt sökande över 25 år som har blivit behöriga genom reell kompetens eller genom den tidigare 25:4-regeln.27

4.4.1Fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder

Enligt högskoleförordningen är urvalsgrunderna betyg, resultat från högskoleprovet och lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 12 §). Av platserna på en utbildning ska minst en tredjedel fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat på högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 13 §). Om det finns särskilda skäl, får UHR medge att ett lärosäte fördelar platserna på ett annat sätt (7 kap. 15 §). Platserna får då fördelas på grundval av någon eller några av de urvalsgrunder som anges i 7 kap. 12 §. Lärosätena ansöker framför allt om att få fördela en större andel av platserna på grundval av lokalt beslutade urvals- grunder och därmed också en mindre andel än en tredjedel på grund- val av högskoleprovsresultat och betyg.

4.4.2Betygsurvalet

De allra flesta, 98 procent, av de som söker till en utbildning på grundnivå är behöriga genom gymnasiebetyg eller omdöme från folkhögskola. I det nuvarande systemet gäller, som vi tidigare har nämnt, att om man en gång har uppnått grundläggande behörighet genom gymnasieutbildning eller motsvarande så gäller det för de allra flesta även framöver. Att det ska vara så också i fortsättningen framgår av direktiven till utredningen. Det innebär också att sökande

27 Stycket baseras på uppgifter från antagningssystemet NyA som utredningen har fått från UHR.

134

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

med betyg från olika gymnasiesystem konkurrerar med varandra och det behöver därför finnas bestämmelser för hur olika betyg ska meritvärderas så att de kan jämföras med varandra i urvalet. Även sökande med utländska betyg konkurrerar i samma grupp som sök- ande med betyg från svensk gymnasieskola. Däremot har sökande med omdöme från folkhögskola en egen grupp inom betygsurvalet.

Inom betygsurvalet sker en platsfördelning utifrån antalet behö- riga sökande i respektive grupp. För närvarande finns fyra olika sökandegrupper: betyg direkt från gymnasieskolan (BI), betyg direkt från Gy 2011 (BIex, som dock upphör efter antagningen till vårterminen 2017), betyg som har kompletterats efter gymnasiesko- lan (BII), med några undantag, och omdöme från folkhögskola (BF). Betygsgruppen för betyg som i efterhand har kompletterats, BII, infördes i antagningen till höstterminen 2010. Det finns olika slags kompletteringar och sökande med dessa olika kompletteringar förs till BI eller till BII eller till båda urvalsgrupperna:

•Behörighetskomplettering: sökande som har kompletterat med betyg i kurser som inte ingår i programmet från gymnasieskolan och som krävs för behörighet.

•Så kallade konkurrenskompletteringar:

–Utbyteskomplettering: sökande som har kompletterat med ett högre betyg i en kurs som ingår i programmet från gymna- sieskolan och som han eller hon redan har ett betyg i.

–Tilläggskomplettering: sökande som har kompletterat med ett betyg i en kurs som inte ingår i slutbetyget från programmet i gymnasieskolan. Denna form av komplettering gäller för sök- ande som före den 1 januari 2010 uppfyllde kraven för grund- läggande behörighet.

–Meritpoängskomplettering: sökande som har kompletterat med ett betyg i en kurs som inte ingår i programmet från gym- nasieskolan och som ger meritpoäng.

Längre ner beskrivs vilka kompletteringar som hänförs till vilken be- tygsgrupp. Regeringens beslut om att införa en särskild komplette- ringsgrupp inom betygsurvalet syftade till att det skulle bli svårare att konkurrera om platser på en utbildning om man hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen i efterhand. Den

135

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

dåvarande Tillträdesutredningen föreslog i sitt betänkande att möj- ligheten att använda utbyteskompletteringar i urvalet skulle tas bort.28 Skälen till varför regeringen ändå beslutade att möjligheten skulle få vara kvar framgår inte av förarbetena. Den särskilda betygsgruppen skulle gälla för alla kompletteringar eftersom regeringen ansåg att en sökande som hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen aldrig ska gå före den som sökt på sina betyg direkt från gymnasieskolan.29 Det var vid den här tidpunkten femton gånger vanligare att barn till högre tjänstemän och akademiker hade höjt betygen till högsta nivå inom den kommunala vuxenutbildningen än barn från arbetarklassen. Av ett svar på en brevfråga till Utbild- ningsdepartementet från allmänheten, daterat i september 2012, framgår att det är tekniskt svårt att särskilja behörighetskomplet- tering från konkurrenskomplettering. Vad som är behörighets- komplettering kan i ett annat fall vara konkurrenskomplettering. Därför skulle även den som har behörighetskompletterat konkurrera i den särskilda urvalsgruppen.30 Ytterligare en åtgärd som ingick i be- slutet om en särskild betygsgrupp var att fördelningen av platser mellan BI och BII skulle ske i ytterligare ett steg – efter att platserna har fördelats utifrån antalet behöriga sökande, förs en tredjedel av platserna i BII över till BI.

Olika bestämmelser för kompletteringar gäller för olika grupper av sökande. Sökande med utländska betyg kan till exempel inte ut- byteskomplettera eftersom de svenska gymnasiekurserna inte öve- rensstämmer med deras betyg. I stället kan de tilläggskomplettera med vissa kurser som UHR har fastställt. Dessa betyg viktas med 1,2 i meritvärderingen. Sökande med betyg från svensk gymnasieskola kan bara använda tilläggskompletteringar om betyget är utfärdat före 2010.31 Bestämmelserna skiljer sig också åt för när en sökande kon- kurrerar i BI, i BII eller både i BI och BII och det är svårt att förstå exakt varför en viss grupp av sökande hamnar i den ena eller andra gruppen. Sökande som har en yrkesexamen från gymnasieskolan och som har kompletterat för grundläggande behörighet konkurrerar i BI. Det gör också utländska sökande (utom sökande med betyg från

28SOU 2004:29 Tre vägar till den öppna högskolan, s. 323–324.

29”Nu stoppar vi komvux som gräddfil till högskolan”, Hallengren och Pagrotsky, DN Debatt, 2006.

30Dnr U2012/4335/UH.

31UHR:s föreskrifter om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2013:01.

136

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

IB och EB) som har kompletterat för grundläggande behörighet. Alla övriga sökande som har kompletterat för behörighet hamnar i BII. De som har konkurrenskompletterat konkurrerar både i BI med sitt ursprungliga meritvärde och i BII med sitt meritvärde efter komplettering. En komplettering för behörighet kan också vara en utbytes- eller tilläggskomplettering, men när en kurs behövs för behörighet, placeras den sökande enbart i BII. Det är UHR som meddelar föreskrifter om detta, förutom när det gäller sökande som har en examen från ett yrkesprogram i gymnasieskolan och som har kompletterat med kurser för grundläggande behörighet. Det regleras i bilaga 3 till högskoleförordningen.

Från och med januari 2007 är det inte möjligt att inom den kom- munala vuxenutbildningen läsa om kurser som man har ett godkänt betyg i för att få ett högre betyg. För att höja betyg hänvisas man i stället till att göra en prövning. Prövning innebär att skolan prövar om personen uppfyller de olika betygsstegens kunskapskrav i kursen. Enligt Skolverkets allmänna råd om prövning32 ska en pröv- ning vara en allsidig prövning av en persons kunskaper enligt kursen mål. Skolorna kan ta ut en avgift på högst 500 kronor av en person som vill gå upp för prövning.

Inför att de första eleverna från den nya gymnasieskolan skulle kunna söka till högskolan, beslutade regeringen att de skulle kon- kurrera om platser dels i BI, dels i en egen urvalsgrupp – BIex. Anledningen till en lösning med dubbla urvalsgrupper var att det sannolikt skulle bli svårare att få högsta betyg (A) i den nya betygs- skalan (A–F) jämfört med att få MVG i den gamla skalan (IG, G, VG, MVG). Sökande från Gy 2011 skulle därmed ha svårt att kon- kurrera om platser. Att bara låta dem konkurrera i en egen urvals- grupp skulle inledningsvis innebära att endast få platser skulle genereras till den gruppen. Syftet med dubbla urvalsgrupper för sökande från Gy 2011 var att de inte skulle missgynnas i antag- ningen. Beslutet gäller för en övergångsperiod om tre år – från och med antagningen till höstterminen 2014 till och med antagningen till vårterminen 2017. Det innebär sålunda att BIex inte kommer att finnas i antagningen till höstterminen 2017.

32 Prövning – för grundskolan, specialskolan, gymnasieskolan och kommunal vuxenutbild- ning, Skolverket, 2016.

137

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Uppföljning av BI och BII

Dåvarande Högskoleverket genomförde efter antagningen till höstterminen 2010 en uppföljning av de nya bestämmelser som då hade införts.33 I den ingick bland annat en uppföljning av antagningen i BI respektive BII till ett antal yrkesprogram. Ett syfte med att införa BII var, som nämns ovan, att det skulle bli svårare att konkurrera om platser om man i efterhand hade kompletterat sina betyg. Hög- skoleverkets uppföljning visade bland annat att det till fyra av fem av de större yrkesprogram som följdes upp, var högre meritvärde i BI än BII, det vill säga det var svårare att antas i BI. Det var alltså tvärtemot intentionerna med reformen. Högskoleverket menade att det faktum att det krävdes lägre betyg i BII än i BI borde betyda att det till de aktuella utbildningarna måste ha funnits fler som hade behörig- hetskompletterat än konkurrenskompletterat och som hade lägre meriter än sökande i BI. Dessutom fick inte äldre sökande vid den här tidpunkten meritpoäng eller meritpoängskompensation, vilket drog ner meritvärdena ytterligare i BII jämfört med BI.

För att se om det har fortsatt att vara lättare att antas i BII fick UHR i uppdrag i regleringsbrevet för 2016 att göra ytterligare upp- följningar. UHR genomförde uppföljningen så att den skulle vara jämförbar med den som Högskoleverket tidigare hade genomfört.34 UHR har för sin uppföljning valt att följa upp program som leder till civilekonom-, civilingenjörs-, läkar-, sjuksköterske- och socionom- examen under perioden höstterminerna 2011–2015. Från och med höstterminen 2014 jämförs BII med BI eller BIex, beroende på i vilken grupp det lägsta meritvärdet finns. Uppföljningen visar att meritvärdet höstterminen 2015 var högre i BII än i BI/BIex för fyra av de fem yrkesprogram som ingick i uppföljningen, där undantaget är civilekonomutbildningen. UHR menar dock att det faktum att det är högre meritvärde i BII än i BI/BIex inte har någonting med bestämmelserna om BI och BII och platsfördeningen dem emellan att göra eller att fler har höjt sina meritvärden genom konkurrens- komplettering. Snarare är det färre över tid som har konkurrens- kompletterat jämfört med antalet som har behörighetskompletterat

33Första antagningen med de nya reglerna – en uppföljning av antagningen till höstterminen 2010, Högskoleverket, Rapport 2011:7 R.

34Uppföljning av betygsgrupperna I och II, en uppföljning av antagningen höstterminerna 2010 till 2015, UHR, 2016.

138

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

och som konkurrerar i samma grupp. I stället menar UHR att de högre meritvärdena i BII beror på dels större möjligheter för sökande med äldre betyg att få meritpoäng eller meritpoängskom- pensation (och det är ofta de som konkurrerar i BII), dels att merit- värdena för sökande direkt från gymnasieskolan är lägre från och med höstterminen 2014 och de konkurrerar i BI och BIex.

I de uppgifter som UHR har tagit fram till utredningen ingår uppgifter om antal konkurrens- och behörighetskompletteringar som omfattar utbildning som leder till en yrkesexamen. Utvecklingen generellt mellan höstterminen 2012 och höstterminen 2016 är att behörighetskompletteringarna har ökat, medan konkurrenskom- pletteringarna har minskat. Det är nu fler som har kompletterat sina betyg för att bli behöriga än konkurrenskompletterat. Om man tittar på de mest eftertraktade utbildningarna gäller inte detta för sökande till utbildning som leder till juristexamen, men väl för sökande till utbildning som leder till läkar- respektive veterinärexamen. Av de sökande i BII till juristutbildningen höstterminen 2016 hade 52 procent konkurrenskompletterat och 48 procent behörighets- kompletterat. Att det är en mindre andel som har behörighetskom- pletterat till juristutbildningen kan bero på att elever på de högskole- förberedande programmen normalt läser de kurser som krävs för behörighet inom ramen för sitt program. Motsvarande andelar för sökande till läkarutbildningen var 19 respektive 81 procent. En rela- tivt stor andel av de sökande i BII till psykologutbildningen hade konkurrenskompletterat, 41 procent. Åldersfördelningen bland dem som använder behörighetskompletterade betyg i antagningen till yrkesexamensprogram visar att sökande som var 24 år och äldre stod för 64 procent av ansökningarna och de som var 23 år och yngre stod för 36 procent. Samma fördelning var det för konkurrenskomplet- terade betyg.

Uppgifter som utredningen har fått från Skolverket om ålders- fördelning bland dem som har prövat inom den kommunala vuxen- utbildningen, visar att den största åldersgruppen är den mellan 20 och 24 år. År 2015 var det drygt 7 000 personer i den åldergruppen som hade gjort en prövning. Motsvarande siffra för åldergruppen 25–29 år var drygt 3 800 och för åldersgruppen 30–34 år drygt

139

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

2 100.35 Av dessa uppgifter framgår inte syftet med prövningarna, det vill säga om det är för att höja meritvärdet eller för behörighet.

Uppföljning av BIex

UHR har också följt upp gruppen sökande i BIex från och med antagningen till höstterminen 2014 till och med antagningen till höst- terminen 2016.36 Uppföljningen av antagningarna till höstterminen 2014, vårterminen 2015 och höstterminen 2015 visar att meritvärdena har varit lägre för den gruppen jämfört med för sökande med äldre betyg. De antogs också i lägre utsträckning till utbildningar där det krävdes höga meriter trots att BIex fanns. Hösten 2015 var 19-åriga sökandes meritvärden ungefär desamma som hösten 2014, men deras möjligheter att antas hade förbättrats genom att det var ungefär dubbelt så många sökande i BIex hösten 2015 jämfört med hösten 2014. Även i antagningen till höstterminen 2016 är de sökande 19- åringarnas meritvärde lägre jämfört med de 19-åringar som sökte till höstterminen 2013. Deras möjligheter att konkurrera om platser på utbildningar där det krävs höga meritvärden har ökat hösten 2016 jämfört med hösten innan. UHR menar att det sannolikt har att göra med att gruppen behöriga sökande som genererar platser till BIex nästan är 50 procent större höstterminen 2016 jämfört med höstter- minen 2015. Det har gynnat de yngre sökande, med bättre merit- värden än sökande som är 22 år och äldre.

UHR menar i sin uppföljning att den nya betygsskalan inte längre påverkar de yngre sökandes chanser att antas till utbildningar där det krävs höga meriter. Myndighetens bedömning är att konsekvenserna av att avskaffa BIex inför antagningen till höstterminen 2017 inte kommer att bli så stora för de unga och deras chanser att antas, men menar samtidigt att det är svårt att förutse konsekvenserna av att urvalsgruppen tas bort och att det kan slå olika för olika utbildningar. Bedömningen att konsekvenserna inte kommer att bli så stora för unga sökande gäller dock under förutsättning att meritvärderingen av sökande med utländska betyg anpassas till Gy 2011 och den sex- gradiga betygsskalan. Den har hittills varit anpassad till den tidigare

35Dnr Komm2016/00939.

36Antagning till högre utbildning höstterminen 2016, analys av antagningsomgångarna och trender i antagningsstatistiken, UHR, 2016.

140

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

fyrgradiga svenska skalan. Det har gjort att de med utländska betyg har fått ett högre meritvärde än om de hade meritvärderats mot den nya skalan. UHR har anpassat betygsskalorna från ett antal länder och från IB och EB och de nya skalorna gäller från och med antag- ningen till höstterminen 2017.37

Meritpoängens införande

En av de stora förändringarna i de tillträdesbestämmelser som inför- des 2010 rörde meritvärderingen av betyg. För att stimulera elever i gymnasieskolan att läsa mer och svårare kurser i matematik, engelska och moderna språk samt kurser som ansågs särskilt relevanta för den sökta utbildningen(områdeskurser), skulle maximalt 2,5 poäng, så kallade meritpoäng, kunna läggas till jämförelsetalet. Meritkurserna skulle kopplas till respektive områdesbehörighet för att tydliggöra vilka kurser som var meriterande för olika utbildningar. Regeringens skäl för att införa meritpoäng var att uppmuntra elever i gymna- sieskolan att läsa språk och matematik på fördjupande nivå. Reger- ingen menade att sådana studier är väsentliga ur såväl den enskildes som samhällets perspektiv i en allt mer internationell och kunskaps- orienterad värld. De områdeskurser som också skulle införas var viktiga för att premiera studier i gymnasieskolan som är relevanta för den högskoleutbildning som en elev avser att söka. Regeringen menade också att en sådan premiering sänder en tydlig signal om att det lönar sig att i gymnasieskolan fördjupa sig i ämnen som är rele- vanta för den högre utbildning som eleven är intresserad av. Reger- ingen såg en risk i att antalet elever som väljer språk och matematik skulle minska ytterligare om inte meritpoäng för dessa kurser infördes från och med antagningen till höstterminen 2010. Statistik visade att färre elever valde att läsa både moderna språk och fördju- pande kurser i matematik vid den här tiden.38

Regeringens intention var att bestämmelserna om meritpoäng skulle gälla för dem som hade betyg från den gymnasieskola som infördes 2001 och gälla från och med antagningen till höstterminen 2010. Elever som påbörjade gymnasieskolan från och med hösten

37Föreskrifter om ändring i Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2016:5.

38Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet, s. 23–26.

141

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

2007 skulle därmed kunna välja kurser för att få meritpoäng. Den grupp som redan hade gått ut gymnasieskolan, när den nya bestäm- melsen blev känd, det vill säga någon gång mellan våren 2003 och våren 2007, kunde dock inte göra dessa aktiva val utan kunde hop- pas på att retroaktivt få meritpoäng om de hade läst någon eller några av meritkurserna. Samtidigt infördes en särskild urvalsgrupp för sökande med utländska betyg, BIII, eftersom de inte skulle kunna få meritpoäng. Sökande med äldre svenska betyg skulle dock konkurrera i samma grupp som de med betyg utfärdade enligt 2001 års kursplaner.

I samband med införandet av Gy 2011 ändrades bestämmelserna om meritpoäng för de sökande som framöver skulle ha en gymnasie- examen. Den nya gymnasieskolan skulle i sig innebära en bättre förberedelse för högskolestudier än den tidigare gymnasieskolan och det valbara utrymmet skulle inte heller vara lika stort som tidigare. Därför togs meritpoäng för områdeskurserna bort och meritpoäng skulle endast kunna tillgodoräknas för kurser i matematik, engelska och moderna språk. Även för den här gruppen skulle maximalt antal meritpoäng vara 2,5, men fördelningen av poäng mellan matematik, engelska och moderna språk ändrades för den här gruppen.

Företrädare för gymnasieutbildningarna IB, EB, Ålands gymnasie- utbildning och den svenskspråkiga utbildningen i Paris, Lycée inter- national uppvaktade regeringen inför att meritpoäng skulle börja tillämpas i antagningen och begärde att deras sökande skulle konkur- rera i samma grupp som sökande med betyg från svensk gymna- sieskola genom att låta även dem omfattas av bestämmelserna om meritpoäng. De befarade att det till många utbildningar inte skulle bli några platser i gruppen för utländska betyg och att deras elever därmed skulle missgynnas. Regeringen beslutade i december 2009 att ändra bestämmelserna så att denna grupp av sökande med utländska betyg skulle få konkurrera i samma grupper som sökande med svenska gymnasiebetyg. För att kunna konkurrera på likvärdiga meri- ter skulle även gruppen sökande med betyg från IB, EB, Ålands gymnasieutbildning och Lycée international få tillgodoräkna sig meritpoäng inför antagningen till höstterminen 2010. Övriga sökande med utländska betyg skulle dock ha en egen urvalsgrupp. Detta fick till följd att mycket få platser genererades för gruppen sökande med utländska betyg som konkurrerade i den särskilda urvalsgruppen. Det konstaterades att bestämmelsen stred mot EU-rätten och den nor-

142

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

diska överenskommelse om att behandla sökande från övriga nordis- ka länder på samma sätt som sökande med betyg från svensk gymna- sieskola.39

I samband med antagningen till höstterminen 2012 infördes en form av meritpoängskompensation för sökande med utländska betyg. Det medförde i sin tur protester från svenska sökande med betyg utfärdade före 2003. Det ledde till beslut som innebar att sökande med betyg från svensk gymnasieskola utfärdade 1997–2002 kan få tillgodoräkna sig meritpoäng fullt ut från och med 2012. Från och med 2013 kan sökande med betyg utfärdade 1995–1996 få tillgodo- räkna sig meritpoäng och från och med 2015 kan sökande med betyg utfärdade 1994 och tidigare få meritpoängskompensation. Numera kan sålunda alla sökande i betygsgruppen få meritpoäng eller merit- poängskompensation.

Meritpoäng ges för kurser som ligger över behörighetsnivån. Om matematik 3 b/c krävs för särskild behörighet kan meritpoäng alltså ges för kursen matematik 4 och högre kurser. Det innebär att en sökande kan få olika många meritpoäng beroende på vilken utbildning han eller hon söker i högskolan.40

Regelverket för meritpoängen gör att elever redan i årskurs 5 eller 6 i grundskolan kan behöva göra val för att maximera sina möjligheter att få tillgodoräkna meritpoäng. Det gäller moderna språk, där språkval kan göras i grundskolan, medan kurserna moderna språk 1–7 ges i gymnasieskolan. Eleverna börjar sålunda läsa språk på olika nivåer i gymnasieskolan beroende på om de har läst språk i grund- skolan eller inte och beroende på vilka språk de i så fall har läst där. Meritpoäng ges främst för kurs 3 och 4, men kan också ges för ett nybörjarspråk beroende på vilka kurser i moderna språk som den sökande till högskolan i övrigt har läst, och för moderna språk 5. Det här betyder att det framför allt är kurser på nivå 3 och 4 som eleverna väljer i stället för på nybörjarnivå och det har lett till att elever nästan uteslutande läser spanska, tyska och franska eftersom det är de språ- ken som erbjuds i grundskolan. För övriga språk kan elever i gym- nasieskolan inte nå lika långt och därmed inte heller maximera sina meritpoäng.

39Första antagningen med de nya reglerna – en uppföljning av antagningen till höstterminen 2010. Högskolverkets rapport 2011:7 R.

40Högskoleförordningen, bilaga 3.

143

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

När det gäller meritpoängskompensation är det ett värde på ska- lan 0,00-2,50 som läggs på jämförelsetalet (betygssnittet) och vär- dets storlek utgår från vilket jämförelsetal personen har från gym- nasieskolan. Kompensationen ges oavsett om man har läst några meritkurser eller inte.41

Omfattning av elever som läser meritkurser samt av sökande och antagna till högskolan som får meritpoäng

Statens skolverk (Skolverket) skriver i sin rapport Uppföljning av gymnasieskolan. Regeringsuppdrag – en uppföljning och analys av gymnasieskolan (april 2016) att det i myndighetens kontakter med gymnasieskolor har framkommit att elever i hög grad väljer merit- poängskurser inom ramen för det individuella valet. Skolverket me- nar att meritpoäng på så sätt fått avsedd effekt. Andra kurser, som till exempel estetiska kurser, väljs bort eftersom det inte finns utrymme att läsa dem om meritkurserna fyller det valbara utrym- met för eleverna. Bestämmelserna om meritpoäng kan också ge effekter på vilka program elever väljer. Till exempel väljs högskole- förberedande program framför yrkesprogram eftersom det är svårt, på vissa av programmen omöjligt, att få programfördjupningen och det individuella valet att räcka till för val av meritkurser eftersom eleverna på dessa program också behöver ta det utrymmet i anspråk för att läsa in grundläggande och eventuell särskild behörighet. Skol- verket poängterar i rapporten att erfarenheterna inte baseras på systematiskt inhämtad information och att de därför inte är fullt generaliserbara i hela gymnasieskolan.

För gruppen med en gymnasieexamen har engelska 7 som enskild kurs gett relativt många meritpoäng jämfört med de andra meritkur- serna. Kursen krävs varken för grundläggande eller särskild behörig- het. Kursen är inte obligatorisk i något högskoleförberedande pro- gram i gymnasieskolan. Ett antagande är att kursen i stor utsträck- ning väljs för meritpoäng. Kursen engelska 7 ger 1 meritpoäng, medan moderna språk 3, 4 och 5 ihop kan ge högst 1,5 meritpoäng.

41 Universitets- och högskolerådets föreskrifter om grundläggande behörighet och urval (UHRFS 2013:1); Föreskrifter om ändring i Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval, UHRFS 2015:1.

144

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

Eftersom moderna språk 3 och 4 tillsammans kan ge 1,5 meritpoäng väljer få elever att läsa den högsta kursen i moderna språk. Genom att läsa engelska 7 och moderna språk 3 och 4 kan en sökande få ihop maximalt antal meritpoäng. I matematik kan kurser från nivå 2 och uppåt, beroende på behörighetskravet, ge maximalt 1,5 meritpoäng.

Uppgifter som utredningen har fått tagit del av från Skolverket, och som omfattar avgångselever våren 2016, visar att kursen engelska 7 är en kurs som många elever på högskoleförberedande program väljer att läsa.

•På ekonomiprogrammet hade 71 procent läst kursen.

•På naturvetenskapsprogrammet hade 73 procent läst kursen.

•På samhällsvetenskapsprogrammet hade 66 procent läst kursen.

•På teknikprogrammet hade 63 procent läst kursen.

Moderna språk är obligatoriskt ämne på fyra av de högskoleförbe- redande programmen: ekonomiprogrammet, humanistiska program- met, naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogram- met. Ämnet omfattar en eller två kurser, det vill säga 100 eller 200 poäng, på de fyra programmen. Några exempel på i vilken om- fattning elever på olika program läser moderna språk är:

•På ekonomiprogrammet, där 100 poäng är obligatoriska, hade 79 läst moderna språk 3 och 42 procent moderna språk 4.

•På samhällsvetenskapsprogrammet, där 200 poäng är obligato- riska, hade 73 procent läst moderna språk 3 och 62 procent moderna språk 4.

•På teknikprogrammet, där det inte är obligatoriskt att läsa mo- derna språk, hade 22 procent läst moderna språk 3 och 9 procent moderna språk 4.

Kursen matematik 5, som inte är ett särskilt behörighetskrav till något högskoleprogram och inte obligatorisk på något program i gymnasieskolan, är också en kurs som relativt många elever väljer. Elever på naturvetenskapsprogrammet och på teknikprogrammet har större möjligheter att läsa kursen än andra elever, men möjligheterna varierar mellan inriktningarna på dessa två program. Bland avgångs- eleverna från naturvetenskapsprogrammet våren 2016, hade 56 pro-

145

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

cent läst matematik 5. På inriktningen naturvetenskap var motsva- rande andel 65 procent. Av avgångseleverna från teknikprogrammet hade 38 procent läst kursen, medan andelen från inriktning teknik- vetenskap var 80 procent. Det är framför allt elever från dessa pro- gram som söker till utbildningar där matematik 4 krävs. På både eko- nomi- och samhällsvetenskapsprogrammet var det endast ett fåtal elever som hade läst kursen.

Utredningen har också analyserat uppgifter från UHR som om- fattar antalet meritpoäng och meritkurser bland sökande och antagna med gymnasieexamen till några yrkesprogram.42 Uppgifter från antagningen till höstterminen 2016 visar bland annat att 100 procent av de antagna i urvalsgrupperna BI och BII till tandläkarprogrammet hade läst meritkurser motsvarande 2,5 meritpoäng eller mer. Till läkarprogrammet var det 99 procent av de antagna och för jurist- programmet 97 procent av de antagna. Det var också stora andelar av de sökande till dessa program som hade maximalt antal meritpoäng.

Till sjuksköterskeprogrammet var det 49 procent av de antagna som hade läst meritkurser som motsvarade 2,5 meritpoäng eller mer och till socionomprogrammet var det 77 procent av de antag- na. Till förskollärarprogrammet var meritpoängen inte lika styran- de, 26 procent av de antagna hade läst kurser som motsvarade 2,5 meritpoäng eller mer. Till dessa tre program hade en betydligt mindre andel av de sökande maximalt antal meritpoäng jämfört med programmen ovan.

Tittar man på enskilda meritkurser är engelska 7 den meritkurs som den största andelen sökande till yrkesexamensprogrammen har läst. Till nästan samtliga utbildningar ligger andelen på över 50 pro- cent. Till knappt hälften av utbildningarna hade minst 50 procent läst kursen moderna språk 4. Till juristutbildningen, som inte har något särskilt behörighetskrav i matematik, hade ändå 61 procent läst matematik 3, medan 20 procent hade läst matematik 4. Läkarpro- grammet har som behörighetskrav matematik 4, 68 procent av de sökande hade läst matematik 5 och ytterligare 8 procent matematik – specialisering. Av de sökande till civilingenjörsprogrammet hade 76 procent läst matematik 5 och ytterligare 15 procent matematik – specialisering. Till de utbildningar som har matematik 4 som behörig- hetskrav hade mellan 55 och 85 procent av de antagna till program-

42 Dnr Komm2016/00939.

146

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

men läst matematik 5. Andelen på läkar- och civilingenjörs-och veterinärprogrammet låg runt 85 procent.43

För utbildningar som det är svårt att komma in på är det tydligt att meritpoängssystemet har varit styrande i valet av kurser i gym- nasieskola 2011. De utbildningar som är svårast att bli antagen till är de med högst andel sökande som läst kurser som ger merit- poäng. Även till utbildningar som har något lägre konkurrens om platserna är meritpoängsystemet styrande, men inte i lika hög grad.

Meritvärderingen av betyg

Meritvärderingen av svenska gymnasiebetyg, det vill säga hur det värde som används i betygsurvalet ska räknas fram, regleras i bilaga 3 högskoleförordningen. Meritvärdering varierar beroende på när betyg har utfärdats, men för sökande med gymnasieexamen, det vill säga från Gy 2011, ska meritvärderingen göras enligt nedan.

• Betygen i de kurser som ingår i ett program från gymnasiesko- lan ska ges följande siffervärden: F 0; E 10,0; D 12,5; C 15,0; B 17,5; A 20,0

•Siffervärdet för varje betyg i en kurs ska multipliceras med det antal gymnasiepoäng som det betyget omfattar, varvid ett be- tygsvärde fås. Vid uträkning av ett betygsvärde ska betyg i en kurs ersättas av ett betyg som den sökande har i samma eller motsvarande kurs, om sistnämnda betyg är högre och omfattar samma antal gymnasiepoäng.

•Det sammanlagda betygsvärdet för alla betyg i de kurser som ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska divi- deras med 2 400, varvid ett jämförelsetal fås. Jämförelsetalet ska anges med två decimaler.

•Gymnasiearbetet räknas inte med eftersom det endast betygs- sätts med F eller E.

•Betyg i kurser som inte ingår i ett fullständigt program från gymnasieskolan ska meritvärderas enligt ovan om kurserna

43 Dnr Komm2016/00939.

147

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

1.krävs för grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå,

2.är behörighetskurser som avses i 7 kap. 9 §, eller

3.är meritkurser som avses i 7 kap. 18 § och ger meritpoäng. Det sammanlagda betygsvärdet ska, för att få jämförelsetalet

istället för det som anges ovan, divideras med det samlade antal gymnasiepoäng som har meritvärderats.

•Sedan jämförelsetalet har räknats ut ska betyg i sådana meritkur- ser som anges i 7 kap. 18 § tillgodoräknas som meritpoäng.

Högst två och en halv (2,5) meritpoäng får adderas till jämförel- setalet, varav högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet moderna språk och ämnet svenskt teckenspråk för hörande, högst en (1,0) meritpoäng får avse ämnet engelska och högst en och en halv (1,5) meritpoäng får avse ämnet matematik.

Betyg i meritkurser ger meritpoäng enligt följande:

a)lägst betyget E i kurs 3 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

b)lägst betyget E i kurs 4 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en (1,0) meritpoäng,

c)lägst betyget E i kurs 5 i ämnet moderna språk eller i ämnet svenskt teckenspråk för hörande ger en halv (0,5) meritpoäng,

e)lägst betyget E i kurs 2 i ämnet moderna språk ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande har fått meritpoäng för kurs i ämnet svenskt teckenspråk för hörande enligt b,

f)lägst betyget E i kursen engelska 7 ger en (1,0) meritpoäng,

g)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8– 11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, kursnivån över vad som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grund-

148

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

läggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt g,

h)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i g ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt h,

i)lägst betyget E i en kurs i ämnet matematik på kursnivån över vad som anges i h ger en halv (0,5) meritpoäng, om den sökande inte redan har fått meritpoäng enligt i,

j)lägst betyget E i kursen matematik 5 ger utöver det som anges i g, h, eller i en halv (0,5) meritpoäng,

k)lägst betyget E i kursen matematik – specialisering på lägst den kursnivå som krävs för särskild behörighet enligt 7 kap. 8–11 §§ eller, om sådant krav inte har ställts, är närmast över kursnivån som enligt 7 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 krävs för grund- läggande behörighet ger en halv (0,5) meritpoäng.

Meritvärdering av utländska betyg

UHR får meddela föreskrifter om bland annat meritvärdering av betyg från utländsk utbildning. Enligt UHR:s föreskrifter om grundläggande behörighet och urval ska betyg från en utländsk gymnasieutbildning eller motsvarande först överföras till skalan 10,00–20,00 för att få fram ett preliminärt meritvärde enligt en for- mel som UHR har tagit fram. Den formeln tar hänsyn till det ut- ländska betygssystemets högsta och lägsta värde och till det utländ- ska betygets medelvärde. Meritpoängskompensationen utgår från detta preliminära meritvärde, men läggs på först efter att eventuella kompletteringar har räknats med. När det gäller meritpoängskom- pensation har UHR fastställt en tabell för det. Till exempel ger betygsvärdet 10,00–11,99 en meritpoängskompensation på 0,50 medan 19,00–20,00 ger en kompensation på 2,50. Kompletteringar som räknas med är sådana som krävs för behörighet eller som kan höja meritvärdet enligt en formel som UHR tagit fram. Komplet- teringar viktas med 1,2 för att till viss del kompensera för att sökande med utländska betyg inte kan utbyteskomplettera. Sökan- de med betyg från EB och IB meritvärderas i särskild ordning och får reella meritpoäng.

149

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Denna modell för uträkning av det preliminära meritvärdet gäl- ler dock inte alla utländska betyg. Vissa betyg, som listas i UHR:s föreskrifter, ska i stället överföras till ett preliminärt meritvärde som utgår från de aktuella ländernas betygsskala. Till dessa länder hör Bangladesh, Brasilien, Danmark, Finland, Frankrike, Island, Lettland och Norge. För de länder som inte räknas upp i listan i UHR:s föreskrifter finns anvisningar om hur omräkning ska göras i den bedömningshandbok som lärosätena och UHR har tagit fram (se kapitel 5).

