sou 2017 114

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 19 maj 2016 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och ge förslag till effektiv styrning av utveckling, införande och förvaltning av nationella digi- tala tjänster (dir. 2016:39). Tidigare generaldirektören Hans-Eric Holmqvist utsågs samma dag till utredare. Den 24 november 2016 beslutade regeringen i tilläggsdirektiv (dir. 2016:97) om att utredaren skulle analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstruk- turen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. Uppdraget redovisades i denna del den 15 mars 2017 i delbetänkandet digital- forvaltning.nu (SOU 2017:23).

Till experter i utredningen förordnades den 24 oktober 2016 kanslirådet Karina Aldén, Finansdepartementet, verksamhetsutveck- laren Emma Bohman, Transportstyrelsen, chefsstrategen digi- talisering Lena Carlsson, Tillväxtverket, juristen Lena Carlsson, Datainspektionen, numera departementssekreteraren Veronica Eckerby, Finansdepartementet, tidigare kanslichefen vid E-legitima- tionsnämnden Eva Ekenberg, verksamhetsutvecklaren Anna Fors, Försäkringskassan, systemvetaren Ulrika Gani, Myndigheten för delaktighet, samordnaren digital samverkan Anders Granström, Arbetsförmedlingen, senior adviser Peter Göransson, Bank- föreningen, filosofie doktorn Anneli Hagdahl, Finansdepartementet, utredaren Gabriella Jansson, Statskontoret, chefsjuristen Gustaf Johnssén, Statens servicecenter, experten offentlig digitalisering Anna Kelly, avdelningschefen Eva Lindblom, Ekonomistyrnings- verket, kanslirådet Eva Lundbäck, Finansdepartementet, chefsarki- tekten Peter Mannerhagen, Västerås stad, direktören Per Mosseby, Sveriges Kommuner och Landsting, CTO Valter Nordh, SUNET, CIO & avdelningschefen it Peder Sjölander, Pensionsmyndigheten, styrelseledamoten Åke Strandberg, Vårdföretagarna, verksamhets-

utvecklaren Magnus Wallström, Skatteverket, kanslirådet Lena Warstrand, Justitiedepartementet, handläggaren Carl Önne, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, arkitekten Mikael Österlund, eSam.

Anna Fors entledigades från uppdraget som expert från och med den 10 februari 2017 och från och med samma dag förordnades verksamhetsutvecklaren Markus Bill, Försäkringskassan och hand- läggaren Björn Scharin, Post- och telestyrelsen att vara experter i utredningen. Per Mosseby entledigades med verkan från den 1 maj 2017 från uppdraget som expert och från och med samma dag för- ordnades sektionschefen Åsa Zetterberg, Sveriges Kommuner och Landsting att vara expert i utredningen. Den 27 november 2017 entledigades Lena Warstrand från uppdraget att vara expert.

Experterna har bidragit med värdefulla synpunkter på textutkast och på förslagen i betänkandet. Utredningen vill rikta ett särskilt tack till Eva Sartorius, Anna Månsson Nyhlén och Ulf Palmgren för betydelsefulla bidrag till utredningens arbete.

Som huvudsekreterare i utredningen förordnades Christine Annemalm den 22 juni 2016, som sekreterare i utredningen förord- nades Hanna Nilo den 19 augusti 2016, Michiko Muto den 12 september 2016 och Sofia Larsdotter Carlsson den 8 maj 2017. Michiko Mutos anställning upphörde från och med den 31 augusti 2017.

Utredningen som antagit namnet Utredningen om effektiv styr- ning av nationella digitala tjänster, får härmed överlämna sitt slut- betänkande.

Stockholm i december 2017

Hans-Eric Holmqvist

/Christine Annemalm

Hanna Nilo

Sofia Larsdotter Carlsson

Sammanfattning

Utredningen bedömer att regeringen det senaste året genom en serie olika initiativ har markerat en tydlig förändring av inriktningen av politiken för den digitala förvaltningen. I flera avseenden innebär ini- tiativen en tydlig omprövning av tidigare ställningstaganden. Det som pågår kan därför beskrivas som en omstart – reboot – av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn. De förslag som återges i detta slutbetänkande, liksom förslagen i utredningens delbetänkande, bygger vidare på dessa åtgärder och är avsedda att komplettera dem.

Effektiv styrning

Om styrningen ska vara effektiv måste den riktas direkt till den eller de offentliga myndigheter som ska styras. Styrningen behöver an- passas både till den eller de som ska styras och till den typ av verk- samhet eller de förvaltningsgemensamma digitala funktioner som avses. För detta behöver riksdagen och regeringen använda och utforma en väl balanserad kombination av flera olika styrmedel, både bindande och icke-bindande, liksom finansiella och legala. En effektiv finansiell styrning och finansiering av förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner innebär att riksdagen och regeringen måste styra resur- serna utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv och att kraven på kvalitet och effektivitet i dessa funktioner måste tillgodoses och be- dömas på en förvaltningsövergripande nivå. Det måste finnas formella beslut om vad som ska vara det offentliga åtagandet i den nationella digitala infrastrukturen.

Av det skälet bör riksdagen lägga fast ett mål för den offentliga förvaltningens digitalisering. Detta ska ligga till grund för regeringens redovisning till riksdagen och styrningen av de offentliga myndig- heterna. Det bör också finnas ett digitaliseringsmål för alla statliga myndigheter.

Sammanfattning

SOU 2017:114

Regeringen behöver fastställa en särskild intern process för att bereda initiativ till samt utvärdera förvaltningsgemensamma digitala funktioner. Regeringen bör vidare besluta om en tidsbestämd över- gripande plan – en strategi – för digitalisering och it i den offentliga förvaltningen samt förnya avsiktsförklaringen om digitalisering med Sveriges Kommuner och Landsting.

Statlig elektronisk identitetshandling

Utredningen bedömer att det bör vara ett statligt åtagande att det finns en tillförlitlig process för grundidentifiering, det vill säga att säkerställa individers identitet. Staten ska också utfärda en elektronisk identitetshandling för att på det viset säkerställa att medborgare och folkbokförda kan få en sådan. Den statliga elektroniska identitets- handlingen ska utfärdas samtidigt med en statlig fysisk identitetshand- ling. Den statliga elektroniska identitetshandlingen ska kunna använ- das för identifiering hos myndigheter men också kunna växlas till en mobil elektronisk identitetshandling. Därmed kan den statliga elektro- niska identitetshandlingen fungera som en backup om t.ex. mobil- telefonen blir obrukbar.

Gränsöverskridande användning av elektroniska identitetshandlingar

Utredningen bedömer att det finns ett behov av att staten säker- ställer att Sverige kan anmäla en elektronisk identitetshandling för användning i Europa enligt eIDAS-förordningen.1 Sverige bör delta aktivt i det europeiska arbetet med att möjliggöra gränsöverskridande användning av elektroniska identitetshandlingar. När det gäller att öppna upp elektroniska tjänster anser utredningen att Sverige bör samverka med länder som har identitetsbeteckningar som liknar det svenska personnumret och som har anmält eller avser att anmäla en nationell elektronisk identitetshandling. Samarbetet bör präglas av ömsesidighet och tjänster som används frekvent bör prioriteras.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

SOU 2017:114

Sammanfattning

Det redan påbörjade nordiska samarbetet är en lämplig början. Regeringen bör ge uppdrag till myndigheter som har särskilt ofta förekommande ärenden rörande nordiska medborgare att delta i och stödja samarbetsprojekt med motsvarande myndigheter i de nordiska och baltiska länderna.

Som ett stöd för arbetet bör Skatteverket få i uppdrag att inrätta ett svenskt register över säkerställda kopplingar mellan europeiska elektroniska identitetshandlingar och svenska personnummer.

Mina meddelanden

Utredningen föreslår att Mina meddelanden ska regleras i en lag om infrastruktur för digital post. Av flera skäl anser utredningen att infrastrukturen Mina meddelanden behöver ännu tydligare reglering än vad som föreslogs i delbetänkandet.2

Anpassningar till dataskyddsförordningen3 och fördelning av per- sonuppgiftsansvaret behöver stöd i lag. Dessutom bör infrastrukturen öppnas upp för privata aktörer som avsändare, vilket också bör regleras i lag.

2SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu, s. 33 ff.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om statlig elektronisk identitetshandling

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om statliga elektroniska iden- titetshandlingar.

2 § En statlig elektronisk identitetshandling kan utfärdas till den som är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige enligt folk- bokföringslagen (1991:481).

3 § En statlig elektronisk identitetshandling innehåller följande upp- gifter om en individ:

–nuvarande efternamn

–nuvarande förnamn

–födelsedatum

–personnummer

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om att lägga till andra uppgifter om en individ i den elek- troniska identitetshandlingen.

4 § En statlig elektronisk identitetshandling ska utfärdas på den högsta svenska tillitsnivån enligt tillitsramverket i lagen om infra- struktur för elektronisk identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling.

En statlig elektronisk identitetshandling ska utformas enligt de tekniska specifikationerna i lagen om infrastruktur för elektronisk

Författningsförslag SOU 2017:114

identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitets- handling.

5 § En statlig elektronisk identitetshandling ska finnas på de fysis- ka identitetshandlingar som regeringen bestämmer.

En statlig elektronisk identitetshandling har samma giltighetstid som den fysiska identitetshandling som den finns på.

6 § Ansökan om en statlig elektronisk identitetshandling ska göras hos de myndigheter (utfärdande myndigheter) som regeringen be- stämmer.

7 § Ansökan om en statlig elektronisk identitetshandling ska göras i samband med ansökan om en fysisk identitetshandling. Uppgif- terna i ansökan ska avges på heder och samvete eller under annan sådan försäkran. Sökanden är skyldig att inställa sig personligen.

8 § Sökanden är skyldig att i samband med ansökan om en statlig elektronisk identitetshandling styrka sin identitet och övriga per- sonuppgifter.

9 § En ansökan om en statlig elektronisk identitetshandling ska avslås om förutsättningarna i 8 § inte är uppfyllda eller det som har föreskrivits av regeringen i fråga om ansökan inte har iakttagits och sökanden inte har följt en uppmaning att avhjälpa bristen.

10 § Regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om ansökan och utfärdande av statliga elektroniska identitetshandlingar.

11 § Statliga myndigheter, kommuner och landsting ska erkänna identifiering med den statliga elektroniska identitetshandlingen i de e-tjänster där den statliga myndigheten, kommunen eller lands- tinget kräver elektronisk identifiering.

12 § Användare får använda den statliga elektroniska identitets- handlingen som underlag vid ansökan om en annan elektronisk identitetshandling.

SOU 2017:114

Författningsförslag

13 § Regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer får uppställa villkor för när en statlig elektronisk identitetshandling får användas som underlag för ansökan om en annan elektronisk identitetshandling.

14 § När en statlig elektronisk identitetshandling används som underlag vid ansökan om en elektronisk identitetshandling hos en annan utfärdare av elektroniska identitetshandlingar ska denne in- formera den utfärdande myndigheten.

15 § Den utfärdande myndigheten ska registrera vilka andra elek- troniska identitetshandlingar som har skapats med den statliga elek- troniska identitetshandlingen som underlag.

16 § En statlig elektronisk identitetshandling ska spärras om

–det fanns hinder mot att utfärda den statliga elektroniska iden- titetshandlingen vid tiden för utfärdandet och hindret fortfarande består,

–någon väsentlig uppgift som framgår av den statliga elektro- niska identitetshandlingen är felaktig och inte längre gäller, eller

–någon annan än den som den statliga elektroniska identitets- handlingen är utställd till förfogar över den statliga elektroniska identitetshandlingen.

17 § Om en statlig elektronisk identitetshandling spärras ska den utfärdande myndigheten informera de utfärdare av elektroniska identitetshandlingar, som har använt den statliga elektroniska iden- titetshandlingen som underlag om detta.

18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förfarandet vid spärr av statliga elek- troniska identitetshandlingar.

19 § Beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

SOU 2017:114

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om infrastruktur för elektronisk identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om infrastruktur för elektro- nisk identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identi- tetshandling.

I infrastrukturen för elektronisk identifiering ingår:

1.tillitsramverk,

2.tekniska specifikationer för elektronisk identifiering,

3.register med utfärdare och förlitande aktörer samt

4.modell för dialogruta med valbara elektroniska identitets- handlingar.

Svensk elektronisk identitetshandling är ett kvalitetsmärke för elektroniska identitetshandlingar som har granskats och godkänts mot tillitsramverket och de tekniska specifikationerna.

2 § I lagen avses med

1. användare: den som har en elektronisk identitetshandling,

2. elektronisk identitetshandling: en värdehandling som en använ- dare kan använda för att identifiera sig elektroniskt,

3. fysisk bärare: en fysisk identitetshandling, en koddosa eller liknande,

4. mobil bärare: exempelvis en smarttelefon eller en surfplatta, 5. förlitande aktör: den som behöver verifiera en användares upp-

gifter vid identifiering mot en e-tjänst,

6. utfärdare: den som utfärdar en elektronisk identitetshandling till en användare,

7. tillitsramverk: ett graderat ramverk för tillförlitlighet i utfär- dade elektroniska identitetshandlingar,

8. tillitsnivå: en nivå inom tillitsramverket,

9. tekniska specifikationer: tekniska krav som ställs på elek- tronisk identifiering,

Författningsförslag

SOU 2017:114

10. modell för dialogruta med valbara elektroniska identitetshand- lingar: gruppering av elektroniska identitetshandlingar som har kvali- tetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling och som presenterar dessa för användaren när denne ska identifiera sig elektroniskt.

Tillitsramverk

3 § Det ska finnas ett tillitsramverk för elektroniska identitets- handlingar, som löpande ska anpassas till väletablerade standarder och utvecklingen i övrigt samt de hot och risker som kan upp- komma på området.

4 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska förvalta och utveckla tillitsramverket enligt 3 §.

Tekniska specifikationer

5 § Det ska finnas tekniska specifikationer för elektronisk identi- fiering, som löpande ska anpassas till väletablerade standarder, ut- vecklingen i övrigt, samt de hot och risker som kan uppkomma på området.

6 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska förvalta och utveckla de tekniska specifikationerna enligt 5 §.

Kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling

7 § Utfärdare av elektroniska identitetshandlingar kan ansöka om att granskas mot tillitsramverket enligt 3 § och de tekniska specifi- kationerna enligt 5 §. Den som uppfyller kraven på tillitsnivåerna och de tekniska specifikationerna ska godkännas.

8 § Godkända elektroniska identitetshandlingar får som ett tillägg till egen benämning även använda kvalitetsbenämningen Svensk elektronisk identitetshandling.

SOU 2017:114

Författningsförslag

9 § Ansökan om att granskas mot tillitsramverket och de tekniska specifikationerna ska göras hos den myndighet som regeringen be- stämmer. Samma myndighet ska godkänna att en elektronisk iden- titetshandling får använda kvalitetsbenämningen Svensk elektronisk identitetshandling.

10 § Det ska finnas ett register över utfärdare av elektroniska iden- titetshandlingar med kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitets- handling och förlitande aktörer som är anslutna till valfrihets- system enligt lagen om valfrihetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identitetskontroll.

11 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska förvalta och utveckla registret enligt 10 §.

12 § Förlitande aktörer som är anslutna till valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identitetskontroll ska registreras i registret med utfärdare och för- litande aktörer.

Modell för dialogruta med valbara elektroniska identitetshandlingar

13 § Det ska finnas en modell för dialogruta med valbara elektro- niska identitetshandlingar. En dialogruta med valbara elektroniska identitetshandlingar ska visa de elektroniska identitetshandlingar som ingår i valfrihetssystem som tillhandahålls enligt lagen om valfri- hetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identitetskontroll samt den statliga elektroniska identitetshandlingen.

14 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska förvalta och utveckla modellen enligt 13 §.

SOU 2017:114

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om infrastruktur för digital post

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer (myndigheten) ska tillhandahålla en infrastruktur för digital post.

2 § Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter inom infra- strukturen. Vid sådan behandling gäller lagen endast om behand- lingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning en- ligt särskilda kriterier.

3 § I denna lag avses med

1.ankomstkontroll: att leverantören av brevlådetjänster för digital post utför kontroll mot förmedlingsadressregistret att avsändaren är ansluten.

2.avsändare: offentlig myndighet eller juridisk person som skickar digital post till en mottagare inom infrastrukturen.

3.avsändningskontroll: att avsändaren utför kontroll mot för- medlingsadressregistret att mottagaren är ansluten till infrastruktu- ren, i så fall hos vilken leverantör mottagarens brevlådetjänst för digital post finns samt att avsändaren får sända digital post till mot- tagaren.

4.brevlådetjänster för digital post: den del inom infrastrukturen som lagrar digital post efter att den har gjorts tillgänglig för mot- tagaren.

5.digital post: meddelanden genom digitala kanaler mellan olika aktörer i infrastrukturen.

6.förmedlare: en juridisk person eller en individ som utför upp- drag åt en avsändare genom att vidarebefordra digital post.

7.förmedlingsadressregister: det register som innehåller uppgifter, däribland personuppgifter, om de anslutna i infrastrukturen.

Författningsförslag

SOU 2017:114

8.leverantör av brevlådetjänster för digital post: en juridisk per- son eller en individ som tillhandahåller brevlådetjänster för digital post.

9.mottagare: individer och företag som anslutit sig till förmed- lingsadressregistret och i sin brevlådetjänst för digital post tar emot digital post inom infrastrukturen.

10.privat utförare: en juridisk person eller en individ som har hand om en kommunal angelägenhet.

I övrigt gäller definitioner i lagen med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).

4 § Infrastrukturen består av förmedlingsadressregister, brevlådor för digital post, valfrihetssystem enligt lagen om valfrihet om elektroniska brevlådor samt vad regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, har beslutat i form av föreskrifter.

5 § Myndigheten får tillhandahålla brevlådetjänster för digital post till mottagare som enbart tar emot digital post från avsändare enligt 11 §.

6 § Till stöd för förmedling av digital post får myndigheten föra ett förmedlingsadressregister över anslutna enligt 11–15 §§. Syftet med registret är att ge de som är anslutna till infrastrukturen möjlig- het att behandla personuppgifter i sin digitala postverksamhet på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Om rätten att få meddelande från myndighet via infrastrukturen

7 § Om en ansluten mottagare begärt att en statlig myndighet ska sända digital post genom infrastrukturen får detta underlåtas endast om särskilda skäl finns.

SOU 2017:114

Författningsförslag

Förhållandet till annan lagstiftning

8 § Denna lag innehåller bestämmelser som kompletterar Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med anslutning till den.

Ändamål

9 § Personuppgifter får bara behandlas om det behövs för att

1.hantera digital post i syfte att kunna utföra en arbetsuppgift inom en författningsreglerad verksamhet hos någon av de som an- slutit sig till infrastrukturen, eller

2.lagra och bearbeta digital post som avses i 1 p. i syfte att erbjuda tilläggstjänster för brevlådeinnehavarna.

10 § Personuppgifter som behandlas eller har behandlats enligt 9 § får även behandlas om det behövs för att fullgöra uppgiftslämnande i överensstämmelse med lag eller förordning.

I ett enskilt fall får personuppgifter som behandlas eller har be- handlats enligt 9 § även behandlas för att tillhandahålla information för något annat ändamål än det som anges, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Anslutning

11 § Till infrastrukturen ska som avsändare anslutas myndigheter under regeringen om inte regeringen har beslutat annat. Till infra- strukturen får kommuner och landsting ansluta sig som avsändare. Vidare får privata utförare av kommunala angelägenheter ansluta sig som avsändare enligt vad som föreskrivs i denna lag.

Författningsförslag

SOU 2017:114

Regeringen får besluta att som avsändare får företag och organisa- tioner som utför en uppgift av allmänt intresse ansluta sig. Regeringen får besluta om att denna anslutning ska villkoras med att företaget eller organisationen ska ha avtal med leverantör av brevlådetjänster för digital post.

12 § Till infrastrukturen får individer och företag ansluta sig som mottagare om de anmält att de vill ta emot digital post från an- slutna avsändare. Varje mottagare har genom sin anmälan tillgång till en brevlådetjänst för digital post.

13 § Till infrastrukturen får leverantör av brevlådetjänster för digi- tal post ansluta sig.

14 § Den som ansluter sig till infrastrukturen ska registreras i för- medlingsadressregistret.

Avsändnings- och ankomstkontroll

15 § Avsändare ska före sändning av digital post kontrollera i för- medlingsadressregistret om mottagaren är ansluten till infrastruk- turen och i så fall hos vilken leverantör mottagarens brevlådetjänst för digital post finns samt att avsändaren får sända digital post till mottagaren. Om mottagaren inte är ansluten till infrastrukturen eller inte tar emot meddelanden från den aktuella avsändaren får den digitala posten inte sändas via infrastrukturen.

16 § Förmedlare ska före sändning av digital post kontrollera i för- medlingsadressregistret om mottagaren fortfarande är ansluten till infrastrukturen och om avsändaren får sända digital post till mot- tagaren. Om mottagaren inte är ansluten till infrastrukturen eller inte tar emot meddelanden från den aktuella avsändaren får den digitala posten inte sändas via infrastrukturen.

SOU 2017:114

Författningsförslag

17 § Leverantör av brevlådetjänster för digital post ska vid ankomst av digital post kontrollera i förmedlingsadressregistret att avsändaren fortfarande är ansluten till infrastrukturen. Om avsändaren inte är ansluten eller har något civilrättsligt avtal med mottagaren om digital brevlådetjänst ska meddelandet inte mottas.

Personuppgiftsansvar

18 § Myndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför när den tillhandahåller förmedlingsadressregistret.

19 § Avsändaren är personuppgiftsansvarig för behandling av per- sonuppgifter till dess att leverantör av brevlådetjänster för digital post genom ankomstkontroll godkänt mottagandet enligt 17 §.

Avsändaren är vidare personuppgiftsansvarig för behandling av uppgifter som leverantören utför på avsändarens begäran efter att meddelandet gjorts tillgängligt för mottagaren.

20 § Leverantör av brevlådetjänster för digital post är personupp- giftsansvarig för behandling av uppgifter efter att ankomstkontroll genomförts med undantag för förhållanden enligt 19 § andra stycket.

Leverantören är vidare personuppgiftsansvarig för behandling av uppgift som denne erbjuder mottagaren.

Anslutning av privata utförare av kommunala angelägenheter

21 § Privata utförare av kommunala angelägenheter får ansluta sig på begäran av kommun eller landsting som är ansluten till infra- strukturen. När utförarens uppdrag har upphört ska kommunen an- mäla detta till den myndighet som regeringen beslutar för att ta bort registreringen på den privata utföraren som avsändare i förmed- lingsadressregistret.

En förutsättning för anmälan ska vara att kommunen eller lands- tinget är ansluten samt har kommit överens med utföraren att denne ska använda infrastrukturen.

Kommunen eller landstinget ska kontrollera att utföraren an- vänder infrastrukturen på avsett sätt. Om kommunen eller lands-

Författningsförslag

SOU 2017:114

tinget finner att utföraren brister härvidlag eller då uppdraget upp- hör ska anmälan återkallas.

Föreskrifter

22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om

1.inrättande och drift av infrastrukturen,

2.den längsta tid under vilken personuppgifter får behandlas,

3.säkerhetsåtgärder till skydd för personuppgifter,

4.behörighets- och sökbegränsningar, och

5.vilka verksamheter som regeringen vill ge möjlighet att ansluta som avsändare i infrastrukturen samt villkor för dem.

Ersättning till leverantör av brevlådetjänster för digital post

23 § När myndigheten tillämpar lagen om valfrihet om digitala brev- lådor ska regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställa ersättning till leverantör av brevlådetjänster för digital post anslutna enligt 13 §. Vad som där fastställs ska inte tillämpas för den som anslutits enligt 11 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

Författningsförslag

SOU 2017:114

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:561) med komplet- terande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identi- fiering att det i lagen ska införas nio nya paragrafer, tre nya rubriker samt en ny rubriknivå med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Tillsynsmyndigheten

5 §

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillsynsmyndigheten har rätt att få biträde av Kronofogdemyn- digheten för tillsyn enligt första och andra styckena.

Avgifter

7 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela föreskrifter om skyldighet för tillhandahållare av betrodda tjänster att betala avgift för tillsynsmyndighetens verk- samhet enligt denna lag.

Överklagande

8 §

Tillsynsmyndighetens beslut enligt EU:s förordning om elek- tronisk identifiering och rättsakter som har meddelats med stöd av den förordningen, samt enligt denna lag och föreskrifter som har

Författningsförslag

SOU 2017:114

11 §

Nodmyndigheten får behandla (tekniska) uppgifter för de aktörer vars uppgifter ska behandlas av noden. Myndigheten får även be- handla de personuppgifter som är nödvändiga för att säkerställa be- hörigheter för aktörernas ombud.

12 §

Alla myndigheter som, för att ge åtkomst till sina nättjänster, omfattas av kraven på elektronisk identifiering enligt EU:s förord- ning om elektronisk identifiering, ska ansluta till den svenska offent- liga noden.

Myndigheter som inte omfattas av förordningens krav får ansluta till den svenska offentliga noden.

13 §

Privata aktörer får ansluta till den svenska offentliga noden.

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nodmyn- digheten får meddela föreskrifter om skyldighet för privata aktörer att betala avgift för att ansluta till noden enligt denna lag.

14 §

Alla som är anslutna till noden ska utan otillbörligt dröjsmål un- derrätta nodmyndigheten om alla händelser som påverkat funktio- nalitet eller säkerhet i noden.

SOU 2017:114

Författningsförslag

Anmälan av svenska medel för elektronisk identifiering

15 §

Den myndighet som reger- ingen utser ansvarar för anmälan av svenska medel för elektronisk identifiering för gränsöverskridan- de elektronisk identifiering enligt EU:s förordning om elektronisk identifiering. (anmälande myn- dighet)

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bemyndigar får meddela föreskrifter om hur anmälan ska gå till.

16§

För att kunna anmälas för

gränsöverskridande elektronisk identifiering ska ett svenskt medel för elektronisk identifiering

1.vara kvalitetsgranskat av digitaliseringsmyndigheten,

2.endast utfärdas till medbor- gare eller folkbokförda i Sverige,

3.ingå i valfrihetssystem enligt lagen (2013:311) om valfrihets- system i fråga om tjänster för elektronisk identifiering, och

4.vara utfärdat av en aktör som har tecknat försäkring som täcker ersättning för skada som åsamkats fysiska eller juridiska per- soner avsiktligt eller på grund av oaktsamhet genom underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som avses i artikel 7 i EU:s förordning om elektronisk identifiering.

SOU 2017:114

Författningsförslag

1.6Förslag till

lag om ändring i lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (2013:311) om val- frihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering samt 1, 2, 4, 11, 16, 19 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Lag om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk iden- tifiering

Lag om valfrihetssystem i fråga om funktioner för elektronisk identitetskontroll

	1 §4
I denna lag finns bestämmel-			I denna lag finns bestämmel-
ser om tillämpning av valfrihets-		ser om tillämpning av valfrihets-
system i fråga om tjänster för		system i fråga om funktioner för
elektronisk identifiering.		elektronisk identitetskontroll.
Lagen gäller när en upphand-			Den myndighet som reger-
lande myndighet har		ingen bestämmer (den upphand-
1. beslutat att tillämpa valfri-		lade myndigheten) ska till-
hetssystem i fråga om tjänster för		handahålla		valfrihetssystem			för
elektronisk identifiering av en-		funktioner för elektronisk identi-
skilda i myndighetens elektro-		tetskontroll.
niska tjänster,			Statliga	myndigheter, kom-
2. anslutit	sig till ett system	muner och landsting med behov
för säker elektronisk identifiering		av	funktioner		för	elektronisk
som tillhandahålls av den myn-		identitetskontroll ska ansluta sig
dighet som regeringen bestäm-		till	valfrihetssystem			som	den
mer, och		upphandlande myndigheten					till-
3. uppdragit åt den myndighet		handahåller.
som avses i 2 att i den upp-			Regeringen		får	besluta	om
handlande myndighetens namn		undantag		från	skyldigheten i
administrera	valfrihetssystemet	andra stycket om det finns sär-
enligt 3–14 §§, föra dess talan i		skilda skäl.

4 Senaste lydelse 2013:311.

Med valfrihetssystem avses i denna lag ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra identitetskontrollen och som den upphandlande myndigheten har godkänt och tecknat kontrakt med.

Termerna upphandlingsdoku- ment, kontrakt och upphand- lande myndighet har i denna lag samma betydelse som i lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling.

Författningsförslag

SOU 2017:114

samband med mål om rättelse enligt 16 § och i förekommande fall vidta rättelse enligt 17 §.

2 §5

Med valfrihetssystem avses i denna lag ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjäns- ten och som en upphandlande myndighet har godkänt och teck- nat kontrakt med.

Termerna upphandlingsdoku- ment, kontrakt och upphand- lande myndighet har i denna lag samma betydelse som i lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling.

4 §6

En upphandlande myndighet	När den upphandlande myn-
som har beslutat att inrätta eller	digheten har beslutat att inrätta
förändra ett valfrihetssystem ska	eller förändra ett valfrihetssystem
annonsera på en nationell webb-	ska det annonseras på en natio-
plats som har upprättats för ända-	nell webbplats som har upprättats
målet. Ansökningar ska löpande	för ändamålet. Ansökningar ska
begäras in genom sådan annon-	löpande begäras in genom sådan
sering.	annonsering.
Upphandlingsdokumenten ska	Upphandlingsdokumenten ska
finnas tillgängliga på webbplat-	finnas tillgängliga på webbplatsen
sen tillsammans med annonsen.	tillsammans med annonsen.

5Senaste lydelse 2016:1161.

6Senaste lydelse 2016:1161.

SOU 2017:114 Författningsförslag

						11 §7
Den upphandlande myndighe-						Den upphandlande myndighe-
ten får begära att sökanden visar						ten får begära att sökanden visar
att det inte finns någon grund						att det inte finns någon grund
för att utesluta denne med stöd						för att utesluta denne med stöd
av 10 § första stycket 1, 2 eller 5.						av 10 § första stycket 1, 2 eller 5.
Den upphandlande myndig-						Den upphandlande myndig-
heten ska som bevis för att det						heten ska som bevis för att det
inte finns grund för att utesluta						inte finns grund för att utesluta
en sökande godta utdrag ur ett						en sökande godta utdrag ur ett
officiellt register			eller		annan	officiellt register			eller		annan
likvärdig handling när det gäller						likvärdig handling när det gäller
ett förhållande som avses i 10 §						ett förhållande som avses i 10 §
första stycket 1 eller 2 och intyg						första stycket 1 eller 2 och intyg
från en behörig myndighet när						från en behörig myndighet när
det gäller ett förhållande som						det gäller ett förhållande som
avses i 10 § första stycket 5.						avses i 10 § första stycket 5.
Om, i fråga om en sökande						Om, i fråga om en sökande
som inte är medborgare i eller						som inte är medborgare i eller
bosatt i Sverige, sådana hand-						bosatt i Sverige, sådana hand-
lingar	eller	intyg som			avses	lingar	eller	intyg som			avses
i andra	stycket		inte	utfärdas		i andra	stycket		inte	utfärdas
i sökandens		hemland		eller ur-		i sökandens		hemland		eller ur-
sprungsland,		eller	inte	omfattar		sprungsland,		eller	inte	omfattar
samtliga de fall som avses i 10 §						samtliga de fall som avses i 10 §
första stycket 1, 2 och 5, får de						första stycket 1, 2 och 5, får de
ersättas med en utsaga som har						ersättas med en utsaga som har
avgetts på heder och samvete						avgetts på heder och samvete
eller av en liknande försäkran. En						eller av en liknande försäkran. En
sådan sökande får också före-						sådan sökande får också före-
läggas att visa att det inte finns						läggas att visa att det inte finns
grund för att utesluta denne med						grund för att utesluta denne med
stöd av 10 § första stycket 3 eller						stöd av 10 § första stycket 3 eller
andra stycket.						andra stycket.
Om en sökande är registre-						Om en sökande är registre-
rad i en officiell förteckning						rad i en officiell förteckning
över godkända tjänstetillhanda-						över godkända tillhandahållare

7 Senaste lydelse 2013:311.

Författningsförslag

SOU 2017:114

hållare i ett land inom Euro- peiska ekonomiska samarbets- området, ska den upphandlande myndigheten utgå från att sö- kanden inte kan uteslutas som leverantör enligt 10 § första stycket 1–5.

av identitetskontroll i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ska den upp- handlande myndigheten utgå från att sökanden inte kan ute- slutas som leverantör enligt 10 § första stycket 1–5.

16 §8

En leverantör som gör gällan- de att en upphandlande myndig- het har brutit mot en bestäm- melse i denna lag, får ansöka om rättelse hos allmän förvaltnings- domstol.

Endast den sökande som inte har godkänts får ansöka om rättelse av beslut enligt 12 §.

En ansökan om rättelse ska vara skriftlig.

En leverantör som gör gällan- de att den upphandlande myndig- heten har brutit mot en bestäm- melse i denna lag, får ansöka om rättelse hos allmän förvaltnings- domstol.

Endast den sökande som inte har godkänts får ansöka om rättelse av beslut enligt 12 §.

En ansökan om rättelse ska vara skriftlig.

19 §9

En upphandlande myndighet som inte har följt bestämmelser- na i denna lag ska ersätta sökan- den för därigenom uppkommen skada.

Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol.

En skadeståndstalan som grundar sig på ett beslut att inte godkänna en sökande ska väckas inom ett år från dagen för be- slutet. Väcks inte talan i tid, är rätten till skadestånd förlorad.

Om den upphandlande myn- digheten inte har följt bestämmel- serna i denna lag ska myndig- heten ersätta sökanden för därigenom uppkommen skada.

Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol.

8Senaste lydelse 2013:311.

9Senaste lydelse 2013:311.

SOU 2017:114 Författningsförslag

			22 §10
Den myndighet som reger-				Den myndighet som reger-
ingen bestämmer utövar tillsyn				ingen bestämmer utövar tillsyn
över att denna lag följs.				över att denna lag följs.
Tillsynsmyndigheten			får in-	Tillsynsmyndigheten		får in-
hämta sådana upplysningar som				hämta sådana upplysningar som
är nödvändiga för tillsynen från				är nödvändiga för tillsynen från
en upphandlande myndighet och				den upphandlande myndigheten
från den myndighet som avses i				och från den myndighet som avses
1 §	andra	stycket 2.	Upplys-	i 1 §	tredje stycket.	Upplys-
ningarna ska i första hand in-				ningarna ska i första hand in-
hämtas genom ett skriftligt för-				hämtas genom ett skriftligt för-
farande. Om det på grund av				farande. Om det på grund av
materialets omfång, brådska eller				materialets omfång, brådska eller
något annat förhållande är lämp-				något annat förhållande är lämp-
ligare, får upplysningarna i stäl-				ligare, får upplysningarna i stäl-
let inhämtas genom besök hos				let inhämtas genom besök hos
den upphandlande myndigheten				den upphandlande myndigheten
eller den myndighet som avses i				eller den myndighet som avses i
1 § andra stycket 2.				1 § tredje stycket.
En upphandlande myndighet				Den	upphandlande	myndig-
och den myndighet som avses i				heten och den myndighet som
1 § andra stycket 2 är skyldig att				avses i 1 § tredje stycket är skyl-
tillhandahålla		de upplysningar		dig att tillhandahålla de upplys-
som	tillsynsmyndigheten begär			ningar som tillsynsmyndigheten
för sin tillsyn.				begär för sin tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

10 Senaste lydelse 2013:311.

Författningsförslag

SOU 2017:114

1.7Förslag till

förordning med mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete

Härigenom föreskrivs följande

Förordningens tillämpningsområde

1 § Denna förordning gäller för myndigheterna under regeringen.

Mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete

2 § Målet för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete är att den statliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av den stat- liga förvaltningens service. De statliga myndigheternas användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektivite- ten i den offentliga förvaltningen som helhet.

Redovisning

3 § Myndigheterna ska i sin årsredovisning redovisa sina resultat i förhållande till regeringens mål i 2 § i denna förordning för de stat- liga myndigheternas digitaliseringsarbete. Resultatredovisningen ska lämnas enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

SOU 2017:114

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om infrastruktur för elektronisk identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling

Härigenom föreskrivs följande

1 § Digitaliseringsmyndigheten ska förvalta och utveckla tillitsram- verket enligt 3 § lagen om infrastruktur för elektronisk identifier- ing och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling.

2 § Digitaliseringsmyndigheten ska förvalta och utveckla de tek- niska specifikationerna enligt 5 § lagen om infrastruktur för elektro- nisk identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitets- handling.

