sou 2017 108

Lån och garantier för fler bostäder

Betänkande av

Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering

Stockholm 2017

SOU 2017:108

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24731-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 12 januari 2017 att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågor om förbättrade finansieringsförutsätt- ningar för ny- och ombyggnad av bostäder (Dir. 2017:1). Som sär- skild utredare förordnades Susann Bard från den 17 januari 2017. Utredningen har tagit namnet Utredningen om förbättrad bostads- finansiering (N 2017:01).

Som experter i utredningen förordnades från den 29 mars 2017 chefsanalytiker Kristin Ekblad, Kommuninvest i Sverige AB, senior advisor Gert Eriksson, Exportkreditnämnden, senior kreditrisk- analytiker Ann-Christine Hagelin, Riksgälden, nationellt utveck- lingsansvarig för bostadsstöd Maria Heymowska, Länsstyrelsen i Stockholms län, utredare Monika Hjeds Löfmark, Ekonomistyr- ningsverket, civilekonom Frida Jonsson, Boverket, universitetslektor i fastighetsvetenskap Fredrik Kopsch, Lunds Universitet, LTH, risk- expert Olof Netzell, Finansinspektionen, bolagsjurist Roger Söderström, SBAB och docent och lektor i företagsekonomi Stig Westerdahl, Malmö Högskola. Som sakkunniga förordnades vid samma tillfälle kanslirådet Mattias Janland, Näringsdepartementet och departementssekreteraren Helena Strigård, Finansdepartemen- tet. Den 15 juni 2017 entledigades Helena Strigård från sitt uppdrag som sakkunnig. Samma dag tillförordnades departementssekreteraren Helena Lund, Finansdepartementet, som sakkunnig.

Genom regeringsbeslut den 15 juni 2015 förlängdes utrednings- tiden till den 15 december 2017.

Fil. lic. Ulrika Hägred har varit anställd som utredningens huvud- sekreterare från den 1 februari 2017. Nationalekonomen Han-Suck Song har varit anställd som sekreterare i utredningen från den 1 april 2017, juristen Anette Martinsson Lindsten har varit anställd som sekreterare i utredningen från den 1 september 2017 och national-

ekonomen Klaus Hammes har varit anställd som sekreterare från den 16 oktober 2017.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i december 2017

Susann Bard

/Ulrika Hägred

Han-Suck Song

Anette Martinsson Lindsten

Klaus Hammes

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	21

1.1Förslag till lag om ändring i lag (1994:77) om

beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag ........................

1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala

utvecklingsbolag ......................................................................

1.3Förslag till förordning om statlig kreditgaranti för lån

till ny- och ombyggnad av bostäder.......................................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordning

(2011:211) om utlåning och garantier.....................................	29
1.5 Förslag till förordning om statlig hyresförlustgaranti............	30

1.6Förslag till förordning om startbidrag till

Innehåll SOU 2017:108

3	Överväganden och förslag ............................................		49
3.1	Statliga kreditgarantier 2.0 ......................................................		49
	3.1.1	Kreditgaranti för lån till ombyggnad och
		renovering ................................................................	50
	3.1.2	Kreditgaranti för lån till kostnader under
		projekteringen..........................................................	51
	3.1.3	Höjt schablonbelopp vid låga marknadsvärden ......	52
	3.1.4	Omdefinierad krets av kreditgivare .......................	52
	3.1.5	Möjliga förbättringar av nuvarande garantier..........	53
3.2 Marknadskompletterande topplån via Almi...........................			54
3.3	Andra åtgärder.........................................................................		56
	3.3.1	Statlig hyresförlustgaranti .......................................	56
	3.3.2	Startbidrag till byggemenskaper..............................	57
	3.3.3	Översyn av redovisningsreglerna ...........................	58
	3.3.4	Tidigare utbetalning av investeringsstödet .............	59

4	Konsekvensbedömningar .............................................		61
4.1 Övergripande om ekonomiska konsekvenser ........................			61
	4.1.1	Kvalitativa konsekvensbedömningar.......................	62
	4.1.2	Konsekvenser om förslagen inte genomförs ..........	64
4.2	Konsekvenser för statsbudgeten.............................................		66
	4.2.1	Breddade kreditgarantier .........................................	66
	4.2.2	Statliga topplån ........................................................	67
	4.2.3	Hyresförlustgaranti .................................................	69
	4.2.4	Startbidrag för byggemenskaper .............................	70
	4.2.5	Översyn av K3-regelverket......................................	70
	4.2.6	Tidigare utbetalning av investeringsstödet
		till hyresbostäder och studentbostäder ...................	71
	4.2.7	Sammanfattning statsfinansiella effekter ................	71
4.3 Ekonomiska konsekvenser för andra aktörer.........................			72
	4.3.1	Ekonomiska konsekvenser för kommuner
		och landsting............................................................	72
	4.3.2	Ekonomiska konsekvenser för företag ...................	73
	4.3.3	Ekonomiska konsekvenser för kreditgivare............	75
	4.3.4	Ekonomiska konsekvenser för hushåll ...................	76

SOU 2017:108 Innehåll

4.4	Samhällsekonomisk bedömning..............................................		76
4.5	Förslag till finansiering............................................................		81
4.6	Andra konsekvenser ................................................................		83
4.7	Förenlighet med EU:s statsstödsregler...................................		87
5	Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt .........		91
5.1	Olika typer av offentliga interventioner .................................		91
	5.1.1	Definitioner av begreppet subvention .....................	92
	5.1.2	Kategorisering av subventioner för
		bostadsmarknaden ...................................................	93
5.2	Motiv för bostadspolitiska interventioner ..............................		94
	5.2.1	Övergripande bostadspolitiska mål .........................	95
	5.2.2	Förekomst av marknadsmisslyckanden...................	97
	5.2.3	Stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl.................	102
	5.2.4	Regionalpolitiska skäl.............................................	103
5.3	Subventioners effekter och effektivitet.................................		104
	5.3.1	Priselasticiteter .......................................................	104
	5.3.2	Snedvridningseffekter ............................................	105

5.3.3Utbudssubventioner eller

		efterfrågesubventioner? .........................................	109
5.4	Avslutande reflektioner.........................................................		110
6	Nuvarande förutsättningar för finansiering
	av bostadsbyggande.................................................		113
6.1	Vem bygger bostäder – var och vad? ....................................		113
	6.1.1	Ökat byggande av såväl hyres- som
		bostadsrätter...........................................................	113

6.1.2Koncentration till storstadsregioner

		och större städer.....................................................	116
	6.1.3	Olika kategorier av byggaktörer...........................	119
6.2	Finansiering av bostadsbyggande principiellt sett ................		123
6.3	Tillgång till kapital .................................................................		126
	6.3.1	Trender på finansmarknaden .................................	126
	6.3.2	Banksektorn ...........................................................	129

Innehåll SOU 2017:108

	6.3.3	Kommuninvest ......................................................	134
	6.3.4	Institutionellt kapital .............................................	136
6.4	Statliga kreditgarantier ..........................................................		141
6.5	Aktuella statliga stöd som kan påverka finansieringen ........		142
6.6	Bedömning av marknadsvärden på bostadsfastigheter ........		146
	6.6.1	Vanliga metoder för fastighetsvärdering...............	147
	6.6.2	Betydande skillnader i bedömningarna
		av direktavkastningskrav .......................................	148
6.7	Nedskrivningskrav i redovisningsreglerna ...........................		151
	6.7.1	Grundläggande principer för nedskrivning...........	152
	6.7.2	Det kan finnas sätt att hantera frågan ...................	153
	6.7.3	Finns det anledning att justera regelverket? .........	155
7	Problem och svårigheter vid finansiering
	av bostadsbyggande..................................................		157
7.1	Begreppet svag marknad .......................................................		160
	7.1.1	Utredningens definition av svaga marknader .......	165
	7.1.2	Varför bygga bostäder på svaga marknader?.........	165
7.2	Hinder och svårigheter på svaga marknader ........................		173
	7.2.1	Svårare att få lån och hårdare lånevillkor
		på svagare marknader.............................................	173
	7.2.2	Avsaknad av lokal bank kan ha negativa
		effekter ...................................................................	175
	7.2.3	Låg marknadsvärdering innebär krav på
		nedskrivning...........................................................	177
	7.2.4	Höga avkastningskrav medför krav på högre
		hyror.......................................................................	180
	7.2.5	Lägre betalningsförmåga och bristande
		betalningsvilja.........................................................	181
	7.2.6	Utredningens bedömning......................................	183
7.3	Hinder och svårigheter för mindre aktörer..........................		184
	7.3.1	Varje projekt får stor effekt på ekonomin ............	188
	7.3.2	All risk knuten till en plats ....................................	188
	7.3.3	Högre krav på eget kapital.....................................	189
	7.3.4	Investeringsstödet kommer sent i processen........	190

SOU 2017:108		Innehåll
7.3.5	Svårt klara finansieringen i projekteringsskedet....	190
7.3.6	Kommun och bank kan föredra större objekt.......	193
7.3.7	Utredningens bedömning ......................................	194

7.4Förutsättningar för hyresrätt jämfört

med andra upplåtelseformer..................................................		195
7.4.1	Några kommuner närmar sig lånetaket .................	195

7.4.2Lönsamhetsproblem vid ombyggnad av

	hyresrätter ..............................................................	196
7.4.3	Besvärligare att värdera studentbostäder ...............	196
7.4.4	Tveksamhet inför kooperativ hyresrätt.................	198

7.4.5Bristande neutralitet mellan hyrt och ägt

		boende ....................................................................	200
	7.4.6	Utredningens bedömning ......................................	202
7.5	Finansiering av bostadsbyggande vid finansiell kris...............		202
	7.5.1	Finanskrisens påverkan på bostadsbyggandet.......	203
	7.5.2	Statliga kreditgarantier även under byggtiden.......	204
	7.5.3	Generella åtgärder under finanskrisen...................	204
	7.5.4	Nya och förstärkta regelverk efter finanskrisen....	205
	7.5.5	Utredningens bedömning ......................................	206
8	Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier ........		207
8.1	De statliga kreditgarantiernas syfte och funktion ................		207
8.2	Användningen av kreditgarantierna ......................................		209
	8.2.1	Ökat intresse men fortfarande lågt........................	209
	8.2.2	Ett informationsproblem? .....................................	213
	8.2.3	Otydliga och onödigt krångliga regler ..................	215
8.3	Garantins värde och funktion ...............................................		216
	8.3.1	Oklarhet kring garantins värde ..............................	216
	8.3.2	Sent besked om priset på garantin .........................	219
	8.3.3	Lågt schablonbelopp för produktionskostnad......	220
8.4	Tillämpningen av kreditgarantisystemet...............................		220
	8.4.1	Snäv tillämpning vid ombyggnad...........................	220
	8.4.2	Garantin kan behövas i ett tidigare skede..............	222
	8.4.3	Vissa kreditgivare uteslutna ...................................	222
	8.4.4	Bedömningen av marknadsvärdena ifrågasätts......	223
	8.4.5	Garantin efterfrågas inte av egnahemsbyggare......	224

Innehåll SOU 2017:108

8.5	Priset på kreditgarantin.........................................................		225
	8.5.1	Höga avgifter på svagare marknader .....................	226
	8.5.2	Möjlighet att arbeta med avgiftsklasser.................	230
	8.5.3	Behov av subvention? ............................................	230
8.6	Möjligheter att utveckla kreditgarantierna ...........................		231
8.7	Investeringsstödet till hyresbostäder....................................		232
	8.7.1	Många mindre projekt ute i landet ........................	232
	8.7.2	Försämrat driftnetto kan motverka
		kreditgarantin.........................................................	234
	8.7.3	Investeringsstödet kommer för sent.....................	236
9	Bostadsfinansiering i Sverige de senaste 50 åren..........		237
9.1	Subventionsfria lån till miljonprogrammet ..........................		237
9.2	Paritetslånen ersattes av räntebidrag 1975............................		238
	9.2.1	Staten tog hela ränterisken ....................................	240
	9.2.2	Stöd till renovering och upprustning ....................	241
	9.2.3	Avreglering av kreditmarknaden på 80-talet.........	242
	9.2.4	Statliga hyresförlustgarantier.................................	242
9.3	Uppgång och fall i bostadsbyggandet runt 1990..................		242
	9.3.1	Omläggning av bostadspolitiken...........................	243
	9.3.2	Skattereformen ökade boendekostnaderna...........	244
	9.3.3	Ränterisken förs över till låntagarna .....................	244
9.4	Kreditgarantier i stället för statliga lån .................................		245
	9.4.1	Garantin ansågs ta bort kapitaltäckningskraven ...	246
	9.4.2	Kreditgarantierna utvärderas .................................	246
	9.4.3	Neutralitet mellan upplåtelseformerna
		en central fråga.......................................................	248
9.5	Upprustningsbehov åter i fokus ...........................................		248
	9.5.1	Nya förutsättningar för allmännyttan...................	249
	9.5.2	Kreditrestriktioner inget hinder............................	249
9.6	Utredningens reflektioner ....................................................		250

SOU 2017:108 Innehåll

10	Aktuella internationella trender och exempel ..............		251
10.1	Internationella trender ..........................................................		251
10.2	Offentliga interventioner på bostadsmarknaden..................		253
10.3 Exempel på bostadspolitiska interventioner .......................			254
	10.3.1 Finansieringslösningar uppbackade med olika
		former av statliga kreditgarantier...........................	255
	10.3.2 Andra offentliga finansieringslösningar för
		nyproduktion .........................................................	260
	10.3.3 Statliga grundlån i Norge .......................................		263
	10.3.4	Räntestödslån i Finland..........................................	264
	10.3.5	Realkreditlån i Danmark ........................................	267
10.4	Avslutande reflektioner.........................................................		268

11	Analys och slutsatser................................................	271
11.1	Utgångspunkter för analysen................................................	271

11.1.1Identifierade orsaker till

	finansieringssvårigheter..........................................	272
11.1.2 Övergripande motiv för utredningens förslag ......		273
11.1.3 Den statliga garanti- och utlåningsmodellen.........		275
11.1.4 Avgränsning av svaga bostadsmarknader ..............		277
11.2 Bredda och vässa kreditgarantierna.......................................		278
11.2.1 Kreditgaranti för lån till renovering.......................		279
11.2.2 Kreditgaranti för lån i projekteringsskedet ...........		281
11.2.3	Höja schablonbeloppet ..........................................	282
11.2.4 Vidga kretsen av kreditgivare? ...............................		285
11.2.5 Proprieborgen i stället för en enkel borgen?.........		287
11.2.6	Bibehållen regressrätt.............................................	289

11.2.7Möjligheter att förbättra kreditgarantierna

	inom ramen för nuvarande förordning..................	290
11.2.8	Subventionering av garantiavgifterna?...................	290
11.3 Statliga marknadskompletterande topplån ...........................		291
11.3.1	Almi en lämplig aktör ............................................	293

11.3.2Hur främja egnahemsbyggande på svaga

marknader? .............................................................

298

Innehåll SOU 2017:108

11.4	Andra åtgärder för att underlätta bostadsfinansiering
	på svagare marknader och för mindre aktörer......................			299
	11.4.1		Hyresförlustgaranti ...............................................	299
	11.4.2		Startbidrag för byggemenskaper ...........................	305
	11.4.3		Översyn av K3-regelverket....................................	307
	11.4.4		Återbetalningsgaranti för kooperativa
			hyresrättsföreningar?.............................................	307
11.5	Kombination av olika verktyg ..............................................			310
	11.5.1 Tidigare utbetalning av investeringsstödet ...........			311
12	Författningskommentar .............................................			313
12.1	Förslaget till lag om ändring i lag (1994:77)
	om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag ...............			313
12.2	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(2012:872) om statlig finansiering genom regionala
	utvecklingsbolag....................................................................			314
12.3	Förslaget till förordning om statlig kreditgaranti för lån
	till ny- och ombyggnad av bostäder .....................................			316
12.4	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(2011:211) om utlåning och garantier ..................................			327
12.5	Förslaget till förordning om statlig hyresförlustgaranti ......			328
12.6	Förslaget till förordning om startbidrag
	till byggemenskaper ..............................................................			343
Referenser		.......................................................................		353
Särskilda yttranden ...........................................................				361
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2017:01............................................		367
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2017:65...........................................		377
Bilaga 3 Enkät från Utredningen om förbättrad
		bostadsfinansiering (N2017:01) ..................................		379

Sammanfattning

Syfte och avgränsning av uppdraget

Bostadsbyggande är en kapitalintensiv verksamhet och tillgång till extern finansiering är för det mesta en absolut förutsättning för att ett bostadsprojekt ska kunna förverkligas.

Utredningens syfte är att skapa förbättrade finansieringsförut- sättningar för ny- och ombyggnad av bostäder, så att problem med finansieringen inte ska stå i vägen för en önskad volym på bostads- byggandet. Utredningen gäller produktionsinriktade styrmedel, som kan underlätta finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder, med fokus på svagare bostadsmarknader och mindre byggaktörer. En viktig aspekt är att finansiering av bostäder måste fungera även under tider med ekonomisk instabilitet.

I enlighet med direktiven ligger tonvikten på att utvärdera de nuvarande statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande och att ta fram förslag till ett system med statliga topplån.

Det finns mycket annat än finansieringssvårigheter som kan ut- göra hinder för bostadsbyggande. Höga produktionskostnader och kapacitetsbrist vad gäller byggarbetskraft och mark i attraktiva lägen lyfts ofta fram. Dessa faktorer ligger, liksom de ramar som följer av hyressättningssystemet, utanför den här utredningens mandat. Det gör även efterfrågeinriktade styrmedel, som beskattningen av boende, bostadsbidrag och bosparande.

Arbetssätt och underlag

Det är alltid problematiskt att mäta förekomsten av icke-händelser, i det här fallet hur många bostäder som inte byggs, till följd av finan- sieringssvårigheter. Att svårigheter med finansieringen kan vara ett hinder går att visa, men att med någon säkerhet säga i vilken ut-

Sammanfattning

SOU 2017:108

sträckning som det är anledningen till att bostäder inte byggs, är knappast möjligt.

Utredningen har tacklat detta genom ett öppet arbetssätt och många och återkommande kontakter med ett stort antal berörda aktörer – privata byggaktörer och kommunala bostadsbolag, banker och andra kreditgivare, revisorer och värderare, kommuner och läns- styrelser, såväl enskilt som genom dessa aktörers intresseorganisa- tioner. Utredningen har också samrått med berörda statliga myndig- heter, särskilt Boverket, Riksgälden och Finansinspektionen, tagit del av aktuell forskning på området och även tittat på hur man gör i andra länder. En kompletterande enkät har genomförts bland små och medelstora fastighetsägare. Till utredningen har knutits en expert- grupp bestående av personer med expertkunskaper inom relevanta sakområden samt en referensgrupp med representanter för berörda intressen.

Utredningens bild av situationen

Takten i bostadsbyggandet är högre än på mycket länge men inte överallt och inte för alla målgrupper. Det finns övergripande brister i bostadsförsörjningen, problem som bara till viss del har med finansi- eringsförutsättningarna att göra.

•Trots att det finns ett behov av fler bostäder i många mindre kom- muner utanför storstadsregionerna är det ofta svårt att få igång en nyproduktion där.

•Det råder brist på bostäder med god tillgänglighet i beståndet.

•Det finns ett behov av upprustning och renovering i delar av beståndet.

•De bostäder som byggs är i liten utsträckning ekonomiskt över- komliga bostäder, som kan efterfrågas av hushåll med låga eller medelhöga inkomster.

•Det finns risk att den höga byggtakten inte kommer att kunna upprätthållas.

SOU 2017:108

Sammanfattning

Tillgång till finansiering är grundläggande för möjligheterna att bygga bostäder – liksom för att kunna genomföra mer omfattande ombygg- nad eller upprustning av det befintliga beståndet – men utredningen finner inte stöd för att svårigheter med finansieringen generellt sett skulle vara ett hinder för bostadsbyggande. Där behovet av att bygga bostäder volymmässigt är som störst är det idag oftast inget större problem att få finansiering för bostadsbyggande. Men på vissa orter och i vissa lägen, främst i mindre kommuner utanför storstadsregio- nerna, kan svårigheter att få extern finansiering utgöra ett hinder. Det gäller inte minst för mindre aktörer, som ibland kan ha finan- sieringssvårigheter även på de starkare marknaderna. Dessutom finns en risk att tillgången på kapital för bostadsbyggande minskar fram- över. Bostadssektorn står redan nu för en stor del av bankernas ut- låning och i ett sämre konjunkturläge kan det bli hårdare konkurrens om kapital för investeringar. Utredningen bedömer att orsakerna till förekommande finansieringssvårigheter framförallt ligger i att:

•De så kallade Baselreglerna medför att bankerna behöver ha högre kapitaltäckning för små och medelstora företag.

•Små projekt på svagare marknader inte prioriteras av bankerna, även om det finns en återbetalningsförmåga och att det ibland saknas bank med lokal kännedom, vilket leder till riskpåslag eller nekade lån.

•Mindre aktörer har ofta brist på eget kapital – även efter en mindre nyproduktion kan det ta flera år att återuppbygga solidi- teten innan det går att satsa på ett nytt projekt.

•Mindre aktörer kan behöva viss extern finansiering även under projekteringsskedet, vilket är svårt att få. Det kan t.ex. gälla bygg- gemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar.

•Det finns en tveksamhet från en del banker till att finansiera byggande av bostäder med kooperativ hyresrätt.

På de svagare marknaderna ligger den verkliga utmaningen ofta i att bedömda marknadsvärden inte räcker för att motivera investeringen i nya bostadshus. Det är i sig snarare ett lönsamhetsproblem än en fråga om finansiering, men samtidigt utgör marknadsvärderingen ett centralt element i finansieringen och förutsättningarna för finan-

Sammanfattning

SOU 2017:108

siering påverkas i hög grad av hur aktörerna bedömer marknadsvärde. Utredningens bedömning är att:

•På orter som idag växer men som nyligen haft en minskande be- folkning finns en osäkerhet om framtida bostadsefterfrågan, som gör det svårt att få lån till nyproduktion.

•Låga boendekostnader i det befintliga bostadsbeståndet, i kom- bination med att det inte byggts några nya bostäder på mycket länge, kan bidra till att kreditgivare bedömer betalningsviljan för nya bostäder som låg.

•I områden med få transaktioner kan de underlag för marknads- värderingar som levereras av värderingsföretagen vara svagt under- byggda och större osäkerhet leder ofta till ökat riskpåslag.

•Nya redovisningsregler har påverkat handlingsutrymmet för fastig- hetsägare och skillnader i tolkning och tillämpning av regelverket är en del av problemet.

Tidigare bostadsfinansieringssystem och internationell utblick

Erfarenheterna av de skenande kostnaderna för räntebidragssystemet runt 1990 har gjort avtryck i synen på bostadsfinansiering och ställt begrepp som lönsamhet, kreditprövning, marknadsvärde och risk i centrum för den fortsatta diskussionen om förutsättningarna för bostadsfinansiering. Idag ses det som självklart att bostadsbyggande i huvudsak sker på marknadsmässiga villkor och att risken ska bäras av den som fattar beslut om investeringen. Samtidigt ser vi att de bedöm- ningar som görs av lönsamhet och återbetalningsförmåga i samband med kreditgivning tenderar att vara väl försiktiga. Denna riskaversion slår mot mindre kommuner med svagare bostadsmarknader, som sak- nar effektiva verktyg för att klara bostadsförsörjningen.

Vid en internationell utblick är det slående dels att det på många håll är nya lösningar på gång som kan bidra till finansiering av bostadsbyggande, dels att inget land tycks ha hittat ett invändnings- fritt system för finansiering av bostadsbyggande. Alla tittar på var- andra och försöker hämta inspiration från andra länder. En skillnad, jämfört med förutsättningarna i Sverige är att man i andra länder har en subventionerad bostadssektor med särskilda finansieringsförut- sättningar, riktad till resursvaga hushåll.

SOU 2017:108

Sammanfattning

Förslag till åtgärder och förväntade effekter

Utredningens mål är att underlätta finansiering av bostadsprojekt utan att bidra till oansvarig riskhantering. En annan övergripande målsättning är att undvika krångliga regler och så långt det går sam- ordna regler för föreslagna åtgärder sinsemellan och med närliggande regelverk.

Stabil tillgång till finansieringsstöd inför sämre tider

Som ett led i en stabil och långsiktig lösning av tillgången till finan- siering av ny- och ombyggnad av bostäder i hela landet föreslår utredningen att:

•De statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande vässas och breddas, inom ramen för nuvarande självfinansieringsprincip. Kreditgaranti lämnas även för lån till renovering och för lån till ut- gifter under projekteringsskedet. Schablonbeloppet för produk- tionskostnad vid nyproduktion, som sätter gränsen för möjlig garanti på svagare marknader höjs så att det bättre överensstämmer med aktuella produktionskostnader. Målgruppen av tänkbara kre- ditgivare vidgas något.

•Statliga marknadskompletterande topplån erbjuds där det inte går att få tillräcklig finansiering på den ordinarie kreditmarknaden. Det möjliggör en högre sammanlagd belåningsgrad och minskar behovet av eget kapital. Statliga Almi får uppdraget att hantera dessa lån utifrån samma grundläggande principer som Almi idag utgår från vid långivning till små och medelstora företag.

Genom de föreslagna förändringarna kan kreditgarantierna förväntas bli mer attraktiva och i högre utsträckning kunna underlätta finansi- eringen av ny- och ombyggnad av bostäder. Utredningen presenterar ett förslag till en helt ny förordning, som ger ett enklare, tydligare och mer logiskt uppbyggt regelverk, vilket i sig kan bidra till att öka intresset för kreditgarantierna. Därutöver pekar utredningen på åt- gärder som Boverket kan vidta redan inom ramen för nuvarande förordning, för att förbättra kreditgarantierna.

Statliga topplån kan vara det som behövs för att möjliggöra ett mindre tillskott av hyresrätter på svagare marknader, där det finns

Sammanfattning

SOU 2017:108

ett behov av nya bostäder men inte går att få tillräcklig belåning på rimliga villkor. Detsamma kan gälla en renovering av hyresfastig- heter i det befintliga beståndet, inte minst i de socioekonomiskt svagare bostadsområdena. Men framförallt ger statliga topplån en mer stabil tillgång till extern finansiering för bostadsbyggande vid ekonomisk instabilitet och finansiella kriser.

Tillgång till statliga lån kan bidra till ett geografiskt sett och över tid jämnare fördelat bostadsbyggande. Gärna i kombination med statlig kreditgaranti för bottenlånet, vilket kan bidra till att hantera kreditrisker. Men ingen av dessa åtgärder är avsedda att främja olön- samma investeringar. Förslagen är utformade på ett sätt som ger en rimlig och ändamålsenlig riskdelning.

Kompletterande insatser med inriktning på mindre aktörer och svagare bostadsmarknader

För att mer explicit adressera problem för de mindre aktörerna och dilemmat på de bostadsmarknader där det är särskilt svårt att be- döma marknadsvärdet på en nybyggd hyresfastighet föreslår utred- ningen att:

•En statlig hyresförlustgaranti erbjuds för aktörer som bygger hyresbostäder för egen förvaltning i kommuner som till följd av befolkningsökning har brist på bostäder men där det råder osäker- het om framtida efterfrågan. Boverket fastställer en riskavspeglande avgift inom ramen för ett långsiktigt självfinansierande system. Det bör dock finnas möjlighet att till viss del anslagsfinansiera garantiavgifterna, om de riskavspeglande avgifterna visar sig bli för höga för att garantin ska fylla sin funktion.

•Under en försöksperiod på fem år erbjuds under vissa förutsätt- ningar ett startbidrag för byggemenskaper, för att täcka budge- terade utgifter i projekteringsskedet upp till 300 000 kronor. Det kan möjliggöra ett mindre tillskott av bostäder där ingen annan aktör är beredd att bygga bostäder för egen förvaltning.

•En mindre översyn av K3-regelverket görs när det gäller hur nu- värdet av ett framtida kassaflöde ska beräknas vid bestämningen av nyttjandevärdet av en nybyggd bostadsfastighet. För mindre byggaktörer på svagare bostadsmarknader skulle det underlätta

SOU 2017:108

Sammanfattning

om diskonteringsräntan kunde sättas utifrån faktiska finansier- ingskostnader.

•Reglerna för investeringsstödet till hyresbostäder och student- bostäder ändras, så att en viss del av stödet betalas ut i förväg. Det ökar möjligheten att använda investeringsstödet som eget kapital under byggtiden och underlättar därmed finansieringen.

I kommuner med en historia av successivt minskande befolkning är det extra svårt att möta ett nyligen uppkommet behov av fler bo- städer, vilket delvis kan bero på finansieringssvårigheter. En osäker- het om framtida bostadsefterfrågan gör att ingen är beredd att investera i bostadsprojekt. Samtidigt kommer brist på bostäder att motverka en framtida befolkningsmässig och ekonomisk tillväxt. I sådana situationer räcker det inte med lån och kreditgarantier utan då behöver staten bära en del av risken för framtida hyresförluster i händelse av att befolkningen åter skulle minska. Den föreslagna hyresförlustgarantin innebär att staten står för hälften av eventuella hyresförluster till följd av vikande efterfrågan efter sex månaders karenstid från färdigställandet och därefter, under som mest 15 år. En förutsättning ska vara att hyresnivåerna är rimliga och att hyresvärden inte på något sätt motverkar att bostäderna hyrs ut.

Att ta tillvara ett engagemang från en byggemenskap, dvs. en lokal grupp, som vill planera och låta bygga ett bostadshus åt sig, kan genom att åstadkomma en ökad rörlighet på den lokala bostads- marknaden få mer vittgående effekter än bara det begränsade till- skottet i sig. Ett tillfälligt stimulansbidrag, i kombination med infor- mationsinsatser i samband med lanseringen av stödet, kan bidra till att öka intresset för denna planeringsform.

Förslaget om översyn av K3-regelverket bottnar i att bostadsbygg- ande på svagare marknader ofta stupar på att redovisningsreglerna innebär att fastighetsvärdena måste skrivas ner omedelbart efter fär- digställandet, vilket påverkar fastighetsägarens soliditet och kreditvär- dighet och därmed möjligheterna att få finansiering framöver.

Att ett statligt stöd till viss del betalas ut i förskott är inget ovanligt. Tekniskt sett är det ju en förutsättning för att uppnå den stimulanseffekt som stödet avser ge. Annars når man bara dem som kan få finansiering av egen kraft. Utredningen anser att Boverket bör få i uppdrag att bedöma och föreslå hur stor del av det beviljade beloppet som bör lämnas som förskott.

Sammanfattning

SOU 2017:108

Förväntad effekt och konsekvenser för statsbudgeten

Utredningen förväntar ingen volymmässigt stor effekt på bostads- produktionen, av de lagda förslagen. Det kan handla om mellan 1 000 och 3 000 bostäder per år, som byggs i lönsamma projekt som annars inte hade fått finansiering. Bostadsbyggandet är redan högt och det är generellt sett inte finansieringssvårigheter som står i vägen för att nå upp till de volymer som totalt sett bedöms behövas. Men de förslag utredningen lägger har också genomgående små eller inga konsekvenser för statsbudgeten och innebär ändå att staten när och där det behövs tar ett större ansvar för risken i bostadsbyggandet. Det finns inget egenvärde i ett högt utnyttjande av statliga lån och garantier men såväl kreditgarantier som statliga lån kan rätt ut- formade bidra till en bättre beredskap inför en eventuell framtida finansiell kris. Statliga marknadskompletterande topplån leder inte i sig till låga boendekostnader, men närvaron av ett statligt topplån kan i kombination med andra åtgärder göra det möjligt att finansiera byggande av bostäder med rimliga boendekostnader. Utredningen bedömer att de förslagna åtgärderna kan bidra till att säkra möjlig- heterna att få lån för bostadsbyggande framöver och därigenom öka beredskapen inför tider med mer begränsad tillgång till extern finan- siering än nu.

Enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får aktiebolag med uppgift att på regional nivå främja näringslivets utveckling och en bostadsutveckling som svarar mot behoven (regionala utvecklings- bolag) pröva frågor om stöd till näringsidkare och byggaktörer inom bolagets verksamhetsom- råde.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i lag (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 § Enligt de närmare föreskrifter

som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får aktiebolag med uppgift att på regional nivå främja näringslivets utveckling (regionala utvecklingsbolag) pröva frågor om stöd till näringsidkare inom bolagets verksamhetsområde.

Denna lag träder i kraft den xx xx 20xx.

Författningsförslag

SOU 2017:108

1.2Förslag till

förordning om ändring i förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag

dels att 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 15–17 §§, och närmast före 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 §
De regionala	utvecklings-	De regionala		utvecklings-
bolagen får, i enlighet med lagen		bolagen får, i enlighet med lagen
(1994:77) om beslutanderätt för		(1994:77) om beslutanderätt för
regionala utvecklingsbolag, inom		regionala utvecklingsbolag, inom
sina verksamhetsområden besluta		sina verksamhetsområden besluta
om finansiering i form av tillskott		om finansiering i form av tillskott
av ägarkapital på	affärsmässig	av ägarkapital på		affärsmässig
grund eller stöd enligt denna för-		grund eller stöd enligt denna för-
ordning. Finansiering får lämnas i		ordning.
syfte att främja innovation inom		Finansiering får lämnas i syfte att
näringslivet och etablering av nya		– främja	innovation		inom
företag samt för att utveckla små		näringslivet,
och medelstora företag.		– främja	etablering		av nya
		företag,

– utveckla små och medelstora företag, och

– möjliggöra för små och medel- stora byggaktörer att bygga bostäder.

De regionala utvecklingsbolagen är Almi Företagspartner AB (moderbolaget), bolag som ingår i dess koncern och intressebolag.

För sådant stöd som Verket för näringslivsutveckling beviljat enligt förordningen (1995:1254) om statligt stöd till teknisk forsk- ning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet, men där lånefordran förts över till moderbolaget eller något bolag som ingår i dess koncern, ska denna förordning gälla i tillämpliga delar.

SOU 2017:108

Författningsförslag

Stöd till bostadsbyggande

Föreslagen lydelse

15 §1

Stöd får lämnas till fastighets- ägare och tomträttshavare för ny- och ombyggnad av hus som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Sådant stöd lämnas i form av ett topplån.

16 §2

Med nybyggnad avses upp- förande av hus och tillbyggnad av hus som innebär tillskott av bo- städer.

Med ombyggnad avses ny- investeringar i eller i anslutning till hus, som utan att vara ny- eller till- byggnad, innebär

–tillskott av bostäder, eller

–renovering och upprustning av bostadshus.

17 §3

Stödet får täcka högst 80 procent av det beräknade finansierings- behovet. Om det finns särskilda skäl får stödet täcka hela finansierings- behovet.

Denna förordning träder i kraft den xx xx 20xx.

1Tidigare 15 § upphävd genom 2015:209.

2Tidigare 16 § upphävd genom 2015:209.

3Tidigare 17 § upphävd genom 2015:209.

Författningsförslag

SOU 2017:108

1.3Förslag till

förordning om statlig kreditgaranti för lån till ny- och ombyggnad av bostäder

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Förordningens syfte

1 § Syftet med den statliga kreditgarantin är att underlätta finan- sieringen av ny- och ombyggnad av bostäder.

Definitioner

2 § I denna förordning avses med

Nybyggnad: Uppförande av hus och tillbyggnad av hus som inne- bär tillskott av bostäder.

Ombyggnad: Nyinvesteringar i eller i anslutning till hus som, utan att vara ny- eller tillbyggnad, innebär

–tillskott av bostäder, eller

–renovering och upprustning av bostadshus.

Marknadsvärde: Det pris som skulle uppnås vid en marknads- mässig försäljning av fastigheten eller tomträtten där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas med utgångspunkt i att ny- eller ombyggnaden färdigställts eller ombildningen genom- förts och utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden.

Förutsättningar för kreditgaranti

3 § Boverket får lämna kreditgaranti till följande kreditgivare:

1.svenska banker, kreditmarknadsföretag, försäkringsföretag och andra företag som erbjuder lån till bostadsbyggande och som står under tillsyn av Finansinspektionen,

2.utländska bankföretag, kreditföretag och försäkringsgivare vars hemland hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är auktoriserade och står under tillsyn i hemlandet, och

SOU 2017:108

Författningsförslag

3. andra utländska bankföretag, kreditföretag och försäkrings- givare som driver verksamhet här i landet genom etablering.

Kreditgaranti lämnas bara till kreditgivare enligt första stycket 1–3 som träffat ett ramavtal med Boverket om kreditprövning och låne- förvaltning i fråga om lån med kreditgaranti.

4 § Kreditgarantin får avse lån till

1.ny- eller ombyggnad av bostäder,

2.ombyggnad av hel eller del av byggnad som inte tidigare an- vänts som bostäder,

3.projekteringskostnader avseende nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt,

4.förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt, och

5.lån som syftar till att minska förlustrisken för tidigare lämnad garanti.

Kreditgaranti för lån till projekteringskostnader enligt första stycket 3 lämnas bara om låntagaren innehar mark med byggrätt eller har ett avtal om markanvisning med en kommun.

Kreditgarantins omfattning

Nybyggnad av bostäder

5 § Vid nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus eller egnahem och ägarlägenheter får kreditgarantin avse högst ett belopp som motsvarar 90 procent av marknadsvärdet.

Om kostnaden för nybyggnaden enligt första stycket överstiger marknadsvärdet, får kreditgaranti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 90 procent av kostnaden för nybyggnaden. Kredit- garantin får i dessa fall dock inte överstiga 22 000 kronor per kvadrat- meter uppvärmd boarea.

Vid nybyggnad av hus med kooperativ hyresrätt får kreditgarantin avse högst ett belopp som motsvarar 95 procent av marknadsvärdet.

Om kostnaden för nybyggnaden enligt tredje stycket överstiger marknadsvärdet, får kreditgaranti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 95 procent av kostnaden för nybyggnaden. Kredit- garantin får i dessa fall dock inte överstiga 22 000 kronor per kvad- ratmeter uppvärmd boarea.

Författningsförslag

SOU 2017:108

Ombyggnad av bostäder

6 § Vid ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus eller egnahem och ägarlägenheter får kreditgarantin avse högst ett belopp som motsvarar 90 procent av den ökning av marknadsvärdet som uppstår genom ombyggnaden.

Om kostnaden för ombyggnaden enligt första stycket överstiger den ökning av marknadsvärdet som ombyggnaden medför, får kredit- garanti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 90 procent av kostnaden för ombyggnaden. Kreditgarantin får i dessa fall dock inte överstiga 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Vid ombyggnad av kooperativ hyresrätt får kreditgarantin avse högst ett belopp som motsvarar 95 procent av den ökning av mark- nadsvärdet som uppstår genom ombyggnaden.

Om kostnaden för ombyggnaden enligt tredje stycket överstiger den ökning av marknadsvärdet som ombyggnaden medför, får kredit- garanti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 95 procent av kostnaden för ombyggnaden. Kreditgarantin får i dessa fall dock inte överstiga 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Projekteringskostnader

7 §	Kreditgaranti som avser lån till projekteringskostnader enligt
4 §	första stycket 3 får inte överstiga ett belopp som motsvarar

90 procent av det beräknade finansieringsbehovet om de planerade bostäderna avser hyresrätt och bostadsrätt. Om de planerade bo- städerna avser kooperativ hyresrätt får kreditgarantin inte överstiga ett belopp som motsvarar 95 procent av det beräknade finansierings- behovet.

Förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt

8 § Vid förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt enligt 4 § första stycket 4 får kreditgarantin avse högst ett belopp som motsvarar 95 procent av marknadsvärdet.

SOU 2017:108

Författningsförslag

Ersättning till kreditgivare

9 § Boverket får ingå avtal som ger kreditgivaren rätt till ersättning för förluster för kapitalfordran

1.vid exekutiv försäljning, med ett belopp som motsvarar skillna- den mellan den garanterade kapitalfordran och det belopp som betalas ut till kreditgivaren med anledning av den exekutiva för- säljningen,

2.vid annan försäljning, med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den garanterade kapitalfordran och det försäljningspris som Boverket godkänt,

3.vid skuldnedskrivning, med ett belopp som motsvarar den skuldnedskrivning som Boverket godkänt.

Avtal om kreditgaranti får även ge kreditgivaren rätt till ersätt- ning för förluster som avser ränta och kostnader. Sådan ersättning får dock inte överstiga 15 procent av det garanterade lånet samt ränta på det garanterade lånet från den dag då fastigheten utmättes, kon- kursansökan gjordes eller de medel deponerades som annars ska fördelas. Räntan beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar den av Riksbanken fastställda och vid varje tid gällande referens- räntan enligt 9 § räntelagen (1975:635), ökad med fyra procenten- heter. Förändringar i referensräntan som inträffar efter upprättandet av sakägarbeteckning ska inte beaktas.

Om det kan antas minska de totala förlusterna för kreditgarantin, får Boverket även i övrigt avtala om ersättning till kreditgivaren.

Eftergift av regressfordran

10 § Boverket får helt eller delvis efterskänka statens regressfordran enligt 10 § förordningen (2011:211) om utlåning och garantier, om låntagaren är på obestånd eller annars saknar utmätningsbara till- gångar och Boverket bedömer att låntagaren inte kommer att kunna betala fordringen senare heller.

För statens fordringar enligt denna förordning ska inte 6 § för- ordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar gälla för Boverket.

Författningsförslag

SOU 2017:108

Övriga bestämmelser

11 § För kreditgarantier enligt denna förordning gäller i övrigt vad som föreskrivs om garantier i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier.

Överklagande

12 § Boverkets beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Bemyndigande

13 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

1.Denna förordning träder i kraft den xx xx 20xx.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.

3.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden i vilka kreditgaranti utfärdats före den xx xx 20xx och som ännu inte har avslutats.

SOU 2017:108

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordning (2011:211) om utlåning och garantier

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2011:211) om ut- låning och garantier ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Denna förordning gäller för utlåning som beslutas av myndig- heter under regeringen, om utlåningen ska finansieras med lån i Riksgäldskontoret, och för garantier som ställs ut av myndigheter under regeringen.

Förordningen gäller inte

1.lån som lämnas till myndigheter under regeringen,

2.lån eller garantier som utfärdas enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut,

3.den statliga insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti,

4.ersättning för förlust enligt lagen (1999:158) om investerarskydd,

5.kapitalgarantier som lämnas till mellanstatliga eller överstatliga finansiella institutioner,

6.ägarkapitalgarantier,

7.lån till företag i form av utvecklingskapital,

8.lån med villkor om att återbetalning ska ske i form av intäkterna av visst projekt,

9. studielån som lämnas enligt

studiestödslagen		(1999:1395),
eller
10. garantier eller			lån	enligt
27 kap.	1 § första	stycket 1 och
2 lagen	(2015:1016)		om	resolu-
tion.

9. studielån som lämnas enligt studiestödslagen (1999:1395),


10. garantier		eller	lån	enligt
27 kap.	1 § första stycket 1 och
2 lagen	(2015:1016)		om	resolu-
tion, eller
11. garantier		enligt		förord-

ningen (20xx:xx) om statlig hyres- förlustgaranti.

Denna förordning träder i kraft den xx xx 20xx.

Författningsförslag

SOU 2017:108

1.5Förslag till

förordning om statlig hyresförlustgaranti

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Förordningens syfte

1 § Statlig hyresförlustgaranti (hyresförlustgarantin) ska främja ny- byggnad av hyresbostäder där behov finns men osäkerhet råder om framtida efterfrågan. Hyresförlustgarantin ska täcka del av förlust som uppkommer då bostadslägenheter inte går att hyra ut.

Statsstöd

2 § Hyresförlustgarantin får lämnas i enlighet med kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Förutsättningar för hyresförlustgaranti

3 § Boverket får lämna hyresförlustgaranti till fastighetsägare eller tomträttshavare (garantitagaren) som genom nybyggnad uppför hyresrätter för egen förvaltning.

Med nybyggnad avses uppförande av hus och tillbyggnad av hus som innebär tillskott av bostäder.

4 § Bostäderna ska uppföras i kommun där befolkningen ökat de senaste tre åren med sammantaget minst två procent, men där be- folkningen dessförinnan minskat under minst fem av tio år. Dessa fem år behöver inte avse en sammanhängande period.

SOU 2017:108 Författningsförslag

5 § Avtal om hyresförlustgaranti ska tecknas senast vid på- börjandet av byggprojektet.

Ett byggprojekt anses vara påbörjat när byggnadsarbetet har påbörjats. Med byggnadsarbete avses grundläggningsarbete.

6 § Vid tecknandet av hyresförlustgarantin ska garantitagaren redo- visa rimliga hyresnivåer. Hyrorna ska fastställas enligt 12 kap. 55 c § jordabalken. Under avtalsperioden får de redovisade hyrorna inte öka mer än hyrorna i genomsnitt på orten.

