sou 2017 11 d2

Vägskatt

Volym 2

Betänkande av Vägslitageskattekommittén

Stockholm 2017

SOU 2017:11

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24562-0

ISSN 0375-250X

Innehåll

Volym 1
Förkortningar och förklaringar .............................................		21
Sammanfattning ................................................................		25
Summary ..........................................................................		39
1	Författningsförslag.....................................................	53
1.1 Förslag till vägskattelag (0000:000) .......................................		53

1.2Förslag till lag (0000:000) om tjänsteleverantörer för

vägskatt....................................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1985:146) om

avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ..............

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1990:313) om Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig

handräckning i skatteärenden.................................................

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1993:891) om

indrivning av statliga fordringar m.m. ...................................

1.6Förslag till lag om upphävande av lagen (1997:1137) om

vägavgift för vissa tunga fordon.............................................

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om

vägtrafikregister ......................................................................	90
1.8 Förslag till lag om ändring i fordonslagen (2002:574) .........	95

1.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................

645

Innehåll SOU 2017:11

1.10	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) .............................................................................	99
1.11	Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen
	(2013:460) .............................................................................	100

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2014:447) om rätt att ta fordon i anspråk för fordringar på vissa skatter

	och avgifter ...........................................................................		104
1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1437) om
	åtgärder vid hindrande av fortsatt färd................................		105
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1977:937) om allmänna domstolars behörighet m.m. ......		106
2	Kommitténs uppdrag och arbetssätt samt
	betänkandets disposition ..........................................		107
2.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................		107
2.2	Kommitténs arbete...............................................................		109
2.3	Betänkandets disposition .....................................................		110
3	Några utgångspunkter för kommitténs arbete..............		113
3.1	Inledning ...............................................................................		113
3.2	Vägskatten är en skatt, inte en avgift ..................................		113
3.3	Kostnadsansvar och externa kostnader...............................		114
	3.3.1	Lastbilstrafikens kostnadsansvar..........................	114
	3.3.2	Trafikens externa kostnader .................................	114
3.4	Styrning och effektivitet ......................................................		116
	3.4.1	Drivmedelsskatt är inte styrande på sikt .............	116

3.4.2En avståndsbaserad skatt är effektivare än en

		drivmedelsskatt .....................................................	117
	3.4.3	En avståndsbaserad skatt är effektivare än en
		tidsbaserad avgift...................................................	118
3.5	Vägtullar för lastbilar blir allt vanligare...............................		119
3.6	Konkurrens på lika villkor ...................................................		120
646

SOU 2017:11		Innehåll
3.7 En okomplicerad skatt..........................................................		121
3.7.1	Lätt att förstå och hantera.....................................	121
3.7.2	Hög acceptans och legitimitet ..............................	121
3.7.3	Låga anpassnings- och transaktionskostnader.....	121
3.7.4	Automatisk och elektronisk hantering ................	122

3.7.5Förmåga att interagera med närliggande

		system.....................................................................	122
3.8	Kostnadseffektivitet..............................................................		122
Bakgrund och gällande rätt
4	Bakgrund................................................................		125
4.1	Inledning ...............................................................................		125
4.2	Sveriges vägnät och hur det är trafikerat .............................		125
	4.2.1	Sveriges vägnät.......................................................	125
	4.2.2	Trafiken på det svenska vägnätet..........................	126
4.3	Lastbilstrafiken i Sverige.......................................................		127
	4.3.1	Den svenska lastbilsflottan ...................................	127
	4.3.2	Den utländska lastbilsflottan ................................	137

4.3.3Det sammanlagda trafikarbetet på svenska

		vägar........................................................................	140
4.4	EU:s transportpolitik ...........................................................		142
	4.4.1	Historik..................................................................	142
	4.4.2	EU:s transportpolitiska mål..................................	145
	4.4.3	EU-kommissionens vitböcker m.m. ....................	146
4.5	Sveriges transportpolitik ......................................................		156
	4.5.1	Historik..................................................................	156
	4.5.2	De transportpolitiska målen .................................	157
	4.5.3	Transportpolitiska propositioner .........................	158

4.6Tidigare överväganden avseende avståndsbaserade

vägskatter...............................................................................		163
4.6.1	Kilometerskatten 1974–1993 ................................	163
4.6.2	Kilometerskattediskussionen under 2000-talet ...	165

4.6.3Vägtrafikskatteutredningens förslag till

	kilometerskattesystem ..........................................	169
4.6.4	Konjunkturinstitutets och SIKA:s analyser ........	172

647

Innehåll		SOU 2017:11
5	Gällande rätt	...........................................................179
5.1	Inledning ...............................................................................	179

5.2EU-rättsliga förutsättningar för en svensk

avståndsbaserad skatt för tunga lastbilar.............................		179
5.2.1	Eurovinjettdirektivet.............................................	179
5.2.2	EFC-direktivet ......................................................	185

5.2.3Kommissionens beslut om det europeiska systemet för elektroniska vägtullar (EETS-

	beslutet).................................................................	186
5.2.4	Lagen om elektroniska vägtullssystem ................	191
5.2.5	EU:s regler om statligt stöd .................................	192

5.2.6Det regionala transportbidraget – ett stöd som

	är förenligt med statsstödsreglerna......................	194
5.3 Dagens fordonsrelaterade skatter och avgifter i Sverige....		195
5.3.1	Inledning................................................................	195

5.3.2Vägtrafikskatt (fordonsskatt och

	saluvagnsskatt) ......................................................	196
5.3.3	Vägavgift för vissa tunga fordon ..........................	200
5.3.4	Trängselskatt .........................................................	204
5.3.5	Infrastrukturavgifter på väg..................................	207
5.3.6	Skatt på bränsle .....................................................	210
5.4 Regelverket för tung lastbilstrafik.......................................		211
5.4.1	Yrkesmässig trafik på väg .....................................	211
5.4.2	Kör- och vilotider..................................................	215
5.5 Kontroller och sanktioner på vägtransportområdet...........		216
5.5.1	Vägkontroller på svenska vägar............................	216

5.5.2Kontroll av kör- och vilotider som utförs av

Transportstyrelsen ................................................

217

5.5.3Avgifter och andra effekter vid sen betalning

	av skatter och avgifter på vägtrafikområdet ........	218
5.5.4	Sanktioner och andra effekter vid
	överträdelser av regler på vägtransportområdet..	222
5.5.5	Åtgärder vid hindrande av fortsatt färd ...............	225
5.5.6	Tullverkets befogenheter......................................	227

648

SOU 2017:11 Innehåll

5.6	Kontroller och sanktioner på skatteområdet ......................		227
	5.6.1	Dokumentationsskyldighet på skatteområdet ....	227
	5.6.2	Skatteverkets kontrollformer ...............................	238
	5.6.3	Några sanktioner på skatteområdet .....................	243
5.7	Indrivning av skatter och avgifter........................................		250

5.7.1Allmänt om indrivning av fordonsrelaterade

skatter och avgifter................................................

250

5.7.2Indrivning av skatter och avgifter i andra

länder......................................................................

250

5.8Informationsutbyte med andra länder om

fordonsrelaterade uppgifter..................................................

254

5.8.1Allmänt om informationsutbyte med andra

	länder om fordonsrelaterade uppgifter ................	254
5.8.2	Närmare om utbytet av fordonsrelaterade
	uppgifter genom olika system och nätverk..........	255

5.9Behandling av personuppgifter på skatte- och

trafikområdet m.m................................................................		256
5.9.1	EU:s dataskyddsdirektiv .......................................	256
5.9.2	EU:s dataskyddsförordning..................................	256
5.9.3	Personuppgiftslagen ..............................................	257

5.9.4Regeringsformen och kravet på lagreglering

för viss personuppgiftsbehandling .......................

259

5.9.5Behandling av uppgifter i Skatteverkets

		beskattningsverksamhet........................................	260
	5.9.6	Vägtrafikregistret...................................................	261
	5.9.7	Kameraövervakning...............................................	263
5.10	Offentlighet och sekretess ...................................................		266
	5.10.1	Offentlighetsprincipen..........................................	266
	5.10.2	Sekretess.................................................................	267
	5.10.3	Informationsutbyte mellan myndigheter.............	268
6	Tekniska förutsättningar...........................................		271
6.1	Inledning ...............................................................................		271
6.2	Tekniska lösningar för uppbörd i vägtullssystem ...............		271
	6.2.1	Satellit.....................................................................	271
	6.2.2	Korthållskommunikation (DSRC) ......................	273

649

Innehåll		SOU 2017:11
6.2.3	Färdskrivare...........................................................	274
6.2.4	RFID......................................................................	275
6.2.5	ANPR ....................................................................	276
6.2.6	Mobiltelefon..........................................................	276
6.3 Tekniska lösningar för kontroll i vägtullssystem ...............		277
6.3.1	Fasta kontrollstationer .........................................	277
6.3.2	Flyttbara kontrollstationer...................................	278

6.4Andra kontroller som kompletterar de tekniska

	lösningarna för kontroll .......................................................		278
	6.4.1	Patrullerande kontrollfordon ...............................	278
	6.4.2	Bemannade vägkontroller.....................................	279
	6.4.3	Granskning i efterhand .........................................	279
7	Internationell utblick – Hur gör man i andra länder?....		281
7.1	Inledning ...............................................................................		281
7.2	Tidsbaserade vägavgiftssystem för tunga fordon ...............		282
	7.2.1	Eurovinjettsamarbetet (inklusive Sverige) ..........	282
	7.2.2	Bulgarien................................................................	283
	7.2.3	Litauen ...................................................................	283
	7.2.4	Rumänien...............................................................	283
	7.2.5	Storbritannien........................................................	284
	7.2.6	Lettland..................................................................	284
7.3	Avståndsbaserade vägtullssystem för tunga fordon...........		284
	7.3.1	USA .......................................................................	284
	7.3.2	Nya Zeeland ..........................................................	289
	7.3.3	Schweiz ..................................................................	293
	7.3.4	Österrike................................................................	297
	7.3.5	Tyskland ................................................................	300
	7.3.6	Tjeckien .................................................................	306
	7.3.7	Slovakien................................................................	307
	7.3.8	Polen ......................................................................	309
	7.3.9	Ungern...................................................................	311
	7.3.10	Vitryssland.............................................................	315
	7.3.11	Ryssland.................................................................	315
	7.3.12	Belgien ...................................................................	318

7.3.13Sammanfattning av ländernas olika

vägtullssystem .......................................................

323

650

SOU 2017:11

Innehåll

7.4Länder som har eller har haft planer på att införa

	avståndsbaserade vägtullssystem för tunga fordon		............. 324
	7.4.1	Storbritannien........................................................	324
	7.4.2	Nederländerna .......................................................	325
	7.4.3	Danmark ................................................................	325
	7.4.4	Frankrike................................................................	327
	7.4.5	Slovenien ................................................................	328
	7.4.6	Bulgarien ................................................................	329
	7.4.7	Kalifornien .............................................................	329
Överväganden och förslag
8	Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem..........		333
8.1	Inledning ...............................................................................		333

8.2Vilka allmänna krav bör ställas på ett vägskattesystem? .... 334

8.2.1	Uppdraget ..............................................................	334
8.2.2	Överväganden ........................................................	334

8.3Vilka integritetsaspekter behöver beaktas vid

utformning av systemet? ......................................................		339
8.3.1	Uppdraget ..............................................................	339
8.3.2	Bakgrund................................................................	340
8.3.3	Överväganden ........................................................	341

8.4Ett deklarations- eller avläsningsbaserat

vägskattesystem?...................................................................		343
8.4.1	Uppdraget ..............................................................	343
8.4.2	Bakgrund................................................................	343
8.4.3	Överväganden ........................................................	345
8.5 Vilken teknik bör användas i systemet? ..............................		354
8.5.1	Uppdraget ..............................................................	354
8.5.2	Överväganden ........................................................	354
8.6 Vilka vägar bör omfattas av skatten? ...................................		360
8.6.1	Uppdraget ..............................................................	360
8.6.2	Bakgrund................................................................	360
8.6.3	Överväganden ........................................................	361

651

Innehåll		SOU 2017:11
8.7 Vilka fordon bör omfattas av skatten?		................................ 365
8.7.1	Uppdraget..............................................................	365
8.7.2	Bakgrund................................................................	365
8.7.3	Överväganden........................................................	368

8.8Vad bör skatten baseras på och hur bör den

	differentieras? .......................................................................		372
	8.8.1	Uppdraget..............................................................	372
	8.8.2	Bakgrund................................................................	373
	8.8.3	Överväganden........................................................	374
8.9	Hur bör vägskattesystemet organiseras? ............................		390
	8.9.1	Uppdraget..............................................................	390
	8.9.2	Bakgrund................................................................	390
	8.9.3	Överväganden........................................................	391
8.10	Behövs särskilda lösningar för sällananvändare och
	tillfälliga besökare? ...............................................................		403
	8.10.1	Uppdraget..............................................................	403
	8.10.2	Bakgrund................................................................	403
	8.10.3	Överväganden........................................................	404
8.11	Vilken efterlevnadskontroll behövs?...................................		407
	8.11.1	Uppdraget..............................................................	407
	8.11.2	Bakgrund................................................................	407
	8.11.3	Överväganden........................................................	411
9	Val av modell för utformning av ett vägskattesystem ....		419
9.1	Inledning ...............................................................................		419

9.2Är det lämpligt att överföra något befintligt

vägtullssystem till svenska förhållanden?............................		419
9.2.1	Uppdraget..............................................................	419
9.2.2	Överväganden........................................................	420

9.3Några tänkbara system för en svensk avståndsbaserad

vägskatt	.................................................................................	426
9.3.1	Inledning ................................................................	426
9.3.2 ...........................................................	Alternativ A	427
9.3.3 ...........................................................	Alternativ B	429
9.3.4 ...........................................................	Alternativ C	431

652

SOU 2017:11

Innehåll

	9.3.5	Alternativ D...........................................................	435
	9.3.6	Alternativ E............................................................	437
	9.3.7	Sammanfattande beskrivning av systemen...........	439
	9.3.8	Överväganden ........................................................	440
9.4	Framtida utveckling av systemet..........................................		454
10	Förslag till utformning av ett vägskattesystem.............		455
10.1	Inledning ...............................................................................		455
10.2	Sammanfattande beskrivning av kommitténs förslag .........		456
10.3	Allmänt om regelverket........................................................		458
10.4	En statlig skatt.......................................................................		461
10.5	Skattens omfattning..............................................................		461
	10.5.1	Vilka vägar som ska omfattas av skatten..............	461
	10.5.2	Vilka fordon som ska omfattas av skatten ...........	462
	10.5.3	Utländska fordon ska omfattas av skatten...........	464
	10.5.4	Vilka fordon som ska undantas från skatten .......	465
10.6	Skattskyldighet......................................................................		466
	10.6.1	Skattskyldiga..........................................................	466
	10.6.2	Skattskyldighetens inträde....................................	473
	10.6.3	Skatteperioder och skattepliktiga händelser ........	474
10.7	Skattens storlek och differentiering ....................................		475
10.8	Övriga skatterättsliga frågor ................................................		481
	10.8.1	Inkomstskatt..........................................................	481
	10.8.2	Mervärdesskatt.......................................................	481
10.9	Beslutande myndigheter m.m. .............................................		483
	10.9.1	Beskattningsmyndighet.........................................	483
	10.9.2	Beslutande myndigheter........................................	484
	10.9.3	Avgiftsupptagare ...................................................	485
10.10 Uppgiftsskyldighet ...............................................................			489
	10.10.1	Föranmälningsskyldighet......................................	489
	10.10.2	Deklarationsskyldighet .........................................	494
	10.10.3	Formkrav för att lämna uppgifter.........................	500

653

Innehåll SOU 2017:11

10.10.4	Uppgifter som har lämnats för någon annans
	räkning ...................................................................	503
10.10.5	Deklarationsombud ..............................................	505
10.11 Dokumentationsskyldighet .................................................		506
10.12 Tjänsteleverantörer i vägskattesystemet .............................		513
10.12.1	De skattskyldiga ska använda
	tjänsteleverantörer för att fullgöra sin
	särskilda dokumentationsskyldighet....................	513
10.12.2	Tillståndsprövning ................................................	514
10.12.3	Verksamhetsansvariga...........................................	517
10.12.4	Tillsyn ....................................................................	519
10.12.5	Återkallelse av tillstånd.........................................	520
10.12.6	Dödsfall eller konkurs ..........................................	521
10.12.7	Upphörande...........................................................	522
10.12.8	Avveckling på egen begäran m.m.........................	523
10.12.9	Säkring av lagrade uppgifter i loggen ...................	524
10.12.10	Tjänsteleverantörernas skyldigheter ....................	526
10.12.11	Sanktioner riktade mot tjänsteleverantörerna.....	531
10.12.12	Överklagande och verkställighet..........................	533
10.12.13 Tystnadsplikt.........................................................		535
10.13 Beskattningsbeslut................................................................		536
10.14 Betalning och anstånd ..........................................................		540
10.14.1	Betalning av skatt och avgifter .............................	540
10.14.2	Anstånd med betalning av skatt och avgifter ......	542
10.15 Efterlevnadskontroll.............................................................		544
10.15.1	Behovet av efterlevnadskontroll...........................	544
10.15.2	Kameraövervakning ..............................................	545
10.15.3	Polismyndighetens kontroller vid vägkanten......	553
10.15.4	Transportstyrelsens och Skatteverkets
	kontroller...............................................................	555
10.16 Sanktioner .............................................................................		560
10.16.1	Särskilda avgifter ...................................................	560
10.16.2	Sanktionsavgift vid vissa överträdelser ................	561
10.16.3	Förseningsavgift vid sen deklaration ...................	566
10.16.4	Tilläggsavgift vid skönsbeskattning eller
	oriktig uppgift .......................................................	567
654

SOU 2017:11		Innehåll
10.16.5	Dröjsmålsavgift......................................................	571
10.16.6	Användningsförbud...............................................	573
10.17 Rättelse, omprövning och befrielse m.m.............................		576
10.17.1	Rättelse...................................................................	576
10.17.2 Omprövning när ett beslut i en fråga inte har
	fattats......................................................................	577
10.17.3 Omprövning på begäran eller på Skatteverkets
	initiativ ...................................................................	578
10.17.4	Skönsbeskattning...................................................	582
10.17.5 Befrielse och återbetalning av skatt......................		587
10.17.6 Befrielse från särskild avgift..................................		588
10.18 Överklagande m.m................................................................		589
10.18.1 Överklagbara beslut, parter och muntlig
	förhandling.............................................................	589
10.18.2	Överklagandefrister...............................................	595
10.18.3	Forum.....................................................................	597
10.18.4	Domförhet .............................................................	600
10.18.5	Ersättning för kostnader .......................................	600
10.19 Frågor om verkställighet och indrivning m.m. ...................		601
10.19.1	Verkställighet och indrivning ...............................	601
10.19.2	Avräkning vid återbetalning..................................	603
10.19.3	Ianspråktagande av fordon....................................	605
10.19.4 Särskilt om indrivning och verkställighet i
	fråga om utländska fordon....................................	607
10.19.5	Preskription ...........................................................	617
10.20 Frågor om integritet, behandling av personuppgifter
och sekretess .........................................................................		618
10.20.1 Allmänt om integritet i vägskattesystemet ..........		618
10.20.2	Behandling av personuppgifter.............................	619
10.20.3	Offentlighet och sekretess....................................	625
10.21 Regleringen i förhållande till EU-regler ..............................		633
10.22 Vägskatt i förhållande till vägavgift, fordonsskatt,
trängselskatt och infrastrukturavgifter................................		635
10.22.1 Följdändringar i närliggande författningar
	behövs.....................................................................	635
10.22.2	Vägavgiften ska avskaffas......................................	636
		655

Innehåll SOU 2017:11

	10.22.3	Fordonsskatten måste justeras.............................	637
	10.22.4	Trängselskatten ska kvarstå oförändrad ..............	637
	10.22.5	Infrastrukturavgifterna på väg ska kvarstå
		oförändrade ...........................................................	638
Volym 2
Övrigt
11	Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken
	och hur det bör genomföras ......................................		663
11.1	Inledning ...............................................................................		663
11.2	Systemet i praktiken.............................................................		663
	11.2.1	En övergripande beskrivning av systemet som
		helhet .....................................................................	663
	11.2.2	Systemet ur de skattskyldigas perspektiv ............	664
	11.2.3	Systemet ur tjänsteleverantörernas perspektiv....	669
	11.2.4	Systemet ur myndigheternas perspektiv..............	680
11.3	Genomförande av förslagen.................................................		702
	11.3.1	Uppdraget..............................................................	702
	11.3.2	Bedömning ............................................................	702
12	Konsekvenser ..........................................................		709
12.1	Inledning ...............................................................................		709
12.2	Syftena med att införa vägskatten och hur de uppnås........		710
12.3	Vilka berörs av vägskatten?..................................................		712
	12.3.1	De skattskyldiga....................................................	712
	12.3.2	Tjänsteleverantörerna ...........................................	714
12.4	Effekter på trafikarbetet och överflyttning ........................		715
	12.4.1 Faktorer som påverkar priskänsligheten .............		715
	12.4.2	Modellsimuleringar av trafikeffekterna ...............	716
	12.4.3 Erfarenheter om priskänslighet i
		forskningslitteraturen ...........................................	721
	12.4.4	Överflyttningspotentialen....................................	723

656

SOU 2017:11 Innehåll

12.5	Offentligfinansiella konsekvenser .......................................		724
	12.5.1 Allmänt om offentligfinansiella konsekvenser ....		724
	12.5.2 Kostnaderna för att upprätta och driva
		vägskattesystemet..................................................	725
	12.5.3 Konsekvenser för berörda myndigheter och
		domstolar ...............................................................	729
	12.5.4 Effekter på kommuner och landsting...................		736
	12.5.5 Effekter på statens intäkter till följd av
		vägskatten...............................................................	737
12.6	Effekter på klimat och miljö ................................................		752
12.7	Konsekvenser för de transportpolitiska målen ...................		755
	12.7.1	De transportpolitiska målen .................................	755
	12.7.2 Negativ effekt på funktionsmålet.........................		755
	12.7.3 Positiv effekt på hänsynsmålet .............................		756
	12.7.4 Bedömning av samhällsekonomisk effektivitet ...		757
	12.7.5	Effekter på internaliseringen.................................	759
	12.7.6	Samhällsekonomisk lönsamhetsanalys.................	766
12.8	Konsekvenser för företag .....................................................		772
	12.8.1 Allmänt om konsekvenserna för företag .............		772
	12.8.2	Konsekvenser för skattskyldiga............................	773
	12.8.3	Konsekvenser för marknadsaktörer .....................	776
12.9	Vilka sektorer påverkas mest?..............................................		777
	12.9.1 Faktorer av betydelse för transportkostnaden ....		777
	12.9.2 Sektorer med störst transportarbete ....................		778

12.9.3Andel tomkörningar och lastfaktor per

	varugrupp ...............................................................	781
12.9.4	Andel vägtransport av total transportkostnad.....	784
12.9.5	Jämförelse med tidigare studier ............................	786
12.9.6	Slutsats om vilka sektorer som påverkas mest.....	788
12.10 Effekter på de sektorer som påverkas mest.........................		789
12.10.1	Inledning ................................................................	789
12.10.2	Transportkostnaden för olika lastbilar.................	789
12.10.3	Transportkostnadsökningen i olika sektorer.......	792
12.10.4	Kortsiktiga effekter på produktionskostnaden ...	798
12.10.5	Skatteincidens och kostnadsövervältring.............	807
12.10.6	Översiktligt om sektorernas ekonomi .................	812
		657

Innehåll SOU 2017:11

	12.10.7	Långsiktiga effekter på produktion och
		sysselsättning.........................................................	813
	12.10.8	Effekter för åkerinäringen ....................................	816
	12.10.9	Effekter för jordbruks- och livsmedelssektorn...	827
	12.10.10	Effekter på skogsindustrin ...................................	837
	12.10.11	Effekter för bygg- och anläggningssektorn.........	850
	12.10.12 Effekter av att tillåta tyngre fordon .....................		851
12.11	Effekter för olika regioner ...................................................		852
	12.11.1	Inledning................................................................	852
	12.11.2	Påverkan inom skog och livsmedel styr de
		regionala effekterna...............................................	852
	12.11.3	Konkurrensen i söder pressar marginalerna ........	853
	12.11.4	Långa avstånd har störst påverkan .......................	853
	12.11.5	Små arbetsställen med långa avstånd påverkas
		mest........................................................................	854
12.12	Effekter för små och medelstora företag ............................		856
	12.12.1	Inledning................................................................	856
	12.12.2	Små företag har ofta svårare att övervältra
		kostnaden...............................................................	857
	12.12.3	Fördelningen av småföretag mellan olika
		sektorer ..................................................................	857
	12.12.4	Vägskatten kan komma att påverka små
		företag mer ............................................................	859
12.13	Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen..........		860
	12.13.1	Inledning................................................................	860
	12.13.2	Fördelningseffekter...............................................	860
	12.13.3	Effekter på jämställdhet........................................	861
	12.13.4	Effekter på de integrationspolitiska målen..........	862
	12.13.5	Effekter på offentlig service .................................	862
	12.13.6	Effekter på brottslighet och
		brottsförebyggande...............................................	863
13	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		865

658

SOU 2017:11 Innehåll

14	Författningskommentar ............................................	867
14.1	Förslaget till vägskattelag .....................................................	867
14.2	Förslaget till lag om tjänsteleverantörer för vägskatt .........	912
14.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om
	avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ............	924
14.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:313) om
	Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig
	handräckning i skatteärenden...............................................	925
14.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om
	indrivning av statliga fordringar m.m. .................................	925
14.6	Förslaget till lag om upphävande av lagen (1997:1137)
	om vägavgift för vissa tunga fordon ....................................	925
14.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:558) om
	vägtrafikregister ....................................................................	926
14.8	Förslaget till lag om ändring i fordonslagen (2002:574) ....	927
14.9	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400).....................................................	928
14.10	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ...........................................................................	928
14.11	Förslaget till lag om ändring i kameraövervakningslagen
	(2013:460) .............................................................................	928

14.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:447) om rätt att ta fordon i anspråk för fordringar på vissa skatter

	och avgifter............................................................................	929
14.13	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:1437) om
	åtgärder vid hindrande av fortsatt färd ................................	929
14.14	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1977:937) om allmänna domstolars behörighet m.m........	930

659

Innehåll		SOU 2017:11
Särskilda yttranden ..........................................................		931
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:47...........................................	935
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2016:96...........................................	951
Bilaga 3 Redovisning av beräkningar m.m. ...............................		953
Bilaga 4 Rapport om behovet av kontrollstationer ..................		983

660

Övrigt

11Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken

och hur det bör genomföras

11.1Inledning

I detta kapitel beskrivs hur det föreslagna vägskattesystemet kan komma att fungera i praktiken. Beskrivningen berör områden som delvis går utöver kommitténs förslag och får ses som kommitténs bedömning av hur vissa hanteringsfrågor m.m. bör kunna lösas. Det ankommer dock i många fall på de berörda myndigheterna att efterhand fatta beslut i nu aktuella delar.

Vidare redovisas här hur det föreslagna systemet kan genom- föras av berörda myndigheter och andra inblandade aktörer.

11.2Systemet i praktiken

11.2.1En övergripande beskrivning av systemet som helhet

En ägare1 till ett skattepliktigt fordon ska vara knuten till en tillstånds- prövad tjänsteleverantör. Denna tjänsteleverantör ska löpande lagra information om hur fordonet används på vägarna och rapportera sådan information i sammanställd form till Transportstyrelsen. En gång per månad ska den skattskyldige bekräfta eller ändra de upp- gifter som tjänsteleverantören har rapporterat till Transportstyrelsen. Ruttbiljetter föreslås för sällananvändare och tillfälliga besökare. Ansvariga myndigheter kontrollerar att rätt skatt tas ut, bland annat

1 Om fordonet har en EETS-väganvändare så är denne skattskyldig i stället för fordons- ägaren, se avsnitt 10.6.1.

663

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

genom kameraövervakning, vägkontroller och vanliga skattekontroller. Vidare utövas tillsyn över tjänsteleverantörerna.

Med den nya skatten införs således nya skyldigheter för åkarna, men det ska även framhållas att kommitténs förslag innebär att all praktisk hantering av skatten – från föranmälan till betalning – kan överlämnas till någon annan.

11.2.2Systemet ur de skattskyldigas perspektiv

En kort översikt av systemet ur de skattskyldigas perspektiv

De skattskyldiga ska lämna uppgifter om sin användning av vägarna och det är dessa uppgifter som sedan läggs till grund för beslut om och debitering av skatt. Det finns två alternativa sätt att lämna upp- gifter. Det ena sättet innebär att uppgifterna lämnas samlat en gång per månad i efterhand (månadsdeklaration). Det andra sättet inne- bär att uppgifterna lämnas före varje enskild färd (ruttbiljett). I båda fallen lämnas uppgifterna elektroniskt genom säkra och användar- vänliga lösningar. Vid månadsdeklaration betalas skatten i efter- skott och vid ruttbiljett betalas skatten i förskott. Det är möjligt att byta förfarande, efter en anmälan till Transportstyrelsen. Nedan beskrivs respektive förfarande mer i detalj.

Månadsdeklaration – betalning i efterskott

Om månadsdeklarationer väljs ska den skattskyldige ta hänsyn till

abonnemang på en tjänst om en elektronisk logg

föranmälan

månadsdeklaration

betalning

eventuell omprövning eller överklagande.

Nedan beskrivs de olika delarna och kommitténs resonemang kring varje del.

664

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Abonnemang på en tjänst om en elektronisk logg

För att tillgodose kravet på dokumentation över användningen av vägarna behöver de skattskyldiga anlita en tjänsteleverantör i syfte att abonnera på en tjänst hos denne. Tjänsten innebär att tjänste- leverantören lagrar uppgifter om varje fordons väganvändning i en elektronisk logg (se mer om loggen i avsnitt 11.2.3).

Det innebär också att den skattskyldige behöver föra över upp- gifter till loggen. I dagsläget är det otänkbart att denna överföring sker på något annat sätt än med hjälp av en utrustning i fordonet. Detta kan dock komma att förändras i framtiden. Nödvändig fordons- utrustning kan tillhandahållas av tjänsteleverantören. Alternativt kan den skattskyldige använda någon annan utrustning, exempelvis en utrustning som redan finns i fordonet, under förutsättning att tjänsteleverantören accepterar den utrustningen.

En förteckning över de tjänsteleverantörer som erbjuder en elektronisk logg bör finnas på Transportstyrelsens webbplats. Den skattskyldige kan ta kontakt med valfri leverantör och ingå avtal med denne.

Flera olika typer av företag kan komma att erbjuda tjänsten, exempelvis företag som sedan tidigare erbjuder fordons- eller transportrelaterade IT-tjänster och företag som har specialiserat sig på betalningslösningar för vägtullar. I många fall kan förmodligen befintlig utrustning i fordonen användas, men i vissa fall kan ny utrustning behöva monteras. I så fall följer den skattskyldige de instruktioner som ges av den anlitade tjänsteleverantören. Kostnader för abonnemang och eventuell utrustning regleras i avtalet mellan den skattskyldige och tjänsteleverantören.

Det är fritt att byta tjänsteleverantör om den skattskyldige så önskar. Ett sådant byte kan bli nödvändigt om den tidigare tjänste- leverantören får sitt tillstånd återkallat eller upphör med sin verksam- het. Det är också möjligt att byta till förfarandet med ruttbiljetter.

Föranmälan

För att ett skattepliktigt fordon ska få användas på de vägar som omfattas av skatten krävs en föranmälan. De uppgifter som ska lämnas i anmälan är uppgifter om fordonet och den som är skatt- skyldig för fordonet. Föranmälan behöver bara göras en gång, men

665

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

om någon av uppgifterna förändras måste förändringen anmälas. Skyldigheten att göra föranmälan ligger på den skattskyldige, men denne kan överlåta åtgärden till ett ombud (t.ex. tjänsteleverantören).

Det webbformulär eller liknande som tillhandahålls för att lämna anmälan bör vara användarvänligt utformat. Eventuella misstag bör motverkas genom tydlig information och kontroll av att alla upp- gifter har lämnats innan man kan gå vidare till nästa steg.

En tjänsteleverantör bör få lämna föranmälan på uppdrag av kunden genom ett tekniskt gränssnitt mot Transportstyrelsen.

Månadsdeklaration

Den skattskyldige ska elektroniskt deklarera sin väganvändning till Transportstyrelsen månadsvis i efterhand. Deklarationen ska lämnas senast den tolfte varje månad avseende föregående månads väg- användning. Exempelvis ska en deklaration som avser januari lämnas senast den 12 februari.

Uppgifterna om körd sträcka tillsammans med uppgifterna om vilken skatt som ska betalas är i förväg ifyllda i deklarationen. De i förväg ifyllda uppgifterna kommer från tjänsteleverantören, dels genom det åtagande som följer av tillståndet att verka som tjänste- leverantör, dels genom avtalet med den skattskyldige. Den skatt- skyldige har möjlighet att ändra de i förväg ifyllda uppgifterna i deklarationen, men måste då vara beredd att visa varför de lämnade uppgifterna är korrekta i stället för de förtryckta uppgifterna.

Deklarationen ska signeras elektroniskt av den skattskyldige eller ett ombud (t.ex. tjänsteleverantören). Baserat på den lämnade deklarationen beslutar Transportstyrelsen om skatten.

Betalning

Den skattskyldige ska därefter betala skatten. Betalningen ska vara Transportstyrelsen till handa månaden efter det att beskattnings- beslutet har fattats. Exempelvis ska skatt som påförts genom ett beslut som avser januari betalas senast den 31 mars.

Betalning bör kunna ske på flera olika sätt, inklusive månadsvis faktura från Transportstyrelsen eller autogiro. Det är också möjligt att Transportstyrelsen erbjuder andra betalningssätt, exempelvis

666

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

betalning med kredit- eller bränslekort. Vidare bör betalning få ske genom tjänsteleverantören. I de sistnämnda fallen skickas en faktura till den skattskyldige från kreditföretaget, banken eller tjänste- leverantören.

Omprövning och överklagande

Om den skattskyldige är missnöjd med ett beslut om skatt (eller eventuell avgift) kan denne begära omprövning av beslutet eller överklaga det. För att kunna få framgång med en begäran om om- prövning eller ett överklagande måste den skattskyldige visa att det finns skäl för att ändra beslutet.

Även Skatteverket kan ompröva ett beslut om det kommer fram att ett tidigare beslut är felaktigt. Om det visar sig att den skatt- skyldige har lämnat felaktiga uppgifter kan Skatteverket ta ut en tilläggsavgift.

Den som har skatt att betala är skyldig att betala beloppet även om beslutet begärs omprövat eller överklagas. Skatteverket kan dock under vissa förutsättningar bevilja anstånd med betalningen.

Ruttbiljett – betalning i förskott

Vid användning av ruttbiljetter ska den skattskyldige ta hänsyn till

bokning och betalning av ruttbiljett

eventuell omprövning och överklagande.

Bokning och betalning av ruttbiljett

Den skattskyldige bokar en ruttbiljett via Transportstyrelsens webb- plats eller app. Vidare kan ruttbiljetter bokas genom att använda utrustning (dator, surfplatta eller liknande) på en servicestation (bränslestation eller liknande) som Transportstyrelsen har avtal med.

Vid bokningen anger den skattskyldige var resan ska starta och sluta samt eventuella platser som ska besökas på vägen. Därtill anges ungefär vid vilken tid resan kommer att starta. Transport- styrelsens system kan då beräkna och föreslå en rutt och en tids-

667

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

åtgång för genomförande av rutten. Den föreslagna rutten kan ändras utifrån den skattskyldiges önskemål. När den skattskyldige har godkänt rutten och betalat skapas ett elektroniskt kvitto.

Fordonet får därefter användas i enlighet med den bokade rutten. Biljettens giltighetstid bör ge den skattskyldige en viss flexibilitet. En resa som startar klockan 08.00 och beräknas ta två timmar kan ges ett tidsfönster från klockan 07.00 till klockan 11.00. På så vis har chauffören en viss flexibilitet att kunna anpassa sin körning, men biljetten kan endast användas för en körning.

Den skattskyldige kan betala ruttbiljetten på flera sätt. Det kan ske genom ett bank-, kredit- eller bränslekort eller genom någon form av direktdebitering av ett bankkonto.

En ruttbiljett kan varken avbokas eller ändras. Uppstår ett behov av att ändra en påbörjad rutt måste den skattskyldige köpa ytterligare en biljett, som eventuellt kompletterar den ursprungliga biljetten. Som ett exempel kan nämnas en åkare som har köpt en ruttbiljett från Malmö till Stockholm via Motala. På vägen uppstår ett behov av att också åka via Växjö. Åkaren får då köpa en ny biljett från den punkt där fordonet måste avvika från den ursprungliga rutten till den punkt där fordonet återkommer till den ursprungliga rutten. Sedan kan färden fortsätta i enlighet med den ursprungliga ruttbiljetten. Detta kan innebära att en större eller mindre del av den ursprungliga rutten inte kommer att användas, men den anses ändå förverkad. Som framgår av avsnitt 10.17.5 ska det i vissa fall vara möjligt att få beloppet återbetalat.

Den webbplats, app eller motsvarande tjänst som används för att lämna uppgifter till Transportstyrelsen bör vara användarvänlig. I detta ligger bland annat att tjänsten bör vara lätt att förstå, så att misstag vid inmatning av uppgifterna kan undvikas. Tjänsten bör dessutom finnas tillgänglig på flera språk.

Omprövning och överklagande

Också vid användning av ruttbiljetter kan den skattskyldige begära omprövning eller överklaga beslut. Likaså kan Skatteverket om- pröva beslut om det finns skäl för det.

668

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

11.2.3Systemet ur tjänsteleverantörernas perspektiv

En kort översikt av systemet ur tjänsteleverantörernas perspektiv

En tjänsteleverantör är en privat aktör med tillstånd att bedriva verksamhet enligt den föreslagna lagen om tjänsteleverantörer för vägskatt. Tjänsteleverantören fyller flera funktioner för både de skattskyldiga och det allmänna. Den hjälper den skattskyldige att löpande registrera och lagra information om hur fordonet används på vägarna. Vid sidan av det kan den skattskyldige och tjänsteleve- rantören komma överens om att leverantören ska utföra andra tjänster som den skattskyldige har nytta av inom eller utanför väg- skattesystemet. Vidare utgör tjänsteleverantören en lagringsplats för sådan information som Transportstyrelsen och Skatteverket be- höver för att kontrollera att rätt skatt betalas.

Systemets olika delar ur tjänsteleverantörernas perspektiv

Tjänsteleverantörerna behöver ta hänsyn till

tillstånd

tjänsteerbjudande

elektronisk logg.

Nedan beskrivs de olika delarna och kommitténs resonemang kring varje del.

Tillstånd

Ansökan om tillstånd

Intresserade företag kan vilja erbjuda tjänsten elektronisk logg i det svenska vägskattesystemet. För att få göra detta krävs dock till- stånd av Transportstyrelsen. När ett företag har tagit del av de krav som ställs på tjänsteleverantörer kan företaget göra en bedömning av sina möjligheter att erbjuda en elektronisk logg. Ett företag som erbjuder sina tjänster internationellt kanske har behov av att erbjuda den europeiska vägtullstjänsten EETS och måste därmed

669

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

först och främst vända sig till ett utpekat organ för att certifiera sin fordonsutrustning.

Efter att företaget har skickat in sin ansökan om tillstånd till Transportstyrelsen kommer myndigheten att verifiera att företaget uppfyller de krav som ställs. Att bevilja tillstånd kan förmodligen ta upp till några månader, beroende på hur väl förberett företaget är vid ansökningstillfället.

Krav för att få tillstånd

Enligt den föreslagna lagen om tjänsteleverantörer för vägskatt ställs vissa generella krav för att få tillstånd. Den sökande måste med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och sitt anseende bedömas vara lämplig att driva verksamheten. Tillstånd får bara ges till den som är bosatt eller har sitt säte inom EES. Tillstånd får inte ges till en ideell förening eller en stiftelse. För tillstånd krävs vidare att man kan ta emot, lagra och lämna ut uppgifter avseende den elektroniska loggen under sådana förhållanden som är ägnade att upprätthålla informationens säkerhet. Den tekniska utrustningen för att ta emot, lagra och lämna ut uppgifter ska finnas inom EES. Dessa generella krav i lagen kommer att kompletteras av mer detalje- rade krav som ställs i förordning eller myndighetsföreskrifter.

De krav som ställs på en tjänsteleverantör i lag, förordning och myndighetsföreskrifter bör i de flesta avseenden vara funktionella. Detta för att marknaden ska kunna erbjuda konkurrenskraftiga tjänster och att det ska vara möjligt att använda befintlig fordons- utrustning. De tekniska krav som ställs bör framför allt behandla tekniska gränssnitt mot Transportstyrelsen.

För EETS-betalningsförmedlare finns det särskilda krav som ges av EETS-beslutet (artikel 3 och 4 samt bilaga II och IV). De krav som ställs är att företaget ska

inneha certifiering enligt EN ISO 9001 eller motsvarande2

påvisa kompetens när det gäller tillhandahållandet av system för elektroniska vägtullar eller inom berörda områden

2 ISO 9001 är en ledningssystemstandard för kvalitetsprocesserna i ett företag eller en organisation.

670

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

ha god finansiell ställning

upprätthålla en global riskhanteringsplan, som granskas minst vartannat år

ha gott anseende.

För de tjänsteleverantörer som inte erbjuder EETS bör det inte finnas krav på att fordonsutrustningen ska ha CEN DSRC, eller att tjänsteleverantören måste agera betalningsombud. Detta för att det ska vara möjligt att använda befintlig monterad fordonsutrustning och för att fler potentiella tjänsteleverantörer ska kunna erbjuda tjänsten elektronisk logg.

Tjänsteerbjudande

En tjänsteleverantör kan erbjuda tilläggstjänster till den elektro- niska loggen. Tjänsteleverantören kan exempelvis agera ombud för den skattskyldige i fråga om föranmälan, deklaration eller betalning. Det står även tjänsteleverantören fritt att erbjuda vilken annan typ av tjänst som helst, utan någon anknytning till vägskattesystemet. Det finns vidare inget som hindrar att tjänsteleverantören för in uppgifter både i den elektroniska loggen och i en annan logg eller liknande som den skattskyldige ges tillgång till enligt överens- kommelse.

En tjänsteleverantör som är ombud avseende föranmälan ser till att Transportstyrelsen vid varje tillfälle har korrekta uppgifter om den skattskyldige och fordonet. Även om den skattskyldige låter tjänsteleverantören lämna uppgifterna är det alltid den skattskyldige som ansvarar för att informationen som lämnas till myndigheten vid varje tillfälle är korrekt.

En tjänsteleverantör som är deklarationsombud sköter deklaratio- nen på uppdrag av den skattskyldige. Även om tjänsteleverantören är deklarationsombud, så ligger ansvaret för att deklarationen är korrekt hos den skattskyldige.

En tjänsteleverantör som är ombud avseende betalning ser till att betalningen sker i rätt tid. Tjänsteleverantören tar i sin tur betalt av sin kund (den skattskyldige) i enlighet med det avtal som har in- gåtts dem emellan.

671

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Då tjänsteleverantören har tecknat avtal med en kund om en elektronisk logg och eventuella tilläggstjänster instrueras kunden om hur eventuell fordonsutrustning ska monteras. Kommittén bedömer att befintlig monterad fordonsutrustning i hög utsträck- ning kan användas.

Elektronisk logg

Vad är den elektroniska loggen?

Den elektroniska loggen är den dokumentation som den skatt- skyldige ska föra om fordonets väganvändning. Den utrustning som används för att överföra uppgifterna är inte en del av loggen, utan loggen är i stället den elektroniska lagringsplats som inne- håller den samlade mängd uppgifter som ska dokumenteras och bevaras. Med andra ord utgörs loggen av de uppgifter som ingår i den. De uppgifter som tjänsteleverantören självmant ska lämna till Transportstyrelsen (dygnsrapporter och avvikelserapporter) är där- emot inte en del av loggen.

Figur 11.1 nedan illustrerar hur uppgifterna om väganvänd- ningen överförs från fordonet till tjänsteleverantörens IT-system för att föras in i den elektroniska loggen. Bilden illustrerar även att rapporter (dygnsrapporter och avvikelserapporter) skickas automa- tiskt mellan tjänsteleverantörens IT-system och Transportstyrelsens centralsystem. Vidare skickar Transportstyrelsens centralsystem automatiskt förfrågningar till tjänsteleverantören, som besvaras automatiskt av dennes IT-system.

672

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

IT-system hos

Rapporter

Centralsystem hos

tjänsteleverantör

Fråga

Transportstyrelsen

Svar

Logg

Loggens innehåll

Varefter den skattskyldiges fordon kör inom Sverige lagrar tjänste- leverantören information om väganvändningen i den elektroniska loggen. Loggen ska vara så pass detaljerad att myndigheterna i efter- hand ska kunna stämma av tid och plats mot visuella observationer av fordonet.

För att uppfylla kraven för dygnsrapporten (mer om detta längre ner) krävs att loggen för varje resa inom Sveriges gränser innehåller ungefär vad en körjournal rekommenderas att innehålla, det vill säga tid och plats för resans start och slut samt antal kilo- meter på vägar som omfattas respektive inte omfattas av skatten.3

För att uppfylla kraven för att loggen ska kunna kontrolleras i när- tid och i efterhand krävs dessutom att loggen innehåller fordonets position tillsammans med en tidsuppgift. Fordonets position bör

3 Skatteverket har exempel på hur en körjournal kan se ut på sin webbplats, www.skatteverket.se/privat/skatter/arbeteochinkomst/formaner/bilarochbilforman/ korjournal.4.18e1b10334ebe8bc8000695.html

673

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

registreras åtminstone en gång per minut när fordonet är i rörelse, oavsett om resan sker på vägar som omfattas av skatten eller inte. I dagsläget är det svårt att tänka sig att position och tidsuppgifter kan ges på något annat sätt än genom en satellitmottagare i fordonet (se avsnitt 8.5.2).

Hur ofta överföring av information från fordonet till tjänste- leverantören bör ske bestäms enligt en miniminivå i förordning eller myndighetsföreskrifter. En inriktning kan vara att en sådan överföring under normala förhållanden bör ske minst var femte minut.4 Syftet med att löpande lagra information är att minska möjligheterna att manipulera systemet och göra det möjligt för myndigheterna att kontrollera att loggen förs i närtid genom väg- kantsutrustningen (se avsnitt 11.2.4).

Liksom i vissa andra vägtullssystem bör det vara upp till varje tjänsteleverantör att bestämma vilken metod som används för att beräkna körd sträcka. Det finns flera metoder för detta och myndig- heterna bör så långt som möjligt låta tjänsteleverantörerna själva utforma de mest effektiva lösningarna. Tjänsteleverantörerna har dock att förhålla sig till de toleransnivåer som föreskrivs. En före- skriven toleransnivå bestämmer den högsta tillåtna avvikelsen i mätningens precision. En sådan gräns har i andra länder satts i storleksordningen 2 till 4 procent av den totala sträckan.5 Vid mätning av körsträckor på vägar som inte omfattas av skatten kan tolerans- nivån vara högre än vid mätning av körsträckor på vägar där skatt tas ut.