3 § Digitaliseringsmyndigheten ska granska elektroniska identitets- handlingar enligt 9 § lagen om infrastruktur för elektronisk identi- fiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling elektroniska identitetshandlingar samt godkänna att en elektronisk identitetshandling får använda benämningen Svensk elektronisk iden- titetshandling.

4 § Digitaliseringsmyndigheten ska förvalta och utveckla registret med utfärdare av elektroniska identitetshandlingar och förlitande aktörer enligt 10 § lagen om infrastruktur för elektronisk identi- fiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling.

5 § Digitaliseringsmyndigheten ska förvalta och utveckla modellen för dialogruta med valbara elektroniska identitetshandlingar enligt 13 § lagen om infrastruktur för elektronisk identifiering och kvali- tetsmärket Svensk elektronisk identitetshandling.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2017:114

Författningsförslag

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering att det i förordningen ska införas fyra nya paragrafer med följande lydelse.

6 § Digitaliseringsmyndigheten ska vara nodmyndighet enligt 9 § lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om elektronisk identifiering.

Digitaliseringsmyndigheten ska vara kontaktpunkt för Euro- peiska kommissionen i frågor som rör gränsöverskridande elektro- nisk identifiering.

7 § Digitaliseringsmyndigheten får meddela föreskrifter om

1.hur aktörer ska ansluta till noden, och

2.rapportering av händelser som påverkat funktionaliteten eller säkerheten i noden.

8 § Digitaliseringsmyndigheten ska ansvara för anmälningar till kommissionen av svenska medel för elektronisk identifiering för gränsöverskridande elektronisk identifiering enligt EU:s förord- ning om elektronisk identifiering.

9 § Digitaliseringsmyndigheten ska vid större förändringar av det system som den svenska noden omfattar, begära en teknisk säker- hetsgranskning av Försvarets radioanstalt. Granskningsförfarandet får ta max tre månader från det att digitaliseringsmyndigheten ansökt om granskning.

Denna förordning träder i kraft den 29 september 2018.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 19 maj 2016 att tillkalla en särskild utredare för att analysera och lämna förslag till effektiv styrning av utveckling, införande och förvaltning av natio- nella digitala tjänster. I uppdraget har ingått att, med utgångspunkt i de nationella digitala tjänsterna Mina meddelanden och Svensk e- legitimation, analysera och lämna förslag till utformning av organi- sering och ansvarsfördelning för de nationella digitala tjänsterna, åtgärder och incitament för att uppnå en ökad användning av de natio- nella digitala tjänsterna, och samverkan mellan offentlig och privat sektor i tillhandahållandet av de nationella digitala tjänsterna. Utreda- ren skulle även analysera och lämna förslag om vissa specifika frågor som rör Svensk e-legitimation och Mina meddelanden, samt åter- stående frågor om den nationella tillämpningen av EU-förordningen om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden (eIDAS-förordningen1) m.m.

I uppdraget har ingått att, i ett delbetänkande senast den 15 mars 2017, redovisa hur privata utförare av offentligfinansierad verksam- het ska kunna ansluta som avsändare inom Mina meddelanden, hur en övergång för privatpersoner och företag till digital myndighetspost kan genomföras i praktiken och förslag till utformning av en ersätt- ningsmodell för de brevlådeoperatörer som tillhandahåller brevlådor inom ramen för Mina meddelanden.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:114

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 24 november 2016 att utvidga uppdraget. I tilläggsdirektivet fick utredaren i upp- drag att analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstruktu- ren, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. Enligt uppdra- get skulle utredaren med utgångspunkt i analysen lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och övriga åtgärder som krävs för att en myndighet så snart som möjligt ska kunna ges denna uppgift. Utredaren fick dessutom i uppdrag att lämna förslag till en reglering som innebär en skyldighet för lämpliga statliga och kommunala myn- digheter att ansluta sig till tjänsten Mina meddelanden. Den del av uppdraget som avsåg att samla ansvaret för digitaliseringen i den offentliga sektorn skulle redovisas senast den 15 mars 2017. Sam- tidigt förlängdes utredningstiden med två månader till senast den 31 december 2017.

2.2Utredningsarbetet

I arbetet med slutbetänkandet har utredningen genomfört sex möten med expertgruppen. Utredningen har vidare samrått och diskuterat utredningsfrågorna med ett stort antal offentliga myndigheter och organisationer. Utredningen har deltagit vid flera möten med Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) beredning för digitalisering och med SKL:s styrgrupp Center för eSamhället. Utredningen har även samrått med Integritetskommittén, Utredningen om rättsliga förut- sättningar för en digitalt samverkande förvaltning, Servicekontorsut- redningen och 2017 års ID-kortsutredning.

Utredningen har genomfört två workshops, en om elektronisk identifiering enligt eIDAS-förordningen och en om betrodda tjäns- ter enligt eIDAS-förordningen.

Utredningen har deltagit i två workshops anordnade av EU-kom- missionen, den ena om en marknadsföringsplan för att stimulera an- vändningen av elektroniska identitetshandlingar och betrodda tjäns- ter, och den andra om elektronisk identifiering inom banksektorn.

Utredningen har under hösten 2017 skickat ut en enkät till ett tjugotal offentliga myndigheter som har påbörjat anpassningsarbetet till eIDAS-förordningen för att få veta vilka konsekvenser de ser av eIDAS-förordningens krav. Utredningen har under samma period

SOU 2017:114

Utredningens uppdrag och arbete

även skickat en enkät till ett tiotal medlemsstater i EU för att få en uppfattning om hur de ser på anpassningar och krav med anledning av eIDAS-förordningen. Under hösten 2017 genomfördes ett möte med representanter för de leverantörer av digitala brevlådetjänster som anslutit sig till Mina meddelanden.

2.3Utredningens utgångspunkter och inriktning

Tilläggsdirektivet har påverkat utredningens arbete även i de delar som det inte direkt berörde. Utredningen har under arbetets gång erfarit att regeringen avsett genomföra utredningens förslag om ett samlat myndighetsansvar för digitalisering av offentlig verksamhet. Vidare har regeringen beslutat om en ny organisation för statliga lokalkontor från och med den 1 januari 2019 och om att låta utreda frågan om vilka identitetshandlingar staten ska utfärda och vilka myndigheter som ska svara för denna uppgift. Tillsammans har detta varit en viktig inriktning för arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande.

Det bör framhållas att Sverige och den Europeiska Unionen befinner sig i en omfattande förändringsprocess när det gäller digita- lisering. Den digitala mognaden hos unionens medlemsstater skiljer sig betydligt. Tillsammans medför detta svårigheter att göra precisa bedömningar om utvecklingen. Det gäller särskilt den europeiska marknadens vilja att utnyttja olika former av digitala tjänster. Utred- ningen utgår från att den myndighet som ska inleda sitt arbete den 1 september 2018 följer denna utveckling, vägleder myndigheterna och ger strategiskt stöd till regeringen.

Utredningens uppdrag och avgränsning är att lämna förslag till effektiv styrning av nationella digitala tjänster i en samverkande förvaltning, inte att lämna förslag till nya eller fler digitala tjänster. Utredningen har en förvaltningspolitisk utgångspunkt vilket innebär att det är individer och företag som står i fokus för den digitala för- valtningsutvecklingen samtidigt som förvaltningen ska effektivisera och hushålla väl med skattebetalarnas pengar.

Utredningen instämmer i det perspektiv som lyftes av E-delega- tionen och som betonade e-förvaltningens betydelse för samhällets samlade utvecklingsförmåga och innovationskraft. Med detta per- spektiv blir digitaliseringen av förvaltningen inte en förvaltnings-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:114

intern angelägenhet utan en vital del av arbetet med att utveckla den nationella digitala infrastrukturen. Digitaliseringen har därför inte bara som syfte att underlätta för individer och företag. Den syftar också till att främja konkurrenskraften.

Med detta breda perspektiv finns det också skäl att uppmärk- samma de risker som följer av en alltmer utvecklad användning och spridning av individrelaterad information. Utredningen har därför valt att integrera frågor om informationssäkerhet, integritetsskydd och personuppgiftsansvar i utvecklingen och genomförandet av den digitala förvaltningen. Dessa frågor har därför kommit att ta en större plats i utredningsarbetet än direktiven gett uttryck för och utredningen lämnar även flera förslag som rör frågor om informa- tionssäkerhet.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet kan delas in i fyra delar, effektiv styrning och informa- tionssäkerhet (kap. 3–9), elektroniska identitetshandlingar (kap. 10– 15), eIDAS-förordningen (kap. 16–20) och Mina meddelanden (kap. 21).

Dessutom bifogar utredningen eIDAS-förordningen i sin helhet.

2.5Användning av några begrepp

2.5.1digitaliseringsmyndigheten

Regeringen har beslutat att inrätta en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.2 I skrivande stund är det inte klart vad myn- digheten kommer att ha för namn. I betänkandet benämns myndig- heten digitaliseringsmyndigheten.

2 Dir. 2017:117.

SOU 2017:114

Utredningens uppdrag och arbete

2.5.2eIDAS-förordningen och terminologin

Med eIDAS-förordningen följer en begreppsflora som inte alltid stämmer överens med den svenska. Utredningen har försökt anpassa skrivningarna så mycket som möjligt men det finns exempel på begrepp i eIDAS-förordningen som inte alltid är naturliga att an- vända i svenska texter. I eIDAS-förordningen används t.ex. begreppet nättjänst i stället för e-tjänst.

Artikel 3 i eIDAS-förordningen innehåller definitioner av 41 be- grepp som används i förordningen. Utredningen hänvisar till dessa definitioner när det gäller förklaringar av begrepp som används i sammanhang med eIDAS-förordningen.

2.5.3Medel för att genomföra kärnverksamhet och kommunala angelägenheter

Förvaltningsgemensamma digitala funktioner är, enligt utredningens definition, medel dvs. redskap, verktyg, metoder m.m. för offentliga myndigheter att genomföra sin kärnverksamhet och angelägenheter. På samma sätt används begreppet medel för elektronisk identifiering i eIDAS-förordningen som ett redskap eller verktyg för elektronisk identifiering.

Kärnverksamhet och angelägenheter är en offentlig myndighets huvudsakliga uppgifter enligt instruktionen eller andra styrande dokument. Det kan beskrivas som myndighetens unika verksamhet eller den verksamhet som myndigheten är inrättad för att uträtta. Vad som är att beakta som kärnverksamhet kan variera över tid, med uppgifterna, och utifrån prioriteringar i verksamheterna. Verksamhet som inte är kärnverksamhet kan betraktas som stödverksamhet.3

Det begrepp i kommunallagen som utredningen tolkat som be- skrivning av kommunernas och landstingens kärnverksamhet, eller huvudsakliga uppgifter är kommunala angelägenheter.

3 ESV 2014:49, Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter, Statskontoret 2015, Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet, Stats- kontoret 2016:19, Mer tid till kärnverksamheten.

3Individ och myndighet i det digitala samhället

3.1Den digitala världen är – global!

Regeringen konstaterade i skrivelsen om nationell strategi för infor- mations- och cybersäkerhet1 att digitaliseringen är ett globalt fenomen och påverkar i stort sett alla delar av vårt samhälle. Det medför stora möjligheter, men också risker. Hur vi hanterar riskerna som följer av digitaliseringen har stor betydelse för vår förmåga att upprätthålla och stärka både vårt välstånd och vår säkerhet. I skrivelsen presen- terade regeringen strategiska prioriteringar inom sex olika områden med syfte att motverka hot i form av avsiktliga angrepp från främmande makt, terrorgrupper och kriminell verksamhet.

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har konstaterat att den it-relate- rade brottsligheten har ökat markant under senare år.2 Inter- nationellt har även uppmärksammats hur digitala hjälpmedel använts för att påverka allmänna val.3

Digitaliseringen sätter gränser och formulerar villkor för såväl privata som offentliga aktörer. Ett begränsat antal företag dominerar de flesta marknader. Det gäller både hårdvara och mjukvara. E-tjänster riktade till allmänheten, såsom söktjänster och sociala medier, är i hög grad präglade av monopol. Tidskriften the Economist4 har jämfört de moderna globala informationsföretagen med oljeindustrin. I bägge fallen handlar det om att utvinna råvara och förädla den. Råvaran i informationsindustrin är de data individerna själva delar med sig av.

1Skr. 2016/17:213.

2https://www.bra.se/brott-och-statistik/kriminalstatistik/anmalda-brott.html.

3Assessing Russian Activities and Intentions in Recent US Elections, The Central Intelligence Agency (CIA), The Federal Bureau of Investigation (FBI), and The National Security Agency (NSA), CA 2017-01D 6 January 2017.

4The Economist Fuel of the future Data is giving rise to a new economy, 2017-05-06.

Individ och myndighet i det digitala samhället

SOU 2017:114

Förädlingen innebär att bearbeta dessa uppgifter och generera in- formation om vanor, beteenden och värderingar. Dessa datamängder har ett mycket högt ekonomiskt värde för internetföretagen vilket är förklaringen till varför e-tjänster riktade till allmänheten ofta är gratis.

Offentliga myndigheter är i hög grad beroende av externa leve- rantörer av tjänster för it-drift. Inom vissa områden finns det få eller kanske endast en leverantör att tillgå.

Enligt Internetstiftelsen i Sverige har 82 procent av befolkningen över 12 år tillgång till en smartphone. I hälften av fallen handlar det om en Iphone.5 Det betyder att en stor majoritet av befolkningen har möjlighet att använda e-tjänster mobilt. När individer utnyttjar privata eller offentliga e-tjänster använder de verktyg som tillhanda- hålls av ett begränsat antal multinationella företag.

Digitaliseringen av förvaltningen innebär att myndighetsutöv- ningen kommer att äga rum i en miljö där många faktorer endast i begränsad utsträckning är påverkbara av den nationella lagstiftaren. Även om motåtgärder kan vara möjliga på EU-nivå6 så gäller att de offentliga myndigheterna i hög grad får anpassa sig till vad mark- nadens globala aktörer erbjuder.

3.2Elektronisk identifiering får ökad betydelse

Användningen av kontanter som betalningsmedel minskar drastiskt. År 2016 använde endast 15 procent av befolkningen kontanter vid sin senaste betalning. Motsvarande andel 2010 var 39 procent. Av be- folkningen har 97 procent tillgång till bankkort, 85 procent har tillgång till internetbank och 61 procent har tillgång till betaltjänsten Swish.7 År 2015 hade alla landsting utom ett, två tredjedelar av komm- unerna och en tredjedel av de statliga myndigheternas e-tjänster som

5IIS, Svenskarna och internet 2016, s. 21, www.iis.se/docs/Svenskarna_och_inter-net_2016.pdf

6Se t.ex. Europaparlamentets och Rådets förordning om åtgärder rörande en öppen inter- netanslutning, (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015. Syftet med förordningen är bl.a. att skydda slutanvändare genom att fastställa gemensamma regler för att säkerställa att icke- diskriminerande behandling av trafik vid tillhandahållandet av internetanslutningstjänster.

7Riksbanken, Betalningsvanor hos det svenska folket, 2016.

SOU 2017:114

Individ och myndighet i det digitala samhället

krävde s.k. tvåfaktorsautentisering, dvs. när lösenord kombineras med ett särskilt medel för identifiering, t.ex. en mobiltelefon.8

I Sverige är vi starkt beroende av e-tjänster för att utföra grund- läggande uppgifter som att betala räkningar och lämna deklarationer. Antalet tillfällen då den enskilda individen måste identifiera sig elek- troniskt ökar därmed. I åldern 16–45 år utnyttjar mer än 80 procent av internetanvändarna mobilt BankID.9

Användandet av elektroniska identitetshandlingar skapar beroen- den och sårbarheter. En elektronisk identitetshandling har begränsad giltighet och kan, på ett mobilt medium, lätt förloras. Den kan raderas av misstag eller i samband med en uppdatering av opera- tivsystemet. Utsätts en mobiltelefon för väta eller annan skada kan all information på den gå förlorad. Återskapandet av en mobil identi- tetshandling från BankID kräver att individen loggar in hos sin bank, vilket kräver en reservmöjlighet att legitimera sig elektroniskt. Indi- viden tvingas därför att skapa strategier för att minska risken att stå utan möjlighet att identifiera sig elektroniskt. Det kan handla om att ha elektroniska identitetshandlingar från samma utfärdare på flera enheter, vilket kan betyda flera mobila enheter. Det kan också handla om att sprida risken genom att ha elektroniska identitetshandlingar från flera utfärdare. För utfärdare gäller att man behöver tillhanda- hålla en alternativ möjlighet till säker inloggning, i bankernas fall att man måste fortsätta att tillhandahålla tekniker som används av få och som egentligen varit tänkt att fasas ut.

För individen kan det vara önskvärt att ha tillgång till en elektro- nisk identitetshandling som kan användas i alla sammanhang. Var- dagstryggheten i det digitala samhället kan paradoxalt nog vara den motsatta, nämligen vikten av att ha tillgång till flera alternativa sätt att identifiera sig elektroniskt. Vidare väcks frågan om det inte be- hövs någon form av basidentitetshandling som är elektronisk, som alla kan få och som är mindre utsatt för de risker som finns med information lagrade på datorer och telefoner och som skulle kunna användas för att återskapa en förlorad elektronisk identitetshandling som lagrats på ett sådant medium.

8RiR 2016:14, Riksrevisionen, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning, s. 73.

9IIS, Svenskarna och internet 2016, s. 75. www.iis.se/docs/Svenskarna_och_inter-net_2016.pdf

Individ och myndighet i det digitala samhället

SOU 2017:114

3.3Med användaren i fokus

Den gemensamma strategin för företag och offentliga myndigheter är att presentera sina e-tjänster för användaren i ett gränssnitt av typen ”mina sidor”. Efter elektronisk identifiering kan användaren förutom att använda olika tjänster, ta del av vilka uppgifter tjänsten har och följa utvecklingen i pågående ärenden. Upplägget är själv- klart eftersom informationen kan individualiseras, det skapar över- blick och det är användaren som bestämmer vem som ska ta del av informationen. Med allt fler tjänster från allt fler aktörer kan antalet

”mina sidor” som individen behöver bevaka bli en nära nog över- mäktig uppgift.

För individen blir det därför viktigt att någonstans kunna samla sin information eller åtminstone ha en samlad kanal för notiser och påminnelser.10 Det kan handla om påminnelser via SMS och e-post. I Sverige finns i dag inget samlat stöd för offentliga myndigheter att skicka påminnelser via SMS och e-post utöver den som tillhandahålls inom ramen för Mina meddelanden. De individer som vill ha påmin- nelser får lämna kontaktinformationen till varje offentlig myndighet separat.

Fortfarande är det många som föredrar att spara viktiga papper i pärmar. Den enkät som utredningen lät genomföra för ett år sedan visade att det fortfarande är många (32 procent) som vill ha informa- tion från myndigheter via vanlig post. En stor grupp (28 procent) ville dessutom ha informationen både digitalt och på papper.11 Den som går över till digital arkivering vill troligen kunna spara kopior i en lättillgänglig form, dvs. lokalt i datorn eller i någon typ av molntjänst. För företag och offentliga myndigheter räcker det därför inte att enbart presentera information i ett gränssnitt lämpligt för bildskärm, mobiltelefon etc. Informationen måste också kunna presenteras på ett beständigt sätt som kan vara tillgänglig för individen även utan teknisk utrustning.

Med de elektroniska sökhjälpmedel som i dag finns tillgängliga brukar man säga att all världens kunskap ligger bara ett knapptryck bort. Om de offentliga myndigheterna har en webbsida så kommer individen att hitta den förr eller senare. I många länder finns dock

10Mina sidor för privatpersoner. Slutrapport – Behovsanalys, rapport E-delegationen, 2010.

11SOU 2017:23, s. 331.

SOU 2017:114

Individ och myndighet i det digitala samhället

någon form av myndighetsportal. I Danmark finns bruger.dk och i Norge finns norge.no. I Sverige lades motsvarande portal ned i mars 2008 på grund av att den inte var tillräckligt känd och använd.12 På förslag från EU-kommissionen väntas under hösten 2018 beslutas om ett förslag till en gemensam europeisk myndighetsportal. Por- talen riktar sig till individer och företag och ska innehålla länkar till nationella myndigheter.13 Detta kan medföra att frågan om en natio- nell portal i Sverige får en ny aktualitet.

Regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvalt- ningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.14 Den förra regeringen hade en liknande formulering15 vilket påverkade E-delegationen att ta fram riktlinjer för verksamhetsutveckling utifrån ett medborgarperspektiv, så kallad behovsdriven verksamhetsutveckling. Detta bygger på att individens behov av myndighetskontakter analyseras utifrån livshändelser. En bärande tanke är att offentliga myndigheters e-tjänster ska utformas och presenteras så att individen snabbt ska kunna hitta de tjänster man behöver kopplade till den situation man befinner sig i. eSam16 som bildades efter E-delegationen har fortsatt utveckla vägledningar, riktlinjer och stöd för behovsdriven utveckling.17

Att tillhandahålla e-tjänster utifrån ett livshändelsebaserat per- spektiv innebär åtskilliga utmaningar för de offentliga myndighe- terna. Det väcker bl.a. frågor om standardisering av information och gemensamma informationslösningar. Det ställer krav på förmågan att beakta förhållanden utanför det egna ansvarsområdet och på myn- digheternas förmåga att samverka.

12Computer Sweden, Myndighetsportalen blev ett praktfiasko, 2007-05-24.

13KOM (2017) 256 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012.

14Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93.

15Med medborgaren i centrum, Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvalt- ning, Näringsdepartementet, N2012.37.

16eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan 21 myndigheter och SKL för att underlätta och påskynda digitaliseringen av det offentliga Sverige.

17Vägledning för behovsdriven utveckling 1.0, eSam april 2016.

Individ och myndighet i det digitala samhället

SOU 2017:114

3.4Utanförskap

Som framgår ovan är individer i Sverige starkt beroende av e-tjänster för att utföra grundläggande uppgifter som t.ex. att betala räkningar eller lämna deklarationer. För varje år ökar andelen individer som an- vänder internet. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att en stor del av allmänheten av olika skäl antingen inte vill eller har möjlighet att använda de tjänster som det digitala samhället och de offentliga myndigheterna erbjuder.

Regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2018 att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i den offentliga förvaltningens kontakter med individer och företag. Digitalt som förstahandsval innebär alltså att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar. Digitalt först innebär enligt utredningens bedömning inte att de offentliga myndigheterna utan stöd i författning kan kräva att individer och företag ska vara digitala i sina kontakter med de offentliga myndig- heterna. Däremot ska myndigheter erbjuda e-tjänster när det är lämpligt. Att erbjuda e-tjänster innebär dock inte att myndigheterna får utesluta andra kommunikationsvägar. Kravet på likvärdig service till dem som inte använder e-tjänster ska beaktas. Såvida inte något annat är föreskrivet i lag ska de offentliga myndigheterna i enlighet med den nya förvaltningslagens teknikneutrala krav på myn- digheternas service och tillgänglighet se till att kontakterna med indi- vider blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna individen sådan hjälp att hon eller han kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, indi- videns behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. En myndighet ska vara tillgänglig för kontak- ter och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas, både med digitala medel och via fysiska kontaktpunkter.18

Det är viktigt att lägga fast vissa principiella åtaganden för att inte i onödan stänga ute individer från de offentliga myndigheternas e- tjänster. Ett principiellt exempel är att eftersom allt fler av de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens e-tjänster kräver inloggning med elektronisk identitetshandling innebär det i dags- läget att individer riskerar att stängas ute från e-tjänster eftersom de

18 Förvaltningslagen (2017:900).

4En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

Utredningen bedömer:

att regeringen genom en serie olika initiativ har markerat en tydlig förändring av inriktningen av politiken för den digitala förvalt- ningen. Utredningen bedömer att det finns goda möjligheter att ta till vara de möjligheter digitaliseringen innebär samtidigt som utmaningarna kan hanteras.

I flera avseenden innebär initiativen en tydlig omprövning av tidigare ställningstaganden. Det som pågår kan därför beskrivas som en omstart av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn. De förslag som återges i detta betänkande, bygger vidare på dessa åtgärder och är avsedda att komplettera dem.

I budgetpropositionen för år 2015 aviserade den nuvarande reger- ingen sin satsning på att förstärka styrningen och samordningen av den övergripande it-användningen i statsförvaltningen. Digitaliser- ingen av den svenska offentliga förvaltningen skulle stimuleras. Sats- ningen skulle bidra till att nå målen för den digitala förvaltningen samt främja utvecklingen och användningen av gemensamma lösningar.1

4.1En myndighet med samlat ansvar

I budgetpropositionen för år 2018 föreslog regeringen att en ny myn- dighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltningsöver- gripande digitaliseringen ska inrättas. Förslaget överensstämmer med utredningens förslag i delbetänkandet digitalforvaltning.nu. Reger-

1 Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 2, s. 67.

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

SOU 2017:114

ingen anför i uppdraget till organisationskommittén att den nya myn- digheten medför förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling som utgår från användarnas behov. Den nya myndigheten som placeras i Sundsvall, ska inleda sin verksamhet den 1 september 2018 och övertar uppgifter från E-legi- timationsnämnden, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Post- och telestyrelsen, Riksarkivet och Tillväxtverket.

Myndigheten ska bistå regeringen med underlag för utvecklingen av politiken för digitalisering och it inom den offentliga sektorn och verka för en ökad digitalisering av den. Myndigheten ska bl.a. analy- sera och följa upp utvecklingen av den offentliga sektorns digitalise- ring utifrån riksdagens och regeringens övergripande mål på områ- det. Vidare ska myndigheten ansvara för att samordna, utveckla, förvalta och tillhandahålla en nationell digital infrastruktur för den offentliga sektorn, samt främja dess användning. Myndigheten ska kunna meddela föreskrifter om nationell digital infrastruktur, såsom tillämpning av standarder, format och specifikationer för informa- tionsutbyte, it-system och grunddata. Myndigheten ska samordna och stödja den offentliga sektorns arbete med användardriven verk- samhetsutveckling. I detta ingår bl.a. stöd i samband med digitala investeringar.2

4.2Samordnad organisation för statliga lokalkontor

Från och med den 1 januari 2019 ska Statens servicecenter ansvara för en samlad organisation för lokal statlig service. Uppdraget bygger på den rapport myndigheten lämnade till regeringen i mars 2017.3

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag4 att analysera och föreslå hur vissa statliga myndigheters lokala serviceverksamheter kan organiseras på ett mer sammanhållet sätt för att säkerställa till- gången till grundläggande statlig service i hela landet. Serviceorganisa- tionen ska bestå av en nationell ledningsfunktion och lokala kontor.

I uppdraget ligger också att ta ställning till bl.a. vilket serviceut- bud som bör finnas vid de lokala kontoren. Utredaren skulle pre-

2Dir 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

3Statens servicecenter, En sammanhållen organisation för statlig lokal service, delrapport i regeringsuppdraget om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, R:006.

4Dir. 2017:95.

SOU 2017:114

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

sentera en plan för när de lokala kontoren ska kunna tillhandahålla service som avser Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens och Skatteverkets verksamhet. Utredaren skulle även föreslå hur service- organisationen inledningsvis ska vara organiserad, dimensionerad och finansierad. Denna del av uppdraget redovisades i december 2017.5

Vidare ska ytredaren presentera en plan för när tillhandahållande av service som avser Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och förarprovsverksamheten vid Trafikverket kan tillhandahållas vid de lokala kontoren samt vid behov föreslå ändringar i uppbyggnaden, dimensioneringen och finansieringen av den utökade serviceorganisa- tionen. Vidare ska utredaren föreslå nödvändiga ändringar av Statens servicecenters instruktion och regleringsbrev. Uppdraget ska slutredo- visas senast den 31 maj 2018.

Regeringen anser att lokal statlig service och digitala lösningar ska komplettera och understödja varandra. Om möjligt och lämpligt ska digitala lösningar vara förstahandsvalet i myndigheternas kontakter med individer och företag. Kontakterna mellan myndigheter och individer eller företag tas emellertid inte enbart via digitala lösningar, utan även genom personliga möten.

Statliga myndigheter kan – var och en för sig – inte upprätthålla en kostnadseffektiv kontorsnärvaro för att ge lokal service i hela landet. De servicekontor som Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten och Skatteverket gemensamt driver har bidragit till att en lokal närvaro har kunnat upprätthållas på många platser. Vid de mindre kontoren är det dock svårt att ge service på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen bedömer att varken frivillig myndighetssamverkan eller en ny reglering om obligatorisk myndighetssamverkan är till- räckligt för att långsiktigt säkra en statlig service med förstärkt lokal närvaro i hela landet. Enligt regeringen krävs det i stället att en statlig myndighet ges i uppdrag att ansvara för en sammanhållen organisa- tion för lokal statlig service.6

Enligt Statens servicecenters förslag ska lokalkontoren bygga på och komplettera, de samverkade myndigheternas e-tjänster. Kon- toren ska tillhandahålla digital självservice av berörda myndigheters e-tjänster och e-guidning som syftar till hjälp till självhjälp. Kontoren ska även tillhandahålla muntlig direktservice av enklare karaktär

5SOU 2017:109, Servicekontor i ny regim.

6Dir. 2017:95 s. 7.

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering SOU 2017:114

samt digitala och fysiska möten med handläggare från berörda myndigheter.7

4.3Översyn av rättsliga förutsättningar

för en digitalt samverkande förvaltning

En särskild utredare har regeringens uppdrag8 att kartlägga och ana- lysera i vilken utsträckning det finns lagstiftning som i onödan för- svårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvalt- ningen. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som sammantaget bedöms ha störst potential att stödja den fortsatta digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Skyddet av den per- sonliga integriteten och andra sekretesskäl samt informationssäker- het och rättssäkerhet ska vägas in i förslagen.

Utredaren ska vidare analysera den pågående digitala utvecklingen utifrån ett rättsligt perspektiv. Detta för att skapa en förståelse för vilka områden och företeelser som i förlängningen kommer att kräva lagstiftningsåtgärder för att de möjligheter som digitaliseringen och den tekniska utvecklingen skapar för den offentliga förvaltningen ska kunna tas till vara.

Utredaren ska också analysera och lämna förslag till hur den offentliga förvaltningen som helhet kan samverka om behovet av ny eller ändrad lagstiftning för att främja digitaliseringen av förvalt- ningen, och lämna förslag till andra åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för hantering av rättsliga utmaningar inom detta område. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2018.

7Statens servicecenter, En sammanhållen organisation för statlig lokal service, delrapport i rege- ringsuppdraget om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, R:006, s. 43 f.

8Dir. 2016:98.

SOU 2017:114

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

4.4En expertgrupp för digitala investeringar

Regeringen har inrättat en särskild expertgrupp med uppdrag9 att stödja myndigheter som avser att göra större strategiska verksam- hetsinvesteringar i immateriella anläggningstillgångar med väsentliga inslag av it och digitalisering. Uppdraget omfattar ett urval invester- ingar hos ett tjugotal myndigheter.

Syftet med expertgruppen är att statliga myndigheter ska bli bättre på att genomföra verksamhetsutveckling och snabbare uppnå önskade resultat av politiska reformer eller förändrade uppgifter.

Expertgruppen ska verka för att statliga myndigheter dels utveck- lar den interna styrningen och kontrollen av sin it-verksamhet, dels förbättrar hanteringen av risker vid större investeringar med väsent- liga inslag av it och digitalisering. Expertgruppen ska bidra till kun- skapsbyggande, erfarenhetsutbyte och lärande inom den offentliga sektorn så att statens samlade kompetens tas tillvara.

Expertgruppens uppdrag kommer att tas över av digitaliserings- myndigheten.10

4.5Skärpta krav och rutiner för svenska identitetshandlingar

För att minska det ökande antalet bedrägerier som begås med hjälp av förfalskade identitetshandlingar har regeringen tillsatt en särskild utredare11 med uppdraget att föreslå hur antalet identitetshandlingar ska begränsas och särskilt överväga om det bör regleras i författning vilka handlingar som ska vara giltiga identitetshandlingar, och vilka krav som ska ställas på en giltig identitetshandling. Vidare ska utreda- ren föreslå hur antalet utfärdare av identitetshandlingar ska begrän- sas samt lämna förslag på utfärdare.

Utredaren ska analysera behovet av en enhetlig reglering av giltiga identitetshandlingar när det gäller processen för ansökan, bakgrunds- kontroll av den sökande, tillverkning av den fysiska handlingen och utlämnande av handlingen. Utredaren ska kartlägga hur verifieringen

9Dir. 2017:62.

10Dir. 2017:117.

11Dir. 2017:90.

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

SOU 2017:114

av identitetshandlingars äkthet och giltighet görs i dag och lämna förslag på förbättringar.

Slutligen ska utredaren analysera och ta ställning till om fysiska identitetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på högsta tillits- nivå. Uppdraget ska redovisas senast den 29 mars 2019.

4.6Nationell strategi för informations- och cybersäkerhet

Regeringen har presenterat en nationell strategi för hur informa- tions- och cybersäkerheten i Sverige ska utvecklas och stärkas.12 I strategin sätter regeringen upp målsättningar inom sex prioriterade områden:

•Säkerställa en systematisk och samlad ansats i arbetet med infor- mations- och cybersäkerhet.

•Öka säkerheten i nätverk, produkter och system.

•Stärka förmågan att förebygga, upptäcka och hantera cyber- attacker och andra it-incidenter.

•Öka möjligheterna att förebygga och bekämpa it-relaterad brotts- lighet.

•Öka kunskapen och främja kompetensutvecklingen.

•Stärka det internationella samarbetet.

Målsättningarna ska bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cyber- säkerhet, samt höja medvetenheten och kunskapen i hela samhället.

I anslutning till strategin beslutade regeringen om ett antal myn- dighetsuppdrag.

Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att, i samverkan med Sveriges kommuner och lands- ting (SKL), E-hälsomyndigheten och Socialstyrelsen, kartlägga och

12 Skr. 2016/17:213, Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet.

SOU 2017:114

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

analysera informationssäkerhetsarbetet inom landstingens hälso- och sjukvårdsverksamhet. Uppdraget ska redovisas senast 1 oktober 2018.13 Regeringen har vidare uppdragit åt MSB att verka för att de privat-offentliga samarbetsformerna stärks. I uppdraget ingår att be- döma vilka branscher och sektorer som bör prioriteras. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2018 och av redovisningen ska det framgå vilka åtgärder MSB har vidtagit, och vilken effekt dessa har

haft samt, vilka ytterligare åtgärder MSB planerar att vidta.14 Länsstyrelserna och vissa andra myndigheter har, enligt förord-

ningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap, ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.15 Dessa myndigheter ska senast den 1 mars 2018 till regeringen och MSB redovisa en analys och bedömning av informationssäkerheten i de delar av den egna verksam- heten som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna utföra sitt arbete. I sammanhanget ska krisberedskapsperspektivet samt planer- ingen för det civila försvaret beaktas.16

Av redovisningen av uppdraget ska det framgå hur myndigheten bedömer informationssäkerheten, vilka hot, sårbarheter och risker som har identifierats samt vilka åtgärder som har vidtagits, respektive kommer att vidtas, i syfte att reducera dessa.17

MSB ska, i samverkan med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, senast den 1 oktober 2018 redovisa en sammanvägd rapport utifrån dessa rapporter.18

4.7En ny säkerhetsskyddslag

Regeringen lämnat ett förslag till lagrådet om en ny säkerhets- skyddslag. Den nya lagen ska gälla för alla som bedriver verksamhet som gäller Sveriges säkerhet, vare sig det är i offentlig eller privat regi. Den nya lagen förtydligar kraven på skydd av verksamheter som

13Ju2017/05789/SSK.

14Ju2017/05789/SSK.

15Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap.

16Ju2017/05644/SSK.

17Ju2017/05787/SSK.

18Ju2017/05788/SSK.

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

SOU 2017:114

har betydelse för Sveriges säkerhet och ökar skyddet mot bland annat spioneri och sabotage. Den omfattar bland annat krav på skydd av it- system som har betydelse för Sveriges säkerhet och den innebär tyd- ligare krav på att skydda utländska intressen som Sverige har åtagit sig.

Kraven på verksamheterna som berörs av lagen förtydligas. Verk- samhetsutövarna ska göra en säkerhetsskyddsanalys och utifrån den vidta de åtgärder som behövs – det kan gälla informationssäkerhet, skydd av lokaler och anläggningar samt kontroll av personal. Såväl offentliga som privata aktörer kan söka stöd och råd från tillsyns- myndigheterna Säkerhetspolisen och Försvarsmakten.