Belopp och ersättning

7 § Hyresförlustgarantin får lämnas upp till 15 miljoner kronor.

8 § Hyresförlustgarantin täcker 50 procent av utebliven hyra vid varje givet tillfälle. Garantin får infrias tidigast sex månader och senast 15 år efter byggprojektets färdigställande.

Ett byggprojekt anses färdigställt när byggnadsnämnden har beslutat om ett slutbesked enligt 10 kap. 34 § plan- och bygglagen (2010:900) eller ett interimistiskt slutbesked enligt 10 kap. 36 § samma lag.

9 § Garantitagaren har inte rätt till ersättning om denne mot- verkar att lägenheterna i huset hyrs ut eller inte vidtar de åtgärder som behövs för att få lägenheterna uthyrda.

Avtal och villkor

10 § En hyresförlustgaranti får endast beviljas den som bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verk- samhet som garantin avser. En hyresförlustgaranti får vidare endast utfärdas om garantitagaren förväntas fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren.

Avtal om hyresförlustgaranti får inte tecknas med företag i svårigheter som begreppet definieras i punkt 20 i Europeiska kom- missionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter.

Författningsförslag

SOU 2017:108

11 § Villkoren för hyresförlustgarantier ska utformas med hänsyn till statens risk samt för att tillvarata statens rätt och säkerställa behovet av kontroll och uppföljning. I syfte att begränsa statens risk ska villkor eftersträvas som begränsar dels möjligheten att använda hyresförlustgarantin för annat än avsedda syften, dels möjligheten att i efterhand vidta åtgärder som ökar risken eller den förväntade kostnaden för hyresförlustgarantin.

Villkoren ska innehålla en skyldighet för garantitagaren att lämna de uppgifter som behövs för uppföljning enligt 23 §.

12 § Villkoren för en hyresförlustgaranti ska regleras genom ett avtal mellan garantitagaren och staten genom den myndighet som beslutar om garantin.

Avtal om hyresförlustgaranti ska innehålla de uppgifter som följer av artikel 3.1 i kommissionens förordning (EU) nr 360/2012.

13 § Avtal om hyresförlustgaranti som grundar sig på kom- missionens förordning (EU) nr 360/2012 får endast beviljas ett före- tag som lämnat en skriftlig redogörelse för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget fått under de två föregående beskattnings- åren och det innevarande beskattningsåret.

Riskbedömning

14 § Innan en hyresförlustgaranti eller en särskilt avgränsad grupp av hyresförlustgarantier beviljas, ska en bedömning göras av statens risk. Bedömningen ska inkludera en beräkning av den förväntade förlusten och dokumenteras i en rapport.

Avgifter

15 § En garantiavgift ska tas ut för varje hyresförlustgaranti eller särskilt avgränsad grupp av hyresförlustgarantier som motsvarar statens förväntade förlust.

Garantiavgiften betalas av garantitagaren. Boverket får dock i mån av medel ta ut en del av avgiften för hyresförlustgarantin från anslagsmedel.

SOU 2017:108

Författningsförslag

16 § Med statens förväntade förlust för hyresförlustgarantin avses den förlust som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolik- heten för att staten måste infria garantin.

17 § Utöver vad som följer av 15 § om garantiavgift ska en admi- nistrativ avgift tas ut av garantitagaren. Avgiften ska täcka Boverkets administrationskostnader för hyresförlustgarantierna. Boverket får ta ut avgiften samtidigt med garantiavgiften.

Den administrativa avgiften disponeras av Boverket.

18 § Storleken på de avgifter Boverket ska ta ut enligt denna för- ordning bestäms av verket. Avgifternas storlek ska framgå av vill- koren för hyresförlustgarantin.

Den del av garantiavgiften som överstiger kostnaden för den förväntade förlusten ska redovisas mot en inkomsttitel på statens budget.

Uppsägning av avtal

19 § Boverket får säga upp avtalet om hyresförlustgarantin om garantitagaren inte betalar avgiften för garantin.

Garantitagaren får säga upp avtalet om hyresförlustgarantin när som helst under avtalsperioden.

Återbetalning och återkrav

20 § Garantitagaren är återbetalningsskyldig om

1.garantitagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att ersättningen har beviljats på felaktig grund eller med för högt belopp,

2.ersättningen av något annat skäl har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp och garantitagaren borde ha insett detta,

3.ersättningen helt eller delvis inte har använts för det syfte som anges i 1 §, eller

4.villkor i avtalet om ersättning inte har följts.

Författningsförslag

SOU 2017:108

21 § Om en garantitagare är återbetalningsskyldig enligt 20 §, ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka ersättningen. Om det finns särskilda skäl för det, får Boverket efterge ett återkrav helt eller delvis.

22 § Om en garantitagare visar sig inte ha varit berättigad till ersättning och den lämnade ersättningen därför ska återbetalas, ska ränta tas ut enligt räntelagen (1975:635). Räntekravet får sättas ned om det finns särskilda skäl.

Uppföljning och bevakning

23 § Boverket ska löpande följa upp och bevaka statens intresse av- seende de hyresförlustgarantier verket förvaltar enligt 27 §. Boverket ska löpande göra bedömningar av risken för skadefall.

24 § Boverket ska föra de register som avses i artikel 3.3 i kom- missionens förordning (EU) nr 360/2012. Registren ska innehålla de uppgifter som krävs för att det ska vara möjligt att fastställa att vill- koren i förordningen (EU) nr 360/2012 har iakttagits.

Uppgifterna ska bevaras i tio år från den dag då hyresförlust- garantin tecknades.

Garantireserv

25 § Boverket ska ha en garantireserv för att täcka de förväntade förluster som kan uppstå med anledning av lämnade hyresförlust- garantier. Garantireserven får endast belastas med de infriade garan- tierna som hör till reserven.

Till garantireserven ska det kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som garantierna kan ge upphov till. Regeringen beslutar för varje reserv om krediten och dess storlek.

SOU 2017:108

Författningsförslag

26 § Till garantireserven ska följande medel föras:

1.den del av garantiavgifterna som motsvarar statens förväntade förlust,

2.anslagsmedel som regeringen tilldelat Boverket för att täcka statens förväntade förlust avseende en garanti, och

3.återvinningar avseende garantier.

Boverket förvaltar garantireserven. Garantireserv ska placeras på ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Placeringen ska ske på ett avistakonto eller med en löptid som motsvarar de garantier som hör till reserven.

Förvaltning och uppgiftsskyldighet

27 § Boverket förvaltar de hyresförlustgarantier verket har beslutat om.

28 § Boverket ska i enlighet med förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag redovisa de hyresförslutgarantier som verket förvaltar och löpande göra avsättningar för förväntade förluster avseende dessa.

29 § Boverket ska senast den 15 februari varje år till Riksgälds- kontoret redovisa

1.hur myndigheten har utnyttjat de garantiramar som regeringen har beslutat om,

2.vilka tillgångar som finns i garantiverksamheten för hyres- förlustgarantierna, och

3.förväntade förluster och väsentliga risker avseende utestående hyresförlustgarantier.

Redovisningen ska motsvara det underlag Riksgäldskontoret behöver enligt 4 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredo- visning för staten.

Författningsförslag

SOU 2017:108

Överklagande

30 § Boverkets beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Bemyndigande

31 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den xx xx 20xx.

SOU 2017:108

Författningsförslag

1.6Förslag till

förordning om startbidrag till byggemenskaper

Härigenom föreskrivs följande.

Stödets syfte

1 § Statligt stöd enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till byggemenskaper för finansiering av initiala projekt- kostnader i samband med anordnande av bostäder.

Innebörden av vissa uttryck

2 § Med byggemenskap avses i denna förordning en ekonomisk förening som bildats i syfte att gemensamt planera, låta bygga och flytta in i ett eller flera hus.

3 § Med initiala projektkostnader avses i denna förordning kost- nader i projektet fram till att byggkredit lämnas.

4 § Anordnande av bostäder kan ske genom nybyggnad, tillbygg- nad eller ombyggnad av hel eller del av byggnad som tidigare använts för annat ändamål än bostäder.

Förutsättningar för stöd

5 § Stöd får ges om

1.insatsen från respektive medlem i föreningen uppgår till minst 10 000 kronor,

2.det finns en markanvisning eller motsvarande avtal med fastig- hetsägare, och

3.det finns en redogörelse för projektet och en budget för initiala projektkostnader.

Antalet medlemmar som betalar insats enligt första stycket 1 bör motsvara antalet lägenheter i det planerade huset eller de planerade husen.

Författningsförslag

SOU 2017:108

6 § Stöd får inte lämnas till företag i svårigheter som begreppet definieras i punkt 20 i Europeiska kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter.

7 § Stödet lämnas som stöd av mindre betydelse enligt kommis- sionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse och får lämnas endast med de begränsningar som följer av kommissionens för- ordning.

Stödets storlek

8 § Stödet får uppgå till beräknade initiala projektkostnader. Stödet får dock inte överstiga 300 000 kronor per stödmottagare. Vid be- dömningen av stödets storlek måste stödet stå i rimlig proportion till antalet betalda insatser.

Prövning av ett stödärende

9 § Frågor om stöd prövas av Boverket.

10 § En ansökan om stöd ska ha kommit in till Boverket senast den 1 november 2022.

11 § Om Boverket anser att stöd ska ges, ska verket bestämma stödets storlek.

12 § Ett beslut om stöd ska förenas med villkor

1.om vid vilken tidpunkt stödmottagaren senast ska ansöka om resterande utbetalning enligt 13 §,

2.om vilka handlingar som ska bifogas ansökan om resterande utbetalning, och

3.för att tillgodose syftet med stödet.

SOU 2017:108

Författningsförslag

Utbetalning av stöd

13 § Den första utbetalningen av stödet görs med högst 75 procent av det beslutade stödet till stödmottagaren i samband med att beslut om stöd har fattats av Boverket. Resterande utbetalning görs efter ansökan av stödmottagaren.

Till ansökan om resterande utbetalning ska stödmottagaren bifoga fakturor och en redogörelse för hur arbetet har bedrivits och vilka resultat som uppnåtts.

En sådan ansökan ska ha kommit in till Boverket senast den 1 november 2023.

Återbetalning och återkrav

14 § Stödmottagaren är återbetalningsskyldig om

1.den som sökt eller tagit emot stödet genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stödet har beviljats på felaktig grund eller med för högt belopp,

2.stödet av något annat skäl har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.stödet helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det syfte som anges i 1 §, eller

4.villkor i beslutet om stöd inte har följts.

15 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 14 §, ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl för det, får Boverket efterge ett återkrav helt eller delvis.

16 § Om en stödmottagare visar sig inte vara berättigad till ett stödbelopp och ett utbetalat stödbelopp därför ska återbetalas, ska ränta tas ut enligt räntelagen (1975:635). Räntekravet får sättas ned om det finns särskilda skäl.

Författningsförslag

SOU 2017:108

Överklagande

17 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om att inte betala ut resterande stöd enligt 13 § får dock inte överklagas.

Uppföljning och utvärdering

18 § Boverket ska följa upp och utvärdera stödet och senast den 31 december 2024 redovisa detta i en rapport till regeringen.

19 § Stödmottagaren ska lämna de uppgifter till Boverket som behövs för en sådan uppföljning och utvärdering som avses i 18 §.

20 § Boverket ska föra ett register över de stöd som lämnats enligt denna förordning. Ett sådant register ska innehålla de uppgifter som behövs för att det ska vara möjligt att fastställa att de villkor för stöd som anges i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 är upp- fyllda.

Uppgifterna i registret ska bevaras i tio år från den dag då stödet beslutades.

Bemyndigande

21 § Boverket får meddela

1.föreskrifter om förfarandet i stödärenden,

2.föreskrifter om de handlingar och den övriga utredning som ska bifogas ansökan om stöd och ansökan om resterande utbetal- ning, och

3.ytterligare föreskrifter om verkställigheten av denna för- ordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2 Utgångspunkter

2.1.1Bakgrund och syfte

Utredningens syfte är enligt direktivet att skapa förbättrade finansi- eringsförutsättningar för ny- och ombyggnad av bostäder, så att problem med finansieringen inte ska stå i vägen för en önskad volym på bostadsbyggandet. Direktiven tar fasta på rätten till bostad som en viktig del av det svenska välfärdssamhället och statens ansvar för att säkerställa att marknaden för finansiering av bostadsbyggandet fungerar effektivt. Regeringen hänvisar också till den snabba befolk- ningsökningen med åtföljande behov av fler bostäder, som gör det särskilt angeläget att bostadsfinansieringen fungerar väl.

2.1.2Uppdrag

I uppdraget ligger att utvärdera de nuvarande statliga kreditgaranti- erna för lån till bostadsbyggande och att om det behövs föreslå för- ändringar i garantisystemet. Utredningen ska enligt direktivet även ta fram förslag till ett system med förmånliga statliga topplån för att underlätta finansieringen av nyproduktion av hyresbostäder och bostäder för studerande. Utredningen ska också analysera om det finns andra åtgärder som kan förbättra de långsiktiga finansierings- förutsättningarna för ny- och ombyggnad av bostäder och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till sådana åtgärder.

Som underlag för eventuella förslag till åtgärder ska utredningen utvärdera erfarenheterna från tidigare statliga bostadsfinansierings- system, undersöka vad forskning har att tillföra om effekten av olika garantikonstruktioner och andra offentliga verktyg samt ta del av erfarenheter från andra länder.

Utgångspunkter

SOU 2017:108

Fyra särskilda fokusområden

Regeringen pekar i direktiven på fyra särskilda fokusområden. För det första måste det finnas en fungerande bostadsfinansiering även under tider med ekonomisk instabilitet. För det andra behöver svaga bostadsmarknader uppmärksammas särskilt när det gäller svårigheter att få finansiering för bostadsbyggande. För det tredje bör det under- sökas om det är speciellt de mindre byggaktörernas finansieringsför- utsättningar som kan behöva stärkas. Det fjärde fokusområdet, slut- ligen, är finansieringen av hyresbostäder och bostäder för studerande.

2.1.3Avgränsning av uppdraget

Utredningen är inriktad på bostadspolitiska åtgärder som skulle kunna underlätta finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder.

Finansieringssvårigheter är ett av flera hinder

Det finns mycket annat som vid sidan av svårigheter med finan- sieringen kan utgöra hinder för bostadsbyggande. Bland annat brukar höga produktionskostnader, brist på arbetskraft, ont om mark i attraktiva lägen samt hyressättningssystemet lyftas fram. Sådana faktorer kan ha samband med finansieringen men ligger utanför ramen för denna utredning.

Finansieringssvårigheter eller lönsamhetsproblem?

Om ett projekt inte är lönsamt är det i grunden inte finansieringen som är problemet. Om projektet ska kunna genomföras, trots att det inte bedöms som lönsamt, krävs ett investeringsstöd eller andra åtgärder som antingen sänker kostnaderna eller ökar intäkterna. Men beroende på hur ett investeringsstöd är utformat kan även förut- sättningarna för att få extern finansiering påverkas. I praktiken är det svårt att dra en skarp linje mellan finansieringssvårigheter och lön- samhetsproblem.

SOU 2017:108

Utgångspunkter

Inriktning på produktionsorienterade styrmedel

Utredningen är begränsad till produktionsinriktade styrmedel. För- ändringar i villkoren för hushållen, t.ex. vad gäller beskattning, bostadsbidrag eller bosparande kan påverka efterfrågan och därmed lönsamheten och skulle i förlängningen kunna ha betydelse för finansieringsförutsättningarna för ny- och ombyggnad. Men dessa frågor ligger, liksom de ramar som följer av bruksvärdesystemet, utanför den här utredningens mandat.

Såväl ombyggnad som nyproduktion

Utredningen avser finansiering av såväl ombyggnad som nypro- duktion. Mot bakgrund av att syftet ytterst är att få fram fler bo- städer gäller det främst ombyggnad som ger ett tillskott av bostäder, som när lokaler eller vindar byggs om till bostäder, men även upp- rustning och renovering av det befintliga beståndet kan ha betydelse för bostadsförsörjningen.

2.1.4Utredningsarbetet

Utredningen, som har kallat sig Utredningen om förbättrad bostads- finansiering, har genom egna möten och deltagande i andras arrange- mang m.m. haft kontakt med banker och andra kreditgivare, kom- munala bostadsbolag och privata byggaktörer, revisorer och värderare, kommuner, länsstyrelser, forskare samt relevanta intresseorganisa- tioner. Utredningen har samrått med berörda statliga myndigheter, särskilt Boverket, Riksgälden och Finansinspektionen. Kontakt har tagits med närliggande pågående utredningar, t.ex. N 2016:02 Utred- ningen om energisparlån och N 2017:04 Utredningen om kommunal planering för bostäder.

Till utredningen har knutits en expertgrupp, bestående av: Kristin Ekblad, chefsanalytiker, Kommuninvest i Sverige AB, Gert Eriksson, senior advisor, Exportkreditnämnden, Ann-Christine Hagelin, senior kreditriskanalytiker, Riksgälden, Maria Heymowska, nationellt utvecklingsansvarig för bostadsstöd, länsstyrelsen i Stockholms län, Monika Hjeds Löfmark, utredare, Ekonomistyrningsverket, Frida Jonsson, civilekonom, Boverket, Fredrik Kopsch, universitetslektor i

Utgångspunkter

SOU 2017:108

fastighetsvetenskap, Lunds Universitet, LTH, Olof Netzell, risk- expert, Finansinspektionen, Roger Söderström, bolagsjurist, SBAB, samt Stig Westerdahl, docent och lektor i företagsekonomi, Malmö Högskola. Fyra möten har hållits med expertgruppen, vars med- lemmar även har bidragit med underlag och synpunkter under ut- redningens gång.

Beskrivningen av förekommande finansieringssvårigheter samt utredningens överväganden och förslag till åtgärder har diskuterats i en referensgrupp. Tre möten har hållits med referensgruppen, som har bestått av representanter från berörda intresseorganisationer: Bankföreningen, Fastighetsägarna, HSB, Hyresgästföreningen, Riks- byggen, Sabo, SKL, Småkom, Sparbankernas riksförbund och Student- bostadsföretagen. Enskilda deltagare har även bidragit med underlag och synpunkter från sin organisation.

2.1.5Disposition och läsanvisning

Utredningens författningsförslag finns i kapitel 1 och författnings- kommentarerna i det sista kapitlet, kapitel 12.

Här i kapitel 2 återges utgångspunkterna för utredningen – upp- drag, syfte och avgränsningar. Här finns även definitioner av nyckel- begrepp och en sammanställning av angränsande utredningar.

Utredningens slutliga överväganden och förslag till åtgärder sam- manfattas i kapitel 3, följt av en konsekvensanalys och förslag till finansiering i kapitel 4.

Underlaget för betänkandet redovisas i kapitel 5–10 och inleds i kapitel 5 med en teoretisk bakgrund i form av en översikt över kun- skapsläget vad gäller bostadspolitiska interventioner. Kapitel 6 ger sedan en bild av de övergripande förutsättningarna för finansiering av bostadsbyggande – byggaktörerna och vad som ska finansieras, möjliga kreditgivare samt principer för avkastningskrav och marknads- värdering.

I kapitel 7 redovisas vad utredningen funnit när det gäller problem och svårigheter vid finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder och i kapitel 8 analyseras och utvärderas de nuvarande statliga kredit- garantierna. Där finns också en diskussion av befintliga investerings- stöd till hyresbostäder och bostäder för studenter, utifrån stödets roll i finansieringen.

SOU 2017:108

Utgångspunkter

I kapitel 9 beskrivs kortfattat hur statens engagemang i bostads- finansieringen i Sverige har sett ut de senaste 50 åren medan kapi- tel 10 ger en internationell utblick, med aktuella trender och exempel från flera länder.

I kapitel 11 sammanfattas och analyseras underlag och bedöm- ningar från kapitel 5–10, utifrån genomförbarhet och möjlig effekt.

2.1.6Definition av nyckelbegrepp

Boarea (BOA) utgörs av utrymmen ovan mark, inrättade för boende.

Bostadsbyggande omfattar här såväl ombyggnad som nyproduktion av bostäder.

Byggaktör används här synonymt med byggherre, som enligt plan- och bygglagen är den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten, normalt sett fastighetsägaren. I samma betydelse används även begreppen projektutvecklare och bostadsutvecklare.

Byggherrekostnader: anskaffning av mark (inklusive exploaterings- kostnader och marksanering), avgifter för bygglov och anslutningar, projektörer, egen projektledning och kontroll, finansiering under byggtiden, samt försäljningskostnader och uthyrning.1

Byggkostnad består av kostnader för byggnadsarbeten, inklusive material, maskiner, transporter, löner, grundläggning och installatio- ner samt planering och arbetsledning under byggtiden.2 (Se även pro- duktionskostnad.)

Byggkredit är en beviljad kredit för att löpande kunna betala de kostnader som uppstår under byggtiden. I branschen och av banker används olika varianter av begreppet synonymt: byggkreditiv, bygg- nadskredit och byggnadskreditiv.

1BI: Bostadsbyggande – begrepp och kostnader.

2Ibid.

Utgångspunkter

SOU 2017:108

Direktavkastning = årlig avkastning på en investering, mäts som driftnetto dividerat med marknadsvärde. Till skillnad från i total- avkastning ingår inte värdestegringen på fastigheten.

Emission = utfärdande av obligationer för försäljning.

Fastighetslån eller slutfinansiering eller, för egnahem, bolån, avser det lån som tas när byggprojektet är klart.

Kreditgaranti är ett borgensåtagande, som innebär att exempelvis staten garanterar att lånebeloppet återbetalas

Marknadsvärde är ett för denna utredning centralt begrepp, som förklaras i avsnitt 6.6.

Obligationer är räntebärande skuldebrev, som intygar att inne- havaren har lånat ut pengar till den som utfärdat – emitterat – obliga- tionen, t.ex. staten.

Ombyggnad: Begreppet används här i dess allmänna betydelse, inkluderande renovering och upprustning, och alltså inte med den snävare definition som finns i plan- och bygglagen, där begreppet endast avser ombyggnader som innebär en påtaglig förnyelse.

Produktionskostnad består av byggkostnad och byggherrekostnad, inklusive mark och avgifter samt moms.3

Risk är ett för denna utredning centralt begrepp, som förklaras i avsnitt 6.6.

2.1.7Angränsande utredningar

En rad andra aktuella statliga utredningar eller förslag angränsar till den här utredningen. De nämns här upplysningsvis, eftersom för- slagen i dessa andra utredningar kan komma att påverka de finan- siella förutsättningarna för bostadsbyggande.

3 BI: Bostadsbyggande – begrepp och kostnader.

SOU 2017:108

Utgångspunkter

Skärpt amorteringskrav för hushåll med höga skuldkvoter

Finansinspektionen föreslår ett skärpt amorteringskrav för hushåll med höga skuldkvoter. Förslaget föreslås träda i kraft mars 2018, och innebär en ändring i befintlig föreskrift FFFS 2016:16, Fi dnr 17-9236.

Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet

Utredningen om vissa frågor inom fastighets- och stämpel-skatte- området lämnade sitt betänkande under mars 2017, SOU 2017:27. Utredarens uppdrag har varit att bland annat utreda de samhälls- ekonomiska effekterna av möjligheten att skattefritt sälja fastigheter i paketerad form.

Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet

Företagsskattekommittén lämnade sitt slutbetänkande under juni 2014, SOU 2014:40. Kommitténs uppdrag har varit att lämna förslag på ett nytt system för beskattning av bolag – föreslagna regler ska öka den skattemässiga neutraliteten mellan eget och lånat kapital, och om möjligt ersätta de nuvarande reglerna för ränteavdrags- begränsningar.

EU och kommunernas bostadpolitik

Utredningen EU & kommunernas bostadspolitik lämnade sitt betänkande under juni 2015, SOU 2015:58. Utredningens uppdrag har varit att utreda behovet av stöd till bostadsföretag på svaga marknader och kommunernas förutsättningar att bedriva en bostads- politik som möjliggör att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Utredningen skulle också utreda behovet av mer förmånliga kreditgarantider för hushåll som vill investera i egnahem på lands- bygden.

För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd

Parlamentariska landsbygdskommittén lämnade sitt slutbetänkande under januari 2017, SOU 2017:1. Uppdraget har varit att lämna för- slag till en sammanhållen politik för långsiktigt hållbar utveckling i Sveriges landsbygder. Ifråga om samhällsplanering och bostads- politik har kommittén formulerat följande mål: bosättning i lands- bygderna ska underlättas samt en samhällsplanering som underlättar

Utgångspunkter

SOU 2017:108

landsbygdernas utveckling. Till målen finns kopplat tre förslag varav ett avser särskilda landsbygdslån.

Plats för fler som bygger mer

Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande har lämnat sitt betänkande under december 2015, SOU 2015:105. Utred- ningens uppdrag har varit att undersöka förutsättningar för en bättre konkurrens, så att utbudet av nya bostäder långsiktigt kan anpassas till efterfrågan, och vid behov föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrensen.

Stärkt ställning för hyresgäster

Hyresgästutredningen har lämnat sitt betänkande under mars 2017, SOU 2017:33. Utredningen har undersökt hur reglerna om hyres- gästers inflytande vid ombyggnad tillämpas, och övervägt om hyres- gästernas inflytande bör stärkas.

Utredningen om kommunal planering för bostäder

Regeringen har i direktiv 2017:12 gett i uppdrag att lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet framtagna av Boverket ska fördelas på kommunerna. I tilläggsdirektiv 2017:85 har ytter- ligare uppdrag tillkommit, bland annat ska utredningen kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehovet hos grupper med svag ställning på bostadsmarkna- den ur ett lokalt och regionalt perspektiv.

Energisparlåneutredningen

Utredningen om energisparlån, N 2016:02, utreder förutsättningarna för att införa statliga energisparlån i Sverige, och analyserar även möjligheterna att med hjälp av kreditgarantier eller bidrag få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen.

3 Överväganden och förslag

Här sammanfattas de överväganden som gjorts och utredningens slutliga förslag. En övergripande målsättning är att underlätta finan- siering utan att bidra till en oansvarig riskhantering. En strävan är också att undvika krångliga regler och så långt det går samordna föreslagna åtgärder med varandra och med närliggande regelverk. Utredningen ser åtgärderna som ett led i en ökad beredskap inför tider med mer begränsad tillgång till finansiering.

3.1Statliga kreditgarantier 2.0

Utredningens bedömning är att statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande har en viktig funktion att fylla, framförallt för mindre aktörer och på svagare marknader och i synnerhet i sämre konjunkturlägen. En förutsättning är att låntagaren har återbetal- ningsförmåga och att det finns en efterfrågan på bostäderna till det pris de kommer att betinga. De statliga kreditgarantierna kan hantera kreditrisker men inte olönsamma investeringar. Syftet med de för- ändringar som utredningen föreslår är att tillämpningsområdet ska breddas, utan inslag av subvention. Vi bedömer att kreditgarantierna genom föreslagna ändringar kommer att bli mer attraktiva och i högre utsträckning kunna underlätta finansiering av ny- och om- byggnad av bostäder.

Utredningen bedömer också att regelverket behöver bli tydligare och mer logiskt uppbyggt. Med en ny och moderniserad förordning blir det också lättare att nå ut med information om förändringarna och öka medvetenheten om kreditgarantierna hos berörda aktörer. I stället för att föreslå ändringar i den nuvarande förordningen presenterar utredningen därför ett förslag till helt ny förordning, med följande nya inslag.

Överväganden och förslag

SOU 2017:108

3.1.1Kreditgaranti för lån till ombyggnad och renovering

Utredningens förslag: Kreditgaranti ska kunna lämnas för ombyggnad utan krav på påtaglig förnyelse samt för renovering och upprustning av bostadsfastigheter.

För att nuvarande kreditgaranti ska kunna utgå för lån till om- byggnad måste ombyggnaden innebära en ”påtaglig förnyelse”, typiskt sett att antalet lägenheter ökar. Installation av hiss har t.ex. hittills inte räknats som påtaglig förnyelse, inte heller renovering och upp- rustning av befintliga bostäder. För att kunna möta bostadsbehovet till följd av ett ökat antal äldre personer i befolkningen anser utred- ningen att statlig kreditgaranti bör kunna lämnas även för lån till sådant som tillgänglighetsförbättrande åtgärder i gemensamma ut- rymmen i flerbostadshus. Kreditgarantierna borde också kunna spela en viss roll i förhållande till behovet av renovering och upprustning av 1960- och 70-talens flerbostadshus. Utredningen föreslår att kreditgaranti även ska kunna lämnas för lån till renovering och upp- rustning, utan inskränkning vad gäller typ av åtgärder. Lånet får dock inte avse underhåll.

Enligt den nuvarande kreditgarantiförordningen 1 § 2 får kredit- garanti ges för lån till ombyggnad av lokaler m.m. som ger ett till- skott av ägarlägenheter. Utredningen föreslår att begränsningen till ägarlägenheter tas bort.

Utredningens bedömning är att dessa åtgärder kan skapa möjlig- heter att få lån till projekt som bedöms lönsamma men som annars inte hade fått lån. Det kan t.ex. bidra till att öka tillgången på bostäder med god tillgänglighet för personer med nedsatt rörlighet. Framförallt kan en kreditgaranti för lån till renovering fylla en funk- tion i kombination med en eventuell tillfällig subvention, t.ex. en skatteförmån eller ett investeringsstöd, som sänker lånebehovet.

SOU 2017:108

Överväganden och förslag

3.1.2Kreditgaranti för lån till kostnader under projekteringen

Utredningens förslag: Kreditgaranti ska kunna lämnas för lån till projekteringskostnader avseende nybyggnad av bostäder, om lån- tagaren innehar mark med byggrätt eller har ett avtal om mark- anvisning med en kommun. Garantin får omfatta 90 procent av finansieringsbehovet i fråga om hyres- eller bostadsrätt och 95 pro- cent av finansieringsbehovet om det gäller kooperativ hyresrätt.

Det är ofta svårt att få lån för utgifter i projekteringsskedet. De nuvarande statliga kreditgarantierna lämnas inte för lån till utgifter innan byggstart. Om kommunen vill underlätta för mindre aktörer kan problemet delvis lösas genom att kommunen väntar med att ta betalt för sina tjänster – och för marken – till dess att byggkrediten kan lyftas. Men andra kostnader, t.ex. för arkitektritningar, projek- tering av el och vvs samt geoteknisk undersökning, kan uppgå till stora belopp, vilket kan utgöra ett problem för mindre aktörer.

Kreditgarantisystemet är självfinansierande genom de avgifter som tas ut, och utredningen menar att kreditgaranti även bör kunna avse lån till projekteringskostnader. Utredningen har fått indika- tioner på att en möjlighet till statlig kreditgaranti skulle kunna öka möjligheterna att få lån till kostnader under projekteringsfasen. Utredningen har övervägt att begränsa möjligheten att få kredit- garanti till en lägre del av projekteringskostnaden än vad som gäller för kreditgarantier i övrigt, eller en mindre del av lånet, men funnit att det inte behövs, eftersom kreditgivaren för denna typ av lån kommer alltid att kräva en viss, förmodligen ganska hög, egeninsats. För att minimera risken för att projektet inte blir av och låntagaren därmed inte kan återbetala lånet, bör garantin däremot kopplas till att låntagaren, dvs. projektutvecklaren, har mark med byggrätt eller ett markanvisningsavtal med kommunen.

Överväganden och förslag

SOU 2017:108

3.1.3Höjt schablonbelopp vid låga marknadsvärden

Utredningens förslag: Det nuvarande schablonbeloppet för pro- duktionskostnad höjs från 16 000 till 22 000 kronor per kvadrat- meter uppvärmd boarea när det gäller nyproduktion. Det tydlig- görs att detta även gäller kooperativ hyresrätt.

Kreditgaranti kan normalt sett lämnas för 90 procent av marknads- värdet på fastigheten efter färdigställandet. Vid låga marknadsvärden kan Boverket i stället medge en garanti för ett lån på upp till 90 procent av produktionskostnaden, men bara upp till ett schablon- belopp på 16 000 kronor per kvadratmeter. Detta schablonbelopp har inte ändrats sedan 2012, då den här möjligheten infördes, och ter sig idag mycket lågt i förhållande till aktuella produktionskostna- der. Utredningen föreslår att nivån på schablonvärdet ändras till 22 000 kronor per kvadratmeter när det gäller nyproduktion. Garan- tins omfattning kommer även fortsättningsvis att begränsas av hur stort lån som projektutvecklaren kan få.

Med utformningen av den nuvarande förordningen faller koope- rativ hyresrätt utanför möjligheten att få en garanti beräknad på produktionskostnaden. I den föreslagna nya förordningen tydlig- görs att detta även gäller kooperativ hyresrätt och att garantin då kan lämnas för 95 procent av produktionskostnaden upp till samma schablonbelopp.

Det har anförts att en höjning av schablonbeloppet skulle komma i konflikt med bolånetaket för egnahem, men garantin kan aldrig omfatta ett större belopp än lånet, så någon sådan konflikt uppstår aldrig i praktiken.

3.1.4Omdefinierad krets av kreditgivare

Utredningens förslag: Avgränsningen av vilka långivare som kan teckna avtal om kreditgaranti utvidgas till att gälla även andra företag som erbjuder lån till bostadsbyggande och som står under tillsyn av Finansinspektionen.

SOU 2017:108

Överväganden och förslag

Avgränsningen av vilka aktörer som kan komma i fråga för en kreditgaranti görs i nuvarande förordning genom en egen definition av begreppet kreditinstitut, varmed avses banker, kreditmarknads- företag och försäkringsföretag. Definitionen har, utan att det fram- går i förordningen, kommit att avse kreditgivare som står under till- syn av Finansinspektionen. Utredningen har övervägt att vidga kret- sen av tänkbara aktörer som ska ges möjlighet att teckna ramavtal med Boverket om kreditgaranti. Samtidigt menar vi att det är mindre lämpligt att i förordningen utgå från begreppet kreditinstitut, i en annan bemärkelse än i närliggande regelverk. Utredningen föreslår begreppet kreditgivare i stället.

Att släppa kravet på tillsyn av Finansinspektionen skulle ställa stora krav på Boverket att bedöma om långivaren uppfyller kravet på redbarhet enligt utlånings- och garantiförordningen. Utredningen menar därför att kravet på Finansinspektionens tillsyn bör kvarstå och tydliggöras i förordningen, men att möjligheten att teckna avtal om kreditgaranti bör utvidgas något till att avse även andra företag som erbjuder lån till bostadsbyggande och som står under Finans- inspektionens tillsyn.

3.1.5Möjliga förbättringar av nuvarande garantier

Utredningens förslag: Boverket får i uppdrag att se över kredit- garantiverksamheten med sikte på att kunna hålla lägre avgifter, arbeta med avgiftsklasser och ge tidigare besked om garanti- avgiftens storlek, samt följa bankens marknadsvärdering och för- tydliga garantins värde. Finansinspektionen får i uppdrag att klar- göra garantins effekt på kapitaltäckningskravet.

Utredningen ser även möjligheter att förbättra kreditgarantierna inom ramen för nuvarande förordning och anser att:

•Boverket bör överväga om det går att ge besked om avgiften i ett tidigare skede, vilket skulle underlätta för projektutvecklare med små marginaler.

•Boverket skulle kunna se över avgiftsmodellen med sikte på att kunna hålla lägre avgifter och, förutsatt att omfattningen av garanti- givningen ökar, överväga att införa avgiftsklasser. Det skulle öka

Överväganden och förslag

SOU 2017:108

förutsägbarheten och möjligheterna att räkna på effekten av garantin.

•I de fall kreditgivaren bedömer marknadsvärdet som högre än vad Boverket gör, bör Boverket, om inte särskilda skäl föreligger, utgå från bankens bedömning.

•Boverket bör förtydliga ramavtalen när det gäller värdet av garan- tin vid kreditprövningen.

•Finansinspektionen bör reda ut oklarheterna kring garantins effekt på kapitaltäckningskraven.

3.2Marknadskompletterande topplån via Almi

Utredningens förslag: Almi får i uppdrag att hantera marknads- kompletterande statliga topplån utan subvention för ny- och om- byggnad av bostäder med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt.

Topplånet ska lämnas utifrån en bedömning av byggaktörens återbetalningsförmåga och projektets förutsättningar och högst avse 80 procent av det beräknade finansieringsbehovet, såvida det inte finns särskilda skäl för en högre belåningsgrad. Normalt kommer belåningsgraden att vara väsentligt lägre, eftersom byggaktören först ska ha uttömt möjligheterna att få bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden.

De kontakter utredningen har haft visar att såväl mindre aktörer som aktörer på svaga bostadsmarknader har problem att klara bankens krav på eget kapital. Det uppstår ett finansiellt gap mellan hur mycket det kostar att bygga och hur mycket det går att få lån till. Statliga topplån skulle ge en högre sammanlagd belåningsgrad och därmed minska kravet på eget kapital. Det skulle kunna ha betydelse för t.ex. följande bostadsförsörjningsfrågor:

•Nyproduktion av hyresrätter på svagare marknader, där det finns ett dokumenterat behov av nya bostäder men det inte går att få tillräcklig belåning på rimliga villkor.

SOU 2017:108

Överväganden och förslag

•Renovering och upprustning av hyresbostäder i socioekonomiskt svaga bostadsområden.

•Tillgång till finansiering för bostadsbyggande vid lågkonjunktur och finansiella kriser.

Utredningen har övervägt olika alternativ till avgränsning av och förutsättningar för statliga topplån för bostadsbyggande, liksom olika sätt att allokera medel för statliga topplån och vilken instans som ska hantera en sådan kreditgivning. Utredningen föreslår att Almi Företagspartner AB (Almi) får i uppdrag att hantera mark- nadskompletterande statliga topplån för ny- och ombyggnad av bo- städer med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt.

Utredningen föreslår att Almi får utökade anslag för den organi- sations- och kompetensutveckling som behövs för att hantera ut- låning till bostadsbyggande.

Den lösning utredningen har landat i innebär marknadskomplet- terande topplån utan inslag av subvention, en långivning som inte konkurrerar med annan kreditgivning. Villkoren för lånen ska an- sluta till Almis nuvarande långivning, och fastställas utifrån en be- dömning av byggaktörens återbetalningsförmåga och byggprojektets förutsättningar och få täcka högst 80 procent av det beräknade finansieringsbehovet, såvida det inte finns särskilda skäl för en högre belåningsgrad. Detta upplägg innebär att det är mer fördelaktigt att lösa finansieringen med bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden och därmed föreligger ingen risk för otillbörlig konkurrens från det offentliga eller för överutnyttjande.

Eftersom det inte handlar om en subvention behövs inte någon begränsning i form av att kommunen ska visa på behovet av bo- städerna eller några restriktioner när det gäller hyresnivåer eller fördelning av bostäderna.

Utredningen har övervägt om även egnahem ska omfattas men menar att staten inte bör medverka till att enskilda hushåll skuld- sätter sig över marknadsvärdet på huset. Det skulle dessutom kräva att man införde ett undantag från det nyligen införda bolånetaket. Utredningen har också övervägt att inkludera småhus som byggs av ett företag för försäljning, men kommit fram till att marknadsrisken till sist ändå bärs av ett enskilt hushåll.

Överväganden och förslag

SOU 2017:108

3.3Andra åtgärder

3.3.1Statlig hyresförlustgaranti

Utredningens förslag: En statlig hyresförlustgaranti får mot avgift lämnas till den som bygger hyresrätter för egen förvaltning i kom- muner vars befolkning ökat minst 2 procent de senaste tre åren men minskat under minst 5 av de 10 åren dessförinnan. Garantin ska avse 50 procent av utebliven hyra vid varje givet tillfälle och kunna infrias från sex månader till 15 år efter bostädernas färdig- ställande.

Garantin ska hanteras av Boverket, som får i uppdrag att ta fram en avgiftsmodell samt göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning avgiften behöver subventioneras, samt utifrån det beräkna hur stort ett årligt anslag behöver vara.

Många kommuner som tidigare haft en successivt minskande befolk- ning har nu ett behov av nyproduktion till följd av inflyttning. I många fall finns dock en osäkerhet om framtida bostadsefterfrågan, vilket gör att möjligheterna att få finansiering för bostadsprojekt är små. Varken byggaktörer eller banker är beredda att investera i bostadsprojekt med på sikt svårbedömd vakansrisk. Utredningens bedömning är att det då inte hjälper med enbart kreditgarantier eller statliga lån för att få till stånd det bostadsbyggande som behövs, utan att det också krävs att staten bär en del av risken för framtida hyres- förluster, för den händelse befolkningen åter skulle minska i den aktuella kommunen.

Utredningen föreslår att den som bygger hyresbostäder för egen förvaltning i en kommun som tidigare haft en trendmässigt minskande befolkning men där befolkningen under de senaste tre åren ökat minst 2 procent sammanlagt, ska kunna få en statlig hyresförlustgaranti. Trendmässig befolkningsminskning definieras som att befolkningen minskat under minst 5 av de 10 åren närmast innan den senaste treårs- perioden.

Garantin ska avse hälften av framtida hyresförluster i händelse av vakanser till följd av att bostäderna inte går att hyra ut. Avtal om hyresförlustgaranti ska tecknas senast vid påbörjandet av bygg- projektet och avse hyresförluster vid varje givet tillfälle efter en karenstid om 6 månader efter färdigställandet. Garantins omfattning

SOU 2017:108

Överväganden och förslag

och utsträckning i tiden får bestämmas genom avtal, till ett högsta sammanlagt belopp om 15 miljoner kronor under som längst 15 år. Garantitagaren ska ha möjlighet att säga upp avtalet om garantin inte längre bedöms behövas. Utredningen bedömer att en statlig hyres- förlustgaranti skulle underlätta finansieringen av mindre hyresrätts- projekt på svagare marknader.

För att undvika att garantin utnyttjas för att täcka hyresförluster som uppstår till följd av orimligt höga hyresnivåer, ska det ställas krav på rimliga och förhandlade hyror och på att hyrorna under avtals- perioden inte ökar mer än genomsnittligt för orten. Garantitagaren får inte på något sätt motverka att lägenheterna blir uthyrda.

Garantin föreslås hanteras av Boverket. Garantiavgiften ska fast- ställas med utgångspunkt i en värdering av statens risk men Boverket bör överväga om det är möjligt att betrakta dessa garantier som en grupp och sätta en enhetlig avgift, dvs. en och samma procentsats i förhållande till det garanterade beloppet. Boverket bör få i uppdrag att ta fram en avgiftsmodell och göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning avgiften behöver subventioneras, samt utifrån det beräkna hur stort ett årligt anslag behöver vara.

3.3.2Startbidrag till byggemenskaper

Utredningens förslag: Ett startbidrag på upp till 300 000 kronor lämnas till byggemenskaper för beräknade initiala projektkostna- der i samband med ny- eller ombyggnad av bostäder. Bidraget införs som ett tillfälligt stimulansbidrag under fem år och hante- ras av Boverket.

Genom ett visst begränsat tillskott av bostäder med inriktning på en viss målgrupp i ett lokalsamhälle, kan ibland såväl äldre hyreslägen- heter som prisvärda småhus frigöras för andra bostadssökande. Ett sätt att lösa ett sådant litet men väl definierat bostadsbehov kan vara att ta tillvara ett engagemang från en byggemenskap, dvs. en lokal grupp som gemensamt vill planera och låta bygga ett bostadshus åt sig – alternativt anordna bostäder genom ombyggnad.

Utredningen om bostäder för äldre har föreslagit ett statligt

”startbidrag” till byggemenskaper för initiala projektkostnader, t.ex.

Överväganden och förslag

SOU 2017:108

för att kunna anlita en projektsamordnare. Den här utredningen stödjer i stort sett detta förslag.

Grundläggande förutsättningar för bidrag bör vara 1) att de som ska bo i de planerade bostäderna har bildat en ekonomisk förening där ett antal medlemmar, motsvarande antalet lägenheter har satsat minst 10 000 kronor var och 2) att det finns en markanvisning eller ett motsvarande avtal med ett bostadsföretag eller en markägare om tillgång till en fastighet att bebygga eller bygga om. Ansökan ska avse budgeterade kostnader på upp till 300 000 kronor för ett bo- stadsprojekt. En ekonomisk förening måste enligt lag ha minst tre medlemmar. Utredningen har övervägt att kräva ett högre antal med- lemmar i byggemenskapen men ser ingen naturlig gräns och föreslår i stället att stödbeloppet ska stå i rimlig proportion till antalet planerade bostäder – om det är ytterst få medlemmar ska det inte gå att få ut det högsta stödbeloppet. Startbidraget föreslås kunna ges oavsett upplåtelseform.

