sou 2017 12

2015-01 2015-02 2015-03 2015-04

2015-05 2015-06 2015-07 2015-08 2015-09 2015-10 2015-11 2015-12

Barn med vårdnadshavare

Ensamkommande barn

Till statsrådet Anders Ygeman

Regeringen beslutade den 9 juni 2016 att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera berörda aktörers hantering av flykting- situationen i Sverige 2015, genom att göra en kartläggning av händelseförloppet och att analysera regeringens, de statliga myndig- heternas, kommunernas och landstingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civilsamhällets hantering av situationen. Uppdraget omfattade också att redogöra för vilka lärdomar som kan dras utifrån kartläggningen och analysen.

Som särskild utredare förordnades samma dag numera lagmannen i Stockholms tingsrätt Gudrun Antemar.

Som experter att biträda utredningen förordnades den 19 septem- ber 2016 avdelningschefen vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) Per-Arne Andersson, före detta generaldirektören vid Datainspektionen Göran Gräslund, programchefen och chefsjuristen hos UNICEF Christina Heilborn och professor emeritus vid Uppsala universitet Lena Marcusson. Departementssekreterarna Matilda Hultgren och Karolina Lemoine, båda Justitiedepartementet, har varit förordnade som experter under tiden från den 19 september 2016 till den 2 februari 2017.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 8 augusti 2016 fil. dr. Anna Wagman Kåring och från och med den 15 augusti 2016 hovrättsassessorn Susanne Stenberg.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om migrations- mottagandet 2015.

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		25
1	Utredningens uppdrag och arbete ................................	37
1.1	Utredningens uppdrag.............................................................	37
1.2	Utredningens arbete ................................................................	38
1.3	Arbetets inriktning ..................................................................	40
2	Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt.....	41
2.1	Svensk asyl- och migrationspolitik .........................................	41

2.2Ansvarfördelningen mellan myndigheter för

mottagandet av människor på flykt ........................................	42
2.3 Reglerna om mottagande ........................................................	43

2.3.1Migrationsverkets ansvar för mottagande av

		asylsökande ..............................................................	43
	2.3.2	Mottagandet av ensamkommande barn...................	44
	2.3.3	Hälso- och sjukvård .................................................	47
	2.3.4	Skola och utbildning ................................................	48
2.4	Barnperspektivet i mottagandet ..............................................		48
2.5	Bestämmelser om uppehållstillstånd.......................................		50
	2.5.1	Ansökan om uppehållstillstånd ...............................	50
	2.5.2	Beslutande myndighet..............................................	51

Innehåll	SOU 2017:12
2.6 Uppehållstillstånd	................................................................... 52

2.6.1Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och

	övriga skyddsbehövande..........................................	52
2.6.2	Uppehållstillstånd på grund av anknytning ............	54

2.6.3Uppehållstillstånd på grund av arbete eller

	studier.......................................................................	55
2.6.4	Uppehållstillstånd för besök ...................................	56

2.6.5Uppehållstillstånd på grund av synnerligen

ömmande omständigheter .......................................

2.6.6Permanent eller tidsbegränsat

uppehållstillstånd .....................................................

2.6.7Tillfällig lag om begränsningar av rätten till

		uppehållstillstånd .....................................................	57
3	Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten
	2015	........................................................................	59
3.1	Asylsökande under 2000-talet ...............................................		59
	3.1.1	Ett ökat antal asylsökande mellan 2010 och
	..........................................................................	2014	59
	3.1.2 ....................................	Flest har kommit på hösten	60
	3.1.3 .................................	En tredjedel brukar vara barn	61
	3.1.4 ..............................	Allt fler ensamkommande barn	62
	3.1.5 ..............................	Fler män än kvinnor söker asyl	63
3.2	Asylsökande ...................................................................2015		64
	3.2.1 ..................	Asylsökande under olika delar av 2015	64
	3.2.2 .........................	Ensamkommande barn under året	69
	3.2.3 ..............................	Fler män än kvinnor sökte asyl	71
	3.2.4 ....	Många barn och många ensamkommande 2015	71
	3.2.5 ......................................................	Ursprungsländer	72
	3.2.6 ....................................................	Resväg till Sverige	73
	3.2.7 ...................	Flest asylansökningar i storstadslänen	74
	3.2.8 .....	Antalet inskrivna hos Migrationsverket ökade	74

3.2.9Ankomstkommuner för ensamkommande

	barn ..........................................................................	76
3.2.10	Inskrivna i olika kommuner ...................................	78
3.2.11	Anvisningar av barn ................................................	78

3.2.12Stor osäkerhet om personer som inte sökte

asyl ...........................................................................

SOU 2017:12 Innehåll

3.3	Sammanfattande bild ..............................................................		81
4	Myndigheternas beredskap och hantering.....................		83
4.1	Regeringen och Regeringskansliet .........................................		83
	4.1.1	Regeringens ansvar och befogenheter ....................	83
	4.1.2	Regeringens beredskap före hösten 2015 ................	86

4.1.3Hanteringen inom Regeringskansliet hösten

2015 ..........................................................................

4.1.4Regeringens styrning genom beslut hösten

	2015 ..........................................................................	99
4.2 Migrationsverket ...................................................................		113
4.2.1	Migrationsverkets ansvar ......................................	113

4.2.2Regeringens styrning och Migrationsverkets

		verksamhetsutveckling ..........................................	123
	4.2.3	Migrationsverkets beredskap ................................	128
	4.2.4	Migrationsverkets hantering hösten 2015............	132
4.3	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ......		146
	4.3.1	MSB:s ansvar ..........................................................	146
	4.3.2	MSB:s beredskap ....................................................	149
	4.3.3	MSB:s hantering hösten 2015 ................................	154
4.4	Polismyndigheten ..................................................................		178

4.4.1Polismyndighetens ansvar som gäller

		mottagande av människor på flykt ........................	178
	4.4.2	Polismyndighetens beredskap ...............................	181
	4.4.3	Polismyndighetens hantering hösten 2015 ...........	182
4.5	Andra statliga myndigheter...................................................		195
	4.5.1	Socialstyrelsen ........................................................	196
	4.5.2	Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ............	201
	4.5.3	Folkhälsomyndigheten ..........................................	205
	4.5.4	Statens institutionsstyrelse (SiS) ...........................	209
	4.5.5	Statens skolverk......................................................	210
	4.5.6	Statens skolinspektion ...........................................	212
4.6	Särskilt om länsstyrelserna ....................................................		214
	4.6.1	Länsstyrelsernas ansvar ..........................................	214
	4.6.2	Länsstyrelsernas beredskap....................................	217
	4.6.3	Länsstyrelsernas hantering hösten 2015................	219

Innehåll SOU 2017:12

4.7	Landsting...............................................................................		223
	4.7.1	Landstingens ansvar vid mottagandet av
		människor på flykt ................................................	223
	4.7.2	Landstingens beredskap........................................	224
	4.7.3	Landstingens hantering hösten 2015 ...................	226
4.8	Kommuner ............................................................................		235

4.8.1Kommunernas ansvar för mottagandet av

		människor på flykt.................................................	235
	4.8.2	Kommunernas beredskap ......................................	240
	4.8.3	Kommunernas hantering hösten 2015 ..................	242
5	Sveriges Kommuner och Landsting .............................		267
5.1	SKL är en medlemsorganisation ...........................................		267
5.2	SKL under hösten 2015.........................................................		267
5.3	SKL:s arbete med anledning av situationen..........................		269
6	Civilsamhället..........................................................		275
6.1	Om civilsamhället.................................................................		275
6.2	Civilsamhällets insatser hösten 2015...................................		277
6.3	Sammanfattande bild ............................................................		285
7	Särskilda händelser..................................................		289
7.1	Av särskild betydelse för den fortsatta utvecklingen .........		289
7.2	Händelser som påverkade utvecklingen ...............................		290
	7.2.1	Konflikter 2015......................................................	290
	7.2.2	Nya vägar in i och genom Europa .........................	291
	7.2.3	Tysklands asylpolitik .............................................	292
7.3	Åtgärder som påverkade utvecklingen .................................		293
	7.3.1	Migrationsverkets prognos i juli 2015...................	293
	7.3.2	Statsministrarnas tal om en generös asylpolitik....	294

7.3.3Regeringens uppdrag till MSB om nationell

samordning ............................................................

295

7.3.4Den migrationspolitiska överenskommelsen

den 23 oktober 2015 om en stramare asylpolitik.. 296

SOU 2017:12

Innehåll

7.3.5Uppdrag om boende i tält och akut brist på

boende ....................................................................

296

7.3.6Gränskontroller och ID-kontroller på fartyg

	den 12 november 2015 ...........................................	298
7.3.7	Malmömässan från den 15 november 2015 ...........	300

7.3.8Regeringens åtgärder för ”andrum” den

		24 november 2015 ..................................................	302
	7.3.9	ID-kontroller för att minska antalet
		asylsökande.............................................................	303
8	Utgångspunkter för vår analys....................................		305
8.1	Händelseförloppet i Sverige påverkades av omvärlden ........		305
8.2	Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden ........		306
8.3	Mottagandet av människor på flykt ska vara rättssäkert ......		309

8.4Uppdelningen av migrationsmottagandet mellan staten

	och kommunen......................................................................		309
8.5	En fungerande ledning i fokus ..............................................		309
9	Analys och lärdomar .................................................		315
9.1	Inledning................................................................................		315
	9.1.1	Olika bilder av hösten 2015 ...................................	315

9.1.2Att ta emot människor på flykt i en komplex

	förvaltning ..............................................................	316
9.2 Beredskapen inför mottagandet av människor på flykt .......		319
9.2.1	Migration hör till samhällets vardag ......................	319

9.2.2Det stora antalet människor på flykt 2015

	överraskade.............................................................	321
9.2.3	Tidigare erfarenhet underlättade............................	328
9.2.4	Arbetet med att identifiera risker kan utvecklas ...	330

9.2.5Höstens erfarenheter har gett insikter som kan

	stärka den framtida beredskapen ...........................	335
9.3 Att styra riket i kontexten migrationsmottagande...............		336
9.3.1	Regeringens ansvar.................................................	336
9.3.2	Regeringen fattade många beslut ...........................	339
9.3.3	Regeringens underlag för besluten ........................	342

Innehåll

SOU 2017:12

9.3.4Regeringens beslut både förbättrade och försämrade möjligheterna för asylsökande som

	anlände hösten 2015...............................................	344
9.3.5	Mer samordning hade behövts ..............................	344
9.3.6	Situationen krävde fler beslut av regeringen .........	346
9.3.7	Regeringens styrning av Migrationsverket ...........	347
9.3.8	Särskilt om gränskontroller och ID-kontroller ....	352

9.4Tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för ett

rättssäkert mottagande..........................................................		360
9.4.1	Oklarheter om ansvarsfördelning .........................	361
9.4.2	Organisationer bidrog ...........................................	376
9.4.3	Tydligt ansvar är viktigt.........................................	378

9.5Kunskap är en förutsättning för ett rättssäkert

mottagande............................................................................

380

9.5.1Människor på flykt bör snabbt få kunskap om

hur mottagandet går till .........................................

380

9.5.2Brist på kunskap och information begränsade

friheten...................................................................

389

9.5.3Mottagandet av människor på flykt ska ske

	utifrån kunskap ......................................................	391
9.5.4	Ansvar för att det finns kunskap...........................	393
9.6 Från information till samordning och ledning.....................		398
9.6.1	Metoder för att ta fram och dela information.......	400
9.6.2	Områden där information inte löste problemen ..	418

9.6.3Information bör användas för samordning och

	ledning....................................................................	426
9.6.4	Samverkan blev tydligare och bättre .....................	429
9.6.5	Mer samordning och ledning behövdes ................	430

9.6.6Erfarenheterna hösten 2015 visar behovet av

ledning och gemensam inriktning	......................... 432
10 Slutord ...................................................................	435
Referenser.......................................................................	441

SOU 2017:12		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:47 ...........................................	453
Bilaga 2 Underlag inför möte med kommuner och
	landsting ........................................................................	459
Bilaga 3 Myndigheter och organisationer..................................		463
Bilaga 4	Barnombudsmannen: Barnspecifika utmaningar i
	samhällets hantering av människor på flykt ................	467
Bilaga 5	Statskontoret: Länsstyrelsernas hantering av
	situationen med människor på flykt 2015 ...................	519

Förkortningar

bet.	betänkande
BO	Barnombudsmannen
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	Departementsserien
EU	Europeiska unionen
IVO	Inspektionen för vård och omsorg
LMA	Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
LOU	Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling
MSB	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
MUCF	Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
prop.	proposition
RF	Regeringsformen
Skr.	Regeringens skrivelse
SiS	Statens institutionsstyrelse
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
SoL	Socialtjänstlagen (2001:453)
SOU	Statens offentliga utredningar
UD	Utrikesdepartementet
UtlL	Utlänningslagen (2005:716)
UtlF	Utlänningsförordningen (2006:97)

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Hösten 2015 kom ett mycket stort antal människor på flykt till Sverige. Vårt uppdrag har varit att göra en kartläggning av händelse- förloppet under hösten 2015 och att utifrån det analysera reger- ingens, de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civil- samhällets hantering av situationen. Utifrån vår kartläggning och vår analys ska vi redogöra för vilka lärdomar som kan dras för att stärka förmågan hos berörda myndigheter och civilsamhället att hantera en eventuell liknande situation. Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag till åtgärder.

Våra utgångspunkter

Vi har inte kunnat kartlägga och analysera allt det arbete som gjordes under hösten 2015 utan vi har valt att inrikta oss på myndigheternas och civilsamhällets mottagande av människorna som kom. Det betyder att vi inte har gått in på frågor om upphandling, plan- och byggregler, brandskydd eller tillsyns- och tillståndsfrågor.

Grundsatserna om att all maktutövning måste ha stöd i lag, legalitetsprincipen, och om allas likhet inför lagen, gäller all myndig- hetsutövning och de är grundläggande i mottagandet av människor på flykt. Det gäller även om mottagandet under hösten 2015 behövde ske i en mycket stor omfattning. En viktig utgångspunkt i vårt arbete har varit de krav som måste ställas på mottagandet utifrån Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och barnets rätt och de rättssäkerhetskrav som ställs på myndighets- utövningen vid mottagandet av människor på flykt. Mänskliga

Sammanfattning

SOU 2017:12

rättigheter och rättssäkerhet gäller varje individ som tas emot och även i en ansträngd situation.

Människor på flykt som kommer till Sverige möter en komplex förvaltning där ansvaret för mottagandet är fördelat mellan staten, kommunerna och landstingen. Under hösten 2015 möttes de som kom av engagerade och lojala tjänstemän som utförde sitt arbete med sikte på att hitta den bästa lösningen i en ansträngd situation. Vår analys utgår från det och inriktas på hur händelseförloppet hanterades utifrån uppdelningen av ansvaret mellan staten och kommunerna och den utgår från regeringens och kommunernas befogenheter enligt regeringsformen. Vi har sett vårt uppdrag som att vi ska analysera hur mottagandet av människor på flykt organi- serades under hösten 2015 av dem som var ansvariga för ledningen av verksamheten. En grundläggande förutsättning för att kunna möta ett oväntat förlopp är att det finns en god beredskap. En fungerande ledning förutsätter att information samlas in som underlag för beslut, en beslutsfunktion som fattar beslut om inriktningen för hanteringen och en organisation där besluten kan genomföras.

Händelseförloppet

År 2015 kom det 163 000 asylsökande till Sverige, varav 70 000 barn. 114 000 av dem som sökte asyl under 2015 gjorde det under perio- den september–december. 35 000 barn utan vårdnadshavare ansökte om asyl 2015, varav 26 000 under årets sista fyra månader.

Den 7 september 2015 började ett stort antal människor ankom- ma till Malmö central. Dagen därpå började ett stort antal människor komma till tågcentralerna i Göteborg och Stockholm. Ökningen fortsatte under hösten fram till och med vecka 46 (mitten av november), då antalet snabbt sjönk.

Utöver de asylsökande kom ett antal människor som valde att inte söka asyl, särskilt under början av hösten 2015. De valde antingen att stanna i landet utan att legalisera sin vistelse eller att resa vidare till något annat land. Vi vet fortfarande inte hur många som valde något av dessa alternativ.

Flest asylansökningar lämnades in i Skåne län (54 000 ansök- ningar), följt av Stockholms län (46 000 ansökningar) och Västra

SOU 2017:12

Sammanfattning

Götalands län (34 000 ansökningar). Migrationsmottagandet blev ojämnt fördelat över landet och mellan landets kommuner.

Av dem som sökte asyl under hösten 2015 hade 50 595 personer ännu inte fått beslut i asylfrågan i januari 2017. Av dem var 16 627 ensamkommande barn. Av dem som väntade på beslut hade 40 492 personer ännu inte fått påbörja sin asylutredning i januari 2017. Av dem var 14 933 ensamkommande barn.

Myndigheternas beredskap och hantering

Hösten 2015 innebar en stor utmaning för delar av den svenska förvaltningen. Det finns olika bilder av hur stor påfrestningen blev. Vi har valt att redogöra för myndigheternas beredskap och hantering utifrån deras egna beskrivningar. Den sammantagna bild som tonar fram är både tydlig och varierad. Att ta emot så många människor på flykt under kort tid blev en stor påfrestning. Mottagandet skulle genomföras av en förvaltning som redan innan hade ett ansträngt läge. Bilden av hur den egna myndigheten eller organisationen klarade utmaningen varierar. Man har också olika uppfattning om den egna myndighetens och andra myndigheters förmåga till sam- arbete och samverkan.

Det är fullt rimligt att bilden av myndigheternas hantering av händelseförloppet ser olika ut. Beskrivningarna sker i efterhand. Myndigheterna hade olika uppgifter och olika geografiska ansvars- områden. Situationen utvecklade sig i olika takt och på olika sätt i olika delar av Sverige.

De människor på flykt som kom till Sverige under hösten 2015 mötte en samlad reglering av hur mottagandet ska se ut men också en komplex förvaltning som genomförde mottagandet på ett sätt som skilde sig åt mellan myndigheter och mellan olika delar av Sverige.

Myndigheternas beredskap

Det stora antalet människor på flykt som sökte sig till Sverige överraskade alla. Varken Regeringskansliet, Migrationsverket eller någon annan myndighet förutsåg den utveckling som skulle komma att ske under hösten 2015.

Sammanfattning

SOU 2017:12

Migrationsverkets juliprognos 2015 räknade med ett betydligt färre antal asylsökande än tidigare men också att antalet ensamkom- mande barn skulle öka jämfört med tidigare prognoser. Migrations- verket rapporterade fortlöpande till Regeringskansliet och redan under sensommaren fanns det indikationer på att juliprognosen inte stämde. Informationen fördes inte vidare inom Regeringskansliet eller till myndigheter som arbetar med migrationsmottagande. Det är inte orimligt att anta att beredskapen i Regeringskansliet och i andra myndigheter hade varit högre i början av hösten om kun- skapen om att juliprognosen hade blivit inaktuell hade spritts.

Inför hösten 2015 hade de myndigheter som arbetar med migrationsmottagande olika beredskap i form av planering och resurser. Migrationsverket hade redan innan 2015 ett ansträngt läge, handläggningstiderna i asylprövningen ökade och tillgången på boenden för asylsökande var osäker. Landstingen och kommunerna hade också ett ansträngt läge.

De myndigheter som var vana att arbeta händelsestyrt, de myndigheter som hade tidigare erfarenheter av migrationsmot- tagande och de myndigheter som redan hade en fungerande struktur för samarbete med andra hade en större beredskap.

Myndigheternas hantering

Regeringskansliet använde sin struktur för krisledning och den fungerade väl efter den första månaden. Det innebar att regeringen fick den information och de underlag som behövdes för att kunna fatta beslut.

Regeringen fattade ett stort antal beslut under hösten 2015. Många av besluten syftade till att förbättra mottagandet av asyl- sökande och till att underlätta anskaffning av boenden. Senare under hösten och efter den migrationspolitiska överenskommelsen fattade regeringen beslut som syftade till att minska antalet asylsökande. Den 12 november 2015 återinfördes gränskontroller vid inre gräns och den 17 november fattade regeringen beslut om vissa ID-kon- troller att gälla från den 21 november 2015. Den 24 november 2015 meddelade regeringen att det behövdes ett ”andrum” och att den svenska lagstiftningen om rätten till asyl tillfälligt behövde anpassas till minimikrav enligt internationell rätt så att rätten till uppehålls-

SOU 2017:12

Sammanfattning

tillstånd blev tidsbegränsad och att rätten till familjeåterföreningen minskade. Flera lagstiftningsprocesser påbörjades som gällde bland annat rätten till uppehållstillstånd och ytterligare förutsättningar för att genomföra ID-kontroller.

Migrationsverket fick en mycket ansträngd situation under hösten 2015. Myndigheten prioriterade anskaffning av boenden och lyckades också med sitt uppdrag att ordna tak över huvudet åt alla som kom förutom en enda natt. Migrationsverket förenklade sin hantering vid registrering av asylsökande men myndigheten blev ändå efter med registreringen. Det gjorde att asylsökande fick vänta länge på att få sin ansökan registrerad. Antalet människor som väntade var mycket stort. Vuxna och familjer fick t.ex. vänta i Mäss- hallarna i Malmö där förhållandena var mycket oordnade. Ensam- kommande barn fick stanna i provisoriska boenden i ankomst- kommunerna och vänta på att få registrera sig. Väntan på registrering innebar att asylprocessen fördröjdes för både vuxna, barn i familj och ensamkommande barn. Migrationsverkets besked om ersättningar till kommuner dröjde eller var oklara vilket medförde osäkerhet hos kommunerna om vilka ersättningar som skulle betalas ut.

MSB:s roll var samordnande. Myndigheten hade en redan funge- rande struktur för att ta fram lägesbilder och ordna samverkanskon- ferenser. MSB försåg regeringen fortlöpande med lägesbilder som gav en samlad bild av hur myndigheten bedömde att målen för vår säkerhet påverkades på olika sätt. MSB anordnade ett mycket stort antal samverkanskonferenser där statliga myndigheter och civilsam- hället samlades. Resultatet av det arbetet fördes vidare genom infor- mation bland annat på krishantering.nu.

Polismyndigheten beslutade tidigt under hösten 2015 att arbeta inom ramen för ett beslut om en särskild händelse, Alma. Polisen arbetade på centralstationer och färjeterminaler, med inre utlän- ningskontroller, med brott och ordningsstörningar i anslutning till eller i asylboenden och senare under hösten med gränskontroller.

Ett stort antal andra statliga myndigheter som Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Folkhälsomyndigheten, Skolver- ket, Skolinspektionen, Statens institutionsstyrelse och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor hanterade olika delar av migra- tionsmottagandet bland annat genom att genomföra olika regerings- uppdrag.

Sammanfattning

SOU 2017:12

Länsstyrelserna har det statliga geografiska områdesansvaret. Länsstyrelserna gjorde olika när de hanterade det stora antalet människor på flykt. Vissa länsstyrelser använde sina krishanterings- strukturer medan andra länsstyrelser arbetade i ordinarie strukturer. Det kan ha berott på att läget i de olika länen såg olika ut. Läns- styrelserna deltog i MSB:s samverkanskonferenser och hade egna länsvisa samverkanskonferenser med statliga myndigheter, kom- muner och landsting.

Kommuner och landsting stod för en stor del av mottagandet av de människor på flykt som kom hösten 2015. Särskilt det fåtal kommuner som var ankomstkommuner för ensamkommande barn var mycket ansträngda eftersom det dröjde innan Migrationsverket anvisade en kommun där barnet skulle vistas under asylprövningen. Anvisningskommunerna hade svårt att hinna ordna boenden till de barn som kom och barnen fick flytta mellan kommuner allt eftersom boendefrågan löste sig. Det rådde stor brist på lämpliga personer som kunde förordnas som god man. När Migrationsverket öppnade asylboende i en kommun påverkades både kommunen och lands- tingen som med kort varsel skulle stå för skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och tandvård.

Civilsamhället och SKL

Både civilsamhället och SKL stod för viktiga insatser under hösten 2015. Frivilligorganisationer och volontärer mötte upp på central- stationer och färjeterminaler innan myndigheterna hade hunnit med att organisera sig på dessa platser. Efter några dagars oordning organiserades sammarbetet mellan frivilligorganisationerna och volontärerna och samarbetet med myndigheterna fungerade bra. Frivilligorganisationerna bistod också på flera andra sätt t.ex. genom att ordna boende och sysselsättning.

SKL hade en samordnande roll både mellan olika kommuner och landsting och gentemot regeringen och lyfte frågor som behövde hanteras utifrån kommunernas och landstingens perspektiv.

SOU 2017:12

Sammanfattning

Vår analys

Ansvaret för olika delar av migrationsmottagandet är fördelat mellan många olika myndigheter på statlig och kommunal nivå. Det gör att det finns många beroenden mellan myndigheter och att en myndig- hets arbete påverkar förutsättningarna för en annan. Det ställer stora krav när de olika verksamheterna måste skalas upp mycket snabbt. Samverkan, samordning och ett ledarskap mot en gemensam in- riktning blir helt nödvändigt.

Regeringens och myndigheternas beredskap

Migration hör till det globala samhällets vardag och en hastigt ökande migrationsström är i sig inte något hot även om situationen blir mycket ansträngd. Varken regeringen, Regeringskansliet, statliga eller kommunala myndigheter hade beredskap för att så många människor på flykt skulle välja att komma till Sverige. Det fanns tidiga signaler men ännu i början av september när ett stort antal människor redan hade kommit till Sverige så utgick regeringen och hela förvaltningen från att utvecklingen av antalet asylsökande skulle ligga i nivå med Migrationsverkets juliprognos.

Det finns en bra ordning för att ta in information och analysera den i Regeringskansliet men Regeringskansliet insåg ändå inte tidi- gare än någon annan att antalet människor på flykt skulle öka betydligt. Det finns en erfarenhet från tidigare extraordinära händel- ser som innebär att det är viktigt att agera på tidig information även om den är osäker. Om den tidiga information som fanns hade upp- märksammats och använts även om den inte på något sätt var full- ständig eller analyserad hade det kunnat öka beredskapen inför den kommande händelseutvecklingen.

Myndigheternas arbete med att identifiera risker kan utvecklas men det måste också finnas en beredskap för att ta in annan och kanske ännu osäker information och använda den.

Sammanfattning

SOU 2017:12

Regeringens styrning

Regeringen styr riket. Det innebär att regeringen under hösten 2015 utifrån en helhetssyn skulle samordna och leda migrationsmottagan- det mot en gemensam inriktning. Regeringen fattade ett stort antal beslut under hösten 2015 för att förbättra möjligheterna att ta emot det stora antalet asylsökande.

På några områden hade det behövts en tydligare styrning från regeringens sida. Samarbetet mellan MSB och länsstyrelserna hade kunnat bli mer effektivt om regeringen tydligare hade klargjort förutsättningarna både för MSB:s uppdrag och länsstyrelsernas uppdrag.

Migrationsverket var hårt ansträngt och när myndighetens verksamhet inte fungerade i olika delar uppstod problem för andra myndigheter samtidigt som enskilda asylsökandes rättssäkerhet äventyrades. I efterhand finns det anledning att reflektera om reger- ingens styrning av Migrationsverket hade behövt vara tydligare.

En annan lärdom är att det kan behövas en bättre analys av regeringens underlag för beslut om förlängda inre gränskontroller och förordningarna om ID-kontroller.

Lärdomen blir också att ansvarsfrågorna behöver förtydligas och kompetensen förbättras på olika områden för att Sverige ska kunna leva upp till sina internationella åtaganden och kraven på rätts- säkerhet. Det finns flera områden men här lyfter vi fram mottagande av barn och myndigheternas arbete med att förebygga att barn för- svinner och samarbetet mellan myndigheter när barn försvinner. Det är också viktigt att klargöra ansvarsfrågor och hur det offentliga åtagandet ser ut gentemot dem som vistas i vårt land utan att söka asyl.

Kunskap är en förutsättning för ett rättssäkert mottagande

Med bättre kunskaper hade mottagandet av de människor som kom till Sverige under hösten 2015 kunnat bli mer rättssäkert och effektivt. Den som söker asyl måste tidigt få kunskaper om den egna asylprocessen.

Under hösten 2015 fick de som anlände till centralstationer och färjeterminaler till en början information av varierande kvalitet. En förklaring till det var att myndigheter inte fanns på plats för att ge

SOU 2017:12

Sammanfattning

information. Frivilligorganisationer och volontärer gav information men den blev inte alltid rätt.

Det är viktigt för enskildas rättsäkerhet att information som ges är riktig och ger kunskap om asylprocessen. Vi kan också se att brist på information och kunskap gjorde att asylsökande som färdades med bussar från Malmö eller som väntade på registrering i Malmömässan kunde uppleva sin frihet begränsad.

Hos Migrationsverket fick asylsökande mindre information än tidigare, det gällde både vuxna, barn i familj och kanske framför allt ensamkommande barn som inte heller alltid fick en tillräckligt kvalificerad god man i tid.

En lärdom är att det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att asylsökande får rätt kunskap.

Den som söker asyl måste också bemötas med kunskap från myndigheternas sida. Vi har kunnat konstatera att det fanns och fortfarande finns ett behov av mer kunskap både i myndigheter och i civilsamhället om den reglering som styr migrationsmottagandet. Regeringen tog flera initiativ för att förbättra kunskapsspridningen men kunskapen nådde inte ända fram.

En lärdom blir att det är viktigt i en ansträngd situation att det finns tydliga strukturer för var man hittar rätt information och kunskap.

Från information till samordning och ledning

Vi bedömer att MSB:s arbete med att ta fram lägesbilder och anordna samverkanskonferenser var nödvändigt för att åstadkomma en mer samlad bild hos både regeringen och myndigheter. Samtidigt var detta arbete inte tillräckligt. Rätt tillgång till information på alla nivåer och i hela landet är en grundläggande förutsättning för att det offentliga åtagandet som gäller mottagande av människor på flykt ska kunna genomföras. Erfarenheterna från hösten 2015 visar att staten hade mer information än kommunerna och att det behöver finnas bättre strukturer för förmedling av information mellan alla myndigheter i migrationsmottagandet.

Med rätt information växte samverkan och samordning fram på många områden och det är strukturer som kan användas i framtiden. Det finns en stor kunskap om mottagandet av människor på flykt

Sammanfattning

SOU 2017:12

och kunskapen används bäst när kommunerna och statliga myndig- heter samordnar sina verksamheter. Där finns ett lärande att ta tillvara för framtiden.

Det finns också ett antal områden där den mycket ansträngda situationen under hösten 2015 gjorde det tydligt att ansvaret för mottagandet av människor på flykt måste förbättras för att det ska leva upp till våra internationella åtaganden och kraven på rätts- säkerhet och effektivitet.

När det brister i samverkan och samordning myndigheter emellan behövs det en tydlig ledning och inriktning från regeringens sida. Vi har lyft fram olika områden som vi har identifierat skulle behöva en mer tydlig styrning från regeringens sida för att förbättra rättssäker- heten för enskilda och också effektiviteten i myndigheternas genom- förande av migrationsmottagandet. Dit hör också ett bättre sam- arbete med civilsamhället och frivilliga för att använda de resurser som finns.

Det finns kunskaper att ta tillvara

De erfarenheter som nu finns om migrationsmottagande innebär att det finns bättre kunskaper och bättre förutsättningar för ett bra mottagande när antalet människor på flykt som väljer att komma till Sverige ökar.

Det är tydligt att myndigheterna arbetar enligt ansvarsprincipen. Det är lika tydligt att den kräver ett handlingsinriktat förhållnings- sätt. Ett tidigt agerande skapar bättre beredskap och bättre förutsätt- ningar för att hantera en situation som man inte vet hur den kommer att utvecklas. Hösten 2015 innebar att regeringen och myndig- heterna fick erfarenheter av att på ett strukturerat sätt samla infor- mation, analysera och genomföra åtgärder. Det innebär att det finns en större erfarenhet inför oväntade händelser i framtiden.

Summary

Our remit

In autumn 2015, a very large number of refugees arrived in Sweden. Our remit was to map out the course of events during autumn

2015 and, based on this, analyse the Government’s, the central government agencies’, the municipalities’ and the county councils’ responsibility and contingency planning for the situation and how they and civil society dealt with the situation. On the basis of our survey and analysis, we were to describe what lessons can be learned to strengthen the capacity of relevant government agencies and civil society to deal with any similar situations in future. Our remit did not include proposing measures.

Our starting points

We have not been able to map out and analyse all of the work done in autumn 2015; instead, we have chosen to focus on the reception of the people who came by the government agencies and civil society. This means that we have not looked into issues concerning procurement, planning and building regulations, fire protection or supervision and permits.

The principle that all exercise of power must be in accordance with the law, the principle of legality and the principle of the equality of all people before the law apply to the exercise of all public authority, and they are fundamental to the reception of refugees. This applies even though the reception of refugees in autumn 2015 had to be carried out on a very large scale. One important starting point for our work was the standards required of the reception system in terms of Sweden’s international commitments on human rights and the rights of the child, as well as the requirements of due

Summary

SOU 2017:12

process that must be observed in the exercise of public authority when receiving refugees. Human rights and due process apply for every individual who is received, even in a high-pressure situation.

Refugees who come to Sweden are faced with a complex administration system where the responsibility for reception is divided between central government, the municipalities and the county councils. During autumn 2015, the people who arrived here were met by committed and conscientious officials who carried out their work with a view to finding the best solution in a high-pressure situation. Our analysis is based on this, and focuses on how events were dealt with on the basis of the division of responsibility between central government and the municipalities; it is also based on the

Government’s and the municipalities’ powers under the Instrument of Government. We considered our remit to be to analyse how the reception of refugees was organised during autumn 2015 by those who were responsible for the management of these activities. One fundamental prerequisite for being able to deal with unexpected events is good contingency planning. Efficient management requires the gathering of information as material for decision-making, a decision-making function that takes decisions on the direction of procedures, and a structure in which decisions can be implemented.

The course of events

In 2015, a total of 163 000 asylum seekers came to Sweden, of whom 114 000 arrived during the period September–December. 70 000 were children. In the same year, 35 000 children unaccompanied by a custodial parent sought asylum, of whom 26 000 arrived during the last four months of the year.

On 7 september, a large number of people started arriving at Malmö central station. The next day, large numbers of people started arriving at the central stations in Gothenburg and Stockholm. The numbers continued to grow over the following months until the middle of November, when the numbers quickly dropped.

In addition to the asylum seekers, a number of people came who chose not to seek asylum, particularly during the early part of autumn 2015. They chose either to remain in the country without

SOU 2017:12

Summary

legalising their stay or to continue to another country. We still do not know how many people chose one of these alternatives.

The majority of asylum applications were submitted in Skåne County (54 000 applications), followed by Stockholm County (46 000 applications) and Västra Götaland County (34 000 appli- cations). The reception of refugees was unevenly distributed across the country and between the municipalities.

Of those who sought asylum during autumn 2015, 50 595 had still not received a decision in their asylum case in January 2017. Of these, 16 627 were unaccompanied minors. Of those still awaiting a decision, 40 492 people had still not had their asylum investigation initiated in January 2017. Of these, 14 933 were unaccompanied minors.

Government agencies’ contingency planning and handling of events

Autumn 2015 posed a major challenge for parts of Sweden’s administration. There are differing views of how intense the strain became. We have chosen to describe the government agencies’ contingency planning and handling of events on the basis of their own descriptions. The overall picture that emerges is both clear and multifaceted. Taking in so many migrants in such a short space of time became an immense strain. Reception had to be organised by an administration system that was already under strain. The perceptions that government agencies or organisations had of their own handling of the challenge vary. They also have different views of their own capacity – and that of other agencies – for cooperation and colla- boration.

It is perfectly reasonable for there to be differing views of how government agencies dealt with the course of events. These descriptions came in hindsight. The agencies had different tasks and different geographical areas of responsibility. The situation developed at differing speeds and in different ways in different parts of Sweden.

The refugees who came to Sweden in autumn 2015 were met with a coherent reception regulation, but a complex administration which put the reception system into practice in different ways depending on government agency and area of Sweden.

Summary

SOU 2017:12

Government agencies’ contingency planning

Everyone was caught unawares by the large number of refugees who made their way to Sweden. Neither the Government Offices, nor the Swedish Migration Agency, nor any other agency had foreseen the developments that would unfold during autumn 2015.

The Swedish Migration Agency’s July 2015 forecast estimated that there would be considerably fewer asylum seekers than previously, but also that the number of unaccompanied minors would increase compared with previous forecasts. The Migration Agency reported continuously to the Government Offices, and during the latter part of the summer there were indications that the July forecast would not be accurate. The information was not passed on within the Government Offices or to the agencies working on the reception of refugees. It is not unreasonable to assume that contingency planning at the Government Offices and other agencies would have been better at the beginning of the autumn if more people had been privy to the knowledge that the July forecast was inaccurate.

Before autumn 2015, the agencies working on refugee reception had varying levels of preparedness in terms of planning and resources. The Swedish Migration Agency was under great strain even before 2015, with increasing processing times for asylum examinations and uncertain access to accommodation for asylum seekers. The situation was also strained for county councils and municipalities.

The agencies that were used to their work being driven by events, those with previous experience of refugee reception and those that already had an efficient structure for cooperation with others were better prepared.

Government agencies’ handling of events

The Government Offices used its crisis management structure, which worked well after the first month. This meant the Government receiving the information and material required for making decisions.

The Government took a large number of decisions during autumn 2015. Many of these decisions were intended to improve the reception of asylum seekers and facilitate the acquisition of accom- modation. Later in the autumn, and following the migration policy

SOU 2017:12

Summary

agreement, the Government took two decisions aimed at reducing the number of asylum seekers. On 12 november 2015, border controls were reintroduced at the internal border, and on 17 november the Government decided to introduce some ID checks that entered into force on 21 november 2015. On 24 november 2015, the Government announced that some ‘breathing space’ was needed and that Sweden’s legislation on the right to asylum needed to be temporarily adapted to the minimum requirements under inter- national law, meaning that time limits were introduced for the right to a residence permit and the right to family reunification was reduced. Several legislative processes were initiated concerning the right to a residence permit and additional conditions for the imple- mentation of ID checks.

The situation for the Swedish Migration Agency was extremely intense during autumn 2015. The Migration Agency prioritised the acquisition of accommodation, and it succeeded in living up to its ambition of organising a roof over the heads of everyone who came, apart from on one single night. The Migration Agency simplified how it handled the registration of asylum seekers, but it still fell behind with registrations. This meant that asylum seekers had to wait for a long time to have their applications registered. There were very large numbers of people waiting. For example, adults and families had to wait at the Malmö Exhibition and Convention Centre, where conditions were very disorderly. Unaccompanied minors had to stay in temporary accommodation in the munici- palities where they had arrived and had to wait to be registered. Having to wait to register prolonged the asylum process for adults, children in families, and unaccompanied minors. The Migration

Agency’s decisions on compensation to municipalities were delayed or unclear, leading to uncertainty among the municipalities about what compensation would be disbursed.

The Swedish Civil Contingencies Agency had a coordinating role. It already had an effective structure for producing status reports and organising collaboration conferences. The Swedish Civil Con- tingencies Agency continuously provided the Government with status reports, which gave an overall picture of how the Agency considered the objectives for our security were affected in various ways. The Agency also organised a large number of collaboration conferences bringing together central government agencies and civil

Summary

SOU 2017:12

society. The results of this work were passed on through infor- mation published on the website krishantering.nu, for example.

Early in autumn 2015, the Swedish Police Authority decided to work within the framework of a decision on a special event (Alma). The Police worked at central stations and ferry terminals carrying out the internal control of aliens, dealing with crimes and public disturbances close to or in asylum centres, and later in the autumn conducting border controls.

A large number of other central government agencies, such as the National Board of Health and Welfare, the Health and Social Care Inspectorate, the Public Health Agency of Sweden, the National Agency for Education, the Swedish Schools Inspectorate, the National Board of Institutional Care and the Swedish Agency for Youth and Civil Society, dealt with different parts of refugee reception, for example by carrying out various government assign- ments.

The county administrative boards have national responsibility for geographical areas. The county administrative boards took different courses of action when dealing with the large numbers of refugees. Some county administrative boards used their crisis management structures, whereas others worked within their regular structures. This may have been because the situation varied between counties. The county administrative boards took part in the collaboration conferences organised by the Swedish Civil Contingencies Agency and had their own collaboration conferences at county level with central government agencies, municipalities and county councils.

Municipalities and county councils bore the cost of most of the reception of refugees who arrived in autumn 2015. The situation was particularly strained for the few municipalities in which un- accompanied minors arrived, as it took some time for the Swedish Migration Agency to allocate each child to a municipality for the duration of the asylum examination. The municipalities to which children were allocated had difficulties organising accommodation for the children that came, and these children had to move between municipalities as and when the accommodation issue was resolved. There was a serious shortage of suitable people who could be recommended as legal representatives. When the Swedish Migration Agency opened an asylum centre in any given municipality, both the municipality and the county council were affected, as they were

SOU 2017:12

Summary

responsible for schooling, social services, health and medical care, and dental care at short notice.

Civil society and the Swedish Association of Local Authorities and Regions

Both civil society and the Swedish Association of Local Authorities and Regions made important contributions in autumn 2015. NGOs and volunteers met refugees at central stations and ferry terminals before the government agencies had managed to get themselves organised in these locations. After a few days of disorder, co- operation was organised between NGOs and volunteers, and their cooperation with government agencies worked well. NGOs also provided assistance in several other ways, for example by organising accommodation and employment. The Swedish Association of Local Authorities and Regions had a coordinating role between different municipalities and county councils and vis-à-vis the Government, and raised issues that needed to be dealt with based on the perspective of the municipalities and county councils.

Our analysis

Responsibility for different parts of the refugee reception system is divided between many different agencies at central government and municipal level. This means that there are a great deal of inter- dependencies between agencies and the work of one agency affects the conditions for another. This places great demands when the different activities and services need to be scaled up very quickly. Collaboration, coordination and leadership towards a joint goal are absolutely essential.

Contingency planning by the Government and agencies

Migration is part and parcel of the global society and a rapidly increasing migration flow is not a threat in itself, even if the situation can become very strained. Neither the Government, nor the Government Offices, nor any of the central government or municipal

Summary

SOU 2017:12

agencies had contingency plans in place for the event that so many refugees chose to come to Sweden. There were early indications, but even at the beginning of September, when a large number of people had already come to Sweden, the Government and the entire administration still assumed that the number of asylum seekers would be in line with the Swedish Migration Agency’s forecast.