Lagen och följdändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.19

4.8Utkontraktering och samordning av it-drift

Regeringen har remitterat en promemoria20 med förslag till begräns- ningar i de statliga myndigheternas möjligheter att utkontraktera och överlåta säkerhetskänslig verksamhet. Enligt förslaget ska en statlig myndighet, som avser att genomföra en sådan utkontraktering av den egna verksamheten som innebär krav på säkerhetsskyddsavtal enligt säkerhetsskyddslagen, utföra en särskild säkerhetsanalys av upp- draget och samråda med den tillsynsmyndighet (Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten) som är berörd innan ett förfarande för utkontrak- tering inleds.

Vidare har regeringen tillsatt en särskild utredare21 för att kart- lägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med utkontraktering, upplåtelse och överlåtelse av sådan verksamhet, och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillstånds- prövning.

Utredaren ska vidare föreslå ett system med sanktioner i säker- hetsskyddslagstiftningen samt hur en ändamålsenlig tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen ska vara utformad.

19Lagrådsremiss, Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag, november 2017.

20Skärpt kontroll av statliga myndigheters utkontraktering och överlåtelse av säkerhetskäns- lig verksamhet, Ju 2017/07544/L4.

21Dir. 2017:32, Utkontraktering av säkerhetskänslig verksamhet, sanktioner och tillsyn – tre frågor om säkerhetsskydd.

SOU 2017:114

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

Regeringen har gett Försäkringskassan i uppdrag22 att åren 2017– 2020 erbjuda vissa myndigheter en samordnad och säker it-drift. Det övergripande syftet är att pröva och utvärdera former för samordnad och säker it-drift för lämpliga myndigheter. En delredovisning av hur uppdraget ska genomföras ska lämnas till regeringen senast den 30 november 2017. Delredovisningen ska innefatta en verksamhets- plan för 2018–2020. Dessutom ska de myndigheter som beslutat att inleda ett samarbete med Försäkringskassan redovisas. Ytterligare delredovisningar av hur arbetet fortlöper ska lämnas efter samråd med Finansdepartementet.

Försäkringskassan ska lämna en slutredovisning till regeringen senast den 18 december 2020. Slutredovisningen ska innehålla en be- skrivning av vilka åtgärder som genomförts inom ramen för uppdra- get, uppnådda effekter samt risker och eventuella hinder som identi- fierats.

4.9Offentlig samverkan

Den 29 oktober 2015 beslöt regeringen att skriva under en avsiktsför- klaring mellan staten och SKL för en digital förnyelse av det offent- liga Sverige.23 Avsiktsförklaringen anknyter till regeringens inriktning om digitalt först. Den 19 januari 2017 godkände regeringen en med SKL gemensam handlingsplan för utveckling av e-hälsoområdet.24 Regeringen har gett ett antal myndigheter tidsbegränsade utveck- lingsuppdrag inom områdena samhällsbyggnad, jordbruksproduk- tion, miljöskydd och företagande. Livsmedelsverket har fått ett sär- skilt uppdrag att verka för digitalisering inom ramen för regeringens livsmedelsstrategi. Skolverket har fått i uppdrag att utveckla en digi- tal lösning för de nationella proven. Sammantaget pågår det åtskilliga statliga utvecklingsprojekt som berör kommunernas uppgifter i olika grad.

SKL har vidtagit åtskilliga åtgärder för att stödja kommunernas digitalisering. Företaget Inera AB som tidigare levererat e-tjänster främst inom landstingens ansvarsområde, Vårdguiden t.ex., har fått ett vidgat ägande och kommer att erbjuda tjänster också för kommunerna.

22Uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig it-drift Fi2017/03257/DF.

23Dnr N2015/07455/EF.

24Dnr S2017/00379/FS.

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

SOU 2017:114

Kommunutredningen har i ett delbetänkande föreslagit att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokali- seringsprincipen. Kommunutredningen bedömer att det finns ett behov av att kunna samverka framför allt i fråga om specialisttjänster som innefattar myndighetsutövning, it och digitalisering samt admini- stration.25

4.10Omstart

Som beskrivits i utredningens delbetänkande byggde politiken för den digitala förvaltningen under lång tid på centraliserade lös- ningar.26 Statskontoret hade ett övergripande ansvar och förfogade en period över anslaget för it-investeringar. Med de förvaltnings- politiska reformerna under 1980- och 1990-talen begränsades denna roll successivt. År 2008 lades den myndighet, Verva, som övertagit vad som återstod av den centrala samordningen ned. Förslaget kom från Stabsstödsutredningen som menade att e-förvaltningen borde utvecklas i en federativ inriktning där de stora och resursrika myn- digheterna, som Skatteverket och Försäkringskassan i nära sam- verkan med Regeringskansliet, bildade stommen. På så sätt skulle

Sverige ”välja en annan och mer flexibel väg på e-förvaltningens om- råde än vad till exempel en del av våra grannländer gjort då man anammat mer centralstyrda modeller”.27

Inrättandet av digitaliseringsmyndigheten innebär en påtaglig förändring av vad som gällt under det senaste decenniet. Den nya myndigheten kommer att ha ett större ansvar och en starkare roll än vad Verva hade, men å andra sidan inte den nästan enväldiga position som Statskontoret en gång hade. E-delegationen och eSam har på många sätt framgångsrikt fyllt ut tomrummet. De nya utmaningarna som digitaliseringen medför innebär förändringar i strukturer och strategier.

25SOU 2017:77 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan, delbetänkande av Kommun- utredningen.

26SOU 2017:23 digitalforvaltning.nu.

27SOU 2008:22 Ett stabstöd i tiden, s. 97.

SOU 2017:114

En omstart för den offentliga förvaltningens digitalisering

En sådan utmaning är att många e-tjänster förutsätter stödfunk- tioner av infrastrukturkaraktär som inte kan hanteras inom ramen för traditionell samverkan mellan statliga myndigheter. En annan ut- maning är att det legala ramverket och den digitala verkligheten måste anpassas till varandra. Dessutom måste sådant arbete förhålla sig till en samtidigt pågående digitalt driven utveckling inom EU.

Den ökade medvetenheten om digitaliseringens risker stryker un- der behovet av samordning och centrala funktioner med specifik kom- petens och koordineringsuppgifter. Detsamma gäller tillvaratagandet av möjligheterna att hushålla väl med allmänna medel i samband med it-drift, upphandling och verksamhetsutveckling.

Det digitala samhället kan emellertid inte avstå från analoga kana- ler. Dels kommer en stor grupp människor även i fortsättningen stå utanför på grund av funktionshinder, ålder, ekonomiska barriärer eller bristande intresse, dels finns det behov av analoga reservlösningar när de digitala temporärt inte är tillgängliga. Den nya organisationen för statliga lokalkontor är där en viktig komponent.

För att kommunerna ska klara av den digitala omställningen är det viktigt att det finns gemensamma lösningar och möjlighet till samverkan mellan kommunerna som inte förutsätter inrättandet av särskilda strukturer. Förslaget till samverkansavtal är därför en annan viktig förutsättning för att bygga ut den digitala förvaltningen.

En annan viktig del är systemet för elektronisk identifiering. Överväganden om detta redovisas senare i detta betänkande. Här ska dock konstateras att de fysiska identitetshandlingarnas kvalitet och processen för att fastställa individers identitet är av avgörande bety- delse för den elektroniska identiteten. Grundidentifiering i samband med utfärdande av fysiska id-handlingar har avgörande betydelse för elektroniska identitetshandlingars tillförlitlighet.

Sammanfattningsvis innebär regeringens initiativ i många fall en betydande omprövning av tidigare ställningstaganden som präglat politiken för den digitala förvaltningen under lång tid.

Flera viktiga komponenter tillförs eller förändras. När de är på plats och börjar verka är det befogat att tala om en omstart av politi- ken för digital förvaltning.

5Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

5.1Om samverkan – möjligheter och befogenheter

Utredningen bedömer:

att de offentliga myndigheterna i sitt digitaliseringsarbete måste ha stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Behoven av samverkan mellan olika aktörer inom ramen för initiativ, utveckling och för- valtning av nationella digitala tjänster skiljer sig åt mellan olika skeden av livscykeln.

I de fall det förväntade digitaliseringsarbetet i samverkan med andra och resultatet av detta inte ryms inom myndigheternas be- fintliga uppdrag och befogenheter, måste det uppmärksammas så att regeringen och i förekommande fall riksdagen kan vidta åt- gärder för att ändra myndigheternas uppdrag och befogenheter.

För att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitali- sering behöver institutionaliserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna inrättas. Det är en lämplig uppgift för den kommande digitaliseringsmyndigheten att tillhandahålla så- dana. Digitaliseringsmyndigheten bör tilldelas särskilda anslags- medel för sådan samverkan.

Utredningen föreslår:

att regeringen – i ljuset av de verksamhetsmässiga begränsningar för samverkan som gällande bestämmelser medför – i förord- ningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte ska reglera att statliga myndigheter i frågor om digitalisering av den offentliga förvaltningen, vid behov, får samverka även utanför sina vanliga verksamhetsområden.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

Förslaget genomförs genom 2 a § i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte.

att digitaliseringsmyndigheten tilldelas särskilda anslagsmedel för frivillig samverkan mellan olika aktörer för att främja den offentliga sektorns digitalisering.

De nationella digitala tjänsterna ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn och syftar till att underlätta elektronisk hantering av ärenden och kontakter med enskilda. Exempel på sådana befintliga tjäns- ter är Mina meddelanden och Svensk e-legitimation. Tjänsterna ska ut- vecklas utifrån medborgarnas behov, vilket förutsätter en bred och om- fattande samverkan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan offentlig och privat sektor.1

Utredningen ska lämna förslag till effektiv styrning av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner i en samverkande förvaltning. Upp- draget är ett av flera regeringsinitiativ som signalerar en övergång från en digital förvaltningsutveckling huvudsakligen driven genom myn- dighetssamverkan till en där regeringen tar en mer aktiv och drivande roll. Denna förändring ändrar dock inte den grundläggande betydelse som samverkan har i sammanhanget. Behovet av samverkan mellan statliga myndigheter minskar inte. Samverkan mellan stat, kommun och landsting måste förstärkas i väsentlig grad. Samverkan mellan offentlig och privat verksamhet har varit avgörande för att inleda upp- byggnaden av den nationella digitala infrastrukturen och kommer att fortsätta vara lika viktig.

En viktig fråga i detta sammanhang är vad som avses med begrep- pet samverkan. Begreppet återkommer i lagar och andra författningar, i särskilda uppdrag och myndighetsinstruktioner, i strategier och av- siktsförklaringar, regleringsbrev m.m. och kan vara generellt eller specifikt och samverkan kan vara frivillig eller obligatorisk. Även om begreppet således ofta används är det svårt att hitta en beskrivning av vad begreppet innebär – i praktiken – och vilka förväntningar givet det formella regelverket som kan ställas på dem som förväntas sam- verka. Till skillnad från denna något diffusa bild vad gäller statsför- valtningen är kommunallagens bestämmelser om hur samverkan mel-

1 Dir. 2016:39, Effektiv styrning av nationella digitala tjänster i en samverkande förvaltning.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

lan kommuner och mellan landsting kan formaliseras och genomföras formellt och i praktiken väsentligt tydligare.2

5.2Samverkan i ett livscykelperspektiv

Av direktiven framgår att utredningen, bl.a. med utgångspunkt i Mina meddelanden och Svensk e-legitimation, ska analysera skillnaderna mellan hur ansvaret för olika befintliga nationella digitala tjänster är fördelat i dag och alternativ till detta.

Analysen ska utgå från ett livscykelperspektiv för de nationella digitala tjänsterna. Det handlar bland annat om att lämna förslag om hur samverkan och kravställning, eller vidareutveckling av nationella digitala tjänster, ska analyseras utifrån ett livscykelperspektiv, där hela kedjan från utveckling till avveckling ska beaktas.

Begreppet livscykel kommer i det följande att användas såsom det definieras i E-delegationens vägledning för nyttorealisering.3 Perspek- tivet är en produkts, tjänst eller systems hela livslängd från idé/koncept till utveckling, produktion, drift, underhåll och avveckling.4 Utred- ningen väljer att kalla den del av livscykeln som handlar om produk- tion, drift och underhåll för förvaltningsstadium. Utredningen be- handlar inte frågan om avveckling i samverkan.

5.2.1Samverkan om idé och utveckling

En process som leder till införande eller förändring av ett digitalt medel inom offentlig verksamhet kan inledas huvudsakligen på fyra sätt.

•Det kan vara en direkt konsekvens av en reform. När premiepen- sionen infördes krävde det ett helt nytt stöd för att presentera fondvalsalternativ för pensionsspararna. En reform kan också ini- tieras inom Europeiska Unionen. En följd av eIDAS-förordningen är till exempel införandet av en nod för att förmedla gränsöver- skridande digital trafik mellan myndigheter och ID-certifikatut- färdare.

2Kommunallagen (2017:725).

3E-delegationen, version 2.0, Vägledning i nyttorealisering.

4A.a.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

•Det kan uppkomma som en följd av regeringens övergripande ambitioner vad gäller resurshushållning och effektivisering. Ett exempel på detta är inrättandet av Statens servicecenter som stöd- jer statliga myndigheter vad gäller personal- och ekonomiadmini- stration.

•Myndighetens eget arbete med att utveckla sin verksamhet leder givetvis också till framtagande och utveckling av digitala medel. Styrelsen för ackreditering och kontroll, SWEDAC, införde 2004 en fullständigt digital dokumenthantering och digitaliserade helt sitt tillsynsarbete.

•Behovet kan också identifieras genom samverkan mellan myndig- heter och mellan myndigheter och kommuner. Myndigheterna kan identifiera samma behov eller finna att man utifrån olika behov har användning för en gemensam digital lösning. Det kan också vara så att myndigheter har olika roller i en och samma handlägg- ningsprocess och ser fördelar med att digitalisera processen. Mina meddelanden och projektet E-identitet för offentlig sektor5 är exempel på lösningar av det förstnämnda fallet och SSBTEK6 ett exempel på det sistnämnda.

Processer som leder till utveckling av digitala medel kan inledas på olika sätt. Även om genomförandet bygger på regeringsuppdrag, for- drar lagstiftning och resurstilldelning så kan den viktiga impulsen till förändringen många gånger härledas till samverkan på myndig- hetsnivå eller samverkan mellan stat och kommun. Även om sam- verkan inte alltid leder till etablerandet av en infrastrukturtjänst så är samverkan en viktig källa till utvecklandet av sådana.

E-delegationen var under ett antal år huvudkanalen för samarbete mellan myndigheterna. När delegationens regeringsuppdrag upphörde 2014 ersattes den av ett frivilligt samarbete i form av eSamverkanspro- grammet (eSam). Medan samarbetet i E-delegationen hade en formell grund, saknar eSam en sådan.

I delbetänkandet underströk utredningen att det finns anledning att inspireras av, ta tillvara och i någon form behålla och utveckla de

5Projekt gemensamt för Försäkringskassan och Inera AB. Avses kunna bli en tjänstelegiti- mation för både stat, kommun och landsting.

6Digital tjänst för ekonomiskt bistånd.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

arbetsmodeller som skapades inom ramen för E-delegationens upp- drag och bevarats inom ramen för eSam.

Utredningens förslag till instruktion för digitaliseringsmyndigheten innefattade uppgifter att stödja samverkan mellan statliga myndigheter, mellan statliga myndigheter och kommuner och mellan offentliga myndigheter och näringslivet i det digitala utvecklingsarbetet. En annan uppgift var att myndigheten i samverkan med relevanta offentliga myndigheter och aktörer skulle verka för informations- och erfarenhetsutbyte om den nationella digitala infrastrukturen och natio- nella digitala tjänster för att förenkla för enskilda och företag och sä- kerställa en effektiv och ändamålsenlig offentlig förvaltning.

Enligt förslaget skulle myndigheten även samverka med Data- inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Post- och telestyrelsen i frågor om digitalisering av förvaltningen, personlig integritet och informationssäkerhet.

Av uppdraget till organisationskommittén7 för digitaliserings- myndigheten framgår att en utgångspunkt för myndighetens arbete ska vara att i lämpliga delar ta tillvara kunskap och erfarenheter som eSam upparbetat, bl.a. avseende metoder och processer för samverkan. Myndigheten ska verka för en öppnare förvaltning som stödjer inno- vation och delaktighet, genom att bl.a. statliga myndigheter, kommu- ner och landsting tillgängliggör öppna data, med beaktande av de skyddsbehov som beskrivits ovan. Myndigheten ska vidare främja öppen och datadriven innovation i den offentliga sektorn.

Myndigheten ska samordna och stödja den offentliga sektorns arbete med användardriven verksamhetsutveckling. I detta ingår bl.a. stöd i samband med digitala investeringar. Inom myndigheten ska det finnas ett rådgivande organ som ska bistå myndighetschefen i strate- giska frågor rörande myndighetens verksamhet och vid framtagande av föreskrifter. I rådet ska representanter för statliga myndigheter, kommuner och landsting, SKL, samt Sveriges Standardiseringsför- bund ingå. Utredaren ska även lämna förslag till kompetensprofil för ledamöterna i det nämnda organet.

Utredningen anser att det är viktigt att ta till vara det engage- mang, den innovationskraft och den verksamhetsnära kunskap som finns hos myndigheterna, däribland såväl de stora it-tunga myndig-

7 Dir. 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning SOU 2017:114

heterna som små och medelstora myndigheter, kommuner och landsting.

Det är viktigt att frivillig samverkan och erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting är formellt möjlig och stimuleras. Utredningen menar därför att för att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitalisering behöver institutionaliserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna inrättas. Ut- redningen anser att det är en lämplig uppgift för den kommande digita- liseringsmyndigheten att tillhandahålla sådana. Utredningen anser även att digitaliseringsmyndigheten ska tilldelas särskilda anslagsmedel för sådan samverkan.

Utredningen anser vidare att givet begränsningarna för samverkan enligt gällande bestämmelser finns det ett stort behov av att kunna meddela föreskrifter som avviker från den allmänna regleringen i för- valtningslagen. Utredningen föreslår därför att regeringen – i ljuset av de verksamhetsmässiga begränsningar för samverkan som gällande bestämmelser medför – i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte ska reglera att statliga myndigheter får samverka utanför sina verksamhetsområden i frågor om digitali- sering av den offentliga förvaltningen.

5.2.2Samverkan i ett förvaltningsstadium

Effektiv styrning och samverkan i ett förvaltningsstadium innebär, enligt utredningen, att riksdagen och regeringen har fattat beslut om en förvaltningsgemensam digital funktion8 och de samverkande aktö- rernas olika roller, ansvar och uppgifter är formaliserade och utfor- made så att samverkan är möjlig och leder till de önskade effekterna. I sitt remissvar över Förvaltningslagsutredningens betänkande lyfte E-delegationen frågan om förutsättningarna för samverkan mellan myndigheter för att främja e-förvaltningen. Se nedan.

Enligt utredningen behöver regeringen särskilt analysera och bedöma om förväntningarna på och eller behovet av samverkan ryms inom ramen för de möjligheter och begränsningar som bl.a. förvalt- ningslagen, myndighetsförordningen och förordningen om de stat-

8 Se resonemang i kapitel 6 om begreppen nationella digitala tjänster och förvaltningsgemen- samma digitala funktioner.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

liga myndigheternas elektroniska informationsutbyte medger. Här kan det eventuellt finnas anledning för regeringen att ompröva för- väntningarna på och/eller behoven av samverkan mellan myndig- heter, eller bedöma om det finns anledning att överväga special- reglering. Se nedan om avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar.

5.3Samverkan enligt förvaltningslagen

I september 2017 fattade riksdagen beslut om en ny förvaltningslag som träder i kraft den 1 juli 2018. I sitt förslag till den nya förvalt- ningslagen anförde regeringen att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet – oavsett dess karaktär – ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsordningen. Regeringen refere- rade till Förvaltningslagsutredningens genomgång av praxis som gav

en klar indikation på att myndigheterna inte alltid i tillräcklig utsträck- ning tar reda på om att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk förvaltning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktivi- teter, t.ex. i form av olika digitala självbetjäningstjänster, har också inne- burit ökade risker i detta avseende. Det är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsordningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt markeras.9

Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltnings- myndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domsto- larna. Enligt den ännu gällande förvaltningslagens bestämmelser gäller, om samverkan mellan myndigheter, att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.10

I den nya förvaltningslagen11 finns motsvarande bestämmelse under rubriken Grunderna för god förvaltning.12 Bestämmelsen lyder på följande sätt:

9Prop. 2017/18:180, s. 58.

106 § förvaltningslagen (1998:223).

11Förvaltningslagen (2017:900).

128 § Grunderna för god förvaltning, Samverkan, förvaltningslagen (2017:900).

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.13

Förvaltningslagsutredningen14 anförde – om samverkan – att alla myn- digheter, både statliga och kommunala, verkar på det ena eller andra sättet i ”det allmännas” och därmed också i ”allmänhetens” tjänst.

Det är alltså väsentligt att deras samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda medborgarna goda och rättvisa levnadsvillkor. Förvaltningslagsutredningen menade att det förut- sätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Denna tanke, som kom till uttryck i den klassiska formuleringen i 47 § i 1809 års regeringsform att myndig- heterna ska ”räcka varandra handen”, avspeglas i modern tappning i

6 § i den nu gällande förvaltningslagen.

Enligt Förvaltningslagsutredningen hade dock den nuvarande för- valtningslagens samverkansbestämmelse fått en utformning, som del- vis döljer bestämmelsens dubbla syfte.

Att ”varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten” leder, enligt Förvaltningslags- utredningen, tankarna till att det främst är fråga om ett internt inom administrationen lämnat bistånd, avsett att t.ex. minska konsekven- serna av en ojämn medelstilldelning eller att tillföra en myndighet någon särskild sakkunskap som den saknar men en annan myndighet besitter. Någon antydan ges inte om att syftet också är att enskilda genom att myndigheterna samarbetar ska besparas ett tidsödande arbete med att vid flera tillfällen själv konsultera flera myndigheter i ett och samma ärende.

Förvaltningslagsutredningen föreslog därför att det budskap som 6 § i den ännu gällande förvaltningslagen får anses innefatta, skulle överföras till en bestämmelse i den nya lagen.

För det första ville Förvaltningslagsutredningen tona ned in- trycket av att det är fråga om en mera tillfällig ”hjälp”, som en myn- dighet kan erbjuda en annan i ett trängt läge, genom att tala om att myndigheterna mera generellt ska ”samverka” med varandra.

138 § förvaltningslagen (2017:900).

14SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av Förvaltningslagsutredningen.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

För det andra ville Förvaltningslagsutredningen ge en klar indika- tion på att denna samverkan är avsedd att underlätta för individen i kontakterna med myndigheterna. Detta genom att i ett nytt stycke, som saknar motsvarighet i 6 § i den ännu gällande förvaltningslagen, föreskriva att en myndighet ”i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttran- den från andra myndigheter”. En liknande bestämmelse återfinns nu bland de ”allmänna krav på handläggningen av ärenden” som uppställs i 7 § den ännu gällande förvaltningslagen, men Förvaltningslags- utredningen ville alltså se en sådan regel som ett inslag i den service som myndigheterna generellt, inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning, ska erbjuda.

5.3.1Myndigheterna samverkar inom sina respektive verksamhetsområden

Det är, enligt Förvaltningslagsutredningen, väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska försiggå inom deras respek- tive verksamhetsområden och att det däri ligger två begränsningar.

För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte – såsom Förvaltningslagsutred- ningen uttryckte det – tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet.

För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkans- projekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsom- råde. Det är, enligt Förvaltningslagsutredningen, viktigt att poäng- tera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan norm- givare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbets- organ, som oberoende av fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma.15

15 SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, betänkande av Förvaltningslagsutredningen.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

5.3.2E-delegationens remissvar och regeringens argumentation för förslaget till bestämmelse om samverkan

E-delegationen tillstyrkte i sitt remissvar16 utredningens förslag i stort men hade synpunkter i vissa delar som rörde förutsättningarna att främja e-förvaltningen, bl.a. samverkan mellan myndigheter.

E-delegationen menade att förslaget till bestämmelse om samver- kan inte hade beaktat e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Enligt E-delegationen måste en ny förvaltningslag på ett mycket tydligare och kraftfullare sätt, med utgångspunkt i behov som är gemensamma för förvaltningen, betona myndigheternas skyl- dighet att samverka med varandra. Även krav på samverkan med näringslivet borde, enligt delegationens mening, komma till uttryck i en ny förvaltningslag. Utformningen av bestämmelsen främjade, enligt E-delegationen, inte tillräckligt att myndigheter samverkar med varandra för att tillgodose samhällsgemensamma behov.

Det är därmed i praktiken myndigheten som utifrån sina egna in- tressen får bedöma om samverkan kan anses rymmas inom dess verksamhetsområde. Utformningen befäster ett s.k. stuprörstänkande. Begränsningen till verksamhetsområdet borde, enligt delegationens mening, tas bort. Det borde vara de samverkande parternas uppgift att i samband med genomförande av gemensamma förstudier m.m. överväga vilka ekonomiska, legala och andra förutsättningar som måste komma på plats inför olika steg i en samverkansprocess.

Vidare ansåg delegationen att krav på samverkan även med andra än myndigheter borde ingå i en ny förvaltningslag eftersom e-för- valtningen inte kan utvecklas utan att företagens och marknadens förutsättningar respekteras och tas tillvara. E-delegationen ville i sammanhanget särskilt fästa uppmärksamhet på regeringens natio- nella handlingsplan för den svenska e-förvaltningen från maj 2008 (regeringens e-handlingsplan) och regeringens förvaltningspolitiska proposition17 från 2010. I båda dessa dokument finns långtgående krav på att myndigheter ska samverka med varandra och med en- skilda.

16Ds 2010:47.

17Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

I sitt förslag18 till den nya förvaltningslagen argumenterade dock regeringen mot E-delegationen, och därmed för att en samverkans- bestämmelse med motsvarande budskap som den nuvarande bestäm- melsen i förvaltningslagen har en naturlig plats även i den nya för- valtningslagen.

För det första bör det, enligt regeringen, av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndig- heter att samverka med varandra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Regeringen framhöll även Förvaltningslagsutredningens för- slag att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Regeringen pekade på E-delegatio- nens invändning mot detta och att en sådan begränsning, enligt de- legationens mening, inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Regeringen anförde dock att myndigheternas verksamhet, enligt legalitetsprincipen, styrs av de föreskrifter om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen ansåg därför att begränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Men, regeringen underströk på samma gång att:

Detta utesluter samtidigt inte att man i specialförfattningar eller i för- ordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter. För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att samverkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen

18 Prop. 2017/18:180.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är av- sedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna.19

Det vill säga att om det i andra lagar eller i förordningar finns någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den be- stämmelsen.20 Se nedan.

5.3.3Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

Enligt 3 § i den ännu så länge gällande förvaltningslagen och 4 § i den nya förvaltningslagen gäller att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen.

Både konstitutionsutskottet och regeringen anförde i bered- ningen av den nya förvaltningslagen att det finns ett stort behov av att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som av- viker från den allmänna regleringen i förvaltningslagen.

Redan i förarbetena till 1971 års förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestämmelserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det stora flertalet förvalt- ningsorgan i alla instanser och på alla verksamhetsområden. Sam- tidigt konstaterades det att en allmän lag inte kunde utformas så att den passar för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte för- hållandena i dag åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock enligt propositionen alltjämt gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktio- nella skäl.21

19Prop. 2017/18:180, s. 71.

203 § förvaltningslagen (1986:223), 4 § förvaltningslagen (2017:900).

21Prop. 2017/18:180, bet. 2017/18:KU2. jfr prop. 1971:30 del 2 s. 318.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

5.4Myndighetsförordningen om statliga myndigheters samarbete och samverkan

För statliga myndigheter som lyder under regeringen finns det i myndighetsförordningen en generell bestämmelse om samarbete på myndighetens eget initiativ. Av myndighetsförordningen framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.22 Syftet är att samordna myndigheternas verksam- het med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna. Ökad samverkan mellan myndigheterna borde, enligt Verksförordningsutredningen, leda till att det blir enklare för medborgare, företag, kommuner m.fl. att ha med statliga myndigheter att göra. Samverkande myndigheter bör leda till en effektivare förvaltning i stort.23

I myndighetsförordningen används inte begreppet samverkan utan där talas det om samarbete. Däremot används både begreppet sam- ordna och samverkan i författningskommentarerna till förordningen.24

5.5Förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte

Enligt 2 § i förordningen om statliga myndigheters elektroniska in- formationsutbyte framgår kortfattat att en myndighet i sin verksam- het ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.25

226 § myndighetsförordningen (2007:515).

23SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen.

24SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning, betänkande av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen.

252 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte.

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

SOU 2017:114

5.6Bestämmelser om kommunernas och landstingens samverkan

Reglerna för kommuners och landstings samverkan i form av kom- munalförbund och gemensam nämnd finns i kommunallagen.26 Av lagen framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalför- bund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Kommuner och landsting får även besluta om gemen- samma nämnder, dvs. att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting.

Fullmäktige får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. En gemensam nämnd till- sätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. En gemen- sam nämnd är, i motsats till ett kommunalförbund, inte en egen juridisk person utan ingår i en av de samverkande kommunernas eller landstingens politiska organisation. Denna kommun eller detta lands- ting brukar ofta omnämnas som värdkommunen eller värdlandstinget.

Ett kommunalförbund bildas genom att förbundsmedlemmarnas fullmäktige antar en förbundsordning. Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Organisatoriskt är kommunalförbunden uppbyggda på i princip samma sätt som en kommun eller ett landsting.

5.6.1Exempel på samverkan mellan kommuner

Ett exempel på formaliserad samverkan mellan kommuner är Norr- bottens e-nämnd som har kommit till för att förverkliga regeringens intentioner för e-samhället.27 De kommuner som samverkar genom Norrbottens e-nämnd är, förutom Luleå kommun, Arjeplogs kom- mun, Arvidsjaurs kommun, Bodens kommun, Gällivare kommun, Haparanda kommun, Jokkmokks kommun, Kalix kommun, Pajala kommun, Piteå kommun, Älvsbyns kommun, Överkalix kommun och Övertorneå kommun. Luleå kommun är värdkommun för nämn-

263 kap 8–9 §§ och 9 kap. kommunallagen (2017:725).

27https://www.lulea.se/kommun--politik/kommunens-organisation/namnder/ e-namnden.html. 2017-11-12.

SOU 2017:114

Effektiv styrning av en samverkande förvaltning

den. Norrbottens e-nämnd består av två politiker från varje kommun, en ledamot och en ersättare. Luleå kommun har ordförandeposten.

Nämndens inriktning för verksamheten är att med medborgarens fokus och med verksamhetens behov som utgångspunkt stödja kom- munerna i Norrbotten för en snabbare utveckling inom e-förvaltning och digitaliseringen.

Norrbottens e-nämnd pekar ut tre övergripande mål, som är identiska med de övergripande målen i SKL:s strategi för eSamhället från 2011:

•Enklare vardag för privatpersoner och företag,

•Smartare och öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet,

•Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.

Syftet med den formaliserade samverkan i Norrbottens e-nämnd är att skapa förutsättningar för:

•att minska kostnader för initiativ som kan genomföras gemen- samt,

•att säkra kompetensförsörjning,

•att effektivare utnyttja resurser genom samverkan,

•att bidra till en snabbare utveckling inom e-förvaltning och digi- talisering,

•att implementera intentionerna i den nationella strategin för e-sam- hället.

5.6.2Kommunutredningens förslag om vidgade möjligheter till avtalssamverkan

Enligt Kommunutredningen finns det en utbredd efterfrågan på att utvidga möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner. Områden som lyfts fram är bl.a. specialisttjänster som innefattar myndighetsutövning, it och digi- talisering samt administration.

6Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

6.1Ett tydligt offentligt åtagande

är utgångspunkten för effektiv styrning

Utredningen bedömer:

att det offentliga åtagandet för förvaltningsgemensamma digitala funktioner behöver regleras i författning.

I budgetpropositionen för 2018 anförde regeringen att:

Enskildas, organisationers och företags behov och förväntningar är en utgångspunkt för den offentliga förvaltningen. Dagens snabba samhälls- utveckling innebär att den offentliga sektorn måste vara både förutsebar och anpassningsbar. Det ställer höga krav på en mer sammanhållen styr- ning på flera nivåer.1

I samma budgetproposition bedömde regeringen även att lagstift- ningen måste anpassas ytterligare för att ge tillräckligt stöd för digi- tal utveckling och samverkan inom offentlig sektor.

I delbetänkandet bedömde utredningen att det från regeringens sida har varit ett medvetet val att delegera ansvaret för arbetet med e- förvaltning till myndigheterna. Att arbetet varit framgångsrikt i många avseenden kompenserade, enligt utredningen, inte för de begräns- ningar detta har inneburit. Utredningen konstaterade att regeringen har avstått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag myndigheterna har när det gäller digitalisering. Vidare saknas styrande mål för vad som ska

1 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 86.

101

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

uppnås och preciseringar av vad som ska anses vara offentliga åtagan- den i den nationella digitala infrastrukturen.2

Motsvarande synpunkter har under flera år förts fram av flera andra utredningar i kommittéväsendet liksom i granskningar av Riksrevi- sionen, m.fl.

I budgetpropositionen för 2018 konstaterade regeringen ånyo att styrningen och samordningen inom den offentliga sektorn behöver stärkas så att de besparingar och nyttor som digitalisering medför ska kunna realiseras. Regeringen anförde att flera gemensamma in- satser krävs för att nå regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. En sådan insats är att – huvudsakligen i en- lighet med utredningens förslag i delbetänkandet – inrätta en myn- dighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

Utredningens tolkning av regeringens direktiv3 till den särskilda utredare som ska förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten är, att regeringen nu har påbörjat ett arbete med att utveckla sin styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering. Ett arbete som, enligt utredningens mening, måste fortsätta med full kraft för att inte den förvaltningsgemensamma digitala utvecklingen ska bromsas i onödan. Regeringens styrning av den digitala förvalt- ningen måste utvecklas till en effektiv och tydlig process för att skapa goda förutsättningar för den förvaltningsgemensamma digitala ut- vecklingen.

För att säkerställa en mer effektiv styrning av nationella digitala tjänster ska utredningen, enligt direktiven, analysera om det är mer ändamålsenligt med en enhetlig modell för organisering och ansvars- fördelning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner.

Utredningen bedömer emellertid att en enhetlig modell för att styra samtliga nuvarande och framtida nationella digitala tjänster på samma sätt inte är ett effektivt sätt att styra. En sådan förutbestämd, enhetlig modell skulle med stor sannolikhet skapa ett stelbent och ineffektivt sätt att styra.

Hur de enskilda nationella digitala tjänsterna styrs och ska styras kommer att variera och måste bedömas från fall till fall beroende på konstitutionella krav, tekniska och ekonomiska förutsättningar, typ av funktion, samverkansbehov mellan olika aktörer etc.

2SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu.

3Dir. 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

102

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Ett problem är att det inte finns något bindande mål för området digitalisering inom den offentliga sektorn. Utredningen föreslår därför att riksdagen och regeringen ska besluta om sådana mål. Se kapitel 7.

Ett annat problem med den nuvarande styrningen är att det i den offentliga förvaltningen saknas nödvändig författningsreglering av sådana befintliga tjänster som för närvarande benämns nationella digitala tjänster, såsom Mina meddelanden och Svensk e-legitima- tion. Utredningen vill understryka att den offentliga förvaltningens digitala utveckling och samverkan inte kan gå utöver vad rättsord- ningen medger. Det handlar inte bara om att ge förvaltningen ett till- räckligt formellt stöd för digital utveckling och samverkan inom den offentliga sektorn utan även om att i författning – för var och en av de nationella digitala tjänsterna – besluta om vad som ska vara det offent- liga åtagandet. I detta betänkande lämnar utredningen förslag till för- fattningsreglering av Mina meddelanden och Svensk e-legitimation samt kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektro- nisk identifiering.

Vad som bör vara ett offentligt åtagande är i varje enskilt fall ett politiskt ställningstagande och ett politiskt beslut. Ett sådant beslut kan inte delegeras eller decentraliseras till offentliga myndigheter.

Några skäl som brukar anges för ett offentligt åtagande är effek- tivare samhällsekonomi, fördelningsmotiv, stabiliseringspolitik samt ansvarstagande för det medborgarna inte själva har kunskap och information nog att sköta själva, dvs. en rad olika mål och motiv som alla kan diskuteras.4 Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för landet och medborgarna. Vissa kollektiva nyttigheter måste i stället garanteras genom offentliga åtaganden. Offentliga åtaganden kan också motiveras av s.k. externa effekter, dvs. effekter som kan uppstå då någon inte tar önskvärd hänsyn till andra. Även stordriftsfördelar, bristande konkurrens, dålig konsu- mentinformation eller en skev resursfördelning kan motivera offent- liga åtaganden.5

Förvaltningskommittén menade i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter och därmed ett statligt åtagande bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats.