Tjänsteleverantörerna bör ha tillgång till samma kartdatabas som Transportstyrelsen, så att de också kan använda sig av samma kartinformation och så att de får veta mot vilket underlag styrelsen kommer att verifiera mätningen av körd sträcka (se avsnitt 11.2.4).

4 I det ungerska vägtullssystemet finns servicenivåavtal mellan myndigheterna och tjänste- leverantörerna som innebär att 96 procent av överföringen ska ske inom 15 minuter, 99 procent inom fem minuter, 99,94 procent inom 5 dagar och 100 procent inom 15 dagar. (Källa: General Terms and Conditions of Individual Agreements on Data Reporting by Toll Declaration Operators per 1 januari 2017.) Detta är dock inte fullt överförbart till det svenska vägskattesystemet, eftersom detta inte bygger på att rapportering av fullständiga uppgifter sker i nära realtid.

5 Exempelvis i Belgien och Schweiz.

674

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Den elektroniska loggens tillförlitlighet

Förtroendet för skattesystemet är beroende av att myndigheter såväl som skattskyldiga är trygga med alla betalar sin skatt på rätt sätt. Därför behöver myndigheterna på ett effektivt sätt kunna kontrollera samt begränsa misstag och fusk som leder till att som- liga betalar för lite skatt. En del i att åstadkomma detta är att den elektroniska loggen ska vara tillförlitlig.

Kommitténs förslag innebär att vissa allmänna krav ställs på att uppgifterna i loggen ska tas emot, lagras och lämnas ut under så- dana förhållanden som är ägnade att upprätthålla informationens säkerhet. Det innebär bland annat att lagringsmiljön ska vara säker, vilket kan ta sikte på både tekniska krav och andra slags krav. Tekniska krav kan gälla den utrustning som används för att ta emot, lagra och lämna ut uppgifter avseende loggen. Det kan exem- pelvis handla om datatekniska krav, skydd mot manipulation och krav på överföringsformat. Andra slags krav kan gälla exempelvis krav på brandsäkerhet och stöldskydd. De allmänna kraven kommer att preciseras i förordning och myndighetsföreskrifter. Alla krav som ställs i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter kommer att utgöra kriterier vid prövningen av om en tjänsteleverantör ska beviljas tillstånd.

Myndigheterna bör ställa krav på att tjänsteleverantören har tillräckliga tekniska och verksamhetsbaserade kontroller för att kunna säkerställa integriteten i sin tjänst. Myndighetens krav bör vara utformade så att endast företag som effektivt kan hindra fusk och fel i mätningen av körd sträcka kan få tillstånd att verka som tjänsteleverantör.

Om tjänsteleverantören genom slarv eller uppsåt missköter sitt uppdrag bör Transportstyrelsen utfärda en varning eller återkalla tillståndet. En återkallelse av tillståndet får till följd att tjänste- leverantören förlorar sin verksamhet. Därmed finns det ett tydligt incitament för tjänsteleverantören att själv bidra till att förhindra fel och fusk.

Myndigheterna bör också ställa krav på en tät rapportering av uppgifter. Detta skulle kunna vara ett krav på dygnsvis rapporter- ing av körd sträcka till Transportstyrelsen. Det blir då svårare att i efterhand manipulera information jämfört med om rapporteringen sker t.ex. en gång i veckan eller en gång per månad. För att ytter-

675

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

ligare förhindra manipulation bör tjänsteleverantören också dag- ligen lämna en kontrollsumma som beräknats på hela dygnets logg. Kommittén återkommer till dessa frågor.

Ansvarsfrågor

Det huvudsakliga ansvaret för att dokumentera väganvändningen och se till att dokumentationen bevaras ska ligga på den skatt- skyldige. För att den elektroniska loggen ska kunna skapas måste den skattskyldige föra över uppgifter till tjänsteleverantören. När uppgifterna har överförts ansvarar tjänsteleverantören för att upp- gifterna lagras tryggt och säkert under hela bevarandeperioden.

Det kan hända att fel uppstår i något led då uppgifter ska över- föras till tjänsteleverantören, lagras hos tjänsteleverantören eller överföras till en annan tjänsteleverantör. Det kan exempelvis handla om fel vid insamling av rådata, felaktig beräkning av körd sträcka eller felaktig export/import av information vid ett byte av tjänste- leverantör.

Vid alla tillfällen då en elektronisk logg inte förs eller då den är ofullständig eller annars felaktig ligger ansvaret på den skattskyldige, som då kan drabbas av en sanktion. Detta skapar dels incitament för de skattskyldiga att göra rätt, dels incitament för tjänsteleveran- törerna att ha en kvalitetsäkrad verksamhet, då fel kan leda till en stämningsansökan från kunden. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det dock finnas skäl att inte ta ut sanktionen av den skattskyldige. Det är nämligen inte rimligt att ta ut en sanktion av någon för omständigheter som har legat utanför dennes kontroll.

I regeringens proposition Redovisningscentraler för taxi (prop. 2013/14:223 s. 67) har man resonerat tvärtom. Där sägs att ansvaret för att taxameteruppgifterna överförs ska ligga på innehavaren av taxitrafiktillståndet, men från och med att överföringen har skett kommer ansvaret för informationen att ligga på redovisnings- centralen. Skyldigheten att föra den elektroniska loggen är dock en form av dokumentationsskyldighet, vilket kravet att överföra taxa- meteruppgifter till en redovisningscentral inte är. Det är därför rimligt att ansvaret för att föra loggen och även ansvaret för loggens innehåll fullt ut ligger på den skattskyldige.

676

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Förfrågningar om uppgifter i loggen

Tjänsteleverantören måste vara beredd på att myndigheterna när som helst kan efterfråga uppgifter från den elektroniska loggen. Förfrågningar kan exempelvis ske i samband med att ett fordon passerar en kontrollstation (vid gränsen eller inom landet) eller i sam- band med en bemannad vägkontroll. Information ur loggen kan också begäras om Skatteverket vill göra en skattekontroll eller revision.

Tekniskt gränssnitt för kommunikation

För kommunikation mellan myndigheterna och tjänsteleveran- törerna krävs ett tekniskt gränssnitt som på förhand är definierat. För autonoma vägtullssystem finns det en ISO-standard som bör ligga till grund för detta gränssnitt, ISO 12855 om Elektronisk väg- avgiftsupptagning – informationsutbyte mellan tjänsteleverans och vägavgiftsupptagning.

Dygnsrapporter till Transportstyrelsen

Enligt kommitténs förslag ska tjänsteleverantören rapportera till Transportstyrelsen hur fordonet under varje dygn har använts inom Sverige. Som anförs ovan bör det i förordning eller myndig- hetsföreskrifter krävas att detta rapporteras relativt tätt, exempelvis dygnsvis, eftersom det minskar utrymmet att förvanska loggens innehåll i efterhand. Dessa dygnsvisa rapporter bör skickas genom det definierade tekniska gränssnittet mellan myndigheterna och tjänsteleverantörerna, se ovan. Dygnsrapporten bör innehålla infor- mation om vilket fordon som avses samt antal körda kilometer på vägar och gator som omfattas av skatten och antal körda kilometer på andra platser.

Tillsammans med dygnsrapporten bör tjänsteleverantören också lämna en kontrollsumma, som beräknats genom en kryptografisk algoritm baserad på hela dygnets elektroniska logg. En kontroll- summa används för att säkerställa informationens integritet, vilket gör att myndigheten kan kontrollera att informationen som legat till grund för den dygnsvisa rapporteringen är densamma som den som finns kvar i tjänsteleverantörens system. Det innebär att infor- mationen inte har ändrats eller förstörts till följd av t.ex. fel i ut- rustning eller program eller genom uppsåt.

677

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Avvikelserapporter till Transportstyrelsen

Enligt kommitténs förslag ska tjänsteleverantören rapportera uteblivna överföringar till Transportstyrelsen. En sådan rapport ska göras om de uppgifter som den skattskyldige ska överföra helt eller delvis har uteblivit. Vidare ska tjänsteleverantören rapportera till Transportstyrelsen om denne får kännedom om eller har grund för att anta att uppgifter som den skattskyldige har överfört är fel- aktiga. Vi väljer att här kalla båda dessa rapporter för avvikelse- rapporter. De föreslagna reglerna motiveras av att det kan uppstå olika avvikelser vid överföringen av uppgifter och det bör Transport- styrelsen i så fall göras uppmärksam på. Avvikelserapportering bidrar till en korrekt beskattning och gagnar därför den skatt- skyldige.

Som framgår av kommitténs bedömning i avsnitt 10.20.2 bör avvikelserapporterna tas in i vägtrafikregistret, för att underlätta myndigheternas kontroll.

Avvikelserapporterna skickas utan den skattskyldiges med- verkan och förmodligen helt per automatik. Tjänsteleverantörerna bör i förordning eller myndighetsföreskrifter åläggas att skicka avvikelserapporterna genom samma tekniska gränssnitt som gäller för dygnsrapporterna.

Avvikelser i form av utebliven eller felaktig överföring kan uppstå till följd av tekniska fel eller mänsklig påverkan (avsiktlig eller oavsiktlig).

En överföring har uteblivit om en eller flera av de uppgifter som ska överföras till tjänsteleverantören inte har överförts inom rätt tid. Hur ofta överföringen ska ske bör bestämmas i förordning eller myndighetsföreskrifter. En utebliven överföring ska rapporteras även om den uppgift som borde ha lämnats vid det ursprungliga överföringstillfället lämnas vid ett senare överföringstillfälle.

När det gäller uppgifter som tjänsteleverantören har grund för att anta är felaktiga så handlar det inte om uteblivna överföringar. I de fallen har obligatoriska uppgifter överförts med rätt frekvens, men det finns tecken på att de överförda uppgifterna inte stämmer med verkligheten. Det kan exempelvis vara så att de överförda uppgifterna innebär ett omöjligt eller oväntat rörelsemönster hos fordonet.

678

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Några exempel på situationer som bör ge upphov till en av- vikelserapport är då

tjänsteleverantören har fått veta att fordonsutrustningen har slutat fungera

tjänsteleverantören har uppmärksammat avbrott i det egna IT- systemet mellan vissa tidpunkter som har lett till att uppgifter inte kunnat tas emot

tjänsteleverantören har uppmärksammat att kunden inte använder fordonsutrustningen korrekt

tjänsteleverantören har uppmärksammat anomalier i överförda uppgifter (exempelvis att fordonet enligt uppgifterna ska ha för- flyttat sig på ett sätt som är fysiskt omöjligt).

Det bör ställas krav på att tjänsteleverantören har tillräckliga tekniska processer och rutiner för att upptäcka eventuella avvikelser i upp- gifter som denne tar emot för lagring i kundens elektroniska logg. Om tjänsteleverantören uppfyller dessa krav har denne gjort vad den har kunnat, även om det efteråt skulle visa sig att felaktiga upp- gifter har förts in i den elektroniska loggen utan att tjänsteleveran- tören har uppmärksammat det.

Import och export mellan tjänsteleverantörer

De skattskyldiga som använder månadsdeklarationer kommer att vara skyldiga att lagra information om väganvändningen i upp till fyra år i den elektroniska loggen. Tjänsteleverantörerna behöver således ha rutiner för att kunna hantera kunder som tar med sig sin logg till eller från en annan tjänsteleverantör.

För att undvika att skapa inlåsningseffekter skulle Transport- styrelsen kunna ställa krav på att en tjänsteleverantör får ta ut högst en mindre administrativ avgift, om en skattskyldig önskar byta leverantör.

679

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

11.2.4Systemet ur myndigheternas perspektiv

En kort översikt av systemet ur berörda myndigheters perspektiv

För att administrera och säkerställa skattens funktion krävs med- verkan av flera myndigheter. Transportstyrelsen administrerar systemet, kontrollerar efterlevnaden samt utövar tillsyn över tjänste- leverantörer. Skatteverket gör kontroller och omprövningar. Polis- myndigheten gör vägkontroller och rapporterar överträdelser till Transportstyrelsen. Domstolarna hanterar överklaganden. Krono- fogdemyndigheten hanterar indrivningsärenden.

Systemets olika delar ur myndigheternas perspektiv

Från de berörda myndigheternas perspektiv finns det följande delar som behöver etableras och skötas

tillståndsprövning av tjänsteleverantörer

ersättning till tjänsteleverantörer

tillsyn över tjänsteleverantörer

föranmälan

månadsdeklarationer

ruttbiljetter

efterlevnadskontroll

sanktioner

omprövning m.m.

verkställighet och indrivning.

Nedan beskrivs hur var och en av de olika delarna skulle kunna ut- formas och kommitténs resonemang kring varje del.

680

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Tillståndsprövning av tjänsteleverantörer

Tjänsteleverantörer i allmänhet

Tjänsteleverantörer kommer att få en viktig roll i vägskatte- systemet genom att erbjuda en elektronisk logg åt de skattskyldiga. Transportstyrelsen behöver definiera vilka krav som ska gälla för att få tillstånd, utöver de krav som följer av lagen om tjänste- leverantörer för vägskatt och tillhörande förordning. Här behöver Transportstyrelsen, och andra berörda myndigheter, balansera två motstridiga intressen. Å ena sidan behöver höga krav ställas på tjänsteleverantörernas precision och förmåga, för att säkerställa att den elektroniska loggens tillförlitlighet. Å andra sidan måste de åtaganden som ställs på tjänsteleverantörerna vara rimliga i sin om- fattning, för att företag över huvud taget ska bedöma det som intressant att verka som tjänsteleverantör. Det är även viktigt att i den mån det är möjligt specificera teknikneutrala funktionskrav, så att framtida utveckling av nya tekniska lösningar främjas. Transport- styrelsen har alltså genom rätten att ställa krav samt bevilja och återkalla tillstånd ett stort inflytande över den här nya marknaden.

Kraven som ställs på tjänsteleverantörerna bör begränsas till så- dana som har direkt påverkan på systemets tillförlitlighet och arbets- belastningen hos Transportstyrelsen. Sådana krav kan exempelvis inkludera att tjänsteleverantören behöver

kunna visa att deras tekniska utrustning och manuella processer tillsammans leder till att mätningarna är korrekta med en viss precision

kunna visa att de har infört metoder och tekniker för att upp- täcka om deras kunder (de skattskyldiga) försöker manipulera eller fuska med systemet

följa de specifikationer och format som myndigheten har beslutat om för att hålla nere den manuella administrationen.

681

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Däremot bör inte Transportstyrelsen kräva av tjänsteleverantörerna att de har ett visst tjänsteutbud, exempelvis för tjänsterna deklara- tionsombud, betalningsförmedling eller ombud för föranmälan.6 Sådana avvägningar mellan pris och bekvämlighet fattas förmodligen bäst av marknaden, i gränsytan mellan kund och tjänsteleverantör. Inte heller bör myndigheten kräva att en tjänsteleverantör erbjuder sina tjänster till alla kategorier av kunder. Det är troligt att något företag ser möjligheten att enkelt utföra tjänster för de skattskyldiga som redan är kunder och som har företagets utrustning monterad, men att företaget samtidigt inte har någon fördel av att arbeta med andra kunder.

Det bör åtminstone finnas så många tjänsteleverantörer att samtliga skattskyldiga har fler än en tjänsteleverantör att välja mellan, oavsett vilket fordon de äger och vad de har för kreditvärdighet. Om antalet företag som är villiga att verka som tjänsteleverantör är för lågt, kommer myndigheten att behöva antingen ändra de krav som ställs, börja erbjuda en ersättning för utförda tjänster eller på annat sätt stimulera framväxten av tjänsteleverantörer. Ytterligare en möjlighet vore att staten upphandlar en tjänst som innebär att tillhandahålla en elektronisk logg. En analys av hur marknaden för tjänsteleverantörer fungerar bör göras i direkt anslutning till skattens införande, för att vid behov kunna vidta åtgärder.

Det krävs särskilda regler för EETS-betalningsförmedlare

EU:s regler innebär att EETS-betalningsförmedlare kommer att ha en särställning jämfört med andra tjänsteleverantörer. Dels ställs delvis annorlunda krav på en sådan aktör vad gäller den fordons- utrustning som den skattskyldige köper eller abonnerar på, dels förmedlas alltid betalning av en sådan aktör. Mer om kraven för tjänsteleverantörer beskrivs i avsnitt 11.2.3.

6 Undantaget är EETS-betalningsförmedlare som enligt EETS-beslutet föreskrivs utföra vissa tjänster, som bedöms sammanfalla med de nämnda tjänsterna. Kommittén har stämt av detta med tjänstemän vid EU-kommissionen.

682

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Ersättning till tjänsteleverantörer

Ersättning till tjänsteleverantörer i allmänhet

Tjänsteleverantörerna verkar på uppdrag av de skattskyldiga och de bedöms inte ta några större finansiella risker, om de inte agerar för- medlare av betalning. Förmedling av betalning är dock inte tving- ande enligt kommitténs förslag. För de tjänsteleverantörer som är EETS-betalningsförmedlare är det dock tvingande att förmedla betalning, vilket kommittén återkommer till nedan. Kommittén anser att någon ersättning inte bör lämnas till en tjänsteleverantör som inte tvingande förmedlar betalning.

Ersättning till tjänsteleverantörer som är EETS-betalningsförmedlare

EU:s regler om EETS-betalningsförmedlare innebär att dessa aktörer tvingas förmedla betalning. Ett svenskt vägskattesystem måste inkludera EETS-betalningsförmedlare och dessa aktörer får inte diskrimineras i förhållande till andra privata aktörer som verkar i systemet. Detta kan innebära att Transportstyrelsen behöver lämna ersättning till just dessa aktörer, eftersom de står för risken att inte få betalt från sin kund (väganvändaren). Enligt kommitténs be- dömning bör dock en sådan ersättning inte vara särskilt hög. En sådan aktör har liksom andra tjänsteleverantörer ingen skyldighet att acceptera alla kunder och de kan även ta betalt av sina kunder för de tjänster som utförs. En EETS-betalningsförmedlare kan även göra en kreditprövning innan avtal tecknas med en ny kund.

Kommittén anser därför att enbart en låg ersättning till EETS- betalningsförmedlare kan motiveras. Ersättningen bör även hållas på en sådan nivå att driftskostnaderna för systemet inte ökar omotiverat. Ersättningen bör vara i storleksordningen 0,1 procent av skatten för det fordon som omfattas av avtalet.

Tillsyn över tjänsteleverantörer

Transportstyrelsen följer upp tillståndsgivningen genom tillsyn över hur tjänsteleverantörerna bedriver sin verksamhet. Detta innebär att det görs en fortlöpande kontroll av att verksamheten be- drivs i enlighet med de krav som ställs i lagen om tjänsteleverantörer

683

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

för vägskatt och i tillhörande förordning samt myndighetsföreskrifter. Några speciella verktyg för tillsynen föreslås inte, utan det förutsätts att tjänsteleverantörerna under hotet om återkallelse av tillståndet eller varning kommer att följa myndighetens önskemål.

Tillsynen kan gå till på många sätt. Tjänsteleverantörerna bör, enligt vad som ovan sagts, själva få bestämma metod för hur körd sträcka beräknas. De måste dock förhålla sig till föreskrivna tolerans- nivåer som bestämmer den högsta tillåtna avvikelsen i mätningens precision. Transportstyrelsen behöver då och då följa upp hur väl kraven som ställs följs. Detta kan ske genom att Transportstyrelsen efterfrågar information om positioner och tidpunkter ur loggen, för att sedan automatiskt beräkna körd sträcka och göra en jäm- förelse med dygnsrapporterna. Detta förutsätter att Transport- styrelsen har tillgång till en korrekt och uppdaterad kartdatabas. Den nationella vägdatabasen, NVDB, för vilken Trafikverket är huvudman, bör vara tillämplig för detta ändamål. Kommittén har inte hunnit utvärdera NVDB under uppdraget, men förutsätter att databasen kommer att innehålla korrekt och fullständig kart- information.

Transportstyrelsen kan även jämföra enskilda resor som är lagrade i loggen med visuella observationer från kontrollsystemet.

Tillsyn kan också ske genom att Transportstyrelsen genomför en inspektion på plats hos tjänsteleverantören för att granska rutiner, lagringsmiljö etc.

Tillsyn kan utlösas på flera sätt, antingen slumpmässigt eller systematiskt. Vägskattesystemet väntas innehålla ungefär tio tjänste- leverantörer vid tiden för införandet. Transportstyrelsen kommer efter några månader med systemet i drift att ha avvikelserapporter, dygnsrapporter och annat material från flera olika tjänsteleverantörer. Likväl som Transportstyrelsen med dataanalys kan hitta avvikande mönster för skattskyldiga bör styrelsen även kunna identifiera tjänsteleverantörer på liknande sätt och därefter genomföra tillsyn.

Föranmälan

De skattskyldiga ska göra en föranmälan innan fordonet börjar användas på de vägar som omfattas av skatten. En föranmälan ska innehålla information om både fordonet och den skattskyldige. För

684

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

de som använder månadsdeklarationer ska föranmälan även innehålla information om den anlitade tjänsteleverantören. Egenskaper för svenska fordon hämtas direkt från vägtrafikregistret, men för utländska fordon saknas sådan information och således behöver denna anges i föranmälan.

Ett webbgränssnitt för att lämna föranmälan definieras av Trans- portstyrelsen och bör på ett enkelt sätt vägleda de skattskyldiga till att ange fullständiga och korrekta uppgifter.

För utländska fordon bör det tydligt framgå vilken fordons- kategori som ska väljas samt vilket underlag som eventuellt behöver bifogas. Detta utesluter inte att de skattskyldiga ändå i vissa fall medvetet eller omedvetet anger fel uppgifter. I dag är en majoritet av de internationella fordon som använder svenska vägar tvåaxlade dragbilar med treaxlade påhängsvagnar. Motorfordonet i en sådan fordonskombination hamnar allt som oftast i skattekategorin för tyngre fordonskombinationer. Även treaxliga dragbilar med släp- fordon förekommer i hög utsträckning och hamnar i samma skatte- kategori. Transportstyrelsen kan ha som princip att särskilt granska de fall där utländska fordon inte uppges hamna i denna skatte- kategori.

Månadsdeklarationer

Hanteringen av rapporter, deklarationer, beslut och debitering blir viktiga uppgifter för Transportstyrelsen. Hanteringen bör vara maskinell i så stor utsträckning som möjligt.

Det börjar med att tjänsteleverantören skickar dagliga rapporter om körd sträcka avseende föregående dygns användning av vägarna till Transportstyrelsen (dygnsrapport). Dygnsrapporten består av en uppgift om total körsträcka på vägar som omfattas av skatten respektive total körsträcka på vägar som inte omfattas av skatten. Exempelvis kan uppgiften bestå i att fordonet den 1 mars har kört 250 kilometer på vägar som omfattas av skatten och 30 kilometer på vägar som inte omfattas av skatten.

Baserat på dygnsrapporterna upprättar Transportstyrelsen varje månad ett ifyllt elektroniskt formulär, som den skattskyldige eller ett ombud (t.ex. tjänsteleverantören) kontrollerar och signerar.

685

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

När deklarationen har lämnats fattas automatiskt ett beskattnings- beslut och därefter sker debiteringen.

Debiteringen kan ske på olika sätt, exempelvis genom fakturering, autogiro, debitering av ett kredit- eller bränslekort eller direktbetal- ning från ett konto.

Ruttbiljetter

De lösningar som tillhandahålls för att boka och betala ruttbiljetter bör vara mycket användarvänliga. De bör vara flera till antalet, lätt åtkomliga, lätta att förstå och även i övrigt enkla att hantera. De föreslagna formkraven för ruttbiljetter medför dock att endast elektroniska biljetter ska erbjudas (se avsnitt 10.10.3).

I Tyskland och Ungern erbjuds ruttbiljetter sedan länge. Många erfarenheter bör därmed gå att hämta därifrån vid utformningen av ett användargränssnitt för det svenska systemet. Det svenska systemet kommer dock att omfatta ett betydligt större vägnät med fler alter- nativa rutter.

Det är viktigt att Transportstyrelsen har tillgång till korrekt och komplett information om vägnätet. En databas som kan bli viktig för detta ändamål är den nationella vägdatabasen (NVDB).7 Kommittén har inte hunnit utvärdera NVDB under uppdraget, men förutsätter att den kommer att innehålla korrekt och fullständig kartinformation.

Även om det i slutändan är den skattskyldige (och föraren) som ansvarar för att fordonet framförs på lagligt sätt, är det viktigt att systemet föreslår rutter som är anpassade för fordons vikt, längd och bredd samt med hänsyn till eventuellt farligt gods.

Det kan bli nödvändigt att utrusta servicestationer (bränsle- stationer eller dylikt) vid landets gränser och till viss del inom landet med utrustning (dator, surfplatta eller liknande) för att tillhanda- hålla ruttbiljetter. En god tillgänglighet behöver nämligen säker- ställas i de undantagsfall de skattskyldiga inte har möjlighet att köpa en ruttbiljett med en egen utrustning.

7 Databasen är ett samarbete mellan Trafikverket, Sveriges kommuner och landsting, skogs- näringen, Transportstyrelsen och Lantmäteriet. Trafikverket är huvudman.

686

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Efterlevnadskontroll

Allmänt om efterlevnadskontroll i vägskattesystemet

Processen att övervaka och kontrollera efterlevnad är komplex. Det ligger i sakens natur att metoder och utrustning för att undvika skatt utvecklas efterhand, liksom de metoder och utrustning som myndigheterna har till sitt förfogande för att motverka detta.

Efterlevnadskontrollen utförs av Polismyndigheten, Transport- styrelsen och Skatteverket. Polismyndigheten ska göra vägkontroller i syfte att upptäcka vissa överträdelser och rapportera dessa till Transportstyrelsen. Vidare ska Transportstyrelsen använda kamera- övervakning för att upptäcka överträdelser. Vissa överträdelser ska Transportstyrelsen rapportera till Skatteverket, som ska ompröva beslut när det finns skäl för det. Skatteverket kan även i andra fall inleda en utredning eller revision.

Med hjälp av kameraövervakning och bemannade vägkontroller kan myndigheterna bevisa olika överträdelser, t.ex. att fordonet har använts i större omfattning än påstått på vägar där skatt tas ut. Detsamma kan visa sig genom avstämning mot annat material, t.ex. färdskrivardata, bokföring och besiktningsprotokoll. De kontroller och det jämförelsematerial som kan användas är

kameror och annan utrustning för att kunna detektera, identifiera och kategorisera fordon vid alla relevanta landsgränser samt hamnterminaler med internationell lastbilstrafik

kameror och annan utrustning på strategiska platser i vägnätet

dygnsrapporter och avvikelserapporter från tjänsteleverantörer

kontroll genom Transportstyrelsens centralsystem, exempelvis genom att analysera uppgifter från den elektroniska loggen

bemannade vägkontroller

jämförelseuppgifter från fordonets färdskrivare eller annat material som exempelvis påträffas vid en vägkontroll

jämförelseuppgifter från de skattskyldigas bokföring

jämförelseuppgifter från andra myndigheters system, såsom upp- gift om fordonets vägmätarställning vid besiktningen.

687

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Genom att analysera de tre första punkterna i listan ovan kan Transportstyrelsen genom centralsystemet skapa sig en bild över vilka fordon som omfattas av kraven på föranmälan, elektronisk logg, månadsdeklaration eller ruttbiljett. Centralsystemet kan även bidra med en analys av vilken sträcka som den skattskyldige borde ha deklarerat eller haft ruttbiljett för. Skattskyldiga som felaktigt inte föranmält sitt fordon, inte fört en elektronisk logg eller inte haft en giltig ruttbiljett upptäcks omgående eller senast inom några timmar genom kameraövervakningen eller vägkontrollerna. Denna bedömning görs mot bakgrund av det omfattande antalet kontroll- stationer och vägkontroller som kommittén anser bör användas, se mer om det nedan. De som inte deklarerar eller betalar i rätt tid upp- täcks genom Transportstyrelsens centralsystem.

Indirekt kontroll genom tjänsteleverantörerna

En viktig indirekt kontrollprocess utförs av tjänsteleverantörerna. För att få tillstånd att verka som tjänsteleverantör måste företaget uppfylla vissa krav och även tillgodose förfrågningar från Transport- styrelsen avseende kontroll av den elektroniska loggen. Märker myndigheten att en tjänsteleverantör brister i dessa avseenden kan den antingen varna leverantören eller, om missförhållandena är allvarliga, återkalla tillståndet. Ett sådant återkallande bör rimligen leda till förluster för tjänsteleverantören, som investerat i utrust- ning och marknadsföring och plötsligt inte längre kan agera på marknaden och därmed förlorar betalande kunder. Det är alltså viktigt att det finns ett kommersiellt intresse för tjänsteleverantö- rerna att behålla sina tillstånd, eftersom det då ligger i deras intresse att hindra kunderna från att göra medvetna och omedvetna fel.

Som redan nämnts ska tjänsteleverantörerna ta emot, lagra och lämna ut uppgifter avseende den elektroniska loggen under sådana förhållanden som är ägnade att upprätthålla informationens säker- het, vilket bland annat innebär att lagringsmiljön ska vara säker. En säker lagringsmiljö förebygger fel och fusk samt att uppgifter går förlorade. De krav som behöver ställas för att bland annat uppnå en säker lagringsmiljö får med stöd av det föreslagna bemyndigandet preciseras i förordning och myndighetsföreskrifter. Det kan exem- pelvis handla om tekniska krav, såsom krav på skydd mot manipula-

688

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

tion och krav på visst överföringsformat, eller andra slags krav, såsom krav på brandsäkerhet och stöldskydd. Alla krav som ställs i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter utgör kriterier vid tillstånds- prövningen. Kraven bör vara utformade så att endast företag som effektivt kan hindra fel och fusk i mätningen av körd sträcka kan få tillstånd att verka som tjänsteleverantör. Tjänsteleverantörerna bör ha tillräckliga tekniska och verksamhetsbaserade kontroller för att säkerställa integriteten i sin tjänst.

Det bör inte föreskrivas någon exakt specifikation för hur tjänste- leverantörerna säkerställer att uppgifterna de samlar in är korrekta, men däremot granskar Transportstyrelsen den kombination av tekniska kontroller och rutiner som används för att bedöma om dessa tillsammans uppnår den grad av säkerställande som krävs. De tekniska kontroller som myndigheten kan förvänta sig att se i någon form inkluderar

fysiskt skydd av fordonsutrustning, som larmar tjänsteleverantören om någon försöker öppna eller manipulera den

jämförelser mellan olika sensorer ombord, till exempel mellan rörelse detekterad genom accelerometer och rörelse detekterad genom satellitpositionering

kontroll av logisk och logistisk konsekvens i data, så att fordon exempelvis inte har en onaturlig lucka i sin färdväg eller för- flyttningar som inte är fysiskt möjliga

kryptografiska signaturer som säkerställer att data inte manipuleras efter att de upprättats

statistisk analys av avvikelser och anomalier, t.ex. att fordonet ser ut att följa väsentligen andra rörelsemönster än normalt.

De beskrivna tekniska kontrollerna förväntas vara helt eller nästan helt automatiserade. Transportstyrelsens säkerställande av att sådana kontroller utförs är däremot en manuell process. Det är dock en process som sker i relation till varje tjänsteleverantör, vilket inne- bär att den är förhållandevis begränsad i omfattning.

689

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Några typiska kontrollscenarier

Nedan behandlas några typiska kontrollscenarier med illustrationer och beskrivningar av den automatiska kontrollen steg för steg.

Centralsystem hos Transportstyrelsen

– bearbetning och utfall

Kontrollstation

–avläsning av registreringsskylt

–bedömning av om fordonet är

vägskattepliktigt

Automatisk kontroll av att fordon är föranmälda sker genom att:

1.Fordonet passerar en kontrollstation.

2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten.8

3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret.

4.Centralsystemet bearbetar tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om föranmälan har lämnats.

5.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte.

8 Om kontrollstationen finns vid landsgränsen görs en preliminär bedömning av om ett utländskt fordon är skattepliktigt. Sådana kontrollstationer har både kameror och utrustning som på automatisk väg kan kategorisera fordonsslag m.m. På så sätt kan man på automatisk väg sortera ut fordon som sannolikt är skattepliktiga utan att vara föranmälda. Därmed behöver endast dessa gå vidare till manuell hantering. Genom kontrollstationerna vid landsgränsen upptäcks alltså utländska fordon som kör in i landet utan att vara föranmälda. Genom kontrollstationerna inom landet upptäcks de eventuella svenska fordon som kör utan att vara föranmälda. Vid dessa kontrollstationer är det tillräckligt med endast kamera- utrustning, eftersom svenska fordon och fordonsägare redan finns i vägtrafikregistret.

690

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Centralsystem hos Transportstyrelsen

– bearbetning och utfall

Kontrollstation

–avläsning av registreringsskylt

–bedömning av om fordonet är

vägskattepliktigt

Automatisk kontroll av att fordon har ruttbiljett sker genom att:

1.Fordonet passerar en kontrollstation.

2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten.

3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret.

4.Centralsystemet bearbetar tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om ruttbiljett ska användas, och dels om det finns en giltig ruttbiljett som innefattar platsen där kontrollstationen finns.

5.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte.

691

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

IT-system hos		Fråga	Centralsystem hos
tjänsteleverantör		Fråga	Transportstyrelsen
tjänsteleverantör			Transportstyrelsen
		Svar	– bearbetning och utfall
	Logg

Kontrollstation

avläsning av registreringsskylt

Automatisk kontroll av att loggen förs korrekt vid ett kontrolltillfälle sker genom att:

1.Fordonet passerar en kontrollstation.

2.Kontrollstationen läser av registreringsskylten.

3.Centralsystemet matchar registreringsnumret mot vägtrafik- registret för att få fram vilken tjänsteleverantör som används.

4.Centralsystemet efterfrågar fordonets position hos tjänste- leverantören.

5.Tjänsteleverantörens IT-system besvarar frågan.

6.Centralsystemet bearbetar informationen för att avgöra om fordonets position överensstämmer med kontrollstationens placering.

7.Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte.

692

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Mer om kontroll av att fordon är föranmälda

Ett skattepliktigt fordon som inte är föranmält får inte användas på de vägar som omfattas av skatten. Att ett fordon felaktigt inte är för- anmält kan bland annat upptäckas genom den föreslagna kamera- övervakningen vid kontrollstationer som sätts upp längs med de vägar där skatten tas ut. När fordonet passerar kontrollstationen läses registreringsskylten av. Därefter bearbetar centralsystemet den avlästa informationen mot tillgänglig information för att avgöra dels om fordonet är skattepliktigt, dels om föranmälan har lämnats. Bland annat matchas registreringsnumret mot föranmälda fordon i vägtrafikregistret. Utfallet av den automatiska bearbetningen avgör om ett ärende ska inledas eller inte. Om en föranmälan inte har gjorts för det aktuella fordonet trots att det rätteligen borde ha gjorts tar Transportstyrelsen ut en sanktionsavgift.

Att ett fordon felaktigt inte är föranmält kan även upptäckas av polisen i samband med en vägkontroll. Polisen kan också i samband med en vägkontroll upptäcka att uppgifter som har lämnats i en anmälan är felaktiga. I vissa fall kan det vara synligt för kontrollanten att de lämnade uppgifterna inte stämmer med verkligheten. Det kan röra sig om att fordonet har en draganordning, trots att det inte har angetts i anmälan, eller att fordonet har färre axlar än vad som har angetts i anmälan. För att kunna bedöma andra uppgifter kan kontrollanten behöva undersöka exempelvis fordonshandlingar som finns tillgängliga vid kontrollen.

Dessutom bör Transportstyrelsen göra kontroller av de upp- gifter som har lämnats i anmälningarna. I vart fall bör kontroller göras genom stickprov. Flera olika kontrollmöjligheter står Trans- portstyrelsen till buds. Bland annat kan Transportstyrelsen jämföra de uppgifter som har lämnats om fordonet i anmälan mot andra uppgifter som styrelsen har tillgång till, t.ex. uppgifter i vägtrafik- registret, inlämnade fordonshandlingar och material från kamera- övervakningen9. Denna jämförelse bedöms i många fall kunna ske automatiskt. Vidare kan Transportstyrelsen ha som rutin att ta kontakt med den tjänsteleverantör som har angetts i en anmälan, för att bekräfta att denne verkligen har anlitats. En sådan förfrågan till tjänsteleverantören bör kunna ske automatiskt.

9 Kontrollstationerna vid landsgränsen ska innehålla kameror och annan elektronisk utrust- ning som bland annat kan kategorisera fordon.

693

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Mer om kontroll av ruttbiljetter

Ett fordon som är anmält till förfarandet med ruttbiljetter ska ha en giltig ruttbiljett vid varje färd på sådana vägar som omfattas av skatten. Efter att en ruttbiljett har bokats och betalats kommer det att finnas information om både rutten och giltighetstiden i Transport- styrelsens centralsystem, som är kopplat till kontrollstationerna längs med vägarna. Fordonet har bara rätt att köra längs med den bokade rutten och endast medan biljetten fortfarande är giltig. Om fordonet således passerar en kontrollstation som inte finns längs med den bokade rutten kommer centralsystemet att signalera att ett ärende om sanktionsavgift ska inledas.

Ett skattepliktigt fordon som inte är föranmält får inte användas på de vägar som omfattas av skatten. Det får inte heller utan rutt- biljett användas på de vägarna. Om fordonet i alla fall används på de vägarna bryter den skattskyldige mot både reglerna om föranmälan och reglerna om ruttbiljett. Om fordonet således passerar en kontroll- station kommer centralsystemet att signalera att ett ärende om sanktionsavgift ska inledas. Eftersom det handlar om två över- trädelser kan det bli aktuellt att ta ut en sanktionsavgift för vardera överträdelsen.

Att ett fordon saknar en giltig ruttbiljett kan även upptäckas av polisen i samband med en vägkontroll. Polisen kan också i samband med en vägkontroll upptäcka att uppgifter som har lämnats i rutt- biljetten är felaktiga. I vissa fall kan det vara synligt för kontrollanten att de lämnade uppgifterna inte stämmer med verkligheten. Det kan röra sig om att fordonet har en draganordning, trots att det inte har angetts, eller att fordonet har färre axlar än vad som har angetts. För att kunna bedöma andra uppgifter kan kontrollanten behöva undersöka exempelvis fordonshandlingar som finns tillgäng- liga vid kontrollen.

Transportstyrelsen kan även med hjälp av sitt centralsystem göra en automatiserad kontroll av flera på varandra följande rutt- biljetter, i syfte att undersöka om fordonets färdväg är sannolik. Systemet kan exempelvis lägga ihop de bokade rutterna för att se om det finns någon onaturlig lucka i fordonets färdväg.

694

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Mer om kontroll av den elektroniska loggen

Genom att begära ut uppgifter ur den elektroniska loggen kan ansvariga myndigheter kontrollera att väganvändningen dokumenteras korrekt och därmed även kontrollera beskattningen.

Kontroll av loggen i närtid, det vill säga på minutbasis, sker i samband med att ett fordon observeras visuellt vid en kontroll- station. Transportstyrelsen skickar då automatiskt en förfrågan till tjänsteleverantören om fordonets position vid tidpunkten för obser- vationen. Tjänsteleverantören besvarar frågan och Transportstyrelsen bearbetar sedan informationen. Hela den beskrivna proceduren sker automatiserat utan någon manuell hantering. Transportstyrelsen bedömer sedan, utifrån den automatiskt bearbetade informationen, om loggen har förts korrekt vid kontrolltillfället.

Kontroll av loggen dygnsvis, det vill säga efter att tjänsteleveran- tören har skickat in dygnsrapporten, sker i centralsystemet. Med hjälp av det senaste dygnets visuella observationer med kända tid- punkter kan centralsystemet beräkna den minsta möjliga sträckan som fordonet kan ha kört och jämföra detta med sträckan enligt dygnsrapporten.

Kontroll av loggen i efterhand behöver inte ske i samband med att ett fordon passerar en kontrollstation eller att dygnsrapporten kommer in, utan den kan ske om Skatteverket önskar göra en skattekontroll, eller om Transportstyrelsen upptäcker avvikelser i någon av de två ovanstående typfallen. Kontroll i efterhand innebär således att information från loggen efterfrågas för en längre tids- period och analyseras med hjälp av tillgängligt jämförelsematerial.

Antalet fasta kontrollstationer vid gränsen

Sverige har ett begränsat antal gränsövergångar mot närliggande länder och det finns ett behov av att ha god information om de fordon som omfattas av skatten. Av denna anledning bör det vid samtliga gränsövergångar mot andra länder, inklusive hamnterminaler med internationell färjetrafik, upprättas automatiska kontrollstationer, som har kamerautrustning och annan teknisk utrustning för att detektera, identifiera och kategorisera fordon som passerar in eller ut. På detta sätt erhålls ett underlag över samtliga skattepliktiga fordons passager inklusive tidpunkt.

695

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Antalet farbara gränsvägar med lastbilstrafik uppskattas vara totalt 50 stycken. Det finns en väg som leder mot Danmark (Öresunds- bron). Antalet vägar som leder mot Norge är 41 stycken.10 Vidare finns det åtta vägar som leder mot Finland. Antalet svenska hamn- terminaler med internationell färjetrafik är ungefär 15 stycken. Sammantaget bör det byggas ungefär 65 stycken kontrollstationer vid landets gränser. Kontrollstationerna vid landsgränser och hamn- terminaler bedöms endast i undantagsfall kunna samlokaliseras med befintlig utrustning. Det blir således fråga om en nyetablering vad gäller marktillstånd samt framdragning av el och kommunikation. När det gäller de kontrollstationer som ska sättas upp vid gränserna kan Tullverket ha ett intresse av att samarbeta kring uppbyggnaden.

Antalet fasta kontrollstationer inom landet

Kontrollstationer inom landet kan upprättas genom samlokalisering, återanvändning eller nyetablering. Kontrollstationerna inom landet bör överlag placeras ut på strategiska platser i vägnätet med hög trafikintensitet, men även ha en geografisk spridning för att alla skattskyldiga ska kunna kontrolleras. Kontrollstationerna inom landet bör ha kamerautrustning och annan teknisk utrustning för att identifiera fordon samt registrera tidpunkt för passagen.

Genom att samlokalisera de kontrollstationer som behövs inom vägskattesystemet med annan utrustning som redan finns längs med vägarna kan kostnader som är förknippade med nyetablering av mark undvikas. Detta genom att dra nytta av att Trafikverket redan äger både marken och befintlig vägkantsutrustning samt att platserna har framdragen el. Det blir då möjligt att uppföra kontroll- stationerna snabbare och till en lägre kostnad.

Kommittén bedömer att samlokalisering är möjlig där Trafik- verket har utrustning för vägväderinformationssystem (VViS) och automatisk hastighetsövervakning (ATK). I dagsläget finns ungefär 2 300 teoretiskt möjliga platser för samlokalisering (ungefär 800 platser med VViS och ungefär 1 500 platser med ATK). Även platser där annan teknisk utrustning finns kan vara aktuella för detta ända-

10 Längs gränsen mot Norge finns det egentligen fler farbara vägar än 41 stycken. Antalet last- bilar som regelbundet använder dessa vägar för godstransporter anses dock vara försumbart.

696

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

mål, vilket medför att antalet teoretiska platser ökar ytterligare. Då samlokalisering sker på de platser där befintlig utrustning finns kan det dock finnas begränsningar, såsom att en kontrollstation endast kan placeras i en körriktning.

Återanvändning av teknisk utrustning bedöms vara fullt möjlig exempelvis vad gäller portaler för trängselskatt i Göteborg och Stockholm samt portaler för infrastrukturavgifter på väg, som är uppförda på Motalabron och Sundsvallsbron (i framtiden även på Skurubron). Kommittén bedömer att all befintlig vägkantsutrust- ning i de systemen kan användas för kontroll av vägskatten. Det innebär drygt 60 automatiska kontrollstationer. De befintliga portal- erna för trängselskatt och infrastrukturavgifter kan kontrollera fordon i båda körriktningarna.

Nyetablering av kontrollstationer är nödvändig för att kunna kompensera för att kontrollstationer som samlokaliseras eller åter- används befinner sig på platser som kanske inte är helt ideala för kontroll av vägskatten. Nyetablering innebär förmodligen att kontrollstationer upprättas på platser där det inte finns el eller kommunikationsnät framdraget.

Ju fler observationer som görs (av kontrollstationer), desto större är sannolikheten att överträdelser upptäcks. Kommittén har med hjälp av en konsult genomfört en inledande förstudie kring behovet av kontrollstationer.11 Information om vägnätet och års- medeldygnstrafik har hämtats från Trafikverket och bearbetats av konsulten. Enbart data gällande det statliga vägnätet har analyserats, vilket bedöms vara tillräckligt för att skaffa sig en översiktlig bild av behovet av kontrollstationer. Kommittén har vidare gjort be- dömningen att ett lämpligt intervall för visuell observation är minst var sjätte timme vid ett deklarationsförfarande. En annan förutsätt- ning är att skatten differentieras på fasta fordonsegenskaper och inte på dynamiska parametrar såsom tid och rum, antal axlar eller axelvikt.

Om nya kontrollstationer enbart upprättas vid landets gränser och portalerna för trängselskatt och infrastrukturavgifter åter- används, visar konsultens analys att ungefär 20 procent av alla unika lastbilsrörelser kan kontrolleras minst var sjätte timme. Kommittén

11 Dahl, Mattias (2017), PM Analys och bedömning av kontrollpunkter i ett avståndsbaserat vägslitageskattesystem, se bilaga 4 till betänkandet.

697

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

anser att en automatisk kontroll som innebär att endast 20 procent av alla unika lastbilsrörelser kontrolleras minst var sjätte timme inte räcker. En god nivå av kontroll antas ske då ungefär 70 procent av alla unika lastbilsrörelser observeras minst var sjätte timme. Ett sådant antagande innebär i praktiken att många lastbilar kontrolleras betydligt oftare än var sjätte timme, eftersom flera olika unika rutter för lastbilar sammanfaller på de större vägarna. Alltså kommer vägar med mycket lastbilstrafik att ha kontrollstationer mer tätt än vägar med lite lastbilstrafik. Minst var sjätte timme kommer alltså i de allra flesta fall att innebära en absolut miniminivå. Konsultens analys visar att det vid ett sådant antagande (alltså minst 70 procent av antalet unika lastbilsrörelser var sjätte timme) krävs ungefär 250 stycken kontrollstationer inom landet, utöver kontrollstationerna vid landets gränser och portalerna för trängselskatt och infra- strukturavgifter på väg.

Kommittén bedömer att ungefär 200 kontrollstationer inom landet kan samlokaliseras med VViS, ATK eller annan vägkants- utrustning. Kommittén bedömer vidare att ungefär 50 kontroll- stationer inom landet behöver byggas på mark där det inte sedan tidigare finns någon utrustning (nyetablering). Kommittén bedö- mer att kontrollstationer som samlokaliseras med VViS och ATK inte nödvändigtvis behöver innebära att kontroll sker i varje kör- riktning, men att detta kan vara nödvändigt för de kontrollstationer som nyetableras. Detta för att säkerställa tillräcklig kontroll och kompensera för att platserna för ATK och VViS ursprungligen har valts för andra syften. De 50 kontrollstationerna placeras alltså där de gör absolut störst nytta för att uppnå eftersträvad kontroll.