Stödet lämnas under en femårsperiod och hanteras av Boverket. Utredningen bedömer att ett sådant tillfälligt stimulansbidrag i kombination med riktad information, bland annat till kommuner, kan bidra till att öka intresset för denna planeringsform.

Utredningen bedömer att när det gäller nyproduktion skulle ett startbidrag kunna kombineras med en statlig kreditgaranti för lån till kostnader under projekteringsskedet. Dessa åtgärder skulle var för sig eller sammantaget underlätta för byggemenskaper att finansiera det inledandet skedet.

3.3.3Översyn av redovisningsreglerna

Utredningens förslag: Bokföringsnämnden får i uppdrag att göra en översyn av K3-regelverket när det gäller det sätt på vilket nyttjandevärdet av en nybyggd hyresfastighet ska beräknas. In- riktningen ska vara att diskonteringsräntan ska utgå från verklig finansieringskostnad.

Kravet på omedelbar nedskrivning av det bokförda värdet på ny- byggda bostäder upplevs av mindre aktörer som ett hinder för byggande av hyresrätter på svagare bostadsmarknader. Nedskrivning

SOU 2017:108

Överväganden och förslag

ska göras när det bedömda marknadsvärdet blir lägre än investerings- kostnaden, och på ett sätt som beskrivs i de så kallade K3-reglerna.

Utredningen föreslår att Bokföringsnämnden får i uppdrag att göra en mindre översyn av K3-regelverket. Översynen ska avse hur man räknar fram nuvärdet av ett framtida kassaflöde vid bestäm- ningen av nyttjandevärdet av en nybyggd bostadsfastighet. Inrikt- ningen bör vara att diskonteringsräntan ska sättas utifrån faktisk finansieringskostnad, utan att behöva ta hänsyn till ett högt direkt- avkastningskrav vid den tänkta framtida försäljningstidpunkten. Utredningen bedömer att det skulle underlätta för mindre bygg- aktörer på svagare bostadsmarknader.

3.3.4Tidigare utbetalning av investeringsstödet

Utredningens förslag: Reglerna för investeringsstödet till hyres- bostäder och studentbostäder ändras, så att en viss del av stödet betalas ut i förväg. Boverket får i uppdrag att lämna förslag på hur stor del av det beviljade beloppet som bör lämnas som förskott.

Det nuvarande investeringsstödet betalas ut i efterhand, när bostäderna färdigställts. Det gör att stödet bara kan främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få tillräcklig extern finansiering och komma igång på egen hand. Om stödet i stället betalas ut i förskott kan det bidra till byggaktörens insats av eget kapital i samband med bygg- krediten och därigenom minska behovet av extern finansiering och statlig kreditgaranti. Det skulle vara särskilt välkommet för mindre projektutvecklare, som inte har samma möjlighet att ställa säkerhet som större byggaktörer, och på svagare marknader, där banken ställer höga krav på eget kapital.

Utredningen föreslår att reglerna för investeringsstödet ändras så att stödet delvis betalas ut i förskott. I flera aktuella stödförord- ningar inom bostadssektorn betalas 75 procent av stödet ut i för- skott. Boverket bör få i uppdrag att utreda vilken nivå av förskott som är lämplig när det gäller investeringsstödet.

4 Konsekvensbedömningar

Beskrivningen av problembilden och analysen av de olika förslagen återfinns i kapitel 7 respektive 11. I detta kapitel redovisas bedömda konsekvenser för olika aktörer av utredningens förslag.

4.1Övergripande om ekonomiska konsekvenser

Givet de svårigheter som finns att bedöma de kvantitativa ekono- miska effekterna av utredningens förslag, läggs tonvikten här vid att göra kvalitativa bedömningar av förslagens konsekvenser. Det gäller främst konsekvenser för

•ny- och ombyggnad av olika upplåtelseformer

•intäkter och kostnader för stat, kommuner, byggaktörer och hushåll

•bostads- och finansmarknadens funktionssätt.

I avsnitt 4.2 görs dock även övergripande kvantitativa bedömningar av de ekonomiska effekterna av föreslagna åtgärder på statens intäkter och kostnader, givet antaganden om hur mycket en föreslagen åtgärd kommer att efterfrågas samt andra relevanta antaganden.

Det är i huvudsak följande grupper som berörs av utredningens förslag:

•byggaktörer

•staten och olika myndigheter

•kommuner

•kreditgivare

•hushåll

•företag i andra branscher.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

4.1.1Kvalitativa konsekvensbedömningar

Utredningens förslag bedöms i sin helhet kunna bidra till att till- skottet av bostäder blir större, jämfört med om inga av utredningens förslag genomförs. Dessutom bedöms var och en av de enskilda för- slagen förbättra finansieringsförutsättningarna och därmed positivt påverka ny- och ombyggnad av bostäder.

Produktionen av bostäder är för närvarande nära taket för till- gänglig kapacitet vad gäller arbetskraft. Det finns också tecken på att vissa marknadssegment börjar bli mättade.1 De föreslagna åtgärderna bedöms därmed på kort sikt endast marginellt påverka antalet ny- och ombyggda bostäder, totalt sett i landet. Däremot kan förslagen även i närtid ha en positiv effekt på ny- och ombyggnad för vissa marknadssegment, som svagare marknader.

Större effekt i sämre konjunktur

Utredningens förslagna åtgärder bedöms ha liten effekt i nuvarande konjunkturläge, eftersom byggresurserna framförallt riktas mot om- råden där finansieringen inte är ett problem. Vid en vikande kon- junktur, då priserna ligger stilla eller faller, kan dock förslagen utgöra ett stöd för bostadsbyggandet även på de bostadsmarknader som är heta just nu. Bättre finansieringsförutsättningar kan vara en faktor som till en begränsad kostnad stöttar bostadsbyggandet.

Effekter på ny- och ombyggnad

I kapitel 11 analyseras effekterna av utredningens åtgärdsförslag och tabell 4.1 och 4.2 ger en schematisk sammanfattning. Utredningen bedömer att föreslagna åtgärder genomgående kommer att ha positiva övergripande effekter på ny- och ombyggnad av bostäder.

1 Enligt Boverkets Indikatorer, november 2017, har utbudet av bostadsrätter till salu på den ordinarie andrahandsmarknaden ökat i landet som helhet och priserna fallit något.

SOU 2017:108	Konsekvensbedömningar

++ positiv effekt, + viss positiv effekt, 0 ingen effekt, (-) viss risk för negativ effekt, - negativ effekt.

När det gäller utredningens fokusområden, svagare marknader, mindre aktörer samt hyresbostäder och studentbostäder, visas de förväntade effekterna i tabell 4.2, baserat på analysen i kapitel 11. Även effek- terna i händelse av en finansiell kris eller vid ekonomisk instabilitet visas i tabellen.

Alla förslag bedöms ha positiva effekter på svaga marknader, genom att de underlättar finansieringen. Detsamma gäller vid ekono- misk osäkerhet, där framtidsutsikterna är oklara och det kan vara svårare att få finansiering. Utredningen ser positiva effekter i huvud- sak för mindre byggaktörer, framförallt på svaga och ofta lokalt av- gränsade bostadsmarknader. Effekterna på hyres- och studentbo- städer bedöms som svagt positiva. Där bedömer utredningen att den största effekten ligger i en tidigare utbetalning av investeringsstödet. Nyproduktionen av hyresbostäder på svaga marknader och mindre aktörer gynnas också av den föreslagna hyresförlustgarantin. Statliga kreditgarantier och topplån förväntas gynna alla former av bostads- byggande och därmed också hyresrätter och studentbostäder.

++ positiv effekt, + viss positiv effekt, 0 ingen effekt, (-) viss risk för negativ effekt, - negativ effekt.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Konsekvenser för intäkter och kostnader för staten

En övergripande kvalitativ bedömning av de statsfinansiella konse- kvenserna av utredningens förslag till åtgärder visas i tabell 4.3. Alla förändringar av kreditgarantierna som utredningen föreslår orsakar vissa administrativa kostnader men dessa täcks av Boverkets avgifter för garantierna. Det uppstår däremot kostnader i samband med igång- sättandet av hyresförlustgarantin samt för en eventuell subvention av den.

Den nya modellen för statliga topplån orsakar både en engångs- kostnad i form av ett tillskott till Almis lånefond för topplånen och en permanent effekt i form av administrativa kostnader som uppstår hos Almi.

Startbidraget för byggemenskaper orsakar kostnader i relation till antalet byggemenskaper som får bidraget men bara upp till det tak som sätts av anslaget. Utöver detta tillkommer kostnader för Boverket för administrationen av bidraget.

Översynen av K3-regelverket bedöms kunna hanteras inom ramen för Bokföringsnämndens ordinarie verksamhet.

Effekten av investeringsstödet är en engångseffekt i form av en tidigareläggning av utgifterna och kostnaden utgörs av räntekostna- derna av denna förskjutning. Totalt sett är effekten dock noll, efter- som det totala årliga anslaget för investeringsstödet inte överskrids.

4.1.2Konsekvenser om förslagen inte genomförs

Utredningens bedömning är att om inte någon av de förslagna åtgär- derna genomförs, kommer bostadsbyggandet i mindre kommuner utanför storstadsområdena att fortsatt ligga på en låg nivå, med risk

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

för att bostadsbyggandet, inklusive ombyggnad och renovering, på svagare marknader inte kommer att motsvara behovet.

För att kunna bedöma additionaliteten (dvs. om förväntade effek- ter annars inte skulle ha uppstått) av föreslagna åtgärder behövs en uppfattning om hur utvecklingen på bostadsmarknaden utan ytter- ligare statlig intervention skulle se ut i framtiden, helst på lokal nivå.

Boverket har i en rapport till regeringen förslagit att bedömningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska göras årligen med en prognoshorisont på tio år.2 Boverkets förslag har under våren 2017 varit ute på remiss och regeringen har även tillsatt en särskild utredare för att med Boverkets förslag som utgångspunkt lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska fördelas på kom- munerna.3 Boverket skulle under hösten 2017 ha påbörjat ett arbete med regionala byggbehovsprognoser för bostäder. Tyvärr har detta arbete stött på tekniska problem, vilket gör att utredningen inte har fått tillgång till någon regional fördelning av det bedömda bostads- byggnadsbehovet.

Utgångspunkten för utredningens bedömning av vad som skulle hända om inte förslagna åtgärder vidtas är därför den övergripande bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, som Boverket presenterade i juli 2017, kompletterat med den bild som utredningen fått av situa- tionen, särskilt på svagare bostadsmarknader och för mindre aktörer, och som visas i kapitel 7 samt aktuellt bostadsbyggande, som redo- visas i avsnitt 6.1.

Boverkets senaste bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, i juli 2017, är att det behöver byggas 600 000 bostäder i landet fram till 2025, motsvarande i genomsnitt 66 700 nya bostäder per år, med en nivå på drygt 80 000 bostäder årligen under de första fyra åren.4 Behovet drivs av flera faktorer, bland annat befolkningstillväxt, konjunkturläge och en åldrande befolkning. Som nämns i kapitel 6 påbörjades i hela landet cirka 64 600 bostäder under 2016. Boverkets prognos är att det på- börjas 76 000 bostäder år 2017 och 73 500 bostäder år 2018.5 Utred- ningen ser att det i många kommuner utanför storstadsområdena har byggts ytterst få bostäder under de senaste 10–15 åren. Dessutom byggs det inte bostäder i den utsträckning som dessa kommuner ser

2Boverket, 2016: En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet.

3Dir. 2017:12 Kommunal planering för bostäder.

4Boverket, 2017: Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025.

5Boverket, 2017: Boverkets indikatorer, november 2017.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

behov av (figur 6.3). Såväl finansieringsproblem som lönsamhetspro- blem ligger till grund för det låga bostadsbyggandet på de svagare bostadsmarknaderna (se t.ex. avsnitt 7.2.6).

Slutsatsen är att bostadsbyggandet utan några åtgärder kommer att fortsätta att vara lågt eller obefintligt på de svagare marknaderna. Därmed har alla åtgärder som underlättar finansieringen en potential att påverka bostadsbyggandet positivt och effekterna av de av utred- ningen föreslagna åtgärderna är i grunden additionella.

Alternativa sätt att underlätta finansieringen

Ett alternativt sätt att underlätta finansiering av ny- och ombyggnad samt renovering och upprustning är att genom investeringsstöd minska behovet av kapital som behöver förräntas. Investeringsstöd förbättrar framförallt lönsamheten, men om utbetalning sker i för- skott kan det även underlätta finansieringen.

4.2Konsekvenser för statsbudgeten

De av utredningens åtgärdsförslag som har direkta effekter på stats- budgeten är i första hand förslagen om statligt topplån och start- bidrag för byggemenskaper. Därutöver kan det krävas ett anslag för en viss subvention av avgifterna för hyresförlustgarantin.6

4.2.1Breddade kreditgarantier

Utredningen föreslår att kreditgaranti ska kunna lämnas för lån till renovering och för utgifter i projekteringsskedet samt att schablon- beloppet för produktionskostnaden ska höjas. Dessa förändringar bedöms rymmas inom Boverkets befintliga ram för kreditgarantier. Avgiften för kreditgarantier ska följa självkostnadsprincipen. Där- med har förslaget inga statsfinansiella konsekvenser.

6 Budgetlagen (2011:203), 3kap. 6 §.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

4.2.2Statliga topplån

För att kunna genomföra förslaget om statligt topplån behövs både administrativa resurser och ett särskilt anslag till Almi lånefond.

Kostnader för administration av topplån till bostadsbyggande

Almis organisation är idag anslagsfinansierad. Hur Almi får använda det statliga anslaget styrs via ägaranvisningen till Almi.7 Anslaget får användas till drift av verksamheten (personal, hyra m.m.) vid såväl moderbolaget som dotterbolagen i vilka låneverksamheten bedrivs. I ägaranvisningen anges inte något om hur ränteintäkter ska använ- das och därmed finns det inte krav att långivningsverksamheten ska bäras av ränteintäkter.

För att kunna hantera även statliga topplån till bostadsproduktion kommer Almi att behöva utveckla sin organisation, inte minst ifråga om nödvändig kompetens för att kunna bedöma affärs- och kredit- risker som är speciella för utlåning till bostadsprojekt. Utifrån antaganden om omfattningen av arbetsinsatsen för Almi gör utred- ningen följande bedömning av kostnaderna för organisationsutveck- ling och ny infrastruktur:

•Antal personer (kredithandläggare) som behöver kompletterande utbildning: 150. Kostnad per handläggare: 20 000 kronor. Kostnad 150 x 20 000 = 3 miljoner kronor. Därtill licenser och annan nöd- vändig infrastruktur: 2 miljoner kronor. Totalt 5 miljoner kronor.

•Antal låneansökningar per år: 100–200, där varje projekt består av 10–20 bostäder.

•Antal nya helårstjänster à 1 miljon kronor: 8–10. Total årlig kost- nad: 8–10 miljoner kronor. Behovet av nya tjänster är dock bero- ende av antal projektansökningar.

7 Relevanta paragrafer i ägaranvisningen är: § 6, § 7 punkt 2 b och § 8.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Utökade statliga anslag till Almis utlåningsportfölj

För att kunna låna ut pengar till bostadsbyggande behöver Almi även utökade anslag till låneportföljen. Den nya låneverksamheten bör inte konkurrera med utlåningen till innovativa små och medelstora företag utan utredningen föreslår att staten tillskjuter nytt kapital, som öron- märks för marknadskompletterande statliga topplån till bostads- utvecklingsprojekt. Som underlag för bedömningen av behovet av statligt anslag har följande antaganden gjorts:

•Antal kvadratmeter per lägenhet: 65 kvm.

•Produktionskostnad per kvadratmeter: 30 000 kr/kvm.

•Antal bostäder per år med statligt topplån: 2 000.

•Total produktionskostnad för 2 000 lägenheter: 3,9 miljarder kronor.

•Statligt topplån på 20 procent av produktionskostnaden.

•Hela topplånet används under hela byggtiden.

•Byggtid från beviljat bygglov till inflyttning: 1 år. En genom- snittlig byggtid kan vara 2 år, men då beräkningen förutsätter att hela beloppet lånas av byggaktören under hela byggtiden – vilket bör vara en överskattning – kan ett antagande om en byggtid på 1 år neutralisera detta antagande.

Baserat på dessa antaganden föreslår utredningen ett anslag på 780 miljoner kronor för det statliga topplånet. Storleken på det anslag som bedöms behövas kan bli större med andra antaganden, exempel- vis en större andel statligt topplån, reservationer för kreditförluster, högre produktionskostnader eller större efterfrågan på det statliga topplånet, men också mindre, med antaganden om färre bostäder eller mindre lägenhetsstorlekar. Eftersom Almi är ett helägt statligt bolag och under förutsättning att Almi behåller den nominella låne- fonden intakt är utredningens bedömning att förslaget inte har några statsfinansiella konsekvenser.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

Känslighetsanalys

Budgetkonsekvenserna beror på antalet projektansökningar. Budget- konsekvenser vid olika antaganden om efterfrågan på topplånet:

•Huvudalternativ: 2 000 bostäder per år, baserat på ett antagande om 20 bostäder per kommun i 100 kommuner. Låneram: 780 miljoner kronor. Behov av 8–10 handläggare: totalt 8–10 miljoner kronor.

•Minimialternativ: 1 000 bostäder per år, baserat på ett antagande om 10 bostäder per kommun i 100 kommuner. Låneram: 390 miljoner kronor. Behov av 4–5 handläggare: totalt 4–5 miljoner kronor.

•Maximialternativ: 3 000 bostäder per år baserat på ett antagande om 30 bostäder per kommun i 100 kommuner. Låneram: 1 170 miljoner kronor. Behov av 12–15 handläggare: totalt 12–15 miljoner kronor.

Kostnaden för administrationen genom Almi ligger i alla tre alterna- tiven på 4 000–5 000 kronor per lägenhet.

4.2.3Hyresförlustgaranti

Om hyresförlustgarantin lämnas mot en riskavspeglande avgift har åtgärden inga konsekvenser för statsbudgeten. Om avgifterna där- emot behöver subventioneras, för att garantin ska fylla den avsedda funktionen tillkommer en kostnad för staten. För att kunna göra en bedömning av hur stor den kostnaden i så fall blir, behöver Boverket först fastställa hur hög garantiavgift som behöver tas ut för att täcka statens risk.

Administrativa kostnader för Boverket

Hyresförlustgarantin bör hanteras av Boverket. De administrativa kostnaderna ska huvudsakligen täckas av garantiavgifter. Förslaget är dock förenat med vissa startkostnader, som bedöms uppgå till ungefär 2 miljoner kronor, bland annat för information om garantin.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

4.2.4Startbidrag för byggemenskaper

Utredningen föreslår ett startbidrag om 300 000 kronor per nystartad byggemenskap. Därmed är de statsfinansiella konsekvenserna direkt korrelerade till antal byggemenskaper som kommer att söka bidraget. Det är oklart hur många byggemenskaper som är på gång i Sverige. Föreningen för byggemenskaper i Sverige har totalt 15 byggemen- skaper registrerade som medlemmar. Ytterligare 8 byggemenskaper befinner sig i planeringsstadiet med oklart eller passerat startår för byggandet.8

Utredningen bedömer (se avsnitt 11.4.2) att det kan finnas en efterfrågan på mellan 5 och 15 projekt med mellan 50 och 300 lägen- heter per år, vilket skulle motsvara mellan 1,5 miljoner kronor och 4,5 miljoner kronor. Under antagande om 15–20 lägenheter per pro- jekt ligger kostnaderna för startbidraget på 15–20 000 kronor per lägenhet, förutsatt att alla föreningar får högsta möjliga belopp.

Administrativa kostnader för Boverket

Startbidraget till byggemenskaper bör hanteras av Boverket. Hur stora de administrativa kostnaderna blir är delvis en funktion av i vilken utsträckning stödet efterfrågas. Utredningen bedömer att genom- förandet av förslaget kommer att kräva ungefär en kvarts helårstjänst, till en kostnad av cirka 250 000 kronor per år plus löneökningar. Där- utöver ett engångsbelopp på cirka 2 miljoner kronor för information, IT-infrastruktur, framtagande av rutiner m.m.

4.2.5Översyn av K3-regelverket

Översynen av K3-regelverket föreslås genomföras av Bokförings- nämnden. Utredningen bedömer att det kan göras inom ramen för myndighetens nuvarande uppdrag.

8 Föreningen för byggemenskapers webbplats, november 2017.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

4.2.6Tidigare utbetalning av investeringsstödet till hyresbostäder och studentbostäder

Enligt gällande regler betalas investeringsstödet ut när huset är fär- digbyggt. En tidsmässig förskjutning av stödet kan ha en budget- effekt, framförallt om det innebär att stödet flyttas mellan budget- åren. Detta är dock bara en engångseffekt, förutsatt att det totala byggandet med investeringsstöd är oförändrat. Stödet kommer – beroende på byggtiden – att betalas ut ett till två år tidigare än enligt nuvarande regler. Givet att den avsedda effekten är att öka byggan- det av hyresrätter och studentbostäder med investeringsstöd så ökar belastningen på statsbudgeten i motsvarande grad, men aldrig över det budgeterade anslaget på 3,2 miljarder kronor per år från 2018.

Förslaget innebär en viss risk att stöd utbetalas till projekt som inte blir av. Detta kan inte hända vid nuvarande hantering, eftersom hela bidraget betalas i efterskott. Den nya ordningen kan förväntas öka de administrativa kostnaderna, genom behov av hantering av två utbetalningstillfällen i stället för ett samt hantering av ett antal åter- krav. Att fler byggaktörer förväntas ansöka om investeringsstöd till följd av att nyttan av stödet ökar, bör också öka de administrativa kostnaderna för Boverket och länsstyrelserna. Boverkets och läns- styrelsernas administration av bidraget bedöms dock rymmas inom det budgeterade anslaget.

4.2.7Sammanfattning statsfinansiella effekter

De statsfinansiella konsekvenserna uppskattas uppgå till:

•I huvudalternativet 8–10 tjänster på Almi för att bygga upp och hantera utlåningsverksamheten på Almi. Den beräknade kostna- den ligger på 8–10 mnkr/år, plus årliga löneökningar.

•Initial finansiering motsvarande 5 miljoner kronor för att ut- veckla Almis organisation och befintliga medarbetares kompe- tens, samt infrastruktur i form av lokaler, IT-stöd och annat som behövs för att även kunna erbjuda lån till bostadsprojekt.

•Startkostnader för hyresförlustgarantin på cirka 2 miljoner kronor.

•Kostnader för en eventuell subvention av avgiften för hyresför- lustgarantin.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

•En kvarts årstjänst i fem år på Boverket för hantering av start- bidraget för byggemenskaper och information till berörda aktörer i samband med lanseringen av detta tillfälliga stimulansbidrag, motsvarande 0,25 mnkr/år.

•Ett engångsbelopp till Boverket på cirka 2 miljoner kronor för information, IT-infrastruktur, framtagande av rutiner i samband med startbidraget för byggemenskaper.

•Kostnaden för startbidraget för byggemenskaper bör budgeeras till högst 5 miljoner. Utgifterna beräknas dock hålla sig inom ett intervall på 1,5 mnkr/år och 4,5 mnkr/år. I huvudalternativet upp- skattas utgifterna till 3 mnkr/år.

I tabell 4.4 sammanfattas de statsfinansiella konsekvenserna. Därtill kommer engångsanslaget på 780 miljoner kronor till Almi.

* Om avgiften skulle behöva subventioneras tillkommer kostnaden för subventionen.

4.3Ekonomiska konsekvenser för andra aktörer

4.3.1Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting

I den mån bostadsbyggandet ökar som en följd av utredningens för- slag kommer det indirekt att påverka kommuners ekonomi. Att det byggs hyreslägenheter i mindre kommuner med svagare bostads-

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

marknader kan möjliggöra och främja en befolkningstillväxt, vilket kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget och därigenom möj- ligen även ha positiva effekter på sysselsättningen. I den mån ökat bostadsbyggande leder till att äldre personer kan bo kvar längre inom det ordinarie bostadsbeståndet, och inte behöver bo i särskilt bo- ende, blir kommunernas kostnader för vårdboenden lägre än de annars skulle varit. Om äldre personer flyttar från småhus på lands- bygden till nybyggda bostäder på centralorten kan kommunens kostnader för såväl hemtjänst som bostadsanpassning minska. Inget av utredningens förslag kommer däremot att ha några direkta ekono- miska konsekvenser för kommuner och landsting.

4.3.2Ekonomiska konsekvenser för företag

Det är främst företag inom byggsektorn som direkt berörs av utred- ningens förslag. Men att det finns tillgång till bostäder för arbets- kraften är också en förutsättning för att företag ska kunna etablera en verksamhet eller fortsätta sin verksamhet.

Ökat schablonbelopp

I kapitel 11 visas att effekten av ett höjt schablonbelopp i huvudsak är att projektet helt eller i större utsträckning kan finansieras med bottenlån, till en lägre ränta, i stället för med topplån till en högre ränta. Konsekvensen för bostadsutvecklare bör därmed vara en ökad vinst för de företag som bygger, förutsatt att inte sänkningen av räntekostnaderna äts upp av avgiften för kreditgarantin.

Kreditgaranti för lån till renovering och ombyggnad

Kreditgaranti för lån till renovering och ombyggnad kan innebära en tydlig riskbegränsning, framförallt för kreditgivare, men också för bostadsutvecklare, särskilt när det gäller projekt med hög osäkerhet. Kreditgarantin kan möjliggöra finansiering på den ordinarie kredit- marknaden av renoveringar och ombyggnader som annars inte hade kunnat finansieras och som annars möjligtvis inte hade genomförts.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Kreditgaranti för lån till utgifter i projekteringsskedet

Kreditgaranti för lån till utgifter i projekteringsskedet kan innebära en tydlig riskbegränsning för projektutvecklaren och i ännu högre grad för kreditgivaren, för projekt med hög eller oklar risk att fallera. De positiva effekterna gäller i huvudsak för mindre aktörer. Kredit- garantin kan möjliggöra en finansiering på den ordinarie kredit- marknaden av en projektering som annars inte hade kunnat finan- sieras. Men kreditgarantin kan också öka den moraliska risken dvs. locka till affärer som har hög sannolikhet att fallera eller till finan- siering av projekt som står på skakig grund.

Statligt topplån till nybyggnad, ombyggnad och renovering

Det statliga topplånet är avsett är täcka det gap som uppstår mellan å ena sidan eget kapital och tillgänglig finansiering från kreditgivare och å andra sidan projektkostnaderna, i de fall lånebehovet på den ordinarie kreditmarknaden inte kan uppnås, även om det rör sig om ett lönsamt projekt. Projektutvecklaren får tillgång till ett statligt topplån, som täcker detta gap till en något högre kostnad än det lån som finns tillgängligt. Effekten av detta blir att projektutvecklaren kan genomföra projekt som är lönsamma, givet den vägda9 kapital- kostnaden. Eftersom den genomsnittliga vägda kapitalkostnaden av en finansiering med topplån är högre än motsvarande lånefinan- siering med enbart bottenlån, kan vissa projekt som hade varit lön- samma om hela lånet hade haft samma villkor som bottenlånet, bli olönsamma med topplån

Totalt sett kan alltså fler lönsamma projekt genomföras med än utan tillgång till statliga topplån, vilket leder till en ökad vinst för projektutvecklare. Samtidigt ökar det administrativa arbetet något för projektutvecklaren och hen måste göra två låneansökningar, en till banken och en till Almi. Mycket av underlaget till banken kan dock antagligen användas även för Almi, varför den tillkommande administrationen i huvudsak avser kompletteringar till Almi av- seende det befintliga underlaget.

9 Genomsnittlig vägd kapitalkostnad=andel av bottenlån av den totala finansieringen x ränta för bottenlånet + andel topplån av finansieringen x ränta topplån + andel eget kapital av den totala finansieringen x avkastningskrav för eget kapital.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

Hyresförlustgaranti

Hyresförlustgarantin begränsar risken för förluster till följd av vikande efterfrågan och ökar därmed möjligheterna för byggaktörer att bygga hyresbostäder för egen förvaltning på svagare bostadsmark- nader. Det gynnar företag på marknader där det finns en osäkerhet om framtida efterfrågan. Att staten övertar en del av risken innebär en moralisk risk, som i möjligaste mån hanteras genom en karenstid på 6 månader, att garantin inte omfattar mer än hälften av hyres- förlusten och att krav ställs på att hyresvärden ska ha gjort vad hen kan för att få lägenheterna uthyrda.

Startbidrag för byggemenskaper

Utöver byggemenskaperna gynnas i huvudsak konsulter som anlitas av byggemenskaper genom stödet. Det föreslagna startbidraget beräknas täcka cirka 300 konsulttimmar per projekt.

4.3.3Ekonomiska konsekvenser för kreditgivare

De ekonomiska konsekvenserna för kreditgivare av förslagen rörande kreditgarantierna är sammanfattningsvis neutrala eller positiva, genom att de stimulerar bankernas utlåning utan ökad risk och därmed ökar deras vinster i relation till den ökade utlåningen.

Introduktionen av ett statligt topplån kan ha negativa effekter för bankerna. Har banken gett lån utan kreditgaranti och låntagaren får ett statligt topplån, efter att banken har beviljat lån utan kunskap om detta topplån, påverkas projektrisken negativt och därmed bankens förväntade utfall av lånet. Lånerisken har då ur bankernas perspektiv prissatts på felaktiga grunder och den förväntade vinsten minskar eller blir negativ. Problemet är dock mer av teoretisk natur, eftersom en kreditgivare som överväger att medge ett bottenlån i praktiken måste vara angelägen om att ha en bild av den totala finansieringen. Har däremot bankens långivning skett med en kreditgaranti, för- ändras inte den förväntade ekonomiska effekten för banken av ett statligt topplån.

Förslaget om att omdefiniera kretsen av långivare som kan komma i fråga för kreditgarantier bedöms kunna öka konkurrensen på kredit-

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

marknaden något i förhållande till nuvarande regler. Förslaget har positiva effekter för kreditgivare som annars inte hade kunnat få kreditgaranti. Förslaget kan ha negativa effekter för bankernas margi- naler för kreditgivning med garantier till bostadssektorn. Samhälls- ekonomiskt bör denna förlust för kreditgivarna mer än väl uppvägas av vinsten för låntagarna.

4.3.4Ekonomiska konsekvenser för hushåll

De ekonomiska konsekvenserna för hushållen är svåra att kvanti- fiera. I grunden vinner hushållen på att det byggs fler lägenheter. En del hushåll kommer att kunna dra nytta av att kunna bo i hus med rimliga hyror. En del kommer att kunna bo kvar på orter eller i kom- mundelar där det annars inte skulle byggas, något som i hög grad gynnar äldre personer.

4.4Samhällsekonomisk bedömning

De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag beror framförallt på vilken effekt de kan få på ny- och ombyggnad av bostäder. Som framgick i kapitel 11 bedömer utredningen att de före- slagna åtgärderna kommer att ha liten effekt på det totala bostads- byggandet i närtid. Under antagande om att den totala effekten av utredningens förslag ligger på 1 000–3 000 lägenheter per år så är effekten på bostadsbyggandet av utredningen förslag inte särskilt stor. Det finns andra restriktioner än eventuella finansieringssvårig- heter för bostadsbyggandet som utredningen bedömer spelar större roll, t.ex. arbetskraftsbristen inom byggsektorn10. Däremot kan ut- redningsförslagen få större effekt på medellång sikt och i en fas av ekonomisk nedgång eller finansiell kris.

Utredningens förslag måste också ses mot bakgrund av över- gripande samhälleliga mål, såsom målet om en levande landsbygd och delmålet för bostadspolitiken om långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.

10 Boverket, 2017: Boverkets indikatorer november 2017.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

Nollalternativet har beskrivits i avsnitt 4.1.2. Det är utredningens bedömning att det på svagare marknader finns ett glapp mellan behov och byggande av bostäder, som utredningen visar beror dels på finan- sieringsproblem, dels på lönsamhetsproblem. Detta glapp kommer att bestå i framtiden om inga statliga åtgärder vidtas. Det är utred- ningens bedömning att den bilden även gäller för renovering och upprustning.

Utredningen bedömer att effekterna av åtgärder riktade till svagare marknader, i enlighet med de förslag som utredningen ger, är addi- tionella dvs. att de i olika utsträckning leder till ökat bostadsbygg- ande eller renoveringar där bostadsbyggande respektive renoveringar annars inte hade ägt rum. Det innebär dock inte automatiskt att åtgärderna alltid är kostnadseffektiva. För att kunna bedöma detta hade det bland annat behövts en kvantifiering eller åtminstone uppskattning av storleken på de marknadsmisslyckanden som för- slagen adresserar.

Utredningsförslagen går att kombinera med varandra, vilket kan förstärka de positiva samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag. En fördjupad bedömning av möjliga synergier mellan utred- ningens förslag har dock inte varit möjlig inom utredningens tidsram.

Breddade kreditgarantier adresserar marknadsmisslyckanden

Förslagen att utveckla och förbättra kreditgarantierna syftar fram- förallt till att bredda användningsområdet där marknadsmisslyckan- den med stor sannolikhet föreligger. Dessutom kan det vara så att bedömningarna av marknadsvärdet skiljer sig åt mellan kreditgivaren och bostadsutvecklaren. Effekten blir då att i huvudsak lönsamma projekt inte blir av. Alternativt ges inte kredit p.g.a. för lågt mark- nadsvärde, dvs. för lågt pantvärde, eftersom det ökar risken för kreditgivaren att vid en konkurs bara få tillbaka en del av lånet. Detta även om projektet uppvisar lönsamhet ur ett företagsekonomiskt och ett samhälleligt perspektiv. Denna problembild förstärks för typiska engångsbyggaktörer, såsom kooperativa hyresrättsföreningar och byggemenskaper, där risktagandet för den enskilde är stort och gruppens kunskaper kanske inte är tillräckliga för att bedöma och hantera risken i ett byggprojekt. Förslaget att höja schablonbeloppet

Konsekvensbedömningar SOU 2017:108

adresserar marknadsmisslyckanden i form av asymmetrisk infor- mation (se avsnitt 5.2.2).

Utredningens bedömning är att förslagen avseende förbättrade kreditgarantier är samhällsekonomiskt lönsamma på både kort och lång sikt, eftersom kostnaderna är låga och förslagen i huvudsak adresserar marknadsmisslyckanden, som hindrar en effektiv finan- siering av bostadsbyggandet. De kostnader som uppstår för kredit- garantierna är i huvudsak något ökad administration. Nyttorna är både att bostäder byggs eller renoveras där det annars inte hade byggts eller renoverats och en ökad lönsamhet för projektutvecklare på svaga marknader.

Statliga topplån kompletterar kreditgarantierna

Förslaget om statliga topplån går ett steg längre än kreditgarantier 2.0 och tar vid där kreditgarantiernas verkan slutar, alltså där det inte är möjligt att få tillräcklig lånefinansiering, i huvudsak p.g.a. osäkerhet i bedömningen av projektets lönsamhet, marknadsvärdet eller det eko- nomiska läget. Statliga topplån och utvecklade kreditgarantier kan alltså ses som komplement till varandra.

När det gäller de statliga topplånen är det kostnaderna för att starta verksamheten och kostnaderna för den löpande administra- tionen som behöver tas hänsyn till. Själva kreditgivningen förväntas bära sig själv, baserat på ränteintäkterna från långivningen, efter det initiala anslaget på föreslagna 780 miljoner. I det korta perspektivet orsakar topplånen kostnader för staten vid starten av verksamheten och för administrationen. På lite längre sikt förväntas topplånet ha små budgeteffekter, bara ett mindre anslag till Almi för administra- tionen av topplånen motsvarande 4 000–5 000 kronor per lägenhet.

De statsfinansiella konsekvenserna av topplånet är alltså begrän- sade medan en positiv samhällsekonomisk effekt bedöms uppnås genom att bostadsbyggandet på svaga marknader underlättas. Utred- ningen bedömer att nyttorna överstiger kostnaderna ännu mer i ett längre perspektiv, baserat på att statliga topplån kan bidra till att stabilisera marknaden när tillgången till finansiering blir sämre, vid en finansiell kris eller en ekonomisk nedgång.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

Hyresförlustgarantin förbättrar marknadens funktionssätt

Hyresförlustgarantin väntas få effekt i huvudsak där de förväntade framtida kassaflödena och därmed lönsamheten är osäkra p.g.a. att risken för vakanser bedöms vara högre än den genomsnittliga. Osäker- heten om framtida vakanser beror på osäkerhet om hur mycket av en snabb befolkningsökning som blir bestående. Hyresförlustgarantin erbjuder en möjlighet att skydda sig mot denna risk. Ett annat sätt hade varit att höja hyrorna, men med högre hyror ökar samtidigt risken för vakanser, inte minst på svaga marknader. Hyresgarantin erbjuder alltså ett instrument för riskhantering som bostadsmarkna- den annars inte tillhandahåller – till skillnad från exempelvis finan- siella marknader eller råvarumarknader, där sådana instrument finns. Frånvaron av ett sådant instrument kan ses som ett marknadsmiss- lyckande och hyresförlustgarantin kommer att förbättra bostads- marknaden funktionssätt. Denna effekt borde rimligen vara större i lågkonjunktur, med ökad arbetslöshet och minskad betalnings- förmåga som följd.

Kostnaderna för hyresförlustgarantin är begränsade – ett en- gångsbelopp på 2 miljoner kronor samt ett eventuellt anslag för att täcka mellanskillnaden mellan den avgift som kan tas ut av garanti- tagaren och den riskavspeglande avgiften – medan nyttorna består i ökat bostadsbyggande, som resultat av en ökad marknadseffektivitet.

Startbidraget för byggemenskaper kan vara lönsamt

När det gäller startbidraget till byggemenskaper får ökade statliga utgifter budgeterade till som mest 5 miljoner kronor ställas mot den förväntade effekten på upp till 200 lägenheter. Mot bakgrund av den bedömda effekten (se avsnitt 11.4.2) ligger kostnaderna på runt 20 000 kr/lägenhet. Om inga andra stöd behövs utöver startbidraget, kan startbidraget vara lönsamt. Det saknas dock underlag för en mer konkret bedömning av nyttorna, varför utredningens förslag är att tidsbegränsa startbidraget och att genomföra en utvärdering efter stödperioden.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Tidigare utbetalning av investeringsstöd svårt att värdera

De samhällsekonomiska effekterna av den tidigarelagda utbetal- ningen av investeringsstödet är oklara. Det finns en risk att samhället inte får det värde som stödet avser skapa i form av en bostadsfastig- het. Så blir fallet om det planerade projektet inte blir färdigställt, t.ex. som en följd av att projektutvecklaren går i konkurs. Denna risk måste vägas mot nyttan i form av ökat bostadsbyggande eller bibe- hållet bostadsbyggande vid konjunkturnedgång.

I händelse av en konkurs kommer statens fordran, som är en fordran utan säkerhet, att hamna i gruppen oprioriterade fordringar. Inom den gruppen lägger man samman fordringarna och delar ut eventuell behållning proportionellt.

För att få en uppfattning om den möjliga kostnaden för samhället av att genomföra åtgärden har vi försökt ringa in risken för kon- kurser bland de företag som kan tänkas dra nytta av åtgärderna. I tabell 4.4 redovisas antalet företag i byggbranschen och antalet konkurser under de senaste åtta åren.11 Konkurskvoten ligger i ett spann mellan 1,05 och 1,36 procent.

Exemplet utgår från att 75 procent av investeringsstödet betalas ut i förskott och att regeringens anslag från 2018 och framåt på 3,2 miljarder kronor per år används fullt ut. Den potentiella för- lusten för samhället av en tidigarelagd utbetalning kommer då, vid en konkursrisk på mellan 1,05 och 1,36 procent, grovt räknat att hamna mellan 25 och 32 miljoner per år.12 Detta under förutsättning att projektet vid en konkurs inte blir färdigställt och inte går att använda eller sälja vidare. Det är emellertid inte säkert att byggprojektet ställs in för att ett byggföretag, som kanske bara är en underentreprenör, går i konkurs.

11(SNI41-43) respektive (SNI41-43). Konkursstatistiken klumpar ihop SNI 41-43, vilket utesluter en mer differentierad analys.

121,05 % x 75 % x 3,2 miljarder och 1,36 % x 75 % x 3,2 miljarder kronor.

SOU 2017:108	Konsekvensbedömningar

Källa: SCB Företagsdatabas, Tillväxtanalys/SCB Konkursstatistik.

Utredningen har inte kunnat göra en bedömning av hur många fler lägenheter som skulle byggas till följd av tidigareläggningen. Utred- ningen konstaterar dock att eftersom investeringsstödet enligt nu- varande rutiner betalas ut först efter att projektet är klart kan det inte vara till så stor hjälp i finansieringen. Det kan då bara främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få extern finansiering och komma igång på egen hand. Med den föreslagna ändringen borde betydligt fler byggaktörer kunna ha nytta av investerings- stödet. Detta borde möjliggöra ett ökat bostadsbyggande.

4.5Förslag till finansiering

För att finansiera de åtgärder som har statsfinansiella konsekvenser föreslår utredningen att medel omfördelas inom utgiftsområde 18

Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsument- politik. Det föreslås ske på följande sätt.

Statliga topplån och startbidrag till byggemenskaper

Från anslaget Omstrukturering av kommunala bostadsföretag (kom- munstödet) förs år 1 cirka 19,25 miljoner kronor och år 2–5 cirka 12,25 mnkr/år, för att täcka kostnader för Almis hantering av de stat- liga topplånen och för startbidraget för byggemenskaper samt för administration och information kopplat till startbidraget.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Anslaget för kommunstödet uppgår för 2017 till 99,5 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2018 föreslås anslaget vara 94,5 miljoner kronor årligen för 2018, 2019 och 2020. Stödet ska bidra till att ge de kommunala bostadsföretagen långsiktigt hållbara ekonomiska förut- sättningar för en kostnadseffektiv bostadsförvaltning, som är anpassad efter den förväntade befolkningsutvecklingen i kommunen. Stödet har sökts av kommuner som har behövt avveckla bostäder och där kommunen inte har haft möjlighet att ensam bära kostnaderna för detta. Utnyttjandet av anslaget har under lång tid varit mycket lågt i relation till anslaget. Idag finns det tre pågående rekonstruktions- avtal kvar, med ett totalt utestående statligt åtagande på 10,6 miljo- ner kronor. Utredningen EU och kommunernas bostadspolitik före- slog ändringar av stödet. Förslaget har varit på remiss och ärendet bereds i Regeringskansliet.

Statlig hyresförlustgaranti

Från anslaget Stöd för att underlätta för enskilda att ordna en bostad

(kommunala hyresgarantier) förs 2 miljoner kronor år 1 för att täcka startkostnaderna för hyresförlustgarantin. Därutöver kommer det eventuellt att behövas ett anslag för att kunna subventionera garanti- avgiften.

Anslaget för kommunala hyresgarantier uppgår för 2017 till 43 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2018 föreslås anslaget vara 43 miljoner kronor årligen för åren 2018, 2019 och 2020. Stödet lämnas till kommuner som lämnat hyresgarantier för personer som har betalningsförmåga men som ändå har svårt att få ett hyres- kontrakt med besittningsrätt. Antalet kommuner som använder sig av stödet är blygsamt, cirka 20 kommuner. Nyttjandet av anslaget har de tre senaste åren varit lägre än 1 miljon kronor per år. Boverket har föreslagit att staten ska överta ansvaret för de kommunala hyres- garantierna. Förslaget har varit på remiss och ärendet bereds i Regeringskansliet.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

Låneram för statliga topplån

Boverket får ställa ut kreditgarantier upp till 10 miljarder kronor. Vid årsskiftet 2016/2017 var det utestående garantibeloppet cirka 2 miljarder kronor. Boverket uppskattade den förväntade förlusten till 28 miljoner kronor, motsvarande 1,4 procent av det garanterade beloppet. Den förväntade förlusten varierar, bland annat beroende på konjunktur- läge. Den statliga garanti- och utlåningsmodellen (se 11.1.3) innebär bland annat att en avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för garantin och att garantiavgiften till den del den mot- svarar förväntad förlust ska föras till en reserv. Då garantier infrias belastas reserven. Boverkets reserv uppgick vid årsskiftet 2016/2017 till cirka 2,2 miljarder kronor, vilket innebär att reserven var större än det utestående garantibeloppet.