4Den effektiva staten, Statskontorets antologi, 2012.

5Ds 2000:1, Kommittéhandboken.

103

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Utifrån en given politisk ambition vid en viss tidpunkt bör en bedöm- ning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare pre- ciseras.6

Förvaltningskommittén bedömde samtidigt att de flesta statliga åta- ganden förutsätter utförande av myndighetsuppgifter i någon form och bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demokrati- och rättssäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas.

Genom att statsmakterna beslutar om vad som ska vara offentliga åtaganden förtydligas samtidigt gränserna för vad som är myndig- hetsuppgifter, inte enbart i förhållande till enskilda, utan även vad som bör vara förbehållet marknadens aktörer. Detta kan exempelvis ha betydelse för avgöranden om huruvida verksamheter kan sägas vara så kallad egenregiverksamhet eller omfattas av upphandlingsbe- stämmelserna.7

Vad som slutligen bör vara en statlig myndighetsuppgift kan, en- ligt Förvaltningskommittén, med ett förenklat och kortfattat svar sägas kräva en politisk bedömning, som görs utifrån vid en viss tid- punkt gällande förutsättningar, politiska ambitioner, kunskaper och värderingar.8

Befintliga nationella digitala tjänster såsom Mina meddelanden och Svensk e-legitimation, liksom med största sannolikhet de flesta framtida nationella digitala tjänster, bygger på samverkan mellan den offentliga och privata sektorn.

Det finns därför, enligt utredningen, behov av att för var och en av de förvaltningsgemensamma digitala funktionerna närmare ana- lysera och precisera omfattningen av det offentliga åtagandet i för- hållande till de privata aktörernas roll. Med andra ord är det viktigt att för varje förvaltningsgemensam digital funktion fatta beslut om vilken aktör som har ansvar för vad och vad, som både formellt och i praktiken, ska vara ett offentligt åtagande som garanteras av riks- dagen och regeringen.

6SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.

7Se Kammarrätten i Stockholms dom 2017-06-21, mål nr 7355-16.

8SOU 2008:118, Styra och ställa, slutbetänkande av 2006 års förvaltningspolitiska kommitté.

104

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Till detta hör även det faktum att Sveriges medlemskap i Euro- peiska unionen påverkar på ett flertal områden – i hög grad – inne- hållet i och utförandet av de nationella myndigheternas uppgifter och därmed utformningen av det offentliga åtagandet. Det gemen- samma regelverket för EU:s medlemsstater kan på olika områden begränsa och/eller styra det nationella statliga åtagandet. De offent- liga myndigheterna omfattas bl.a. av ett flertal för medlemsstaterna gemensamma regelverk inom olika politikområden som ställer krav på den nationella digitala förvaltningsutvecklingen och riksdagens och regeringens styrning av den digitala förvaltningen.

Utredningens ambition är att förslagen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster ska fungera som ett effektivt stöd för de offentliga myndigheterna att nå och redovisa de resultat som riks- dagen och regeringen beslutat i dessa avseenden. Utmaningen är, givet dessa utgångspunkter, att styra statliga myndigheter, kommuner och landsting mot mål som är gemensamma för hela den offentliga förvaltningen. För detta behöver riksdagen och regeringen – med ett förvaltningsövergripande perspektiv – använda en väl balan- serad kombination av flera olika styrmedel.

6.2Förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Utredningen bedömer:

att begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner på ett bättre sätt än begreppet nationella digitala tjänster, definierar och avgränsar innebörden av sådana digitala medel.

Utredningen föreslår:

att begreppet nationella digitala tjänster bör ersättas av begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner.

6.2.1Definition och terminologi

I utredningens uppdrag har ingått att, med utgångspunkt i Mina med- delanden och Svensk e-legitimation, närmare definiera vad som är en nationell digital tjänst. Enligt utredningens bedömning är begreppet nationella digitala tjänster relativt nytt. Det återfinns inte i tidigare

105

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

dokument från regeringen eller E-delegationen utan tycks aktuali- seras först i direktiven till denna utredning.

Enligt utredningens direktiv är nationella digitala tjänster sådana gemensamma digitala lösningar som är av infrastrukturkaraktär och som är en avgörande förutsättning för offentlig e-tjänsteutveckling i sin helhet. De nationella digitala tjänsterna ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn och syftar till att underlätta elektronisk hantering av ärenden och kontakter med enskilda. Formuleringen lämnar öppet för vissa tolkningar. Att nationella digitala tjänster ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn väljer utredningen att tolka som ett mål snarare än en del av en definition. Den andra delen av meningen är däremot viktig. En nationell digital tjänst avser något som är nära kopplat till en tjänst riktad till enskilda, dvs. en fysisk eller juridisk person som inte är en myndighet eller annat offentligt organ. Som distinktion är detta viktigt. Begreppet nationell digital tjänst omfattar således inte rena internadministrativa system, men kan omfatta lösningar kopplade till exempelvis ärendehand- läggning.

Enligt direktiven ska de nationella digitala tjänsterna utvecklas uti- från medborgarnas behov, vilket förutsätter en bred och omfattande samverkan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndig- heter, mellan stat och kommun samt mellan den offentliga och den privata sektorn.

Gemensamma digitala lösningar kan, enligt regeringen, vara lös- ningar som används av hela den offentliga sektorn, sektorspecifika lösningar och lösningar som utvecklas i samverkan mellan ett fåtal myndigheter.

I ljuset av detta finner utredningen det vara befogat att överväga om termen nationella digitala tjänster är den lämpligaste för det be- grepp som avses. I uttrycket är det ordet ”nationell” som ska skilja det som avses från digitala tjänster i övrigt och markera att det är fråga om något som sträcker sig utanför den enskilda myndighetens ansvarsområde och kanske även överskrider gränsen för statlig och offentlig verksamhet.

Enligt utredningens uppfattning är det dock fråga om tjänster som ska tillhandahållas av myndigheter eller av enskilda med stöd av för- fattning. Vidare är det utmärkande för deras karaktär att vara gemen- samma och inte bara vara en angelägenhet för en eller ett fåtal offent- liga myndigheter. De är, som regeringen framhåller, gemensamma

106

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

digitala lösningar som är av infrastrukturkaraktär och som är en av- görande förutsättning för offentlig e-tjänsteutveckling i sin helhet.

Det framstår därför som mer rättvisande att beskriva de aktuella tjänsterna som ”förvaltningsgemensamma” snarare än ”nationella”. Ordet ”nationell” implicerar också att dess motsats kan vara ”lokal”, ”regional” eller ”internationell” vilket leder tankarna fel.

Även ordet ”tjänst” bör prövas. Det kan diskuteras om ordet ”tjänst” i tillräckligt hög grad anger den särprägel som det här finns behov av att uttrycka. E-delegationen definierade en digital tjänst som en paketerad service eller lösning som erbjuds för att tillgodose ett behov och som förmedlas digitalt.9 Myndigheter tillhandahåller många digitala tjänster, men de flesta av dessa innebär inga utmaningar vad gäller styrning, organisation och finansiering. Utredningen menar därför att ett annat ord än ”tjänst” bör användas. Ett lämpligare ord är enligt utredningens mening ”funktion”.

Utredningen anser att begreppet förvaltningsgemensamma digitala funktioner på ett tydligare sätt definierar och avgränsar innebörden av vad som här avses.

Att en funktion identifieras som en förvaltningsgemensam digital funktion innebär därmed inte automatiskt att det är staten ensam som ska tillhandahålla den eller att den ska tillhandahållas utan kost- nad för brukaren. Detta är en fråga som får avgöras utifrån en be- dömning av varje enskild förvaltningsgemensam digital funktion.

6.2.2Vad kan vara en förvaltningsgemensam digital funktion?

I utredningens direktiv anges Mina meddelanden och elektroniska identitetshandlingar som exempel på förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner. Bägge dessa funktioner fanns bland det som E-dele- gationen betraktade som strategiska förvaltningsgemensamma ut- vecklingsprojekt.

E-delegationen studerade också möjligheten att förverkliga idén att uppgifter bara ska behöva lämnas en gång genom att införa en databas för frivillig uppdatering av kontaktuppgifter. I Norge har införts ett nationellt kontaktregister i vilket 90 procent av befolkningen över

9 E-delegationen, Vägledning för digital samverkan, v 4.1, s. 73.

107

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

15 år frivilligt har lagt in kontaktuppgifter, dvs. mobiltelefonnummer och privat e-postadress. Uppgifterna används av statliga myndigheter och kommuner för påminnelser.10 I Sverige har SKL uppdragit åt Inera AB att göra en förstudie av en svensk motsvarighet.11

Det finns ett stort behov, bland annat hos landstingen, av säker kommunikation mellan myndigheter, som dessutom kan integreras med ärendeflöden inom myndigheterna. Systemen behöver kunna hantera behörigheter och elektroniska underskrifter. Försöksverk- samhet pågår på flera håll. System för säker kommunikation mellan myndigheter kan också ses som ett exempel på en förvaltnings- gemensam digital funktion.12

Ytterligare några exempel är standarder för förmedling av infor- mation mellan myndigheter och företag och standarder för förmed- ling av öppna data.

Den nod som ska förmedla gränsöverskridande digital trafik för elektronisk identifiering mellan myndigheter och utfärdare av iden- titetscertifikat med anledning av genomförandet av eIDAS-förord- ningen är ett annat exempel på en förvaltningsgemensam digital funktion, liksom det kopplingsregister som föreslås ska sammanföra utländska identitetsbeteckningar med svenska personnummer.

6.3All offentlig makt i Sverige utgår från folket

Utredningens överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i reger- ingsformen och relevanta EU-författningar och behandlar huvud- sakligen riksdagens och regeringens styrning av offentliga myndig- heter, dvs. kommuner, landsting och statliga myndigheter som lyder under regeringen.

All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.13

10www.difi.no/rapporter-og-statistikk/nokkeltall-og-statistikk/digitalisering#4321

11Mina kontaktuppgifter en nationell delningstjänst för digitala kontaktuppgifter, Förstudie på uppdrag av Sveriges Kommuner och landsting 2016-12-10 – 2017-03-31, Inera 2017.

12Rapport Säker digital meddelandehantering mellan myndigheter Nuläges- behovs- och marknadsanalys, SKL 2016.

131 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).

108

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Till skillnad från de myndigheter som lyder under regeringen är varje kommun och landsting, enligt regeringsformens bestämmelser, en egen juridisk person. Styrelsen i varje kommun och varje landsting är ansvarig inför fullmäktige. Samtliga myndigheter under regeringen ingår i en och samma juridiska person och varje myndighets ledning är ansvarig inför regeringen.

Hur riksdagen och regeringen ska och får styra och följa upp de offentliga verksamheterna och deras resultat, liksom bestämmelserna för det allmännas relation till enskilda utgår från regeringsformens bestämmelser. Utredningens bedömningar och förslag till effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner tar därmed sin utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser om de offentliga myndigheterna, däribland det kommunala självstyret.

6.3.1Regeringsformen

I regeringsformens första kapitel fastställer riksdagen statsskickets grunder. Riksdagen slår fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv- styrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.14

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara m.m.15

141 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).

151 kap. regeringsformen (1974:152).

109

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Riksdagen som är folkets främsta företrädare stiftar lag och en lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag, dvs. ingen annan än riksdagen kan ändra eller upphäva en lag. Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens resurser ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.16 Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen.17

I riket finns kommuner på lokal och regional nivå, dvs. kommu- ner och landsting.18 Kommunerna och landstingen sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala själv- styrelsens grund. På samma grund sköter kommunerna och lands- tingen även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.19

För rättskipningen finns det domstolar. Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det en- skilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dö- mande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.

Riksdagen får inte fullgöra förvaltningsuppgifter eller rättskip- ningsuppgifter i vidare mån än vad som följer av grundlag20 eller riks- dagsordningen.21 Rättstvister mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av andra myndigheter än domstolar.

För den offentliga förvaltningen finns det statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter.22 Ingen myndighet, inte heller riks- dagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en för- valtningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.

Domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet in- för lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.23

161 kap. 4 § regeringsformen (1974:152).

171 kap. 6 § regeringsformen (1974:152).

181 kap. 7 § regeringsformen (1974:152).

1914 kap. regeringsformen (1974:152).

20Regeringsformen, (1974:152), Successionsförordningen (1820:0926), Tryckfrihetsförordningen (1949:105) och Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469).

21Riksdagsordningen (2014:801). Utöver grundlagarna finns riksdagsordningen, som har en särställning mellan grundlag och vanlig lag. För att ändra den krävs endast ett riksdagsbeslut, men detta måste fattas med kvalificerad majoritet, det vill säga minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. I riksdagsordningen finns detaljerade bestäm- melser om riksdagen och dess arbetsformer.

221 kap. 8 § regeringsformen (1974:152).

231 kap. 9 § regeringsformen (1974:152).

110

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner och även åt andra juridiska personer och enskilda individer. Om förvaltnings- uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande end- ast göras med stöd av lag.

6.3.2EU-förordningar och EU-direktiv

Sedan den 1 januari 1995 är Sverige är medlem i Europeiska un- ionen, EU. En bestämmelse om medlemskapet infördes i regerings- formens första kapitel 2010.24

Sverige och de övriga medlemsländerna beslutar tillsammans om nya EU-lagar, som ska gälla i alla EU-länder. Det överstatliga sam- arbetet innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden.25 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare och offentliga myndigheter ska följa har därmed sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt rege- ringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande be- stämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdagen eller regeringen utan av organ på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden före- träde framför nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av EU-domstolen och inte av de nationella domstolar som i regeringsformen pekas ut som högsta dömande in- stanser, dvs. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.

En EU-förordning är en EU-lag som gäller alla EU:s medlemslän- der, de företag och myndigheter som är verksamma i länderna och ländernas medborgare. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt och likadant i alla medlemsländer som en del av den nationella lagstiftningen. En EU-förordning är direkt tillämplig vilket betyder att ett medlemsland, efter att en förordning har antagits, inte behöver göra något mer för att den ska gälla i medlemslandet. Ett medlemsland får inte göra något som går emot det som står i förordningen – EU- förordningen gäller. Det betyder att bestämmelserna inte får arbetas om eller justeras med hänsyn till medlemsländernas egna förhållan-

24Lag (2010:1408).

25Det innebär bland annat att vissa beslut som tidigare fattades i Sveriges riksdag, numera fattas gemensamt tillsammans med övriga EU-länder.

111

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

den. Varje enskild medlemsstat har dock rätten att komplettera för- ordningen med nationella regler i viss omfattning.

Exempel på en EU-förordning som innehåller bestämmelser om e-tjänster och förvaltningsgemensamma digitala funktioner är eIDAS- förordningen.26

Ett annat exempel är Europaparlamentets och rådets dataskydds- förordning kallad GDPR27 med syftet att stärka skyddet för fysiska personer vid behandling av personuppgifter inom Europeiska unio- nen. Förordningen antogs den 27 april 2016 och kommer börja gälla den 25 maj 2018. Den ersätter då Dataskyddsdirektivet från 1995.28 GDPR kommer börja gälla direkt i alla medlemsstater och ersätter då tidigare nationella bestämmelser. I Sverige kommer dataskyddsför- ordningen ersätta personuppgiftslagen.29

Ett EU-direktiv är en EU-lag som innehåller bindande bestäm- melser som riktar sig till EU:s medlemsländer. Till skillnad mot EU- förordningar är det bara resultatet av EU-direktiven och när resulta- tet ska vara uppnått som är bindande. Medlemsländerna beslutar själva vad de ska göra för att uppnå resultatet. Ett EU-direktiv ger varje medlemsland handlingsutrymme och om landet redan har de regler som föreskrivs i direktivet behöver det inte göra något utan kan hänvisa till de befintliga reglerna. Om det uppstår en tvist är det EU-domstolen som ska avgöra om direktivet är uppfyllt.30

26Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

27(EU) nr 2016/679), förkortat GDPR efter engelskans General Data Protection Regulation. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

28Dataskyddsdirektivet (95/46/EG).

29Personuppgiftslagen (1998:204).

30 Exempel på EU-direktiv är PSI-direktivet. Europaparlamentet och rådet antog den 17 november 2003 det s.k. PSI-direktivet. Direktivet trädde i kraft den 31 december 2003 och innehåller minimiregler. Direktivet har i Sverige genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Kommissio- nen har sett över tillämpningen av direktivet och föreslagit vissa ändringar. Ändringsdirek- tivet antogs av Europaparlamentet och rådet den 26 juni 2013 och trädde i kraft den 27 juni 2013. Ändringsdirektivet ska ha genomförts senast den 18 juli 2015. Ändringsdirektivet för- anledde vissa ändringar i den svenska PSI-lagen från och med 1 juli 2015. Syftet med PSI- lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Lagen avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen.

112

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

6.4Effektiv styrning

Utredningen bedömer:

att styrningen är effektiv när de offentliga myndigheternas (de styrdas) agerande och resultat stämmer överens med riksdagens och regeringens (de styrandes) direktiv, önskemål och förvänt- ningar. För att uppnå detta måste riksdagens och regeringens styrning riktas direkt till den eller de myndigheter som ska styras. Styrningen behöver anpassas både till den eller de som ska styras och till den typ av verksamhet, eller som i denna utrednings upp- drag, de förvaltningsgemensamma digitala funktioner som avses. För detta behöver riksdagen och regeringen använda och utforma en väl balanserad kombination av flera olika styrmedel.

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska full- göra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket inne- bär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna.

Resonemangen nedan tar sin huvudsakliga utgångspunkt i riks- dagens och regeringens styrning av kärnverksamheter/angelägenheter. Utredningen menar dock att motsvarande resonemang är direkt till- lämpligt även på riksdagens och regeringens styrning av den offentliga förvaltningens användning av medel för att genomföra sina kärnverk- samheter och kommunala angelägenheter, i detta fall förvaltnings- gemensamma digitala funktioner.

Det finns många definitioner av styrning. Styrning har dock alltid ett syfte eller mål. Det kan vara att förändra en verksamhet eller ett beteende, men också att se till att bevara status quo. Styrning handlar således, med en övergripande definition, om aktiviteter som genom- förs i syfte att uppnå mål med hjälp av valda medel.31

31 Statskontoret 2005:28, Reglering och andra styrmedel, En studie av hur staten styr kom- muner och landsting.

113

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

I sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin för- valtning analyserade Styrutredningen regeringens styrning av sin för- valtning.

Styrutredningen pekade på det självklara att styrning bygger på att det finns minst två parter och att den ena parten försöker påverka den andra partens agerande. Styrning går ut på att den styrdas age- rande ska stämma överens med den styrandes direktiv, önskemål och förväntningar.

Den som styr väljer vad styrningen ska riktas mot, dvs. styr- ningen måste ha ett objekt. En förutsättning för styrning är också att den på något sätt förmedlas till myndigheterna. I praktiken handlar det om att styrningen behöver kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras.

Styrutredningen betonade att en viktig grundförutsättning i alla diskussioner om styrning (och utvärdering) är att skillnaderna mel- lan myndigheterna är stora. Enligt Styrutredningen är det av central betydelse att styrningen utformas så att dessa skillnader beaktas.32

Den grundläggande styrningen av en myndighet och dess verk- samhet finns i lagar, respektive myndighets instruktion och finansie- ring, m.m. Utgångspunkten är att de förvaltningsuppgifter som föl- jer av vad riksdagen och regeringen har bestämt, ska vara det aktuella statliga åtagandet.

Valet av styrmedel och utformningen av dem bör övervägas och kunna förändras allt eftersom verksamheten utvecklas, de politiska prioriteringarna ändras, om det uppstår nya problem m.m.

Enligt regeringens bedömning33 bör styrningen av förvaltnings- myndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet bör utvecklas med inriktningen att kombinera olika styr- former för att skapa bästa möjliga förutsättningar för de statliga myn- digheterna att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden.

Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Tydlig innebär bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom att

32SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styrutredningen.

332009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

114

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar an- ges. Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Regeringen har betonat att olika styrmedel såsom ledningsform, utnämningar, instruktion, regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut, dialog och möten bör kombineras och användas samordnat för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att för- verkliga regeringens politik.

För att bestämma styrbehovet och därmed kombinationen av styrmedel måste, enligt Ekonomistyrningsverket (ESV),34 hänsyn tas till verksamhetens tillstånd och verksamhetens natur samt det för- väntade resultatet i det enskilda fallet. Även tidsaspekten är viktig vid valet av styrmedel. En fråga här är om myndigheten och verksam- heten ska styras på kort, medellång eller lång sikt. Valet av styrmedel kan också bero på om en verksamhet eller ett efterfrågat resultat är politiskt prioriterat men även om något inte fungerat som avsett. Valet av styrmedel bör, enligt ESV, även avvägas och anpassas till om det är fler myndigheter och organisationer som ska bidra till ett gemensamt resultat så att styrmedlen underlättar och bidrar till att det gemensamma resultatet kan uppnås.35

I styrning av offentlig verksamhet ingår att följa upp, analysera, utvärdera, bedöma, redovisa och revidera de uppnådda resultaten, hur pengarna har använts osv. Bestämmelserna om resultatredovisning m.m. finns i olika lagar och förordningar för respektive kommuner och landsting, statliga myndigheter, regeringen och riksdagen.

6.4.1Styrobjekten – de offentliga myndigheterna

De offentliga myndigheterna är ett nödvändigt instrument för att genom- föra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndig- heterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna upp- fylla det politiska mandat väljarna har gett dem.36

34ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen.

35A.a.

36SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté, s. 59.

115

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Även om det är formella skillnader mellan de offentliga myndighe- terna, dvs. statliga myndigheter, kommuner och landsting, finns det gemensamma bestämmelser som gäller för alla offentliga myndigheter.

Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som utför offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål, dvs. statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter samt domstolar. Vad som avses med

”myndighet” bestäms därmed utifrån formerna för verksamheten och inte efter arbetsuppgifternas art eller vilken funktion organet har. Det innebär att även om ett enskilt organ med stöd av regerings- formen37 har fått offentliga arbetsuppgifter eller myndighetsutövning, kan organet inte – enligt regeringsformen – anses vara en myndighet. Att myndighetsbegreppet är organisatoriskt och inte funktionellt innebär också att även sådana myndigheter som inte har myndighets- utövning som sin huvudsakliga uppgift, är myndigheter.38

Regeringen föreslog att det i den nya förvaltningslagen som trä- der i kraft den 1 juli 2018 – efter de inledande paragraferna om lagens tillämpningsområde – skulle införas en rubrik kallad Grunderna för god förvaltning. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens för- slag och bestämmelserna om legalitet, objektivitet och proportiona- litet, service, tillgänglighet och samverkan i den nya förvaltnings- lagen lyder därmed på följande sätt:

En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndighe- ten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgär- den riktas mot.39

Som skäl för sitt förslag angav regeringen att legalitetsprincipen bru- kar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig makt- utövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat. I EU:s rättssystem liksom i Europakonven- tionen tillskrivs denna princip en avgörande betydelse.

3712 kap. 4 § regeringsformen (1974:152).

38Prop. 2009/10:224, Ett sammanhängande system för geografisk miljöinformation, s. 28.

395 § Grunderna för god förvaltning, Legalitet, objektivitet och proportionalitet, förvalt- ningslagen (2017:900).

116

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Enligt regeringen är inte legalitetsprincipen enhetligt definierad men den brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är också legalitetsprincipen grundlagsfäst genom regeringsformens be- stämmelse att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Med uttrycket lagarna som används i regeringsformen avses i detta sam- manhang inte endast sådana lagar som riksdagen har beslutat utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt.

Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas maktutöv- ning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som till- sammans bildar rättsordningen. Utan stöd i lag saknar varje myndig- het befogenheter gentemot medborgarna.

Principen bör, enligt regeringen, gälla för all verksamhet hos myn- digheten. Med det menas att den bör gälla för såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är att hindra myndigheterna att agera helt vid sidan av sina i författning fastställda förpliktelser.

Av den sjätte paragrafen – service – i den nya förvaltningslagen framgår att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskil- des behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.40

Den sjunde paragrafen innehåller en bestämmelse om tillgänglighet och innebär att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.41

6.5Styrmedel

Valet av styrmedel och kombinationen av dessa är avgörande för resultatet. Riksdagen och regeringen använder flera olika styrmedel för att styra de offentliga myndigheterna. Vissa av dessa styrmedel såsom lagar, förordningar, uppdrag, finansiering, budgetmedel m.fl. är bindande för myndigheterna.

406 § förvaltningslagen (2017:900).

417 § förvaltningslagen (2017:900).

117

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Regeringen använder även flera icke bindande styrmedel såsom nationella inriktningsdokument, handlingsplaner, överenskommelser m.fl. för att uttrycka sina ambitioner och önskad inriktning av olika frågor, politikområden m.m.

Mål kan vara bindande styrmedel eller icke bindande styrmedel. Om ett mål är bindande eller inte handlar inte om hur målet i sig är utformat. Det är den styrande som bestämmer om målet ska vara bindande för styrobjektet eller inte. Dock gäller att om målet ska vara bindande måste det kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras.

6.5.1Bindande styrmedel

Av regeringsformen framgår att bestämmelser ska meddelas av riks- dagen genom lag om de avser

•enskildas personliga ställning och deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes,

•förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsätt- ning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i öv- rigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen,

•grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt

•kommunernas och landstingens befogenheter i övrigt och deras åligganden, m.m.42

Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt regeringsformens 8 kap. 3–5 §§. Därutöver får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Regeringen får även meddela förordning som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Sådana förordningar får dock inte avse den kommunala beskattningen.43

En föreskrift är en bindande rättsregel som beslutas av en myndig- het och utgår från en lag som beslutats av riksdagen eller en förord-

428 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

438 kap. 7 § regeringsformen (1974:152).

118

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

ning som beslutats av regeringen.44 I vissa fall bygger föreskrifter också på EU-rätten. Av lagen eller förordningen ska det tydligt fram- gå att myndigheten har ett bemyndigande att utfärda föreskrifter, dvs. en rätt att besluta om och utfärda föreskrifter inom ett visst område.

En statlig myndighets roll och uppgifter regleras i myndighetens instruktion som beslutas av regeringen i form av en förordning. In- struktionen innehåller inte en uttömmande beskrivning av en myndig- hets uppgifter utan dessa anges på ett övergripande plan. I instruktio- nen bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras.

Finansiering och finansiell styrning

I regeringsformens nionde kapitel behandlas riksdagens finansmakt. Finansmakten är rätten att bestämma över statens inkomster och förfoga över statens tillgångar, framför allt genom beslut om utgif- ter. Riksdagen beslutar om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål till ett bestämt belopp. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har be- stämt.

Det är regeringen som inom ramen för riksdagens beslut förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning.

Ytterligare bestämmelser om riksdagens, regeringens och de stat- liga myndigheternas befogenheter och skyldigheter i fråga om finan- siering av verksamheterna finns i riksdagsordningen eller i särskild lag och förordning.45

Kommunernas beskattningsrätt

Av regeringsformens fjortonde kapitel framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter och att riksdagen, i lag, får besluta att kommuner och landsting ska bidra till kostnaden för

448 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).

459 kap. regeringsformen (1974:152).

119

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvär- diga ekonomiska förutsättningar.46

Ytterligare regler om kommunernas befogenheter och skyldighe- ter i fråga om ekonomisk förvaltning finns i kommunallagen.47

6.5.2Icke bindande styrmedel

Där staten har viljan att styra, men möjligheterna att styra med hjälp av mer detaljerad reglering är begränsade, kan vi förvänta oss ett mer fre- kvent användande av andra styrmedel än reglering.

Annan styrning kan också vara ett första steg: ett försök att åstad- komma den förändring eller utveckling som statsmakterna önskar, utan att de ska behöva använda sig av ett starkare styrmedel som reglering. Riksdag och regering har också att ta hänsyn till den grundlagsreglerade kommunala självstyrelsen och vill helst undvika att inkräkta på den genom reglering. Visar det sig emellertid att den frivilliga vägen genom annan styrning inte fungerar tillfredsställande utifrån statsmakternas perspektiv, t.ex. att de förändringar man vill åstadkomma uppfattas går för långsamt, har riksdag och regering möjlighet att ta till lagstiftning för att nå sitt mål. /---/

Det kan också finnas politiskt strategiska motiv för riksdag och rege- ring att använda sig av annan styrning. Genom att t.ex. tillsätta en natio- nell samordnare tydliggör statsmakterna att en viss verksamhet är viktig. Man markerar att man tar en uppkommen situation eller ett politiskt problem på allvar. Genom att involvera fler aktörer i hanteringen av frå- gan t.ex. genom en överenskommelse med SKL, kan också statsmakter- nas handlande ges ökad legitimitet. Här finns det dock betydande skill- nader mellan olika verksamhetsområden när det gäller hur regeringen väljer att använda sig av annan styrning.48

Det som benämns annan styrning i citatet ovan är icke bindande styrmedel. Enligt Statskontoret är olika typer av nationella inrikt- ningsdokument ett sätt för regeringen att uttrycka sina mål och am- bitioner inom ett område. Nationella strategier, handlingsplaner och handlingsprogram är exempel på nationella inriktningsdokument. Syf- tet med styrning med nationella inriktningsdokument är, enligt Stats- kontoret, att övergripande påverka utvecklingen inom ett område. Det kan även vara fråga om att regeringen vill få draghjälp från aktö-

4614 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen (1974:152).

4711 kap. Ekonomisk förvaltning, Kommunallagen (2017:725).

48Statskontoret 2011:22, Tänk efter före, Om viss styrning av kommuner och landsting, s. 28 f.

120

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

rer som regeringen har begränsad eller ingen formell möjlighet att styra. Det kan också vara ett sätt att kraftsamla olika aktörer till en viss fråga för att på så sätt stärka samordningen.

Med några undantag är nationella inriktningsdokument normalt sett inte juridiskt bindande. Undantagen är nationella handlingspla- ner som följer den gemensamma lagstiftningen inom EU.49

Exempel på strategier är Med medborgaren i centrum – reger- ingens strategi för en digital samverkande statsförvaltning,50 som regeringen beslutade 2012. Ett annat exempel är strategin För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi51 som reger- ingen beslutade den 18 maj 2017.

Överenskommelser är en uppgörelse mellan två parter t.ex. reger- ingen och SKL, som tillsammans förbinder sig att åstadkomma något. Överenskommelserna är inte formellt bindande och de parter som ingår i överenskommelsen har inte ansvaret för det direkta genom- förandet. Därför blir det svårt att utkräva något formellt ansvar om en överenskommelse bryts.

Statskontoret beskriver överenskommelser som ”ett paket av olika styrmedel” och menar att överenskommelser är ett sätt för reger- ingen att sätta fokus på en fråga eller ange en gemensam inriktning för en fråga eller ett ansvarsområde. Överenskommelser innehåller ofta flera andra styrmedel t.ex. statsbidrag, informationsinsatser och uppföljning.52

Som ett exempel på överenskommelse kan nämnas att regeringen i januari 2017 ingick en överenskommelse med SKL om en hand- lingsplan för samverkan vid genomförande av Vision e-hälsa 202553 för att skapa bättre förutsättningar för fortsatt digitalisering av vård och omsorg och genomförandet av visionen. Handlingsplanen fastslår bl.a. att en gemensam styr- och samverkansorganisation ska användas.54

49Statskontoret 2016:24, Statens styrning av kommunerna.

50Dnr N2012/06402/ITP.

51Dnr N2017/03643/D.

52Statskontoret 2014, Om offentlig sektor, Överenskommelser som styrmedel.

53S2016/01874/FS.

54Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 94.

121

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

6.6Effektivitet och god hushållning

Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till ökad kvalitet och effektivitet i den offentliga förvaltningen som helhet.

Den offentliga förvaltningen och domstolarna utgör en betydande makt- apparat. Ett grundläggande krav är att myndigheterna ska tjäna med- borgarna, inte tvärtom. Den grundläggande demokratiska principen om att det är folket som är uppdragsgivare ställer krav på effektivitet och hushållning med statens finanser. Denna utgångspunkt ställer dock även krav på bl.a. myndigheternas kontakt med allmänheten. Kraven på effek- tivitet kan lätt gå ut över servicen till allmänheten, vilken kan vara både tids- och arbetskrävande. Det är viktigt att den enskilde statsanställde utifrån värdegrunden kan hantera denna konflikt. Vidare måste den statligt anställde beakta att legalitetsprincipen alltid är överordnad effek- tiviteten. Nyckelord för den statsanställde är lättillgänglighet, skyldighet att informera och underlätta samt måluppfyllelse.55

Av utredningens direktiv framgår att ytterligare effektivitetsvinster bör kunna göras genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänste- produktion och att det finns en stor effektiviseringspotential att ta till vara med hjälp av tekniken. Även Digitaliseringskommissionen konstaterade i sitt betänkande 2015 att digitaliseringen ändrar förut- sättningarna för de offentligt finansierade verksamheterna genom att den erbjuder stora möjligheter till effektivisering och rationalisering och samtidigt högre kvalitet för individen i de tjänster som tillhanda- hålls.56

Enligt kommunallagen är kommuner och landsting skyldiga att ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom andra juridiska personer.57

Enligt regeringen har kommuner och landsting stora möjligheter att själva fatta de beslut som behövs för att den egna verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt och med hög kvalitet. Staten har dock, enligt regeringen, ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner och landsting har förutsättningar och kapacitet att hantera dessa frå- gor. Bland annat genom att förbättra ramverket för och styrningen av

55Värdegrundsdelegationen 2013, Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda s. 25.

56SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft, betänkande av Digitaliserings- kommissionen.

57Kommunallagen (2017:725).

122

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

kommunsektorn arbetar regeringen, enligt vad som framgår av bud- getpropositionen för 2018, aktivt med detta inom olika områden.58

Mål för den ekonomiska förvaltningen är att kommuner och lands- ting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom kommunala bolag, stiftelser, föreningar och privata utförare. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget.

Av budgeten ska det vidare framgå hur verksamheten ska finan- sieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budget- årets slut. De finansiella mål som är av betydelse för en god ekono- misk hushållning ska anges.

Budgeten ska även innehålla en plan för verksamheten under budgetåret. I planen ska det anges mål och riktlinjer som är av bety- delse för en god ekonomisk hushållning. Budgeten ska även inne- hålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, ska beslutet även in- nefatta en anvisning om hur utgiften ska finansieras.

Både budgetlagen59 och myndighetsförordningen60 ger uttryck för statsmakternas viljeinriktning eller ambition för hur regeringen och myndigheterna under regeringen ska använda pengarna när de bedriver sina verksamheter. I budgetlagen, som i första hand reglerar regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens om- råde, reglerar riksdagen att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Den tidigare budgetlagsutredningen61 ansåg att kravet på hög effektivitet och god hushållning är grundläggande i statens verk- samhet. Hög effektivitet innebär att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möj- ligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.

Uttrycket god hushållning har en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl.62

58Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 25, s. 24.

591 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).

603 § Myndighetsförordningen (2007:515).

61SOU 1996:14.

62Prop. 1995/96:220 s. 19 f., prop. 2010/11:40, s. 124.

123

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Uttrycket eftersträvas (hög effektivitet ska eftersträvas) ville den tidigare budgetlagsutredningen använda för att markera att effekti- vitet inte kan nås i absolut bemärkelse. Uppgiften var i stället att successivt och målmedvetet vidta åtgärder som gör att effektiviteten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras. Dock kan kraven på god hushållning sägas vara något mer absoluta än kraven på effektivitet.

Av myndighetsförordningen framgår att myndighetens ledning har ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och att den hushållar väl med statens medel.63 Statsförvaltningen ska utnyttja skattemedel ändamålsenligt och inte använda mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med rätt kvalitet. Varje myndighet ska sträva efter hög effektivitet men ska samtidigt beakta statens samlade effektivitet. Statsförvaltningen ska ha en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidra till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Myndigheterna ska ge var- andra hjälp inom ramen för den egna verksamheten, verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.64

Enligt förordningen om statliga myndigheters elektroniska infor- mationsutbyte65 ska en myndighet i sin verksamhet främja utveck- lingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.

6.6.1Förvaltningsövergripande kostnadseffektivitet och förvaltningsgemensamma resurser

i en samverkande förvaltning

Utredningen bedömer:

att en effektiv finansiell styrning och finansiering av förvalt- ningsgemensamma digitala funktioner innebär att riksdagen och regeringen måste styra resurserna utifrån ett förvaltningsöver- gripande perspektiv.