A good structure is in place in the Government Offices for gathering information and analysing it, but the Government Offices still did not realise before anyone else that the number of migrants would increase considerably. Experience of previous extraordinary events indicates that it is important to act on early information even if it is uncertain. If the early information that was available had been considered and used – despite the fact that it was by no means complete or analysed – it could have meant better preparedness for the course of events that was to unfold. The work of government agencies to identify risks can be developed, but there must also be contingency plans in place to gather other – and perhaps as yet unverified – information and use it.

The Government’s management

The Government governs the realm. This means that in autumn

2015, it was the Government’s job to coordinate and manage the reception of refugees from a holistic approach and in a common direction. The Government made a large number of decisions during the autumn of 2015 to improve the possibilities of receiving the large number of asylum seekers.

In some areas, clearer management on the part of the Government was needed. Cooperation between the Swedish Civil Contingencies Agency and the county administrative boards could have been more efficient if the Government had more clearly stated the conditions of both their remits. The Swedish Migration Agency was under a great deal of pressure, and when its activities were not functioning in various areas, problems arose for other government agencies, and the legal rights of individual asylum seekers were jeopardised. In hindsight, there is reason to reflect on whether the Government’s management of the Migration Agency should have been clearer. Another lesson is that better analysis may be needed of the material

SOU 2017:12

Summary

upon which the Government bases decisions to extend internal border controls and to introduce ordinances on ID checks.

In addition, we have learnt that responsibility issues need to be clarified and skills improved in various areas so that Sweden can live up to its international commitments and the requirement of due process. There are other areas, but one important example is the reception of children and the work of government agencies to prevent children disappearing, as well as cooperation between agencies when children do go missing. It is also important that we clarify responsibility issues and what the public undertakings are vis- à-vis people who reside in the country without seeking asylum.

Knowledge is a prerequisite for safeguarding legal rights during the reception process

With better knowledge, the reception of the people who came to Sweden during autumn 2015 could have been more legally certain and efficient. People who seek asylum must be given knowledge about their own asylum process at an early stage. During autumn 2015, the people arriving at central stations and ferry terminals initially received information of varying quality. One explanation for this was that there were no government agencies there to provide information. NGOs and volunteers provided information, but it was not always correct. It is important for the legal rights of individuals that the information given is correct and offers knowledge of the asylum process. We can also see that the lack of information and knowledge meant that some asylum seekers who were transported in buses from Malmö or who waited to be registered at the Malmö Exhibition and Convention Centre felt that their freedom was being restricted.

At the Swedish Migration Agency, asylum seekers received less information than previously – and this applied to adults, children in families and perhaps above all unaccompanied minors, who were not assigned adequately qualified legal representatives in time either.

One lesson to be learned is that it is a fundamental requirement of due process that asylum seekers are given the right knowledge.

A person seeking asylum must also be dealt with by know- ledgeable officials from government agencies. We were able to ascertain that there was – and still is – a need for more knowledge,

Summary

SOU 2017:12

both at government agencies and in civil society, on the rules governing the reception of refugees. The Government took several initiatives to improve the spread of knowledge, but knowledge still did not reach everyone. One lesson here is that it is important in a high-pressure situation that clear structures are in place for where to find the right information and knowledge.

From information to coordination and leadership

We consider that the work carried out by the Swedish Civil Contingencies Agency to produce status reports and arrange collaboration conferences was necessary in order to achieve a more coherent picture for the Government and government agencies. However, this work was not enough. The right access to information at all levels and throughout the country is a fundamental prerequisite to fulfil the public undertaking of receiving refugees. Experiences from autumn 2015 show that central government had more information than the municipalities, and that there need to be better structures for communicating information between all of the agencies involved in the reception of refugees.

With the right information, collaboration and coordination emerged in many areas – and these are structures that can be used in future. There is a great deal of knowledge about the reception of refugees, and this knowledge is put to best use when municipalities and central government agencies coordinate their activities. There are lessons to be learned here for the future.

There are also a number of areas where the very strained situation of autumn 2015 made it clear that the responsibility for receiving refugees has to be improved so that we can live up to our inter- national commitments and requirements in terms of due process and efficiency. When there are shortcomings in collaboration and coordination between agencies, clear leadership and a clear direction are needed from the Government. We have highlighted various areas that we have identified that need more clear management on the part of the Government to improve the legal rights of individuals, but also efficiency in the government agencies’ implementation of refugee reception. This also includes better cooperation with civil society and volunteers in order to make use of the available resources.

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

Direktiven för vårt arbete beslutades vid regeringssammanträdet den 9 juni 2016 (dir. 2016:47). Av direktiven framgår att vårt över- gripande uppdrag har varit att utvärdera hanteringen av flykting- situationen i Sverige 2015 genom att göra en kartläggning av händelseförloppet under hösten 2015. Utifrån den ska vi analysera regeringens, de statliga myndigheternas, kommunernas och lands- tingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civil- samhällets hantering av situationen. Med utgångspunkt i vår kart- läggning och vår analys ska vi redogöra för vilka lärdomar som kan dras. Lärdomarna kan avse såväl svagheter som styrkor i hanteringen av och beredskapen inför situationen.

Uppdraget har i enlighet med direktiven bedrivits i så nära sam- arbete med relevanta aktörer som det har varit möjligt.

Vi har beaktat hur barnrättsperspektivet och jämställdhets- perspektivet har iakttagits av myndigheterna.

Vårt uppdrag har inte varit att bedöma, granska eller uttala oss om enskildas eller en viss myndighets ansvar eller annat som kunnat eller kan komma att prövas av domstol eller granskningsorgan.

Vår analys ska syfta till att stärka förmågan hos berörda aktörer att hantera en eventuell liknande situation. Det ingår inte i uppdraget att lämna förslag till åtgärder.

Direktivet bifogas i bilaga 1.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:12

1.2Utredningens arbete

Utredaren påbörjade sitt arbete under sommaren 2016. Experter i utredningen förordnades i september 2016. Utredningen har hållit sex sammanträden med experterna, varav ett heldagssammanträde. Det har också förekommit underhandskontakter med experter mellan mötena, vilket har bidragit till utredningsarbetet i olika frågor.

Utredningen har under arbetet haft många kontakter med myndigheter och organisationer för att få kunskap om hur mot- tagandet av människor på flykt genomfördes under hösten 2015. Vi har haft möten och intervjuer med eller på annat sätt inhämtat kun- skap från de myndigheter och organisationer som beskrivs i kapitel 4–6 som ett underlag för beskrivningen av deras beredskap inför och hantering av mottagandet av människor på flykt under 2015. Kapitlen bygger till stora delar på deras uppgifter till utred- ningen.

Vi har inledningsvis haft möten med generaldirektörerna för Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och Skolverket samt med rikspolischefen. Vi har också genomfört längre intervjuer med tjänstemän i Migrationsverket, Polismyndigheten, MSB, Socialstyrelsen och Sveriges kommuner och landsting (SKL). Vi har därutöver haft kontakt med tjänstemän vid Regeringskansliet och länsstyrelserna. Vi har haft möten med statssekreteraren i Justitiedepartementet Lars Westbratt och EU- ministern Ann Linde (i egenskap av tidigare statssekreterare i Justitie- departementet).

Vi har deltagit vid två landshövdingemöten.

För att få en bredare bild av myndigheternas beredskap och hur mottagandet hanterades har utredningen besökt och genomfört intervjuer med ett urval av kommuner och landsting, och andra myndigheter. Vi har haft fördjupade diskussioner med represen- tanter för kommunerna och landstingen, företrädesvis motsvarande kommun- eller landstingsdirektör eller andra som hade ett särskilt ansvar för genomförandet av mottagandet 2015. Inför dessa möten skickades en promemoria med ett antal frågor som underlag för diskussionen. Denna promemoria bifogas betänkandet som bilaga 2. Utredningen har också deltagit i en workshop anordnad av Kom- munerna i Stockholms län, KSL, och Länsstyrelsen i Stockholms län

SOU 2017:12

Utredningens uppdrag och arbete

om kommunernas lärdomar och erfarenheter av mottagande av ensamkommande barn 2015.

Utredningen har träffat de tre storstadskommunerna, ett par särskilda ankomstkommuner och därutöver ytterligare ett urval av kommuner. Urvalet har skett utifrån flera faktorer, såsom geo- grafiskt läge, befolkningsmässig storlek och demografi. SKL har bidragit i urvalsprocessen, också utifrån kunskap om olika kommu- ners särskilda förutsättningar när det kommer till migrations- mottagande. Av bilaga 3 framgår valda kommuner och landsting.

Utredningen har anordnat tre öppna hearings med organisationer från civilsamhället som på olika sätt varit delaktiga i mottagandet av människor på flykt under 2015. Hearings har hållits i Malmö, i Göteborg och i Stockholm, den senare också med representanter för riksorganisationer. Detta för att få en fördjupad bild av hur det sett ut på plats i olika delar av landet, främst i det initiala skedet men inte begränsat till det. I bilaga 3 anges vilka organisationer som med- verkade vid dessa tillfällen.

Rädda Barnen har till utredningen lämnat en skriftlig redogörelse för sitt arbete.

Barnombudsmannen har bidragit till utredningens arbete genom en rapport med inriktning på barnrättsperspektivet, Barnspecifika utmaningar i samhällets hantering av människor på flykt. Den bifogas i sin helhet till betänkandet, bilaga 4. Statskontoret har bistått utred- ningen med en rapport som innehåller en kartläggning och analys av beredskapen och hanteringen hos samtliga länsstyrelser. Stats- kontoret har redovisat uppdraget i rapporten Länsstyrelsernas hanter- ing av situationen med människor på flykt hösten 2015. Rapporten bifogas i sin helhet till betänkandet, bilaga 5.

Vi har samrått med Mottagandeutredningen (dir. 2015:107). Under arbetet har vi tagit del av en stor mängd skriftligt material,

företrädesvis i form av rapporter. Materialet omfattar bl.a. konsti- tutionsutskottets granskning av situationen, inklusive utrednings- bilagor till betänkandet 2015/16:KU20, vissa av Riksrevisionens granskningar, t.ex. om Migrationsverkets arbete med asylmottagande och Polismyndighetens genomförande av gränskontroll, Barn- ombudsmannens rapport om mottagandet av barn och den redovis- ning av arbetet med situationen hösten 2015 som MSB lämnat regeringen.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:12

1.3Arbetets inriktning

Mottagandet av de människor på flykt som kom till Sverige under hösten 2015 innefattar en mängd olika frågeställningar. Vi har inte kunnat kartlägga och analysera allt arbete som gjordes under hösten 2015 utan vi har valt att inrikta oss på myndigheternas och civil- samhällets mottagande av människorna som kom. Det betyder att vi har avgränsat oss och inte gått in på frågor om upphandling, plan- och byggregler, brandskydd eller tillsyns- och tillståndsfrågor.

Vi har främst har inriktat oss på hur de människor som kom togs emot genom att ges möjlighet att börja sin asylprocess och få ett ordnat boende. Vi har dock inte begränsat vårt uppdrag till att endast omfatta mottagandet av flyktingar eller andra skyddsbehövande i rättslig mening. Det betyder att också mottagandet av människor som kom till Sverige men som av olika anledningar valde att resa vidare härifrån eller inte söka asyl ingår i vårt arbete.

För att kunna göra en rimlig analys har vi satt händelseutveck- lingen under hösten 2015 i ett större sammanhang eller ett längre tidsperspektiv. När så har skett framgår det av betänkandet.

Vi har utfört vår analys utifrån ett nationellt perspektiv. Det har inte ingått i vårt uppdrag att utvärdera det arbete som har bedrivits inom ramen för det europeiska samarbetet. Inte heller i övrigt har vi haft uppgiften att göra en internationell jämförelse med andra länders mottagande.

2Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

2.1Svensk asyl- och migrationspolitik

Huvuddragen i den svenska asyl- och migrationspolitiken har legat fast under lång tid. Det övergripande målet för migrationspolitiken är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som inom ramen för den reglerade invandringen värnar asylrätten, underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskrafts- invandring, tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1 UO081, prop. 2016/17:01, UO08).

Något som allmänt blivit allt tydligare är EU-dimensionen. Sam- arbetet inom EU har under en lång tid varit inriktat på att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem som utgår från 1951 års FN- konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) och dess tilläggsprotokoll från 1967 (New York-protokollet). Det gemensamma asylsystemet regleras i skyddsgrundsdirektivet, asyl- procedurdirektivet, mottagandedirektivet, Dublinförordningen, Eurodacförordningen och massflyktsdirektivet.

Skyddsgrundsdirektivet utgör kärnan i det gemensamma euro- peiska asylsystemet. Det innehåller kriterierna för när en person ska anses vara i behov av internationellt skydd och bestämmelser om de rättigheter som följer med att internationellt skydd beviljas. De definitioner som framgår av skyddsgrundsdirektivet är oförändrade i 2011 års omarbetade direktiv.2

1Se vidare bet. 2009/10:SfU2, rskr. 2009/10:132, även SOU 2009:19 s. 67.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till inter- nationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

Asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om de förfaran- den som ska tillämpas för beviljande eller återkallande av flykting- status. Mottagandedirektivet innehåller bestämmelser om mottagan- det av asylsökande. Dublinförordningen innehåller kriterier för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asyl- ansökan som en medborgare i ett tredjeland har gett in i en med- lemsstat. Eurodacförordningen innehåller bestämmelser om jäm- förelse av fingeravtryck för att underlätta tillämpningen av Dublin- förordningen. De omarbetade direktiven antogs i juni 2013.3

Massflyktsdirektivet innehåller bestämmelser om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer.4

2.2Ansvarfördelningen mellan myndigheter för mottagandet av människor på flykt

I detta avsnitt beskrivs den ansvarsfördelning som gällde mellan de myndigheter som svarade för mottagandet av de människor på flykt som kom till Sverige hösten 2015. Framställningen är begränsad till asylmottagandet, det vill säga tiden från ankomsten till Sverige fram till beslut som gäller rätten att stanna kvar här.

att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), Europa- parlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mot- tagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättsvisa (omarbetning).

4Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juni 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

2.3Reglerna om mottagande

Beskrivningarna i det följande avsnittet avser de regler som gällde för mottagandet av människor på flykt 2015.

2.3.1Migrationsverkets ansvar för mottagande av asylsökande

Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av dem som söker asyl i Sverige.

Migrationsverkets ansvar för mottagandet innebär att människor på flykt som anländer till Sverige och söker asyl registreras, får möjlighet att bo på en förläggning, möjlighet till sysselsättning och möjlighet till ekonomiskt bistånd enligt bestämmelserna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA.

Migrationsverket ska erbjuda asylsökande plats på en förläggning (3 § LMA). Myndigheten får därför driva förläggningar, eller uppdra åt andra att driva förläggningar. Av förarbetena till LMA framgår att det i Migrationsverkets ansvar som huvudman ingår att se till att det finns förläggningsplatser för alla som behöver en sådan plats (prop. 1993/94:94 s. 29).

En asylsökande som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en förläggning.

Rätten till ekonomiskt bistånd förutsätter att den asylsökande är registrerad vid en förläggning. Efter registreringen vid en förläggning svarar Migrationsverket för att bistånd lämnas enligt LMA (3 och 8 §§ LMA). Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av mot- svarande karaktär eller för bostadskostnader (1 § andra stycket LMA). Bistånd enligt LMA lämnas i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag (13–18 §§ LMA). Asylsökande som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). För annat angeläget behov har den asylsökande rätt till särskilt bistånd, t.ex. för vinterkläder.

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

2.3.2Mottagandet av ensamkommande barn

Med ensamkommande barn avses, enligt 1 § femte stycket LMA, barn som är under 18 år och som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare.

För mottagande av asylsökande ensamkommande barn gäller särskilda bestämmelser (2 och 3 §§ LMA). De är tillämpliga så länge barnet är att anse som ensamkommande. Om ett barns förälder eller någon annan vuxen person som trätt i förälders ställe senare tar hand om barnet anses barnet inte längre ensamkommande.

Migrationsverket ansvarar för att alla ensamkommande barn som söker asyl registreras och anvisas till en kommun som sedan svarar för omvårdnad och boende. Migrationsverket svarar också för att asylsökande ensamkommande barn som behöver det får ekonomiskt bistånd.

När Migrationsverket anvisar en kommun att ordna boendet för barnet, blir det den kommunens ansvar att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende för barnet. Barnet anses efter anvis- ningen vistas i kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen (SoL) för dem som vistas i kommunen innebär bl.a. att socialnämnden utan dröjsmål ska utreda vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Det betyder bl.a. ett ansvar att utreda asylsökande ensam- kommande barns behov (11 kap. 1 § SoL). Ansvaret gäller till dess utredningen är klar även om barnet skulle lämna kommunen (prop. 2005/06:46 s. 49).

När det gäller boende i annat hem än det egna, vilket även om- fattar asylsökande ensamkommande barn, finns bestämmelser bl.a. i 6 kap. 1, 3, 5 och 6–6 c §§ SoL. Där framgår bl.a. att socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familje- hem och hem för vård eller boende. När ett barn placeras ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, dock alltid med beaktande av barnets bästa. Vidare

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

framgår att socialnämnden måste lämna sitt medgivande till att ett barn tas emot för vård eller fostran i ett hem som inte är föräldra- hemmet eller hos någon annan som har vårdnaden om barnet. För att ett sådant medgivande ska få lämnas måste förhållandena i hemmet först utredas.

Enligt socialtjänstlagen ska vad som är bäst för barnet vara av- görande vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behand- lingsinsatser för barn. När en åtgärd rör ett barn ska barnet enligt 11 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen få relevant information och möjlighet att framföra sina åsikter i frågan. Om barnet inte framför sina åsikter, ska dessa så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Barnets syn på till vilken kommun anvisning ska ske ska beaktas av Migrationsverket (prop. 2012/113:162 s. 20).

Migrationsverket, länsstyrelserna och kommunerna förhandlade om mottagande och platser för ensamkommande barn

I förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. finns bestämmelser om överenskommelser om kommuners mottagande av ensamkommande barn och om kommuners och landstings rätt till ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar. Enligt 1 a § i förordningen ska Migrations- verket träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Länsstyrelserna svarar enligt sina regleringsbrev för förhand- lingarna med kommunerna om mottagande och platser för ensam- kommande barn. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som Migrationsverket ska anvisa till kommunen enligt 3 § andra stycket LMA, dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun.5

Enligt 7 b § i förordningen får en kommun som träffat en över- enskommelse som avses i 3 § andra stycket LMA också träffa överenskommelse med Migrationsverket om hur många platser för boende som avses i 2 § andra stycket LMA som kommunen ska hålla

5 Migrationsverket tillämpar sedan den 1 april 2016 en annan anvisningsmodell. Den beskrivna ordningen med överenskommelser, som gällde under 2015, gäller därmed inte längre.

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

tillgängliga och därmed få ersättning för. I dessa fall har kommunen rätt till ersättning med visst belopp per dygn och överenskommen plats och därutöver med ett tillägg per dygn för varje belagd plats. En kommun har, enligt förordningens 4 §, rätt till ersättning för kostna- der för transport av ensamkommande barn till den kommun som anvisats av Migrationsverket. En kommun som anvisats ett barn av Migrationsverket har enligt 7 a § samma förordning rätt till ersätt- ning för kostnader för utredning som görs enligt socialtjänstlagen avseende ett ensamkommande barn. Kommuner som under 2015 tog emot ensamkommande barn får ersättning av staten i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl., förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar samt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Ett ensamkommande barn från ankomst till boende

Ensamkommande barn kan efter att de anlänt till Sverige ge sig till känna för svensk myndighet i vilken kommun som helst. I praktiken sker det vanligtvis i någon av de kommuner där Migrationsverket har mottagningskontor.

Efter att ett ensamkommande barn har gett sig till känna i en kommun underrättar Migrationsverket socialtjänsten i kommunen om att det anlänt ett ensamkommande barn. Barnet får inledningsvis ett tillfälligt boende i den kommunen i väntan på att Migrations- verket ska anvisa vilken kommun som ska ordna boendet under asylprocessen.

Migrationsverket ska så snart som möjligt anvisa barnet till den kommun som ska svara för boendet under asylprocessen (3 § andra stycket LMA). Ambitionen är att anvisa barnet till en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till Sverige.6 Först undersöker Migrationsverket om barnet har någon släkting eller annan nära anhörig i Sverige. Finns det en sådan person anvisas barnet som regel till den kommun där släktingarna bor. Annars anvisas barnet i första hand till en kommun som har en överenskommelse med Migrations- verket om mottagande av asylsökande ensamkommande barn och

6 Se t.ex. Handboken i migrationsärenden, Migrationsverket, 2012, uppdaterad oktober 2015.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

där det vid tillfället finns en ledig plats. Barnet får flytta från det tillfälliga boendet i ankomstkommunen till den kommun som Migrationsverket anvisar. Barnet anses därefter vistas i den kom- munen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen. Detta innebär att den kommunen är ansvarig för att barnet får det stöd och den hjälp det behöver. Socialtjänsten utreder barnets behov av insatser och var barnet ska bo, i familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Om barnet ska placeras i ett så kallat eget boende, som ofta är en familjehemsplacering hos en släkting, ska det boendets lämplighet först vara utrett.

God man

Överförmyndaren ska enligt 3 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn så snart som möjligt förordna en god man för barnet. Förordnande av god man kan ske på initiativ av över- förmyndaren, på ansökan av Migrationsverket eller efter ansökan av socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Den gode mannens uppgift är viktig eftersom denne ansvarar för det ensamkommande barnets personliga förhållanden och sköter barnets angelägenheter i vårdnadshavarens och förmyndarens ställe. Den gode mannen ska biträda barnet med asylansökan och det innebär att asylprocessen kan starta först när den gode mannen är förordnad. Om anvisningen av barnet från det tillfälliga boendet till en kommun går snabbt är det överförmyndaren i anvisningskommunen som förordnar god man för barnet. Om barnet blir kvar i ankomstkommunen under en längre tid kan det vara överförmyndaren i den kommunen som ansvarar för att en god man förordnas.

2.3.3Hälso- och sjukvård

Lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande m.fl. hälso- och sjukvård samt tandvård. Lagen innebär en kodifiering av den ordning som gällde tidigare enligt särskilda överenskommelser mellan staten och SKL. Utgångspunkten är att en hälsoundersökning erbjuds när den asylsökande etablerat ett boende.

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård och tandvård som barn som är bosatta i landet. Även barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning erbjuds vård på samma villkor.

Vuxna asylsökande ska erbjudas vård och tandvård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsråd- givning.

Statlig ersättning utgår enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.

2.3.4Skola och utbildning

Enligt skollagen (2010:80) har alla barn som är bosatta i Sverige rätt till utbildning. Detta gäller också asylsökande barn (29 kap. 2 § skollagen). Asylsökande omfattas inte av skolplikten men har rätt till utbildning (7 kap. 2 § skollagen). Rätten till utbildning gäller alla barn från och med höstterminen det år de fyller sex år (9 kap. 5 § skollagen). Rätten till utbildning gäller också asylsökande i gym- nasieåldern som även om de fyllt 18 år har rätt att avsluta sin utbild- ning i gymnasieskola eller gymnasiesärskola om studierna påbörjats före det att eleven fyllt 18 år. Det är den kommun som barnet vistas i som ansvarar för att barnet får utbildning. Kommunen är skyldig att erbjuda barnet plats i skola så snart det är lämpligt med hänsyn till barnets personliga förhållanden. Det bör dock ske senast en månad efter ankomsten till Sverige (4 kap. 1 a § skolförordningen 2011:185).

2.4Barnperspektivet i mottagandet

Barn i asylprocessen

Enligt 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i FN:s kon- vention om barnets rättigheter (barnkonventionen), ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska barnet höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § UtlL).

SOU 2017:12 Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

Barn på flykt som kommer till Sverige har rätt till skolgång (7 kap. 2 § skollagen [2010:800]) och hälso-, sjuk- och tandvård (5 § lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.).

FN:s barnrättskommitté om mottagande av barn

Den 21 juni 1990 godkände riksdagen Sveriges ratificering av barnkonventionen (prop.1989/90:107). Konventionen övervakas av FN:s barnrättskommitté. Denna kommitté gav under 2005 allmänna rekommendationer vad gäller staternas bemötande av ensamkom- mande barn. Här är några exempel:

1.Barnets bästa ska vara vägledande i alla faser av mottagandet av ensamkommande barn, inklusive en barnvänlig och säker utred- ning genomförd av kompetenta tjänstemän samt en skyndsam tillsättning av god man och juridiskt ombud.

2.Omsorg och boende för ensamkommande barn ska i princip aldrig innebära frihetsberövande. Syskon ska hållas tillsammans, och boende hos eventuella släktingar i landet ska tillåtas. Staterna ska tillförsäkra kvalificerad och periodisk tillsyn av barnets situation särskilt när det gäller hälsa, skydd mot våld och exploatering samt tillgång till utbildning.

3.Ensamkommande barn har rätt till en levnadsstandard anpassad till deras fysiska, psykiska och intellektuella utveckling och rätt till bästa möjliga hälsa och behandling av sjukdomar och rehabi- litering.

Dessutom rekommenderar FN:s barnrättskommitté staterna att anordna specialiserad utbildning för alla som är inblandade i mot- tagandet och handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn.7

7 Ett förslag om att barnkonventionen ska bli lag bereds för närvarande, se SOU 2016:19.

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

2.5Bestämmelser om uppehållstillstånd

2.5.1Ansökan om uppehållstillstånd

En utlänning som vill resa in i och vistas i Sverige ska som huvud- regel ha antingen en visering eller ett uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i ett EES-land. För arbete i Sverige krävs arbets- tillstånd.8

EES-medborgare behöver som utgångspunkt inte uppehålls- tillstånd och inom EU råder som princip fri rörlighet för personer. En bärande del inom Schengensamarbetet är den yttre gränsen. Regleringen är intimt sammankopplad med den grundläggande fria rörligheten inom unionen. Enligt Schengenkonventionen får en tredjelandsmedborgare som innehar en giltig resehandling och ett uppehållstillstånd som har utfärdats av en Schengenstat röra sig fritt inom övriga Schengenstaters territorium under högst tre månader, under förutsättning att han eller hon uppfyller vissa i Schengenkon- ventionen angivna inresevillkor och inte finns registrerad på någon av Schengenstaternas spärrlistor (se artikel 21 Schengenkonventionen).9 Ett uppehållstillstånd i en Schengenstat och en giltig resehandling kan således ersätta en visering.

Medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på uppehållstillstånd. De som har uppehållsrätt eller visering för längre tid än tre månader är också undantagna från kravet på uppehålls- tillstånd. Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige i mer än tre månader utan uppehållstillstånd. Förutsättningarna för uppehållsrätt regleras i 3 a kap. UtlL.

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska enligt 5 kap. 18 § första stycket UtlL ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får som huvudregel inte bifallas efter inresan. I 5 kap. 18 § andra och

8En utlänning som har fått uppehållstillstånd i Sverige får som huvudregel ett uppehålls- tillståndskort som ett bevis på att han eller hon har tillstånd att vara i Sverige.

9Motsvarande reglering sekundärrättsligt finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) i dess lydelse enligt Europaparlamentet och rådets förord- ning (EU) 1051/2013 av den 22 februari 2013. Kodexen om Schengengränserna föreligger i en konsoliderad version, (EU) 2016/399.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

tredje stycket och 5 kap. 18 a och 19 §§ UtlL framgår dock att det finns en rad undantag från huvudregeln. Det gäller t.ex.

utlänning som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande eller kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter,

vid förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall,

när utlänningen har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att han eller hon reser till ett annat land för att ge in sin ansökan där,

om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering, om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett yrke där det råder stor efterfrågan på arbetskraft och arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller det annars finns särskilda skäl.

2.5.2Beslutande myndighet

Migrationsverket är den myndighet som enligt 5 kap. 20 § UtlL beslutar om uppehållstillstånd.10 Regeringen eller – efter regeringens bemyndigande – Migrationsverket får enligt 5 kap. 22 § UtlL med- dela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om uppehållstillstånd. Enligt 4 kap. 25 § UtlF får Migrationsverket låta en svensk beskickning (ambassad) eller ett svenskt konsulat bevilja uppehållstillstånd för högst tre år.11 Beslut om uppehållstillstånd får vidare meddelas av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning även om frågan om uppehållstillstånd inte tagits upp av utlänningen (5 kap. 21 § och 8 kap. 27 § första stycket UtlL).

10Beslut om uppehållstillstånd kan också enligt samma lagrum meddelas av Regerings- kansliet, det avser beslut om uppehållstillstånd för diplomater och annan ambassadpersonal.

11Migrationsverket har bemyndigat svenska ambassader och karriärkonsulat att bevilja uppe- hållstillstånd för vissa studerande (MIGRFS 10/2014).

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

2.6Uppehållstillstånd

2.6.1Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande

Av 5 kap. 1 § första stycket UtlL följer att flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som huvudregel har rätt till uppehållstillstånd här. Uppe- hållstillståndet ska vara permanent eller gälla i minst tre år.12

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner väl- grundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller annan tillhörig- het till viss samhällsgrupp.

Förföljelsen kan komma från hemlandets myndigheter. Det kan också vara så att myndigheterna inte kan eller vill ge ett effektivt skydd mot förföljelse från enskilda personer eller grupper (se 4 kap. 1 § UtlL).

Den som inte är flykting kan i stället ha rätt till uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Det finns två kategorier av skyddsbehövande i utlänningslagen, alternativt skyddsbehövande och övriga skydds- behövande (se 4 kap. 2 och 2 a §§ UtlL). Som alternativt skydds- behövande anses den som befinner sig utanför det land som han eller hon är medborgare i, därför att

1.det finns grundad anledning att anta att han eller hon vid ett åter- vändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civil- person löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt,

2.utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i punkten 1, inte vill begagna sig av hemlandets skydd.

12 Den här regeln är från sommaren 2016 ändrad genom den tidsbegränsade lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, som föreskriver tillfälliga uppehållstillstånd som huvudregel.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

Den skyddsgrundande behandlingen eller bestraffningen kan komma från hemlandets myndigheter. Det kan också vara så att myndig- heterna inte kan eller vill ge ett effektivt skydd mot sådan behandling eller bestraffning från enskilda personer eller grupper.

En utlänning som inte uppfyller kraven för att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande kan i stället beviljas uppehålls- tillstånd som övrig skyddsbehövande. Det förutsätts då att han eller hon befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon

1.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp

2.inte kan återvända till hemlandet på grund av miljökatastrof.

De allvarliga övergreppen kan komma från hemlandets myndigheter. Det kan också vara så att myndigheterna inte kan eller vill ge ett effektivt skydd mot sådana övergrepp från enskilda personer eller grupper.

I vissa fall finns förutsättningar för att utesluta en utlänning från att anses som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Det gäller bl.a. om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten (4 kap. 2 b och 2 c §§ UtlL).

Uppehållstillstånd får vägras om en flykting genom ett synner- ligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma gäller om flyktingen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (5 kap. 1 § andra stycket UtlL). En utlänning som omfattas av definitionen för att vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skydds- behövande ska som huvudregel beviljas en statusförklaring (4 kap. 3 och 3 a §§ UtlL).

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

2.6.2Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns främst i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. I 5 kap. 3 § UtlL finns regler om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning som grundar sig på direktivet om rätt till familjeåterförening (Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening). I bestämmelsens första stycke anges när medlemmar ur en kärnfamilj ska beviljas uppehållstillstånd. Med kärnfamilj avses make/maka, sambo, minder- åriga barn och deras föräldrar. I första stycket 1 föreskrivs att make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i Sverige, ska ha rätt till uppehållstillstånd.

Om ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts ute- slutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd får emellertid uppehållstillstånd vägras (se 5 kap. 17 a § UtlL). Av 5 kap. 3 § första stycket 2 följer vidare att utländska ogifta barn ska beviljas uppehållstillstånd om barnet antingen har en förälder som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige, eller har en föräl- der som är gift eller sambo med någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. I första stycket 3 regleras rätten till uppehållstillstånd för barn som är eller som avses bli adopterade. Innebörden av bestämmelsen är att dessa barn ska jämställas med biologiska barn. Om en utlänning har adopterats uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd får emellertid uppehållstillstånd vägras (se 5 kap. 17 a § UtlL). Ensam- kommande barn som är flyktingar, alternativt skyddsbehövande eller övriga skyddsbehövande har även de en rätt till återförening med sina föräldrar (5 kap. 3 § första stycket 4). Med ensamkommande barn avses ett barn som vid ankomsten till Sverige var skilt från sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Bestämmelsen tar sikte på både barn som rest in ensamma utan vuxen och barn som blivit lämnade efter inresan. Av första stycket 5 följer vidare att föräldrar till barn som är flyktingar eller skyddsbehövande eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe har rätt till uppehållstillstånd, om de befinner sig i Sverige. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dock att barnet och den vuxne har någorlunda samtidiga asyl- processer i Sverige och att beslut om deras respektive asylansök- ningar fattas i nära anslutning till varandra.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

I 5 kap. 3 a § UtlL regleras i vilka övriga situationer som uppe- hållstillstånd kan beviljas på grund av anknytning. Enligt första stycket 1 får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar emot att tillstånd ges. Om en utlänning ges uppehållstillstånd på denna grund ska uppehållstillstånd för samma tid också ges hans eller hennes ogifta barn (andra stycket). Av första stycket 2 följer att uppehållstillstånd också får ges till en utlänning som på något annat sätt än som anges i 5 kap. 3 § UtlL är nära anhörig till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande som redan fanns i hemlandet mellan släktingarna. Det kan t.ex. röra sig om hemmavarande ogifta barn över 18 år eller föräldrar som i hem- landet tagits hand om av något barn (se prop. 1996/97:25 s. 113).

Enligt första stycket 3 får uppehållstillstånd vidare ges till en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt samman- bor med ett barn som är bosatt i Sverige. Uppehållstillstånd får även ges till en utlänning som ska utöva umgänge – som inte är av begrän- sad omfattning – med ett barn som är bosatt i Sverige (första stycket 4). Enligt första stycket 5 får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också ges till en utlänning som är adopterad i Sverige i vuxen ålder, är anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande eller på annat sätt har särskild anknytning till Sverige (tredje stycket).

2.6.3Uppehållstillstånd på grund av arbete eller studier

Enligt 5 kap. 10 § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges till en utlänning som önskar vistas i Sverige på grund av arbete, studier eller för att bedriva näringsverksamhet.

Uppehållstillstånd för studier kan beviljas för utomnordiska medborgare och medborgare utanför EU om han eller hon t.ex. avser att studera vid ett svenskt gymnasium eller en folkhögskola

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

SOU 2017:12

eller bedriva akademiska studier vid en högskola eller ett universitet i Sverige. Normalt beviljas inte uppehållstillstånd för studier på grund- skolenivå. För att uppehållstillstånd för studier ska beviljas krävs bl.a. att utlänningen har blivit antagen till de studier som avses, att han eller hon har sin försörjning tryggad under studietiden och att studierna bedrivs på heltid. Uppehållstillstånd för studier beviljas för ett år i taget under studietiden om studierna beräknas pågå längre tid än ett år. I annat fall beviljas tillstånd för den tid som studierna ska pågå.

2.6.4Uppehållstillstånd för besök

Enligt 5 kap. 10 § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas för besök i Sverige. För en viseringsfri utlänning krävs ett sådant uppehållstillstånd, om vistelsen i Sverige ska vara mer än tre månader. Detsamma gäller en utlänning som har haft en visering vid inresan till Sverige som därefter har löpt ut. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök kan beviljas om det framstår som klart att det är fråga om en kortare vistelse i Sverige och att utlänningen inte kan antas arbeta eller försöka bosätta sig här. Vidare krävs att utlänningens försörjning ska vara tryggad under vistelsen och att han eller hon har en returbiljett eller tillräckliga medel för återresan. Det finns inte någon maximal tid föreskriven vad gäller uppehållstillstånd för besök, men normalt saknas det anledning att ge tillstånd för längre sammanhållen vistelse än ett år (se prop. 1994/95:179 s. 67).

2.6.5Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter

5 kap. 6 § UtlL anger att uppehållstillstånd kan beviljas en vuxen utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. För att barn ska beviljas uppehållstillstånd i mot- svarande fall krävs i stället att omständigheterna är särskilt ömmande.

SOU 2017:12

Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt

2.6.6Permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd

Ett uppehållstillstånd kan vara tidsbegränsat eller utan tidsbegräns- ning (permanent uppehållstillstånd). Ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ger en utlänning rätt att resa in i och vistas i Sverige under den tid som anges i tillståndet. Däremot ger det inte utlänningen rätt att arbeta i Sverige, om inte tillståndet är förenat med ett arbets- tillstånd.

Ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in, uppehålla sig och även arbeta i Sverige under obegränsad tid.

Enligt huvudregeln ska permanent uppehållstillstånd beviljas när utlänningen har för avsikt att mera varaktigt bosätta sig i Sverige, om det inte finns särskilda skäl som talar mot att ett permanent uppe- hållstillstånd beviljas (se prop. 1983/84:144 s. 88 och prop. 2004/05:170 s. 197). I praktiken gäller det vanligtvis utlänningar som beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande, utlänningar som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning och utlänningar som beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter. Från huvud- regeln om permanent uppehållstillstånd finns i 5 kap. 7–15 d §§ UtlL en rad undantag när en utlänning i stället för permanent uppehålls- tillstånd ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Uppräk- ningen är dock inte uttömmande (se prop. 2004/05:170 s. 197–198).

I 5 kap. 17, 17 a och 17 b §§ UtlL anges när uppehållstillstånd ska eller får vägras. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att uppehållstill- stånd får vägras på grund av utlänningens brottslighet eller oriktiga uppgifter i samband med ansökan.

2.6.7Tillfällig lag om begränsningar av rätten till uppehållstillstånd

Sedan den 20 juli 2016 gäller lagen (2016:752) om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Lagen gäller i tre och under denna tid ska i stället för utlänningslagens regler, ett uppehållstillstånd som beviljats en flykting eller en alternativt skydds- behövande vara tidsbegränsat. För flyktingar kan uppehållstillstånd beviljas i tre år medan en alternativt skyddsbehövande kan beviljas uppehållstillstånd i tretton månader. Övriga skyddsbehövande har inte längre rätt till uppehållstillstånd. Reglerna innebär också att

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

	Andel barn		Andel vuxna

100%

80%

60%

40%

20%

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Migrationsverket.

3.1.4Allt fler ensamkommande barn

Med ensamkommande barn avses barn under 18 år, som vid ankomst- en till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person, som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare.

Sedan år 2000 har andelen ensamkommande barn utgjort ungefär en tiondel av det totala antalet asylsökande. Antalet ensamkommande barn har dock ökat över tid, särskilt sedan 2010. År 2014 var antalet ensamkommande barn cirka 7 000.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

8000

6000

4000

2000

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Migrationsverket.

3.1.5Fler män än kvinnor söker asyl

Sedan år 2000 har fördelningen mellan män och kvinnor varit ungefär densamma: männen har utgjort ungefär två tredjedelar och kvinnorna en tredjedel.

Kvinnor Män

100%

80%

60%

40%

20%

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: Migrationsverket.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

3.2Asylsökande 2015

3.2.1Asylsökande under olika delar av 2015

Få asylsökande första kvartalet 2015

Liksom tidigare år var antalet asylsökande lågt i början av året 2015. Under årets första kvartal såg utvecklingen nästan exakt ut som året innan. Under januari, februari och mars låg antalet asylsökande mellan 4 000 och 4 900 per månad.

Långsam ökning under våren och sommaren 2015

I vecka 15 (början av april) noterades årets lägsta antal asylsökande (bortsett från vecka 1). Denna vecka sökte ungefär 700 personer asyl i Sverige. Under resten av april ökade antalet asylsökande. Vecka 17 och 18 (slutet av april) var antalet asylsökande över 1 000 per vecka.

Under maj ökade antalet asylsökande långsamt och låg mellan 1 100 och 1 500 per vecka. Under juni fortsatte antalet asylsökande att öka. Antalet låg mellan 1 300 och 1 700 per vecka. Sammanlagt var antalet asylsökande 6 600 under juni månad.

Antalet asylsökande under sommaren 2015 var lägre än antalet asylsökande sommaren 2014 när det kom mellan 8 000 och 9 400 asyl- sökande under de tre sommarmånaderna juni, juli och augusti.

Ökningen skedde under sommaren gradvis i landets tre största städer, som sedan kom att bli de orter där flest ansökte om asyl under hela 2015.

I augusti började antalet asylsökande i Sverige att öka snabbare och från och med augusti skiljer sig utvecklingen 2015 från utveck- lingen för 2014.

SOU 2017:12						Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015
		Göteborg			Malmö			Stockholm
1200
1000
800
600
400
200
0
23	24	25	26	27	28	29	30	31	32	33	34	35
Källa: Migrationsverket.
					2014		2015

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Källa: Migrationsverket.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

Snabb ökning under sensommar och höst

Under sensommaren och början av hösten ökade antalet asylsökande kraftigt. I augusti 2015 sökte sammanlagt 11 700 personer asyl i Sverige och under september var antalet asylsökande 24 300. Det var alltså mer än dubbelt så många som under augusti.

Vecka 35 (slutet av augusti) var den första vecka som antalet asylsökande översteg 3 000. Vecka 37 kom för första gången fler än 4 000 asylsökande personer på en vecka. Följande vecka (vecka 38) var antalet asylsökande 6 900.

Oktober uppvisade det största antalet asylsökande på en månad, 39 200 personer. Under vecka 40 kom för första gången mer än 7 000 personer under en enda vecka. Den snabba ökningen fortsatte och vecka 41 kom för första gången mer än 9 000 människor som anmälde sig som asylsökande.

På vissa orter kulminerade antalet asylsökande under vecka 41, t.ex. i Boden och i Umeå. Det är dock inte ett generellt mönster för Norrland.

UMEÅ	BODEN
350
300
250
200
150
100
50
0
32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

Källa: Migrationsverket.