Antalet flyttbara kontrollstationer

Med flyttbara kontrollstationer avses utrustning som kan flyttas omkring i vägnätet antingen slumpmässigt eller planerat. Det skulle kunna gå till på så sätt att flera flyttbara kontrollstationer placeras på stativ eller tillfälligt monteras på fasta objekt i ett område under en viss tidsperiod, för att sedan monteras ner och flyttas någon annanstans. De flyttbara kontrollstationerna kompletterar de fasta kontrollstationerna genom att de skattskyldiga inte känner till deras placering på förhand och för att de kan användas för att göra

698

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

mer noggranna kontroller inom ett visst område. Flyttbara kontroll- stationer bör ha kamerautrustning och annan teknisk utrustning för att identifiera fordon samt lagra tidpunkt och plats för passerande fordon.

För att utgöra ett komplement till fasta kontrollstationer be- dömer kommittén att antalet flyttbara kontrollstationer bör utgöra ungefär tio procent av de fasta kontrollpunkterna, vilket innebär ungefär 40 stycken. För att hantera de flyttbara kontrollpunkterna behövs personal och tillhörande fordon. Kommittén bedömer att det bör finnas fem tillgängliga fordon för detta ändamål samt därtill ett lämpligt antal personer som har utbildning för utrustningen och fordonen.

Omfattningen av bemannade vägkontroller

Bemannad kontroll vid vägkanten är viktig för att uppnå en till- räckligt god kontroll och även för att säkra verkställigheten av sanktioner vid eventuella överträdelser av utländska fordon. Vid införandet av skatten bör den bemannade kontrollen av vägskatten vara prioriterad, för att tidigt markera att fusk inte tolereras. För att kunna uppnå en god kontroll bedömer kommittén att det behövs ungefär 80–100 trafikpoliser och bilinspektörer som utöver andra vägkontroller även kontrollerar vägskatten.

Regeringen utfärdar varje år ett regleringsbrev som innehåller de övergripande målen och prioriteringarna för polisens verksamhet. Regleringsbrevet anger hur stort budgetanslaget är för året, vilka särskilda uppdrag polisen har samt krav på återrapportering. Åter- rapporteringen sker i stor utsträckning genom årsredovisningen. Således har regeringen genom regleringsbrevet möjlighet att styra polisens verksamhet på önskat sätt.

Sanktioner m.m.

Om en skattskyldig inte lämnar föranmälan (eller undviker att anmäla ändringar) eller inte för en elektronisk logg korrekt eller inte har en giltig ruttbiljett tar Transportstyrelsen ut en sanktions- avgift på 25 000 kronor. En sådan avgift tas ut för varje upptäckt överträdelse per sjudagarsperiod. Avgiften tas ut förskottsvis genom

699

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

polisens försorg om överträdelsen upptäcks vid en vägkontroll och den skattskyldige inte har hemvist i Sverige. Om betalning då inte sker, får åtgärder vidtas för att hindra fordonets fortsatta färd. Tullen har samma befogenheter som polisen när det gäller att vidta sådana åtgärder.

Om en skattskyldig är försenad med sin månadsdeklaration tar Transportstyrelsen ut en förseningsavgift på 625 kronor (eller 1 250 kronor om det är en deklaration som ska lämnas efter före- läggande).

Vid skönsbeskattning tar Skatteverket ut en tilläggsavgift som utgörs dels av ett fast belopp på 5 000 kronor, dels av 40 procent av den skatt som till följd av skönsbeskattningen bestäms utöver vad som annars skulle ha bestämts. Skatteverket tar också ut en tilläggs- avgift vid oriktig uppgift med 5 000 kronor och 40 procent av den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha bestämts.

De nämnda avgifterna ska dock under vissa förutsättningar inte tas ut. Vidare kan Skatteverket under vissa förutsättningar befria den skattskyldige helt eller delvis från avgiften.

Om en skattskyldig är försenad med betalningen tar Transport- styrelsen ut en dröjsmålsavgift. Vidare inträder användningsförbud, vilket innebär att fordonet inte får användas till dess att betalning sker, såvida inte den skattskyldige får anstånd med betalningen. Om förbudet inte respekteras ska polisen ta hand om fordonets registreringsskyltar. Det är straffbart att köra utan registrerings- skyltar. Fordonet får föras till närmaste lämpliga avlastnings- eller uppställningsplats. Ett utländskt fordon får omedelbart föras ut ur landet.

En utländsk fordonsägare får krävas på betalning av förfallna skatter och avgifter i samband med att fordonet stoppas i en väg- kontroll. Om betalning inte sker, får åtgärder vidtas för att hindra fordonets fortsatta färd. Tullen har samma befogenheter som polisen när det gäller att vidta sådana åtgärder.

Omprövning m.m.

Skatteverket ska ompröva beslut om den skattskyldige begär det eller om det finns andra skäl. Omprövning får ske både till fördel och till nackdel för den skattskyldige.

700

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Om deklaration inte kommer in får Transportstyrelsen dels ta ut förseningsavgift, dels förelägga den skattskyldige att deklarera. Om ett sådant föreläggande inte följs får Skatteverket besluta om skönsbeskattning. Utifrån tillgänglig utredning gör Skatteverket då en skönsmässig uppskattning av det antal kilometer som fordonet ska beskattas för och bestämmer skatten till vad som framstår som skäligt med hänsyn till det som har kommit fram.

Skatteverket får också besluta om skönsbeskattning om en skatt- skyldig har deklarerat, men skatten inte kan beräknas tillförlitligt på grund av att det finns brister i antingen deklarationen eller under- laget för deklarationen. Sådana brister kan visa sig t.ex. om det vid en kontroll kommer fram att loggen inte har förts korrekt över tid, vilket har lett till felaktiga rapporter från tjänsteleverantören och därmed felaktiga uppgifter som förtryckts i deklarationerna.

Verkställighet och indrivning

Skattskyldiga som inte betalar skatt och avgifter i rätt tid kommer att ha en skuld som Transportstyrelsen försöker få in. Transport- styrelsen skulle kunna göra detta i egen regi eller lämna över ärendet till Kronofogdemyndigheten. De internationella överenskommel- serna om indrivning innehåller dock begränsningar vad gäller belopp och täckningsgrad. Ett alternativ skulle kunna vara att Transport- styrelsen vänder sig till en privat aktör som har upprättat kontrakt med utländska myndigheter för att kunna driva in mindre belopp och driva in skulder som uppstår utanför de länder som ingår i de internationella samarbetena.

För utländska fordonsägare kan förskottsbetalning beslutas om en överträdelse upptäcks i samband med en vägkontroll. Vid utebliven förskottsbetalning finns möjlighet för polisen att vidta åtgärder för att hindra fordonet från vidare färd. Vidare får en utländsk fordonsägare krävas på betalning av förfallna skatter och avgifter i samband med att fordonet stoppas i en vägkontroll. Om betalning inte sker får polisen vidta åtgärder för att hindra fordonets fortsatta färd.

Tullen har samma befogenheter som polisen när det gäller att vidta åtgärder för att hindra fordonets fortsatta färd.

Kronofogdemyndigheten får ta ett fordon i anspråk för betalning av fordringar enligt vägskattelagen oavsett vem som äger fordonet.

701

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

11.3Genomförande av förslagen

11.3.1Uppdraget

Ett införande av en vägskatt omfattar ett flertal moment såsom framtagande av lagstiftning och föreskrifter, framtagande av tekniska specifikationer, upphandling, framtagande av tekniska system och utrustning, installation och testkörning. För att underlätta ett snabbt och smidigt införande av vägskatten ska kommittén analysera och lämna förslag på hur genomförandeprocessen kan hanteras praktiskt. I detta kan t.ex. ingå förslag kring hur de olika aktörernas arbete kan samordnas, såväl tidsmässigt som innehållsmässigt.

11.3.2 Bedömning

Inledning

I kommittédirektiven antyds på flera ställen ett önskemål om ett system som går att införa smidigt och snabbt. Detta har kommittén beaktat i framtagande av förslaget, men även i bedömningen av hur genomförandet skulle kunna se ut. Framför allt återspeglas detta i att planeringen för införandet bör starta redan innan ett riksdags- beslut har fattats.

Ett införande bedöms vara möjligt i maj 2021, under förut- sättning att det inte blir några förseningar vad gäller beredningen av förslagen i Regeringskansliet och riksdagen och inte heller för- seningar när det gäller utveckling, upphandling eller byggnation.

Följande moment ingår i tidsplanen

lagrådsremiss och proposition

uppdrag till berörda myndigheter i fråga om förberedelseprojekt

behandling och beslut i riksdagen

uppdrag till Skatteverket, Trafikverket och Transportstyrelsen i fråga om införandeprojekt

upphandling och byggnation av vägkantsutrustning

notifiering till EU-kommissionen

tillståndsprövning av tjänsteleverantörer

test av systemet i sin helhet.

702

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Tabellen nedan sammanfattar genomförandet genom att tids- planera aktiviteterna som har definierats i punktlistan ovan. Några av aktiviteterna beskrivs mer i detalj nedanför tabellen.

Förberedelseprojekt

Skatteverket, Trafikverket och Transportstyrelsen har viktiga upp- gifter när vägskatten införs och bör så tidigt som möjligt förbereda införandet, så att detta kan genomföras så snabbt som möjligt. Detta förberedande arbete skulle kunna ske inom ramen för ett förberedelseprojekt.

Ett förberedelseprojekt syftar till att snabba upp ett införande och kan även ses som en form av förstudie och planering av ett införandeprojekt. Ett av förberedelseprojektets delmoment skulle kunna vara att ta fram Trafikverkets kravställning inför upphand- lingen av vägkantsutrustningen. Inför denna kravställning bör det göras mycket detaljerade analyser av var kontrollstationerna ska byggas och det bör genomföras en projektering för respektive plats. En fördjupad studie av hur många kontrollstationer som behöver byggas, var de ska placeras och vilken funktionalitet de ska ha måste alltså göras. Transportstyrelsen och Skatteverket har som kontrollmyndigheter det yttersta ansvaret för detta arbete, men Trafikverket behöver bistå dem i detta arbete. Ett annat delmoment skulle kunna vara att Transportstyrelsen definierar och planerar för hur utvecklingen av centralsystemet ska gå till.

703

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Förberedelseprojektet bör alltså genomföras gemensamt av Trafikverket, Transportstyrelsen och eventuellt Skatteverket. Ett förberedelseprojekt kan organiseras genom en styrgrupp och en projektgrupp. Transportstyrelsen skulle kunna ha ett övergripande ansvar för projektet, men ett stort ansvar ligger även på Trafik- verket. Styrgruppen bör bestå av representanter från Trafikverket och Transportstyrelsen och eventuellt även Skatteverket.

Om syftet är att införa vägskatten så snabbt som möjligt bör regeringen ge myndigheterna i uppdrag att starta ett förberedelse- projekt redan i samband med att lagrådsremissen förbereds.

Införandeprojekt

Införandeprojektet bör starta så snart som det finns ett riksdags- beslut. Införandeprojektet bör på samma sätt som förberedelse- projektet vara myndighetsövergripande och genomföras av åtmin- stone Skatteverket, Trafikverket och Transportstyrelsen. Även Polismyndigheten bör kunna ha en roll i slutskedet av projektet. Ett myndighetsövergripande införandeprojekt gör det möjligt att utbyta värdefull information mellan myndigheter samt samverka kring föreskrifter och kravspecifikationer. Det ger därför förutsätt- ningar för ett framgångsrikt och effektivt genomförande. Under projektet bör utbyte mellan myndigheterna ske på olika befatt- ningsnivåer för att beslut ska kunna fattas snabbt och för att under- lätta genomförandet av dem. På samma sätt som för förberedelse- projektet bör införandeprojektet organiseras utifrån en styrgrupp och projektgrupp som bemannas av de inblandade myndigheterna. Projektet bör övergripande ledas av Transportstyrelsen.

Projektet skulle även kunna delas in i flera delprojekt. Ett av delprojekten kan handla om uppbyggnaden av ett centralsystem hos Transportstyrelsen. Utvecklingen av ett centralsystem för väg- skatten kan ske antingen genom att Transportstyrelsen använder egen personal eller anlitar extern kompetens. Ett annat delprojekt skulle kunna handla om själva upphandlingen och upprättandet av vägkantsutrustning. Detta arbete bör ledas av Trafikverket. Ytter- ligare ett annat delprojekt skulle kunna handla om införandets informationsinsatser, ett arbete som Transportstyrelsen bör leda. Ett annat delprojekt skulle kunna handla om att förbereda och skapa

704

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

förutsättningar för tjänsteleverantörer att agera inom systemet, bland annat genom att skapa de föreskrifter om tekniska krav som ställs för tillstånd samt utveckla rutiner för tillståndsförfarandet. Tekniska krav kommer sannolikt att behöva anmälas till EU- kommissionen i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande be- träffande tekniska standarder och föreskrifter. Frågan om anmäl- ningsskyldighet kan ännu inte bedömas, utan den får prövas då så- dana förslag till tekniska krav har tagits fram. Ytterligare delprojekt kan handla om att förbereda Polismyndighetens, Skatteverkets och Transportstyrelsens organisation för hantering av de nya ärenden som vägskattesystemet för med sig.

Införandeprojektet bör pågå ända fram till att skatten införs. Därefter kommer arbetsuppgifterna in i myndigheternas ordinarie verksamhet.

Byggstart vad gäller vägkantsutrustning

Vägkantsutrustning är etablerad teknik och kommer att upphandlas. Kommittén anser att ansvaret för att upprätta och förvalta vägkants- utrustningen bör hamna hos Trafikverket. Därmed bör Trafikverket ha hand om upphandlingen av vägkantsutrustning. Under förbere- delseprojektet görs en förstudie och en bedömning av var vägkants- utrustningen ska sättas upp och under införandeprojektet genom- förs upphandlingen av utrustningen. Efter att tilldelningsbeslutet fått laga kraft kan byggnationen påbörjas.

I Sverige är förutsättningarna för att bygga utrustning vid väg- kanten olika beroende på säsong och klimat. Således bör byggna- tion ske med hänsyn till lokala förhållanden och beroende på hur tidsplanen ser ut efter att upphandlingen har genomförts. Om byggnationen försenas på grund av överprövning av upphandlingen skulle byggnationen, när den väl påbörjas, kunna ske enligt en prioriteringsordning på så sätt att vägkantsutrustning först sätts upp vid de platser där behovet är allra störst. Förmodligen innebär det att landsgränser och större vägar prioriteras.

705

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

SOU 2017:11

Notifiering, systemtest och krav för tjänsteleverantörer

Innan vägskattesystemet införs ska Sverige meddela EU-kommis- sionen, så kallad notifiering eller anmälningsskyldighet. Främst är det uppgifter om hur skatten beräknas som notifieringen gäller, men kommitténs kontakter med tjänstemän vid kommissionen visar att stor vikt även läggs på bedömning av förutsättningarna för interoperabilitet, så att EETS-betalningsförmedlare kan verka inom systemet. Enligt artikel 7h i Eurovinjettdirektivet ska notifieringen göras minst sex månader innan skatten införs. Det kan dock vara fördelaktigt att göra notifieringen tidigt, för att vid behov kunna göra nödvändiga justeringar. Det kan nämligen inte uteslutas att sådana justeringar behövs, även om kommittén har haft löpande kontakter med kommissionen för att stämma av att förslagen är förenliga med EU-rätten. Därför menar kommittén att notifieringen bör göras minst ett år innan införandet.

Det finns även behov av att testa systemet innan det sätts i drift. Bland annat behöver Transportstyrelsen testa centralsystemet och de tekniska gränssnitt som byggs mot tjänsteleverantörer. Vidare behöver Trafikverket testa och trimma in vägkantsutrustningen. Kommitténs förslag är beroende av att det finns tjänsteleverantörer för att kunna hantera förfarandet med månadsdeklarationer, medan Transportstyrelsen själva sköter förfarandet med ruttbiljetter i samarbete med olika servicestationer. För att kunna testa systemet som helhet innan införandet krävs det att det finns någon tjänste- leverantör som genomför test inför godkännande.

I god tid innan införandet bör de krav (i förordning och myndig- hetsföreskrifter) som ställs på företag som önskar bli tjänsteleverantö- rer fastställas och offentliggöras. Enligt EETS-beslutet ska medlems- stater ta fram och upprätthålla en områdesdeklaration för EETS i vilken de allmänna villkoren för att få tillgång till vägtullsområdet fastställs (artikel 5.2). Det är dock inte reglerat när detta ska ske. Kommittén bedömer att alla krav på tjänsteleverantörer bör ha fast- ställts minst tio månader före införandet. Detta för att företag ska ha tillräckligt god tid på sig för att förbereda sig samt ansöka om tillstånd för verksamheten och för att inblandade myndigheter ska kunna genomföra ett fullständigt systemtest. Transportstyrelsen bör arbeta aktivt för att upplysa presumtiva intressenter om tillstånds- processen genom informationsmöten eller liknande.

706

SOU 2017:11

Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras

Skatten bör införas under sommarhalvåret

Kommittén anser att skatten bör införas under sommarhalvåret, men inte i direkt anslutning till semesterperioden. Ett införande under sommarhalvåret underlättar finjusteringar av den tekniska utrustningen vid vägkanten och underlättar vägkontrollerna i hela Sverige. Polismyndighetens vägkontroller är särskilt viktiga i samband med införandet, för att understryka att myndigheterna prioriterar kontroll av skattens efterlevnad. Att Transportstyrelsen och Skatte- verket är tillräckligt bemannade är också viktigt i samband med införandet, eftersom en högre arbetsbelastning är naturlig när ett nytt system införs. Om införandet inte sker under sommarsemestern, kommer det i högre utsträckning att finnas poliser och bilinspektörer tillgängliga för vägkontroller. På samma sätt kommer också personal i högre utsträckning att finnas tillgänglig hos Transportstyrelsen och Skatteverket vad gäller kundtjänst och hantering av olika ärenden. Trafikverket kan också få en högre arbetsbelastning i samband med införandet. Även tjänsteleverantörer kommer att ha en intensiv period vid skattens införande, då fler kunder kommer att vilja teckna abonnemang och ställa frågor. Situationen underlättas således även för tjänsteleverantörerna om införandet inte sker under sommar- semestern. Kommittén anser därför att skatten bör införas under den första delen av sommarhalvåret, det vill säga under maj månad. Ett lämpligt datum för införandet kan vara den 1 maj, som är en dag då lastbilstrafiken har lägre intensitet än vanligt. Systemet kan därmed sättas i drift när belastningen är låg.

707

12 Konsekvenser

12.1Inledning

I detta kapitel beskriver kommittén de förväntade konsekvenserna av sina förslag i enlighet med 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474), 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning och kommitténs egna direktiv. Enligt kommittédirektiven ska kommittén särskilt belysa

–förslagens effekter på de administrativa kostnaderna och andra fullgörandekostnader för företagen samt övriga effekter för företag

–förslagens effekter för små- och medelstora företag

–förslagens effekter för olika sektorer och regioner i Sverige, däribland särskilt skogsindustrin

–miljömässiga effekter, inklusive klimatutsläpp, däribland bedöm- ningar om förslagens effekt på överflyttning till andra trafikslag

–trafikmässiga effekter, såsom påverkan på trafikflöden och väg- slitage

–förhållandet till de transportpolitiska målen

–de administrativa och ekonomiska konsekvenserna för Skatte- verket och andra berörda myndigheter samt finansiering av dessa

–effekter för domstolarna

–offentligfinansiella effekter, inklusive intäkter från skatten och kostnader för installation och drift av systemet inklusive kontroll- förfarandet.

709

Konsekvenser

SOU 2017:11

Kapitlet inleds, i avsnitt 12.2, med en beskrivning av syftena med skatten och hur de uppnås. Därefter beskrivs vilka och hur många som direkt berörs av skatten (avsnitt 12.3).

I avsnitt 12.4 analyseras vilka trafikmässiga konsekvenser väg- skatten kan förväntas få. I avsnitt 12.5 beskrivs konsekvenserna för berörda myndigheter och domstolar, samt övriga offentligfinansiella konsekvenser.

Effekterna på klimat och miljö beskrivs i avsnitt 12.6, och utifrån de trafikmässiga och miljömässiga effekterna bedöms effekterna på de transportpolitiska målen i avsnitt 12.7. Inom ramen för effekterna på de transportpolitiska målen gör kommittén en analys av den samhällsekonomiska lönsamheten av förslaget.

Vägskattens konsekvenser för företagen beskrivs i avsnitt 12.8. I stort sett alla sektorer kommer att påverkas, men några sektorer kan förväntas komma att påverkas mer än andra, bland annat skogs- industrin. I avsnitt 12.9 identifierar kommittén de sektorer som förväntas påverkas mest av förslaget och i avsnitt 12.10 beskrivs kostnadseffekterna mer i detalj för dessa sektorer.

Beroende på var företagen i de olika sektorerna är lokaliserade, påverkas sysselsättningen i olika regioner, främst i glesbygd med långa avstånd och låg tillgänglighet till alternativa transportmöjlig- heter (avsnitt 12.11). Även kommuner och deras offentliga service i olika regioner kan komma att påverkas.

Effekterna för små och medelstora företag beskrivs i avsnitt 12.12. Slutligen beskrivs övriga konsekvenser i avsnitt 12.13.

12.2Syftena med att införa vägskatten och hur de uppnås

Lastbilstransporter är i många fall helt nödvändiga. I stora delar av Sverige är tillgängligheten till järnväg och sjöfart låg, eller så är de alternativa transporterna förenade med stora kostnader. Lastbils- transporter är snabba och flexibla, men bidrar samtidigt till slitage på vägarna och utsläpp av klimatgaser, luftföroreningar och buller.

Ett av syftena med att införa skatten är att den tunga trafiken i högre grad ska bära de samhällsekonomiska kostnader den orsakar. Kommitténs förslag om en avståndsbaserad vägskatt kommer att innebära att den tunga trafiken får betala för sina kostnader för

710

SOU 2017:11

Konsekvenser

vägslitage, utsläpp av luftföroreningar (utom koldioxid) och buller (landsbygdsbuller).

Ett annat syfte med kommitténs förslag till vägskatt är att minska de negativa effekterna av lastbilstransporter. För att styra mot minskat vägslitage är skatten differentierad utifrån fordonens viktklass och utifrån hur många axlar fordonen har, på ett sätt som ska styra mot en lägre vikt per axel. För att styra mot minskade utsläpp av luftföroreningar är skatten differentierad utifrån vilken EURO-utsläppsklass fordonet tillhör. Skatten är lägre för fordon med högre (renare) EURO-utsläppsklass, vilket bidrar till en för- nyelse av fordonsflottan och leder till mindre utsläpp av luftföroren- ingar. Vägskatten syftar också till att nå en överflyttning av gods- transporter från väg till andra trafikslag, som järnväg och sjöfart, vilket minskar de negativa effekterna av lastbilstransporter.

Ett annat syfte med att införa skatten är att möjliggöra ökad kontroll av regelefterlevnaden i stort bland de aktörer som utför tunga vägtransporter. Kommittén bedömer att införandet av en vägskatt kommer att få en positiv effekt på regelefterlevnaden på yrkestrafikområdet, bland annat eftersom vägskatten kommer att medföra en stor ökning av antalet bemannade vägkontroller. Kontrollerna av vägskatten kan med fördel samordnas med polisens kontroller av överlast, kör- och vilotider, cabotage, nykterhet etc. Att fordon ska vara föranmälda till systemet och föra en elektro- nisk logg, alternativt använda ruttbiljett, för att få köra på vägarna bedöms också medföra en ökad vilja att följa även andra regler på yrkestrafikområdet. Även den föreslagna kameraövervakningen be- döms få en sådan effekt.

Genom vägskatten möjliggörs även en gemensam och mer rätt- vis kontroll av svensk- respektive utlandsregistrerade fordon. Konkurrensvillkoren blir mer lika mellan svenska och utländska åkerier, vilket kan minska motiven bland svenska åkerier att med lagstridiga metoder minska de egna kostnaderna i konkurrensen med utländska åkerier. Cabotaget bland utländska åkerier står, enligt Trafikanalys statistik, för en relativt liten del av det samman- lagda trafikarbetet, men det saknas kunskap om omfattningen av det olagliga cabotaget. Kommittén bedömer dock att det olagliga cabotaget kan komma att minska om vägskatten införs. Eftersom det enligt förslagen ska göras relativt omfattande bemannade väg- kontroller av vägskatten och då dessa kontroller med fördel bör

711

Konsekvenser

SOU 2017:11

kunna samordnas med andra kontroller av den yrkesmässiga trafiken bedöms också regelefterlevnaden av exempelvis kör- och vilotids- regleringen öka.

12.3Vilka berörs av vägskatten?

12.3.1De skattskyldiga

Enligt kommitténs förslag är det motorfordon eller fordonskombi- nationer för godstransporter med en totalvikt på minst 12 ton som omfattas av skatten. Vissa fordon föreslås vara undantagna från skatteplikt, bland annat utryckningsfordon, väghållningsfordon och veteranfordon. En vägskatt kommer att medföra ökade kostnader för de flesta tunga lastfordon på de vägar där skatt tas ut. Skatten ska tas ut på statliga och kommunala vägar och gator. Frågan är då hur många fordon och skattskyldiga som det handlar om. I tabell 12.1 nedan listas några fakta och uppskattningar vad gäller antal fordon och antal skattskyldiga i systemet, fördelat på svenska respektive utländska fordon och skattskyldiga.

Källa: Transportstyrelsen och egen bearbetning.

Siffrorna avseende svenska fordon och antal skattskyldiga kommer från vägtrafikregistret och baseras på det totala antalet registrerade fordon som omfattades av vägavgiften under oktober 2016. Siffran i högerkolumnen avser fordon som då var i trafik och hur många fordonsägare det motsvarade. Siffrorna avseende de utländska fordonen och fordonsägarna är osäkra uppskattningar. Upp- skattningen baseras på statistik över unika passager av lastbilar på Öresundsbron som har använt transponder och åtminstone gjort en resa till Sverige under 2015. Därefter har bearbetning och upp-

712

SOU 2017:11

Konsekvenser

räkning skett, för att ta hänsyn till att detta enbart är en av flera vägar till och från Sverige och för att justera för år 2016. Även upp- gifter från Transportstyrelsen gällande trängselskatterna och infra- strukturavgifterna har använts i uppskattningen.

Siffran för antalet utländska skattskyldiga är uppskattad utifrån uppskattat antal fordon enligt samma förhållande som mellan svenska fordon och svenska skattskyldiga.

Siffran för utländska fordon är en uppskattning av hur många unika utländska fordon som under en genomsnittsmånad någon gång befinner sig i Sverige. Detsamma gäller antalet utländska skatt- skyldiga. Kommittén bedömer att utländska företag som använder svenska vägar till viss del ser Skandinavien som sin nischmarknad och därmed återkommer flera gånger per år. Kommittén uppskattar att antalet utländska fordon under en genomsnittsmånad motsvarar 20 procent av uppskattat antal utländska fordon för hela året.

Antalet tunga fordon i trafik på svenska vägar bedöms öka under de närmaste åren. Det gäller såväl svenska som utländska fordon. De senaste fem åren har antalet tunga lastbilar över 3,5 ton i trafik ökat med cirka 1,4 procent, det vill säga en ökning med 0,3 procent per år. Det är rimligt att tänka sig att ökningen är ungefär densamma under de kommande åren och att utländska fordon har en något högre ökningstakt i förhållande till svenska fordon. Kom- mittén bedömer dock att andelen svenska skattskyldiga i stort kommer att ligga på samma nivå under de närmaste åren. Högre kostnader på sikt kan leda till sammanslagningar och därmed något färre företag totalt sett. För utländska skattskyldiga ser det för- modligen annorlunda ut. För varje år som går kommer ett antal nya utländska skattskyldiga att använda det svenska vägskattesystemet, samtidigt som några faller bort. Sammantaget bedömer kommittén att antalet utländska skattskyldiga kommer att öka de närmaste åren, men att antalet skattskyldiga som är aktiva under en genom- snittsmånad inte nödvändigtvis kommer att öka särskilt mycket.

Skattens effekter för företag beskrivs i avsnitt 12.8.

713

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.3.2Tjänsteleverantörerna

Under de senaste åren har antalet transportföretag som använder sig av fordons- och transportrelaterade IT-tjänster ökat kraftigt i Sverige och Europa. Sådana tjänster innebär att fordonet är upp- kopplat till fordonstillverkaren eller någon annan aktör för upp- följning av driften av fordonet, fjärravläsning av information m.m. Ett annat begrepp för sådana tjänster är Fleet Management Systems (FMS). Från 2011 och framåt har alla större fordonstillverkare monterat FMS-utrustning som standard i sina lastbilar. Utöver detta har företag erbjudit eftermonterad sådan utrustning sedan ungefär 15 år. Under de senaste tio åren har dessutom fler och fler stater eller privata företag erbjudit fordonsutrustning för satellit- baserade vägtullar i Europa. I Belgien, Ryssland, Slovakien, Tyskland och Ungern har numera alla eller åtminstone en stor majoritet av de tunga lastbilarna utrustning i sina fordon avsedd för satellit- baserad vägtull och därigenom ett avtal eller kontrakt med en operatör eller en tjänsteleverantör. Många fordonsägare har även utrustat sina fordon med särskild fordonsutrustning för vägtull i grannländerna. Exempelvis har polskregistrerade lastbilar i hög ut- sträckning en särskild fordonsutrustning för det belgiska vägtulls- systemet och en särskild fordonsutrustning för det tyska vägtulls- systemet.

Några fordonstillverkare och andra aktörer som hanterar Fleet Management Systems har uppgett till kommittén att de uppskattar att ungefär 85 procent av alla svenskregistrerade tunga fordon i dags- läget har FMS-utrustning. Kommittén har inte någon anledning att betvivla denna uppskattning. Förmodligen skulle majoriteten av dessa utrustningar kunna användas i det vägskattesystem som kommittén föreslår. Andelen fordon med sådan utrustning kan för- väntas öka inom de närmaste åren i takt med att fordon kontinuer- ligt ersätts av nyare årsmodeller. Även utländska fordon uppskattas i stor utsträckning, förmodligen över 50 procent, ha en fabriks- monterad eller eftermonterad FMS-utrustning som skulle kunna användas i det svenska vägskattesystemet.

Vad gäller särskild fordonsutrustning för satellitbaserad vägtull, exempelvis utrustning från den tyska vägtullsoperatören Toll Collect, uppskattas enbart ett mindre antal svenskregistrerade fordon ha så- dan monterad. Det beror på att det utrikes trafikarbetet endast

714

SOU 2017:11

Konsekvenser

utgör ungefär 8 procent av det totala trafikarbetet för svenskregistre- rade fordon.1 De utländska skattskyldiga som förväntas använda det svenska vägskattesystemet kan däremot i stor utsträckning antas ha avtal med en tjänsteleverantör eller operatör som har gett ut en fordonsutrustning för satellitbaserad vägtull. Sådan utrust- ning bör även i stor utsträckning kunna användas i det svenska systemet för vägskatt.

Utifrån ovanstående bedömer kommittén att det i dagsläget finns uppemot 40–50 företag i Europa som teoretiskt skulle kunna verka som tjänsteleverantörer i det svenska vägskattesystemet. En tjänsteleverantör behöver dock ha ett visst kundunderlag för att det ska vara lönsamt att verka i ett land och vissa av företagen vänder sig bara till vissa marknader. Av denna anledning bedömer kommittén att ungefär ett tiotal företag kan förväntas vara intresserade av att verka som tjänsteleverantör i samband med införandet av skatten. Ju längre skattesystemet är i bruk kommer dock kundunderlaget att öka för fler tjänsteleverantörer. Kommittén bedömer därför att antalet tjänsteleverantörer ett par år efter införandet bör kunna uppgå till 15–20 stycken.

12.4Effekter på trafikarbetet och överflyttning

12.4.1Faktorer som påverkar priskänsligheten

Transportköparnas möjligheter att hitta rimliga alternativ är av stor betydelse för vilka konsekvenser regelförändringar i allmänhet och införandet av en ny skatt i synnerhet får. Möjligheten att hitta alter- nativ beror på tillgång till, och utbud (kapacitet) av, andra trafikslag som skulle kunna utföra de transporter som i utgångsläget genom- förs med lastbil. Om möjligheterna att flytta godset är goda, så ökar priskänsligheten.

Det beror också på i vilken utsträckning en transportköpare är bunden av avtal med åkerier etc. På grund av att avtalsbundenheten minskar över tid, kan priskänsligheten öka över tid. Effekterna kan alltså dröja. Likaså om utbudet och kapaciteten inom andra trafik-

1 Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, tabell 1.

715

Konsekvenser

SOU 2017:11

slag ökar över tid, kan effekterna komma i takt med att kapaciteten ökar inom andra trafikslag, som t.ex. järnväg.

Förekomsten av bränsleklausuler i ett kontrakt mellan ett åkeri och en transportköpare kan få konsekvenser för åkeriets intresse för att anpassa sig till ett högre bränslepris. Skälet är att i den utsträckning som åkeriet får samma ersättning oavsett storleken på skatteuttaget så har man inte heller skäl att anpassa verksamheten efter nya prisnivåer. Så snart som avtalen ska förnyas kommer dock parterna att behöva anpassa sig till nya förutsättningar, exempelvis högre bränsleskatt. VTI menar således att de bränsleklausuler som är vanliga i Sverige ger åkaren fulla incitament att anpassa sig till en högre bränsleskatt.2 En vägskatt torde komma att behandlas på liknande sätt som en bränsleskatt i avtalen mellan åkerierna och transportköparna. Bränsleklausuler, och sannolikt också eventuella klausuler som reglerar hanteringen av en ny vägskatt, kommer där- för att påverka åkarens agerande, om än med en viss tidsförskjut- ning.

För Sveriges del kan kommande höjningar av banavgifter på järnväg minska benägenheten att byta transportmedel. Likaså kan bestämmelser som tillåter tyngre (och så småningom längre) last- bilar reducera effekterna av en vägskatt och därmed också minska benägenheten att flytta över gods till andra trafikslag.

12.4.2Modellsimuleringar av trafikeffekterna

Allmänt om modellsimuleringarna

I samråd med kommittén har Trafikanalys gjort modellsimuleringar över konsekvenserna av kommitténs förslag på skattenivåer. Tabell 12.2 redovisar de fem olika skattenivåer som kommittén har analyserat. Den nivå som ligger närmast kommitténs förslag är nivå 3. Övriga nivåer ska därför ses som känslighetsanalyser. Även om skattebeloppen inte stämmer exakt med kommitténs förslag, så är det möjligt att dra värdefulla slutsatser utifrån resultaten.

2 VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, s. 34.

716

SOU 2017:11	Konsekvenser

Simuleringarna har gjorts med hjälp av en simuleringsmodell kallad Samgods, som är det svenska nationella trafikprognosverktyget för godstrafik.3 Samgods används ofta för att simulera effekterna av olika styrmedel, som exempelvis en skatt. Samgods innehåller olika typer av godstransportfordon såsom fartyg, tåg och lastbilar, men inte i lika många varianter som i verkligheten. När det gäller last- bilar finns det enbart fyra viktklasser och det finns ingen upp- delning i antal axlar eller EURO-utsläppsklasser. De fyra viktklass- erna är 3,6–16 ton, 17–24 ton, 25–40 ton och 41–60 ton.

Samgodsmodellen är utformad så att den totala mängden transporterat gods inte förändras när kostnaden för transporter ökar eller minskar. Den version av Samgods som kommittén använt (version 1.1), ska enligt Trafikverket kunna ta hänsyn till kapaci- teten och trängseln i järnvägssystemet. Alla kostnader, priser och avgifter i simuleringen är på 2014 års nivå. Det betyder att de ban- avgifter för järnvägstrafik som modellen inkluderar också är på 2014 års nivå.

3 Samgods version 1.1 och som känslighetsanalys även med version 0.8. Ett motsvarande modellverktyg finns för persontrafik och kallas Sampers. Norge med flera länder använder också dessa trafikprognosverktyg, och i Sverige används det av Trafikverket för att göra trafikprognoser och göra lönsamhetsanalyser av trafikprojekt i transportinfrastrukturplanen. Trafikverket ansvarar för utveckling och förvaltning av modellverktygen och Trafikanalys granskar och analyserar Trafikverkets förvaltningsarbete.

717

Konsekvenser

SOU 2017:11

Överflyttningseffekter

Överflyttning mellan trafikslag

I tabell 12.3 nedan visas hur överflyttningen av transportarbete mellan trafikslagen förutspås i simuleringen.

Källa: Samgods version 1.1 kalibrerad för år 2014.

Nivå 3 är den skattenivå som representerar kommitténs förslag, medan övriga scenarier ska ses som känslighetsanalyser. Modell- resultatet visar att transportarbetet på väg minskar med 4,4 pro- cent, medan transportarbetet på järnväg ökar med 3,7 procent, och sjöfartens transportarbete ökar med 2,5 procent. Resultaten ska tolkas som effekter på lång sikt. I modellen är mängden gods oför- ändrat före och efter vägskattens införande. I verkligheten kan dock mängden gods öka till följd av tillväxteffekter.

Om minskningen i trafikarbete på 4,4 procent sker över tio år betyder det en genomsnittlig minskning per år med ungefär 0,44 procent. Om tillväxten utan vägskatt är i genomsnitt 1 procent per år, leder vägskatten därmed till att tillväxttakten blir ungefär 1 - 0,44 = 0,56 procent per år i stället för en procent, det vill säga ungefär en halverad tillväxttakt.

Överflyttning inom trafikslaget

Ett införande av en vägskatt skulle enligt Samgodsmodellen leda till överflyttning mellan trafikslag, men även viss överflyttning inom det egna trafikslaget, mellan olika viktklasser av lastbilar. Tabell 12.4 respektive 12.5 visar de förändringar i transportarbetet (tonkilometer) respektive trafikarbetet (fordonskilometer) på väg som modellen förutspår.

718

SOU 2017:11	Konsekvenser

Källa: Samgods version 1.1 kalibrerad för år 2014.

För nivå 3 blir resultatet på lång sikt en sammanlagd minskning med 5,4 procent av trafikarbetet med lastbil på väg. Den lättaste respektive den tyngsta viktklassen har de minsta procentuella för- ändringarna. Den stora minskningen av trafikarbetet i viktklassen 17–24 ton kan bero på att det lönar sig mycket att flytta över gods till lastbilar i den lägsta viktklassen, som har en relativt sett mycket lägre skatt. Det är osäkert om den överflyttningen kommer att ske i praktiken.

Likaså visar resultaten en större minskning för den näst högsta viktklassen (25–40 ton), jämfört med den högsta viktklassen. Det kan också bero på en överflyttning från ganska stora lastbilar till mycket stora lastbilar. Den typen av överflyttning är enligt kom- mittén mer trolig att se i praktiken. En överflyttning av gods från mindre till större lastbilar innebär färre antal bilar totalt sett, givet en oförändrad mängd gods.

Kommittén har också genomfört en känslighetsanalys med en annan version av Samgods.4 Denna modellversion kan ses som mer

4 Samgods version 0.8 kalibrerad för år 2012.

719

Konsekvenser

SOU 2017:11

robust, men har inte samma möjligheter att ta hänsyn till kapaciteten (trängseln) i järnvägssystemet. Samma skattenivåer har använts, och resultaten är likartade. Överflyttningen från väg till andra trafik- slag är något högre, vilket stämmer med tolkningen att modellen inte tar hänsyn till trängseln i järnvägssystemet. Kommittén ser därför ovanstående modellresultat som robusta.

Vägskatten leder till effektivisering

Tabell 12.4 ovan visar att transportarbetet i genomsnitt minskar med 4,4 procent, vilket är mindre än minskningen av trafikarbetet (-5,4 procent för nivå 3). Det betyder att i genomsnitt ökar last- faktorn (tonkilometer/fordonskilometer) som ett resultat av väg- skatten, det vill säga det sker en effektivisering av transporterna.

Såväl i tabell 12.4 som tabell 12.5 är minskningen av transport- arbetet respektive trafikarbetet mindre för den tyngsta viktklassen än för övriga viktklasser. För de tre lägsta viktklasserna minskar transportarbetet med något mer än vad trafikarbetet minskar, medan minskningen i transportarbete för den tyngsta viktklassen är mindre än minskningen i trafikarbete.

Detta betyder att det sker en överflyttning från lättare vikt- klasser till tyngre viktklasser som ett resultat av skatten. Det inne- bär också att lastfaktorn minskar något för de tre lägre viktklasserna, medan lastfaktorn ökar något för den tyngsta viktklassen. Enligt statistiken sker den största mängden trafikarbete och transport- arbete i den tyngsta viktklassen. Det är därför den ökade lastfaktorn i den tyngsta viktklassen får genomslag för den genomsnittligt ökade lastfaktorn.

Trafikens priskänslighet

Kommitténs beräkningar visar att en kostnadshöjning med 1,11 kro- nor per fordonskilometer för de tyngsta lastbilarna motsvarar en transportkostnadsökning på cirka 8 procent i de sektorer som förväntas påverkas mest (avsnitt 12.10.3). Utifrån kommitténs be- räkningar innebär en kostnadshöjning på 1,05 kronor per fordons- kilometer för de två tyngsta viktklasserna en minskning med trafik- arbetet med i genomsnitt (6,1 + 2,7)/2 = 4,4 procent (tabell 12.5).

720

SOU 2017:11

Konsekvenser

Med dessa sinsemellan oberoende uppgifter kan vi grovt uppskatta priskänsligheten för de tyngsta viktklasserna. En transportkostnads- ökning på 8 procent för de tyngsta viktklasserna leder till en minskning med 4,4 procent för de tyngsta viktklasserna. Det mot- svarar en priskänslighet på -4,4/8 = -0,6. Priskänsligheten kallas elasticitet och eftersom både täljare och nämnare är uttryckta i procent är kvoten i sig enhetslös. En priskänslighet som är mindre än ett brukar betecknas som låg. En efterfrågan som har en låg pris- känslighet brukar betecknas som relativt okänslig eller oelastisk. Transporttjänster brukar anses som en relativt nödvändig tjänst och efterfrågan på transporter brukar anses som relativt okänslig för prisökningar. För att få en närmare uppfattning om rimligheten i beräkningarna kan vi jämföra med beräkningar av priskänsligheten i andra sammanhang inom transportområdet.

12.4.3Erfarenheter om priskänslighet i forskningslitteraturen

En studie har sammanställt långsiktiga elasticiteter för långa gods- transporter på väg utifrån litteraturen.5 Studien visar att elasticiteten var -0,9 för en kostnadshöjning per fordonskilometer och -0,6 för en kostnadshöjning per tonkilometer. Det vill säga en ökning av kostnaden per fordonskilometer på väg med 10 procent minskar på lång sikt trafikarbetet på väg med 9 procent och transportarbetet på väg med 6 procent.

Samma studie inkluderar även priskänsligheten för bränsle- kostnadshöjningar i sin översikt. En bränslekostnadshöjning med 10 procent skulle enligt studiens beräkningar i genomsnitt minska efterfrågan på bränsle med 3 procent, vilket innebär en priskänslig- het på -0,3. En vägskatt skulle sannolikt få ungefär likartade konsekvenser som en höjd bränsleskatt.

Enligt en annan studie reagerar transportörer i Danmark på högre bränslepriser genom att dels öka den genomsnittliga kapaciteten hos sina lastbilar, dels investera i mer bränslesnåla lastbilar. Större lastbilar med högre kapacitet ökar bränsleförbrukningen per lastbil,

5 de Jong m.fl. (2010), Price sensitivity of European road freight transport – towards a better understanding of existing results. Report for Transport & Environment, Significance. Refererad i VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, bilaga 4.

721

Konsekvenser

SOU 2017:11

men kan minska bränsleförbrukningen per ton lastat gods och därmed öka transportens bränsleeffektivitet. Studien beräknar pris- känsligheten för bränsleförbrukningen genom dessa effekter på fordonsflottan till -0,13 på kort sikt och till -0,22 på lång sikt. Det betyder att en bränsleprisökning på 10 procent minskar lastbils- flottans genomsnittliga bränsleförbrukning med 2,2 procent på lång sikt.6

VTI beräknar med hjälp av Samgodsmodellen priskänsligheten av en tioprocentig ökning av vägtransporternas avståndsrelaterade kostnader (som huvudsakligen utgörs av bränslekostnader). Till följd av en sådan kostnadsökning minskar transportarbetet (mängden tonkilometer) i Sverige med 2,5 procent på väg, vilket betyder en priskänslighet på -0,25. Kostnadsökningen medför också andra anpassningar, t.ex. en överflyttning från mindre till större lastbilar.7

VTI redovisar också en studie som omfattar hela samhället, i en så kallad allmän-jämviktsmodell. I studiens scenario 3 analyseras ett fall där infrastrukturavgifter införs för vägtransporter på en nivå som innebär att vägtransporternas samhällskostnader är fullt inter- naliserad, vilket enligt studiens beräkningar skulle motsvara en höjning av transportkostnaderna på väg med 25 procent. Studiens resultat för scenario 3 visar att godstransportarbetet på väg då minskar med 12,55 procent. Det innebär en elasticitet på -12,55/25 = -0,50.8 Tabell 12.6 visar en sammanställning av elasticiteterna i de nämnda studierna.

Källa: VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport.

6de Borger, B. och Mulalic, I. (2012), The determinants of fuel use in the trucking industry – volume, fleet characteristics and the rebound effect. Transport Policy (24), s. 284–295. Refererad i VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport, s. 51.

7VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport.

8VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport, bilaga 10.

722

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.4.4Överflyttningspotentialen

Potentialen störst för långa transporter

De flesta lastbilstransporter är relativt korta. Det är främst livsmedel och styckegods som transporteras långa sträckor. Av alla last- transporter med tung lastbil kördes drygt 10 procent mellan 15 och 30 mil och endast 4 procent längre än 30 mil.9 Det är främst dessa längre transporter som är utsatta för konkurrens gentemot andra trafikslag, såsom järnväg och sjöfart, och där en överflyttning till andra trafikslag är rimlig att förvänta sig. Av dessa transporter går kanske dessutom en del mellan orter som saknar infrastruktur för andra trafikslag. Bland inrikes transporter är därför överflyttnings- potentialen liten. Bland utrikes, internationella transporter är kör- sträckorna däremot i genomsnitt mycket längre än bland inrikes transporter, vilket innebär att potentialen för överflyttning är större. Den genomsnittliga körsträckan för svenska lastbilars inrikes trafik är drygt 7 mil (11 mil för de tyngsta viktklasserna), medan svenska lastbilars utrikes trafik har en genomsnittlig total körsträcka på cirka 50 mil.10 Utländska lastbilars körsträcka inom Sverige är i genomsnitt 32 mil.11

Det utrikes, internationella trafikarbetet av svenska och utländska lastbilar utgör omkring 23 procent av det sammanlagda trafikarbetet. Om vi antar att cirka hälften av dessa körningar (11 procent av trafik- arbetet) är längre än 30 mil och lägger till det den andel (4 procent) av svenska inrikes transporter som är längre än 30 mil, blir det totalt 15 procent av det sammanlagda trafikarbetet. Denna andel på 15 procent skulle kunna ses som en rimlig överflyttningspotential av det sammanlagda inrikes och utrikes trafikarbetet av svenska och utländska lastbilar. Det motsvarar omkring 50 miljoner mil.

Det skulle betyda att modellsimuleringarna, som visar en lång- siktig överflyttning på 5–8 procent, pekar mot att ett införande av vägskatten skulle leda till att omkring hälften av den uppskattade överflyttningspotentialen (transporter längre än 30 mil) kommer

9Trafikanalys (2016), Godstransportflöden – Analys av statistikunderlag Sverige 2012–2014, Rapport 2016:9, s. 59.

10Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, Statistik 2016:27, tabell 2 och tabell 10.

11Trafikanalys (2016), Utländska lastbilstransporter i Sverige 2013–2014, Statistik 2016:35, tabell 1.

723

Konsekvenser

SOU 2017:11

att infrias. Resultaten av modellsimuleringarna bör dock tolkas med försiktighet.

Faktorer som påverkar överflyttningen

De viktigaste faktorerna som påverkar överflyttningen till andra trafikslag och effekterna på trafikarbetet är möjligheterna för trans- portköparna att hitta rimliga alternativ. Det beror i sin tur dels på tillgång och utbud (kapacitet) inom andra användbara trafikslag, dels i vilken utsträckning transportköparna är bundna av avtal med åkerier etc. Om möjligheterna är goda att flytta godset, så ökar priskänsligheten. Om möjligheterna till överflyttning är små, så minskar priskänsligheten. På grund av att avtalsbundenheten minskar över tid kan priskänsligheten öka över tid. Effekterna kan alltså dröja. Likaså om utbudet och kapaciteten inom andra trafik- slag ökar över tid, kan effekterna komma i takt med att kapaciteten ökar inom andra trafikslag, som t.ex. järnväg. För Sveriges del är det viktigt att komma ihåg att kommande höjningar av banavgifter på järnväg kan påverka överflyttningsmöjligheterna negativt. Tillåtande av tyngre (och så småningom längre) lastbilar torde mildra effek- terna av en vägskatt och därmed också minska benägenheten att flytta över gods till andra trafikslag. Eftersom större och tyngre lastbilar kan innebära skalfördelar, kan det innebära en förskjutning av trafikarbetet mot den tyngsta viktklassen.

12.5Offentligfinansiella konsekvenser

12.5.1Allmänt om offentligfinansiella konsekvenser

I detta avsnitt beskriver vi de offentligfinansiella konsekvenserna av införandet av vägskatten. Bland annat beskrivs här kostnaderna för att upprätta och driva systemet, konsekvenserna för berörda myndig- heter och domstolar samt effekterna för statsbudgeten.

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa

724

SOU 2017:11

Konsekvenser

redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Förslaget till finansiering är statiskt till sin karaktär, det vill säga hänsyn tas inte till eventuella dynamiska effekter.

12.5.2Kostnaderna för att upprätta och driva vägskattesystemet

Allmänt om kostnaderna för att upprätta och driva systemet

I detta avsnitt redovisas uppskattad kostnad för att upprätta och driva vägskattesystemet. Kostnaderna delas in i förberedelseprojekt, införandeprojekt, investering och årlig drift.

Kostnaderna för förberedelse- respektive införandeprojektet handlar mestadels om de personalkostnader som krävs för att ut- veckla systemet. Vad gäller investering handlar det i större utsträck- ning om teknisk utrustning. Årlig drift handlar i stor utsträckning av förvaltning och drift av de gjorda investeringarna samt personal- kostnader. De två största kostnadsposterna vad gäller investering och årlig drift är kostnader för kontrollsystem och centralsystem.

Kontrollsystemet består av flera delar. Vägkantsutrustningen, vars omfattning beskrivs avsnitt 11.2.4, bör bestå av ungefär 65 stycken kontrollstationer vid landsgränsen (inklusive hamnterminaler med internationell trafik), 60 stycken befintliga portaler för infrastruktur- avgifterna och trängselskatt, ungefär 250 stycken fasta kontroll- stationer inom landet samt 40 stycken flyttbara kontrollstationer. Totalt innebär detta drygt 400 kontrollstationer. Utöver kostnader för vägkantsutrustning uppstår även kostnader för Polismyndig- hetens, Skatteverkets och Transportstyrelsens kontroller.

Vägkantsutrustningen samt avtal för drift och underhåll och hantering av flyttbara kontrollstationer kommer förmodligen att upphandlas av Trafikverket. Det är svårt att förutse kostnaderna vid en upphandling, då dessa beror på hur upphandlingen utformas och vilket pris som marknaden erbjuder vid tidpunkten för upp- handlingen.

Centralsystemet är också en stor kostnadspost i vägskatte- systemet. Centralsystemet innehåller tekniska gränssnitt mot alla andra delar av systemet och är vitalt vad gäller lagring och hantering av data samt även vad gäller skattebeslut, debitering, kontroll m.m.

725

Konsekvenser SOU 2017:11

I centralsystemet hanteras även ruttbiljetterna. Centralsystemet innehåller bland annat servrar, databaser och kommunikations- utrustning.

Vägskattesystemets totala kostnad för införandet, det vill säga projektomkostnader och investeringar, uppskattas till knappt 750 miljoner kronor. Osäkerheten i uppskattningen gör att kostnaden bör anges i ett intervall om 650–850 miljoner kronor. Vägskatte- systemets årliga driftskostnad uppskattas till ungefär 290 miljoner kronor. Osäkerheten gör att även denna kostnad bör anges i ett intervall om 240–340 miljoner kronor. Uppskattningarna har diskute- rats med inblandade myndigheter.

726

SOU 2017:11	Konsekvenser

Statens sammanlagda kostnader i tabell 12.7 och tabell 12.8 kan summeras och periodiseras till årliga kostnader enligt tabell 12.9. År 2018 (år 0) är ett år av förberedelser, med utbildning, planering, upphandling m.m. År 2019 (år 1) är byggstartsåret för centralsystem och kontrollsystem.

Not: Driftskostnaden beräknas under startåret bli cirka 67 procent av normal årskostnad.

Kommittén bedömer att systemet kan sjösättas år 2021 om förbere- delserna startar under år 2018. Under startåret räknar kommittén med att driftskostnaderna blir ungefär två tredjedelar av beräknade årliga driftskostnader. Driftsperioden är ungefär halva året, men behovet av resurser kan vara större än under ett normalt driftår.

727

Konsekvenser

SOU 2017:11

Finansiering

Av budgetlagen (2011:203) följer att investeringar i anläggnings- tillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar ska anslagsfinansieras och anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska lånefinansieras. De investeringskostnader som är förknippade med kommitténs förslag ska finansieras i enlighet med dessa principer.

Kommittén menar att i den mån nedanstående kostnads- uppskattningar inte kan hanteras inom befintliga ramar behöver anslagen ökas. Hur dessa anslagshöjningar i sin tur finansieras har kommittén inga synpunkter på. Kommittén kan dock konstatera att en förutsättning för skattens införande är genomförandet av dessa investeringar. Dessa investeringar belastar i sin tur statens budget. Sammantaget kommer dock skattens effekter på de offent- liga finanserna att vara positiv.

Kommer kostnaderna för systemet att minska med tiden?

Sedan trängselskatten i Stockholm infördes 2007 har det systemets kostnad sjunkit från år till år. En påtaglig kostnadsminskning inträffade då Transportstyrelsen tog över driften från IBM år 2013. Därefter har kostnadsminskningen planat ut. Ett motsvarande scenario är inte att vänta när det gäller vägskatten, om systemet från början byggs och administreras av Transportstyrelsen. Kommittén bedömer att för varje år som går kommer effektivitetsförbättringar att ätas upp av tillkommande kostnader, bland annat för att hantera ett ökat antal fordon (framför allt utländska), ett ökat antal skatt- skyldiga och ett ökat antal tjänsteleverantörer. Komplexiteten i vägskattesystemet gör att systemet förmodligen behöver utvecklas över tid på ett annat sätt än trängselskatten, kanske för att ta hän- syn till ytterligare differentiering eller fler fordonsklasser. Således bedömer kommittén att de årliga driftskostnaderna för systemet kommer att kvarstå på ungefär samma nivå fem år efter införandet, men på längre sikt sjunka något.

728

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.5.3Konsekvenser för berörda myndigheter och domstolar

Allmänt om konsekvenserna för berörda myndigheter och domstolar

För att administrera och säkerställa skattens funktion krävs med- verkan av flera myndigheter. Transportstyrelsen administrerar systemet, kontrollerar efterlevnaden samt utövar tillsyn över tjänste- leverantörerna. Skatteverket gör kontroller och omprövningar. Polismyndigheten gör vägkontroller och rapporterar överträdelser till Transportstyrelsen. Domstolarna hanterar överklaganden. Krono- fogdemyndigheten hanterar indrivningsärendena. Kostnaderna är högre vid introduktionen, eftersom det handlar om att etablera ett nytt system. Vägskattens införande innebär ökade kostnader för berörda myndigheter och domstolar.

Kommittén har gjort uppskattningar av vilka kostnader som vägskattesystemet kommer att leda till för berörda myndigheter och domstolar. Det handlar dels om engångskostnader för invester- ingar och utveckling i samband med uppförandet av systemet, dels om årliga kostnader för drift, underhåll, förvaltning och administra- tion. Det tekniska systemet kan vara känsligt för störningar i början och det kan finnas större behov av personal i början än när systemet har varit på plats ett tag. Därför ska kommitténs kostnads- uppskattningar ses som ungefärliga.

Trafikverket

Direkta kostnader

Som framgår av tabell 12.7 uppskattar kommittén att Trafikverket får investeringskostnader på ungefär 548 miljoner kronor vid införandet av skatten. Trafikverket ska enligt kommitténs förslag äga och förvalta den vägkantsutrustning som ska användas för kontroll längs vägarna. Trafikverkets uppgifter i samband med införandet bör vara att genomföra en upphandling av teknisk ut- rustning och driftavtal för densamma samt möjliggöra upprättandet av kontrollstationer. Trafikverket föreslås genomföra upphandling av fasta och flyttbara kontrollstationer samt fordon och upphandla tjänster för att hantera de flyttbara kontrollstationerna. Samarbete bör ske med Transportstyrelsen inför upphandlingen eller upp-

729

Konsekvenser

SOU 2017:11

handlingarna. Samarbete kan även ske med Tullverket som också har övervakningsintressen vid landsgränsen. Se även förslaget till genomförandeprocess i avsnitt 11.3.2.

Vidare uppskattar kommittén att Trafikverket får årliga kost- nader på ungefär 99 miljoner kronor för drift och underhåll i samband med vägskatten (tabell 12.8). Under startåret blir drifts- kostnaderna lägre än vanligt. Kostnaderna för drift och underhåll innefattar underhåll av de upphandlade fasta kontrollstationerna och de flyttbara kontrollstationerna, det vill säga själva kontroll- utrustningen, fordonen och personal som hanterar dessa. Trots att Trafikverket äger och hanterar allt som har med kontrollstation- erna att göra, bör Transportstyrelsen ha ett avgörande inflytande över var de placeras.

Kommittén bedömer att en lämplig modell vid Trafikverkets upphandling av kontrollsystemet kan vara att ge helhetsansvar åt entreprenören, det vill säga att entreprenören får ansvar för både byggande, drift och underhåll. Avseende vilken avtalsperiod som ska gälla kan en lämplig modell vara den som gäller för dagens trängselskattesystem, där avtalsperioden är fyra år i taget, med möjlighet till en förlängning på fyra år. Det finns för- och nack- delar med såväl lång som kort avtalsperiod för underhåll, men kommittén bedömer att Trafikverket vid tiden för upphandlingen kommer att kunna avgöra om fyra år i taget är en lämplig period, baserat på erfarenheterna från trängselskattesystemet.

Kommittén bedömer att det är lämpligt att Trafikverket och Transportstyrelsen samordnar uppförandet av sina respektive delar i vägskattesystemet. Då många kontrollstationer föreslås vara sam- lokaliserade med Trafikverkets befintliga system för väderinforma- tion (VViS) och trafikkontroll (ATK) bör upphandlingen även ske i samråd och med hänsyn till den entreprenör och den personal som ansvarar för VViS respektive ATK.

Tabell 12.10 visar Trafikverkets utgifter de första fem åren. Med utgifter avses inte anslagsbelastning utan myndighetens utlägg för de investeringar som genomförs under det aktuella året. Kommittén tar inte ställning till vilka investeringar som utgörs av infrastruktur och därmed ska lånefinansieras.

730

SOU 2017:11	Konsekvenser

* Anläggningstillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar anslagsfinansieras och anläggnings- tillgångar som används i myndighetens verksamhet lånefinansieras.

Indirekta kostnadseffekter för Trafikverket

Utöver dessa direkta effekter av vägskattesystemet kommer Trafik- verket sannolikt att få se effekter av de kostnadsökningar som väg- skatten ger upphov till i bygg- och anläggningssektorn, där Trafikverket gör omfattande upphandlingar. Som diskuteras nedan i avsnitt 12.10 uppskattar kommittén byggsektorns ökade trans- portkostnader till i genomsnitt 3–4 procent och den därigenom ökade produktionskostnaden för byggföretagen till i genomsnitt 0,07–0,15 procent, beroende på i vilken grad åkerierna övervältrar sin kostnadsökning på byggföretagen (entreprenörerna). Om konkurrensen bland budgivarna (entreprenörerna) i upphandlingen är svag, kan övervältringen på Trafikverket förväntas bli större än om konkurrensen är hård. Kommittén bedömer att om konkurren- sen mellan budgivarna är svag, kan övervältringen på Trafikverket bli 100 procent, vilket skulle ge Trafikverket i genomsnitt högre upp- handlingskostnader motsvarande byggföretagens ökade produk- tionskostnader på mellan 0,15 procent och 0,3 procent med hänsyn till osäkerhetsfaktorer.

Trafikverkets ekonomiska ram för namngivna objekt inom såväl väg- som järnvägsområdet för åren 2019–2021 uppgick år 2016 till cirka 58 miljarder.12 Det betyder i genomsnitt drygt 19 miljarder per år. En kostnadsökning för infrastrukturupphandlingar på 0,15–0,3 procent till följd av vägskattens effekter på byggsektorn skulle, om Trafikverkets kostnadsram ligger kvar på samma nivå,

12 Trafikverket (2016), Komplettering av byggstarter 2016–2018 och 2019–2021, tabell 1.

731

Konsekvenser

SOU 2017:11

medföra kostnadsökningar för Trafikverket på 28–57 miljoner kro- nor per år för namngivna objekt, som utgör den allra största delen av upphandlingarna.

Transportstyrelsen

Transportstyrelsen föreslås få ett övergripande ansvar för vägskatte- systemet. Transportstyrelsen ska administrera skatten och fatta flertalet beslut samt utföra kontroller. Vidare ska Transportstyr- elsen tillståndspröva tjänsteleverantörer och utöva tillsyn över sådana leverantörer.

Transportstyrelsen uppskattar att dess utgifter för att upprätta systemet uppgår till totalt 181 miljoner kronor (tabell 12.7). Av utgifterna avser 108 miljoner investeringar och 73 miljoner om- kostnader. Transportstyrelsens utgifter vid införandet är bland annat utvecklingskostnader för centralsystemet och systemet med ruttbiljetter, utvecklingskostnader för att kunna använda trängsel- skatte- och infrastrukturavgiftsportaler som kontrollstationer för vägskatt samt informations- och kommunikationsinsatser. Sam- arbete med Trafikverket bör ske gällande all utveckling som berör vägkantsutrustningen.

Transportstyrelsen uppskattar vidare att den får kostnader på 65 miljoner kronor årligen för drift och underhåll av systemet (tabell 12.8). Under startåret blir driftskostnaderna lägre än vanligt. Transportstyrelsen kommer även att ha kostnader förknippade med betalningslösningar.

Ungefärliga resursanspråk för underhåll och utveckling av central- systemet och systemet med ruttbiljetter är fyra personer på heltid. Vidare behövs en person för information och kommunikation. Utöver detta uppskattas 20 personer behövas för administration av skatten, hantering av tjänsteleverantörer, kundtjänst, bildanalys samt handläggning.

Tabell 12.11 visar Transportstyrelsens utgifter de första fem åren. Med utgifter avses inte anslagsbelastning, utan myndighetens utlägg för de investeringar som genomförs under det aktuella året. Kommittén tar inte ställning till vilka investeringar som utgörs av infrastruktur och därmed ska lånefinansieras.

732

SOU 2017:11	Konsekvenser

* Anläggningstillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar anslagsfinansieras och anläggnings- tillgångar som används i myndighetens verksamhet lånefinansieras.

Skatteverket

Skatteverket uppskattar att det får kostnader på 3 miljoner kronor vid införandet av skatten (tabell 12.7). Skatteverkets uppgifter vid införandet bör vara att i samarbete med Transportstyrelsen författa nödvändiga föreskrifter, utbilda personal och ta fram informations- material på webbplatsen. Därtill bör samverkan ske med övriga myndigheter i ett införandeprojekt.

Vidare uppskattar Skatteverket att det får årliga driftskostnader på ungefär 37 miljoner kronor (tabell 12.8). Kostnaderna avser unge- fär 40 heltidstjänster med arbetsuppgifter som bland annat består i att fatta beslut, hantera omprövningar och överklaganden samt göra skattekontroller.

Polismyndigheten

Kommittén uppskattar att Polismyndigheten får kostnader på en miljon kronor vid införandet av skatten (tabell 12.7). Polis- myndigheten bedöms behöva utbilda trafikpoliser och bilinspektörer för att dessa ska kunna utföra vägkontroller i fråga om vägskatt. Vägkontrollerna bör kunna samordnas med andra vägkontroller som Polismyndigheten utför, t.ex. kontrollerna av kör- och vilo- tider samt cabotagetransporter.

Vidare uppskattar kommittén att Polismyndigheten får årliga kostnader på 85 miljoner kronor för 75 trafikpoliser och bilinspek- törer (tabell 12.8). Uppgifterna för polismännen och bilinspektö- rerna är bland annat att kontrollera att föranmälan har lämnats, att den elektroniska loggen förs korrekt och att de som ska ha rutt-

733

Konsekvenser

SOU 2017:11

biljett har en giltig biljett. Upptäckta överträdelser ska rapporteras till Transportstyrelsen, som handlägger ärenden om sanktions- avgift. Polismännen och bilinspektörerna ska i samband med väg- kontrollerna ta ut förskott för sanktionsavgift i fråga om skatt- skyldiga som inte har hemvist i Sverige.

Domstolarna

Kommitténs förslag innebär att olika överklagbara beslut ska fattas enligt vägskattelagen och lagen om tjänsteleverantörer för vägskatt.

Enligt förslaget till vägskattelag är det endast Skatteverkets beslut som får överklagas. Transportstyrelsens beslut enligt lagen får överklagas först när de har omprövats av Skatteverket. En sådan ordning kan förväntas minska antalet ärenden som leder till domstolsprövning. Samtliga Skatteverkets beslut enligt vägskatte- lagen, utom beslut om revision och föreläggande utan vite, ska få överklagas. Det innebär att bland annat beslut om skatt eller avgift, beslut om anstånd med betalning, beslut om befrielse eller åter- betalning av skatt eller avgift, beslut om vitesföreläggande, beslut om anstånd med att lämna deklaration och beslut om undantag från användningsförbud får överklagas. De nu nämnda besluten ska över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enligt förslaget till lag om tjänsteleverantörer för vägskatt får Transportstyrelsens beslut i frågor om tjänsteleverantörer över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Det gäller bland annat beslut om tillstånd och återkallelse av tillstånd.

Med de forumbestämmelser som kommittén föreslår kan målen förväntas spridas på olika förvaltningsdomstolar runt om i landet.

Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten enligt både vägskattelagen och lagen om tjänsteleverantörer för vägskatt.

Det är svårt att uppskatta hur många mål förslagen kommer att generera. Det kan i vart fall antas att det under det första halvåret som systemet är i kraft endast bör bli fråga om ett fåtal mål. Det är tänkbart att det under de första åren efter skattens införande kan bli fler överklaganden än vad som senare blir fallet. Därefter kan det förväntas bli omkring 200 mål per år. Den något ökade mängden mål per år kan antas kosta högst 2 miljoner kronor per år, vilket bör finansieras genom motsvarande anslag till Domstolsverket.

734

SOU 2017:11

Konsekvenser

Kronofogdemyndigheten

Införandet av vägskatten kommer att innebära ett visst merarbete för Kronofogdemyndigheten i fråga om indrivning av obetalda skatter och avgifter. Skatten ska omfatta både svenska och utländska fordon. Indrivningsärenden avseende utländska skattskyldiga kommer med största sannolikhet att vara mer komplicerade än svenska ärenden. Därmed kommer ett utländskt ärende att kosta mer än ett svenskt ärende.

Kronofogdemyndigheten hanterar både svenska och utländska gäldenärer, men i dag restförs inte den stora mängden mindre skulder avseende trängselskatt, infrastrukturavgift och felparkerings- avgift om den betalningsskyldige saknar svenskt personnummer eller ett så kallat samordningsnummer. Det är ett tekniskt problem som Kronofogdemyndigheten i samarbete med Transportstyrelsen försöker lösa. I de fall där det är motiverat kan dock Kronofogde- myndigheten lägga in även utländska gäldenärer i systemet och driva in skulder från utlandet. Kommittén utgår från att de tekniska problemen kommer att vara lösta vid vägskattens införande.

Det är svårt att uppskatta hur många ärenden som kommer att genereras med anledning av vägskatten. För att uppskatta antalet indrivningsärenden kan en jämförelse göras med trängselskatten och infrastrukturavgifterna. Sedan år 2012 har antalet ärenden hos Kronfogdemyndigheten avseende obetald trängselskatt ökat kraftigt och dessa var år 2015 drygt 100 000 stycken.13 Samma år hade myndigheten drygt 3 000 ärenden avseende obetalda infrastruktur- avgifter, varav mindre än 20 procent gällde utländska gäldenärer.14 Eftersom vägskatten bara omfattar lastbilar och lastbilskombinatio- ner på minst 12 ton är det rimligt att vänta sig att antalet ärenden inte kommer att vara i samma storleksordning som för trängsel- skatten eller infrastrukturavgifterna. Däremot kan andelen gälde- närer i förhållande till befolkningen vara ungefär densamma.

Kronofogdemyndighetens tillkommande kostnader beror på antalet nya gäldenärer med enbart den nya skuldtypen. För varje ny gäldenär som enbart har den nya skuldtypen är myndighetens hanteringskostnad cirka 1 500 kronor. Inom trängselskattesystemet

13Kronofogdemyndigheten, Inkomna mål avseende fordonsrelaterade skulder 2006–2015, www.kronofogden.se/statistikfordonsrelateradeskulder.html

14Kronofogdemyndigheten, Infrastrukturavgifter 2015.

735

Konsekvenser

SOU 2017:11

är det cirka 0,1 procent av den potentiellt trängselskattskyldiga befolkningen som enbart har trängselskatteskuld. För vägskatte- systemet uppskattar kommittén antalet svenska skattskyldiga till 22 500 stycken och antalet utländska till 28 000 stycken. En mot- svarande andel på 0,1 procent skulle betyda 23 svenska och 28 utländska gäldenärer. Med sammanlagt 51 tillkommande gäldenärer som enbart har skulder i vägskattesystemet skulle Kronofogde- myndighetens kostnader för hantering av dessa bli 76 500 kronor per år (51 personer × 1 500 kronor).

Utöver denna årliga hanteringskostnad bedömer Kronofogde- myndigheten att anpassningen av IT-systemet kommer att medföra kostnader på omkring 1 miljon kronor.15

Kommittén bedömer därför att Kronofogdemyndighetens anslagsbehov är 1 miljon kronor under uppförandetiden (tabell 12.7). Tillkommande årliga kostnader bedöms kunna hanteras inom be- fintliga ekonomiska ramar.

12.5.4Effekter på kommuner och landsting

Kommunerna är inköpare av transporttjänster för egen del, t.ex. post och paketservice, inköp av t.ex. möbler, förbrukningsvaror eller andra förpackade produkter som kan inordnas under stycke- gods. Kommunen ansvarar också generellt för avfalls- och miljö- transporter. Enligt SCB hade kommunerna tillsammans utgifter för inköp av transporter med knappt 6 miljarder kronor år 2015.16

Kommittén bedömer att kommunerna kan förväntas få en väg- transportkostnadshöjning som ligger i nivå med genomsnittet, det vill säga omkring 5 procent. Kommittén bedömer att denna väg- transportkostnadsökning leder till en total kostnadsökning för kommunerna på 0,2 procent. Det betyder en kostnadsökning på 12 miljoner kronor årligen.

Kommuner och landsting gör också omfattande upphandlingar av byggprojekt. Enligt SCB hade kommunerna utgifter för hus- byggnads-, anläggnings- och reparationsentreprenader på knappt 8 miljarder kronor år 2015.17

15Uppgift från Johan Krantz, Kronofogdemyndigheten.

16SCB, Kommunernas finanser 2015.

17SCB, Kommunernas finanser 2015.

736

SOU 2017:11

Konsekvenser

Dessa upphandlingar kan förväntas komma att bli något dyrare till följd av den beräknade kostnadshöjningen inom bygg- och anläggningssektorn. Kommittén bedömer att om konkurrensen mellan budgivarna är svag, kan övervältringen bli 100 procent, vilket skulle ge kommuner och landsting (liksom Trafikverket) i genom- snitt högre upphandlingskostnader motsvarande byggföretagens ökade produktionskostnader på mellan 0,15 procent och 0,3 procent med hänsyn till osäkerhetsfaktorer.

Med byggentreprenadkostnader på 8 miljarder kronor skulle det medföra en kostnadsökning med 12–24 miljoner kronor årligen.

Sammanlagt uppskattar kommittén kostnadsökningen för kom- munerna med 24–36 miljoner kronor årligen.

12.5.5Effekter på statens intäkter till följd av vägskatten

Osäkerhet i trafikprognosen

Vägskatten kommer, i likhet med andra statliga skatter, att generera intäkter till staten. Intäkternas storlek beror på vilka typer av last- bilar som körs och hur mycket dessa lastbilar körs, det så kallade trafikarbetet. Redan innan skatten införs kommer vissa anpass- ningar att göras av de som kommer att bli skattskyldiga, för att sprida ut och minimera anpassningskostnaderna. Anpassningarna får effekter på skatteintäkterna och en enkel framskrivning av trafikarbete och fordonsflotta utifrån dagens statistik kommer därför att vara osäker. Det skulle dock kräva för stora resurser att göra en avancerad prognos över trafikarbete och fordonsflotta. Kommitténs beräkningar utgår därför från en enkel framskrivning utifrån den senaste statistiken från 2015 över trafikarbetet och for- donsflottan på de svenska vägarna, med reservation för den osäker- het som det innebär.

Bruttointäkter av vägskatten

Skatteintäkterna beror på typen av lastbilar och deras sammanlagda trafikarbete på det vägnät där skatten tas ut (det statliga och kom- munala vägnätet). Som framgår av avsnitt 4.3.3 var det samman- lagda trafikarbetet på allmänna vägar för svenska och utländska

737

Konsekvenser

SOU 2017:11

tunga lastbilar år 2015 cirka 3,6 miljarder fordonskilometer, varav cirka 2,8 miljarder fordonskilometer kördes av svenska lastbilar i inrikes trafik, 111 miljoner fordonskilometer kördes av svenska fordon i utrikes trafik och 704 miljoner fordonskilometer kördes av utländska fordon. Det utländska trafikarbetet är uppräknat med en procent från år 2014.18

Utifrån statistiken för år 2015 gör kommittén en prognos över hur det sammanlagda trafikarbetet kommer att se ut år 2021 och därmed hur skatteintäkterna kommer att se ut. Kommittén antar att trafikarbetet mellan åren 2015 och 2021 kommer att öka med en procent per år, vilket har varit den genomsnittliga årliga ökningen av trafikarbetet sedan år 2000.19 Tabell 12.12 visar kommitténs prognos över trafikarbetet och beräknade bruttointäkter från väg- skatten vid ett införande år 2021. De lägsta viktklasserna där skatten är noll är exkluderade. Kommittén antar att fordonsflottan år 2021 till hälften är klassad som EURO-utsläppsklass V och till hälften som VI. Skattenivåerna är därför genomsnitt för dessa utsläppsklasser.

18Utländskt trafikarbete inkluderar trafik till och från Sverige, med och utan last, samt cabotage och transit. Transittransporterna antar kommittén vara i genomsnitt 40 mil långa.

19Trafikanalys (2016), Trafikarbetet på svenska vägar 1990–2015, siffror för lastbilar över

16ton.

738

SOU 2017:11			Konsekvenser

A 2015 års siffror uppräknade med en procent per år i sex år, jfr avsnitt 4.3.3.

B Inrikes och utrikes trafik (till/från Sverige, cabotage, transit). 2014 års siffror uppräknade med en procent per år i sju år. Viktfördelningen för utländska fordon är kommitténs antagande.

Det sammanlagda trafikarbetet på det vägnät som omfattas av vägskatten är 3,75 miljarder fordonskilometer. Det ger en beräknad bruttoskatteintäkt på 3,8 miljarder kronor vid ett införande av skatten år 2021 (tabell 12.12). Vägskatten är således i genomsnitt cirka en krona per fordonskilometer.

Det beräknade trafikarbetet i tabell 12.12 baseras bland annat på uppgifter från Trafikanalys lastbilsundersökning. Samtidigt finns det statistik baserad på uppgifter från Trafikverket, som visar ett större trafikarbete för lastbilar år 2015 än lastbilsundersökningen; enligt de uppgifterna var trafikarbetet för lastbilar över 16 ton år 2015 cirka 4,3 miljarder fordonskilometer (se figur 4.1).20 Upp- gifter för lastbilar i viktklassen 12–16 ton saknas, men från avsnitt 4.3.3 vet vi att det handlar om ungefär 90 miljoner fordons- kilometer, vilket för de relevanta viktklasserna ger totalt omkring 4,4 miljarder fordonskilometer för år 2015. En uppräkning av trafik-

20 Trafikanalys (2016), Trafikarbetet på svenska vägar 1990–2015.

739

Konsekvenser

SOU 2017:11

arbetet med en procent per år till år 2021 resulterar i ett trafikarbete på 4,7 miljarder fordonskilometer.21

Å ena sidan kan Trafikanalys lastbilsundersökning, som baseras på urval och enkäter, underskatta det verkliga trafikarbetet. Å andra sidan kan Trafikverkets uppgifter från vägmätningar överskatta mängden tunga lastbilar.22 Kommittén bedömer därför att det sammanlagda trafikarbetet år 2021 uppgår till mellan 3,75 och 4,7 miljarder fordonskilometer.

Som framgår av tabell 12.12 motsvarar ett trafikarbete på 3,75 miljarder fordonskilometer en skatteintäkt på 3,8 miljarder kronor, det vill säga den genomsnittliga vägskatten är cirka en krona per kilometer. Kommitténs bedömning är därför att bruttoskatte- intäkterna kan komma att uppgå till mellan 3,8 och 4,7 miljarder kronor år 2021, varav de svenska åkerierna står för 2,98–3,65 miljarder kronor och de utländska står för 0,77–0,95 miljarder kronor.

Skattefelet och särskilda avgifter

Skattefelet

Enligt Skatteverkets undersökningar har hotell-, restaurang-, transport- och byggbranschen, jämfört med övriga branscher, en högre andel företag som upplever att de är utsatta för konkurrens från företag i branschen som skattefuskar.23 Under 2016 presen- terade Skatteverket en granskning av åkeribranschen i Sverige, som främst avsåg användningen av utländsk arbetskraft. Under 2014 och fram till juni 2015 hade 49 utredningar av åkerier avslutats inom kontrollinsatsen och utredningarna hade då medfört en höj- ning av skatt, avgifter och skattetillägg med cirka 44 miljoner kronor.24

Skatteverkets undersökningar visar att det så kallade skattefelet, det vill säga skillnaden mellan den skatt som skulle ha fastställts om alla redovisat korrekt och den skatt som faktiskt fastställdes, generellt uppgår till cirka 10 procent. Enligt Skatteverket står privatpersoner, offentliga sektorn och ideella sektorn tillsammans

214,4 × 1,01^6 = 4,7.

22Mätningarna görs på axelavstånd, vilket riskerar att bussar och stora personbilar felaktigt registreras som lastbilar.

23Skatteverket (2016), Skatter i Sverige 2015 – Skattestatistisk årsbok.

24Skatteverket (2016), Åkeriverksamhet i Sverige 2015.

740

SOU 2017:11

Konsekvenser

för knappt 20 procent av skattefelet, och små och medelstora före- tag står tillsammans för knappt 20 procent. Stora företag står likaså för knappt 20 procent, medan mikroföretag står för knappt 40 pro- cent av det sammanlagda skattefelet.25

Skatteverkets generella resonemang är dock svårt att använda som utgångspunkt för att bedöma storleken på skattefelet inom vägskatten. Ett av skälen till det är att vägskatten, till skillnad från de flesta skatter, även omfattar utländska skattskyldiga. Det finns en särskild svårighet i att säkerställa att rätt skatt tas ut av utländska skattskyldiga, vilket kan medföra att skattefelet blir större än vad som annars vore fallet. Å andra sidan bedöms kommitténs förslag om särskild dokumentationsskyldighet (elektronisk logg), kamera- övervakning och vägkontroller medföra en minskad risk för fusk. Även förslaget om att tjänsteleverantörerna ska lämna uppgifter till Transportstyrelsen bedöms minska risken för fusk. Skattefelet inom vägskattesystemet borde därför bli mindre än på andra skatte- områden.

Majoriteten av de skattskyldiga förväntas använda sig av månads- deklarationer och föra en elektronisk logg. Det gäller såväl stora som små företag. Av flera skäl, som utvecklas närmare nedan, be- döms skattefelet som litet när de skattskyldiga deklarerar månads- vis och för en elektronisk logg.

Loggen ska föras med hjälp av en tjänsteleverantör som har genomgått en tillståndsprövning hos Transportstyrelsen och står under styrelsens löpande tillsyn. Enligt den föreslagna 24 § lagen om tjänsteleverantörer för vägskatt ska en tjänsteleverantör till Transportstyrelsen lämna uppgift om fordonets användning dels av vägar som omfattas av vägskatt, dels av vägar som inte omfattas av vägskatt. Dessa uppgifter från tjänsteleverantören är så tydliga att de normalt och rutinmässigt kan läggas till grund för beslut. Upp- gifterna minskar således risken för skattefel.

De skattskyldiga som använder månadsdeklarationer kommer att kunna signera en i förväg ifylld deklaration. De i förväg ifyllda uppgifterna har sammanställts av Transportstyrelsen utifrån de uppgifter som löpande har kommit in från tjänsteleverantören. Uppgifter som är i förväg ifyllda i en deklaration med hjälp av en tredje part bidrar enligt Skatteverket till att risken för felaktigheter

25 Skatteverket (2012), Skatter i Sverige 2011 – Skattestatistisk årsbok, s. 233.

741

Konsekvenser

SOU 2017:11

minskar väsentligt.26 Kommittén bedömer därför att risken för felaktigheter i dessa deklarationer är mycket litet.

En del skattskyldiga förväntas använda sig av ruttbiljetter. I de fallen förs det inte någon elektronisk logg över väganvändningen. Uppgifterna till Transportstyrelsen baseras helt och hållet på vad den skattskyldige själv anger när denne bokar sin biljett. Detta ger troligen en större risk för felaktigheter, jämfört med vad som är fallet vid månadsdeklarationer. Kommittén bedömer dock att dessa felaktigheter i hög utsträckning kommer att upptäckas genom det omfattande kontrollsystemet (se avsnitten 10.15.1–10.15.4 och avsnitt 11.2.4). När de upptäcks kommer en sanktionsavgift att tas ut.

Sammantaget gör kommittén bedömningen att skattefelet här inte blir så stort som på skatteområdet i allmänhet. Detta grundas på det effektiva kontroll- och sanktionssystem som kommittén föreslår. För svenska skattskyldiga fordon bedömer kommittén att skattefelet är under 2 procent, det vill säga mycket litet. För utländska skattskyldiga fordon bedöms skattefelet vara under 5 procent. Kommittén bedömer dock att ungefär hälften av felen kommer att upptäckas inom ramen för kontrollsystemet och leda till tilläggsavgift eller sanktionsavgift. Vid upptäckt kommer skatte- beloppet att krävas in och en avgift kommer att tas ut, såvida det inte finns omständigheter i det enskilda fallet som gör att det finns skäl för befrielse från beloppet.

Av de beräknade bruttointäkterna står de svenska åkerierna för 2,98–3,65 miljarder kronor (tabell 12.12). Det uppskattade skatte- felet för svenska skattskyldiga blir således en procent, motsvarande 30–37 miljoner kronor. Skattefelet för utländska skattskyldiga blir på motsvarande sätt 19–24 miljoner kronor.27

Intäkter från tilläggsavgift

Vid upptäckt av skattefel kommer skattebeloppet att krävas in och en tilläggsavgift att tas ut. Tilläggsavgiften är 5 000 kronor plus 40 procent av det upptäckta felet. Som framgår av tabell 12.1 upp- skattar kommittén att antalet skattepliktiga fordon under en genom- snittsmånad är 60 000 svenska fordon och 20 000 utländska fordon.

26Skatteverket (2014), Skattefelets utveckling i Sverige 2007–2012.

272,5 procent av bruttointäktsintervallet 0,77–0,95 miljarder kronor.

742

SOU 2017:11

Konsekvenser

Den genomsnittliga körsträckan för svenska tunga lastbilar har under de senaste åren legat på i genomsnitt drygt 4 100 mil per år, det vill säga cirka 342 mil per månad, vilket betyder omkring 3 400 kro- nor i vägskatt per månad per fordon. Kommittén bedömer att hälften av skattefelet upptäcks, vilket motsvarar en procent av de förväntade skatteintäkterna, det vill säga i genomsnitt 34 kronor per månad per fordon. Tilläggsavgiften är 5 000 kronor + 40 procent av det upptäckta felet (34 kronor), vilket ger 5 014 kronor. Om man överför skattefelet till antal skattskyldiga och antar att en procent av de svenska skattskyldiga får betala tilläggsavgift, blir intäkterna från avgiften därmed omkring 600 × 5 014 = 3 miljoner kronor från svenska skattskyldiga. Av utländska skattskyldiga väntas 2,5 procent (hälften av 5 procent) betala tilläggsavgift på samman- lagt omkring 500 × 5 014 = 2,5 miljoner kronor. De sammanlagda intäkterna från tilläggsavgiften blir då 3 + 2,5 = 5,5 miljoner kronor.

Intäkter från dröjsmålsavgift

Dröjsmålsavgift utgår vid försenad betalning och är en viss procent på det belopp som betalas för sent, dock minst 100 kronor, och procentsatsen ökar varje månad fram till dess att fordringen lämnas över för indrivning (se avsnitt 10.16.5).

Om vi som ovan utgår från att en genomsnittlig årlig körsträcka är cirka 4 100 mil per år, det vill säga cirka 342 mil per månad, bety- der det cirka 3 400 kronor i vägskatt per månad. En dröjsmålsavgift på 2 procent blir då 68 kronor för den första månaden som betal- ningen är sen (förfallomånaden). Kommittén utgår från att betal- ningen i de flesta fall inte kommer att bli mer försenad än så.

För att uppskatta intäkterna från dröjsmålsavgiften har kom- mittén jämfört med intäkterna av den tilläggsavgift som tas ut vid sen betalning av trängselskatt. I såväl trängselskattesystemet som vägskattesystemet blir det ett skattebeslut för varje skattskyldigt fordon per månad. I trängselskattesystemet är andelen tilläggs- avgifter på grund av försenad betalning enligt Transportstyrelsens statistik i genomsnitt knappt 4 procent av antalet skattebeslut för svenska fordon och i genomsnitt 13 procent för utländska fordon.28

28 Ett skattebeslut utgörs av ett fordons sammanlagda passager under en kalendermånad.

743

Konsekvenser

SOU 2017:11

Kommittén bedömer att eftersom vägskatten omfattar främst yrkes- trafik kan respektive andel vara lägre jämfört med trängselskatte- systemet. Kommittén bedömer därför att andelen kan bli 3 procent för svenska fordon och 11 procent för utländska. Från tabell 12.1 vet vi att andelen skattskyldiga per månad är cirka 60 000 svenska och 20 000 utländska skattskyldiga fordon. Intäkterna per månad från dröjsmåls- och förseningsavgifter kan därmed förväntas uppgå till omkring 60 000 × 0,03 × 68 = 122 400 kronor per månad för svenska fordon och omkring 20 000 × 0,11 × 68 = 149 600 kronor per månad. Det betyder att de årliga intäkterna från dröjsmåls- och förseningsavgifter kan komma att uppgå till cirka 1,5 miljoner kronor för svenska fordon och 1,8 miljoner kronor från utländska fordon.

Intäkter från förseningsavgift

Förseningsavgift tas ut vid försenad deklaration för skatteperiod (månadsdeklaration) och är i regel 625 kronor (se avsnitt 10.16.3). Om vi räknar med att en lika stor andel (3 procent) av fordonen betalar förseningsavgift som dröjsmålsavgift, blir intäkterna 60 000 × 0,03 × 625 = 1,1 miljoner kronor per månad för svenska fordon och 20 000 × 0,11 × 625 = 1,4 miljoner kronor per månad för utländska fordon. Det betyder cirka 13 miljoner kronor per år för svenska fordon och cirka 17 miljoner kronor för utländska.

Intäkter från sanktionsavgift

En sanktionsavgift tas ut vid vissa överträdelser avseende för- anmälan, ruttbiljett och elektronisk logg (se avsnitt 10.16.2). Avgiften uppgår till 25 000 kronor. Om den skattskyldige gör sig skyldig till två överträdelser samtidigt, t.ex. att både föranmälan och ruttbiljett saknas, tas två sanktionsavgifter ut på samma gång, det vill säga 50 000 kronor. Baserat på erfarenheter från andra länder bedömer kommittén att Sverige kan förvänta sig omkring 100 överträdelser per månad. Om varje överträdelse medför en sanktionsavgift på i genomsnitt 25 000 kronor blir det 30 miljoner kronor i intäkter per år, varav cirka en fjärdedel uppskattas härröra från utländska fordon.

744

SOU 2017:11

Konsekvenser

Nettoeffekten av skattefel och särskilda avgifter

Kommittén bedömer att kontrollsystemet kommer att upptäcka hälften av skattefelet och uppskattar skattefelet till 49–61 miljoner kronor per år. För de felaktigheter och förseningar som upptäcks kommer de skattskyldiga att få betala särskilda avgifter. Tabell 12.13 visar att de särskilda avgifterna beräknas överskrida skatte- felet med sammanlagt 8–20 miljoner kronor per år. Det är dock rimligt att anta att samtliga dessa belopp inte kommer att betalas eller kunna drivas in. Vissa kommer också att befrias från avgiften.

Avskaffad vägavgift (vinjett)

Ett införande av vägskatten innebär samtidigt ett avskaffande av dagens vägavgift (se avsnitt 10.22.2). Det innebär att staten inte längre kommer att få några intäkter från vägavgiften. Enligt Skatte- verket och Transportstyrelsen uppgick intäkterna år 2015 till totalt 817 miljoner kronor, varav utländska fordon stod för 26 procent det vill säga 212 miljoner kronor. Intäkterna från utländska fordon har de senaste åren varierat, delvis beroende på variationer i växel- kursen. Det underliggande sammanlagda trafikarbetet med tunga lastbilar på de svenska vägarna har dock ökat relativt stabilt med en procent per år sedan år 2000 (avsnitt 4.3). En uppräkning av intäk- terna från vägavgiften med samma faktor som för trafikarbetet skulle betyda att vägavgiften år 2021 uppgår till cirka 865 miljoner kronor, varav cirka 225 miljoner (26 procent) beräknas härröra från utländska fordon.29

29 815 × 1,01^6 = 865.

745

Konsekvenser

SOU 2017:11

Minskad drivmedelsskatt

En del transportköpare kommer att kunna minska sina skatte- kostnader genom att flytta sina transporter till andra trafikslag. Att försöka åstadkomma en sådan överflyttning till andra trafikslag är ett av syftena med vägskatten.

Kommitténs beräkningar tyder på att vägskatten på sikt kommer att leda till en minskning av trafikarbetet på väg med 4–5 procent (avsnitt 12.4.2). Färre lastbilstransporter betyder minskade intäkter från drivmedelsskatten. Minskningen av trafiken kan antas vara relativt jämnt fördelad över olika viktklasser, vilket betyder att bränsleskatten minskar proportionellt mot minskningen i trafik- arbete. På grund av att vägskatten innebär ett ökat kostnadstryck som accelererar förnyelsen av fordonsflottan, kan bränsleskatten förväntas minska lite mer än proportionellt. Kommittén antar dock att bränsleskatten minskar proportionellt mot den uppskattade överflyttningen. Baserat på genomsnittlig bränsleåtgång i olika viktklasser beräknar kommittén att jämfört med fallet utan vägskatt minskar drivmedelsskatten med omkring 0,18 miljarder kronor på omkring fem års sikt.

Ökade intäkter från banavgifterna

Som nämnts ovan är ett av syftena med vägskatten att försöka nå en överflyttning av godstransporter från lastbil till andra trafikslag, bland annat järnväg. Transportköparen kan förväntas flytta över sitt gods från vägtransport till järnvägstransport om det innebär minskade kostnader. Kommitténs beräkningar tyder på att väg- skatten leder till en långsiktig överflyttning av gods från väg till järnväg. Trafikarbetet på järnväg väntas enligt beräkningarna öka med 3,7 procent (tabell 12.3). Det i sin tur leder till en ökning av intäkterna från banavgifterna.

Trafikverket har planer på att successivt höja banavgifterna åren framöver för att anpassa dem till järnvägslagens krav på kostnads- täckning. År 2018 beräknar Trafikverket att intäkterna från ban- avgifter för godstrafik på järnväg kommer att uppgå till 1,86 miljarder

746

SOU 2017:11

Konsekvenser

kronor, varav 0,54 miljarder kommer att härröra från godstrafik.30 Mellan år 2018 och 2025 bedömer Trafikverket att intäkterna från banavgifter kommer att öka med cirka 40 procent.31 Med en oför- ändrad andel av avgiften som härrör från gods skulle det betyda att intäkterna från banavgifter för godstrafik uppgår till 0,76 miljarder kronor år 2025, det vill säga några år efter vägskattens införande. Med kommitténs beräknade ökning av trafikarbetet på järnväg med 3,7 procent som en långsiktig följd av vägskatten skulle det betyda en ökning av intäkterna från banavgifterna med omkring 0,03 miljarder kronor (= 0,76 × 0,037).

Ökade farledsavgifter

Som sagts ovan kan vägskatten förväntas leda till en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart. En ökning av godstransporterna inom sjöfarten kan öka intäkterna från farleds- avgiften. Kommittén antar att det finns viss kapacitet inom sjö- farten för att ta emot en ökad mängd gods, utan att öka mängden fartyg eller anlöp. Kommittén antar därför att enbart intäkterna från farledsavgiften ökar till följd av överflyttning till sjöfarten, men inte intäkterna från lotsavgiften eller och andra avgifter inom sjöfarten. Farledsavgiften är till en del kopplad till mängden gods som lossas i svenska hamnar. Intäkten från denna del av farleds- avgiften uppgick under 2015 till 0,42 miljarder kronor.32 Några år efter vägskattens införande är intäkterna sannolikt högre. Enligt kommitténs beräkningar skulle mängden tonkilometer inom sjöfart på sikt öka med 2,5 procent (tabell 12.3). Givet att transporternas avstånd är konstanta blir ökningen densamma mätt i ton. Kommittén uppskattar därför att ökningen av intäkter från farledsavgiften blir omkring 0,01 miljarder kronor (= 0,42 × 0,025).

30Trafikverket (2016), Underlagsrapport PM Effektbeskrivning av förslag till nya avgifter för T18,

Trafikverket PM daterad 2016-09-26.