633 § myndighetsförordningen (2007:515).

64Budgetlagen (2011:203), förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515), prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

652 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte.

124

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

att kraven på kvalitet och effektivitet i de förvaltningsgemen- samma digitala funktionerna måste tillgodoses och bedömas på en förvaltningsövergripande nivå.

En aspekt som skulle behöva belysas ytterligare är finansieringsfrågan vid utveckling av lösningar som är gemensamma för flera myndigheter. Effektiviserings- och resultatkrav på varje enskild myndighet riskerar att leda till att initiativ inte kommer till stånd när kostnaden uppstår i en myndighet och nyttan uppkommer i en annan, oavsett nyttan för sam- hället i stort eller för den enskilda medborgaren.66

Av beskrivningen ovan framgår att riksdagens och regeringens be- stämmelser om hushållning och effektiv hantering av skattebetalar- nas pengar riktar sig till respektive offentlig myndighet, inte till förvaltningen som helhet. Undantaget är den sjätte paragrafen i myndighetsförordningen som anger att myndigheten ska lyfta blicken från enbart den egna verksamheten och verka för att genom samarbete med andra myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.67

I budgetpropositionen för 2015 sade regeringen att arbetet med att modernisera och effektivisera den offentliga sektorn för att ge bättre service åt medborgarna till en lägre kostnad är viktigt och att en ökad samordning och digital samverkan över myndighetsgrän- serna har en stor utvecklingspotential i den offentliga förvaltningen. Bristande samverkan mellan myndigheter skapar inte bara problem för enskilda medborgare och företagare som kommer i kontakt med det offentliga. Det kan även medföra onödiga kostnader för staten.68

Statens servicecenter är ett exempel på statliga förvaltningsgemen- samma resurser, dvs. resurser som är tillgängliga för alla myndigheter i statsförvaltningen. Statens servicecenter69 har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen mot avgift till- handahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna.

E-legitimationsnämnden och Skatteverkets förvaltning av Mina meddelanden är däremot numera direkt anslagsfinansierade. År 2017

66Polismyndighetens remissvar 2017-06-27, A 137.630/2017 över delbetänkandet SOU 2017:23, s. 3.

676 § myndighetsförordningen (2007:515).

68Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 22, s. 148.

69Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.

125

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114

infördes även ett avgiftsfritt utbyte av grunddata mellan statliga myndigheter.

De grunddata som omfattas av utbytet är uppgifter i folkbokfö- ringsregistret, näringslivsregistret, vägtrafikregistret, fastighetsregist- ret och viss geografisk information. Fram till och med 2016 har de registeransvariga myndigheterna fakturerat andra myndigheter för efterfrågade uppgifter. Regeringen bedömde dock att denna ordning är ineffektiv i att ett avgiftsuttag mellan myndigheter ökar de admini- strativa kostnaderna och bidrar till att myndigheter använder mellan- händer, med risk för sämre registerkvalitet. De anslag som finansierar Mina meddelanden, E-legitimationsnämnden och det avgiftsfria grund- datautbytet enligt ovan har finansierats genom en omfördelning av medel mellan statliga myndigheter. De alternativ till finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är, enligt utredningens bedömning, avgifter och/eller anslag.

Avgiftsfinansiering i statlig verksamhet anses ha två huvudsakliga syften, nämligen att ersätta annan finansieringskälla eller att påverka efterfrågan på varan eller tjänsten. Ett av de vanligaste argumenten för att införa en avgift är att det anses vara rimligt att den som utnyttjar en verksamhet också betalar för den. En avgift kan öka kostnadsmed- vetandet hos både producent och konsument och höja produktivite- ten. En avgift kan öka varans eller tjänstens värde för konsumenten.

Inomstatliga avgifter tas ut mellan statliga myndigheter. Intäk- terna från avgifterna som betalas mellan myndigheter har inte någon statsfinansiell effekt. Avgiftsfinansiering av en vara eller tjänst som enbart berör olika myndigheter är alltså fråga om interndebiteringar eller en metod att omfördela resurser inom staten. Det innebär i princip att de varor och tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsfinansieras och att anslagsmedel i stället anvisas och tilldelas den myndighet som köper och använder tjänsten eller varan.70

ESV har konstaterat att i många fall är ett avgiftsfritt utlämnande mer kostnadseffektivt både för myndigheten och för användarna eftersom avgiftsuttag i sig medför en kostnad.71 Med det menas att med avgiftsfinansiering följer även administration av avgiftshanter- ingen och de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut någon avgift.

70ESV 2009:39, Förslag till utvecklad finansiell styrning.

71ESV 2015:63, Avgiftsförordningen och PSI-lagen.

126

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Argument som talar emot avgiftsfinansiering är att den kan leda till en oönskad minskning av efterfrågan av tjänsten. En avgift kan även innebära att syftet med verksamheten inte uppnås eftersom det ligger i samhällets eller statsmakternas intresse att så många som möj- ligt får ta del av tjänsten. Enligt utredningens bedömning är avgifts- finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner en vare sig tillräckligt förutsägbar, stabil eller långsiktig finansieringsform för att funktionerna, på ett effektivt sätt, ska kunna leverera de förväntade resultaten.

Digitaliseringsmyndigheten som utredningen föreslog i sitt del- betänkande är tänkt att vara en förvaltningsgemensam resurs för hela den offentliga sektorn. I förslaget ingår att digitaliseringsmyndighe- ten ska vara anslagsfinansierad och att myndighetens tjänster ska vara kostnadsfria för de offentliga myndigheterna.72 Utredningen argumenterade att finansieringen av digitaliseringsmyndighetens sam- lade ansvar bör ge myndigheten långsiktiga och stabila förutsätt- ningar att stödja förvaltningens utveckling och öka den samverkan inom hela den offentliga förvaltningen som riksdagen och regeringen vill uppnå. Utredningen föreslog därför att samtliga uppgifter i sam- ordningsuppdraget ska finansieras med anslagsmedel.

I budgetpropositionen för 2018 föreslog regeringen att riksdagen skulle besluta om att anvisa ett förvaltningsanslag för digitaliserings- myndigheten. Ändamålet med anslaget skulle vara att anslaget får an- vändas för digitaliseringsmyndighetens förvaltningsutgifter. Anslaget får användas för utgifter för styrning, samordning och uppföljning av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen samt för den nationella digitala infrastrukturen. Anslaget får användas för utgifter för E-legi- timationsnämndens verksamhet i den mån den inte finansieras med avgifter samt för andra förvaltningsgemensamma tjänster och funk- tioner. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag.73

Utredningen noterar att det av regeringens direktiv till den sär- skilda utredare som ska inrätta digitaliseringsmyndigheten framgår att utredaren får lämna förslag på verksamhet som kan bli föremål för avgifter.74 Den avgiftsbelagda verksamheten ska ha målet full kost-

72Anslagsfinansieringen som enligt förslaget ska föras över från E-legitimationsnämnden avsåg E-legitimationsnämndens verksamhet och E-legitimationsnämndens ansvar för federa- tionstjänsterna.

73Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, bet. 2017/18:FiU2, rskr. 2017/18:128 och 129.

74Dir. 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

127

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

nadstäckning och får inte gynna eller missgynna vissa användare. Av direktiven framgår inte om det är fråga om avgifter för frivillig upp- dragsverksamhet eller om det är fråga om offentligrättsliga avgifter.

ESV har framhållit att det finns ett behov av att ta fram en lång- siktigt hållbar finansieringsmodell som tar sikte på att öka den sam- verkan mellan de statliga myndigheterna som riksdagen och reger- ingen vill uppnå för att främja den digitala förvaltningen. ESV menar att finansiell styrning med anslag kan öka denna samverkan.75

Bestämmelserna om finansiell styrning med anslag innebär dess- utom att verksamheten blir mer transparent, att finansieringsbeslu- ten måste bli föremål för noggrann budgetberedning och beslut i hela styrkedjan och att det finns möjligheter för statsmakterna att utöva ett yttre effektiviseringstryck på verksamheterna.

Avseende avgiftsfinansiering myndigheter emellan, dvs. avgifter för frivillig uppdragsverksamhet, har utredningen inte någon annan uppfattning än ESV i denna fråga utan menar att anslagsfinansiering av förvaltningsgemensamma digitala funktioner är den bättre och mer effektiva finansieringslösningen för alla inblandade aktörer.

Utredningen menar att avgiftsfinansiering offentliga myndigheter emellan kan verka hämmande för den önskade utvecklingen och för- valtningen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner som riks- dagen och regeringen eftersträvar. Avgiftsfinansiering riskerar att verk- samheten inte utförs på ett effektivt sätt för staten som helhet utan kan till och med innebära att myndigheter som har behov av myn- dighetens avgiftsbelagda tjänster av ekonomiska och andra skäl av- står från dem.

6.7Närmare om statliga myndigheterna under regeringen

Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.76 Domstolarna ingår i också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Domstolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter. Till skillnad från kommuner och

75Ekonomistyrningsverkets redovisning av uppdraget Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster 2016-03-01, dnr. 1.1-397/2015.

7612 kap.1 § regeringsformen (1974:152).

128

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

landsting ingår de statliga myndigheterna under regeringen i en och samma juridiska person.

Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myn- digheter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offentliga sektorns utveckling framgår att det i januari 2017 fanns 343 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndigheter med tidsbegränsade uppdrag.77

I Arbetsgivarverkets redovisning av antalet myndigheter under regeringen ingår endast myndigheter med egna anställda. År 2017 hade, enligt Arbetsgivarverket, 212 myndigheter under regeringen egna anställda.

ESV i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovisningen som uppda- teras löpande framgår att det i november 2017 ingick 218 statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen. Av dessa var 215 myndigheter som lyder under regeringen.78 Förteckningen inne- håller uppgifter om myndighetsidentitet, organisationsnummer, de- partementstillhörighet, årsredovisningsskyldighet och om tillstånd att rekvirera ingående mervärdeskatt.

Även Statistiska centralbyrån för ett register över statliga myn- digheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfat- tade myndighetsregistret 458 myndigheter i januari 2018.79

Statistiska centralbyråns uppdrag att föra registret framgår av förordningen om det allmänna förordningsregistret.80 Enligt förord- ningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepre- sentationen.81

77Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2017, dnr 2017/20-5. För närmare beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), Statsförvaltningens ut- veckling 1990–2005.

78ESV webbplats 2017-11-18. ESV redovisar samtliga 218 statliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen inklusive Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän, JO samt Kungliga Hov- och Slottsstaten. Utredningen redovisar här dock enbart antalet myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen som lyder under regeringen, dvs. 218-3=215.

79www. scb.se 2018-01-02.

80Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.

811 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.

129

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

6.7.1Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter

Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långt- gående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert. Den svenska förvaltningsmodellen är en förutsättning för en effektiv och utvecklingsinriktad statsförvaltning. Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.82

Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. Förvaltningskommittén uttryckte det på följande sätt:

/---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från en tid till en annan.83

Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m. regleras av riksdagen i olika lagar har myndigheterna under reger- ingen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Riksdagen och regeringen styr de statliga myndigheterna huvudsakligen genom författningar – riksdagen genom lagar och budgetbeslut och reger- ingen genom förordningar och budgetreglering. Dessa lagar och för- ordningar kan vara generella eller specifika. Det generella regelverket består bl.a. av förvaltningslagen, myndighetsförordningen och för- ordningen om budgetunderlag och årsredovisning.84

Alla statliga myndigheter under regeringen ska – som regel – ha en instruktion. Instruktionen är en förordning som regeringen be- slutar med stöd av den s.k. restkompetensen, dvs. sådan normgiv- ning som inte tillkommer riksdagen genom grundlag. En myndig- hets instruktion är oftast myndighetsspecifik men kan även vara

82Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.

83SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styrutredningen, s. 45 f.

84Förvaltningslagen (2017:900), myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2000:605) om budgetunderlag och årsredovisning.

130

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet, eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde.

Gemensamma instruktioner finns för bl.a. länsstyrelserna och olika typer av domstolar såsom tingsrätter, förvaltningsrätter m.fl.

Med instruktionen bestämmer regeringen en myndighets upp- gifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myndigheten.

Regeringen brukar varje år – i budgetpropositionen – redovisa sina utgångspunkter och ambitioner för sin styrning av sina myndig- heter. Så även i budgetpropositionen för 2018 där regeringen fram- höll att enskildas, organisationers och företags behov och förvänt- ningar är en utgångspunkt för den offentliga förvaltningen.

Regeringen anförde att

dagens snabba samhällsutveckling innebär att den offentliga sektorn måste vara både förutsebar och anpassningsbar. Det ställer höga krav på en mer sammanhållen styrning på flera nivåer. Regeringen vill värna och ut- veckla den svenska förvaltningsmodellen, med en stor tillit och ett långt- gående delegerat ansvar till de statliga myndigheterna. Styrningen ska därför vara långsiktig, strategisk, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv, med tillit och förtroende som grund. Med tillits- baserad styrning avser regeringen en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. En tillitsbaserad styrning omfattar även en uppföljning och efterhandskontroll, som både ger till- räckliga underlag för fortsatt styrning och upplevs vara meningsfull och legitim av den som ska kontrolleras.

/---/

Behovet av samordning har i flera fall ökat och styrningen behöver i en del fall bli mer sammanhållen, t.ex. genom att utgå från verksamhetsom- råden snarare än enskilda myndigheter. Lokalisering och digitalisering är exempel på områden där ett helhetsperspektiv medför fördelar för staten som helhet, vilket också avspeglas i regeringens styrning.

Medborgarnas förtroende för det allmänna är även fortsättningsvis en grundläggande förutsättning för den statliga förvaltningen och dess förmåga att möta förändringar.85

Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rätts-

85 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, 5 Statlig förvaltningspolitik, s. 86.

131

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

säkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.86

6.7.2Statsförvaltningen – de förvaltningspolitiska utgångspunkterna för regeringens styrning av sina myndigheter

Regeringens förvaltningspolitik som omfattar alla myndigheter under regeringen ska tydliggöra statsförvaltningens särprägel, statens an- svar och uppgifter och uppdraget att tjäna demokratin. Förvaltnings- politiken syftar till en rättssäker och effektiv statsförvaltning och till att utveckla förvaltningen som helhet och dess samlade nytta för medborgare och företag.

Den statliga förvaltningspolitiken innefattar främst frågor och generella principer, oavsett verksamhetsområde. Den statliga för- valtningspolitiken omfattar styrning, ledning, organisation och ut- veckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvars- fördelning. Kommunerna och landstingen omfattas annars inte av den statliga förvaltningspolitiken. Samtidigt finns det många berör- ingspunkter mellan den statliga förvaltningen och de kommunala och landstingskommunala förvaltningarna.

Ur ett EU-perspektiv är förvaltningspolitiken huvudsakligen en nationell angelägenhet. Det samarbete som förekommer är, enligt den tidigare regeringen, huvudsakligen frivilligt. Det finns emellertid unionslagstiftning som på olika sätt påverkar hur de nationella myn- digheterna arbetar eller är organiserade.87

Målet för den statliga förvaltningspolitiken som riksdagen beslu- tade 2010 är

En innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som där- igenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.88

86Prop. 2009/10:175.

87Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.

88Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

132

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

6.7.3Om allmänhetens förtroende

Regeringens förvaltningspolitiska skrivelse till riksdagen i mars 2014 inleds med orden

En väl fungerande offentlig förvaltning är av avgörande betydelse för medborgarnas välfärd liksom för samhällsekonomin och den ekonomiska tillväxten.89

I samma skrivelse framhåller regeringen också betydelsen av att det allmänna har förtroende för de statliga myndigheterna, landstingen och kommunerna. Att den offentliga förvaltningen åtnjuter medbor- gares och företags förtroende är en förutsättning för att verksam- heten ska fungera. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten förutsätter att medborgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvarsfullt sätt.90

Medborgarna ska ha förtroende för den statliga förvaltningen och känna tillit till dem som arbetar där. De anställda måste ha gott om- döme, integritet och goda kunskaper om den lagstiftning som är grunden för statsförvaltningens verksamhet. Det är dock inte till- räckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste också lämna snabba, enkla och entydiga besked och hjälpa medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter.

6.8Närmare om kommuner och landsting

Sveriges kommuner har ett brett uppdrag och olika roller av skiftande karaktär. /---/ Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kommunernas förmåga att hantera de utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Den förutsätter bl.a. att varje enskild kommun tar ansvar för att söka stärka sin kapacitet, förnya verksamheten, öka effek- tiviteten och utveckla demokratin. Ett tydligt politiskt ledarskap, en väl fungerande organisation, en effektiv styrning och ett starkt lokalt an- svarstagande är avgörande för kommunernas möjlighet att förverkliga de demokrati- och effektivitetsvärden som den kommunala självstyrelsen ska uppnå. Regleringen i RF visar att det finns högt ställda förväntningar på att kommunerna kan utföra sina uppgifter och spela en viktig roll i samhället. Kommunerna förutsätts ha förmåga att ta ett omfattande och

89Skr. 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.

90Skr. 2013/14:155, s. 11, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300.

133

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

betydande ansvar för välfärd och lokal samhällsutveckling samt ha goda förutsättningar att möta framtida utmaningar.91

Kommuner och landsting har ansvaret för en stor del av den offent- liga förvaltningen i Sverige. Varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt beslutat. Det finns 290 kommuner och 20 landsting (Gotlands kommun har ett landstingsansvar). Samtliga kommuner följer samma lagstiftning och har i huvudsak samma ansvar och uppgifter. Den enhetliga modellen bidrar till en begriplig och funktionellt utformad samhällsorganisation samt medverkar till en effektiv offentlig förvaltning och en tydlig ansvarsfördelning. Samtidigt finns stora skillnader mellan landets kommuner, vilket påverkar deras möjligheter att hantera sina uppgifter. Kommunerna och landstingen varierar starkt både till befolkning (antalet medlem- mar i kommunen) och yta. Antalet invånare i kommunerna varierade 2016 mellan knappt 2 500 invånare i Bjurholms kommun till drygt 936 000 invånare i Stockholms kommun. Av tabellen nedan framgår att majoriteten av alla kommuner har som högst 25 000 invånare.

Källa: Finansdepartementet, Ds 2017:60, Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet.

Till ytan varierade kommunernas storlek mellan nio kvadratkilo- meter (Sundbybergs kommun) till drygt 19 000 kvadratkilometer (Kiruna kommun).

Bland landstingen hade 2016 Stockholms läns landsting flest in- vånare, nästan 2 269 000 och Jämtlands läns landsting det minsta an- talet, 129 000 invånare.92 Som framgår av tabellen nedan är det endast tre landsting som har över 1 miljon invånare.

91Dir. 2017:13, Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen.

92Skr. 2016/17:102, utvecklingen inom den kommunala sektorn.

134

SOU 2017:114	Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Källa: Finansdepartementet, Ds 2017:60, Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet .

Kommunernas och landstingens skiftande storlek tillsammans med bland annat skillnader i inkomstförhållanden och ålderssammansätt- ning skapar, trots skatteutjämning och statsbidrag, betydande olik- heter i kommunernas förmåga att tillhanda digitala tjänster. Sam- tidigt är kraven på vad kommunen eller landstinget ska utföra, som framförts ovan, lika. Denna obalans mellan förmåga och krav är en av digitaliseringens största utmaningar.

Kommunerna och landstingen är till skillnad från staten förvalt- ning genom förtroendevalda. Som framgår ovan är en kommun eller ett landsting en egen juridisk person.

Kommunernas och landstingens ställning, organisation och verk- samhet är, förutom i regeringsformen, reglerad i kommunallagen och ett stort antal författningar – speciallagar – med inriktning på sär- skilda verksamheter samt EU-rätten.

Enligt regeringsformen sköter kommunerna och landstingen lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. På samma grund sköter kommunerna och lands- tingen även de övriga angelägenheter som riksdagen har bestämt i lag.93

Den kommunala självstyrelsen syftar ytterst till att stärka demo- kratin och göra den offentliga verksamheten mer effektiv. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verk- samhet. Statens styrning syftar till att säkerställa dels att kom- munerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker.94 Sverige ratificerade 1989 den Europeiska konventio- nen om kommunalt självstyre.95

9314 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

94Dir. 2017:13, Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen.

95Prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251.

135

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

Det finns inte någon lagfäst definition av vad som avses med kom- munal självstyrelse men principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet, även den som är föremål för särskild re- glering. Dock är det möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta motiveras av vikten av att åstadkomma en reglering som ger likvärdig service för invånarna oberoende av var de är bosatta. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör, enligt regeringsformen, inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.96

Vid en eventuell inskränkning av det kommunala självstyret måste den så kallade proportionalitetsprincipen beaktas.97

Av kommunallagen framgår att kommuner och landsting får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller landstingets område eller deras medlemmar.98 Där- emot får kommuner och landsting inte ha hand om sådana angelägen- heter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om.99

För kommuner och landsting gäller likställighetsprincipen som in- nebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl till något annat.100

Många viktiga samhällsfunktioner är obligatoriska uppgifter för kommunerna och landstingen. Exempel på obligatoriska uppgifter finns inom t.ex. plan- och byggväsendet, skolväsendet, socialtjänsten samt inom hälso- och sjukvården.101 Kommunerna och landstingen kan även bedriva frivillig verksamhet på t.ex. kultur- och fritidsom- rådet. De största verksamheterna i kommunerna är utbildning och vård och omsorg. Landstingens dominerande verksamheter är hälso- och sjukvård.102

Kommunerna bedriver en stor del av sin verksamhet i egen regi. Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet om den drivs

9614 kap. 3 § regeringsformen (1974:152).

97Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304.

982 kap. 1 § kommunallagen (2017:725).

992 kap. 2 § kommunallagen (2017:725).

1002 kap. 3 § kommunallagen (2017:725).

101Se bl.a. Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), Socialtjänstlagen (2001:453), Skol- lagen (2010:800), Plan- och bygglagen (2010:900).

102Skr. 2016/17:102, utvecklingen inom den kommunala sektorn.

136

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt medlemmarna.103

Kommuner och landsting har även möjlighet att bedriva viss verksamhet i andra juridiska personer som t.ex. aktiebolag. Även verksamheter i sådana juridiska personer omfattas av de kommunala kompetensreglerna. Det innebär att kommuner och landsting, med de begränsningar som framgår av lag, får överlämna skötseln av kom- munala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser, föreningar och till privata utförare.104 Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala ange- lägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också fastställas hur fullmäktiges mål och riktlinjer ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses.105

Med köp av verksamhet avses, utöver upphandlad verksamhet där kommuner och landsting behåller huvudmannaskapet, även bidrag som ges till enskilda huvudmän inom skolväsendet. Köpen görs från föreningar, stiftelser, privata företag och enskilda personer, men även från andra kommuner, landsting, kommunalförbund och i viss ut- sträckning från staten.

6.8.1Fullmäktiges och styrelsens uppgifter

I kommuner och landsting är fullmäktige ansvarig för verksamhetens resultat, kvalitet och innehåll. Kommunfullmäktige och landstings- fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst mål och rikt- linjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer, årsredo- visning och ansvarsfrihet m.m.106

Fullmäktige prövar varje år om verksamheten är ändamålsenlig och effektiv i nämnder, beredningar, kommunalförbund och finansi- ella samordningsförbund samt indirekt i kommunala företag.

Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämn-

1032 kap. 7 § kommunallagen (2017:725).

1043 kap. 11–12 §§ och 10 kap. 1–9 §§ kommunallagen (2017:725).

1055 kap. 3 § kommunallagen (2017:725).

1065 kap. 1 § kommunallagen (2017:725).

137

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

SOU 2017:114

ders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i bo- lag, privata utförare, stiftelser och föreningar, dvs. sådana juridiska personer som avses i kommunallagens 10 kap. 2–6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. Styrelsen ska varje år lämna en årsredovisning till fullmäktige.

6.8.2Kommuner och landsting i statsbudgeten

Kommuner och landsting finansieras till en mindre del av statsbidrag från statsbudgeten. Den huvudsakliga finansieringen av kommuner- nas verksamheter är kommunernas egna skatteintäkter.

Statsbudgetens bidrag till finansieringen av kommunernas och landstingens verksamheter finns inom ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och därutöver inom respektive ut- giftsområde som finansierar riktade statsbidrag till kommuner och landsting.

Det av riksdagen beslutade målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effek- tiv kommunal verksamhet med hög kvalitet. Målet riktar sig inte till kommunerna och landstingen utan är ett mål för inriktningen och ändamålet med statens generella statsbidrag inom utgiftsområdet.

Statsbidrag

Statsbidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, till exempel en privaträttslig organisation eller kommunal verksamhet.

Statsbidragen till kommuner och landsting består av både gene- rella bidrag och riktade bidrag. Enligt nationalräkenskaperna uppgick statsbidragen till kommuner och landsting 2016 till 185 miljarder kronor. Av beloppet utgjordes 90 miljarder kronor av generella stats- bidrag och 96 miljarder kronor av riktade statsbidrag.107

107Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 25.

138

SOU 2017:114

Effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner

De generella statsbidragen är anslagsmedel som utbetalas på stats- budgetens utgiftssida från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och utgör ett allmänt stöd till kommuner och landsting.

De generella statsbidragen är ett instrument för att bidra till kom- munernas och landstingens möjlighet att driva verksamheten utifrån lokala förutsättningar.

Med riktade statsbidrag menas här statsbidrag avsedda för kon- sumtion från anslag under andra utgiftsområden än utgiftsom- råde 25. De riktade statsbidragen utbetalas från flera olika utgiftsom- råden. Till skillnad från de generella statsbidragen är de riktade stats- bidragen avgränsade till vissa verksamheter eller prestationer. De kräver i regel någon form av motprestation och återrapportering. Antingen måste de sökas eller så fördelas de enligt en prestations- modell. De flesta statsbidragen är ensidigt beslutade av staten, men vissa regleras genom överenskommelser mellan staten och SKL.

Enligt Statskontoret kan det finnas flera motiv för statsmakterna att besluta om riktade statsbidrag. Ett motiv har varit att staten har ansett att det finns behov av att öka styrningen av verksamheterna för att nå de nationella målen. I sin analys av statens styrning av kommunal verksamhet underströk Statskontoret att det från flera håll har riktats kritik mot en alltför stor användning av riktade stats- bidrag som styrmedel. En del av kritiken handlar om den ökning av administration bidragen i allmänhet skapar, men kritiken handlar också om att de riktade bidragen skapar osäkra förutsättningar för kommuner och landsting att planera sin verksamhet.108

108 Statskontoret 2016:24, Statens styrning av kommunerna.

139

7Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

Utredningen bedömer:

Digitaliseringen är en av samtidens mest påtagliga omvandlings- processer. Den offentliga förvaltningen är en viktig aktör. Statens åtagande i den digitala infrastrukturen är av avgörande betydelse inte bara för medborgarnas välfärd utan även för innovationer och näringslivsutveckling. Det är därför rimligt att digitaliseringsarbe- tet får en plats i den demokratiska processen för styrning och an- svarsutkrävande. Det bör därför finnas ett av riksdagen beslutat gemensamt mål för den offentliga förvaltningens digitaliserings- arbete. Målet ska vara bindande för regeringen i regeringens styr- ning av sina myndigheter och i förekommande fall i sin styrning av kommuner och landsting. Målet bör även vara ett riktmärke för riksdagen i riksdagens beslut om bestämmelser för kommuner och landsting.

Utredningen föreslår:

att regeringen ska föreslå riksdagen att för den offentliga förvalt- ningens digitaliseringsarbete besluta om målet att

Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet.

141

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

att regeringen för de statliga myndigheternas digitaliserings- arbete beslutar om målet att

Den statliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av den statliga förvaltningens service. De statliga myndigheternas an- vändning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet.

Förslaget genomförs genom förordningen med mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete.

att digitaliseringsmyndigheten ska stödja regeringens arbete med en samlad analys och bedömning av resultatet av den offent- liga sektorns digitaliseringsarbete i förhållande till förslaget till riks- dagens mål. Digitaliseringsmyndighetens analys och bedömning av resultatet redovisas i den årliga rapport som utredningen föreslagit.

att regeringen ger digitaliseringsmyndigheten ett särskilt upp- drag att utforma en metod och process för denna uppgift.

7.1Mål och …

Digitalisering och it inom offentlig förvaltning redovisas i budget- propositionen för 2018 inom utgiftsområde 2. Området har tidigare redovisats under utgiftsområde 22, Kommunikationer. Området digitalisering och it inom offentlig förvaltning omfattar frågor om digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen, digital mognad, it-användning och it-investeringar i statsförvaltningen, e-handel i staten, elektronisk identifiering och underskrift, förvaltningsgemen- sam digital infrastruktur, t.ex. plattformar, tjänster, standarder och ramverk, samt vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen. Vidare omfattar området myndighetsstyrning av E-legi- timationsnämnden.

Att området digitalisering och it inom offentlig förvaltning flyttats från utgiftsområdet 22 till utgiftsområde 2 innebär att dessa frågor inte längre omfattas av det – inom utgiftsområde 22 – riksdagsbundna målet för digitaliseringspolitiken, dvs. det mål som tidigare benämndes målet för it-politiken. Målet för digitaliseringspolitiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.

142

SOU 2017:114

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

Inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning finns i dag två riksdagsbundna mål. Dessa är dels målet för finans- marknaden, dels målet för den statliga förvaltningspolitiken.

Området digitalisering inom den offentliga sektorn ingår inte i något av de delområden som dessa mål omfattar. Enligt vad som framgår av budgetpropositionen för 2018 betyder det att det inte längre finns något av riksdagen beslutat mål för området digitali- sering inom den offentliga sektorn. Regeringen lämnade i budget- propositionen för 2018 inte heller något förslag till mål för området för riksdagen att besluta om.

I budgetpropositionen för 2018, liksom i budgetpropositionen för 2017 informerade dock regeringen riksdagen om det mål som regeringen beslutat för detta delområde. Regeringens mål är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.

Regeringen bedömde att ”digitalt” ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatper- soner och företag. Digitalt först innebär, enligt regeringen, att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lös- ningar vid utformningen av sin verksamhet. Samtidigt ska säkerheten och skyddet för den personliga integriteten säkerställas. Med det i beaktande ska det, enligt regeringen, vara enkelt att komma i kontakt med det offentliga Sverige och uppgifter ska om det är möjligt bara behöva lämnas en gång. Den offentliga förvaltningen ska vara effek- tiv och samarbeta och när det är lämpligt och om möjligt ska den återanvända information, uppgifter och gemensamma lösningar. Den offentliga förvaltningen ska verka för öppenhet, innovation och delaktighet i digitala lösningar.1

Eftersom regeringen i budgetpropositionen endast informerat riksdagen om sitt mål för den digitala offentliga förvaltningen och riksdagen därmed inte beslutat om regeringens mål är detta mål att betrakta som en redovisning av regeringens egna ambitioner för digi- taliseringen inom den offentliga sektorn. Budgetpropositionen är ett dokument som regeringen lämnar till riksdagen. Budgetproposi- tionen är inte ett dokument som riktar sig till regeringens myndig- heter eller till kommuner och landsting. Regeringens information om målet i budgetpropositionen är inte bindande styrning för de

1 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2.

143

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

statliga myndigheterna som lyder under regeringen. För att målet ska vara bindande för myndigheterna måste det finnas med i ett dokument som riktar sig direkt till myndigheterna.

För närvarande finns inte något generellt styrande mål och åter- rapporteringskrav för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete. Utredningen har gått igenom regeringens regleringsbrev till myndig- heterna 2017 och konstaterar att regeringen, med några undantag, inte omsätter sitt eget mål för digitaliseringen av den offentliga förvalt- ningen i de statliga myndigheternas regleringsbrev.

7.2… resultatstyrning

Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpro- positionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat, s.k. utgiftsområdesmål. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena.2 I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer regeringen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Riksdagens bedömning av resultaten och återkoppling till regeringen med anledning av det, finns i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.3

Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att regeringen kan lämna resultatredovisningar även i andra sammanhang. Enligt reger- ingen kan det tvärtom vara naturligt att regeringen redovisar fördju- pade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropo- sitioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsom- råden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska sådana används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. Riks- dagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns.

De myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redo- visningsorganisationen ska senast den 22 februari varje år lämna en årsredovisning till regeringen som bl.a. ska innehålla en resultatredo-

210 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).

34 kap. 8 § regeringsformen (1974:152).

144

SOU 2017:114

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

visning. I resultatredovisningen ska myndigheterna redovisa och kom- mentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion eller, i förekommande fall, till vad som anges i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut.4

De statliga myndigheternas resultatredovisningar är viktiga under- lag för regeringens analys och bedömning av myndigheternas verk- samheter och resultat och för regeringens resultatredovisning till riksdagen.

Exempel – mål och återrapporteringskrav i regleringsbrev för 2017

De mål som regeringen beslutat i statliga myndigheters reglerings- brev är bindande styrning för de aktuella myndigheterna. Utred- ningen har gått igenom regeringens regleringsbrev till myndighe- terna 2017 och konstaterar att regeringen, med några undantag, inte omsätter sitt eget mål för digitaliseringen av den offentliga för- valtningen i de statliga myndigheternas regleringsbrev.

Under rubriken Mål och återrapporteringskrav i Bolagsverkets re- gleringsbrev för 2017 framgår att Bolagsverket ska tillhandahålla be- hovsanpassad och lättillgänglig information och service av hög kvalitet för företag och medborgare så att företags och medborgares kontakter med myndigheten blir enklare och effektivare. Digitala tjänster ska utformas, så långt det är möjligt och där det är relevant, så att de är förstahandsvalet i medborgares, organisationers och företagskontak- ter med Bolagsverket. Bolagsverket ska i budgetunderlaget redogöra för de insatser som har genomförts eller som Bolagsverket planerar att genomföra fram till 2020 för att utveckla myndighetens digitala tjäns- ter samt göra information och service behovsanpassad och lättill- gänglig. Redogörelsen ska innehålla kostnader och förväntad nytta med insatserna.

Under samma rubrik framgår även att Bolagsverket ska redovisa hur myndigheten under 2017 har arbetat för att öka anslutningen av relevanta meddelandeflöden till Mina meddelanden inom myndig- hetens ansvarsområde.

4 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om budgetunderlag och årsredovisning.

145

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

Under rubriken Uppdrag framgår dessutom att Bolagsverket ska ansvara för basförvaltning avseende den gemensamma e-tjänsten verksamt.se. Verket ska ha ansvar för förvaltning av teknisk drift, underhåll och förvaltning av ingående system i verksamt.se samt kundtjänst och support av dessa lösningar.

I Migrationsverkets regleringsbrev för 2017, under rubriken mål och återrapporteringskrav, finns ett mål för digitalisering som inne- bär betydande produktivitetsökningar. I anslutning till målet – som enligt utredningens bedömning avser myndighetens interna verk- samhetsutveckling – anför regeringen att it-utvecklingen i högre ut- sträckning än tidigare ska omfatta hela myndighetens verksamhet. It-stöd ska utvecklas och införas så att betydande produktivitets- ökningar, stärkt rättssäkerhet och ett väsentligt utvecklat stöd till kärnverksamheten uppnås under 2017. Utveckling av en gemensam processtandard ska vara en grund för utvecklingen av stödet. Myndigheten ska även under 2017 ansluta till Mina meddelanden.

I sin återrapportering ska Migrationsverket redovisa måluppfyllel- sen och genomförda insatser för att uppnå målet. Särskild vikt ska läggas vid insatsernas konsekvenser för verksamheten i termer av effekthemtagning. Effekterna av anslutningen till Mina meddelanden ska också redovisas. Effekter i form av förbättrad service till mål- grupper och effektivitetsvinster i handläggningen ska särskilt be- aktas. I återrapporteringen ska Migrationsverket även tydliggöra vilka förutsättningar som krävs för att fler målgrupper ska kunna få information genom tjänsten.

I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2017 framgår under rubriken mål och återrapporteringskrav att länsstyrelserna (avser alla länssty- relser) ska arbeta för att inom sina verksamhetsområden bidra till att uppfylla regeringens mål för digitalisering om en enklare vardag för medborgare och företag, en öppnare förvaltning som stödjer inno- vation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksam- heten.

Enligt ett uppdrag i regleringsbrevet ska länsstyrelserna till Bo- verket redovisa hur långt de har kommit i övergången till en digi- taliserad ärendeprocess dels när det gäller tillhandahållande av underlag för kommunernas fysiska planering, dels gällande ärendehantering som följer av kommunernas planering och bygglovsverksamhet. Läns- styrelserna ska beskriva utvecklingen i förhållande till den redovisning

146

SOU 2017:114

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

som länsstyrelserna lämnade till Boverket 2016 och effekterna av denna utveckling.