Vecka 42 (mitten av oktober) kom närmare 9 200 asylsökande till Sverige enligt Migrationsverkets statistik. Det skedde alltså en liten nedgång mellan vecka 41 och 42 för landet som helhet.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

I Göteborg var antalet asylsökande som störst under vecka 42. I Malmö och Stockholm fortsatte dock antalet att öka ytterligare några veckor.

Göteborg	Malmö	Stockholm
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

Källa: Migrationsverket.

För landet som helhet skedde en liten ökning av antalet asylsökande under vecka 43, följt av en minskning mellan vecka 43 och 44. Vecka 45 ökade åter antalet asylsökande. Antalet asylsökande för landet som helhet nådde sin kulmen vecka 46. Under den veckan sökte 10 551 personer om asyl i Sverige.

Malmö och Stockholm fick flest asylsökande vecka 46, liksom flera mindre orter som Flen och Norrköping.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

FLEN	NORRKÖPING
400
300
200
100
0
32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51

Källa: Migrationsverket.

För flera orter i landet liknade utvecklingen en M-kurva där antalet asylsökande först ökade under september och sedan minskade fram till månadsskiftet oktober–november för att sedan ta fart igen. Det t.ex. Örebro och Kristianstad.

				Örebro				Kristianstad
500
400
300
200
100
0
37	38	39	40	41	42	43	44	45	46	47	48	49	50	51
Källa: Migrationsverket.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

Snabb minskning från mitten av november

Från och med vecka 47 skedde en snabb minskning av antalet asyl- sökande. På tre veckor halverades antalet asylsökande. Samman- taget i november ansökte 36 700 personer om asyl, vilket var något färre än i oktober. I december var antalet asylsökande betydligt lägre (13 900) än i november. Totalt ansökte 162 877 personer om asyl 2015, varav 35 369 var ensamkommande barn.

Under 2016 kom betydligt färre asylsökande. I januari kom 4 200 asylsökande, i februari 2 700 och i mars 2 200. Totalt under 2016 sökte 28 939 personer asyl i Sverige. Av dem var 2 199 ensam- kommande barn.

3.2.2Ensamkommande barn under året

Antalet asylsökande barn utan vårdnadshavare var förhållandevis lågt i början av år 2015. Mellan 450 och 550 ensamkommande barn sökte asyl varje månad i Sverige det första kvartalet 2015.

4000
3000
2000
1000
0
1	5	9	13	17	21	25	29	33	37	41	45	49
Källa: Migrationsverket.

Antalet ensamkommande barn var redan i maj månad fler än antalet ensamkommande barn som anlände samma månad 2014. Vecka 19 (i början av maj) kom över 200 asylsökande ensamkommande barn. Under sommaren anlände runt 300–400 ensamkommande barn i veckan.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015	SOU 2017:12
2014	2015
10000
8000
6000
4000
2000
0
Källa: Migrationsverket.

Från mitten av juli ökade antalet asylsökande ensamkommande barn ännu snabbare och förloppet skiljde sig ytterligare från utvecklingen 2014. Första veckan i augusti (vecka 32) kom det mer än 500 ensam- kommande asylsökande barn.

Från augusti skedde en fortsatt, kontinuerlig ökning till mitten av oktober. I mitten av oktober minskade dock antalet ensamkom- mande barn under två veckor. Vecka 45, som var den första veckan i november, ökade åter antalet ensamkommande barn och ökningen fortsatte till vecka 47 (mitten av november)då antalet asylsökande ensamkommande snabbt började sjunka. Den sista veckan 2015 var antalet ensamkommande mindre än 400.

Oktober var den månad då flest ensamkommande barn ansökte om asyl under 2015. Den vecka då flest ensamkommande barn, 2 932 barn, ansökte om asyl var vecka 46 (9–15 november).

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

3.2.3Fler män än kvinnor sökte asyl

Av de 163 000 som sökte asyl 2015 var 115 000 män/pojkar och 48 000 kvinnor/flickor. Det innebär att 70 procent av de asylsökande var män/pojkar och 30 procent var kvinnor/flickor. Av de vuxna var 68 procent män och 32 procent kvinnor.

Av alla barn var 73 procent pojkar och 27 procent flickor. Av de barn som kom med en vårdnadshavare var 54 procent pojkar och 46 procent flickor. Av de ensamkommande barnen var 92 procent pojkar och 8 procent flickor.

3.2.4Många barn och många ensamkommande 2015

Under 2015 var det fler vuxna än barn som sökte asyl. Andelen barn hade tidigare under 2010-talet varit ungefär en tredjedel, men ökade under 2015 till 43 procent. Bland barnen var de nästan exakt lika många ensamkommande barn (35 400 barn) som barn som kom med vårdnadshavare (35 000 barn).

Familjekommande

barn

Ensamkommande

barn

Vuxna

Källa: Migrationsverket.

Flest vuxna och ensamkommande barn kom i oktober, medan flest barn med vårdnadshavare kom i november 2015.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

Asylsökande 2015

25000

20000

15000

10000

5000

Källa: Migrationsverket.

3.2.5Ursprungsländer

Det kom asylsökande från ungefär 135 olika länder 2015. Flest asyl- sökande kom från Syrien, Afghanistan och Irak.

60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Källa: Migrationsverket.

SOU 2017:12 Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

I särklass flest ensamkommande barn kom från Afghanistan (23 480). Barn kom också från Syrien, Somalia, Eritrea, Irak och Etiopien.

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

Källa: Migrationsverket.

3.2.6Resväg till Sverige

De flesta av de människor på flykt som kom till Sverige 2015 reste via den så kallade östra Medelhavsrutten, alltså med båt från Turkiet till Grekland. Från Grekland fortsatte de genom länderna på västra Balkan och vidare genom Ungern till Österrike. Länderna på västra Balkan blev därmed utpräglade transitländer. Likaså ville merparten av människorna som kom till Österrike fortsätta till Tysk- land och Skandinavien och myndigheterna i Österrike ordnade transporter för människor som ville vidare till Tyskland.2

Många av dem som inte sökte asyl i Tyskland fortsatte norrut.

Under hösten 2015 uppstod vad som kan kallas ett ”förläggnings‐ och transportsystem” i de nordtyska städerna Rostock, Hamburg och Flensburg, varifrån mellan 1 000–1 500 människor varje dag reste med buss eller tåg via Danmark till Sverige eller med färja direkt till Sverige.3

2Migrationsverket (2016). Verksamhets- och utgiftsprognos februari 2016, s. 20.

3Migrationsverket (2016). Verksamhets- och utgiftsprognos februari 2016, s. 20.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

3.2.7Flest asylansökningar i storstadslänen

Den ort där flest asylsökande lämnade in sin ansökan under 2015 var Malmö. Över 53 000 ansökningar om asyl lämnades in vid någon av enheterna i Malmö. I Stockholm lämnades 45 000 ansökningar in och i Göteborg 32 000.

Antalet ansökningar om asyl vid vissa orter hänger i viss mån sam- man med var Migrationsverket har sina ansökningsenheter, vilket är Boden, Flen, Gävle, Göteborgsområdet (Mölndals stad), Malmö, Sigtuna, Norrköping och Stockholmsområdet (Solna kommun). I Boden gjordes 2 700 ansökningar. I Umeå saknas ansökningsenhet och där gjordes endast 475 ansökningar och då vid den tillfälliga an- sökningsfunktion som öppnades på en mottagningsenhet där.

På länsnivå var det Skåne län som tog emot flest asylansökningar 2015, följt av Stockholms län och Västra Götaland.

60000

50000

40000

30000

20000

10000

Skåne

Stockholm

Gävleborg

Östergötland

Källa: Migrationsverket.

3.2.8Antalet inskrivna hos Migrationsverket ökade

En asylsökande person är inskriven i Migrationsverkets mottagnings- system från det att asylansökan lämnats in till dess att ärendet är avgjort och han eller hon är mottagen i en kommun för bosättning

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

och utskriven från mottagningssystemet, alternativt har lämnat landet.4

Vid årsskiftet 2014/2015 fanns ungefär 79 000 personer inskrivna som asylsökande hos Migrationsverket, varav 5 000 var ensam- kommande barn. Vid årsskiftet 2015/2016 var 182 000 personer inskrivna som ansylsökande hos Migrationsverket. Av dem var nästan 34 000 ensamkommande barn.

Övriga	Ensamkommande barn
200000
150000
100000
50000
0
Källa: Migrationsverket.

De flesta av dem som var inskrivna hos Migrationsverket bodde i anläggningsboende (ABO). Andelen minskade dock under året från två tredjedelar till drygt hälften. Andelen som bodde i eget boende (EBO) minskade också under året och var ungefär en tredjedel i början av 2015 och en fjärdedel i slutet av året. I stället ökade den andel som bodde i övrigt boende. Övrigt boende är till 98 procent ensamkommande barn i kommunala boenden/familje- hem/preplacerade (barn som bor hos t.ex. en släkting).

4 Riksrevisionen (2012). Början på något nytt. Etableringsförberedande insatser för asylsökande s. 67.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015		SOU 2017:12
ABO	EBO	ÖVRIGA
200000
150000
100000
50000
0
Källa: Migrationsverket.

3.2.9Ankomstkommuner för ensamkommande barn

När ensamkommande barn anländer till Sverige och ansöker om asyl får barnet ett tillfälligt boende i den kommun där han eller hon ger sig till känna (ankomstkommun). Så snart som möjligt ska Migrations- verket anvisa en kommun för barnets boende och omsorg i väntan på besked om uppehållstillstånd (anvisningskommun).

Flest barn anlände till kommunerna Malmö, Mölndal och Stock- holm.

Många kommuner tog emot förhållandevis många ensamkom- mande barn i relation till befolkningsstorleken. Antalet ensam- kommande barn jämfört med antalet kommuninvånare beskrivs i

figur 3.23. I Stockholm kom ett	ensamkommande	barn	per
236 invånare. I Norrköping kom ett	ensamkommande	barn	per
13 invånare.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

Malmö

Mölndal

Stockholm

Göteborg

Sigtuna

Solna

Trelleborg

Norrköping

Gävle

Örebro

2000

4000

6000

8000

10000 12000 14000

Källa: Migrationsverket.

Norrköping

Mölndal

Sigtuna

Malmö

Trelleborg

Solna

Gävle

Göteborg

Stockholm

Örebro

100

200

300

400

Källa: Migrationsverket.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

3.2.10Inskrivna i olika kommuner

Den som är inskriven i mottagningssystemet kan bo i anläggnings- boende (ABO), i eget boende (EBO) eller i övrigt boende.5

Om man ser till samtliga boendeformer var den sista december 2015 flest inskrivna i Stockholm (8 730 personer), Malmö (6 667 per- soner) och Göteborg (6 193 personer). I Uppsala, Norrköping, Borås, Eskilstuna och Västerås var mellan 2 000 och 2 600 personer inskrivna i mottagningssystemet.

3.2.11Anvisningar av barn

Anvisningarna av barn per vecka under 2015 följde utvecklingen över ankommande barn.

3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1	4	7	10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52
Källa: Migrationsverket.

De kommuner som tog emot flest ensamkommande barn 2015 var Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås.

Andelen anvisade ensamkommande barn i förhållande till befolk- ningen ger en annan bild. I Sorsele kom det ett barn per 56 invånare

5 Övrigt boende är till 98 procent kommunal placering av ensamkommande barn, det vill säga kommunala boenden, familjehem eller barn som bor hos exempelvis en släkting. Resten är små kategorier, t.ex. personer i fängelse, på sjukhus och institutionsboenden.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

och i Åsele kom ett anvisat barn per 60 kommuninvånare. I Stock- holm kom ett barn på 421 invånare, i Malmö 609 och i Göteborg 324.

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala

Västerås

Eskilstuna

Norrköping

Borås

Umeå

Halmstad

Örebro

Huddinge

Sundsvall

Kristianstad

Jönköping

Karlstad

Haninge

Täby

Kalmar

500

1000

1500

2000

2500

Källa: Migrationsverket.

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

SOU 2017:12

Sorsele Åsele Bjurholm Dorotea Arjeplog Malå Munkfors Högsby Överkalix Storfors Ljusnarsberg

Källa: Migrationsverket.

3.2.12Stor osäkerhet om personer som inte sökte asyl

Det finns ingen statistik över hur många som kom till Sverige utan att ansöka om asyl 2015. Enligt Migrationsverket var det ”en stor del” av dem som anlände till Centralen i Stockholm som valde att resa vidare, framför allt till Finland.6

Frontex är EU:s gemensamma byrå för gränskontroll. Frontex rapporterade att Sverige var det land i EU som – efter Tyskland – hade flest antal människor som uppehöll sig illegalt i landet under det tredje kvartalet 2015.7

Antalet människor som reste vidare eller stannade i landet utan att söka asyl var förmodligen störst i början av hösten 2015, innan polisen utökade den inre utlänningskontrollen från och med slutet av september. I och med införandet av gränskontroller den 12 november antas antalet människor som kommit utan att söka asyl vara litet.

6Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/ Nyhetsarkiv-2015/2015-09-15-Manga-personer-pa-flykt-vill-resa-vidare-till-Finland.html

7Frontex: FRAN Quarterly, Q3 2015, s. 14.

SOU 2017:12

Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015

3.3Sammanfattande bild

Några sammanfattande iakttagelser kan göras om mottagandet 2015. Antalet asylsökande hade ökat under flera år, men inte i den takt som det kom att bli 2015. Antalet ensamkommande barn hade också ökat, men inte heller i den omfattning som sedan skedde under 2015. Under 2015 var mer än var femte asylsökande ett ensamkommande barn.

Andelen kvinnor bland de asylsökande brukar vara ungefär en tredjedel. 2015 var andelen något, men inte mycket, lägre. Andelen barn var högre 2015 än tidigare.

Flest asylsökande kom från Syrien, Afghanistan och Irak. I sär- klass flest ensamkommande barn kom från Afghanistan.

Mottagandet 2015 följde i stort den årscykel som brukar före- komma med få sökande på våren och flest under sensommaren och hösten. Året innan hade dock antalet asylsökande ökat ovanligt tidigt på säsongen. En sådan ökning ägde inte rum 2015. Under sommaren 2015 var antalet som sökte asyl lägre än antalet föregående sommar.

Antalet ensamkommande barnen ökade markant från och med april 2015. Den utvecklingen fortsatte under sommaren. Ännu fler kom från mitten av juli. Första och andra veckan i september ökade det totala antalet asylsökande kraftigt.

Vid tre tillfällen under hösten minskade antalet asylsökande: mellan vecka 41 och 42, mellan vecka 43 och 44 samt efter vecka 46. Oktober var den månad då flest ansökte om asyl och vecka 46 var antalet asylsökande som störst. Kulmen under hösten nåddes dock vid lite olika tillfällen på olika platser i landet.

De län där flest människor på flykt ansökte om asyl var Skåne, Stockholm, Västra Götaland, Gävleborg och Östergötland. Malmö kommun tog emot tre gånger så många ensamkommande barn som någon annan svensk kommun under 2015. Mölndal, Stockholm, Göteborg, Sigtuna, Solna, Trelleborg och Norrköping var också an- komstkommuner för mer än 1 000 ensamkommande barn. Stock- holm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås var de största anvis- ningskommunerna.

Under året ökade antalet inskrivna asylsökande i Migrationsverkets mottagningssystem från 79 000 till 182 000. I slutet av 2015 bodde mer än 100 000 personer i Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). 48 000 personer bodde i eget boende.

4Myndigheternas beredskap och hantering

4.1Regeringen och Regeringskansliet

4.1.1Regeringens ansvar och befogenheter

Regeringen styr riket

All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § RF). Detta gäller såväl under normala för- hållanden, vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid krig eller krigsfara. Grundsatsen om maktutövningens lagbundenhet, legalitetsprincipen, gäller inte endast domstolar och förvaltnings- myndigheter utan också regering och riksdag. Den gäller på det kommunala området i lika hög grad som på det statliga. Bestämmel- sen ger uttryck för principen att Sverige är en rättsstat. Det innebär att samtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler.1

Regeringen styr riket under ansvar inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Regeringen har både initiativtagande och verkställande uppgif- ter. Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om detta inte uttryckligen tillkommer riksdagen, kommu- nerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens upp- gift att styra riket ingår bl.a. att använda regeringens eget normgiv- ningsområde (8 kap. RF) och att använda statens medel och dess övriga tillgångar i enlighet med vad riksdagen bestämt (9 kap. RF).

1 Se exempelvis konstitutionsutskottets betänkande 1973:26, s. 59.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Regeringen styr de statliga myndigheterna

De statliga myndigheterna, med undantag för riksdagens myndig- heter, lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). Bestämmelsen inne- bär att regeringen styr myndigheterna som i princip ska följa de föreskrifter, direktiv och anvisningar som regeringen utfärdar. Regeringens befogenhet att styra de statliga myndigheterna är inte obegränsad. För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag eller lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad riksdagen beslutat genom budgetreglering. För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet ska besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF).

Regeringskansliets ansvar

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (7 kap. 1 § RF). Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings- kansliet (RKI) reglerar verksamheten närmare.

I Regeringskansliet ingick 2015 Statsrådsberedningen (SB), Justitiedepartementet (Ju), Utrikesdepartementet (UD), Försvars- departementet (Fö), Socialdepartementet (S), Finansdepartementet (Fi), Utbildningsdepartementet (U), Miljö- och energidepartementet (M), Näringsdepartementet (N), Kulturdepartementet (Ku), Arbets- marknadsdepartementet (A) och Förvaltningsavdelningen (FA).

Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen (12 § RKI). En bilaga till förordningen anger för- delningen av ärendena och till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Om ett ärende faller inom flera departements verk- samhetsområden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Ledning

Statsministern är chef för Regeringskansliet (5 § RKI). Stats- ministern utser bland statsråden chefer för departementen. Stats- ministern är också chef för Statsrådsberedningen. Chef för Reger- ingskansliets förvaltningsavdelning är förvaltningschefen i Statsråds- beredningen. Chefstjänstemän i departementen är statssekreteraren, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna (9 § RKI). Därtill finns en särskild chefstjänsteman för krishantering (9 § RKI). I departementen finns huvudmän för olika sakområden. För var och en av de myndigheter som hör till departementen finns en huvudman som ansvarar för frågor om myndighetens styrning (10 § RKI).

Departementschefen ansvarar för beredningen av regerings- ärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock föredragande statsråd. Regerings- ärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Det gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Tre huvuduppgifter inom krisberedskapen

Regeringen har tre huvuduppgifter inom krisberedskapen. Reger- ingen ska ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringen ska också på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och en effektiv och trovärdig kommunikation med allmänhet och media. Regeringen ansvarar även för kontakten med andra länder, EU och andra internationella aktörer, som i olika avseenden kan beröras av en allvarlig händelse i Sverige.2

2 Se prop. 2007/08:92, Stärkt beredskap – för säkerhets skull, s. 14.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

4.1.2Regeringens beredskap före hösten 2015

Regeringens och Regeringskansliets organisation för krishantering hösten 2015

Ansvarsprincipen gäller för regeringens och Regeringskansliets arbete med krisberedskap och krishantering. Chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departemen- tet att närmast under departementschefen ansvara för att departe- mentet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning kan uppdraget ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman.3 Varje departement har alltså ansvar för att det finns tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna området.

Regeringskansliets förvaltningschef har ansvar för administrativa frågor även vid krishantering. Det är Förvaltningsavdelningen som ansvarar för att gemensamma resurser inom Regeringskansliet alltid fungerar. Under förvaltningschefen har kommunikationschefen i uppdrag att samordna det interna och externa kommunikations- arbetet såväl i vardagen som vid allvarliga händelser och kriser.4

Det finns ett antal dokument som styr Regeringskansliets och departementets krishantering.5 Där står bl.a. att departementen inom sitt eget ansvarsområde bör kunna samla in och bearbeta lägesinformation samt upprätta konsekvensanalyser. Departemen- ten bör också skyndsamt kunna lämna skriftliga underlag om läget inom sitt ansvarsområde och besvara olika typer av förfrågningar samt delta i gemensamma beredningar.6

311 a § förordningen (1996:1515) om instruktion för Regeringskansliet.

411 e § förordningen (1996:1515) om instruktion för Regeringskansliet. Se även Per Bergling m.fl. (2016). Krisen, myndigheterna och lagen. Krishantering i rättens gränsland, s. 47.

5Regeringskansliet (2015). Riktlinjer för Regeringskansliets krishanteringsförmåga, 2015-07-24 dnr Ju2015/05678/RK KH. Riktlinjer för Regeringskansliets utbildning och övning i krishantering, 2015-07-24 dnr Ju2015/05679/RK KH. Vägledning för Regeringskansliets utbildning och övning i krishantering, 2015-07-24 dnr Ju2015/05682/RK KH. Vägledning för Regeringskansliets kriskommunikation, 2015-07-24 Ju2015/05683/RK KH. Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, 2015-07-24 dnr Ju2015/05681/RK KH.

6Regeringskansliet (2015). Riktlinjer för Regeringskansliets krishanteringsförmåga, 2015-07-24 dnr Ju2015/05678/RK KH, s. 3.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Justitiedepartementet och inrikesministern

Frågor som gäller samhällets krisberedskap och Regeringskansliets krishantering liksom kontakten med många myndigheters kris- hanteringsfunktioner är sedan 2014 samlade under inrikesministern i Justitiedepartementet. Inrikesministerns statssekreterare leder det samlade krishanteringsarbetet. Justitiedepartementet samordnar också Regeringskansliets krishantering då flera departement berörs. Uppgifterna gäller framför allt strategiska frågor. Ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger däremot på myndigheterna.7

Flytten av krishanteringsfunktionen inom Regeringskansliet till Justitiedepartementet genomfördes för att få en komprimerad organisation och korta beslutsvägar.8 Statsministern har alltså valt att stärka krisberedskapen i Sverige genom att ha ett samlat ansvar för ordning, säkerhet och krisberedskap under inrikesministern på Justitiedepartementet. Det innebär att det statsråd som är ansvarigt för MSB, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen också är ansvarigt för regeringens krisberedskap och Kansliet för krishantering.9

Inrikesministerns statssekreterare var under hösten 2015 den nuvarande EU-ministern. I juni 2016 utsågs en ny statssekreterare till inrikesministern.

Kansliet för krishantering

Kansliet för krishantering (RK KH) bestod 2015 av knappt fyrtio anställda. Kansliet stödjer den särskilda chefstjänstemannen för kris- hantering i dennes arbete.10 Kansliet arbetar med att utveckla, sam- ordna och följa upp Regeringskansliets krishantering. I chefstjänste- mannens ansvar ingår också att se till att Regeringskansliet genomför nödvändiga förberedelser för ett krishanteringsarbete. Chefstjänste- mannen för krishantering genomför regelbundet expeditionschefs-

7Regeringens webbplats, www.regeringen.se/regeringens-politik/krisberedskap/Regerings kansliets-krishantering/.

8Statsministern i utfrågningen i konstitutionsutskottet den 29 april 2016.

9Promemoria Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 431.

10Kansliet för krishantering flyttade i samband med att den särskilde chefstjänstemannen för krishantering organisatoriskt inordnades i Justitiedepartementet (SB2014/8015/RCK).

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

möten som gäller krishanteringsfrågor, där samtliga expeditions- chefer deltar.

Kansliet leds av en kanslichef och är indelat i två sektioner som leds av två sektionschefer, Sektionen för omvärldsanalys och rap- portering (OAR) där även Kriskoordineringscentralen (KKC) finns, och Sektionen för samordning (S). Vidare finns en grupp för led- ningsstöd. Kansliet för krishantering har en ständigt bemannad omvärldsbevakning som har i uppgift att upptäcka situationer som kan komma att kräva krishantering.

Kansliets omvärldsbevakning sker fortlöpande dygnet runt. Kansliet följer och analyserar händelser och situationer som har betydelse för Sverige, svenskar och svenska intressen och som kan föranleda krishantering för regeringen och Regeringskansliet, tar fram lägesbilder, bedriver utvecklings- och utbildningsarbete samt utgör en central kontaktpunkt i Regeringskansliet.11

Under en kris stödjer kansliet övriga Regeringskansliet i kris- hanteringen. Vid en uppkommen situation eller allvarlig händelse ska Kriskoordineringscentralen larma berörda departement. Kansliet för krishantering följer händelseutvecklingen och olika händelser analy- seras.12 Analysen gäller t.ex. vad händelsen kan innebära, vad den kan få för konsekvenser och hur den kan komma att utvecklas. Vid behov tar Kansliet för krishantering också fram och sprider en samlad lägesinformation till berörda på Regeringskansliet baserat på den information som inkommer från myndigheter via departemen- ten. Efter hantering följer kansliet upp och utvärderar det genom- förda arbetet.

11Regeringens webbplats, www.regeringen.se/regeringens-politik/krisberedskap/Regerings kansliets-krishantering/, se också promemoria Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 498.

12Regeringskansliet är enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap undantaget från att så som andra myndigheter utföra risk- och sårbarhetsanalys.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Gruppen för strategisk samordning

Gruppen för strategisk samordning (GSS) består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs av en allvarlig händelse. Inrikesministerns statssekreterare bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet och kan sammankalla gruppen för strategisk samordning. Gruppens uppgift vid en kris är strategisk samordning av Regeringskansliets arbete.13

Krishanteringsrådet

Krishanteringsrådet inrättades i december 2008 och är ett forum för informationsutbyte mellan Regeringskansliet och myndigheter.14 Rådet leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår nor- malt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren och generaldirektörerna för Affärsverket svenska kraftnät, MSB, Post- och Telestyrelsen, Socialstyrelsen samt Strålsäkerhetsmyndigheten. Vidare ingår en landshövding som företräder länsstyrelserna samt företrädare för de berörda myndighetsansvariga departementen. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra leda- möter vid behov.15

Krishanteringsrådet träffas under normala förhållanden två gånger om året för allmän orientering om arbetet inom krishante- ringsområdet. Rådet kan också sammankallas för informations- utbyte mellan Regeringskansliet och myndigheter under allvarliga händelser och kriser.16

Kansliet för krishantering stödjer inrikesministerns statssekre- terare vid genomförandet av mötena i Krishanteringsrådet.

13Promemoria Ju 2016-03-10 i KU 2015/16:20, s. 498, 11 d § förordningen IRK.

14Beslut SB2008/9096.

15Regeringens webbplats,

www.regeringen.se/regeringens-politik/krisberedskap/Regeringskansliets-krishantering/ 16 Regeringens webbplats, www.regeringen.se/regeringens-politik/krisberedskap/Regeringskansliets-krishantering/

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Information och möten om migration

Under 2015 var migration och människor på flykt till Europa en del av vad omvärldsbevakningsfunktionen vid Kansliet för kris- hantering följde, särskilt efter en fartygskatastrof i mitten av april och uppgifter om icke sjövärdiga båtar på Medelhavet. Kansliet för krishantering och Kriskoordineringscentralen blev utöver detta, och den fortsatta löpande bevakningen, än mer involverade genom att analysarbetet intensifierades under sensommaren. Analysen innefattade bl.a. hur situationen med ett ökat antal människor på flykt skulle kunna komma att utvecklas. Det omfattade möjlig händelseutveckling och en dialog med de mest berörda departe- menten. Utrikesdepartementet tillförde också information, främst från andra EU-länder. Möjliga händelseutvecklingar kopplat till att ett stort antal människor på flykt skulle kunna anlända till Sverige på kort tid var också utgångspunkten för de första möten som hölls i expeditionschefskretsen och i Gruppen för strategisk samordning.

Övningar i krishantering hade skett

Under perioden oktober 2014 till december 2015 genomfördes seminarier och övningar i krishantering med regeringen vid fyra tillfällen (december 2014 samt februari, juni och november 2015) och för statssekreterarna vid fyra andra tillfällen (januari, februari, maj och november 2015). Syftet med det första övningstillfället var att ge underlag för en diskussion om regeringens roll och uppgifter vid en allvarlig händelse eller kris. De efterföljande övningarna byggde vidare på diskussionen och gav tillfälle att öva strategiska uppgifter vid krishantering.

Under perioden juni 2015 till februari 2016 deltog de politiska staberna och berörda tjänstemän vid samtliga departement i övningar i krishantering. Övningarna omfattade samordning, lägesinformation och det samlade stödet till den politiska ledningen vid krishantering.17 År 2011 deltog Regeringskansliet i en nationell samverkansövning

arrangerad av MSB.18

17Kansliet för krishantering (RK KH) har även tjänsteanteckningar om genomförda övningar i krishantering i Regeringskansliet för perioden 2014–2016.

18(SAMÖ-KKÖ), promemoria Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 711–712.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Regeringskansliets beredskap – våra iakttagelser

Regeringskansliet hade strukturer för att hantera en oväntad och stor händelse med en oviss händelseutveckling. Det var tydligt att det var inrikesministerns statssekreterare som skulle leda det samlade arbetet och det fanns en särskild chefstjänsteman för krishantering. Kansliet för krishantering hade i uppdrag att arbeta med att ta fram information och samordna hanteringen. Det fanns en ordning för kontakter mellan statssekreterare i de berörda departementen genom Gruppen för strategisk samordning. Likaså fanns rutiner för möten mellan chefstjänstemannen för krishantering och expeditionschefer i Regeringskansliet. Både den politiska ledningen och tjänstemännen hade deltagit i övningar i krishantering.

Under våren och sommaren 2015 var migration och människor på flykt till Europa en del av det som Kansliet för krishantering följde genom sin omvärldsbevakningsfunktion vid Kriskoordingerings- centralen. Enheten för samordning av samhällets krisbevakning följde situationen parallellt och arbetade med samma frågor. Det genomfördes också samordnande möten på statssekreterarnivå, under vintern 2014, våren 2015 och sommaren 2015. Analysarbetet som genomfördes tillsammans med berörda departement om möjliga händelseutvecklingar kopplat till att exempelvis ett stort antal människor på flykt skulle kunna anlända till Sverige under kort tid, intensifierades under sensommaren 2015.

Trots den analys som gjordes inom Regeringskansliet var det svårt att med de prognoser som fanns förutse att så många människor på flykt skulle välja att resa till Sverige. Det fanns därför inte beredskap inför det ökade antal människor på flykt som kom under hösten 2015.

4.1.3Hanteringen inom Regeringskansliet hösten 2015

Många departement var involverade

Arbetet i Regeringskansliet under hösten 2015 kom att involvera en högre grad av samordning inom och mellan departementen än vanligt. Samordningen omfattade flertalet departement, och den ägde rum både mellan tjänstemän och på den politiska nivån.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Ansvarsprincipen gäller inom myndigheten Regeringskansliet, precis som för andra myndigheter. Det innebär att det departement som ansvarar för en viss sakfråga under normala förhållanden hante- rar den frågan även vid en kris. Det var därmed de olika departe- menten som under hösten 2015 ansvarade för sina löpande uppgifter i arbetet att bistå regeringen.

Departementen aktiverade de delar av sin organisation och gjorde den planering som man ansåg behövdes. Utrikesdepartementet (UD) inrättade t.ex. en särskild funktion för informationen från utrikesförvaltningen.

Eftersom många av de frågor som gäller mottagande av människor på flykt faller inom Justitiedepartementets ansvarsområde blev samarbetet mellan olika enheter inom det departementet mycket intensivt under hösten 2015. Det gällde särskilt frågor kopplat till Migrationsverket.

Ansvarsprincipen gjorde också att ansvariga statsråd represen- terade regeringen under hösten 2015. Statsministern, justitie- och migrationsministern, inrikesministern, arbetsmarknads- och eta- bleringsministern, utbildningsministern, barn-, äldre- och jämställd- hetsministern och vice statsministern deltog i presskonferenser som handlade om frågor som rörde människor på flykt.

Ordinarie struktur för krishantering användes

Den struktur som fanns för krishantering vid Regeringskansliet användes under hösten 2015 för att samordna Regeringskansliets arbete med mottagandet av människor på flykt. Kansliet för kris- hantering tog fram och förmedlade samlad lägesinformation och stöttade chefstjänstemannen för krishantering i dennes uppgift att samordna krishanteringen i Regeringskansliet genom att förbereda och ge stöd vid de olika samordningsmötena.

Möten

Regeringskansliet genomförde under hösten 2015 flera samordnande möten under samlingsbegreppet ”flyktingsituationen”, både på tjänstemannanivån och på den politiska nivån. En stor del av arbetet i

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Kansliet för krishantering handlade om att förbereda och följa upp dessa möten.19

Möten med Gruppen för strategisk samordning

Gruppen för strategisk samordning träffades första gången den 9 september 2015. Till det första mötet bjöds samtliga departements statssekreterare in. Allteftersom situationen utvecklades bedömdes att alla departement, förutom Miljö- och energidepartementet, berördes av arbetet.

Gruppen träffades från början av september 2015 veckovis flera gånger i veckan under hela hösten 2015 för att få en bild av läget och diskutera politiska bedömningar. Gruppen träffades därutöver med början i oktober 2015 i mindre sammansättning två gånger i veckan för att samordna arbetet i Regeringskansliet. Sammanlagt hölls 28 möten i Gruppen för strategisk samordning mellan september och december 2015.20

Mötena med Gruppen för strategisk samordning var enligt justitie- och migrationsministern i en utfrågning i konstitutions- utskottet navet i krishanteringen i Sverige under hösten 2015. Mötena syftade främst till att samordna Regeringskansliets alla åtgärder.21

Expeditionschefsmöten

Chefstjänstemannen för krishantering genomför regelbundet expe- ditionschefsmöten för krishanteringsfrågor, där samtliga expedi- tionschefer deltar. Under hösten 2015 genomfördes expeditions- chefsmöten två till tre gånger per vecka, vid sammanlagt ett trettiotal tillfällen.

Det första expeditionschefsmötet, den 9 september 2015, hand- lade om en möjlig händelseutveckling och krishanteringsorgani- sationens roll i arbetet, däribland i vilka situationer krishanterings- organisationen kunde behöva intensifiera sitt arbete utifrån ett ökat behov under hösten. Mötena i den kretsen fortsatte under våren

19Till detta kan samordnande möten internt på departement ha förekommit, utanför den samordning som Kansliet för krishantering hanterade.

20PM Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 498.

21Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 441.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

2016, med ett sista möte i maj. Därefter ingick i stället samordningen av arbetet med människor på flykt som en punkt på agendan under de expeditionschefsmöten för krishanteringsfrågor som chefstjänste- mannen för krishantering regelbundet genomför var femte vecka.

Möten med Krishanteringsrådet

Hösten 2015 hölls två möten i Krishanteringsrådet. Den 2 oktober hölls ett extra möte med anledning av det ökade antalet människor på flykt och därefter hölls ett sedan tidigare inplanerat ordinarie möte den 27 november 2015, också det med situationen med män- niskor på flykt som en punkt på agendan. Till mötena adjungerades Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Skolverket och SKL. Under mötena utbyttes information om det arbete som genomfördes med anledning av situationen.

Ett nytt sekretariat för samordning och inriktning (Sirf)

Sekretariatet för samordning och inriktning av regeringens och Regeringskansliets arbete rörande människor på flykt (Sirf) bildades i december 2015 med placering i Arbetsmarknadsdepartementet. Sirf inrättades i samband med att statsministern angav att regeringen bedömde att den akuta fasen var över. Det handlade också om att Kansliet för krishantering behövde använda sina resurser till andra händelser. Krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet fortsatte dock att ansvara för spridningen av lägesinformation i Regerings- kansliet.

Sirf var ett stöd till hela Regeringskansliet och uppdraget var att samordna och ge förslag på fortsatt inriktning för arbetet med det stora antalet människor på flykt som kom hösten 2015.22 Sirf leddes av Arbetsmarknadsdepartementets statssekreterare.

Sirf blev en övergång till ett linjearbete. Sirf avvecklades under hösten 2016 och verksamheten inordnades från den 1 oktober 2016 i Integrationsenheten.

22 Regeringens webbplats, www.regeringen.se/artiklar/2016/02/ylva-johanssons-utvidgade-uppdrag-i-regeringen/

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Information

Kansliet för krishantering tog fram samlad lägesinformation

Kansliet för krishantering tog under hösten 2015 fram och sam- manställde en samlad lägesinformation en gång i veckan, som gick ut till olika funktioner inom Regeringskansliet. Kansliet för kris- hantering samlade information genom kontakter med berörda departement som i sin tur fick information från myndigheterna. Ett exempel var att information från MSB:s nationella lägesbild regel- mässigt ingick som underlag till den samlade lägesinformationen.

Den samlade lägesinformationen från Kansliet för krishantering skickades ut under hela hösten 2015 minst en gång i veckan, till statsråd, statssekreterare, expeditionschefer och andra berörda inom Regeringskansliet. Den första samlade lägesinformationen gick ut den 18 september 2015. Från den 29 september 2015 gick infor- mationen ut till samtliga statsråd och statssekreterare. Det sista utskicket gjordes den 23 november 2016.

Kansliet för krishantering sammanställde och sände ut medie- bilder från den 5 september 2015. Från den 11 september gjordes utskicket två gånger dagligen (förmiddag och eftermiddag). Ut- skicken av mediebilder avslutades den 23 november 2016. En medie- analys sammanställdes i princip månadsvis från och med november 2015 till och med juni 2016.

Kansliet för krishantering bistod under senare delen av hösten också med lägesföredragningar för statsministern med olika teman.23 Lägesföredragningarna övertogs sedermera av Sirf. Kansliet för krishantering var dock fortsatt involverade genom att det beredde lägesinformation till föredragningarna.

Information från myndigheter till Regeringskansliet

MSB tar varje dag fram ett internt underlag utifrån det senaste dygnets omvärldsbevakning som dagligen delges muntligt till Kans- liet för krishantering vid Regeringskansliet. MSB lämnade sin första lägesrapport med särskild inriktning på människor på flykt till

23 PM Arbetsmarknadsdepartementet 2016-04-16 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 515, anger bl.a. en avstämning i december 2015 inför sådan föredragning.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Regeringskansliet den 9 september 2015. Från och med den 20 sep- tember 2015 lämnade MSB lägesrapporter om situationen med människor på flykt dagligen. De innehöll bl.a. rapportering från myndigheter såsom Migrationsverket, Polismyndigheten och läns- styrelserna.24

MSB fick den 1 oktober 2015 i uppdrag att ”samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen”, att ta fram nationella lägesbilder och att särskilt rapportera sådana förhållanden som kan föranleda åtgärder från regeringens sida (Ju2015/07321/SSK). MSB lämnade sin första nationella lägesbild inom ramen för detta uppdrag till Regeringskansliet den 9 oktober 2015. Lägesbilderna innehöll bl.a. information om hur många personer som sökt asyl den senaste veckan och områden där behov av åtgärder identifierats av ansvariga myndigheter men där tillräckliga åtgärder inte hade vidtagits.25

Migrationsverket lämnade information till Regeringskansliet löpande, veckovis i samband med överlämnande av statistik och genom prognoskommentarer i samband med myndighetens prog- noser. Regeringskansliet fick också löpande information från Migrationsverket om hur många som kommit föregående vecka samt hur många myndigheten bedömde skulle komma under nästa vecka.26

Kontinuerliga kontakter förekom mellan Migrationsverkets generaldirektör och ansvarig statssekreterare under september 2015. Under dessa kontakter informerade generaldirektören om att ökningen av antalet asylsökande var större än förväntat och signalerade att den kraftiga ökningen riskerade att innebära kapaci- tetsbrist hos myndigheten. Det finns ingen dokumentation från dessa kontakter.27

Polismyndigheten lämnade lägesbilder och annan information till Regeringskansliet dagligen från den 7 september 2015, kompletterat med veckovisa fylligare rapporter från den 21 oktober 2015. Infor- mationen rörde frågor kopplade till migrationsströmmarna, såsom utförandet av gränskontroller, bränder eller bråk vid asylboenden samt konsekvenser för annat polisarbete.28

24Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 427, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 490.

25Granskningsbetänkande 2015/16:KU20 s. 427, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 490.

26Granskningsbetänkande 2015/16:KU20 s. 427, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 490f.

27Granskningsbetänkande 2015/16:KU20 s. 428, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 491.

28Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 428, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 491.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Kriskoordineringscentralen vid Kansliet för krishantering ställde den 15 september 2015 två frågor till samtliga länsstyrelser med anledning av situationen med människor på flykt: vilka åtgärder genomförs och planeras ytterligare åtgärder, och i så fall vilka? Infor- mationen från länsstyrelserna (Ju2015/06878/RK KH) samman- ställdes av Kansliet för krishantering och presenterades för den poli- tiska ledningen och berörda tjänstemän. Informationen bedömdes inte vara av sådan karaktär att det fanns anledning att vidta några särskilda åtgärder. Däremot fortsatte regeringen att följa utveck- lingen i länen, bl.a. genom de nationella lägesbilder som MSB tog fram och till vilka länsstyrelserna lämnade information.29

Som en del av sedvanlig rapportering redogjorde utlandsmyndig- heterna under sommaren 2015 allt mer frekvent för UD om andra länders hantering av migrationsfrågor. UD vidtog åtgärder för att framför allt EU-ambassadernas rapportering skulle återges i underlagen från Kansliet för krishantering när kansliet tog fram information om situationen med ett ökat antal människor på flykt till Sverige. Från november 2015 inkluderades utlandsmyndig- heternas rapportering i underlagen från Kansliet för krishantering. UD inrättade en tjänst som samordnare för migration och frågor om människor på flykt den 2 november 2015 (dessförinnan bistod UD:s planeringsstab med viss samordning).30

Informationsmöte med utrikesministern

Utrikesministern sammankallade den 10 september 2015 ett möte hos UD som gällde det ökade antal människor på flykt som kom till Sverige. Förutom utrikesministern deltog tjänstemän från UD:s säkerhetsenhet (UD SÄK), enheten för säkerhetspolitik (UD SP) och ministerkansliet (UD MK), Justitiedepartementets polisenhet (Ju PO) och Försvarsdepartementets enhet för samordning av för- svarsunderrättelsefrågor (Fö SUND) samt representanter från Nationella operativa avdelningen inom Polismyndigheten och Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten inom Försvarsmakten. Syftet med mötet var, enligt svarspromemoria den 10 mars 2016 till

29PM Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 493.