Boverkets reserv har byggts upp under lång tid men det är inte enbart garantiavgifter och få infrianden som gjort att reserven växt sig stor. En betydande del kommer från anslag och ränteintäkter. Garantireserven infördes år 2000 och till reserven fördes årligen an- slagsmedel, vars syfte var att täcka förluster för kreditgarantier som utfärdats t.o.m. 1996 samt omfördelningsgarantier. Detta upphörde 2007. Det utestående garantibeloppet för dessa garantier uppgick den 30 juni 2017 till 241,5 miljoner kronor. Enligt den statliga garanti- och utlåningsmodellen ska garantireserven på 2,2 miljarder kronor användas för att täcka infrianden. Utredningen menar dock att det finns anledning att se över möjligheten att använda del av garanti- reserven till en låneram för de statliga topplånen, eftersom Boverkets garantireserv till viss del består av tillförda medel i form av anslag – anslag som skulle användas för en typ av garantier som numera uppgår till ett mindre belopp som dessutom är i avtagande.

4.6Andra konsekvenser

Betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män

Bygg- och fastighetsbranschen är starkt mansdominerad och de flesta som söker finansiering för ny- eller ombyggnad av bostäder är män. Det är ändå svårt att se några tydliga jämställdhetsaspekter när det gäller finansiering av bostäder. Möjligheterna att få statliga lån eller kreditgarantier för bostadsbyggande ska självfallet inte påverkas

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

av om det är män eller kvinnor som står bakom de företag eller andra aktörer som ansöker om statliga lån eller garantier.

Byggaktörer hellre än byggherrar

Att utredningen i möjligaste mån har valt att använda uttrycket byggaktör i stället för byggherre är uttryck för en medveten strävan att där det är möjligt använda könsneutrala yrkesbeteckningar. Vi menar att detta är särskilt angeläget i en så mansdominerad bransch som byggbranschen. Det är i och för sig inget som säger att en bygg- herre i praktiken inte skulle kunna vara – eller företrädas av – en kvinna, men vi menar att det är onödigt att använda ett begrepp som är så tydligt manligt signalerande, när det numera finns ett alternativ. Inte minst som tonvikten här ligger på små och medelstora aktörer, där byggherren ofta uppträder i egen person i förhållande till bank, kommun och statliga myndigheter.

I engelskspråkiga sammanhang används begreppet ”developer”, och detta uttryck syns allt oftare översatt till projektutvecklare eller bostadsutvecklare, även det begrepp som utredningen menar är bättre än byggherre. De flyttar fokus en aning – från att vara herre över byggprocessen till att utveckla bostadskoncept.

Utredningen menar att begreppet byggherre borde bytas ut även i lagtext, men det ligger inte inom utredningens mandat att lägga för- slag om det. Det kräver också en djupare analys, där även andra alter- nativa begrepp, som byggansvarig, och projektägare, övervägs. Men ett första steg är att påverka ordvalet i normalt språkbruk, vilket vi strävar efter genom att i detta betänkande så långt möjligt välja begreppet byggaktör och, för variationens skull, ibland projektut- vecklare eller bostadsutvecklare.

Betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen

Förslagen till utveckling av de statliga kreditgarantierna och införande av statliga lån syftar till att underlätta finansieringen av såväl ny- produktion som renovering av bostäder på orter och i bostads- områden där detta inte låter sig göras på marknadens villkor. Åtgär- derna kan därmed ha positiv betydelse för integrationen av ny- anlända, som kan ha svårare än andra att hävda sig på bostadsmark-

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

naden. Framförallt bör åtgärder som bidrar till ökat bostadsbyggande och därigenom ökad rörlighet i det befintliga bostadsbeståndet under- lätta för nyanlända på bostadsmarknaden. Därmed kan utredningen i någon mån främja integrationspolitikens mål om lika rättigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund, samt om en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund.

Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Föreslagna åtgärder har ingen konkret sysselsättningspolitisk ansats och förväntas inte få någon betydande effekt på näringslivet. Åtgär- derna förväntas dock underlätta för mindre byggaktörer och för byggaktörer på svagare bostadsmarknader, vilket i någon mån kan främja såväl sysselsättning som service i olika delar av landet. Där åtgärderna får genomslag skapas temporärt arbetstillfällen inom byggsektorn. Avsikten är att förbättrade finansieringsförutsättningar i mindre kommuner med svagare bostadsmarknader ska bidra till att det byggs fler bostäder, vilket kan skapa förutsättningar för att be- hålla befolkningsunderlag för service. En förutsättning för att män- niskor ska vilja bo kvar och orten växa är att det finns attraktiva boendealternativ för människor i olika skeden av livet. De föreslagna åtgärderna förväntas också motverka stora variationer i tillgången till finansiering och därmed bidra till att kunna upprätthålla en viss bostadsproduktion även i tider av ekonomisk instabilitet.

Betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrenskraft eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Åtgärderna är särskilt avsedda att underlätta främst för mindre projekt- utvecklare, dvs. fastighetsägare som bygger bostäder i egen regi eller för egen förvaltning. I den mån det leder till ett ökat bostadsbyggande kan det även öppna möjligheter för andra mindre aktörer inom bygg- branschen. Utredningen kan inte se att något av åtgärdsförslagen skulle kunna vara till nackdel för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrenskraft eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

De åtgärder som utredningen föreslår bedöms inte har någon direkt inverkan på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Lokalt kan dock möjliggörandet av mindre bostadsprojekt ha en betydelse för social stabilitet och integration och därmed ha en viss brottsförebyggande effekt. Främjande av initiativ från civilsamhället kan generellt höja känslan av delaktighet och öka graden av informell social kontroll i lokalsamhället, vilket brukar tillmätas betydelse för att motverka skadegörelse. Vi kan inte se att något av utredningens förslag skulle kunna ha någon negativ betydelse för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.

Betydelse för den kommunala självstyrelsen

Utredningens förslag innebär inget ökat åtagande för kommunerna och påverkar inte uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Enligt utredningens bedömning inverkar inte någon av de föreslagna åtgärderna på den kommunala självstyrelsen.

Prövning av det offentliga åtagandet

Samhällets övergripande ansvar för bostadsförsörjningen framgår av regeringsformen, där det slås fast att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bostad. Där sägs också att den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. På den lokala nivån är det kommunerna som har ansvaret för bostadsförsörjningen, vilket följer av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

Några av utredningens förslag innebär nya uppgifter för staten: en ny modell för statlig långivning, införandet av en statlig hyresförlust- garanti och ett stimulansbidrag för byggemenskaper. Utredningen bedömer att dessa åtgärder ryms inom det offentliga åtagandet enligt ovan. Motiveringen finns i kapitel 11 och i avsnitt 4.4 och de ekono- miska konsekvenserna för staten och för andra aktörer beskrivs i avsnitt 4.1–3.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

4.7Förenlighet med EU:s statsstödsregler

Den modell för statliga topplån som föreslås utgör inte stats- stöd i EU-rättslig bemärkelse och innebär inte någon otillbörlig konkurrens från offentlig verksamhet. Utredningen bedömer att startbidrag för byggemenskaper kan lämnas som stöd av mindre betydelse och att en statlig hyresförlustgaranti i kommuner där det råder osäkerhet om framtida efterfrågan kan lämnas som ett stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Därmed behövs ingen anmälan till EU-kommissionen.

Som huvudregel är statsstöd inte tillåtet och nya stöd ska anmälas till EU-kommissionen för godkännande innan de får träda i kraft. För att en åtgärd ska betraktas som statsstöd i EU-rättslig bemärkelse krävs att följande fyra kriterier är uppfyllda:

1.Offentliga medel kanaliseras till offentliga eller privata företag.

2.Det är fråga om en selektiv fördel, dvs. endast ett visst företag eller en viss sektor gynnas.

3.Åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna stödmottagaren.

4.Åtgärden har en inverkan på handeln mellan medlemsstater.

Det finns dock undantag från skyldigheten att anmäla stöd till kom- missionen. Det gäller t.ex. stöd av mindre betydelse, så kallade de minimis-stöd, samt under vissa bestämda förutsättningar stöd till tjänster av allmänt intresse. Med stöd av mindre betydelse avses be- lopp om högst 200 000 euro per stödmottagare under det berörda beskattningsåret och de två föregående beskattningsåren. Om det är fråga om stöd till en tjänst av allmänt intresse är beloppet 500 000 euro.

En del av de åtgärdsförslag som utredningen lägger behöver granskas utifrån om de är förenliga med EU:s statsstödsregler och EU:s regler om otillbörlig konkurrens från offentlig verksamhet. Det gäller

•statliga lån för ny- och ombyggnad av bostäder

•statlig garanti för hyresförluster till följd av vakanser

•startbidrag till byggemenskaper.

Konsekvensbedömningar

SOU 2017:108

Statliga marknadskompletterande topplån – inget statsstöd

Utredningen föreslår ingen subvention förbunden med de statliga topplånen utan de avses erbjudas till en marknadsmässig ränta och som en kompletterande finansiering i förhållande till de lånemöjlig- heter som erbjuds av kreditgivare på den ordinarie kreditmarknaden. Almis verksamhet utgör idag inte till någon del statsstöd i EU-rätts- lig bemärkelse och utredningen utgår från att hanteringen av de statliga topplånen för bostadsbyggande kan inlemmas i Almis verk- samhet under samma förutsättningar i förhållande till EU:s konkur- rens- och statsstödsregler.

Hyresförlustgaranti – stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

Den föreslagna hyresförlustgarantin ska kunna lämnas för hälften av framtida hyresförluster i händelse av vakanser till följd av vikande efterfrågan. En förutsättning ska vara att bostäderna byggs i en kom- mun där befolkningen de senaste tre åren ökat med minst 2 procent, men dessförinnan minskat under minst fem av tio år.

När det gäller hyresförlustgarantier får det garanterade beloppet antas kunna jämställas med ett garanterat lånebelopp i EU:s bestäm- melser om statligt stöd i form av garantier. Utredningen bedömer att den föreslagna garantiordningen i princip är förenlig med dessa bestämmelser. Det förutsätter dock att garantin har ett marknads- mässigt pris, vilket kanske inte blir fallet.13

Garantin ska enligt förslaget erbjudas mot en avgift som fastställs av Boverket. Avgiften ska fastställas med utgångspunkt i en värdering av statens risk och i förhållande till det totala garanterade beloppet. Utredningen anser att Boverket bör överväga om det är möjligt att betrakta dessa garantier som en grupp och sätta en enhetlig avgift, i så fall en viss procentsats i förhållande till det garanterade beloppet. Detta är också förenligt med EU:s bestämmelser för statligt stöd i form av garantier.

Utredningen menar dock att det eventuellt kommer att behövas ett inslag av subvention, vilket i så fall kan innebära att garantin

13 Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (2008/C 1555/02), särskilt punkt 1.2 och artikel 3.4 och 3.5.

SOU 2017:108

Konsekvensbedömningar

utgör statligt stöd i EU-rättslig bemärkelse. Utredningen föreslår därför att den föreslagna hyresförlustgarantin lämnas som ett stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, enligt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt denna förordning ska ett stöd som ges inom ramen för en garantiordning be- handlas som ett genomsynligt stöd av mindre betydelse om det garan- terade lånebeloppet inte överstiger överskrider 3 750 000 euro per före- tag. Utredningen föreslår att en hyresförlustgaranti ska kunna omfatta högst 15 miljoner kronor, alltså väl under maxbeloppet enligt för- ordningen.14 Den nya garantiordningen behöver då inte anmälas till kommissionen.

Startbidrag till byggemenskaper – stöd av mindre betydelse

Utredningen föreslår ett statligt startbidrag till byggemenskaper under en femårsperiod, i syfte att underlätta finansieringen av initiala projektkostnader. Bidrag ska kunna sökas för budgeterade utgifter på upp till 300 000 kronor. Förslaget lämnades ursprungligen av utred- ningen om bostäder för äldre, som gjorde bedömningen att ett start- bidrag för byggemenskaper utgör statligt stöd, men kan lämnas som stöd av mindre betydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.15 Den här utredningen gör samma bedöm- ning. Det behövs då inte någon anmälan till EU-kommissionen.

I förordningen finns bestämmelser om stödmyndighetens skyldig- het att kontrollera att stödet inte överstiger den tillåtna gränsen om 200 000 euro under tre beskattningsår.

14Artikel 2 punkt 4 d i Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

15SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer.

5Bostadspolitiska interventioner

– teoretisk översikt

Detta kapitel ger en teoretisk bakgrund i form av en översikt över bostadspolitiska interventioner, med tonvikt på statliga subventioner som syftar till att öka investeringstakten i ny- och ombyggnad av bostäder. Först presenteras en översikt över vad som brukar avses med subventioner, hur de kan kategoriseras och exempel på olika former av statliga subventioner. Därefter ges en genomgång av vad som kan utgöra motiv för statliga subventioner på bostadsmarknaden och vilka argument som brukar anföras mot. (Se kapitel 10 för exem- pel på subventioner i andra länder).

5.1Olika typer av offentliga interventioner

Det finns tre huvudkategorier av interventioner:1

•Regleringar, förordningar och andra bestämmelser, t.ex. hyres- sättningssystem, byggregler, plan- och bygglagen, bostadsförsörj- ningslagen, finansiella regleringar.

•Skatter, t.ex. fastighetsskatt, reavinstskatt, moms på nyproduk- tion, skattesubventioner som avdragsrätt för räntekostnader och skattebefriat bostadssparande.

•Subventioner, t.ex. skattesubventioner, räntestöd, investerings- stöd, bostadsbidrag och vissa former av kreditgarantier.

1 Andersson, K, von Essen, E och Turner, B, 2004: Bostadspolitiska förändringar i Europa.

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

Den offentliga sektorn kan även intervenera på bostadsmarknaden genom att erbjuda olika former av tjänster, som t.ex. kommunala bostadsförmedlingar. Även centralbankers penningpolitiska åtgärder kan ses som offentliga interventioner som påverkar bostadsmarkna- den, även om syftet med dessa inte är att uppnå bostadspolitiska mål.2

5.1.1Definitioner av begreppet subvention

Subventioner kan förekomma i olika former och det finns ett flertal definitoner av begreppet subvention. Följande breda definition an- vänds ofta i policysammanhang: Ett resultat av en offentlig insats som ger en fördel för konsumenter eller producenter, för att komplettera deras inkomster eller sänka deras kostnader.3 Denna breda definition inkluderar utöver direkta utbetalningar även indirekta subven- tioner, som skattelättnader och olika regelverk som kan gynna vissa producent- och konsumentgrupper.

En snäv definition av subventioner innefattar endast så kallade direkta eller budgetrelaterade subventioner, med vilka avses monetära utbetalningar från olika myndigheter till företag, individer, organisa- tioner, kommuner eller landsting i syfte att främja en viss typ av kon- sumtion eller produktion.4 Här ingår enbart direkta stöd som regi- streras på statens budget. Även statliga lån med kreditrisk och liknande åtaganden, såsom kreditgarantier, kan innefatta en direkt subvention, om räntan eller avgiften sätts lägre än vad som mot- svarar statens förväntade kostnad. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen då föreslå riksdagen hur subventionen, dvs. mellan- skillnaden mellan räntan eller avgiften och den förväntade kostnaden, ska finansieras, vilket innebär att den behöver anslagsfinansieras.

Eftersom även skattelättnader och gynnande regler används som medel för bostadspolitiska interventioner bör en analys och genom- gång av subventioner på bostadsmarknaden i första hand utgå ifrån den bredare definitionen. Följande definition fokuserar på just bostads- subventioner:

2Boverket, 2007: Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under 130 år.

3OECD, 2005: Environmentally Harmful Subsidies: Challenges for Reform.

4Naturvårdsverket, 2014: Kartläggning av potentiellt miljöskadliga subventioner.

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

An explicit or implicit flow of funds initiated by government activity which reduces the relative cost of housing production or consumption below what it otherwise would have been.5

Denna definition är användbar utifrån åtminstone tre aspekter. För det första är den neutral i förhållande till upplåtelseform. I många länder skiljer man annars mellan den privata bostadssektorn och den sociala bostadssektorn. För det andra avser den inte enbart stöd med monetära medel. Uttrycket ”implicit flow of funds” inbegriper exempelvis även effekterna av hyresregleringar som syftar till att göra det möjligt även för hushåll med lägre inkomster att hyra en bostad i attraktiva lägen, eftersom sådana regleringar kan innebära att vissa hyresvärdar indirekt subventionerar hyresgäster som bor i attraktiva bostäder. För det tredje uttrycker denna definition att subventioner kan användas för att ge stöd till såväl produktion som konsumtion av bostäder. Denna definition kan därmed sägas in- begripa ett stort antal offentliga interventioner på bostadsmarkna- den, alltifrån investeringsbidrag för nyproduktion till bolånetagares avdragsrätt för räntekostnader i kapitalinkomstbeskattningen. 6

Den sistnämnda definitionen antyder att det i praktiken är mycket svårt att mäta den offentliga sektorns utgifter för, samt värdet och effekterna av olika subventioner. För det första medför inte alla sub- ventioner en ökning av offentliga utgifter (alternativt ett intäkts- bortfall), vissa subventioner står enligt den definitionen helt utanför de offentliga finanserna. För det andra innebär lydelsen “below what it otherwise would have been” att en jämförelse av kostnader med och utan subventioner måste utgå från ett relevant utgångsläge, vilket i praktiken kan vara mycket svårt att fastställa.

5.1.2Kategorisering av subventioner för bostadsmarknaden

Subventioner för bostadsmarknaden kan grovt klassificeras som utbudssubventioner eller efterfrågesubventioner. Med utbudssubven- tioner avses subventioner som riktar sig till aktörer som investerar i eller finansierar ny- och ombyggnad av bostäder. Efterfrågesubven- tioner riktar sig till konsumenter av bostäder, dvs. hushållen.

5Oxley, M & Smith, J, 1996: Housing policy and rented housing in Europe. (S. 40–41).

6King, P, 2016: The principles of housing.

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

I många sammanhang gör man en åtskillnad mellan direkta och indirekta subventioner. Investeringsbidrag, lägre markpris och drifts- stöd är exempel på direkta subventioner, medan statliga lån till för- månlig ränta, kreditgarantier och skattelättnader betraktas som in- direkta stödformer.7 8 9

Det är också vanligt att subventioner delas in i generella och selektiva eller riktade subventioner. En generell subvention riktar sig till en bred målgrupp av byggaktörer eller konsumenter medan en selektiv subvention enbart avser dem som uppfyller särskilda, mer eller mindre restriktiva kriterier.

Generella utbudssubventioner avser stöd som syftar till att öka utbudet av bostäder i stort, oavsett typ av bostäder, var de byggs och av vem eller för vilken målgrupp, t.ex. förmånliga lån eller räntestöd som kan sökas av alla byggaktörer.

Vid selektiva utbudssubventioner däremot, är kriterierna för att erhålla stöd mer eller mindre snävt definierade. Inte sällan handlar det om bostäder för specifika hushållskategorier, t.ex. äldre personer eller studenter. Selektiva utbudssubventioner kan också lämnas för att stimulera byggandet av bostäder med särskilda egenskaper eller riktas till orter eller bostadsområden som uppfyller vissa kriterier. Även typ av byggaktör kan ligga till grund för avgränsningen av selek- tiva utbudsubventioner.

Skillnaden är delvis en gradfråga – en subvention betraktas ofta som generell om den riktar sig till alla typer av byggaktörer, även om den bara gäller hyresrätt eller enbart vissa regioner, t.ex. statliga investeringsstöd till byggande av hyresbostäder.

5.2Motiv för bostadspolitiska interventioner

I den internationella litteraturen, inklusive den svenska, framförs flera tänkbara motiv för varför samhället på olika sätt ska intervenera på bostadsmarknaden med regleringar, skatter och subventioner. Argumenten kan grundas på sådant som

7OECD:s landsrapporter i serien OECD Economic Surveys.

8Boverket, 2017: Den sociala bostadssektorn i Europa. Jämförelser mellan sex EU-länder.

9Åtgärder som innebär minskade inkomster för staten betraktas dock i vissa sammanhang som en direkt subvention.

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

•övergripande bostadspolitiska mål

•förekomst av marknadsmisslyckanden

•stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl

•regionalpolitiska skäl.

5.2.1Övergripande bostadspolitiska mål

I flera internationella deklarationer framhålls bostad som ett grund- läggande mänskligt behov och tillgången till bostäder identifieras som en grundläggande mänsklig rättighet.10

I Sveriges grundlagar uttrycks att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning.11 Regeringens övergripande mål för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverk- samhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social syn- punkt god livsmiljö, där en långsiktigt god hushållning med natur- resurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Delmålet för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader, där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.12

I andra länder riktas offentliga subventioner vanligen helt eller huvudsakligen till den sociala bostadssektorn (social housing) och till marknaden för bostäder till överkomliga priser (affordable housing).

Bostadspolitiska mål och indikatorer

Hur långt från övergripande bostadspolitiska mål som bostadsmark- naden befinner sig kan uppskattas med hjälp av olika indikatorer. Målet om ett utbud av bostäder som svarar mot behoven kan t.ex. diskuteras utifrån

10FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, artikel 25.1, Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter artikel 11.1 samt Europeiska Unionens stadga om de grund- läggande mänskliga rättigheterna Charter artikel 34.3.

11Regeringsformen, 1 kap. 2 §.

12Regeringens webbplats november 2017.

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

•prisutvecklingstakt för bostäder och mark, i förhållande till andra ekonomiska nyckeltal, som BNP-utveckling eller utvecklingen av hushållens disponibla inkomster

•nyproduktionskostnader i förhållande till bostadspriser, mätt som Tobins Q

•hushållens skuldsättning och skuldsättningskvoten (skuldsätt- ningen i förhållande till disponibla inkomster)

•hyresutvecklingen på andrahandsmarknaden för hyresbostäder

•hur lång tid det tar att på en viss bostadsmarknad hitta en bostad på rimligt pendlingsavstånd som inte är för dyr

•hur tillgången till bostäder påverkar företags möjligheter att rekry- tera personal.

Det kan också finnas faktorer som ligger utanför bostadsmarknaden som driver på prisutvecklingen och skuldsättningen på bostads- marknaden. Riksgälden menar t.ex. att ökningen av bostadspriserna och av hushållens skuldkvot inte enbart beror på att utbudet av bostäder inte har lyckats möta den ökande efterfrågan. Makroekono- miska faktorer som sjunkande realräntor och en kraftig ökning av hushållens disponibla inkomster de senaste decennierna anses ha varit centrala drivkrafter. Vidare anser Riksgälden att bankernas goda tillgång till marknadsfinansiering till låga räntor och de sjunkande kapitalkraven innan finanskrisen också har bidragit till den ökande skuldsättningen.

Hushåll med lägre inkomster eller som är resurssvaga på annat sätt löper större risk än andra att hamna i bostäder som inte upp- fyller aktuella normer för standard, utrustning eller utrymme13, och att ändå ha bostadsutgifter som utgör en oproportionerligt stor andel den disponibla inkomsten.14 Sådana förhållanden kan ge signaler om att bostadsmarknaden inte fungerar tillfredsställande med avseende på övergripande mål om god livsmiljö och rimliga boendekostnader. Andra indikatorer kan vara

13Boverket, 2016: Trångboddheten i storstadsregionerna.

14Boverket, 2016: Boende till rimlig kostnad. Hushållens boendeutgiftsprocent och konsum- tionsutrymme.

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

•socio-ekonomisk och etnisk boendesegration

•att många unga vuxna saknar egna bostadskontrakt

•trångboddhet och hemlöshet.

5.2.2Förekomst av marknadsmisslyckanden

Förekomst av marknadsmisslyckanden utgör ett vanligt argument för offentliga interventioner. Generellt kan marknadsmisslyckaden sägas uppstå om den fria marknaden, via prismekanismen, misslyckas med att fördela begränsade resurser på ett effektivt sätt. Det kan resultera i såväl över- som underproduktion av varor och tjänster och i såväl över- och underkonsumtion av varor och tjänster – jämfört med vad som kan anses utgöra samhällsekonomiskt optimala nivåer.

Att fastställa graden av marknadsmisslyckade är komplicerat. Det finns såväl teoretiska som empiriska svårigheter med att observera, mäta och kvantifiera hur stora eventuella effektivitetsförluster är. Det förutsätter också att man har lyckats bestämma en utgångspunkt som bedöms vara samhällsekonomiskt optimal.

Marknadsmisslyckanden kan bland annat bero på förekomsten av externa effekter och informationsasymmetrier.

Externa effekter

Externa effekter uppträder frekvent på bostadsmarknaden och kan vara en förklaring till att marknadsmisslyckanden uppstår.15 Externa effekter förekommer när hushålls och organisationers konsumtion och produktion av varor och tjänster påverkar en tredje part, dvs. aktörer, som inte är direkt involverade i aktiviteterna. Resultatet blir att det konsumeras eller produceras för lite eller för mycket i för- hållande till vad som anses vara samhällsekonomiskt optimalt.

Externa effekter kan vara både positiva och negativa. Konsumen- ter och producenter som skapar positiva externa effekter genererar positiva nyttor för tredje part. Vid positiva externa effekter blir konsumtionen eller produktionen för låg, eftersom de som fattar

15 Rossi-Hansberg, E och Sarte, P-D, 2012: Economics of housing externalities. International Encyclopaedia of Housing and Home.

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

konsumtions- och produktionsbesluten inte tar hänsyn till den posi- tiva nytta som andra får. Exempelvis kan nyproduktion av bostäder i ett mindre attraktivt område leda till förbättrad framtidstro om områdets utveckling hos de boende i området, vilket i sin tur kan göra att fler hushåll väljer att stanna kvar och göra boendekarriär i området. Kompletteringsbebyggelse i resurssvaga och nedslitna bo- stadsområden kan ha flera positiva externa effekter, som t.ex. att status, stabilitet och trygghet ökar för boende i sådana områden. Förekomsten av positiva externa effekter kan i sin tur leda till att olika typer av affärsrisker för hyresvärdarna minskar, vilket i sin tur kan leda till lägre avkastningskrav och därmed högre marknads- värderingar.16

På motsvarande sätt innebär negativa externa effekter att det konsumeras eller produceras för mycket av varor och tjänster som påverkar tredje part negativt, eftersom de fulla kostnaderna inte bärs av konsumenter respektive producenter. Nyproduktion kan t.ex. kräva att attraktiva gröna ytor behöver tas i anspråk eller att buller och miljöföroreningar ökar, vilket i sin tur kan leda till att värdet på befintliga bostäder sjunker.

”Merit goods”

Att bostäder anses vara merit goods utgör ett traditionellt motiv för att subventionera bostadmarknaden. Med ”merit goods” avses varor eller tjänster som vid konsumtion inte bara gynnar enskilda individer och hushåll utan även samhället i stort.17 Andra vanliga exempel på merit goods är sjukvård och utbildning. Konsumtion av merit goods skapar positiva externa effekter.

”Paternalism”

Med paternalism avses åtgärder från den offentliga sektorns sida i syfte att påverka olika aktörers beslut för deras eget bästa. Paternalism anses vara berättigad om individer förmodas sakna viktig information och

16Lind, H och Nordlund, B; 2016: Rapport med vägledning avseende tänkbara synergieffekter vid nyproduktion av bostäder.

17Även i den svenska litteraturen används normalt begreppen ”merit goods” eller ”merit wants”. En möjlig svensk översättning är ” förtjänstfulla varor”.

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

kunskap om den egna och samhällets nytta av att konsumera merit goods. Offentliga ingripanden motiveras då av att de gynnar både hushållens och samhällets välfärd. Men det finns också de som fram- håller att den offentliga sektorn inte bör sätta sina egna behov över enskilda aktörers och att offentliga interventioner många gånger inskränker på individers frihet och självbestämmande.

Offentliga interventioner kan beskrivas utifrån tre varianter av paternalism:18

•Stark paternalism. Den offentliga sektorn intervenerar genom regleringar och förbud. Exempel är byggregler, bullernormer och hyresregleringar.

•Medelstark paternalism. Den offentliga sektorn intervenerar genom subventioner och skatter. Exempel är investeringsbidrag och miljö- och energiskatter.

•Mjuk paternalism. Den offentliga sektorn intervenerar genom information, utbildning eller föreskrifter om att det ska finnas information som kan influera individers beslutsfattande. Exempel är krav på att fastighetsmäklare ska tillhandahålla en potentiell bostadsköpare med objektsbeskrivning och skriftlig boende- kostnadskalkyl.

Exempel på positiva externa effekter

Den internationella litteraturen har identifierat flera positiva externa effekter av att alla hushåll har tillgång till bostäder av rimlig storlek och med acceptabel standard i trevliga bostadsområden. Det finns t.ex. forskning som pekar på att förhållandet att hushåll bor i sämre bostäder i mindre attraktiva områden inte bara innebär sämre levnads- förhållanden för enskilda hushåll utan även medför större kostnader för samhället, till exempel på grund av problem med hälsa, utbild- ning, säkerhet och trygghet.19 Utifrån ett merit good-resonemang bör den offentliga sektorn på olika sätt subventionera vissa bostads- segment, eftersom det annars finns en risk att vissa hushållsgrupper

18Kirchgässner, G, 2017: Soft paternalism, merit goods, and normative individualism. Euro- pean Journal of Law and Economics, 43(1), s. 125–152.

19Se exempelvis Barnes, M, Cullinane, C, Scott, S, & Silvester, S, 2013: People living in bad housing: Numbers and health impacts.

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

inte i tillräckligt stor utsträckning kommer att bo i bra bostäder i attraktiva bostadsområden.20

Förbättrad folkhälsa

Förbättrad folkhälsa har historiskt varit ett viktigt skäl för offentliga ingripanden på bostadsmarknaden.21 Till exempel kan minskad trång- boddhet resultera i bättre hygieniska förhållanden och förbättrade möjligheter till sociala aktiviteter i den egna bostaden. Vidare är folk- hälsa relaterad till känslan av att bo i tryggt bostadsområde med till- gång till gemensamma utrymmen av god standard. Förbättrad folk- hälsa kan i sin tur gynna produktiviteten i ett samhälle.

Förbättrade skolresultat

Förbättrade skolresultat för barn och ungdomar är ett annat område som den internationella forskningen betonar som skäl för en aktiv bostadspolitik. Förbättrade skolresultat förknippas ofta med bättre möjligheter att erhålla attraktiva arbeten.

Socialt stabila bostadsområden

Social och samhällelig stabilitet kan utgöra mål i sig för subventioner, då kostnaderna för förekomsten av socialt instabila områden kan bli stora både för dem som bor i sådana områden och för samhället i stort.22

I en aktuell rapport från OECD framhävs just bostadspolitiska åtgärder som viktiga för att uppnå övergripande socialpolitiska mål, som att förebygga fattigdom, motverka social exkludering samt främja allas lika möjligheter.23

20King, P, 2015: The principles of housing.

21Se t.ex. Boverket, 2016: Trångboddheten i storstadsregionerna (och de referenser som hän- visas till där).

22Hoek-Smit, Marya C, 2009: Housing Finance Subsidies. In Housing Finance Policy for Emerging Markets, edited by Loic Chiquier and Michael Lea, pp. 417–461. World Bank. Washington, D.C.

23OECD, 2016: Policies to promote access to good-quality affordable housing in OECD countries.

100

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

Informationsasymmetri och finansiellt gap

Marknadsmisslyckanden kan även bero på informationsasymmetrier. När parter som planerar en ekonomisk transaktion, exempelvis en affärsuppgörelse, inte har tillgång till samma information, som är viktig för transaktionen och inblandade parter, förekommer asym- metrisk information. Informationsasymmetrier är vanligt förekom- mande vid transaktioner. Asymmetrisk information kan leda till att transaktioner inte genomförs, vilket i sin tur kan leda till att projekt som är samhällsekonomiskt lönsamma inte blir av. Det kan motivera ett offentligt ingripande.

Att omvandla sparande till finansiering utgör ett av det finansiella systements viktigaste uppgifter. En effektiv finansmarknad ska t.ex. kunna allokera sparande till finansiering av lönsamma byggprojekt. I de fall som företag inte får extern finansiering, efter att en eller flera potentiella finansiärer med god tillgång till relevant information har gjort noggranna analyser av lönsamhet och återbetalningsförmåga, anses inga problem föreligga. Om däremot ett kreditvärdigt företag på grund av informationsproblem inte erhåller finansiering för ett sam- hällsekonomiskt lönsamt projekt föreligger ett marknadsmisslyckande.

Finansiellt gap innebär att företag och hushåll inte kan erhålla extern finansiering med rimliga villkor för sina lönsamma invester- ingar och projekt. Storleken på det finansiella gapet speglar skill- naden mellan hur mycket finansiellt kapital ett företag efterfrågar och den mängd kapital företaget har möjlighet att erhålla. Det här problemet är särskilt påtagligt när det gäller mindre och medelstora företags förutsättningar att erhålla extern finansiering.24

Ett närliggande problem är kreditransonering som kan förekomma på marknaden för banklån och andra krediter. När kreditgivare tillämpar kreditransonering kommer låneansökningar från några av en grupp synbarligen identiska företag att avslås, trots att dessa före- tag är beredda att betala en ränta som är lika hög eller högre än den ränta som betalas av de företag som får sina låneansökningar be- viljade. Kreditransonering innebär med andra ord att kreditgivare, trots att efterfrågan på krediter överstiger utbudet vid rådande marknadsräntor, avstår från att höja utlåningsräntan till dess att

24 Se exempelvis den Europeiska kommissionens webbplats om ”Access to finance for SMEs”.

101

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

efterfrågan matchar utbudet.25 Förekomsten av kreditransonering är väl dokumenterad och det grundläggande problemet är asymmetrisk information.26 I en marknadssituation utan imperfektioner borde även låntagare och projekt med högre risk kunna erbjudas krediter, om än till en högre ränta.

Enligt dåvarande Bostadskreditnämnden fanns det tydliga tecken på kreditransonering i det svenska finansiella systemet under finans- krisen 2008.27 Speciellt små företag med kortare historik och företag som har otillräckliga materiella tillgångar eller helt saknar säkerhet har svårt att få krediter.28

Förekomsten av marknadsmisslyckanden som beror på asymme- trisk information mellan finansiärer och byggaktörer kan utgöra motiv för staten att spela en kompletterande roll på finansmarknaden.29 Det kan t.ex. ske genom statliga kreditgarantier eller statliga topplån.

En orsak till brister i information för att bedöma ett företags kreditvärdighet kan vara att antalet lokala bankkontor blivit färre. Den parlamentariska landsbygdskommittén framför just att minsk- ningen av antalet bankkontor i Sverige speciellt har skett i lands- bygder och på småorter och att bristen på lokala bankkontor särskilt missgynnar unga företagare. 30

5.2.3Stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl

Statliga stöd för att stimulera investeringar i bostäder har i olika länder och tidsperioder använts för att uppnå makroekonomiska mål som tillväxt och hög sysselsättning. Ökade statliga investeringar i bostadssektorn kan användas som en stabiliseringspolitisk åtgärd, för att öka den ekonomiska aktiviteten vid en lågkonjunktur. Ett annat argument för offentliga stöd i en lågkonjunktur är att upprätthålla kunskapsnivån i byggbranschen, eftersom en utdragen och kraftigt

25För en utförligare förklaring av kreditransonering, se t.ex. Bornefalk, A, 2014: Kapital på krita? En ESO-rapport om företags finansiering.

26SOU 2007:55 Betalningstider i näringslivet.

27Bostadskreditnämnden, 2008: Privat/offentliga garantiorganisationer för finansiering inom bygg- och bostadssektorn.

28Tillväxtanalys, 2017: Perspektiv på kapitalförsörjning. En antologi om företagens finansiering och statens roll.

29Tillväxtanalys, 2017: Firms’ responses to private- and government-sponsored venture capital.

30SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

102

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

försämrad byggmarknad annars kan leda till förlorad kompetens, vilket i sin tur kan medföra brist på viktig kompetens när behovet av nyproduktion ökar.

Investeringar i bostäder och infrastruktur kompletterar varandra. Argument för statliga infrastrukturinvesteringar framförs utifrån såväl tillväxtekonomiska som bostadspolitiska skäl. I den makro- ekonomiska litteraturen framhålls att investeringar i infrastruktur, som vägar, järnvägar och flyg, bidrar till ett lands ekonomiska till- växt. Infrastrukturinvesteringar kan i sin tur öka incitamenten för nyproduktion av bostäder.

5.2.4Regionalpolitiska skäl

Regionalpolitiska skäl åberopas i flera länder för att med offentliga medel stimulera bostadsproduktion. Den sedan flera decennier till- baka starka urbaniseringstrenden medför att vissa orter och regioner utvecklas och blir alltmer attraktiva för hushåll och företag, medan andra orter och regioner inte lyckas behålla befolkning och företag. Denna polarisering har medfört att den bostadspolitiska debatten delvis handlar om hur offentliga interventioner ska kunna bidra till att lösa problem på bostadsmarknader med helt olika grundförut- sättningar.

Även på orter med en svag ekonomisk bas, minskande befolkning i arbetsför ålder och svag utveckling av hyror och bostadspriser kan det finnas ett behov av nyproduktion av vissa typer av bostäder. Ett regionalpolitiskt skäl för offentliga interventioner kan vara att upp- rätthålla en viss miniminivå på bostadsbyggande, särskilt anpassat för de kategorier av hushåll som förväntas bo kvar.

På tillväxtorter kan motiv för offentliga interventioner i syfte att öka bostadsbyggandet vara att underlätta för företag att attrahera arbetskraft. Generellt anses en god tillgång till bostäder utgöra en viktig faktor för en regions konkurrenskraft.

Även statliga infrastruktursatsningar kan motiveras utifrån regionalpolitiska skäl. Tillgång till god infrastruktur kan underlätta för mindre orter att behålla och attrahera nya hushåll och företag, vilket i sin tur bör öka byggaktörers incitament att bygga bostäder.

103

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

5.3Subventioners effekter och effektivitet

Effekten av en statlig subvention påverkas av aktuella ekonomiska och andra förutsättningar, t.ex. priselasticiteter. Statliga stöd måste alltid utformas så att förekomsten av snedvridningseffekter minimeras.

5.3.1Priselasticiteter

Utbudssubventioner och efterfrågans priselasticitet

Syftet med utbudssubventioner är att sänka byggaktörernas kostna- der för att bygga bostäder, vilket i sin tur ska leda till dels ett ökat utbud av bostäder, dels lägre marknadspriser. Men hur stora pris- och utbudsförändringarna blir av ett statligt stöd beror bland annat på hur stor bostadsefterfrågans priselasticitet är. Om efterfrågan på bostäder är elastisk kommer utbudssubventionen att ge en relativt stor ökning av nya bostäder, samtidigt som priserna enbart faller marginellt. Om bostadsefterfrågan däremot inte är elastisk resulterar utbudssubven- tionen främst i fallande priser, medan utbudet inte ökar särskilt mycket. Att skatta efterfrågans priselasticitet är krångligt men flera studier pekar på att bostadsefterfrågan är förhållandevis oelastisk.31

Efterfrågesubventioner och utbudets priselasticitet

Även efterfrågesubventioner kan syfta till att öka utbudet av bostä- der. Genom att införa eller öka ekonomiska stöd till hushållen, t.ex. bostadsbidrag, kan man få efterfrågan på bostäder att öka. Den ökade efterfrågan kommer i sin tur att leda till dels ett ökat utbud av bo- städer, dels högre marknadspriser. Hur stora utbuds- och prisök- ningarna blir beror på utbudets priselasticitet. Om utbudets pris- elasticitet är hög kommer den högre efterfrågan leda till en stor ökning av nya bostäder samtidigt som priserna stiger marginellt. Om utbudets priselasticitet däremot är låg, så kommer utbudet att öka endast marginellt och priserna öka desto mer. Flera studier har visat att utbudselasticiteten på kort sikt är låg.

31 Se t.ex. Riksbanken, 2011: Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden.

104

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

Några skäl som vanligen framförs för den låga utbudselasticiteten är begränsningar i tillgänglig produktionskapacitet och tröghet i planer- ingsprocessen. Sådana hinder leder till begränsad tillgång till byggbar mark, även då efterfrågan på mark och bostäder är hög.32 En hög efterfrågan i kombination med ett oelastiskt utbud leder främst till stigande markpriser i stället för ökat byggande.

5.3.2Snedvridningseffekter

När bostadsmarknadens aktörer optimerar sitt beteende – baserat på sina egna rationella kalkyler – kan oönskade effekter, så kallade sned- vridningseffekter, uppstå av en subvention. Förekomsten av sned- vridningseffekter gör att interventioner ofta ifrågasätts, trots att det finns många argument för. Snedvridningseffekter innebär också att det är svårt att prognostisera effekten av olika interventioner. Sub- ventioner kan leda till att olika aktörers riskmedvetande och ratio- nella riskbedömningar av nybyggnadsprojekt ersätts med spekulativa ageranden, med allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. Den svenska bank- och fastighetskrisen på 1990-talet33 och den ameri- kanska bolånekrisen34, med efterföljande effekter på samhällseko- nomin är exempel på detta. I detta avsnitt beskrivs och diskuteras olika snedvridningseffekter.

Kapitaliseringseffekter

Kapitaliseringseffekter innebär att subventioner som syftar till att fler bostäder ska byggas i stället främst leder till högre priser och därmed högre produktionskostnader eller boendekostnader. T.ex. kan subventioner i form av investeringsstöd och subventionerade räntor medföra att byggaktörer får möjlighet att betala högre priser för mark och entreprenadtjänster, vilket gör det möjligt för markägare och entreprenadföretag att berika sig på subventionerna. När pris-

32För en vidare diskussion av olika faktorer som kan förklara varför mark inte frigörs för byggande, se Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2015, SOU 2015:48 Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen.

33Rönnberg, M, 2002: Den offentliga sektorn fick Svarte Petter: en ESO-rapport om bostads- finansieringen 1985-1993.

34Shiller, R J, 2012: The subprime solution: how today's global financial crisis happened, and what to do about it.

105

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

effekten av en subvention är stor uppstår med andra ord oönskade inkomst- och förmögenhetsomfördelningar.

Additionalitetseffekter och undanträngningseffekter

Med additionalitetseffekt avses hur mycket en offentlig intervention påverkar bostadsbyggandet totalt sett. Ett statligt stöd till bostads- byggande som medför att fler bostäder byggs, jämfört med om stö- det inte hade lämnats, resulterar i en positiv additionalitetseffekt. Ju större den positiva additionalitetseffekten är, desto fler bostäder byggs tack vare det offentliga stödet.35

Statligt stöd till bostadsbyggande kan även leda till undanträng- ningseffekter. Villkorade eller riktade offentliga stöd till vissa mark- nadssegment kan tränga undan nyproduktion inom andra marknads- segment.36 Undanträngningseffekter kan också leda till att mindre effektiva byggaktörer, som får stöd, slår ut effektiva företag, som inte har tillgång till interventionerna.

Om målet är att det ska byggas fler bostäder på svagare marknader eller för hushåll med lägre inkomster kan de positiva additionalitets- effekterna av fler överkomliga bostäder bedömas överstiga den nega- tiva effekten att bostadsbyggande inom andra marknadssegment trängs undan.

Minskat incitament för effektivisering

Subventioner kan också minska incitamentet för aktörer som erhåller subventioner att bli mer effektiva och ekonomiskt starka. Om interventionerna upphör eller minskar riskerar då de mindre effektiva och svagare aktörerna att slås ut. Dessutom kan aktuella och förväntade subventioner som sänker produktionskostnaden minska byggaktörers incitament att driva på utvecklingen av produkt- och processinnovationer, som kan ge sänkta produktionskostnader eller

35Positiva eller negativa additionalitetseffekter (undanträngningseffekter) diskuteras bland annat i utredningar som rör statliga stöd till små- och medelstora företag. Se t.ex. Daunfeldt,S-O, Gustavsson Tingvall, P, och Halvarsson, 2016, Statliga innovationsstöd till små och medelstora företag – har de någon effekt? Ekonomisk Debatt. Se även Tillväxtanalys, 2016: Perspektiv på kapitalförsörjning. En antologi om företagens finansiering och statens roll.

36Kostnaderna för den offentliga sektorns stöd för nyproduktion kan även tränga undan annan statlig verksamhet.

106

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

högre kvalitet i nyproduktionen, speciellt om aktörerna har förvänt- ningar om att stödet ska vara permanent. En subvention kan alltså bidra till svagt omvandlingstryck och låg produktivitetsutveckling.

Tröskeleffekter och marginaleffekter

Subventioner som är riktade till vissa marknadssegment eller inkomst- segment eller är förenade med vissa villkor kan genom höga tröskel- och marginaleffekter få oönskade konsekvenser, som motverkar det ursprungliga syftet.

Exempel på tröskeleffekt är hur ett byggprojekts lönsamhet för- ändras när man går från att inte utnyttja en subvention till att ut- nyttja den. En lönsamhetskalkyl kan visa att ett projekt som byggs med investeringsstöd som är förenat med hyrestak blir mindre lön- samt än om det byggs utan stödet.

Marginaleffekter förekommer t.ex. vid inkomstprövade bidrag till hushåll. Efterfrågesubventioner som bostadsbidrag kan minska hus- hållets incitament att öka sin inkomst, eftersom effekten av en högre inkomst inte neutraliserar effekten av ett lägre bidrag.