Under rubriken mål och återrapporteringskrav i Livsmedels- verkets regleringsbrev för 2017 står att Livsmedelsverket ska redo- visa hur myndigheten under året har arbetat för att öka anslutningen av relevanta meddelandeflöden inom myndighetens ansvarsområde till Mina meddelanden, samt andra större framsteg i myndighetens digitaliseringsarbete.

7.3Förslag till mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

Om ett mål är bindande eller inte handlar inte om hur målet i sig är utformat. Det är den styrande som bestämmer om målet ska vara bindande för styrobjektet eller inte. Dock gäller att om målet ska vara bindande måste det kopplas ihop med det eller de objekt som ska styras. Inom ramen för den ekonomiska styrningen i staten beskrivs mål vanligen som önskade framtida resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt.5 Dessa tillstånd bör främst vara lokaliserade utanför den agerande aktörens verksamhet, dvs. i sam- hället som helhet eller hos individer i samhället. Mål bör i första hand avse effekter eller utfall av verksamheten. I vissa fall kan det dock finnas skäl att formulera mål som avser utvecklingsområden inom en verksamhet.6 När målen beslutats av riksdagen och reger- ingen är det viktigt att mål och ambitioner når ut till ansvariga inom statsförvaltningen.7

I delbetänkandet8 betonade utredningen behovet av tydliga och styrande mål och sin avsikt att återkomma till denna fråga i slut- betänkandet. I delbetänkandet föreslog utredningen även att reger- ingen ska lägga fast ett för alla myndigheter tydligt och styrande mål för när den digitala förvaltningen ska vara genomförd inom staten, dvs. ett tidsbestämt mål. Tidsbestämningen skulle kunna tillämpas

5ESV 2006:7, Måluppfyllelseanalys, Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan under- sökas och rapporteras.

6SOU 2015:43, Vägar till ett effektivare miljöarbete, slutbetänkande av Miljömyndighets- utredningen.

7Prop. 2009/10:175, s. 99.

8SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu, delbetänkande av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster.

147

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

olika för olika statliga myndigheter eftersom deras förutsättningar i digitaliseringsarbetet varierar. Utredningen menar dock att det inte hindrar att samtliga statliga myndigheter omfattas av ett och samma gemensamma mål för sitt digitaliseringsarbete, tvärtom är det av flera olika skäl, viktigt att alla myndigheter under regeringen har samma mål och återrapporteringskrav för sitt digitaliseringsarbete. Ett tungt vägande skäl är att enskilda i så stor utsträckning som möjligt ska få så likvärdig service som möjligt oavsett myndighet. Ett annat skäl är att underlätta samverkan mellan myndigheterna.

Utredningen menar dessutom att inte endast myndigheterna under regeringen utan alla offentliga myndigheter bör omfattas av ett och samma mål för sitt digitaliseringsarbete. Detta för att en- skilda individer i sina kontakter med de offentliga myndigheterna ska kunna förvänta sig att i sina kontakter bli bemötta och få lik- värdig service oavsett offentlig myndighet.

Det är även viktigt eftersom en betydande del av de offentliga myndigheternas digitaliseringsarbete handlar om att analysera vilka processer som kan stödjas av och effektiviseras med digitala medel oavsett om det avser myndigheternas externa eller interna kontakter. Men det är också viktigt eftersom de offentliga myndigheterna i sitt digitala utvecklingsarbete förväntas effektivisera och samverka med andra myndigheter och för att utvecklingen går i riktning mot att den offentliga förvaltningen har en större andel gemensamma (digi- tala) resurser.

Myndigheterna behöver därför på ett så konkret sätt som möjligt veta vad det är de ska sträva mot, också för att kunna bedöma om de uppfyller sina skyldigheter eller inte. Ett samlat och tydligt grepp om den offentliga förvaltningens digitalisering måste innebära att det står klart för de inblandande instanserna vad som förväntas av dem. De författningsförslag som utredningen lämnar innebär dessutom att det offentliga åtagandet avseende förvaltningsgemensamma digi- tala funktioner utvidgas i betydande omfattning. För att riksdagens och regeringens styrning och resultatredovisning av de offentliga myndigheternas digitaliseringsarbete – och inte minst styrningen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner – ska kunna vara så effektiv som möjligt bedömer utredningen att de ska omfattas av ett för hela den offentliga förvaltningen gemensamt mål som riksdagen beslutat.

148

SOU 2017:114

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

7.3.1Förslag till riksdagsbundet mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

Det mål som utredningen föreslår att riksdagen ska besluta om öve- rensstämmer delvis med det mål som regeringen redovisar som sitt under rubriken mål i avsnittet om Digitalisering och it inom offentlig förvaltning i budgetpropositionen för 2018.9 Det mål som regeringen redovisar i budgetpropositionen är dock, med några undantag, inte ett bindande mål för de statliga myndigheterna som lyder under regeringen, än mindre för övriga myndigheter i den offentliga förvaltningen, dvs. kommuner och landsting. Utredningen föreslår att målet ska vara

Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltning- ens service. Den offentliga förvaltningens användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet.

Utredningens förslag till riksdagens beslut om mål för den offent- liga förvaltningens digitaliseringsarbete innebär – om det genom- förs – att det blir direkt bindande för regeringen. Det innebär bl.a. att regeringen i budgetpropositionen till riksdagen ska redovisa den offentliga förvaltningens resultat i förhållande till det av riksdagen beslutade målet.10

Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat, s.k. utgiftsområdesmål. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena.11

9Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 2, s. 93.

1010 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).

1110 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).

149

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

7.3.2Utredningen rekommenderar mål för kommunernas och landstingens digitaliseringsarbete

SKL, som inte är en myndighet utan en politiskt styrd privaträttslig arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i landet har utformat mål för sitt arbete att driva på, stödja och samordna medlemmarna för att ta vara på digitaliser- ingens möjligheter. SKL strävar sedan de beslutades 2011 mot tre övergripande mål för framtidens digitala samhälle:

•en enklare vardag för privatpersoner och företag,

•smartare och öppnare förvaltning stödjer innovation och del- aktighet,

•högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.

Dessa mål ingår i SKL:s strategi för att digitalisera samhället och att förbättra den kommunala sektorns förutsättningar för utveckling av e-förvaltning.

SKL:s mål är inte bindande för kommuner och landsting. Inte heller riksdagens beslut om mål för utgiftsområden – däribland det mål som utredningen föreslår att riksdagen ska besluta – innebär att de är bindande styrmedel för kommuner och landsting. För att styrningen av digitaliseringsarbetet i hela den offentliga sektorn ska kunna sträva mot samma mål vill utredningen i ljuset av avsikts- förklaringen mellan staten och SKL för en digital förnyelse av det offentliga Sverige, rekommendera fullmäktige i kommuner och landsting att utforma egna mål i samma anda som de mål som ut- redningen föreslår att riksdagen och regeringen ska besluta.

Kommun- och landstingsstyrelsen lämnar en årsredovisning till fullmäktige efter varje avslutat verksamhetsår. Bestämmelserna om kommunernas och landstingens bokföring och årsredovisning finns i lagen om kommunal redovisning.12 Där framgår bl.a. att årsredovis- ningens förvaltningsberättelse ska innehålla en utvärdering av om de av fullmäktige beslutade målen och riktlinjerna, som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning, har uppnåtts och följts.

12 11 kap. kommunallagen (2017:725), lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

150

SOU 2017:114

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

7.3.3Förslag till mål för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete

Riksdagens beslut om mål för utgiftsområden innebär dock inte att de är bindande för de statliga myndigheterna som lyder under reger- ingen. En förutsättning för att målen ska vara direkt bindande för myndigheterna under regeringen är att de finns med i något av de styrdokument som riktas direkt till dem. Utredningen föreslår där- för att regeringen – i en ny förordning som ska gälla för myndighe- terna under regeringen – ska besluta om ett mål för digitaliseringen av myndigheterna och om myndigheternas resultatredovisning i för- hållande till målet.

Utredningen bedömer att det är viktigt att regeringen beslutar om ett långsiktigt mål, dvs. ett mål som ska vara styrande för de statliga myndigheternas digitaliseringsarbete i tre år eller längre. Det innebär att regeringen bör besluta om ett mål i ett styrdokument som inte – såsom regleringsbrevet – är begränsat till ett budgetår.

Det är också viktigt att alla statliga myndigheter omfattas av ett och samma mål för digitaliseringsarbetet eftersom resultatet, dvs. effekterna av digitaliseringsarbetet handlar om myndigheternas ser- vice och kontakter med enskilda och att enskilda bör kunna förvänta sig samma service och möjligheter till kontakt oavsett myndighet. Ett annat styrdokument är den förordning med instruktion som regeringen beslutar om för alla statliga myndigheter. Även om alla statliga myndigheter har en instruktion är varje instruktion myndig- hetsspecifik och inte ett generellt styrmedel som gäller lika för alla myndigheter. Av instruktionen framgår den specifika myndighetens uppdrag och uppgifter m.m. som formuleras i termer som svarar mot den specifika myndighetens befogenheter. Risken med att föra in ett förvaltningsgemensamt mål för de statliga myndigheternas digitaliser- ingsarbete i instruktionen är att det skulle komma att anpassas till den specifika myndighetens uppdrag och därmed förlora den förvaltnings- övergripande inriktningen. Utredningen förordar därför att regeringen i en särskild förordning som gäller för alla statliga myndigheter som lyder under regeringen beslutar om ett gemensamt och förvaltnings- övergripande mål för digitaliseringsarbetet.

Utredningens förslag till mål för de statliga myndigheternas digi- taliseringsarbete är att den statliga förvaltningens användning av digitala medel ska leda till att det blir så enkelt som möjligt för så många

151

Mål för den offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete

SOU 2017:114

som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av den statliga förvaltningens service. De statliga myndigheternas användning av digitala medel ska vara säker samt öka kvaliteten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen som helhet.

De myndigheter som enligt förslaget omfattas av regeringens för- ordning med mål för digitaliseringsarbetet ska varje år till regeringen redovisa verksamhetens resultat i förhållande till målet i sina årsredo- visningar. Resultatet ska redovisas i enlighet med 3 kap. 1 § förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag.13

Målen ska tillämpas från och med 2019

Utredningen anser att målen bör vara beslutade och tillämpas fr.o.m. budgetåret 2019. Därmed ska regeringen respektive myndigheterna under regeringen lämna resultatredovisningen av måluppfyllelsen år 2020.

7.4Digitaliseringsmyndigheten stödjer regeringen

– följer upp och analyserar

Utredningen föreslog i delbetänkandet att det ska ingå i den kom- mande digitaliseringsmyndighetens uppdrag att i en rapport till reger- ingen senast den 15 mars årligen redovisa och analysera den offent- liga sektorns digitalisering. Rapporten ska även, enligt förslaget, spegla utvecklingen inom kommuner och landsting. I uppdraget ingår att analysera om de insatser som genomförs leder till regeringens mål och om insatserna är i linje med regeringens prioriteringar och vid behov föreslå åtgärder eller förändrade regelverk.

Utredningen bedömer att det i detta uppdrag även bör ingå att stödja regeringens arbete med en samlad analys och bedömning av resultatet av samtliga offentliga myndigheters digitaliseringsarbete i förhållande till förslaget till riksdagens mål för detta och att denna analys och bedömning redovisas i den årliga rapporten.

Utredningen föreslår att regeringen ger digitaliseringsmyndig- heten ett särskilt uppdrag att utforma en metod och process för denna uppgift.

13 3 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

152

8En övergripande plan

– ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner

8.1Digitalisering, infrastruktur och styrning

Den digitala infrastrukturen beskrivs ofta som bestående av en hård och mjuk del. Till hårda infrastrukturen hör teknisk utrustning för att förmedla elektroniska signaler som bredbandsnät och mobilmaster. Dit hör också den tekniska utrustning som företag och hushåll behö- ver för att kommunicera och bearbeta information som datorer, mobiltelefoner m.m. samt utrustning för lagring och förmedling.

Som delar av den mjuka infrastrukturen brukar nämnas lagar och annan form av reglering som standarder, branschöverenskommelser m.m. Organisation och rollfördelning är andra viktiga delar av den mjuka infrastrukturen. Leverantörer av olika former av generella tjäns- ter är en annan central del. Hit kan man räkna söktjänster, sociala medier och liknande som används för privat bruk men även av företag och myndigheter. Det finns också särskilda infrastrukturtjänster som huvudsakligen stödjer företag och myndigheter såsom autentiserings- och verifieringstjänster, meddelandeförmedlingstjänster, informations- behandlings- och lagringstjänster samt katalogtjänster. Till den mjuka infrastrukturen kan även räknas befolkningens digitala kompetens. Digital kompetens innefattar, enligt Digitaliseringskommissionen, säker och kritisk användning av informationssamhällets teknik i ar- betslivet, på fritiden och för kommunikationsändamål. Den under- byggs av användning av datorer för att hämta fram, bedöma, lagra, producera, redovisa och utbyta information samt för att kommunicera

153

En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114

och delta i samarbetsnätverk via internet.1 Digital kompetens är också i vilken utsträckning man är förtrogen med digitala verktyg och tjäns- ter samt har förmåga att följa med i den digitala utvecklingen och dess påverkan på ens liv.

Digital kompetens innefattar kunskaper att söka information, kommunicera, interagera och producera digitalt, färdigheter att an- vända digitala verktyg och tjänster, förståelse för den transformering som digitaliseringen innebär i samhället med dess möjligheter och risker samt motivation att delta i utvecklingen.2

Den digitala infrastrukturen, både den hårda och mjuka, har inte en upphovsman eller ägare utan är resultatet av många olika aktörers ansträngningar. Det offentligas förutsättningar för att reglera och styra över hela denna infrastruktur har vissa begränsningar särskilt vad gäller globala tjänsteleverantörer. Samtidigt är lagar och myndig- heter en del av infrastrukturen och de politiska ambitionerna för digitaliseringen avgörande för den framtida samhällsutvecklingen.

Vilken roll det offentliga ska spela i infrastrukturen är beroende av hur väl statsmakterna förmår att samla och utnyttja de resurser man förfogar över, dvs. hur pass effektiv styrningen av den offentliga verksamheten är.

8.2Ramverk för styrning av den digitala förvaltningen

Utredningen bedömer:

att det är avgörande för den effektiva styrningen av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner att beslutsprocesserna får ett snabbare förlopp.

Utredningen föreslår:

att Regeringskansliet fastställer en intern process för att bereda initiativ till förvaltningsgemensamma digitala funktioner, utvär- dera dem och i förekommande fall inom ramen för de ordinarie processerna, bereda nödvändiga beslutsunderlag.

1SOU 2015:28, Gör Sverige i framtiden – digital kompetens, delbetänkande av Digitaliserings- kommissionen.

2Digitaliseringskommissionen. SOU 2015:28, Gör Sverige i framtiden – digital kompetens, delbetänkande av Digitaliseringskommissionen.

154

SOU 2017:114 En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner

Till ramverket hör de mål som riksdagen och regeringen beslutar och den uppföljning och resultatredovisning som följer av detta. Lagstift- ning som omfattar offentliga myndigheter är en viktig del av infra- strukturen och därför också en central del i styrningsramverket.

Hit hör också formerna för samverkan mellan myndigheter och mellan statliga myndigheter och kommuner och landsting. Utveck- lingen av förvaltningens digitala kompetens genom kompetensut- veckling av chefer och medarbetare i offentlig verksamhet kan även nämnas i sammanhanget.

Samordnande myndigheter har en mycket central roll i ramverket för digital styrning. Regeringen har föreslagit att en digitaliserings- myndighet ska inrättas från den 1 september 2018. Även andra myn- digheter har viktiga roller i den digitala styrningen. Det gäller till exempel Datainspektionen, MSB och PTS. En viktig framgångsfak- tor är att digitaliseringsmyndigheten har ett ansvar att utveckla och förvalta den offentliga it-arkitekturen. För norska Difi3 är detta en central uppgift. I Sverige har eSam tagit på sig denna roll med ut- gångspunkt från e-delegationens arbete.4

It-arkitektur beskrivs på lite olika sätt, men består av principer, rollbeskrivningar, vägledningar, modeller för utveckling, förvaltning och självutvärdering samt standarder. Ett exempel på en sådan prin- cip är att utgå från medborgarnas behov och livshändelser när e- tjänster utvecklas.

I direktiven till organisationskommittén för bildandet av digi- taliseringsmyndigheten skriver regeringen att en utgångspunkt för myndighetens arbete ska vara att i lämpliga delar ta tillvara kunskap och erfarenheter som eSam-verkansprogrammet upparbetat, bl.a. avseende metoder och processer för samverkan.5

Ramverket måste även reglera roller och samverkan. Vidare måste det ange vad som ska vara ett statligt åtagande i form av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner. Förvaltningsgemensamma digitala funktioner under utveckling liksom andra större förvaltningsöver- gripande utvecklingsprojekt samlas i en nationell utvecklingsportfölj.

Till utvecklingsportföljen måste knytas beredningsprocesser för att fånga upp och ta till vara på de offentliga myndigheternas initiativ

3Direktoratet for forvaltning og IKT.

4Vägledande principer för digital samverkan, e-delegationen 2015.

5Dir 2017:117 Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

155

En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114

till förvaltningsgemensamma digitala innovationer. Sådana processer behövs dels på myndighetsnivå och bör enligt utredningens mening tas fram och drivas av den kommande myndigheten för digitali- sering, dels på behörig beslutsnivå.

8.3En tidsbestämd strategi

Utredningen föreslår:

att regeringen beslutar om en tidsbestämd övergripande plan – en strategi – för digitalisering och it i den offentliga förvaltningen.

År 2012 presenterade regeringen sin Strategi för en digitalt samverk- ande statsförvaltning.6 Strategin som ännu inte är avslutad skulle underlätta regeringens arbete med att utveckla statsförvaltningen, och i det sammanhanget vara regeringens plan för förvaltningsgemen- samma it-frågor. De mål som ingår i strategin, dvs. en enklare vardag för medborgare, öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet och högre kvalitet och effektivitet i verksamheten skulle ange inriktningen på regeringens arbete med att förbättra statsför- valtningens förmåga att samverka digitalt. Målen skulle vidare an- vändas för regeringens koordinering av förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt och för att vägleda beredningen av beslut som skulle leda till ökad samverkansförmåga genom t.ex. fler förvalt- ningsgemensamma funktioner eller standarder. I strategin beskrev regeringen sina målsättningar för digitala funktioner som är gemen- samma för hela statsförvaltningen, såsom Mina meddelanden.

Utredningen menar att det nu är hög tid att avsluta denna strategi och ersätta den med en ny övergripande plan – en ny tidsbestämd strategi – för digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen. Strategin bör bl.a. innehålla tydliga milstolpar för när föreslagna offentliga åtaganden och andra åtgärder ska finnas på plats. Skälen till det är flera. Dels är den nu gällande strategin till stora delar över- spelad. Jämfört med 2012 har den offentliga förvaltningen 2018 ett nytt utgångsläge för sitt digitala utvecklingsarbete. Utredningen kan dock samtidigt konstatera att flera av strategins förvaltningsgemen-

6 Näringsdepartementet 2012, N2012/6402/ITP, Regeringens strategi för en digitalt sam- verkande statsförvaltning – Med medborgaren i centrum.

156

SOU 2017:114 En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner

samma utvecklingsprojekt – som när strategin beslutades bedömdes vara särskilt viktiga för statsförvaltningens förmåga att samverka digitalt fortfarande – efter mer än fem år – inte har genomförts fullt ut. Bland dessa förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt finns bl.a. Svensk e-legitimation och Mina meddelanden. Dels är den nu- varande strategin avgränsad till enbart den statliga förvaltningen och därutöver avsedd att bidra till att nå målet för digitaliseringspolitiken inom utgiftsområde 22,7 dvs. att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.

Frågor om digitalisering och it inom den offentliga förvaltningen är i dag överflyttade från politiken för informationssamhället inom utgiftsområde 22 till utgiftsområde 2. Inom utgiftsområde 2 är digi- talisering och it inom den offentliga förvaltningen ett eget delområde och är, som framgått, för närvarande i avsaknad av ett riksdags- bundet mål.

Utredningen föreslår att regeringen – i denna omstart av politi- ken för digital förvaltning – beslutar om en ny tidsbegränsad strategi för hela den offentliga förvaltningen tillsammans med det förslag till riksdagsbundet mål för hela den offentliga förvaltningen som ut- redningen lämnar i detta betänkande.

Utredningen menar att en strategi med milstolpar för när olika beslut och åtgärder bör vara genomförda ska vara tidsbegränsad till tre år. Exempel på milstolpar är de förslag för effektiv styrning av förvaltningsgemensamma digitala funktioner som utredningen läm- nar i detta betänkande. Däri ingår bl.a. riksdagens och regeringens beslut om förslagen till de olika författningar som avgränsar och tyd- liggör det offentliga åtagandet och styrningen av förvaltningsgemen- samma digitala funktioner som utredningen presenterar avseende Mina meddelanden och statlig elektronisk identitetshandling liksom de kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektro- nisk identifiering som utredningen föreslår.

Andra exempel på milstolpar är Regeringskansliets beslut om nödvändiga processer för att bereda och bedöma förslag till nya förvaltningsgemensamma digitala funktioner och andra förvaltnings- gemensamma digitala tjänster samt att digitaliseringsmyndigheten är etablerad och har börjat leverera resultat i förhållande till sin instruk- tion. För att sätta ett yttre tryck på digitaliseringsarbetet inom den

7 Prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87.

157

En övergripande plan – ett ramverk – för förvaltningsgemensamma digitala funktioner SOU 2017:114

offentliga förvaltningen och för att den effektiva styrningen av för- valtningsgemensamma digitala funktioner ska kunna komma på plats utan ytterligare fördröjning är tre år en lämplig tidsrymd. Därefter bör regeringen utvärdera effekterna och vidta de korrigerande åtgär- der som behövs för att styra utvecklingen mot önskat mål.

8.4Avsiktsförklaring mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting

Utredningen föreslår:

att regeringen tar initiativ till en förnyad avsiktsförklaring mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting för digitalisering och it i den offentliga sektorn.

I oktober 2015 beslöt regeringen att skriva under en avsiktsförkla- ring mellan staten och SKL,8 för en digital förnyelse av det offentliga Sverige. Syftet med avsiktsförklaringen var att tydliggöra hur part- erna kan stärka förutsättningarna för digital samverkan mellan staten, kommuner och landsting genom att peka ut ett antal om- råden för fördjupat samarbete.9 Parterna ska verka för ett gemensamt budskap om digital förnyelse av det offentliga Sverige. Avsiktsför- klaringen syftar dessutom till att öka förutsättningarna för en stärkt styrning och uppföljning av digitaliseringen av det offentliga Sverige och verka för ett gemensamt budskap.

Parterna menar att det behövs mer gemensamma digitala funk- tioner för att stödja utvecklingen av medborgarcentrerade lösningar. Därför ska myndigheterna i större utsträckning dela och tillsammans utveckla digitala lösningar. För att underlätta samverkan är det, en- ligt avsiktsförklaringen, viktigt att lösa ut frågor om bland annat förvaltningsgemensamma specifikationer för hela den offentliga sektorn, en långsiktig förvaltning av den nationella infrastrukturen och juridiska förutsättningar för en digital förnyelse av det offentliga

8Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är inte en myndighet utan en politiskt styrd privaträttslig arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i landet.8 Samtliga Sveriges landsting, kommuner och regioner är medlemmar i SKL. Med- lemskapet är dock frivilligt och kan avslutas.

92015-10-29, N2015/07455/EF, utdrag Protokoll vid regeringssammanträde.

158

9Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

Utredningen bedömer:

För att digitaliseringen och dess effekter ska åtnjuta alla aktörers, inklusive individernas, förtroende och leva upp till förvänt- ningarna om trygghet och säkerhet måste informationssäkerhets- arbetet inom offentliga myndigheter styras på ett mer kraftfullt sätt och därmed genomsyra samtliga digitaliseringsprocesser. En kombination av krav på ett systematiskt och riskbaserat infor- mationssäkerhetsarbete, incidentrapportering och tillsyn tillsam- mans med ett ändamålsenligt stöd ska säkerställa att samhällets aktörer ges möjlighet att hantera och prioritera informations- säkerhetsbehoven.

Utredningen föreslår:

att regeringen inleder ett arbete att samordna och strukturera reg- lering inom informationssäkerhetsområdet,

att regeringen ger digitaliseringsmyndigheten i uppdrag att ta fram och mäta nyckeltal för informationssäkerhetsrelaterade aspekter i syfte att följa informationssäkerhetsmognaden i förhållande till digitaliseringen,

att regeringen tar fram rättsliga krav som omfattar samtliga offentliga myndigheter att införa ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete och ge MSB i uppdrag att utreda hur tillsyn över informationssäkerhetsområdet och incidentrapporte- ring kan genomföras.

161

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

SOU 2017:114

Digitaliseringen är något som ofta drivs genom att visa på nytta, t.ex. genom att förenkla processer där individer har kontakt med det all- männa. Därmed frigörs resurser som annars hade lagts på admini- strativt arbete.

Digitaliseringen medför att offentliga myndigheter allt mer är att betrakta som informationsförädlare och sålunda måste ha tillgång till, och kunna behandla, information. Detta ställer krav på ett struk- turerat arbetssätt för att säkerställa att den information som be- handlas hanteras på ett säkert sätt. Med säker hantering avses både att säkra tillgång till öppen information och att information som inte är öppen ska skyddas. När det uppstår brister i informationssäker- heten kan följden bli omfattande konsekvenser både för samhället i stort och för individers integritet. Tilliten till digitaliseringen kan äventyras.

Det är ofta svårt att motivera investeringar i informationssäkerhet eftersom det sällan ger en synbar eller upplevd nytta direkt vid inve- steringstillfället. Informationssäkerhet kan t.o.m. av vissa betraktas som något som endast fördyrar, försvårar och riskerar att försena och till och med stoppa projekt. Många organisationer undviker där- för att sätta sig in i vilka värden säker hantering av information ger på längre sikt.

Inte sällan betraktas också informationssäkerhetsfrågor som en- bart it-frågor vilket innebär att säkerhetsåtgärder av administrativ och organisatorisk art mer eller mindre förbises, exempelvis utform- ning och följsamhet till arbetssätt och rutiner. Dessutom hänvisas resursförfrågningar till att ingå i rådande it-budget som i sin tur inte behöver vara föremål för någon strategisk satsning.

Informationssäkerhet ska genomsyra alla processer som handlar om digitalisering. Detta har påpekats även i tidigare utredningar och rapporter.

Under 2015 lämnades ett betänkande av NISU 20141 till reger- ingen. Ett av förslagen i denna utredning var att det bör etableras en nationell modell för att styra samhällets informationssäkerhet.

Även Riksrevisionen2 har påpekat att det behövs en starkare styr- ning från regeringen gentemot myndigheterna, så att nödvändiga

1SOU 2015:23, Informations- och cybersäkerhet i Sverige – Strategi och åtgärder för säker information i staten, betänkande av NISU 2014.

2RiR 2016:8, Informationssäkerhetsarbete på nio myndigheter – En andra granskning av informationssäkerhet i staten.

162

SOU 2017:114

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

säkerhetsåtgärder verkligen blir genomförda. Att enbart ta fram ett övergripande regelverk är inte tillräckligt för att säkerheten ska bli god. Om regeringen inte efterfrågar information om myndigheternas informationssäkerhet och inte framhåller vikten av god informa- tionssäkerhet bedömer Riksrevisionen att myndigheternas ledningar inte heller kommer att prioritera frågan.

Regeringen har efter sin beredning av NISU:s betänkande och Riksrevisionens rapport tagit fram en nationell cybersäkerhetsstrategi3 i vilken det framgår att det ska tas fram en nationell modell till stöd för ett informationssäkerhetsarbete. Huvudsyftena med strategin är att bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt att höja medvetenheten och kunskapen i hela samhället. Regeringen vill genom strategin även stödja de insatser och det engagemang som redan finns i samhället för att stärka informations- och cybersäkerheten. Strategin omfattar därmed hela samhället, det vill säga statliga myndigheter, kommuner och landsting, företag, organisationer och individer.

9.1Fragmenterad styrning av informationssäkerhet

Arbetet med informationssäkerhet är i dag till stor del varje organi- sations eget ansvar. I och med att organisationer i dag är allt mer beroende av andra för sin informationshantering, exempelvis i de förvaltningsgemensamma digitala funktionerna, är det nödvändigt med samordnade åtgärder för att reducera risker och behålla säker- hetsnivån. Möjligheterna att ytterligare kraftigt öka resurserna som läggs ned på informationssäkerhetsarbetet är dock begränsade inom många organisationer.

Som utredningen konstaterade i delbetänkandet4 är det nationella informationssäkerhetsarbetet i dag uppdelat i olika, delvis överlap- pande, ansvarsområden, både på departements- och på myndighets- nivå. Detta gör att det i dag saknas ett enhetligt arbetssätt och en- hetligt regelverk för samhällets informationssäkerhetsarbete och det finns få gemensamma krav på informationssäkerhet. Expert- och sektorsmyndigheter har, utifrån sitt specifika ansvarsområde eller

3Skr. 2016/17:213, Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet.

4SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu. s. 102–110.

163

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

SOU 2017:114

expertområde, gett ut föreskrifter som i olika grad har bäring på informationssäkerhet.

Genom att fler aktörer – utan samordning – utfärdar regler på området finns en stor risk att fragmenteringen av kravställningen på området ökar. Detta får inte sällan till resultat att erfarenheter och kunskap som finns inte nyttjas effektivt, att de resurser som alloke- ras inte används inom de områden där bristerna är som störst och att utfärdade informationssäkerhetskrav fördröjs eller aldrig blir utförda på grund av oklara ansvarsförhållanden.

Det fragmenterade arbetet leder till att det saknas gemensamma riktlinjer för vilket skydd olika typer av informationstillgångar minst bör ha. Detta leder till att samma typ av information riskerar att få helt olika skydd beroende på var i förvaltningssystemet som den hanteras. Detta innebär inte sällan även effektivitetsbrister då lös- ningar får olika utformning vilket skapar en minskad interopera- bilitet som i sin tur leder till en ökad kostnad.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att bristen av sam- ordnat rättsligt stöd medför svårigheter att säkerställa att offentliga aktörer har rätt förutsättningar i sitt arbete med att genomföra och förvalta digitaliseringsarbetet på ett sådant sätt att de tjänster som erbjuds uppfyller tillräckliga krav på tillgänglighet, riktighet och konfidentialitet.

9.2Att reglera informationssäkerhet

I dagsläget har MSB föreskriftsrätt över statliga myndigheters arbete med informationssäkerhet. Av MSB:s föreskrifter om statliga myn- digheters informationssäkerhet5 framgår att

Varje myndighet ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informa- tionssäkerhetsarbete med stöd av ett ledningssystem för informations- säkerhet. I detta arbete ska standarderna ISO/IEC 27001:2014 och ISO/IEC 27002:2014 beaktas. Tillräckliga resurser ska tilldelas för infor- mationssäkerhetsarbetet samt löpande och regelbunden information lämnas till myndighetsledningen.6

5MSBFS 2016:1, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet mars 2016.

67 § MSBFS 2016:1.

164

SOU 2017:114

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

Nyckelorden i paragrafen är ”ledningssystem”, ”systematiskt” och ”riskbaserat”. Att informationssäkerhetsarbetet ska bedrivas som ett ledningssystem betyder att det ska ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten och inriktas och styras av organisationens led- ning. Systematiken innebär att arbetet ska ha en tydlig struktur, be- drivas genom att ställa upp mål på kort och lång sikt och i syfte att planera, genomföra, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra säkerheten i verksamhetens informationshantering.

Att ett informationssäkerhetsarbete ska vara riskbaserat innebär att det är den aktuella situationen och den aktuella informations- mängden som ställer de exakta kraven på informationssäkerhets- arbetet och de säkerhetsåtgärder som införs. En riskbedömning som genomförs i en organisation som har en informationsmängd på papper är troligen helt skild från den riskbedömning en annan organisation där samma typ av informationsmängd behandlas i ett digitaliserat och uppkopplat system.

Som framgår ovan finns det i dag en reglering inom informations- säkerhetsområdet. Den är dock inte heltäckande och den siktar in sig på de specifika expert- och sektorsmyndigheternas ansvarsområden.

Ett aktivt informationssäkerhetsarbete är en förutsättning för en fortsatt digitalisering. Det ska ses som ett baskrav i alla organisa- tioners informationshantering. I dag finns inom andra områden krav på ett systematiskt och riskbaserat arbete, t.ex. miljö och arbets- miljö. För arbetsmiljön gäller Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete.7 Det är ett ledningssystem och har till sin struktur många likheter med andra standardiserade lednings- system. Det finns dock en viktig skillnad – det är ett lagkrav att ha ett systematiskt arbetsmiljöarbete8 som omfattar alla arbetsgivare, medan kravet på ett systematiskt och riskbaserat informationssäker- hetsarbete endast omfattar statliga myndigheter genom en föreskrift.

Målbilden för styrning inom informationssäkerhetsområdet torde vara att få motsvarande effekt av styrningen som på områdena för t.ex. miljö och arbetsmiljö. Det skulle kunna vara att ta fram lagkrav på att införa ledningssystem för informationssäkerhet (LIS) för att höja medvetenheten om området samt att få kravet att träffa samtliga offentliga myndigheter. Det kan också leda till att ge mandat för

7Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1).

83 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160).

165

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

SOU 2017:114

expert-och sektorsmyndigheter att genomföra inspektioner (tillsyn) och ha sanktionsmöjligheter som ett verktyg.

Utredningen menar att alla offentliga myndigheter ska bedriva ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete med stöd av ett ledningssystem för informationssäkerhet. Detta för att enskil- da individer i sina kontakter med offentliga myndigheter ska kunna förvänta sig en säker informationshantering, oavsett myndighet.

9.3Tillsyn, revision och uppföljning

Utredningen har inte kunnat finna någon samordnad tillsyn av det systematiska informationssäkerhetsarbetet. Viss tillsyn finns såsom Post- och telestyrelsen (PTS) inom området elektronisk kommu- nikation9, Datainspektionen för personuppgifter10 samt Försvars- makten och Säkerhetspolisen gällande säkerhetsskyddet11.

När det gäller kommuner, de som kanske kommer att erbjuda flest digitala tjänster, finns inte några lagkrav på att arbeta systema- tiskt med informationssäkerhet, inga krav på att rapportera inciden- ter och inte heller någon tillsyn.

Inom vissa delar av det offentligas verksamhet kommer tillsynen utökas i och med att NIS-direktivet12 träder i kraft i maj 2018, men den tillsynen är endast gentemot samhällsviktig verksamhet inom de sju sektorerna energi, transporter, bankverksamhet, finansmarknads- infrastruktur, hälso- och sjukvård, leverans och distribution av dricksvatten samt digital infrastruktur. Detta är dock bara en del- mängd av de elva sektorer som MSB identifierat13 som samhällsvik- tiga sektorer. Utöver de samhällsviktiga sektorerna finns all övrig offentlig verksamhet som i dagsläget i stort är helt utan tillsyn.

Vid införande av tillsyn är det viktigt att regleringens olika delar samspelar så att det inte uppstår en obalans mellan dem.14 Om t.ex. vissa delar av tillsynsverksamheten är detaljerat reglerad med avse- ende på vilka prestationer en tillsynsmyndighet ska åstadkomma

97 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

1043 § personuppgiftslagen (1998:204).

1131 § säkerhetsskyddslagen (1996:627).

12Direktiv (2016/1148/EU) om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen.

13Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet (MSB597) – december 2013.

14Statskontoret 2012, Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn.

166

SOU 2017:114

Informationssäkerhet – en naturlig del i digitaliseringen

medan andra delar har mer övergripande målformuleringar finns en risk att den detaljerade regleringen får en starkt styrande inverkan på tillsynen, med den konsekvensen att annan mer strategiskt inriktad tillsyn får stå tillbaka. Det finns också en stor risk att organisationer som är utsatta för tillsyn fokuserar arbetet på de delar som granskas mer specifikt och att arbetet att jobba med informationssäkerhet över hela linjen får stå tillbaka.

De uppföljningar som har gjorts inom området informations- säkerhet har bland annat visat att myndigheternas granskning av sitt eget informationssäkerhetsarbete behöver effektiviseras.15 Gransk- ningen kan bedrivas med olika metoder och på olika nivåer. Den kan också behöva kombineras med rapportering av resultatet av genom- förda granskningar för att uppnå avsedd effekt. Olika alternativa vägar för att stärka både granskning och rapportering av informa- tionssäkerhetsarbetet bör övervägas.