4.5Högskoleprovet

4.5.1Högskoleprovets roll

Det andra generella urvalsinstrumentet, högskoleprovet, är ett all- mänt studiefärdighetsprov. Det finns inga begränsningar i vem som kan skriva provet eller hur många gånger. Ett provresultat har en begränsad giltighetstid på fem år. Det är alltid det bästa giltiga provresultatet som används i urvalet, vilket innebär att man aldrig kan förlora på att skriva provet flera gånger. Bland allmänheten har det i alla fall fram till nyligen funnits ett stort förtroende för hög- skoleprovet. I samband med att högskoleprovet genomförs slås det ofta upp stort i media bland annat genom att kändisars resultat redo- visas och att delprovet med ordkunskap i efterhand sprids så att alla ska kunna testa sina kunskaper och inte sällan lägga ut sitt resultat i sociala medier. Inför provet ges ofta tips om hur man ska ta sig an provet, vilka förberedelser som behövs, osv. Sällan har dess roll och innehåll diskuterats i någon vidare krets. Att alla ska kunna skriva högskoleprovet ses som en självklarhet. På senare tid har vi dock sett alltmer negativa skriveriet om provet på grund av det affärsmässiga fusk som erbjuds och genomförs. Att det förekommer organiserat fusk på högskoleprovet är allvarligt. Tillträdesutredningen har inte hanterat frågan om fusk utan den hanteras i särskild ordning. Därför kommer utredningen inte att fördjupa sig i resonemang kring fusket eller lämna förslag till åtgärder för att stävja det.

Högskoleprovet har använts i antagningen sedan 1977. Det bör- jade utvecklas redan 1968 på initiativ av den dåvarande Kompetens- utredningen. En försöksverksamhet med ett studielämplighetsprov startade 1970 och förebild för provet var det amerikanska SAT

150

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

(Scholastic Aptitude Test, numera Scholastic Assessment Test). Regeringen ställde sig i början av 1970-talet positiv till att använda studielämplighetsprovet för urval. Riksdagsbeslut 1975 innebar att högskoleprovet infördes som urvalsinstrument 1977 för den be- gränsade gruppen 25:4. År 1991 blev högskoleprovet ett generellt urvalsinstrument vid sidan av betygen och kunde skrivas av alla. Anledningen till att även gymnasieelever skulle få göra provet var att man ville minska betygshetsen inom gymnasieskolan. 1983 års till- trädesutredning, som föreslog detta, menade också att det var viktigt att utveckla olika urvalsinstrument för att kunna bredda rekryte- ringen till högskolan.44

Förutom att högskoleprovet har en egen urvalsgrupp och läro- sätena ska fördela minst en tredjedel av platserna via den gruppen då urval behöver göras, kan provet också användas för att särskilja sökande vid i övrigt lika meriter. Några lärosäten använder också högskoleprovsresultatet inom ramen för urvalsgrunden lokalt be- slutade urvalsgrunder, se nedan.

I högskoleförordningen regleras att det ska finnas ett gemen- samt högskoleprov för alla högskolor i Sverige och att UHR ansvarar för att provet tas fram och också beslutar om resultatet. De högskolor som använder provet som urvalsgrund ska genom- föra provet och det får ske i samverkan mellan högskolorna. Även UHR får genomföra provet. Det framgår också att anmälnings- avgiften till provet är 450 kronor och att UHR får meddela före- skrifter om provet.45

Uppföljning av provets användning

UHR har på regeringens uppdrag följt upp hur högskoleprovs- resultatet används i antagningen, utöver i provurvalet.46 Myndig- heten menar att den viktigaste slutsatsen av kartläggningen torde vara att användningen av högskoleprovet utöver provurvalet är be- gränsad.

44Tillträde till högre utbildning – en evighetsfråga, Högskoleverkets skriftserie 1997:13 S.

457 kap., 20–22 §§ högskoleförordningen.

46Hur använder lärosätena resultat från högskoleprovet utanför provurvalet? Kartläggning av hur resultatet från högskoleprovsresultatet används, ett regeringsuppdrag, UHR, 2016.

151

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

När det gäller provet som skiljekriterium vid lika meriter i betygs- urvalet var det sammanlagt 12 av 37 lärosäten som i antagningen till höstterminen 2015 använde högskoleprovsresultatet som skilje- kriterium. Vid behov skulle provresultatet användas till 11 procent av det totala antalet utbildningar på grundnivå och avancerad nivå vid dessa 12 lärosäten. Det kom i realiteten att användas i urvalet till 1 procent av utbildningarna. Det är framför allt för utbildningar på grundnivå som provresultatet används som skiljekriterium. Av UHR:s uppföljning framgår det att meritvärdet i betygsurvalet vid flertalet av fallen då högskoleprovsresultatet användes låg mellan 17,0 och 18,9. Högskoleprovsresultatet användes som skiljekriterium för samtliga sju läkarutbildningar, där det lägsta meritvärde som skiljekriteriet användes för var 21,80. Skäl som lärosätena angav för varför högskoleprovsresultatet används som skiljekriterium var bland annat att det upplevs som mer rättvist än lottning och att det innebär att meriterna prövas på ytterligare ett sätt.

När det gäller användningen av högskoleprovet som lokalt be- slutad urvalsgrund, eller alternativt urval som UHR kallar det, var det sex lärosäten som angav att de använder högskoleprovet i denna urvalsgrund till sammanlagt nio utbildningar. De allra flesta av dessa utbildningar finns inom vårdområdet. Vanligaste användningen är att högskoleprovet används i kombination med arbetslivserfarenhet.

Av den enkätundersökning bland lärosätena som utredningen har genomfört framgår det att 89 procent av lärosätena anser att hög- skoleprovet bör få en mer begränsad roll jämfört med i dag. De främsta motiven som anges är att det bör vara en andra chans vilket det inte är nu och att det bör vara en alternativ väg in i högskolan och gynna mindre gynnade grupper.

4.5.2Provdeltagarna

Cirka 50 procent av de behöriga sökande till program på grundnivå som vänder sig till nybörjare hade i antagningen till höstterminen 2015 ett högskoleprovsresultat att konkurrera med. Det finns ingen direkt koppling mellan att man skriver högskoleprovet vid ett tillfälle och också använder det i antagningen till högskoleutbildning. Upp- gifter från UHR visar att det vårterminen 2016 var ungefär 53 pro- cent av provdeltagarna som också sökte till högskolan och därmed

152

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

använde sitt resultat i antagningen. Hösten 2015 var det knappt 40 procent.47 Det betyder att många skriver högskoleprovet utan att faktiskt använda sig av resultatet i den kommande antagningen till en högskoleutbildning. Däremot kan de använda sitt resultat från det här provtillfället eller ett senare tillfälle om de senare söker till hög- skolan. Umeå universitet har vid två tillfällen sedan det nya provet infördes hösten 2011, frågat efter motiven till att man skriver hög- skoleprovet. En majoritet av dem som besvarade frågorna angav att de skrev provet för att kunna komma in på en utbildning. Men det var också relativt många som angav att de skrev provet för att testa hur det fungerar eller för att testa sina egna kunskaper.48

Antalet provdeltagare har varierat över åren, med det största sammanlagda antalet 1992, då det var cirka 145 500 provdeltagare. År 2007 var det sammanlagt cirka 65 000 provdeltagare, vilket är det lägsta antalet hittills.49 Under 2016 genomförde sammanlagt 129 368 personer provet.

Det är fler som genomför provet på våren än på hösten eftersom den stora antagningsomgången till högskolan är till hösttermin- erna. Det är ungefär lika många kvinnor som män som skriver hög- skoleprovet. Våren 2016 var 51 procent av provdeltagarna kvinnor och 49 procent män. Innan högskoleprovet i dess nuvarande form infördes 2011 var andelen kvinnor bland provdeltagarna högre.

Trenden är att de som skriver högskoleprovet blir allt yngre och andelen provdeltagare som är 20 år eller yngre har successivt ökat under åren sedan 1991. Den enskilt största åldersgruppen brukar variera mellan vårens och höstens prov – på våren brukar det vara flest 19-åringar som skriver provet och på hösten flest 18-åringar. Våren 2016 var totalt 52 procent av provdeltagarna 20 år eller yngre. Hösten 2015 var totalt 58 procent av provdeltagarna 20 år eller yngre. Den yngste provdeltagaren våren 2016 var 11 år.

Det är relativt vanligt att provdeltagare har skrivit provet två eller fler gånger. Uppgifter från Umeå universitet visar att våren 2016 hade 28 procent av provdeltagarna genomfört provet en gång tidigare under perioden hösten 2015, våren 2015 och hösten 2014. 14 procent hade genomfört provet två gånger tidigare under den aktuella

47Dnr Komm2016/00939.

48Dnr Komm2016/00939.

49Det nya högskoleprovet, provdeltagargruppens sammansättning och resultat hösten 2011, Umeå universitet, BVM Nr 52, 2012.

153

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

perioden, medan 6 procent hade skrivit provet tre gånger tidigare. Resten, 52 procent av provdeltagarna, hade inte tidigare skrivit provet under den aktuella perioden. Dessa uppgifter säger inget om huruvida en person hade skrivit provet även före hösten 2014. Det är en något större andel män än kvinnor som har skrivit provet fler än två gånger under den aktuella perioden.50

Eftersom det alltid är det bästa giltiga provresultatet som an- vänds i antagningen, förlorar man inget på att skriva provet flera gånger. Snarare tjänar man på det eftersom man generellt förbättrar sitt resultat efter första tillfället man skriver provet, samtidigt som man ökar sannolikheten för ett slumpmässigt högre resultat.

4.5.3Högskoleprovets innehåll

Den senaste förändringen av högskoleprovets innehåll infördes till hösten 2011. Den förändring av högskoleprovets innehåll som gjordes innebar i stort att den kvantitativa delen av provet utökades för att få samma omfattning som den verbala. De två delarna inne- håller nu lika många uppgifter, 80 vardera, och lika många delprov. En mer renodlad matematikdel infördes och orddelen minskade. Det totala antalet uppgifter ökade från 122 till 160. De delprov som i dag finns i den kvantitativa delen är NOG, DTK, XYZ och KVA. I den verbala delen finns delproven ORD, ELF, LÄS och MEK.51 Syftet med förändringen var att öka provets prognosförmåga, det vill säga förmåga att förutsäga framgång i högskolestudierna, genom att göra det möjligt att använda resultatet från de två delar- na i provet mer flexibelt i antagningen och att göra provet mer effektivt genom att utöka antalet uppgifter som ska genomföras under samma tidsrymd som tidigare.

Bakgrunden till förändringen var bland annat en utvärdering av provet som genomfördes 2002 av en grupp internationella experter.52 De föreslog bland annat att man borde titta på vilka konsekvenser det skulle få om man slog ihop betyg och resultatet från högskoleprovet i

50Komm2016/00939.

51NOG: kvantitativa resonemang; DTK: diagram, tabeller och kartor; XYZ: matematisk problemlösning; KVA: kvantitativa jämförelser; ORD: ordförståelse; ELF: engelsk läsför- ståelse; LÄS: svensk läsförståelse; MEK: meningskomplettering.

52The Swedish national aptitude test: A 25-YEAR TESTING PROGRAM, Högskoleverket, 2002.

154

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

urvalet och att se över möjligheten att väga högskoleprovets delar olika beroende på vilken utbildning man söker. Experterna menade också att det skulle vara önskvärt att undersöka möjligheterna till att använda mer prestationsbaserade tester i antagningen, som är mer kopplade till specifika discipliner. Experterna påtalade fördelarna med datorbaserade prov, vilket bland annat skulle underlätta administra- tionen och rättning av uppgifter som involverar produktion av texter.

Ett rätt svar på högskoleprovet ger en råpoäng. Sammanlagt kan en provtagare få 80 + 80 råpoäng, det vill säga sammanlagt 160 rå- poäng. För att provresultat ska vara jämförbara över tid och obero- ende av vilka som skriver provet vid ett visst provtillfälle, normeras provresultatet till en skala 0,00–2,00. De två delarna normeras var för sig och läggs sedan samman till ett medelvärde av de två delarna, som blir den totala normerade poängen och som används i urvalet. Det betyder att till exempel 1,50 på högskoleprovet kan uppnås genom olika kombinationer av rätt på de två delarna. Att ha 0,00 på provet innebär inte nödvändigtvis noll rätt och 2,00 innebär inte automatiskt alla rätt. Medelvärdet ligger på cirka 0,90.

Vid varje provtillfälle finns också ett utprövningsblock där upp- gifter för kommande högskoleprov prövas ut. Vilket block som är för utprövning varierar mellan provtillfällena. Provdeltagarna får veta först i efterhand vilket block som var för utprövning. Resul- tatet på den delen ligger inte till grund för resultatet på provet.

4.5.4Möjlighet att vikta provets delar

Som nämns ovan består högskoleprovet av två jämnstora delar som normeras var för sig. När det nya provet togs fram var tanken att provets två delar skulle kunna användas separat eller viktas på olika sätt i urvalet. Provet har hittills inte viktats eftersom det i hög- skoleförordningen står att det ska finnas ett gemensamt högskole- prov för högskolorna, vilket har tolkats som att viktade provresul- tat inte skulle innebära ett gemensamt prov.

UHR har genomfört en simulerad antagning där högskole- provets två delar viktas på olika sätt beroende på den sökta utbild-

155

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

ningen.53 Simulerad antagning har genomförts till åtta program som leder till en yrkesexamen. Ett övergripande resultat av simuleringen är att de flesta sökande inte berörs av en viktning, det vill säga de allra flesta skulle ha antagits även om högskoleprovet viktades på något sätt. Som mest var det 17 procent på ett av programmen som berördes av en viktning. Det betyder att 17 procent av de som antogs i den ordinarie antagningen inte antogs i den simulerade antagningen då en viktning gjordes. I stället hade dessa 17 procent bestått av andra antagna.

Fördelningen mellan antagna kvinnor och antagna män ändrades till samtliga åtta yrkesprogram, men förändringarna var små. På ut- bildningar som leder till en civilingenjörsexamen, där viktningen var tyngre för den kvantitativa delen, försköts det marginellt till männens favör oavsett om viktningen var 60–40, 75–25 eller 100–0. För övriga program ändrades könsfördelningen marginellt till kvin- nornas favör beroende på hur stor vikt de olika delarna gavs. Till socionomutbildningen till exempel skulle fler kvinnor ha antagits oavsett om viktningen hade varit 60–40, 75–25 eller 100–0, med större tyngd på den verbala delen. För läkarutbildningen blev för- skjutningen mot kvinnor respektive män olika beroende på hur stor viktningen den kvantitativa delen gavs. Vid en viktning 75–25 ökade antalet män och kvinnorna blev färre, medan resultatet blev tvärtom vid en viktning 100–0. Att resultatet av simuleringen varierar så har att göra med hur viktningen också påverkar ålders- fördelningen. Även när det gäller åldersfördelningen är föränd- ringarna små. Generellt tjänar yngre sökande på en viktning av den kvantitativa delen, medan äldre sökande tjänar på en viktning av den verbala. När det gäller de antagnas sociala bakgrund och om de har svensk eller utländsk bakgrund, är förändringarna av en vikt- ning ännu mindre än när det gäller köns- och åldersfördelning. De slutsatser som UHR drar av hur viktningen påverkar gruppen antagna är under förutsättning av provdelarna viktas som förväntat, det vill säga om förkunskapskravens tyngd ligger mot det kvantita- tiva eller verbala hållet.

Det är vanligt att de sökande finns i fler än en urvalsgrupp, vil- ket vi visar i avsnitt 4.4. Det kan därför bli så att personer antas i

53 Vad händer i antagningen om högskoleprovet viktas? – Effekter på antagningen av en mer flexibel användning av högskoleprovet, slutrapport, Universitets- och högskolerådet, 2016.

156

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

betygsgruppen i stället för högskoleprovsgruppen om högskole- provsresultatet skulle viktas. För individen spelar inte det någon roll, men det kan påverka det lägsta meritvärde som krävs för att antas i en urvalsgrupp. I simuleringen ändrades lägsta meritvärde för antagning i betygsgruppen BI i regel inte. Däremot ändrades lägsta meritvärde för antagning i högskoleprovsgruppen. Ju mer provet viktades, desto mer höjdes kraven för att antas i högskole- provsgruppen för jurist-, läkar-, socionom- och tandläkarutbild- ningarna. För sjuksköterskeutbildningen sjönk däremot merit- värdet något.

Om provet ges en för stor viktning åt något håll menar UHR att provdeltagare skulle kunna anstränga sig mindre och underprestera på den del som man inte behöver. Det skulle enligt myndigheten kunna påverka normeringen och jämförbarheten över tid. Resul- tatet av utprövningarna skulle också kunna påverkas negativt av den orsaken.

I Umeå universitets rapport Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan54, finns resultat som indikerar att prognosvärdet skulle öka för vissa utbildningar, fram- för allt ingenjörs- och ämneslärarutbildning, om provresultatet viktades. Det som är viktigt att komma ihåg är dock att dessa stu- dier omfattar studenter som har ett högskoleprovsresultat som inte har viktats. En viktning leder till att delvis en annan grupp kommer in på utbildningen medan en annan inte gör det. Hur denna grupp skulle ha presterat har inte varit möjligt att ta hänsyn i de studier som Umeå universitet har genomfört. I rapporten från Umeå uni- versitet menar författarna att det kan finnas andra skäl än bara för- bättrad prognosförmåga till en viktning, till exempel signaleffekter. De menar också att en viktning får konsekvenser, även sådana som inte går att förutse. Det är därför viktigt att en eventuell viktning görs inom strikta ramar, till exempel att ingen del av provet går att räkna bort och att det finns ett fåtal vikter att välja bland för läro- sätena. Författarna menar också att viktning kan ha andra effekter, som en upplevelse av orättvisa och känsla av missgynnande, till exempel beroende på hur viktningen görs och om du är kvinna eller

54 Det nya högskoleprovet – samband mellan provresultat och prestation i högskolan. Umeå universitet, 2014.

157

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

man eftersom det finns en skillnad i prestation på högskoleprovet utifrån kön.