30Skriftlig information UD 2017-02-02.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

konstitutionsutskottet, att uppdatera utrikesministern om relevanta frågeställningar kring flyktingströmmarna. Den information som framkom var till stor del redan känd inom berörda departement och föranledde därför i sig inte några åtgärder inom Regeringskansliet.31

Informationsmöte med myndigheter

Den 23 september 2015 på kvällen ägde ett möte på Justitiedeparte- mentet rum där bl.a. Migrationsverkets generaldirektör och opera- tiva chef, MSB:s överdirektör och representanter för Kriminalvården och Försvarsmakten deltog. Mötet handlade om boendefrågor.32

Annan information

SKL fungerade som en betydelsefull kanal för förmedling av bilden av situationen till Regeringskansliet under hösten 2015. SKL:s ledning träffade företrädare för regeringen ett antal gånger under hösten. SKL hade också regelbundna avstämningar på tjänstemanna- nivå med Arbetsmarknadsdepartementets statssekreterare. Avdel- ningschefer inom SKL träffade tjänstemän på olika departement (bl.a. Arbetsmarknadsdepartementet) för veckovisa avstämningar. SKL deltog också i Krishanteringsrådets möten på Justitiedeparte- mentet. Regeringskansliet efterfrågade aktivt SKL:s bedömning av läget.

Omvärldsbevakningsfunktionen sände regelbundet ut en sam- manfattande information av medierapporteringen. Det innebar att Regeringskansliet, i likhet med många frivilligorganisationer och kommuner, använde massmedia som en viktig informationskanal. Framför allt när det gällde information om hur många människor som väntades komma till olika delar av landet förefaller massmedia ha varit en viktig informationskanal.

31Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 501.

32Skriftlig information Migrationsverket 2017-01-12 och 2017-01-24. Intervju MSB 2016- 09-09.

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

4.1.4Regeringens styrning genom beslut hösten 2015

Regeringen har på sin webbplats och till konstitutionsutskottet redovisat beslut som fattades med anledning av situationen med fler människor på flykt under hösten 2015. Dessa redovisningar ligger till grund för följande avsnitt.

Redovisningarna innehåller även beslut som inte handlar om hanteringen av mottagandet, utan om etablering och integration efter det att personer fått beslut om uppehållstillstånd. Det gäller t.ex. arbetet inom ramen för den nationella satsningen Sverige till- sammans och arbetet med en ny reglering om att kommuner måste ta emot nyanlända. Dessa beslut redovisar vi inte i den fortsatta framställningen.

Den blocköverskridande överenskommelsen den 23 oktober 2015 var inte ett regeringsbeslut men redovisas ändå eftersom den ledde till ett antal beslut senare under hösten.

Tre faser under hösten 2015

Det går att se tre faser i regeringens hantering under hösten 2015. Under september startade ett arbete inom Regeringskansliet, men några särskilda beslut eller någon påtaglig förändring av regeringens arbete skedde egentligen inte på grund av det ökade antalet män- niskor på flykt.

Från den 1 oktober 2015 fattade regeringen ett antal beslut med anledning av det stora antalet människor på flykt som kom till Sverige. Regeringen gav den 1 oktober 2015 MSB ett samordnande uppdrag. Många av åtgärderna som regeringen beslutade under oktober månad var inriktade på boende för asylsökande, inklusive boende för de ensamkommande barnen.

Efter den migrationspolitiska överenskommelsen den 23 oktober 2015 var regeringens beslut och åtgärder mer tydligt inriktade på att begränsa och minska antalet människor på flykt som kom till landet. Det gällde fortsatt under december 2015. Under november 2015 fattades ett antal beslut inom skol- och utbildningsområdet och under december fattades ett antal beslut inom hälso- och sjukvårds- området.

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Den migrationspolitiska överenskommelsen

Den 23 oktober 2015 kom regeringen tillsammans med Modera- terna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna överens om insatser med anledning av situationen. Överenskommelsen innehöll följande åtgärder för att stärka hanteringen av mottagandet:

Uppdrag till Migrationsverket att redovisa en plan för åtgärder inom asylprövningen i syfte att förkorta handläggningstiderna.

Åtgärder för att minska möjligheterna att bo kvar i Migrations- verkets anläggningsboenden för dem som beviljats uppehållstill- stånd eller ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Slopande av vissa undantag från försörjningskrav vid anhörig- invandring.

Införande av tidsbegränsad lag om tillfälligt uppehållstillstånd för flyktingar (dock ej kvotflyktingar, ensamkommande barn och barnfamiljer), alternativt skyddsbehövande och övriga skydds- behövande.

Tillsättning av en utredning om lagliga vägar för att söka asyl i EU.

En analys och översyn av orsakerna till att antalet ensamkom- mande barn som kommer till Sverige hade ökat under senare tid. Utöver redan aviserade åtgärder kring ensamkommande barn skulle hela situationen för placering och hantering av denna grupp löpande ses över.

Begäran om Sveriges deltagande i omfördelningen av personer i behov av skydd enligt EU-beslut den 22 september.

Tidiga insatser under asyltiden, t.ex. svenskundervisning redan under asyltiden liksom en obligatorisk samhällsorientering.

Tillfälliga lättnader i plan- och byggregleringen liksom förenklade krav på byggnader som uppförs eller tas i anspråk med tids- begränsat bygglov. Ökade möjligheter att ”återbostadisera” lägen- heter som används för annat ändamål och utvecklade förut- sättningar för långa avtal med Migrationsverket.

Ökade möjligheter för friskolor att ta emot asylsökande elever och för kommuner att kunna placera elever i andra skolor än de

100

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

närliggande. Utveckling av distansstöd för elever på deras moders- mål.

Ansökan om tillgängliga EU-medel för att underlätta flykting- situationen.

Engångspengar till kommuner och civilsamhälle för att hantera situationen och minska trycket på den kommunala ekonomin.

Överenskommelsen innehöll också åtgärder för integration och etablering av nyanlända.

Åtgärder för förstärkt hantering på kort sikt

Uppdrag till MSB

Den 1 oktober 2015 gav regeringen MSB i uppdrag att på nationell nivå ”samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingkrisen utan att det påverkade ansvarsprincipen”.33 I uppdraget ingick att ta fram nationella lägesbilder som skulle innehålla information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av ansvariga aktörer men där tillräckliga åtgärder saknades. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden till regeringen för att regeringen skulle kunna bedöma behovet av åtgärder.

Regeringen anförde i beslutet att en effektiv krishantering förut- sätter att berörda aktörer samarbetar. Lärdomar visade på behovet av samordnade insatser, att insatserna utgår från en helhetssyn och att insatserna fokuserar på de människor som är drabbade. Mot den bakgrunden hade MSB redan i uppdrag att se till att berörda aktörer fick tillfälle att samordna sina åtgärder och att bistå Regerings- kansliet med underlag och information.

Den nu aktuella situationen berörde enligt regeringen ett stort antal personer och det var många aktörer som deltog i hanteringen av situationen, såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting, frivilligorganisationer, trossamfund och privata aktörer. För att de skulle kunna arbeta effektivt tillsammans krävdes enligt regeringen en stärkt samordning.

33 Regeringsbeslut Ju2015/07321/SSK (2015-10-01).

101

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Det var enligt regeringen också angeläget att det fanns en aktör som kunde ta fram en ännu tydligare nationell lägesbild. Den aktuella situationen ställde genom sin komplexitet särskilda krav på den information som lämnades till regeringen och det var viktigt att regeringen fick kännedom om sådana brister som identifierades men som inte åtgärdades och att regeringen uppmärksammades på för- hållanden som kunde föranleda åtgärder från regeringens sida. Regeringen bedömde att MSB borde ha denna roll under hanteringen av den då rådande situationen. Samtidigt underströk regeringen att alla aktörer enligt ansvarsprincipen ansvarade för åtgärder inom det egna området och beslutade om styrning och resurser avseende den egna verksamheten.

Medel till ersättningar och boendekostnader

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att avsätta 961 miljoner kronor avsattes till olika ersättningar och boendekostnader för asylsökande.

Ansökan om bistånd

Regeringen gav den 5 november 2015 Migrationsverket i uppdrag att ansöka om medel för bistånd vid nödsituation från asyl-, migrations- och integrationsfonden (se Europaparlamentets och rådets förord- ning [EU] 516/2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden). Enligt förordningen (EU) 516/2014 artikel 21.1 ska ekonomiskt stöd tillhandahållas för att åtgärda särskilda och brådskande behov i händelse av en nödsituation.34 Regeringens beslut om uppdrag till Migrationsverket angav att en ansökan om medel t.ex. kunde avse kostnader för att delvis finansiera boende för asylsökande.

34 Med nödsituation avses, enligt artikel 2 k i, en situation som är resultatet av ett högt migrationstryck i en eller flera medlemsstater som kännetecknas av en stor och opropor- tionerlig inströmning av tredjelandsmedborgare som ställer stora och omedelbara krav på medlemsstaternas mottagande- och förvarsfaciliteter samt asylsystem och asylförfarande.

102

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Åtgärder för långsiktig förbättring av mottagandet

Utredning om bl.a. mottagande

Regeringen beslutade den 5 november 2015 att ge en särskild utre- dare i uppdrag att föreslå åtgärder för ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensam- kommande barn (dir. 2015:107). Utredningen ska enligt tilläggs- direktiv redovisas i slutet av oktober 2017.

Uppdrag om samordningsnummer

Regeringen fattade den 22 oktober 2015 beslut om att ge Skatte- verket i uppdrag att utreda förutsättningarna för att låta samtliga asylsökande i Sverige få samordningsnummer samt föreslå hur ett sådant förfarande borde utformas.35 Skatteverket slutrapporterade uppdraget i april 2016.36

Åtgärder för fler boendeplatser

Inventering

Den 8 oktober 2015 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att göra en inventering av lokaler och anläggningar i respektive län som kunde användas som tillfälliga asylboenden. Uppdraget skulle genomföras i nära samarbete med kommunsektorn och skulle samordnas med MSB:s uppdrag om att koordinera ansvariga aktörer. Lands- hövdingen i Norrbottens län, Sven-Erik Östberg, fick i uppdrag att samordna uppdraget.37

Uppdraget redovisades den 22 oktober 2015 till Migrationsverket och Regeringskansliet och totalt uppgick de inventerade nya boende- platserna till cirka 66 000.38 Migrationsverket uppskattade under veckorna därpå att knappt hälften av dessa var användbara boende- platser för Migrationsverket. Migrationsverket bedömde därefter att

35Regeringsbeslut Fi2015/03175/S3 och Fi2015/04871/S3 (2015-10-22).

36Skatteverket (2016). Samordningsnummer till asylsökande, dnr 1 31 176575-16/113.

37Regeringsbeslut Ju2015/07537/SIM (2015-10-08).

38Länsstyrelsen Norrbotten 2015-10-22, Uppdrag att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga asylboenden, dnr 109-12235-15.

103

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

det fanns potential att få fram 20 000 boendeplatser från listan under året.39

Tält

Den 9 oktober 2015 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att med stöd av MSB, Fortifikationsverket och länsstyrelserna uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden i form av tält.40 Samtidigt fick MSB i uppdrag av regeringen att i samverkan med Fortifikations- verket och länsstyrelserna vidta åtgärder för att uppföra tillfälliga asylboenden. MSB:s uppdrag omfattade att efter begäran av Migra- tionsverket införskaffa, uppföra och under en inledande fas förvalta tälten.41 Den 10 oktober 2015 utsåg regeringen en samordnare för dialog med kommuner om tält.42

Ändringar i plan- och byggförordningen

Den 10 december 2015 beslutade regeringen om ändringar i plan- och byggförordningen (2011:338) för att underlätta etableringen av anläggningsboenden för Migrationsverket under en begränsad tid. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2016 och innebar att dessa boenden undantogs från vissa tekniska egenskaps- och utformnings- krav. Det rörde sig bl.a. om begränsningar i krav gällande hushållning med energi, vatten och avfall. Boenden skulle inte heller behöva vara försedda med hiss. De tekniska egenskaperna gällande exempelvis hygien, miljö, säkerhet och brand skulle också anpassas.43

Regeringen beslutade den 17 december 2015 att ge Boverket i uppdrag att ta fram en vägledning och föreskrifter för detta.44 Bo- verket redovisade uppdraget i februari 2016 i form av en vägledning för anpassningar och avsteg från plan- och byggförordningen.45

39Migrationsverket, stabsrapport 2015-11-11.

40Regeringsbeslut Ju2015/07557/SIM (2015-10-09).

41Regeringsbeslut Ju2015/07558/SSK (2015-10-09).

42Regeringsbeslut Ju2015/07927/SIM (2015-10-22).

433 kap. 27–29 §§ plan och byggförordningen (2011:338).

44Regeringsbeslut N2015/08896/PUB (delvis) (2015-12-17).

45Boverket (2016). Redovisning av Boverkets uppdrag att ta fram vägledning och föreskrifter till bestämmelserna om tillfälliga anläggningsboenden i plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, dnr 3406/2015.

104

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Åtgärder för att underlätta upphandling

Regeringen beslutade den 1 oktober 2015 att ge Upphandlingsmyn- digheten i uppdrag att ta fram en vägledning för att underlätta upp- handling av boende för asylsökande.46 Vägledningen skulle enligt beslutet, utifrån svenska förhållanden, och precisera den tolkning som Europeiska kommissionen gjorde i ett meddelande om offentlig upphandling.47 Upphandlingsmyndigheten redovisade uppdraget genom vägledningen ”Tillämpning av LOU i akuta situationer”, publicerad på myndighetens webbplats den 30 oktober 2015.

Den 18 december 2015 beslutade regeringen om en lagrådsremiss med förslag om att bestämmelserna om interimistiska beslut vid överprövning av en upphandling och av ett avtals giltighet ska för- tydligas för att underlätta genomförandet av skyndsamma upp- handlingar.48 I propositionen lyfts fram att användarens intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen ska beaktas vid skade- avvägning. Riksdagen beslutade om ändring i lagen om offentlig upphandling, LOU, som trädde i kraft den 1 juni 2016. 49

Begränsad rätt till boende för personer med lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning

Ett arbete som syftade till att begränsa rätten till boende inleddes under hösten 2015. Inför den extra ändringsbudgeten i mars 2016 presenterade regeringen förslag för att ge plats åt fler asylsökande på asylboendena bl.a. genom att rätten till boende på förläggning (ABO) skulle upphöra för vuxna utan barn efter lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning.50 De föreslagna ändringarna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. trädde i kraft 1 juni 2016.

46Regeringsbeslut (2015-10-01), dnr Fi2015/04599/UR (delvis).

47Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Rådet om regler för offentlig upphandling i samband med den aktuella asylkrisen. Bryssel 9.9.2015 COM(2015) 454 final.

48Lagrådsremiss (2015-12-18) Intermistiska beslut vid överprövning av upphandlingar.

49Prop. 2015/16:129 Interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar, bet. 2015/16:FiU29, rskr. 2015/16:215.

50Prop. 2015/16:146 Extra ändringsbudget 2016, bet. 2015/16:FiU42, rskr. 2015/16:210.

105

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Ensamkommande barn

I oktober 2015 vidtog regeringen flera åtgärder för att förbättra boendet för ensamkommande barn. I oktober tidigarelade reger- ingen en lagrådsremiss om en ny placeringsform för barn och unga i åldern 16–20 år, så kallat stödboende. En utredning hade redan 2014 presenterat förslag om stödboende. En proposition om den nya placeringsformen beslutades den 5 november 2015.

I oktober 2015 fick IVO i uppdrag att vidta åtgärder för att stärka kapaciteten i verksamhet med tillståndsprövning för hem för vård och boende (HVB) och för den kommande nya placeringsformen stödboenden.

Statens Institutionsstyrelse, SIS, fick i oktober 2015 i uppdrag att utreda förutsättningarna för att iordningsställa och tillhandahålla platser för stödboende och hem för vård och boende (HVB).

Socialstyrelsen fick i oktober 2015 i uppdrag att i samverkan med IVO se över Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende.

Regeringen gav i oktober 2015 Socialstyrelsen i uppdrag att nationellt initiera och samordna informationsinsatser om familje- hem, jourhem och god man för ensamkommande barn och särskilt förordnad vårdnadshavare. Syftet var att synliggöra behovet och öka kunskapen om vad uppdragen innebär för att säkra tillgången till bl.a. familjehem.

Kommuner och landsting

Regeringen gav den 22 oktober 2015 Socialstyrelsen i uppdrag att inrätta en svarsfunktion till stöd för kommunerna. Svarsfunktionen skulle utgå ifrån relevant lagstiftning och tillgänglig kunskap inom myndighetens ansvarsområden. Uppdraget var enligt regeringen ett svar på att den kommunala socialtjänsten hade uttryckt behov av stöd i olika frågor. Regeringen hoppades att uppdraget särskilt skulle komma att gynna mindre kommuner, eftersom de ibland saknade egen kapacitet att hantera de svåra frågor som situationen innebar.

Regeringen lämnade den 12 november 2015 en proposition om ändringsbudget till riksdagen. Regeringen föreslog utgifter med 11 miljarder kronor för att utöka anslagen till kommunerna och till

106

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

civilsamhället, varav 9,8 miljarder kronor skulle fördelas till kom- muner och landsting.

Skola och utbildning

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillsätta en utred- ning för att öka skolhuvudmäns möjligheter att erbjuda modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål (dir. 2015:112).

Regeringen gav den 12 november 2015 Myndigheten för yrkes- högskolan i uppdrag att utreda flera utbildningsvägar för att bli kontakttolk.

En särskild utredare fick den 26 november 2015 i uppdrag att föreslå åtgärder för att säkra kommuners möjligheter att tillgodose nyanlända elevers rätt till utbildning (dir. 2015:122).

Hälso- och sjukvård

Regeringen beslutade den 8 oktober 2015 att anslå medel till SKL för en förstudie om möjligheter att genomföra fler hälsoundersökningar.

Regeringen beslutade den 10 december 2015 om två uppdrag till Socialstyrelsen. Det ena innebar att kartlägga hur stödet kring andra talade språk än svenska (inklusive tolkar) ser ut inom hälso- och sjukvården och tandvården. Det andra innebar att tillsammans med SKL och berörda myndigheter göra en fördjupad analys av hälso- och sjukvårdens och tandvårdens utmaningar och möjligheter när det gäller att tillhandahålla vård till asylsökande och nyanlända.

Vidare gav regeringen den 10 december 2015 ett uppdrag till Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten gemensamt om att stödja landstingen i arbetet med att erbjuda hälsoundersökningar till asyl- sökande.

Folkhälsomyndigheten fick samma dag även ett uppdrag att kart- lägga och analysera behoven av vaccinationer hos asylsökande och att vid behov ta fram förslag på åtgärder för att underlätta för hälso- och sjukvården inklusive barnhälsovården och elevhälsan att kunna erbjuda asylsökande vaccinationer enligt tillämpliga vaccinations- program.

107

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Åtgärder för civilsamhället och bistånd

Regeringen beslutade den 1 oktober 2015 att anslå 10 miljoner kronor till det civila samhällets arbete med människor på flykt, att fördelas av Röda Korset. Regeringen avsatte samma dag 25 miljoner kronor till FN:s livsmedelsprogram samt 25 miljoner till FN:s globala katastroffond.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) fick den 12 november 2015 i uppdrag att ta fram en vägledning för samverkan mellan kommuner och det civila samhällets organi- sationer kring mottagande av asylsökande och nyanländas etablering. Myndigheten redovisade den 2 maj 2016 uppdraget genom skriften

”Samla kraft”.

Regeringen lämnade den 12 november 2015 ett förslag om en tilläggsbudget, där 200 miljoner kronor skulle fördelas till det civila samhällets organisationer, studieförbunden och idrottsrörelsen. Riksdagen biföll förslaget den 10 december 2015, och regeringen beslutade den 11 december 2015 att fördela 105 miljoner kronor av anslaget till det civila samhället och trossamfunden för arbetet med människor på flykt.

Beslut för att kontrollera och minska antalet asylsökande i framtiden

Omplacering

Regeringen beslutade den 5 november 2015 att sända en under- rättelse till Europeiska kommissionen och Europeiska unionens råd om att en anpassning av rådets beslut (EU) 2015/1601 om om- placering av asylsökande från Italien och Grekland borde ske till förmån för Sverige.

Tillfälliga gränskontroller

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att återinföra gräns- kontroll vid inre gräns. Beslutet gällde från samma dag kl. 12.00 och inledningsvis i tio dagar, till och med den 21 november 2015. Enligt beslutet skulle lokaliseringen, omfattningen och utformningen av

108

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

kontrollen anpassas till vad som var nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet.

Därefter beslutade regeringen den 19 november, den 10 december och den 18 december 2015 om att förlänga den återinförda gräns- kontrollen (fram till den 9 januari 2016). Samtliga dessa beslut fattades med stöd av artikel 25 i kodex om Schengengränserna.51

Sverige meddelade den 10 och den 18 december 2015 Europeiska kommissionen, rådet och övriga medlemsstater att om situationen inte skulle förändras väsentligt under de kommande veckorna avsåg Sverige att då besluta om förlängning av den tillfälligt återinförda gränskontrollen vid inre gräns enligt det förfarande som föreskrivs för förutsebara situationer, med stöd av artikel 23 och 24 i kodexen om Schengengränserna. Regeringen beslutade den 7 januari 2016 att förlänga gränskontrollen vid inre gräns först till och med den 8 februari 2016 och därefter genom ett antal efterföljande beslut. Gränskontrollerna gäller ännu.

Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 riktade en rekommendation till bl.a. Sverige om att, i högst sex månader, utföra kontroller vid de inre gränserna. Regeringen efter- kom detta och fattade ett efterföljande beslut i november 2016. I enlighet med dessa beslut sker gränskontrollerna enligt artikel 26 i kodexen om Schengengränserna. Av genomförandebeslutet framgår att Sverige bör tillåtas fortsätta genomföra sådana kontroller efter- som ”de är en lämplig metod för att hantera ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten med koppling till irreguljära migranters sekundära förflyttningar”.

Skälen för beslutet om gränskontroll

Regeringen redovisade som sin sammantagna bedömning i beslutet den 12 november 2015 att ”förhållandena nu är sådana att det ur ett brett perspektiv föreligger ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten” och uttalade att eftersom ”andra åtgärder bedömts otillräckliga för att avvärja detta hot ska gränskontroll i

51 I avsnittet anges de artiklar som gällde under hösten 2015. De har sedan 2016 fått annan numrering, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).

109

Myndigheternas beredskap och hantering SOU 2017:12

enlighet med artikel 25 i kodex om Schengengränserna genomföras vid den inre gränsen”.52

Av regeringens webbplats framgår följande om vad som moti- verade beslutet. ”Den samlade bedömningen som regeringen gör är att det är nödvändigt att återinföra gränskontroll vid inre gräns eftersom den nuvarande situationen innebär akuta utmaningar för viktiga funktioner i samhället. Bedömningen bygger på Migrations- verkets och Polismyndighetens analyser samt den nationella läges- bild som ges av MSB. Bland annat bedömer Polismyndigheten att den allmänna ordningen och den inre säkerheten i nuläget är hotad. MSB pekar på stora påfrestningar för flera samhällsviktiga verk- samheter.”53

Regeringen skrev i beslutet den 12 november 2015 under rubriken

”Skäl för regeringens beslut” bl.a. följande. ”Sverige står för när- varande inför ett större migrationstryck än någonsin tidigare. De boendeplatser som Migrationsverket förfogar över uppges nu inte täcka de behov som finns. I migrationsströmmarna finns både asyl- sökande och personer som inte har för avsikt att söka asyl. Migrationsverket har meddelat regeringen att trycket på myndig- heten nu är extremt stort och förordar ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid inre gräns. Den 9 november 2015 registrerade Migrationsverket över 2 000 asylsökande, det högsta antalet hittills

under ett dygn.	Detta ligger i linje med att från och med den
3 november till	och med den 9 november registrerades närmare

11 000 asylsökande. Migrationsverket har vidare anfört att inflödet idag sker helt okontrollerat. […] Polismyndighetens bedömning är att situationen är sådan att det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet i Sverige. Vidare beskriver MSB i sina nationella lägesbilder att migrationsströmmarna medför akuta utmaningar med avseende på samhällets funktionalitet, vilken utgör ett av målen för Sveriges säkerhet. MSB pekar på stora påfrestningar för främst boende, hälso- och sjukvård, skola och socialtjänst, men

även annan samhällsviktig verksamhet.”

52Regeringsbeslut Ju2015/08659/PO (2015-11-12).

53Regerings webbplats, www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-beslutar-att- tillfalligt-aterinfora-granskontroll-vid-inre-grans/

110

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Underlag

I en skrivelse den 11 november 2015 till Regeringskansliet, Justitie- departementet, förordade Migrationsverket återinförande av gräns- kontroll. Migrationsverket anförde i skrivelsen bl.a. följande. ”Migra- tionsverket löser behovet av boende dygn för dygn men med nuvarande utveckling överstiger efterfrågan tillgången. Det innebär att människor som inte kan ordna boende på egen hand ställs på gatan. I en situation där platserna inte räcker åt alla prioriterar Migrationsverket barn och barnfamiljer. Den stora rörelsen av människor till Sverige är också kopplad till Migrationsverkets upp- drag att upprätthålla den reglerade invandringen och till Polis- myndighetens uppgift att ansvara för inre utlänningskotroll. Bland den stora mängden människor som reser in finns de som avser att söka asyl i Sverige men även personer som väljer att inte göra det och som därmed kan vistas illegalt i Sverige. Kontroll över hur många som utöver de asylsökande reser in utan visering eller uppehålls- tillstånd saknas. Migrationsverket har inte gjort någon bedömning av om ett införande av gränskontroll skulle leda till att fler eller färre skulle söka asyl i Sverige. Däremot finns det skäl som talar för att en gränskontroll skulle kunna bidra till ökad ordning i mottagandet av asylsökande och bättre kontroll av det stora antal människor som reser in i landet av andra skäl än att de avser att söka asyl.”54

Skrivelsen från Migrationsverket var först rubricerad som en analys ”Möjliga effekter av införande av gränskontroller” och den skickades från generaldirektörens stab (funktionsbrevlåda) till Justi- tiedepartementet (statssekreteraren Lars Westbratt) den 11 novem- ber 2015 kl. 17.30. En halvtimme senare sändes en ny skrivelse av samma innehåll men då rubricerad ”Migrationsverket förordar införande av gränskontroll”, tillsammans med meddelandet att den tidigare skrivelsen hade sänts av misstag och kunde bortses från.55

Av tjänsteanteckning daterad den 11 november 2015 av rätts- chefen i Justitiedepartementet Charlotte von Essen framgår följande.

”RPC Dan Eliasson uppger följande vid telefonsamtal angående frågan om att tillfälligt införa gränskontroll vid inre gräns. I likhet med den bedömning som gjordes den 5 november bedöms situa-

54Migrationsverkets dnr 1.1.2-2015-75130.

55Mail från Migrationsverket till Justitiedepartementet 2015-12-11 kl 17.27 resp. kl 18.02.

111

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

tionen vara sådan att det kan anses föreligga sådant allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten som avses i regelverket. Vid en avvägning mellan de positiva polisiära effekterna av ett sådant beslut och de negativa konsekvenser ett sådant beslut bedöms få för övrig verksamhet och därmed möjligheterna att utföra det polisiära uppdraget, görs dock bedömningen att det inte är motiverat ur ett polisiärt perspektiv att göra en framställan till regeringen om återinförande av gränskontroll”.

Av MSB:s nationella lägesbild den 10 november 2015 framgår bl.a. följande. ”En utmaning är att hantera situationen med ett stort antal asylsökande utan att ordinarie samhällsviktig verksamhet drabbas. Läget är framför allt ansträngt när det gäller boenden för asylsökande och omhändertagande av ensamkommande barn. Det svenska samhällets förmåga att ta emot ensamkommande barn är starkt utmanad. Principen om barnets bästa i beslut som rör barnet kan inte uppfyllas”.

ID-kontroller på fartyg

Den 12 november 2015 aviserade regeringen att man avsåg införa ID-kontroller av passagerare på fartyg genom ett tillägg i fartygs- säkerhetsförordningen (2003:438). Regeringen fattade beslut om ändringen den 17 november 2015 och den trädde i kraft den 21 november 2015. Enligt ändringen har rederierna skyldighet att utifrån de föreskrifter som meddelats av Transportstyrelsen regist- rera uppgifter om ombordvarande passagerare på fartyg efter kontroll av giltig identitetshandling med fotografi.

Anpassning av lagstiftning till miniminivå

Den 24 november 2015 meddelade regeringen att det behövdes ett ”andrum i flyktingmottagandet” och att lagstiftningen därför tillfälligt behövde anpassas till minimikrav enligt internationell rätt.56 Det gällde t.ex. begränsning av möjligheten till uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). I slutet av april 2016 kom reger-

56 Regeringens webbplats (2015-11-24), www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen- foreslar-atgarder-for-att-skapa-andrum-for-svenskt-flyktingmottagande/

112

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

ingen med förslag om en lag om tidsbegränsade uppehållstillstånd (prop. 2015/16:174). Efter beslut i riksdagen trädde lagen i kraft den 20 juli 2016 och den gäller i tre år.

Lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten

Regeringen aviserade den 24 november 2015 att identitetskontroller skulle införas på buss, tåg och passagerarfartyg och ett förslag till lagrådsremiss togs fram i Näringsdepartementet. Efter att Närings- departementet hade inhämtat synpunkter från ett begränsat antal myndigheter med mycket kort svarstid och ofta muntligen lämnade regeringen den 4 december 2015 en lagrådsremiss till lagrådet. Lag- rådet avstyrkte förslaget och framförde skarp kritik.

Regeringen lämnade propositionen till riksdagen den 9 december. Justitieutskottet föreslog i sitt betänkande att riksdagen skulle anta regeringens förslag. Vänsterpartiet och Centerpartiet reser- verade sig och yrkade på avslag.57 Riksdagen fattade beslut om att anta förslaget den 17 december. Lagen utfärdades följande dag och

trädde i kraft den 21 december 2015.

Förordningen (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet trädde i kraft den 4 januari 2016. Därefter har nya förord- ningar med samma sakliga innehåll beslutats.

4.2Migrationsverket

4.2.1Migrationsverkets ansvar

Migrationsverket har ett omfattande uppdrag på migrationsområdet. Myndigheten ansvarar enligt förordningen (2007:996) med instruk- tion för Migrationsverket för mottagande av asylsökande, uppe- hållstillstånd, återvändande, medborgarskap och återvandring. Migrationsverket har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande (LMA) huvudansvaret för mottagandet av utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. Migrationsverket prövar

57 Justitieutskottets betänkande 2015/16:JuU24.

113

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

ansökningarna enligt bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Myndigheten har också ansvaret för att erbjuda boende på anläggning, tillhandahålla syssel- sättning och betala ut bistånd till dem som söker asyl. Migrations- verket beslutar också om ersättningar till kommuner och till offentliga biträden.

Enligt sin instruktion ska Migrationsverket verka för att de migrationspolitiska målen uppnås, bl.a. genom att skapa förutsätt- ningar för ett effektivt och långsiktigt hållbart asylsystem som värnar asylrätten.58 Migrationsverkets beslutsfattande ska vara förutsebart och enhetligt med hög rättslig kvalitet.

Migrationsverket ska verka för att den sammantagna vistelsetiden i mottagandet blir så kort som möjligt och med hänsyn till ärendets beskaffenhet tillgodose sökandes och andra intressenters behov vid prövning. Vid genomförandet av verksamheten ska Migrationsverket belysa och beakta kvinnors och mäns lika villkor. Inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn ska Migrationsverket analysera konsekvenserna för barnet.

Migrationsverket ska analysera, följa upp och utvärdera faktorer som har betydelse för myndighetens verksamhet samt göra bedöm- ningar och tillhandahålla beslutsunderlag för regeringens styrning och dimensionering av verksamheter. Myndigheten ska också sam- verka med andra ansvariga myndigheter inom området.

Alla ensamkommande barn som söker asyl är inskrivna hos Migrationsverket. Migrationsverket anvisar den kommun som ska ordna boende för barnet (jfr avsnitt 2.4.2). När Migrationsverket har anvisat en kommun anses det ensamkommande barnet vistas i den kommunen enligt den mening som avses i socialtjänstlagen.59

Att ta emot och pröva asylansökningar

Migrationsverkets mottagande av personer som söker asyl i Sverige och prövningen av asylansökningarna sker i flera steg: registrering, ansökningssamtal, utredning och beslut.

58Förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket.

59Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

114

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Registrering

Den som reser in i Sverige och vill söka asyl ska kontakta någon av Migrationsverkets ansökningsenheter eller ansökningsfunktioner för att lämna in en ansökan om asyl. Ansökningar tas emot i Malmö, Göteborg, Norrköping, Flen, Solna, Sigtuna, Arlanda, Gävle och Boden. Under hösten 2015 öppnades tillfälliga ansökningsfunktioner på befintliga mottagningsenheter och Migrationsverket kunde ta emot ansökningar även i Borås, Falkenberg, Jönköping, Kristianstad, Lindesberg, Skellefteå, Umeå, Uppsala, Vänersborg, Västerås och Örebro.60 Sammanlagt kunde ansökningar lämnas in vid ett 40-tal enheter på ungefär 25 orter under 2015.

Den som ansöker om asyl får berätta om sin identitet, varför man ansöker om asyl och hur man tagit sig till Sverige. Den som har ett pass eller annan identitetshandling ska lämna in den för att visa sin identitet (namn, födelsedatum och medborgarskap). Den som inte kan lämna in identitetshandlingar ska försöka visa sin identitet på annat sätt, t.ex. med födelsebevis, familjebok, militärbok eller vigsel- bevis.

Migrationsverket registrerar personen som asylsökande med det namn och de födelsedata som står i identitetshandlingarna. Den som ansöker om asyl blir fotograferad och får lämna fingeravtryck. Fingeravtrycken används för att ta reda på om personer som fyllt 14 år eller är äldre har sökt asyl i något annat Schengenland eller har tillstånd eller förbud mot att vistas i något Schengenland.

Ansökningssamtal

Den asylsökande får träffa en handläggare och med hjälp av en tolk berätta mer om sin identitet, orsakerna till varför man har lämnat sitt hemland och resan till Sverige. Det ställs också frågor om eventuell familj för att få uppgifter om eventuell anknytning och om den asylsökandes hälsotillstånd.

Vid mötet får den asylsökande information om asylprocessen, vad som är nästa steg och vad den som söker asyl själv kan göra. Vid mötet ges också viss praktisk information, t.ex. om rätt till boende, ekonomiskt stöd, vård samt skola för barn.

60 Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-01.

115

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Mottagningssamtal

Enligt Migrationsverkets ordinarie rutiner brukar ett mottagnings- samtal hållas. Det genomförs av den mottagningsenhet som den asylsökande är inskriven vid. Vid detta samtal ges ytterligare infor- mation till den asylsökande om t.ex. rätt till skola och sjukvård. Sam- talet handlar också om olika handlingar som kan behövas under asyl- utredningen.

Gruppinformation

Migrationsverket erbjuder alla asylsökande över 18 år en introduk- tion i form av gruppinformation. Gruppinformationen har fokus på asylprocessen men innehåller också information om vikten av att styrka sin identitet, ekonomiskt bistånd enligt LMA, möjligheten att arbeta och praktisera, barns rätt till skolgång samt rätten till hälso- och sjukvård med mera. Under 2015 kallades 44 500 personer till gruppsamtal och 23 800 personer deltog.61

Asylutredning

Den asylsökande blir kallad till en asylutredning vid någon av Migrationsverkets särskilda prövningsenheter. Asylprövningsverk- samhet finns i Malmö, Växjö, Jönköping, Göteborg, Vänersborg, Norrköping, Flen, Stockholm, Sigtuna, Arlanda, Västerås, Örebro, Karlstad, Uppsala, Gävle, Sundsvall och Boden. Migrationsverket öppnade nya prövningsenheter under 2015. Prövning av ensam- kommande barns och ungdomars asylansökningar handlades tidigare i Malmö, Göteborg, Solna, Uppsala, Örebro samt Boden. Under 2016 har även andra orter tillkommit, t.ex. Flen, Norrköping, Växjö.

Handläggningstiderna hos Migrationsverket har ökat kraftigt under de senaste åren. Under 2013 var den genomsnittliga tiden från ansökan om asyl till utredning 49 dagar. År 2015 ökade den genom- snittliga tiden från ansökan till utredning till 152 dagar. Eftersom Migrationsverket hade tidigare balanser med ärenden som gällde dem

61 Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 39.

116

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

som sökt asyl under 2014 fick de som sökte asyl 2015 vänta länge på utredning.

Under utredningen ska ID-handlingar verifieras, ursprung och nationalitet fastställas, ålder bedömas och asylskäl prövas. Under asylutredningen kan information behöva hämtas från andra myndig- heter, exempelvis Polismyndigheten.

Ansökningar handläggs olika snabbt

Migrationsverket tillämpar styrprincipen ”tidig sortering” vid asyl- prövningen. Grunderna i styrprinciperna är att ärenden som av ansökningsenheterna sorteras som snabba ska prioriteras i asyl- processen. Så kallade snabba ärenden är Dublinärenden och ärenden där presumtionen inledningsvis är omedelbar verkställighet.62

Om en asylsökande har fått visum till, har vissa typer av uppe- hållstillstånd i, eller har ansökt om asyl i ett annat EU-land på vägen till Sverige kommer asylansökan enligt Dublinförordningen inte att prövas i Sverige. Migrationsverket sänder då en begäran om åter- tagande eller övertagande till det EU-land där den asylsökande ansökt om asyl eller fått visum eller uppehållstillstånd. De flesta begäranden om återtagande och övertagande accepteras av det ansvariga EU-landet.63

Sorteringen ger enligt Migrationsverket förutsättningar att på ett tidigt stadium lämna ett besked till sökanden hur den fortsatta handläggningen ska genomföras. Det övergripande syftet med styr- principen ”tidig sortering” är att vistelsetiden i mottagningssystemet ska bli så kort som möjligt.

Beslut

Migrationsverket fattar beslut om uppehållstillstånd eller avslag.64 Den genomsnittliga handläggningstiden för förstagångsärenden

från ansökan till beslut ökade till 229 dagar 2015 från 142 dagar år 2014.65

62Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 14.

63Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 22–23.

64Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

117

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Den asylsökande har rätt att överklaga beslutet. Överklagandet skickas till Migrationsverket, som går igenom överklagandet för att se om beslutet ska ändras. Om Migrationsverket inte anser att det finns skäl att ändra beslutet skickas det vidare till migrationsdom- stolen, som sedan prövar överklagandet. När ett avslagsbeslut har vunnit laga kraft ska det verkställas enligt bestämmelserna i utlän- ningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97).

Boende

Personer som har ansökt om asyl som flykting eller annan skydds- behövande enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) har rätt till bistånd i form av logi, bostadsersättning, dag- ersättning och särskilt bidrag om han eller hon inte kan tillgodose detta själv (se avsnitt 2.4.1).

Behovet av boendeplatser utgår ifrån beräkningar som görs inför varje verksamhets- och kostnadsprognos. Det är kommunerna som anordnar boenden för ensamkommande barn.

Logi, i form av en anvisad boendeplats (ABO), erbjuds de asyl- sökande som inte har möjlighet att ordna eget boende (EBO). Boendeplats tillhandhålls under asylärendets handläggningstid.

Det finns olika sorters boenden för asylsökande. Anläggnings- boende (ABO) är ett samlingsnamn för olika sorters boenden som Migrationsverket tillhandahåller och anvisar asylsökande till. Det kan vara externt anläggningsboende (ABE), vilket innebär boende i reguljära hyreslägenheter. ABO kan också vara kollektivt anlägg- ningsboende (ABK), som är boende i större hyrda fastigheter. Slut- ligen kan ABO vara tillfälligt anläggningsboende (ABT), vilket står för upphandlad boendetjänst. Migrationsverket hyr anläggnings- boenden och får uppdra åt andra att driva anläggningsboende. En asylsökande kan även bo i eget boende (EBO).

Alla asylsökande vara inskrivna vid en mottagningsenhet, oavsett boendeform.

Den som bor i ett anvisat boende måste flytta från boendet om han eller hon får ett beslut om avvisning eller utvisning och beslutet

65 Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 21, 26–27. Migrations- verket (2015). Årsredovisning 2014 Migrationsverket, s. 51.

118

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

vunnit laga kraft eller när tidsfristen för frivillig avresa har tagit slut. Detta gäller den som är vuxen och som inte bor tillsammans med och är vårdnadshavare för barn under 18 år.

Den asylsökande får inte själv välja vilken ort han eller hon ska flytta till och måste vara beredd både att flytta till en ort där det finns ledigt anläggningsboende och också vara beredd att flytta för att göra plats för fler asylsökande. En familj får alltid ett eget rum medan ensamstående får dela rum med andra av samma kön.

Åtgärder för fler boendeplatser

Migrationsverket kan vidta olika åtgärder för att öka antalet boende- platser.66

En sådan åtgärd är förtätning eller optimering av boendeplatserna. Förtätning sker i det befintliga boendebeståndet och innebär en ökning av antalet personer som bor i ett givet bostadsutrymme.

En annan åtgärd är att Migrationsverket upphandlar tillfälliga anläggningsboenden (ABT). En tredje åtgärd är beredskapsplatser. Det är boenden som aktiveras när platser i de vanliga boende- formerna inte är tillgängliga. Beredskapsplatser är i första hand korttidsboenden men kan vid behov avse en längre tids vistelse. Ambitionen är att boende i beredskapsplatser inte ska överskrida 30 dagar. Boendet kan vara placerat i exempelvis sovsalar, tält och hotell och kan inkludera kost eller vara självhushåll. Driften kan upp- handlas eller drivas i Migrationsverkets regi, av annan statlig myndig- het eller av en privat aktör. Beredskapsplatser anskaffas antingen genom hyreskontrakt mellan Migrationsverket och en fastighets- ägare eller upphandlas genom anbud eller via skriftliga överenskom- melser eller samarbetsavtal med en statlig myndighet.

Under hösten 2015 utnyttjade Migrationsverket också kom- munala evakueringsplatser. Kommunala evakueringsplatser är kort- tidsboenden och de ska i första hand användas som boende för asyl- sökande som hunnit registrera sin ansökan och i andra hand för andra asylsökande. Boendeplatserna är placerade i sovsalar och hotell och kost ingår. Kommunen ansvarar för driften av boendet. Evakue-

66 Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 44–45.

119

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

ringsplatser anskaffas genom kontakt med kommunen och ersätt- ning utgår enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande.