31Trafikverket (2014), Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta – slutredovisning

2014-05-16, Trafikverket.

32 Sjöfartsverket (2016), Årsredovisning för 2015.

747

Konsekvenser

SOU 2017:11

Ökade intäkter från trängselskatten

På grund av vägskattens föranmälningsförfarande kommer trängsel- skattesystemet att få tillgång till fler uppgifter om fordonsägare än tidigare. Om fler fordonsägaruppgifter är tillgängliga kommer Transportstyrelsen att kunna fatta fler trängselskattebeslut och kunna skicka ut fler fakturor. Intäkterna från trängselskatt avseende utländska tunga lastbilar kommer således att öka till följd av väg- skattens införande. Det är däremot inte möjligt att uppskatta intäkternas storlek, eftersom det saknas information om hur många ytterligare skattskyldiga som kommer att kunna nås.

Marginell höjning av prisnivån

Vägskatten förväntas leda till små ökningar av produktions- kostnaderna inom näringslivet. Kommitténs beräkningar visar att produktionskostnaderna ökar med 0,1–0,5 procent beroende på sektor. Inom tillverkningsindustrin som helhet beräknas ökningen bli cirka 0,1 procent, men inom tjänstesektorn bedöms ökningen bli mindre än inom tillverkningsindustrin. Med hänsyn till brister i statistik och beräkningar, bedömer kommittén att genomsnittet sett över hela näringslivet blir en produktionskostnadshöjning med 0,1 procent. De branschföreträdare inom skogsindustrin och livs- medelsnäringen som kommittén har haft kontakt med menar att övervältring på konsumentpriserna är förenat med stora nackdelar och kostnadseffekter. I stället menar företagen att man kommer att

övervältra kostnaderna ”bakåt” i tillverkningsledet, till råvaru- producenterna, det vill säga skogsägare och jordbrukare. En analys som gjordes i Danmark 2012 (se avsnitt 12.10.5) visade dock att transportköparna lade omkring 4 procent av kostnaden på de egna exportpriserna och att omkring 25 procent av kostnaden övervältra- des på kunder och konsumenter i Danmark. Kommittén bedömer därför att en motsvarande andel kan förväntas övervältras på kunder och konsumenter Sverige. Det skulle betyda en genomsnittlig höj- ning av prisnivån i det svenska näringslivet med 0,025 procent (= 0,25 × 0,001).

Skattehöjningen påverkar därmed till en marginell del den allmänna prisnivån, vilket i sin tur medför en höjning av statens utgifter via den så kallade KPI-effekten. Prisökningen resulterar

748

SOU 2017:11

Konsekvenser

dock samtidigt i högre mervärdesskattintäkter för staten. Därför förutsätts att KPI-effekten och mervärdesskatteeffekten tar ut var- andra.33

Långsiktig prishöjning på biodrivmedel

Övervältringen bakåt på skogsindustrins leverantörer kan lång- siktigt leda till ökade priser på biodrivmedel. Branschorganisa- tionen Skogsindustrierna menar att skogsbruket har små möjlig- heter att övervältra ”framåt” till sina kunder, utan i stället tvingas övervältra kostnaden på sina leverantörer som är skogsägarna. Ökade kostnader för skogsägarna innebär att lönsamheten i skogs- innehav och skogsvård (gallring m.m.) minskar och att värdet på skogen i sin tur minskar på grund av sämre vård. Mindre gallring och insamling av grenar och rotdelar innebär mindre mängd råvaror för tillverkning av biodrivmedel.

För livsmedelsindustrin kan motsvarande effekter förväntas, att jordbrukare och djuruppfödare får bära en del av skattebördan, vilket minskar lönsamheten inom jordbruk, mejerinäring och djur- uppfödning. Mejerinäringen har de senaste decennierna genomgått en kraftig strukturrationalisering. Den ökade efterfrågan på ekologiska varor kan dock ge möjligheter till försörjning (se vidare avsnitt 12.10).

Bolagsskatten

Vägskatten är avdragsgill för de svenska åkerierna. För att kunna dra av vägskatten behöver åkeriet gå med vinst, vilket inte alla åkerier kan förväntas göra. Men grovt sett kommer bolagsskatten att minska med 22 procent av bruttointäkterna från vägskatten för de svenska åkerierna. De svenska åkerierna står för 2,98 miljarder av de 3,75 miljarder som tabell 12.12 visar. Motsvarande andel av den övre gränsen för bruttointäkterna (4,6 miljarder) blir 3,65 miljar- der. De svenska åkerierna står därför för 2,98–3,65 miljarder i bruttointäkter. Vidare uppskattar kommittén som nämnts ovan det så kallade skattefelet för svenska skattskyldiga till en procent,

33 Finansdepartementet (2016), Beräkningskonventioner 2017.

749

Konsekvenser

SOU 2017:11

motsvarande 30–37 miljoner kronor. Det betyder att bolagsskatten beräknas minska med 0,65–0,79 miljarder kronor.34

Nettoeffekt av tillväxt och överflyttning

Kommittén utgår i sina beräkningar från att en långsiktig överflytt- ning till andra trafikslag sker, vilket modellberäkningarna tyder på. Modellberäkningarna är dock gjorda utan att ta hänsyn till till- växten i ekonomin. Sedan år 2000 har den genomsnittliga ökningen av trafikarbetet på de svenska vägarna varit omkring en procent per år. Överflyttningen kan därför komma att maskeras av den trend- mässiga tillväxten i trafikarbetet på väg, men överflyttningen minskar samtidigt tillväxten. Det vill säga tillväxten i trafikarbetet för lastbilar blir lägre till följd av vägskatten, jämfört med vad tillväxten skulle ha varit utan vägskatten.

Som nämnts ovan gör kommittén bedömningen att om minsk- ningen i trafikarbete på 4,4 procent sker över tio år betyder det en genomsnittlig minskning per år med ungefär 0,44 procent per år. Om tillväxten utan vägskatt är i genomsnitt en procent per år, leder vägskatten därmed till att tillväxttakten blir ungefär 1 - 0,44 = 0,56 procent per år i stället för en procent, det vill säga ungefär en halverad tillväxttakt.

Med en tillväxttakt på 0,56 procent per år beräknar kommittén att bruttoskatteintäkterna har vuxit från ett intervall på 3,8–4,7 miljarder kronor till ett intervall på 3,9–4,8 miljarder kronor. På grund av de följdeffekter som diskuterats ovan blir dock netto- intäkterna lägre. Tabell 12.14 visar nettoeffekten på statens intäkter till följd av vägskatten.

34 2,98 × (1 - 0,01) × 0,22 = 0,65 respektive 3,65 × (1 - 0,01) × 0,22 = 0,79.

750

SOU 2017:11	Konsekvenser

*Periodiserad över tio år.

**Offentliga plus privata administrationskostnader.

Kommittén beräknar nettointäkterna av vägskatten till 1,6–2,8 mil- jarder kronor vid ett införande år 2021. Som beskrivits ovan för- väntas vägskatten leda till en överflyttning av gods från väg- transporter till andra trafikslag. Överflyttningen påverkar tillväxt- takten i trafikarbetet på väg. Överflyttningen leder samtidigt till bland annat minskade drivmedelsskatter, och något ökade ban- och farledsavgifter. Det är främst de uteblivna intäkterna från driv- medelsskatten som gör att nettointäkterna på fem års sikt blir lägre. Kommittén bedömer att på omkring fem års sikt blir nettointäkterna från vägskatten 1,4–2,6 miljarder kronor.

751

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.6Effekter på klimat och miljö

Miljöeffekterna beror på effekterna på trafiken och på grund av en långsiktigt accelererad förnyelse av fordonsflottan, till följd av skatten. På kort sikt bedöms endast marginella förändringar av trafiken ske, men enligt kommitténs beräkningar kan en viss över- flyttning av gods på längre sikt ske från väg- till järnvägs- och sjö- transporter (se avsnitt 12.4). En överflyttning av gods till järnväg och sjöfart minskar utsläppen av luftföroreningar och växthusgaser per transporterat ton. Det leder till en miljöeffektivisering av trans- portarbetet.

En minskning av trafikarbetet på väg med 5 procent minskar slitaget på vägen och kan antas minska utsläppen av koldioxid och luftföroreningar med ungefär lika mycket. Studier från Naturvårds- verket och IVL visar att de absolut största utsläppen av mikro- plaster kommer från slitage från vägar och däck.35

Beräkningarna pekar mot en överflyttning av gods från mindre lastbilar till större och färre lastbilar, vilket innebär en miljö- effektivisering inom trafikslaget. Fordonen i de lättare vikt- klasserna är i allmänhet äldre och ”smutsigare” än i de tyngre vikt- klasserna.36 Det betyder att minskningen för koldioxid och luft- föroreningar kan förväntas bli större än för trafikarbetet (mer än 5 procent). Det är dock viktigt att komma ihåg att dessa effekter är beräknade på lång sikt, och utan hänsyn till tillväxteffekter. Det betyder i praktiken att effekterna inte nödvändigtvis kommer att synas som nedgångar i statistiken, utan kan innebära att en lång- siktig, trendmässig ökning kan bli något mindre med vägskatten än utan.

En överflyttning från mindre lastbilar till större, men färre kan förväntas minska risken för lastbilsolyckor. Eftersom större last- bilar i allmänhet sliter mer på vägarna än mindre lastbilar, innebär en överflyttning från mindre till större lastbilar sannolikt ett ökat slitage per lastbil, men ett minskat slitage totalt sett.

Vägskatten ger starkare incitament till att använda släp, vilket leder till mindre mängd utsläpp per transporterat ton och därmed en miljöeffektivisering. Vägskatten innebär också ett ökat kostnads-

35IVL Svenska Miljöinstitutet (2016), Swedish sources and pathways for microplastics to the marine environment – A review of existing data, IVL Rapport C183.

36Uppgifter från Trafikanalys fordonsstatistik.

752

SOU 2017:11

Konsekvenser

tryck i riktning mot att använda renare fordon och fordon som sliter mindre på vägen. Det kommer också att innebära miljö- effekter, även utan påverkan på trafikarbetet.

En differentiering av vägskatten mellan tätort och landsbygd skulle ge kraftig styreffekt mot minskat buller och minskade utsläpp i tätort. Kommitténs beräkningar tyder dock på att en differentier- ing i nuläget inte är samhällsekonomiskt motiverad, på grund av de höga kostnaderna (se avsnitt 9.3.8). Förslaget innehåller dock en komponent för vägtrafikbuller (se avsnitt 8.8.3).

I avsnitt 12.7.5 nedan gör kommittén en kvantifiering och värdering av de minskade externa effekterna som uppstår till följd av överflyttningen.

Vägskattesystemen i andra länder har påverkan i Sverige

Studier visar att sedan Tyskland införde sitt vägtullssystem år 2005, har det funnits incitament för svenska åkare att använda sina renaste fordon i Tyskland. Samma incitament gäller även åkare i andra länder som inte haft något avståndsbaserat vägtullssystem. Upp- skattningar som är gjorda av VTI tyder på att såväl svenska som tyska åkare har använt fordon med renare, högre EURO-utsläpps- klass för transporter i Tyskland, medan de har använt smutsigare fordon med lägre utsläppsklass i Sverige, där kostnaden för utsläpp varit lägre per fordonskilometer. Detta har lett till kostnaden för Sverige i termer av utsläpp som uppskattas till omkring 16 miljoner euro per år sedan Tyskland införde sin vägtull, det vill säga hittills omkring 1,7 miljarder kronor sammanlagt.37

När det gäller de mer långsiktiga effekterna av skatten kan åkerierna förväntas anpassa sin fordonsflotta. Kommitténs förslag kan förväntas framför allt påverka de svenska åkerier som i hög grad har inrikes transporter. Utländska åkerier som kör den största delen av sin körsträcka utomlands, kan förväntas påverkas mindre eller inte alls av den svenska skatten. Svenska och utländska åkerier med flera fordon som kör över gränserna kan väntas fördela trans-

37 Vierth, I., m.fl. (2015), Road Freight Transport Policies and their Impact – a Comparative Study of Germany and Sweden, CTS working paper 2015:16, s. 16.

753

Konsekvenser

SOU 2017:11

porterna mellan fordonen på ett sätt som minimerar skattekostna- derna.

Baserat på ovan beskrivna forskning om selekterad fordonsflotta mellan länder, och eftersom vägskatten innebär att kostnadsskillna- den per fordonskilometer minskar mellan Sverige och Tyskland, kan man förvänta sig att utländska åkerier som tidigare selekterat sina ”smutsigare” fordon för transporter till Sverige, kommer att göra det i mindre utsträckning. Det skulle betyda att utländska åkerier som kör på de svenska vägarna kommer att öka andelen fordon med högre, renare utsläppsklasser.

En jämförelse med Tyskland

När det gäller EURO-utsläppsklasser kan vi jämföra med Tysk- land. En studie visar att i både Sverige och Tyskland är EURO VI vanligare bland de tyngsta fordonen över 40 ton jämfört med viktklassen 12–40 ton. Studien visar också att år 2014 hade Sverige en större andel EURO VI av fordonen i viktklassen 12–40 ton (cirka 5 procent) jämfört med Tyskland (cirka 2 procent). För den näst högsta klassen, EURO V, var däremot andelen mindre i Sverige (40 procent) jämfört med Tyskland (cirka 55 procent). För EURO IV var dock andelen större i Sverige (cirka 15 procent) jämfört med Tyskland (cirka 9 procent).38

Samma studie visar att renare fordon med högre utsläppsklass i högre utsträckning används i utrikes trafik, eftersom kostnader för väganvändningen (slitage och utsläpp) är högre i länder med vägtullssystem jämfört med vägavgiften i Sverige. Därför har åkare med främst inrikes transporter inte samma incitament att byta till renare fordon som åkare i internationell, utrikes trafik. Det skulle tala för att andelen EURO VI i den svenska fordonsflottan beror på andelen fordon i utländsk trafik. Ett införande av vägtull i Sverige som skulle minska kostnadsskillnaden mellan Sverige och andra länder, ökar incitamenten att använda renare fordon även i inrikes trafik, vilket sannolikt skulle snabba på användningen av EURO VI i Sverige.

38 Vierth, I., m.fl. (2015), Road Freight Transport Policies and their Impact – a Comparative Study of Germany and Sweden, CTS working paper 2015:16.

754

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.7Konsekvenser för de transportpolitiska målen

12.7.1De transportpolitiska målen

Som framgår av avsnitt 4.5.2 består de svenska transportpolitiska målen av ett övergripande mål och två delmål. Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Under det övergrip- ande målet finns två jämbördiga delmål; funktionsmålet Tillgänglighet och hänsynsmålet Säkerhet, miljö och hälsa. Effektivitet innebär att tillgängliga resurser används på bästa sätt för att bidra till att uppnå överordnade välfärdsmål. Begreppet hållbarhet omfattar ekono- misk, ekologisk, kulturell och social hållbarhet.

Kommitténs samlade bedömning är att förslaget till vägskatt bidrar positivt till det övergripande transportpolitiska målet om en effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborg- arna och näringslivet i hela landet.

Nedan beskrivs effekterna på funktionsmålet respektive hänsyns- målet, mot bakgrund av de tidigare beskrivna effekterna på trafik- arbetet och på klimat och miljö. Avslutningsvis redovisar kommittén en översiktlig analys av effekterna på internaliseringsgraden och samhällsekonomisk effektivitet.

12.7.2Negativ effekt på funktionsmålet

Kommitténs beräkningar visar att vägskatten bidrar negativt till funktionsmålet Tillgänglighet genom att öka kostnaderna för med- borgarna och näringslivet att transportera gods. Det är främst näringslivet som får ökade kostnader, men kostnaderna kan komma att övervältras på medborgarna genom höjda priser på varor och tjänster (inklusive transporttjänster). Vägskatten kan leda till minskat trafikarbete totalt sett och till överflyttning av transporter från väg till järnväg och sjöfart. Dessa effekter ska ses som anpassningar till följd av vägskatten och de leder till en mildring av vägskattens kostnader. Medborgare och näringsliv på landbygden får stå för en stor del av kostnaderna då avstånden i genomsnitt är längre på landsbygden jämfört med i tätbebyggda områden. Vissa närings- grenar med stort beroende av tunga lastbilstransporter påverkas

755

Konsekvenser

SOU 2017:11

mer än andra. Vilka dessa näringsgrenar är och hur de påverkas beskrivs mer utförligt i avsnitt 12.9 och 12.10.

Beräkningar visar att det kan komma att ske en överflyttning från mindre lastbilar till större lastbilar, vilket kan minska mängden lastbilar totalt sett. En minskad mängd lastbilar på väg innebär minskad trängsel och en ökad tillgänglighet på vägen för övrig trafik, inte minst bussar.

En minskad mängd olaga cabotage och annan lagstridig trans- portverksamhet innebär ökade möjligheter för medborgare och näringsliv att känna en trygghet i att inte direkt eller indirekt vara utsatt för brottslig verksamhet.

Den direkta effekten på funktionsmålet är därför negativ, men vägskatten har också indirekta, positiva effekter.

12.7.3Positiv effekt på hänsynsmålet

Vägskattens negativa effekter på tillgängligheten innebär samtidigt positiva effekter på hänsynsmålet om säkerhet, miljö och hälsa.

Vägskatten beräknas långsiktigt leda till direkta positiva effekter i form av minskade utsläpp av koldioxid, luftföroreningar och partiklar samt buller, till följd av minskat trafikarbete på väg samt överflyttning till järnväg och sjöfart. Vägskatten beräknas också leda till en miljöeffektivisering i form av en överflyttning från mindre fordon till större, ökad fyllnadsgrad, samt till ett ökat tryck på lastbilsflottans omsättning mot nyare och renare fordon.

Ett minskat trafikarbete på vägarna och en överflyttning mot större fordon till färre fordon på vägarna och därmed till minskad trängsel och ökad trafiksäkerhet. Det är svårt att bedöma effekterna på axel- och däckskonfigurationen och därmed effekterna på slitaget, friktionen och därigenom säkerheten hos lastbilen. Vägskatten kan också styra mot en högre grad av överlast, vilket minskar trafik- säkerheten. Vägskattesystemet kan dock bidra till att förenkla kontrollen av dessa negativa bieffekter av vägskatten. Vägskatten bedöms vidare ge minskade utrymme att bedriva lagstridig transport- verksamhet, som t.ex. olaga cabotage. En minskning av den lagstri- diga transportverksamheten bidrar i förlängningen till ökade skatte- inkomster och sannolikt även till ökad trafiksäkerhet. Storleken på den lagstridiga transportverksamheten är dock okänd.

756

SOU 2017:11

Konsekvenser

Till skillnad från drivmedelsskatten påverkar vägskatten svenska och utländska åkerier på samma sätt. Utländska åkerier har stora möjligheter att tanka utanför Sverige och därigenom undkomma svensk drivmedelsskatt. Vägskatten innebär däremot lika villkor för svenska och utländska åkerier. Detta bedöms öka acceptansen för skatten bland svenska åkerier, vilket i sin tur bedöms minska viljan bland svenska åkerier att konkurrera med utländska åkerier genom att själva fuska på olika sätt. Detta bidrar positivt till den lång- siktiga sociala hållbarheten och kan därigenom också bidra till ökade skatteintäkter genom minskat svartarbete och skattefusk.

12.7.4Bedömning av samhällsekonomisk effektivitet

Vägskatten bidrar till ökad samhällsekonomisk effektivitet

Kommittén bedömer att vägskatten bidrar till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet. Denna avståndsbaserade skatt ersätter den nuvarande tidsbaserade vägavgiften. Vägskatten innebär en ökad precision i beskattningen av användningen av vägnätet jämfört med vägavgiften.

Vägskatten kan leda till en ökad effektivitet inom transport- systemet på fyra sätt:

Vägskatten innebär att transportsystemet som helhet i ökad ut- sträckning tar sitt kostnadsansvar.

Vägskatten innebär en mer effektiv styrning tack vare de ökade möjligheterna till differentiering, jämfört med dagens drivmedels- skatt.

Vägskatten innebär ökade möjligheter att utjämna konkurrens- villkoren genom att minska incitamenten till lagstridig transport- verksamhet som t.ex. olaga cabotage.

Dessutom saknar vägskatten den asymmetri mellan inrikes och utrikes trafikanter som uppstår för drivmedelsskatten på grund av möjligheten att inom Sverige köra på bränsle som köpts utomlands och därigenom undkomma svensk drivmedelsskatt.

757

Konsekvenser

SOU 2017:11

Vägskatten medger också ett mer stabilt skatteuttag över tid än vad drivmedelsskatten gör. På senare år har beroendet av flytande drivmedel minskat och beroendet av fossila bränslen har minskat kraftigt. En vägskatt kan komma att på sikt minska trafikarbetet något, men behovet av att köra lastbil på väg kommer att finnas kvar inom en överskådlig framtid, och en viss friktion mellan däck och vägbana är nödvändig av säkerhetsskäl. Denna långsiktiga nivå av friktion kommer därför att kunna vara en relativt beständig skattebas.

Samhällsekonomisk lönsamhetsanalys

Medan de samhällsekonomiska kostnaderna ofta är kvantifierbara är vinsterna (nyttorna) ofta svårkvantifierade. Analysen nedan redovisar kvantifierbara effekter. Till dessa kvantifierbara effekter kommer även effekter som inte är kvantifierbara. En effekt som inte är kvantifierbar effekt är minskat olaga cabotage. Kommittén bedömer att det kontrollsystem som vägskatten kräver, bidrar till minskade incitament att bedriva lagstridig transportverksamhet såsom olaga cabotage.

Flera av de kvantifierbara effekterna på miljö, säkerhet och hälsa är underskattade. Komponenten för externa effekter innehåller enbart de viktigaste luftföroreningarna (partiklar och kväveoxider) och buller. Infrastrukturkomponenten tar enbart hänsyn till kostna- der för beläggningsarbeten, det vill säga långsiktiga reinvesteringar i väginfrastrukturen.

I den förenklade samhällsekonomiska analysen periodiseras investeringskostnaderna över tio år, det vill säga analysen görs ut- ifrån en tidshorisont på tio år. Med ett mer långsiktigt perspektiv blir de periodiserade kostnaderna lägre. Det betyder att ju längre vägskatten finns, desto mer bidrar den till det övergripande trans- portpolitiska målet.

Kommittén redovisar en förenklad samhällsekonomisk analys nedan i avsnitt 12.7.5.

758

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.7.5 Effekter på internaliseringen

Marginalkostnader gentemot rörliga skatter

En hjälp i bedömningen av vägskattens effekter för det övergrip- ande transportpolitiska målet om samhällsekonomisk effektivitet är att studera effekterna på graden av internalisering. Trafikanalys har i uppdrag av regeringen att varje år redovisa i vilken utsträckning transportsektorns samhällsekonomiska marginalkostnader är inter- naliserade genom rörliga skatter.39 I de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna ingår kostnader för vägslitage, utsläpp av miljöskadliga ämnen och buller samt vägtrafikolyckor. Marginalkostnaderna ställs mot rörliga skatter, det vill säga skatt på drivmedel. Drivmedels- skatten består av dels koldioxidskatt, dels energiskatt. Oavsett om energiskattens nivå har fastställts för att fånga upp trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader eller inte, så har skatten de facto denna internaliserande effekt, eftersom den ökar trafikanter- nas kostnader för att köpa drivmedel och därmed för att använda infrastrukturen.

I detta avsnitt analyserar vi vägskattens effekter på internaliser- ingsgraden för några vanliga fordonstyper. Inledningsvis beskriver vi kort utvecklingen på senare år när det gäller användningen av biodrivmedel bland lastbilar och hur det påverkar skatteintäkterna och internaliseringsgraden.

Biodrivmedel påverkar skatteintäkter och internalisering

Fossil diesel dominerar fortfarande

När det gäller lastbilarnas drivmedel dominerar fortfarande använd- ningen av fossil diesel, men allt fler lastbilar kör med förnyelsebara drivmedel med nedsatt drivmedelsskatt. Tar man hänsyn till mängden hållbara biodrivmedel som används sjunker den genom- snittliga drivmedelsskatten som lastbilarna betalar. Det gör att skatteintäkterna från skatten minskar. Dock justeras skatten på dieselbränsle årligen med förändring i konsumentprisindex plus ytterligare två procentenheter för att beakta utvecklingen av BNP. Denna ytterligare uppräkning kan motverka skattebortfallet.

39 Trafikanalys (2015), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2016:6.

759

Konsekvenser

SOU 2017:11

Lågbeskattade biodrivmedel ökar kraftigt

Mängden fossil diesel som används har enligt Energimyndigheten avstannat och den stora ökningen sker inom förnybara drivmedel (inklusive biodiesel). Användningen av biodiesel delas upp i två kategorier, dels låginblandad biodiesel som blandas in i fossil diesel, dels övrig biodiesel som främst består av ren biodiesel (så kallad B100).40 Ren biodiesel har länge utgjorts endast av FAME, men bestod under 2015 av 16 procent HVO.41 På grund av dess kemiska egenskaper behöver användare av ren HVO motortillverkarens godkännande för tankning, men alltfler motortillverkare i Europa (inklusive Volvo och Scania) har certifierat sina motorer.

Låg- och höginblandad FAME har för närvarande nedsatt energi- skatt, vilket innebär att skatten på FAME i viss utstäckning ökar i takt med att energiskatten på dieselbränsle ökar. Både låg- och hög- inblandad HVO är för närvarande helt befriad från skatt. Skatte- befrielsen på HVO har enligt Energimyndigheten i hög grad bidragit till den kraftiga ökningen av HVO. Till skillnad från FAME är HVO inte heller belagd med något tak för inblandningsnivå, vilket är ytterligare ett skäl till ökningen.42

Statistiken tyder på att HVO kommer att gå om FAME och bli det mest använda höginblandade biodrivmedlet. Energimyndig- heten prognosticerar att HVO kommer att utgöra två tredjedelar av de biodrivmedel som beräknas användas i vägsektorn år 2018.43 Prognoserna gäller transportsektorn i sin helhet, men ökningen är kraftig bland både personbilar och lastbilar i inrikes trafik. Ren HVO kan användas av befintliga dieseldrivna lastbilar, vilket under- lättar omställningen från fossilt till förnybart bränsle. Prognoserna gäller under förutsättning att skattebefrielsen respektive skattened- sättningen kvarstår, vilket är osäkert.

40Energimyndigheten (2016), Transportsektorns energianvändning 2015, s. 15.

41FAME är en förkortning av fettsyrametylestrar, varav rapsmetylester (RME) är den vanligaste. HVO står för hydrerade vegetabiliska oljor.

42Det finns inte något skattetak för hur mycket FAME som med skattebefrielse får blandas in i diesel. Däremot finns tekniska begränsningar och standarder som begränsar inblandning av FAME. Max 7 procent gäller för att uppnå europeisk dieselstandard.

43Energimyndigheten (2016), Kortsiktsprognos – Energianvändning och energitillförsel 2016–2018, Hösten 2016.

760

SOU 2017:11

Konsekvenser

Genomsnittlig energiskatt år 2020

Om denna utveckling fortsätter, innebär det att den genomsnittliga energiskatten sjunker i takt med ökad användning av biodrivmedel i allmänhet och HVO i synnerhet. Det i sin tur påverkar såväl skatte- intäkterna som internaliseringsgraden. År 2017 är energiskatten för fossil diesel 2,49 kronor per liter44 och med hänsyn till Energi- myndighetens prognos över användningen av biodrivmedel står full- beskattad (fossil) diesel för 71 procent. Prognosen för användning av biodiesel år 2017 ger en viktad energiskatt på 1,9 kronor per liter.45

Energimyndighetens korttidsprognos visar att användningen av biodrivmedel ökar ytterligare år 2018 och enligt Energimyndig- hetens senaste långsiktiga energiscenario från 2014 beräknas för- nybara drivmedel utgöra 26 procent år 2020. Kommittén bedömer att prognosen från 2014 tycks vara en underskattning av utveck- lingen. Kommittén gör bedömningen att användningen av HVO och andra biodrivmedel kan komma att öka så att fullbeskattad diesel år 2020 utgör 65 procent, jämfört med 71 procent år 2017.

Kommittén räknar samtidigt med att energiskatten kommer att uppräknas i takt med inflation och BNP med 4 procent per år till att vara 2,8 kronor per liter år 2020.46 Kommittén bedömer dock att den ökade användningen av biodrivmedel kommer att kompensera för uppräkningen av energiskatten så att den viktade energiskatten är kvar på 1,9 kronor per liter år 2020. Med dessa antaganden kommer den viktade koldioxidskatten att vara 2,1 kronor per liter år 2020.47 Eftersom kommittén räknar med att koldioxidskatten per definition motsvarar koldioxidutsläppens kostnader, har storleken på koldioxidskatten ingen betydelse för beräkningen av vägskattens effekter på internaliseringen.

Kommitténs beräkningar är gjorda för år 2020, men kommittén antar att situationen år 2021 kommer att vara ungefär densamma. Prognoserna är dock mycket osäkra på grund av att utvecklingen går snabbt och reglerna för beskattning av biodrivmedel kan komma att förändras.

44Finansdepartementet (2016), Beräkningskonventioner 2017 – Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, Regeringskansliet.

452,490 × 0,71 + 1,594 × 0,05 + 0,921 × 0,02 = 1,9.

462,490 × 1,04^3 = 2,8.

473,237 × 0,65 = 2,1.

761

Konsekvenser

SOU 2017:11

Vägskattens effekt på internaliseringen

Internaliseringsgraden för lastbilar relativt hög

Vägskattens konsekvenser för det övergripande transportpolitiska målet om hållbarhet och samhällsekonomisk effektivitet kan analy- seras genom att beräkna i vilken utsträckning skatten täcker olika fordonstypers samhällsekonomiska marginalkostnader, det vill säga vägskattens effekt på internaliseringen.

Trafikanalys har regeringens uppdrag att analysera den svenska transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttaget. Trafikanalys senaste rapport visar att last- bilstrafiken generellt sett i relativt hög utsträckning betalar för sina egna kostnader.48 Det kan dock skilja sig åt mellan olika fordons- typer. Tabell 12.15 visar marginalkostnader och skatter för lastbils- typer som står för det största trafikarbetet på de svenska vägarna. Det är genomsnittliga siffror med stor osäkerhet, men visar den ungefärliga bilden.

Internaliseringsgrad för några fordonstyper

Ungefär 21 procent av det sammanlagda trafikarbetet (svenska och utländska fordon) sker med lastbilar utan släp. Trafikarbetet för lastbilar utan släp är jämnt fördelat mellan två- eller treaxlade last- bilar utan släp (skattevikt 18 respektive 26 ton).49 Den enskilda fordonstyp som har det största trafikarbetet är treaxlad lastbil med fyraxlat släp med en totalvikt över 60 ton, som står för ungefär 36 procent av det sammanlagda trafikarbetet. Fordon 2 i tabellen har en vikt på 62 ton för att vara jämförbar med Trafikanalys typ- fordon.

Fordon 3 är en ny fordonskombination som enligt skogsbrukets forskningsinstitut Skogforsk kan förväntas bli en vanlig fordonstyp för timmertransporter när 74 tons bruttovikt blir tillåtet. Då kan åkaren dra 70 ton genom att använda en vanlig dragbil och behöver bara investera i ett femaxlat släp. Det ger bättre ekonomi än att dra 74 tons bruttovikt som kräver en kraftigare dragbil.50

48Trafikanalys (2016), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2016:6, bilaga 1.

49Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, tabell 3.

50ATL Lantbrukets affärstidning, www.atl.nu/entreprenad/70-ton-pa-god-vag/

762

SOU 2017:11

Konsekvenser

Fordon 4 är ett genomsnitt av tvåaxlad och treaxlad dragbil. Inom EU är dragbil med påhängsvagn (trailer) vanligare än i Sverige. Medan omkring 20 procent av transportarbetet i Sverige och Finland sker med dragbil med påhängsvagn, är motsvarande andel drygt 40 procent i Norge, knappt 70 procent i Danmark, Tyskland och Österrike, och 80–90 procent i Baltikum och östra Europa (se tabell 4.9). De utländska dragbilarna är oftast tvåaxlade, medan de få svenska dragbilarna oftast är treaxlade.

AKälla: Kommittén.

BKälla: VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader.

CViktad skatt 2,1 kr/lit multiplicerat med 0,18 lit/km resp. 0,35 lit/km.

DViktad skatt 1,9 kr/lit multiplicerat med 0,18 lit/km resp. 0,35 lit/km.

*Genomsnitt mellan fordonstyperna.

**Beräknat utifrån att koldioxidskatten täcker koldioxidkostnaderna .

763

Konsekvenser

SOU 2017:11

Kommitténs beräkningar visar en ganska likartad slitagekostnad mellan två- och treaxlade lastbilar utan släp, i genomsnitt 0,57 kro- nor per fordonskilometer. För treaxlad lastbil med släp är slitage- kostnaden 1,15 kronor per fordonskilometer. För den nya fordons- typen på 70 ton blir kostnaden 1,25 kronor. För två- och treaxlad dragbil blir den genomsnittliga slitagekostnaden 0,80 kronor.

Kommitténs beräkningar avseende externa effekter (luftför- oreningar utom koldioxid) visar en marginalkostnad på omkring 0,13 kronor per fordonskilometer för de flesta lastbilar inom EURO-utsläppsklass V. När det gäller marginalkostnader för olyckor uppskattar VTI den till 0,25 kronor. För buller har kommittén utgått från VTI:s värden i SAMKOST 2 för olika tätorter och be- räknat ett genomsnitt med 75 procent landsbygd51 och 25 procent tätort52. När det gäller koldioxidkostnaden räknar kommittén med att koldioxidskatten per definition motsvarar kostnaden.

Som beskrevs ovan räknar kommittén med en genomsnittlig, viktad, koldioxidskatt år 2020–2021 på 2,1 kronor per liter. Den koldioxidskatt som lastbilarna betalar beräknar kommittén utifrån tillgängliga emissionsfaktorer som ger information om fordonens genomsnittliga drivmedelsförbrukning. För lastbil utan släp räknar kommittén med en drivmedelsförbrukning på 0,18 liter per fordons- kilometer och för tung lastbil med släp i genomsnitt 0,35 liter per fordonskilometer. Fordon 2 och 3 i tabellen har något högre driv- medelsförbrukning, och fordon 4 har något lägre. Koldioxidskatten motsvarar i genomsnitt 0,38 kronor för lastbil utan släp och 0,74 kronor för lastbil med släp. Som också beskrivs ovan räknar kommittén med att den genomsnittliga energiskatten år 2020–2021 blir 1,9 kronor per liter. Energiskatten motsvarar i genomsnitt 0,34 kronor per fordonskilometer för lastbil utan släp respektive 0,67 kronor per fordonskilometer för lastbil med släp.

Som känslighetsanalys visar tabell 12.15 även internaliserings- graden vid en lägre vägskatt (”vägskatt låg”) som är 14 öre lägre än förslaget (”vägskatt förslag”). Lägre vägskatt ger lägre internaliser- ingsgrad.

51Kommittén låter här landsbygd motsvara Mycket glesbefolkad tätort (MGBT).

52Medelvärde mellan Medelbefolkad tätort (MBT) och Glesbefolkad tätort (GBT). Buller med släp: Genomsnitt 0,18 = (0,934 + 0,21)/2 × 0,25 + 0,052 ×0,75.

764

SOU 2017:11

Konsekvenser

För fordonstyp 1, 2 och 3, innebär förslaget till vägskatt en viss överinternalisering. För treaxlad dragbil, som i Sverige står för cirka 9 procent av trafikarbetet, innebär förslaget till vägskatt en högre överinternalisering. Likaså för tvåaxlad dragbil, som är vanlig bland utländska åkare, innebär vägskatten en överinternalisering. Dock är det troligt att många utländska åkare passar på att inhandla sitt bränsle utanför Sveriges gränser, för att undvika svensk drivmedels- skatt. Ju mindre diesel de köper i Sverige, desto mindre blir inter- naliseringen.

Fordon som kör på låg- eller obeskattade biodrivmedel får en lägre internaliseringsgrad. Fordon som kör på fossil, fullbeskattad diesel får en högre internaliseringsgrad.

Vägskatten kan innebära ett ökat tryck, för åkare som har möjlig- het, att försöka inhandla bränslet utanför Sverige där det i de flesta fall är billigare.

Dessa uppskattningar gäller under förutsättning att den ned- sättning respektive befrielse energiskatt som råder i dag för bio- bränslen även gäller vid införande av en vägskatt. Om dessa bio- bränslen får samma beskattning som fossila bränslen ökar internali- seringsgraden. Utvecklingen när det gäller bränsleförbrukning, biodrivmedelsanvändning och energibeskattning går snabbt och kommitténs prognoser och uppskattningar om situationen i fram- tiden ska ses som mycket osäkra. VTI och Trafikanalys har i uppdrag av regeringen att återkommande beräkna marginalkostnader respek- tive internaliseringsgrad, vilket möjliggör en fortlöpande uppfölj- ning av situationen.

Effekter av överflyttning

Eftersom övriga trafikslag har lägre internaliseringsgrad blir det en genomsnittligt försämrad internalisering vid överflyttning. Miljö- effekterna per tonkilometer minskar dock vid överflyttning till järnväg och sjöfart, som båda har lägre utsläpp per tonkilometer än lastbil. Lägre utsläpp per tonkilometer innebär en miljöeffektiviser- ing. Även en överflyttning till större och tyngre lastbilar torde innebära en miljöeffektivisering, givet att fyllnadsgraden inte för- sämras för mycket så att mängden gods per lastbil minskar.

765

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.7.6Samhällsekonomisk lönsamhetsanalys

En förenklad analys

Enligt intressentansatsen53 är välfärdseffekten av en åtgärd summan av förändring i konsumentöverskott (KÖ), förändring i producent- överskott (PÖ), förändring av externa effekter (E) och förändring av budgeteffekter (B). Kommittén har gjort en förenklad analys av vägskattens samhällsekonomiska lönsamhet (samhällsekonomisk kostnads-/intäktsanalys) baserad på de beräkningar och bedöm- ningar som beskrivs ovan.

Konsumenterna i detta fall är transportköparna, det vill säga de företag som köper transporttjänster av åkerierna, som i sin tur är producenterna.

I kommitténs förenklade analys nedan antar vi att åkerierna övervältrar hela kostnadsökningen på transportörerna. Det betyder att åkerierna inte påverkas och att förändringen i PÖ därför är lika med noll.54

Analysen baseras på den modellsimulering som kommittén har gjort och som visar på en minskning av trafikarbetet på väg och en motsvarande överflyttning till andra trafikslag. Denna modell- simulering är gjord i en statisk modell som inte tar hänsyn till tillväxteffekter m.m. i ekonomin. Det betyder att minskningen av trafikarbetet som modellen föreskriver kan ses som en långsiktig effekt som kan komma att överskuggas av den trendmässiga till- växten. Modellen som använts (Samgods) syftar i själva verket till att möjliggöra denna typ av samhällsekonomisk analys mellan olika åtgärdsalternativ.

Slutsatsen från analysen är att den så kallade skattefaktorn blir avgörande för om vägskatten ska kunna ses som samhällsekono- miskt motiverad eller inte. Skattefaktorn och dess effekt beskrivs nedan och därefter beskrivs kortfattat övriga samhällsekonomiska poster som ingår i analysen och som sammanfattas i tabell 12.16.

53Eller den s.k. nominella ansatsen, se t.ex. Zerbe och Dively (1994), Benefit Cost Analysis in Theory and Practice.

54Om vi skulle räkna med en övervältring på 10 procent skulle förändringen i PÖ utgöra en tiondel och förändringen i KÖ utgöra nio tiondelar av förändringen.

766

SOU 2017:11

Konsekvenser

Skattefaktorn får avgörande betydelse

Skattefaktorn beskriver den samhällsekonomiska kostnaden av att använda skattemedel vid investeringar.55 Det finns olika syn på användningen av en så kallad skattefaktor för att ta hänsyn till att användning av offentliga medel för investeringar har vissa negativa välfärdseffekter. Inom transportsektorn rekommenderar Trafik- verket att en skattefaktor på 1,3 används för uppräkning av inve- steringskostnaden samt kostnader för drift, underhåll och reinve- steringar till följd av investeringen. I det fallet innebär transport- investeringen att befintliga skattemedel används, vilket ger upphov till en samhällsekonomisk kostnad.56

Vägskatten syftar i stället bland annat till att internalisera samhällsekonomiska negativa externa effekter och därigenom öka effektiviteten i ekonomin. Vägskatten kommer att leda till en positiv nettoeffekt av skatteintäkter, som i sin tur skulle kunna användas för att sänka andra, snedvridande skatter. Trafikverket är dock otydligt när det gäller hanteringen av skattefaktorn och den posi- tiva nettobudgeteffekten i detta sammanhang. Kommittén tar där- för inte ställning till om skattefaktorn ska användas eller inte, men redovisar effekten på resultatet av att den används.

Den positiva nettobudgeteffekten uppskattas av kommittén till 2 067 miljoner kronor, vilket framgår av tabell 12.16 längst till höger på raden för statsbudget. Skattefaktorn blir då 0,3 × 2 067 miljoner kronor = 620 miljoner kronor, som adderas till budgeteffekten.

Med skattefaktorn inkluderad visar den förenklade analysen ett samhällsekonomiskt överskott på 322 miljoner kronor. Utan skattefaktorn visar analysen ett samhällsekonomiskt underskott på 298 miljoner kronor. Skattefaktorn får därför en avgörande effekt på resultatet av den samhällsekonomiska analysen.57

Med vissa mer detaljerade antaganden som tas upp nedan, kan underskottet utan skattefaktorn minska med cirka 60 miljoner kronor. För att minska underskottet ytterligare skulle exempelvis någon av följande åtgärder (som vardera ger cirka +100 miljoner kronor) krävas

55Marginal cost of public funds, MCPF.

56Trafikverket (2016), Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transport- sektorn: ASEK 6.0, kap. 5, www.trafikverket.se

57Skattefaktorns effekt på samhällsnyttan diskuterades även i SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – kompletterande analyser, SIKA Rapport 2007:5.

767

Konsekvenser

SOU 2017:11

sätta slitagedelen i skatten dubbelt så hög

göra koldioxidvärderingen (skatten) dubbelt så hög

minska den årliga driftskostnaden med 100 miljoner kronor.

Driftskostnader

Statens driftskostnader (administration, drift, underhåll) för systemet uppskattar kommittén till cirka 290 miljoner kronor (tabell 12.8). Därutöver finns en privat kostnad för administration som uppgår till 43 miljoner kronor för svenska skattskyldiga åkerier och till 21 miljoner kronor för utländska (se tabell 12.17). Kommittén räknar här med att såväl svenska som utländska åkerier övervältrar hela kostnaden på transportköparna. Den sammanlagda driftskostnaden blir därmed 354 miljoner kronor.

Till det läggs investeringskostnaden på cirka 750 miljoner kronor, periodiserad på tio år till 75 miljoner kronor årligen (tabell 12.7).58 Det summerar till en samhällsekonomisk systemkostnad på 429 miljo- ner kronor per år, i kolumnen Drift i tabell 12.16.

Slitage och övriga externa effekter

Den modellsimulering av långsiktiga effekter på trafiken som kommittén låtit göra, visar en långsiktig minskning av trafikarbetet på omkring 5 procent. Det leder till minskade externa effekter.

Kommittén har utgått från 2014 års nivå på skatten, eftersom den simuleringsmodell (Samgods) som använts har varit kalibrerad för det året. Då simuleringsmodellens viktklassificering inte överens- stämmer med statistikens indelning har kommittén beräknat vissa medelvärden av skattenivåerna. Kommittén har utgått från att hälften av flottan har EURO-utsläppsklass V och hälften har utsläpps- klass VI.

Det samhällsekonomiska värdet av minskat slitage uppskattas till 105 miljoner kronor. Värdet av minskade utsläpp av luftför-

58 Periodiseringstiden för investeringskostnaden har relativt liten betydelse för den samhälls- ekonomiska lönsamheten. Om periodiseringen av investeringskostnaderna i stället görs över 20 år (+100 %), minskar de totala kostnaderna med 11 procent.

768

SOU 2017:11

Konsekvenser

oreningar uppskattas till 17 miljoner kronor. Detta värde inklu- derar endast minskade kostnader för kväveoxider och partiklar. Värdet av minskade utsläpp av övriga luftföroreningar som t.ex. kolväten och svaveldioxid är därför underskattat.

Det samhällsekonomiska värdet av minskade olyckor och minskat buller har uppskattats utifrån VTI:s beräknade marginal- kostnader för olyckor respektive buller. För olyckor har kom- mittén använt värdet 0,25 kronor per kilometer och för buller har kommittén använt värdet 0,40 kronor per kilometer.59 Värdet av minskade olyckor uppskattas till 35 miljoner kronor och värdet av minskat buller uppskattas till 55 miljoner. Det sammanlagda värdet av minskade externa effekter är därmed 313 miljoner kronor.

* Till driftskostnaden (290 mnkr + 64 mnkr) läggs investeringskostnaden (750 mnkr) fördelad på 10 år.

A.Eventuell övervältring på utländska kunder kan tillgodoräknas som en pluspost.

B.Eventuell absorbering av utländska åkerier kan tillgodoräknas som en pluspost. Not: sv. = svenska fordon, utl. = utländska fordon.

59 Genomsnitt för buller dagtid, lastbil med och utan släp, i medeltätbefolkad tätort (MBT) och glesbefolkad tätort (GBT)enligt VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regerings- uppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, s. 61.

769

Konsekvenser

SOU 2017:11

Intäkter av vägskatt och avgifter enligt vägskattelagen

Kommitténs utgångspunkt i den samhällsekonomiska analysen är att intäkter från skatten och avgifterna enligt vägskattelagen från både svenska och utländska åkerier räknas som en transferering inom landet Sverige och beloppens storlek har därför i den för- enklade analysen ingen effekt på den samhällsekonomiska analysen.

Svenska exportföretag (transportköpare) har i allmänhet mycket små möjligheter att övervältra kostnader på utländska kunder och konsumenter. Möjligheterna kan dock skilja sig åt mellan olika varugrupper och sektorer, beroende på konkurrensförhållanden och efterfrågesituationen. Om vi antar att en viss övervältring på utländska konsumenter kan ske, säg i genomsnitt en procent, skulle det innebära 0,01 × 2 779 miljoner kronor = 28 miljoner kronor. Denna övervältring på utländska kunder och konsumenter skulle kunna tillgodoräknas som en samhällsekonomisk pluspost i den samhällsekonomiska analysen.

När det gäller utländska åkerier som betalar vägskatt, kan dessa förväntas övervältra en del av kostnaden på sina svenska kunder. Svenska transportköpare kan tänkas ha en högre priskänslighet när det gäller utländska åkerier eller transporttjänster jämfört med svenska, t.ex. om transportköpare har upparbetade relationer med svenska åkerier och ser svenska åkerier som förstahandsval och utländska åkerier som andrahandsval. Utländska åkerier skulle i så fall kunna sägas verka på en marknad med relativt sett högre pris- känslighet (elasticitet) jämfört med svenska åkerier. Enligt ekono- misk teori kan säljare av varor eller tjänster med högre priskänslig- het förväntas ta en större del av skattebördan än andra. Därmed kan utländska åkerier förväntas övervältra en mindre del av skatte- bördan på sina svenska kunder, och ta en större skattekostnad själva, jämfört med svenska åkerier. Den eventuella del av skatte- bördan som utländska åkerier absorberar själva kan ses som en samhällsekonomisk pluspost för vägskatten. Baserat på tidigare studier (se avsnitt 12.10.5) skulle det kunna handla om 5 procent, vilket skulle motsvara 0,05 × 714 miljoner kronor = 36 miljoner kronor.