4.5.5Digitalisering av högskoleprovet

UHR genomförde under 2015 en utredning om möjligheterna att digitalisera genomförandet av högskoleprovet.55 Motiv till en digi- talisering är bland annat att det skulle öka möjligheterna att ut- veckla provinnehåll, att mäta andra egenskaper, till flexiblare prov- tillfällen, att översätta provet till olika språk och att tillgodose krav från personer med funktionsnedsättning. En digitalisering skulle också, med tanke på att antalet provtagare har ökat under senare år, öka säkerheten vid provgenomförandet.

Enligt UHR finns det utmaningar med att digitalisera högskole- provet: det stora antalet samtidiga skrivande, att det finns få dator- salar och de höga kvalitetskrav som ställs, till exempel krav på kontroll, jämförbarhet över tid och att provfrågorna offentliggörs efter ett provtillfälle. UHR menar att en grundläggande förutsätt- ning för att kunna digitalisera högskoleprovet är att antalet provtill- fällen utökas. Det leder sannolikt till färre samtidiga provdeltagare och att provgenomförandet underlättas. Fler frågor måste dock kon- strueras för att möjliggöra det. I rapporten föreslås att myndigheten genomför en ny utredning om digitalisering under 2018.

4.6Hur olika grupper presterar i skolan respektive på högskoleprovet

I det här avsnittet finns en sammanfattning av hur olika grupper presterar dels i skolan utifrån parametrarna genomsnittlig betygs- poäng och examen inom tre år, dels på högskoleprovet. En längre redogörelse för detta finns i kapitel 7.56

55Kan högskoleprovet digitaliseras? UHR dnr 352–1283–2015.

56Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2016, Skolverket, 2016-12-20; Det nya hög- skoleprovet – Några valideringsstudier, Umeå universitet rapport 2013-10-01.

158

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

4.6.1Betyg

Den genomsnittliga betygspoängen för alla elever som gick ut ett nationellt program våren 2016 låg på 14,1 av 20,0 möjliga. För de högskoleförberedande programmen låg genomsnittet på 14,6 medan det låg på 13,0 för yrkesprogrammen. Det högsta genomsnittet hade eleverna som gick ut naturvetenskapsprogrammet – 15,6.

Kvinnor har generellt högre studieresultat än män. Den genom- snittliga betygspoängen för kvinnorna var 14,7 och för männen 13,6. Det finns också ett samband mellan genomsnittlig betygs- poäng och föräldrarnas utbildningsnivå. Högst betygspoäng hade elever med föräldrar med eftergymnasial utbildning – 14,7. Mot- svarande siffra för elever med föräldrar med gymnasial utbildning var 13,4 och för elever med föräldrar med förgymnasial utbildning 12,5.

Våren 2016 var det 74,2 procent av eleverna som påbörjade ett nationellt program 2013 som hade tagit examen inom tre år. För de högskoleförberedande programmen var andelen 75,8 procent och för yrkesprogrammen 70,8 procent. Kvinnor når i högre utsträck- ning examen inom tre år jämfört med män. På ett högskoleför- beredande program var andelen kvinnor 79,1 procent, medan den för männen var 72,2 procent. Det finns även här ett samband mel- lan en elevs studieresultat och föräldrarnas utbildningsnivå. Bland de elever som började gymnasieskolan hösten 2013 fick 75,1 pro- cent av dem vars föräldrar hade eftergymnasial utbildning examen efter tre år. Motsvarande siffra för elever med föräldrar med gym- nasial utbildning var drygt 62,9 procent och för elever med förgym- nasial utbildning 32,9 procent.

4.6.2Högskoleprovet

Elever på program som är högskoleförberedande, framför allt det naturvetenskapliga programmet, har de högsta resultaten på hög- skoleprovet. Valen till gymnasieskolan påverkas i sin tur av olika faktorer, såsom föräldrarnas utbildningsnivå, kön m.m. Det finns också ett starkt samband mellan föräldrarnas utbildningsnivå och prestationen på högskoleprovet. Skillnaderna i prestationer på hög- skoleprovet i den nya sammansättningen är ungefär desamma som i det tidigare provet.

159

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Män har generellt högre poäng på både den kvantitativa och den verbala delen jämfört med kvinnor, men skillnaden är större på den kvantitativa delen. Det är provtagare i den yngsta åldersgruppen, det vill säga 20 år och yngre, som har det högsta resultatet på den kvantitativa delen. Den verbala delen har ett starkt samband med ålder – ju äldre desto bättre resultat. Provtagare med båda föräl- drarna födda i Sverige och som själv är född i Sverige har överlag bättre resultat på högskoleprovet än dem med utländsk bakgrund. Störst är skillnaden på den verbala delen, medan variationen mellan olika delprov är större på den kvantitativa delen. Den största bety- delsen för resultatet har föräldrarnas ursprung. Då spelar det mindre roll om man själv är född i Sverige eller i ett annat land.

4.7Av högskolan beslutade urvalsgrunder

År 2007 infördes den nuvarande bestämmelsen om lokalt beslutade urvalsgrunder, på grundval av vilka i dag högst en tredjedel av plat- serna till en utbildning får fördelas. Av 7 kap. 23 § högskoleför- ordningen framgår följande.

En högskola får, i den utsträckning som anges i 13 §, bestämma urvals- grunder bestående av

1.andra särskilda prov än högskoleprovet,

2.kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och

3.andra för utbildningen sakliga omständigheter.

Den här urvalsgrunden, men i mindre omfattning, infördes 2003 efter förslag i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15).57 Urvalsgrunden omfattade då högst 10 procent av nybörjarplatserna på ett lärosäte. Det ursprungliga syftet var att bredda rekryteringen och lärosäten använde även bestämmelsen för positiv särbehandling. Ett exempel är Uppsala universitet, som avsatte särskilda platser för sökande med två utrikes födda föräldrar på juristutbildningen. Univer- sitetet blev dock fällt för det i domstol.58 År 2007 ändrades om- fattningen till högst 20 procent av platserna på en utbildning som vän- der sig till nybörjare. Regeringen tydliggjorde i propositionen Ny

57Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98).

58NJA 2006 s. 683.

160

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) att andra urvalsgrunder än sådana som har relevans för utbildningen inte ska kunna tillämpas. Regeringen menade att genom att ”tillämpa olika urvalsmetoder kan individers olika begåvningsprofiler, talanger och kompertenser kom- ma till uttryck”.59 I propositionen angavs också att bestämmelsen om urvalsgrunden inte medger kvotering av någon sökande60. I samband med beslut om att utöka platserna till 20 procent, togs också bestäm- melser om andra liknande urvalsgrunder bort och benämningar änd- rades till av högskolan bestämda urvalsgrunder.61 Den lokalt beslutade urvalsgrunden på 10 procent, som infördes 2003, kallades för alter- nativt urval. Även urvalsgrunden andra särskilda prov fanns och lärosätena kunde efter tillstånd från Högskoleverket använda den för utbildningar som förbereder för yrkesområden som ställer krav på vissa personliga egenskaper eller särskild kompetens och för utbildningar med konstnärlig inriktning. Dessutom fanns urvals- grunden särskilda skäl, som Högskoleverket meddelade föreskrifter om. Särskilda skäl kunde till exempel vara funktionshinder.

I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107) föreslog den nytillträdda regeringen en utökning till högst en tredjedel av platserna på en utbildning som vänder sig till nybörjare. Motivet var att lärosätena då skulle få större möjligheter att ge sina utbildningar lokala profiler och använda sig av urvalsgrun- der som kan attrahera sökande med vissa kunskaper och erfaren- heter. Urvalsgrunderna kunde då också anpassas till olika utbild- ningars behov och förutsättningar.62

4.7.1Kartläggning av lärosätenas användning och erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder

Utredaren ska enligt direktiven kartlägga lärosätenas användning och erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder. Utredningen har där- för haft med frågor om detta i den enkät som skickades till lärosätena under våren 2016. Nästan alla lärosäten använder sig av någon form av lokalt beslutade urvalsgrunder till något program eller någon kurs.

59Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola, s. 181.

60Ibid., s. 183.

61Ibid., s. 183.

62Prop. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet, s. 20.

161

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Nedan följer en kortfattad beskrivning av några av urvalsgrunderna och motiven till att lärosätena använder sig av lokalt beslutade urvalsgrunder. Kartläggningen i sin helhet finns som bilaga 4.

Program

Lokalt beslutade urvalsgrunder är vanligast inom det konstnärliga utbildningsområdet. Program som leder till en konstnärlig examen har rätt att anta alla studenter genom färdighetsprov utan tillstånds- prövning från UHR.63 Andra utbildningar där det krävs konstnärlig färdighet, såsom till exempel musik- och danslärarutbildningar har vanligtvis tillstånd från UHR att anta samtliga studenter genom urvalsprov. Till denna kategori utbildningar kan även föras utbild- ningar inom möbel- och speldesign.

Det finns ett lärosätesgemensamt prov för urval till arkitekt- utbildning. Detta består dels av en hemuppgift, dels av ytterligare prov på plats. Urvalet är främst avsett att bredda rekryteringen efter- som det normalt krävs ett mycket högt meritvärde för att komma in i betygs- och högskoleprovskvoterna.

Matematik- och fysikprovet är ett samarbete mellan Kungliga tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola. En tredjedel av platserna till vissa civilingenjörsprogram tillsätts genom provet.

Tandläkarprogrammet på Karolinska institutet har tillstånd att använda 50 procent av platserna till alternativt urval. Urvalet består av uppsatsskrivning och intervju. Skälen till att använda urvalsmetoden anges vara att det breddar rekryteringen eftersom det normalt krävs mycket höga meritvärden i betygs- och högskoleprovskvoterna, det minskar avhoppen i utbildningen och ökar genomströmningen. Läkarprogrammet på Karolinska institutet tillsätter 32 procent av platserna genom ett prov- och intervjubaserat urval.

Malmö högskola har tillstånd att tillämpa alternativt urval till 50 procent av platserna på tandläkarprogrammet. Urvalet består av ett icke-verbalt test, värdering av empatisk förmåga, manuellt test samt intervju.

Linköpings universitet tillsätter 10 procent av platserna till logo- ped-, sjuksköterske- och läkarprogrammet genom en särskild kvot

63 7 kap. 14 § högskoleförordningen.

162

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

avsatt för sökande med yrkeserfarenhet inom medicin och vård. Inom kvoten rangordnas sökande efter högskolprovsresultat. Socio- nomprogrammet vid Linköpings universitet avsätter 30 procent av platserna för sökande med två års arbetslivserfarenhet. Inom kvoten rangordnas sökande på gymnasiebetyg.

Lunds universitet avsätter 20 platser till juristprogrammet till studenter som fått högsta resultat på tentamen på juridisk intro- duktionskurs. Kursen är webbaserad, kräver endast grundläggande behörighet och samtliga behöriga sökande får plats (platsgaranti).

Umeå universitet tillsätter 27 procent av platserna på läkarpro- grammet genom en kombination av gymnasiebetyg och högskole- provsresultat.

Kurser

Det är fler kurser än program som gör urval genom lokalt beslutade urvalsgrunder, framför allt genom urvalsgrunden högskolepoäng. Några lärosäten tillsätter mellan 10 och 32 procent av platserna på samtliga kurser som vänder sig till nybörjare genom urvalsgrunden.

Lärosätenas motiv till att använda lokalt beslutade urvalsgrunder

En majoritet av lärosätena som använder lokalt beslutade urvalsgrun- der anger att det möjliggör att kunna anpassa urvalsgrunderna till olika utbildningars behov och förutsättningar. Ungefär lika många anger att det möjliggör att använda sig av urvalsgrunder som kan attrahera sökande med vissa kunskaper och erfarenheter och att det är ett sätt att bredda rekryteringen. Några lärosäten framför det som en möjlighet att hjälpa studenter som läser fristående kurser fram till en examen.

Drygt hälften anger att de uppnår syftet med det alternativa ur- valet. De övriga anger att de delvis gör det. Nedan följer några kom- mentarer från enkäten.

Det ökar möjligheterna för den som har förmåga att tillgodogöra sig en viss utbildning men som inte kan synliggöra denna förmåga genom betyg eller högskoleprov. För utbildningsanordnaren är det en möjlig- het att bredda rekryteringsbasen till utbildningen.

163

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Det ger sökande med kunskaper och erfarenheter som är värdefulla för den sökta utbildningen möjlighet att antas oavsett betyg/högskole- provsresultat.

Ger större möjlighet att anpassa urvalet utifrån programmets inne- håll och därmed ge studenterna bästa möjlighet att klara studierna.

Studenter som antas via särskilt urval är ofta mycket motiverade. Det särskilda urvalet har generellt sett gett vissa positiva effekter,

främst sett från ett pedagogiskt perspektiv. Fler studerande med arbets- livserfarenhet tillför ett annat perspektiv till undervisningen än det som de som kommer direkt till utbildningen efter sina gymnasiestudier har. Den största nyttan är i relation till arbete i grupper, som är pedagogiskt betydelsefulla, vilka fungerar bättre med större spridning av både arbets- och livserfarenheter. Åldersfördelningen har förändrats något, genom att medelåldern höjts.

Urvalsgruppen akademiska poäng ger studievana studenter. De som påbörjat en utbildning får en större möjlighet att konkurrera sig vidare genom sina akademiska studier och inte enbart konkurrera med gym- nasiebetyg. Det kan även bidra till livslångt lärande.

På frågan varför inte lokalt beslutade urvalsgrunder används i större utsträckning uppges att det finns svårigheter att definiera lämplig urvalsgrund, att det är kostnadskrävande och att det inte ger något mervärde i förhållande till betyg och högskoleprov.

Ungefär hälften av lärosätena anser inte att det finns behov av ändringar i högskoleförordningen angående möjligheten att besluta om lokala urvalsgrunder och antal platser. Andra lärosäten menar att möjligheterna bör utökas så att lärosätena kan tillsätta samtliga platser på en utbildning utan att behöva ansöka om tillstånd hos UHR.

4.8Sökande med utländska meriter

Höstterminen 2015 sökte 15 500 personer med utländska betyg som grundläggande behörighet till en högskoleutbildning på grundnivå. Det är ungefär 4,3 procent av det totala antalet behöriga sökande till utbildning på den nivån.64 I gruppen sökande med utländska meriter ingår

64 Detta baseras på uppgifter från UHR:s antagningssystem NyA. Se kapitel 6 för ytterligare statistik och information om den.

164

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

•personer från annat EU-/EES-land

•personer från land utanför EU/EES

•personer som har gått IB/EB

•svenskar med gymnasiebetyg från annat land.

Gruppen omfattar sålunda sökande från hela världen. Personer med utländska meriter kan antingen vara bosatta i Sverige eller komma hit i syfte att studera, antingen under en kortare period eller för en hel utbildning. De behöver ofta komplettera sina betyg med kurser för att uppnå kraven i svenska och ibland också i engelska, och även de särskilda behörighetskraven. Utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare, som utredningens uppdrag omfattar, ges i huvudsak på svenska. Som nämnts tidigare har UHR bemyndigande att föreskriva om meritvärderingen av utländska betyg. De omräknas så att de kan jämföras med sökande med svenska betyg. Högskoleprovet kan vara svårt för personer med annat modersmål än svenska och chansen där- med mindre att antas på den urvalsgrunden.

En växande grupp sökande med utländska meriter är gruppen nyanlända. Eftersom många av dem har flytt från krig kan de helt sakna eller ha bristande dokumentation av sina meriter. De kan också ha påbörjat, men inte avslutat en högskoleutbildning. Nyanlända omfattas av etableringsrätten under två till tre år. Då ska en plan för etablering för studier eller arbete upprättas. Inom etableringsinsatsen finns möjlighet till olika snabbspår. Det kan innefatta arbete, studier, svenskundervisning och praktik. Bland annat finns samarbete med lärosäten för snabbspår för bristyrken inom socialt arbete, samhälls- vetenskap och för djurskötare. Även uppdragsutbildning kan ingå i etableringsinsatsen.

Även behörighetsgivande utbildning som vänder sig till personer med utländsk utbildning anordnas vid lärosätena, till exempel vid Malmö högskola, Göteborgs universitet och Uppsala universitet. Vid Malmö högskola ges en ettårig utbildning som riktar sig till personer med utländsk utbildning som behöver komplettera sin utbildning för att få grundläggande och särskild behörighet i svenska för att studera vid svensk högskola och universitet. Utbildningen syftar också till att förbereda för fortsatta högskole- och universitetsstudier. Vid Göteborgs universitet riktar sig den behörighetsgivande utbildningen till nyanlända som vill fortsätta sina akademiska studier i Sverige.

165

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

Kursen ger behörighet i svenska och också en introduktion till högre studier i Sverige. Vid Uppsala universitet vänder sig den behörig- hetsgivande kursen i svenska till personer med utländsk förutbild- ning. På kursen övas och utvecklas den kommunikativa kompetensen muntligt och skriftligt, så att de studerande ska bli förtrogna med det akademiska språket. Även förberedande utbildning i svenska ges för de som inte har tillräckliga kunskaper för att kunna antas direkt till den behörighetsgivande utbildningen.65

4.8.1Bedömning av utländsk utbildning på UHR

UHR bedömer utländsk gymnasial utbildning, eftergymnasial yrkes- utbildning och högskoleutbildning. Bedömningen resulterar i ett utlåtande som visar vad en utländsk utbildning motsvarar i det svens- ka utbildningssystemet. Det gäller dock inte för utländsk gymnasie- utbildning, som bedöms i samband med ansökan till högskole- utbildning i Sverige.