Migrationsverket använder också ABT-boenden med sänkta kvalitetskrav. Dessa boenden skiljer sig från andra tillfälliga boenden genom att fler boendeformer ingår (husvagnar, sovsalar och boende på loft).

Ersättning till asylsökande

Migrationsverket betalar ut ersättningar till asylsökande enligt LMA och förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande.67

Bistånd lämnas under förutsättning att den asylsökande personen är registrerad vid en mottagningsenhet. Bistånd lämnas i form av logi, bostadsersättning, särskilt bidrag och dagersättning. Dagersätt- ningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fri- tidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Likaså ska viss hälso- och sjukvård samt tandvård täckas av ersättningen. Det belopp som betalas ut per dag varierar för vuxna ensamstående, beroende på om fri mat ingår i inkvarteringen. Barnfamiljer får också dagersättning per barn, där beloppet varierar beroende på bl.a. barnets ålder.68

Migrationsverkets arbete med anvisning av ensamkommande barn 2015

Den anvisningsmodell som tillämpades 201569

Den 1 januari 2014 trädde en lagändring i kraft som gav Migra- tionsverket utvidgade möjligheter att anvisa en kommun som ska ordna boende till ensamkommande barn. Lagändringen innebar att samtliga kommuner kan anvisas, oavsett om kommunen har en överenskommelse med Migrationsverket eller inte.

67Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Förordningen (1994:361) om mot- tagande av asylsökande m.fl.

68Regeringskansliet (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria 2016-06-21, s. 25–26.

69Från den 1 april 2016 fördelas barnen enligt en annan modell.

120

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Under hösten 2015 fördelades ensamkommande barn till kom- munerna enligt fördelningstal på läns- och kommunnivå. Fördel- ningstalen byggde på att Migrationsverket gjorde en beräkning av platsbehovet enligt den prognos man tagit fram i oktober föregående år. Beräkningen utgjorde grunden för länsstyrelsernas fördelningstal på läns- och kommunnivå och därmed också för förhandlingsarbetet med kommunerna.70

Anvisningarna skedde sedan enligt fyra steg.71 Steg 1 innebar anvisning av kommun som barnet ansågs ha viss anknytning till. Steg 2 innebar anvisning av kommun med överenskommelse och som anmält ledig plats. Det tredje steget var anvisning av kommun a) utan överenskommelse, b) med överenskommelse men där mot- tagandet ännu inte startat eller c) med överenskommelse och som inte uppfyllt sitt fördelningstal. Steg 4 utgjordes av anvisning av samtliga kommuner i en turordning utifrån fördelningstalen. I detta steg hade dock alla län och kommuner redan uppfyllt minst 100 pro- cent av sina respektive fördelningstal.

I det system som användes för hantering av anvisning och platser fanns även ett så kallat ”steg 0” som innebar att en kommun som på eget initiativ begärde att ett specifikt barn skulle anvisas till kom- munen blev anvisningskommun.

Sedan den 1 april 2016 tillämpar Migrationsverket, på uppdrag av regeringen, en ny anvisningsmodell. Ett syfte med den nya modellen är att mottagandet av ensamkommande barn ska bli jämnare fördelat mellan landets kommuner.

Sysselsättning

Migrationsverket ska i lämplig omfattning erbjuda sysselsättning till asylsökande. Det kan ske genom att de asylsökande får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull.72 Reger- ingen har föreslagit att ansvarsfördelningen för uppdraget ska ändras. Regeringen anser bl.a. att länsstyrelserna bör få ett större ansvar för

70Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 50.

71Migrationsverket (2015). Utvärdering av anvisningsprinciperna för ensamkommande barn, s. 6–7.

72Se 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

121

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

att samordna och organisera tidiga insatser för att underlätta asyl- sökandes etablering i samhället. Regeringen har också föreslagit att folkbildningen tillförs ökade medel för studieförbundens insatser som bl.a. syftar till att stärka asylsökandes kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.73

Ersättning till kommuner och landsting

Kommuner och landsting har rätt till ersättning från staten för vissa kostnader för asylsökande. Det är Migrationsverket som fattar beslut om ersättningar. Ersättningen till kommunerna för ensamkommande barn kan antingen betalas enligt en överenskommelse eller prövas efter ansökan från kommunen. Kommunen kan få ersättning för HVB (schablon) eller faktiska kostnader (gäller alla andra boende- former). Därutöver kan kommunerna ansöka om ersättning för utredningskostnader, kostnader för gode män, kostnader för ankomstmottagande, kostnader för förskola och skola för asyl- sökande barn samt stödinsatser av förebyggande karaktär. 74

Utöver dessa ersättningar kan kommunen få ersättning för extra- ordinära kostnader, extraordinära utbildningskostnader och kostna- der för tillståndssökande.

Landstingen kan få ersättning för följande kostnader: 75

Fullständig hälso- och sjukvård samt tandvård för personer under 18 år.

Vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen samt tandvård som inte kan anstå för personer som fyllt 18 år.

Hälsoundersökningar.

73Prop. 2015/16:100 2016 års ekonomiska vårproposition, s. 34 och prop. 2016/17:1 utgifts- område 8, s. 33.

74Ett nytt ersättningssystem för ensamkommande barn ska träda i kraft den 1 juli 2017, se Regeringskansliet (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria 2016-06-21.

75Regeringskansliet (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria 2016-06-21, s. 17–21.

122

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

4.2.2Regeringens styrning och Migrationsverkets verksamhetsutveckling

Fokus på flera olika områden 2013–2014

Regeringens styrning av Migrationsverket och myndighetens genom- förande av verksamheten under 2013 och 2014 fokuserade bland många frågor på att hantera ett ökat antal asylsökande.

Regeringens regleringsbrev 2013 och 2014

Regleringsbreven för dessa år lyfte bl.a. fram vikten av:

Skyndsam handläggning av asylärenden där avvisning med omedelbar verkställighet kunde ske samt Dublinärenden.

Förkortning av vistelsetiderna i mottagandet, olika utvecklings- insatser som bl.a. gällde självbetjäning, elektronisk handläggning, tidig sortering av ärenden och åtgärder för att minska omoti- verade variationer i handläggningstider.76

Migrationsverkets resultat 2013 och 201477

Under 2013 ökade Migrationsverkets handläggningstider. Handlägg- ningstiden från ansökan till beslut för det totala antalet avgjorda asylansökningar uppgick till 122 dagar jämfört med 108 dagar år 2012. Antalet dagar från ansökan till utredning var 49 dagar 2013.

Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för ensamkommande barn 2013 ökade till 120 dagar jämfört med 98 dagar år 2012.

Migrationsverket ökade också antalet avgjorda ärenden. År 2013 avgjordes 49 900 asylärenden (36 500 år 2012). Under år 2013 fattade Migrationsverket beslut i 2 900 ärenden som rörde ensamkommande barn, vilket var lika många som under 2012.

76Justitiedepartementet (2014). Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Migrations- verket, Ju2014/909/SIM.

77Avsnittet bygger på Migrationsverket (2014). Årsredovisning 2013 Migrationsverket, s. 40,

50.Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2014 Migrationsverket, s. 51, 66. Migrations- verket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 21, 26–27, 40.

123

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

År 2013 avgjorde varje årsarbetskraft vid Migrationsverket 57 ärenden.78 Kostnaden per avgjort ärende var 21 800 kronor 2013.

Antalet inskrivna hos Migrationsverket ökade och var 52 800 i slutet av 2013. Ett år tidigare var antalet 43 200. Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet minskade till 375 dagar jämfört med 411 dagar 2012.

Antalet öppna asylärenden var i slutet av 2013 22 350, vilket var en ökning jämfört med ett år tidigare (18 000).

År 2014 ökade den genomsnittliga handläggningstiden ytterligare från ansökan till utredning till 78 dagar 2014 (2013 var den 49 dagar).

Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för ensamkommande barn ökade till 143 dagar 2014 (2013 var den 120 dagar).

Migrationsverket avgjorde 53 500 asylansökningar år 2014, vilket var fler än 2013 (49 900). Under år 2014 fattade Migrationsverket beslut i 4 300 ärenden som rörde barn som kommit till Sverige utan vårdnadshavare, vilket var fler än 2013.

Produktiviteten var lägre jämfört med tidigare år och gick ned med 18 procent under 2014. Antalet avgjorda ärenden per års- arbetskraft gick ned från 57 ärenden 2013 till 49 ärenden 2014.

Kostnaden per avgjort ärende ökade från 21 800 kronor 2013 till 25 100 kronor 2014.

Antalet inskrivna hos Migrationsverket fortsatte öka under 2014 och var vid årets utgång drygt 79 000 personer. Det var framför allt personer som väntade på beslut som hade blivit fler men också antalet personer som väntade på bosättning i en kommun.

78 Definitionerna har ändrats varför det är svårt att göra jämförelser med fler år.

124

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Anläggningsboende	Eget boende		Övrigt boende
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
År 2012	År 2013	År 2014	År 2015
Källa: Migrationsverket.

Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet fortsatte minska och var 334 dagar 2014 (375 dagar 2013).

Regeringens styrning av Migrationsverket 2015

I regleringsbrevet för budgetåret 2015 lyfte regeringen fram flera områden som Migrationsverket skulle arbeta med för att öka effektiviseringen för att nå kortare handläggningstider och korta vistelsetiden i asylsystemet.79

Regeringen gav Migrationsverket flera uppdrag:

Migrationsverket fick i uppdrag att korta handläggningstiderna. Asylärenden om avvisning med omedelbar verkställighet och Dublinärenden lyftes fram som ärenden som borde handläggas så snabbt som möjligt.

Migrationsverket fick i uppdrag att redovisa hur arbetet med tidig sortering av asylansökningar hade påverkat vistelsetiden och att

79 Justitiedepartementet (2014). Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Migrationsverket, Ju2014/5972/SIM.

125

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

redogöra för vistelsetiden för personer som fått avlägsnande- beslut.

Regeringen pekade på digitalisering som ett sätt att förbättra servicen och frigöra resurser och Migrationsverket fick i uppdrag att redovisa hur många ärenden som handlades utan manuell han- tering.

Migrationsverket fick i uppdrag att redovisa kostnaderna för ensamkommande barn och fatta beslut i ärenden som gällde ensamkommande barn så skyndsamt som möjligt.

Myndigheten fick i uppdrag att ”leda och bistå länsstyrelserna i deras arbete med att verka för att det finns beredskap och kapa- citet i kommunerna att ta emot asylsökande ensamkommande barn och ensamkommande barn som har beviljats uppehållstill- stånd”.

Migrationsverket skulle eftersträva långsiktiga och kostnads- effektiva lösningar för asylsökandes boende och i möjligaste mån beakta kommunernas behov av goda planeringsförutsättningar.

Migrationsverket skulle tillsammans med berörda myndigheter fortsätta att utveckla kvaliteten i prognoserna för migrationsverk- samheten.

Migrationsverket skulle fortsätta arbeta med förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. Särskilt skulle redovisning ske av kvalitet och rättstillämpning i ärenden där sexuell läggning/könsidentitet åberopas och i ärenden där åldern hos den asylsökande är oklar.

Migrationsverket skulle redovisa åtgärder för förbättrad service, bl.a. arbetet med att erbjuda kostnadseffektiva kontakter och med att förbättra de sökandes tillgång till information om hur hand- läggningen av deras ärenden fortlöper.

Regeringen gav Migrationsverket i uppdrag att redovisa insatser för att säkerställa god intern styrning och kontroll. Enligt regle- ringsbrevet skulle Migrationsverket också motverka missbruk av regler och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte gjordes samt motverka bidragsbrott.

126

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Migrationsverkets åtgärder våren 2015

Våren 2015 bedömde Migrationsverket att kapaciteten behövde öka ytterligare och att man stod inför en omfattande rekrytering. I plane- ringen ingick även att se över andra typer av åtgärder som arbets- tidsförläggning, mobila team och effektivt användande av videotek- nik.80

Migrationsverket hade en planerad kapacitetsökning inom asyl- prövningen från början av 2015. Den planerade kapaciteten innebar att Migrationsverket skulle klara att fatta beslut i upp till 2 500 asyl- ärenden i veckan vid de olika ansökningsenheterna.81

Under första halvåret 2015 blev dock antalet avgjorda ärenden lägre än förväntat. Migrationsverket hade hoppats att positiva effekter av resursförstärkningarna skulle komma under hösten 2015 men på grund av det stora antalet asylansökningar uteblev dessa effekter. Många nyanställda skulle introduceras samtidigt som bris- ten på erfaren personal blev mer tydlig. Det var främst medarbetare som kunde fatta beslut i asylärendena som fattades. Dessutom gav det stora antalet sökande som väntade på utredning och beslut i sig en negativ effekt på produktiviteten, eftersom det innebar en ökad administration. Det fattades också personal som kunde granska ID- handlingar, vilket innebar att ärenden inte blev beslutsklara i önskad takt.82

Våren 2015 formulerade Migrationsverket fem strategiska utveck- lingsområden. Det första var Kvalitet och effektivitet i processerna.

Här betonades att arbetet ska bedrivas ur ett helhetsperspektiv och att man ska fokusera på hög kvalitet och effektivitet i processerna samt att den sökandes behov ska stå i fokus. Det andra området var

Boende, stöd och sysselsättning i mottagandet. Den sökandes behov ska bättre tillgodoses genom att Migrationsverket tillhandahåller olika boendeformer och rätt stöd. Ett tredje område var Service och bemö- tande. Det fjärde området var Utvecklad e-förvaltning, där ökad digi- taliseringen ska förbättra servicen och effektiviteten. Det femte om- rådet var Kompetensförsörjning.83

80Migrationsverket (2015). Budgetunderlag 2016–2019, s. 9.

81Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 14, 17.

82Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 14.

83Migrationsverket (2015). Budgetunderlag 2016–2019, s. 11.

127

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

4.2.3Migrationsverkets beredskap

Migrationsverkets införde en ny organisation den 1 januari 2015. Den består av fyra delar, huvudkontor, fristående funktioner, opera- tiv verksamhet samt en kvalitetsavdelning. Den operativa verksam- heten är i sin tur indelad i sex regioner och två nationella avdelningar (Förvar och Förvaltning). De geografiska regionerna är: Nord, Mitt, Stockholm, Väst, Öst och Syd. Inom varje region finns enheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd.

Förstärkning av personal

Antalet anställda hos Migrationsverket har ökat de senaste åren. Antalet årsarbetskrafter uppgick åren runt 2010 till ungefär 2 700 och ökade kontinuerligt. År 2015 uppgick antalet anställda till över 5 300. Det innebär att personalen nästan har fördubblats på fem år.

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Källa: Migrationsverkets årsredovisningar, t.ex. Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 149.

128

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

I Migrationsverkets planeringsunderlag i februari 2015 underströks behovet av mer personalresurser till den operativa verksamheten. Den preliminära planeringen innebar en ökning främst inom mottagningsverksamheten och asylprövningen men även inom till- ståndsverksamheten och viss annan verksamhet.84

Migrationsverket hade planerat för fler medarbetare redan i janu- ari 2015 och genomförde rekryteringar men nya medarbetare kom inte på plats förrän successivt under våren, sommaren och hösten 2015.

Vid årsskiftet 2014/2015 var Migrationsverket en växande myn- dighet med en stor andel nyanställd personal, där delar av personalen därför var jämförelsevis oerfaren.85 Det innebar att beslut inte fattades i den takt som myndigheten hade planerat för.

Ny beredskapsplan

Migrationsverket har en beredskapsplanering för att möta de behov som verksamheten och de asylsökande har. Syftet med beredskaps- planeringen är att klara variationer i antalet människor som söker asyl. Dessutom ska Migrationsverket klara ett ökat antal ansökningar som bedöms som uppenbart ogrundade och ett ökat antal Dublin- ärenden. Förberedelserna inriktas främst på processen att registrera asylansökningar och på att det finns tillräckligt med boendeplatser.86

I december 2014 beslutade den operativa chefen om en ny beredskapsplan. Bakgrunden var det kraftigt ökande antalet asyl- sökande under 2014, myndighetens prognos inför 2015 och den nya organisationen. 2014 års plan bestod av två delar: en strategisk bered- skapsplan och en operativ beredskapsplan.87

Prognoserna sommaren 2015

Migrationsverket lämnar kommenterade prognoser till regeringen fyra gånger om året. Syftet med prognoserna är att förse regeringen med myndighetens bedömningar av förändringar i omvärlden och

84Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 126.

85Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

86Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

87Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2014 Migrationsverket, s. 18.

129

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

vilka konsekvenser de får för verksamhet och ekonomi på flera års sikt.88

Prognosläget inför 2015 var enligt myndigheten mycket svår- bedömt. Migrationsverket hade hela tiden utgått från att antalet asyl- sökande skulle vara högt med en betydande ökning under andra halvåret. I början av året trodde man att fler personer skulle söka asyl i Sverige 2015 än året innan.89

Fler människor på flykt tog sig till EU under det första halvåret 2015 jämfört med samma period 2014. Tyskland och Sverige tog emot flest asylsökande från Syrien. Trots detta minskade antalet syrier som sökte sig till Sverige jämfört med första halvåret 2014, samtidigt som gruppen ökade kraftigt i Tyskland. Mot denna bak- grund sänkte Migrationsverket planeringsantagandet i juliprognosen till 74 000 asylsökande med ett prognosintervall på mellan 68 000 och 88 000. Sänkningen motiverades även av ett lägre antagande om asylsökande från västra Balkan. Samtidigt höjdes prognosen för ensamkommande barn till uppemot 13 000, eftersom antalet barn från främst Afghanistan och Afrikas Horn hade ökat kraftigt.90

Enligt Migrationsverket var en bidragande orsak till den allt för låga prognosen i juli 2015 att gruppen människor på flykt från Syrien ändrade destinationsland. I flera år hade rörelserna av människor på flykt till Tyskland och Sverige följts åt. År 2014 införde Tyskland ett

”snabbspår” för asylsökande från Syrien och många människor från

Syrien valde därför att söka sig till Tyskland i stället för Sverige. Migrationsverket bedömde att den utvecklingen skulle fortsätta även under hösten 2015, men så blev inte fallet. En annan förklaring var att man inte förutsåg att EU:s yttre gränser skulle bli mer genom- släppliga. Det fanns indikationer på att prognosen inte skulle komma att stämma ganska snart efter att den publicerats. Till exempel ökade antalet unga och unga är ofta en mer riskbenägen och därmed tidig grupp. Det hade kunnat tolkas som att även andra grupper män- niskor skulle söka sig till Sverige.91

Efter sensommaren 2015 följde ett snabbt händelseförlopp där EU:s gemensamma grundprinciper för en reglerad asylmigration till

88Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 144–145.

89Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 144–145.

90Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 144–145.

91Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

130

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

stora delar sattes ur spel. Utvecklingen eskalerade snabbt och juli- prognosens bedömningar blev inaktuella redan i augusti.92

För Migrationsverket var den kraftiga ökningen av antalet män- niskor på flykt som kom till Sverige under sensommaren 2015 mycket snabb och oväntad.93

Migrationsverket hann inte registrera ensamkommande barn under sommaren

Den 14 juli 2015 gick Migrationsverket ut med information om de ensamkommande barnen. Migrationsverket konstaterade att antalet ensamkommande barn under årets första sex månader hade ökat med ungefär 85 procent i jämförelse med samma period 2014 och att det inte syntes någon avmattning eller något tydligt trendbrott under den första tiden i juli. Tvärt om ökade antalet ensamkommande barn som sökte skydd i Sverige. Migrationsverket meddelade att man skulle börja tillämpa anvisning enligt steg 4 i den modell som då tillämpades. Steg 4 användes om det kom många fler barn än beräk- nat och anvisning enligt de tre första stegen inte räckte till.94

Migrationsverket inför hösten 2015 – våra iakttagelser

Regeringens styrning av Migrationsverket hade under flera år tydligt gått ut på att myndigheten skulle öka effektiviteten och korta hand- läggningstiderna. Andra uppdrag handlade om att skapa en bättre kapacitet för boenden och att förbättra prognoserna. Migrations- verket hade också under flera år genomfört ett antal åtgärder för att förstärka sin beredskap, inte minst för variationer i antalet asyl- sökande. Bland annat hade myndigheten vidtagit åtgärder för att förstärka infrastrukturen och förbättra boendeplaneringen och för att utveckla sin förmåga till omvärlds- och migrationsanalyser. Styr- ningen och uppföljningen av ärendehandläggningen hade utvecklats och ärenden omfördelats för att effektivisera handläggningen. Myndigheten har genomfört en omorganisation, bl.a. i syfte att göra

92Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 144–145.

93Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

94Migrationsverket (2015). Information från Migrationsverket om anvisningsläget för mot- tagande av ensamkommande barn, 2015-07-14 dnr 7.1‐2015‐40827.

131

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

det lättare att omfördela personal i samband med variationer i antalet asylsökande, och Migrationsverket har gjort omfattande rekryte- ringar. Trots detta fortsatte handläggningstiderna att öka och kapa- citeten på boendesidan var inte tillräckligt bra.

Den sammantagna bilden blir att Migrationsverket i början av 2015 var en hårt belastad myndighet. Handläggningstiderna hade ökat, liksom kostnaderna per avgjort ärende, medan produktivi- teten mätt i antal fattade beslut per handläggare hade minskat. Antalet inskrivna i mottagningssystemet ökade. Vistelsetiderna var dock kortare på grund av den kortare vistelsetiden för personer med uppenbart ogrundade ansökningar och vistelsetiden för perso- ner som återvänt med beslut om omedelbar verkställighet. Många inskrivna asylsökande som väntade på beslut innebar att den kapacitet för boende som Migrationsverket hade var i hög grad använd. Till det kom att man hade rekryterat många nya medarbe- tare som skulle introduceras av mer erfaren personal. Det visade sig ganska snart att Migrationsverkets juliprognos var för låg.

Vår bedömning blir att Migrationsverket hade låg beredskap för att ta emot den stora ökning av antalet människor på flykt som kom under hela hösten 2015.

4.2.4Migrationsverkets hantering hösten 2015

Snabb och oväntad ökning ledde till insikt

Migrationsverkets verksamhet prövades till det yttersta under 2015. Den kraftiga ökningen av asylsökande som började under somma- ren och nådde sin topp i november var mycket snabb och ovän- tad.95 Myndigheten hade inte förutsett att Sverige skulle bli ett transitland som många valde att resa genom och att många kom till Sverige utan att vilja söka asyl.96

Den 18 augusti 2015 beskrev Migrationsverkets generaldirektör på myndighetens webbplats att Migrationsverket trots förstärk- ningar inte hann registrera de ensamkommande barnen i den takt som krävdes för att de tillräckligt snabbt skulle anvisas till en mottagande kommun. Konsekvensen blev att barnen stannade längre

95Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

96Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

132

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

tid i ankomstkommunerna. Flera kommuner signalerade att de hade svårt att klara att ta emot fler barn. Migrationsverket beskrev att mottagningssystemet då det inrättades 2006 utformades för att kunna ta emot runt 400 ensamkommande asylsökande barn per år. Enligt Migrationsverket fanns det inga tecken på en avmattning av antalet ensamkommande asylsökande barn de närmaste månaderna och enligt Migrationsverkets generaldirektör måste alla aktörer som berördes därför arbeta tillsammans för att lösa utmaningarna.97

Den 2 september 2015 kallade Migrationsverkets generaldirektör till möte angående de ensamkommande barnen med Socialstyrelsen, Länsstyrelserna, Barnombudsmannen, Skolverket och SKL.98

Den verkliga insikten om att hösten 2015 skulle skilja sig från tidigare höstar kom för Migrationsverket i samband med att många människor anlände till tågstationer och färjeterminaler runt den 8 och 9 september 2015.99

Migrationsverket tillämpade särskild ledningsstab (SLS) i enlighet med sin beredskapsplanering från den 10 september 2015 till den 15 januari 2016. I staben ingick en stabschef, två projektledare och två administratörer samt representanter från hela myndigheten med olika kompetenser. Inom stabsorganisationen genomfördes möten med regionerna varje morgon alla dagar i veckan. Vid morgonmötena föredrogs läget i de olika regionerna och man identifierade behov av åtgärder, både regionalt och centralt.100

Migrationsverket använde således sin krishanteringsordning och arbetade med en särskild ledningsstab.

Migrationsverket deltog i MSB:s första nationella samverkans- konferens den 10 september 2015.

Den 23 september 2015 deltog Migrationsverkets generaldirektör och operativa chef vid ett möte på Regeringskansliet, där även MSB, Försvarsmakten och Kriminalvården deltog. Migrationsverket avise- rade att de med hänvisning till lagen om offentlig upphandling inte skulle klara att anskaffa boende i den takt som skulle krävas för att ge boende till alla människor som kom och att man skulle komma att

97Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrations- verket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-08-18-Migrationsverket-Okningen-av- ensamkommande-barn-kraver-mer-samarbete.html

98Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

99Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

100Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

133

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

behöva hjälp från civilsamhället för att boendefrågan skulle kunna hanteras.101

Den 2 oktober 2015 kallade Migrationsverkets generaldirektör till samverkansmöte inom Migrationsområdet med en rad myndigheter. Den 2 oktober var Migrationsverket också kallat till Krishanterings- rådet som adjungerad myndighet. 102

Migrationsverket anser att begreppet kris förutsätter en avgrän- sad händelse med ett tydligt förlopp. Hösten 2015 var ansträngd, särskilt med hänsyn till boendefrågorna. Situationen hade inte ett tydligt förlopp.103

Ny prognos i oktober 2015

Vid tidpunkten för Migrationsverkets prognos den 22 oktober 2015 hade antalet asylsökande stigit kraftigt i Sverige. Förutsättningarna att göra en prognos hade förändrats radikalt. De tidigare progno- serna utgick från att EU:s reglering av asylmigrationen skulle kunna upprätthållas trots ett ansträngt läge. Migrationsverket kunde inte använda tidigare erfarenheter i prognosarbetet. Ovissheten var stor kring EU:s och medlemsländernas agerande, vilket gjorde att det inte var möjligt att dra några egentliga slutsatser om vilka effekter det skulle få för migrationen till Sverige. Migrationsverkets oktober- prognos 2015 baserades i stället på ett antal scenarier och tre beräk- ningsalternativ som exempel på möjliga utvecklingar.104

Prognosen fokuserade på det mycket ansträngda läget, där myndighetens ordinarie kapacitet och beredskap inte längre skulle räcka till för att säkerställa ett ordnat mottagande av nya asylsökande. Situationen var liknande för kommunernas mottagande av ensam- kommande barn. Migrationsverket konstaterade att boendeplatserna för asylsökande skulle ta slut inom kort och att myndigheten behövde bistånd från andra samhällsaktörer för snabbt ta fram ett stort antal tillfälliga boendelösningar. Prognosen klargjorde också situationens avgörande påverkan på de statliga anslagen.

101Intervju Migrationsverket 2017-01-23.

102Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

103Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

104Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 144–145.

134

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Boende och registrering prioriterades

Under hösten togs flera beslut för att möta den kraftiga ökningen. 105 Prioriteringarna var:

boende för asylsökande,

registrering av nya asylsökande,

att upprätthålla snabbprocessen för ärenden med omedelbar verk- ställighet, inklusive återvändande och

beslut i Dublinärenden.

Aktiviteter som kompetensutveckling och kvalitetsuppföljningar prioriterades bort. Resurser överfördes till att registrera ansökningar från andra delar av verksamheten (annan tillståndsprövning än asyl, förvaltningsprocess, förvar, asylprövning och mottagningsverksam- het). Personal som arbetade med asylprövning sattes in att hantera mottagningsfrågor. Likaså stöttade mottagningspersonal i arbetet på ansökningsenheter.

Migrationsverkets personal fanns på stationer

Migrationsverket hade personal på plats på tågstationer och i hamnar när antalet människor på flykt började öka i början av september. Migrationsverket hade t.ex. flerspråkig personal på plats på central- stationerna i Malmö, Stockholm och Göteborg. Personalen berättade för dem som anlände att de kunde söka asyl och om hur de kunde få boende.106

Registrering av ansökningar

Under hösten 2015 öppnades tillfälliga ansökningsfunktioner på befintliga mottagningsenheter och Migrationsverket kunde – för- utom på de ordinarie orterna Malmö, Mölndal, Norrköping, Flen,

105Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

106Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19. Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv- 2015/2015-09-11-Migrationsverket-pa-plats-pa-tagstationer.html

135

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Solna, Sigtuna, Arlanda, Gävle och Boden – även ta emot ansök- ningar i Borås, Falkenberg, Jönköping, Kristianstad, Lindesberg, Skellefteå, Umeå, Uppsala, Vänersborg, Västerås och Örebro.107 Sammanlagt kunde ansökningar lämnas in vid ett 40-tal enheter på olika orter under 2015.

Under några veckor under hösten 2015 var flera tusen asyl- sökande oregistrerade under uppemot tre till fyra veckors tid. I slutet av november 2015 var registreringen av asylsökande åter i balans.108

Mobila team och kontor

Migrationsverket använde mobila team (personal som reser ut för verksamhet motsvarande den som utförs i myndighetens receptioner eller för att genomföra utredningar i anslutning till boendena) under 2015. Dessutom driftsatte Migrationsverket under senare delen av 2015 två husbilar med två arbetsstationer vardera, så kallade mobila kontor. 109

Förenklat ansökningsförfarande

Den 15 september 2015 gavs Migrationsverkets regionchefer enligt beslut av operativa chefen möjlighet att fatta beslut om ett mycket förenklat ansökningsförfarande vid mottagningsenheterna. Det förenklade förfarandet skulle gälla både vuxna, barn i familj och barn utan vårdnadshavare, men så långt som möjligt skulle ordi- narie standard hållas beträffande barn utan vårdnadshavare.110 För- farandet blev mer kortsiktigt inriktat på att enbart registrera asylsökande och ta fingeravtryck och fotografi. Den information som tidigare varit kopplad till ansökningssamtalet skars ner. Infor- mation lämnades kortfattat om boende, vård och ekonomi. Mer information lämnades vid gruppinformationer men dessa infor-

107Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-01.

108Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

109Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 46.

110Migrationsverket, operativa chefens uppdrag, protokoll 2015-09-15, A-74/2015.

136

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

mationer kunde bli försenade på grund av det ansträngda läget. Det förenklade förfarandet användes till den 11 januari 2016.111

Boende

Antalet inskrivna hos Migrationsverket fortsatte öka och var vid 2015 års utgång cirka 182 000 personer. Det var mer än dubbelt så många som året innan.112

I januari 2015 bodde ungefär 53 000 i anläggningsboende (ABO), 24 000 i eget boende (EBO) och 2 500 i övrigt boende, vilket fram- för allt är ensamkommande barn i hem för vård och boende (HVB). I december samma år var antalet 101 000 i ABO, 48 000 i EBO och 33 000 i övrigt boende. Den stora ökningen av boende i anlägg- ningsboende ägde rum under hösten – antalet som bodde i ABO fördubblades (från 50 600 till 101 000) från den 1 september till den 31 december 2015.113

Migrationsverket upplevde att det fanns ett stort fokus på antalet boendeplatser. Regeringskansliet ställde ofta frågan om och i så fall när platserna skulle ta slut. Migrationsverket kunde inte förutse tillgången på boendeplatser. Behovet av platser ändrades kontinuer- ligt och det tillkom hela tiden nya boendeplatser. Det var därför omöjligt för Migrationsverket att kunna ge ett svar i förväg på frågan när platserna skulle ta slut.114

Förtätning

För att åstadkomma fler platser beslutade Migrationsverket att ändra kraven på t.ex. boendeyta per person. Totalt gav optimeringen ungefär 8 000 platser, varav 2 000–3 000 var lägenhetsboenden och 5 200 var tillfälliga upphandlade boenden. Optimeringen innebar att man frångick normala riktlinjer om t.ex. att endast familjer ska bo

111Skriftlig information Migrationsverket 2017-01-27.

112Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 40–41.

113Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/ Oversikter-och-statistik-fran-tidigare-ar/2015.html.

114Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

137

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

tillsammans och att olika språkgrupper och religioner inte ska blan- das i samma lägenheter.115

Evakueringsplatser i kommuner

Från början av oktober 2015 använde sig Migrationsverket av kom- munala evakueringsplatser för att ordna boenden. Boendeplatserna var placerade i t.ex. idrottshallar eller hotell. Evakueringsplatserna anskaffades genom kontakt med kommunen och kommunen ansva- rade för driften av boendet. Under hösten 2015 användes ungefär 6 000 kommunala evakueringsplatser.116

Boende i statliga lokaler

Under hösten 2015 bidrog Kriminalvården, Försvarsmakten och MSB med platser. Till exempel upplät Kriminalvården tre av sina anstalter i Skåne för bostäder och Försvarsmakten bidrog med cirka 400 platser. Det fördes diskussioner med andra statliga myndigheter. Sammanlagt tillkom ungefär 750 platser genom boende i MSB:s, Kriminalvårdens och Försvarsmaktens lokaler.117

Regeringsuppdrag om tält

Regeringen fattade den 9 oktober 2015 beslut om att ge Migrations- verket i uppdrag att, med stöd av MSB, Fortifikationsverket och länsstyrelserna, uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden i form av tält.118

Den 19 oktober 2015 ställde Migrationsverket en begäran till MSB att införskaffa, uppföra och förvalta asylboenden. MSB skulle särskilt prioritera tältalternativet. Målet var att totalt 50 000 boende- platser skulle tillkomma genom begäran från MSB år 2015 men resultatet blev få platser. Det berodde enligt Migrationsverket dels

115Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 45.

116Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 45. I MSB:s nationella lägesbilder uppgavs dock i december att antalet platser var som mest 8 000.

117Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 45–46.

118Regeringsbeslut Ju2015/07557/SIM (2015-10-09).

138

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

på svårigheter att hitta lämpliga platser för tältlägren, dels på att bygglovsprocessen drog ut på tiden. Kostnaden för tältlägren blev betydligt högre än upphandlingen av t.ex. tillfälliga boenden. 3 000 boendeplatser i tältläger skulle enligt Migrationsverket kosta 610 miljoner kronor.119

Migrationsverket ansåg aldrig att tält var en bra boendelösning och hade sedan tidigare, med utgångspunkt i en genomförd inven- tering, kunskap om att det inte fanns så många tält tillgängliga i Sverige.120

EU-medel till bl.a. boende

Migrationsverket ansökte på uppdrag av regeringen om medel för bistånd vid nödsituation från EU:s asyl-, migrations- och integra- tionsfond. Biståndet kunde användas för att finansiera boende för asylsökande.121

Människor sov utomhus

I november 2015 kunde Migrationsverket inte längre garantera boende för alla asylsökande eftersom boendeplatserna tog slut. Situationen löstes bl.a. genom att asylsökande fick sova i Migrations- verkets receptioner.122 Migrationsverket uppgav att de trots stora ansträngningar att hitta boende eller åtminstone tak över huvudet till alla inte lyckades med det i slutet av november. Den 19 november 2015 meddelade Migrationsverket på sin webbplats att myndigheten inte kunde erbjuda boende för den som sökte asyl.123

Migrationsverket tvingades lämna besked till 232 personer om att det inte fanns någon plats för dem i ett boende. Ett trettiotal av dessa sov utanför Migrationsverkets lokaler i Malmö mellan den 19 och 20 november 2015.124

119Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 45–46.

120Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

121Regeringsbeslut Ju2015/08363/SIM (2015-11-05).

122Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

123Intervju Migrationsverket 2016-12-02. Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-11- 19-Migrationsverket-kan-inte-langre-erbjuda-boende-till-alla-asylsokande.html

124Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

139

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Tid till anvisning av ensamkommande ökade

Det är Migrationsverket som fattar beslut om anvisning av kommun till ensamkommande barn. Tiden från att barnet lämnat in sin ansö- kan om asyl till dess att en kommun anvisades ökade under hösten 2015.

16
14
12
10
8
6
4
2
0
Källa: Migrationsverket.

Den genomsnittliga tiden var 9,5 dagar 2015. Det kan jämföras med 2014 då den genomsnittliga tiden var 6 dagar. År 2016 var den genomsnittliga tiden 13,5 dagar.125

Att barnet fick en anvisningskommun innebar dock inte att han eller hon flyttade från ankomstkommunen. Många kommuner dröj- de med att hämta barnen i ankomstkommunerna och de blev därför kvar där längre än vad diagrammet ovan visar (se vidare avsnitt 4.8).

Särskilt om Malmömässan

Ett sätt för Migrationsverket att hantera situationen när många väntade på att få registrera sin asylansökan i november 2015 var att öppna en tillfällig vänthall vid Malmömässan.

125 Skriftlig information Migrationsverket 2017-01-11.

140

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Efter gränskontrollernas införande den 12 november 2015 var registreringen av asylansökningar koncentrerad till de orter där de sökande gav sig till känna, främst Malmö. Tidigare hade Migrations- verket kunnat fördela ansökningarna över landet.126

Förhållandena vid Migrationsverket kontor i Malmö var vid tid- punkten för införandet av gränskontrollerna redan ansträngda med mycket folk i receptionen. Migrationsverkets ankomstboende i Malmö var i början av november också fullt. Både sökande som bott på ankomstboendet och andra sökande som inte hade något boende väntade på bussar. När gränskontrollen infördes körde polisen bussar med asylsökande in på Migrationsverket tomt. Därefter bevakades fastigheten av polisen. Sammantaget fanns hundratals människor stående på parkeringsplatsen, i boendet och vid Migra- tionsverkets kontorslokaler. De som befann sig inom Migrations- verkets kontorsfastighet kunde sannolikt uppleva att de inte hade möjlighet att lämna området utan att riskera att polisen skulle direkt- avvisa dem. Migrationsverkets regionchef i Syd hade kontakt med Polismyndighetens regionledning i Syd med anledning av situatio- nen.127

Mot denna bakgrund slöt Migrationsverket avtal om att få använ- da Malmömässan som en gränsnära ankomstplats. Malmömässan användes som vänthall för människor som vid gränskontrollerna hade uppgett att de ville söka asyl i Sverige.

Polisen körde de asylsökande till mässhallarna från Hyllie, Lernacken, Helsingborg och Trelleborg. När de sökande kom till Malmömässan fick de uppge namn, medborgarskap, ålder och vilket språk de talade.128

Migrationsverket bedömde att det var nödvändigt att öppna Malmömässan eftersom det på grund av den annalkande vintern behövdes väntrum inomhus för de personer som väntade på att få registrera sin ansökan om asyl. Migrationsverket fick besked från Malmö stad att de inte kunde erbjuda fler lokaler som väntrum och Migrationsverket valde att hyra Malmömässan för att människor skulle få vänta inomhus. Den första tiden var genomströmningen

126Skriftlig information Migrationsverket 2017-01-12.

127Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

128Migrationsverkets webbplats,

www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-11- 19-Malmomassan-vanthall-for-asylsokande.html

141

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

god och arrangemanget fungerade som myndigheten hade avsett. Väntetiden blev dock längre och som mest befann sig 1 100 personer på Malmömässan. Eftersom Malmö stad inte tillät att Migrations- verket placerade sängar i lokalen lade man i stället ut liggunderlag.129 Somliga sökande fick vänta i flera dagar innan de fick sin ansökan registrerad och kunde åka vidare till ett boende ute i landet.130

Sjukvårdande personal från region Skåne fanns på plats i mäss- lokalen i ett tidigt skede. I cirka en vecka fanns sjukvården på Malmö- mässan. Därefter fick Migrationsverket en lista med krav från sjuk- vården som av arbetsmiljömässiga skäl skulle uppfyllas och därefter försvann sjukvårdspersonalen från Malmömässan. Volontärer från Röda korset fanns kvar. När sjukvården försvann från Malmömässan såg Migrationsverkets personal till att behövande kom till sjukhus eller vårdcentral och att apoteksvaror kunde hämtas ut.131 Migrations- verket hade personal på plats dygnet runt. De asylsökande fick frukost, lunch och middag inne i mässhallarna. Migrationsverket delade även ut mat nattetid.132

Enligt Migrationsverket hindrade de ingen från att lämna Malmö- mässan. Däremot har Migrationsverket en förståelse för att människor upplevde att de var fast inne på Malmömässan.133 Av säkerhetsskäl var det enligt Migrationsverket nödvändigt att ha dörr- vakter vid in- och utgång och utanför stod polisbilar och där fanns uniformerade poliser som övervakade ordning och säkerhet.134

Särskilt om bussar

Innan gränskontrollerna infördes skjutsade Migrationsverket asyl- sökande med buss till olika ansökningsenheter i landet för registre- ring i syfte att avlasta framför allt mottagningsenheten i Malmö. Efter att ha rest från Malmö stannade man ofta över natten i t.ex. Stock- holm. Övernattning kunde ske vid något av Migrationsverkets boenden, exempelvis i tillfälligt anläggningsboende i Täby eller Väst-

129Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

130Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06 och 2017-01-12.

131Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

132Migrationsverkets webbplats,

www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-11- 19-Malmomassan-vanthall-for-asylsokande.html

133Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

134Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

142

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

berga eller om det fanns plats vid Migrationsverkets eget ankomst- boende i Sigtuna. Följande dag åkte de asylsökande till Solna eller Sigtuna för att få sin ansökan registrerad. Det var inte alltid som man visste vilket boende som skulle ta emot när resan påbörjades.135

Migrationsverket destinerade vissa bussar direkt till ett boende. Vid vissa boenden kunde Migrationsverket sedan skicka personal med mobil apparatur för att registrera asylansökan i boendet. I andra fall, vilket var vanligast, fick de sökande åka till en ort där Migrationsverket hade möjlighet att registrera ansökan vid en ansökningsenhet eller ansökningsfunktion.136

Migrationsverket fick stöd från andra myndigheter

Stöd från MSB

Migrationsverket fick stöd av MSB under hösten 2015. I oktober fick Migrationsverket hjälp av MSB i arbetet med att organisera krisledningsarbetet. En operativ ledningsstab inrättades med syfte att ge Migrationsverket ytterligare stöd i beslutsfattandet när det kom som flest asylsökande.137 Det var Migrationsverket som tog initia- tivet till att få stöd från MSB. MSB:s stöd till uppbyggnaden av en ledningsstab fungerade bra.138

MSB hade också en funktion med samverkanspersoner på plats vid Migrationsverkets huvudkontor i Norrköping från den 1 okto- ber 2015. Samverkanspersonerna representerade MSB och avsåg att underlätta arbetet mellan staberna på Migrationsverket och MSB och att stödja Migrationsverket med kunskap om andra aktörers ansvarsområden.139

Vidare gav MSB stöd till Migrationsverket med logistiker för att kartlägga processerna för registreringen av asylsökande och för att hjälpa till att effektivisera verksamheterna i Trelleborg och Malmö. Därutöver gav MSB stöd till Migrationsverket i Uppsala med ett logistikteam. Migrationsverkets huvudkontor i Norrköping fick

135Intervju Migrationsverket 2016-12-02. Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06 och 2017-01-10.