Förekomsten av tröskel- och marginaleffekter kan leda till att sub- ventioner överutnyttjas eller underutnyttjas. T.ex. kan statliga kre- ditgarantier underutnyttjas, om kreditgivaren eller låntagaren be- dömer att avgiften för tjänsten är för dyr.

Moralisk risk och effekter på risktagande

Det finns en fara att en byggaktör eller kreditgivare agerar mer risk- fyllt med en offentlig subvention, jämfört med en situation utan subvention. När aktören till följd av en viss subvention ökar sitt risk- tagande uppstår problem med moralisk risk (eng. ”moral hazard”). Uttrycket syftar på att aktören inte själv behöver bära hela ansvaret för sitt agerande utan kan förlita sig på att staten kommer att bära en del av kostnaden för ett misslyckat projekt.

Ett exempel på när en byggaktör kan ha incitament att ta onödigt stora risker i samband med en nyproduktion är om staten erbjuder topplån, eventuellt med subventionerade räntor. Om projektet visar sig framgångsrikt får byggaktören en hög avkastning på eget kapital. Staten och banken får tillbaka sina utlånade pengar med ränta. Om

107

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

projektet däremot blir helt misslyckat förlorar byggaktören i första hand sin kapitalinsats, vilken tack vare det statliga topplånet är liten. Om långivarna, inklusive staten, inte lyckas återfå hela eller delar av det utlånade beloppet drabbas de av kreditförluster. Även om lån- givarna med tiden kan återfå det utlånade kapitalet, kan processen ta tid och vara resurskrävande.

Genom en lämplig riskdelning mellan låntagare, långivare och staten i form av långivare eller utställare av en kreditgaranti, går det att minimera moralisk risk.37

Ogynnsamt urval

Problem med ogynnsamt urval (eng. adverse selection) innebär att det främst är aktörer som med stora risker som väljer att utnyttja en tjänst eller subvention. Det finns t.ex. en risk att en avgiftsbelagd kreditgaranti främst efterfrågas av aktörer som tar de högsta riskerna, medan de byggaktörer som investerar i mindre riskfyllda projekt inte utnyttjar kreditgarantin. Det gäller i synnerhet om avgiften är lika stor för alla. En fast avgift som motsvarar den genomsnittliga kredit- risken kommer inte att accepteras av byggaktörer med låga kredit- risker. I stället kommer främst byggaktörer med högre risk att an- vända kreditgarantin. Detta kan i förlängningen leda till att avgiften hela tiden måste höjas för att spegla den ökande kreditrisken bland dem som väljer att använda kreditgarantin.

Förväntningar, kontinuitetseffekter och målkonflikter

Det finns en risk att byggaktörer agerar utifrån förväntningar om subventioner. Förväntningar om nya investeringsstöd för bostads- byggande kan skjuta upp byggande av bostäder, även om det finns ett stort behov av fler bostäder. Alternativt kan förväntningar om en snar avveckling av subventioner påskynda produktionen av bostäder, även om behovet inte är så stort. Samtidigt som många aktörer vill se tydliga och varaktiga spelregler, t.ex. med avseende på statliga stöd, är det vanligt att staten ser behov av att ändra existerande spelregler och t.ex. införa tillfälliga stöd för att hantera olika former av störningar.

37 OECD, 2010: Facilitating Access to Finance: Discussion Paper on Credit Guarantee Schemes.

108

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

Problem med kontinuitetseffekter uppstår när marknaden har vant sig vid och anpassat sig till olika subventioner. Det gör det svårt för den offentliga sektorn att upphöra med en subvention, även om den inte längre fyller något syfte. Å andra sidan kan upprepade föränd- ringar av förutsättningarna för statliga stöd leda till pedagogiska pro- blem och göra det svårt att analysera effekterna av olika stöd, som har adderats till varandra.

Ett annat problem avser målkonflikter mellan olika offentliga in- terventioner. Det finns t.ex. en inneboende konflikt mellan inter- ventioner som stimulerar till bättre finansieringsförutsättningar och interventioner som ska resultera i lägre skuldsättning, för att nå ökad finansiell stabilitet. Interventioner som underlättar för låntagare att öka sin skuldsättning i samband med nyproduktion av bostäder kan leda till ett högre finansiellt risktagande och i förlängningen öka risken för finansiella kriser. Målkonflikter kan ytterligare öka osäker- heten om framtida interventioner och om nettoeffekten av olika existerande och förväntade interventioner.

5.3.3Utbudssubventioner eller efterfrågesubventioner?

Forskning visar att det förekommer snedvridningseffekter av såväl utbuds- som efterfrågesubventioner och att fördelar med en viss typ av subvention kan motsvaras av nackdelar, som i olika grad neutra- liserar den positiva effekten.38 En ofta framförd fördel med bostads- bidrag är att det överlåter till det enskilda hushållet att välja bostad och bostadsort utifrån sina preferenser och budgetram. Å andra sidan finns det forskning som visar att bostadsbidrag leder till kapi- taliseringseffekter i form av högre hyror. Och hur snabbt nypro- duktionen reagerar på högre hyror beror på utbudets priselasticitet, och som nämnts ovan kan den vara låg.

En framförd fördel med riktade utbudssubventioner, i form av stöd till nyproduktion av bostäder för hushåll med lägre inkomster, är att det möjliggör för byggaktörer att producera bostäder av god kvalitet i efterfrågade lägen för hushåll med lägre inkomster, vilket inte skulle ske på marknadens villkor. Men, som beskrivits ovan,

38 Se bl.a. litteraturöversikten i Chapelle, G, 2014: Does Social Housing Crowd Out Private Construction? SciencesPo.

109

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

SOU 2017:108

förekommer det att produktionsstöd ger upphov till snedvridnings- effekter, som kapitaliseringseffekter och undanträngningseffekter.

5.4Avslutande reflektioner

Den centrala slutsatsen av detta kapitel är att forskningen ger argu- ment såväl för som mot subventioner och att det i praktiken är mycket svårt att kvantifiera de slutliga ekonomiska nettoeffekterna av subventioner. Subventioner i form av utbetalningar av bidrag av- speglas oftast inte fullt ut i skillnaden i priser på produktion respek- tive konsumtion av bostäder med och utan stöd. Den avsedda effek- ten av subventioner kan försvagas, dels på grund av låga efterfråge- och utbudselasticiteter och dels genom snedvridande mekanismer som kapitaliserings- och undanträngningseffekter.

Behov av mer forskning, uppföljning och effektstudier

Utredningen konstaterar att det saknas empirisk forskning som ger entydiga svar om effekter och effektivitet av bostadssubventioner i allmänhet och av effekterna av olika former av statliga kreditgarantier i synnerhet. Vissa menar att det är vanskligt att överhuvudtaget försöka göra en mål-medel-analys av bostadspolitiska interventioner.39

För att övertygande kunna svara på frågor som rör effekten av olika subventioner behövs en djupare förståelse för hur bostads- marknadens aktörer fattar sina beslut, god tillgång till en stor mängd information samt empiriska studier för att på ett trovärdigt sätt estimera samband. Eftersom marknadsförutsättningarna förändras kontinuerligt, behöver samband som har estimerats med hjälp av historiska data inte gälla i framtiden. Effekten av en viss typ av sub- vention kan förändras över tid till följd av prisförändringar, preferens- förskjutningar, demografiska förändringar, eller förändrade makro- ekonomiska och institutionella förhållanden.

Det finns ett behov av fortsatt forskning, som kan ge underlag för beslut om hur utbuds- och efterfrågesubventioner ska användas

39 Se t.ex. Meyerson P-M, Ståhl, I och Wickman, K, 1990: Makten över bostaden.

110

SOU 2017:108

Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt

och hur de ska utformas för att bidra till uppnåendet av politiska mål, samtidigt som snedvridningseffekter minimeras.

111

6Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Detta kapitel ger en övergripande beskrivning av de grundläggande förutsättningarna för finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder i Sverige idag – vilka alternativ som finns för olika byggaktörer och även vilka det är som bygger bostäder idag. Eftersom uppdraget avser ny- och ombyggnad går vi inte in på finansiering av köp av befintliga bostadsfastigheter. Kapitlet avslutas med en genomgång av hur be- dömning av marknadsvärden på bostadsfastigheter går till (6.6) och vad reglerna om nedskrivning innebär (6.7).

6.1Vem bygger bostäder – var och vad?

Här ges en översikt över bostadsbyggandet – utvecklingen på senare år, vad som byggs och var samt vilka aktörer som bygger bostäder och behöver ha tillgång till extern finansiering. Vilka problem och svårigheter dessa aktörer kan stöta på återkommer vi till i kapitel 7.

6.1.1Ökat byggande av såväl hyres- som bostadsrätter

Efter puckeln runt 1991 föll bostadsbyggandet dramatiskt, ner till historiskt låga nivåer och hämtade sig sedan först bara långsamt, men så småningom lite bättre, fram till den ekonomiska krisen 2008 (se figur 6.1). I förhållande till tidigare volymer var det hyresrättsbygg- andet som återhämtade sig sämst. 2008 gick luften åter ur bostads- byggandet men från 2010 vände det igen och till skillnad från tidigare ökade såväl hyres- som bostadsrättsbyggandet kraftigt.

113

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
hyresrätt	bostadsrätt	äganderätt	Totalt

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning.

Medan det längre tillbaka i tiden vanligen har byggts betydligt fler hyresrätter än bostadsrätter har fördelningen hyresrätt/bostadsrätt under 2000-talet hittills, som framgår av diagrammet ovan, varit ganska jämn.

Rekordhöga nivåer men inte tillräckligt

Bostadsbyggandet har ökat kraftigt de senaste åren. 2016 påbörjades cirka 64 600 bostäder. Cirka 47 400 var lägenheter i flerbostadshus, ganska jämt fördelat över hyresrätt och bostadsrätt, cirka 13 500 små- hus och ytterligare 3 700 lägenheter avsåg tillskott genom ombygg- nadsprojekt. Boverket bedömer att bostadsbyggandet avtar något efter 2017 men förväntade nivåer är fortsatt höga. Boverkets prognos är att det påbörjas 76 000 bostäder år 2017 och 73 500 bostäder år 2018. Byggandet av hyresrätter väntas framöver öka mer än byggan- det av bostadsrätter och byggandet av studentbostäder förväntas öka allra mest.1

1 Boverket, 2017: Boverkets indikatorer november 2017.

114

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Även om det här är nivåer som inte setts på över tjugo år räcker det inte för att täcka bedömt behov till följd av den prognostiserade befolkningsökningen. Boverket bedömer att det behöver tillkomma 600 000 bostäder under perioden 2017–2025. Eftersom en större del av behovet väntas infalla under periodens första del behöver årstakten enligt Boverkets bedömning uppgå till cirka 80 000 bo- städer under de fyra första åren.2

Fler bostäder för särskilda grupper

Byggandet av studentbostäder varierar starkt men har ökat kraftigt sedan 2011 (se figur 6.2). År 2016 färdigställdes 3 500 studentbo- städer i hela landet. Det var mycket jämfört med åren innan men inte lika mycket som under 2002, då över 4 000 studentbostäder blev in- flyttningsklara. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät kan cirka 5 500 studentbostäder komma att påbörjas under 2017, varav närmare hälften i Stockholm och i övrigt fördelat på bortåt 40 kommuner.3

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

	specialbostad för äldre/funktionshindrade		studentbostad

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning.

Specialbostäder för äldre/funktionshindrade avser särskilda boendeformer, dvs. bostäder som fördelas efter biståndsbeslut.

2Boverket 2017: Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025.

3Boverket, 2017: Boverkets indikatorer maj 2017.

115

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Som framgår av figur 6.2 byggs det även en del specialbostäder för äldre och för personer med funktionsnedsättningar. Volymerna är små, om än något större på senare år – runt 1 500 lägenheter årligen. Den demografiska utvecklingen i kombination med att ett stort antal lägenheter i äldre vårdboenden har avvecklats gör att det sannolikt kommer att behöva byggas fler bostäder i särskilt boende för äldre framöver. Men huvuddelen av efterfrågan från de äldre generationerna kommer att riktats mot det ordinarie bostadsbeståndet, inklusive olika typer av seniorboenden och trygghetsbostäder och andra boende- former som vänder sig särskilt till seniorer. De ingår inte i SCB:s statistik över specialbostäder utan räknas som vanliga bostäder.

6.1.2Koncentration till storstadsregioner och större städer

Bostadsbyggandet är ojämnt fördelat över landet och mellan olika typer av kommuner. De tre storstadsregionerna och andra större städer med förorter dominerar starkt, medan övriga kommungrupper står för en begränsad del av bostadsbyggandet. De senare har också haft en blygsam ökning sedan bottennoteringen på 1990talet (se figur 6.3).

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning. *) SKL:s indelning 2011 med vissa hopslagningar.

Storstäder med förorter (41)

Större städer med förorter (53)

Pendlingskomm uner (51)

Varuproduktion /turism/besöks näring (74)

Övr kommuner i tätbefolkad region (35) Glesbygd/glesb efolkad region (36)

116

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Lågt och ojämnt fördelat bostadsbyggande

Som framgår av diagrammen i figurerna 6.1 och 6.3 har det varit ganska kraftiga svängningar i bostadsbyggandet sedan puckeln 1991, även de senaste tio åren (perioden är avgränsad med ett lodrätt streck i figuren). Under 2007–2016 byggdes det – med stora årliga variationer – i genomsnitt 3 bostäder per tusen invånare och år i riket som helhet, beräknat på medelfolkmängden under perioden. I bara 11 av 70 A-regioner4 låg bostadsbyggandet över genomsnittet den här tioårsperioden. Mest byggdes det i Uppsala A-region – i genom- snitt 5,6 bostäder per tusen invånare och år, följt av Umeå, Falken- berg/Varberg och först på tredje plats Stockholm/Södertälje, med 4,5 bostäder per tusen invånare. Också dessa nivåer är låga, vilket har bidragit till ett uppdämt behov av fler bostäder. Man kan jämföra med Boverkets prognos för 2018, enligt vilken det kommer att byggas mellan 8,5 och 10 bostäder per tusen invånare år 2018 i storstadsregio- nerna och så även i gruppen större kommuner utanför storstads- regionerna. I den stora gruppen kommuner med mindre än 75 000 in- vånare förväntas en nivå på närmare 4 bostäder per tusen invånare och år.5 Frågan är om dessa nivåer kommer att kunna upprätthållas så länge som det behövs för att hålla jämna steg med den förväntade folkökningen.

Många nya invånare per nybyggd bostad även på svagare marknader

Bostadsbyggandet hänger i hög grad samman med befolkningsut- vecklingen. De regioner där det byggdes mest i förhållande till folk- mängden hör också till dem som ökade sin befolkning mest under perioden. Och i de 15 A-regioner som krympte befolkningsmässigt under den här tioårsperioden var bostadsbyggandet generellt sett lågt i förhållande till folkmängden. Minst byggdes det i Sollefteå A-region samt i Härnösand/Kramfors, Fagersta, Karlskoga, Avesta/Hedemora och Hudiksvall/Ljusdals A-regioner.

Om man i stället jämför antalet nya bostäder med antal nya in- vånare framträder en delvis annan bild. Stockholms/Södertälje A-

4A-regionerna var då de avgränsades på 1960-talet näringsgeografiskt sammanhängande en- heter. Indelningen har kvarstått oförändrad.

5Boverkets webbplats september 2017.

117

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

region och Malmö/Lund/Trelleborgs A-regioner, återfinns bland de tio regioner där antalet nya invånare var högst i förhållande till antalet färdigställda bostäder. Där gick det 3,4 respektive 3,2 nya invånare per nybyggd bostad under den här tioårsperioden – vilket tyder på att det byggdes allt för få bostäder i förhållande till befolk- ningsökningen, och är en del av förklaringen till dagens bostadsbrist. Men i flera mindre regioner med svaga bostadsmarknader var det ännu sämre matchning mellan folkökning och nyproduktion. I Fagersta A- region gick det t.ex. nästan 10 nya invånare per nybyggd bostad. I tabell 6.1 listas de tio A-regioner där antalet nya invånare per ny- byggd bostad var som högst. De kommuner som ingår i dessa regio- ner har idag inte oväntat underskott på bostäder, samtidigt som bostadsmarknaden i en hel del av dem bedöms som svag. I kapitel 7 går vi närmare in på förutsättningarna för bostadsbyggande på svagare bostadsmarknader.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning.

118

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

6.1.3Olika kategorier av byggaktörer

Vilka som har rollen som byggaktör6 varierar. Det kan vara privata respektive kommunala bostadsutvecklare, bostadsrättsföreningar och enskilda hushåll eller de mindre vanliga kooperativa hyresrättsföre- ningarna. En annan indelning är i små och medelstora, respektive större projektutvecklare.

Allmännyttans marknadsandel har minskat

Det finns cirka 300 kommunala bostadsföretag, varav de allra flesta är allmännyttiga aktiebolag, och lyder under den så kallade allmän- nyttelagen.7 De bygger huvudsakligen hyreslägenheter i flerbostads- hus.8 Mellan 2008 och 2016 pendlade deras sammanlagda marknads- andel mellan 17 och 23 procent av flerbostadshusbyggandet i landet (se figur 6.4). Det ger ett genomsnitt på strax under 20 procent, vilket är betydligt mindre än under 1991–2007, då marknadsandelen för de allmännyttiga bostadsföretagen var närmare 30 procent i genomsnitt.

6Begreppen byggaktör, projektutvecklare eller bostadsutvecklare används här synonymt med

”byggherre”. Se avsnitt 2.1.6.

7Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

8Under ett par år i början av 90-talet byggdes en hel del allmännyttiga lägenheter i småhus- form, men 1993-2016 var i genomsnitt 95 procent lägenheter i flerbostadshus.

119

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

100%
90%		2		3		3		5		4		2		3		1		2


80%
80%		51				50				51		50		50		49		46
70%		51		55		50		53				50		50		49		46
70%				55				53
60%
60%
50%


40%




		30		19		24		25		27		27		27		31		34
30%		30		19		24						27		27		31		34
30%
20%


				23		22						21

10%		17						18		17				20		19		17
0%
0%	2008		2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
	2008		2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
		Allmännyttiga bostadsföretag										Privata fastighetsägare


		Bostadsrättsföreningar*										Stat, landsting, kommuner

*) inkl. kooperativa hyresrättsföreningar, Källa: SCB, statistikdatabasen, egen bearbetning.

Efter den ekonomiska krisen 2008–2009 har privata fastighetsägares andel på riksnivå av nyproduktionen av flerbostadshus ökat successivt. År 2016 stod dessa för 34 procent av nybyggda lägenheter i fler- bostadshus i hela landet, medan de kommunala bolagens andel bara var hälften så stor. Bostadsrättsföreningarnas andel var 55 procent direkt efter krisen men bara 46 procent 2016.

Bostadsrätt mer sällsynt i mindre kommuner

Fördelningen kan se helt annorlunda ut lokalt. I en stor del av Sveriges kommuner dominerar egnahem, såväl i nyproduktionen som i be- ståndet. I mindre kommuner byggs det mer sällan bostadsrätter. All- männyttans andel av nybyggda hyresrätter är generellt högre utanför storstadsregionerna, men även privata aktörer bygger hyresbostäder för egen förvaltning utanför storstadsregionerna. Figur 6.5 visar de senaste fem årens bostadsbyggande fördelat på upplåtelseformer och ägarkategorier i de olika typer av kommuner som SKL:s kommun- gruppsindelning utgår från. Det är ytterst små volymer det handlar

120

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

om i alla kommungrupper utom storstäderna och deras förorter samt andra större städer. I de 20 kommuner som betecknas som gles- bygdskommuner byggdes färre än 400 bostäder under dessa fem år, därav över hälften egnahem och 150 allmännyttiga hyresrätter.

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning, *SKL:s indelning 2011 .

Fler småhus med bostadsrätt i nyproduktionen

Ägande- rätt

Bostads-

rätt

Privat

hyresr

Allmän- nyttig hyresr

Den absoluta merparten av nyproduktionen av småhus registreras på

”övriga enskilda ägare”, vilket i de allra flesta fall innebär att huset byggts med ett enskilt hushåll som slutkund – antingen på beställ- ning av hushållet självt eller av ett byggbolag som bygger grupphus för försäljning. Mer sällan är det fråga om ett privat fastighetsbolag

121

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

som byggt småhus – t.ex. i form av radhus – och behåller dem i egen förvaltning för uthyrning. De senaste åren har en ökande andel av de nybyggda småhusen varit bostadsrätter. År 2016 gällde det nästan vart femte småhus.

Flergångsbyggare, sällanbyggare och engångsbyggare

Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande9 beskriver byggsektorn som fragmentiserad och karakteriserad dels av ett fåtal stora rikstäckande byggentreprenadföretag och dels ett stort antal mindre företag, som är verksamma lokalt och regionalt. De tio största byggaktörerna hade år 2013 nästan hälften av marknaden för byggande av flerbostadshus. Störst var PEAB, JM och Skanska. Marknadskoncentrationen var högre för bostadsrättsbyggande, där de sex största – ovan nämnda plus NCC, HSB och Riksbyggen – tillsammans hade över 70 procent av marknaden.10

Ovan nämnda utredning skiljer mellan flergångsbyggare, sällan- byggare och engångsbyggare. Flergångsbyggare är de som ofta bedriver nyproduktion och större ombyggnader. Till dem hör delar av allmän- nyttan, HSB, Riksbyggen, större och medelstora privata fastighets- bolag samt de största byggbolagen (nämnda ovan). Sällanbyggare bygger någon gång under en tioårsperiod, vilket gäller för många mindre allmännyttiga bolag och privata fastighetsbolag. Som engångs- byggare räknar nämnda utredning dels privata bostadsrättsföreningar, dels enskilda som låter bygga ett småhus för eget bruk.11

Till engångsbyggare skulle man även kunna föra kooperativa hyresrättsföreningar och byggemenskaper. De olika kategorierna av byggaktörer har olika konkurrensförutsättningar och deras möjlig- heter att finansiera nyproduktion skiljer sig också åt. I kapitel 7 går vi närmare in på hur situationen kan se ut för mindre byggaktörer, vilka kan vara såväl sällanbyggare som engångsbyggare.

9Dir. 2014:75 Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande.

10SOU 2015:105 Plats för fler som bygger mer.

11Ibid.

122

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

För förvaltning eller försäljning

Vissa byggaktörer bygger för egen förvaltning, medan andra, t.ex. de stora byggbolagen, bygger för att direkt överlåta förvaltningen åt en annan aktör. Exempel på sådana ”försäljarbyggaktörer” är byggbolag som bygger bostadsrätter och småhusfabrikanter, som bygger för försäljning till enskilda hushåll.

Typiska ”förvaltarbyggaktörer” är de allmännyttiga bostadsföre- tagen samt en hel del små och medelstora privata, lokalt verksamma fastighetsägare. Det finns också en del stora privata förvaltarbygg- aktörer, som Wallenstam, Rikshem och Einar Mattsson. På svagare marknader kan problemet vara att det inte finns någon utöver det kommunala bostadsföretaget som är beredd att investera i hyres- bostäder för egen förvaltning.

6.2Finansiering av bostadsbyggande principiellt sett

Nyproduktion av bostäder sker vanligen med någon form av extern lånefinansiering i kombination med eget kapital från byggaktören, vanligen fastighetsägaren eller den som har ett tomträttsavtal på fastigheten. Lånet utgörs av en byggkredit för löpande utgifter under byggtiden, vilken sedan läggs om till en slutfinansiering i form av ett fastighetslån eller bostadslån när bygget är klart. För byggherren gäller det att kunna finansiera tre skeden – projektering, byggtid och förvaltningsskede – medan lånemöjligheterna vanligen är begränsade till de två senare skedena. Förutsättningarna för extern finansiering ser lite olika ut beroende på aktör och upplåtelseform.

Hyresrätt

Kommunala bostadsbolag har genom sin ägare möjlighet att få lån från Kommuninvest. Det finns olika modeller för detta: En är att kommunen lånar till låg ränta av Kommuninvest och bostadsbolaget i sin tur lånar av kommunen, till marknadsmässig ränta. Kommun- invest lägger sig inte i vilka lånevillkor som kommunen ger sitt bolag. De kommunala bolagen skulle alltså i princip kunna lånefinansiera hela produktionskostnaden. En annan modell är att det kommunala

123

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

bostadsbolaget lånar från Kommuninvest direkt, utan att gå via kom- munen. Kommunen ställer då ut borgen för lånet.

Privata fastighetsägare som vill bygga hyresbostäder vänder sig till aktörer på den öppna kreditmarknaden, oftast någon bank. De kan, beroende på kreditvärdighet och förutsatt att banken tror på pro- jektet, beviljas en byggkredit på t.ex. 75 procent av det bedömda marknadsvärdet för det planerade hyreshuset. Byggkrediten är ett lån som lyfts stegvis, enligt en lyftplan för att klara kostnaderna efter hand som de uppstår. När huset väl står klart läggs ett fastighetslån upp, baserat på det då bedömda marknadsvärdet.

För såväl allmännyttiga som privata fastighetsägare som bygger för egen förvaltning gäller att fastigheten måste ge långsiktiga intäkter i form av hyresuttag, som i kombination med bedömd värdeutveckling på fastigheten täcker drifts- och underhållskostnader, kapitalkostnader och krav på avkastning.

Bostadsrätt

När det gäller bostadsrätt behövs, precis som för hyresrätt, en bygg- kredit under byggtiden. En bostadsrättsförening får, efter tillstånd från Bolagsverket, ta emot förskott på insatsen, dvs. det belopp som bostadsrättsinnehavaren betalar till bostadsrättsföreningen när bo- stadsrätten upplåts för första gången. Förskottet får uppgå till ett belopp som högst motsvarar den beräknade insatsen.12 Dessa för- skott kan i princip användas som eget kapital under byggtiden. Det krävs dock att föreningen ställt betryggande säkerhet hos Bolags- verket för återbetalning av förskotten. Säkerheten ska täcka det sam- manlagda beloppet av förskotten, och bestå av en bankgaranti eller annan likvärdig säkerhet.13 Kravet på säkerhet kan innebära en restrik- tion för mindre aktörer, inte minst för en bostadsrättsförening som bygger i egen regi.

För den slutliga finansieringen behöver föreningen ett fastighets- lån men en betydande del av finansieringen sker genom eget kapital i form av medlemmarnas insatser. I bostadsrättsföreningen kommer insatserna att bokföras som eget kapital och lånen som skulder.

12Bostadsrättlagen (1991:614), 5 kap. 2 §.

13Bostadsrättsförordningen (1991:630), 13–14 §§.

124

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Medlemmarnas insatser finansieras i sin tur normalt sett genom bostadslån, med den egna lägenheten som säkerhet.

Vid nyproduktion av bostadsrättslägenheter är det idag i allmän- het så att projekterings- och byggtiden kontrolleras av det bygg- eller projektutvecklingsbolag som initierat projektet. Finansieringen sker genom byggbolagets insats av eget kapital, banklån i form av byggkredit samt förskott på medlemmarnas insatser. Eftersom det i det läget inte finns något färdigt bostadshus ställs normalt komplet- terande säkerhet till banken, ofta i form av moderbolagsborgen.

Bankens utgångspunkt vid värderingen är att om föreningen skulle gå i konkurs så ska huset kunna säljas som en hyresfastighet, och banken värderar därför bostadsrättsfastigheter som om de vore hyresfastigheter. Produktionskostnaden överstiger ofta marknads- värdet för den färdiga bostadsrättsfastigheten.

Kooperativ hyresrätt

Även i kooperativ hyresrätt betalar medlemmarna en insats, här kallad upplåtelseinsats14, till föreningen i samband med upplåtelse av en lägenhet. Föreningen har rätt att ta emot förskott på upplåtelse- insatsen.15 På samma sätt som för bostadsrätter måste Bolagsverket ha lämnat sitt tillstånd och föreningen ha ställt ut betryggande säker- het hos Bolagsverket för återbetalning av förskotten.16 En kooperativ hyresrättsförening som bygger i egen regi kan ha svårt att ställa ut en sådan säkerhet, medan en professionell aktör, som har andra tillgångar att använda som säkerhet, kan ha större möjligheter att använda för- skott på upplåtelseinsatserna som eget kapital under byggtiden.

En kooperativ hyresrättsförening som äger fastigheten själv (ägar- modellen) har inför slutfinansieringen i princip samma förutsätt- ningar som en bostadsrättsförening eller en hyresfastighetsägare att få ett fastighetslån. Bankens utgångspunkt vid värderingen är att fastigheten i händelse av likviditetskris ska kunna säljas som ett vanligt hyreshus. Vid den slutliga finansieringen kan de sammanlagda upplå- telseinsatserna användas som eget kapital, men lånebehovet blir större

14Eller mer formellt ”medlemsinsats av särskilt slag.”

15Lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, 2 kap. 12 §.

16Förordningen (2002:106) om kooperativa hyresrätter, 11 §.

125

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

än för en motsvarande bostadsrätt, eftersom upplåtelseinsatserna är lägre.

I de fall den kooperativa hyresrättsföreningen hyr fastigheten (hyresmodellen) är det vanligt att föreningen ger fastighetsägaren ett ränte- och amorteringsfritt lån motsvarande upplåtelseinsatserna. På så sätt minskar fastighetsägarens kapitalkostnader. Föreningens blockhyra blir därmed lägre, vilket i sin tur innebär att bostadshyrorna kan hållas på en lägre nivå än för en jämförbar hyresrätt.

Till skillnad mot i bostadsrätt kan hushåll i kooperativ hyresrätt inte använda lägenheten som säkerhet för lån till upplåtelseinsatsen.

Egnahem

Egnahem byggs antingen av enskilda hushåll eller av ett byggbolag, t.ex. en småhusfabrikant, för försäljning till slutkunden. Den slutliga finansieringen blir ett bostadslån, även kallat bolån.

6.3Tillgång till kapital

Byggaktörer finansierar bostadsprojekt med eget kapital, lån och hybridkapital17. Det finns flera typer av kreditgivare som kan ge lån till ny- och ombyggnad av bostäder. Detta avsnitt innehåller en genomgång av relevanta förekommande finansieringskällor men börjar med en översikt över aktuella trender på finansmarknaden som på- verkar finansieringsförutsättningarna för ny- och ombyggnad av bostäder.

6.3.1Trender på finansmarknaden

Bygg- och fastighetsmarknaden är idag starkt integrerad med de finansiella marknaderna. Samtidigt utvecklas den finansiella markna- den kontinuerligt, vilket påverkar byggaktörernas möjligheter att finansiera bostadsbyggande.

17 Mellanform av eget kapital och lån.

126

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Trendmässigt sjunkande räntor

En av de faktorer som påverkar fastighetsmarknaden och dess aktörer mest är ränteläget. Såväl nominella som reala räntor har i Sverige och i många andra länder sjunkit trendmässigt under många år och är sedan flera år tillbaka på mycket låga nivåer. Denna utveckling har bidragit till högre fastighetspriser. Lägre räntor påverkar både likvi- diteten och lönsamheten i fastighetsinvesteringar, då sjunkande rän- tor bidrar till högre betalnetton18 och lägre avkastningskrav.

Då det finns en stor osäkerhet om den framtida ränteutveck- lingen, samtidigt som en ränteuppgång kan slå hårt mot speciellt högt belånade aktörer, analyserar både Finansinspektionen19 och Riks- banken20 hushållens och fastighetsbolagens räntekänslighet. Sedan 1990-talet är det allt fler svenska hushåll som väljer rörlig bolåne- ränta.21 Många bostadsrättsföreningar har också lån med korta ränte- bindningstider.22 Även många kommersiella fastighetsbolag lånar till rörlig ränta, men de ingår samtidigt så kallade derivatavtal, som om- vandlar den rörliga räntekostnaden till en fast ränta, i syfte att minska de effekter som förändrade marknadsräntor kan få på finansierings- kostnaderna.23

Nya finansiella regleringar

Reglering och tillsyn av finansiella tjänster i Sverige och globalt har fått stor uppmärksamhet efter den senaste finanskrisen. Bara inom EU har mer än 40 nya åtgärder föreslagits för att återställa stabiliteten på och förtroendet för det finansiella systemet.24 Reformen av finans- sektorn är en kontinuerlig process vilket även innebär att förutsätt- ningarna för utlåning till bostadsmarknaden är under ständig för- ändring.

18Betalnetto=driftnetto minus utbetalningar av räntor och amorteringar.

19Finansinspektionen, 2017: Den svenska bolånemarknaden.

20Sveriges riksbank, 2015, Ekonomiska kommentarer (juni).

21Rörlig ränta definieras här som bolån med en räntebindningstid på 3 månader eller kortare.

22SBAB, 2017, Bostadsrättsföreningarna blandar räntebindningstider, Pressmeddelande.

23Sveriges riksbank, 2017, Fördjupning – Kommersiella fastigheter och finansiell stabilitet. Finansiell stabilitet 1/2017.

24Europeiska kommissionen, 2017: Finansiella tjänster: den viktigaste lagstiftningen. Faktablad om EU – 2017. Se även Europeiska kommissionens webbplats för frågor som rör Banking and Finance.

127

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Ökade kapitaltäckningskrav hos banker är ett område som sedan finanskrisen står i fokus. Under finanskrisen visade det sig att bankerna hade för lite eget kapital i verksamheten. Regelverk som har uppkommit efter finanskrisen, som t.ex. Basel III, syftar bland annat till att öka bankernas motståndskraft vid en ekonomisk nedgång, genom högre kapitaltäckningskrav och genom att bankers kapital- täckningskrav bättre ska reflektera kreditrisker i deras utlåningsverk- samhet. De hårdare nya kapitaltäckningskraven som infördes med Basel III, innebär att bankernas incitament att låna ut pengar till fastighetssektorn minskar, vilket drabbar kapitaltunga sektorer som fastighetsbranschen. Dock har flera stora fastighetsbolag möjligheter att ersätta banklån med finansiering från kapitalmarknaden genom att t.ex. emittera företagsobligationer och preferensaktier.25 Däremot finns en risk att mindre och medelstora företag kan få svårare att få banklån på grund av de nya regelverken samtidigt som de inte har samma möjligheter som stora bolag att finansiera sig via kapital- marknaden.

Idag menar många att Basel III har modifierats såpass mycket att de uppdaterade reglerna nu bör kallas Basel IV. I Basel IV finns förslag till modifieringar av riskvikter för fastighetsrelaterade lån där belåningsgraden ska utgöra den viktigaste påverkande variabeln.26 Hur Basel IV kommer att påverka finansieringsförutsättningarna för ny- och ombyggnad av bostäder är dock ännu för tidigt att uttala om.

Även försäkringbolagens kapitaltäckningskrav är föremål får ständiga justeringar genom regelverket Solvency II. Försäkringsbo- lag tillhör kategorin institutionella investerare och är genom sin storlek viktiga investerare på aktie- obligations- och fastighetsmark- nader. För närvarande pågår en dialog mellan myndigheter och aktö- rer i fastighetsbranschen om lägre riskviktskrav för försäkringsbolags fastighetsinnehav, vilket skulle kunna ge ökade incitament för för- säkringsbolagen att allokera mer kapital till fastighetsektorn.27 28

Hushållens skuldsättning och bostadsrelaterade lån är också före- mål för finansiella regleringar. Finansinspektionen införde ett bolåne- tak 2010 som innebär att bostadslån högst får uppgå till 85 procent

25Sveriges riksbank, 2016: Basel III – vad och varför? Penning- och valutapolitik 2016:1.

26PWC, 2017: Focus Basel IV - Capital requirements.

27Financial Times, 2017-09-03: European property companies want to attract more insurers.

28MSCI, 2017: EU Solvency Standards for Real Estate: Time for a Fresh Look.

128

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

av bostadens värde.29 År 2016 införde Finansinspektionen ett amor- teringskrav som innebär att nya bolån ska amorteras ned till 50 pro- cent av bostadens värde.30 Nyproducerade bostäder omfattas där- emot inte av amorteringskravet under de första fem åren. Nyligen (2017-11-14) presenterade Finansinspektionen ett förslag på för- stärkt amorteringskrav. Förslaget innebär att hushåll som lånar mer än 4,5 gånger sin bruttoinkomst ska amortera 1 procentenhet mer av bolånet per år än vad de skulle behövt göra idag. Detta gäller utöver redan befintliga amorteringsregler.31

Nya tekniska plattformar för gräsrotsfinansiering

Gräsrotsfinansiering (eng. crowdfunding) är en modern form av finansiering där projekt kan få kapital från ett stort antal investerare och privatpersoner. Den snabba tekniska utvecklingen har en stor betydelse för utvecklingen av IT-baserade lösningar som drastiskt minskar transaktionskostnaderna för gräsrotsfinansiering. Inom fastighetsbranschen finns flera exempel på innovativa gräsrotsfinan- sieringslösningar som kan öka möjligheten för byggprojekt att söka finansiering.32 33

6.3.2Banksektorn

Även om andra former för finansiering förekommer oftare nu än tidigare, är lån i bank det absolut vanligaste sättet att finansiera bostadsbyggande i Sverige. Banksektorn står för drygt 80 procent av den totala kreditgivningen till den reala sektorn, dvs. hushållen och de icke-finansiella företagen.34

Det svenska banksystemet är alltså mycket stort och domineras av de fyra storbankerna Handelsbanken, Nordea, SEB och Swed- bank. Det finns även ett stort antal medelstora och mindre banker

29Finansinspektionen, 2014: Den svenska bolånemarknaden 2014.

30Finansinspektionen, 2016: Amorteringskrav på nya bolån. Pressmeddelande 2016-04-20.

31Finansinspektionen, 2017: Frågor och svar om skärpt amorteringskrav för hushåll med stora skulder.

32Byggindustrin, 2015-06-17: Byggprojekt finansierade genom crowdfunding.

33SVD Näringsliv, 2017-06-19: Nytt fenomen ger byggbranschen miljardlyft.

34Konkurrensverket. 2016: Storbankskoncernernas olika verksamheter – en översiktlig beskrivning av olika delmarknader.

129

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

med stora skillnader i affärsmodeller, exempelvis värdepappersbanker och mer privatkundinriktade banker, så kallade retailbanker, konsu- mentkreditinstitut samt sparbanker.35

Finansinspektionen, som har tillsyn över bankerna, har i en aktuell rapport pekat på att banksystemet är känsligt för störningar, eftersom skulderna är likvida medan tillgångarna, främst utlåningen, ofta är illikvida. Dessutom är bankerna nära sammanlänkade, vilket betyder att problem snabbt kan sprida sig. Bankerna har dagligen många transaktioner med varandra och det finns också indirekta kopplingar, till exempel genom att banker äger obligationer emitterade av andra banker. Sammanlänkningen mellan aktörerna på de finansiella mark- naderna utgör enligt Finansinspektionen en stor risk för den finan- siella stabiliteten och kan medföra att det finansiella systemets funk- tionssätt försämras vid marknadspåfrestningar.36

Bankerna blir färre

Enligt Bankföreningen fanns det i december 2016 totalt 117 banker i Sverige, jämfört med 126 tio år tidigare. En del nya aktörer har till- kommit genom att kreditmarknadsbolag har ombildats till bank- aktiebolag. I tabell 6.1 ser det ut som om antalet sparbanker minskat från 68 till 47. Det stämmer inte riktigt, eftersom det därutöver finns 13 stiftelseägda bankaktiebolag, som redovisas under rubriken bank- aktiebolag här, trots att de fortfarande är sparbanker.37 Hur många av bankerna som finansierar bostadsbyggande har utredningen inte lyckats få någon uppgift om.

35Finansinspektionen 2017: Tillsynen över bankerna.

36Ibid.

37Bankföreningen 2017: Bankerna i Sverige.

130

SOU 2017:108	Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Källa: Finansinspektionen via Bankföreningen 2017: Bankerna i Sverige . * Dessa är fortfarande lokala sparbanker.

**Därutöver finns 13 sparbanksaktiebolag som ägs av lokala stiftelser, här förda till bankaktiebolag .

Antalet bankkontor minskar

En studie från 2013 visar att Sverige har en låg bankkontorstäthet, i jämförelse med andra europeiska länder. Antalet bankkontor i Sverige minskade under perioden 1993 till 2010 med 40 procent, från över 3 000 till cirka 1 800 kontor. Det är framför allt på landsbygden som bankkontor försvunnit – där halverades antalet bankkontor under perioden. Även i storstäderna och i övriga städer minskade antalet kontor men det skedde huvudsakligen i början av den stu- derade perioden, fram till slutet av 1990-talet. I storstäderna ökade antalet kontor något mot slutet av perioden.38

I nämnda studie konstaterades att alla kommuner i Sverige år 2010 ändå hade minst ett bankkontor. Så är det inte längre. Antalet svenska bankkontor fortsätter att minska. Vid årsskiftet 2016/2017 var antalet nere på 1 514 bankkontor, enligt statistik från Bank- föreningen.39

38Backman, M, 2013: Nyföretagande och närhet till finansiellt kapital. Policysammanfattning från Entreprenörsforum.

39DN Ekonomi webbartikel, 2017-05-15.

131

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

– Det är svårt att veta i detalj varför de minskar eftersom det är upp till varje bank att bestämma över sin verksamhet. Men en sak vi vet är att flera av de större bankerna slår samman flera mindre kontor till ett större i vissa orter, säger Johan Hansing, chefsekonom på Bankföreningen. – Sen har vi den allmänna trenden att folk inte använder bankkontor på samma sätt som förut. Uttag och betalningar görs i större utsträckning elektroniskt i dag, säger han.40

2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Källa: Bankföreningen: Bank- och finansstatistik 2010, 2012, 2014 respektive 2016.

Affärsbanker

Bland affärsbankerna dominerar de fyra storbankskoncernerna Nordea, Skandinaviska Enskilda Banken (SEB), Handelsbanken och Swedbank. Deras ställning är mycket stark på kreditmarknaden, såväl vad gäller lån till hushåll – mestadels bolån – som företagsutlåning. Den sammanlagda marknadsandelen är cirka 70 procent och det var in- och utlåningen som under 2015 genererade de största intäkterna till de fyra storbankerna.41 Nordea, Swedbank och Handelsbanken har egna bolåneinstitut (hypotek) i form av dotterbolag, medan SEB:s motsvarande verksamhet bedrivs i banken. Handelsbanken har

40DN Ekonomi webbartikel, 2017-05-15.

41Konkurrensverket, 2016: Storbankskoncernernas olika verksamheter – en översiktlig beskrivning av olika delmarknader.

132

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

flest kontor – 463 stycken år 2014, följt av Swedbank med 275 kon- tor och Nordea med 231 kontor i Sverige, medan SEB hade 160 kon- tor 2014.42 43

De så kallade retailbankerna har sin kärnverksamhet inriktad mot lån med säkerhet och är liksom storbankerna exponerade mot fastig- hetsmarknaden. Exempel på sådana banker är Skandiabanken, SBAB Bank och Länsförsäkringar Bank.44

Utländska banker

Utländska banker började etablera sig i Sverige 1986, då det blev tillåtet för utländska banker att starta dotterbolag här. Från 1990 blev det tillåtet för utländska banker att öppna filialkontor här och sedan dess har antalet stigit. I december 2016 hade ett trettiotal utländska banker filialer i Sverige. De flesta är inriktade på företags- marknaden och på värdepappersmarknaden. Den största utländska banken i Sverige, Danske Bank, är den femte största banken i Sverige. Danske Bank har 35 kontor i Sverige.45

Lokala sparbanker

Det finns sammanlagt cirka 60 lokala sparbanker, företrädesvis i glesbygd och i mindre samhällen. Av dem är 13 stiftelseägda bank- aktiebolag. Den geografiska fördelningen över landet är ojämn – 44 av sparbankerna ligger i Götaland och norr om Dalarna finns det bara tre lokala sparbanker. Det finns ingen lokal sparbank alls i Västerbottens eller Jämtlands län och inte heller i Jönköpings län.46

De flesta lokala sparbanker är knutna till en enskild kommun, i vissa fall bara en del av kommunen. Men många har kontor på flera orter – tillsammans nästan 250 kontor. Sparbanken Nord och Spar- banken Skåne omfattar dock flera kommuner.47

42Konkurrensverket 2016: Storbankskoncernernas olika verksamheter – en översiktlig beskrivning av olika delmarknader.

43Finansinspektionen 2017: Tillsynen över bankerna.

44Ibid.

45Bankföreningen 2017: Bankerna i Sverige.

46Sparbankernas Riksförbunds webbplats, april 2017, egen bearbetning.

47Muntlig information från Sparbankernas Riksförbund.