De som får sin utbildning bedömd kommer främst från Syrien, Iran och Irak. UHR:s bedömning bygger på att utbildningen är avslutad och dokumenterad. Personer med ofullständig dokumen- terad utbildning eller med oavslutad utbildning får i dag inget erkännande av sina utbildningskvalifikationer av UHR. I stället för ett utlåtande kan myndigheten utfärda en utbildningsbeskrivning, men bara för högskoleutbildning. Utbildningsbeskrivningen är en kartläggning av sökandes formella utbildningsmeriter. Som nämns i avsnitt 4.3.3 har UHR regeringens uppdrag att utveckla bedöm- ningen av utländsk eftergymnasial utbildning för personer som har bristande dokumentation.

4.9Vid i övrigt likvärdiga meriter

Av 7 kap. 12 § tredje stycket högskoleförordningen framgår att uni- versitet och högskolor vid i övrigt likvärdiga meriter också får göra urval genom prov eller intervjuer eller genom lottning. Urval genom prov eller intervjuer får dock inte göras efter det att lottning har

65 Informationen är hämtad från respektive lärosätes webbplats: www.mah.se, www.gu.se, www.uu.se

166

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

använts. Lottning är det vanligaste sättet att skilja sökande åt vid likvärdiga meriter. Till översökta utbildningar används utöver lottning, resultat på högskoleprovet eftersom det uppfattas som mer rättvist bland de sökande (se avsnitt 4.5.1). Annat prov eller intervju är knappast praktiskt möjligt att använda sig av enbart i syfte att särskilja. Det är först i samband med att urvalet görs som man vet om ett skiljekriterium behöver användas och det måste då finnas tillgängligt medan urvalet pågår. Om till exempel en intervju ska användas som skiljekriterium behöver alla sökande intervjuas innan urvalet påbörjas eftersom det inte finns tid för detta då urvalet pågår. Eftersom högskoleprovsresultat redan finns i systemet är det ett snabbt och effektivt sätt. Om sökande inte kan särskiljas på högskoleprovsresultat används lottning.

Som vi har nämnt tidigare har UHR följt upp högskoleprovets användning. Den faktiska användningen av provet som skiljekriterium är begränsad – det användes till cirka 1 procent av utbildningarna. De sju läkarprogrammen i landet använde alla provresultatet som skilje- kriterium i antagningen till höstterminen 2015.

Före den 1 januari 2011 fanns en möjlighet att särskilja sökande med hänsyn till kön. Enligt den dåvarande bestämmelsen fick urval göras dels genom prov eller intervjuer, dels med hänsyn till kön i syfte att förbättra rekryteringen av studenter från det underrepre- senterade könet vid i övrigt likvärdiga meriter. Anledningen till att regeringen beslutade att ta bort skiljekriteriet med hänsyn till kön var att regeringen ansåg att tillämpningen av bestämmelsen hade fått oönskade konsekvenser. Regeringen menade att det för utbild- ningar där det krävdes högsta meritvärde för att antas blev en över- representation av män som antagits eftersom skiljekriteriet med hänsyn till kön inte bara användes till den sista platsen utan att den fick betydelse för antagningen till fler platser än den sista.66

66 Regeringens skrivelse 2009/10:186 Urval till högskoleutbildning utan hänsyn till kön.

167

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

4.10Särskilda tillträdesbestämmelser för vissa utbildningar

4.10.1Konstnärlig utbildning

De flesta konstnärliga utbildningar använder någon form av prov i samband med antagningen. Till vissa utbildningar används detta för att pröva såväl behörighet som urval, till andra utbildningar endast för urval. Om ett lärosäte vill kunna ställa andra särskilda behörighets- krav till en konstnärlig utbildning än vad som framgår av områdes- behörigheterna, behöver lärosätet ansöka om tillstånd hos UHR. Enligt 7 kap. 14 § högskoleförordningen kan lärosätet självt besluta att fördela samtliga platser på en utbildning som leder till konstnärlig examen på grundval av andra särskilda prov enligt 23 § i samma kapi- tel. För utbildningar som inte leder till en konstnärlig examen, men som har en konstnärlig inriktning, krävs tillstånd både för särskild behörighet och för urval genom lokalt beslutade urvalsgrunder till större andel än en tredjedel. För de flesta konstnärliga utbildningar är varken betyg eller högskoleprovsresultat relevanta meriter för utbild- ningen.

4.10.2Utbildning som leder till yrkeslärarexamen

Tillträdet till utbildning som leder till yrkeslärarexamen regleras i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till yrkeslärarexamen. Särskild behörighet har den som genom yrkeser- farenhet, högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning har tillägnat sig kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper. Det innebär att lärosätena behöver validera yrkeskunskaperna för att bedöma om en sökande uppfyller de särskilda behörighetskraven. Utbildningen vänder sig till personer som har en gedigen yrkeser- farenhet och som vill komplettera med en pedagogisk utbildning för att kunna arbeta som lärare i olika yrkesämnen på gymnasieskolan och i den kommunala vuxenutbildningen. Utbildningen innehåller ingen undervisning i dessa ämnen. UHR har bemyndigande att före- skriva om vilka kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper som

168

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

utgör särskilda behörighetskrav för respektive yrkesämne.67 Den grundläggande behörigheten är densamma som för övrig högskole- utbildning. När det gäller urvalet får lärosätena föreskriva vilka urvalsgrunder som ska användas. Hänsyn ska tas till de sökandes meriter och förmåga att tillgodogöra sig utbildningen.

I en skrivelse till Tillträdesutredningen från ValiWeb i Skellefteå kommun68 lyfts att det är problematiskt att krav på engelska ingår i den grundläggande behörigheten även för utbildning som leder till en yrkeslärarexamen. Enligt skrivelsen är det inte många av de sök- ande till utbildningen som uppfyller kravet på engelska eftersom de flesta är födda före 1975. Det blir extra problematiskt för dem med avgångsbetyg eller slutbetyg som inte uppfyller kraven på grund- läggande behörigheten och som senast ett visst datum måste kom- plettera för att uppfylla dessa krav. I skrivelsen framför ValiWeb att innehållet i utbildningen inte består av något engelskt inslag eller möjligen engelskt inslag av mycket begränsad omfattning. Därför borde ett generellt undantag från kraven i engelska göras för yrkes- lärarutbildning. De menar vidare att de sökande sällan informeras om möjligheterna till undantag eller reell kompetens. I skrivelsen finns också förslag som handlar om hur olika yrkesämnen bör definieras för att bättre stämma överens med själva yrkets innehåll. Det här är en fråga som både rör gymnasieskolans ämnen och UHR:s föreskrifter om den särskilda behörigheten för yrkeslärar- utbildningen.

4.10.3Utbildning som leder till officersexamen

Tillträdet till utbildning som leder till officersexamen regleras i för- ordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Framför allt finns särskilda bestämmelser om grundläggande behörighet för officersut- bildning. Förutom de krav som ställs för all högskoleutbildning enligt högskoleförordningen, ska den sökande också vara svensk medbor-

67Universitets- och högskolerådets föreskrifter om kvalificerade och relevanta yrkeskunskaper för särskild behörighet till utbildning som leder till yrkeslärarexamen, UHRFS 2013:4.

68Skrivelse från ValiWeb i Skellefteå kommun, dnr Komm2016/00998. ValiWeb genomför på uppdrag av sju av de elva lärosäten som har tillstånd att utbilda yrkeslärare en kartläggning av de sökandes yrkeskunskaper. I uppdraget ingår också ett bedömningsutlåtande av exper- ter inom berörda branscher. Detta ligger till grund för lärosätenas beslut om särskild behö- righet för dessa sökande.

169

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

gare, ha fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning och ha genom- gått säkerhetsprövning och uppfylla kraven enligt säkerhetsskydds- lagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och av Försvarshögskolan ha bedömts lämplig för utbildningen. Försvars- högskolan får meddela närmare föreskrifter om det sista kravet. För- svarshögskolan får också meddela närmare föreskrifter om den sär- skilda behörigheten, medan högskoleförordningens bestämmelser ska tillämpas i fråga om urval och platsfördelning.

4.10.4Försöksverksamhet med lämplighetsbedömning

Under perioden 2014–2018 pågår en försöksverksamhet med lämp- lighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarutbild- ning. UHR har regeringens uppdrag att samordna försöksverksam- heten.69 Linnéuniversitetet och Stiftelsen Högskolan i Jönköping deltar i verksamheten. Lämplighetsbedömningen användes skarpt i antagningen till höstterminen 2016 till några lärar- och förskol- lärarutbildningar som de två lärosätena har utsett och verksam- heten ska nu utvärderas. UHR ska rapportera om försöksverksam- heten till Utbildningsdepartementet i maj 2018.

Enligt förordningen (2015:566) om försöksverksamhet med lämplighetsbedömning vid antagning till lärar- och förskollärarut- bildning ska en bedömning av den sökandes lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket göras innan beslut fattas om antagning till utbildning som ingår i försöksverksamheten. Med bedömning av lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket avses en bedömning av den sökandes lämplighet för den kommande yrkesutövningen. Ett sådant krav ställs också som ett grundläggande behörighetskrav. Enligt förordningen är urvalsgrunderna 1, betyg i förening med re- sultat från lämplighetsbedömning, och 2, resultat från högskole- prov i förening med resultat från lämplighetsbedömning. Lärosä- tena får meddela föreskrifter om platsfördelning och om hur tungt resultatet från lämplighetsbedömningen ska väga i urvalet.

Enligt förordningen får UHR meddela föreskrifter om vad som avses med lämplighet för den kommande yrkesutövningen. Av

69 Dnr U2014/2222/UH.

170

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

UHR:s föreskrifter70 framgår att med lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket avses kommunikativ förmåga, interaktiv förmåga, förmåga till självreflektion, förmåga att ta en ledarroll och motiva- tion för den kommande yrkesutövningen. Deltagande lärosäten får meddela föreskrifter om hur lämplighetsbedömningar ska genom- föras.

4.11Riksdag, regering, UHR och lärosätena

I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184)71 uttalade regeringen som sin mening att reglerna för tillträde till högskoleutbildning i sina huvuddrag är en angelägenhet för riksdag och regering.72 En av anledningarna till att regering ansåg att det var viktigt är att vi har ett nationellt sammanhängande ut- bildningssystem. I högskolelagen slås själva portalparagrafen för tillträdet fast, det vill säga att de som uppfyller behörighetskraven ska antas och om inte alla kan antas ska ett urval göras. Av högskolelagen framgår också att utbildning på grundnivå väsentligen ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Regeringen får dock besluta om undan- tag när det gäller konstnärlig utbildning. Riksdagen har godkänt krav- en för grundläggande behörighet. Regeringen har också vid olika tillfällen valt att informera riksdagen om ändringar i tillträdesbestäm- melserna, vilket innebär att regeringen bör informera riksdagen innan förändringar i bestämmelserna genomförs.

I högskoleförordningen bemyndigas UHR att meddela före- skrifter i ett antal olika delar: krav för grundläggande behörighet för sökande med svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven för högskoleförberedande examen eller yrkesexamen inklusive kra- ven på svenska och engelska, krav i svenska för dem som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska, vilka områdesbehörigheter som ska finnas, vilka områdesbehörigheter som ska gälla för utbildningar som leder till en yrkesexamen, viss platsfördelning, vissa delar av meritvärderingen av betyg och hög-

70Universitets- och högskolerådets föreskrifter om vad som avses med lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket, UHRFS 2015:5.

71Prop. 1995/96:184 Tillträde till högre utbildning m.m. (bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264.

72Ibid., s. 8.

171

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

skoleprovet. Myndigheten har också i uppdrag att fatta beslut om tillstånd om att få använda andra behörighetskrav än vad som fram- går av områdesbehörigheterna och annan platsfördelning än den som framgår av högskoleförordningen.

Lärosätena ska tillämpa de bestämmelser som finns i högskole- lagen, högskoleförordning och i UHR:s föreskrifter. Lärosätena fat- tar beslut om tid och ordning för anmälan till utbildning, det vill säga själva antagningsprocessen. Lärosätena har enligt 6 kap. 3 § hög- skoleförordningen skyldighet att se till att en antagningsordning finns tillgänglig. Av den ska föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning framgå. Det ska också framgå hur beslut fattas och hur beslut kan överklagas. Läro- sätena tillämpar till stor del bestämmelserna på likartat sätt.

4.12Synpunkter på vad som fungerar bra respektive mindre bra i dagens bestämmelser

Kritik mot de nuvarande bestämmelserna har, som nämnts tidigare, framförts från olika håll i princip sedan de infördes. Det som fram- för allt har kritiserats är att bestämmelserna är komplexa, svåra att överblicka och orättvisa. Det är också skälet till den här utred- ningen.

I utredningens möten med enskilda personer, myndigheter och andra organisationer och i enkäten till universitet och högskolor, har vi ställt frågor kring vad som fungerar bra med dagens bestäm- melser och som därför kan vara värt att behålla, och vad som funge- rar mindre bra. En relativt entydig bild har växt fram.

Det som framför allt har framhållits som positivt är att vi har ett enhetligt och samordnat system och att det finns en gemensam grundläggande behörighet för all högskoleutbildning på grundnivå. Det är också bra att det ingår krav på godkänt i svenska och engelska i den. Flera vägar in och möjligheten att bli behörig genom reell kompetens är andra positiva inslag. Även lärosätenas möjlighet att besluta om lokala urvalsgrunder ses som något positivt. Ytterligare en positiv del är att de konstnärliga utbildningarna själva kan bestäm- ma urvalsgrunder till samtliga platser och att de har möjlighet att få tillstånd från UHR för godkänt arbetsprov som särskilt behörig- hetskrav.

172

SOU 2017:20

Det nuvarande tillträdessystemet

Det negativa som har framförts från olika håll har framför allt rört meritpoängssystemet, alla övergångsbestämmelser och syste- met med olika urvalsgrupper inom betygsurvalet. Det gör systemet svåröverskådligt och svårt att förstå. Kritik har också riktats mot högskoleprovets roll, både från forskare och från företrädare för universitet och högskolor. Kritiken består i att provet har en dålig prognosförmåga, att minst en tredjedel av platserna måste fördelas på grundval av resultatet på högskoleprovet och att man får skriva provet under tiden man går i gymnasieskolan. Den dåliga prognos- förmågan gäller framför allt tekniska utbildningar. För lärarutbild- ningen gäller generellt att relativt få av de sökande har ett hög- skoleprovsresultat, vilket gör att man måste gå långt ner i sökande- kön för att fylla platserna. Det har också framförts synpunkter om att incitament saknas för lärosäten att använda den fria tredjedelen och att det är enklare att använda betyg och resultat från högskole- provet. Att lokalt utveckla urvalsgrunder är också dyrt för läro- sätena. När det gäller breddad rekrytering har lite olika synpunkter framförts, bland annat att reglerna stoppar individer som inte för- står systemet och att man måste göra strategiska val redan i grund- skolan. En annan synpunkt är att med breddad rekrytering kommer också personer med lägre nivå på kunskaper in.

4.13Reflektioner

Vårt systems två ben – behörighet och urval – behöver hållas isär när frågor om tillträde diskuteras. Funktionerna blandas ofta ihop, vilket är problematiskt. Det är ofta utifrån den hopblandningen som diskus- sionen om att det ställs för låga krav för att kunna antas förs. Vi minns kanske särskilt diskussionen om att det endast krävs 0,1 på högskoleprovet för att antas till lärarutbildningen. Det man då måste komma ihåg är att alla dessa sökande uppfyller behörighetskraven och bedöms därmed kunna tillgodogöra sig utbildningen.

En genomgång av de nuvarande tillträdesbestämmelserna har gjort det tydligt för utredningen vilken komplex materia det är att hantera. Bestämmelserna har under senare år ändrats vid flertalet tillfällen. Syf- tet med alla ändringar har framför allt varit att kompensera olika grupper, till exempel i form av meritpoängskompensation. Ändringar har också varit nödvändiga som en följd av förändringar i gymna-

173

Det nuvarande tillträdessystemet

SOU 2017:20

sieskolan. Allt det här gör att systemet har blivit komplext och oöver- skådligt. Att vi har många olika grupper av sökande att ta hänsyn till, till exempel elever som nu går i gymnasieskolan, elever från tidigare former av gymnasieskolan, personer med utländsk förutbildning och personer som inte har en formell utbildning, gör också att tidigare bestämmelser lever kvar för att inte förutsättningarna ska förändras för olika grupper.

Det som har beskrivits i det här kapitlet är dessutom bara de bestämmelser som regeringen eller UHR föreskriver om. Utöver det finns lärosätenas beslut om hur bestämmelserna ska tillämpas och också rekommendationer från SUHF. Eftersom vi har ett nationellt sammanhållet system så är det naturligtvis både nödvändigt och önskvärt med en enhetlig tillämpning.

Bestämmelserna om grundläggande behörighet har varierat över tid. Det är framför allt kraven på kunskaper i svenska, engelska och matematik som har varit olika. En reflektion är att det kan påverka lärosätenas uppfattning om att studenterna har bristande förkun- skaper. Utredningen vet inte exakt när det blev en brytpunkt i stu- denternas förkunskaper eftersom uppfattningen om bristande för- kunskaper har hörts under en lång tid. Det ska bli intressant att följa denna diskussion när det blir betydligt fler som har genomgått dagens gymnasieskola. Förändringarna i gymnasieskolan har delvis syftat till att göra eleverna bättre förberedda för högskolestudier.