136Intervju Migrationsverket 2016-12-02. Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06 och 2017-01-10.

137Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

138Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

139MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

143

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

stöd från MSB med en expert för att samordna resurser från fri- villigorganisationer från oktober 2015 till och med januari 2016. Vidare fick Migrationsverket stöd till boendesamordning från oktober 2015 till april 2016 och Migrationsverket centralt fick stöd till samordning av myndighetens personalresurser från oktober 2015 till januari 2016.140

MSB:s stöd fungerade bäst för Migrationsverket när det gällde frågor av mer strategisk karaktär.141

Stöd från andra myndigheter

Migrationsverket fick dessutom stöd med personal från andra myn- digheter under hösten 2015. Inlån av personal från andra myndig- heter betraktades som en nödlösning i akuta fall under en begrän- sad tid. Ett 20-tal myndigheter tillfrågades om de kunde låna ut personal och i november fanns ungefär 100 personer från bl.a. För- svarsmakten, Kriminalvården, Regeringskansliet och ett antal läns- styrelser på Migrationsverket. I slutet av 2015 hade Migrations- verket ungefär 75 personer inlånade från andra myndigheter.142

Försvarsmakten bistod genom att delta i regionala staber och på vissa enheter med arbetsuppgifter som inte innebar myndighets- utövning. Migrationsverket tog in personal från Polismyndigheten i sin stab och satt själva med i Polismyndighetens stabsorganisation.143

Samverkanskonferenser och lägesbilder

Migrationsverket lämnade löpande information till MSB:s nationella lägesbilder och deltog i de nationella samverkanskonferenser och andra särskilda möten som leddes av MSB under hösten 2015. Migra- tionsverket och MSB hade löpande kontakter under hösten. Migra- tionsverket hade en stående punkt på de nationella samverkans- konferenserna varje vecka.

140MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 11.

141Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

142Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 127. Migrationsverkets webbplats, www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv- 2015/2015-11-26-Migrationsverket-lanar-personal-fran-andra-myndigheter.html

143Intervju Migrationsverket 2016-12-02. Skriftlig information Migrationsverket 2016-12-06.

144

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Samarbeten

Migrationsverkets arbete förutsätter samverkan. Under hösten 2015 ökade Migrationsverket samarbetet med andra myndigheter, bl.a. med Polismyndigheten, kommuner, länsstyrelser, Försvarsmakten och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI).144 Migrationsverket deltog även i många möten med SKL och uppfattade att SKL hade svårt att samordna sina medlemmar.145

Samarbetet med länsstyrelserna varierade. Länsstyrelsen i Stock- holm tog tidigt initiativ till att samordna aktörer inom länet, medan t.ex. länsstyrelsen Skåne intog en mer passiv roll.146

Enligt Migrationsverket fungerade samverkan mellan olika aktörer dåligt i början av hösten. Samverkan förbättrades successivt.147

Kontakter med privatpersoner

Många privatpersoner vände sig till Migrationsverket och ville hjälpa till med boenden, kläder och andra saker. Migrationsverket hade inga administrativa möjligheter att ta emot den sortens hjälp.148

Migrationsverkets resultat 2015149

Handläggningstiden från ansökan till beslut för det totala antalet avgjorda asylansökningar ökade under 2015. Den genomsnittliga handläggningstiden för förstagångsärenden från ansökan till beslut var 229 dagar, vilket var en ökning från 142 dagar år 2014.

Framför allt skedde en ökning av antalet dagar från ansökan till utredning. Under 2015 var den genomsnittliga tiden från ansökan till utredning 152 dagar. År 2014 hade den varit 78 dagar.

Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för ensamkommande barn var 195 dagar 2015, att jämföra med 143 dagar 2014.

144Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 19.

145Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

146Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

147Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

148Intervju Migrationsverket 2016-12-02.

149Avsnittet bygger på Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2014 Migrationsverket, s. 51. Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 Migrationsverket, s. 21, 26–27, 40–41.

145

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Migrationsverket avgjorde fler asylansökningar 2015 jämfört med 2014, 58 800 jämfört med 53 500 år 2014. Under år 2015 fattade Migrationsverket beslut i knappt 4 700 ärenden som rörde barn som kommit till Sverige utan vårdnadshavare, vilket var 400 fler än 2014.

Produktiviteten var lägre jämfört med tidigare år och gick ned med 18 procent under 2015. Antalet avgjorda ärenden per årsarbets- kraft gick ned från 49 år 2014 till 40 år 2015.

Kostnaden per avgjort ärende ökade från 25 100 kronor 2014 till 30 200 kronor 2015.

Antalet inskrivna hos Migrationsverket fortsatte öka och var vid 2015 års utgång ungefär 182 000 personer. Det var mer än dubbelt så många som året innan (79 000). Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet fortsatte att minska och var 237 dagar år 2015 (334 dagar år 2014) på grund av den kortare vistelsetiden för personer med uppenbart ogrundade ansökningar och vistelsetiden för personer som har återvänt med beslut om omedelbar verkställighet.

4.3Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

4.3.1MSB:s ansvar

MSB bildades den 1 januari 2009 och ersatte Krisberedskapsmyn- digheten, Statens Räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt för- svar som lades ner den 31 december 2008. Myndighetens verksamhet regleras i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap.

MSB:s ansvar och verksamhetsområde

Enligt sin instruktion har myndigheten ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Bland annat nämns natur- olyckor, utsläpp av farliga ämnen, samarbete med räddningstjänsten samt olycks- och skadeförebyggande åtgärder. MSB ska kunna bistå svenska medborgare utomlands och företräda det civila försvaret på central nivå. Dessutom har MSB uppdrag inom området it- och informationssäkerhet.

146

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Instruktionen betonar MSB:s stödjande roll. MSB ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. Det innebär att myndigheten ska arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser, bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, och se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde.

Förebyggande och förberedande arbete

MSB ska i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndig- heterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resul- tatet av arbetet till regeringen.

Myndigheten ska även genomföra övningar inom krisberedskaps- området. Myndigheten ska vid behov stödja Regeringskansliet i utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområ- det.

Stöd och information vid olyckor och kriser

MSB har uppgifter vid en pågående olycka eller kris. Enligt instruk- tionen ska MSB ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishante- ringsåtgärderna, samordna information till allmänhet och media, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Likaså ska MSB ha förmågan att bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser.

147

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Erfarenheter och lärande

MSB har inte enbart förebyggande uppgifter eller uppgifter under en pågående situation, utan ansvarar även för att samla in erfarenheter och lärande efter inträffade olyckor och kriser. Myndigheten ska följa upp och utvärdera krisberedskapen och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt samt utveckla metodik och kompetens inom krisberedskapsområdet.

Målen för vår säkerhet och för krisberedskapen

MSB utgår i sitt arbete från de mål för vår säkerhet som riksdagen har fattat beslut om och som gäller för hela det offentliga åtagandet. Målen är:

1.att värna befolkningens liv och hälsa,

2.att värna samhällets funktionalitet och att

3.värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.150

Regeringen förtydligade målen för krisberedskapen i budgetpropo- sitionen för 2015 (prop. 2015/16:1) utifrån ett förebyggande respek- tive hanterande perspektiv. Målen för krisberedskapen är:

Att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet.

Att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissitua- tioner inträffar.

I syfte att vidga synsättet på vad en kris eller olycka tog MSB år 2014 fram skriften Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Samhällsstörning avser enligt MSB de företeelser och händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska

150 Skr. 2009/10:124, Samhällets krisberedskap - stärkt samverkan för ökad säkerhet.

148

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

skyddas i samhället. Vad som är skyddsvärt definieras utifrån målen för vår säkerhet.

Enligt MSB är syftet med begreppet att skapa bättre förutsätt- ningar för samordning och inriktning vid andra typer av händelser än de som ryms inom ramen för olyckor, kriser och krig, liksom vid händelser med olika allvarlighetsgrad och omfattning.151

4.3.2MSB:s beredskap

Övningar

Under 2013 tog MSB fram en övningsinriktning för tvärsektoriella övningar på nationell och regional nivå 2014–2016. Den riktade sig till myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt krisberedskapsförordningen, alltså de myndigheter som anges i bilaga till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. I tvärsektoriella övningar övas framför allt myndig- heternas förmåga att samverka och tillsammans hantera konse- kvenserna av en allvarlig händelse eller en kris.152

Under 2014 genomförde MSB samverkansövningen SAMÖ Fokus, inriktad på kommunikation inom krisberedskapssystemet vid en nationell kris. SAMÖ 2007 hade visat på tydliga samordnings- brister mellan olika aktörer. Utvärderingen av SAMÖ 2014 pekade på att krisberedskapssystemets förmåga att kommunicera under kris hade utvecklats på flera punkter, t.ex. vad gällde koordinering, syfte och mål. Dock kvarstod flera brister, såsom svårigheter med att skapa gemensamma analyser och att arbeta proaktivt i kommunikations- arbetet.153

MSB ger också övningsstöd till t.ex. länsstyrelsernas regionala samverkansövningar och andra myndigheters regionala, nationella och internationella övningar. Under 2014 gavs stöd till 21 övningar.154 De handlade bl.a. om strålskydd, smittskydd, kärnavfall, IT-säkerhet, civilt försvar, utsläpp av farliga ämnen, trafikområdet och kriskom- munikation.155

151MSB (2014). Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 21.

152MSB (2014). Årsredovisning 2013.

153MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 33.

154MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 31.

155MSB (2015). Årsredovisning 2014.

149

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Ingen av de övningar under 2013 eller 2014 som MSB gav övningsstöd till var inriktade på den sortens situation som uppstod under hösten 2015 när en stor mängd människor på flykt kom till Sverige.

Varken MSB eller andra myndigheter hade arbetat med migration som händelse i övningar tidigare.156

Samverkanskonferenser

MSB arrangerar i normalfallet samverkanskonferenser på telefon varje onsdag kl. 14. Konferensen pågår i ungefär 15 minuter och ett drygt 30-tal aktörer deltar. MSB bedömer att upplägget med regel- bundna konferenser ger en vana att samverka i formen av rappor- tering av lägesbilder. Fysiska samverkansmöten sker i normalfallet fyra gånger per år.157

Under 2014 avhandlade samverkanskonferenserna löpande nu- läget med stående rapportering från SMHI, Svenska Kraftnät, Post- och telestyrelsen, Trafikverket och MSB. MSB arbetade dessutom under 2014 med redovisning av pågående händelser från aktörer som normalt inte rapporterar, t.ex. i samband med ebolautbrottet.158

Migrationsverket deltog inte i MSB:s samverkanskonferenser före hösten 2015, eftersom myndigheten vid den tiden inte hade ett särskilt ansvar inom krisberedskapen. Under 2014 deltog MSB i dia- loger med Migrationsverket om vilka boenderesurser MSB skulle kunna bistå med vid ett eventuellt stort antal asylsökande under sommaren och hösten 2014. Den planering som togs fram 2014 aktualiserade MSB i det interna arbetet inför sommaren 2015 för att ha i beredskap om den skulle behövas.159

Lägesbilder

MSB tar dagligen fram ett internt underlag utifrån det senaste dygnets omvärldsbevakning. Underlaget, som benämns inriktnings- underlag, ligger till grund för den inriktning av den kommande

156MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 24.

157Intervju MSB 2016-09-09.

158MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 44.

159Skriftlig information MSB 2016-12-05.

150

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

dagens operativa arbete som ges vid stabsorientering. Inriktnings- underlagen läggs in i det nationella webbaserade informationssyste- met WIS för att andra myndigheter ska kunna ta del av informa- tionen. Innehållet i inriktningsunderlaget delges dagligen muntligt till Kansliet för krishantering på Regeringskansliet. Vid behov infor- meras Enheten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK) i Justitiedepartementet om inträffade eller nära förestående händelser.

Vid särskilda händelser tar MSB fram lägesbilder till interna och externa mottagare. Lägesbilderna innehåller, utöver en beskrivning av pågående händelseförlopp, en bedömning av konsekvenserna för de mål för vår säkerhet som riksdagen har satt upp och vilka problem- områden som är prioriterade att lösa. Under 2014 var sådana nationella särskilda händelser t.ex. skogsbranden i Västmanland, it- störningar samt väderrelaterade händelser i Sverige.160

MSB:s beredskap inom migrationsområdet

I sitt arbete bevakar MSB olika händelser, identifierar hot samt definierar vad hotet eller händelsen består av. MSB ringar sedan in vilka samhällsområden som påverkas primärt och sekundärt, och vem som har ansvaret inom området. I nästa steg definierar MSB vad de kan ha för uppdrag och ansvar.161

MSB hade länge följt frågor om människor på flykt och migrationsfrågor i utlandet för att kunna bedöma situationen i de länderna. Däremot hade myndigheten före hösten 2015 inte på samma sätt omvärldsbevakat frågorna utifrån att migrationen till Sverige skulle kunna öka som den senare gjorde.162 MSB hade inte förutsett en så stor ökning av migrationen.163

MSB tar i normala fall dagligen fram underlag (s.k. inriktnings- underlag) utifrån sin omvärldsbevakning. Under augusti togs hän- delser kopplade till människor på flykt upp i MSB:s inriktnings- underlag, i första hand avseende ett stort antal människor på flykt runt Medelhavet (se vidare avsnitt 9.6).164

160MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 44–45. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

161Intervju MSB 2016-09-09.

162Intervju MSB 2016-09-09.

163MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 24.

164Skriftlig information MSB 2016-12-05.

151

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

MSB har inte specialistkunskap om alla samhällssektorer utan får information och bedömningar från de aktörer som ansvarar för respektive område. MSB:s specialistkunskap ligger i hur olika sektorer interagerar, är ömsesidigt beroende av varandra och vad det ger för konsekvenser för de mål för vår säkerhet som riksdagen har satt upp. Ibland tillkommer nya aktörer, som Migrationsverket under hösten 2015.165

MSB om myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser

MSB gör sammanställningar och analyser av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser.166 Varje år ska de myndigheter som anges i krisberedskapsförordningen, eller beslutas av MSB, lämna en redo- visning baserad på sin risk- och sårbarhetsanalys. I sammanställ- ningen för 2014 nämns inte samhällets påverkan av ökad migration eller några frågor som tangerar detta. De oftast förekommande ris- kerna enligt myndigheterna var i stället naturhändelser, smitt- samma sjukdomar, utsläpp av farliga ämnen, kriminella handlingar, störningar i elektroniska kommunikationer och störningar i energi- försörjning.

MSB har sökt i de statistikdatabaser de har för de statliga myndig- heternas risk- och sårbarhetsanalyser för åren 2013 och 2014. MSB har sökt på migration, asyl, flyktingkris, flyktingströmmar, ström- mar och flykt. Utifrån sökningarna kan MSB konstatera att ingen av

165Intervju MSB 2016-09-09.

166MSB. Risker och förmågor 2014. Redovisning av regeringsuppdrag om nationell risk- och förmågebedömning. I redovisningen för 2014 ingick risk- och sårbarhetsanalyser från följande myndigheter: Affärsverket Svenska kraftnät, Elsäkerhetsverket, Finansinspektionen, Folk- hälsomyndigheten, Fortifikationsverket, Försäkringskassan, Havs- och vattenmyndigheten, Kustbevakningen, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Luftfartsverket, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Söderman- lands län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, MSB, Pensionsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Riksgälden, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket, Skatteverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energi- myndighet, Statens geotekniska institut, Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Totalförsvarets forskningsinstitut, Trafikverket, Transportstyrelsen samt Tullverket.

152

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

de statliga myndigheterna identifierat eller analyserat migration som en ”risk” under dessa två år.167

Endast de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisbered- skapen enligt krisberedskapsförordningen och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, är skyldiga att lämna en redovisning baserad på analysen till Regeringskansliet och MSB. Migrations- verket hade inte ett sådant ansvar under 2015 och MSB fattade inte heller beslut om att Migrationsverket skulle lämna en sådan redo- visning. Migrationsverket hade därför inte under 2015 något krav på sig att lämna en särskild redovisning baserad på risk- och sårbarhets- analysen till MSB och Regeringskansliet.

I april 2016 fattade regeringen beslut om att Migrationsverket ska ingå bland de myndigheter som anges i bilagan till i krisberedskaps- förordningen och därmed vara en myndighet som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ett ansvar vid höjd beredskap (bevakningsansvarig myndighet) enligt bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndighe- ters åtgärder vid höjd beredskap.

MSB:s beredskap – våra iakttagelser

MSB hade en god beredskap för att genomföra övningar och en stående operativ organisation som bl.a. omvärldsbevakade, analyse- rade, samverkade med aktörer, arrangerade samverkanskonferenser och tog fram lägesrapporter.

Däremot var beredskapen inom området migration låg. MSB:s operativa verksamhet var inriktad på händelser som kan innebära allvarliga konsekvenser för de mål för vår säkerhet som riksdagen har satt upp, t.ex. IT-hot, smittor, terrorattentat och extrema väder- händelser. MSB:s verksamhet var därför före hösten 2015 framför allt inriktad på händelser av karaktären olyckor, naturkatastrofer och utsläpp. MSB:s sammanställning av andra myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser visar att migration och frågor kopplade till hur migration kunde komma att påverka myndigheterna inte hade identifierats som en risk eller sårbarhet.

167 Skriftlig information MSB 2012-12-01.

153

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

4.3.3MSB:s hantering hösten 2015

Tidiga inriktningsunderlag och lägesbilder hösten 2015

MSB tar i normala fall dagligen fram underlag (s.k. inriktningsunder- lag) utifrån sin omvärldsbevakning. Under augusti 2015 togs händel- ser kopplade till människor på flykt upp i MSB:s inriktnings- underlag, i första hand avseende ett stort antal människor på flykt runt Medelhavet.168

När MSB den 9 september 2015 tog fram den första lägesbilden med anledning av situationen med många människor på flykt angavs att ansvariga myndigheter då hade förmåga att hantera de nuvarande strömmarna av människor på flykt, även om situationen var ansträngd. I lägesbilden två dagar senare skrev MSB att ansvariga myndigheter borde börja planera för eventuell ytterligare ökning av antalet människor på flykt till Sverige inom ramen för respektive ansvarsområde och att detta borde ske på ett samordnat sätt. MSB uppfattade snart att situationen inte var under kontroll.169

MSB följde myndigheternas hantering i september 2015

I mitten av september 2015 kunde MSB se att samhällsviktiga verksamheter var belastade.

Genom sina ordinarie kanaler (samverkanskonferenser, regionala lägesbilder från länsstyrelser och kontakter med myndigheter som Migrationsverket och Polismyndigheten) fick MSB information om att hanteringen av situationen med människor på flykt innebar påfrestningar för olika delar av samhället. Samtidigt kunde MSB se att många myndigheter inte agerade som att de berördes, eller skulle kunna komma att beröras, av situationen. MSB ansåg sig därför behöva skicka en signal till myndigheterna om att de behövde skaffa sig en bild av läget och planera för en eventuellt förvärrad situation.170

Vid en nationell samverkanskonferens den 18 september 2015 uppmanade därför MSB alla länsstyrelser och myndigheter med sektorsansvar att inom sina respektive ansvarsområden kartlägga och

168Skriftlig information MSB 2016-12-05.

169Intervju MSB 2016-09-09, skriftlig information MSB 2016-12-05.

170Intervju MSB 2017-01-10.

154

SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering

rapportera utifrån ett antal frågor. Uppmaningen framfördes munt-

ligt och i en bilaga till mötesprotokollet.171 Frågorna var:

172

Vilka verksamheter inom ansvarsområdet är främst berörda av att hantera situationen?

Vilken uthållighet har dessa verksamheter utifrån nuvarande belastning?

Hur hög ytterligare belastning klarar verksamheterna?

Vilka åtgärder behöver planeras redan nu för att ha en beredskap för en eskalerad situation?

Finnas det åtgärder som behöver samordnas på en nationell nivå?

MSB:s avsikt var att myndigheterna skulle lägga in informationen i sina ordinarie lägesbilder i informationssystemet WIS. MSB kunde dock inte se i WIS att myndigheterna gjorde detta, med några undan- tag, t.ex. länsstyrelserna i Göteborg och Stockholm. Någon läns- styrelse uttryckte t.o.m. att de inte var berörda och därför inte behövde kartlägga sitt ansvarsområde.173

MSB fick under de tre första veckorna i september 2015 signaler om att Migrationsverket ansåg att de hade situationen under kontroll. Vid samverkanskonferenserna under september rapporterade Migra- tionsverket om en ansträngd situation som de ändå kunde hantera. Den 10 september 2015 angav Migrationsverket att situationen even- tuellt kunde förvärras framöver men att den ännu gick att hantera. Vid samverkanskonferens den 16 september 2015 uppgav Migrations- verket att boendesituationen var problematisk men att den skulle komma att lösa sig inom tre till fyra dagar. Vid samverkans- konferensen den 23 september 2015 uppgav Migrationsverket ett fortsatt ansträngt läge men nämnde inget om att de inte klarade av situationen.174

171Intervju MSB 2017-01-10.

172MSB (2015). MSB:s arbete med flyktingsituationen. Finns på: www.msb.se/Upload/Om%20MSB/Insysnsrad/2015%20Protokoll%204_bilaga_MSBs%20i nsynsr%C3%A5d.pdf

173Intervju MSB 2017-01-10.

174Intervju MSB 2016-09-09. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

155

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Särskild organisation från september 2015

Den 23 september 2015 inrättade MSB en särskild organisation. Då bedömdes MSB:s egen hantering ha blivit så resurskrävande att sär- skild organisation behövdes för att skapa uthållighet och en sam- manhållen ledning av samtliga åtgärder som MSB vidtog. Den sär- skilda organisationen syftade till att under en tidsbegränsad period skapa förutsättningar för att med uthållighet kunna hantera en händelse som var så omfattande att MSB:s resurser måste orga- niseras och ledas på ett särskilt sätt.175

Den särskilda organisationen leddes av en operativ chef. Arbetet organiserades i olika funktioner (TiB, personalplanering, insatser, rekrytering, logistik, samordning, Krisinfo.se, analys, kommuni- kation, Räddningstjänst samt juridik). Funktionerna samarbetade i tematiska områden som utkristalliserade sig under hösten alltefter- som det blev tydligt inom vilka områden de största myndighets- gemensamma utmaningarna låg. De huvudsakliga tematiska områ- dena var enligt MSB boende, hälso- och sjukvård, ensamkommande barn, socialtjänst, skola, förskola, SFI, frivilligresurser samt trygghet och säkerhet.176

Den särskilda organisationen samordnade berörda myndigheters hantering, gav stöd till bl.a. Migrationsverket och ett antal kommu- ner med experter och materiel, mäklade resurser från såväl offentliga som privata och ideella aktörer, samt försåg Regeringskansliet med information.177 Den 29 januari 2016 avvecklades den särskilda orga- nisationen. Man bedömde då att det inte längre uppstod nya frågor eller att man behövde driva på arbetet på samma sätt längre.178

Uppdraget att samordna ansvariga aktörers hantering

Den 1 oktober 2015 beslutade regeringen att ge i uppdrag till MSB att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av den situation som hade uppstått till följd av att ett stort antal flyktingar

175MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 6. MSB (2014). Rutin för särskild organisation, dnr 2014- 1676.

176MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 6.

177MSB (2016). Årsredovisning 2015, s. 7.

178Intervju MSB 2016-09-09.

156

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

och andra skyddsbehövande anlänt till Sverige.179 Enligt regeringen innebar uppdraget en precisering och konkretisering av MSB:s befintliga uppdrag.180 I uppdraget ingick att ta fram nationella läges- bilder som skulle innehålla information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av ansvariga aktörer men där tillräckliga åtgärder saknades. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden till regeringen för att regeringen skulle kunna bedöma behovet av åtgärder.181

Uppdraget gav ingen instruktion från regeringen till MSB om hur lägesbilderna skulle tas fram eller vad de skulle innehålla. Däremot försökte MSB göra sina lägesbilder ännu tydligare efter uppdraget och lägga till källhänvisningar för att det skulle gå att se var myndig- heten hade hämtat informationen.182

Begäran om information gav en tydlig bild i mitten av oktober

MSB hade i mitten av september 2015 uppmanat länsstyrelser och andra myndigheter att påbörja en kartläggning och planering. I början av oktober kunde MSB fortfarande inte i länsstyrelsernas lägesbilder eller annan rapportering i WIS se att länsstyrelser och andra myndigheter hade satt igång ett sådant arbete.183

Den 2 oktober 2015 ansåg MSB därför att de behövde använda sitt mandat att genom hemställan begära in lägesrapportering i form av en enkät att besvara. I första hand gjordes detta för att få igång arbetet i länsstyrelser och andra myndigheter med en analys av hur läget påverkade den egna organisationen. I andra hand gjordes hemställan för att samla information som MSB behövde för sin lägesanalys.184

Den 13 oktober 2015 hade MSB en sammanställning av svaren i enkäterna och det var första gången som MSB ansåg sig ha svart på vitt hur ansträngt läget var inom vissa samhällsviktiga verksamheter och hur stora delar av landet som berördes. Det var då MSB för första gången bedömde att situationen med människor på flykt inne-

179Uppdraget förlängdes sedan till den 31 mars 2016.

180Promemoria Ju 2016-03-10 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 490.

181Regeringsbeslut Ju2015/07321/SSK (2015-10-01).

182Intervju MSB 2017-01-10.

183Intervju MSB 2017-01-10.

184Intervju MSB 2017-01-10.

157

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

bar betydande utmaningar för värnandet av målen för vår säkerhet främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktiona- litet.185

Efter den första enkäten ansåg sig MSB behöva löpande infor- mation från länsstyrelserna och hemställde därför om löpande rap- porteringar om läget i kommuner och landsting genom svar på enkäter fram till den 10 mars 2016. I början var enkäterna till läns- styrelserna mer allmänt utformade kring belastningen på samhälls- viktiga områden men de kom med tiden att inriktas på särskilda områden, som boende eller kommunernas socialtjänst. Enkäterna kunde också ändras efter samtal med sektorsmyndigheter för att bättre beskriva verksamheter eller komma till användning för fler.186 Några länsstyrelser valde att skicka MSB:s enkät till länets kom- muner och landsting. Länsstyrelserna skulle göra en bedömning av påverkan på ordinarie verksamheters funktion, av den samlade förmågan i länet och av andra förmågeskapande verksamheter, såsom länsstyrelsens egen förmåga att lösa länets behov av inriktning och samordning.

MSB begärde även in lägesrapporteringar från Socialstyrelsen (24 september 2015 och från 1 december 2015 till 17 mars 2016) och från Folkhälsomyndigheten (24 september 2015). Senare under hösten samarbetade MSB och Socialstyrelsen t.ex. genom att Social- styrelsen tog del av MSB:s material och kompletterade det med fördjupade frågor till vissa kommuner och landsting. MSB följde också t.ex. Polismyndigheten och Skolverket genom deras rappor- tering i WIS och genom andra kontakter.187

MSB anser att det från mitten av september 2015 började finnas en gemensam lägesbild bland myndigheter och andra, men att situationen hela tiden förändrades under hösten och att lägesbilden därför förändrades löpande. I slutet av november eller början av december stabiliserades lägesbilden.188

185Intervju MSB 2016-09-09.

186Intervju MSB 2017-01-10.

187Intervju MSB 2017-01-10. MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7.

188Intervju MSB 2016-09-09. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

158

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Lägesbild och lägesrapportering hösten 2015

I det samordningsuppdrag som MSB hade fått ingick att ta fram nationella samlade lägesbilder. Lägesbilderna skulle enligt uppdraget innehålla information om områden där behov av åtgärder hade iden- tifierats av de ansvariga aktörerna, men där tillräckliga åtgärder ännu inte hade vidtagits. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen behövde ha kännedom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regeringens sida. Lägesbil- derna riktade sig till operativa aktörer på central och regional nivå och till regeringen.189

Lägesbildernas innehåll

Lägesbilderna beskriver och bedömer hur en inträffad situation på- verkar värnandet av de mål för vår säkerhet som riksdagen har lagt fast. De tar upp frågor som myndigheter och andra behöver lösa, sprider information och tar fram förhållanden som ligger till grund för MSB:s bedömning av målen för samhällets säkerhet. Genom lägesbilderna bedömer MSB vilka problemområden som är högst prioriterade att lösa och vilka åtgärder som behöver vidtas. De avgränsas till problemställningar som är viktiga och som inte han- teras tillräckligt. Sådant som är ett problem men som hanteras finns därför inte med i lägesbilden. I lägesbilderna tas dessutom sådant upp som ska skötas av flera aktörer tillsammans. Hantering som klart och tydligt faller på en enda myndighet tas därför inte med. Eftersom lägesbilderna inte kan vara för långa tas endast de vikti- gaste problemen med. Däremot följer MSB och samlar information om fler frågor och bredare områden än de tas upp i lägesbilderna.190

När MSB bedömer värnandet av målen för vår säkerhet görs det utifrån avvikelser från det normala. Sjukvården, socialtjänsten eller skolan kan vara ansträngda av flera orsaker, men i lägesbilderna söker MSB efter avvikelser från det normala. För att få en korrekt och rimlig bild stämmer MSB ofta av den med andra myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen eller Skolverket.191

189MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7.

190Intervju MSB 2016-09-09 och 2017-01-10.

191Intervju MSB 2017-01-10.

159

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Under hösten 2015 lämnade flera myndigheter och organisationer uppgifter och information till lägesbilderna och tog också del av lägesbilderna:192

Länsstyrelserna

läget inom det geografiska området,

fokus på att tidigt upptäcka vilka samhällsviktiga verksamheter som påverkas,

vilka åtgärder som vidtas för att ha en uthållighet

Migrationsverket

asylsökande (nu och prognos)

möjligheten till boenden för asylsökande

omvärldsutvecklingen på sikt

SKL

 kommunernas möjligheter att ta emot ensamkommande barn

Polismyndigheten

 läget inom ordning och säkerhet

Socialstyrelsen

 läget inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst

Folkhälsomyndigheten

eventuella förändringar avseende nya smittor och nya förutsätt- ningar för smittspridning

Skolverket

 läget inom skola och utbildning

192 Skriftlig information MSB 2016-09-14.

160

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

IVO och BO

 situationen för ensamkommande barn

MSB tog fram 17 nationella samlade lägesbilder från den 9 september 2015 till den 19 januari 2016. Lägesbilderna spreds till myndigheter och andra (t.ex. SKL) via mail, i WIS och vid olika samverkans- konferenser. 193

Operativ rytm för lägesrapporter och konferenser

Under hösten utvecklades en operativ veckorytm för den stående informationsdelningen.

Nationell samlad	MSB:s lägesrappor-	MSB:s läges-
lägesbild	tering till RK SSK	rapportering till RK

Måndag	Tisdag	Onsdag	Torsdag	Fredag
Nationell samverkans-		Lägesrapportering	Lägesrapportering	Samverkans-
konferens		från Noa/Alma	från länsstyrelser	konferens
				om boenden
Möte med Migrations-			Lägesrapportering
verkets omvärldsenhet			från Socialstyrelsen
Möte med SKL om ensam
kommande barn m.m.

Källa: Intervju MSB 2016-09-09.

193 MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7.

161

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Rapportering till regeringen

MSB:s lägesrapportering till regeringen byggde till stor del på läges- bilderna men inbegrep också svar på direkta frågor som Reger- ingskansliet ställt till MSB. Lägesrapporteringen skedde skriftligt och/eller muntligt enligt önskemål från Justitiedepartementet.194

Utöver lägesbilderna skickade MSB mellan den 18 september och den 9 november 2015 dagligen skriftlig lägesrapportering till Enhe- ten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK) i Justitie- departementet. Lägesrapporterna innehöll MSB:s genomförda, på- gående och planerade insatser samt sammanställning av de regionala lägesbilder som länsstyrelserna publicerade i WIS.

Mellan den 6 oktober 2015 och den 28 januari 2016 rapporterade MSB:s generaldirektör och/eller överdirektör varje torsdag till statssekreteraren Ann Linde i Justitiedepartementet och senare även till statssekreteraren Erik Nilsson i Arbetsmarknadsdepartemen- tet.195

MSB rapporterade först varje torsdag men senare under hösten varje onsdag till Enheten för samordning av samhällets krisberedskap i Justitiedepartementet. Vid dessa möten deltog även andra enheter i Justitiedepartementet, t.ex. Kansliet för krishantering.196

Den muntliga rapporteringen till Enheten för samordning av samhällets krisberedskap m.fl. och till statssekreterarna innebar fördjupningar och förtydliganden av den skriftliga lägesbilden. Från den 1 oktober 2015 medverkade MSB i ett 30-tal möten i Reger- ingskansliet.197

MSB upplevde att Regeringskansliet efterfrågade MSB:s kunskap, tog emot deras information och att dialogen fungerade. MSB begärde lägesrapportering från länsstyrelserna den 2 oktober 2015 och MSB anser att i synnerhet efter den 13 oktober 2015, då läges- rapporteringen från länsstyrelserna samlats in, togs MSB:s kunskap på stort allvar. När MSB i mitten av oktober 2015 föredrog läges- rapporteringen från länsstyrelserna förändrade det Regerings- kansliets syn på situationen, som då kom att ses som mer allvarlig.198

194MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

195MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7.

196Intervju MSB 2017-01-10.

197Intervju MSB 2016-09-09. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

198Intervju MSB 2016-09-09 och 2017-01-10.

162

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Konferenser och möten hösten 2015

Under hösten 2015 genomförde MSB en rad olika samverkans- aktiviteter. Syftet var att åstadkomma en gemensam samordning och inriktning mellan de myndigheter som hade någon del i den gemensamma uppgiften att ta emot människor på flykt. Konferen- serna och mötena skulle ge berörda myndigheter och andra aktörer möjlighet att delge lägesbilder, ta fram underlag för beslut samt identifiera behov av åtgärder och diskutera resursfördelning.199

Särskild samverkan utvecklades också där behov fanns av mer djupgående arbete med specifika frågeställningar (t.ex. boende, hälso- och sjukvård och ensamkommande barn). Områdena togs fram tillsammans med de aktörer som var berörda av respektive problemställning. Att ha separata och fördjupade diskussioner var enligt MSB motiverat eftersom migrationsmottagandet hösten 2015 var en komplex och omfattande situation. Som regel var det MSB som tog initiativ till särskilda konferenser i olika frågor.200

Från den 10 september 2015 till den 31 mars 2016 genomförde MSB 64 samverkanskonferenser eller arbetsmöten. Ett flertal konfe- renser och möten hölls per telefon eller via videolänk, men möten hölls också fysiskt på plats mellan berörda aktörer.201

Tidiga kontakter med andra myndigheter

MSB deltog inte i och hade inte kännedom om Migrationsverkets interna informationsmöten mellan regionerna och huvudkontoret i Norrköping med början i augusti/september 2015 under namnet särskild ledningsstab (SLS). MSB deltog i dessa möten först när MSB hade personal på plats på Migrationsverket, vilket var tidigt i oktober.202

Vid den veckovisa regelbundna samverkanskonferensen den 9 september 2015 rapporterade Polismyndigheten att ett beslut om en nationell särskild händelse med anledning av situationen i Skåne hade fattats och att de samverkade med bl.a. Migrationsverket. Läns-

199MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8, 25.

200Skriftlig information MSB 2016-12-05. MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8, 25.

201MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

202Skriftlig information MSB 2016-12-05.

163

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

styrelsen i Skåne rapporterade att de hade dagliga avstämningar med bl.a. Migrationsverkets region Syd med anledning av situationen. Även länsstyrelsen i Stockholm hade inlett löpande samverkan med berörda aktörer med anledning av situationen. MSB följde utveck- lingen och bedömde att situationen var under kontroll och publice- rade en lägesbild på eftermiddagen den 9 september 2015.203

De nationella samverkanskonferenserna under hösten

I syfte att skapa en samlad bild av läget genomförde MSB från den 10 september till den 19 oktober 2015 flera gånger i veckan natio- nella samverkanskonferenser med fokus på lägesbilden. Efter den 19 oktober 2015 övergick MSB till veckovisa samverkanskonfe- renser på måndagar. Under våren 2016 fortsatte dessa nationella samverkanskonferenser varannan vecka.204

Sammanlagt 82 aktörer var inbjudna till dessa samverkanskon- ferenser. Det var nationella myndigheter, länsstyrelser, frivillig- organisationer, trossamfund och företag. Mellan den 19 oktober och den 14 december 2015 deltog i genomsnitt 68 aktörer på samver- kanskonferenserna.205

Några myndigheter hade stående punkter för att delge informa- tion, bl.a. länsstyrelserna i Skåne, Stockholm, Västra Götaland och Norrbotten samt Migrationsverket, Polismyndigheten, Socialstyrel- sen, Skolverket, Boverket, SKL och MSB.206

Tyngdpunkten vid konferenserna var att förmedla lägesbilden, med konferenserna användes också till att samla aktuell information, särskilt om den avvek från lägesbilden. Lägesbilden har en viss ledtid i framtagandet och kunde därför behöva uppdateras.207

Läget avseende boende var en stående fråga på de nationella samverkanskonferenserna och flera aktörsgemensamma frågeställ- ningar diskuterades för att skapa förutsättningar för vidare åtgärder. Som exempel nämner MSB de enligt dem oklara förutsättningarna för extraordinära lösningar vid akuta behov, t.ex. användandet av

203Skriftlig information MSB 2016-12-05.

204MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

205MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

206MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

207Skriftlig information MSB 2016-12-05.

164

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

kommunernas evakueringsboenden (gymnastiksalar, samlingssalar och motsvarande) som tillfälliga boenden för asylsökande.208

Konferenser och möten med fokus på boende

MSB kallade också till särskilda konferenser i olika frågor. Den 14 oktober 2015 kallade MSB till en första samverkanskonferens med särskilt fokus på boende. Totalt kom 18 samverkanskonfe- renser med fokus på boende att hållas under hösten 2015 och ytter- ligare tre i januari 2016.209

Orsaken till behovet av särskilda boendekonferenser var enligt MSB det stora behovet av information och återkoppling i olika frå- gor och den kontinuerliga uppkomsten av nya och komplexa utma- ningar på området.210

Migrationsverket, SKL, Boverket samt de länsstyrelser som arbetade med boenden för asylsökande bjöds in till samtliga sam- verkanskonferenser i boendefrågan och frivilligorganisationer bjöds in i den mån de arbetade med frågorna.211

Vid konferenserna om boende prioriterades boende för ensam- kommande barn. Vid konferenserna ensades begrepp för att lättare få till stånd samverkan om boendelösningar. Regler om brandskydd och säkerhet klargjordes och man strävade efter att åstadkomma tydlighet om plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen. Likaså diskuterades olika regeringsuppdrag i syfte att skapa tyd- lighet.212

Konferenser med fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst

På begäran av Socialstyrelsen genomförde MSB den 20 oktober 2015 en samverkanskonferens med fokus på landstingens hantering av situationen. SKL, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, MSB och samtliga landsting deltog.213 Syftet med konferensen var att under-

208MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 12–13.

209MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 12–13.

210MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 12–13.

211MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 12–13.

212Skriftlig information MSB 2016-12-05.

213MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 15.

165

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

söka behovet av fortsatta särskilda avstämningar eller samverkans- konferenser inom hälso- och sjukvårdsområdet. Resultatet blev att Socialstyrelsen åtog sig att, med utgångspunkt från önskemål från deltagande landsting, bereda frågan vidare.214

Under hösten 2015 hölls även fyra större samverkanskonferenser med fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst med Social- styrelsen, IVO, SKL, Folkhälsomyndigheten och MSB. Bakgrunden var en dialog mellan MSB och Socialstyrelsen den 27 oktober 2015. MSB identifierade då att ett samordnat agerande både på nationell nivå och mellan nationell och regional nivå var nödvändigt. Det fanns också behov av en nationell lägesbild för att säkerställa att berörda myndigheter hade samma bild och för att kunna identifiera var i landet det mest akuta behovet av stöd fanns. Konferenserna kompletterades med arbetsmöten mellan MSB, Migrationsverket och SKL för att lösa ut utestående frågor som rörde socialtjänst och hälso- och sjukvård. Mötena blev så småningom veckovisa och MSB medverkade fram till den 26 januari 2016. 215

Inom hälso- och sjukvårdsområdet var både statliga och kom- munala myndigheter inom olika sakområden berörda av händelsen och många frågeställningar sträckte sig över flera olika ansvars- områden. Det var därför enligt MSB emellanåt svårt att avgöra vilken myndighet som hade huvudansvar för en enskild fråga, och svårt för MSB att få svar från aktörerna. MSB anser att de kunde bidra med en neutral mötesarena, genom att förmedla kontakter, genom att bidra till en ensad syn på problemställningarna mellan aktörerna, och genom att ta ansvar för att inga frågor lämnades obesvarade eller olösta.216

Konferenser om kommunikation

Mellan den 11 september 2015 och den 13 januari 2016 genomförde MSB 16 konferenser med fokus på kommunikation inom områdena boende, säkerhet/trygghet, ensamkommande barn, gränskontroller, hälso- och sjukvård, samt skola. Totalt var 29 aktörer involverade i

214Skriftlig information MSB 2016-12-05.

215MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 15.

216MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 15–16.