133

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Sparbanken är en egen associationsform som regleras i en särskild lag, Sparbankslagen.48 Verksamheten ska bedrivas affärsmässigt men utan enskilt vinstintresse och överskottet kan delvis gå till samhällsnyttiga verksamheter. Sparbankerna har alltså ett annat syfte och en annan roll än de stora bankerna – all vinst ska på ett eller annat sätt gå tillbaka till lokalsamhället. En annan skillnad är att Sparbankerna inte har något eget aktiekapital utan måste generera vinst för att kunna låna ut. Och att hela processen med bedömning av ansökan och beslut om långivning hanteras lokalt. En hel del sparbanker utnyttjar den statliga kreditgarantin i samband med byggkrediter.49 Flertalet sparbanker har ett omfattande samarbete med Swedbank.50

Medlemsbanker

En medlemsbank är en ekonomisk förening som har som ändamål att bedriva bankverksamhet åt medlemmarna. Det finns två med- lemsbanker i Sverige – Ekobanken och JAK. Ekobanken är huvud- sakligen inriktad på lån till verksamheter som skapar ett socialt, miljömässigt eller kulturellt mervärde. Ekobanken har finansierat flera bostadsprojekt, bland annat kooperativa hyresrättsföreningar, och även använt de statliga kreditgarantierna för lån till bostads- byggande. Större delen av JAK:s utlåning går till privatpersoner, främst till bostad och renovering.51 52

6.3.3Kommuninvest

Investeringar i allmännyttiga bostäder finansieras till övervägande del genom kommunernas lån från Kommuninvest, ett kreditmarknads- bolag som ägs av sina medlemmar – kommuner, landsting och regioner i Sverige. Medlemskapet är frivilligt men anslutningsgraden är hög: 277 av 290 kommuner. Samtliga medlemmar har tecknat en obegrän- sad, solidarisk borgen. Det finns inget enskilt vinstsyfte utan Kom-

48Det gäller även sparbanksaktiebolagen men dessa lyder även under aktiebolagslagen.

49Sparbankernas Riksförbunds webbplats, april 2017 samt muntlig information från Spar- bankernas Riksförbund.

50Bankföreningen 2017: Bankerna i Sverige.

51Ekobankens webbplats maj 2017.

52JAK:s webbplats september 2017.

134

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

muninvest har som syfte att erbjuda medlemmarna de långsiktigt bästa villkoren för finansiering. Huvuddelen av upplåningen sker i form av emitterade obligationer och certifikat. Kommuninvest lånar ut till kommuner, landsting och regioner samt med kommunal bor- gen till helägda kommunala bolag.53

Den låga ränta som Kommuninvest kan erbjuda svenska kom- muner kommer inte de kommunala bostadsbolagen till del. Dessa ska enligt allmännyttelagen bedriva sin verksamhet enligt affärs- mässiga principer och får inte erhålla några särskilda förmåner jäm- fört med privata konkurrenter. De måste därför antingen betala en marknadsmässig ränta till sin kommun eller, om lånet görs direkt hos Kommuninvest, betala en marknadsmässig avgift för en kommu- nal borgen.

Lånetak som sällan nås

Kommuninvests kreditbedömning vid utlåning till kommuner avser inte enskilda projekt eller verksamheter utan det är kommunens finansiella bärkraft totalt sett som är avgörande för Kommuninvests prövning av hur mycket kommunen kan få låna. På basis av en risk- klassificering sätter Kommuninvest ett tak för den enskilda kom- munens låneutrymme, uttryckt som en maximal nivå för kommunens eller kommunkoncernens nettoskuld per invånare. Lånetaket – eller limiten – kan sänkas om kommunens ekonomi är ansträngd. Några kommuner är nära sitt lånetak men alla har ett låneutrymme idag. Det har i undantagsfall hänt att Kommuninvest kommit fram till att kom- munen inte bör låna mer.54

Utgångspunkten i Kommuninvests prissättning är att man vid varje tidpunkt ska erbjuda sina medlemmar lån till likvärdiga villkor. Det finns dock en möjlighet att i begränsad utsträckning differen- tiera prissättningen, när det är motiverat ur marknadssynpunkt, utifrån medlemmars bidrag till föreningens kapitalisering, om ut- låning avser tydligt definierade hållbara ändamål eller om det finns skillnader i Kommuninvests kostnader för olika lån. I praktiken inne- bär detta att låneräntan kan skilja sig något åt mellan olika kom-

53Kommuninvests webbplats samt muntlig information från Kommuninvest.

54Muntlig information från Kommuninvest.

135

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

muner. Kommunerna kan inte förhandla om räntan. Många kom- muner väljer rörlig ränta. Med nuvarande extrema ränteläge kan det innebära negativ ränta. Detta eftersom det annars skulle uppstå en övervinst, som ändå skulle delas ut till medlemmarna.55

6.3.4Institutionellt kapital

De senaste åren har uttrycket ”The great wall of money” florerat på de finansiella marknaderna. Med uttrycket avses att det finns ett mycket stort utbud av pengar som söker investeringar, vilket bland annat har påverkat tillflödet av kapital till fastighetsmarknader värl- den runt och trissat upp värderingarna av fastigheter.56 Det stora utbudet av pengar speglar bland annat ett högt globalt sparande, som in sin tur påverkar både realräntans utveckling57 och mängden kapital som allokeras till fastighetsmarknaden. Denna utveckling har också inneburit att en allt större mängd institutionellt kapital58 allokeras till investeringar fastighetssektorn. Investeringarna avser såväl direkt och indirekt ägande av fastigheter som direkta och indirekta skuld- investeringar.

Institutionella fastighetsinvesteringar: direkta och indirekta

Det finns många fastighetsrelaterade investeringsalternativ för en institutionell investerare och utbudet av fastighetsrelaterade investe- ringsprodukter växer.59 Utöver direktägande i fastigheter kan så kallade indirekta investeringar i fastigheter ske genom investeringar i fastighetsfonder och i såväl noterade som onoterade fastighetsbolags aktier.60

En aktuell belysning av 14 stora svenska pensions- och för- säkringsbolag visar att fastigheters andel av den totala portföljens

55Muntlig information från Kommuninvest.

56Cushman & Wakefield, 2016: The Great Wall of Money 2016.

57För en fördjupad diskussion om den låga realräntan, se Holston, K, Laubacet, T & Williams, J, 2017, Measuring the natural rate of interest: International trends and determinant, Journal of International Economics.

58Institutionella investerare som pensionsfonder, nationella fonder, försäkringsbolag med flera förvaltar mycket stora värden i sina tillgångsportföljer och är idag viktiga finansmarknadsaktörer.

59PWC & ULI, 2017: Emerging Trends in Real Estate, The global outlook for 2017.

60För- och nackdelar med olika alternativ diskuteras i flera rapporter: se t.ex. rapporten The diversification potential of real estate av Norges Bank, 2015.

136

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

värde trendmässigt har ökat sedan 2008/2009 och idag har bolagen investerat cirka 9,6 procent av kapitalet i fastigheter.61 Invester- ingarna avser både direktägande och indirekt ägande via aktieinnehav i fastighetsbolag. Bland annat har de svenska AP-fonderna och AMF via sina aktieinnehav i fastighetsbolag som Rikshem och Wilhelm indirekt investerat i bostadsfastigheter i så kallade miljonprograms- områden.62

På grund av denna utveckling har finansmarknaden på senare tid börjat betrakta fastigheter som den fjärde tillgångsklassen utöver de tre traditionella tillgångsslagen – aktier, obligationer och kontanter.

Det finns flera motiv för institutionella investerare att öka andelen fastigheter i sina tillgångsportföljer. I ett PM från Norges centralbank framförs bland annat följande:63

•En större andel fastigheter förbättrar risk-och avkastnings- profilerna i tillgångsportföljerna.

•Avkastningen på fastigheter har historiskt haft en låg korrelation med avkastningen på aktier och obligationer, vilket innebär positiva diversifieringseffekter. Detta gäller speciellt direkta investeringar i fastigheter, i motsats till t.ex. investeringar i marknadsnoterade fastighetsaktier.

•Investeringar i hyresgenererande fastigheter anses utgöra ett skydd mot oförväntade ökningar i inflationstakten, eftersom många hyreskontrakt är kopplade till utvecklingen av konsument- prisindex. Detta gäller dock inte bostadshyror i Sverige.

Utöver dessa strukturellt betingade argument anses dagens mycket låga avkastning på investeringar i statsobligationer i förhållande till avkastningen på fastighetsinvesteringar utgöra ett viktigt incitament för att flytta kapital från obligationer till fastigheter. Om denna premie, dvs. skillnaden mellan direktavkastningen på fastighetsin- vesteringar och avkastningen på statsobligationer minskar i fram- tiden, eller blir negativ, kan fastighetsinvesteringar bli mindre attrak- tiva som investeringsobjekt.

61Fastighetsnytt, 2017: Institutionernas fastighetsägande.

62Fastighetsnytt, 2014: Miljonprogram allt hetare som investeringsobjekt.

63Norges Bank, 2015: The diversification potential of real estate.

137

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Direkta och indirekta skuldinvesteringar i fastighetsbranschen

De institutionella investerarna är stora skuldinvesterare och erbjuder lånefinansiering till fastighetsbranschen både direkt och indirekt. Institutionella investerare lånar ut pengar direkt till byggaktörer och fastighetsbolag, genom att köpa företagsobligationer direkt av de emitterande bolagen. Denna utveckling har varit stark sedan finans- krisen och idag är det vanligt att större byggaktörer emitterar fastig- hetsobligationer.64 Den årliga volymen av nyemissioner av obliga- tioner från fastighetsbolag har stigit från knappt 10 miljarder kronor år 2011 till cirka 50 miljarder kronor år 2016.65

Institutionella investerare har möjlighet att göra indirekta skuld- investeringar genom att investera i skuldfonder som i sin tur lånar ut pengar till fastighetsaktörer, vilket har ökat möjligheterna för många byggaktörer att lånefinansiera bostadsprojekt.66 67

Mindre bankfinansiering och mer marknadsfinansiering

Sverige har historiskt betraktats som ett land med ett typiskt bank- orienterat system, då bankerna har stått för en mycket stor andel av den totala utlåningen. Men det svenska finansiella systemet genom- går sedan flera år tillbaka en strukturomvandling. En viktig struktur- omvandling är att banklånen minskar i betydelse för icke-finansiella företag, t.ex. bostadsutvecklare.68

Fler skuldfonder och ”bond aggregators”

Mindre och medelstora bygg- och fastighetsbolag som inte har möjlig- het att i eget namn på ett kostnadseffektivt sätt emittera obligationer kan indirekt låna pengar från obligationsmarknaden via så kallade skuldfonder och obligationsaggregatorer ”bond aggregators”.

64Fastighetsnytt, 2014-09-08: Företagsobligationer för minst 76 miljarder.

65Fastighetsnytt, 2017-03-14: Obligationer, En allt viktigare finansieringskälla, Krönika av Louis Landeman.

66IPE, 2016: Debt Funds: The rise of real-assets lending.

67IPF, 2015: Prospects for Institutional Investment in Social Housing (January 2015) Summary Report. Se även Cuffelinks, 2017: Institutional investment in affordable housing one step closer.

68Sveriges riksbank, 2015: Strukturomvandling i det svenska finansiella systemet.

138

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

En ”bond aggregator” kan liknas vid en skuldfond som är en finansiell intermediär, som först emitterar obligationer i volymer som är till- räckligt stora för att vara attraktiva på obligationsmarknaden och därefter lånar ut det upplånade kapitalet till flera små- och medelstora bygg- och fastighetsbolag. Även Kommuninvest kan betraktas som en obligationsaggregator. Kommuninvest finansierar sin utlåning till kommuner och kommunägda företag genom obligationsemissioner, som med kommunernas beskattningsrätt som garanti gentemot obligationsinvesterare får en hög kreditranking.

Skuldfonder har i Europa fått en allt större betydelse efter finans- krisen 2008–2009 och lånefinansiering via skuldfonder utgör idag ett alternativ eller komplement till traditionell bankfinansiering, bland annat för fastighetsbranschen.69 Vissa skuldfonder fokuserar på bottenlån medan andra arbetar med en blandning av bottenlån och olika former av topplån som fyller gapet mellan bottenlån och eget kapital, som t.ex. efterställda lån och mezzaninelån.70 Skuldfonderna utgör en betydande del av den så kallade skuggbankssektorn, vars betydelse för fastighetsmarknaden har uppmärksammats de senaste åren. 71 72

Utveckling mot mer skräddarsydda obligationer

En utveckling är att obligationsinstrument skräddarsys för att matcha fastighetsbolags finansieringsbehov med investerares preferenser vad gäller risk- och avkastning. Det innebär nya lånelösningar, som kan vara intressanta för att attrahera kapital till byggprojekt.

Gröna obligationer

Grön obligation (green bond) är ingen skyddad beteckning men av- ser obligationer där kapitalet används för att finansiera verksamheter med miljöprofil, framförallt genom mindre energianvändning och

69Inrev, 2017: European Real Estate Debt Funds Universe.

70Mezzaninelån är en finansieringsform som kan betraktas som ett hybrid mellan eget kapital och lån. Finansiären kan t.ex. utöver ränteintäkter få en avkastning som är kopplad till ett projekts värdestegring.

71Sveriges riksbank, 2014: Skuggbanker ur ett svenskt perspektiv.

72Schwarcz, S L, 2012-2013: Shadow banking, financial markets, and the real estate sector.

139

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

lägre klimatpåverkan. Institutionella placerare kan se en fördel i att investera i gröna obligationer, förutsatt att de har hög säkerhet. Kommuninvest är aktiv på marknaden för gröna obligationer och har gett ut de tre största gröna obligationerna hittills i Sverige73. Kom- muninvest har åtta kategorier av gröna investeringar, varav en är

”Gröna byggnader”, där nyproduktion av bostäder utgör en del. Lån villkoras då med att energianvändningen ska vara minst 25 procent lägre än vad som krävs enligt byggreglerna. Andra exempel på aktö- rer som ger ut gröna obligationer är SBAB, Swedbank, Vasakronan och Göteborg stad.

Sociala obligationer

Med sociala obligationer (social impact bonds) avses obligationer som förutom en rimlig avkastning förväntas leda till investeringar med positiva sociala konsekvenser. På samma sätt som gröna obliga- tioner har blivit ett attraktivt investeringsalternativ, finns det sedan några år tillbaka flera exempel på att sociala obligationer kan vara attraktiva för obligationsutgivare och institutionella investerare. Till- växten av marknaden för sociala obligationer anses vara en innovativ finansiell respons på offentliga budgetåtstramningar.74 Kapital som erhålls från utgivning av sociala obligationer används i andra länder bland annat för finansiering av bostadsprojekt som riktar sig till hus- håll med låga inkomster.

Hybridobligationer

Hybridobligationer har finansiella egenskaper som påminner om både lån och eget kapital. Ett aktuellt exempel är Samhällsbyggnadsbo- lagets (SBB) emission av en hybridobligation.75 Med hybridobligatio- ner kan fastighetsbolag som SBB attrahera riskvilligt kapital till bo- stadsutvecklingsprojekt från finansiärer som är villiga att ta en högre risk än bottenlångivare, men mindre risk än de som investerar i ägarkapital.

73Den senaste i maj 2017 om USD 500 miljoner.

74Social finance, 2016: Social impact bonds – the early years .

75Fastighetsverige, 2017-09-18: SBB emitterar hybridobligationer.

140

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

6.4Statliga kreditgarantier

Genom Boverket lämnas under vissa förutsättningar statliga kredit- garantier för lån till bostadsbyggande. Vi analyserar dessa garantier närmare i kapitel 8. I kapitel 11 redogörs för det övergripande regel- verk som sätter ramarna för statliga lån och garantier. Här ges en kort information om hur kreditgarantierna fungerar och vilken roll de kan spela när det gäller förutsättningarna för bostadsfinansiering.76

Avtalet om kreditgaranti tecknas mellan Boverket och kredit- givaren och skyddar banken mot en eventuell kreditförlust om lån- tagaren inte kan fullgöra sina åtaganden och fastigheten måste säljas. Boverket har regressrätt gentemot låntagaren, vilket innebär att skulden inte förfaller om garantin skulle behöva infrias, utan då tar Boverket över denna fordran gentemot låntagaren.

Kreditgarantin kan underlätta finansieringen på flera sätt. Den kan göra det möjligt för låntagaren att få bättre villkor för räntor och amorteringar eller öka låneutrymmet och därmed minska behovet av eget kapital eller topplån. För mindre byggaktörer och för aktörer som är nya på marknaden eller i den aktuella banken kan kredit- garantin vara en förutsättning för att överhuvudtaget få finansiering. Kreditgarantin kan också underlätta för byggaktörer att ha flera pro- jekt igång samtidigt. Genom att behovet av eget kapital i varje pro- jekt minskar, kan byggaktören öka sin byggtakt.

Garantin kan avse lån till ny- eller ombyggnad, oavsett upplåtelse- form, ombyggnad av lokaler till ägarlägenheter och förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Nybildade kooperativa hyres- rättsföreningar kan även få en garanti för att kunna köpa en befintlig fastighet. Däremot lämnas inte kreditgaranti till enskilda hushåll som vill köpa sin egen lägenhet vid en ombildning till bostadsrätt. När det gäller lån till ombyggnad krävs att åtgärderna ger en påtaglig förnyelse, t.ex. fler bostäder, för att en kreditgaranti ska kunna lämnas.

Villkor för och omfattning av garantin

Grundläggande i Boverkets prövning av ansökan om en kreditgaranti är att bedöma dels marknadsvärdet på objektet, dels om låntagaren

76 Informationen i detta avsnitt är hämtad från Boverkets webbplats våren 2017 samt de förordningar som reglerar verksamheten.

141

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

har en tillräcklig betalningsförmåga. Det innebär bland annat att pro- jektets kassaflöde ska tåla normala drifts- och underhållskostnader samt ha marginal för höjda räntor och eventuella vakanser. Pantbrev eller någon annan form av säkerhet ska finnas för det garanterade lånet. Kreditgarantin får avse högst 90 procent av fastighetens mark- nadsvärde när projektet är klart. Om det gäller kooperativ hyresrätt kan en garanti dock lämnas för upp till 95 procent av marknads- värdet. I områden med låga marknadsvärden får kreditgarantin i stället motsvara 90 procent av produktionskostnaden, dock aldrig mer än 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea. På svaga mark- nader fungerar detta som ett schablonbelopp.

Garantiverksamheten ska vara självfinansierande genom garanti- avgifterna och dessa baseras på Boverkets riskbedömning för det en- skilda projektet. Mer om avgiftssättning och användning av garan- tierna finns i kapitel 8.

6.5Aktuella statliga stöd som kan påverka finansieringen

Finansieringen av ett bostadsprojekt kan underlättas genom ett statligt stöd. Förutsättningen är att stödet på något sätt förbättrar investeringskalkylen, t.ex. genom att minska lånebehovet eller öka låntagarens kreditvärdighet. Vilket inte är självklart, eftersom stöd- villkoren kan verka i motsatt riktning. Särskilda krav på utformningen av bostäderna kan t.ex. medföra extra kostnader och avkastnings- möjligheterna kan begränsas genom tak för hyresuttaget. I detta av- snitt beskrivs de statliga stöd som för närvarande finns att söka i samband med bostadsbyggande. I kapitel 8 återkommer vi till inves- teringsstödet till hyresbostäder, med en uppföljning av utnyttjandet och en analys av nyttan i finansieringshänseende.

142

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande

Sedan hösten 2016 går det att ansöka om investeringsstöd för bygg- ande av hyresbostäder och studentbostäder.77 Regeringen anslår tills vidare 3,2 miljarder per år, vilket bedöms kunna räcka till cirka 15 000 bostäder årligen. Syftet med stödet är att det ska byggas fler hyresrätter och fler bostäder för studerande. Bostäderna ska ha rimliga hyror och låg energianvändning. Stödet avser huvudsakligen områden med befolkningstillväxt och bostadsbrist men kan även lämnas i kommuner som inte har befolkningstillväxt, om det är brist på en viss typ av bostäder och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Stödnivåerna varierar regionalt: I Stockholmsregionen lämnas 6 600 kr/m2, i vissa andra tillväxtregioner är beloppet 5 300 kronor och i övriga landet 3 800 kronor. För studentbostäder gäller stöd- nivån 5 300 kr/m2 i hela landet utom Stockholmsregionen.

Stödet är villkorat med att hyrorna inte får överstiga en viss norm- hyra, som varierar beroende på region: 1 450 kronor per kvadratmeter och år i Stockholmsregionen, 1 350 kronor i andra tillväxtregioner och 1 300 kronor utanför tillväxtregionerna. För studentbostäder gäller nivån 1 350 överallt utanför Stockholmsregionen. Stödet styr också mot mindre bostäder: Fullt stöd ges bara för max 35 m2 per lägenhet, för ytor därutöver ges halvt stödbelopp men för ytor över 70 m2 lämnas inget stöd alls. Det finns även en rad andra villkor, bl.a. kring hur lägenheterna ska förmedlas och att fastighetsägaren inte får ställa orimliga inkomstkrav.

Investeringsstöd för bostäder till äldre personer

Ett nytt statligt stöd för att stimulera byggandet av bostäder för äldre personer infördes i november 2016.78 Stödet syftar till att öka antalet bostäder för äldre och förbättra tillgängligheten i befintliga bostäder samt öka möjligheterna till gemenskap och trygghet för äldre personer. Regeringen avsatte 150 miljoner för år 2016, ett

77Förordning (2016:880) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla hyresbostäder och bostäder för studerande och förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande.

78Förordning (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer, samt Boverket: Information om statligt stöd till bostäder för äldre personer.

143

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

belopp som beräknas öka successivt till 400 miljoner 2018.79 Stödet går till nyproduktion av såväl särskilda boendeformer som vanliga hyresbostäder med inriktning på personer över 65 år, t.ex. trygghets- bostäder och seniorboende.

Ett krav för stöd till nyproduktion av bostäder för äldre är att gemenskap och trygghet främjas genom tillgång till gemensamma utrymmen för gemensamma måltider, samvaro, hobby och rekrea- tion. Det ska antingen finnas personal dagligen, som på olika sätt kan stödja de boende, eller tillgång till andra gemensamma tjänster. Typ av personal eller vilka tjänster det kan röra sig om specificeras inte. Villkoren för stöd gäller i åtta år. Det går även att få stöd för om- byggnad, under förutsättning att ombyggnaden ger ett tillskott av hyresbostäder för äldre personer.

Stödet kan även sökas för anpassning av gemensamma utrymmen i flerbostadshus, oavsett upplåtelseform. Bostäderna behöver i det fallet inte vara reserverade för äldre personer men syftet med anpass- ningen ska vara att främja kvarboende för äldre personer genom ökad tillgänglighet och trygghet.

Stödbeloppen är 3 600 kronor per m2 för nyproduktion och 3 200 kronor per m2 för ombyggnad. För anpassning av gemen- samma utrymmen lämnas stöd till en fjärdedel av kostnaden upp till 200 000 kronor.

Även detta stöd är inriktat på mindre lägenheter. För bostäder tänkta för en person utgår stöd till 35 m2 bostadsyta samt till ytter- ligare 15 m2 per lägenhet för del i utrymmen för gemenskap. För bostäder avsedda för två personer utgår stöd till som mest 50 m2 bostadsyta, plus 20 m2 i gemenskapsutrymmen. Om det finns personal dagligen, som på olika sätt kan stödja de boende, görs ett påslag med 10 procent av hela stödbeloppet.

Stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden

Under 2017 har regeringen avsatt 778 miljoner kronor för att stimulera renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i vissa bostads- områden. Stödet är reserverat för bostadsområden med socioekono-

79 Regeringskansliets webbplats. Pressmeddelande 2016-07-28.

144

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

miska utmaningar, definierat som att mer än 50 procent av hushållen har låg köpkraft. På Boverkets webbplats finns en sökfunktion där fastighetsägaren kan se om det hus som ska renoveras ligger inom ett sådant område.80 81

Stödet lämnas för kostnader för att renovera och energieffekti- visera en byggnad. Det kan gälla t.ex. byte av stammar, byte av bad- rums- eller köksinredning, målning/tapetsering, byte av tak, ventila- tion eller bullerdämpning. Projektet måste omfatta både renovering och energieffektivisering och stödet är uppdelat på en renoveringsdel och en del som avser rena energiåtgärder.

För renovering lämnas stöd med 20 procent av kostnaderna, dock högst 1 000 kronor per m2 och den delen av stödet ska användas för hyresrabatter till de boende under de närmaste sju åren efter renove- ringen. För energieffektivisering utgår stöd med upp till 500 kronor per m2, dock högst 5 procent av kostnaden. En förutsättning är att energiförbrukningen sänks med minst 20 procent och stödets storlek beror på hur mycket energiprestandan förbättras.

Statsbidrag för ökat bostadsbyggande

Kommuner som tagit emot nyanlända invandrare och som bygger bostäder kan ansöka om Statsbidrag till kommuner för att öka bostadsbyggandet – den så kallade kommunbonusen.82 Bidraget inför- des 2016 för att öka bostadsbyggandet i kommunerna, mot bakgrund av befolkningsökningen och det ökade behovet av bostäder, bl.a. till följd av invandringen. Under 2016 fördelades cirka 1,85 miljarder kronor till 111 kommuner. Anslaget för 2017 är 1,8 miljarder och där- efter 1,3 miljarder årligen.

Kommunerna söker stöd för det antal bostäder som byggs och delvis i förhållande till antalet nyanlända som bosatt sig i kommu- nen. Vid ansökningstillfället går det inte att beräkna hur stort bidrag en kommun kan komma att få utan det beror på söktrycket och avgörs efter att den årliga ansökningstiden har gått ut. Hur mycket

80Förordning (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostads- områden.

81Boverket (broschyr): Information om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden.

82Förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande.

145

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

varje sökande får beror på hur många bostäder i hela landet som de anslagna medlen ska fördelas på. Ett villkor för stöd är att kommunen har en aktuell översiktsplan och har antagit riktlinjer för bostads- försörjningen.

Stödet är avsett att stimulera bostadsbyggandet men det finns inga krav när det gäller vad stödet ska användas till. Kommunerna har t.ex. möjlighet att använda stödet till att finansiera kommunala följdinvesteringar i samband med bostadsbyggandet.

6.6Bedömning av marknadsvärden på bostadsfastigheter

En fastighets marknadsvärde utgör en central storhet som styrs av utbud och efterfrågan. Aktörer som byggaktörer, privata och kom- munägda fastighetsbolag, utställare av kreditgarantier, långivare och andra av investerare och finansiärer, liksom revisorer, använder be- dömda marknadsvärden. En fastighets marknadsvärde definieras som det mest sannolika priset vid försäljning av fastigheten vid en viss angiven tidpunkt under normala förhållanden på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång.83

Att bedöma en fastighets värde är dock inte någon exakt veten- skap utan bedömningen ska snarare ses som en uppskattning av marknadsvärdet utifrån mer eller mindre osäkra bedömningar och antaganden om aktuell och framtida marknadssituation. På markna- der med få transaktioner med jämförbara fastigheter eller där osäker- heten om den framtida ekonomiska utvecklingen är stor, blir de bedömda marknadsvärdena osäkra.

Detta avsnitt belyser dels hur bedömda marknadsvärden varierar mellan orter och mellan olika lägen inom en ort, dels hur känslig en värdebedömning är med avseende på små variationer i antaganden om ekonomiska variabler som påverkar en fastighets värde.

83 Lantmäteriverket & Mäklarsamfundet, 2010: Fastighetsvärdering, Grundläggande teori och praktisk värdering.

146

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

6.6.1Vanliga metoder för fastighetsvärdering

Det finns flera värderingsmetoder som kan tillämpas för att bedöma marknadsvärdet av en bostadsfastighet. Värderingsmetoder delas traditionellt in i ortsprismetoder och kassaflödesmetoder.84

Ortsprismetoder

Ortsprismetoder bygger på att den fastighet som ska värderas jäm- förs med andra fastighetstransaktioner. Jämförelsen görs med olika ekonomiska nyckeltal eller värderingsmultiplar. Tre vanliga nyckeltal som används för att göra jämförelser är (1) betalt pris per kvadrat- meter,85 (2) bruttohyra per kvadratmeter86 och (3) driftnetto i för- hållande till betalt pris. Den tredje varianten är en vanligen förekom- mande värderingsmetod och benämns nettokapitaliseringsmetoden.

En viktig förutsättning för att osäkerheten i värdebedömningen ska bli så låg som möjligt är att de fastigheter som ingår som jäm- förelseobjekt har så likartade egenskaper som möjligt, jämfört med den fastighet som ska värderas, med avseende på exempelvis fastig- heternas tekniska skick samt olika läges- och ortsegenskaper. Ju större skillnader det finns mellan t.ex. fastigheternas aktuella och pro- gnosticerade hyresnivåer, vakansrisker samt drift- och underhålls- kostnader, desto mer ökar värderingens osäkerhet. Osäkerheten ökar också om det finns få transaktioner som har gjorts i närtid. Speciellt på marknader med främst äldre hyresfastigheter och där få eller inga nyproducerade bostadsfastigheter har sålts finns problem att finna lämpliga jämförelseobjekt.

Avkastningsmetoder

Fastighetsvärden kan också beräknas med avkastningsmetoder som i princip går ut på att beräkna nuvärdet av framtida kassaflöden. Två vanligen förekommande kassaflödesmetoder är direktavkastnings- metoden och kassaflödesmetoden. Båda metoderna beräknar ett bedömt marknadsvärde, som avser spegla marknadens förväntningar

84En tredje kategori är produktionskostnadsmetoder.

85Värderingsmetoden kallas areametoden.

86Värderingsmetoden kallas bruttokapitaliseringsmetoden.

147

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

om storleken på framtida kassaflöden och marknadens totalav- kastnings- och direktavkastningskrav. Framtida kassaflöden består främst av framtida hyresintäkter samt drift- och underhållskostna- der. Totalavkastningskravet, som motsvarar alternativkostnaden för kapital, ska reflektera avkastningskravet på en riskfri tillgång plus en riskpremie, som ska spegla marknadens bedömning av risken i den aktuella fastighetsinvesteringen.

Antagandet om direktavkastningskravet påverkar värdebedömningen

Direktavkastningskravet kan beräknas som avkastningskravet på fastigheten minus den förväntade tillväxttakten i framtida drift- netton.87 Antaganden om hur stort direktavkastningskrav som ska tillämpas vid fastighetsvärdering kan ha en stor påverkan på värde- bedömningen, oavsett om värderingen görs med en direktavkastnings- metod eller en kassaflödesmetod. Skälet till detta är att antagande om direktavkastningens storlek görs i båda metoderna. Med direktav- kastningsmetoden erhålls ett uppskattat värde genom att dividera kommande års driftnetto med direktavkastningskravet. Vid kassa- flödesvärdering är det vanligt att man antar att fastigheten ska säljas i en framtida tidpunkt, t.ex. om 5 eller 10 år. För att beräkna det upp- skattade värdet vid den framtida tidpunkten används direktavkast- ningsmetoden igen, fast med antaganden om framtida driftnetton och direktavkastningskrav.

6.6.2Betydande skillnader i bedömningarna av direktavkastningskrav

Bedömningen av marknadsvärdena har som framgått en avgörande betydelse för möjligheterna att investera i nyproduktion på svagare marknader. Samtidigt finns det inget givet och entydigt sätt att fastställa marknadsvärden på utan det måste i varje enskilt fall bygga på en bedömning, där ortsspecifika och lägesspecifika direktavkast- ningskrav är en avgörande parameter.

87 Direktavkastningskrav = nominell avkastning på riskfri tillgång + riskpremie – tillväxttakt i framtida driftnetton.

148

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Underlag för bedömning av direktavkastningskrav levereras typiskt sett av kommersiella aktörer, av företag som Newsec och Forum, vilka kan göra sinsemellan olika bedömningar. Dessa företag levere- rar marknadsinformation88 på basis av genomsnitt för genomförda försäljningar, oftast differentierat mellan olika lägen inom kom- munen. För mindre kommuner, där tillgången till jämförelsematerial i form av genomförda transaktioner är begränsad, anges bara ett så kallat oklassat värde, en bedömning som gäller för hela kommunen. Det är sådana oklassade värden som redovisas i tabellen nedan och i de här exemplen skiljer det 0,25–0,75 procentenheter mellan de olika leverantörernas värderingar. Oklassade värden kan även omfatta en grupp av kommuner och i praktiken har de flesta av kommunerna i landet oklassade värden, vilket måste anses tyda på att det finns en betydande osäkerhet kring marknadsvärderingen.

Källa: Boverket.

Skillnader på 0,25–0,75 procentenheter kan tyckas marginella, men även små skillnader får genomslag i kalkylen och kan betyda att ett projekt inte bedöms som genomförbart.

Känslighetsanalys direktavkastningskrav

Tabell 6.4 visar hur kraftigt variationer i antaganden om direktavkast- ningskrav påverkar bedömningen av ett marknadsvärde. Direktavkast- ningskravet beräknas som differensen mellan totalavkastningskravet och förväntad tillväxttakt i driftnetton. Det bedömda marknadsvärdet

88 Ofta via exempelvis. Datscha, som sammanställer de olika leverantörernas värderingar och säljer vidare till olika aktörer som kan ha nytta av sådana samanställningar i sina be- dömningar.

149

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

beräknas med direktavkastningsmetoden, dvs. driftnettot år 1 divide- rat med direktavkastningskravet. Av tabellen framgår tydligt hur små variationer i direktavkastningskravet kan ge stora skillnader i bedömda fastighetsvärden.

Följande exempel återkopplar till tabell 6.3 och visar hur stor variationen i det bedömda fastighetsvärdet kan bli i en mindre ort som Krokom, där osäkerheten om hur högt direktavkastningskravet bör vara är stor: – Anta att en bostadsfastighet med 15 lägenheter à 70 kvm ska värderas och att driftnettot uppgår till 1 000 kronor per kvm. Med dessa antaganden uppgår fastighetens driftnetto till 1 050 000 kronor. Med ett direktavkastningskrav på 5,50 procent blir det bedömda marknadsvärdet 19 090 000 kronor. Om direktavkast- ningskravet däremot antas vara 6,25 procent blir det bedömda mark- nadsvärdet 16 800 000 kronor. Med andra ord innebär ett 0,75 pro- centenheters högre antagande om direktavkastningskrav till att marknadsvärdet blir nästan 2 300 000 kronor lägre, vilket motsvarar 12 procents lägre värde. Detta exempel visar tydligt hur till synes relativt små skillnader i direktavkastningskrav kan leda till stora skill- nader i bedömda marknadsvärden.

150

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

Tabell 6.5 visar hur hyresfastigheters direktavkastningskrav och drift- netton inte bara uppvisar variationer mellan olika lägen (A-, B- och C-lägen) inom en ort men också hur dessa storheter varierar inom en viss lägeskategori i en ort.

Källa: NAI Svefa/fasticon/SENSA, (2017). Svensk Fastighetsmarknad. Fokus 24 orter.

6.7Nedskrivningskrav i redovisningsreglerna

Vid utredningens kontakter med mindre kommuner och deras allmännyttiga bostadsbolag har man speciellt lyft fram de nya redo- visningsreglerna som ett hinder för bostadsbyggande. Mer specifikt är problemet de krav på omedelbar nedskrivning av nybyggda bo- stadsfastigheter som man menar har blivit följden av regelverket. Vid en närmare titt på det regelverk som styr redovisningen, och som av många upplevs som ”boven i dramat”, kan man konstatera att det å ena sidan nog föreligger en del missuppfattningar om vad som gäller men att reglerna å andra sidan ger utrymme för olika tolkningar.89

89 Källor för detta avsnitt är förutom angivna publikationer muntlig information från erfarna revisorer samt Sabo, Bokföringsnämnden och FAR.

151

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

6.7.1Grundläggande principer för nedskrivning

De redovisningsregler som gäller från 2014 går under beteckningen K3-regelverket.90 Det ska följas av större företag, medan mindre före- tag kan välja att gå efter K2-reglerna i stället.91 Den grundläggande principen är att en nedskrivning ska göras om det så kallade återvin- ningsvärdet är lägre än det redovisade värdet, vilket när det gäller nyproduktion blir lika med investeringskostnaden. Återvinnings- värdet är det högsta av nettoförsäljningsvärdet (marknadsvärde minus försäljningskostnader) och nyttjandevärde (nuvärdet av fram- tida kassaflöden). Återvinningsvärdet är med andra ord det kassaflöde som tillgången kan generera, där en rationell aktör förutsätts välja det som är mest lönsamt – försäljning eller att behålla tillgången.92

Ofta ingen skillnad mellan nyttjandevärde och nettoförsäljningsvärde

Det ser alltså i förstone ut som om en aktör som ser långsiktigt på sitt ägande, t.ex. ett allmännyttigt bostadsbolag, kan undgå nedskrivning genom att utgå från nyttjandevärdet i stället för nettoförsäljnings- värdet. Att beräkna nyttjandevärdet kräver emellertid subjektiva bedömningar, dels av framtida kassaflöden och dels av en diskonter- ingsränta, och i slutänden blir det ofta ingen skillnad.

I praktiken spelar diskonteringsräntan en avgörande roll i bedömningen. Den används för en beräkning av nuvärdet av framtida kassaflöden och ska återspegla marknadsmässiga avkastningskrav. I diskonteringsräntan ska ingå en riskpremie. Ju högre diskonterings- ränta, desto lägre blir nuvärdet av ett framtida kassaflöde.

Detta resulterar i ett cirkelresonemang. Eftersom ett tänkt fram- tida försäljningspris utgör en viktig del av framtida kassaflöden, innebär det i praktiken att man även i bedömningen av nyttjande- värdet tvingas resonera utifrån ett hypotetiskt försäljningsvärde, vars storlek är beroende av vilket direktavkastningskrav som värderaren antar kommer att gälla vid den tänkta fiktiva försäljningstidpunkten.

90BFNAR 2012:1, Bokföringsnämndens allmänna råd om Årsredovisning och koncernredo- visning med tillhörande vägledning.

91Större företag = minst två av kriterierna mer än 50 anställda, mer än 40 miljoner kronor i balansomslutning eller mer än 80 miljoner kronor i nettoomsättning.

92Lind, H och Nordlund, B, 2016: Rapport med vägledning avseende tänkbara synergieffekter vid nyproduktion av bostäder.

152

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

En kombination av ett högt direktavkastningskrav vid den tänkta framtida försäljningstidpunkten och en hög diskonteringsränta kan medföra mycket låga nyttjandevärden. Eftersom riskpremien är en viktig komponent i både direktavkastningskravet och diskonterings- räntan, kan onödigt höga bedömda riskpremier medföra omotiverat låga värderingar.

Andra faktorer kan vägas in i nyttjandevärdet

Nyttjandevärdet kan enligt regelverket även inrymma företags- specifika faktorer, som inte skulle prissättas av marknadens aktörer och som gör att nyttjandevärdet för det aktuella bostadsföretaget av en ny bostadsfastighet faktiskt kan skilja sig från nettoförsäljnings- värdet. Det kan t.ex. finnas ett mervärde på grund av att fastigheten ingår i en portfölj av förvaltningsfastigheter. Eller synergieffekter mellan den värderade fastigheten och andra fastigheter, t.ex. i sam- band med en kompletteringsbebyggelse. Samtidigt finns det regler som gör ett sådant synsätt svårt att hävda i praktiken, åtminstone när det gäller bostadsfastigheter. Dels att det i princip inte är tillåtet att hänvisa till stordriftsfördelar när det gäller kostnader för administra- tion, dels att de intilliggande hus som man hänvisar till måste tillhöra samma kassagenererande enhet, vilket kan vara svårt att hävda. Det blir alltså i praktiken ändå svårt att undgå en nedskrivning.93

6.7.2Det kan finnas sätt att hantera frågan

De problem som kommuner och kommunala bostadsbolag tar upp verkar delvis ligga i att regelverket tolkas olika, att tillämpningen varierar över landet, mellan olika kommuner och mellan olika revisorer. Många revisorer menar t.ex. att 5–10 procent är normal värderings- osäkerhet och att därför skillnad mellan investeringskostnad och marknadsvärde ligger då inom felmarginalen och alltså inte bör inne- bära någon nedskrivning.

I en aktuell ESO-rapport görs bedömningen att det inte finns anledning att ändra i grundläggande redovisningsprinciper. Där

93 Lind, H och Nordlund, B, 2016: Rapport med vägledning avseende tänkbara synergieffekter vid nyproduktion av bostäder.

153

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

hävdas att det finns metoder för att hantera problemet. Det kan ske antingen genom att bygga och göra nedskrivningen eller genom att ifrågasätta nedskrivningsbehovet, med hänsyn till osäkerheten i be- dömningen av marknadsvärdet.94

Sabo rekommenderar sina medlemmar att i ett tidigt skede i nyproduktionsprocessen ta hjälp av externa värderare och förankra investeringskalkylen med revisorerna.95 Som exempel kan nämnas ett mindre kommunalt bostadsbolag som beviljades statligt investerings- stöd för ett projekt med hyresbostäder i ett centralt läge. Kravet på en lägre hyresnivå för att få stödet försämrade kalkylen och skulle enligt en första bedömning leda till krav på en kraftig nedskrivning, trots positiva kassaflöden. Men bostadsbolaget undvek detta genom att hävda att den lägre hyran bedömdes ge en lägre omsättning på hyresgäster och en lägre vakansrisk och därmed ett lägre direktav- kastningskrav.96

Ett projekt kan bedömas som lönsamt trots nedskrivning

Ett konstaterat behov av omedelbar nedskrivning behöver inte vara detsamma som att en tänkt investering inte är affärsmässigt moti- verad. Det kan finnas positiva sidoeffekter i bostadsområdet eller för företaget som gör att projektet bedöms som lönsamt ändå. Bedöm- ningen av nedskrivningsbehovet enligt redovisningsreglerna kan, men behöver inte sammanfalla med bedömningen av lönsamheten eller affärsmässigheten i en viss nyproduktion.97

94Kalbro, T och Lind, H, 2017: Bygg mer för fler! Rapport till ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

95Sabo 2017: Nedskrivning av fastighetsvärden. En analys av K3-regelverket.

96Information från det aktuella bostadsbolaget.

97Lind, H och Nordlund, B, 2016: Rapport med vägledning avseende tänkbara synergieffekter vid nyproduktion av bostäder.

154

SOU 2017:108

Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande

6.7.3Finns det anledning att justera regelverket?

Frågan är om regelverket skulle kunna ändras för att bättre spegla den situation som bostadsbolag i mindre kommuner befinner sig i. Reglerna om nedskrivning i K3 avses visserligen motsvara det synsätt som finns i det internationella regelverket, IFRS, men K3 är ett svenskt regelverk, som faktiskt går att ändra.

I debatten har framförts förslag om att i princip tillåta bostads- företag att redovisa sina fastighetsvärden för nybyggda hus till anskaffningsvärde, dvs. utgå från investeringskostnaden och sedan göra avskrivningar löpande. Om hyresintäkterna täcker räntor och amorteringar och ger en rimlig avkastning på det egna kapitalet samt utrymme för rimliga avskrivningar, skulle ingen nedskrivning behöva göras – så länge inga uthyrningssvårigheter uppstår.98 Detta skulle kräva ändringar i årsredovisningslagen och behöver i så fall föregås av en övergripande översyn.

Utredningen är tveksam till om det behövs så genomgripande förändringar. Något som däremot skulle kunna övervägas är en om- prövning av hur nyttjandevärdet ska beräknas. Det är inte självklart att diskonteringsräntan vid beräkning av nyttjandevärdet ska baseras på en marknadsmässig bedömning. Den skulle i stället kunna utgå från den faktiska finansieringskostnaden. För att uppnå en sådan för- ändring behövs en översyn av K3-regelverket, med inriktning på en övergång till att definiera diskonteringsräntan utifrån faktiska finan- sieringsförhållanden. Det kunde underlätta för mindre byggaktörer och på svagare bostadsmarknader.

98 Bl.a. Kalbro, T och Lind, H, 2017: Bygg mer för fler! Rapport till ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

155

7Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

Utredningens uppdrag är att analysera om och i så fall hur man skulle kunna underlätta finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder – nu och på sikt. Som framgick i kapitel 6 är takten i bostadsbyggandet idag högre än på mycket länge. Inte sedan miljonprogrammet genom- fördes har det byggts så många bostäder i Sverige. Ändå bedömer de flesta kommuner att det är underskott på bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Utredningen konstaterar att det finns några bo- stadsförsörjningsfrågor som ofta är svåra att lösa och som vi ser som övergripande i förhållande till uppdraget:

•Trots att det finns ett behov av fler bostäder i många små kom- muner utanför storstadsregionerna är det ofta svårt att få igång en nyproduktion där.

•Det är brist på bostäder med god tillgänglighet i beståndet.

•Det finns ett behov av upprustning och renovering i delar av beståndet.