770

SOU 2017:11

Konsekvenser

Uteblivna intäkter från drivmedelsskatten

Vägskattens införande beräknas på sikt leda till ett minskat trafik- arbete och en överflyttning till andra trafikslag, vilket innebär minskade intäkter från drivmedelsskatten. Kommittén uppskattar denna samhällsekonomiska kostnad till 182 miljoner kronor.

Kommitténs beräkningar visar att en långsiktig överflyttning till järnväg och sjöfart kan förväntas ske med omkring 5 respektive 3 procent, vilket kan förväntas ge upphov till vissa ökade skatte- intäkter i form av banavgifter respektive farledsavgifter (se av- snitt 12.5.5). Varken järnvägen eller sjöfarten är dock helt internali- serad, vilket betyder att överflyttning leder till en kostnad per tonkilometer inom dessa trafikslag som är högre än ban- respektive farledsavgiften. Den uppskattade icke-internaliserade marginal- kostnaden per tonkilometer är dessutom något högre för järnväg jämfört med tung lastbil med släp på landsbygd. Det betyder att räknat per tonkilometer kan en överflyttning från tung lastbil med släp till järnväg innebära en marginell samhällsekonomisk kostnad.

Uteblivna intäkter från vägavgiften

Vägskattens införande innebär att intäkterna från dagens vägavgift (vinjetten) försvinner, ett bortfall på omkring 815 miljoner kronor.60 Detta bortfall räknas som en samhällsekonomisk transferering inom landet Sverige och får i huvudsak ingen effekt på vägskattens samhällsekonomiska lönsamhet. De eventuella administrations- kostnader som vägavgiften medför skulle kunna tillgodoräknas som en samhällsekonomisk intäkt vid avskaffandet. Samtidigt upp- står dock en kostnad av ungefär samma storleksordning på grund av att inbetalade vägavgifter bortfaller vid den överflyttning som skatten kan förväntas leda till.

60 Källa: Skatteverket. Vägavgiftsintäkterna på 851 mnkr enligt bilaga 1 i budgetpropositionen för 2017 (prop 2016/17:1) är en prognos och avser inte bara eurovinjetten.

771

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.8Konsekvenser för företag

12.8.1Allmänt om konsekvenserna för företag

Vägskatten kommer, i form av ökade skatteinbetalningar, att leda till ökade transportkostnader för företagen, om de använder det statliga och kommunala vägnätet. Transportkostnader utgör oftast en begränsad del av företagens totala kostnader. I avsnitt 12.9 analyserar kommittén vilka sektorer som kan förväntas komma att påverkas mest av förslaget. Företag som utför transporter (åkerier) eller är starkt beroende av transporter påverkas i högre utsträck- ning av ökade skattekostnader.

Förutom skattekostnaden kan det även tillkomma kostnader för fordonsutrustning och abonnemang på en elektronisk logg. Den totala effekten av vägskatten beror sedan på hur stor del av bördan som kan övervältras till andra, bland annat transportköpare och konsumenter.

Enligt de föreslagna reglerna ska både svenska och utländska fordon omfattas av skatten. Eftersom reglerna således gäller lika för alla företag innebär det att utländska och svenska företag får samma förutsättningar att konkurrera på vägtransportområdet.

Jämfört med dagens tidsbaserade vägavgift kommer en avstånds- baserad skatt att leda till att de årliga kostnaderna ökar för de allra flesta som kör lastbil. För lastbilar med högst tre axlar ligger väg- avgiften för de flesta på cirka 6 700 kronor per år och för lastbilar med fyra eller fler axlar ligger den på som mest cirka 11 400 kronor per år. Om vi antar att vägskatten för dessa fordon i genomsnitt är 1,13 kronor per kilometer betyder det att de kan åka knappt 600 mil respektive drygt 1 000 mil innan vägskatten blir dyrare än vägavgiften för ett år. Det är drygt 8 400 fordon eller omkring 8 procent av alla svenska lastbilar över 3,5 ton som har en genom- snittlig körsträcka per år som understiger 1 000 mil per år, varav den största delen är mindre flaklastbilar. Av de fordon över 12 ton som berörs av vägavgiften och som därmed kommer att beröras av

vägskatten är andelen fordon	med en	årlig körsträcka	under
1 000 mil sannolikt mindre än	8 procent.	Därför är det	mer än

92 procent av de fordon som berörs av vägavgiften som kommer att få ökade kostnader av vägskatten jämfört med vägavgiften, kanske närmare 95 procent.

772

SOU 2017:11

Konsekvenser

I dagens vägavgiftsystem är det rationellt att köra så mycket som möjligt under den tid man har betalt för, i syfte att minimera skattekostnaden per kilometer. En avståndsbaserad skatt ger incita- ment att köra så lite som möjligt för att minimera skattekostnaden. En övergång till avståndsbaserad vägskatt kan därför komma att minska den genomsnittliga årliga körsträckan för lastbilarna.

12.8.2Konsekvenser för skattskyldiga

Vad regleringen innebär för ytterligare kostnader

Kostnaden för månadsdeklarationer och ruttbiljetter

Flera företag erbjuder i dag sina kunder fordons- och transport- relaterade tjänster61, såsom positionering, lagring av färdskrivar- data, uppföljning av körbeteende m.m. Ett sådant företag kan välja att söka tillstånd och bli en tjänsteleverantör i det svenska väg- skattesystemet. Ofta erbjuder ett sådant företag sina tjänster i form av paketerbjudande för en fast summa per månad. Alltså skulle även tjänsten en elektronisk logg kunna ingå i paketet utan extra kostnad för kunden eller som ett tillägg just för den elektroniska loggen. Hur stor kostnaden blir för en skattskyldig som sedan tidigare abonnerar på en eller flera tjänster från en sådan leverantör beror på hur stor konkurrensen blir på marknaden och på tjänstens faktiska kostnad hos företaget. Kommittén bedömer att kostnaden för att abonnera på en elektronisk logg för ett fordon, om de skattskyldiga redan abonnerar på andra tjänster hos företaget i fråga, hamnar på 0–100 kronor per månad, exklusive mervärdesskatt. Genomsnitts- kostnaden per fordon bedöms till 50 kronor per månad.

Vid antagandet att den skattskyldige väljer förfarandet månads- deklaration och inte redan abonnerar på någon fordons- och transportrelaterad tjänst kommer det att uppstå en kostnad för den elektroniska loggen hos den skattskyldige. Denna kostnad bedömer kommittén vara 75–125 kronor per månad och fordon, exklusive mervärdesskatt. Summan bedöms inkludera både kostnaden för fordonsutrustningen och lagringen som krävs. Genomsnittskostnaden bedöms vara 100 kronor per månad.

61 Fleet Management Systems (FMS).

773

Konsekvenser

SOU 2017:11

Vid ett antagande om att den skattskyldige har behov av en tjänsteleverantör som erbjuder en elektronisk logg i det svenska vägskattesystemet samt erbjuder vägtullstjänster i andra EU-länder görs bedömningen att kostnaden blir 150–250 kronor per månad, exklusive mervärdesskatt. Summan bedöms inkludera både kostnaden för fordonsutrustningen och lagringen som krävs. Genomsnitts- kostnaden bedöms vara 200 kronor per månad.

Uppskattning av andelen fordon som använder månadsdeklarationer respektive ruttbiljetter

I direkt anslutning till att skatten införs antas en hög andel använ- dare av ruttbiljetter, kanske uppemot 70 procent av alla fordon som omfattas av skatten, såväl svenska som utländska fordon.

Ett par månader efter att skatten har införts bör de skattskyldiga ha hunnit vänja sig vid regleringen och funnit det mest lämpliga sättet att deklarera och betala skatten på. För svenska fordon bedöms då 5 procent av fordonen hamna i kategorin ”Använder ruttbiljett”, 80 procent bedöms hamna i kategorin ”Abonnerar på tjänster”, 10 procent bedöms hamna i kategorin ”Enbart behov av elektronisk logg” och 5 procent bedöms hamna i kategorin ”Behov av att hantera flera vägtullssystem”.

För utländska fordon bedöms 25 procent av fordonen hamna i kategorin ”Använder ruttbiljett”, 25 procent bedöms hamna i kate- gorin ”Abonnerar på tjänster”, 25 procent bedöms hamna i kategorin ”Enbart behov av elektronisk logg” och slutligen bedöms 25 pro- cent hamna i kategorin ”Behov av att hantera flera vägtullssystem”.

I tabell 12.17 visas vilka sammanlagda kostnader som uppstår för ovanstående kategorier. De sammanlagda kostnaderna för svenska fordon uppskattas till 43 miljoner kronor per år och de samman- lagda kostnaderna för utländska fordon uppskattas till 21 miljoner kronor per år.

774

SOU 2017:11	Konsekvenser

Källa: Kommitténs beräkningar baserat på uppgifter från Transportstyrelsen.

Vilken övrig administration ger regleringen upphov till

Administrativa kostnader som följer av skatten är att den skatt- skyldige antingen deklarerar månadsvis och betalar en gång per månad eller deklarerar på förhand och förskottsbetalar (ruttbiljett). Varje fordon ska dessutom vara föranmält, men då detta i de allra flesta fall bara görs en gång bedöms tidskostnaden vara försumbar.

För skattskyldiga som använder månadsdeklaration bedöms det ta 3 minuter i anspråk för den skattskyldige att signera deklarationen och betala fakturan per månad. Alltså är tidskostnaden per fordon och år 180 kronor (12 × (3/60) × 300 kronor per timme). När flera fordon ska hanteras samtidigt av den skattskyldige bedöms det gå snabbare. En skattskyldig äger i genomsnitt 3,33 fordon och tidsåtgången för så många fordon bedöms vara 6 minuter per månad. Årskostnaden blir således 360 kronor (12 × (6/60) × 300). Antalet svenska skattskyldiga (med fordon i trafik) är i dagsläget ungefär 18 000 stycken, alltså är tidskostnaden närmare 6,5 miljoner kronor. Antalet utländska skattskyldiga bedöms vara ungefär 6 000 stycken och uppskattas i genomsnitt ha samma antal fordon per skattskyldig. Alltså är tidskostnaden för utländska fordon närmare 2,2 miljoner kronor.

775

Konsekvenser

SOU 2017:11

För skattskyldiga som använder ruttbiljetter bedöms kostnaden utifrån hur lång tid det i genomsnitt kan tänkas ta att köpa en rutt- biljett, vilket sannolikt beror på hur många och hur ofta rutt- biljetter köps. Tiden uppskattas till 4 minuter per ruttbiljett och fordon. Tidskostnaden för köp av en ruttbiljett är alltså i genom- snitt 50 kronor ((4/60) × 300 kronor per timme). Kommittén be- dömer att 1 500 ruttbiljetter kommer att köpas varje dag (några månader efter införandet). Alltså är den årliga tidskostnaden för köp av ruttbiljetter 2,7 miljoner kronor.

12.8.3Konsekvenser för marknadsaktörer

Med kommitténs förslag ges förutsättningar för en ny marknad i Sverige, eftersom företag kan agera som tjänsteleverantörer i väg- skattesystemet. De företag som vill erbjuda tjänsten elektronisk logg kan vara antingen nybildade företag eller redan etablerade företag som vill utvidga sin verksamhet. Kommitténs förslag innebär att ett företag som vill erbjuda denna tjänst måste ha Transportstyrelsens tillstånd. Enbart företag inom EES föreslås kunna få tillstånd.

Enligt det föreslagna bemyndigandet i 31 § 3 lagen om tjänste- leverantörer för vägskatt ska regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer få meddela föreskrifter om avgifter för ärende- handläggning och tillsyn. Sannolikt kommer ansökningsprocessen hos Transportstyrelsen att medföra att sökanden får betala en självkostnadsbaserad avgift. Sannolikt kommer en tjänsteleverantör även att få betala en självkostnadsbaserad avgift för den tillsyn som Transportstyrelsen utför av leverantörens verksamhet.

Vissa tjänsteleverantörer kommer förmodligen att, utöver tjänsten elektronisk logg, erbjuda mertjänster som är anpassade till de skatt- skyldigas behov. Dessa mertjänster kan gå ut på att erbjuda exempel- vis betalningsförmedling. Tjänsteleverantörernas priser beror troligen av vilka tjänster de skattskyldiga är intresserade av.

776

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.9Vilka sektorer påverkas mest?

12.9.1Faktorer av betydelse för transportkostnaden

Enligt kommittédirektiven ska kommittén belysa effekterna av förslagens effekter för olika sektorer och regioner i Sverige, där- ibland särskilt skogsindustrin. Kommittén tolkar begreppet sekto- rer i det här sammanhanget som privata industrisektorer eller branscher inom näringslivet, där skogsindustrin är en del. Effekter på den offentliga sektorn kan sägas ingå i beskrivningen av effekterna på statens skatteintäkter, effekter på domstolarna, samt effekter på vissa myndigheter.

Utifrån statistik över lastbilstransporterna i Sverige gör kom- mittén i detta avsnitt en analys av hur mycket olika sektorer inom näringslivet kan komma att påverkas av ett införande av en väg- skatt. De faktorer som har betydelse för hur stor påverkan blir av en vägskatt är hur stor transportkostnadsökningen blir, och hur stor påverkan transportkostnadsökningen får på den sammantagna produktionskostnadsökningen.

De faktorer som har betydelse för transportkostnadsökningen är transportarbetet (lasten × avståndet) och andelen vägtransport- kostnad i förhållande till den totala transportkostnaden (”vägtrans- portintensitet”).

På sikt får effektiviseringsmöjligheterna betydelse. Olika typer av gods ger olika möjligheter att lasta effektivt. Fyllnadsgrad är ett svårt begrepp, men två andra indikatorer som kan ge kunskap om möjligheter till effektiviseringar är andelen tomtransporter och last- faktorn.

Transportkostnadsökningen får olika stor påverkan på produk- tionskostnaden beroende på hur stor andelen transportkostnader är i förhållande till andra produktionskostnader. En viktig faktor att studera är därför andelen transportkostnad i förhållande till produk- tionskostnad.

I avsnitt 12.10 analyseras därefter effekterna på transport- och produktionskostnaden mer i detalj för de sektorer som påverkas mest.

777

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.9.2Sektorer med störst transportarbete

För att bedöma vilka sektorer och näringsgrenar som orsakar det största slitaget på vägen och som därför kommer att få de största kostnadsökningarna på grund av vägskatten, är transport- och trafikarbetet inom olika sektorer intressant att studera. Transport- arbetet visar mängden tonkilometer, det vill säga produkten av sträckan och godsvikten. Transportarbetet ger alltså en fingervis- ning om vägslitaget. Transportarbetet säger dock ingenting om det faktiska slitaget på vägen, som beror på fordonens axeltryck.

* Summan av fordonskilometer med last och utan last.

Källa: Trafikanalys, Lastbilstrafik 2010, Lastbilstrafik 2015, tabell 7b och 7c.

Utifrån uppgifter om transportarbetets fördelning på olika varu- grupper i Trafikanalys lastbilsundersökning går det att identifiera i vilka varugrupper det mesta transportarbetet utförs. Dessa varu-

778

SOU 2017:11

Konsekvenser

grupper kan sedan kopplas till olika näringsgrenar och branscher. I de flesta fall transporteras varorna av åkerier (yrkestrafik), men i vissa fall äger transportköparen sin egen lastbil (firmabilstrafik). Åkerinäringen får därför ta den primära transportkostnadsökningen som en vägskatt leder till.

Tabell 12.18 visar utvecklingen mellan åren 2010 och 2015 när det gäller det svenska inrikes transport- och trafikarbetet inom de varugrupper där transportarbetet år 2015 var störst. Varugruppen Styckegods62 hade år 2015 den klart största mängden av såväl transportarbete (8,3 miljarder tonkilometer) som trafikarbete (556 miljoner fordonskilometer). Mellan åren 2010 och 2015 har trafikarbetet inom denna varugrupp ökat med 9 procent och trans- portarbetet har ökat med 22 procent.

Styckegods är en blandning av gods från olika sektorer som ofta transporteras på en lastpall. Styckegods transporteras i hög ut- sträckning av de stora speditörerna63, men även av ett antal mindre åkerier. Branschföreningen Sveriges Åkerier hade år 2010 åtminstone 720 medlemsföretag inom Fjärrtrafik och 261 medlemmar inom Distribution.64

Näst störst transportarbete år 2015 hade varugruppen Livs- medel65 med knappt 5 miljarder tonkilometer. En stor del livsmedel transporteras av grossister och detaljhandel från producenter till terminaler och vidare till butiker.

Den tredje största varugruppen är Jord-, skogsbruk66 som inklu- derar vissa livsmedelsråvaror och rundvirke (timmer). Ungefär två tredjedelar av transportarbetet kommer från rundvirkestransporter. År 2010 hade Sveriges Åkerier 497 medlemsföretag inom kategorin Skogstransport.

Varugruppen Trä, trävaror67 innehåller förädlade produkter av trä och papper, men en stor del av transporterna är flis och sågavfall. Varugruppen är starkt associerad till skogsbruket och skogsindustrin

62Varugrupp 18 kallas i Trafikanalys statistik för Styckegods och samlastat gods, men vi för- kortar namnet här till Styckegods.

63T.ex. DHL, DB Schenker, PostNord, DSV, LKW-Walter, m.fl.

64Sveriges Åkerier (2012), Branschanalys.

65Varugrupp 4 kallas i Trafikanalys statistik Livsmedel, drycker och tobak, men vi förkortar namnet här till Livsmedel.

66Varugrupp 1 kallas i Trafikanalys statistik Produkter från jordbruk, skogsbruk och fiske, men vi förkortar namnet här till Jord-, skogsbruk.

67Varugrupp 6 kallas i Trafikanalys statistik Trä och varor av trä och kork (exkl. möbler)men vi förkortar namnet här till Trä, trävaror.

779

Konsekvenser

SOU 2017:11

där åkerier använder timmerbilar. En del åkerier är specialiserade på att transportera sågade trävaror, inklusive husbyggnad.

Det femte största transportarbetet har varugruppen Malm- utvinning68, där drygt 70 procent av transportarbetet kommer från transport av jord, sten, sand och grus. Varugruppen är därför starkt associerad till bygg- och anläggningsbranschen, kanske framför allt anläggningsbranschen. Många åkerier är specialiserade på relativt enkla, men omfattande transporter i samband med anläggnings- arbeten.

Även varugruppen Glas, cement69 är associerad till byggbranschen. Varugruppen inkluderar även keramiska produkter, kalk och gips, samt andra byggnadsmaterial och färdigvaror. År 2010 hade Sveriges Åkerier 1 083 medlemsföretag inom kategorin byggtransport.

Inom gruppen Hushållsavfall70 som omfattar bland annat sop- hämtning och andra miljötransporter, är kommunerna en stor transportköpare. År 2010 hade Sveriges Åkerier 157 medlems- företag inom kategorin miljö/renhållning.71

Varugruppen Post och paket72 har haft en ökning med 85 procent av sitt transportarbete mellan åren 2010 och 2015. Många av paketen är högvärdiga varor från e-handeln, som har ökat sin om- sättning med 72 procent från 2010 till 2014.73 E-handeln kan också vara en faktor bakom ökningen av transportarbetet i varugruppen

Styckegods.

Andra högvärdiga varor är maskiner, maskindelar, instrument och transportfordon såsom bilar. Denna typ av varor återfinns i varugrupperna Maskiner74 och Fordon75. År 2010 hade Sveriges Åkerier 54 medlemsföretag inom kategorin maskintransport.

68Varugrupp 3 kallas i Trafikanalys statistik Malm, andra produkter från utvinning men vi förkortar namnet här till Malmutvinning.

69Varugrupp 9 kallas i Trafikanalys statistik Andra ickemetalliska mineraliska produkter men vi förkortar namnet här till Glas, cement.

70Varugrupp 14 kallas i Trafikanalys statistik Hushållsavfall, annat avfall och returråvara, men vi förkortar namnet här till Hushållsavfall.

71Sveriges Åkerier (2012), Branschanalys.

72Varugrupp 15 kallas även i Trafikanalys statistik för Post och paket.

73PostNord, Svensk Digital Handel och HUI Research (2015), E-barometern Årsrapport 2015.

74Varugrupp 11 kallas i Trafikanalys statistik för Maskiner och instrument men vi förkortar namnet här till Maskiner.

75Varugrupp 12 kallas i Trafikanalys statistik Transportutrustning men vi förkortar namnet här till Fordon.

780

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.9.3Andel tomkörningar och lastfaktor per varugrupp

På sikt beror effekterna av vägskatten också på hur effektivt last- bilarna kan utnyttjas. Eftersom skatten blir densamma oavsett hur mycket last som faktiskt transporteras, får åkaren betala för full last. Detta ger incitament till att lasta så effektivt som möjligt.

Möjligheterna till effektivisering skiljer sig åt mellan olika sektorer, beroende på vilken typ av gods som transporteras och på transportmönstret inom sektorn. Timmertransporter går t.ex. ofta fulla från skogen till sågverket, men tomma tillbaka. Mängden tom- körningar beror också på hur efterfrågan på transporter ser ut i olika delar av landet. Ofta ska råvaror såsom timmer och stål gå söderut till kontinenten och vidare. Livsmedel och konsument- produkter ska däremot ofta gå i den motsatta riktningen. Mängden tomtransporter beror då också på i vilken grad olika typer av gods kan lastas på lastbilen. Det beror på om det är en container som i princip kan användas till allt eller om det är en kyllastbil som enbart tar kylvaror, eller om det är en kemikalielastbil som enbart tar kemikalier etc.

Sektorer med en hög andel tomtransporter och en låg lastfaktor kan därför förväntas påverkas mer av skatten än sektorer där det är enklare att lasta effektivt och därmed minska tomtransporterna och öka lastfaktorn.

År 2014 var andelen tomlastkörningar i genomsnitt 16 procent, vilket är en minskning från 19 procent år 2010. Andelen varierar mycket mellan olika varugrupper.

Tabell 12.19 visar att för varugruppen Jord-, skogsbruk har andelen tomtransporter (andel fordonskilometer utan last) minskat med 4 procent mellan åren 2010 och 2015. Den genomsnittliga lastfaktorn har samtidigt ökat med 4 procent för varugruppen som helhet och med 8 procent för undergruppen rundvirke. Det visar att i genomsnitt har varje fordon blivit större och kan ta mer last, eller att fyllnadsgraden för varje enskilt fordon har ökat. Oavsett vilket så kan transporterna för varugruppen sägas ha blivit mer effektiva.

Även inom varugruppen Trä, trävaror är andelen tomtransporter relativt hög, liksom för de till byggsektorn associerade varugrupp- erna Malmutvinning och Glas, cement, vilket missgynnar dessa sektorer. Dock har dessa tre grupper förbättrat sin lastfaktor något

781

Konsekvenser

SOU 2017:11

sedan år 2010. Varugruppen Livsmedel har däremot en relativt låg andel tomtransporter (9 procent), vilket gynnar sektorn. Andelen har dessutom sjunkit kraftigt på senare år. Dock har lastfaktorn försämrats med 8 procent sedan 2010.

Källa: Trafikanalys, Lastbilstrafik 2010, Lastbilstrafik 2015, tabell 7b och tabell 7c.

VTI visar att mängden fordonskilometer och mängden tonkilo- meter har utvecklats likartat under perioden 1990–2011, med undan- tag för åren 1993–2000 och 2008–2011. År 1990 höjde Sverige den maximala totalvikten för vägfordon från 51 ton till 56 ton och år 1993 höjdes gränsen till 60 ton. Detta ökade produktiviteten och mängden tonkilometer ökade mer än mängden fordonskilometer. Från år 2000 var mängden fordonskilometer ikapp. I samband med finanskrisen minskade mängden tonkilometer kraftigare än mängden fordonskilometer på grund av en snabbt fallande efterfrågan som minskade lastfaktorn och skapade överkapacitet.76 Tabell 12.19

76 VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, s. 13.

782

SOU 2017:11

Konsekvenser

visar att den sammanlagda lastfaktorn för alla varugrupper endast har ökat med 3 procent mellan åren 2010 och 2015.

VTI visar också att lastbilarnas bränsleanvändning per fordons- kilometer på en övergripande nivå har varit relativt konstant sedan 1990. En förklaring skulle kunna vara att den motoreffektivisering som teknikutvecklingen har medgett har tagits ut i form av ökad effekt snarare än lägre bränsleåtgång.77

Trafikanalys visar att andelen tomdragningar med svenska tunga lastbilar har legat relativt stabilt på 23–24 procent åren 2000–2009. Tabell 12.19 visar att andelen år 2010 hade minskat till 19 procent och år 2015 hade andelen minskat ytterligare till 17 procent. Trafik- analys visar i samma rapport att andelen tomdragningar är lägre för långa jämfört med korta transporter, och mycket lägre i utrikes trafik än i inrikes trafik. År 2009 var andelen lite drygt hälften så stor (14 procent) för utrikes transporter jämfört med inrikes transporter (23 procent).78

Trafikanalys visar att Sverige i jämförelse med andra länder har en relativt låg andel tomdragningar. Enbart Danmark (17 procent) och Tyskland (20 procent) hade lägre andelar. Länder med en hög kostnadsnivå tycks i allmänhet ha en lägre andel tomdragningar. Estland låg på omkring 33 procent, Polen låg på 35 procent och Litauen och Lettland låg vardera på omkring 40 procent.

Lastbilarnas fyllnadsgrad är svårare att mäta än tomdragningar, och det finns olika uppfattningar om dess definition. Lastens densitet och volym begränsar ofta möjligheterna att fylla lastutrymmet. Transportörerna ser ofta det ekonomiska kapacitetsutnyttjandet som mer intressant, men ur ett miljöperspektiv är den fysiska fyllnadsgraden fortfarande intressant.79 Det finns uppgifter från perioden 1997–2007 som pekar på att fyllnadsgraden i Sverige låg relativt stabilt runt 50 procent. Danmark och Nederländerna låg lite lägre, runt 45 procent, medan Tyskland och Tjeckien låg om- kring 60 procent.80 Forskning visar att högre transportkostnad

77VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, s. 14.

78Trafikanalys (2011), Redovisning av regeringsuppdrag att analysera och föreslå åtgärder för minskad tomdragning och ökad fyllnadsgrad, Trafikanalys i samarbete med Transportstyrelsen och Trafikverket.

79Hosseini och Shirani (2011), Fill Rate in Road Freight Transport, Chalmers University of Technology.

80EEA (2010), Load factors for freight Transport, European Environment Agency.

783

Konsekvenser

SOU 2017:11

tydligt påverkar incitamenten att öka fyllnadsgraden och att även en harmonisering av lastregler m.m. inom EU kan bidra till ökad fyllnadsgrad.81

12.9.4Andel vägtransport av total transportkostnad

Den andra viktiga faktorn att uppmärksamma är den relativa kostnadsandelen av lastbilstransporter i förhållande till den totala transportkostnaden. Direkta uppgifter om detta saknas i officiell statistik, men det finns närliggande uppgifter som kan användas för att göra en uppskattning.

Tabell 12.20 visar de varugrupper som har högst andel väg- transporter sett till transportarbete (tonkilometer), vikt82 (ton) och i några fall även värde (miljoner kronor). Värdeandelen är inte samma sak som transportkostnadsandelen, som vi är ute efter. Andelarna är relativt lika oavsett mått, men kommittén utgår här från andel transportarbete (tonkilometer, kolumn två) som är den mest kompletta uppgiften och tillgänglig för flest varugrupper.

Andelen transportarbete (på väg) kan förmodas underskatta kostnadsandelen på väg något, eftersom transportkostnaden för en kilometer i allmänhet är något högre för vägtransporter jämfört med järnvägs- eller sjötransporter.

Med detta i minne låter kommittén måttet andel tonkilometer med lastbil vara en uppskattning av andelen kostnad för lastbils- transporter i förhållande till totala transportkostnader.

Högst andelar har varugrupperna Livsmedel och Styckegods som innehåller relativt högt förädlade och högvärdiga varor. Livsmedel och Styckegods är också de varugrupper som hade det högsta transportarbetet 2015 (tabell 12.18).

81Rizet, Cruz, Mbacké (2012), Reducing Freight Transport CO2 Emissions by Increasing the Load Factor, Procedia – Social and Behavioral Sciences 48 (2012), s. 184–195.

82Inklusive inrikes plus halva utrikes transporter. Därmed antas att halva sträckan av utrikes transporter sker inom Sverige.

784

SOU 2017:11		Konsekvenser

A Källa: Egen bearbetning av Trafikanalys (PM 2016:3), Godstransportflöden – Statistikunderlag med varugruppsindelning.

BGäller avgående sändningar. Källa: VTI (2014), Konkurrensyta land–sjö för svenska godstransporter, tabell 3.

CKälla: SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner.

DKälla: Trafikanalys statistik om Bantrafik, Sjöfart, Lastbilar per varugrupp.

I tabell 12.20 är varugrupperna mer uppdelade än tidigare och av de skogsrelaterade varugrupperna Trä, trävaror, Massa, papper (varu- grupp 06.2) och rundvirke (inom varugrupp 1) har trävaror den högsta andelen transportarbete på väg, medan Massa, papper har den lägsta andelen. Massa- och pappersprodukter transporteras i stor utsträckning med järnväg, tack vare att pappersbruken ofta är lokaliserade i närheten av järnväg. Timmer och rundvirke måste transporteras på lastbil från avverkningsplatserna i skogen till såg- verken.

Varugruppen Malmutvinning, där främst sten, sand och grus står för transportarbetet på väg, samt varugruppen Glas, cement, är varu- grupper som förknippas med bygg- och anläggningsbranschen och har 78 procent respektive 73 procent av sitt transportarbete på väg.

785

Konsekvenser

SOU 2017:11

Dessa varugrupper ligger högst även i tabell 12.18 ovan som be- skriver transportarbetet på väg i absoluta tal. Förutom gruppen Livsmedel ligger de högst även i tabell 12.19 över andel körsträcka utan last.

Ovanstående varugrupper och därtill associerade näringsgrenar kan därför förväntas påverkas mest av en vägskatt. Ett omfattande transportarbete på lastbil inom en näringsgren, i kombination med en hög andel vägtransporter innebär att företagen inom den närings- grenen kan förväntas få större transportkostnadsökningar än andra näringsgrenar till följd av en vägskatt.

12.9.5Jämförelse med tidigare studier

Kommitténs analys ovan kan jämföras med resultat från tidigare studier. Såväl Konjunkturinstitutet83 som SIKA84 har tidigare analyserat konsekvenserna av förslaget till kilometerskatt i Väg- skatteutredningens slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63).

SIKA konstaterade att de sektorer som hade högst transport- kostnadsandel var utvinning av metallmalmer, livsmedelsindustrin, trä- och trävaruindustrin samt massa- och pappersindustrin. SIKA identifierade även teknikindustrin (inklusive stål- och metallverk) som en viktig representant för gruppen högvärdiga (högförädlade) produkter. SIKA konstaterade sedermera att gruvindustrins höga transportkostnadsandel härrörde från järnvägstransporter snarare än vägtransporter.85

SIKA:s resultat visade att Livsmedel var den varugrupp och näringsgren som fick den största transportkostnadsökningen av det förslag till kilometerskatt som analyserades (se tabell 12.21 nedan).

Tabell 12.21 visar de varugrupper respektive näringsgrenar som av SIKA beräknades få de största relativa transportkostnadsökningarna. Varugruppen Livsmedel förväntades få den högsta kostnads- ökningen. Därefter ligger varugruppen Högvärdiga produkter som enligt SIKA omfattar de så kallade teknikföretagen eller teknik- varuindustrin: maskin-, elektro- och fordonsindustrin, men även

83Konjunkturinstitutet (2006), Konsekvenser för skogsindustrin vid ett eventuellt införande av svensk kilometerskatt.

84SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner.

85SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner, s. 75 och 79.

786

SOU 2017:11

Konsekvenser

textil- och konfektionsindustrin (TEKO).86 Denna grupp av relativt högvärdiga produkter ligger högt trots ett relativt sett lågt trans- portarbete på väg och relativt låga andelar vägtransporter. Många högvärdiga produkter transporteras som styckegods, men varu- grupperna Maskiner respektive Fordon har ett relativt litet trans- portarbete enligt tabell 12.18 ovan.

Tabell 12.21 visar således äldre analysresultat och används här enbart för att jämföra rangordningen av olika varugrupper och näringsgrenar.

Källa: SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner, figur 8.1 s. 54, figur 9.15 s. 89.

86 SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner, s. 87–89.

787

Konsekvenser

SOU 2017:11

12.9.6Slutsats om vilka sektorer som påverkas mest

Utifrån uppgifterna om den relativt låga omfattningen av transport- arbete på väg för varugrupperna Maskiner och Fordon (tabell 12.18) och om uppgifter om relativt låg total transportkostnadsandel bland de så kallade Teknikföretagen som näringsgren (tabell 12.20), be- dömer kommittén att de mest relevanta sektorerna att analysera vidare är

Skogsindustrin (SNI 16–17, NST 06)

Livsmedelsindustrin (SNI 10–12, NST 04)

Bygg- och anläggningsindustrin (SNI 41–43, NST 03,09).

Effekterna i dessa sektorer bör ses som en övre gräns för hur stora effekterna kan bli i andra delar av näringslivet. På grund av att de så kallade Teknikföretagen (inklusive metallindustrin) och varugruppen Högvärdiga produkter hamnade högt i SIKA:s analys (tabell 12.21), omfattar kommitténs analys även

Stål- och metallindustrin (SNI 24–25, NST 10)

Maskin/Fordon/Teknikföretagen (SNI 26–30, NST 11–12).

SIKA inkluderade inte åkerinäringen i sin analys, med argumentet att åkerinäringen har goda förutsättningar att övervältra sina ökade kostnader på sina kunder och därigenom undkomma skattebördan. Kommitténs bedömning är att övervältringsmöjligheterna kan skilja sig åt avsevärt inom åkeribranschen, på grund av skillnader i den ekonomiska och konkurrensmässiga situationen i olika del- branscher inom åkerinäringen. Kommittén inkluderar därför även

Åkerinäringen (SNI 46–47, SNI 49, landtransport mm, SNI 53, post o kurir, NST 18 Styckegods).

788

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.10 Effekter på de sektorer som påverkas mest

12.10.1 Inledning

Detta avsnitt beskriver vilka effekter på transportkostnaden och produktionskostnaden som kommittén bedömer kan förväntas för de sektorer som bedöms påverkas mest. Inledningsvis analyseras effekterna på transportkostnaden och därefter analyseras effekterna på produktionskostnaden inom samma branscher. Effekterna för dessa sektorer ska därmed ses som en övre gräns för vilka effekter som kan uppstå i andra sektorer.

12.10.2 Transportkostnaden för olika lastbilar

Körsträckor för olika lastbilstyper

I vägtrafikregistret finns ett antal specifikationer för de olika last- bilstyperna, som vanligen brukar indelas i kategorierna

dragbil

timmerbil (ibland kallad bankebil)

skåpbil (inklusive kyl- och frysfordon)

tankbil

flakbil

utbytbar kaross (växelflak)

övriga.

789

Konsekvenser		SOU 2017:11

Källa: Trafikanalys, egen bearbetning.

Dessa olika lastbilstyper kommer att påverkas av vägskatten i olika utsträckning beroende på hur många lastbilar av en viss typ som finns i olika viktklasser samt hur mycket olika lastbilstyper kör. Tabell 12.22 visar körsträckan för olika lastbilstyper i olika vikt- klasser. För flakbilar med en totalvikt på 16–30 ton är medelkör- sträckan cirka 2 000 mil per år. Den 90:e percentilen är 4 900 mil, vilket betyder att 90 procent av flakbilarna på 16–30 ton har en kör- sträcka som är mindre än 4 900 mil.

För flak-, skåp-, timmer- och tanklastbilar är medelkörsträckan längre för den tyngre viktklassen jämfört med den lättare vikt- klassen. Det betyder att tyngre fordon av dessa typer i allmänhet kör längre än lättare fordon av samma typ.

Genomsnittlig skattekostnad för olika lastbilstyper

Olika lastbilstyper förekommer i olika utsträckning inom olika viktklasser. De lastbilstyper som främst förekommer i viktklassen över 7 ton (12 ton för fordonskombinationer) som vägskatten gäller kommer att påverkas mer av vägskatten jämfört med lastbilstyper som främst förekommer i lätta viktklasser. Eftersom olika näringar använder olika lastbilstyper och i olika viktklasser, påverkas näring- arna olika av vägskatten. Med påverkan menar vi kostnadspåverkan för hela lastbilstypen, inte för enskilda fordon.

För att få en uppfattning av den genomsnittliga kostnaden inom olika typer av näringar visar tabell 12.23 fördelningen av lastbils- typer mellan tre olika tunga viktklasser och vilken kostnad som

790

SOU 2017:11

Konsekvenser

uppstår i olika viktklasser, beroende på genomsnittlig körsträcka. Vägskatten gäller för fordon på minst 7 ton, men på grund av statistikens indelning och på grund av att vägskatten är mycket låg för fordon under 12 ton antar kommittén i dessa beräkningar av genomsnittlig skatt att vägskatten är noll i viktklassen 3,5–12 ton. Som framgår av kommitténs förslag är vägskatten högre för last- bilar med draganordning över 28,5 ton. Fordonsstatistiken har intervallgränsen 28 ton totalvikt. Statistiken för körsträcka har dock 30 tons totalvikt som närmaste intervallgräns.

Not: Använd skatt (16–30 ton) = 0,81 kr/km; skatt (>30 t) = 1,11 kr/km. Kostnaden är viktad utifrån andel fordon per viktklass.

Källa: Trafikanalys (2016), Fordon 2015, tabell LB7; samt uppgifter om körsträckor.

Dragbilar är till exempel mycket ovanliga i de lättaste viktklasserna. Av de tunga dragbilarna över 3,5 ton har 85 procent en totalvikt på 12–28 ton. Även timmerbilar saknas praktiskt taget i lägre vikt- klasser. Kyl- och fryslastbilar ingår i kategorin skåpbilar, men är mycket vanligare i tyngre viktklasser jämfört med andra skåpbilar.

Utifrån denna fördelning mellan olika viktklasser kan en unge- färlig uppskattning av den årliga vägskattekostnaden för de tunga lastbilarna i respektive kategori göras. Uppgifter om körsträcka saknas för viktklassen 12–16 ton. Uppgifter om körsträcka har som nämnts 30 ton som intervallgräns, i stället för 28 ton. Kostnaderna i tabellen ska därför ses som grova uppskattningar. För dragbilar på 16–30 ton uppskattas den årliga kostnaden till cirka 48 000 kronor och för dragbilar över 30 ton uppskattas kostnaden till cirka 63 000

791

Konsekvenser

SOU 2017:11

kronor. Den genomsnittliga kostnaden för dragbilar uppskattas till 49 000 kronor.87

Eftersom dragbilar används generellt för transporter av alla möjliga varuslag, är det svårt att koppla dragbilens kostnader till någon särskild sektor inom näringslivet.

Timmerbilar förknippas med skogsbruk. Timmerbilar har den högsta andelen fordon över 28 ton (85 procent). De tyngsta timmer- bilarna har också den längsta körsträckan. För timmerbilar upp- skattas den genomsnittliga skattekostnaden till 100 000 kronor per år.

Kyl- och fryslastbilar förknippas med livsmedelssektorn. För kyl och fryslastbilar uppskattas den genomsnittliga kostnaden till 33 000 kronor.

För skåp- och flakbilar med en jämförelsevis större andel fordon i lägre viktklasser, blir den genomsnittliga kostnaden cirka 22 000 kronor respektive 14 000 kronor per år.

Dessa kostnader är årliga kostnader för skatten och kan relateras till den årliga kostnaden för fordonet för att bedöma den årliga transportkostnadshöjningen. Ovanstående beräkningar av årliga kostnader per fordon kan sägas vara genomsnittliga kostnader sett över det totala antalet fordon.

I nästa avsnitt beskrivs beräkningar över kostnader för de olika lastbilstyperna (respektive sektorerna) som är relativt högt räknade och som därför kan ses som övre gränser för vilka kostnader som kan förväntas uppstå till följd av förslaget.

12.10.3 Transportkostnadsökningen i olika sektorer

Kostnadskalkyler för olika lastbilstyper

Kommittén har haft kontakter med Sveriges Åkeriföretag för att ta reda på hur stora åkeriernas kostnadshöjningar blir. Sveriges Åkeri- företag utgår från de kalkylmallar som är framtagna för att hjälpa medlemmarna att göra pris- och kostnadsbedömningar. Kommittén har därför utgått från samma kalkyler för att beräkna vilka kostnads- ökningar för åkerierna som blir följden av vägskatten. Kommittén

87 Kommittén räknar här hela viktklassen 3,5–12 ton som obeskattad, vilket gör att den viktade genomsnittskostnaden kan bli lägre än kostnaden för viktklassen 16–30 ton. Drag- fordon på 7 ton kommer dock att omfattas av skatten.

792

SOU 2017:11

Konsekvenser

har haft tillgång till kalkylerna för år 2014 och gjort vissa anpass- ningar till hur kalkylerna ser ut för 2016, t.ex. när det gäller ränta och drivmedelskostnader.

För att bedöma effekterna för transportköparna gör kommittén inledningsvis antagandet att åkerierna övervältrar hela kostnaden på transportköparna. Transportkostnadsökningen beror på skatte- kostnaden i förhållande till transportkostnaden inom respektive bransch eller sektor. Genom att knyta olika lastbilstyper till de olika sektorerna, kan kommittén göra en bedömning av transport- kostnaderna för respektive sektor. Utifrån uppgifter om vikt- och axelkonfigurationer för olika lastbilstyper i kalkylmallarna har kommittén också kunnat avgöra hur mycket vägskatt som lastbils- typen kommer att få betala. Det ger möjlighet att beräkna trans- portkostnadsökningen för de olika lastbilstyperna och därmed för de olika sektorerna.

Transportkostnaden per fordon består av fasta kostnader och rörliga kostnader som beror av mängden körda kilometer. Fasta kostnader består av kostnader för fordon, försäkringar och avskriv- ningar m.m. samt kostnader för förare. Rörliga kostnader består främst av kostnader för drivmedel och däck.

Kommittén utgår från 1,5 heltidstjänster för chaufförerna och antar att chaufförskostnaderna är desamma för alla lastbilstyper, det vill säga att chaufförerna är utbytbara. Enligt Trafikanalys har utländska åkerier med utländska chaufförer en kostnadsnivå som ligger på 35–60 procent av den svenska nivån, det vill säga ungefär halva kostnadsnivån (avsnitt 12.10.8). Det gör att utländska åkerier som i högre utsträckning än svenska åkerier använder utländska förare får en relativt sett lägre kilometerkostnad. En lägre kilometer- kostnad innebär i sin tur en relativt sett större kostnadsökning till följd av skatten. Svenska åkerier får därför i allmänhet en lägre procentuell kostnadsökning än utländska åkerier, för en lastbil av samma typ.

793

Konsekvenser SOU 2017:11

Kostnadsökningen för olika lastbilstyper

Tabell 12.24 visar kostnaderna för några olika lastbilstyper som kommittén låter representera några olika sektorer.

Kolumn A visar kostnaderna för en skåpbil (distributionslastbil) med två axlar och en totalvikt på 18 ton som inte har draganord- ning. Denna typ av lastbil är vanlig för transporter av samlastat och paketerat gods, eller för transporter av livsmedel till butiker. Den genomsnittliga körsträckan för skåpbilar med en totalvikt under 20 ton ligger på ungefär 2 400 mil per år. Skåp- eller distributions- lastbilen i tabell 12.24 har en årlig körsträcka på 4 500 mil, vilket är jämförbart med medelvärdet av körsträckan för skåpbilar på 16–30 ton i tabell 12.22. Längre körsträcka ger i det här fallet en lägre kostnad per kilometer och därmed ger skatten en högre relativ kostnadsökning.

Kolumn B visar en dragbil med tre axlar och en totalvikt på 26 ton. Dragbilar med tre axlar och släp (trailer) är vanlig inom de flesta sektorer.88 Dragbilen i tabellen har en körsträcka på 13 000 mil. Som tabell 12.23 visar har en dragbil på 16–30 ton en medelkörsträcka på knappt 6 000 mil, medan 9 av 10 dragbilar har en årlig körsträcka på mindre än 13 300 mil. Dragbilen i tabell 12.24 representerar därför den stora mängden långa transporter.

Kolumn C visar uppgifter för en frysfjärrbil, som får representera livsmedelssektorn. Det är en treaxlad lastbil som drar ett släp med fyra axlar. Frysmöjligheterna gör fordonet dyrare än en vanlig skåpbil eller dragbil. Tabell 12.23 visade att kyl- och frysbilar är relativt ovanliga i viktklasser över 28 ton. Frysbilen i kolumn C har en körsträcka på 18 000 mil. I tabell 12.22 visades att av skåpbilar (inklusive kyl och frysbilar) på över 30 ton har 9 av 10 fordon en körsträcka på mindre än 19 400 mil per år. Det betyder att frysbilen i tabell 12.24 är relativt tung och har en relativt hög årlig körsträcka för en kyl- och frysbil. Den kan därför sägas representera livsmedels- sektorns långa transporter med tunga fordon.

Kolumn D visar uppgifterna för en timmerbil som får representera skogssektorn. När det gäller timmerbilen så har kommittén olika uppgifter om körsträcka. En uppgift kommer från Trafikanalys som i samråd med skogsbrukets forskningsinstitut Skogforsk har

88 Inom andra EU-länder är dragbil med två axlar vanligare.

794

SOU 2017:11

Konsekvenser

gjort en analys av skogsindustrins transporter.89 Trafikanalys kon- staterar att det finns cirka 1 500 timmerfordon och att trafikarbetet för rundvirke är cirka 196 miljoner kilometer, vilket ger en årlig körsträcka per fordon på 13 000 mil per år.90 Den körsträckan ger en kostnadsökning av vägskatten på 6,8 procent. Enligt Skogforsk91 var år 2005 den genomsnittliga körsträckan för timmerbilar 18 600 mil per år.92 Enligt tabell 12.22 är körsträckan i den 90:e percentilen för en timmerbil på över 30 ton cirka 21 000 mil per år. Kommittén har valt att använda körsträckan 20 000 mil per år för timmerbil, som alltså ger 8,5 procents kostnadsökning till följd av vägskatten. Timmerbilen i tabell 12.24 representerar således de tyngsta timmer- bilarna med de allra längsta timmertransporterna.

Kolumn E visar uppgifterna för en anläggningsbil (flakbil) som får representera bygg- och anläggningssektorn. Anläggningsbilar är kraftiga flakbilar och den genomsnittliga körsträckan för den vanliga totalviktklassen 25–40 ton är knappt 4 000 mil per år, vilket ger en kostnad på cirka 32 kronor per kilometer. Körsträckan för anläggningsbilen i tabellen är 6 000 mil och kommer från Sveriges Åkeriers exempelkalkyl.93 Anläggningsbilen i tabellen får därför sägas representera längre och tyngre transporter än genomsnittliga flakbilar, vilket ger en lägre kilometerkostnad och därmed en högre relativ kostnadsökning.