Utredningens uppfattning är att det inte finns en tillräckligt stor kunskap på lärosätena om gymnasieskolans innehåll och krav och att det därför kan vara svårt att ställa rimliga krav på studenterna och vilka förkunskaper de ska ha med sig. Dialogen mellan hög- skolan och gymnasieskolan behöver förbättras i det här hänseendet, även om det redan finns en dialog genom de programråd som Skol- verket har.

Det blir också tydligt hur styrande tillträdesbestämmelserna fak- tiskt är. Det gäller inte minst bestämmelserna om meritpoäng, som har fått elever att välja kurser som ger meritpoäng, men då också fått dem att välja bort andra kurser. För att antas till utbildningar som det är svårt att komma in på har i princip alla antagna maximalt antal meritpoäng.

En majoritet av lärosätena anser att det är betydelsefullt att läro- sätena lokalt kan besluta om urvalsgrunder till en del av platserna. Det är intressant, med tanke på hur få det är som faktiskt utnyttjar

174

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

nell rekrytering till utbildningar där undervisningsspråket är svenska

– en inför vardera vår- och hösttermin och en för sommarkurser. Det finns fyra antagningsomgångar för internationell rekrytering där utbildningarnas undervisningsspråk är engelska, två inför vardera vår- och hösttermin, uppdelat på program på avancerad nivå och utbild- ning på grundnivå. I antagningsomgångarna för internationell rekry- tering är främst tidsplanerna anpassade till internationella sökandes behov av att få ett antagningsbesked tidigare än vad som är fallet i antagningsomgångarna med nationell rekrytering. Både nationella och internationella sökande kan anmäla sig till utbildningar i samtliga antagningsomgångar.

I den samordnade antagningsomgången höstterminen 2015 sökte 439 000 individer till 2 329 400 olika utbildningsalternativ. Totalt tog UHR under 2015 emot 830 000 anmälningar i de sju samordnade antagningsomgångarna.

5.2Processen för en samordnad antagningsomgång

Beskrivningen av processen utgår från antagningsomgången till en hösttermin med nationell rekrytering. Det är den antagnings- omgång under året som har flest sökande och flest antal platser till utbildning som vänder sig till nybörjare.

Sökandewebben antagning.se öppnar i mitten av mars och stänger i mitten av april. Sökande har i sin anmälan möjlighet att söka och prioritera upp till 20 program och kurser. Inför handläggning av ansökningarna görs inledningsvis automatiserade inhämtningar av gymnasiala och akademiska meriter och högskoleprovsresultat till antagningssystemet NyA. Inskickade handlingar granskas och de meriter som inte automatiskt har hämtats in registreras. Därefter prövas ansökan och sökalternativen maskinellt. De flesta ansök- ningar till utbildning som vänder sig till nybörjare kan behörighets- prövas och meritvärderas genom registrerade meriter och maskinell behandling. De ärenden som blir kvar handläggs i olika delar av handläggare på UHR och lärosätena. Sökande kan via sökande- webben följa sin anmälan och se om de är behörighetsprövade och vilka meritvärden de har till de olika sökalternativen. När en kom- pletterande merit inkommer så prövas ansökan igen. En ansökan kan på så sätt komma att behandlas och prövas flera gånger.

178

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

När samtliga ansökningar behörighetsbedömts och meritvärde- rats görs ett maskinellt urval och i början på juli får de sökande ett första antagningsbesked. En ansökan med 20 sökalternativ kan som mest generera 21 behörighetsbeslut, ett för grundläggande behörig- het och 20 för olika särskilda behörighetskrav. Beslut som gäller hela ansökan, såsom grundläggande behörighet, gäller som beslut från var och ett av lärosätena men i övrigt så gäller endast den del av antag- ningsbeskedet som rör det egna lärosätets utbildningar.

En sökande är för varje utbildningsalternativ antingen antagen, reservplacerad eller struken. Att vara struken innebär att man inte uppfyllt behörighetsvillkoren eller att man har antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. För att få behålla sin plats eller reservplace- ring måste de sökande bekräfta att de vill kvarstå på platserna. Där- efter genomförs ett andra maskinellt urval. I samband med urvalet kan tidigare reserver erbjudas plats när antagna i första urvalet tackat nej till plats eller har strukits därför att de antagits till ett högre prioriterat sökalternativ.

Efter andra urvalet hanteras antagna och reserver med stöd av antagningssystemet av respektive lärosäte och utbildning. Antagna och reserver kan lämna återbud via sökandewebben, nya reserver antas och efteranmälda sökande kan eventuellt antas om det finns lediga platser. Antagningsprocessen avslutas för sökande när reserv- antagningen är klar och utbildningen startar.

5.3Antagningens ramverk

Antagningssystemet styrs och regleras på flera nivåer. I första hand genom lag, förordning och föreskrifter men även genom gemen- samma rekommendationer och överenskommelser. I förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet anges att myndigheten har till uppgift att på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande som en del av dess uppdragsverk- samhet. Av UHR årsredovisning för 2015 framgår:

Antagningsprocessen är en av myndighetens viktigaste processer och har blivit alltmer komplex, både ur regelsynpunkt och i sin hantering. Under året har kontakterna med lärosätena utvecklats för att effek- tivisera verksamheten och tillmötesgå lärosätenas krav och önskemål på myndigheten.

179

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

UHR har två olika uppdrag i antagningssammanhang. Dels att med- dela föreskrifter om detaljerade regler inom vissa områden av tillträ- dessystemet och dels att utföra de tjänster inom antagnings- verksamheten som lärosätena uppdrar åt myndigheten.

Universitet och högskolor är antagningsmyndigheter. Med det menas att respektive lärosäte är ansvarigt för samtliga beslut om antagning gentemot den sökande. Lärosätet har att tolka, tillämpa och besluta i enlighet med gällande föreskrifter. Varje lärosäte ska enligt högskoleförordningen ha en, av styrelsen beslutad, antagnings- ordning som innehåller de föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning samt om hur beslut fattas och kan överklagas. När det gäller utbildning som vänder sig till nybörjare kan det till exempel handla om hur platserna ska fördelas mellan högskoleförordningens urvalsgrunder, vilka olika metoder för särskiljande som tillämpas och hur lokalt beslutade urvalsgrunder är utformade. Av antagningsordningen ska det också framgå i vilken tid och ordning en ansökan ska lämnas.

Lärosätena har genom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) kommit överens om hur antagningsomgångar ska vara ut- formade och tidssatta för att passa olika sökandegrupper och för att ge lärosätena och UHR tillräckligt med tid att handlägga ansökning- arna. Överenskommelsen uttrycks som en rekommendation från SUHF till lärosätena och ligger till grund för de antagningsomgångar som UHR samordnar.

Tillträdet till utbildningar som vänder sig till nybörjare är mer reglerat än till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare. Det har därför funnits förutsättningar att utveckla ett omfattande gemen- samt systemstöd och gemensam handläggning i ärenden. För att säkerställa en samsyn i tolkning och tillämpning av tillträdesbestäm- melserna har lärosätena i vissa delar kommit överens om hur regel- verket ska tolkas. SUHF har utfärdat ett par rekommendationer om behörighet och urval och en grupp utsedd av SUHF fattar beslut om tillämpning i vissa antagningsfrågor. Rekommendationerna och till- lämpningsbesluten förtecknas i den så kallade bedömningshand- boken. I antagningsordningarna hänvisar lärosätena till att anmälan sker i den tid och ordning som de samordnade antagningsomgång- arna anger och att lärosätet tillämpar SUHF:s rekommendationer och bedömningshandbok vid prövning av svenska och utländska meriter.

180

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

5.4Överenskommelser mellan lärosätena och UHR

Lärosäten som deltar i den samordnade antagningen och som använ- der det nationella antagningssystemet NyA, måste ha överenskom- melser om licens- och antagningstjänster med UHR. Överenskom- melserna är treåriga och kompletteras med en ettårig överenskom- melse om avgift för tjänsterna. I en gemensam antagningsprocess är det väsentligt att samtliga parter håller tidplanen i varje del av pro- cessen så att alla ansökningar är prövade och bedömda inför att urval ska göras. Överenskommelserna bygger därför på ett ömsesidigt ansvar och reglerar både UHR:s tjänster till lärosätet och att lärosätet hanterar ärendena i rätt tid och i enlighet med den bestämda pro- cessen.

5.4.1Licenstjänst och antagningssystemet NyA

Licenstjänsten avser nyttjanderätten av antagningssystemet NyA och reglerar hur det får användas. Systemet består av ett antal kompo- nenter som tillsammans ger antagningsprocessen dess IT-infrastruk- tur. På sökandewebbarna antagning.se och universityadmissions.se görs lärosätenas utbildningsutbud tillgängligt för sökande som där kan hitta utbildningar och genomföra en anmälan. På webbplatsen kan de sökande också löpande se status på sin anmälan och ta emot och svara på antagningsbeskedet.

Licenstjänsten ger tillgång till den nationella betygsdatabasen Beda så att gymnasiala meriter automatiskt kan hämtas för sökande. NyA har också gränssnitt mot ett antal externa system som till exempel det för högskoleprovsresultat, det nationella studiedokumentationssyste- met Ladok, Skatteverket, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Statistiska Centralbyrån (SCB). För handläggning har NyA två gränssnitt, ett för antagningshandläggare/registrerare samt ett för personal på lärosätets institutioner. Lärosätet åtar sig att vid använ- dandet av systemet följa de regler, rutinbeskrivningar och instruk- tioner som finns. UHR har ansvar för att kontinuerligt analysera och utveckla systemets möjlighet att vara ett effektivt verksamhetsstöd för arbetsprocesser och rutiner inom antagningsområdet. UHR har också ansvar för att bevaka vilka systemändringar som krävs utifrån förändringar av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

182

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

5.4.2UHR:s antagningstjänst

Antagningstjänsten omfattar uppdrag som rör information, ansökan, meriter och handläggning. I antagningstjänsten ingår bland annat att UHR tillhandahåller anmälan, skanning och dokumentuppladdning, sökandeinformation som beskriver antagningsprocessen, vad till- trädesbestämmelserna innebär för olika grupper av sökande samt hur meriter värderas och beräknas och hur urval görs. UHR står för sökandesupport via e-post och telefon där de sökande kan ställa alla frågor om antagning. UHR svarar på frågor inom det som ligger inom överenskommelsens ram medan lärosätesspecifika frågor vidarebefordras till respektive lärosäte. UHR har i uppdrag att kon- trollera om den sökande är anmälningsavgiftsbefriad eller om den sökande ska betala anmälningsavgift. I antagningstjänsten ingår också att UHR kontrollerar och verifiera äkthet av dokument. I förekommande fall polisanmäler UHR sökande med misstänkt förfalskade dokument.

Samtliga meriter som hämtas eller bifogas ansökan granskas ini- tialt av UHR:s personal. Vissa meriter bedöms och registreras i antagningssystemet. Exempel på meriter som registreras är svenska gymnasiebetyg som inte överförs via betygsdatabasen, studieom- döme från folkhögskola och bedömningar av motsvarande kunska- per avseende gymnasiala behörighetskrav. Vid registrering av meriter och i den fortsatta handläggningen följer UHR:s personal de tillämp- ningsbeslut som finns dokumenterade i bedömningshandboken.

Andra meriter som kräver kvalificerad handläggning och pröv- ning fördelas till handläggare på UHR eller på respektive lärosäte. Det gäller till exempel utländska gymnasiebetyg och utländska aka- demiska meriter eller prövning av reell kompetens. I den manuella prövningen är det UHR:s handläggare som bedömer grundläggande behörighet på grundnivå och särskild behörighet avseende gymna- siala meriter. Ärenden som inte kan avgöras i enlighet med tillämp- ningsbeslut överlämnas till lärosätet att bedöma. Det gäller till exempel prövning om individuellt undantag från något eller några behörighetskrav och viss prövning av reell kompetens. I antagnings- tjänsten ingår även att UHR prövar grundläggande behörighet till program på avancerad nivå.

Lärosätena kan köpa tilläggstjänster av UHR. Det är tjänster som går utöver den bastjänst som ingår i överenskommelsen. En

183

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

tilläggstjänst kan till exempel bestå i att registrera en särskild merit, exempelvis yrkeslivserfarenhet för sökande till en utbildning. Meriten kan sedan användas för att maskinellt behörighetspröva och meritvärdera sökande till utbildningen.

5.4.3Antagningsverksamhet på lärosätena

På lärosätet föregås en antagningsomgång av beslut om vilka utbild- ningar som ska utannonseras. Till varje utbildning finns eventuella särskilda behörighetskrav fastställda, ibland med undantag från ett eller flera behörighetsvillkor i förhållande till områdesbehörigheten. För varje utbildningsalternativ beslutas också om antalet platser som det ska antas till, urvalsgrunder och andel platser per urvalsgrund. Utbudet publiceras på lärosätets webbplats samt på antagning.se eller universityadmissions.se. Lärosätets handläggare förbereder antag- ningsomgången genom att koppla lärosätets utbildningar till villkors- styrda modeller i antagningssystemet som motsvarar kraven för grundläggande och särskild behörighet samt urvalsgrunder. Hand- läggning på lärosätena sker efter UHR:s registrering och handlägg- ning och efter att de sökande blivit maskinellt prövade. Om en sökande inte kan bedömas enligt bedömningshandboken eller om den sökande har ansökt om individuell prövning, ställs ärendet över till de lärosäten som ansökan avser för vidare prövning och avgörande.

Till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare är de sär- skilda behörighetskraven formulerade i akademiska meriter. Infor- mation om tidigare studier hämtas från studiedokumentationssyste- met Ladok. Antagningssystemet ger stöd för bedömning av särskild behörighet utifrån tidigare studier på svenskt lärosäte samt urvals- gruppsplacering i den lokalt beslutade urvalsgrunden högskolepoäng. Även gymnasiebetyg och högskoleprov kan användas som urvals- grund till utbildning som vänder sig till andra än nybörjare. Om sök- alternativet inte kan bedömas maskinellt görs prövning av behörig- hetskraven av lärosätet, ofta av utbildningsansvarig institution/enhet.

Genom det omfattande systemstödet för prövning av gymnasiala meriter och på det sätt som antagningsprocessen är organiserad, är lärosätena i rätt liten omfattning verksamma i prövning av gymna- siala meriter. I stället består huvuddelen av lärosätets lokala antag- ningsarbete i individuell prövning av undantag och reell kompetens,

184

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

eventuella lokala urvalsgrunder och prövning av akademiska meriter till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare.

5.5Tillämpning av bestämmelserna

SUHF beslöt 2009 att slå ihop två arbetsgrupper som hade i upp- drag att ta fram handböcker för bedömning av meriter från svenska och utländska utbildningssystem, till en arbetsgrupp, bedömnings- handboksgruppen. Arbetsgruppen för utländska meriter hade tidi- gare bestått av representanter från Verket för högskoleservice (VHS) och Högskoleverket. Den nya gruppen kom att utses av SUHF och lärosätena var representerade i gruppen tillsammans med representanter från VHS och Högskoleverket (senare UHR).

Från och med 2016 har gruppen fått namnet SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagning (NBA). SUHF utser ledamöterna i gruppen och under mandatperioden 2016–2018 består gruppen av nio ledamöter från lärosätena. UHR utser också representanter till gruppen och dessa har yttrande- och förslagsrätt, men inte rösträtt. Ärenden som ska tas upp i NBA bereds initialt av en berednings- grupp inom UHR. NBA:s uppdrag formuleras enligt följande:

Gruppen har i uppdrag att ta fram rekommendationer för behörig- hetsbedömning och meritvärdering av svenska och utländska betyg för antagning till grund- och avancerad nivå. Rekommendationerna ska avse tolkning och tillämpning av förordningar och föreskrifter. Efter- som rekommendationerna leder till myndighetsbeslut, ska de uppfylla samma krav på saklighet, opartiskhet, neutralitet, icke-diskriminering etc. som myndighetsbeslut. Rekommendationerna ska vara generella och gälla grupper, inte individer. Rekommendationerna ska publiceras i bedömningshandböckerna. När det gäller utländska betyg ska rekom- mendationerna utgå från den betygsdokumentation de sökande i enligt med respektive lands officiella system ska kunna visa upp för antag- ning till högre utbildning. Bedömningsgruppen ska även ta fram rekommendationer för hur dokument som inte hämtas in automatiskt ska skickas in och hur de ska verifieras. Hänsyn ska inte bara tas till säkerställande av dokumentationens äkthet, utan också till de sökande som har rätt till enhetlig och tydlig information om vad som krävs.1

1 bedomningshandboken.uhr.se/BHB-konfiguration/Om-Bedomningshandboken-svenska- meriter/

185

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

Bedömningshandboken utgör norm i den gemensamma prövning av antagningsärenden som lärosätena givit UHR i uppdrag att utföra.

5.5.1Bedömningshandboken – manual för handläggningsarbetet

Bedömningshandboken2 är uppbyggd som en manual för registre- ring och bedömning av meriter i antagningsärenden. Boken, som är webbaserad, har två delar: en för svenska meriter och en för utländ- ska gymnasiala meriter. Avdelningen för svenska meriter är uppdelad i sektioner för de olika typer av prövningar som görs av en sökandes meriter, såsom förutbildning och grundläggande behörighet, särskild behörighet, meritvärdering och urval. Det finns en sektion som all- mänt beskriver processen för anmälan, prövning av anmälningsavgift, antagningsbesked och svarsregler och en sektion för regelverk såsom högskoleförordning, föreskrifter och tillämpningsbeslut. Avdel- ningen för utländska gymnasiala meriter är uppbyggd kring land- information där landets olika förutbildningar är förtecknade. Sär- skilda behörighetkrav som ett lands förutbildningar uppnår i för- hållande till kurser i gymnasieskola 2011 anges i landinformationen. Det finns även en sektion för hur betygen ska meritvärderas i enlig- het med UHR:s föreskrifter.