166

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

informationssamordningen under händelsen.217 Konferenserna gick ut på att samordna kommunikationen mellan myndigheter, hitta gemensamma synsätt på kommunikationsutmaningar och att ta fram myndighetsgemensamma frågor och svar. En särskild grupp inrättades för att samordna information till ensamkommande barn och till personal som arbetade med ensamkommande barn.218

Möten om ensamkommande barn

Redan på MSB:s första samverkanskonferenser den 10 och den 14 september 2015 lyftes ensamkommande barn fram som en viktig fråga av länsstyrelser och Migrationsverket. Man pekade på nödvän- digheten av att beakta barnens särskilda behov.219

Från den 26 oktober 2015 till den 22 januari 2016 ägde veckovisa regelbundna arbetsmöten rum mellan SKL, Migrationsverket och MSB för att diskutera olika frågor kring mottagningssystemet för ensamkommande barn. En fråga som diskuterades var tolkningen av vistelsebegreppet. MSB gav stöd till Socialstyrelsen och Migrations- verket i deras arbete med att hitta en gemensam tolkning av vistelse- begreppet.220

Den 13 november 2015 hölls ett dialogmöte med MSB:s stöd mellan SKL, IVO, Migrationsverket, Socialstyrelsen och ett antal berörda kommuner. Avsikten med mötet var att avlasta ankomst- kommunerna Trelleborg och Malmö genom att sprida ansvaret till kommunerna Gävle, Norrköping, Skellefteå och Örebro. Vid mötet diskuterades hur många ensamkommande barn som förväntades komma, en mer samordnad process för registrering och ansökan om asyl med Migrationsverket på plats, ersättning för nya kostnader samt vilken kommun som hade ansvar för utredning av de ensam- kommande barnen.221

MSB stöttade med flera samverkanskonferenser och dialoger för att lösa frågan om transporter av ensamkommande barn. Den 24 november 2015 kom Migrationsverket och kommunerna överens

217MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 9.

218Skriftlig information MSB 2016-12-05.

219MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 18.

220MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 18.

221MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 18.

167

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

om hanteringen av transporter av ensamkommande barn från ankomstkommunen till annan kommun, vilket i sin tur skulle under- lätta förfarandet med att ansöka om god man. Regeringen fattade beslut om att MSB:s anslag 2:4 kunde användas för transport- kostnaderna och MSB betalade därefter ersättning till Malmö stad för kostnader med transporter. Den första transporten av ensam- kommande barn genomfördes den 25 november 2015.222

MSB bedömer att konferenserna bl.a. resulterade i att Social- styrelsen och Migrationsverket enades om en gemensam tolkning av vistelsebegreppet. Vidare blev kommuner mer aktiva och tog ansvar som ankomstkommuner. Problemet kring vem som hade ansvar för transporterna mellan ankomstkommuner löstes. Likaså ledde konfe- renserna till att ensamkommande barn prioriterades vid registre- ring.223

Möten om skolfrågor

I slutet på oktober 2015 samverkade MSB med Skolverket för att diskutera frågor kopplade till skolområdet. MSB tog initiativ till löpande kontakter med Skolverket under hösten 2015 för att stämma av situationen. Skolverket deltog även regelbundet i MSB:s andra samverkanskonferenser. Vidare hade MSB kontinuerlig kontakt med SKL i skolfrågor. MSB förmedlade även kontakter mellan Skolverket och Migrationsverket i frågan om underlag om nyanlända i behov av skola per län eller kommun. Syftet med mötena med Skolverket var främst att säkerställa att de var insatta i problembilden och att de hade förutsättningar att vidta åtgärder för att förbättra situationen.224

Möte om säkerhet

På begäran av Migrationsverket genomförde MSB ett avstämnings- möte den 18 december 2015 för att diskutera frågor om säker- hetsläget vid boenden och säkerställa att berörda myndigheter fick

222MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 18. MSB (2016). Årsredovisning 2015, s. 107.

223Skriftlig information MSB 2016-12-05.

224Skriftlig information MSB 2016-12-05. MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 20.

168

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

en gemensam syn på frågornas omfattning. Närvarande myndig- heter var Migrationsverket, Polismyndigheten, SKL, Länsstyrelsen i Västerbotten, Arbetsförmedlingen och Almega Branschorganisa- tion.225 Som en följd av mötet gav Polismyndighetens regionkontor stöd till kommunerna med riskbedömningar för nya boenden.226 Syftet var att få en enhetlig bild av det allmänna säkerhetsläget samt att identifiera behov av fortsatt samverkan. Vid mötet beslutades att fortsatt samverkan skulle ske genom bilateral och regional samverkan.227

Samarbete med frivilligorganisationer

MSB lyfte tidigt frågan om samarbetet med frivilliga på de nationella samverkanskonferenserna. Frivilligorganisationer som Rädda Barnen och Sveriges Stadsmissioner visade under hösten 2015 ett intresse för att utbyta information och ingå i samverkanskonferenserna. MSB valde därför en inkluderande approach och bjöd in alla organi- sationer som kom till deras kännedom till alla samverkansforum. MSB förmedlade också kontakter mellan enskilda organisationer och Migrationsverket och andra myndigheter.228

För att säkra stöd av frivilligresurser stöttade MSB med sam- verkanskonferenser och tog fram en karttjänst där Migrationsverket och länsstyrelserna kunde lägga in behov av förstärkning från frivilligorganisationer. Frivilligorganisationerna kunde där se vad som efterfrågades och erbjuda sin hjälp till de angivna kontakt- personerna. Denna resurskarta användes sedan av Migrationsverket och Länsstyrelserna i Västmanland, Värmland och Kronoberg.229

Som svar på efterfrågan från såväl frivilligorganisationer som myndigheter tog MSB fram en guide för myndigheters samverkan med frivilliga och frivilligorganisationer under en kris, med fokus på

225MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 24.

226MSB (2016). Samlad och fördjupad bedömning med anledning av flyktingsituationen, dnr 2016-387, s. 26.

227Skriftlig information MSB 2016-12-05.

228MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 21–23.

229MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 21–23.

169

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

juridiska och ekonomiska förutsättningar för samarbete mellan myndigheter och frivilliga.230

Samordning av information

Information till aktörerna

MSB anser att det hos berörda myndigheter och organisationer inledningsvis fanns ett stort behov av information om andra myndig- heters och organisationers arbete, bl.a. för att tydliggöra roller, ansvar och juridiska frågor. Den bedömningen gjordes utifrån de många frågor som myndigheter och organisationer ställde till MSB. Likaså bedömde MSB att avsaknaden av information om vilka verksamheter som andra myndigheter genomförde och påbörjade skapade onödig stress och onödigt arbete. För att underlätta för inblandade aktörer att snabbt hitta information om pågående och planerade aktiviteter hos andra aktörer skapade MSB en samlingssida med länkar till aktuell information. Sidan uppdaterades dagligen.231

Den myndighetsgemensamma webbplatsen Krisinformation.se gjorde också dagliga omvärldsbevakningar samt sammanställde och publicerade en mediebild. Denna mediebild kunde användas av berörda myndigheter i deras kommunikationsarbete och kris- hantering. 232

MSB:s spred också information till kommunerna om proble- matiken med ensamkommande barns dubbeldossier, d v s att barnen ibland registrerades hos Migrationsverket med två olika ärende- nummer. 233

230MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 21–23.

231MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 9–10. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

232MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 9–10.

233MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 19.

170

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Information till allmänheten

MSB:s informationssamordning och den myndighetsgemensamma plattformen Krisinformation.se arbetade under hösten 2015 med att samordnad kommunikation skulle vara en del i myndigheternas hantering av situationen. Avsikten var att möta de behov av infor- mation som fanns hos allmänheten och att säkerställa att det fanns en samsyn mellan de berörda aktörerna. MSB drev och koordinerade tillsammans med berörda aktörer också arbetet med att ta fram information om cirka 150 frågor och svar till allmänheten kopplat till situationen med många ankommande människor. Särskilda sidor fanns tillgängliga på Krisinformation.se och allmänheten hade också möjlighet att ställa frågor om händelsen till redaktionen för Kris- information.se via Facebook och Twitter. 234

Information till ensamkommande barn

Barnombudsmannen påtalade i december 2015 en brist på infor- mation till ensamkommande barn och anställda på boenden. Efter det gav MSB stöd till ett samordnat kommunikationsarbete och inledde ett gemensamt arbete med de berörda aktörerna. Det resul- terade i att information till ensamkommande barn och anställda på boenden sammanställdes på informationsverige.se (en webbplats som riktar sig till nyanlända). Forumet användes också för att syn- kronisera strategiska frågor kopplade till omhändertagande av barn.235

Kontaktuppgifter för hälsoundersökningar

Under hösten hade landstingen problem att få kontaktuppgifter till människor på flykt som anlänt till Sverige. Kontaktuppgifterna behövdes för att landstingen skulle kunna kalla dem till hälso- undersökningar. Uppgifterna var belagda med sekretess och Migra- tionsverket hade inte befogenheter att dela kontaktuppgifterna med

234MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 9, 20.

235MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 19. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

171

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

landstingen. MSB var sammankallande till diskussioner för att göra det möjligt för landstingen att få uppgifterna från Migrationsverket. MSB var också pådrivande för att en hemställan till Regeringskansliet togs fram av SKL, Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten om en förordningsändring som skulle göra det möjligt för Migrationsverket att lämna ut kontaktuppgifterna. Regeringen fattade beslut om en förordningsändring som möjliggjorde tillgång till uppgifterna i januari 2016.236

Stöd till Migrationsverket

Samverkansperson

MSB hade samverkanspersoner på plats på Migrationsverkets huvud- kontor i Norrköping från den 1 oktober 2015. Syftet var bl.a. att underlätta samverkan mellan MSB och Migrationsverket. Samver- kanspersonerna skulle också stödja Migrationsverket med kunskap om andra myndigheters ansvarsområden.237

Stöd till ledning och organisation

MSB gav stöd inom samverkan och ledning till Migrationsverket från oktober 2015 till januari 2016. Stödet var kopplat till etableringen av den operativa ledningen och bestod av metodstöd inom samverkan och ledning, kriskommunikation, logistik och HR-frågor. Metod- stödet innefattade råd för att utveckla Migrationsverkets operativa ledning och innebar att förmedla expertis, medverka i process- utveckling, fungera som bollplank samt ta initiativ till att föreslå mandat, organisation, roller, funktioner och rutiner. MSB:s metod- stöd var formellt sett inte en del av staberna.238

Besluten om stöd fattades genom ömsesidiga initiativ från MSB och Migrationsverket. Besluten fattades efter kommunikation mellan myndighetsledningarna och hur stödet skulle utformas mejs- lades fram över tid. Initialt skickades en samverkansperson vars upp- gift var att vara länken mellan Migrationsverket och MSB. Personens

236MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 16.

237MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

238MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 11.

172

SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering

uppgift var att hitta rätt i respektive myndigheters strukturer samt påkalla och påskynda processer för att underlätta samverkan mellan de två myndigheterna och för Migrationsverkets samverkan inom krishanteringssystemet i stort. Parallellt gav MSB metodstöd till den interna organisationen på Migrationsverket. De personer som hade rollerna samverkansperson eller metodstöd hade dokumenterade erfarenheter från tidigare insatser i liknande roller, även om själva händelsen i sig var ny.239

MSB gav också stöd till Migrationsverkets staber och andra delar av organisationen inom ramen för olika expertisområden. Det fanns flera staber eller kanslier vid exempelvis huvudkontoret i Norr- köping och i de sex regionerna Totalt var cirka ett trettiotal personer från MSB engagerade som stöd till Migrationsverkets staber i regionerna Stockholm, Syd, Väst, Mitt och vid huvudkontoret i Norrköping. Även detta stöd utgick från ett ömsesidigt konsta- terande från båda myndigheterna att Migrationsverket hade behov av stöd från MSB. MSB konkretiserade hur ett sådant stöd kunde se ut. MSB utformade och gav stödet i samverkan med Försvarsmakten.240

Migrationsverket huvudkontor fick stöd från MSB från oktober 2015 till januari 2016 med en person inom HR-stöd för samordning av myndighetens personalresurser.241 MSB gav stöd till Migrations- verket i Uppsala med ett logistikteam. Region Mitt efterfrågade stöd från MSB med att verifiera olika logistiklösningar ute på lokal- kontoren för att få till bättre flöden i olika avseenden. 242

MSB lämnade också stöd till Migrationsverket med samverkans- konferenser på regionnivå och från den 19 oktober 2015 till den 31 januari 2016 hade MSB en utsänd person på plats i Norrköping i syfte att stödja Migrationsverket med detta arbete.243

239Skriftlig information MSB 2016-12-05.

240MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

241MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

242MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11. Skriftlig information MSB 2016-12-05.

243MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 22.

173

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Stöd till processer för registrering

MSB gav stöd till Migrationsverket med logistiker för att kartlägga processerna för registrering av asylsökande och stöd till kommuner för att hjälpa till att effektivisera verksamheten i Trelleborg och Malmö (i Malmö från början av oktober). Initiativet togs ömsesidigt av Migrationsverket och MSB. Man identifierade flaskhalsar och att det inte fanns tillräckligt med egna resurser. Ett koncept utvecklades och kom att användas för en flexibel ankomstcentral med kapacitet för registrering av cirka 2 000 personer per dygn vilket också gjorde att man kunde minska andelen personer som avvek från regi- streringsprocessen. Detta gjordes i samarbete med Polismyndigheten och Malmö stad.244

MSB bidrog även med praktiskt stöd genom att man monterade väntrumstält utanför Migrationsverkets anläggningar i Stockholm, Göteborg, Malmö, Hedemora, Lindesberg, Flen, Norrköping och Östersund.245

Stöd till boendesamordning

Migrationsverket fick stöd med motsvarande två tjänster till boendesamordning från oktober 2015 till april 2016.246

Stöd till samarbete med frivilligresurser

MSB gav även stöd till Migrationsverkets huvudkontor i Norrköping med en expert för samarbetet med frivilligorganisationer från den 19 oktober 2015 till och med januari 2016.247

244Skriftlig information MSB 2016-12-05. MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

245MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

246MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

247MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

174

SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering

Stöd till länsstyrelse

Samverkanspersoner från MSB fanns också tidvis på plats på Länsstyrelsen i Skåne.248

Stöd till kommuner

MSB gav Trelleborgs kommun metodstöd genom att tillhandahålla en person. Trelleborg efterfrågade stöd via Länsstyrelsen Skåne men förfrågan kom lite i skymundan av behoven från Malmö stad. MSB uppfattade till slut behovet från Trelleborgs kommun. Uppgiften var att bl.a. att utveckla samverkan mellan olika myndigheter och fri- villigorganisationer.249 En del av den uppgiften var att åstadkomma en samordnad registrering med Migrationsverket. Den person som MSB tillhandahöll skulle också skapa en förbättrad lägesbild, föreslå en långsiktig strategi för ökad uthållighet för kommunens med- arbetare och en strategi för att undvika undanträngningseffekter, samt genomföra planering för olika scenarier.250 Personen fanns på plats från den 10 november till den 18 december 2015, vilket alltså var relativt sent under hösten och under en period då antalet ankom- mande människor minskade.

MSB och SKL tog initiativ till och gav Malmö stad stöd i arbetet med att hitta nya ankomstkommuner för ensamkommande barn. Norrköping, Örebro, Skellefteå och Gävle identifierades som nya ankomstkommuner och MSB stöttade med finansiering av buss- transporter av ensamkommande barn dit.251

MSB gav stöd till Malmö stad med nio logistiker vid starten av ankomstcentralen vid Malmö Centralstation så att verksamhet kunde bedrivas dygnet runt.252

248MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8.

249Skriftlig information MSB 2016-12-05.

250MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 11.

251MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

252MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10–11.

175

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Tält

Tältuppdraget

Den 9 oktober 2015 gav regeringen MSB i uppdrag att i samverkan med Fortifikationsverket stödja Migrationsverket i arbetet att uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden i tält. MSB undersökte förutsättningarna för detta, bl.a. genom en markinventering i kommunerna. Migrationsverket inkom den 19 oktober 2015 med en specifik begäran om 110 000 platser.253

Migrationsverket drog tillbaka sin begäran den 13 januari 2016, då myndigheten bedömde att mer varaktiga boenden än tält skulle prioriteras. Därmed bedömde MSB att uppdraget var avslutat. För att säkra beredskapen för framtida insatser slutförde dock MSB markinventeringen den 19 februari 2016. Totalt svarade 178 kom- muner och 57 markområden identifierades som byggbar mark.254

I regeringsuppdraget stod det uttryckligen ”tält”, men MSB ansåg att det fanns andra och bättre lösningar, exempelvis modulboenden. Varken MSB eller Migrationsverket tyckte att tält var en bra lös- ning.255

Revinge

På förfrågan från Migrationsverket uppförde MSB i början av december temporärt ett tältboende i Revinge. Tältboendet gav under en kortare tid drygt 200 personer möjlighet att få tak över huvudet i väntan på att slussas vidare till asylboenden. Tältboendet avvecklades i samband med att kontraktet löpte ut den 24 januari 2016.256

Tältboendet i Revinge blev mer komplicerat än man trott, det var fler regler att förhålla sig till än vad MSB hade väntat. Den 11 okto- ber började man prata om tält, men inte förrän i vecka 50 kunde folk flytta in. Bygglovet kom i april 2016, långt efter att tälten monterats ned. Man fick i stället använda regler för semesterboende och tillfälligt boende.257

253MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10.

254MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10.

255Intervju MSB 2016-09-09.

256MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10.

257Intervju MSB 2016-09-09.

176

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Boenden

MSB:s lokaler

MSB använde sina egna utbildningslokaler för att erbjuda boenden för asylsökande.

Vid MSB:s internat i Revinge erbjöds boende för 50 ensam- kommande barn från början av oktober 2015 till och med januari 2016 efter förfrågan från Malmö stad.258

Vid MSB:s internat på Sandö etablerades från den 14 november 2015 evakueringsboenden för 113 personer i klassrum. Detta evakueringsboende avvecklades den 1 december samma år. MSB slöt därefter ett treårigt avtal med Migrationsverket avseende ett så kallat ABK-boende (boende i korridor, inklusive mat och lokalvård) på Sandö.259

Expertis

MSB initierade åtgärder och bidrog med expertis inom ramen för brandskydd och juridiska frågeställningar. Bland annat skickade MSB den 25 september 2015 ut en informationsskrivelse till länsstyrel- serna avseende brandskydd. Skrivelsen behandlade särskilt möjlig- heterna att kompensera för brister i byggnadstekniska brandskydd. 260

MSB tog tillsammans med Migrationsverket och Länsstyrelsen i Norrbottens län fram ett dokument över boendebegrepp som för att skapa en enhetlig syn på olika former av boenden och de kriterier dessa skulle uppfylla.261

258MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10.

259MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10.

260MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 14.

261MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 14.

177

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

4.4Polismyndigheten

4.4.1Polismyndighetens ansvar som gäller mottagande av människor på flykt

Polismyndighetens uppgift att upprätthålla ordning och säkerhet och vara tillgänglig för allmänheten gäller människor på flykt som kommer till Sverige liksom alla andra människor som vistas här.

Polismyndighete har också ett särskilt angivet ansvar för att utföra gränskontroller och inre utlänningskontroller.

Ordning och säkerhet

De grundläggande bestämmelserna om Polismyndighetens uppgif- ter finns i polislagen (1984:387), i polisförordningen (2014:1104), och i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyn- digheten. Polismyndighetens huvuduppgifter är att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat samt att vara tillgänglig för allmänheten och samverka med andra myndigheter.

Gränspolisverksamheter och kontroll av rätt att vistas i landet

Utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) reglerar Polismyndighetens arbetsuppgifter kopplade till gräns- polisverksamheter och kontrollen av vem som har rätt att vistas i landet.

Bestämmelser om hur inre utlänningskontroll ska gå till finns främst i 9 kap. 9 § utlänningslagen. En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polis överlämna pass eller andra hand- lingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. En inre utlänningskontroll får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.262

262 Polismyndigheten (2014). Tillsynsrapport 2014:14 Inre utlänningskontroll, s. 11.

178

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Organisation

Polismyndigheten är en enrådsmyndighet som leds av rikspolis- chefen. Från den 1 januari 2015 är polisverksamheten indelad i en nationell operativ avdelning och sju polisregioner. Det är Polis- region Bergslagen, Polisregion Mitt, Polisregion Nord, Polisregion Stockholm, Polisregion Syd, Polisregion Väst och Polisregion Öst. Polisregionerna har helhetsansvaret för polisverksamheten inom det angivna geografiska området. Regionerna har ansvar för bl.a. utred- ningsverksamhet, brottsförebyggande arbete och underrättelseverk- samhet. Det är i polisregionerna som merparten av polisens arbete utförs och regionerna har funktionsansvaret för uppgifter kopplade till migration. Arbetet i regionen leds av en regionpolischef.

Den nationella operativa avdelningen (Noa) inriktar och leder polisverksamhet som ska genomföras nationellt och internationellt och stödjer polisregionerna i olika typer av verksamheter.

Polisregionernas krisberedskap och särskilda händelser

Det är den operativa enheten i varje polisregion som ansvarar för den regionala krisberedskapen. Inom varje region ska det alltid finnas en polischef i beredskap som får fatta beslut och lämna anvisningar i frågor som måste handläggas skyndsamt. Inom polisregionen ska ett samordnande vakthavande befäl vid behov initiera beslut om särskild händelse som kräver förstärkta ledningsfunktioner.263 Polisregio- nerna fattar relativt ofta beslut om särskilda händelser, t.ex. i sam- band med idrottsevenemang.264

Noas ansvar för gränspolisverksamhet och särskilda händelser

Noa har särskilda uppgifter inom krisberedskap och nationell sam- ordning.

263Polismyndigheten (2016). Arbetsordning för Polismyndigheten, PM 2016:01.

264Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

179

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Nationell krisberedskap

Nationella operativa avdelningen ska dygnet runt ha ett vakthavande befäl i tjänst som tillika är tjänsteman i beredskap enligt förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Vid Noa finns även en operativ enhet som har ansvar för att upprätthålla nationell krisberedskap. Den operativa enheten ska svara för natio- nell och internationell operativ kommunikation och samordning, i samverkan med internationella enheten.265

Noa beslutar om särskilda nationella händelser

I normalläget fattar polisregionerna beslut om den operativa verk- samheten. Vid tillfällen då många delar av Polismyndigheten behöver samordna sig måste det finnas möjlighet att ge någon mandat att fatta beslut för landet som helhet och det är anledningen till att man beslutar om en nationell särskild händelse. Vid en särskild händelse organiserar sig Polismyndigheten på ett annat sätt än i vanliga fall, vilket innebär att särskilda resurser och personer avsätts för att jobba riktat mot händelsen för att hantera situationen effektivt. Händelsen hanteras separerat från övrig verksamhet. Det är chefen för Noa som fattar beslut om en nationell särskild händelse. I och med beslutet är det en särskild händelse i samtliga sju polisregioner.266 Beslut om nationella särskilda händelser fattas i samband med exempelvis stats- besök eller andra tillfällen då Polismyndighetens resurser behöver omfördelas.267

Noas gränspolissektion handlägger gränsfrågor

Inom Noa finns en gränspolissektion. Sektionen hanterar operativa och strategiska frågor och ger stöd åt polisregionernas gränspolis- verksamhet. Sektionen bereder beslut om tillfälligt införande av kontroll vid inre gräns. Sektionen är kontaktpunkt för Frontex och

265Polismyndigheten (2016). Nationella operativa avdelningens handläggningsordning, 2016:148, s. 11–12.

266Intervju Polismyndigheten 2016-09-15. Polismyndigheten webbplats, www.polisen.se/Stockholms_lan/Om-polisen/Sa-arbetar-Polisen/Krisarbete/Polisens- arbete-vid-storre-handelser/

267Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

180

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

andra länders gränskontrollerande organisationer och samordnar Sveriges deltagande i Frontex-operationer. Vid sektionen finns samordningscentralen för Sveriges det europeiska gränsövervak- ningssystemet Eurosur. Inom Noa finns även en enhet för under- rättelseverksamhet, Noa Und.268

4.4.2Polismyndighetens beredskap

Beredskap och omvärldsbevakning inom Polismyndigheten

Före hösten 2015 var det ingen enhet inom Polismyndigheten som hade ansvar för att bedriva omvärldsbevakning inom området migra- tion. Anledningen var att migration inte är ett polisiärt område. Noas gränspolissektion fick löpande information från Frontex till en funktionsbrevlåda men bedrev ingen mer aktiv omvärldsbevakning. Under hösten 2015 började Noas gränspolissektion att omvärlds- bevaka migrationsområdet mer aktivt för Polismyndighetens räk- ning.269

Polisregionerna hade inte bedrivit omvärldsbevakning inom migrationsområdet utan hade mer haft ett reaktivt förhållningssätt. Polisregion Syd var på studiebesök i Tyskland under 2015 för att lära sig mer om situationen med ett ökat antal ankommande människor på flykt.270

Frågor om asyl eller migration togs inte upp i Polismyndighetens verksamhetsplan för 2015/2016.271

Beredskap i form av kontakter med andra myndigheter

Polismyndigheten hade täta och systematiska kontakter med Mig- rationsverket före hösten 2015, inte minst genom det samarbete som etablerades mellan myndigheterna i samband med projektet Rätts- säkert och effektivt verkställighetsarbete (Reva). Inom projektet träffades myndigheterna två eller tre gånger per halvår. Det fanns

268Polismyndigheten (2016). Nationella operativa avdelningens handläggningsordning, 2016:148, s. 13–14.

269Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

270Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

271Polismyndighetens verksamhetsplan för 2015–2016.

181

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

också täta kontakter på regional och lokal nivå. Under sommaren 2015 hade Polismyndigheten och Migrationsverket inte några sär- skilda kontakter med utgångspunkt i att antalet människor på flykt till Sverige kunde tänkas öka.272

Polismyndigheten beredskap – våra iakttagelser

Polismyndigheten var inte beredd på att det kunde komma många människor på flykt och hur det skulle påverka myndighetens arbete. Varken regionalt eller nationellt bedrevs omvärldsbevakning av antalet människor på flykt till Sverige.

4.4.3Polismyndighetens hantering hösten 2015

Beslut om särskild händelse den 8 september 2015

Polismyndigheten fick information om det ökade antalet människor som anlände med båtar och tåg den 8 september 2015 från Tyskland till framför allt centralstationerna i Malmö, Stockholm och Göteborg. Gränspolisen kontaktades av kollegor i andra länder och Polis- myndigheten var även i kontakt med Europol.273

Samma dag fattade först Polisregion Stockholm beslut om en regional särskild händelse med anledning av det stora antalet människor som anlände till centralstationen i Stockholm274 och senare samma dag fattade Noa beslut om att situationen var att betrakta som en nationell särskild händelse som fick benämningen Alma.275

Ett stort antal människor på flykt krävde omfördelning av resurser

Skälet till att Noa beslutade om en särskild händelse var att det anlände ett mycket stort antal människor på flykt till Sverige och att arbetet inom den ordinarie linjeorganisationen inte var dimensionerat

272Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

273Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

274Promemoria Ju 2015-10-03 i Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 492.

275Polismyndighetens webbplats, www.polisen.se/Aktuellt/Nyheter/2016/Jan-Mars/Feb/ Samman fattning-av-granspolisarbetet-i-Alma/

182

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

för det.276 Polismyndigheten bedömde att situationen krävde mer än vanligt och man såg stora behov av ett ”multidisciplinärt” arbete. Att så många människor på flykt anlände under kort tid och att ett ganska stort antal av dem som anlände valde att inte söka asyl berörde ordningspolisär verksamhet, brottsbekämpning, gränskontroller, kommunikation samt underrättelsearbete.277

Ett mål för Polismyndighetens arbete med den nationella händel- sen var att polisen skulle arbeta med ett enhetligt arbetssätt på en rad områden.278 Dessa gällde:

Enhetlig tolkning och tillämpning av utlänningslagstiftningen.

Enhetligt arbetssätt i det operativa arbetet med inre och yttre gränskontroll, brottsbekämpning samt underlättandet för asyl- sökande.

Enhetlig lägesbild nationellt och internationellt.

Enhetlig samverkan med främst Migrationsverket.

Enhetlig kommunikation samordnad med Migrationsverket.

Rätt förmåga på rätt plats i Polismyndigheten över tid.

Den 13 september 2015 fattade Noa beslut om att Region Syd skulle få resursförstärkning. Många människor kom via Öresundsbron och färjeterminalen i Trelleborg och det innebar en utmaning som över- steg polisregionens förmåga att leva upp till målen för Alma. Polis- myndigheten hänvisade till Migrationsverkets bedömning att det kom ungefär 2 000 personer varje dygn till regionen, varav hälften inte sökte asyl. Samtliga övriga regioner utom Polisregion Väst, som också utgjorde en primär inreseregion, skulle förstärka Polisegion Syd.279 Redan i september 2015 fick Polisregion Syd förstärkning med 15–20 poliser och som mest var det ungefär 100 personer som förstärkte verksamheten i Polisregion Syd. Förstärkningen till Polis- region Syd trappades ner under våren 2016 och var helt avvecklad i april 2016.

276Intervju Polismyndigheten 2016-09-15. Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1. Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20.

277Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

278Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

279Polismyndigheten Beslutsprotokoll 2015-09-13, dnr A381.283/2015.

183

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Organisering av Alma

En kommenderingschef utsågs för Alma. Kommenderingschefen fattade beslut om inriktningen för Polismyndighetens arbete genom så kallade beslut i stort (BIS). Vidare utsågs en stabschef med ett operativt ansvar och en ledningsstab. Staben skulle ha förmåga till personalplanering, lägesuppfattning, underrättelseförmåga, insatsled- ning, analyser och omvärldsbevakning, samt kommunikation internt och externt. Noas gränspolissektion skulle stå för en enhetlig tolk- ning och tillämpning av utlänningslagstiftningen. Underrättelse- enheten gav en enhetlig bild nationellt och Internationella enheten gav tillsammans med gränspolissektionen en enhetlig bild interna- tionellt.280

Regionerna ansvarade för den operativa verksamheten i enlighet med de riktlinjer som utfärdats från Noa.281 Polisregionerna skulle utforma sin verksamhet i enlighet med de omständigheter som var rådande på plats. Inom ramen för den nationella särskilda händelsen skulle det finnas en regional motpart med mandat och förmåga att företräda hela regionen i frågan (en regional kommenderingschef).

En nationell särskild händelse där Noa utövade en direktivsrätt över regioner var ett område som var förhållandevis nytt för Polis- myndigheten. I beslutet om Alma angavs därför att ansvarsförhål- landena kunde tjäna på att tydliggöras i det enskilda fallet för att undvika missförstånd. Noa ansvarade alltså för tolkning och tillämp- ning av gällande rätt på området utlänningslagstiftning samt utfor- mandet av enhetliga arbetssätt och kommunikation medan polisregionerna ansvarade för att självständigt driva den operativa verksamheten i enlighet med denna inriktning.

Riktlinjer och principer för arbetet

I det första beslutet i stort den 9 september 2015 fanns ett avsnitt om riktlinjer för Alma. Där hänvisades till tillämpningen av utlän- ningslagen, EU:s gränskodex och Dublinförordningen och avsnit-

280Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

281Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

184

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

tet avslutades med: ”Tolkning och tillämpning av dessa skall ske med ledorden Medmänsklighet och mjukhet.”282

I beslutet beskrevs att Polismyndighetens uppgifter var desamma som tidigare avseende att upprätthålla gränskontroll och inre utlän- ningskontroll, bekämpa brottslighet och att möjliggöra för personer med internationellt skyddsbehov att använda sig av sin rättighet att kunna ansöka om asyl.283

I senare versioner av beslutet stod i stället att Polismyndigheten fortsatt skulle ha en hållning som byggde på ett antal principer.284 Dessa var:

Kunskap om flyktingströmmar och folkslag.

Differentiering med innebörden att Polismyndigheten baserat på kunskap förmådde bemöta varje individ och grupp utifrån just deras förutsättningar.

Bemötandet skulle präglas av kommunikation syftande till att det skall vara ”lätt att göra rätt”, dvs. legalisera sin vistelse i Sverige.

Summan av arbetet i enlighet med principerna skulle vara att under- lätta legala strävanden så att människor på flykt t.ex. skulle söka asyl i stället för att undvika myndighetskontakt.285

Polismyndighetens stabsarbete inom Alma

Inom Alma rapporterade polisregionerna till Noas underrättelseenhet (Noa Und) varje morgon. Varje dag hölls stabsmöten, när den information som inkommit på morgonen diskuterades. Vid mötena deltog Noa, Polismyndighetens internationella avdelning, kommu- nikationsavdelningen och representanter från Migrationsverket, MSB, Tullverket, Kustbevakningen och Säpo. Från Migrationsverket kunde någon från den särskilda organisationen eller säkerhetavdelningen delta. Därutöver kunde ytterligare aktörer delta efter behov. Varje dag genomfördes möten med polisregionerna. Då fördes den information

282Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

283Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

284Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0.

285Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0.

185

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

som inkommit tidigare under dagen åter ut till polisregionerna och olika fördjupningar kunde göras vid behov.286

Genom arbetet i Alma och den framväxande lägesbilden kunde relevanta åtgärder vidtas. Stöd kunde ges till ett enhetligt arbetssätt för bl.a. inre utlänningskontroller redan innan regeringen beslutade om att återinföra gränskontrollen. Vidare underlättades kommuni- kationen internt samt med andra aktörer såsom Migrationsverket, Tullverket och Kustbevakningen.287

Konferenser med andra myndigheter

Polismyndigheten var med i Migrationsverkets dagliga stabsorien- tering, som ägde rum alla veckans dagar. Polismyndigheten redo- gjorde då för lägesbilden region för region. Migrationsverket gav information om exempelvis registreringsläget och boendesituatio- nen.288

Polismyndigheten deltog även i MSB:s telefonkonferenser. Vid dessa telefonkonferenser delade Polismyndigheten med sig av mer information än de tog emot.289

Lägesrapportering till Regeringskansliet

Polismyndigheten lämnade lägesbilder och annan information till Regeringskansliet dagligen från den 7 september 2015, kompletterat med veckovisa fylligare rapporter från den 21 oktober 2015. Infor- mationen rörde frågor kopplade till migrationsströmmarna, såsom utförandet av gränskontroller, bränder eller bråk vid och i asyl- boenden samt konsekvenser för annat polisarbete.290 Både Polis- myndighetens ledning och Noa rapporterade varje vecka till Justitie- departementet.291

286Intervju Polismyndigheten 2016-09-15 och 2016-12-01. Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

287Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20.

288Intervju Polismyndigheten 2016-09-15 och 2016-12-01. Polismyndigheten 2015-09-09 Beslut i stort version 1.1.

289Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

290Granskningsbetänkande 2015/16:KU20 s. 428, PM Ju 2016-03-10 i 2015/16:KU20, s. 491.

291Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

186

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Överblick och mottagande de första veckorna

I inledningsfasen ville Polismyndigheten skapa både en gemensam lägesbild och en enhetlig kommunikation.292 Enligt Polismyndig- heten var en huvuduppgift under inledningsfasen av den ökade till- strömningen av människor på flykt att upprätthålla ordning och säkerhet.293

De patruller som övervakade hamnar, järnvägsstationer och andra mottagningsplatser verkade inledningsvis under hösten för ordning och säkerhet och för att se till att ensamkommande barn togs om hand. Polismyndigheten valde ett förebyggande arbetssätt. Polis- myndigheten menar att det visserligen vid flera tillfällen var många människor som befann sig på samma plats samtidigt men att arbetet på centralstationerna i det stora hela gick lugnt till. Polismyndig- hetens arbete koncenterades främst till Malmö och Stockholm under den tidiga hösten. Eftersom det förebyggande och ordningsskapande arbetet tog mycket resurser i anspråk prioriterade Polismyndigheten inte arbetet med inre utlänningskontroller i den inledande fasen.294

Återgång till inre utlänningskontroller i slutet av september 2015

Enligt Polismyndigheten valde många av de människor på flykt som anlände att inte söka asyl och/eller att resa vidare genom Sverige till framför allt Finland och Norge. Under september 2015 kontaktades Polismyndigheten av de andra nordiska länderna som ifrågasatte den svenska Polismyndigheten passiva inställning till att kontrollera människornas rätt att uppehålla sig i Sverige.295

I slutet av september 2015 diskuterade Noas gränspolissektion tre handlingsalternativ med rikspolischefen. Ett alternativ var oförändrat läge, ett annat ökad inre utlänningskontroll och ett tredje gräns- kontroller. Gränspolissektionen ansåg att ett allvarligt hot enligt kodex om Schengengränserna ”torde föreligga” och Noa bedömde

292Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0. Polismyndigheten 2015-10-02 Beslut i stort version 3.0.

293Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Polismyndighetens webbplats, www.polisen.se/Stockholms_lan/Aktuellt/Nyheter/Halland/jan-mars/Fortsatt-samverkan- kring-migrantsituationen/

294Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

295Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

187

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

att gränskontroller troligen var en mer effektiv åtgärd än utökade inre utlänningskontroller.296 Rikspolischefen ansåg inte att läget var sådant att Polismyndigheten borde göra en framställning om gräns- kontroller.297

Efter mötet återgick gränspolisen till ett normalläge för inre utlänningskontroller.298 Även om man trodde att situationen med många anländande människor sannolikt skulle komma att fortsätta en längre tid bedömde Polismyndigheten den 28 september 2015 i ett beslut i stort (BIS) att resurser i ökad utsträckning kunde inriktas mot inre utlänningskontroll.299

Ett skäl för att öka den inre utlänningskontrollen var att Polis- myndigheten önskade underlätta legitima strävanden hos människor på flykt, t.ex. att söka asyl. En önskan att söka asyl skulle gå före eventuella polisiära beslut om tvångsmedel och om sådana ändå fat- tades var uppsikt att föredra framför förvar med hänsyn till Migra- tionsverkets belastning.300 Återgången till ett normalläge för inre utlänningskontroller utgick också från ett konstaterande om att det inte fanns någon kontroll över vilka som befann sig i landet.301 Det var inte möjligt för Polismyndigheten att säkerställa hur många per- soner som kom till Sverige utan att söka asyl eller ta någon myndig- hetskontakt och som därför saknade rätt att vistas i landet. Antalet ensamkommande barn som uppehöll sig i Sverige utan tillstånd ökade behovet av en normal nivå för inre utlänningskontroller.302

Polismyndigheten genomförde inte inre utlänningskontroller vid några särskilda platser eller tillfällen, utan som en del av annat arbete vid exempelvis centralstationer eller trafikkontroller. Samtliga poliser i yttre tjänst genomförde kontroller. Noa tog fram ett särskilt for-

296Jfr Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Kodexen finns sedan 2016 i en konsoliderad version, se förordning (EU) 2106/399 om en unionskodex om gränspassage för personer. Kodexen innebär bl.a. att om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten får en medlemsstat i undantagsfall återinföra gräns- kontroll vid inre gräns under en tidsperiod på högst 30 dagar eller så länge det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå. Åtgärden ska ses som en sista utväg.

297Riksrevisionen (2016). Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, RIR 2016:26, s. 9.

298Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

299Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0. Polismyndigheten 2015-10-02 Beslut i stort version 3.0.

300Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0. Polismyndigheten 2015-10-02 Beslut i stort version 3.0.

301Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

302Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20.

188

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

mulär som poliser i yttre tjänst kunde ha med sig och där namn och annan information noterades.303

Om en person vid kontroll inte kunde uppvisa dokument som visade att hon eller han hade rätt att vistas i Sverige kunde personen direktavvisas. Det var dock inte något som gjordes under den tidiga hösten. Personen kunde också välja att söka asyl och personen transporterades då till Migrationsverket för registrering. I samband med det ökade antalet inre utlänningskontroller valde fler människor att söka asyl. Det hände dock att ett antal personer avvek innan registreringen av asylansökan var klar.

Diskussioner om Polismyndighetens och Migrationsverkets ansvar

Redan tidigt i september fördes diskussioner mellan Migrations- verket och Polismyndigheten om polisens ansvar för dem som ville söka asyl. Polismyndigheten ansåg att deras ansvar upphörde när någon uttalade en avsikt att söka asyl och Polismyndigheten lämnade personen i Migrationsverkets lokaler, medan Migrationsverket ansåg att polisens ansvar upphörde först när personen undertecknat en asylansökan. För Polismyndigheten var det en resursfråga – det tog mycket tid för polisen att vänta på att en asylansökan registrerades. Å andra sidan tog det tid för polisen att göra kontroller av samma personer flera gånger på grund av att någon ansökan aldrig registrerades. I Polisregion Väst kom polisen och Migrationsverket överens om att Polismyndigheten skulle sitta med vid asylansökan.304

Ordning, säkerhet och brottsbekämpning

När många människor på flykt anlände till centralstationer och färjeterminaler uppstod behov av polisens insatser för att upprätt- hålla ordningen.

Asylsökande anlände till samtliga polisregioner vilket bl.a. med- förde en ökad insats med polisiär närvaro vid asylboenden och på

303Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

304Intervju Polismyndigheten 2016-09-15 och 2016-12-01.

189

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

andra platser i hela landet.305 Asylboendena fanns ofta i glesbygds- områden, vilket medförde långa resvägar för polisen.306 Det utfördes brott mot och i asylboenden, vilket ledde till både förebyggande insatser och utredningsarbete för Polismyndigheten.307

Människosmuggling, människohandel och försvunna barn

Enligt beslutet i stort om återgång till normalläge för utlännings- kontrollerna ville Polismyndigheten förbättra skyddet av utsatta. Antalet ensamkommande barn som uppehöll sig i Sverige utan tillstånd ökade behovet av inre utlänningskontroller. Om vägval måste göras vid utlänningskontrollerna skulle fokus läggas på utsatta grupper, t.ex. barn utan vårdnadshavare eller möjliga offer för män- niskohandel eller människosmuggling.308

Under det andra halvåret 2015 ökade underrättelsesamverkan mellan myndigheterna kring ensamkommande asylsökande barn som försvann. Polismyndigheten ökade också sina insatser inom området organiserad brottslighet med anledning av misstankar om ökat utnyttjande av barn i samband med det ökade antalet människor på flykt till Sverige, både för människosmuggling och människohandel och för annan organiserad brottslighet. Det togs därför initiativ till åtgärder och samverkan startades för att arbeta förebyggande kring dessa barns utsatthet.309

Polismyndigheten beskriver att det var ett svårt utredningsläge kring de försvunna barnen. Barnen var ofta inte registrerade hos Migrationsverket och Polismyndigheten hade därför inte kunskap om barnens personuppgifter, vilket gör försvinnanden svåra att utreda polisiärt. Om det fanns skäl att misstänka brott eller om polisen fick kännedom om att försvinnandena var organiserade vidtog man ändå åtgärder.310

305Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20.

306Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20, 23.

307Polismyndigheten (2016). Bearbetning av händelserapporter och brottsanmälningar, Alma. Finns på www.polisen.se/PageFiles/615116/Antal_handelserapporter_och_brottsanmalningar.pdf

308Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Polismyndigheten 2015-09-28 Beslut i stort version 2.0. Polismyndigheten 2015-10-02 Beslut i stort version 3.0.

309Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 42. Polismyndighetens webbplats, www.polisen.se/Stockholms_lan/Aktuellt/Nyheter/Halland/jan-mars/Fortsatt-samverkan- kring-migrantsituationen/

310Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

190

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Gränskontroller

Regeringens beslut

Regeringen fattade den 12 november 2015 beslut om att tillfälligt återinföra inre gränskontroll.311 Från denna dag upprätthöll Polis- myndigheten en inre gränskontroll på strategiskt utvalda platser i Polisregion Syd och Polisregion Väst.

Enligt Polismyndighetens beslut den 12 november 2015 inom ramen för den särskilda händelsen Alma var syftet med gränskon- trollen att möta den problembild som beskrevs i regeringsbeslutet enligt följande: ”Migrationsverket har vidare anfört att inflödet idag sker helt okontrollerat. Det faktum att migrationsströmmarna är blandade skapar stora svårigheter. Gränskontroll vid inre gräns skulle enligt Migrationsverkets bedömning skapa bättre ordning och reda samt göra det möjligt att tidigare identifiera de olika kategorierna av personer. En sådan identifiering skulle underlätta myndighetens arbete.”312

Gränskontroll vid fem platser

Från den 12 november 2015 kl. 12.00 skulle gränskontroll genom- föras vid följande gränsövergångar: 313

Trelleborgs hamn

Helsingborgs hamn

Öresundsbron

Göteborgs hamn

Varbergs hamn

Från den 16 november 2015 kunde förstärkning ske från övriga regioner till Polisregion Syd. Från den 23 november 2015 hade Polis- myndigheten formerat tre rörliga gränskontrollsystem som under- rättelsestyrt kunde förflyttas mellan gränsövergångar. Varje gräns-

311Regeringsbeslut Ju2015/08659/PO (2015-11-12).

312Polismyndigheten 2015-11-12 Beslut i stort version 4.0.

313Polismyndigheten 2015-11-12 Beslut i stort version 4.0.

191

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

kontrollsystem skulle vara autonomt och självständigt kunna genomföra gränskontroll och ha förmåga till ledning, passkontroll, beslutsfattande, handläggning samt ordning och säkerhet.314

Vid de aktuella orterna inrättade Polismyndigheten särskilda platser där kontrollerna genomfördes. Kontrollerna var inte hel- täckande och de var slumpmässiga. I Varbergs hamn var Polis- myndigheten inte alltid på plats, utan där gjordes mer stickprovskon- troller. På Öresundsbron kontrollerades merparten av de ankom- mande bussarna och bilarna. Ankommande tåg stoppades och poliser klev på längst fram och längst bak och kontroller gjordes av passage- rarnas dokument. Om personen inte hade giltiga dokument kunde han eller hon välja att söka asyl och togs då med av Polismyndig- heten till Migrationsverket. Om inte så direktavvisade Polis- myndigheten personen tillbaka till det land han eller hon kom ifrån.315

Gränskontrollerna tog mycket personal i anspråk. Gräns- kontrollerna ledde enligt Polismyndigheten till att omprioriteringar av verksamhet och personalresurser blev nödvändiga och det ledde till förstärkningar från i första hand ingripandeverksamheten till gränspolisverksamheten i Polisregion Väst och Polisregion Syd.316 För att lösa uppgiften med gränskontroller togs resurser i anspråk från främst ingripandeverksamheten.317

Det var först i samband med gränskontrollerna som man återfick kontroll, ansåg Polismyndigheten. Kontrollerna minskade inte inflö- det av människor men gav verktyg att arbeta med. Gränskontrollerna ledde till att ännu fler lämnades över till Migrationsverket, vilket gav en ökning av antalet asylsökande. 318

314Polismyndigheten 2015-11-12 Beslut i stort version 4.0.

315Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

316Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20, 23.

317Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20.

318Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

192

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

ID-kontroller

Polismyndighetens uppgift var att kontrollera att transportörerna kontrollerade att passagerarna hade giltiga ID-handlingar. Om så inte var fallet skulle Polismyndigheten rapportera detta till Trans- portstyrelsen.

Ingen författning gav Polismyndigheten rätt att föreskriva när- mare regler för hur transportörerna skulle genomföra sin ID- kontrollskyldighet eller för hur en ID-handling skulle bedömas. Polismyndighetens tog fram interna riktlinjer för hur ID-handlingar kan bedömas och exempel på godtagbara ID-handlingar och publi- cerade detta på webbplatsen polisen.se så att transportörerna kunde ta del av dem. ID-kontrollerna ledde till mycket arbete för Polis- myndigheten centralt.319

Polismyndighetens hantering hösten 2015 var händelsestyrt arbete i yttre tjänst

Polismyndigheten verksamhet under hösten 2015 blev mer händelse- styrd och arbetsbelastningen ökade för polisens samlade resurser i yttre tjänst.320

Mottaganden av ett stort antal människor på flykt hade för Polis- myndighetens del främst en väsentlig påverkan på polisens verk- samhet med inre gränskontroll, inre utlänningskontroll, verkställig- heter samt ordningshållning och tillsyn vid asylboenden. Polis- myndigheten har framhållit gränskontrollerna och arbetsuppgifter kopplade till asylboenden som några av de mest resurskrävande uppgifterna för Polismyndigheten till följd av det ökade antalet människor som kom.321 I Polisregion Syd var dock så sent som i januari 2016 upprätthållandet av ordning och säkerhet i polisiär bemärkelse överordnat gränskontroller och kontroller av rese- handlingar.322

319Intervju Polismyndigheten 2016-09-15 och 2016-12-01.

320Polismyndigheten (2015). Polismyndighetens budgetunderlag 2017–2019, s. 11. Polis- myndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20.

321Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20.

322Polismyndigheten (2016). Rapport från bedömandegruppens besök i Region Syd 14–15 januari 2016.

193

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Bevakning och rutinkontroller de vanligaste händelserna

Polismyndigheten har sammanfattat sitt arbete med anledning av den nationella särskilda händelsen Alma genom att sammanställa antalet händelserapporter och brottsanmälningar kopplade till händelsen.323 Man utgår då från rapporter och anmälningar med rela- tionskod 291 i Polismyndighetens ärendehanteringssystem Storm och brottsanmälningssystem RAR.324 Relationskod 291 stod för cirka en procent av det totala antalet händelserapporter i Sverige under perioden.325

Den oftast förekommande händelsen inom Alma var bevaknings- uppdrag, som utgjorde 19 procent av händelserapporterna. Bevak- ningsuppdrag är i regel planerad verksamhet där polisen genomför bevakning av exempelvis ett objekt, en person eller ett evenemang. Inom Alma innebar det exempelvis att gå rond eller bevaka asyl- boenden. 15 procent av händelserapporterna innebar kontroll av person eller fordon, det vill säga rutinkontroller av personer, bilar och händelser som polisen genomför.

Misshandel stod för 12 procent av händelserapporterna. Bråk, som utgjorde 10 procent av händelserapporterna, definieras som ordningstörningar som inte är tydliga fall av misshandel eller annat brott.

De nämnda fyra kategorierna stod för över hälften av händelse- rapporterna. Dessutom förekom olaga hot, brott mot utlännings- lagen, polisinsats/kommendering, planlagd verksamhet, gräns-

323Polismyndigheten understryker att det material som genereras av relationskod 291 är förknippat med olika problem. Ett är att bedömningen om ärendets koppling till särskilda händelsen Alma gjordes av olika enskilda tjänstemän, vilket innebär att det var patrullen på plats och operatören på ledningscentralen som tolkade om relationskoden skulle användas. Ett skäl till att relationskoden kan ha använts felaktigt är bristande kunskap om händelsen eller om relationskoden. Ett annat kan vara att hög arbetsbelastning kan ha bidragit till att relationskoden inte användes korrekt. Vidare var kopplingen till den särskilda händelsen Alma lättare att göra vid vissa typer av händelser. Exempelvis kan en planerad rondering vid ett asylboende tydligt kopplas till Alma medan en ordningsstörning på allmän plats kan vara mer svårbedömd. Materialet från Storm ger inte heller en fullständig bild av belastning för polisen, eftersom de t.ex. inte ger information om hur mycket tid som tagits i anspråk eller hur många poliser som var involverade. I syfte att rensa bort en del kända felkällor har en manuell granskning och bearbetning av materialet i Storm och RAR gjorts.

324Storm är polisens IT-system för att dokumentera händelser och få överblick över resurserna i yttre tjänst. RAR står för Rationell anmälningsrutin och är Polismyndighetens ärendehanteringssystem för anmälningsupptagning och diarieföring.

325Polisen (2016). Bearbetning av händelserapporter och brottsanmälningar, Alma. Finns på: www.polisen.se/PageFiles/615116/Antal_handelserapporter_och_brottsanmalningar.pdf

194

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

kontroll, larm om överfall, stöld i butik, utredningsarbete, skade- görelse samt information länskommunikationscentralen.326

Från Alma till arbete i linjen

Den 11 januari 2016 fattade chefen för Noa beslut om förlängning av den nationella särskilda händelsen Alma till och med 19 februari 2016. I anslutning till detta besökte en bedömandegrupp Polisregion Syd för att bedöma hur gränskontrollverksamheten skulle fortsätta i linjeverksamheten efter den 19 februari 2016. Ett avvecklings- seminarium genomfördes av Noa den 27 januari 2016 där samtliga berörda enheter deltog. En nationell kommenderingschef fick i uppgift att genom ett beslut i stort (BIS) leda avvecklingen av den nationella särskilda händelsen Alma.327

Den 19 februari 2016 återgick polisen till normalläge och den nationella särskilda händelsen Alma avvecklades. Polisen strävar alltid efter att återgå till normalläge så fort det är möjligt och man bedömde att linjeorganisationen då kunde hantera arbetet. Polisen fortsatte dock länge med vad man kallar ”Alma i linjen”, bl.a. för att polisen skulle agera samfällt i relation till exempelvis Migrations- verket. Under våren 2016 fasades Alma ut mer och mer och det fanns då inte längre någon operativ samordning kring händelsen. Polisen anser att Alma var ett bra verktyg för att få rutiner och för att hantera situationen hösten 2015.328 Polisregion Syd hade under hösten 2016 fortfarande en särskilt händelse kopplad till situationen med många människor på flykt.329

4.5Andra statliga myndigheter

I följande avsnitt redovisas hanteringen i ett antal andra statliga myndigheter. Avgränsningen har gjorts till myndigheter som under perioden september 2015 till januari 2016 fick särskilda regerings- uppdrag med anledning av det ökade antalet människor på flykt (se

326Polismyndigheten (2016). Bearbetning av händelserapporter och brottsanmälningar, Alma.

327Polismyndigheten 2016-02-05 Beslut i stort 6.0.

328Intervju Polismyndigheten 2016-09-15.

329Intervju Polismyndigheten 2016-12-01.

195

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

delar av avsnitt 4.1.4), utförde sin tillsyn med anledning av situa- tionen eller på annat sätt arbetade mycket med hanteringen av situa- tionen. Även Skatteverket och Boverket fick regeringsuppdrag, som beskrivs i avsnitt 4.2.

4.5.1Socialstyrelsen

Ansvar

Socialstyrelsen tar bl.a. fram och utvecklar statistik, regler, kunskap och stöd till vården och omsorgen. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar hur vården och omsorgen fungerar när det gäller t.ex. väntetider, tillgänglighet och personaltillgång. Socialstyrelsen tar fram föreskrifter och allmänna råd.

Beredskap

Socialstyrelsen är en av de myndigheter som har ett särskilt ansvar enligt krisberedskapsförordningen och som t.ex. ska leverera risk- och sårbarhetsanalyser till MSB och Regeringskansliet. Socialstyrel- sens risk- och sårbarhetsanalys 2014 hade inte som en risk identi- fierat eller analyserat området migration.330

Hantering

Information om familjehem och gode män

Regeringen gav i oktober 2015 Socialstyrelsen ett uppdrag om nationellt samordnade informationsinsatser om familjehem m.m. till barn och unga. Uppdraget innebar att initiera och samordna infor- mationsinsatser om familjehem, jourhem, kontaktperson, kontakt- familj, god man för ensamkommande barn och särskilt förordnad vårdnadshavare. Syftet var att synliggöra behovet och öka kunskapen om vad uppdragen innebär, för att underlätta för kommunerna att

330 Svar till utredningen från MSB, 2016-12-01. MSB har för utredningen sökt igenom ett antal myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser år 2013 och 2014, däribland Socialstyrelsens. Ingen av myndigheterna hade identifierat eller analyserat migration som en risk under dessa år.

196

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

rekrytera och säkra tillgången till bl.a. familjehem.331 Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2018.332

Regeringsuppdrag om HVB

Socialstyrelsen fick den 8 oktober 2015 i uppdrag att, i samverkan med IVO, se över Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende. Detta med anledning av att antalet barn och unga med behov av placering utanför det egna hemmet hade ökat och att sammansättningen av gruppen var förändrad. Det fanns enligt beslutet ett behov av mer flexibla och behovsanpassade lös- ningar. (Inriktningen var att åstadkomma ett mer flexibelt regelverk som skulle ge förutsättningar för mer individanpassade lösningar vid utformningen av boendena.)333

Socialstyrelsen föreslog i november 2015 vissa undantag från föreskrifterna om hem för vård eller boende. Avsikten var att tillfäl- ligt möjliggöra en större flexibilitet gällande kraven på kompetens och bemanning för att underlätta kommunernas arbete med att få fram fler boenden. Förslagen till regeländringar byggde på synpunk- ter som framkommit i samtal med bl.a. SKL, IVO och länsstyrel- serna. Ändringarna skulle t.ex. innebära att kommunerna fick göra undantag från kraven på att boendets föreståndare ska vara hög- skoleutbildad och att lokalerna skulle vara bemannade dygnet runt. Socialstyrelsen beslutade den 15 december 2015 om föreskrifter som gäller vissa undantag från Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (2003:20) om hem för vård eller boende. Bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 2016.334

Socialstyrelsen beslutade sedan, efter en slutlig översyn, den 31 maj 2016 om föreskrifter och allmänna råd som gäller hem för vård eller boende. Lokalerna behöver även fortsättningsvis inte vara bemannade dygnet runt om barnen inte finns där.335

331Regeringsbeslut S2015/07017/FST (delvis) (2015-10-29).

332En delredovisning lämnades till Socialdepartementet under våren 2016.

333Regeringsbeslut S2015/06477/FS (2015-10-08).

334Se HSLF-FS 2015:34 och Socialstyrelsens meddelandeblad 7/2015, om ändring av SOSFS 2003:20. Undantagsvis är adekvat utbildning tillräcklig, liksom bemanning när barnen finns på plats.

335Nu gällande föreskrifter, se gemensamma författningssamlingen för hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m., HSLF-FS 2016:55, se 5 kap. 1 § och 6 kap. 2 §.

197

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Regeringsuppdrag om stöd till kommuner

Den 22 oktober 2015 fick Socialstyrelsen i uppdrag att inrätta en svarsfunktion med uppgift att besvara frågor från och ge stöd till kommunerna. Den rådande situationen innebar att den kommunala socialtjänsten hade utsatts för ett stort tryck och flera kommuner hade påtalat behovet av att kunna få stöd som gällde information i olika frågor, från central nivå och via en svarsfunktion. Det gällde bl.a. information om relevant lagstiftning och tillgänglig kunskap på området. Behovet var särskilt uttalat från mindre kommuner, som ibland saknade egen kapacitet för att kunna hantera de fråge- ställningar som uppkom. Socialstyrelsen fick uppdraget för att myndigheten har en central roll när det gäller den statliga styr- ningen och kunskap rörande bl.a. socialtjänsten.336

Regeringsuppdrag om hälsoundersökningar

Den 10 december 2015 fick Socialstyrelsen och Folkhälsomyndig- heten i uppdrag att stödja landstingen i arbetet med att erbjuda hälsoundersökningar till asylsökande. I uppdraget ingick att se över möjligheterna att förenkla och effektivisera hur hälsoundersök- ningar kunde genomföras. Socialstyrelsen och Folkhälsomyndig- heten skulle bistå landstingen med kunskaps- och metodstöd. Syftet var att andelen genomförda hälsoundersökningar skulle öka. Genomförandet av uppdraget skulle ske i samverkan med SKL.337

Regeringsuppdrag om tolkar

Socialstyrelsen fick den 10 december 2015 i uppdrag att kartlägga hur stödet kring andra talade språk än svenska såg ut inom hälso- och sjukvården och tandvården, för att underlätta för asylsökande och nyanlända att kommunicera med vården. I uppdraget ingick att kartlägga såväl tillgången till tolkar som tillgången till flerspråkig personal.338 Uppdraget redovisades under våren 2016 och bekräf- tade att det råder brist på kontakttolkar i talade språk och brist på

336Regeringsbeslut S2015/06822/FST (2015-10-22).

337Regeringsbeslut S2015/07981/FS (2015-12-10). Se även under Folkhälsomyndigheten.

338Regeringsbeslut S2015/07983/FS (2015-12-10).

198

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

kvalificerade tolkar som hälso- och sjukvården och tandvården kan anlita. Enligt Socialstyrelsen drabbade det akutvård och akut tand- vård i störst utsträckning, och verkade också påverka hälso- och sjukvården och tandvården i glesbygd i högre grad än i tätort.339

Regeringsuppdrag om vård

Socialstyrelsen fick den 10 december 2015 i uppdrag att i samråd med Folkhälsomyndigheten, IVO och SKL göra en fördjupad analys av hälso- och sjukvårdens och tandvårdens utmaningar och möjligheter när det gäller att tillhandahålla vård till asylsökande och nyanlända. I analysen ingick att belysa möjliga förändringar av hälso- och sjukvårdssystemets förmåga och funktionalitet, på kort och lång sikt, för att möta dessa utmaningar. Regeringen beskrev i uppdraget att den nuvarande situationens konsekvenser för hälso- och sjukvården inklusive tandvården i nuläget var svåra att över- blicka. Det grundläggande problemet var osäkerheten om hur till- strömningen utvecklas över tid och att det för närvarande inte heller fanns tillräckligt med kunskap om de nyanlända och asyl- sökande och deras hälsotillstånd. Landstingen var dessutom olika påverkade av situationen och det komplicerade också bilden.340 Socialstyrelsen delredovisade uppdraget i maj 2016 och lämnade en slutrapport under hösten 2016.

Rapporten beskriver bl.a. att asylsökande får mindre vård jämfört med övriga befolkningen, men att mönstret är annorlunda. Asyl- sökande personer får mer primärvård och mindre specialiserad vård, undantaget sluten barn- och ungdomspsykiatrisk vård. Nyanlända uppsöker tandvården mest för akuta besvär och i låg utsträckning i förebyggande syfte. Det konstateras att det finns hinder för berörda grupper att nå vården, särskilt specialistvården, och att asylsökande inte alltid får tillgång till den vård de har rätt till.341

339Se Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning våren 2016, maj 2016.

340Regeringsbeslut S2015/07982/FS (2015-12-10).

341Se Hälso- och sjukvård och tandvård till asylsökande och nyanlända, delrapport 2016 respektive slutrapport 2016, publicerad på myndighetens webbplats den 13 oktober 2016.

199

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Kontakter med Regeringskansliet

Socialstyrelsen hade avstämningar med en statssekreterare på Social- departementet varannan vecka under hösten 2015. Regeringen var t.ex. lyhörd för Socialstyrelsens förslag om åtgärder inom social- tjänstområdet.342

Lägesrapporter

Den 24 september 2015 begärde MSB in en lägesrapport om social- tjänsten och hälso- och sjukvården från Socialstyrelsen. Socialsty- relsen gjorde sedan kartläggningar av läget inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården från december 2015 till mars 2016 med anled- ning av situationen med fler människor på flykt. Även dessa togs fram efter hemställan från MSB.343

Möten och samverkan

Socialstyrelsen deltog i de nationella samverkanskonferenser som arrangerades av MSB. Socialstyrelsen kunde använda befintliga strukturer för samverkan med t.ex. SKL och Migrationsverket när situationen förändrades under hösten 2015. Större möten, t.ex. nationella samverkanskonferenser, kompletterades av mindre forum där olika frågor kunde lösas.344

Den 20 oktober 2015 genomfördes på begäran av Socialstyrelsen en samverkanskonferens med särskilt fokus på landstingens hante- ring av situationen, där SKL, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, MSB och samtliga landsting deltog. Under hösten 2015 hölls fyra större samverkanskonferenser med fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst med Socialstyrelsen, IVO, SKL, Folkhälsomyndigheten och MSB.345

342Intervju Socialstyrelsen 2016-09-26.

343Socialstyrelsen (2016). Årsredovisning 2015, s. 13.

344Intervju Socialstyrelsen, 2016-09-26.

345MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen s. 15.

200

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Information och stödmaterial

Socialstyrelsen tog också fram stödmaterial, vägledningar och sam- lad information till personal i vården och omsorgen som mötte människor på flykt. Till exempel tog Socialstyrelsen fram filmer för ensamkommande barn som placerats i HVB eller i familjehem samt handledningar för socialtjänst och HVB. Socialstyrelsen tog även fram en webbplats om situationen med människor på flykt och en webbsida som vände sig till privatpersoner som ville göra en insats för ensamkommande barn.346

4.5.2Inspektionen för vård och omsorg (IVO)

Ansvar

IVO:s främsta uppgift är att svara för tillsyn och tillståndsprövning inom bl.a. hälso- och sjukvård och socialtjänst. Den lagstiftning som styr dessa verksamheter är i huvudsak patientsäkerhetslagen (2010:659) och socialtjänstlagen (2001:453).

Tillstånd

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till bl.a. hem för vård och boende (HVB) för barn och unga som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Hem för vård och boende som drivs i enskild regi måste få tillstånd från IVO för att bedriva verksamhet.347 Kommuner och landsting behöver inte tillstånd, men är skyldiga att anmäla verksamheten till IVO:s register. Tillstånd behövs inte heller för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) har överlämnat till enskild att utföra.

346Socialstyrelsen (2016). Årsredovisning 2015, s. 13.

347Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd från IVO yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av hem för vård eller boende, se

7kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

201

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Tillsyn

IVO genomför tillsyn av verksamheter inom socialtjänsten. Inom hälso- och sjukvårdsområdet bedriver IVO tillsyn av verksam- heterna och av hälso- och sjukvårdspersonalen samt handlägger klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal.

I tillsynsuppdraget ingår handläggning av anmälningar, t.ex. enligt lex Sarah och lex Maria, enskilda personers klagomål på hälso- och sjukvård och socialtjänst samt kommunernas skyldighet att rappor- tera beslut om insatser som inte har verkställts.

Lex Sarah

Personal inom bl.a. socialtjänsten och Statens institutionsstyrelse är enligt socialtjänstlagen skyldiga att rapportera missförhållanden samt påtagliga risker för missförhållanden. Rapporteringen ska göras till den som bedriver verksamheten, som i sin tur är skyldig att utreda den rapporterade händelsen samt undanröja missförhål- landet. Om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett miss- förhållande är allvarligt ska den som bedriver verksamheten snarast anmäla det till IVO. IVO bedömer i första hand om utredningen är tillräcklig för en analys och om verksamheten åtgärdat det aktuella missförhållandet.348

Beredskap

IVO tog 2013 fram en rapport där utbildningsnivån hos vård- och omsorgspersonal på hem för vård eller boende(HVB) för barn och unga undersöktes. I rapporten diskuteras att framväxandet av HVB för ensamkommande barn aktualiserar frågan om personalens utbild- ning och att barn som kommer till Sverige utan sina vårdnadshavare inte placeras på HVB för att de är i behov av behandling utan i stället för att de behöver stöd i sin integration och i sitt vuxenblivande vilket också ställer andra krav på relevant kompetens i verksam- heterna.349

348IVO (2016). Verksamhetsberättelse 2015, s. 10.

349IVO (2013). En trygg och säker vård – har personalen lämplig utbildning? En granskning av vård- och omsorgspersonalens utbildning och metoder i HVB för barn och unga.

202

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

Hantering

Stärkt kapacitet

I början av oktober 2015 fick IVO ett uppdrag av regeringen att vidta åtgärder som skulle stärka kapaciteten i IVO:s verksamhet med tillståndsprövning avseende hem för vård eller boende, HVB, för barn och unga och för den kommande placeringsformen stöd- boenden. IVO skulle därutöver se över myndighetens nuvarande rutiner och processer inom området, med syfte att effektivisera handläggningen.350

IVO redovisade vidtagna och planerade åtgärder enligt uppdraget den 1 april 2016 till Regeringskansliet.

Föreskrifter för HVB

Socialstyrelsen fick den 8 oktober 2015 i uppdrag att i samverkan med IVO se över Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende.351 Socialstyrelsen beslutade den 15 decem- ber 2015 om undantag från vissa bestämmelser i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende.352 Sedan översynen remitterats och blivit klar har Socialstyrelsen antagit nya föreskrifter och allmänna råd om hem för vård och boende.353

Ökad tillstånds- och tillsynsverksamhet

I slutet av 2015 ökade både antalet registrerade HVB och ärenden avseende ansökan om tillstånd att bedriva HVB för ensamkom- mande barn.354

Antalet verksamheter som IVO inspekterar ökade under 2015, och utvecklingen berodde på det ökade antalet HVB för ensamkom- mande barn. IVO återkallade fyra tillstånd för HVB och även det

350Regeringsbeslut S2015/06289/FST (2015-10-01).

351Regeringsbeslut S2015/06477/FS (2015-10-08).

352Se HSLF-FS 2015:34.

353Se HSLF-FS 2016:55. Se även under rubriken Socialstyrelsen.

354IVO (2016). Verksamhetsberättelse 2015, s. 20–21.

203

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

förklarades med att fler HVB för ensamkommande öppnade under 2015.355

Skrivelse om lex Sarah-anmälningar

IVO skickade en skrivelse till regeringen den 15 december 2015.356 IVO konstaterade i skrivelsen att myndigheten under hösten hade fått in lex Sarah-anmälningar från kommuner av en karaktär som man inte hade sett tidigare. I anmälningarna signalerade kommu- nerna att de på grund av den kraftiga ökningen av antalet ensamkom- mande barn inte hade förutsättningar att klara sitt uppdrag och att de hade svårigheter att uppfylla lagens krav på kvalitet, säkerhet och rättssäkerhet för de barn som placeras på HVB eller i familjehem. Under perioden 1 september till 8 december 2015 hade det kommit 31 lex Sarah-anmälningar av den här karaktären till IVO.

Kommunerna tog i sina anmälningar upp att socialtjänstens utredningar om barnens behov inte höll tillräckligt hög kvalitet och att tidsramar inte hölls. Utredningar av boenden där barnen place- rades var undermåliga eller obefintliga och boenden där barnen placerats följdes inte upp. Kommunernas egna HVB-hem uppfyllde inte kraven när det gällde personal och lokaler.

IVO beskrev att de normalt i ett beslut med anledning av en lex Sarah-anmälan fokuserar på om verksamhetens utredning är till- räckligt omfattande och om verksamheten har åtgärdat det aktuella missförhållandet. Med hänsyn till det aktuella läget beskrev dock IVO att man valt att anpassa sin hantering av lex Sarah-anmäl- ningarna till det faktum att de var av en ny art. IVO beskrev att de i sina beslut skulle komma att meddela de berörda kommunera:

att IVO var medvetna om att de krav som nu i den extraordinära situationen ställdes på socialnämnder/motsvarande i landet inne- bar stora påfrestningar,

att IVO förutsatte att socialnämnden/motsvarande utifrån sitt ansvar analyserade och bedömde situationen och planerade för

355IVO (2016). Verksamhetsberättelse 2015, s. 15, 21.

356IVO (2015). Konsekvenser av den kraftiga ökningen av antalet ensamkommande barn, Dnr 10.4–38110/2015.

204

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

att kunna tillgodose nödvändiga behov samt att kommunen hanterade detta på en kommunövergripande nivå,

samt att IVO med utgångspunkt från bl.a. de inkomna lex Sarah-anmälningarna fortlöpande skulle komma att rapportera till regeringen om situationen kring de ensamkommande barnen och de konsekvenser som detta fått i landets kommuner, både för denna målgrupp och för andra målgrupper inom övriga verk- samheter.

Möten

IVO deltog under hösten 2015 i ett antal möten med MSB och andra myndigheter, bl.a. samverkanskonferenser med särskilt fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst.

4.5.3Folkhälsomyndigheten

Ansvar

Folkhälsomyndigheten är en nationell kunskapsmyndighet som arbe- tar för bättre folkhälsa. Det gör myndigheten genom att utveckla och stödja samhällets arbete med att främja hälsa, förebygga ohälsa och skydda mot hälsohot.

Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn, t.ex. när det gäller miljö- balkens regler om hälsoskydd för inomhusmiljö, hygien och objekt- buren smitta. Folkhälsomyndigheten ska ge stöd till landsting, regioner och kommuner när det gäller t.ex. smittorisker, hälsounder- sökningar och vägledning om hälsoskyddstillsyn av boenden. Folk- hälsomyndigheten ansvarar för att vägleda kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder om de regler som finns om inomhusmiljön i boenden, inklusive de boenden som Migrationsverket erbjuder asyl- sökande.

205

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Beredskap

Folkhälsoinstitutet tog 2014 bl.a. fram en vägledning som handlade om möten mellan asylsökande och tjänstemän vid myndigheter och personal inom hälso- och sjukvården.357

Hantering

Hälsoundersökningar

Regeringen gav den 10 december 2015 ett uppdrag till Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten gemensamt om att stödja landstingen i arbetet med att erbjuda hälsoundersökningar till asylsökande.358 Myndigheterna ska enligt beslutet, i samverkan med SKL, se över möjligheterna att förenkla och effektivisera genomförandet av hälso- undersökningar, för att antalet genomförda hälsoundersökningar ska öka. Uppdraget delrapporterades i april 2016 och en gemensam slutrapportering ska ske senast april 2017.359

Behov av vaccinationer

Folkhälsomyndigheten fick den 10 december 2015 i uppdrag att göra en kartläggning och analys av behoven av vaccinationer hos asylsökande. 360 Av beslutet framgår att Folkhälsomyndigheten tidi- gare under hösten 2015 hade utrett om situationen var sådan att den innebar en ökad risk för spridning av smittsamma sjukdomar i Sverige. Den övergripande slutsatsen var att riskerna var låga. De asylsökande som kommit under hösten kunde dock vara mer utsat- ta än befolkningen i stort och genom rätten till hälsoundersökning kunde de som behövde få tillgång till exempelvis vaccinations- skydd, rådgivning eller medicinsk behandling.361

357Folkhälsomyndigheten (2014). Möten om hälsa. Vägledning inför hälsoundersökningar för migranter.

358Regeringsbeslut S2015/07981/FS (2015-12-10).

359Delredovisning av uppdraget Stöd till genomförande av hälsoundersökningar, 2016-04-27, dnr Folkhälsomyndigheten: 04321-2015, dnr Socialstyrelsen: 146/2016.

360Regeringsbeslut S2015/07984/FS (2015-12-10).

361Se Människor på flykt – en riskbedömning av smittspridning respektive Barn på flykt – en riskbedömning av smittspridning, publicerade den 9 oktober 2015 på myndighetens webb-

206

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

I uppdraget ingick att vid behov ta fram ett underlag med förslag till åtgärder för att underlätta för hälso- och sjukvården – inklusive barnhälsovården och elevhälsan – att kunna erbjuda asylsökande vaccinationer enligt tillämpliga vaccinationsprogram. Folkhälso- myndigheten skulle i genomförandet av uppdraget samråda med Socialstyrelsen, SKL samt organisationer som företräder profes- sionerna.

Folkhälsomyndigheten redovisade uppdraget den 30 april 2016 i rapporten Kartläggning och analys av behovet av vaccin hos asyl- sökande, publicerad på myndighetens webbplats.

Rapporten är en kartläggning och analys av de asylsökandes behov av vaccinationer. Den innehåller ett underlag och förslag på åtgärder för att underlätta för hälso- och sjukvården inklusive barn- hälsovården och elevhälsan att så snart som möjligt kunna erbjuda asylsökande vaccinationer enligt tillämpliga vaccinationsprogram.362 Rapporten beskriver bl.a. att det under 2015 anlände ett stort antal människor till Sverige för att söka skydd eller asyl, främst från Syrien, Afghanistan och Irak. Många års konflikter och krig i dessa länder innebär att hälso- och sjukvården har försvagats och att vacci- nationstäckningen gått ned, främst för barn under fem år. En stor andel av de yngre barnen beräknades vara ovaccinerade och även bland vuxna var immuniteten inte heltäckande. I genomsnitt saknade 18 procent immunitet mot mässling. Rapporten pekar som proble- matiska områden på bl.a. avsaknad av samordningsnummer och kontaktinformation, svårigheter med registrering i vaccinations- register och brist på information till asylsökande.

Möten

Folkhälsomyndigheten deltog i ett antal möten med MSB och andra myndigheter, bl.a. samverkanskonferenser med särskilt fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst.

plats. Bedömningen var att flyktingströmmarna innebar låg risk för utbrott av infektions- sjukdomar till befolkningen i Sverige.

362 Det allmänna vaccinationsprogrammet regleras i smittskyddslagen (2004:168). Kom- muner och landsting är skyldiga att erbjuda vaccinationer mot smittsamma sjukdomar i syfte att förhindra spridning av dessa sjukdomar i befolkningen. Det inkluderar även kom- pletterande vaccinationer till barn som inte tidigare vaccinerats enligt programmet. Reger- ingen beslutar vilka vaccin som omfattas av det allmänna vaccinationsprogrammet.

207

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Lägesrapport till MSB

MSB bad Folkhälsomyndigheten om en lägesrapport den 24 sep- tember 2015 och de uppgifter som myndigheten lämnade fanns med i MSB:s lägesbild.

Vägledning om prioritering för vård

Folkhälsomyndigheten tog under hösten 2015 fram ett stöd för hälso- och sjukvårdens prioriteringar när det gäller smittsamma sjuk- domar. Det är en vägledning riktad till vårdpersonal, för att ur ett smittskyddsperspektiv underlätta prioritering av vem som behöver komma i kontakt med vården redan innan den hälsoundersökning som alla asylsökande ska erbjudas.363

Myndigheten beskrev också, mot bakgrund av den speciella situa- tionen att stora grupper av asylsökande kom samtidigt och bodde samlat på anläggningsboenden, möjliga preventiva åtgärder under mottagandet i en rekommendation till hälso- och sjukvården om vaccinationer till människor på flykt.364 Myndigheten menade att vaccinationer och andra preventiva åtgärder bör genomföras så snart det är möjligt.

Boenden

Folkhälsomyndigheten tog i december 2015 fram en vägledning om miljöbalkens regler om inomhusmiljön i Migrationsverkets asyl- boenden, liksom en kortfattad vägledning om hem för ensamkom- mande asylsökande barn.365 Myndigheten publicerade också en webbaserad vägledning om akuta korttidsboenden för asylsökande.366

Vägledningarna riktade sig främst till inspektörer och tillsyns- myndigheter, det vill säga kommunala miljönämnder eller motsva-

363Folkhälsomyndigheten (2015). Människor på flykt – vägledning om smittskydd till hälso- och sjukvården, reviderad version 2015-12-14.

364Se Vaccinationer till människor på flykt. Rekommendationer till hälso- och sjukvården. Publice- rad på myndighetens webbplats 2015-11-30.

365Se Vägledning om hem för ensamkommande asylsökande barn och webbaserade Vägledning om Migrationsverkets asylboenden, publicerade på myndighetens webbplats 15 januari 2016.

366Se Miljöbalkens regler om hälsoskydd i akuta korttidsboenden för flyktingar. Vägledningen anger att den inte gäller hem för ensamkommande asylsökande barn eller asylboenden där människor bor under en längre tid (månader och upp till år).

208

SOU 2017:12

Myndigheternas beredskap och hantering

rande, men också till fastighetsägare eller motsvarande leverantör av ett boende.

4.5.4Statens institutionsstyrelse (SiS)

Ansvar

SiS är en myndighet som bedriver individuellt anpassad tvångsvård. SiS ger vård och behandling av ungdomar med allvarliga psyko- sociala problem och vuxna med missbruksproblem. SiS tar också emot ungdomar som har dömts till sluten ungdomsvård.

Beredskap

År 2014 konstaterade SiS att ensamkommande barn och ungdomar var en relativt ny målgrupp för dem. SiS gjorde därför en kartlägg- ning för att beskriva målgruppen och för att identifiera eventuella utvecklingsbehov. Kartläggningen visade bl.a. att språkbarriären, brist på tolkar och språkkunnig personal inom SiS var ett stort problem. SiS identifierade också ett behov av bättre samverkan med socialtjänsten, Migrationsverket och landstingen. SiS satte upp ett inriktningsmål för 2015 där målgruppen ensamkommande barn var ett prioriterat område.367

SiS hade låg beredskap med tanke på att målgruppen var ny för dem, men myndigheten identifierade detta förhållande redan 2014 och vidtog åtgärder för att förbättra sin beredskap.

Hantering

Uppdrag om stödboende

I oktober 2015 fick SiS i uppdrag att utreda förutsättningarna för myndigheten att iordningsställa och tillhandahålla minst 1 000 platser i stödboende och hem för vård eller boende för barn och unga i åldern 16–20 år. Uppdraget skulle utföras i samråd med Socialstyrelsen, IVO, Migrationsverket, Upphandlingsmyndighe-

367 Statens Institutionsstyrelse (2015). Årsredovisning 2014, s. 19.

209

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

ten och SKL. Uppdraget redovisades till regeringen den 22 decem- ber 2015.368

Ökad verksamhet och handlingsplan

Ensamkommande barn var en ny målgrupp för SiS och statistik om antalet ensamkommande i SiS boenden finns sedan 2014. Under 2015 var drygt var fjärde pojke som placerades ensamkommande. Under 2015 togs 221 ensamkommande barn in på något av SiS ung- domshem, att jämföra med 139 år 2014. 369

SiS beslutade under 2015 om en handlingsplan för ensamkom- mande barn, som utgår från de områden som identifierades i den kartläggning som gjordes 2014, t.ex. språk- och tolkfrågan, skola och samarbete med andra samhällsaktörer. SiS har påbörjat utvecklings- arbete inom de olika områdena.370

4.5.5Statens skolverk

Skolverket skiljer inte i sin hantering mellan barn som är asylsökande och nyanlända barn eftersom rätten till skolgång är densamma för båda grupperna. Det är svårt att se vilka åtgärder som särskilt avsåg gruppen barn på flykt.

Ansvar

Skolverket ska bl.a. stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamheter samt bidra till att förbättra deras förut- sättningar att arbeta med utveckling av verksamheterna för ökad måluppfyllelse. Myndigheten utformar kurs- och ämnesplaner och kunskapskrav samt ansvarar för nationella prov och tar fram föreskrifter och allmänna råd. Skolverket ansvarar för den officiella

368Regeringsbeslut S2015/06476/FST (2015-10-01). Statens Institutionsstyrelse (2015).

Redovisning av uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättande av stödboende och hem för vård eller boende, dnr 1.1.1-3398-2015.

369Statens institutionsstyrelse (2016). Årsredovisning 2015, s. 8.

370Statens institutionsstyrelse (2016). Årsredovisning 2015, s. 2, 4, 14.

210

SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering

statistiken på skolområdet och gör nationella uppföljningar och utvärderingar.

Myndighetens verksamhet ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Skolverket erbjuder därför stöd och kom- petensutveckling till huvudmän och personal inom skolväsendet för att skapa bättre förutsättningar för att t.ex. ge nyanlända barn och ungdomar en utbildning av hög kvalitet och likvärdighet.

Beredskap

Skolverket hade före hösten 2015 tagit fram stöd och råd till huvud- män, rektorer och lärare inom flera områden med anknytning till barn på flykt, t.ex. betygssättning av nyanlända elever och fram- gångsfaktorer för ett mottagande av nyanlända elever som gynnar elevernas integration och måluppfyllelse. Skolverket tar även fram information till nyanlända elever. Skolverket hade t.ex. i juni 2015 fått i uppdrag av regeringen att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever.

Hantering

Samarbete med MSB

I slutet på oktober 2015 samverkade Skolverket och MSB kring den nationella lägesbilden och lägesrapporteringen från länsstyrelserna och hur dessa lägesbeskrivningar anknöt till Skolverkets kunskap om skolområdet. MSB och Skolverket hade fortsatt löpande kontakt under hösten 2015 för avstämningar av läget inom skolområdet. Skolverket deltog även regelbundet i MSB:s samverkanskonferenser om situationen.

211

Myndigheternas beredskap och hantering

SOU 2017:12

Besked om hantering

Skolverket lämnade besked om nya riktlinjer till kommunerna.371 Kommunerna skulle sträva efter att erbjuda skolgång inom en månad, men i de fall då det inte var möjligt, om det t.ex. kommer många nyanlända till kommunen på kort tid, fick det ta länge tid.372 I oktober meddelade Skolverket att kommuner, om särskilda skäl föreligger, får ta längre tid än tre månader på sig för att anordna skolgång för nya barn på flykt.373

Stödlinje

Skolverket inrättade i oktober 2015 en stödlinje och en e-post- adress för frågor om nyanlända elever. Under den första veckan som stödlinjen fungerade kom sammalagt 150 frågor från kommu- ner och lärare. Merparten av samtalen bedömdes komma från kom- muner som redan tog emot elever som var barn på flykt eller mig- ranter.374

4.5.6Statens skolinspektion

Ansvar

Skolinspektionen granskar huvudmän för skollagsreglerad verk- samhet och bedömer bl.a. ansökningar om att driva fristående skola. Skolinspektionen har tillsynsansvar för skola, vuxenutbild- ning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet.

371Asylsökande barn och ungdomar ska tas emot i skolverksamheten så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Mottagandet bör enligt 4 kap. 1 a § skolför- ordningen (2011:185) ske senast en månad efter ankomsten.

372Skolverkets information, publicerat myndighetens webbplats 2015-10-16.

373MSB: Nationell lägesbild flyktingsituationen 2015-10-20 och 2015-10-27.

374MSB: Nationell lägesbild flyktingsituationen 2015-10-27.

212

SOU 2017:12	Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten 2015
Källa: Prop. 2015/16:1 utgiftsområde 8.