För såväl distributionsbilen (skåpbil) som anläggningsbilen i tabell 12.24 ger en lägre körsträcka en högre kostnad per kilometer, vilket i sin tur ger en högre relativ kostnadsökning till följd av skatten. För övriga fordonstyper är det tvärtom. Som kommittén har räknat är därför den relativa kostnadshöjningen högt räknad för de olika lastbilstyperna. Det innebär att den relativa kostnadshöjningen för de flesta fordon av motsvarande typ som de i tabell 12.24 kan förväntas bli lägre än i tabellen.

En genomsnittlig bild av kostnaderna för de olika lastbilstyp- erna framgår av tabell 12.23 ovan.

89Trafikanalys (2015), Skogens transporter – en kartläggning, Trafikanalys PM2015:16.

90Trafikanalys (2015), Skogens transporter – en kartläggning, Trafikanalys PM2015:16, s. 18 f.

91Skogforsk (2007), Effekter på skogsbruket av en kilometerskatt, s. 12.

92Årlig körsträcka 279 miljoner km/1 500 fordon = 18 600 mil/fordon.

93Sveriges Åkeriföretag, SÅ-Calc för år 2014.

795

Konsekvenser		SOU 2017:11

* Vägskatt i 2014 års prisnivå eftersom kostnaderna är i 2014 års prisnivå. Källa: Egen bearbetning av uppgifter från Sveriges Åkerier (SÅ-Calc).

Transportkostnadsökning för olika sektorer

Olika sektorer använder olika typer av lastbilar för sina vägtrans- porter. För att bedöma transportkostnadsökningen i olika sektorer associerar kommittén ovanstående lastbilstyper till de olika närings- livssektorerna i olika hög grad. Utifrån antaganden om hur stor andel av sektorns fordonsflotta som består av en viss lastbilstyp, beräknar kommittén genomsnittliga kostnadsökningar för väg- transporterna inom en viss sektor. Tabell 12.25 visar i kolumn B hur stor vägtransportkostnadsökning kommittén bedömer för olika

796

SOU 2017:11

Konsekvenser

sektorer, baserat på resultaten i tabell 12.20. Kommittén antar exempelvis att såväl maskin-, fordons-, metall- samt massa- och pappersindustrin utnyttjar enbart dragbilar, varför dessa sektorer antas få den vägtransportkostnadshöjning som blir för dragbilen i tabell 12.24.

A 100 % dragbil.

B 50 % dragbil och 50 % timmerbil.

C Genomsnitt av varugrupp 3 Malmutvinning och varugrupp 9 Glas, cement.

D 50 % drag- och 50 % distributionsbil (skåpbil).

Livsmedelssektorn använder t.ex. såväl fjärrfrysbilar som vanliga dragbilar. Det är viktigt att komma ihåg att i sektorer med höga fordonskostnader blir den relativa ökningen mindre än för sektorer med låga fordonskostnader.

Olika sektorer har olika transportmönster och skiljer sig därför åt i vägtransportintensitet, det vill säga andelen tonkilometer på väg (tabell 12.20), och beroende på hur stor del av de sammanlagda transportkostnaderna som består av vägtransportkostnader, blir den totala transportkostnadsökningen olika stor för olika sektorer.

En slutsats av dessa beräkningar är att sektorerna maskin-, livs- medels- och trävarusektorn beräknas få den högsta transport- kostnadsökningen på 8–10 procent. Skogsbruket (sågverk) tycks ha en lägre vägtransportintensitet och får därför en transportkostnads- ökning på 5,4 procent. Vägtransportintensiteten för skogsbruket kan dock vara underskattad i tabellen, på grund av att statistiken i viss mån verkar underskatta mängden timmertransporter på väg (se

797

Konsekvenser

SOU 2017:11

avsnitt 12.10.10). Massa- och pappersindustrin har en relativt låg andel transporter på väg och beräknas få en höjning av transport- kostnaden med 2,4 procent.

Som en känslighetsanalys utgår kommittén från 50 procent högre transportkostnadsökning än den högsta beräknade samt en andel vägtransporter på 80 procent. Det ger en transportkostnadsökning på 12 procent, som får utgöra en övre gräns för osäkerheten.

De olika sektorernas transportkostnadsökningar är beräknade utifrån ett scenario där åkerierna övervältrar hela sin skattekostnad på sina kunder, transportköparna, i de olika sektorerna. Därmed antas att åkerierna själva undgår skattebördan. Vi kallar detta scenario 1. Transportkostnaden kan därför ses som en övre gräns. I den mån åkerierna inte lyckas övervältra hela skattebördan på sina kunder, och därför tar en del av kostnaden själva, minskar transportkostnaden för kunderna i motsvarande grad. Vi återkommer till denna dis- kussion nedan, men behåller tills vidare antagandet om att åkeri- erna övervältrar hela sin kostnad på transportköparna.

12.10.4 Kortsiktiga effekter på produktionskostnaden

Produktionskostnaden

I detta avsnitt beräknar vi vilken effekt vägskatten får på den samlade produktionskostnaden inom de olika sektorerna. Företag- ens produktionskostnader består av många olika kostnadsslag som t.ex. personalkostnader, energikostnader och kostnader för insats- varor och inköpta tjänster. Därför kommer vägskatten att få olika kostnadseffekt i olika företag beroende på hur stora transport- kostnaderna är i förhållande till andra kostnader som påverkar produktionen.

Som nämndes ovan utgår vi i scenario 1 från att åkerierna över- vältrar hela sin transportkostnadsökning på sina kunder, transport- köparna, som i sin tur inte övervältrar alls. Eftersom transportköparna inte antas övervältra sin kostnad, kan vi se kostnadseffekten för respektive sektor som en övre gräns.

Då åkerierna övervältrar hela sin kostnad påverkas de inte av vägskatten. Indirekt påverkas åkerierna på grund av att deras priser höjs, vilket minskar efterfrågan på deras tjänster, men vi bortser från den effekten tills vidare. Eftersom åkerierna inte påverkas är de inte med i tabellerna.

798

SOU 2017:11

Konsekvenser

Transportberoendet inom olika sektorer

Produktionskostnadsökningen beror på hur stor andel av produktionskostnaderna som utgörs av transportkostnader inom respektive sektor, det vill säga hur stort transportberoendet är. I allmänhet kan man förvänta sig att inom sektorer med hög för- ädlingsgrad på produkterna är produktionskostnaderna högre än i sektorer med låg förädlingsgrad. I sektorer med högre förädlings- grad utgör därför transportkostnaderna i allmänhet en lägre andel av de totala produktionskostnaderna.

Tabell 12.26 visar uppgifter om transportkostnadsandel från några olika år, i grunden baserade på statistik från SCB. Närings- grenar med relativt låg förädlingsgrad har i allmänhet en högre andel transportkostnad i förhållande till totala produktionskostnader. För de fall där uppgifter saknas har kommittén gjort en bedömning utifrån vilken förädlingsgrad sektorn har.

Kommittén har värdena för år 2012 i tabellen som utgångspunkt, men är medveten om att värdena är medelvärden som beräknas av SCB och som ibland kan vara underskattningar av det verkliga värdet. I en rapport av Copenhagen Economics presenteras en enkät som visar att många företag säger sig ligga över en andel på 8 procent och 14 procent av företagen säger sig ha en transportkostnadsandel som ligger mellan 21 och 60 procent.94 Kommittén gör därför i tabell 12.27 en känslighetsanalys för att försöka fånga upp resulta- tet av högre andelar än de i tabellen.

94 Copenhagen Economics (2015), Transportpolitikens kostnader och näringslivets konkurrens- kraft, s. 29 f.

799

Konsekvenser	SOU 2017:11

* Kommitténs bedömning.

A Källa: SIKA (2007), Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner, figur 9.13, s. 88. B Källa: Copenhagen Economics (2015), Transportpolitikens kostnader och näringslivets konkurrens - kraft, baserat på SCB.

Inom många sektorer sker en del av transporterna internt, så kallad firmabilstrafik. Enligt Trafikanalys statistik utgjorde firmabils- trafiken 15 procent av trafikarbetet med inrikes lastbilar.95

Vid firmabilstrafik betalas vägskatten av företaget själv, utan inblandning av något externt åkeri. Skillnaden i kostnad mellan interna och externa transporter blir mindre ju högre kostnadsöver- vältringen från åkerierna är. Som nämnts ovan bedömer kommittén att åkeriernas övervältring i genomsnitt är mycket hög, vilket också styrks från remissyttrandet av Sveriges Åkeriföretag (2008).

Chaufförskostnaderna vid firmabilstrafik redovisas ofta som personalkostnader96, vilket underskattar transportkostnaden. Den transportkostnadsandel som redovisas i statistiken och som vi använ- der i tabell 12.26 kan därför vara underskattad.

95Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, tabell 1.

96Enligt Sveriges Åkeriföretag utgör personalkostnaden i genomsnitt 44 procent av transport- kostnaden. http://akeri.se/andelar-t08

800

SOU 2017:11

Konsekvenser

Produktionskostnadsökning

Tabell 12.27 visar vägskattens effekter på produktionskostnaden inom de olika sektorerna, utifrån den föreslagna nivån på skatten. Produktionskostnadsökningen (kolumn 4) är resultatet av de tidigare framräknade transportkostnadsökningen och den andel som trans- portkostnaden utgör inom respektive sektor.

När vi på detta sätt tar hänsyn till transportberoendet, ser vi att sektorn övrig trävaruindustri får den högsta produktionskostnads- ökningen (0,6 procent) av vägskatten. Därefter hamnar livsmedels- sektorn och skogsbrukssektorn på 0,4 procents kostnadsökning vardera.

För jämförelsens skull visar kolumn 5 samma produktions- kostnadseffekt, men beräknad med en alternativ metod, som vi beskriver nedan.

Tabell 12.28 visar resultatet av en känslighetsanalys där kostnads- effekterna beräknas av en lägre respektive högre vägskatt än i kom- mitténs förslag. I fallet Vägskatt Låg är vägskatten 14 öre lägre och i fallet Vägskatt Hög är den 36 öre högre.

Då har vi antagit att livsmedelsindustrin enbart använder fjärr- frysbilar och skogsbruket enbart timmerbilar, vilket innebär att resultatet är högt räknat. De resulterande produktionsökningarna i tabell 12.27 och 12.28 är således grovt beräknade utifrån antagan- den bland annat om vilka fordon som används inom olika sektorer.

801

Konsekvenser	SOU 2017:11

A Givet att åkerierna övervältrar hela sin transportkostnadsökning.

B Genomsnitt mellan husbyggnad och utvinning av sten etc.

802

SOU 2017:11

Konsekvenser

Alternativ beräkning av produktionskostnadsökningen

Beräkningarna av transportkostnads- och produktionskostnads- ökningen i tabell 12.27 och tabell 12.28 är gjorda via uppskattning av vägtransportberoendet respektive transportberoendet.

Tabell 12.29 visar produktionskostnadsökningen i olika sektorer, beräknad utifrån en uppskattning av produktionskostnaden inom respektive sektor, det vill säga en annan metod än ovan.

A Uppräknat med 20 % jmf med Trafikanalys, med hänsyn till uppgifter om underskattning.

BRundvirke (176)+flis, sågavfall (98); trävaror(258)-flis(98)-papper(46), Lastbilstrafik 2015, tabell 7c.

CVarugrupp 3 (jord, sten, sand) + Varugrupp 9 Glas, cement.

Utifrån det resulterande trafikarbetet för respektive sektor har kommittén beräknat transportkostnaden (trafikarbetet multiplicerat med skatten) baserat på en antagen skatt på 1,11 kronor per kilo- meter som är den högsta skattenivån och därför indikerar en övre gräns för transportkostnaden. Transportkostnaden har därefter relaterats till den uppskattade produktionskostnaden enligt upp- gifter från SCB.97

Med denna metod har vi också fått ett mått på transportkostnaden i miljoner kronor, för respektive sektor, baserat på trafikarbetet. Statistiken tycks underskatta skogsnäringens transporter med i genomsnitt 20 procent enligt kommitténs jämförelser med uppgifter från Skogforsk (se avsnitt 12.10.10). Enligt kommittén är det

97 SCB (2016), Basfakta företag enligt Företagens ekonomi efter näringsgren SNI 2007.

803

Konsekvenser

SOU 2017:11

rimligt att det gäller även andra sektorer. Kommittén har därför i tabell 12.29 räknat upp trafikarbetet för alla sektorer med 20 procent.

Denna alternativa metod ger kommittén ett sätt att verifiera tidigare beräkningar. Båda metoderna innehåller osäkerhet och av- gränsningsproblem, men kommittén bedömer att storleksordningen på produktionskostnadsökningen är densamma i båda sätten att räkna. Dessutom stämmer den inbördes storleksordningen relativt väl överens; skogsbruk (sågverk), trävaruindustrin och livsmedels- industrin förväntas få den största produktionskostnadsökningen enligt båda beräkningsmetoderna. Enligt den alternativa metoden kommer därefter bygg- och anläggningsbranschen.

Reservationer

Som nämnts visar dessa resultat över transportkostnadsökningen respektive produktionskostnadsökningen effekterna i olika sektorer under förutsättning att åkerierna övervältrar hela sin skattekostnad på sina kunder i respektive sektor (scenario 1). Som vi diskuterar nedan, och i avsnitt 12.10.8 om åkerinäringen, är det inte realistiskt att kostnaden kan övervältras till 100 procent, åtminstone inte i alla delsektorer inom åkerinäringen. En lägre grad av övervältring innebär att åkerierna får ta en viss del av kostnaden själva, medan effekterna på sektorerna blir mindre än i tabellerna 12.27–12.29.

En annan reservation är att detta enkla sätt att räkna inte visar de slutliga långsiktiga effekterna på produktionskostnaden, efter en process av anpassning och substitution hos företagen. Denna an- passning till högre kostnader genom bland annat substitution av olika slag (så kallade substitutionseffekter) görs för att mildra kostnadsökningen. Det betyder att den slutliga kostnadsökningen efter substitutionseffekter blir mindre än vad som framgår av tabell- erna 12.27–12.29. Effekterna på lång sikt diskuteras i avsnitt 12.10.7.

För det tredje innehåller resultaten naturligtvis en viss osäkerhet genom alla beräkningsled, alltifrån statistiken om trafik- och trans- portarbete till kostnaden per mil i fordonskalkylerna och till de olika kostnadsandelarna.

Med dessa reservationer kan vi jämföra kommitténs resultat med liknande studier i andra länder.

804

SOU 2017:11

Konsekvenser

En jämförelse med studier i andra länder

Transportkostnadsandelar i Österrike

Österrike införde ett vägtullssystem 2004 (se ovan) och strax innan gjordes en studie där man frågade företag inom olika branscher om deras transportkostnader och vilka kostnadsökningar företagen förväntade sig av den kommande vägtullen (motsvarande 1,9 kronor per kilometer).98

Resultatet av studien i Österrike visade att åkerinäringen hade en mycket hög transportkostnadsandel (cirka 70 procent). Företag med verksamhet inom jord, sand och sten hade den högsta trans- portkostnadsandelen (16 procent), handelsföretag visade en andel på 10 procent, bygg- och materialindustrin visade en andel på drygt 6 procent, trä- och pappersindustrin visade en andel på 5–6 procent, livsmedelsindustrin visade en andel på drygt 5 procent och maskin- och fordonsindustrin visade en relativt låg andel på knappt 2 procent. Dessa siffror stämmer enligt kommittén relativt väl med siffrorna i tabell 12.26, utom i fallet handelsföretag som inte har lika höga siffror i den svenska statistiken. När det gäller företag inom jord, sand och sten (byggsektorn), pekar rapporten av Copenhagen Economics på att många företag inom byggsektorn bedömer att transportkostnadsandelen är högre än de 4–8 procent som fram- kommer av statistiken i tabell 12.26.99

Effekter på produktionskostnaden i Österrike

I en österrikisk studie av Steiniger med flera100 uppskattades bland annat produktionskostnadsökningarna för olika sektorer av att införa den österrikiska vägtullen även på vägar utanför stamnätet. I ett scenario utgick man från att samma vägtull (1,9 kronor per kilometer)101 skulle gälla på såväl huvudvägarna som på övriga vägar. Vägtullen innebar i Österrike en prisökning på 24 procent på

98 Einbock, M (2006), Effects of the Austrian road toll system on companies,

International Journal of Physical Distribution and Logistics Management, 36 (2), s. 153.

99Copenhagen Economics (2015), Transportpolitikens kostnader och näringslivets konkurrens- kraft.

100Steiniger, Schmid, Tobin (2012), Regional and environmental impacts of expanding

the heavy duty vehicle charge to the secondary road network in Austria, Empirica 39:261-278.

101 Motsvarande 0,22 euro, växelkurs 1 EUR = 8,8 SEK år 2012.

805

Konsekvenser

SOU 2017:11

det övriga vägnätet och minskade trafikarbetet med en procent på huvudvägnätet (som redan hade vägtull) och 3,5 procent på det övriga vägnätet, sammantaget i genomsnitt cirka två procent.

I studien uppskattades med hjälp av en input-output-modell de kortsiktiga direkta och indirekta effekterna på produktionskostnaden i olika sektorer.

Byggsektorn uppskattades få en kostnadsökning på totalt cirka 0,5 procent, varav cirka 0,3 procent direkta effekter. Detaljhandeln uppskattades få en kostnadsökning på totalt cirka 0,45 procent, varav 0,35 procent direkta effekter. Sektorn med utvinning/tillverk- ning av glas, sten, jord uppskattades få totalt cirka 0,42 procent kostnadsökning, varav 0,10 procent direkta effekter. Pappers- industrin uppskattades få totalt 0,27 procent kostnadsökning, varav 0,07 procent direkta effekter. Trävaruindustrin uppskattades få totalt 0,15 procent kostnadsökning, varav 0,04 direkta effekter, och livsmedelssektorn ungefär lika mycket.

Produktionskostnader i Danmark

Danmark planerade för några år sedan att införa en avståndsbaserad vägtull (kørselafgift) men planerna stoppades sedermera. Den danska avgiften var planerad att bli i genomsnitt 0,2 euro per kilometer (cirka 1,70 kronor i 2012 års priser). I diskussionerna under planer- ingen gjordes en analys av förväntade produktionsökningar i olika sektorer.102 Handelssektorn beräknades få den högsta produktions- kostnadsökningen på 0,21 procent. Industrisektorn beräknades få en cirka hälften så stor ökning (0,10 procent) och transport- respektive bygg- och anläggningssektorn i sin tur cirka hälften så stor ökning som industrisektorn (0,06 respektive 0,05 procent). Övriga sektorer beräknades få 0,01–0,03 procents kostnadsökning.

Kommittén bedömer att resultaten i Danmark stämmer relativt väl överens med kommitténs beräkningar. En anledning till att transport-, bygg- och anläggningssektorn i Danmark fick en lägre kostnadsökning kan bero på att transportavstånden i Danmark i allmänhet är kortare än i Sverige och att mängden väg- och övrigt anläggningsbygge torde vara av mindre omfattning än i Sverige.

102 Incentive (2013), Kørselafgift för tunge køretøjer, pm presenterad vid Aalborg Trafikdage 2013.

806

SOU 2017:11

Konsekvenser

Kommitténs bedömning

Med hänsyn till att såväl den danska vägtullen (cirka 1,70 kronor per kilometer) som den österrikiska (cirka 1,90 kronor per kilo- meter) i respektive studie är högre än kommitténs förslag på väg- skatt (högst 1,11 kronor per kilometer), konstaterar kommittén att de beräknade kostnadsökningarna av en vägskatt tycks ligga något högre än i de utländska jämförelsestudierna. Det finns stor osäker- het i kommitténs beräkningar, på grund av potentiella felkällor i de olika beräkningsstegen. Dock har kommittén med hjälp av två oberoende beräkningsmetoder kommit fram till relativt likartade resultat. Dessa resultat (0–0,6 procents kostnadsökning) ligger också i samma storleksintervall som de utländska studierna, när det gäller effekter på produktionskostnaderna i olika sektorer.

12.10.5 Skatteincidens och kostnadsövervältring

Kostnadsövervältringen kan variera

Om åkeriet kan övervältra hela sin transportkostnadsökning på trans- portköparen får transportköparen ta hela vägtransportkostnads- ökningen, vilket kan påverka efterfrågan på lastbilstransporter i framtiden.

Generellt sett är transportberoendet högt och priskänsligheten för transporter relativt låg, på grund av att en lastbilstransport ofta är en tjänst med relativt få substitut eller alternativ. Åkerierna kan därför i allmänhet förväntas ha relativt goda möjligheter att över- vältra sina kostnader på sina kunder.

Kommittén bedömer dock att övervältringsmöjligheterna kan skilja sig åt mellan olika delbranscher inom åkerinäringen, beroende på hur konkurrenssituationen ser ut. Vissa delbranscher har många åkerier som konkurrerar med varandra, men inom andra delbranscher används unika fordon och där kan finnas relativt få inbördes konkurrerande åkerier.

Konkurrenssituationen påverkar mängden alternativ för trans- portköparen, vilket påverkar transportköparens priskänslighet och därmed möjligheterna för åkeriet att övervältra sina kostnader. Om transportköparna inom respektive sektor övervältrar hela den ökade produktionskostnaden på sina kunder och slutkonsumenter,

807

Konsekvenser

SOU 2017:11

innebär det att företagen själva undkommer kostnadsbördan av skatten. Om slutkonsumenterna får ta hela den slutgiltiga bördan av vägskattekostnaden och betala ett högre pris för produkten, påverkar det i sin tur efterfrågan på produkten. Det är svårt att be- döma hur övervältringen ser ut i genomsnitt, men det har gjorts studier om detta i Danmark.

Övervältring i Danmark

I Danmark gjordes 2012–2013 en studie av konsultbyrån Incentive. Studien innehöll en analys av övervältringen av skattebördan, med hjälp av en input-output-modell baserad på underlag från Danmarks Statistik och den danska Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.103

I analysen antogs att åkerierna övervältrade 90–100 procent av sin kostnadsökning på transportköparna. Transportköparna i sin tur antogs övervältra 30–60 procent av kostnaden på sina kunder och konsumenter i Danmark.

Detta ska jämföras med tabellerna 12.27–12.29 ovan, där kom- mittén antar att åkerierna övervältrar 100 procent av sin transport- kostnad på transportköparna. Transportköparna i sin tur tar hela den resulterande produktionskostnaden själva och övervältrar 0 procent. Det kallar vi scenario 1 i tabell 12.30.

Kommittén gör bedömningen att en ungefärlig grad av kostnads- övervältring som i den danska analysen kan vara rimlig att anta för svenska förhållanden. Utifrån det antar kommittén ett alternativt scenario 2 med lägre övervältring bland åkerierna. I detta scenario övervältrar åkerierna i genomsnitt 95 procent av transportkostnaden som följer av vägskatten. Transportköparna i sin tur övervältrar i

103 Incentive (2013), Kørselafgift för tunge køretøjer, pm presenterad vid Aalborg Trafikdage 2013.

808

SOU 2017:11

Konsekvenser

genomsnitt 50 procent av den produktionskostnad som blir följden av skatten (tabell 12.30).

Eftersom åkerierna tidigare antagits övervältra 100 procent (scenario 1) av sina kostnader, påverkades inte åkerierna själva, och inkluderades inte i tabellerna ovan. Tabell 12.31 illusterar effekterna i scenario 2, där även åkerierna inkluderas. Som nämnts framkom i den österrikiska studien av Einbock att åkerierna hade en transport- kostnadsandel på cirka 70 procent.104 Enligt studien av Copenhagen Economics är ett par procent av medlemsföretagen i Svenskt Näringsliv tjänsteföretag som bedömer sin transportkostnadsandel till 60–100 procent.105 Företag med en så hög transportkostnads- andel torde vara åkerier, vilket är rimligt då andelen åkerier tycks vara ungefär 1,5 procent av samtliga svenska företag.

För att uppskatta hur stor effekten blir för åkerierna i scenario 2 antar vi till att börja med att transportkostnadsökningen för åkeri- erna i alla sektorer blir lite lägre än genomsnittet i tabell 12.27, säg 5 procent. Om åkerierna övervältrar 95 procent i scenario 2 betyder det att kostnadseffekten för åkerierna i genomsnitt endast blir 0,25 procent.106 Enligt uppgifter från SCB var åkeriernas produktions- kostnader drygt 93 miljarder kronor 2014. Som nämnts antar vi, baserat på tidigare studier, att av åkeriernas produktionskostnader utgör 70 procent transportkostnader. Därmed skulle åkeriernas transportkostnadsökning vara omkring 163 miljoner kronor.107 Denna kostnadsökning är i samma storleksordning som kostnads- ökningen för flera andra sektorer i tabell 12.31.

104Einbock, M (2006), Effects of the Austrian road toll system on companies, International Journal of Physical Distribution and Logistics Management, 36 (2), tabell 2, s. 7.

105Copenhagen Economics (2015), Transportpolitikens kostnader och näringslivets konkurrens- kraft, tabell 3.2, s. 30.

1065 % × (100 % - 95 %) = 0,25 %.

107Produktionskostnad 93 162 mnkr × 70 % × 0,25 % = 163 mnkr.

809

Konsekvenser		SOU 2017:11

A Antar 5 % transportökning i totalsnitt 5 % × 5 % = 0,25 %. Antar att åkerier har 70 % transportkostnadsandel 70 % × 93 162 mnkr × 0,25 % = 163 mnkr.

B Transportkostnad/Produktionskostnad × 50 % (utom för åkerier). C Exkl. åkerier.

Källa: SCB och egen bearbetning.

Utifrån antagandena i scenario 2 redovisas skattebördans fördel- ning på en mer aggregerad nivå i tabell 12.32.108

Övervältringsgraden är av stor betydelse för åkerierna

Graden av övervältring har stor betydelse för åkeriernas kostnader. En fem procentenheters lägre grad av övervältring (90 procent i stället för 95 procent) skulle innebära fördubblade kostnader för åkerierna.109 Vårt antagande om transportkostnadsandel, som vi har

1082 800 × 1,11 kr / km = 3 108.

109Produktionskostnad × (1 - 0,90) / Produktionskostnad × (1 - 0,95) = 2.

810

SOU 2017:11

Konsekvenser

antagit till 70 procent, har inte lika stor betydelse för våra resultat. Tio procentenheter högre transportkostnadsandel (80 procent i stället för 70 procent) skulle betyda 14 procent mer i kostnadsökning. Likaså har vårt antagande om genomsnittlig transportkostnads- ökning för åkerinäringen som helhet inte lika stor betydelse för resultaten. En procentenhet högre genomsnittlig transportkostnads- ökning (6 procent i stället för 5 procent) bland åkerier skulle betyda 20 procent mer i kostnadsökning.

På grund av övervältringsgradens stora betydelse för kostna- derna är det rimligt att tro att övervältringen är hög och att åkeri- erna gör allt för att hålla den så hög som möjligt. Detta bekräftas också av branschföreningens remissyttrande över SIKA (2007) som framhåller att det är kunden som får betala skatten.110

Företag i mellanleden får ta stor del av skattebördan

Enligt branschföreträdare löper leverantörer stor risk att få bära en stor del av skattekostnaden. Det är rimligt att förvänta sig att mellan- leden, som är såväl transportköpare och leverantörer samtidigt, kan få stora kostnader. Dessa företag säljer inte till slutkonsumenterna, utan förädlar råvaror till insatsvaror i nästa steg, och är därför både konsumenter och leverantörer. Företagen får därför så att säga ta övervältrade kostnader från båda håll.

Två exempel på dessa grupper av företag är sågverk och mejeri- näringen. Sågverken köper in timmer för att förädla och sälja vidare till trävaru- och massaindustrin. Mejerinäringen köper in råmjölk från mjölkbönderna och säljer vidare förädlade mejeriprodukter. Även i andra sektorer förekommer dessa grupper av företag som köper in insatsvaror och förädlar dem, varefter de blir nya insats- varor i nästa led i produktionskedjan.

När det gäller sågverk har dessa en svag förhandlingsposition gentemot sina kunder. Sågverken är relativt små och många och konkurrerar om de större kundernas efterfrågan. Mejerierna säljer till grossister och livsmedelshandlare.

110 Sveriges Åkeriföretag (2008), Yttrande över rapporter om konsekvenser vid införandet av kilometerskatt. Redovisning av regeringsuppdrag till SIKA och ITPS, daterad 2008-09-29, dnr Fi2007/2023, Regeringskansliet.

811

Konsekvenser

SOU 2017:11

Både när det gäller mejerier och sågverk har det skett en kraftig strukturrationalisering och antalet företag inom dessa sektorer har minskat successivt.

Strömsunds kommun har med hjälp av TNS Sifo gjort en under- sökning i Svenskt Näringslivs företagarpanel under hösten 2016.111 Av de 63 företag i Jämtlands län som svarat uppger 58 procent att lönsamheten skulle försämras då det inte är möjligt med prisökning från kund.

Transportkostnaden som del av varans pris

Inom många sektorer är det vanligt att en transportköpare köper en varutransport där leveransen ingår som en del av ett paketpris för varan, t.ex. inom skogsindustrin. I det fallet kan det vara svårt för transportköparen att avgöra hur stor del av paketpriset som utgörs av transporten respektive av varan. Skattekostnaden per kilometer är dock densamma och frågan är vem som får betala.

Som nämnts har åkerierna med hög sannolikhet en mycket hög grad av övervältring. Som också nämnts ovan visar studier att trans- portköpare kan antas ha en övervältring på omkring 50 procent. På grund av marknadsmakten mellan leverantör och inköpare är det därför rimligt att anta att inköpare och leverantör får ta ungefär hälften vardera av den direkta transportkostnaden. För leverantören, som ofta är ett mindre företag än köparen, har kostnaden dock en större relativ effekt. Leverantören har också sannolikt mindre möjlig- het att övervältra sin del av kostnaden vidare. Transportköpare som säljer till slutkonsumenter har större möjligheter att övervältra sin del av kostnaden.

12.10.6 Översiktligt om sektorernas ekonomi

För att bedöma effekterna av produktionskostnadsökningen inom olika sektorer behöver vi veta lite om deras ekonomi, lönsamhet och konkurrenssituation. I detta avsnitt beskriver vi därför över- siktligt de mest påverkade sektorernas marknadsstruktur och deras

111 Strömsunds kommun (2016), Ge oss chansen att överleva på landsbygden – Vad betyder en beskattning på avstånd i Norrlands inland?, inlaga till kommittén 2016-12-06.

812

SOU 2017:11

Konsekvenser

regionala lokalisering. Utifrån detta kan vi senare bedöma effekterna på företagens övervältringsmöjligheter och effekterna för olika regioner.

Tabell 12.33 visar en översikt av de sektorer kommittén bedömer är det mest känsliga för de kostnader som uppstår vid en vägskatt. Sektorerna är valda utifrån en samlad bedömning av olika faktorer, såsom transportkostnadsandel, förväntad transportkostnadshöjning, andel tomtransporter, m.m.

Källa: SCB, *Trafikanalys (2016), Transportbranschens ekonomi 1997–2015, Vägtransport av gods.

12.10.7 Långsiktiga effekter på produktion och sysselsättning

I avsnitt 12.10.4 analyserade vi effekterna av transportkostnads- höjningen på den övergripande produktionskostnaden genom att ta hänsyn till transportkostnadsandelen. Resultatet på produktions- kostnaden kan ses som en relativt kortsiktig effekt.

På längre sikt försöker industrin minska den ökade produktions- kostnaden genom att göra anpassningar i sin användning av arbete

813

Konsekvenser

SOU 2017:11

och kapital. De nya relativpriserna som vägskatten medför kan inne- bära att alternativ som tidigare varit olönsamma blir mer intressanta.

Konjunkturinstitutet (2006) respektive SIKA (2007) har med hjälp av en faktorefterfrågemodell studerat vilka anpassningar industrin har gjort tidigare under en längre period och därigenom kunnat analysera känsligheten hos industrisektorerna gentemot olika pris- och kostnadsförändringar.112 Näringslivets villkor har förändrats sedan dessa studier gjordes, men för att få en bild av vilka förändringar som kan förväntas av vägskatten kan vi göra ett grovt antagande om att industrins priskänslighet i stort sett är densamma som tidigare. Tabell 12.34 visar priskänsligheten för en transportkostnadsökning inom de sektorer som SIKA analyserade.

Källa: Egen bearbetning, SIKA (2007), figur 9.15, tabell 9.5, tabell 9.7.

Resultaten i tabell 12.34 visar de implicita eller härledda elasticite- terna från analysen i SIKA (2007). Priskänsligheten gentemot transportkostnadsökningar är generellt sett relativt låg. Resultaten pekar mot att teknikföretagen och livsmedelsindustrin kan komma att minska mängden kapital och öka mängden arbete, medan trä- varu- och massa/pappersindustrin kan komma att minska mängden arbete såväl som kapital.

Järn- och stålindustrin liksom elektroindustrin är relativt kapital- och energiintensiva industrier, vilket kan förklara den relativt höga

112 Konjunkturinstitutet (2006) Konsekvenser för skogsindustrin av ett eventuellt införande av en svensk kilometerskatt; SIKA (2007) Kilometerskatt på lastbilar – Effekter på näringar och regioner.

814

SOU 2017:11

Konsekvenser

negativa priskänsligheten för den kapitalkostnadshöjning som en vägskatt innebär. Även massa- och pappersindustrin är relativt kapitalberoende, vilket kan förklara att sektorn i första hand tycks minska mängden arbete.

Livsmedelssektorn är generellt sett relativt arbetsintensiv och samtidigt mycket transportberoende, vilket kan förklara benägen- heten att öka arbetskraften. Den sammanlagda effekten på produk- tionen tycks vara relativt liten, men det kan vara stora skillnader mellan olika regioner och mellan olika delar inom respektive sektor.

Vilka effekter som blir inom respektive sektor beror på transport- kostnadsökningens storlek. Utifrån den beräknade transportkostnads- ökningen för olika sektorer visar tabell 12.35 vilka långsiktiga effekter vi kan förvänta oss på sysselsättning, kapital och produktion, baserat på de tidigare härledda elasticiteterna.

Källa: Egen bearbetning (tabell 12.34).

Teoretiskt sett bör en transportkostnadsökning ses som en för- dyring av användningen av kapital (lastbilar), vilket på sikt gör att industrin använder mindre kapital och i stället mer arbete. En överflyttning till andra trafikslag bör likaså ses som en anpassning för att mildra kostnadsökningen, men som ändå innebär en ökad kostnad. I avsnitt 12.4 såg vi att överflyttningen till järnväg och sjöfart kunde bli omkring 3,7 respektive 2,5 procent. Överflytt- ningen till andra trafikslag sker parallellt med andra anpassningar inom de olika sektorerna.

Kommittén bedömer resultaten ovan som att effekten av väg- skatten på arbetskraften på sikt blir blandad, med en minskning på 0–1 procent, och att skogsindustrin tillsammans med bygg- och

815

Konsekvenser

SOU 2017:11

anläggningsbranschen får se större minskningar än livsmedels- och teknikföretagen.

När det gäller effekterna på kapital ser effekterna mer likartade ut, med en minskning på upp till drygt en procent. Hur en minsk- ning av kapitalet skulle kunna komma att se ut är svårt att säga, det är osannolikt att företag kommer att sälja delar av sin anläggning.

Effekterna på produktionen verkar också bli blandad. Trävaru- industrin och fordonsindustrin verkar få en minskad produktion, medan övriga sektorer i tabellen får en ökning av produktionen.

När det gäller fordonsindustrin kan man föreställa sig att en vägskatt kan leda till att svensk fordonsindustri inledningsvis får en ökad efterfrågan på nya, bättre och renare lastbilar. Traditionellt svenska lastbilstillverkare (Volvo, Scania) är vanliga bland svenska åkare och skulle således kunna gynnas av regleringen åtminstone inledningsvis.

Bygg- och anläggningsbranschen har vi sett ligger relativt nära trävaruindustrin när det gäller flera aspekter såsom mängden transportarbete på väg, vägtransportintensitet och förädlingsgrad (förädlingsvärde per anställd och förädlingsvärde per omsättning). Kommittén bedömer därför att effekterna för bygg- och anlägg- ningsbranschen (främst anläggningsbranschen) kan förväntas likna de för trävaruindustrin.

Ser vi enbart till de kvalitativa effekterna, utan hänsyn till storleken på effekterna, är trävaruindustrin (och möjligen också anläggnings- branschen) den sektor som drabbas helt och hållet negativt när det gäller såväl arbetskraft och kapital som produktion.

12.10.8 Effekter för åkerinäringen

Åkerinäringens övervältringsmöjligheter

I sin analys av effekterna av en kilometerskatt uteslöt SIKA åkeri- näringen med motiveringen att priskänsligheten för transporter är mycket låg och att möjligheten för åkerierna att ta ut kostnads- ökningen på sina kunder i form av ett högre pris är relativt goda.113

I avsnitt 12.10.5 diskuterade vi övervältring inom åkerinäringen. Där nämnde vi branschföreningen Sveriges Åkeriföretag remiss-

113 SIKA (2007), Kilometerskatt på lastbilar – Effekter på näringar och regioner, s. 61.

816

SOU 2017:11

Konsekvenser

yttrande på SIKA:s rapporter att det är kunderna (transportköparna) som får betala skatten. Branschföreningen tillägger även att de åkeriföretag som inte kan ta ut skatten från sin kund kommer heller inte att överleva på marknaden, då marginalerna är små.

Åkerinäringen är en heterogen och blandad näring, och kom- mittén menar att övervältringsmöjligheterna skiljer sig åt mellan olika delar av åkerinäringen, beroende på konkurrenssituationen inom olika delar av näringen och på vilka alternativ transportköparna har.

Priskänsligheten för transporttjänster är generellt sett låg, men då transportköparen har flera olika transportalternativ att välja mellan kan transportköparen ha en hög priskänslighet gentemot de olika alternativen (åkeritjänsterna). Det är därför rimligare att för- vänta sig att åkeriföretagen då har mindre möjligheter att övervältra sina kostnader på transportköparen. Det betyder att en transport- köpare med få eller inga alternativ sannolikt får betala en större del av skattebördan, och att en transportköpare med fler alternativ sannolikt får betala en mindre del av skattebördan.

Ur åkeriernas synvinkel betyder det att specialiserade åkerier som använder specialfordon och inte har så många konkurrenter inom sin nisch har relativt goda möjligheter att vältra över sina kost- nader. Även åkeriföretag som dominerar på den lokala orten har större möjligheter att övervältra sina kostnader på sina kunder.

De delar inom åkerinäringen där det finns många åkeriföretag och där konkurrensen därför är relativt hård och marginalerna pressade, riskerar att drabbas ytterligare av vägskatten, på grund av de relativt sett sämre övervältringsmöjligheterna.

Kommittén bedömer att det främst handlar om vanliga trans- porttjänster inom distribution, fjärrtrafik, transporter av bygg- material m.m. som inte kräver specialfordon. När det gäller trans- porter av material för anläggningsarbeten kan egen tillgång till anläggningsmaterial i form av grustag eller liknande påverka för- handlingspositionen mellan anläggningsföretag och åkeriföretag.

817

Konsekvenser

SOU 2017:11

En geografiskt vitt spridd näring

Åkerinäringen finns i stort sett över hela landet, från Skåne till nordligaste Norrland. Förutom i de mer befolkade delarna i söder och utmed Norrlandskusten visar en adressökning att det också finns åkeriföretag utmed vägarna i de glesaste delarna av landet.

Den svenska åkeribranschen består av omkring 18 000 företag, varav många har få eller inga anställda. Enligt Sveriges Åkeriers egen branschanalys från år 2012 var 4 947 företag medlemmar år 2010, se tabell 12.36. Åkeriföretagen är ofta verksamma på flera olika delmarknader, beroende på specialiseringsgrad och konjunkturläge. De största delmarknaderna är bygg och anläggning och fjärrtransport på vilka omkring 75 procent av åkeriföretagen är verksamma. På delmarknaderna närdistribution114, skogstransport, maskintransport, jordbrukstransport och miljötransport (renhållning) är 10–20 pro- cent av företagen verksamma. Inom tanktransport är cirka 5 procent verksamma och 12 procent av företagen är verksamma inom övriga transporter, som omfattar biltransporter, bilbärgning, maskin- och tungtransporter samt bohags- och kontorsflyttningar.115

Källa: Sveriges Åkeriföretag (2012), Branschanalys.

114Närdistribution omfattar styckegodstransporter, budförsändelser, post- och småpaket.

115Transportstyrelsen (2015), Godstrafikmarknaden på väg – producenter; Sveriges Åkeri- företag (2016), Fakta om åkerinäringen 2016.

818

SOU 2017:11

Konsekvenser

De olika delmarknaderna är i olika grad känsliga för ekonomins svängningar och konjunkturer i stort. Åkerier inom bygg-, anlägg- nings- och skogstransporter är mer konjunkturkänsliga medan åkerier inom renhållning (miljötransporter) eller närdistribution har en mer stabil konjunktur.

Åkerimarknaden

Detta avsnitt baseras främst på en rapport av Transportstyrelsen.116 Sammanfattningsvis har åkerimarknadens storlek i termer av trans- porterad godsmängd och transportarbete de senaste åren uppvisat en minskande trend, samtidigt som ekonomin i övrigt har vuxit. Mängden gods minskar, men på grund av den svenska ekonomins strukturomvandling mot en större andel förädlade varor ökar det genomsnittliga värdet på godset. Det svårt att dra någon slutsats om hur detta påverkar åkeriernas intäkter och ekonomi. Åkeriernas utveckling påverkas mer av omstrukturering, överflyttning mellan trafikslag och effektivisering inom trafikslag.

Transportstyrelsen noterar också en allt hårdare konkurrens och därmed ökat kostnadsfokus bland företagen inom branschen. Mark- naden karaktäriseras av många små företag där 80 procent av före- tagen har inga eller högst fyra anställda. Antalet företag har minskat genom utslagning samt genom uppköp och fusioner. Färre företag innebär att marknadskoncentrationen ökar och att kon- kurrensen minskar.

En majoritet av företagen uppvisar en positiv vinst och relativt god stabilitet. En annan effektiviseringstrend som kan skönjas är minskningen av tomkörningar och en ökad fyllnadsgrad per kör- ning (se avsnitt 12.9.3).

Andelen inhyrda fordon ökar, vilket är en trend som avspeglas även i andra delar av ekonomin. Inhyrning av personal eller fordon är ett sätt att öka flexibiliteten hos företagen, men innebär sam- tidigt en ökad osäkerhet för personalen.

116 Transportstyrelsen (2015), Godstrafikmarknaden på väg – producenter.

819

Konsekvenser

SOU 2017:11

Åkeribranschens lönsamhet, effektivitet, stabilitet

Åkeriföretagens lönsamhet är relativt god

Åkeribranschens ekonomisk-finansiella status och välmående har betydelse för dess motståndskraft mot den sortens ekonomiska på- frestningar som en vägskatt kan innebära. Även företagens förut- sättningar att kunna övervältra ökade kostnader på sina kunder eller leverantörer påverkas av företagets finansiella situation.

Enligt åkeriföretagens egen branschanalys från 2012 har de mest lönsamma delbranscherna åren 2006–2010 varit jordbruks-, tank-, bygg- och anläggningstransporter samt (när-)distribution. Minst lönsamma har delbranscherna skogs- och fjärrtransporter varit.117

Liksom inom andra branscher har åkeriföretagen ofta såväl egna anställda som inhyrda förare och chaufförer, för att parera sväng- ningar i efterfrågan. Det finns en trend mot en större andel inhyrd personal för att öka flexibiliteten och detta innebär en omflyttning av företagets kostnader från posten personalkostnader till övriga externa kostnader i företagets årsredovisning.

Enligt Transportstyrelsens analys hade år 2013 cirka två tredje- delar av aktiebolagen i åkeribranschen en positiv lönsamhet, sett till avkastning på eget kapital. Fördelningen av aktiebolagens avkast- ning kan liknas vid en klockformad normalfördelningskurva där den största gruppen aktiebolag (knappt 1 000 stycken) ligger i intervallet 0–5 procents avkastning på det egna kapitalet. Den näst största gruppen ligger i intervallet 5–10 procents avkastning och den tredje största gruppen har mellan 0 och -5 procents avkastning.

Medianvärdet för avkastningen på eget kapital är högre för före- tag med fler anställda, vilket betyder att det verkar finnas skal- fördelar i åkeriverksamheten. Lönsamheten är störst för de största och de minsta företagen, medan lönsamheten är lägre för de mellan- stora företagen. Såväl när det gäller avkastningen på eget kapital som på totalt kapital är situationen markant sämre för företag utan några anställda, jämfört med de företag som har åtminstone en anställd.

117 Sveriges Åkerier (2012), Branschanalys.

820

SOU 2017:11

Konsekvenser

Nettomarginalen är relativt god

Ett annat mått på lönsamheten är företagens nettomarginal, som framgår av resultaträkningen. Nettomarginalen anger hur stor andel av varje omsatt krona som blir kvar efter att företagets alla kost- nader har dragits av, förutom bolagsskatten. Det kallas också resultat efter finansiella poster. Enligt Transportstyrelsen har över 70 procent av aktiebolagen i åkeribranschen en positiv netto- marginal och 47 procent har 0–10 procents nettomarginal. Knappt en fjärdedel (23 procent) har en nettomarginal på 10 procent eller mer, vilket enligt Transportstyrelsen får anses relativt god. Liksom för avkastning på kapital är nettomarginalen för åkeriföretag utan anställda markant lägre i genomsnitt (under en procent) jämfört med de åkeriföretag som har en eller flera anställda (2–3 procent).

Åkeriföretagens ekonomiska stabilitet

Ett finansiellt nyckeltal som brukar användas för att beskriva den finansiella ”hälsan” hos bolag är soliditeten, som utgörs av andelen eget kapital i förhållande till totalt kapital. Soliditeten minskar med skuldsättningen och små företag med liten omsättning har ofta mindre möjligheter att låna, vilket gör att soliditeten blir hög. Större företag med högre lönsamhet och större möjligheter att låna får i stället en lägre soliditet. Det innebär att de mindre och svagt lönsamma företagen ser mer stabila och solida ut än de större och mer lönsamma företagen. Enligt Transportstyrelsen hade 95 pro- cent av aktiebolagen i åkeribranschen år 2013 en positiv soliditet och 34 procent hade minst 50 procents soliditet.

Av de enskilda näringsidkarna hade 81 procent en positiv soliditet och hälften av alla enskilda näringsidkare år 2013 hade en soliditet på minst 50 procent. Jämfört med aktiebolagen har de enskilda näringsidkarna således en större andel eget kapital, men är sam- tidigt generellt sett mindre i storlek.

Trenden bland åkeriföretagen att i allt högre utsträckning hyra eller leasa sina fordon kan minska behovet av att låna, men minskar också möjligheterna att ställa fordon som säkerhet för nya lån.

Transportstyrelsens rapport visar mer detaljerade uppgifter om ovanstående finansiella nyckeltal för åkeribranschen åren 2010–2013.

821

Konsekvenser

SOU 2017:11

Trafikanalys har uppgifter om utvecklingen inom åkerinäringen för åren fram till nyligen. Den genomsnittliga vinstmarginalen i åkeribranschen har legat mellan 3–5 procent under perioden 1997– 2015. År 2015 var vinstmarginalen 3,4 procent. Avkastningen på totalt kapital har legat på 6–9 procent under samma period, med ett genomsnitt på 7 procent. År 2015 var avkastningen på totalt kapital 6,2 procent. Man kan se att avkastningen varit på en lägre nivå efter finanskrisen än åren dessförinnan.118

Kostnader, priser och konkurrens

Tidigare beskrivna nyckeltal tar hänsyn till kostnaderna i företag- ens verksamhet, men det är ändå intressant att studera kostnads- sidan närmare. En bild av kostnadsvillkoren bidrar till en ökad förståelse för åkeribranschens ekonomiska styrka och sårbarhet.