Utredningen förslog i delbetänkandet att digitaliseringsmyndig- heten ska följa upp och analysera utvecklingen av den offentliga sek- torns digitalisering och användningen av nationella digitala tjänster baserad på nyckeltal och myndigheters rapportering till regeringen.16 På samma sätt bör även informationssäkerhetsarbetet följas upp genom att digitaliseringsmyndigheten tar fram nyckeltal som mäter informationssäkerhetsmognaden i de organisationer som mäts gällan- de digitaliseringen.

Utredningen bedömer även att alla offentliga myndigheter bör omfattas av en för hela den offentliga förvaltningen gemensam regle- ring gällande tillsyn av informationssäkerhetsarbetet med tillhörande incidentrapportering. Hur denna tillsyn och incidentrapportering ska utformas ligger utanför denna utrednings område och bör ut- redas närmare. Utredningen föreslår att regeringen ger MSB, som i dag är ansvarig för att ta emot rapportering från statliga myndig- heter, i uppdrag att utreda hur tillsyn och incidentrapportering inom informationssäkerhetsområdet kan genomföras för samtliga offentliga myndigheter.

15MSB remissvar över SOU 2015:23 Informations- och cybersäkerhet i Sverige, dnr 2015-2930.

16SOU 2017:23, digitalforvaltning.nu.

167

10Förvaltningsgemensamma digitala funktioner

och elektronisk identifiering

Utredningen bedömer:

att området för elektronisk identifiering är underreglerat,

att e-legitimation ska benämnas elektronisk identitetshandling, att regelverk för elektroniska identitetshandlingar är en förvalt- ningsgemensam digital funktion,

att regelverk som anvisar hur offentliga myndigheter elektro- niskt ska kontrollera individers identitet är en förvaltnings- gemensam digital funktion.

Enligt utredningens direktiv finns det behov av att analysera om- fattningen av det offentliga åtagandet i förhållande till de privata aktörernas roll och lämna förslag på vidareutveckling av modellen för elektroniska identitetshandlingar för att långsiktigt tillgodose den offentliga sektorns och användarnas behov samt främja inno- vation på den privata marknaden. Utredningen ska bland annat lämna förslag på långsiktig utformning processen för grundidenti- fiering, utfärdande av elektroniska identitetshandlingar och organi- sering av attribut- och behörighetstjänster som medger att elek- troniska identitetshandlingar kan användas i olika roller, särskilt i tjänsten. I följande kapitel (10–15) behandlar utredningen de förut- sättningar, bedömningar och förslag som har att göra med elek- troniska identitetshandlingar för användning i Sverige.

169

Förvaltningsgemensamma digitala funktioner och elektronisk identifiering

SOU 2017:114

10.1Elektronisk identifiering

– ett underreglerat område

Elektronisk identifiering är en förutsättning för att offentliga myndigheter ska kunna utveckla e-tjänster och erbjuda individer stöd och service via dessa. Det är vidare en förutsättning för många offentliga arbetsgivare för att deras anställda i sin yrkesroll ska kunna identifiera sig mot interna eller externa system på ett säkert och tillförlitligt sätt. Allt mer av kontakterna mellan individer och offentliga myndigheter liksom privata aktörer inleds via e-tjänster i vilka individen måste identifiera sig. Elektronisk identifiering innefattar:

–den elektroniska identitetshandling som individen har, hur den utformas, vem som utfärdar den liksom hur den kan användas samt

–relationer mellan användaren, den som har en e-tjänst och den som har utfärdat en elektronisk identitetshandling.

Området för elektronisk identifiering omfattar många olika delar, där olika aktörer är inblandade. Det är viktigt att elektronisk identifiering omgärdas av ett legalt och säkerhetsmässigt nät. För att elektronisk identifiering ska fungera måste det också finnas på plats utdelade ansvar för olika uppdrag. En framgångsfaktor är om det är lätt för inblandade aktörer att veta vem som har ett ansvar och vad som ska eller kan göras. Utredningen kommer i följande kapitel att återkomma till den författningsreglering som finns i dag och de pågående initiativen på området samt det förslag som ut- redningen lämnar. Utredningen kan emellertid redan här konstatera att området för elektronisk identifiering är underreglerat. För att komma fram till vilka delar och således vilket regelverk som skapar en eller flera förvaltningsgemensamma digitala funktioner måste varje del analyseras för sig. Nedan följer i korthet vilka delar som utredningen bedömer vara förvaltningsgemensamma och vars regel- verk utgör förvaltningsgemensamma digitala funktioner. Först vill utredningen emellertid uppmärksamma begreppet e-legitimation.

170

SOU 2017:114

Förvaltningsgemensamma digitala funktioner och elektronisk identifiering

10.2Elektronisk identitetshandling i stället för e-legitimation

Den identitetshandling som individer använder för att identifiera sig elektroniskt kallas för e-legitimation. En legitimationshandling är en handling som användaren nyttjar för att legitimera sig. Legitimations- handlingar kallas också identitetshandlingar eller identitetskort. En- ligt Svenska akademins ordbok betyder legitimation en handling varigenom något görs lagligt eller behörighet.1 Begreppet innefattar därmed behörighetsstrukturer. En identitet kan vara hur en individ upplever sig själv, men det kan också betyda att två ting egentligen är ett och samma.2

En identitetshandling syftar till att visa en individs identitet och kan användas för att kontrollera att individen är den som han eller hon utger sig för att vara. Identitetskontrollen görs genom att jämföra individen med identitetshandlingen.

Utredningen menar att identitet och behörighet ska skiljas åt. Behörigheter kommer av att uppgifterna om en individ på identitets- handlingen kombineras med ett regelverk, exempelvis att individen får köpa alkoholdrycker3 eller att någon är legitimerad för ett visst yrke, exempelvis läkare.4 För att avgöra om en individ får köpa vin är det mer intressant om individen överensstämmer med regelverket, dvs. är över 20 år gammal, än vem individen är. För att veta om en individ är legitimerad läkare måste uppgifter om individen kopplas samman med uppgifter i registret över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.

Utfärdare av elektroniska identitetshandlingar vill skilja uppgifter om en individs identitet från uppgifter om dennes behörighet. Detta eftersom behörigheter kan variera snabbt från en dag till en annan, medan identitetsuppgifterna är bestående. Utredningen menar därför att begreppet e-legitimation är missvisande. Begreppet antyder att det är fråga om en samling elektroniska uppgifter som utvisar både identi- tet och behörighet. Utredningen bedömer att det är lämpligare att fortsättningsvis tala om elektroniska identitetshandlingar, för att inte

1www.saob.se/artikel/?seek=legitimation&pz=1, 2017-12-21.

2www.saob.se/artikel/?unik=I_0001-0061.e20x&pz=5, 2017-12-21.

33 kap. 7 § Alkohollagen (2010:1622).

4Socialstyrelsen ansvarar för ett register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal (HoSp). Registret innehåller aktuella uppgifter om legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. Upp- gifterna kan användas för upplysningar om personals behörighet till apotek, arbetsgivare och allmänhet samt för tillsyn. Uppgifterna används också för statistik.

171

Förvaltningsgemensamma digitala funktioner och elektronisk identifiering

SOU 2017:114

blanda samman frågor om identitet och behörighet. I det följande kommer utredningen därför att utgå från begreppet elektronisk iden- titetshandling.

10.3Elektroniska identitetshandlingar är en förvaltningsgemensam digital funktion

Utredningen menar att identitetshandlingar är en förvaltnings- gemensam angelägenhet. Det är viktigt för enskilda individer, offent- liga myndigheter och marknadens aktörer att veta vilka identitets- handlingar som går att lita på samt vad de kan användas till. Detta gäller för fysiska såväl som elektroniska identitetshandlingar. Elektro- niska identitetshandlingar är en förvaltningsgemensam digital funk- tion, som bör författningsregleras. Utredningen återkommer med be- dömningar och förslag hur en sådan författningsreglering ska se ut.

10.4Sätt för offentliga myndigheter att elektroniskt kontrollera individers identitet är en förvaltningsgemensam digital funktion

För att individer ska kunna använda sina elektroniska identitets- handlingar hos offentliga myndigheter måste en offentlig myndig- het ha etablerat en relation till utfärdaren av den elektroniska iden- titetshandlingen. Etableringen av relationen mellan utfärdare och offentliga myndigheter med behov av en funktion för elektronisk identifiering är alltså redan författningsreglerad. För offentliga myndigheter etableras denna relation ofta genom upphandling och ibland genom att de beslutar om valfrigetssystem enligt lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Utredningen bedömer att det finns behov att staten anvisar offentliga myndigheter ett sätt att anskaffa funktionen för elektronisk identifiering. Det är alltså en förvaltningsgemensam angelägenhet att säkerställa att individer kan använda samma elek- troniska identitetshandling hos alla offentliga myndigheter. Utred- ningen menar att ett regelverk som säkerställer detta är en för- valtningsgemensam digital funktion och återkommer till detta i senare kapitel.

172

11 Processen för grundidentifiering

11.1Vad betyder grundidentifiering?

Utredningen bedömer:

att grundidentifiering syftar till att koppla ihop en individ med uppgifter i folkbokföringsregistret och resulterar i en identitets- handling.

Av utredningens direktiv framgår inte vad som menas med processen för grundidentifiering. Utredningen bedömer att det inte heller finns någon enhetlig definition av begreppet. Det används för att beskriva flera olika företeelser, i bland förfarandet när en individ kopplas ihop med registrerade uppgifter om individen för första gången, i bland förfarandet när en individ ansöker om en ny identitetshandling men redan har en befintlig identitetshandling av samma eller annat slag att visa upp, i bland för den allra första registreringen som staten gör av en individ. I det senare fallet kan det t.ex. handla om registreringen av ett nyfött barn i samband med förlossningen eller av en individ som ansöker om asyl i Sverige.

Utredningen kommer inte i det följande att förhålla sig till registre- ring av uppgifter om en individ, alltså det som görs när en individ folk- bokförs eller registreras som asylsökande. Utredningen kan emeller- tid konstatera att det påtalats brister i dessa processer, bl.a. Riksrevi- sionen har framfört kritik.1

I vissa fall används begreppet grundidentifiering synonymt med ursprungsidentifiering. Utredningen kommer inte att använda begrep- pet ursprungsidentifiering. I stället använder utredningen begreppet grundidentifiering, men eftersom det används för så många olika före-

1 Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke, RiR 2017:23.

173

Processen för grundidentifiering

SOU 2017:114

teelser är det viktigt att beskriva hur utredningen valt att tolka be- greppet. Den tolkningen utgör nämligen basen för de förslag som utredningen lämnar.

Grundidentifiering finns inte som ord i Svenska akademins ord- bok. Där finns emellertid en beskrivning av ordet identifiera, enligt följande

Uppfatta l. betrakta (ngt) såsom identiskt (med ngt annat), uppfatta l. betrakta (två l. flera ting l. begrepp o. d.) såsom (i grunden) samma sak; ”sätta likhetstecken mellan”, likställa (två l. flera ting)

fastställa (ngns l. ngts) identitet, fastställa vem en given person l. vad en given sak är; igenkänna (ngn l. ngt ss. ngt). Lyckas identifiera en förbry- tare med hjälp av fingeravtryck.

Givet denna utgångspunkt kan aktörer förhålla sig på olika sätt till begreppet identifiera. En individ kan styrka sin identitet genom att identifiera sig. Andra, exempelvis en offentlig myndighet eller en annan privat aktör, kan identifiera någon genom att kontrollera hans eller hennes identitet. Att identifiera sig eller identifiera någon be- skrivs sammantaget som identifiering. I begreppet identifiering ligger alltså både det som individen gör och den kontroll som en annan aktör vidtar. Identifiering kan göras i många sammanhang och i relation till aktörer av olika slag.

För att identifieringen ska vara säker och tillförlitlig måste det vara bestämt vilka uppgifter om en individ som ska visas upp eller kontrolleras. I detta led kommer identitetshandlingar in. I dess mest renodlade syfte är tanken med en identitetshandling att den kopplar ihop registrerade uppgifter med fysiska kännetecken (oftast ett foto- grafi). Denna koppling dokumenteras på ett (plast)kort eller liknande, som kan användas vid identifiering, alltså för att individen ska kunna identifiera sig och för att någon annan ska kunna kontrollera indivi- dens identitet. Kontrollen genomförs genom att jämföra uppgifter på identitetshandlingen med den individ som man har framför sig.

Utredningen menar att det förfarande som leder fram till en iden- titetshandling och som innebär att en individ ska styrka sin identitet är en process som innefattar grundidentifiering.

174

SOU 2017:114

Processen för grundidentifiering

11.2Grundidentifiering – ett statligt ansvar

Utredningen bedömer:

att en process för utfärdande av identitetshandling, där grund- identifiering ingår, ska innefatta följande principer:

•ansökan om en identitetshandling måste göras vid ett person- ligt besök hos den utfärdande aktören,

•individen ska styrka sin identitet på ett tillförlitligt sätt,

•den utfärdande aktören ansvarar för att dokumentera fysiska kännetecken genom att åtminstone ta ett fotografi av individen,

•identitetshandlingen lämnas ut vid ett personligt besök hos utfärdaren.

Utredningen föreslår:

att grundidentifiering ska förbehållas den identifiering som staten utför i samband med utfärdande av de identitetshandlingar som följer principerna för grundidentifiering som utredningen har preciserat.

En tillförlitlig grundidentifiering är en förutsättning för tilliten till elektroniska identitetshandlingar. E-legitimationsnämnden påtalar i sin rapport ”Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e- underskrift” att staten behöver utöka sitt ansvar i samband med iden- tifiering av individer som ansöker om svenska identitetshandlingar. Nämnden påtalar att ett syfte med ett utökat statligt ansvar är dels att underlätta vid nyutgivning av innovativa och säkra elektroniska identi- tetshandlingar, dels att motverka s.k. id-kapningar och annat missbruk. Vidare framgår att E-legitimationsnämnden har uppfattat att det finns intresse av att staten ska utföra den grundidentifiering av individen som behövs vid nyutgivning av elektroniska identitetshandlingar och att det inte är lämpligt att genomföra detta på distans.2

Utredningen menar att grundidentifiering är ett led i processen att utfärda en identitetshandling. I dag utfärdar såväl statliga som privata aktörer identitetshandlingar. De statligt utfärdade handlingar

2 Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift, E-legitimationsnämn- den, dnr 131 645711-15/9513, s. 29.

175

Processen för grundidentifiering

SOU 2017:114

som används som identitetshandlingar är passet, det nationella iden- titetskortet, identitetskortet för folkbokförda i Sverige och körkor- tet. Privata aktörer, men också vissa offentliga aktörer, utfärdar identitetskort med s.k. SIS-märkning.3

Utredningen har analyserat några av de befintliga grundidentifie- ringsprocesserna.4 Av genomgången framgår att processerna skiljer sig åt – olika krav ställs inför utfärdande av olika identitetshandlingar. Detta gäller såväl för de fysiska identitetshandlingar som staten re- spektive privata aktörer utfärdar som för elektroniska identitetshand- lingar.

I nästan alla processer gäller att individen ska styrka sin identitet. Då handlar det om att sammanföra registrerade uppgifter om en viss individ med en viss fysisk person. Med registrerade uppgifter avses framför allt sådana uppgifter som framgår av folkbokföringsregistret. Sättet som individen kan styrka sin identitet på skiljer sig åt. Har individen redan en viss sorts identitetshandling är den ofta tillräcklig för att styrka identiteten. Om individen saknar identitetshandling av visst bestämt slag krävs att andra personer med vissa närmare angivna kopplingar till individen intygar dennes identitet.5

Det som skiljer sig åt mellan de olika identitetshandlingarna är primärt ansöknings- och utlämnandeprocessen. Där ställs i många fall krav på att individen ska inställa sig personligen hos den utfär- dande aktören vid såväl ansökan som utlämnande. I vissa fall finns det dock inga sådana krav, exempelvis är det möjligt att hämta ut ett körkort via ett postombud.6 Ytterligare en sak som skiljer sig åt mellan de olika identitetshandlingarna är hur uppgifter om individen dokumenteras, dvs. i vissa fall ansvarar utfärdaren för att fotografera eller ta fingeravtryck av individen, i andra fall kan individen ta med

3Att ett identitetskort har SIS-märkning innebär att det tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och utfärdas av en godkänd utfärdare. Vanliga utfärdare är bankerna men det förekommer också att större företag har tillstånd att utfärda sådana identitetshand- lingar till sina anställda.

4Passlagen (1978:302), förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort, lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige, körkortsförordningen (1998:980), E-legitima- tionsnämndens tillitsramverk för Svensk e-legitimation, ref.nr: ELN-0700-v1.3.

5Skatteverkets föreskrifter om identitetskort, SKVFS 2009:14 och Rikspolisstyrelsens före- skrifter och allmänna råd om polismyndigheternas hantering av pass och nationellt identi- tetskort, RPSFS 2009:14, FAP 530-1.

68 kap. 3 § körkortsförordningen (1998:980) samt Transportstyrelsens föreskrifter om utläm- nande av körkort, TSFS 2014:17.

176

SOU 2017:114

Processen för grundidentifiering

sig eller skicka in ett fotografi som har tagits av annan men som ofta ska uppfylla vissa kriterier.7

Utredningen bedömer att det inte är alla processer som leder fram till identitetshandlingar som innehåller grundidentifiering. För att en process ska innehålla grundidentifiering bedömer utredningen att vissa styrande principer ska vara uppfyllda. Dessa principer är följande:

•ansökan om en identitetshandling måste göras vid ett personligt besök hos den utfärdande aktören,

•individen ska styrka sin identitet på ett tillförlitligt sätt,

•den utfärdande aktören ansvarar för att dokumentera fysiska kännetecken genom att åtminstone ta ett fotografi av individen, samt

•identitetshandlingen ska lämnas ut vid ett personligt besök hos utfärdaren.

Utredningen bedömer att det är staten som ska ansvara för grund- identifiering av individer i Sverige. Detta ställningstagande bygger dels på att det redan finns statliga identifieringsprocesser som innefattar grundidentifiering som uppfyller de principer som utredningen be- dömer ska gälla, dels på att statliga myndigheter finns tillgängliga över stora delar av landet. Utredningen konstaterar att Polismyndigheten och Skatteverket i dag är de myndigheter som utfärdar identitets- handlingar i enlighet med de principer som utredningen beskrivit ovan. De båda myndigheterna har en god spridning över landet och redan i dag etablerade processer för ansökan och utlämnande, liksom per- sonal som är utbildad för att lösa uppgiften.

Utredningen lämnar inte några förslag på vilka myndigheter som ska ansvara för grundidentifieringen. Detta eftersom 2017 års ID- kortsutredning, som ska lämna sitt betänkande senast den 29 mars 2019, har till uppgift att se över vilka identitetshandlingar som ska finnas i Sverige och även vilka myndigheter som ska ansvara för att ge ut dessa identitetshandlingar.8

76 § passlagen (1978:302), 3 § andra stycket förordningen (2005:661) om nationellt identi- tetskort, 2 § lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige, samt 3 kap. 15 § körkortsförordningen (1998:980) och https://www.swedbank.se/privat/kort-och-betalningar/ id-kort-och-bankid/id-kort/index.htm#!/OID_234910_SV, 2017-12-17.

82017 års ID-kortsutredning, Ju 2017:12.

177

12Statlig elektronisk identitetshandling

12.1Vad är en elektronisk identitetshandling?

En elektronisk identitetshandling används av individer för att identi- fiera sig och av den som ska kontrollera identiteten för att få bekräf- tat vem som har identifierat sig. Det finns olika sätt att för lagstift- ningsändamål beskriva vad en elektronisk identitetshandling är. Man kan förhålla sig till modeller och tekniska specifikationer. Det är en utmaning att undvika att genom en för detaljrik beskrivning skapa inlåsningseffekter där teknisk utveckling försvåras. Den beskrivning av vad en elektronisk identitetshandling är som finns i propositionen Myndigheters tillgång till tjänster för elektronisk identifiering utgår exempelvis från en viss teknisk lösning:

De e-legitimationer som i dag används i den offentliga förvaltningens e- tjänster består av en privat och en publik krypteringsnyckel med till- hörande elektroniskt certifikat. Den publika nyckeln finns i certifikatet och den privata nyckeln finns hos användaren. En e-legitimation som innehåller ett certifikat gör det också möjligt för användaren att förse uppgifter med en elektronisk motsvarighet till en underskrift, dvs. en elektronisk signatur. Med hjälp av en sådan e-legitimation kan inneha- varen alltså både legitimera sig och signera uppgifter elektroniskt i e- tjänster. En e-legitimation kan i dag utfärdas antingen som en fil som innehavaren kan lagra på hårddisk (mjuk lagring) eller i form av en fysisk bärare (hård lagring), exempelvis ett s.k. smart kort.

Det elektroniska certifikatet är en informationsstruktur som innehåller uppgifter som utfärdaren har valt att koppla till e-legitimationen, såsom närmare uppgifter om innehavaren, certifikatets unika nummer, vem som är utfärdare och den publika krypteringsnyckeln. Certifikatet är signerat av den som har utfärdat e-legitimationen.1

1 Prop. 2012/13:123, s. 17.

179

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

Utredningen anser att det är viktigt att så långt det är möjligt försöka beskriva elektronisk identifiering på ett teknikneutralt sätt.

12.1.1Vem du är …

En elektronisk identitetshandling består av unika uppgifter om en viss individ.2 Hur dessa unika uppgifter är sammansatta modell- mässigt skiljer sig åt, beroende på utfärdare av elektronisk identitets- handling. Utredningen vill här framhålla att beskrivningen endast utgår från uppgifterna om individen.3 En elektronisk identitets- handling kan användas av innehavaren för att på ett säkert sätt identi- fiera sig gentemot exempelvis e-tjänster. När en individ vill använda sin elektroniska identitetshandling i en viss e-tjänst, måste den som har e-tjänsten ställa en fråga till utfärdaren av den elektroniska identitetshandlingen om individen är den som hon eller han utger sig för att vara. En bekräftelse på att det är just den individen levereras i ett s.k. identitetsintyg.

12.1.2… inte detsamma som vad du får göra

Det är viktigt att särskilja identitetsuppgifter från vad individen får göra. Identitetsuppgifter är beständiga, medan behörigheter löpande kan ändras. Med andra ord är det viktigt att inte låta det som kallas för behörighets- och åtkomstuppgifter ingå i den elektroniska identi- tetshandlingen. Sådana uppgifter finns i stället i de tjänster som indi- viden identifierar sig mot och det är den som tillhandahåller tjäns- terna som bestämmer vilken behörighet individen har. Genom att särskilja identitetsuppgifter och organisatorisk tillhörighet, roll eller ställning underlättas möjligheter för individer att förflytta sig över organisationsgränser samt att ändra roll och arbetsuppgifter utan att den elektroniska identitetshandlingen för den skull behöver bytas ut.

2 Se K6.4 i Tillitsramverk för Svensk e-legitimation, Ref.nr: ELN-0700-v1.3. Detta krav inne- bär att fiktiva personnummer eller samordningsnummer inte får förekomma (se Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, version 2014-05-02 dnr 2 00 255001-17/9513, s. 19).

3 Jfr s.k. färdiga elektroniska handlingar i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen samt resonemang i prop. 2001/02:70, s. 22, Offentlighetsprincipen och informationstekniken och SOU 2010:4, allmänna handlingar i elektronisk form, s. 33, SOU 2010:4, allmänna hand- lingar i elektronisk form, s. 33.

180

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

Utredningen återkommer till detta i kapitlet Arbetstagare, student, ställföreträdare – och elektronisk identifiering.

12.2Begreppet elektronisk identitetshandling

Utredningen bedömer:

att det är missvisande att beskriva elektroniska identitetshand- lingar på olika tillitsnivåer med ett och samma begrepp.

Utredningen föreslår:

att regeringen ger digitaliseringsmyndigheten i uppdrag att arbeta fram olika begrepp för att beskriva elektroniska identitetshand- lingar på olika tillitsnivåer.

E-legitimationsnämnden har tagit fram ett tillitsramverk4 som byg- ger på internationell standard och andra internationella ramverk. Det svenska tillitsramverket som togs fram innan EU:s tillitsramverk inom ramen för eIDAS-förordningen med följd att det svenska tillitsramverket har en något högre högsta tillitsnivå än eIDAS-för- ordningen.5

Vissa regler i tillitsramverket skiljer sig åt, beroende på vilken tillitsnivå en viss elektronisk identitetshandling (i tillitsramverket be- nämnd e-legitimation) har. Alla elektroniska identitetshandlingar utfärdas efter ansökan. För alla elektroniska tillitsnivåer ska också en utfärdare kontrollera att uppgifterna i ansökan om sökanden är fullständiga och stämmer överens med uppgifter som finns registre- rade i ett officiellt register.6 Med officiellt register avses bl.a. SPAR.7

I tillitsramverket finns regler som tar sikte på hur en individ, som ansöker om en elektronisk identitetshandling, ska identifieras och hur en elektronisk identitetshandling ska lämnas ut till individen. Huvudregeln är att detta ska göras vid personliga besök. För vissa

4Tillitsramverk för Svensk e-legitimation, Ref.nr: ELN-0700-v1.3.

5Fortsatt försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift, E-legitimationsnämn- den, dnr: 131 645711-15/9513, 2016-10-25, s. 23.

6Se punkten K5.8 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

7Lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret och Vägledning till uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation.

181

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

tillitsnivåer är det möjligt att både ansöka om och få en elektronisk identitetshandling utlämnad till sig på distans.8

Det finns alltså ingen enhetlig process för utfärdande av elektro- niska identitetshandlingar. Det leder till att begreppet elektronisk identitetshandling har karaktären av ett samlingsnamn för alla tillits- nivåer, trots att det ställs olika krav på en identitetshandling beroende på tillitsnivå. Utredningen bedömer att det är missvisande att beskriva elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer med ett och samma begrepp. Därtill kommer också den bedömning som utred- ningen gör i följande avsnitt, som innebär att elektroniska identitets- handlingar på åtminstone tillitsnivå 3 och 4 utgör elektroniska urkun- der. Elektroniska identitetshandlingar på dessa tillitsnivåer bör således skiljas ut begreppsmässigt. En tanke kan vara att reservera begreppet elektronisk identitetshandling för tillitsnivå 3 och 4, medan det på lägre tillitsnivåer kan användas ett annat begrepp. Utredningen före- slår därför att digitaliseringsmyndigheten arbetar fram andra begrepp för att beskriva elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer.

12.3Elektronisk identitetshandling är en värdehandling

Av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen9 följer att med handling för- stås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpme- del. Handlingsbegreppet omfattar alltså s.k. konventionella hand- lingar (framställning i skrift eller bild) och elektroniska handlingar (upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel). Elektroniska handlingar kan vara sammanställningar (potentiella handlingar) eller s.k. färdiga elektro- niska handlingar.10 Med en färdig elektronisk handling menas en så- dan elektronisk handling som utställaren har gett ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång.

Utredningen menar att elektroniska identitetshandlingar, givet vissa förutsättningar, kan vara elektroniska urkunder. I brottsbalken

8Se punkterna K5.10–K5.12 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

9Tryckfrihetsförordningen (1949:105).

10Se mer om färdiga elektroniska handlingar i prop. 2001/02:70, s. 22, Offentlighetsprincipen och informationstekniken och SOU 2010:4, Allmänna handlingar i elektronisk form, s. 33.

182

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

beskrivs en elektronisk urkund som en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställar- angivelse och originalkaraktär.11

En utställarangivelse ska enligt propositionen ha en inte obetydlig grad av säkerhet. Utställarangivelser i ordbehandlingsprogram och namn eller adressangivelser i ordinära e-postmeddelanden bedöms inte typiskt sett förtjäna tilltro. Vanlig e-post är således inte ur- kunder. Om en datafil lagrad på ett medium inte med säkerhet kan knytas till en utställare saknar den originalkaraktär och därmed urkundskvalitet.12

En elektronisk identitetshandling är avsedd att användas för att peka ut en viss individ med hög grad av säkerhet. Utredningen bedömer att åtminstone elektroniska identitetshandlingar på tillits- nivå 3 och 4 är att betrakta som elektroniska urkunder. Därmed är de också värdehandlingar, som användaren bör hantera med samma försiktighet som deras fysiska motsvarigheter. Av brottsbalken följer vidare att den som obehörigen, genom att skriva eller på liknande sätt ange en annan persons namn eller på annat sätt, framställer en falsk urkund eller ändrar eller fyller ut en äkta urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning.13

12.4Identifiering med en elektronisk identitetshandling

En fysisk eller mobil bärare av en elektronisk identitetshandling kan vara ett s.k. smartkort som kan lagra elektronisk information i ett chip på kortet.14 En mobil bärare är exempelvis en smarttelefon, surfplatta eller dator. Då finns den elektroniska identitetshandlingen som en fil på en dator eller en applikation i mobiltelefonen.

1114 kap. 1 § brottsbalken (1962:700).

12Kommentar till 14 kap. 3 § brottsbalken, Zeteo, 2017-12-13.

13Jfr Högsta domstolens dom den 22 december 2017 i mål T435-17, som rörde bevisbördan i tvistemål för invändning om att en elektronisk underskrift använts obehörigen av annan än innehavaren. Tvisten gällde en elektronisk låneförbindelse. Högsta domstolen bedömde att det var långivaren som måste visa att det är den påstådda elektroniska underskriften som har använts och att, om så sker innehavaren måste göra antagligt att användningen av under- skriften skett obehörigen.

14Ett smartkort definieras som ett kort i fickstorlek med inbyggda kretsar som kan processa information. Detta anger att det kan ta emot indata som bearbetas och levereras som utdata. https://sv.wikipedia.org/wiki/Smartkort, 2017-12-13.

183

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

12.5Utformning av elektroniska identitetshandlingar på olika tillitsnivåer

En elektronisk identitetshandling består, som beskrivits, av uppgifter som entydigt kan kopplas till en fysisk person. Uppgifterna ska kunna användas av individen för att identifiera sig och av den förlitande aktören för att kontrollera individens identitet. Individ och använ- dare används i dessa sammanhang som synonyma begrepp.

Autentisering är en elektronisk process som gör det möjligt att bekräfta den elektroniska identifieringen för fysisk eller juridisk per- son, eller ursprunget för och integriteten hos uppgifter i elektronisk form.15 Det finns tre huvudsakliga faktorer som man använder för att individers elektroniska identitetshandlingar ska vara säkra; någon- ting man vet (i praktiken koder), någonting man är (biometriska upp- gifter) och någonting man har (t.ex. en dator, koddosa, mobiltelefon eller aktivt kort).16 Ju fler av dessa som kombineras, desto större kontroll över den elektroniska identitetshandlingen kan individen ha. Aktiveringsmekanismen och personlig kod ska utformas så att det är osannolikt att en utomstående kan forcera skyddet, ens på maskinell väg.17 Det innebär att komplexitetskraven på den personliga koden måste utformas så att resurserna som krävs för att röja den står i proportion till den elektroniska identitetshandlingens övriga säker- hetsegenskaper, innebärande att denna del inte ska vara en svagare länk än någon annan i del i kedjan av säkerhetskontroller.18

Det tillitsramverk som E-legitimationsnämnden har tagit fram be- skriver tillitsnivå 2, 3 och 4. Utredningen återkommer i det följande

15Artikel 3, punkten 5 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den

23juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, eIDAS-förordningen.

16Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 17.

17Se K6.2 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

18Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 18. Därav framgår vidare att detta kan åstadkommas på olika sätt, t.ex.: I de fall en personlig säkerhetsmodul används, att denna blockeras efter ett visst antal felaktiga aktiveringsförsök, där antalet står i proportion till aktiveringskodens komplexitet. I de fall andra tvåfaktorslösningar än personlig säkerhetsmodul används: (i) Att aktiveringen av den elektroniska identitetshandlingen tar stor maskinkapacitet i anspråk, dvs. att processen att tillgängliggöra nyckelmaterialet går till så att ett stort antal handlingar krävs för att pröva om rätt kod angivits, och att det därmed (i normalfallet) tar orimligt lång tid att genomföra en uttömmande sökning efter rätt kod. (ii) Att den personliga kodens komplexitet i termer av längd samt kombination av versaler, gemener, siffror och special- tecken medför att uttömmande sökning blir mycket omfattande resursmässigt att genomföra. (iii) Att en del i aktiveringsförfarandet görs direkt mot utfärdaren och att denne därmed kan spärra den elektroniska identiteten efter ett visst antal felaktiga försök.

184

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

till dessa tillitsnivåer. Tillitsnivå 1 kan vara ett konto som någon regi- strerar själv på internet, utan att styrka sin identitet. Den tillitsnivån omfattas alltså inte av E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

12.5.1Tillitsnivå 2

Elektroniska identitetshandlingar på tillitsnivå 2 ska enligt E-legiti- mationsnämndens tillitsramverk utformas så att användaren har en eller flera personliga koder som han eller hon sedan kan använda för att styrka sin identitet.19 Med koder avses lösenord, lösenfraser, siffer- kombinationer eller annan informationsmängd som inte är knuten till en särskild utrustning eller programvara.20 Detta är alltså någon- ting man vet.

12.5.2Tillitsnivå 3

Elektroniska identitetshandlingar på tillitsnivå 3 ska enligt E-legitima- tionsnämndens tillitsramverk utformas enligt en sådan tvåfaktors- princip som består dels av elektroniskt lagrad information som an- vändaren ska inneha, dels av något som användaren ska bruka för att aktivera den elektroniska identitetshandlingen.21 En elektronisk iden- titetshandling på tillitsnivå 3 kan finnas på en fysisk eller en mobil bärare.

12.5.3Tillitsnivå 4

Elektroniska identitetshandlingar på tillitsnivå 4 ska enligt E-legiti- mationsnämndens tillitsramverk utformas enligt en sådan tvåfaktors- princip som består dels av en personlig säkerhetsmodul som använda- ren ska inneha, dels av det som användaren ska bruka för att aktivera säkerhetsmodulen.22 En elektronisk identitetshandling på tillitsnivå 4 måste finnas på en fysisk bärare, alltså ett exempelvis ett s.k. smart- kort.

19Se K6.1 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

20Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 17.

21Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 17.

22Se K6.1 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

185

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

12.5.4Gemensamt för tillitsnivå 3 och 4

I de fall tvåfaktorsautentisering krävs (nivå 3 och 4) bör koder kom- bineras med innehav (fysisk kontroll) av en lagrad datastruktur. Av den anledningen är personliga koder den huvudregel som bör tilläm- pas, men andra lösningar kan godtas då säkerheten i övrigt upprätt- hålls genom andra kompletterande kontroller.23 Utöver dessa krav finns det också krav i tillitsramverket på att det ska finnas möjlighet för användaren att på eget initiativ kunna byta eller begära ny per- sonlig kod.

12.6Processer för utfärdande av elektroniska identitetshandlingar

Av E-legitimationsnämndens tillitsramverk följer att processerna för utfärdande av elektroniska identitetshandlingar skiljer sig åt, beroende på vilken tillitsnivå en elektronisk identitetshandling har. Tillitsram- verket beskriver olika processer för såväl identitetskontrollen av en individ som ansöker om en elektronisk identitetshandling, som för utlämnande av den elektroniska identitetshandlingen till individen.

En elektronisk identitetshandling utfärdas enligt tillitsramverket efter ansökan från en individ. Individen kallas då sökande.

12.6.1Identifiering

Utgångspunkten är att utfärdare ska kontrollera sökandens identitet vid ett personligt besök, på likvärdigt sätt som vid utgivning av en fullgod identitetshandling. Med detta avses att identitetskontrollen följer en dokumenterad process och utförs av särskilt utbildad perso- nal i utfärdarens organisation. Det förväntas också att identitetskon- trollen i samband med utfärdande av den elektroniska identitets- handlingen grundas i att individen har en fullgod identitetshandling med vilken hon eller han kan styrka sin identitet.24

23Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 18.

24Vägledning till uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 14.

186

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

För elektroniska identitetshandlingar på tillitsnivå 2 och 3 är det emellertid möjligt att kontrollera en individs identitet på distans en- ligt de närmare bestämmelserna i tillitsramverket.25

12.6.2Utlämnande

Även förfarandet vid utlämnande av en elektronisk identitetshand- ling skiljer sig åt beroende på tillitsnivå. Liksom vid identifiering vid ansökan om en elektronisk identitetshandling medger tillitsram- verket att elektroniska identitetshandlingar på tillitsnivå 2 och 3 kan lämnas ut på distans under vissa förutsättningar. Identitetshandlingar på tillitsnivå 4 kan inte lämnas ut på distans.26

Utlämnandet av en elektronisk identitetshandling är en särskilt kritisk fas i utfärdandeprocessen. Det kan finnas risker att den som ska lämna ut en elektronisk identitetshandling utsätts för otillbörliga påtryckningar, liksom att det inte genomförs en tillräckligt säker iden- titetskontroll i samband med utlämnandet av en elektronisk identi- tetshandling till en individ.27

12.7En statlig elektronisk identitetshandling

Utredningen föreslår:

att staten utfärdar en elektronisk identitetshandling

att staten skapar en säker grundidentifieringsprocess som kan användas av andra aktörer.