Redogörelsen nedan gäller avdelningen för svenska meriter och är tänkt att åskådliggöra vilka olika typer av meriter som sökande kan åberopa och som hanteras i en antagningsomgång.

Grundläggande och särskild behörighet

I sektionen om grundläggande behörighet finns alla de olika förut- bildningar som i enlighet med högskoleförordningen och UHR:s föreskrifter ger grundläggande behörighet. På grund av övergångs- regler varierar kraven på grundläggande behörighet beroende på när en sökande avslutat sina gymnasiestudier. Från slutet av 1960-talet och fram till mitten av 1990-talet utfärdades avgångsbetyg från gym- nasieskolans två- och treåriga linjer som kunde vara såväl teoretiska som yrkesinriktade. Därefter har gymnasieskolan, i tur och ordning,

2 bedomningshandboken.uhr.se/

186

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

utfärdat avgångsbetyg med ämnesbetyg (mellanårsbetyg), avgångs- betyg med kursbetyg, slutbetyg och gymnasieexamen. Motsvarande förändring har skett inom den kommunala vuxenutbildningen. Samt- liga förutbildningar finns förtecknade i handboken och till respektive förutbildning beskrivs olika alternativ för att kraven för grundläg- gande behörighet utifrån skolform och tidpunkt ska vara uppfyllda. En av de äldsta förutbildningarna som finns förtecknade i bedöm- ningshandboken är studentexamen som slutade utfärdas i slutet på 1960-talet.

Särskilda behörighetskrav är förtecknade per gymnasieämne och kurser inom ämnet. UHR har i föreskrifterna om områdesbehörig- heter fastställt vilka ämnen med antal årskurser från linje, etapp från kommunal vuxenutbildning och program med vissa kurser, som motsvarar de ämneskurser i områdesbehörigheterna som krävs för särskild behörighet, så kallade motsvarande kunskaper. Samtliga behörighetsämnen som återfinns i områdesbehörigheterna har en egen sida där respektive behörighetgivande kurs från gymnasieskola 2011 jämförs med samma ämne i tidigare skolformer. Det finns även andra typer av motsvarande kunskaper, som inte anges i förordning, men som är praxis i form av tillämpningsbeslut (se nedan om tillämp- ningsbeslut).

Meritvärdering för urval

Avsnitten om meritvärdering och urval redogör i enlighet med för- ordning och föreskrifter hur jämförelsetal av betygen ska beräknas utifrån vilken svensk förutbildning den sökande har fått sin grund- läggande behörighet. Jämförelsetalet är värdet av den sökandes betyg, högst 20,00. Betyg från äldre skolformer omräknas till samma skala. Nästa steg i beräkning av jämförelsetalet utgörs av kom- pletterade betyg. De kan vara antingen behörighetskompletteringar i form av nya kursbetyg som inte ingår i gymnasiebetyget och som läggs till eller att en sökande får tillgodoräkna ett nytt, högre betygs- värde i kurs som kan ersätta ett lägre betyg som ingår i gymnasie- examen/slutbetyget/avgångsbetyget. Sökande med slutbetyg utfär- dade före 1 januari 2010 får även, i enlighet med högskoleförord- ningens övergångsregler, tillgodoräkna sig betyg i kurser som inte ingår i slutbetyget/avgångsbetyget om det höjer jämförelsetalet, så

187

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

kallade tilläggskompletteringar. Meritvärdet är slutligen summan av sökandes jämförelsetal och eventuell meritpoäng eller meritpoängs- kompensation.

Efter meritvärdering av gymnasiebetygen ska sökande placeras i urvalsgrupper. I urvalsgruppen BI ingår gymnasiebetyg utan kom- pletteringar, med undantag för elever med examen från yrkesprogram som skaffat sig grundläggande behörighet genom att komplettera med svenska eller svenska som andraspråk 2 och 3 och engelska 6 inom kommunala vuxenutbildningen eller folkhögskola och i BII ingår gymnasiebetyg med de andra typerna av kompletteringar. I provurvalet HP deltar behöriga sökande med giltigt högskoleprovs- resultat (se vidare om tillämpningsbeslut).

Enligt högskolelagen ska ett urval göras om inte alla behöriga sökande kan tas emot till en utbildning. I den samordnade antag- ningen sker all platstilldelning genom en maskinell urvalsprocess. Det innebär att även till utbildningar som kan anta samtliga behö- riga sökande delas sökande in i olika urvalsgrupper(se nedan om tillämpningsbeslut).

5.5.2Tillämpningsbeslut – norm för samtliga lärosäten

Mycket av det som är angivet i bedömningshandboken kan uttryckas vara en metodisk strukturering av de förordningar och myndighets- föreskrifter som utgör tillträdesbestämmelserna. Mängden sökande och kombinationer av meriter som de sökande åberopar medför dock att bestämmelserna inte kan täcka alla variationer. Det är då upp till lärosätet att tolka bestämmelserna. Genom den tidigare bedömnings- handboksgruppen och SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagningsfrågor har lärosätena valt att gemensamt utarbeta praxis för vissa bedömningar. För vart och ett av områdena och förutbild- ningarna som berörs i bedömningshandboken finns det tillämp- ningbeslut. I den här genomgången redovisas några tillämpningsbeslut om antagningsprocessen, behörighet och meritvärdering samt urval.

188

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

Exempel på tillämpningsbeslut avseende antagningsprocessen

När samtliga platser till utbildningarna ska tilldelas i ett maskinellt urval innebär det att alla behöriga sökande måste placeras i någon urvalsgrupp. Det finns därför ett antal urvalsgrupper som inte styrs av högskoleförordningen eller UHR:s föreskrifter utan är skapade enbart till stöd för antagningsprocessen. Till exempel måste sökande till utbildningar som kan erbjuda alla behöriga sökande plats ändå delta i urvalsprocessen. Om lärosätet redan vid utannonsering av en utbildning vet att alla behöriga sökande kan antas används en urvals- grupp som benämns Platsgaranti (PG). I detta fall meritvärderas inte sökande och samtliga behöriga sökande antas. Vanligare är dock att lärosätet inte i förväg vet om alla behöriga sökande kan antas till en utbildning. Därför utannonseras utbildningar oftast med uppgift om hur urval ska göras och därmed finns en möjlighet att begränsa an- talet platser på utbildningen.

Behöriga sökande som inte kan meritvärderas i någon av urvals- grunderna placeras i en särskild urvalsgrupp med lägre rangordning än urvalsgrunderna. Urvalsgruppen benämns Övriga behöriga sökan- de (ÖS). I gruppen kan till exempel sökande med folkhögskoleut- bildning utan studieomdöme placeras och sökande som bedömts ha grundläggande behörighet genom reell kompetens men som inte har något giltigt högskoleprovsresultat.

Behöriga sökande som inkommer med en ansökan efter sista ansökningsdag placeras i urvalsgruppen Sen anmälan (SA). Sena an- sökningar meritvärderas efter ankomstdatum, oavsett gymnasiala meriter eller högskoleprovsresultat och antas i urvalet om det finns platser kvar efter att sökande på urvalsgrunderna och Övriga behö- riga sökande (ÖS) antagits.

Exempel på tillämpningsbeslut om behörighet

Det finns ett antal tillämpningsbeslut som avser grundläggande och särskild behörighet. Nedan listas några som belyser hur lärosätena gemensamt tolkat förordning och UHR:s föreskrifter för att han- terar prövningar av olika meriter. Exemplen avser såväl svenska som utländska gymnasiala meriter.

189

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

•SUHF har i rekommendationen REK 2009:2: Rekommendatio- ner om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörig- het fastställt en gemensam modell för att bedöma grundläggande behörighet genom reell kompetens. Rekommendationen anger att den som helt eller delvis saknar grundläggande behörighet ska bedömas ha reell kompetens om den sökande visar följande kunskaper och kompetenser.

– Lägst betyget E alternativt Godkänt i

Svenska/Svenska som andraspråk 1, 2 och 3 eller Svenska/

Svenska som andraspråk A + B

Engelska 5 och 6 eller Engelska A

Matematik 1a, b eller c eller Matematik A

Samhällskunskap 1b eller Samhällskunskap 1a1 + 1a2 eller

Samhällskunskap A

–samt tre års arbetslivserfarenhet på minst halvtid efter 19 års ålder.

En sökande som har de här kunskaperna och som har arbetat i tre år behöver inte ansöka om någon särskild prövning av reell kompetens, bedömningen om grundläggande behörighet görs ändå av UHR:s handläggare. Beslut enligt SUHF:s rekommendation om prövning av reell kompetens för grundläggande behörighet avser samtliga läro- säten och beslutet omprövas inte vid ett upprepat ansökningstillfälle. Enligt rekommendationen ska en sökande som åberopar reell kom- petens utifrån andra meriter än de ovan angivna, få sin ansökan vidare prövad av respektive lärosäte.

•Sökande med utländska betyg som saknar ett fullständigt gym- nasiebetyg kan i vissa fall efter kompletteringsstudier vid svensk gymnasieskola/gymnasial vuxenutbildning medges undantag från kravet på grundläggande behörighet. Kompletteringsmöj- ligheten gäller för den som har en utländsk gymnasieutbildning som nominellt är 12 år. Sista året i gymnasieutbildningen (år 12) eller examen får saknas beroende på utbildningssystem.

•Överenskommelsen med Danmark, Finland, Island och Norge om tillträde till högre utbildning (SÖ 1997:13) och 7 kap. 5 §

190

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

första stycket 4 högskoleförordningen tolkas så att sökande med avslutad nordisk gymnasieutbildning undantas från kravet i Matematik A/1 a, b, c avseende grundläggande behörighet.

•Sökande med äldre förutbildningar har i UHR:s föreskrifter om områdesbehörigheter upptecknade motsvarande kunskaper avse- ende särskilda behörighetskrav. Men sökande kan också genom annan utbildning eller verksamhet än det som finns föreskrivet anses ha förvärvat motsvarande kunskaper. Genom tillämpnings- beslut bedöms till exempel vissa utländska språktest ge behörig- het i moderna språk 3 eller engelska 6 och 7. Test i svenska för universitets- och högskolestudier (Tisus) är ett test som ges av Stockholms universitet och godkänt test bedöms ge motsvarande kunskaper som svenska 3. Det finns även andra förberedande utbildningar inom högskolan som med godkänt resultat bedöms ge motsvarande kunskaper i svenska 3.

•Ett antal tillämpningsbeslut rör hur en brist i en viss gymnasie- kurs kan ersättas med betyg i en högre gymnasiekurs i samma ämne.

Exempel på tillämpningsbeslut om meritvärdering och urvalsgrunder

•Lägsta godkända resultat för att delta i urvalsgrunden högskole- prov är 0,05 poäng.

•Om högskolan beslutat om generellt undantag från en i områdes- behörighet fastställd behörighetskurs, ger nivån över den kurs som krävs för behörighet meritpoäng i ämnena moderna språk, matematik och engelska.

•Sökande med gymnasieexamen i BI/BIex eller med slutbetyg i BI som genom komplettering höjer sitt meritvärde deltar med det högre meritvärdet i BII. Detta under förutsättning att komplet- teringsbetyget har utfärdats efter examen/slutbetyg alternativt att kompletteringsbetyget avser en annan skolform. Komplet- teringsbetyget kan avse utbyteskomplettering och betyg i kurser för meritpoäng. Komplettering ska bara räknas om sökande höjer sitt meritvärde.

191

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

5.5.3Lokal tillämpning – beslut som gäller det egna lärosätet

Bedömningshandboken utgör norm för den överenskommelse som UHR har med lärosätena om licenstjänst av antagningssystemet och antagningstjänster. Lärosätena kan därtill använda sig av lokala regler. Bedömningar och meriter utifrån lokala regler och avvikelser i tillämpning i förhållande till den normerande tillämpningen får inte registreras som merit i antagningssystemet på så sätt att det påverkar prövningen för andra lärosäten. Beslut får noteras enbart för det egna lärosätets sökalternativ och ska följas av tjänste- anteckning i systemet så att grunden för beslutet framgår för hand- läggare på andra lärosäten och på UHR.

Motsvarande kunskaper

Begreppet motsvarande kunskaper har genom högskoleförordning- ens lydelse och UHR:s föreskrifter om områdesbehörigheter (UHRFS 2013:2) betydelsen av motsvarande ämnen eller kurser i tidigare skolformer. Genom tillämpningbeslut gäller även vissa tester och prov vid prövning av motsvarande kunskaper. För utbildning som vänder sig till nybörjare ska motsvarande kunskaper prövas mot en gymnasial kurs och bedömningen ska gälla oberoende av vilken utbildning som söks. Det är därför mindre vanligt att lärosätet lokalt fattar beslut om motsvarande kunskaper avseende gymnasiala behö- righetskrav. För utbildning som vänder sig till andra än nybörjare, där behörighetskraven är formulerade i akademiska meriter, är det mer vanligt förekommande.

Reell kompetens

Bestämmelserna säger att behörighet har även den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, så kallad reell kompetens. En sökande som helt eller delvis saknar de formella förkunskaper som krävs till en eller flera utbildningar, kan begära att få sin reella kompetens prövad. Det görs via en nationellt gemensam blankett, Ansök om bedömning av reell kompetens/att undantag görs, som bifogas ansökan tillsammans med

192

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

åberopade meriter. För att visa på sin samlade kompetens ska den sökande bifoga handlingar som styrker studier på olika nivåer, erfarenhet från arbets- och föreningsliv eller andra aktiviteter som ställt krav på förmågor. Ansökan, som ska göras per utbildnings- alternativ, kan avse grundläggande behörighet, särskild behörighet eller både och.

Vid bedömning av behörigheten ska den sökandes kunskaper, fär- digheter och kompetenser bedömas och värderas gentemot de for- mella krav som ställs för att tillgodogöra sig utbildningen. I den lokala tillämpningen är det vanligt att prövning av grundläggande och särskild behörighet görs samlat mot den sökta utbildningen. Det innebär att lärosätena sällan beslutar att en sökande genom reell kompetens uppfyller kraven på grundläggande behörighet oavsett vilken utbildning som sökts. Vanligare är att beslut om reell kom- petens ger behörighet till den specifika utbildningen. Beslutet kan omfatta grundläggande behörighet, särskild behörighet eller både och men avser den specifika utbildningen. Om en ansökan om bedömning av reell kompetens avser flera utbildningar och lärosäten, fattas beslut för var och en av utbildningarna, på vart och ett av läro- sätena. Samtliga beslut om reell kompetens som grundar sig på andra meriter än SUHF:s rekommendation måste dokumenteras i antag- ningssystemet som undantag från grundläggande behörighet. Det beror på att ärendet är individuellt prövat och beslutet fattat av det enskilda lärosätet. För individuella prövningar finns inte några gemensamma tillämpningsbeslut och beslutet gäller därför enbart som det enskilda lärosätets beslut. Om beslutet dokumenteras som grundläggande behörighet i antagningssystemet skulle den maski- nella behörighetsprövningen leda till att behörighetsbeslutet utan prövning tillämpades för samtliga lärosäten och utbildningar. Lokala beslut om reell kompetens som omfattar grundläggande behörighet ska dokumenteras med tjänsteanteckning i antagningssystemet kopplat till den sökandes uppgifter och lärosätet använder beslutet vid upprepad ansökan och prövning till samma utbildning.

Vid bedömning av reell kompetens för särskild behörighet ska bedömning göras mot förkunskapskraven för den aktuella utbild- ningen. Enligt högskoleförordningen ska särskilda behörighetsvilkor uttryckas i kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper och de krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att studenterna ska kunna tillgodogöra

193

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

sig utbildningen. Behörighetskraven, uttryckt i gymnasiekurser, visar på vilken gymnasiekurs som garanterat täcker in de förkunskaper som är nödvändiga för utbildningen. En och samma gymnasiekurs kan ingå som särskilt behörighetskrav i flera områdesbehörigheter och till många olika utbildningar. När individuell bedömning görs av den sökandes kompetens görs det vanligtvis mot varje utbildnings faktiska förkunskapskrav inom gymnasiekursen, och dessa faktiska förkunskapskrav kan variera mellan utbildningarna. Även bedöm- ning av reell kompetens för särskild behörighet görs alltså mot förut- sättningarna att kunna tillgodogöra sig den specifika utbildningen. Beslut om reell kompetens för särskilda behörighetkrav kan doku- menteras i antagningssystemet. Beslutet avser den sökta utbild- ningen och antagningsomgången men lärosätet använder tidigare beslut vid upprepad ansökan till samma utbildning.

Undantag från ett eller flera behörighetsvillkor

I kapitel 4 har vi redovisat att det är vanligt att lärosätena avviker från områdesbehörigheterna och kan ta bort ett eller flera behörighets- villkor eller sänka till en lägre kurs. Undantag från villkor i områdes- behörigheten avser utbildningen generellt och sökande bedöms i stället mot de behörighetskrav som lärosätet fastställt. Till vissa utbildningalternativ beslutar lärosätet om generellt undantag från förkunskapskrav som ingår i den grundläggande behörigheten. Svenska är till exempel inte en nödvändig kunskap för att genomgå en utbildning på engelska. Undantaget avser även här utbildningen men eftersom svenska är ett av flera krav som ingår i den grundläggande behörigheten bedöms den sökande behörig till utbildningen genom att medges undantag från kravet på grundläggande behörighet. Lärosätenas tolkning av högskoleförordningen är att en sökande måste uppfylla samtliga krav som ingår i den grundläggande behö- righeten för att bedömas behörig.