Personalkostnader är den största kostnadsposten och utgör cirka hälften av kostnaderna. Drivmedel (diesel) är den näst största kost- naden med en andel på 12–25 procent, beroende på delmarknad. Vid långväga transporter ökar drivmedelskostnadens andel i förhållande till personalkostnaden och vid kortväga transporter ökar personal- kostnadens betydelse jämfört med drivmedelskostnaden. Fordons- kostnader i form av avskrivning, reparation och däckskostnader är mer lika mellan delmarknaderna och ligger på omkring 20–25 pro- cent. Administrationskostnaderna ligger på omkring 10–15 procent.119 De senaste åren har främst drivmedelskostnaderna och räntekostna- derna haft en sjunkande trend.

På grund av overheadkostnaderna som det innebär att ha många fordon, är de minsta och de största åkerierna generellt sett mer lönsamma än de mellanstora företagen.

För de minsta åkeriföretagen med 0–1 anställda har de samman- lagda lönekostnaderna minskat med 30–70 procent under åren 2010–2013. För de större företagen har däremot de sammanlagda löneutbetalningarna och andra ersättningar ökat.

Den genomsnittliga arbetskraftskostnaden per anställd (brutto- lön inklusive sociala avgifter, pensioner och löneskatt) har åren 2009–2013 minskat några procent för företag med 1–4 anställda,

118Trafikanalys (2016), Transportbranschens ekonomi 1997–2015, tabell 2.5c.

119Transportstyrelsen (2015), Godstrafikmarknaden på väg – producenter, s. 47; uppgifter om kostnadsandelar från Sveriges Åkeriföretags webbplats www.akeri.se

822

cabotage.123

SOU 2017:11

Konsekvenser

medan kostnaden har ökat omkring 10 procent för företag med 5–999 anställda. För de största företagen med 1 000–5 000 anställda har arbetskraftskostnaden per anställd ökat med i genomsnitt 25 pro- cent.120

Effekter på åkeriernas konkurrenssituation

Svenska åkeriföretag förlorar marknadsandelar

År 2007 gjordes en studie om småländska åkeriers konkurrenskraft och hur åkerierna anpassar sig till utvecklingen när marknaden avregleras. Studien fokuserade på godstransportörer i Jönköpings och Kronobergs län. Antalet lastbilscentraler hade 2007 halverats jämfört med 1990, och enbilsåkerierna hade blivit färre i takt med att de större åkerierna hade vuxit. Åkerierna i undersökningen såg inte andra trafikslag som ett konkurrenshot, utan som komplement. I stället var den största konkurrensen med andra åkerier, främst inom Sverige. Åkerierna kände inte av någon större konkurrens från utlandet, på grund av språkbarriärer och sämre lokalkännedom hos utländska åkare.121

Enligt Transportstyrelsens marknadsrapport från 2015 har de svenska åkeriföretagen förlorat marknadsandelar till utländska konkurrenter och konkurrensen är hårdast på delmarknaden för fjärrtransporter. På andra mer specialiserade eller lokala marknader är konkurrensen på grund av etableringshinder inte lika hård. Transportstyrelsen menar att trösklarna för in- och utträde på marknaden är relativt låga för åkeriföretagen, då tidsåtgång och kostnad för processen är relativt kort och flexibla lösningar finns för fordonsanskaffning (i form av leasing av fordon).122

Möjligheten för utländska åkerier att konkurrera på lokala eller geografiskt mindre marknader är reglerad genom regelverket för Trenden de senaste åren har varit ett ökat inslag av

120Transportstyrelsen (2015), Godstrafikmarknaden på väg – producenter, s. 51.

121Andersson, J. och Ståhl, J. (2007), Småländska åkeriers konkurrenskraft när marknaden avregleras?, Ekonomihögskolan, Växjö universitet.

122Transportstyrelsen (2015), Godstrafikmarknaden på väg – producenter.

123För en översikt av regelverket, se t.ex. Transportstyrelsens skrift Vägledning vid tolkning av bestämmelserna om cabotagetransporter och kombinerade transporter, 2016-10-12, www.transportstyrelsen.se/globalassets/global/vag/yrkestrafik/buss--och-godstrafik/ cabotagetransporter-och-kombinerade-transporter.pdf

823

Konsekvenser

SOU 2017:11

cabotagetransporter i Sverige. Det finns också möjligheter för utländska åkerier att konkurrera via det så kallade kombidirektivet124 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna, som nu ses över av EU-kommissionen.

Åkerinäringens internationella kostnadsbild

Trafikanalys gjort en kartläggning av åkerinäringens kostnadsbild i Sverige, Polen, Estland och Tjeckien.125 Kartläggningen ger en nu- lägesbild av hur konkurrenssituationen ser ut för svenska åkerier jämfört med utländska åkerier som är ofta förekommande i Sverige. De länder som har valts ut är vanligen förekommande som regi- streringsland bland utländska lastbilar i Sverige.

Kostnaderna har delats upp i fasta årliga fordonskostnader (fast avskrivning, ränta, fordonsskatt, vägavgift, försäkring) och rörliga, avståndsbaserade kostnader (rörlig avskrivning, däck, reparationer, drivmedel samt förarlöner och arbetsgivaravgifter).

Jämförelseobjekt i analysen är dragbil med släp (trailer), som är ett vanligt förekommande fordon i internationella transporter. Släpet kan dock se lite olika ut beroende på regler och krav i olika länder, vilket påverkar kostnaderna. När det gäller fordonskostnaden omfattas därför enbart dragbilen och inte släpet (trailern). För fordonsskatt, drivmedelsförbrukning och andra kostnader omfattas hela fordonsekipaget. Den årliga körsträckan antas vara 13 000 mil.

Sammanfattningsvis är åkerikostnaderna högst i Sverige, där- efter Polen, Tjeckien och lägst kostnader har Estland. De svenska kostnaderna ligger på omkring 1,4 miljoner kronor per år för en dragbil med trailer. Kostnaderna i Polen ligger på en nivå som är drygt 70 procent av den svenska nivån. Tjeckien och Estland ligger på cirka 64 procent av den svenska kostnadsnivån.

Den största skillnaden ligger i förarkostnaderna, där Polens förarkostnader ligger på knappt 60 procent av den svenska kostnads- nivån, Estland ligger på knappt 40 procent av den svenska nivån, och Tjeckien ligger på knappt 35 procent av den svenska nivån.

124Rådets direktiv 92/106/EEG av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna.

125Trafikanalys (kommande), En vägslitageskatt – Resultat från några genomförda analyser.

824

SOU 2017:11

Konsekvenser

De fasta fordonskostnaderna är lite högre i Sverige än i de övriga länderna på grund av att svenska åkerier ofta använder svensk- tillverkade dragfordon med tre axlar och starkare motor, medan man på kontinenten ofta använder tvåaxlade fordon med lite svagare motor. Dessutom är de svenska försäkringskostnaderna lite högre.

De rörliga fordonskostnaderna är också högre i Sverige, bero- ende på högre reparations- och servicekostnader samt högre driv- medelskostnader. Dieselpriset är högre i Sverige än i de flesta andra länder inom EU.

Eftersom kostnadsnivån är högre i Sverige än i de övriga länd- erna, kommer en vägskatt som tas ut med samma belopp för samma ekipage oavsett land att innebära en relativt sett mindre kostnads- ökning för svenska åkerier jämfört med de utländska åkerierna.

Med en årlig körsträcka på 13 000 mil för jämförelsefordonet innebär en skatt på 1 krona per fordonskilometer en ökad årskostnad på 9 procent för svenska åkerier, och en ökad årskostnad på 13–14 procent för åkerier från övriga undersökta länder. Om vi räknar med enbart halva körsträckan, 6 500 mil, ökar årskostnaden med 11 procent för svenska åkerier och med 16–20 procent för de utländska. Även om den relativa kostnadsökningen blir lägre för svenska åkerier, innebär det att konkurrensnackdelen gentemot utländska åkerier blir större.

Dieselpriser inom EU

Figur 12.1 visar utvecklingen för dieselpriset mellan åren 2006 och 2016 i ett urval av närliggande länder. Sverige har haft det näst högsta priset efter Storbritannien (UK) under hela perioden. I Storbritannien har dieselpriset minskat med 3 procent sedan 2006. I Tyskland och Tjeckien har priset minskat med 6 procent och i Polen har dieselpriset minskat med 13 procent sedan 2006. I Sverige är dieselpriset fortfarande 14 procent högre än 2006 och i Finland är priset fortfarande 13 procent högre än 2006.

825

Konsekvenser

SOU 2017:11

1,8						Storbritannien (UK)
						Storbritannien (UK)
1,7						Sverige
1,6						Finland
1,5						Danmark
1,5						Nederländerna
1,4						Nederländerna
1,4						Rumänien
						Rumänien
1,3						Tyskland
1,2						Bulgarien
1,1						Estland
1,1						Tjeckien
1						Tjeckien
1						Litauen
0,9						Litauen
0,9						Lettland
						Lettland
0,8						Polen
2006	2010	2011	2013	2014	2015	2016*

* Jan–juni 2016.

Källa: EU Pocketbook Energy 2016, Prices of transport fuels, figur 2.13.1, s. 123, http://ec.europa.eu/energy/en/statistics/energy-statistical-pocketbook

Figur 12.2 visar dieselpriset i februari 2016 i de olika länderna inom EU. Sverige har näst högst pris, medan grannländerna Polen, Estland, Lettland och Litauen tillsammans med Tjeckien har bland de lägsta dieselpriserna i hela EU.

1 400

1 200

1000

800

600

400

200

Storbritannien (UK)

Sverige

Malta

Italien

Finland

Portugal

Danmark

Cypern

Nederländerna

Irland

Frankrike

Belgien

Tyskland

Slovenien

Kroatien

Rumänien

Grekland

Ungern

Slovakien

Österrike

Estland

Spanien

Tjeckien

Litauen

Lettland

Bulgarien

Luxemburg

Polen

Källa: EU Weekly Oil Bulletin, 29 feb 2016, http://ec.europa.eu/energy/en/statistics/weekly-oil-bulletin

826

SOU 2017:11

Konsekvenser

12.10.9 Effekter för jordbruks- och livsmedelssektorn

Ökade kostnader för jordbruks- och livsmedelssektorn

Jordbruks- och livsmedelssektorn är närliggande sektorer som båda har omfattande transporter. Bortsett från samlastat styckegods, som är en blandad kategori, är livsmedelsindustrin den sektor som har det största enskilda transportarbetet med lastbil. När det gäller trafikarbetet uppskattas livsmedelsindustrins transporter utgöra 403 miljoner fordonskilometer, vilket motsvarar cirka 14 procent av det samlade inrikes trafikarbetet. Transporterna inom jordbruk (inklusive fiske) uppgick år 2015 till 111 miljoner fordonskilometer (tabell 12.18).126

För livsmedelsindustrin skulle vägskatten innebära en samman- lagd kostnad på 400–500 miljoner kronor och kommittén beräknar att kostnaderna för livsmedelsindustrin kan innebära en transport- kostnadshöjning på omkring 8 procent. För jordbruket kan väg- skatten innebära en sammanlagd kostnad på 100–150 miljoner kronor, vilket kan innebära en transportkostnadshöjning på 5–6 pro- cent, då jordbrukssektorn allmänt sett är lite mindre beroende av vägtransporter än livsmedelsindustrin (tabell 12.20).

Det är svårt att bedöma möjligheterna för livsmedelsindustrin att övervältra sina kostnader på kunder, konsumenter och leveran- törer. Mejerinäringen har långa och tunga transporter av mjölk och kan komma att ha svårt att övervältra sina kostnader på sina kunder. Norrmejerier menar att man har transporter på 900 000 mil per år, vilket skulle innebära skattekostnader på omkring 9–12 miljoner kronor per år beroende på hur transportmönstret ser ut. År 2007 räknade LRF med att en vägskatt på 2 kronor per kilometer skulle ge en kostnadseffekt på i genomsnitt 4,5 öre per kilogram invägd mjölk. På grund av genomsnittligt längre transportavstånd mellan gård och mejeri skulle det bli lite mer i norra Sverige och lite mindre i södra Sverige.127 Utan att räkna på pris- och kostnadseffekter sedan år 2007 bedömer kommittén att LRF:s siffror kan gälla som ett riktmärke för effekterna inom mejerinäringen.

126Varugrupp 1, borträknat rundvirke.

127Inlaga från Lars-Erik Lundkvist (LRF) den 15 juni 2016.

827

Konsekvenser

SOU 2017:11

Vilka effekter dessa kostnadshöjningar får beror på hur kon- kurrenssituationen och lönsamheten ser ut inom jordbruks- respek- tive livsmedelssektorn.

En vägskatt drabbar svenska livsmedelsproducenter, men inte konkurrerande producenter på en världsmarknad. Jordbruksverket (2008) menar därför att en vägskatt skulle minska den svenska livsmedelsindustrins konkurrenskraft på den internationella mark- naden.128 Jordbruksverket bedömer också att svenska livsmedels- exportörer kan få svårt att kompensera sig för skatten genom en höjning av exportpriserna. Konkurrensförhållandena inom den svenska livsmedelsmarknaden kommer dock enligt Jordbruksverket inte att påverkas på samma sätt, eftersom både svenskproducerade och importerade varor kommer att bli föremål för skatteuttag.

Jordbrukets konkurrenskraft

Detta avsnitt baseras till stor del på en rapport av Jordbruks- verket.129 Svenskt jordbruk har i många delar halkat efter i listan av de mest konkurrenskraftiga länderna. Flertalet av de indikatorer på konkurrenskraft pekar på att det svenska jordbruket har ett ogynn- samt läge jämfört med andra länder i EU och utvecklingen ser ut att fortsätta i den riktningen. Förvisso har Sverige fortfarande en hög avkastningsnivå i flera produktionsgrenar, som delvis kan för- klaras av att det över tid har gjorts satsningar på forskning och ut- veckling (FoU) samt utbildning. Dessa satsningar har dock minskat på senare tid vilket gjort att risken ökat för att vi får en framtid med avtagande- eller negativ produktivitetsutveckling. En minskad investeringstakt i realkapital, humankapital och FoU är därmed antagligen den starkaste bakomliggande faktorn till den sämre utvecklingen av det svenska jordbrukets konkurrenskraft.

Svenskt jordbruk verkar på en gemensam EU-marknad. För att uppnå de politiska målen för inkomster, miljö, landskapets utseende, regionalpolitik m.m. finns inom EU dels ett gränsskydd mot länder utanför EU för att upprätthålla prisnivån, dels exportbidrag som stöd för export av överskott och därutöver direkta stöd. Resurs-

128Jordbruksverket (2008), Remiss avseende rapporter om konsekvenser vid införandet av kilometerskatt, 2008-09-08, dnr Fi2008/2023, Regeringskansliet.

129Jordbruksverket (2016), Vad påverkar svensk konkurrenskraft?, Rapport 2016:7.

828

SOU 2017:11

Konsekvenser

utnyttjandet av mark är en av de viktigaste faktorerna för jord- brukets konkurrenskraft. EU:s jordbrukspolitik försvårar en inter- nationell jämförelse, men studier visar att andelen obrukad jordbruks- mark i Sverige är bland de högsta inom EU. Medelarealen för svenskt jordbruk har ökat betydligt långsammare än i de flesta övriga EU-länder. För mjölkproduktionen har strukturrationaliseringen gått snabbare i Sverige än i många andra närliggande länder, främst beroende på stark teknikutveckling och relativt stora investeringar för ekologisk produktion.

Marknadsregleringen med importtullar eller produktionsbegräns- ningar inom jordbruket har successivt minskat, vilket har gjort att marknadskrafterna i större utsträckning driver konkurrenskraften inom EU. Handelsnettot kan ses som en indikator på konkurrens- kraften och under perioden 2001–2011 har Sverige mer än fördubblat sitt handelsunderskott, det vill säga minskat sin internationella marknadsandel och konkurrenskraft inom jordbruket.

Lönsamheten inom jordbruket

Studier visar att lönsamheten generellt sett är låg inom svenskt jordbruk och att enbart tre av fem företag är lönsamma utan jord- bruksstöd. Avkastningsnivån varierar kraftigt inom olika delar av jordbruket. Mjölksektorn ligger i den absoluta toppen vid en jäm- förelse med andra EU-länder, medan spannmålsodlingen har en låg avkastning. Både mjölksektorn och spannmålsodlingen har en låg tillväxttakt på avkastningen, vilket delvis skulle kunna bero på övergången till ekologisk produktion (där produktiviteten är lägre och därför håller tillbaka tillväxten för sektorn som helhet).

Lönsamheten varierar mycket mellan gårdar och över tid, men generellt sett behålls lönsamhetsnivån för respektive gård över tid. Den största variationen ser man främst mellan och inom gårdar, men också mellan lokalisering och typ av specialisering. Generellt sett tycks större gårdar med relativt hög kapitalisering och intensivt jordbruk vara mer lönsamma och produktiva samt mindre beroende av stöd. Dessa företag är ofta mer belånade och mer beroende av anställd personal och arrenderad mark. Ökningen i produktivitet är främst relaterad till högre teknisk effektivitet och bättre fördelning av insatsvaror, vilka båda är nära relaterade till företagets ledarskap och strategi.

829

Konsekvenser

SOU 2017:11

Parlamentariska landsbygdskommittén skriver i sitt delbetän- kande På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – lands- bygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26) att ökningen i jordbrukets omsättning har varit stark i alla kommun- typer utom i storstäderna trots att sysselsättningen har minskat kraftigt. Detta pekar på att det har skett en teknikutveckling i jord- bruksföretagen där arbetskraft ersatts med maskinkraft. En ökad produktivitet har också stimulerat tillväxten i förädlingsvärde.

Strukturrationaliseringen leder till längre transporter

Strukturrationaliseringen och teknikutvecklingen har gått hand i hand mot ett minskat behov av arbetskraft, samtidigt som ny teknik har förändrat kompetenskraven på den arbetskraft som efterfrågas. Sverige har ett av de högsta kostnadslägena för arbete inom EU, medan länderna i Centraleuropa och Östeuropa har de lägsta kostna- derna. Den svenska arbetskraftens höga kostnadsläge innebär sam- tidigt ett stort humankapital med högt kunskapsinnehåll och kost- nadsläget behöver därför inte vara ett problem. Studier visar att jordbruksrelaterad utbildning bland jordbruksföretagens personal har betydelse för jordbrukets produktivitet. Strukturrationaliser- ingen leder också till ökade avstånd och längre transporter.

Jordbruk med internationell handel är mer produktiva

Förädlingsvärdet inom jordbruket har de senaste åren haft en lik- artad utveckling i alla de nordiska länderna. Sverige har dock tenderat att sjunka relativt djupt vid nedgångar och har inte tenderat att öka lika mycket som andra EU-länder vid uppgångar. Studier visar att jordbruksföretag som handlar internationellt har en högre produktivitet än företag som enbart är engagerade på den svenska marknaden. Det gäller även inom andra sektorer och kan delvis bero på att internationell handel leder till en ökad kunskaps- och teknikspridning med positiv effekt på produktiviteten. Likaså tycks intresse för den egna ekonomin och en överblick och kunskap om kostnader och intäkter ge ökad effektivitet och förutsättningar att möta motgångar.

830

SOU 2017:11

Konsekvenser

Livsmedelsindustrin i Sverige

Detta avsnitt baseras i hög grad på en rapport av Jordbruksverket.130 Livsmedelsindustrin är Sveriges fjärde största tillverkningsindustri och inkluderar livsmedelsframställning, dryckesframställning samt tobaksvaruframställning. Inom livsmedelsindustrin är slakt- och köttvaruindustrin störst sett till omsättning och produktionsvärde, medan sektorn bageri- och mjölprodukter har störst antal företag och anställda. Liksom i många andra branscher är de flesta före- tagen inom livsmedelsindustrin små, men den större delen av till- verkningen sker i de stora företagen.

Den kraftiga strukturomvandlingen har skett senare inom livs- medelsindustrin än inom andra branscher och den pågår för fullt. Antalet företag ökar totalt sett, medan antalet sysselsatta fortsätter att minska, främst i de större företagen.

Livsmedelsindustrin skapar sysselsättning i alla län, men den har sin tyngdpunkt i södra Sverige. Lönsamheten för livsmedels- industrin som helhet ligger på en relativt stabil nivå jämfört med andra stora sektorer inom tillverkning, men de stora jordbruksnära sektorerna har den lägsta lönsamheten. Marknadskoncentrationen inom dagligvaruhandeln är högre i Sverige än i många andra länder.

Sverige är nettoimportör av livsmedel och jordbruksvaror. Handelsunderskottet har dock stabiliserats något under senare år. Sverige exporterar främst till grannländerna, där Norge är den största handelspartnern. På senare år har dock exporten till Kina, Indien och andra fjärran länder ökat.

Inom så kallade bearbetade jordbruksvaror utgör spritdrycker, bröd- och bakverk, beredningar och choklad- och sockerkonfektyr 70 procent av exporten. Av dessa har exporten av spritdrycker minskat i värde, medan övriga har ökat i värde. Bearbetade jord- bruksvaror finns inte med i EU:s Amsterdamfördrag och omfattas därför inte av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa produkter är föremål för råvarukostnadsutjämning, vilket betyder att de får exportbidrag och tullsatser som motsvarar skillnaden mellan världs- marknadspriserna och EU:s priser. Effekten av detta blir frihandels- liknande för de länder som är med i systemet, t.ex. Norge och Schweiz.

130 Jordbruksverket (2012), Marknadsöversikt – Livsmedelsindustrin, Rapport 2012:42.

831

Konsekvenser

SOU 2017:11

Konkurrenssituationen i livsmedelsindustrin

Konkurrenssituationen inom Sverige

Livsmedelsindustrin i Sverige har länge varit skyddad från inter- nationell konkurrens och priserna har därmed inte varit beroende av priserna i andra länder. Sveriges medlemskap i EU har ökat kon- kurrensen och utjämnat priserna mellan Sverige och andra länder.

En stor del av transporterna sker inom dagligvaruhandeln. Jämfört med andra länder är marknadskoncentrationen hög i den svenska dagligvaruhandeln. De tre största kedjorna stod år 2011 för 90 procent av omsättningen och 85 procent av försäljningen. Mark- nadsledaren ICA hade samma år närmare 50 procent av marknaden.131

Detaljhandelsmarknaden är i stor utsträckning lokal och marknadsmakten ligger huvudsakligen hos de stora detaljhandels- företagen, snarare än hos livsmedelsproducenterna. Vid prissätt- ningen av livsmedel har därför de stora detaljhandlarna en starkare förhandlingsposition än livsmedelsproducenterna. Priskonkurrensen uppstår då mellan de olika livsmedelsproducenterna i kampen om att få sälja sina produkter, vilket pressar ned inköpspriset på jord- bruksvaror och livsmedel.132 Livsmedelsproducenterna kommer därför att ha svårt att övervältra sina kostnadsökningar av en väg- skatt, utan de kommer sannolikt att bäras av livsmedelsproducenterna själva. Detaljhandlarna (ICA, Coop, Axfood, Bergendahls) kan däremot sannolikt övervältra en del av sina ökade kostnader på så- väl leverantörer (producenterna) som slutkonsumenterna av livs- medel. Kommittén uppskattar en höjning av konsumentpriserna inom livsmedelssektorn till storleksordningen 0,15–0,20 procent (tabell 12.31).

Livsmedelsproducenterna får därmed ökade kostnader, dels på grund av de egna transporterna, dels på grund av viss övervältring från detaljhandelsledet. Om vi utgår från en genomsnittlig relativ kostnadshöjning inom varugruppen livsmedel kan vi därför anta att producenterna får en kostnadshöjning som ligger över gruppens

131Jordbruksverket (2012), Marknadsöversikt – livsmedelsindustrin, Rapport 2012:42.

132Detta leder i sin tur till utslagning och övertagande av mindre lönsamma livsmedels- producenter, t.ex. mjölkproducenter och grisuppfödare, som i sin tur ökar koncentrationen i producentledet.

832

SOU 2017:11

Konsekvenser

genomsnitt, medan detaljhandeln får en kostnadsökning som ligger under genomsnittet.

Livsmedel transporteras i hög grad av transportägarna själva, det vill säga av de stora livsmedelsgrossisterna (t.ex. COOP, ICA, Axfood och Bergendahls). Trafikanalys har studerat transport- mönstren inom denna bransch närmare, se nedan. De största varu- flödena (godsmängderna) till butiker (vilket sker med lastbil) går inom Stockholms län (15 procent), inom Västra Götalands län (13 procent) och inom Skåne län (10 procent). Dessa inomregionala flöden utgör därmed 38 procent av den sammanlagda varumängden av livsmedel som går från terminaler till butiker med lastbil.

Den internationella konkurrensen

Livsmedelsföretagen producerar dels för den svenska marknaden, dels för den utländska marknaden. Inom Sverige är livsmedels- industrin främst leverantör till de stora detaljhandelskedjorna, som har den stora marknadsmakten (se ovan).

Till skillnad från flera andra industrier var livsmedelsindustrin länge skyddad från internationell konkurrens och livsmedelspriserna var högre i Sverige än i många andra länder. Sveriges inträde i EU gjorde att den europeiska marknaden öppnades och konkurrensen ökade kraftigt. Det ledde bland annat till kraftigt sänkta livsmedels- priser i Sverige.

I motsats till vad många trodde har den svenska livsmedels- exporten ökat mycket positivt efter inträdet i EU. Sverige har under många år haft en kontinuerlig ökning av såväl import som export av jordbruksprodukter och livsmedel. Nästan all import av livsmedel till Sverige kommer från andra EU-länder, framför allt från Danmark, Tyskland och Nederländerna. I den importen ingår dock en del import från länder utanför EU, eftersom produkter som kommer till EU via Rotterdam och därifrån till Sverige räknas som import från Nederländerna. Svensk export går i första hand till Norge, Danmark och Finland, men också i hög grad till Tyskland och USA.

833

Konsekvenser

SOU 2017:11

Lokaliseringsmönster och lönsamhet i livsmedelsindustrin

Livsmedelssektorn har sin tyngdpunkt i södra Sverige

Livsmedelsindustrin är den geografiskt mest spridda industrin i Sverige, men har som nämnts viss tyngdpunkt i södra Sverige. År 2004 fanns tre fjärdedelar av antalet sysselsatta i de fyra sydliga riksområdena133 (Sydsverige, Småland med öarna, Västsverige och Stockholm).134 Andelen sysselsatta i de fyra sydliga riksområdena var densamma år 2010, efter att antalet sysselsatta hade minskat med i genomsnitt knappt 10 procent. Den största minskningen av antalet sysselsatta under perioden 2004–2010 skedde i riksområdet Mellersta Norrland (Västernorrlands och Jämtlands län) med drygt 30 procent. Efter 2010 har sysselsättningen totalt sett fortsatt att minska inom livsmedelsindustrin. Åren 2010–2014 har antalet an- ställda minskat med 5 procent i genomsnitt. Störst har minskningen varit i riksområdena Norra Mellansverige med 26 procent och Mellersta Norrland med 13 procent, men också i Sydsverige har antalet anställda minskat med 8 procent. Dessa relativt kraftiga minskningar har uppvägts något av en ökning med knappt 6 procent i Stockholm. Den sammanlagda minskningen har dock varit 5 pro- cent.

Sysselsättningen har minskat i alla areella näringar mellan åren 1990 och 2010, mest inom jordbruket och minst inom skogsbruket.135

Livsmedelsindustrin på landsbygden

Svensk livsmedelsindustri är i dag mindre koncentrerad till städerna än vad som var fallet under 2000-talets början. I dagsläget är arbets- tillfällena i industrin tämligen jämt fördelade mellan stad och lands- bygd.136 Denna utveckling kan till viss del förklaras av att den mer storskaliga livsmedelsindustrin har blivit mer exportorienterad

133Riksområde avser nivån NUTS 2 i den regionala indelningen som används inom EU för statistikredovisning. Se Kommissionens förordning (EG) nr 105/2007 av den 1 februari 2007 om ändring av bilagorna till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS).

134Jordbruksverket (2012), Marknadsöversikt – livsmedelsindustrin, Rapport 2012:42.

135Parlamentariska landsbygdskommitténs delbetänkande På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26).

136Parlamentariska landsbygdskommitténs delbetänkande På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26).

834

SOU 2017:11

Konsekvenser

under det senaste årtiondet. Den storskaliga produktionen är där- med inte enbart inriktad på den inhemska marknaden, vilket har minskat behovet av att vara lokaliserad i närheten av storstäderna. Produktionen kan därför i större utsträckning placeras i mindre orter där markpriserna är lägre, tillgången till arbetskraft är god och där tillgängligheten till inhemska och utländska marknader via vägtransporter fungerar väl.

Skattningar som Jordbruksverket har gjort pekar på att det finns ett samband mellan andelen sysselsatta i primärproduktion och livsmedelsindustrins storlek på regional nivå. Detta tyder på att det finns fördelar för företag inom livsmedelsförädling att lokalisera sig nära primärproduktionen. En region som är specialiserad mot jordbruk tenderar därför att ha en stor livsmedelsindustri. Den små- skaliga livsmedelsförädlingen sker ofta i direkt anslutning till primär- produktionen och kan därmed sägas vara direkt länkad till jord- brukssektorn.

Samtidigt är den småskaliga livsmedelsproduktionen beroende av närhet till en lokal marknad med stark köpkraft. Detta förklarar varför de småskaliga livsmedelsföretagen i Sverige i hög grad är koncentrerade till storstadsregionerna och till områden som attraherar många besökare.

Förväntade effekter

Som kommittén har varit inne på ovan får livsmedelsindustrin en förväntad genomsnittlig transportkostnadsökning i storleksord- ningen 7–8 procent beroende på grad av övervältring från åkerierna (tabellerna 12.27 och 12.31). Beroende på övervältringsmöjlig- heterna inom livsmedelsindustrin leder denna transportkostnads- ökning till en ökning av produktionskostnaderna med omkring 0,17–0,4 procent i genomsnitt och i samma storleksordning i för- hållande till omsättningen (tabellerna 12.27 och 12.31).

Tidigare studier har kommit fram till att transportpriselasticiteten inom livsmedelsindustrin är svagt positiv, men kommittén tvivlar på att de ökade kostnaderna kommer att påverka sysselsättningen inom livsmedelsindustrin positivt. Kommitténs bedömning är snarare att vägskattens kostnader förstärker den ovan beskrivna strukturrationaliseringen.

835

Konsekvenser

SOU 2017:11

		137
	14000	2010
	12000	2010
	12000	2014
	10000	2014
	10000
	8000
	6000
	4000
	2000
	0

Källa: SCB, Företagens ekonomi, egen bearbetning.

Med tanke på jordbrukets rationalisering som har lett till långa trans- portavstånd kan det finnas skäl att tro att småskaliga livsmedels- företag i anslutning till jordbrukssektorn likaså har långa avstånd för sin avsättning och kommer att påverkas mycket. Nischade livs- medelföretag med relativt få konkurrenter har större möjligheter till övervältring på konsumenterna, medan jordbruksnära företag med mer konventionella produkter kan förväntas ha fler konkurren- ter och pressade marginaler.

Kostnadseffekterna skiljer sig åt mellan delsektorer inom livs- medelsindustrin. Jordbruksnära delsektorer som t.ex. mejerinäringen kan påverkas av kostnadsövervältring från såväl leverantörer som köpare, vilket kan göra att kommitténs kostnadsbedömningar är underskattade.

Kostnadseffekterna kan förväntas vara stora i län i norra Sverige med långa avstånd. Mejerinäringen i norra Sverige har långa avstånd och konventionella produkter med hård konkurrens och löper stor

137 Riksområde avser nivån NUTS 2 i den regionala indelningen som används inom EU för statistikredovisning. Se Kommissionens förordning (EG) nr 105/2007 av den 1 februari 2007 om ändring av bilagorna till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS).

836

SOU 2017:11

Konsekvenser

risk för övervältring från både leverantörer och köpare. Vägskatten kan förväntas förstärka rationaliseringen inom främst mejerinäringen och annan jordbruksnära produktion och därmed leda till minskad sysselsättning främst i norra Sverige.

1200

2010

1000

2014

800

600

400

200

0-19	20-49	50-99	100-249	250+
anställda	anställda	anställda	anställda	anställda

Källa: SCB, Företagens ekonomi, egen bearbetning.

12.10.10Effekter på skogsindustrin

Statistiken verkar underskatta skogstransporterna

Skogsnäringen kan grovt sett delas upp i skogsbruk respektive skogs- industri, där skogsindustrin i sin tur består av trävaruindustrin respektive massa- och pappersindustrin.

Enligt skogsbrukets forskningsinstitut Skogforsk (2007) körde skogsnäringen cirka 491 miljoner kilometer år 2005, varav skogs- bruket (rundvirke, massaved, timmer, trädrester) stod för 296 miljo- ner kilometer.138 Av Skogforsk (2012) framgår att skogsbruket 2010 hade ett trafikarbete på 306 miljoner kilometer, varav 294 miljoner kilometer (96 procent) gick på allmänna vägar.139

Av Trafikanalys statistik framgår att skogsrelaterade varugrupper (trävaror och rundvirke) hade år 2010 ett trafikarbete på samman-

138Skogforsk (2007), Effekter på skogsbruket av en kilometerskatt, s. 11 f.

139Skogforsk (2012), Skogsbrukets transporter 2010, Skogforsk rapport 791-2013.

837

Konsekvenser

SOU 2017:11

lagt cirka 374 miljoner fordonskilometer, varav 246 miljoner närmast kunde härledas till skogsbruket (tabell 12.18).140 År 2015 var mot- svarande sammanlagda siffra 274 miljoner kilometer enligt samma tabell.141

Trafikanalys statistik verkar därmed ha underskattat skogsbrukets transporter år 2010 med ungefär 20 procent (294/246=1,195). För år 2015 ser underskattningen ut att vara mindre, närmare 10 pro- cent (294/274=1,07).

Skogsnäringens trafikarbete används i kommitténs alternativa beräkningar av effekterna på produktionskostnaden (tabell 12.29). Utifrån försiktighetsprincipen har kommittén valt att ta hänsyn till dessa skillnader i statistik genom att i sina beräkningar räkna upp skogsnäringens och övriga sektorers trafikarbete med 20 procent. Beroende på hur väl statistiken representerar det verkliga trafik- arbetet i övriga sektorer kan produktionskostnadsökningarna i tabell 12.29 vara överskattade.

En jämförelse kan också göras mellan å ena sidan kommitténs uppskattade transportkostnad per kilometer inom skogsnäringen och å andra sidan transportkostnaden utifrån Skogforsks uppskatt- ningar. Enligt Skogforsk (2007, sid 11) var skogsbrukets transport- kostnad 3 749 miljoner kronor. Det betyder att transportkostnaden per kilometer var 12,7 kronor (=3 749/296). Om vi räknar upp denna kostnad med KPI mellan år 2005 och 2014 (cirka 11,8 pro- cent) skulle det motsvara 14,2 kronor (=12,7×1,118) i 2014 års prisnivå. Denna kostnad kan jämföras med kommitténs uppskattade transportkostnad för timmerbil i tabell 12.24 som är 13,1 kronor, en skillnad på 8 procent.

Med en transportkostnad på 14,2 kronor per kilometer skulle en vägskatt på 1,11 kronor per kilometer innebära en kostnadsökning på 7,8 procent i stället för de 8,5 procent som tabell 12.24 visar och som är den transportkostnadsökning som kommittén har utgått från i sina uppskattningar av övriga kostnader. Enligt Skogforsk (2007) skulle en vägskatt (kilometerskatt) på 1,20 kronor innebära en transportkostnadsökning för skogsbruket på 9 procent.142

140Rundvirke (188 miljoner fordonskm)+ Flis och sågavfall (58 miljoner fordonskm).

141Skogsstyrelsens statistik över virkestransporter i Skogsstatistisk årsbok baseras på, och hän- visar till, Trafikanalys lastbilsundersökning.

142Skogforsk (2007), Effekter på skogsbruket av en kilometerskatt, tabell 4, s. 11.

838

SOU 2017:11

Konsekvenser

Kommittén uppskattar att trävaruindustrin till följd av väg- skatten får ökade transportkostnader med 7–8 procent, medan skogsbruket (sågverk) får en ökning med omkring 5–6 procent och massa- och pappersindustrin får en transportkostnadsökning på omkring 2–3 procent (tabellerna 12.27 och 12.31).

Dessa relativa kostnadshöjningar beräknas motsvara omkring 347 miljoner kronor för skogsbruket, 144 miljoner kronor för trä- varuindustrin och 58 miljoner kronor för massa- och pappers- industrin, baserat på deras respektive trafikarbete (tabell 12.31). Kommittén har i sina beräkningar utgått från att transportköparna generellt sett kan övervältra hälften av sina kostnader på konsumenter och leverantörer. Kostnaderna skulle då motsvara 0,02 procent av produktionskostnaderna för massaindustrin, 0,08 procent för trä- varuindustrin och 0,25 procent av produktionskostnaderna för skogsbruket (tabell 12.31).

Kommittén bedömer dock, med tanke på att skogsbruket kan förväntas ha relativt svårt att övervältra sina kostnadsökningar till 50 procent, att den uppskattade produktionskostnadsökningen på 0,25 procent för skogsbruket kan vara underskattad. Trävaru- respektive massaindustrin kan å andra sidan förväntas att i vissa fall övervältra mer än 50 procent av sina kostnadsökningar. Deras upp- skattade produktionskostnadsökningar på 0,02 procent respektive 0,08 procent kan i så fall vara överskattade.

Övervältringseffekter

Övervältring bakåt i förädlingskedjan

En möjlig utveckling är att såväl skogsbruk som trävaru- och massaindustrin på lång sikt övervältrar en stor del av sina kostnader bakåt i förädlingskedjan, vilket i så fall på sikt kommer att påverka skogsägare och lönsamheten i att äga skog.

Enligt Skogforsk (2007) sker prissättningen av skogsindustri- produkter på en global marknad, vilket försämrar möjligheterna till övervältring framåt i förädlingskedjan. I stället kommer kostnader inom skogsnäringen att övervältras bakåt i förädlingskedjan, sanno- likt till skogsbruk och skogsägare.

Ökade kostnader för skogsbrukets råvaror kan resultera i ett minskat utbud av skogsråvara för skogsindustrin och energisektorn,

839

Konsekvenser

SOU 2017:11

främst i områden med långa transportavstånd som Norrlands inland och de så kallade skogslänen. Som ett sätt att upprätthålla lönsam- heten i skogsbruket ser Skogforsk en risk att skogsvårdsåtgärderna minskar, vilket kan få till följd att skogsproduktionen och av- verkningsnivån sjunker på sikt, vilket i sin tur skulle kunna leda till ökade priser på massaved och skogsbränsle.143

Kommittén bedömer i förhållande till andra faktorer att väg- skattens långsiktiga effekter på priserna på skogsbränsle och biodriv- medel är svårbedömda, men sannolikt blir de relativt marginella. Dock bedömer kommittén att vägskatten kan öka den redan rela- tivt höga efterfrågan på lågbeskattade biodrivmedel. Enligt Energi- myndighetens långsiktiga scenarier över energisystemet väntas användningen av biodiesel (redan innan införandet av en vägskatt) öka fram till år 2030.144 En långsiktigt ökad efterfrågan på biodriv- medel har positiva effekter på lönsamheten av skogsvård och skogs- bruk, vilket kan överväga de negativa effekterna av kostnadsöver- vältringen.

Kommittén har svårt att bedöma hur effekterna för fasta bio- bränslen (massaved och skogsbränsle) skiljer sig från effekterna för flytande biobränslen. Kommittén bedömer dock att kostnads- och övervältringseffekter är likartade när det gäller fasta respektive flytande biobränslen.

Utveckling mot bioekonomi motverkar övervältringen bakåt

Skogforsk (2007) skriver också att med en ökad fokusering på klimatfrågan och energifrågan i samhället tillsammans med en ökad efterfrågan på förnybara bränslen kan grunderna för kostnads- fördelningen bli annorlunda. I det fallet skulle en betydande del av kostnadsökningen kunna tas ut via produktpriset och/eller fördelas med hänsyn till omsättning eller vinst hos aktörerna i råvaruledet.145

Skogforsk (2007) såg tecken på effekter av en sådan utveckling och kommittén bedömer att en sådan utveckling i samhället med fokus på klimat, energi och förnybara bränslen har fortsatt de senaste åren. Det pekar mot att fördelningen av vägskattens kost-

143Skogforsk (2007), Effekter på skogsbruket av en kilometerskatt, s. 24 f.

144Energimyndigheten (2014), Scenarier över Sveriges energisystem, ER 2014:19.

145Skogforsk (2007), Effekter på skogsbruket av en kilometerskatt, s. 26.

840

SOU 2017:11

Konsekvenser

nader inom skogsnäringen kan komma att jämnas ut mellan de olika leden i förädlingskedjan.

Enligt Skogsbarometern 2016 finns det just nu en hög investerings- vilja bland skogsägarna och investeringar i skogsmark ses som lön- samma. Många skogsägare skulle vilja köpa mer skogsmark om de fick möjlighet och tror på stigande priser på såväl skogsråvara som på fastigheter. Massa- och pappersindustrin är inne i en kraftig investeringsperiod där produktionen anpassas till ett förändrat efter- frågemönster med mindre export av grafiskt papper och mer export av förpacknings- och sanitetspapper. Även exporten av sågade trä- varor minskar. Exporten av massa är däremot stabil.146

Lokaliseringsmönster och lönsamhet inom skogsnäringen

Sysselsättning och anläggningsstorlek

Sysselsättningen inom skogsnäringen är jämnt fördelad mellan de båda sektorerna trä- och trävaruindustrin respektive massa- och pappersindustrin, med vardera omkring 27 000 anställda, det vill säga sammanlagt 54 000 anställda.

En tydlig skillnad mellan de båda sektorerna är att massa- och pappersindustrin har relativt få men stora anläggningar (arbets- ställen), medan trävaruindustrin har många men små anläggningar (arbetsställen). Trävaruindustrin hade år 2014 i genomsnitt 5 an- ställda per anläggning (arbetsställe). Jönköpings och Kalmar län hade de största anläggningarna med i snitt 10–11 anställda per anlägg- ning. Massa- och pappersindustrin hade samma år i genom- snitt 67 anställda per anläggning (arbetsställe). Norrbottens och Västernorrlands län hade de största bruken (arbetsställen) med uppåt 180 respektive 150 anställda i genomsnitt. Ett stort företag kan ha flera arbetsställen och därför skiljer sig antalet företag och arbetsställen åt.

146 Skogsbarometern 2016, Swedbank och Sparbankerna i samarbete med LRF Konsult, www.swedbank.se/foretag/skog-och-lantbruk/kunskapsbanken-skog-och-lantbruk/ barometrar/index.htm

841

Konsekvenser

SOU 2017:11

4500
4500		2010		2014
4000


3500
3500
3000
3000
2500
2500
2000
2000
1500
1500
1000
1000
500
500
0
	Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Örebro Västmanland Jönköping Kronoberg Kalmar Gotland Blekinge Skåne Halland V Götaland		Värmland Dalarna Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten

Källa: SCB Företagens ekonomi, egen bearbetning.

Parlamentariska landsbygdskommittén skriver i sitt delbetänkande

På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar (SOU 2016:26) att mellan åren 1990 och 2010 har sysselsättningen i skogssektorn vuxit i stor- stadskommuner och i tätortsnära landsbygdskommuner. Omsätt- ning och förädlingsvärde har dock utvecklats starkast i de mer glesa landsbygdskommunerna. I jämförelse med jordbruket har skogs- bruket haft en starkare ökning i omsättning och förädlingsvärde, vilket förklarar varför sysselsättningen inte har minskat på samma vis i skogsnäringen som i jordbruket.

Lönsamheten lägre inom trävaruindustrin

Massa- och pappersindustrin är mer kapitalintensiv än trävaru- industrin och också mer lönsam. Inom trävaruindustrin är dock sågverk och hyvlerier mindre lönsamma än företagen inom trävaru- tillverkning.

Sågverken måste finnas inom rimliga avstånd från skogen, vilket leder till ett större antal mindre sågverk. Sågverken är småskaliga, men relativt kapitalintensiva och de har i allmänhet en lika låg löne- kostnadsandel som de mer storskaliga massa- och pappersbruken.

842

SOU 2017:11

Konsekvenser

Medan tillverkningsindustrin i sin helhet har en lönekostnadsandel på cirka 12 procent, har såväl massaindustrin som sågverken en andel på omkring 8 procent.147

Sågverken är minst lönsamma

Statistik från SCB visar att sågverk och hyvlerier (SNI 16.1) år 2012 i genomsnitt hade mindre än hälften så hög lönsamhet som trävaruindustrin (SNI 16.2) mätt som förädlingsvärde i förhållande till nettoomsättning. År 2014 hade dock sågverkens lönsamhet ökat till att vara drygt 60 procent av trävaruindustrins lönsamhet.

1400
1400		2012–2014
1200


		2013–2015
1000



800
800
600
600
400
400
200
200
0
	Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Gotland Blekinge Skåne Halland V Götaland Värmland Örebro Västmanland Dalarna Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten

Källa: Egen bearbetning, Skogsstyrelsen.

Branschtidningen ATL har gått igenom drygt 30 små, medelstora och större sågverksföretag i Sverige.148 Rörelsemarginalen för dessa var i genomsnitt 2,2 procent och lönsamheten var enligt ATL högre i norra Sverige än i södra Sverige. Kommittén kan inte verifiera denna

147Skogsstyrelsen, Skogsstatistisk årsbok 2014, tabell 14.6.

148ATL – Lantbrukets affärstidning, den 10 maj 2016.

843

Konsekvenser

SOU 2017:11

regionala skillnad i lönsamhet med samma detaljeringsgrad.149 Kommittén kan dock konstatera att arbetsställena i allmänhet är något större i norra Sverige jämfört med i södra Sverige, vilket talar för större skalfördelar och därigenom högre lönsamhet.

Förädlingsvärde per anställd

Figur 12.7 visar förädlingsvärde per anställd inom trävaruindustrin som helhet. Mellan år 2010 och 2014 har förädlingsvärdet per anställd i genomsnitt ökat med 10 procent. Ökningarna är relativt jämnt fördelade över landet. Jönköping, Blekinge och Dalarna har haft de största ökningarna med 27, 26 respektive 25 procent. Öster- götland, Jämtland och Gotland har däremot minskat sitt förädlings- värde per anställd med 2–3 procent mellan 2010 och 2014.

1,20
1,20	2010	2014
1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

Stockholm

Uppsala

Södermanland

Östergötland

Örebro

Västmanland

Jönköping

Kronoberg

Kalmar

Gotland

Blekinge

Skåne

Halland

V Götaland

Värmland

Dalarna

Gävleborg

Västernorrland

Jämtland

Västerbotten

Norrbotten

Källa: SCB, Företagens ekonomi, egen bearbetning.

149 SCB:s regionala basfakta tillåter inte 3-siffrig SNI.

844

SOU 2017:11

Konsekvenser

900
900	2010	2014
800



700
700
600
600
500
500
400
400
300
300
200
200
100