•De bostäder som byggs är i liten utsträckning ekonomiskt över- komliga bostäder, som kan efterfrågas av hushåll med låga eller medelhöga inkomster.

•Det finns risk att den höga byggtakten inte kommer att kunna upprätthållas i tillväxtregionerna.

Tillgång till finansiering är grundläggande för möjligheterna att bygga bostäder, liksom för att kunna genomföra mer omfattande ombygg- nad eller upprustning av det befintliga beståndet. Men utredningen finner inte stöd för att svårigheter med finansieringen generellt sett skulle vara ett hinder för att komma upp i de volymer, som bedöms

157

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

behöva byggas framöver. Tvärtom är, som framgick i kapitel 6, till- gången på kapital och intresset för att investera i fastigheter ovanligt god. Det hindrar inte att villkoren för finansiering kan göra att investeringskalkylen inte går ihop och att de krav som ställs för lån kan utgöra ett hinder för angelägna projekt. En konjunkturnedgång kan dessutom snabbt minska tillgången på kapital.

Huvudsakligen andra orsaker när det inte byggs tillräckligt

Boverket redovisar vad som enligt olika källor kan tänkas utgöra hinder för bostadsbyggande. Många byggaktörer framhåller svårig- heterna att få in anbud. Brist på arbetskraft har sedan 2015 varit det största hindret enligt Konjunkturinstitutets barometer och i mars 2017 uppgav 56 procent av husbyggarna detta som främsta hinder. Samtidigt uppgav var femte byggare att det inte fanns några hinder alls.1 I november 2017 bedömer Boverket att det är kapaciteten inom byggsektorn och troligen även inom kommunerna som utgör det främsta hindret för byggandet. Den höga aktiviteten driver upp bygg- priserna, vilket kan hålla tillbaka byggandet av hyresrätter. I Kon- junkturinstitutets barometer uppges finansieringshinder inte vara något större bekymmer för husbyggare. Även enligt Sveriges Bygg- industrier är det bristen på arbetskraft, och inte finansieringen, som upplevs som det stora problemet bland medlemmarna.

När Boverket ber kommunerna ange de främsta hindren för bo- stadsbyggande är höga produktionskostnader det som absolut flest, 161 stycken, tar upp, följt av brist på detaljplan på attraktiv mark och svårigheter för privatpersoner att få lån/hårda lånevillkor. Det är 78 kommuner som uppger att det är svårt för privatpersoner att få lån för att köpa sig en bostad.2

I debatten brukar även utdragen plan- och byggprocess samt hyressättningssystemet lyftas fram som hinder för ett ökat bostads- byggande.

Fastighetsägarnas så kallade Sverigebarometer är en webbaserad enkät som varje år går ut till cirka 500 fastighetsägare i 28 städer. Hela 95 procent av de fastighetsägare som deltar i Sverigebarometern

1Boverket, 2017: Boverkets indikatorer maj 2017.

2Boverket, 2017: Bostadsmarknadsenkäten 2017.

158

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

uppger att tillgången till bankfinansiering är god eller mycket god.3 Men urvalet är inte representativt för alla fastighetsägare utan under- sökningen riktar sig enbart till 28 städer och främst till de större företagen.

Problem med finansieringen förekommer främst i mindre kommuner utanför tillväxtregionerna

Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2017 bedömer 16 procent av kommunerna (46 kommuner) att ”svårigheter för byggaktörer att få långivare och/eller hårda lånevillkor” hör till de tre främsta fakto- rerna som för närvarande begränsar bostadsbyggandet i kommunen. Ett fyrtiotal kommuner uppger att kommunen och/eller det allmän- nyttiga bostadsbolaget saknar ekonomiska resurser för bostads- byggande. Det här gäller huvudsakligen i mindre kommuner utanför tillväxtregionerna. Den absoluta merparten av de kommuner som lyfter fram finansieringssvårigheter som ett av de tre största hindren har färre än 25 000 invånare, har ingen högskola och ingår inte i någon storstadsregion.4

Utredningens slutsats är att finansieringen för närvarande gene- rellt sett inte är något avgörande problem. Där behovet av att bygga bostäder volymmässigt är som störst idag, är det oftast inte finan- sieringen som är den största svårigheten när det gäller att få igång ett ökat bostadsbyggande. Men på vissa orter och i vissa lägen, främst i mindre kommuner utanför storstadsregionerna, kan svårigheter att få extern finansiering utgöra ett hinder. Det gäller inte minst för mindre aktörer, som kanske dessutom är nya på den lokala markna- den. Det kan också se lite olika ut beroende på upplåtelseform. I avsnitt 7.2–7.4 belyser vi hur sådana svårigheter kan gestalta sig. En angelägen fråga är också hur förutsättningarna för finansiering av bostadsbyggande skulle kunna förändras vid en eventuell finansiell kris. Det diskuteras i det avsnitt 7.5.

3Fastighetsägarna Sverige 2017: Sverigebarometern. Februari 2017.

4Boverket, 2017: Bostadsmarknadsenkäten 2017.

159

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

7.1Begreppet svag marknad

Olika aktörer har definierat begreppet svaga regioner eller svaga (bostads)marknader på olika sätt, utifrån olika utgångspunkter.

Svag marknad ur ett fastighetsekonomiskt perspektiv

Flera definitioner av svag bostadsmarknad bygger på företags- eller fastighetsekonomiska överväganden, ytterst bedömningar av mark- nadsvärde på fastigheter.5

Tobins Q beskriver nyproduktionskostnaden i förhållande till marknadsvärdet för befintliga bostäder. Syftet är att kunna göra en bedömning av om det är lönsamt att bygga nya bostäder, vilket det inte är om det kostar mer att bygga ett nytt hus än vad man får betala för ett motsvarande befintligt. Tobins Q definieras som kvoten mellan marknadsvärdet på befintliga bostäder och nyproduktions- kostnaden och måste överstiga 1 för att det ska vara lönsamt med nyproduktion. Med den definitionen är det väldigt många kom- muner som är svaga marknader. Enligt Institutet för bostadsforsk- ning (IBF) var det år 2006 över 200 kommuner som hade ett Tobins Q-värde under 1 för egnahem.6 Boverket konstaterade 2012 att var tredje av de kommuner som bedömer att de har brist på bostäder har ett värde på Tobins Q som understeg 0,8.7

Värderingsföretagens kalkylmodeller för avkastningskrav i sam- band med nyproduktion har samma syfte men utgår från den planerade fastighetens marknadsvärde8. Ju lägre värdet bedöms vara, desto större risk att det inte går att få ihop kalkylen för ett planerat projekt och desto svårare blir det att få lån.

Dåvarande Bostadskreditnämnden lät 2005 göra en analys av svaga bostadsmarknader. Konsultföretaget Evidens fick uppdraget och identifierade då 108 kommuner med ”mycket svaga marknader”, en lista som har hänvisats till i flera sammanhang. Avgränsningen där är ytterligare en variant av att utgå från marknadsvärden, men omsatt i boendekostnader. Man jämför boendekostnaderna i en

5Se avsnitt 6.6 för en genomgång av olika metoder för marknadsvärdering av fastigheter.

6Bostadskreditnämnden 2008: Kreditgarantier till byggande av egnahem i glesbygd.

7Boverket 2011: Bostadsmarknaden 2011-2012. Med slutsatser från Bostadsmarknadsenkäten 2011.

8Se avsnitt 6.6 för en genomgång av olika metoder för att bedöma marknadsvärdet.

160

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

hyreslägenhet med vad det kostar att bo i eget hus. Gränsvärdet för

”mycket svag bostadsmarknad” sätts vid att boendeutgiften i kronor per kvadratmeter är ungefär likvärdig mellan egnahem och hyres- lägenheter. Tanken är att om genomsnittlig hyresnivå per kvadrat- meter är likvärdig eller högre än motsvarande kostnad för att bo i egnahem, utsätts hyresboendet för stark konkurrens från småhus- marknaden, vilket man menar är tecken på en svag marknad. Vid en uppdatering 2012 gällde detta i 105 kommuner.

Svag marknad utifrån befolkning och befolkningsökning

På uppdrag av den statliga utredningen EU och kommunernas bostads- politik tog Evidens fram en modell för att kunna bedöma utveck- lingen av mycket svaga bostadsmarknader framöver. Den grund- läggande hypotesen var att bostadsefterfrågan och därmed betal- ningsviljan för bostäder framförallt beror på den lokala marknadens storlek, mätt i antal invånare. Modellen kompletterades med viktade mått på tillgång till arbetsplatser, närhet till den lokala arbetsmark- nadens kärna, befolkningsutvecklingen samt nivå på och utveckling av inkomster och lönesummor. De kom fram till att det 2012 fanns 105 kommuner som hade en mycket svag bostadsmarknad och ytter- ligare 52 som kunde betecknas som svaga. Slutsatsen var också att antalet kommuner som kan karaktäriseras som mycket svaga minskar, såväl fram till 2020 som mellan 2020 och 2025. Men de identifierade också en grupp om knappt 40 kommuner med de svagaste bostads- marknaderna, där bostadsmarknaden sannolikt kommer att förbli mycket svag under överskådlig tid.9 Till saken hör att denna studie gjordes 2012 och sedan dess har befolkningen ökat markant snabbare och mer spritt över landet. Det kan innebära att antalet svaga bostads- marknader mätt på detta sätt har minskat i snabbare takt.

Fortsatt ökande koncentration av befolkningen

I rapporten Regional tillväxt 2015 utgår Tillväxtanalys från att flytt- strömmar och boendepreferenser kan ses som en indikator på en regions attraktivitet. Rapporten lyfter fram att det bara är 9 av 60 så

9 SOU 2015:58 EU och kommunernas bostadspolitik. Bilaga 2 Svaga bostadsmarknader.

161

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

kallade funktionella arbetsmarknadsregioner, FA-regioner,10 som har ett positivt inrikes flyttnetto. Den omfattande invandringen de senaste åren har visserligen skapat ett befolkningstillskott i samtliga FA-regioner, men invandrarnas senare omflyttning bidrar även till större flyttunderskott i många mindre, avlägset belägna regioner. Tillväxtanalys noterar också en fortsatt ökande koncentration av befolkningen, dels till vissa FA-regioner och dels inom nästan samt- liga dessa regioner. En slutsats Tillväxtanalys drar är att befolknings- tillväxten samvarierar med storleken på FA-regionen – ju större regionen är från början, desto mer växer den.11

Samtidigt ser vi idag att befolkningen växer i större delen av landet och att många mindre kommuner relativt sett växer mer än genomsnittet.

Skillnader mellan de nordiska länderna

Utvecklingen i ekonomiskt starka och svaga regioner är ingen natur- nödvändighet. Tillväxtanalys jämför i en studie 2012 befolknings- tillväxten i tre av de nordiska länderna och finner avsevärda skillna- der mellan länderna: Under 2011 var det 29 procent av Finlands och 50 procent av Sveriges kommuner som hade en befolkningstillväxt, medan hela 72 procent av de norska kommunernas befolkning ökade. Studien visar att även i ett längre perspektiv, 2000–2010, och fördelat på tiokilometersrutor i stället för kommunvis, så är befolknings- tillväxten mest spridd över landet i Norge, där det var betydligt färre områden än i Sverige och Finland som hade en minskande be- folkning.12

Utredningen menar att en intressant fråga är i vilken utsträckning som dessa skillnader beror på skillnader i förutsättningar som skapas genom politiskt beslutade åtgärder. Och i vilken mån som just bostadspolitiska stöd och andra åtgärder haft betydelse, eller om det är åtgärder inom andra politikområden som förbättrat förutsätt- ningarna att bo kvar och att bosätta sig utanför de största tillväxt- regionerna. I ett PM beställt av Parlamentariska landsbygdskom-

10Funktionella arbetsmarknadsregioner.

11Tillväxtanalys 2016:01: Regional tillväxt 2015 – trender och analyser om hållbar regional tillväxt och attraktionskraft.

12Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland.

162

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

mittén13 visas hur några andra länder arbetar tvärsektoriellt med landsbygdspolitik. Det gäller bland annat Norge och Finland.14

Svag marknad utifrån definitioner som siktar på att avgränsa stödområden

En annan utgångspunkt för definition av svaga marknader, regioner eller områden kan vara att regeringen vill föreslå särskilda satsningar riktade till utpekade geografiska områden, som sägs vara i särskilt behov av stöd.

Parlamentariska landsbygdskommittén identifierar 23 kommuner

”med särskilt stora utmaningar” – alltså betydligt färre än de 105 ”mycket svaga marknader” som Evidens identifierade år 2012. Det gäller samtliga kommuner i kategorin ”mycket glesa landsbygder” och några ”glesa landsbygder”, enligt Tillväxtanalys kommunklassi- ficering, som i sin tur utgår från befolkningsstorlek och befolk- ningstäthet samt närhet till större städer. Landsbygdskommittén föreslår olika stödåtgärder riktade till näringslivet i dessa 23 kommu- ner. Man föreslår även åtgärder för att få till stånd ett ökat bostads- byggande, genom införandet vad man kallar ”landsbygdslån”. Det är dock oklart om Landsbygdskommittén menar att dessa lån enbart ska kunna sökas av aktörer i de utpekade 23 kommunerna.15

Till skillnad från i regionalpolitiska satsningar har indelningen i olika stödområden inom bostadspolitiken vanligen gått ut på att stödet ska utgå med högre belopp på de starkaste marknaderna. Det nuvarande investeringsstödet till hyresbostäder lämnas med olika belopp i tre ”regioner”, varav Stockholmsregionen utgör en, andra större städer och tillväxtkommuner en annan och övriga landet en tredje. Det högsta stödbeloppet avser Stockholmsregionen. I syfte att underlätta för Kiruna och Gällivare att bygga hyresbostäder i samband med den omfattande stadsomvandling som de står inför har dock avgränsningen i efterhand ändrats, så att den högsta stödnivån

13SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

14Tillväxtanalys 2016: Landsbygdspolitik och landsbygdssäkring – Finland, Norge, Storbritan- nien och Kanada.

15SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

163

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

även gäller för kommuner som står inför omfattande fysiska för- ändringar, som står utanför kommunens kontroll.16

Bostadsmarknader kan vara svaga på olika sätt

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) görs ett försök att bygga en flerdimensionell modell för att beskriva förutsättningar för planering och byggande i olika kommuntyper utifrån hur bostadsmarknader kan vara starka eller svaga på olika sätt. Syftet är att diskutera vad detta innebär för möjligheterna att öka bostadsbyggandet genom olika typer av statliga åtgärder. Ut- gångspunkt tas i fyra faktorer: efterfrågan på bostäder, tillgång på mark, kommunens ekonomiska förutsättningar och den politiska viljan lokalt.

Om det finns gott om mark och en politisk vilja att bygga bo- städer, men är osäkert om det finns något intresse från presumtiva byggaktörer, så kan ekonomiska garantier eller ekonomiskt stöd till byggaktörer vara framgångsrika medel, hävdas i rapporten. Där det snarare är kommunens oro för behovet av följdinvesteringar – i sådant som gatunät, skolor och förskolor – som är problemet kan det i stället hjälpa med ekonomiskt stöd till kommunen.

En kommuntyp betecknas som ”svaga kommuner” och omfattar enligt författarna en majoritet av landets kommuner utanför tillväxt- regionerna – alltså en betydligt vidare avgränsning än de andra vi beskrivit här. I alla dessa kommuner är marknadsförutsättningarna sämre än i andra identifierade kommuntyper; det har tills nyligen funnits ett bostadsöverskott och framtidsutsikterna är så osäkra att det inte hjälper med låga markpriser för att få privata aktörer intresserade. Även här kan subventioner till byggaktörer fungera genom att det blir mindre kapital att förränta, men till följd av höga direktavkastningskrav kan det krävas höga hyror. Man kan också tänka sig, menar författarna till rapporten, att staten går in och tar en del av risken genom någon form av garantier, och/eller underlättar uthyrning av privatbostäder.17

16Mer om investeringsstöden i avsnitt 8.7.

17Kalbro, T och Lind, H 2017: Bygg mer för fler! En ESO-rapport om staten, kommunerna

och bostadsbyggandet.

164

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

7.1.1Utredningens definition av svaga marknader

Utredningens syfte med att här försöka ringa in begreppet svag marknad är i första hand att etablera ett förhållningssätt till upp- draget att särskilt belysa finansieringsförutsättningarna på svagare marknader. Om föreslagna stöd eller särskilda regler ska riktas särskilt till svaga bostadsmarknader behövs en precisering av var eller under vilka förutsättningar som sådana stöd eller regler ska vara tillämpliga, bland annat för att säkra att åtgärderna är förenliga med EU:s statsstödsregler.

Utredningens ambition är att undvika en statisk geografisk av- gränsning av svaga marknader, dit eventuella stöd eller andra för- måner ska kanaliseras. Varje sådan avgränsning kan ifrågasättas uti- från tröskeleffekter och rättviseaspekter och löper också risk att förlora sin legitimitet med tiden. Utredningen menar att det bästa är om ett stöd kan konstrueras så att det är användbart eller attraktivt endast där och när det behövs. Villkoren bör vara satta så att de inte accepteras av aktörer som inte är i behov av stöd.

Utredningen väljer att här definiera svaga bostadsmarknader som kommuner, orter, stadsdelar eller bostadsområden där det inte byggs – eller byggs om – i tillräcklig omfattning och där detta beror på att det inte går att få nödvändiga lån på marknadens villkor. Svaga marknader kan finnas såväl i kommuner med svag befolkningsutveckling som i storstädernas tätbefolkade ytterområden.

7.1.2Varför bygga bostäder på svaga marknader?

Ur ett ekonomiskt perspektiv kan det vara svårt att försvara ny- produktion av bostäder där marknaden bedöms som svag. Men kom- munerna har ansvar för bostadsförsörjningen och de allra flesta kom- muner bedömer nu att det är underskott på bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Det gäller även utanför storstadsregionerna och högskolekommunerna. Gruppen ”övriga kommuner med mindre än 25 000 invånare” omfattar 174 kommuner. Bland dem finns det ett trettiotal som menar att det är i stort sett balans på bostadsmarkna- den, medan 145 av dem bedömer att det är underskott på bostäder.18

18 Boverket, 2017: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2017.

165

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Högre befolkningsökning än prognosticerat

Främsta skälet att bygga fler bostäder är att möta en befolknings- ökning och de senaste årens befolkningsökning har vida överträffat den av SCB prognosticerade. Malmberg m.fl. (2017) visar att såväl barnafödande som invandring underskattades i SCB:s prognoser över befolkningsutvecklingen 2000–2014 och att Sveriges befolkning växte med 600 000 personer fler än väntat.19

Även Boverket har analyserat befolkningsprognoser mot utfall och konstaterar att prognoserna är säkrare på kortare sikt men att på tre års sikt (2000–2013) underskattades befolkningsökningen med mer än 11 000 personer per år. I förhållande till befolkningen som helhet är det kanske inte mycket men om det handlar om att bedöma behovet av bostäder är det just förändringen i befolkningen som är relevant. Enligt Boverket är en enkel tumregel att 30 000 nya invånare genererar ett behov av cirka 18 000 fler bostäder.20 En tumregel som kan behöva modifieras utifrån hur den förväntade ökningen av befolk- ningen är fördelad på åldersgrupper och hushåll jämfört med befolk- ningen i övrigt. Men som framgick i kapitel 6 har bostadsbyggandet inte ökat i en omfattning som motsvarar befolkningsökningen. Och det finns skäl att tro att systematiska underskattningar av befolk- ningstillväxten kan ha betydelse för hur fastighetsvärdena bedöms.

Befolkningsökning i de flesta kommuner

År 2016 ökade befolkningen i 271 av 290 kommuner i landet och 261 kommuner har haft en befolkningsökning under de senaste tre åren, 2014–2016. Det är framförallt invandringen som gör att vi fått en så spridd befolkningsökning. En hel del av de mindre kom- munerna har ett negativt flyttnetto i förhållande till riket i övrigt och skulle haft en minskande och kraftigt åldrande befolkning om det inte vore för inflyttningen från utlandet.

I en forskarrapport från Delegationen för migrationsstudier kon- stateras att den nya befolkningsstrukturen får betydelse inte bara för Sverige i stort utan också för de enskilda kommunerna. Av särskilt

19Malmberg, B, 2016: Invandringens effekter på Sveriges ekonomiska utveckling. Delegationen för migrationsstudier (Delmi)2016:8.

20Boverket, 2016: En metod för bedömning av bostadsbyggandet.

166

SOU 2017:108 Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

intresse menar man det är att också glesbygdskommunerna får ett rejält tillskott av unga människor, vilket ökar den arbetsföra befolk- ningen och ger förutsättningar för tillväxt, även om det också inne- bär utmaningar när det gäller att integrera de nyanlända, inte minst på arbetsmarknaden.21

Det hindrar inte att en hel del kommuner, som tidigare fått se befolkningen minska år från år, nu är osäkra på om ökningen fort- sätter och om den nya nivån blir bestående. Särskilt tydlig blir denna problematik för kommuner som tagit emot många nyanlända22 i för- hållande till sin befolkning under de senaste åren. Av landets 290 kom- muner bedömer 250 att det är underskott på bostäder för nyanlända på marknaden. 23

Som exempel kan nämnas att under de senaste tre åren (2014– 2016) har 11 av landets kommuner haft en nettoinflyttning från utlandet motsvarande 10 procent av befolkningen eller mer. De är alla små kommuner, hälften av dem har färre än 10 000 invånare. De hade en nettoutflyttning till övriga landet men nettoinflyttningen från utlandet medförde att befolkningen ökade mellan 2014 och 2016 i alla kommunerna, i de flesta mer än riksgenomsnittet. Som framgår av tabell 7.1 är det betydande befolkningsförändringar som dessa kommuner har att hantera.

21Malmberg, B, 2016: Invandringens effekter på Sveriges ekonomiska utveckling. Delegationen för migrationsstudier (Delmi)2016:8.

22En nyanländ person är enligt Migrationsverket någon som är mottagen i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd för bosättning på grund av flyktingskäl eller andra skyddsskäl. Även anhöriga till dessa personer anses vara nyanlända. En person är nyanländ under tiden som han eller hon omfattas av lagen om etableringsinsatser, det vill säga två till tre år.

23Boverket, 2017: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2017.

167

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande		SOU 2017:108

Sysselsättningen en nyckelfaktor

Arbetsförmedlingens statistik visar att arbetslösheten bland utrikes- födda överstiger 30 procent i 123 av landets 290 kommuner och i flera av dem är fler än hälften av de utlandsfödda arbetslösa. Det rör sig ofta om små landsbygdskommuner, där man sett flyktingmotta- gandet som ett sätt att bryta den nedåtgående befolkningsutveck- lingen.24 Om det saknas lämpliga arbetstillfällen inom pendlingsav- stånd kommer troligen många nyanlända som bosatt sig på mindre orter runt om i landet så småningom att flytta till tillväxtregionerna. Men sysselsättningsgraden bland nyanlända är inte alltid lägre på svagare bostadsmarknader. I Vaggeryd och Kiruna är sysselsättningen bland utrikes födda ca 70 procent jämfört med runt 60 procent i Stockholm, Göteborg, Södertälje och Västerås. Bland dem som bott i landet 4–10 år kan kommuner som Härjedalen, Krokom och Storuman väl mäta sig med exv. Stockholm och Södertälje.25

24DN 2017-05-11: Att få nyanlända i arbete svårt för fler kommuner.

25Delegationen för migrationsstudier (Delmi) Migration i siffror. Webbaserad statistik för 2016.

168

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

Attraktiva bostäder kan få människor att bo kvar

Ett varierat utbud av attraktiva bostäder kan vara en förutsättning för att människor ska vilja bo kvar i en mindre kommun – eller välja att flytta dit. Bostaden i sig betyder mycket för valet av bosättnings- ort och det är inte för inte som många kommuner lyfter fram till- gången på attraktiva boendemiljöer för att stärka sitt varumärke. Attraktiva bostäder kan också stimulera till inflyttning och i förläng- ningen utgöra en tillväxtfaktor. Omvänt kan brist på attraktiva bostäder hindra en positiv befolkningsutveckling och försvåra före- tagens kompetensförsörjning och därmed den ekonomiska till- växten. Parlamentariska landsbygdskommittén lyfter fram behovet av ett tillskott av bostäder på landsbygden:

Efterfrågan på bostäder i landsbygderna behöver tillgodoses. Det gäller inte minst hyresrätter för unga, nyanlända och äldre. Det finns också attraktiva boendemiljöer i många landsbygder, vilka i ökad grad bör kunna erbjudas den som vill bosätta sig i kommunen eller besöka den som turist. Kommittén anser att bostadsbyggandet i landsbygderna och de täta miljöerna i anslutning till dessa bör underlättas.26

Utbudet matchar inte efterfrågan

Vid sidan om koncentrationen till storstadsområdena pågår en inom- kommunal urbanisering, som ofta är mer påtaglig för de svagare kommunerna än utflyttningen till de större städerna. Det gör att det kan behövas ett nytillskott av bostäder för att möta efterfrågan på centralorten, även om det finns ett bostadsöverskott i mindre sam- hällen och på landsbygden. Problemet kan också vara att det befint- liga utbudet inte längre matchar efterfrågan. Äldre flerbostadshus behöver renoveras och rustas upp men det kanske ändå inte finns förutsättningar att göra dem riktigt attraktiva och lämpliga för aktuella målgrupper. Det förekommer att man från kommunens sida bedömer att det parallellt med nyproduktion behöver rivas en del bostäder. En annan typ av matchningsproblem finns i storstads- områdena, där bostadsbristen bidrar till en utveckling med kraftiga hyreshöjningar efter ombyggnad, vilket gör att många hushåll tvingas flytta. En studie av Boverket tyder på att de med lägst inkomst flyttar

26 SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.

169

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

i högre omfattning än andra hushåll och att dessa flyttningar bidrar till segregationen.27

Med en åldrande befolkning krävs fler bostäder

Den stora frågan för många kommuner idag är hur man ska klara bostadsförsörjningen för en åldrande befolkning. Det slår särskilt hårt mot mindre kommuner med en nettoutflyttning av personer i arbets- för ålder. Kostnaderna ökar för hemtjänst, färdtjänst och bostads- anpassningsbidrag och många kommuner önskar att de kunde erbjuda alternativ på bostadsmarknaden för äldre personer som bor långt från service eller i en bostad som fungerar dåligt att bo i för den som har nedsatt rörlighet.

Utredningen om bostäder för äldre visade att hälften av de ålders- pensionärer som bor i flerbostadshus saknar hiss och att av dem som bor i hus med hiss är det över hälften som ändå måste passera trapp- steg för att nå sin lägenhet. Statistiskt sett ser det inte bättre ut med tillgängligheten för dem som bor i småhus. Att ha trappor som enda väg till entrén är ännu vanligare i småhus än i flerbostadshus och även inomhus är tillgänglighetsproblemen ofta större i småhus.28

En studie från Kulturgeografiska institutionen vid Stockholms universitet tyder på att det kan finnas ett större behov av bostäder med god tillgänglighet för den äldre delen av befolkningen än vad som kommer till uttryck i kommunernas bedömningar av efterfrågan:

Kombohusprojekten har visat att det går att nyproducera på mindre orter som inte bedöms ha en brist på bostäder (samt på orter utanför centralorterna). Det tyder på att äldres bostadsbehov är underskattat och att tanken om att äldre vill bo kvar i sina nuvarande bostäder inte är så stark som ofta framkommer i den allmänna debatten.29

Kommunerna beviljar sammanlagt över 70 000 bostadsanpassnings- bidrag till en sammanlagd kostnad av en dryg miljard varje år för åtgärder i befintliga bostäder för att de som bor där ska kunna bo kvar. Sju av tio ärenden gäller personer över 70 år. Åtgärder i småhus

27Boverket, 2014: Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar.

28SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer.

29Andersson, E och Wimark, T, 2015: Kombohusprojektens påverkan på de lokala bostads- marknaderna Stockholms Universitet.

170

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

är i genomsnitt dyrare än åtgärder i lägenheter i flerbostadshus.30 Det är kommunerna som enligt lag står för dessa kostnader. Bostads- anpassningsbidraget är en sedan länge etablerad rättighet och ofta i det enskilda fallet ett kostnadseffektivt sätt att möjliggöra för en äldre person att kunna bo kvar i sin invanda miljö. Men många gånger skulle en nybyggd lägenhet eller en lägenhet i en äldre fastig- het som byggts om och försetts med hiss vara ett bättre alternativ för såväl den enskilde som kommunen.

Andelen äldre varierar men ökar överallt

Andelen äldre ökar i alla kommuntyper om än från olika nivåer. Skillnaderna är betydande. Medan andelen invånare över 65 år är mindre än 16 procent i storstäderna och ett tiotal andra kommuner i Storstockholm, finns det över 100 kommuner där andelen är större än 25 procent. Ett dussin små kommuner har mer än 30 procent äldre i befolkningen.31 I sin analys av byggbehovet fram till 2025 kon- staterar Boverket att även antalet äldrehushåll växer i samtliga FA- regioner32, även där befolkningsutvecklingen i stort är negativ och där behovet av nya bostäder är ringa eller obefintligt. En konkret bostads- försörjningsfråga i många kommuner är också behovet av attraktiva och ekonomiskt överkomliga bostäder för den personal som kom- mer att behövas inom vården och omsorgen framöver.

Befintliga egnahem kommer inte ut på marknaden

För att öka rörligheten och få till stånd ett bättre utnyttjande av bostadsbeståndet på svagare marknader kan det behövas ett tillskott av nya lägenheter i attraktiva lägen, med inriktning på pensionärs- hushåll som idag bor i äldre småhus.

Tyvärr är det inte säkert att de småhus som frigörs när äldre perso- ner flyttar ligger där efterfrågan finns. Och i natursköna områden, där det kanske finns en efterfrågan, är det många som avstår från att sälja ett barndomshem som gått i arv för att i stället använda det som

30Boverket, 2016: Bostadsanpassningsbidragen 2015.

31SCB, Statistikdatabasen, folkmängden den 1 november 2016. Egen bearbetning.

32Funktionella arbetsmarknadsregioner, 72 stycken.

171

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

fritidshus. Kostnaden för att behålla huset upplevs som låg i för- hållande till det pris man kan få ut.33

Där det finns en efterfrågan borde småhuspriserna gå upp och så sker idag på många håll. Men marknadspriserna är inte alltid följsamma mot efterfrågetrycket. Det hänger delvis samman med begränsningar i lånemöjligheterna. Att en enskild familj är beredd att betala ett ganska högt belopp hjälper inte om banken bedömer marknadsvärdet som lägre. Enligt de regelverk bankerna har att följa, ska bankerna säkerställa att de inte tar en för stor risk, vilket innebär att de vanligt- vis utgår från det lägsta av köpeskillingen och marknadsvärdet.

Ett annat problem är att äldre personer tenderar att bo kvar i villan även om de inte längre orkar med underhållet. När huset till sist kommer ut på marknaden är renoveringsbehovet stort, vilket kan minska attraktiviteten.

Det här bidrar sammantaget till att befintliga småhus inte alltid räcker för att möta efterfrågan, inte ens om nyproduktion av hyreslägenheter ger en ökad rörlighet i beståndet. Det kan därför finnas en efterfrågan även på nya småhus på svaga marknader.

Brist på överkomliga bostäder för ungdomar

Ungdomar tillhör dem som har svårast att hävda sig på bostadsmark- naden. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2017 uppger 87 procent av kommunerna att det saknas bostäder för ungdomar. Vanligen beror det på att det generellt sett finns för få lediga bostäder, men ofta också på att det är brist på smålägenheter eller att de lediga lägen- heter som eventuellt finns är för dyra för ungdomarna. Det här gäller inte bara i större städer. Av de 174 kommuner som har färre än 25 000 invånare och som inte tillhör storstadsregionerna eller hög- skoleorterna uppger 140 att de har för få bostäder för ungdomar.34 Samtidigt kan konstateras att åldersgruppen 19–24 år är den enda åldersgrupp som minskar, totalt sett i befolkningen. De var som flest år 2013 och kommer enligt SCB:s prognos att fortsätta minska i antal till efter 2020.

33Tillväxtanalys 2015-12-03: Remissvar på betänkandet EU och kommunernas bostadspolitik.

34Boverkets webbplats juli 2017: Bostadsmarknaden för olika grupper.

172

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

7.2Hinder och svårigheter på svaga marknader

Vår genomgång ovan visar på flera orsaker till att det kan behövas ett tillskott av bostäder även där marknadsförutsättningar saknas.

Här går vi närmare in på de finansieringssvårigheter som utred- ningen har sett där bostadsmarknaden bedöms som svag.

7.2.1Svårare att få lån och hårdare lånevillkor på svagare marknader

En del aktörer på svaga marknader uppger att bankerna inte är intresserade av att finansiera bostadsbyggande på svagare marknader. Frågan är i vilken utsträckning det är så att banken inte är beredd att ens överväga ett åtagande eller om det handlar om att banken inte tror på projektet eller är tveksam till låntagarens återbetalningsförmåga. I Bostadsmarknadsenkäten 2017 uppger som nämnts 46 kommuner att svårigheter för byggaktörer att få långivare eller hårda lånevillkor utgör en av de tre främsta faktorerna som begränsar bostadsbyggan- det i kommunen för närvarande. Det rör sig genomgående om kom- muner utanför storstadsregionerna, med färre än 25 000 invånare.35 Att finansieringssvårigheter kan utgöra ett hinder för bostads- byggande i den typen av kommuner är en bild som har bekräftats i utredningens kontakter med berörda aktörer i mindre kommuner ute i landet.

Lättare i Norge än i andra nordiska länder?

En genomgång som Tillväxtanalys gjorde 2012 av bostadsförsörj- ningen på landsbygden i tre av de nordiska länderna, visar på finan- sieringssvårigheter vid nyproduktion av bostadshus i glesbygd och landsbygd i såväl Finland som i Sverige. Bankerna ställer sig enligt rapporten generellt sett negativa till att finansiera nyproduktion i områden med låga marknadsvärden, även om låntagaren bedöms kreditvärdig. I Norge ser det något bättre ut, genom tillgång till

35 Boverket, 2017: Bostadsmarknadsenkäten 2017.

173

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

”grunnlån” och eventuell kommunal medverkan med ”startlån”.36 (Se vidare i kapitel 10.)

Höga krav på eget kapital

Belåningsgraden beräknas inte på investeringskostnaden utan på bedömt marknadsvärde för det planerade huset. Det innebär att den faktiska belåningsgraden för ett byggprojekt, beräknad som lånets storlek i förhållande till investeringskostnaden, kan bli betydligt lägre på den svagare marknaden än för motsvarande projekt på en starkare marknad. Dessutom kan banken till följd av den högre risken begära en högre andel eget kapital även i förhållande till mark- nadsvärdet på en svagare än på en starkare marknad. Varje bank har sin egen kreditpolicy och syn på kreditrisker. Bestämmelserna kring säkerställda obligationer sätter också begränsningar för hur högt upp i belåningsgrad en bank får gå i samband med fastighetsfinansiering.37

Visst stöd i en enkät till fastighetsägare

När utredningen i en enkät frågar privata fastighetsägare vad de tror skulle kunna underlätta för dem att finansiera bostadsbyggande, svarar mer än var tredje bättre lånevillkor.38 Lika många tror att en statlig kreditgaranti skulle underlätta. Ungefär var tredje uppger att en möjlighet till högre belåning skulle underlätta och nästan lika många anger statligt topplån som något som skulle underlätta finan- sieringen för dem (figur 7.1). Det går inte att bedöma hur pass repre- sentativa dessa svar är för små och medelstora privata byggaktörer men det visar i alla fall att det finns fler än dem utredningen varit i kontakt med som menar att den här typen av åtgärder skulle under- lätta finansieringen av bostadsbyggande.

36Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland.

37Av 3 kap. 3 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer framgår att när en hypotekskredit lämnas för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för bostadsändamål, får krediten ingå i säkerhetsmassan till den del krediten i förhållande till säkerheten ligger inom 75 procent av marknadsvärdet.

38Enkäten finns i bilaga 2 och beskrivs i avsnitt 7.3.

174

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

Bättre lånevillkor										37%
Bättre lånevillkor										37%
Statlig kreditgaranti										37%
Statlig kreditgaranti										37%
Möjlighet till högre belåning									34%
Möjlighet till högre belåning									34%
Statligt topplån								31%
Statligt topplån								31%
Investeringsstöd i enlighet med…				17%
Investeringsstöd i enlighet med…				17%
Investeringsstöd, andra regler. Ange…					18%
Investeringsstöd, andra regler. Ange…					18%
Annat. Ange vad nedan:			12%
Annat. Ange vad nedan:			12%
Har inget behov av åtgärder för att…				15%
Har inget behov av åtgärder för att…				15%

0%	5%	10%	15%	20%		25%	30%	35%		40%

Källa: Utredningens egen enkät (Antal svar 172) Text som inte syns ovan: Alt. 5: … nuvarande regler. Alt. 6: … nedan. Alt. 8: … underlätta finansieringen.

7.2.2Avsaknad av lokal bank kan ha negativa effekter

Avsaknad av bank på orten kan inverka negativt på möjligheterna till finansiering, dels genom att bankerna inte har kvalitativ information om potentiella låntagare, dels genom att konkurrensen mellan kredit- givare försämras.39

En forskare vid Jönköpings Universitet, som studerat vikten av närhet till bank för nya företag, menar att det krävs att entreprenören och banken träffas minst en gång och bygger upp ett ömsesidigt för- troende vid låneförfrågningar. Studien visar att antalet bankkontor på landsbygden halverades under perioden 1993–2010 (se även av- snitt 6.3.2) och pekar på flera problem med denna utveckling:

39 Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland.

175

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Vid avveckling av ett bankkontor försvinner dess kunskap om den lokala marknaden, personlig kunskap om entreprenörers tidigare historia samt bankens upparbetade nätverk. Detta ökar den asymmetriska informa- tionen – informationsbarriären – mellan entreprenören och banken och kan innebära att färre entreprenörer med potentiellt lönsamma projekt får beviljat lån.40

Att närvaron av en lokal sparbank – eller ett lokalkontor av en affärs- bank – på orten kan ha stor betydelse bekräftas av utredningens kontakter med projektutvecklare på svaga marknader. Drygt hälften av de byggande fastighetsägare som besvarade utredningens enkät ansåg att det var mycket viktigt att det fanns ett lokalt bankkontor på orten och sammanlagt 8 av 10 ansåg att det var ganska eller mycket viktigt. Ungefär lika många ansåg det vara ganska eller mycket viktigt att det fanns flera konkurrerande kreditgivare på orten.

Är metoden för riskbedömning utformad för staden?

Utredningen har stött på en frustration över vad som uppfattas som en bristande förståelse för och hänsyn till lokala förhållanden. Den problematiken tas upp i en rapport av Tillväxtanalys, där man skiljer mellan subjektsbedömning, dvs. bedömningen av låntagarens åter- betalningsförmåga respektive objektsbedömning, som handlar om vilket värde huset kan ha för någon annan än låntagaren. Subjekts- bedömningen måste göras lika för alla, oavsett bostadsobjekt och geografiskt läge, medan däremot objektsbedömningen kan behöva diskuteras och problematiseras. I ett inledande avsnitt konstateras att när det gäller olika typer av risker skiljer sig landsbygdens bostads- marknad väsentligt från storstadens. Ett marknadsvärde kanske inte kan bedömas på samma sätt i en landsbygd, där det är ytterst få för- säljningar att jämföra med, som i städer, där man kan utgå från ett stort antal transaktioner av objekt, som är jämförbara i fråga om ålder, storlek, standard och läge. Trots detta är de institutionella systemen likartade och ofta tankemässigt utformade för stadens för- hållanden. Det kan vara relevant, hävdas i rapporten, att lägga till en geografisk dimension. På landsbygden är det oftare så att varje objekt är speciellt, t.ex. när det gäller teknisk utformning, kommuni-

40 Backman, M, 2013: Nyföretagande och närhet till finansiellt kapital. Policysammanfattning från Entreprenörsforum.

176

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

kationer, tomtstorlek, läge, ålder, standard, jakt- och fiskemöjlig- heter, etc. samt även känslomässiga bindningar till platsen.41

Det här är argument som har kommit igen i diskussioner utred- ningen haft med berörda aktörer på svagare marknader. Det är natur- ligtvis svårt för en kreditgivare att väga in aspekter som ”jakt- och fiskemöjligheter” och ”känslomässiga aspekter” i sin värdering men sådana faktorer kan sannolikt ha viss betydelse för den ekonomiska bärkraften i ett bostadsprojekt när det rör sig om enskilda egnahem eller lokala initiativ från grupper av hushåll.

Svårt få lån till egnahemsbygge på svagare marknader

Hushåll som vill bygga sig ett hus där marknadsvärdena är låga får räkna med en hög egeninsats, om de kan få något lån över huvud taget. Det räcker inte med en sund hushållsekonomi och att hushållet kan visa att man hittills klarat motsvarande eller t.o.m. högre utgifter för boendet. Finansinspektionens bolånetak, på 85 procent av mark- nadsvärdet, och bankens värdering av objektet, varvid banken i nor- malfallet i sin riskbedömning väljer det lägsta av marknadsvärdet och köpeskillingen/produktionskostnaden, innebär också en begränsning.

7.2.3Låg marknadsvärdering innebär krav på nedskrivning

Kommunala bostadsföretag har sällan några svårigheter att få lån, eftersom de har tillgång till finansiering genom Kommuninvest och kommunal borgen (se avsnitt 6.3.3). Det som däremot framstår som ett problem när det gäller att bygga bostäder på svagare marknader är att marknadsvärdet på den fastighet som ska byggas ofta bedöms som så lågt att det inte räcker för att täcka investeringskostnaden, vilket utlöser ett krav på nedskrivning av fastighetsvärdena. Något som i sin tur påverkar bostadsföretagets ekonomiska resultat och soliditet. Det här upplevs av berörda kommuner och allmännyttiga bostadsföretag som ett av de största hindren för att bygga hyresrätter på svagare marknader. Samma problem kan uppstå även på andra platser, t.ex. i C-lägen i större städer, som visas i tabell 6.5.

41 Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland.

177

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Kommuner och kommunala bostadsbolag som utredningen varit i kontakt med har hävdat att svårigheterna åtminstone delvis är en följd av de redovisningsregler som infördes 2014, det så kallade K3- regelverket, vilket majoriteten av de kommunala bostadsföretagen följer42. I avsnitt 6.7 redogör vi för hur detta regelverk fungerar. Här redovisar vi svårigheter som utredningen uppmärksammats på. Kommuner och kommunala bostadsföretag har framfört följande:

•Många menar att marknadsvärdena i avsaknad av referensobjekt sätts för lågt. När det finns olika värderingar att utgå från tende- rar revisorerna att välja den lägsta värderingen, eftersom de anser sig tvungna att minimera risken.

•Marknadsvärderingarna upplevs som godtyckliga. I en kommun hade en del av beståndet inför en eventuell försäljning värderats till mellan 70 och 80 miljoner kronor, men sedan fick kommunen ett anbud på 140 miljoner kronor på samma bestånd.

•Redovisningsreglerna tillåter inte att bostadsföretag jämnar ut kostnader över tid och över beståndet, vilket många vill göra. Redovisningen ska göras per kassagenererande enhet, dvs. van- ligen den enskilda byggnaden.

•Revisorerna kan ställa krav på betydligt högre avkastning från det kommunala bostadsbolaget än vad ägaren, dvs. kommunen, gör.

•En mindre kommun ifrågasatte att direktavkastningskravet vid bostadsbyggande där sattes dubbelt så högt som i närmaste stad, trots mycket goda kommunikationer dit. Det gjorde det mycket svårt att möta efterfrågan på bostäder för pendlare.

•Krav på nedskrivning ger en hävstångseffekt i förhållande till möjligheterna att få extern finansiering för nya projekt. Om t.ex. kravet på eget kapital normalt sett är 20 procent, så medför varje miljon i nedskrivning 5 miljoner kronor mindre att investera i nya projekt – dels genom att man har 1 miljoner kronor mindre att sätta in som eget kapital, dels genom att låneutrymmet därigenom minskar med 4 miljoner kronor.

42 Sabo har 305 medlemsföretag och av de 213 som har lämnat uppgifter om detta är det 33 företag som redovisar enligt K2 och resterande 180 enligt K3.

178

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

Utredningen har inte haft möjlighet att närmare analysera de här beskrivna situationerna och de svårigheter som lyfts fram, men det står klart att en hel del kommuner och allmännyttiga bostadsbolag på svagare marknader upplever nedskrivningskraven som ett hinder för bostadsbyggande.