Många individer i Sverige har redan en eller flera elektroniska identi- tetshandlingar. Befolkningen är, som grupp betraktad, van att identi- fiera sig elektroniskt.

På den svenska marknaden för elektroniska identitetshandlingar finns en dominant marknadsaktör; BankID. Det finns uppgifter om

25Se K5.11 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk. För att kunna ge ut en elektronisk identitetshandling på tillitsnivå 3 på distans, krävs att utfärdaren själv står en betydande rättslig eller ekonomisk risk kopplad till distansrelationen. Detta innebär i normalfallet att utfärdaren tillhandahåller en e-tjänst gentemot sökanden, där konsekvenserna för utfärdaren vid en felaktig identifiering kan komma att leda till betydande skador.

26Se K.6.6 i E-legitimationsnämndens tillitsramverk.

27Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 20 ff.

187

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

att cirka 7,5 miljoner personer har BankID och att antalet använd- ningstillfällen med BankID uppskattas till 2,5 miljarder under 2017. När det gäller den offentliga sektorns del i den totala användningen kan dock konstateras att den är 7,1 procent, varav kommuner och landsting står för 1,9 procent och statliga myndigheter för 5,2 pro- cent.28 Utredningen anser att det är på grund av BankID som den svenska befolkningen har en utbredd vana att identifiera sig elektro- niskt och att svenska e-tjänster är förhållandevis välutvecklade.

Trots den goda vanan hos befolkningen att identifiera sig elektro- niskt finns det utmaningar på den svenska marknaden för elektro- niska identitetshandlingar.

En utmaning är att en aktör har en så stor marknadsandel (jfr statistiken från BankID ovan). Det leder till att andra aktörer har svårare att ta marknadsandelar.

En annan utmaning är grundidentifieringen. För att elektroniska identitetshandlingar ska vara tillförlitliga måste aktörer på markna- den vara säkra på att en elektronisk identitetshandling pekar på rätt individ. En kritisk fas i utfärdandet av elektroniska identitetshand- lingar är grundidentifieringen, dvs. den identifiering som görs när en individ ska styrka sin identitet för utfärdande av en identitets- handling. En annan kritisk fas är i samband med utlämnandet, dvs. när en individ hämtar ut sin elektroniska identitetshandling.29 Det är viktigt att dessa kritiska faser hålls samman av en ansvarig aktör, för att minska risken för att en individ får ut en identitetshandling med uppgifter om en annan person än honom eller henne själv. Krav i tillitsramverket på fysisk identitetskontroll medför att utfärdare måste finnas tillgängliga på många ställen i landet och ha personal som kan utföra en identitetskontroll på ett tillförlitligt sätt.30

Ytterligare en aspekt är att det ur ett beredskaps- och kontinui- tetsperspektiv finns behov av riskspridning genom att etablera ett komplement till det i dag dominerande systemet med bankutgivna elektroniska identitetshandlingar.

Det är också önskvärt att ha en elektronisk basidentitet som individen kan vara säker på kan användas för att identitetsväxla. Det innebär att individen kan använda en elektronisk identitetshandling

28https://www.bankid.com/assets/bankid/stats/2017/statistik-2017-10.pdf.

29Vägledning för uppfyllande av tillitsramverkets krav för Svensk e-legitimation, s. 20.

30Framtida spelplan för e-legitimering, förstudierapport på uppdrag av E-legitimationsnämn- den, version 1, 2017-02-23 s. 14.

188

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

på tillitsnivå 3 och 4 som underlag vid ansökan om en annan elektro- nisk identitetshandling på tillitsnivå 3 eller lägre. Det är dessutom önskvärt att veta att det ska finnas minst en svensk elektronisk iden- titetshandling som kan anmälas för användning för gränsöver- skridande identifiering enligt eIDAS-förordningen31 och det är inte givet att bankerna kommer att vilja anmäla BankID eller Mobilt BankID för detta ändamål.

Utredningen menar att det är ett statligt ansvar att grundidentifiera individer och utfärda fysiska identitetshandlingar. Det är viktigt att hålla samman grundidentifieringen med utfärdandet av en elektronisk identitetshandling. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att staten ska utfärda en elektronisk identitetshandling. En sådan statlig elektronisk identitetshandling ska ses som ett grundläggande under- lag som kan användas antingen för identifiering i e-tjänster, eller – och mest troligt – som underlag för att kunna ansöka om andra elektroniska identitetshandlingar. Syftet med en statlig elektronisk identitetshandling är alltså att skapa förutsättningar för andra aktörer att utnyttja de resurser och den kompetens som staten har när det gäller att kontrollera individers identitet. Syftet är vidare att garntan- tera att Sverige kan anmäla en elektronisk identitetshandling för an- vändning i Europa enligt eIDAS-förordningen.

Krav på den statliga elektroniska identitetshandlingen

Utredningen bedömer att de krav som ska ställas på en statlig elek- tronisk identitetshandling är följande.

•En statlig elektronisk identitetshandling ska vara en säker och till- förlitlig elektronisk identitetshandling på den högsta tillgängliga tillitsnivån.

•En statlig elektronisk identitetshandling ska vara en stabil lösning, som inte är beroende av att individer själva har vare sig dator, kortläsare eller mobiltelefon.

•En statlig elektronisk identitetshandling ska kunna användas hos

alla offentliga myndigheter, men tanken är inte att en statlig

31 Se vidare avsnitt 18.2.

189

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

elektronisk identitetshandling ska vara den enda elektroniska iden- titetshandlingen som individer har.

•En statlig elektronisk identitetshandling ska finnas på en fysisk bärare.

•En statlig elektronisk identitetshandling ska kunna användas som en back-up-lösning för individer om deras andra elektro- niska identitetshandlingar fallerar.

12.7.1Särskild grundidentifiering eller utnyttja befintlig?

Utredningen bedömer:

att det är lämpligt att utnyttja befintliga grundidentifieringar i sta- ten för att utfärda en elektronisk identitetshandling.

Utredningen konstaterar:

att frågan om vilken eller vilka fysiska identitetshandlingar som ska bära den statliga elektroniska identitetshandlingen hanteras av 2017 års ID-kortsutredning.

Utredningen bedömer att det ska vara ett offentligt åtagande att grundidentifiera individer och utfärda en elektronisk identitetshand- ling. För att åstadkomma detta finns det enligt utredningen i huvudsak två olika tillvägagångssätt. Det ena är att etablera en särskild grund- identifiering i staten som resulterar i en elektronisk identitetshandling, som fästs på en nyetablerad fysisk bärare. För denna nya grundidenti- fiering skulle någon statlig myndighet ansvara. Det andra är att ut- nyttja befintliga statliga grundidentifieringar.

När det gäller det första alternativet bedömer utredningen att det inte är aktuellt. Att etablera en helt ny process för att utfärda en elek- tronisk identitetshandling, med tillkommande ansvar för en myn- dighet och dessutom att få tillräcklig spridning på den elektroniska identitetshandlingen hos befolkningen, är vare sig lämpligt eller ett effektivt sätt att hantera de offentliga resurserna.

Utredningen anser i stället att befintliga statliga grundidentifie- ringar ska utnyttjas. Det medför att de fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar bör vara bärare av den statliga elektroniska iden- titetshandlingen.

190

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

De befintliga statliga processer som innefattar grundidentifiering och som utredningen bedömer lämpliga, utifrån de principer som utredningen bedömer ska gälla och det nuvarande regelverket, är de som gäller för passet, det nationella identitetskortet och identitets- kortet för folkbokförda i Sverige.32

I augusti 2017 tillsattes 2017 års ID-kortsutredning, med uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitetshandlingar. Av direktiven framgår att den utredningen ska föreslå hur antalet identitetshandlingar och utfärdare ska begränsas, analysera och föreslå hur verifieringen av äktheten och giltigheten av identitetshandlingar kan förbättras, ut- reda och vid behov föreslå hur identitetshandlingar bör utfärdas och utformas för att bli säkrare samt analysera och ta ställning till om fysiska identitetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på högsta tillitsnivå.

Utredningen har samrått med 2017 års ID-kortsutredning. Med anledning av 2017 års ID-kortsutrednings uppdrag avstår utredningen från att lämna förslag på vilken myndighet som ska utfärda statliga elektroniska identitetshandlingar, eller vilken alternativt vilka fysiska bärare som sådana elektroniska identitetshandlingar ska finnas på.

12.7.2Den statliga elektroniska identitetshandlingen ska vara på den högsta tillitsnivån

Utredningen bedömer:

att staten inte ska utfärda mobila elektroniska identitetshandlingar.

Utredningen föreslår:

att statliga elektroniska identitetshandlingar ska vara på den högsta tillitsnivån, i dag tillitsnivå 4.

32 Passlagen (1978:302) med tillhörande passförordningen (1979:664), förord-

ningen (2005:661) om nationellt identitetskort och lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige med tillhörande förordningen (2015:904) om identitetskort för folkbokförda i Sverige.

191

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

Tillitsnivån förutsätter fysisk bärare

Tillitsnivå 4 förutsätter i dag att den elektroniska identitetshandlingen finns på en fysisk bärare, exempelvis ett smartkort. Utredningen anser att någon eller några av de befintliga utfärdandeprocesser som innefattar grundidentifiering ska utnyttjas för att utfärda en elektro- nisk identitetshandling. Ur dessa processer kommer fysiska identi- tetshandlingar som kan, eller bör kunna, bära en elektronisk identi- tetshandling.

Utredningen lämnar inte förslag på en mobil statlig elektronisk identitetshandling

Utredningen har tidigare beskrivit att en elektronisk identitetshand- ling kan finnas som en fil på en dator eller en applikation i mobiltele- fonen. Bland de som i dag använder sig av BankID, är det 90,9 pro- cent som har mobilt BankID. Antalet utfärdade mobila BankID var i september 2017 nästan 6,5 miljoner, jämfört med i januari 2015 när det var drygt 3 miljoner.33 De mobila lösningarna för elektroniska identitetshandlingar är alltså tilltalande för många. De erbjuder möj- ligheter att sköta sina ärenden gentemot banker, statliga myndig- heter och andra aktörer var som helst.

Genom en mobil lösning för den statliga elektroniska identitets- handlingen skulle användandet givetvis underlättas. Utredningen be- dömer emellertid den statliga elektroniska identitetshandlingen ska vara ett komplement och inte konkurrent till redan existerande eller kommande mobila plattformar. Det bästa sättet att stödja innovation är att lämna öppet för olika aktörer att presentera sina lösningar och låta brukarnas val avgöra. Ur ett nationellt säkerhetspektiv är det viktigt att undvika starka beroenden av enskilda aktörer och tekniska lösningar. Mobilitetstrenden i Sverige är stark34 och många invånare i Sverige har en smart mobil, surfplatta och/eller dator. Här finns det utrymme för fler aktörer.

33Statistik från BankID, oktober 2017. https://www.bankid.com/om-oss/statistik

34Internetstiftelsen i Sverige (IIS) har konstaterat att 85 procent av befolkningen har tillgång till en smart mobil, vilket är en ökning i förhållande till år 2016 då 81 procent hade tillgång till en smart mobil. Vidare har 93 procent tillgång till en dator hemma, IIS rapport Sven- skarna och internet 2017 – undersökning om svenskarnas internetvanor, s. 10.

192

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

12.7.3Ska ansvariga statliga myndigheter själva utveckla den elektroniska identitetshandlingen?

Utredningen föreslår:

att de statliga myndigheter som ges i uppdrag att tillhandahålla en statlig elektronisk identitetshandling också ges i uppdrag att sam- verka i genomförandet av detta uppdrag.

att den statliga elektroniska identitetshandlingen ska vara statlig egendom och att ansvariga statliga myndigheter ska kunna be- stämma över dess användning, oavsett om de tillhandahåller den själva eller upphandlar den.

Polismyndigheten ansvarar för att utfärda pass och nationella identi- tetskort. Skatteverket ansvarar för att utfärda identitetskort för folk- bokförda. Varken Polismyndigheten eller Skatteverket tillverkar de bärare av identitetshandlingarna som passet, det nationella identitets- kortet eller identitetskortet för folkbokförda finns på. Dessa bärare upphandlas av respektive myndighet.

På Skatteverkets identitetskort för folkbokförda finns en elektro- nisk identitetshandling. I dag utfärdas den av AB Svenska Pass och tidigare av Telia. Den elektroniska identitetshandlingen är upphand- lad av Skatteverket, men utfärdas av AB Svenska Pass i eget namn.

Utredningen lämnar inte förslag på vilka statliga myndigheter som ska utfärda en elektronisk identitetshandling. Oavsett vilken myndighet det blir bedömer utredningen att de statliga myndig- heter som ges i uppdrag att ta fram en statlig elektronisk identitets- handling måste samverka om hur den utformas. Det kan finnas olika leverantörer av fysiska identitetshandlingar, men knappast mer än en leverantör av den statliga elektroniska identitetshandlingen. Det är viktigt att den statliga elektroniska identitetshandlingen ges ut under ett enhetligt namn. Dessutom menar utredningen att det är de ansvariga myndigheterna som, oavsett leverantör av den elektro- niska identitetshandlingen, måste kunna bestämma över hur den elektroniska identitetshandlingen får användas. Utredningen läm- nar också förslag om att den statliga elektroniska identitetshand- lingen ska följa det tillitsramverk och de tekniska specifikationer som digitaliseringsmyndigheten tar fram enligt förslaget till lag om infrastruktur och kvalitetsmärket Svensk elektronisk identitets- handling. Se mer om det nedan.

193

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

12.7.4Den statliga elektroniska identitetshandlingen

– en del av en fysisk identitetshandling

eller en egen handling?

Utredningen föreslår:

att den statliga elektroniska identitetshandlingen ska särregleras i förhållande till de författningar som reglerar dess fysiska bärare.

Den statliga elektroniska identitetshandlingen ska utformas på ett sätt så att den blir en elektronisk urkund. Den ska därmed vara en egen handling, som använder en fysisk identitetshandling som bärare. Den elektroniska identitetshandlingen kräver emellertid tekniska hjälpmedel för att kunna användas för identifiering. Den går inte att uppfatta okulärt. Det finns därför enligt utredningens bedömning goda skäl att särreglera den statliga elektroniska identitetshand- lingen, och inte låta den ingå som en delmängd i informationen på fysiska identitetshandlingar.

Utredningen bedömer att den statliga elektroniska identitetshand- lingen måste omgärdas av en egen författningsreglering Detta för att veta vilka uppgifter om en individ som samlas in i grundidentifie- ringsprocessen i syfte att ingå i respektive identitetshandling.

12.7.5Den statliga elektroniska identitetshandlingen och eIDAS-förordningen

Utredningen föreslår:

att den statliga elektroniska identitetshandlingen ska anmälas för gränsöverskridande identifiering (användning inom Europa) en- ligt eIDAS-förordningen.

Den statliga elektroniska identitetshandlingen som utredningen före- slår bör vara rustad för användningsområden som kommer att utvecklas inom den närmsta framtiden. Genom eIDAS-förordningen kommer individer att kunna kommunicera med myndigheter i andra medlemsstater på ett enklare sätt än vad som hittills varit möjligt. Det ligger i svenska medborgares intresse att denna möjlighet reali- seras. Utredningen återkommer till vilka användningsområden som

194

SOU 2017:114

Statlig elektronisk identitetshandling

är tänkbara. Situationen kan jämföras med att staten utfärdar pass till svenskar som vill resa utomlands.

För att säkerställa att det ska finnas tillgång till åtminstone en sådan elektronisk identitetshandling anser utredningen att det offent- liga åtagandet när det gäller den statliga elektroniska identitetshand- lingen ska omfatta att den ska kunna användas för gränsöverskri- dande identifiering.

Det finns även säkerhetsskäl för att Sverige bör anmäla en statligt utfärdad elektronisk identitetshandling för gränsöverskridande iden- tifiering. Mer om detta i kapitel 18.

12.8Lag om statlig elektronisk identitetshandling

Utredningen föreslår:

att det införs en lag om statlig elektronisk identitetshandling.

att målgruppen för den statliga elektroniska identitetshand- lingen ska vara svenska medborgare och de som är folkbokförda i Sverige.

Förslaget genomförs genom lagen om statlig elektronisk iden- titetshandling.

Utredningen föreslår en lag om statlig elektronisk identitetshand- ling. Utöver att reglera vad en statlig elektronisk identitetshandling är, samt hur den får användas, föreslår utredningen bl.a. att alla offentliga myndigheter som kräver att individer ska identifiera sig elektroniskt ska godkänna identifiering med den statliga elektroniska identitetshandlingen.

Målgruppen för en statlig elektronisk identitetshandling kan delas in på olika sätt. Indelning kan göras utifrån individers behov. Då framförs oftast att individer behöver en elektronisk identitets- handling för sina privata ärenden och en annan som de använder i tjänsten. En annan indelning, som delvis överlappar, är vem individen är i relation till något annat objekt, exempelvis relationen individen har i förhållande till staten, en annan individ eller en organisation. En tredje indelning är vad individen har rätt att göra, exempelvis framföra ett fordon eller utöva en viss yrkesroll.

Utredningen föreslår att målgruppen för en statlig elektronisk identitetshandling ska vara densamma som målgruppen för de fysiska

195

Statlig elektronisk identitetshandling

SOU 2017:114

identitetshandlingar som staten utfärdar, och vars primärsyfte inte är att utvisa en viss behörighet. Utredningen bedömer att det bör krävas att en individ har en viss form av anknytning till det svenska samhället för att få en statlig elektronisk identitetshandling. För de fysiska identitetshandlingarna bedömde 2007 års id-kortsutredning att personer som saknar personnummer inte har en sådan anknyt- ning och därför inte skulle vara föremål för en statligt utfärdad fysisk identitetshandling.35 Utredningen instämmer i den bedömningen. Det innebär att målgruppen för den statliga elektroniska identitets- handlingen bör vara de som är svenska medborgare och de som är folkbokförda i Sverige. Utanför den målgruppen faller således exem- pelvis arbetstagare, skolelever och individer med vissa behörigheter. Utredningen beskriver mer om dessa målgrupper i kapitel 15. Utred- ningens förslag om målgrupp för den statliga elektroniska identitets- handlingen omfattar inte heller de som har ett samordningsnummer eller är asylsökande. Det finns emellertid ingenting som hindrar att andra utfärdare av elektroniska identitetshandlingar tar fram lös- ningar också för individer i den målgruppen.

12.8.1Personidentitetsuppgifter i den statliga elektroniska identitetshandlingen

Utredningen föreslår:

att det i lagen regleras vilka personidentitetsuppgifter som ska finnas i en statlig elektronisk identitetshandling.

I de författningar som reglerar passet, det nationella identitetskortet och identitetskortet för folkbokförda i Sverige saknas bestämmelser som anger vilka uppgifter om en person som ska finnas i respektive identitetshandling.36 Det som regl

SOU 2017:114		Innehåll
12.7.3	Ska ansvariga statliga myndigheter själva
	utveckla den elektroniska
	identitetshandlingen? ............................................	193
12.7.4	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	– en del av en fysisk identitetshandling eller en
	egen handling? .......................................................	194
12.7.5	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	och eIDAS-förordningen......................................	194
12.8 Lag om statlig elektronisk identitetshandling.....................		195
12.8.1	Personidentitetsuppgifter i den statliga
	elektroniska identitetshandlingen ........................	196
12.8.2	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	och förslaget om lag om infrastruktur för
	elektronisk identitetskontroll och
	kvalitetsmärket Svensk elektronisk
	identitetshandling ..................................................	198
12.8.3	Ansökan och utlämnande......................................	200
12.8.4	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	ska erkännas för identifiering hos alla statliga
	myndigheter, kommuner och landsting ...............	201
12.8.5	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	ska kunna användas som underlag för
	identitetskontroll av andra utfärdare....................	202
12.8.6	Den statliga elektroniska identitetshandlingen
	och andra utfärdare................................................	204
12.8.7	Spärr av den statliga elektroniska
	identitetshandlingen ..............................................	204
12.8.8	Processuella bestämmelser ....................................	205
12.8.9	Personuppgiftsbehandling ....................................	205
12.8.10	Ikraftträdande ........................................................	207
13 Myndigheters sätt att anskaffa funktioner för
elektronisk identitetskontroll.....................................		209
13.1 ”Peka med hela handen” .......................................................		211
13.2 Vad kan en elektronisk identitetshandling användas till? ....		211

Innehåll	SOU 2017:114
13.2.2 Identifiering och inloggning är inte samma sak ..		212
13.3 Process för elektronisk identifiering ...................................		213
13.3.1 Val av identitetshandling i en e-tjänst..................		214
13.3.2 Fråga till utfärdaren om identitetsuppgifter........		215
13.3.3 Svar med ett s.k. identitetsintyg...........................		216
13.3.4	Tillträde till e-tjänsten ..........................................	217
13.3.5 Behörighet finns i systemen, inte i den
	elektroniska identitetshandlingen ........................	217
13.4 Närmare om relationen mellan förlitande aktör och
utfärdare av elektronisk identitetshandling ........................		218
13.4.1 Offentlig upphandling – upphandlande
	myndighet tilldelar kontrakt eller avropar på
	ramavtal..................................................................	219
13.4.2 Valfrihetssystem i fråga om funktioner för
	elektronisk identifiering .......................................	222
13.4.3	Valfrihetssystem är ändamålsenligt......................	227

	funktionen sedan flödar är en annan ...................................	229
13.6	Ändringar i eLOV ................................................................	229
	13.6.1 Tjänst för elektronisk identifiering blir
	funktion för elektronisk identitetskontroll.........	229
	13.6.2 Statliga myndigheter, kommuner och
	landsting ska ansluta sig till valfrihetssystem ......	230
	13.6.3 En myndighet ges ansvar att tillhandahålla
	valfrihetssystem för allas räkning i stället för
	ombudsrelationer ..................................................	231
	13.6.4 Undantag från skyldigheten att ansluta sig .........	235
13.7	Ersättningsmodell.................................................................	235
13.8	Krav på kvalitetsmärket Svensk elektronisk
	identitetshandling .................................................................	237
13.9	Rättslig översyn av eLOV ....................................................	238
14	En infrastruktur för elektronisk identifiering................	241
14.1	Dagens reglering ...................................................................	241

SOU 2017:114	Innehåll
14.2 Många initiativ, men vart är vi på väg?.................................	243
14.2.1 Kvalitetsmärket Svensk e-legitimation.................	244

identitetshandling .................................................................		247
14.3.1	Begrepp ..................................................................	249
14.3.2	Tillitsramverk.........................................................	250
14.3.3	Tekniska specifikationer .......................................	251

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	27
1.1	Förslag till lag om statlig elektronisk identitetshandling .....	27

	identifiering och kvalitetsmärket Svensk elektronisk
	identitetshandling ...................................................................	31
1.3	Förslag till lag om infrastruktur för digital post ...................	35
1.4	Förslag till lag om valfrihet om digitala brevlådor ................	41

valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk
identifiering .............................................................................	47

	identitetshandling ...................................................................	53
1.9	Förslag till förordning om infrastruktur för digital post .....	54
1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s
	förordning om elektronisk identifiering ...............................	55

1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2003:770) om statliga myndigheters elektroniska
	informationsutbyte (I) ...........................................................		56
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2003:770) om statliga myndigheters elektroniska
	informationsutbyte (II) .........................................................		57
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		59
2.1	Uppdraget ...............................................................................		59
2.2	Utredningsarbetet ..................................................................		60
2.3	Utredningens utgångspunkter och inriktning ......................		61
2.4	Betänkandets disposition .......................................................		62
2.5	Användning av några begrepp................................................		62
	2.5.1	digitaliseringsmyndigheten.....................................	62
	2.5.2	eIDAS-förordningen och terminologin ................	63
	2.5.3	Medel för att genomföra kärnverksamhet och
		kommunala angelägenheter ....................................	63
	2.5.4	Offentliga myndigheter ..........................................	64
3	Individ och myndighet i det digitala samhället ..............		65
3.1	Den digitala världen är – global! ............................................		65
3.2	Elektronisk identifiering får ökad betydelse.........................		66
3.3	Med användaren i fokus .........................................................		68
3.4	Utanförskap ............................................................................		70
4	En omstart för den offentliga förvaltningens
	digitalisering .............................................................		73
4.1	En myndighet med samlat ansvar ..........................................		73
4.2	Samordnad organisation för statliga lokalkontor .................		74

samverkande förvaltning ........................................................	76
4.4 En expertgrupp för digitala investeringar .............................	77

	identitetshandlingar ................................................................		77
4.6	Nationell strategi för informations- och cybersäkerhet.......		78
4.7	En ny säkerhetsskyddslag.......................................................		79
4.8	Utkontraktering och samordning av it-drift.........................		80
4.9	Offentlig samverkan ...............................................................		81
4.10	Omstart	...................................................................................	82
5	Effektiv ............styrning av en samverkande förvaltning		85
5.1	Om samverkan ...................– möjligheter och befogenheter		85
5.2	Samverkan .......................................i ett livscykelperspektiv		87
	5.2.1 ..........................	Samverkan om idé och utveckling	87
	5.2.2 ......................	Samverkan i ett förvaltningsstadium	90
5.3	Samverkan .......................................enligt förvaltningslagen		91

samverkan ................................................................................		98
5.6.1	Exempel på samverkan mellan kommuner.............	98

effektiv styrning ...................................................................		101
6.2 Förvaltningsgemensamma digitala funktioner ...................		105
6.2.1	Definition och terminologi ..................................	105

		funktion? ...............................................................	107
6.3	All offentlig makt i Sverige utgår från folket......................		108
	6.3.1	Regeringsformen ...................................................	109
	6.3.2	EU-förordningar och EU-direktiv.......................	111
6.4	Effektiv styrning...................................................................		113
	6.4.1	Styrobjekten – de offentliga myndigheterna .......	115
6.5	Styrmedel ..............................................................................		117
	6.5.1	Bindande styrmedel...............................................	118
	6.5.2	Icke bindande styrmedel.......................................	120
6.6	Effektivitet och god hushållning .........................................		122

	samverkande förvaltning.......................................	124
6.7 Närmare om statliga myndigheterna under regeringen .....		128
6.7.1	Regeringen väljer hur mycket den vill styra
	sina myndigheter ...................................................	130

		sina myndigheter ...................................................	132
	6.7.3	Om allmänhetens förtroende ...............................	133
6.8	Närmare om kommuner och landsting ...............................		133
	6.8.1	Fullmäktiges och styrelsens uppgifter .................	137
	6.8.2	Kommuner och landsting i statsbudgeten...........	138
7	Mål för den offentliga förvaltningens
	digitaliseringsarbete.................................................		141
7.1	Mål och … ............................................................................		142

SOU 2017:114	Innehåll
7.2 … resultatstyrning ................................................................	144

	offentliga förvaltningens digitaliseringsarbete.....	149
7.3.2	Utredningen rekommenderar mål för
	kommunernas och landstingens
	digitaliseringsarbete...............................................	150

	upp och analyserar ................................................................	152
8	En övergripande plan – ett ramverk – för
	förvaltningsgemensamma digitala funktioner ..............	153
8.1	Digitalisering, infrastruktur och styrning ...........................	153
8.2	Ramverk för styrning av den digitala förvaltningen .............	154
8.3	En tidsbestämd strategi ........................................................	156

	Kommuner och Landsting....................................................	158
9	Informationssäkerhet – en naturlig del
	i digitaliseringen .....................................................	161
9.1	Fragmenterad styrning av informationssäkerhet ................	163
9.2	Att reglera informationssäkerhet.........................................	164
9.3	Tillsyn, revision och uppföljning .........................................	166
10	Förvaltningsgemensamma digitala funktioner
	och elektronisk identifiering .....................................	169
10.1	Elektronisk identifiering – ett underreglerat område .........	170
10.2	Elektronisk identitetshandling i stället för
	e-legitimation ........................................................................	171

10.3	Elektroniska identitetshandlingar är en
	förvaltningsgemensam digital funktion ..............................		172
10.4	Sätt för offentliga myndigheter att elektroniskt
	kontrollera individers identitet är en
	förvaltningsgemensam digital funktion ..............................		172
11	Processen för grundidentifiering ................................		173
11.1	Vad betyder grundidentifiering? .........................................		173
11.2	Grundidentifiering – ett statligt ansvar...............................		175
12	Statlig elektronisk identitetshandling .........................		179
12.1	Vad är en elektronisk identitetshandling? ..........................		179
	12.1.1 Vem du är … .........................................................		180
	12.1.2 … inte detsamma som vad du får göra.................		180
12.2	Begreppet elektronisk identitetshandling ...........................		181
12.3	Elektronisk identitetshandling är en värdehandling...........		182
12.4	Identifiering med en elektronisk identitetshandling..........		183
12.5	Utformning av elektroniska identitetshandlingar på
	olika tillitsnivåer ...................................................................		184
	12.5.1	Tillitsnivå 2 ............................................................	185
	12.5.2	Tillitsnivå 3 ............................................................	185
	12.5.3	Tillitsnivå 4 ............................................................	185
	12.5.4 Gemensamt för tillitsnivå 3 och 4 ........................		186
12.6	Processer för utfärdande av elektroniska
	identitetshandlingar..............................................................		186
	12.6.1	Identifiering...........................................................	186
	12.6.2	Utlämnande ...........................................................	187
12.7	En statlig elektronisk identitetshandling ............................		187
	12.7.1 Särskild grundidentifiering eller utnyttja
		befintlig? ................................................................	190
	12.7.2 Den statliga elektroniska identitetshandlingen
		ska vara på den högsta tillitsnivån ........................	191

	identitetshandling ..................................................	251
14.3.5	Register med utfärdare av elektroniska
	identitetshandlingar och förlitande aktörer .........	255
14.3.6	Modell för dialogrutor med valbara
	elektroniska identitetshandlingar .........................	256

		elektroniska identitetshandlingar .........................	260
	14.3.8	Ikraftträdande ........................................................	262
15	Arbetstagare, student, ställföreträdare
	– och elektronisk identifiering...................................		263
15.1	Identitetshandling i tjänsten eller
	behörighetskontroller? .........................................................		263
15.2	Processen för identifiering när en individ har en roll
	eller ställning .........................................................................		264
15.3	Vad är behörighets- och attributstjänster?..........................		265
	15.3.1	E-legitimationsnämnden
		och Svensk e-legitimation .....................................	265
	15.3.2	eSam........................................................................	266
15.4	Identifiering i en e-tjänst eller annan
	identifieringslösning? ...........................................................		266
15.5	Viktigt att utgå från praktiska fall, men dessa är inte
	generiska ................................................................................		267
15.6	Något om behörighetshantering..........................................		268

15.7	Pågående initiativ..................................................................		268
	15.7.1	Elektroniska identitetshandlingar i en kontext ...	268
	15.7.2	Identitetsfederationer ...........................................	270
15.8	Skilj på tjänsteutövning och privata ärenden ......................		271

		identitetshandling..................................................	273
15.9	Organisering och ansvarsfördelning ...................................		274
16	eIDAS – syfte och innebörd.......................................		275
16.1	Skälen till eIDAS-förordningen ..........................................		275
16.2	Allmänna bestämmelser .......................................................		279
16.3	Elektronisk identifiering ......................................................		279
16.4	Betrodda tjänster ..................................................................		283
	16.4.1	Allmänna bestämmelser........................................	283
	16.4.2	Tillsyn ....................................................................	284
	16.4.3	Kvalificerade betrodda tjänster.............................	285
	16.4.4	Elektroniska underskrifter ...................................	286
	16.4.5	Elektroniska stämplar ...........................................	287
	16.4.6	Elektroniska tidsstämplingar................................	288
	16.4.7 Elektroniska tjänster för rekommenderade
		leveranser ...............................................................	289
	16.4.8	Autentisering av webbplatser ...............................	289
16.5	Elektroniska dokument........................................................		290
16.6	Genomförandeakter .............................................................		290
16.7	Fonden för ett sammanlänkat Europa – CEF ....................		294
17	Europeiska elektroniska identitetshandlingar
	i svenska e-tjänster ..................................................		297
17.1	Beskrivning av processen .....................................................		297
	17.1.1 Identifiering med svensk elektronisk
		identitetshandling..................................................	297

	kopplingsregister eller inte?..................................	300
17.1.4	Personuppgiftsbehandling i processen.................	302
17.2 Konsekvenser för de svenska offentliga myndigheterna
av att erkänna europeiska elektroniska
identitetshandlingar och underskrifter i sina e-tjänster .....		303
17.2.1	E-legitimationsnämndens enkäter om
	myndigheternas beredskap....................................	303

	identitetshandlingar ska erkännas?.......................	308
17.3.3	Vad innebär erkännandet?.....................................	309
17.3.4	Vad säger de andra medlemsstaterna? ..................	312
17.4 Verksamhetsmässiga konsekvenser .....................................		316

	myndigheter ...........................................................	324
17.5 Bör processen för tilldelning av samordningsnummer
till utländska medborgare på distans automatiseras?..........		325
17.5.1	Vad är samordningsnummer? ...............................	325
17.5.2 Skälen för att samordningsnummer infördes ......		326
17.5.3	Utvecklingen av samordningsnummer ................	329
17.5.4	Tilldelning av samordningsnummer .....................	331
17.5.5	Samordningsnumrens syfte...................................	332
17.5.6	Automatisering av processen ................................	333

Innehåll	SOU 2017:114
17.6 Rättsliga konsekvenser och kompletterande författning
om den svenska offentliga noden	........................................ 336

	noden .....................................................................	345
17.6.4	Övriga aktörer får ansluta till noden....................	346
17.6.5	Incidentrapportering.............................................	347

		säkerhetsgranskningar ..........................................	347
	17.6.7	Noden utöver eIDAS-förordningen....................	348
	17.6.8	Ikraftträdande........................................................	349
18	Anmälan av svenska elektroniska identitetshandlingar...		351
18.1	Beskrivning av processen .....................................................		351
	18.1.1	Processuella frågor ................................................	352
18.2	Sverige ska anmäla elektroniska identitetshandlingar ........		356

	utländska e-tjänster ...............................................	357
18.2.2	Risker med anmälan ..............................................	358
18.3 Digitaliseringsmyndigheten ansvarar för anmälan av
elektroniska identitetshandlingar ........................................		361
18.3.1 Vilka elektroniska identitetshandlingar får
	anmälas? .................................................................	362
18.3.2	Förutsättningar för anmälan.................................	364

	identitetshandlingar ..............................................	366
18.4 Vilka svenska uppgifter ska överföras? ...............................		369
18.4.1	Minimering av behandling av personuppgifter....	370
18.4.2	Pseudonym i stället för överföring av svenska
	personnummer ......................................................	371

SOU 2017:114		Innehåll
18.5 Ersättningsmodell till privata utfärdare av anmälda
elektroniska identitetshandlingar som används i
utländska e-tjänster...............................................................		373
19 Betrodda tjänster enligt eIDAS-förordningen...............		375
19.1 Svenska offentliga myndigheters användning av
betrodda tjänster ...................................................................		375
19.1.1 Betrodda tjänster enligt eIDAS-förordningen ....		375
19.1.2	Tillämpningsområde..............................................	375
19.1.3	Definitioner ...........................................................	376
19.1.4 Vilka betrodda tjänster regleras i eIDAS-
	förordningen? ........................................................	377
19.1.5	Kvalificerade betrodda tjänster .............................	378
19.2 Krav som omfattar såväl kvalificerade som icke
kvalificerade tillhandahållare ................................................		379
19.3 Vilka betrodda tjänster används av den offentliga
förvaltningen i Sverige? ........................................................		379
19.3.1 Tillhandahållare av betrodda tjänster på den
	svenska marknaden................................................	381
19.4 Vad kräver eIDAS-förordningen när det gäller
erkännande av elektroniska underskrifter från andra
medlemsstater?......................................................................		382
19.4.1 Möjliga undantag till kravet om erkännande av
	elektroniska underskrifter och stämplar från
	andra medlemsstater..............................................	382
19.5 Hur används elektroniska underskrifter i svenska
offentliga e-tjänster? .............................................................		383
19.5.1 Svårigheter med att ta emot elektroniska
	underskrifter från andra länder.............................	384
19.5.2 Behov av gemensamma insatser för att
	underlätta gränsöverskridande användning av
	elektroniska underskrifter och stämplar ..............	385