Individuellt undantag innebär att en sökande inte uppfyller något eller några behörighetsvilkor men att personen ändå anses ha förut- sättningar att genomgå utbildningen. En sökande kan till exempel ha en lägre nivå, eller betyg på någon kurs än vad det särskilda behö- righetsvilkoret anger men har andra utbildningsmeriter, gymnasiala och/eller akademiska som väger upp bristen. Om lärosätet anser att

194

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

den sökande har förutsättning att genomgå utbildningen ska ett indi- viduellt beslut om undantag eller reell kompetens fattas. Troligtvis varierar det mellan lärosäten och även mellan lärosätenas institu- tioner om denna typ av ärenden leder till beslut om undantag från det särskilda behörighetskravet eller om den sökande bedöms ha reell kompetens för utbildningen.

Hantering av lokalt beslutade urvalsgrunder i antagningssystemet

En lokalt beslutad urvalsgrund innebär att en viss andel av platserna på en utbildning ska fördelas till sökande på andra meriter än urvals- grunderna betyg och högskoleprov. I en sammanhållen antagning måste samtliga bedömningar för urval dock hanteras i antagnings- systemet eftersom det är i det maskinella urvalet platser fördelas mellan urvalsgrunderna och platserna tilldelas de sökande. Den lo- kalt beslutade urvalsgrunden prövas också oftast parallellt med gym- nasiebetyg och högskoleprov och en sökande kan i princip ha meri- ter att antas i samtliga urvalsgrunder.

Den vanligast förekommande lokalt beslutade urvalsgrunden är antal avklarade högskolepoäng. Urvalsgrunden används enbart till fristående kurser och motiveras ofta med att studenter som läser kurser mot generell examen ska kunna bli antagna på sina akade- miska meriter när de söker ett nytt ämne/huvudområde. Uppgifter om högskolepoäng finns som automatiskt inhämtad merit i antag- ningssystemet och urvalsgrunden kan behandlas maskinellt.

Andra lokala urvalsgrunder kan vara riktade till sökande med en viss erfarenhet och kompetens, till exempel yrkeserfarenhet. Urvals- grunden kombineras ofta med någon typ av kvantitativt merit, antal år inom yrket eller resultat på högskoleprovet. Om meriten finns registrerad i antagningssystemet prövas inplacering i urvalsgruppen av handläggare men meritvärderingen kan göras maskinellt.

För lokala urvalsgrunder med mer komplexa, ibland kvalitativa in- slag som till exempel intervjuer, utgör bedömningarna en för urvalet skapad merit. Bedömningarna översätts till meritvärden för urvals- grunden och manuell inplacering görs i såväl urvalsgrupp som av meritvärden. På samma sätt som för andra urvalsgrunder ska samt- liga sökande i urvalsgruppen rangordnas oberoende av om det är tio, hundra eller ett tusen sökande. Lokalt beslutade urvalsgrunder med

195

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

SOU 2017:20

kvalitativt urval kan därför i ett första steg använda en mer kvan- titativ urvalsmetod, till exempel ett prov, för att rangordna de som inte kvalificerar sig till den mer resurskrävande delen av urvalet.

Så kallat överintag

Så kallat överintag innebär att lärosätet antar fler sökande än det antal platser som lärosätet har och bedömt att det kan finansiera. Det kan vara fördelaktigt för både sökande och lärosäte att så många sökande som möjligt erbjuds plats så tidigt som möjligt i antagningsprocessen så att den som är antagen hinner förbereda sig, framför allt med avseende på eventuellt byte av bostadsort. I kapitel 6 visar siffror från Statistiska centralbyrån att 23 procent av de antagna utan tidigare högskoleutbildning avstår helt från att studera. Överintag är ett sätt att förebygga omfattande reservantagning vid utbildningens start.

5.6Överklagande och tillsyn

Vissa antagningsbeslut går att överklaga till Överklagandenämnden för högskolan (ÖNH). Beslut som kan överklagas handlar om behö- righet, både att en sökande inte fått grundläggande eller särskild behörighet och att lärosätet inte gjort undantag från behörighets- villkoren. ÖNH kan undanröja högskolans beslut och återförvisa det till lärosätet för vidare handläggning avseende meritvärdering, urval och antagningsbesked. Under perioden från den 1 juli till den 30 september 2015 (i samband med antagningen till höstterminen 2015) beslutade ÖNH i 542 antagningsärenden. För hela året beslu- tades i 1 105 antagningsärenden. ÖNH biföll överklagan och undan- röjde lärosätets beslut i 3 procent av antagningsärendena 2015.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) utövar tillsyn över univer- sitet och högskolor med fokus på studenternas rättssäkerhet. Till- synen utgår från de lagar och regler som gäller för svenska högskolor, främst högskolelagen, högskoleförordningen och förvaltningslagen. UKÄ kan även granska att högskolorna följer sina egna regler och att dessa regler stämmer överens med lagar och andra föreskrifter. Sökande kan vända sig till UKÄ för att initiera ett tillsynsärende. Myndigheten kan med ett tillsynsärende inte undanröja beslut som högskolan har fattat men de kan framföra kritik. Under 2015 inkom

196

SOU 2017:20

Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna

sju ärenden som berörde antagning. I två av ärenden vidtog UKÄ ingen åtgärd med hänvisning till att ärendet skulle prövas av annan myndighet. Två ärenden avslutades med kritik mot lärosätet och tre ärenden avslutades utan kritik. Två av ärendena som inte ledde till kritik handlade om överintag. UKÄ hade redan i ett tidigare ärende 2014 kritiserat Karolinska institutet att överintaget medförde att den lokalt beslutade urvalsgrunden efter andra urvalet fick för stor andel av platserna. UKÄ gick i en skrivelse, Några antagningsfrågor i till- synsärenden (dnr 32-00230-15), ut till universitet och högskolor med att de i övrigt inte hade någon invändning mot att lärosätena till- lämpade överintag så länge tillämpliga regler och beslut om urval följts men att det var angeläget att universitet och högskolor på ett tydligt sätt informerade de sökande om att överintag förekom så att sökande som var placerade som reserver inte missbedömde sin möj- lighet att bli antagna. Skrivelsen behandlade även antagning till det så kallade basåret och att det av förordningen (2007:432) om behörig- hetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor framgår att den som antas till basåret (förutbildningen) samtidigt ska antas till en viss efterföljande högskoleutbildning.

5.7Reflektioner

Lärosätenas överenskommelser med UHR och lärosätens samord- ning genom SUHF leder till en nationellt sammanhållen antagnings- process som gagnar såväl sökande som lärosäten. I antagningspro- cessen hanteras årligen hundratusentals sökande och det är viktigt att processen är effektiv för både sökande och lärosäten. För ärenden som kräver manuell handläggning finns en tydlig uppdelning mellan UHR och lärosätena och SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagning svarar för en gemensam tolkning av hur förordning och föreskrifter ska tillämpas.

Att lärosätets beslut om behörighet genom reell kompetens inte kan dokumenteras på ett för antagningsmyndigheten korrekt sätt och att det därför inte går att få tillförlitlig statistik över hur många sökande som bedömts genom reell kompetens är inte tillfredsstäl- lande eftersom det omöjliggör systematisk uppföljning.

Enligt direktiven kan utredningen välja att se över och lämna för- slag till åtgärder som rör själva antagningsprocessen. För tillträdes-

197

Sökande till högskolan

SOU 2017:20

I den nationella antagningsomgången höstterminen 2015 genom- fördes antagning till cirka 17 100 utbildningsalternativ vid 36 olika lärosäten.1 Av utbildningsalternativen var 13 700 kurser och 3 300 var program, det vill säga en kraftig tyngdpunkt på kurser. De flesta av utbildningarna vände sig dock inte till nybörjare. Ett sätt att försöka identifiera utbildningar som vänder sig till nybörjare är att se till vilka utbildningar betyg användes i urvalet eftersom utbildningar som vänder sig till nybörjare enligt bestämmelserna måste användas betyg som urvalsgrund. Av 3 300 program var det 1 840 som använde betyg som urvalsgrund och av kurserna var det 3 350 av 13 700. Det är alltså rimligt att anta att utredningens förslag som mest skulle omfatta sökande till drygt hälften av programmen och ungefär en fjärdedel av kurserna i antagningsomgången.

6.2Om statistiken

Det finns två källor till antagningsstatistik, UHR:s antagningssys- tem (NyA) och SCB. Båda källorna presenterar statistik men inom olika användningsområden.

UHR tar fram rapporter där man analyserar antagningen och trender i antagningsstatistiken. Myndigheten producerar också stati- stik utformad utifrån lärosätenas och de sökandes behov, såsom antal sökande och lägsta meritvärde för att bli antagen till en utbildning. Det finns sju samordnade antagningsomgångar per år och UHR redovisar sökande i så många antagningsomgångar som de har sökt utbildning i. UHR tar fram statistik över sökande vid tre tillfällen under en antagningsomgång: vid sista ansökningsdag, efter första urvalet och efter andra urvalet. Antalet sökande förändras under antagningsprocessen eftersom utbildningar kan fortsätta att ta emot ansökningar även efter sista ansökningsdag. Siffrorna skiljer sig på så sätt från varandra beroende på om de gäller sökande vid ett visst tillfälle i antagningsprocessen eller om de gäller det totala antalet sökande efter avslutad antagningsomgång.

Den statistik som SCB tar fram är på uppdrag av Universitets- kanslersämbetet som ansvarar för officiell statistik inom högskole- området. SCB redovisar statistik med nettoantal sökande till en viss

1 statistik.uhr.se/

200

SOU 2017:20

Sökande till högskolan

termin, oberoende av hur många antagningsomgångar en person har sökt i. Sökande utan svenskt personnummer, däribland så kallade free-movers och inresande utbytesstudenter, ingår inte i statistiken eftersom fokus främst ligger på högskolestudier bland den svenska befolkningen och på dem som inte studerat tidigare i högskolan.

Utredningen har fått särskilt framtaget underlag från UHR:s an- tagningssystem som endast omfattar sökande till utbildning på grundnivå. Tyvärr har det inte varit möjligt att skilja ut sökande till utbildningar som vänder sig till nybörjare från sökande till annan utbildning på grundnivå. Utredningen redovisar därför endast de delar som bäst representerar gruppen sökande till utbildning som vänder sig till nybörjare.

6.2.1Några siffror om antagningen till höstterminen 2015

Enligt rapporten Antagning till högre utbildning 2015 (UHR) var det vid tiden för första urvalet 415 500 individer som sökte till utbildning i den nationella antagningsomgången. Av dessa sökte 46 900 personer enbart utbildning på avancerad nivå medan 368 700 personer sökte till något program eller någon kurs på grundnivå. Eftersom de flesta kurser inte vänder sig till nybörjare avstår vi från att redovisa upp- gifter om sökande till fristående kurs. I kapitlet presenteras statistik om sökande och antagna till program på grundnivå, deras behörig- hetsbakgrunder, urvalsgrunder och meritvärden.

I rapporten Sökande och antagna till högskoleutbildning på grund- nivå och avancerad nivå höstterminen 2015 (UKÄ, SCB) framgår att 410 000 individer ansökte till högskolan inför höstterminen 2015. Sökande utan svensk personnummer ingår inte och inte heller sökan- de i antagningsomgångar som vänder sig till internationella sökande. Ungefär hälften av personerna sökte till fristående kurs i första hand och hälften sökte till program. Av de som sökte till program i första hand, sökte 90 700 till yrkesexamensprogram och 61 800 till pro- gram som leder till generell eller konstnärlig examen på grundnivå. Drygt 52 000 sökte i första hand program på avancerad nivå eller övriga program som inte kan indelas i någon av ovanstående katego- rier. Cirka 131 000 av 410 000 sökande hade inte tidigare studerat på högskolan. För utredningen är sökande som inte har tidigare svensk högskoleutbildning en relevant grupp att analysera eftersom dessa

201

SOU 2017:20 Sökande till högskolan

Tabell 6.1	Sökande första urvalet till program på grundnivå,
	per åldersgrupp och kön

Åldersgrupp	Samtliga	Fördelning	Antal	Andel	Antal	Andel
		åldersgrupp	kvinnor	kvinnor	män	män

–19	26 840	14 %	14 770	55 %	12 070	45 %
20–21	47 630	25 %	27 610	58 %	20 020	42 %
22–24	47 580	25 %	27 490	58 %	20 090	42 %
25–29	34 450	18 %	20 130	58 %	14 330	42 %
30–39	23 320	12 %	15 370	66 %	7 940	34 %
40–	11 250	6 %	7 860	70 %	3 390	30 %
Total	191 070	100 %	113 230	59 %	77 830	41 %
Utan svenskt
pnr	4 750
Total inkl.
sökande utan
svenskt pnr	195 820

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal.

Flest behöriga genom gymnasieutbildning

Grundläggande behörighet kan uppnås på olika sätt. Eftersom kraven på grundläggande behörighet har ändrats under årens lopp finns fler typer av behörighetgrunder redovisade än vad regelverket i dag omfattar. Sammantaget framgår att 92 procent av de behöriga sökan- de uppnådde grundläggande behörighet genom svenska gymnasie- betyg, där sökande med gymnasieexamen från nuvarande gymnasie- skola (Gy 2011) utgör 27 procent. Drygt 4 procent var behöriga genom utländskt gymnasiebetyg och drygt 2 procent genom folk- högskola. Fortfarande finns det 1 940 sökande med tidigare beslut om behörighet som så kallad 25:4. Genom den rekommendation som SUHF fastställt om reell kompetens har 1 210 sökande fått grund- läggande behörighet.

203

Sökande till högskolan SOU 2017:20

Tabell 6.2	Grundläggande behörighet till program på grundnivå

Behörighetsbakgrund		Antal behörigheter	Andel behörigheter

GY11		47 320	26,7 %
Övriga gymnasiebetyg		106 040	59,7 %
Äldre komvuxbetyg		9 050	5,1 %
Utländskt gymnasiebetyg		7 740	4,4 %
Folkhögskola		4 190	2,4 %
Tidigare 25:4		1 940	1,1 %
Reell kompetens*		1 210	0,7 %
Totalt antal behörighetsbakgrunder		177 490	100 %
Undantag från grundläggande behörighet till
sökt utbildning		2 520
Totalt antal behörighetsbakgrunder inkl.
beslut om undantag		180 010
Obehöriga		23 600

Källa: NyA, avrundat till närmaste 10-tal. En person kan ha flera än en behörighetsbakgrund. *Enligt SUHF:s rekommendation.

Ungefär 88 procent av de sökande till program på grundnivå uppfyllde kravet på grundläggande behörighet eller medgavs undantag. Övriga 12 procent, 23 600 sökande, uppfyllde inte kravet. Stickprov visar att hälften av obehörighetsbesluten grundade sig i att den sökande prövats obehörig och hälften av besluten grundar sig i att de in- skickade handlingarna inte uppfyllde dokumentationskraven eller att ansökan inte kompletterats med meriter. Hur stor andel av de sökande som skulle uppfylla behörighetskravet om ansökan var komplett går inte att säga. Sökande som bedöms ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen ska medges undantag. Hösterminen 2015 var det 2 520 sökande som medgavs undantag från kravet på grundläggande behörighet till något sökt program. I den siffran ingår även lokala beslut om reell kompetens (se kapitel 5).

Förutom att vara grundläggande behörig måste den sökande även uppfylla eventuella särskilda behörighetskrav. Samtliga yrkesexa- mensprogram på grundnivå har krav på särskild behörighet och även många generella program. Av de sökande till program på grundnivå uppfyllde 86 procent både kraven på grundläggande och särskild behörighet. Störst andel obehöriga fanns i gruppen sökande utan svenskt personnummer. En förklaring till det är att det i gruppen fanns sökande från EU/EES och länder utanför EU/EES. Sökande från länder utanför EU/EES är anmälningsavgiftsskyldiga och de som

204

SOU 2017:20

Sökande till högskolan

inte betalat anmälningsavgift eller visat sin avgiftsbefrielse (gäller EU/EES-sökande) har inte fått sin behörighet prövad och redovisas i materialet som obehöriga. Om man undantar sökande utan svenskt personnummer var andelen sökande som uppnådde både grundläg- gande och särskild behörighet till sökt utbildning 87 procent. Högst andel behöriga sökande återfanns i åldersgruppen 20–21 år och lägst var andelen bland sökande över 40 år.

Tabell 6.3 Andel behöriga sökande första urvalet till program på grundnivå per åldersgrupp

Åldersgrupp	Andel behöriga

–19	90 %
20–21	91 %
22–24	90 %
25–29	87 %
30–39	82 %
40–	74 %
Totalt	87 %
Utan svenskt pnr	49 %
Totalt inkl. sökande utan svenskt pnr	86 %

Källa: NyA.

Kompletteringar

Sökande med gymnasiebetyg som har kompletterat med kurser för särskild behörighet placeras i urvalsgruppen BII. Sökande som har konkurrenskompletterat, det vill säga utbytes, tilläggs- eller merit- poängskompletterat för högre meritvärde, placeras i urvalsgruppen BII med det höjda meritvärdet och i urvalsgruppen BI med sitt ursprungliga meritvärde. Även en behörighetskomplettering kan innebära att meritvärdet höjs från det ursprungliga meritvärdet men eftersom behörighetskompletteringen omfattar kursbetyg som är krav för den sökta utbildning blir sökande som har behörighetskom- pletterat enbart placerade i urvalsgruppen BII. Till yrkesexamens- programmen var det 41 300 sökande som hade kompletterat sina betyg och var placerade i betygsgruppen BII. Tillsammans använde de sina kompletterade betyg som behörighetskomplettering till 35 100 olika sökalternativ och som konkurrenskomplettering till

205

Vid i övrigt likvärdiga meriter	Vid i övrigt likvärdiga meriter
får urval också göras enligt 7 kap.	får urval också göras enligt 7 kap.
12 § tredje stycket högskoleför-	12 a § högskoleförordningen.
ordningen.