Missnöje även från privata aktörer

Privata fastighetsägare avstår normalt sett från att bygga nya bostäder där och när det skulle medföra ett omedelbart krav på nedskrivning. Men även privata fastighetsägare på svagare marknader har inför utredningen uttryckt missnöje över vad man uppfattar som godtycke i marknadsvärderingarna och orimligt höga direktavkastningskrav från bankens sida, i samband med kreditprövning. Ett byggföretag i en mindre kommun i norra Sverige hade inför ett nybyggnadsprojekt fått ett avkastningskrav från sin bank på 8 procent, medan de själva ville räkna på 5,5 procent. Skillnaden berodde enligt byggföretaget på att man dels ville utgå från faktiska driftskostnader, inte bankens schablonmässiga, och dels såg mer långsiktigt på investeringen.

Utredningen kan inte värdera signifikansen av detta enskilda exempel, som kanske snarare belyser vikten av kännedom om lokala förutsättningar. Banker och även Boverket har anfört att kostnader för drift och underhåll ofta underskattas, inte minst i de ekonomiska kalkylerna för nybildade bostadsrättsföreningar.

Krav på nedskrivning trots positivt kassaflöde

Många av dem som utredningen mött menar att marknadsvärde- ringar inte tar hänsyn till att det inte är aktuellt med försäljning av objektet. På mindre orter och svagare bostadsmarknader sker sällan några försäljningar av hyresfastigheter, i synnerhet inte av nybyggda sådana och därför saknas relevanta referensobjekt. Då kan det bli så att försäljningar av främst äldre hyreshus med stora renoverings- behov och låga marknadsvärden får utgöra referensobjekt, vilket kan resultera i för låga värderingar av nya hyreshus. Det kan också hända att det inte finns några försäljningar alls att jämföra med på orten.

179

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

7.2.4Höga avkastningskrav medför krav på högre hyror

Lönsamheten i projekt på svagare marknader kan inte, som på till- växtmarknader, bygga på en framtida värdestegring utan dessa pro- jekt måste ha en hög direktavkastning. Det innebär att det allt annat lika krävs högre hyror i förhållande till byggkostnaden på svaga marknader än på starka marknader. Ett lägre markpris gör visserligen att den totala investeringskostnaden blir lägre än i tillväxtregionerna men de högre direktavkastningskraven medför att hyrorna ändå behöver vara betydligt högre än i det befintliga beståndet. Det för- utsätter att det finns en betalningsvilja på orten för högre hyror, se avsnitt 7.2.5.

Sänkta hyresnivåer utanför storstadsregioner och större städer

I kommuner utanför storstadsområdena med färre än 75 000 invånare var den genomsnittliga månadshyran i nyproduktionen 2016 cirka 4 900 kronor i månaden för en etta, cirka 7 200 kronor för en tvåa och cirka 8 900 kronor i månaden för en trea (tabell 7.2). Det är betydligt högre än i det befintliga beståndet, men något lägre än i nyproduktionen året innan. Genomsnittliga årshyror per kvadrat- meter i nyproduktionen ökade med i genomsnitt 1,7 procent mellan 2015 och 2016 men i de här kommunerna minskade ändå genom- snittliga månadshyror i nybyggda hus med 2–5 procent, beroende på lägenhetstyp.

Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning.

180

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

7.2.5Lägre betalningsförmåga och bristande betalningsvilja

De kommunala bolagen på svagare marknader har ofta ett tryck från sin ägare att bygga hyresbostäder för att möta efterfrågan från äldre personer som bor i hus utan hiss eller pensionärspar som vill lämna villan och flytta in till centralorten. Problemet är att hyresnivåerna i nyproduktion blir mycket högre än vad man är van att betala på svagare marknader. Närmare två tredjedelar av alla kommuner har genomsnittliga hyresnivåer i beståndet på under 1 000 kronor per kvadratmeter och år. – Att jämföra med hyresnivåerna i nybyggda lägenheter, som 2016 låg runt 1 500 kr/kvm i kategorin övriga kom- muner med mindre än 75 000 invånare.43 Med investeringsstöd är normhyran 1 300 kr/kvm, vilket också det är betydligt högre än genomsnittet i det befintliga beståndet. I tre av tio kommuner ligger hyresnivåerna under 900 kr/kvm (se figur 7.2). Det gäller ofta små kommuner, och de återfinns i nästan hela landet. Dock inte i Stockholms eller Uppsala län, på Gotland eller i Halland.

Där det byggs bostäder kontinuerligt sker en viss tillvänjning vid att det kostar mer att bo i nyproduktion. Människor blir medvetna om att det är fråga om helt andra hyresnivåer – och även en högre boendekvalitet – i nybyggda lägenheter än i de äldre bostadsom- rådena. Men på en ort där det inte byggts på länge blir glappet av- skräckande stort mellan boendekostnaderna i det befintliga beståndet och ett nybyggt hus.

43 I den här kommungruppen var genomsnittlig årshyra i nyproduktionen 2016 för 1 rk 1 586 kr/kvm, för 2 rk 1 531 kr/kvm och för 3 rk 1 447 kr/kvm.

181

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Procent av
kommunerna
40
40
35
35
30
25
25
20			35
15		25


10
				17


5						2		10
5	4				6	2	0	10
	4				6		0
0
0

Källa: SCB, statistikdatabasen, egen bearbetning.

Svårt värdera potentiell efterfrågan

I viss utsträckning kan betalningsviljan sannolikt påverkas av infor- mation och marknadsföring. Yngre pensionärspar har ofta råd att efterfråga en nybyggd hyresbostad och kan vara beredda att betala rätt mycket för något som ger en extra boendekvalitet. Även i kom- muner med en totalt sett svag bostadsmarknad kan det i attraktiva lägen på centralorten finnas en hög betalningsvilja. Det händer att det är de dyraste lägenheterna som är mest eftertraktade vid ny- produktion och att det är oväntat lätt att få större lägenheter ut- hyrda, trots för orten mycket höga hyresnivåer. En sådan potentiell efterfrågan kan vara svår att bedöma, såväl för byggaktören som för banken.

Hushållens inkomster varierar regionalt och mellan kommuner

Det finns betydande skillnader mellan kommuner när det gäller hus- hållens inkomster, vilket säger något om hur betalningsförmågan för nybyggda lägenheter kan variera. I mindre kommuner utanför stor- stadsregionerna är inkomsterna markant lägre än i de större städerna.

182

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

De disponibla inkomsterna är särskilt låga i de nordligaste länen. De kommuner där medianinkomsterna är som lägst återfinns i hög ut- sträckning i Dalsland, Värmland och Norrlands inland. De högsta inkomsterna finns framförallt i kranskommuner till de tre storstä- derna men även inom storstadsregionerna finns sådana geografiska variationer i hushållens inkomster att det påverkar förutsättningarna för finansiering.

Möjligt hyresuttag på svagare marknader?

Det går inte att fastställa någon generell smärtgräns vad gäller hyres- nivåer utan möjligt hyresuttag måste bedömas utifrån erfarenhet lokalt, inför varje bostadsprojekt och i dialog aktuella målgrupper.

När Statens bostadsomvandling (Sbo) förvärvar fastigheter på svaga marknader och bygger om för att kunna rikta sig till en ny målgrupp, företrädesvis äldre personer, är inriktningen att hyres- nivån ska ligga mellan 1 100 och 1 200 kr/kvm efter ombyggnad. Det är Sbo:s erfarenhet av vad som är möjligt att ta ut – för ombyggda äldre hyresbostäder.44 Ett par av de minsta kommunala bostadsföre- tagen hävdar i kontakter med utredningen att det finns en lokal betal- ningsvilja för nybyggda bostäder med hyror på 1 500–1 600 kr/m2 – förutsatt att man bygger små treor.

7.2.6Utredningens bedömning

Svårigheterna att få till stånd ett tillräckligt byggande på svagare marknader hänger framförallt samman med att det bedömda mark- nadsvärdet på det nya huset inte räcker för att motivera in- vesteringskostnaden. Låga marknadsvärden reflekterar höga krav på direktavkastning – och vice versa – samtidigt som hushållens betal- ningsförmåga ofta är lägre än på de starkare marknaderna. Dessa mekanismer är i sig snarare ett uttryck för lönsamhetsproblem än för finansieringssvårigheter och dessutom starkt kopplade till problemet med höga byggkostnader.

Samtidigt är hur och på vilka grunder som kreditgivare värderar risk och bedömer marknadsvärden en central förutsättning för att få

44 Muntlig information från Sbo.

183

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

extern finansiering, och möjlig belåningsgrad påverkar lönsamheten. Det går alltså inte att dra en skarp gräns mellan lönsamhetsproblem och finansieringssvårigheter.

På basis av de kontakter utredningen haft med intresseorgani- sationer och berörda aktörer runt om i landet bedömer vi att i den mån det förekommer finansieringssvårigheter på svagare marknader ligger orsakerna framförallt i att

•låga hyror i det befintliga beståndet, i kombination med att det inte byggts några nya bostäder på mycket länge, kan bidra till att kreditgivare bedömer betalningsviljan för nya bostäder som låg

•små projekt på svagare marknader inte prioriteras av bankerna, även om det finns en återbetalningsförmåga

•det ibland saknas bank med lokal kännedom, vilket leder till riskpåslag eller nekade lån.

De kommunala bolagen har i regel inga svårigheter att få lån men ställs desto oftare inför krav på nedskrivning, vilket uppfattas som ett hin- der för bostadsbyggande. Här noterar vi att

•i områden med få transaktioner kan de underlag för marknadsvär- deringar som levereras av värderingsföretagen vara svagt under- byggda

•nya redovisningsregler från 2014 har påverkat handlingsutrymmet och att skillnader i tolkning och tillämpning av reglerna är en del av problemet.

7.3Hinder och svårigheter för mindre aktörer

I detta avsnitt redogör vi för de hinder och svårigheter som utred- ningen uppmärksammats på när det gäller mindre aktörer. Vi har inte funnit det nödvändigt att göra någon skarp avgränsning av vad som ska räknas som ”mindre aktörer”. Det är också svårt att få fram någon statistik som belyser hur bostadsutvecklare fördelar sig stor- leksmässigt. Den statliga Byggkonkurrensutredningen konstaterade att de tio största byggaktörerna år 2013 hade bortåt hälften av den totala marknaden för byggande av flerbostadshus. Störst var PEAB, följt av JM och Skanska. Koncentrationen var ännu större för ny-

184

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

produktion av bostadsrätter. Sett till antalet bostadsrättslägenheter som påbörjades det året så byggdes 7 av 10 av någon av de sex största bostadsutvecklarna – de tre nämnda plus NCC, HSB och Riks- byggen.45 Koncentrationen till större företag är alltså stark men resterande andelar av nyproduktionen är spridd över ett stort antal medelstora eller mindre, inte sällan lokalt förankrade aktörer.

Bra med fler mindre aktörer på bostadsmarknaden?

Byggkonkurrensutredningen konstaterar att det har skett flera ny- etableringar av mindre byggaktörer på marknader med högt bostads- byggande. En fördel med att få in fler mindre bostadsutvecklare kan vara att öka prispressen på en lokal eller regional marknad. Bygg- konkurrensutredningen hänvisar till en rapport från KTH enligt vilken små byggaktörer i vissa fall producerar till väsentligt lägre kostnader, jämfört med stora byggaktörer, samtidigt som de van- ligen är mer kreativa och innovativa i utformningen av bostäderna.46 På starkare marknader kan de nya aktörerna enligt uppgift till den här utredningen vara mer riskbenägna än de större, mer etablerade byggföretagen och de kan vara beredda att bjuda högt för marken för att komma in på marknaden.

Enkät till fastighetsägare

Det är alltid svårt att få information om icke-händelser, i det här fallet bostadsprojekt som inte blir av, och i vilken utsträckning det kan bero på finansieringssvårigheter. Utredningen har därför via Fastighetsägarna Sverige gått ut med en enkät, som riktade sig till

”små och medelstora fastighetsägare som bygger eller bygger om bostäder, eller som skulle vilja göra det”. Det fanns inga möjligheter att göra ett riktat utskick utifrån företagsstorlek utan de som kände sig träffade fick besvara enkäten. Vi fick svar från 264 fastighetsägare från alla delar av landet Av dem som svarade hade cirka 30 procent färre än 20 lägenheter i egen förvaltning och ytterligare cirka 20 pro-

45SOU 2015:105 Plats för fler som bygger mer.

46Ibid. Hänvisar till Psilander, K, 2004: Hur små byggherrar lyckas – Arbets- och förhåll- ningssätt.

185

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

cent färre än 50 lägenheter. 35 procent hade mellan 50 och 500 lägen- heter. En mindre del hade mer än 500 lägenheter i egen förvaltning.

Enkäten gick ut till alla de cirka 11 000 adressater som prenumer- erar på Fastighetsägarnas nyhetsbrev. Svarsfrekvensen var alltså uppenbart låg men inte mätbar, eftersom det inte finns någon upp- gift om hur många av dem som fick utskicket som tillhör målgrup- pen. Det går alltså inte att säga hur pass representativa dessa fastig- hetsägare är och man kan därför inte dra några långtgående slutsatser

– möjligen att finansieringsfrågan för närvarande inte är tillräckligt angelägen för att locka fler att besvara en enkät. Svaren kompletterar ändå det underlag vi har från intresseorganisationer och enstaka branschföreträdare. En del av resultaten presenteras i detta avsnitt. Enkäten finns i bilaga 3.

Många upplever att det är svårare för mindre aktörer att få lån

De flesta av dem som besvarade enkäten hade antingen pågående bostadsprojekt eller projekt på gång de närmaste åren. Men en del av dem som besvarade enkäten hade inte några planer på nyproduktion inom de närmaste fem åren. På frågan varför? svarar 6 av 10 att det inte går att få lönsamhet i det. Betydligt färre uppger svårigheter att få lån eller orimliga lånevillkor som anledning till att man inte satsar på nyproduktion (figur 7.3).

186

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

	60%
60%
50%
40%
	30%
30%
20%	12%				16%
	12%	11%	9%
		11%

10%			5%	5%	3%
					3%
0%

Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare.

De svarsalternativ som inte syns helt slutar med ”… beståndet” respektive ”… nedskrivning”.

Av dem som däremot hade planer på egen produktion (172 st) upp- ger 4 av 10 att det är svårt att klara finansieringen under byggtiden. Bara 1 av 10 menar att detsamma gäller förvaltningsfasen. 7 av 10 upp- lever att det är svårare för mindre aktörer att få lån, vilket bekräftar den bild utredningen fått genom andra kanaler.

Nedskrivningskrav ses som hinder för små kommunala bolag

Utredningen har mött ett antal av de minsta kommunala bostads- bolagen. De flesta av dem ser ett behov av att bygga fler bostäder men de nya redovisningsreglerna framhålls som ett hinder. Bedömda marknadsvärden blir ofta låga, vilket medför krav på nedskrivning. De nya redovisningsreglerna verkar påverka de mindre företagen mest – trots att K3-reglerna inte är obligatoriska för små företag. (Se även avsnitt 7.2.3.)

187

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

7.3.1Varje projekt får stor effekt på ekonomin

För en mindre aktör, t.ex. en fastighetsägare med ett begränsat bostadsbestånd, får varje enskilt projekt stort genomslag i företagets ekonomi och balansräkning. Mindre fastighetsägare kan efter även ett mindre nyproduktionsprojekt behöva flera år för att återupp- bygga soliditeten innan det går att satsa på ett nytt projekt – även om det finns en efterfrågan på fler nybyggda bostäder. Om det finns många lokala fastighetsägare eller andra aktörer som är intresserade av att bygga bostäder, så är detta inget problem i relation till behovet av bostäder. Men om det bara finns en eller ett par presumtiva bygg- aktörer blir dessa aktörers behov av att konsolidera sig under flera år efter varje projekt en starkt begränsande faktor i bostadsförsörj- ningen.

Krav på positivt kassaflöde från början

Medan större fastighetsbolag inte alltid behöver ha ett positivt kassa- flöde redan från år 1, saknar mindre aktörer ofta utrymme att ta in- ledande förluster i ett projekt. Det finns inga andra delar av verksam- heten som kan bära företagets ekonomi.

7.3.2All risk knuten till en plats

De stora aktörerna är sällan aktiva på svagare marknader. Där är det vanligen de kommunala bolagen som kan tänkas bygga eller små, lokala fastighetsägare och byggföretag som är verksamma på sin hemmaplan. För små, lokalt verksamma fastighetsägare, är all risk förbunden med en och samma plats. Det geografiska området för risk- spridningen är ytterst begränsat, vilket ökar sårbarheten för struktu- rella samhällsförändringar, som t.ex. en arbetsplatsnedläggelse. Detta gäller i viss mån även alla kommunala bostadsföretag, eftersom de inte kan vara aktiva utanför sin kommun.

188

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

7.3.3Högre krav på eget kapital

Av de fastighetsägare som i utredningens enkät uppgav finansier- ingssvårigheter som anledning till att man inte satsade på nyproduk- tion pekade merparten på höga krav på eget kapital. Fastighetsägarna Sverige har uppfattningen att bankerna regelmässigt ställer krav på en egen kapitalinsats motsvarande 30 procent när det gäller mindre byggaktörer.

Utredningens enkät bekräftar att banken ganska ofta kräver minst 30 procent eget kapital men svaren är spridda (figur 7.4). Merparten uppger dock att det krävs 25 procent eget kapital eller mer. Det finns också de som hävdar att egeninsatsen behöver uppgå till 40 procent eller mer. (Frågan avsåg ett specifikt pågående eller planerat projekt.)

30%				27%
25%
20%			17%	18%
20%			17%
15%			11%		8%
10%	6%	6%			8%
10%	6%	6%		3%	4%
5%					4%


0%

Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare (Antal svar 172).

Vi frågade också hur hög belåning man hade behov av, utifrån sin ekonomiska situation. Även där var spännvidden stor. Medan en del skulle behöva låna till 85 procent av investeringskostnaden fanns andra som skulle klara sig med mindre än 50 procent. Ungefär var fjärde fastighetsägare svarar att de behöver lånefinansiera 70–80 procent av investeringskostnaden och något fler svarar 80–85 procent.

189

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

30%					27%
					27%
25%				23%
20%			18%
15%		14%
15%
	9%					10%
10%	9%
10%
5%
0%
	Mindre än	50-60 %	60-70 %	70-80 %	80-85 %	Mer än 85
	50 %					%
Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare (Antal svar 172).

7.3.4Investeringsstödet kommer sent i processen

Det statliga investeringsstödet kan ha avgörande betydelse för mindre projektutvecklare när det gäller att nå lönsamhet i nyproduktion av hyresbostäder. Men stödet utbetalas sent i processen, först efter slutbesiktning, och bidrar därför inte till finansieringen under bygg- tiden. Det kan t.o.m. ha motsatt effekt. Investeringsstödet medför krav på lägre hyror, vilket minskar inkomsterna och stödet kan där- igenom bidra till en lägre marknadsvärdering. Det i sin tur kan med- föra att banken ställer större krav på eget kapital, vilket kan försvåra för en mindre aktör. Vi återkommer till detta i kapitel 8.7.2, där vi tittar på investeringsstödet utifrån hur det kan samverka med de statliga kreditgarantierna.

7.3.5Svårt klara finansieringen i projekteringsskedet

Ett byggprojekt kan principiellt sägas omfatta tre skeden: projek- terings- eller markköpsskedet, byggtiden respektive förvaltnings- skedet. Det är vanligen de två sistnämnda skedena som avses när man diskuterar finansieringslösningar. Utredningens enkät bekräftar att det oftast är byggtiden som är svårast att klara finansieringen för. Under byggtiden behöver projektutvecklaren vanligen en byggkredit

190

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

och när sedan huset är färdigställt och kan värderas läggs byggkredi- ten om till ett fastighetslån, med fastigheten som säkerhet. Men byggkrediten kan inte lyftas förrän spaden är i jorden och innan dess ska planering, projektering, eventuell marksanering, marknadsföring och ibland även markköp göras. I det skedet är möjligheterna små att lånefinansiera utgifterna. Av de fastighetsägare som besvarade utred- ningens enkät uppger 3 av 10 att är det är särskilt svårt att klara finansieringen i projekteringsfasen (figur 7.6).

		40%
	40%	35%
	35%	29%
	30%	29%
	30%
	25%
	20%	16%
	15%	10%
	10%
	5%
	0%

Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare(172 svar).

Svårigheterna att klara finansieringen i det inledande skedet accen- tueras ytterligare om planprocessen drar ut på tiden. De mindre byggaktörerna har ofta inte den ekonomiska buffert som krävs för att vara med och driva detaljplanen, vilket inte sällan förväntas från kommunens sida. Markanvisningen som sådan är inte något värd i finansieringssammanhang. Kommunen tar normalt sett inte någon del av den ekonomiska risken, för den händelse detaljplanearbetet skulle dra ut på tiden eller byggrätten skäras ned. Det gäller för bygg- aktören att klara sina kostnader i det inledande skedet, för att hålla personal och anlita arkitekter, markundersökningar m.m.

Själva markköpet genomförs normalt sett inte förrän i samband med exploateringsavtalet, som träffas när detaljplanen vunnit laga kraft. Men byggstart kan av olika skäl ske senare, och i så fall måste

191

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

byggaktören ligga ute med ett mycket stort belopp innan byggkredi- ten kan lyftas. I det skedet kan marken visserligen användas som säkerhet för ett banklån, men då till högre ränta än byggkrediten. Den statliga kreditgarantin avser i de allra flesta fall byggtiden. Garantin kan omfatta även markköpet men den kostnaden måste i så fall bakas in i byggkrediten och garantin kan inte börja gälla förrän bygget har påbörjats.

Som konstaterades i kapitel 6 är det i princip tillåtet att använda förskott på insatserna i bostadsrätt respektive upplåtelseinsatserna i kooperativ hyresrätt till kostnader under byggtiden, men det krävs då en säkerhet för hela beloppet, t.ex. en bankgaranti från den bank som ställer ut byggkrediten. Det är förstås ännu svårare att kunna ställa säkerhet och ta ut och börja använda förskott på insatserna redan under projekteringen. När det gäller bostadsrätt finns dess- utom ett uttryckligt lagkrav på att det ska finnas en kostnadskalkyl innan man kan ta ut förskott.

Byggemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar kan

ha särskilt svårt att klara finansieringen av projekteringsskedet

Byggemenskaper är exempel på icke-kommersiella mindre aktörer, som också karakteriseras av att de aldrig har drivit ett byggprojekt förut och förmodligen inte kommer att göra det fler gånger heller.

De är typiska ”engångsbyggare” för att återkoppla till Byggkonkur- rensutredningens indelning (avsnitt 6.1.3). I likhet med kooperativa hyresrättsföreningar som bygger i egen regi har de ingen stark ekono- misk aktör som backar upp dem och har en särskild utmaning i att klara ekonomin under de inledande skedena.

Föreningen Byggemenskaper i Sverige har tagit fram en definition av begreppet byggemenskap: ”En byggemenskap är en grupp män- niskor som utifrån sina egna ambitioner tillsammans planerar, låter bygga och senare använder en byggnad”. Här utgår vi från att det är bostäder det handlar om och innebörden av byggemenskap ligger då mycket nära tanken med kooperativ hyresrätt (se 7.4.4), men bygg- gemenskaper kan även välja en annan upplåtelseform än kooperativ hyresrätt.

Byggemenskapen består alltså av enskilda hushåll som går sam- man och är beredda att lägga tid och engagemang på att tillsammans utforma sitt framtida boende. Genom samarbetet skapas en gemen-

192

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

skap, som typiskt sett återspeglas i boendet. I Tyskland, där den här planeringsformen är betydligt vanligare, säger man att byggemen- skapen övergår i en bogemenskap. Erfarenheterna från Tyskland är att byggemenskaper bidrar till social stabilitet, högre kvalitet, större mångfald och intressantare arkitektur. Delegationen för hållbara städer pekade bl.a. på möjligheterna att få ett breddat utbud på bostadsmarknaden och menade att fördelarna för de boende framför- allt låg i möjligheterna att påverka sitt boende, lära känna sina grannar och få rimliga boendekostnader. Utredningen om bostäder för äldre fann att byggemenskaper som planeringsform kan vara ett alternativ i en strategi för att lösa bostadsbehovet för äldre framöver, genom att ta tillvara initiativ och engagemang från nyblivna pensionärer.47

Utredningen bedömer att byggemenskaper, liksom kooperativa hyresrättsföreningar, även skulle kunna bidra till att få till stånd minde bostadsprojekt där kommersiella projektutvecklare tvekar om marknadsförutsättningarna.

7.3.6Kommun och bank kan föredra större objekt

Mindre byggaktörer kan uppfatta ett ointresse från bankernas sida när det gäller att finansiera mindre projekt. Det gäller inte bara i de fall risken bedöms som hög utan uppfattas bottna i en tveksamhet till att över huvud taget lägga kraft på mindre projekt, som inte har så stor ekonomisk betydelse för banken. Den som dessutom är ny kund i banken har en extra resa att göra. Det är en nackdel att inte ha någon historik i förhållande till banken att falla tillbaka på.

Även kommuner kan föredra större aktörer. Det kan handla om att man är angelägen om att nå stora volymer i bostadsbyggandet, inte minst i tider av bostadsbrist, då de politiska målen handlar om kvantitet och snabb utbyggnad. I städerna tenderar kommunernas organisation att vara bättre ägnad att möta större och etablerade byggaktörer än småskaliga fastighetsägare och nya aktörer, som kanske bara bygger enstaka projekt. Eller för den delen ”engångs- byggare”, som byggemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar. Samtidigt finns det kommuner som har en uttalat målsättning att främja och underlätta för mindre aktörer.

47 SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer.

193

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

Mindre aktörer går samman

Det finns flera exempel på att mindre projektutvecklare tacklar de problem som de upplever med att vara en liten aktör genom att gå samman under det inledande skedet. Ett 20-tal mindre fastighets- ägare i Stockholmsregionen har bildat den ekonomiska föreningen Fastsam. Bakgrunden är att de upplever att de små aktörerna stängs ute från nyproduktionen genom att detaljplaner bara tas fram för projekt med flera hundra lägenheter. Tanken är att man, genom att gå samman i projektgrupper, ska kunna uppvakta kommuner om markområden som annars skulle gå till stora byggbolag. Markanvis- ning, planprocess och upphandling av entreprenad sker samordnat och med gemensam finansiering.48

7.3.7Utredningens bedömning

Utredningen har sett att mindre fastighetsägare och projektutveck- lare kan ha svårt att få lån till bostadsbyggande, inte minst om de samtidigt är nya aktörer i förhållande till kommunen eller hos banken ifråga. Vi ser följande möjliga orsaker till svårigheter förknippade med finansieringen för de mindre byggaktörerna:

•Baselreglerna medför att bankerna behöver ha högre kapitaltäck- ning för små och medelstora företag (se avsnitt 6.3.1).

•Bankerna är mer försiktiga i sina bedömningar av återbetalnings- förmåga när det gäller mindre aktörer.

•Brist på eget kapital – även efter en mindre nyproduktion kan det ta flera år att återuppbygga soliditeten innan det går att satsa på ett nytt projekt.

•De statliga kreditgarantierna är dåligt kända. De kan möjligen också vara krångliga att använda, dyra eller på annat sätt otill- räckliga, något vi tittar närmare på i kapitel 8.

•Lånemöjligheterna inskränker sig till byggkredit och fastighets- lån, medan mindre aktörer, t.ex. byggemenskaper och koopera-

48 Fastsams webbplats 2017-04-10 samt muntlig information.

194

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

tiva hyresrättsföreningar som bygger i egen regi, kan behöva viss extern finansiering även under projekteringsskedet.

7.4Förutsättningar för hyresrätt jämfört med andra upplåtelseformer

Den främsta skillnaden i förutsättningarna för att bygga hyresrätt jämfört med att bygga bostadsrätter eller egnahem är att den som bygger hyresrätter för egen förvaltning måste utgå från ett långsiktigt avkastningskrav, medan den som bygger för försäljning får sin av- kastning på insatt kapital direkt vid färdigställandet, när bostäderna säljs. Ett projekt med hyresrätt har därigenom en större sårbarhet inför en eventuellt minskad framtida efterfrågan, vilket vägs in i marknadsvärderingen och kan göra det svårare att få finansiering. När det gäller bostadsrätt måste banken visserligen i sitt kreditbeslut väga in risken för att det inte ska gå att sälja alla lägenheter men den risken hanteras ofta genom att ställa krav på att en stor del av lägen- heterna ska vara tecknade49 innan projektet påbörjas. (Se även av- snitt 6.1.)

Den som bygger hyresbostäder behöver inte bara en byggkredit utan även, när huset är klart, ett fastighetslån på i stort sett samma belopp. Vid bostadsrättsproduktion löses en stor del av slutfinansier- ingen genom medlemmarnas insatser.

För kommunerna visar sig dessa skillnader i förutsättningarna i att det ofta är svårt att få privata aktörer intresserade av att bygga hyresrätter för egen förvaltning. Det gäller framförallt på svagare marknader.

7.4.1Några kommuner närmar sig lånetaket

För de kommunala bostadsbolagen är finansieringen i sig oftast inget problem, eftersom de flesta finansierar sin verksamhet genom Kom- muninvest. Men det finns en restriktion: Kommunens samlade belåning får inte överstiga ett visst belopp per invånare och kom- munen kan behöva prioritera finansiering av kärnverksamheter som

49 Det vill säga en kund ska ha tecknat sig för att köpa lägenheten och betalat en boknings- avgift.

195

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

äldreboenden och skolor. Detta lånetak varierar från kommun till kommun, beroende på kommunens finansiella styrka (se avsnitt 6.3.3). Ett antal kommuner – kanske 10–15 stycken – börjar närma sig låne- taket. Till skillnad från tidigare, då de kommuner som lånat mycket och därför närmat sig lånetaket, oftast haft god ekonomi och egna tillgångar, handlar det nu om kommuner med svagare ekonomiska förutsättningar.50

7.4.2Lönsamhetsproblem vid ombyggnad av hyresrätter

I många kommuner finns ett stort renoveringsbehov i det befintliga bostadsbeståndet. Det gäller inte minst hyreshusen från 1960- och 70-talet. De allmännyttiga bostadsföretagen kan finansiera en om- byggnad och upprustning genom Kommuninvest men har svårt att nå lönsamhet i en ombyggnad, något som gäller såväl privata som kommunala fastighetsägare. De hyror som behöver tas ut efter om- byggnaden blir ofta väsentligt högre än innan ombyggnaden och hushållens betalningsförmåga kan vara begränsad. Ett problem ur ett finansieringsperspektiv är också att många av de åtgärder som be- höver genomföras inte är bruksvärdehöjande och därför inte får ligga till grund för en hyreshöjning. Det har lett till att flera fastighets- ägare gått över till att renovera lägenheter en och en, efter hand som de blir lediga, utan att åtgärda sådant som stammar, fönster och tak, medan det ur ett bostadsförsörjningsperspektiv skulle behövas mer långtgående insatser.

7.4.3Besvärligare att värdera studentbostäder

I 2017 års bostadsmarknadsenkät bedömer 23 av landets 40 högskole- kommuner att de har ett underskott på studentbostäder. Det gäller såväl små som stora högskolekommuner. Orsakerna är desamma som när det gäller bristen på bostäder för ungdomar – de lediga lägen- heter som eventuellt finns är för stora och för dyra. Enligt kom- munerna kommer dock sammanlagt över 6 200 studentbostäder att påbörjas under 2017, en fördubbling jämfört med året innan. Under 2018 förväntas sammanlagt cirka 5 000 studentbostäder påbörjas

50 Muntlig information från SKL.

196

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

runt om i landet. En mycket stor del av planerade nya studentbo- städer byggs i Stockholmsregionen men sammanlagt ett 40-tal kommuner har någon del i tillskottet. De som bygger studentbostäder är framförallt privata aktörer, som står för över hälften av antalet bostäder, men även allmännyttiga bostadsbolag och stiftelser.51

Generellt sett verkar det inte vara några svårigheter med finan- sieringen vid byggande av studentbostäder. En del studentbostads- företag är kommunägda bolag och kan därmed få finansiering via sin ägare från Kommuninvest. Det kan möjligen vara svårt för nya studentbostadsbyggare att komma in i kommunerna – ungefär på samma sätt som det är svårt för andra mindre aktörer som är nya på marknaden.

Studentbostäder avviker dock i viss mån från annan hyresrätts- produktion, vilket kan utgöra en utmaning även i finansierings- hänseende. Produktionskostnaderna per kvadratmeter blir normalt sett högre för små lägenhetsstorlekar, där badrum och kök utgör en större andel av boytan. Driftskostnaderna är väsentligt högre för studentbostäder än för vanliga hyresbostäder, till följd av högre omsättning på lägenheterna och hög boendetäthet. Enligt Student- bostadsföretagen är kunskapen om studentbostäder ofta låg hos kreditgivarna, som finner det svårare att bedöma marknadsvärdet för studentbostäder, jämfört med vanliga hyresfastigheter. Bankför- eningen bekräftar att studentbostäder kan vara besvärligare än andra objekt att värdera, speciellt om de avviker från vad som kan betraktas som en normal utformning av ett hyreshus, t.ex. består av moduler. Det är i sammanhanget också svårt att bedöma det långsiktiga be- hovet av bostäder som är byggda på ett sätt som kanske passar fram- förallt yngre personer. Den dag då behovet upphör kan det vara svårt att hitta en alternativ användning för dessa bostäder.

51 Boverkets webbplats, juli 2017: Bostadsmarknaden för olika grupper.

197

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

7.4.4Tveksamhet inför kooperativ hyresrätt

Kooperativ hyresrätt är en upplåtelseform som har drag av såväl hyres- rätt som bostadsrätt, en upplåtelseform som på många sätt liknar bostadsrätten såsom den ursprungligen fungerade. Den ger de boende betydligt större inflytande än i en vanlig hyresrätt men kräver inte att man riskerar ett stort kapital, som för en nybyggd bostadsrätt. Koope- rativ hyresrätt lyder under en egen lag.52 Kooperativ hyresrätt är i det här sammanhanget intressant som ett alternativt sätt att lägga upp finansieringen av ett bostadsprojekt, i synnerhet på marknader där in- tresset för att bygga bostäder är svagt från andra aktörer.

Fastigheten kan ägas av föreningen eller blockhyras

En kooperativ hyresrättsförening är en ekonomisk förening, som har till ändamål att upplåta bostäder med hyresrätt till sina medlemmar. Vid nyproduktion uppförs bostäderna antingen av föreningen, som bygger i egen regi – ”ägarmodellen” – eller i samarbete med en pro- fessionell fastighetsägare, som föreningen sedan blockhyr huset av –

”hyresmodellen”. Genom att de som ska bo i huset är beställare och medverkar i planeringen främjas ett livscykelperspektiv och en effek- tiv förvaltning.

Med ägarmodellen av kooperativ hyresrätt uppstår inget enskilt vinstintresse, vilket gör att månadshyran kan bli lägre än i nypro- ducerade hyresrätter – i synnerhet på sikt. Även med hyresmodellen finns förutsättningar att hålla nere hyrorna genom medlemmars egna insatser i förvaltningen och genom att föreningen själv håller i budget och hyressättning enligt självkostnadsprincipen. Ägarmodellen av kooperativ hyresrätt har mycket gemensamt med planeringsformen byggemenskap, som dock även kan ha annan upplåtelseform (se av- snitt 7.3.5).

52 Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt. Denna lag innebar ett permanentande av en för- sökslagstiftning som pågått sedan 1986.

198

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

Upplåtelseinsatserna kan fungera som toppfinansiering

Medlemmarna i den kooperativa hyresrättsföreningen betalar en årlig medlemsavgift, som ofta ger en köplats i en intern bostadskö. För- eningen kan alltså, till skillnad från en bostadsrättsförening ha fler medlemmar än det finns lägenheter, vilket minskar risken för fram- tida vakanser. Vid inflyttning betalas en upplåtelseinsats, som normalt sett är väsentligt lägre än för jämförbara bostadsrätter. Lägenheten får inte säljas men upplåtelseinsatsen återfås normalt sett vid avflyttning. Inför avflyttning sägs hyreskontraktet upp och lägenheten återgår till föreningen, för att hyras ut till en annan medlem – som får erlägga samma upplåtelseinsats till föreningen.

För föreningen fungerar de sammanlagda medlemsinsatserna som en ränte- och amorteringsfri toppfinansiering och bidrar på så sätt till att hålla nere ingångshyrorna och till föreningens soliditet.

Bankerna fortfarande tveksamma

Det förefaller fortfarande finnas en tveksamhet från bankernas sida gentemot kooperativ hyresrätt, vilket sannolikt åtminstone delvis bottnar i en osäkerhet om premisserna för den här upplåtelseformen. Det verkar också vara dåligt känt att det går att få en statlig kredit- garanti via Boverket, och att den kan medges för upp till 95 procent av marknadsvärdet när det gäller kooperativ hyresrätt, vilket är mer än för andra upplåtelseformer, där gränsen är 90 procent.

Svårt få lån till upplåtelseinsatsen i kooperativ hyresrätt

Liksom upplåtelseformen bostadsrätt bygger kooperativ hyresrätt på att de boendes insatser är en del i slutfinansieringen av projektet. För hushåll i kooperativ hyresrätt är det dock svårare att få lån till upp- låtelseinsatsen. Eftersom det rör sig om en form av hyresrätt går det inte att använda lägenheten som säkerhet för lån. Å andra sidan är insatsbeloppet betydligt lägre och hushållet förlorar normalt sett inte sitt insatta kapital även om värdet skulle sjunka, vilket är en av po- ängerna med denna upplåtelseform. Dessutom finns det numera även en möjlighet att värdesäkra upplåtelseinsatserna. Föreningen kan enligt en ny bestämmelse i lagen om kooperativ hyresrätt bestämma

199

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

att en medlem som flyttar ut ska få tillbaka ett högre belopp än insat- sen, t.ex. genom en indexuppräkning.53 Tidigare var det bara möjligt att få tillbaka upplåtelseinsatsen till det nominella beloppet, vilket gjorde att värdet urholkades med inflationen.

Viss risk förbunden med upplåtelseinsatsen

Medlem har som framgått rätt att få tillbaka sin upplåtelseinsats vid avflyttning. Det belopp som utbetalas till en avgående medlem får emellertid inte överstiga medlemmens andel av föreningens eget kapital.54 Det finns alltså en viss risk att medlemmen förlorar hela eller delar av sin insats. Även om risken är liten, kan detta medföra en tveksamhet inför upplåtelseformen.

7.4.5Bristande neutralitet mellan hyrt och ägt boende

Beskattningen av byggande och boende kan, liksom olika former av subventioner, bidra till skillnader mellan upplåtelseformerna ifråga om förutsättningarna för finansiering. När räntebidragen återin- fördes 1975 var ett av syftena att utjämna skillnaden till följd av in- komstbeskattningens effekt för olika upplåtelseformer. När ränte- bidragen sedan togs bort för egnahem på nittiotalet behölls de ett tag för hyresbostäder just för att väga upp fördelen av skatteavdragen i ägt boende och därmed utjämna de ekonomiska villkoren mellan upp- låtelseformerna. Det så kallade neutralitetsmålet i svensk bostadspolitik innebär att de skattemässiga förutsättningarna ska vara likvärdiga för de olika upplåtelseformerna.55 (Se avsnitt 9.2.) Räntebidragen avvecklades så småningom helt, även för hyresrätt, och därmed även den utjäm- nande effekt de haft på villkoren mellan hyrt och ägt boende.56

Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och Sabo hävdar att det råder bristande balans i de ekonomiska villkoren mellan upplåtelse- formerna både i nyproduktionen och i förvaltningsskedet. De kom- mer fram till att de nuvarande skatte- och subventionsreglerna bidrar

53Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt, 2 kap. 9 a § första stycket.

54Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt 2 kap. 9 a § andra stycket.

55SOU 2000:34 Del III Skattemässig neutralitet mellan upplåtelseformerna.

56Boverket, 2005: Många mål få medel. Boverkets utvärdering av statliga stöd till bostads- byggande 1993-2004.

200

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

till att det är cirka 2 400 kronor dyrare per månad att bo i en nybyggd hyresrätt jämfört med att bo i ett nybyggt småhus med äganderätt eller i en bostadsrätt. Den enskilt största förklaringen till skillnaden i skatteutfallet är privatpersoners avdragsrätt för ränteutgifter. För att på sikt uppnå en rimlig balans föreslår dessa aktörer att en låg moms läggs på bostadshyror, att fastighetsavgiften på hyresrätter avskaffas och att skattereglerna ändras för att underlätta underhåll av bostads- hyreshus. Eftersom en momssänkning kan ta många år att genom- föra föreslår de ett tillfälligt ROT-stöd för hyresrätt och att någon form av balanserande villkor införs för nyproduktion av hyres- rätter.57

Utredningen har inte haft skattefrågorna på sitt bord och har där- för inte gjort någon egen motsvarande analys, men håller för troligt att organisationernas förslag skulle öka möjligheterna att nå lönsam- het i hyresrättsproduktion och därmed förbättra förutsättningarna för finansiering av hyresrättsprojekt.

Högre stämpelskatt för kooperativ hyresrätt

Vid analysen av förutsättningarna för kooperativ hyresrätt dyker en annan skattefråga upp. Vid köp av fastighet betalas en stämpelskatt, som beräknas på antingen köpeskillingen eller taxeringsvärdet – det högsta värdet av de två. För juridiska personer, som aktiebolag och ekonomiska föreningar är stämpelskatten 4,25 procent medan privat- personer och ideella föreningar betalar 1,5 procent. Genom ett un- dantag gäller den lägre procentsatsen även för bostadsrättsfören- ingar.58 Bostadsrättsföreningar har alltså, trots att de är ekonomiska föreningar, den lägre stämpelskatten. Det har däremot inte koopera- tiva hyresrättsföreningar.

Bestämmelserna om hur hög stämpelskatten ska vara finns i en lag från 1984 om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. Bestämmel- serna ändrades inte när upplåtelseformen kooperativ hyresrätt perma- nentades 2002. Skillnaden mellan bostadsrättsföreningar och koopera- tiva hyresrättsföreningar uppmärksammades av Bostadsbeskattnings- kommittén, som konstaterade att det inte finns sakliga skäl för att

57Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och Sabo 2017: Balanserade villkor (reviderad).

58Lag (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, 8 § samt Lantmäteriets webb- plats, juli 2017.

201

Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande

SOU 2017:108

bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresrättsföreningar ska be- handlas olika. Kommitténs slutsats blev att de kooperativa hyresrätt- föreningarna också borde betala stämpelskatt enligt den lägre skatte- satsen, dvs. 1,5 procent.59 Men någon sådan ändring har inte genom- förts.

Vi noterar att Utredningen om vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet föreslår en generell sänkning av skattesatsen för juridiska personer, från 4,25 procent till 2 procent.60 Även om en så- dan sänkning skulle vara till fördel för kooperativa hyresrättsföre- ningar jämfört med idag, skulle bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresrättsföreningar alltjämt behandlas olika utan synbar anledning.

7.4.6Utredningens bedömning

Förutsättningarna för bostadsproduktion ser olika ut beroende på vilken upplåtelseform det rör sig om. Utredningen bedömer att skill- nader mellan upplåtelseformerna när det gäller finansieringsförut- sättningarna till stor del uppstår genom att skillnader i beskattningen påverkar lönsamheten. Tittar man bara snävt på möjligheterna att få extern finansiering ser utredningen inga principiella skillnader mellan å ena sidan hyresrätt och kooperativ hyresrätt och å andra sidan bostadsrätter men noterar följande:

•Det finns en tveksamhet från en del banker till att finansiera byg- gande av bostäder med kooperativ hyresrätt, möjligen beroende på okunskap om hur upplåtelseformen fungerar.

•Eftersom det inte går att pantsätta en kooperativ hyresrätt får hushållen en högre ränta på eventuella lån till upplåtelseinsatsen.

7.5Finansiering av bostadsbyggande vid finansiell kris

Problem som uppstod på finansmarknaden under den globala finans- krisen 2007–200961 ledde till svårigheter för fastighetsutvecklare att få lån för att finansiera ny- och ombyggnadsprojekt. Syftet med

59SOU 2014:1 Vissa bostadsbeskattningsfrågor.

60SOU 2017:27 Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet.

61Ibland anges årtalen 2007–2008 och 2008–2009.

202

SOU 2017:108

Problem och svårigheter vid finansiering av b

	byggemenskaper ......................................................................		37
2	Utgångspunkter .........................................................		41
	2.1.1	Bakgrund och syfte ..................................................	41
	2.1.2	Uppdrag....................................................................	41
	2.1.3	Avgränsning av uppdraget .......................................	42
	2.1.4	Utredningsarbetet ....................................................	43
	2.1.5	Disposition och läsanvisning ...................................	44
	2.1.6	Definition av nyckelbegrepp....................................	45
	2.1.7	Angränsande utredningar.........................................	46